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CORTE DEI CONTI- CODICE UFF. T93
l 111111 Il DOC. INTERNO N.59753670 del 08/11/2016
Presidente
Consigliere
Referendario
Referendario
Deliberazione nJ.A /2016/RQ
Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle
tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali
adottate dalla Regione Basilicata nell'anno 2015
REPUBBLICA ITALIANA
CORTE DEI CONTI
LA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER LA BASILICATA
Nella Camera di consiglio del 14 settembre 2016
composta dai magistrati:
Rosario Scalia;
Giuseppe Teti;
Vanessa Pinto - relatore;
Raffaele Maienza;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione
e controllo della Corte dei conti;
Visto l'articolo l, commi 2 e 8, del decreto legge 10 ottobre 2012, n.
con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto l'art. 81 della Costituzione;
Visto l'art. 3 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76;
Visto il "Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei
conti", adottato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 16 giugno 2000, e
successive modificazioni;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie della Corte dei conti n.
10/SEZAUT/2013/INPR, avente ad oggetto "Prime linee di orientamento per le
relazioni semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di
quantificazione degli oneri delle leggi regionali ai sensi dell'art. 1, comma 2 del
decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito in legge n. 213 del2012";
Viste le note del Magistrato istruttore prot. n. 214/2016 del 24 febbraio 2016 e n.
1224/2016 del 05 luglio 2016 con le quali sono state chieste al Presidente del
Consiglio della Regione Basilicata informazioni utili per lo svolgimento della relazione
sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli
oneri delle leggi regionali adottate dalla Regione Basilicata nell'anno 2015;
Viste le note del Presidente del Consiglio della Regione Basilicata prot. n. 3347/c del
24 marzo 2016 e n. 8024/c del 5 agosto 2016;
Vista l'ordinanza del Presidente della Sezione regionale di controllo, n. 25/2016 del
14 settembre 2016, con la quale è stata fissata la camera di consiglio per la presente
deliberazione;
Udito il Magistrato relatore dott.ssa Vanessa PINTO,
DELIBERA
di approvare l'allegata "Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle
tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali adottate dalla Regione
Basilicata nell'anno 2015".
DISPONE
che copia della presente deliberazione e dell'allegata relazione sia trasmessa, a cura
della segreteria della Sezione:
• al Presidente del Consiglio regionale e al Presidente della Regione Basilicata;
• alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle
finanze.
Dispone, inoltre, che la deliberazione sia pubblicata sul sito istituzionale della Corte
dei conti.
Così deliberato in Potenza nella Camera di Consiglio del 14 settembre 2016.
Il M gistrato relatore
Il Presidente della Sezione
tt. Rosario S~
Depositata in Segreteria il - 8 NOV, 2016 Il Funzionario Preposto ai Servizi di Supporto
Dott. Giovanni CAPPIELLO
t~\W~ G4[~ll2o 2
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA BASILICATA
RELAZIONE SULLA TIPOLOGIA DELLECOPERTURE ADOTTATE E SULLE
TECNICHE DI QUANTIFICAZIONE DEGLIONERI DELLE LEGGI REGIONALI
APPROVATE DALLA REGIONEBASILICATA NELL’ANNO 2015
RELAZIONE
Potenza, 14 settembre 2016
2
A cura di:
Referendario Dott.ssa Vanessa PINTO
Supporto amministrativo
Dott. Giovanni CAPPIELLO
Dott.ssa Lucia PRIORE
3
INDICE
Pag.
