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Elecciones Generales 2016

Segundo Reporte de Observación Electoral Publicidad Estatal Restringida y Neutralidad en Redes Sociales

01 al 15 de Diciembre de 2015

I. RESUMEN La Asociación Civil TRANSPARENCIA inició en el mes de julio su labor de Observación Electoral para las Elecciones Generales 2016. Parte de los aspectos a observarse en este proceso electoral es el cumplimiento del deber de neutralidad y de la prohibición de realizar publicidad a que están sujetas las entidades estatales. De acuerdo con la legislación vigente, una vez convocado el proceso electoral se suspende toda publicidad estatal por cualquier medio público o privado, salvo impostergable necesidad o utilidad pública.1

Conscientes de la importancia creciente de las redes sociales en nuestra sociedad y del uso intensivo de las mismas que hacen los órganos del Estado en todos sus niveles de organización -especialmente Twitter- es necesario observar también la publicidad efectuada en ellas. Con este objetivo, la Asociación Civil TRANSPARENCIA creó una herramienta de observación electoral de neutralidad y publicidad estatal en las redes sociales, concretamente en Twitter: Neutralito 2

Neutralito sigue todas las cuentas de Twitter de todos los órganos del Estado: ministerios, municipalidades, gobiernos regionales, programas sociales, entre otros y por medio de un filtro de palabras clave selecciona mensajes que pueden ser considerados infractores de las normas sobre publicidad estatal en período electoral. Neutralito comenzó su labor de observación el 1 de diciembre, y el presente reporte muestra los resultados de sus primeros quince días de aplicación, hasta el 15 de diciembre de 2015, con los tuits que contendrían publicidad estatal restringida.

Este Reporte de Observación muestra que de un total de 250 cuentas de Twitter de entidades públicas, se encontró publicidad estatal que se consideraría restringida en 103 cuentas. Se trata de 607 tuits “infractores”, de los cuales 72% han sido emitidos por entidades del Gobierno Nacional.

1 Ley Orgánica de Elecciones, Ley N° 26859, Artículo 192º.

2 Esta herramienta, así como la plataforma Elecciones 2016, han sido creadas gracias al auspicio de la

Unión Europea, en el marco del proyecto “Estrategia ciudadana para mejorar la calidad de la democracia”.

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II. NORMAS SOBRE PUBLICIDAD ESTATAL EN ÉPOCA ELECTORAL Es oportuno recordar las normas legales que regulan la publicidad estatal en época electoral y que tienen como propósito garantizar la neutralidad del Estado y la igualdad de condiciones en la competencia electoral, criterios esenciales de todo proceso democrático.

La Ley Orgánica de Elecciones – Ley N° 26859, señala en su artículo 192.- la prohibición expresa que tiene el Estado de “efectuar propaganda política en favor o difusión de información contra cualquier partido, agrupación independiente o alianza”, así como “la realización de publicidad estatal en cualquier medio de comunicación público o privado, salvo el caso de impostergable necesidad o utilidad pública.”

Por su parte, el Reglamento de Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral3, aprobado mediante Resolución N° 0304-2015-JNE, considera sujetas a esta restricción a todas las instituciones públicas y privadas que difunden información a través de la prensa escrita, la radio, la televisión y mediante Internet; es decir, incluye a las redes sociales como Twitter. TRANSPARENCIA ha encontrado que 103 entidades del gobierno nacional tienen cuentas de Twitter activas, así como 23 gobiernos regionales, 82 municipalidades provinciales y 42 municipalidades distritales de Lima y Callao.

El citado Reglamento señala que “ninguna entidad o dependencia pública podrá difundir publicidad estatal durante el período electoral”. No se considera como publicidad estatal “las notas de prensa, siempre que no hagan alusión a colores, nombres, frases o textos, símbolos, signos o cualquier otro elemento directa o indirectamente relacionado con una organización política; comunicaciones internas e interinstitucionales; avisos de procedimientos a convocarse en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado…” entre otras normas afines. Tampoco se considera publicidad estatal la información que se encuentra publicada en los portales de transparencia económica y financiera.

Se exceptúa de la restricción legal la publicidad “de impostergable necesidad y utilidad pública”, pero el Reglamento precisa que esta publicidad “en ningún caso podrá contener o hacer alusión a colores, nombres, frases o contenidos, símbolos o signos o cualquier otro elemento directa o indirectamente relacionado con una organización política” y “ningún funcionario o servidor público perteneciente a una entidad o a cualquiera de sus dependencias podrá aparecer en la publicidad estatal a través de su imagen, nombre, voz, cargo o cualquier otro medio que de forma indubitable lo identifique”.

3 Reglamento de Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, aprobado

mediante Resolución N° 0304-2015-JNE

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III. OBSERVACIÓN ELECTORAL DE PUBLICIDAD ESTATAL EN ÉPOCA ELECTORAL 1. Estrategia de intervención de la Asociación Civil TRANSPARENCIA

TRANSPARENCIA puso en marcha una estrategia de intervención que contempla la emisión de recomendaciones a los organismos electorales para la reglamentación a su cargo, la difusión de mensajes educativos de divulgación masiva y la observación propiamente dicha. a) Recomendaciones al JNE El 25 de septiembre de 2015, TRANSPARENCIA presentó al Jurado Nacional de Elecciones un conjunto de recomendaciones para el Proyecto de Reglamento de Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Período Electoral4. En el documento, TRANSPARENCIA recomendó incluir tanto a los medios de prensa escrita como a las redes sociales dentro de aquellos que requieren de un procedimiento de autorización previa para su difusión. Puede descargar el documento con recomendaciones desde este enlace o desde este post de la sección Ojo a la Campaña, en la plataforma Elecciones 2016. b) Información y difusión Previamente a la puesta en funcionamiento de Neutralito, se desarrolló una campaña educativa sobre publicidad estatal restringida y neutralidad en período electoral, a través de las redes sociales de TRANSPARENCIA. Se difundió un total de 75 tuits en las cuentas de Twitter de @ACTransparencia y @Neutralito y de en la cuenta de Facebook Transparencia Perú desde la convocatoria a elecciones generales, el 13 de noviembre, hasta el cierre del reporte, 15 de diciembre de 2015. A continuación una muestra del material difundido a través de ellas:

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Una vez puesta en funcionamiento la herramienta, se procedió también a elaborar una cartilla de referencia para el personal administrador de las redes sociales de las entidades estatales observadas. La cartilla desarrolla la regulación sobre el tema e incluye ejemplos prácticos.

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c) Observación Electoral vía Neutralito

Metodología empleada para la observación.- Durante los meses de septiembre y octubre, se trabajó en la configuración de la cuenta en Twitter de Neutralito. Durante este período, el personal de TRANSPARENCIA realizó una identificación de las cuentas en Twitter de entidades del Estado en todos sus niveles. Estas fueron organizadas en listas y seguidas por la cuenta de Neutralito. Luego de una observación del lenguaje utilizado por las cuentas en mención, TRANSPARENCIA elaboró una relación de términos clave que fueron utilizados por Neutralito como un filtro para la detección de publicidad estatal restringida en período electoral. Neutralito tiene configurado su sistema de identificación y retuiteo de dicha publicidad mediante el uso de la plataforma para administración de contenidos RoundTeam. A partir del 1 de diciembre, la cuenta de Neutralito en Twitter (@Neutralito) se encuentra abierta a la ciudadanía. Con el objetivo de observar la publicidad estatal restringida en período electoral que efectuarían diversos órganos del Estado por medio de Twitter, la Asociación Civil TRANSPARENCIA, desarrolló Neutralito, una herramienta para la observación electoral. Neutralito sigue las cuentas de Twitter de todas las entidades del Estado y - por medio de un filtro de palabras clave - selecciona tuits con contenido que podría estar infringiendo las restricciones a la publicidad estatal en período electoral. Entre las palabras clave que componen el filtro, se incluyó términos como “obras”, “entrega”,

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“inauguración”, “gestión”, “resultados”, “beneficiarios”, entre otros similares.

Con posterioridad a esta “captura” de contenidos que infringirían la regulación electoral, la Asociación Civil TRANSPARENCIA realizó un segundo control de los tuits obtenidos por Neutralito, esta vez a la luz de las disposiciones de la Ley Orgánica de Elecciones y del Reglamento de Publicidad Estatal en Período Electoral. Este último resultado fue tomado como base para la elaboración de este reporte y se compone de 607 mensajes o tuits que contendrían publicidad estatal restringida en período electoral. Estos pueden ser vistos en su totalidad en el Anexo Nº 02 de este reporte.

Ámbito de la observación electoral.- Para efectos de este Reporte, se observó las cuentas de Twitter de 250 entidades estatales, como muestra el siguiente gráfico.

Gráfico N° 01

En el Anexo Nº 01 de este reporte puede encontrarse la relación completa de órganos observados y sus respectivas cuentas en Twitter.