Premessa …………………………………………………......…...……………………………….. 5
1. Leggi regionali approvate nell’esercizio 2015 ………………………………………………... 9
1.1. Leggi impugnate per illegittimità costituzionale ……………………………………... 14
1.2. Le pronunce della Corte Costituzionale sulle leggi regionali 2015 …………………… 15
2. Attività istruttoria espletata…………………………………………………………………... 17
3. Risultanze dell’attività istruttoria ……………………………………………………………. 21
3.1. Considerazioni generali ……………………………………………………………….. 21
3.2. Iter di approvazione delle leggi di spesa: criticità …………………………………….. 21
3.2.1. Parere preventivo di compatibilità finanziaria – relazione suglieffetti finanziari – clausola di salvaguardia …………………………….. 21
3.2.2. Riparto di competenze tra Consiglio e Giunta Regionale in materiadi copertura finanziaria e quantificazione dei nuovi e/o ulteriorioneri finanziari ……………………………………………………………… 23
3.3. Gli elementi essenziali della copertura finanziaria di cui all’art. 81, comma terzo,Cost. ……………………………………………………………………………………. 253.3.1. Concetto di legge “onerosa” ……………………………………………….. 26
3.3.2. Inesatta qualificazione della morfologia degli oneri …………………... 27
3.3.3. Quantificazione degli oneri ……………………………………………….. 30
3.3.4. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati ………………………………... 31
3.4. La neutralità finanziaria delle leggi di spesa …………………………………………. 35
3.5. Lesione del legittimo affidamento …………………………………………………….. 36
4. Esiti dell’attività istruttoria espletata ………………………………………………………... 37
4.1. Concetto di legge di spesa: gli oneri impliciti …………………………………………. 37
4.2. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati ……………………………………………… 76
4.2.1. Copertura finanziaria “insussistente” …………………………………… 78
4.2.2. Copertura finanziaria “insostenibile”, perché effettuata inviolazione di specifiche prescrizioni di legge …………………………… 81
4.2.3. Copertura finanziaria “non sufficientemente sicura nel quantum” …. 83
4.2.4. Copertura finanziaria “inadeguata” …………………………………….. 96
4.2.5. Copertura finanziaria “postuma” rispetto alla legge di spesa ………... 107
5. Considerazioni conclusive …………………………………………………………………….. 119
5
Premessa
Come è noto, dal 1 gennaio 2014 è entrato in vigore il nuovo assetto della “Costituzione
finanziaria”, introdotto dalla legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012 ed attuato dalla
legge “rinforzata” n. 243/2012.
In tale rinnovato contesto normativo l’art. 81 della Costituzione si pone, unitamente ai
riformulati artt. 97 e 119 Cost, come elemento centrale della nuova dinamica di tutela
della finanza pubblica allargata.
L’art. 81 disegna il nuovo perimetro “finanziario” dell’azione di tutela della finanza
pubblica allargata, introducendo il principio del pareggio di bilancio (rectius “equilibrio
strutturale”) ed il principio dell’indebitamento sostenibile.
In tale ottica il comma 3 dell’art. 81 disponendo che “ogni legge che importa nuovi o
maggiori oneri provvede ai mezzi finanziari per farvi fronte” conferma,
costituzionalizzandolo, il principio di effettiva “sostenibilità finanziaria” delle leggi
onerose.
Per l’effetto il principio di copertura finanziaria diviene lo strumento-presupposto per
garantire “a valle” la costruzione di un bilancio “veritiero”, “attendibile” e
“finanziariamente sostenibile”, il tutto a tutela degli equilibri “statici “ e “dinamici”
della finanza pubblica allargata (Corte Cost. ex plurimis sentenze n. 267 del 2006, n. 425
del 2004, n. 39/20141).
E’, infatti, l’effettiva sussistenza e consistenza della copertura finanziaria degli oneri
(nuovi o maggiori) derivanti dalle leggi di spesa ad assicurare, sin dalla sua fase genetica
e per tutta la durata dell’onere medesimo, l’equilibrio del bilancio, così come
costituzionalmente e comunitariamente prescritto.
1 Il tutto al fine di “preservare l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche inriferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italiaall’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli oggi ancor più pregnanti – da cui conseguela conferma dell’estensione alle autonomie speciali dei principi di coordinamento della finanza pubblica – nel quadrodelineato dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma premesso all’art. 97 Cost., richiama,come già osservato, il complesso delle pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con l’ordinamento dell’Unioneeuropea, l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013).” (cfr. Corte Cost. sent.39/2014).
6
In tale ottica, la copertura finanziaria della legge di spesa deve essere effettiva e non solo
apparente, con la conseguenza che “non costituisce sufficiente ottemperanza al principio
di copertura dell'art. 81, quarto comma, Cost. la formale indicazione di poste di bilancio
dell'esercizio in corso ove convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo della
pertinente quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi regionali. Infatti “l'equilibrio
tendenziale dei bilanci pubblici non si realizza soltanto attraverso il rispetto del meccanismo
autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato dal limite dello stanziamento di
bilancio, ma anche mediante la preventiva quantificazione e copertura degli oneri derivanti
da nuove disposizioni” (cfr. Corte Costituzionale sent. 115/2012).
Per l’effetto, non saranno considerate conformi al principio di copertura finanziaria di
cui all’art. 81 Cost. le leggi che pur provviste “nella forma” di copertura, non risultino
capienti “nella sostanza”.
Sul punto la Corte Costituzionale si è di recente pronunciata proprio in merito ad una
legge regionale della Basilicata (l’art. 27 della legge 5/2015 “legge di stabilità 2015”)
dichiarandone l’illegittimità costituzionale per insussistenza ovvero incapienza in
concreto di copertura finanziaria, e ciò in quanto “il combinato disposto dell[a]
disposizion[e] impugnat[a] con i pertinenti stanziamenti di bilancio, assenti o incapienti,
determina il difetto di copertura finanziaria e la conseguente illegittimità dell[a] stessa[a]»
(sentenza n. 241 del 2013) per contrasto con l’art. 81, terzo comma, Cost. “ (cfr. Corte Cost.
sent. 183/2016)
A tale fine, in tale nuovo assetto giuscontabile, un’importanza decisiva assume il flusso
di informazioni utili al coordinamento tra i vari livelli di governo centrale e locale.
E’ in tale ottica che si innesta il disposto di cui all’art. 1, comma 2, del D. L. 10/10/2012
n. 174 convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della L. 7/12/2012 n. 213 e
successive modifiche ed integrazioni, a norma del quale: “ogni anno le Sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti trasmettono ai consigli regionali una relazione sulla tipologia
7
delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nell’anno precedente e sulle
tecniche di quantificazione degli oneri”.
Come di recente ribadito dal Giudice delle leggi tale funzione referente è volta “da un
lato ad ampliare il quadro degli strumenti informativi a disposizione del Consiglio, per
consentire – (..)– la formulazione di meglio calibrate valutazioni politiche del massimo
organo rappresentativo della Regione, anche nella prospettiva dell’attivazione di processi di
“autocorrezione” nell’esercizio delle funzioni legislative e amministrative (sentenza n. 29 del
1995; nonché sentenza n. 179 del 2007), e, dall’altro, a prevenire squilibri di bilancio (tra le
tante, sentenze n. 250 del 2013; n. 70 del 2012).” (cfr. Corte Cost. sent. 39/2014).
La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti ha approvato, con deliberazione n.
10/SEZAUT/2013/INPR depositata in data 26/03/2013, i criteri ed i parametri
tendenzialmente uniformi cui improntare tale nuova funzione di controllo referente
intestata alle Sezioni regionali della Corte dei Conti.
La presente relazione, proseguendo l’attività referente avviata con l’analisi delle leggi di
spesa approvate nell’anno 2013 (cfr. deliberazioni n. 68/2014 e n. 89/2014) e delle leggi
di spesa emanate nell’anno 2014 (cfr. deliberazione n. 43/2016), ha per oggetto specifico
le criticità e le anomalie rilevate nella legislazione regionale di spesa dell’anno 2015.
Scopo di tale attività di referto è informare il Consiglio regionale della Basilicata su un
tema, quale quello della copertura finanziaria e delle tecniche di quantificazione degli
oneri previsti dalle leggi regionali, ad “elevato tasso di tecnicismo finanziario-contabile” al
fine di “dare maggiore effettività al principio della copertura finanziaria sancito dal quarto
comma dell’art. 81 della Costituzione (terzo comma del testo in vigore a decorrere dall’anno
2014), ai sensi del quale ogni iniziativa legislativa regionale, per non compromettere la
permanenza degli equilibri finanziari, deve indicare le risorse necessarie a sostenere i nuovi
o maggiori oneri che essa comporti” (cfr. Corte dei Conti, Sezione Autonomie, deliberazione
n. 10/SEZAUT/2013/INPR).
L’attività in oggetto è stata espletata sulla base dei documenti e delle informazioni
ricevute in sede istruttoria, nonché alla luce del panorama normativo, anche regionale,
di riferimento e degli approdi della giurisprudenza della Corte Costituzionale rilevanti
in materia.
8
Come già rilevato nell’ambito dell’attività istruttoria, la verifica è stata condotta
avendo riguardo al contenuto sostanziale delle leggi in esame, in termini di impatto, in
concreto ed in chiave prospettica, di ciascuna legge sui saldi finanziari e, quindi,
sull’equilibrio di bilancio, e ciò avendo riguardo al contenuto sostanziale della norma in
quanto “la mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal
contenuto della stessa” (cfr. da ultima sentenza Corte Costituzionale n. 4/2014).