IV. RESULTADOS DE LA OBSERVACIÓN ELECTORAL DE PUBLICIDAD ESTATAL EN CUENTAS INSTITUCIONALES DE TWITTER 4.1. Total de cuentas con tuis “infractores”

Del total de las cuentas que fueron materia de observación electoral en el periodo del 1 al 15 de diciembre de 2015, se detectó publicidad estatal que calificaría como restringida en un total de 103, pertenecientes a 67 entidades del gobierno nacional, 7 gobiernos

103 41%

23 9%

82 33%

42 17%

Entidades observadas

Gobierno nacional Gobiernos regionales

Municipalidades provinciales Municipalidades distritales de Lima y Callao

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regionales, 19 municipalidades provinciales y 10 municipalidades distritales.

Gráfico Nº 02

4.2. Entidades públicas según cantidad de avisos publicados

Las entidades públicas que difundieron mayor cantidad de mensajes que contendrían publicidad estatal restringida en el período de observación en sus cuentas institucionales de Twitter son el Programa Nacional de Alimentación Escolar “Qali Warma" (44 tuits), EsSalud (35 tuits) y el Ministerio de Trabajo (24 tuits). A continuación presentamos una lista en orden descendente con las entidades que difundieron mayor cantidad de mensajes que estarían infringiendo las normas sobre publicidad estatal en periodo electoral.

Tabla N° 01 Entidades con mayor cantidad de mensajes “infractores” difundidos

Nº Entidad Tuits

1 Programa Nacional de Alimentación Escolar "Qali Warma" 44

2 EsSalud 35

3 Ministerio de Trabajo 24

4 Ministerio de Educación 23

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 23

5 Gobierno Regional de Puno 19

6 Ministerio del Ambiente 18

7 Ministerio de Salud 17

Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas 17

8 Ministerio de Relaciones Exteriores 15

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables 15

9 Ministerio de Transportes y Comunicaciones 14

10 Municipalidad Provincial de Tacna 13

67 65%

7 7%

19 18%

10 10%

Entidades que registraron publicidad estatal restringida

Entidades del gobierno nacional Gobiernos regionales

Municipalidades provinciales Municipalidades distritales de Lima y Callao

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4.3. Patrones de comportamiento y otra información de interés

Se ha podido observar cambios en el comportamiento de varias de las entidades incluidas en este reporte a partir de la puesta en funcionamiento de la cuenta de Neutralito en Twitter. De este modo, algunas de las entidades observadas adecuaron progresivamente los términos empleados en sus mensajes, de modo tal que podrían pasar inadvertidos por la herramienta. Alguna de ellas, incluso, ha optado por retuitear casi exclusivamente la cuenta personal del Gobernador Regional (Gobierno Regional del Callao). En casos como estos, es necesario identificar si es que las cuentas de las autoridades o funcionarios son administradas con recursos del Estado.

Estos cambios de comportamiento, sin embargo, no suponen un retroceso en la observación, ya que el filtro de palabras de Neutralito se actualiza varias veces a la semana cuando se observa que el comportamiento de las cuentas de las entidades podría eludir la observación, de manera paralela a la observación permanente realizada por el personal de TRANSPARENCIA.

Es necesario mencionar que parte de la observación del personal de TRANSPARENCIA consiste en aquella que escapa a la herramienta, como por ejemplo las imágenes. Tal como el reglamento lo indica, está prohibido utilizar imágenes de funcionarios públicos en ejercicio, y si bien en algunas ocasiones no se menciona específicamente sus nombres o cargos, sí se encuentran presentes en la gran mayoría de las publicaciones observadas.

437 72%

51 8%

83 14%

36 6%

Tuits identificados como publicidad estatal restringida Por sector

Gobierno Nacional Gobiernos Regionales

Municipalidades provinciales Municipalidades distritales de Lima y Callao

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Algunos ejemplos:

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V. RECOMENDACIONES 1. Al Jurado Nacional de Elecciones, incrementar la labor informativa a

entidades públicas y ciudadanía en general sobre las normas que regulan la publicidad estatal en época electoral

2. Al Jurado Nacional de Elecciones, desplegar acciones de fiscalización a

las cuentas de Twitter de las entidades públicas que de acuerdo al presente reporte habrían infringido las normas de publicidad estatal en período electoral.

3. A las entidades públicas de gobierno nacional, gobiernos regionales y

municipalidades, respetar las normas que regulan la publicidad estatal en periodo electoral, informando a su personal sobre las responsabilidades que ello implica.

VI. ANEXOS

El Anexo Nº 1 presenta la lista de entidades observadas para efectos del presente reporte.

El Anexo Nº 2 presenta la relación de tuits de Neutralito seleccionadas como posibles infractoras de la regulación de publicidad estatal restringida.

Lima, 21 de diciembre de 2015.