Ciascuna disposizione normativa è stata, pertanto, esaminata in base:
a) al suo contenuto sostanziale in termini di onerosità o meno, anche in chiave
prospettica;
b) alla morfologia giuridica dell’onere indicato nella norma ovvero derivante
direttamente dal suo oggetto;
c) alle modalità di quantificazione dei suddetti oneri, avendo riguardo anche alla
loro incidenza -in termini temporali- sugli esercizi finanziari;
d) all’indicazione –nella norma- dei mezzi di copertura finanziaria, anche in
termini di loro effettività, sicurezza e non arbitrarietà;
e) all’iter deliberativo e procedurale seguito.
9
1. Leggi regionali approvate nell’esercizio 2015
Le leggi regionali approvate nell’esercizio 2015 sono n. 552, di cui n. 27 leggi (e, in
particolare, n. 71 disposizioni normative) risultano aver importato nuovi o maggiori
oneri (anche in forma di minori entrate) a carico del bilancio regionale, precisamente:
2 Legge regionale 8 Gennaio 2015, n. 1 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2013 del Parco Archeologico StoricoNaturale delle Chiese Rupestri del Materano”.)
Legge regionale 8 Gennaio 2015, n. 2 (“Modifica del comma 2 dell’articolo 11 della legge regionale 2 febbraio 1998, n.8 -Nuova disciplina delle strutture di assistenza agli organi di direzione politica ed ai Gruppi consiliari della RegioneBasilicata”.)
Legge regionale 8 Gennaio 2015, n. 3 (“Modifiche alla L.R. n. 9/1999 - "Istituzione di un fondo di solidarietà a favoredi donne e minori vittime di reati di violenza sessuale" e alla L.R. n. 26/2007 "Istituzione Osservatorio regionale sullaviolenza di genere e sui minori", d’iniziativa del Consigliere Lacorazza ed altri.)
Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 4 (“Collegato alla Legge di stabilità regionale 2015”.)
Legge regionale 27 gennaio 2015, n.5 (“Legge di stabilità regionale 2015”.)
Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 6 (“Bilancio di Previsione pluriennale per il triennio 2015-2017”.)
Legge regionale 2 febbraio 2015, n. 7 (“Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 maggio 2002, n. 16 “Disciplinagenerale degli interventi in favore dei lucani all’estero”.)
Legge regionale 16 febbraio 2015 n. 8 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014, n. 21”.)
Legge regionale 20 marzo 2015, n. 9 (“Riorganizzazione dell’attività amministrativa dell’Agenzia Lucana di Sviluppoed Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)
Legge regionale 20 marzo 2015 n. 10 (“Modifica dell’art. 24 della L.R. 27 gennaio 2015, n. 5”.)
Legge regionale 20 marzo 2015, n. 11 (“Integrazioni alla L.R. 5 novembre 2014, n. 32 – Risanamento e rilancio deiConsorzi per lo Sviluppo Industriale”.)
Legge regionale 20 marzo 2015, n. 12 (“Promozione e sviluppo della cooperazione”.)
Legge regionale 20 marzo 2015, n. 13 (“Istituzione del servizio regionale per garantire il sostegno alle adozioni e agliaffidamenti familiari (SAAF)”.)
Legge regionale 31 marzo 2015, n. 14 (“Disposizioni in materia di veicoli ultraventennali.”)
Legge regionale 31 marzo 2015, n. 15 (“Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2015 e Bilancio Pluriennaleper il triennio 2015/2017 del Parco regionale Gallipoli Cognato Piccole Dolomiti Lucane.”)
Legge regionale 17 aprile 2015, n. 16 (“Modifica della legge regionale 12 dicembre 2014, n. 37 – Promozione e sviluppodello spettacolo”.)
Legge regionale 11 maggio 2015, n. 17 (“Bilancio di Previsione per l’esercizio 2015 dell’Azienda Regionale per ilDiritto allo Studio Universitario (A.R.D.S.U.)”.)
Legge regionale 11 maggio 2015, n. 18 (“Modifiche ed integrazioni all’art. 21 della legge regionale 27 gennaio 2015, n.5 - “Legge di Stabilità regionale 2015”.)
Legge regionale 27 maggio 2015, n. 19 (“Bilancio di Previsione per l’esercizio 2015 dell’Agenzia di PromozioneTerritoriale (A.P.T.)”.)
Legge regionale 26 giugno 2015, n. 20 (“Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennaleper il triennio 2015/2017 del Parco Archeologico Storico Naturale delle Chiese Rupestri del Materano.”.)
10
Legge regionale 26 giugno 2015, n. 21 (“Nuove norme in materia di interventi regionali per la prevenzione e la lottaal fenomeno di usura e di estorsione”.)
Legge regionale 6 Agosto 2015, n. 22 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2014 del Parco Regionale GallipoliCognato Piccole Dolomiti Lucane”.)
Legge regionale 6 Agosto 2015, n. 23 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2014 dell’azienda Regionale per il DirittoAllo Studio Universitario (A.R.D.S.U.) e dell’Agenzia di Promozione Territoriale della Basilicata (A.P.T.)”.)
Legge regionale 6 Agosto 2015, n. 24 (“Disciplina concernente la tutela, la valorizzazione e la promozionedell’olivicoltura regionale e norme per l’abbattimento e il taglio di alberi di olivo.”.)
Legge regionale 6 Agosto 2015, n. 25 (“Provvidenze a favore di familiari o accompagnatori residenti in Basilicata disoggetti affetti da patologie particolarmente gravi e/o invalidanti, tali da richiedere cure presso strutture nonregionali”.)
Legge regionale 11 Agosto 2015, n. 26 (“Contrasto al disagio sociale mediante l’utilizzo di eccedenze alimentari enon”.)
Legge regionale 11 Agosto 2015, n. 27 (“Disposizioni in materia di patrimonio culturale, finalizzate allavalorizzazione, gestione e fruizione dei beni materiali ed immateriali della Regione Basilicata”.)
Legge regionale 11 Agosto 2015, n. 28 (“Bilancio di previsione per l’esercizio 2015 e bilancio pluriennale per il triennio2015-2017 dell’Agenzia Lucana Di Sviluppo E Di Innovazione In Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)
Legge regionale 12 Agosto 2015, n. 29 (“Nuova legge organica in materia di artigianato”.)
Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 30 (“Sistema integrato per l’apprendimento permanente ed il sostegno alletransizioni nella vita attiva (S.I.A.P.)”.)
Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 31 (“Disposizioni urgenti inerenti la Stazione Unica Appaltante della RegioneBasilicata”.)
Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 32 (“Conservazione e valorizzazione del Patrimonio Geologico”.)
Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 33 (“Rendiconto Generale per l'esercizio Finanziario 2015 della RegioneBasilicata”.)
Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 34 (“Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2015 ebilancio pluriennale 2015/2017 della Regione Basilicata”.)
Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 35 (“Disposizioni urgenti inerenti misure di salvaguardia ambientale in materia digestione del ciclo dei rifiuti”.)
Legge regionale 13 Agosto 2015, n. 36 (“Norme in materia di sanità”.)
Legge regionale 14 settembre 2015, n. 37 (“Riforma Agenzia Regionale per L’ambiente di Basilicata (A.R.P.A.B.)”.)
Legge regionale 16 settembre 2015, n. 38 (“Bilancio di previsione per l’esercizio 2014 e bilancio pluriennale per iltriennio 2014-2016 dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’ambiente della Basilicata (A.R.P.A.B.)”)
Legge regionale 16 settembre 2015, n. 39 (“Bilancio di previsione pluriennale 2015-2017 dell’Agenzia Regionale per laProtezione dell’ambiente della Basilicata (A.R.P.A.B.)”.)
Legge regionale 24 settembre 2015, n. 40 (“Modifica all’art. 10 della legge regionale 6 settembre 2001, n. 34 – nuovoordinamento contabile della Regione Basilicata”.)
Legge regionale 24 settembre 2015, n. 41 (“Disposizioni in tema di organizzazione amministrativa regionale”.)
Legge regionale 24 settembre 2015, n. 42 (“Incentivi per la manutenzione e la rimozione e lo smaltimento di piccoliquantitativi di materiali o rifiuti contenenti amianto”.)
Legge regionale 30 settembre 2015, n. 43 (“Norme in materia di controllo sul bilancio degli enti, delle aziende sanitariee delle società partecipate della Regione e delle fondazioni promosse dalla Regione”.)
11
1. Legge regionale 8 gennaio 2015 n. 3 (“Modifiche alla L.R. 9/1999 “Istituzione
di un fondo di solidarietà a favore di donne e minori vittime di reati di violenza
sessuale” e alla L.R. 26/2007 “Istituzione Osservatorio regionale sulla violenza di
genere e sui minori”.)
2. Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 4 (“Collegato alla legge di stabilità regionale
2015”.)
3. Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 5 (“Legge di stabilità regionale 2015”.)
4. Legge regionale 16 febbraio 2015, n. 8 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014,
n.21”.)
5. Legge regionale 20 marzo 2015, n. 9 (“Riorganizzazione dell’attività
amministrativa dell’Agenzia Lucana di Sviluppo ed Innovazione in Agricoltura
(A.L.S.I.A.)”.)
6. Legge regionale 20 marzo 2015, n. 10 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014,
n.5”.)
Legge regionale 30 settembre 2015, n. 44 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2014 dell’Agenzia Lucana di Sviluppoe di Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)
Legge regionale 30 settembre 2015, n. 45 (“Rendiconto per l’esercizio finanziario 2014 del Parco Archeologico StoricoNaturale delle Chiese Rupestri del Materano”.)
Legge regionale 30 settembre 2015, n. 46 (“Modifica all’art. 3, comma 6, della L.R. 26 novembre 1991 n. 27”.)
Legge regionale 27 ottobre 2015, n. 47 (“Disposizioni varie in materia di veicoli ultraventennali e di provvidenzeeconomiche di cui alle leggi regionali n. 22/1986, n. 26/1989 e n. 30/1981 e s.m.i.”.)
Legge regionale 27 ottobre 2015, n. 48 (“Disposizioni di modifica degli articoli 74 e 75 della L.R. 27 gennaio 2015, n.5”.)
Legge regionale 6 novembre 2015, n. 49 (“Disposizioni per il riordino delle funzioni provinciali in attuazione dellaLegge 7 aprile 2014, n. 56 s.m.i.”.)
Legge regionale 7 novembre 2015, n. 50 (“Disposizioni urgenti inerenti misure di salvaguardia ambientale in materiadi concessione acqua pubblica ad uso idroelettrico”.)
Legge regionale 7 novembre 2015, n. 51 (“Disposizioni urgenti per l’adeguamento delle strutture sanitarie private”.)
Legge regionale 26 novembre 2015, n. 52 (“Variazioni urgenti al bilancio di previsione 2015/2017”.)
Legge regionale 26 novembre 2015, n. 53 (“Disposizioni urgenti per l’applicazione dell’articolo 14 della legge 30 ottobre2014, n. 161”.)
Legge regionale 30 dicembre 2015, n. 54 (“Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e sulterritorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai sensi del d.m. 10.09.2010”.)
Legge regionale 30 dicembre 2015, n. 55 (“Disposizioni in materia di contratti di lavoro, di orientamento, formazioneed in materia di scadenze normative”.)
12
7. Legge regionale 20 marzo 2015, n. 11 (“Integrazioni alla L.R. 5 novembre 2014,
n. 32 – Risanamento e rilancio dei Consorzi per lo Sviluppo Industriale”.)
8. Legge regionale 20 marzo 2015, n. 13 (“Istituzione del servizio regionale per
garantire il sostegno alle adozioni e agli affidamenti familiari (SAAF)”.)
9. Legge regionale 31 marzo 2015, n. 15 (“Bilancio di previsione per l’esercizio
finanziario 2015 e Bilancio Pluriennale per il triennio 2015/2017 del Parco
regionale Gallipoli Cognato Piccole Dolomiti Lucane”.)
10. Legge regionale 11 maggio 2015, n. 17 (“Bilancio di Previsione per l’esercizio
2015 dell’Azienda Regionale per il Diritto allo Studio Universitario
(A.R.D.S.U.)”.)
11. Legge regionale 11 maggio 2015, n. 18 (“Modifiche ed integrazioni all’art. 21
della legge regionale 27 gennaio 2015, n. 5 - “Legge di Stabilità regionale 2015”.)
12. Legge regionale 27 maggio 2015, n. 19 (“Bilancio di Previsione per l’esercizio
2015 dell’Agenzia di Promozione Territoriale (A.P.T.)”.)
13. Legge Regionale 26 giugno 2015, n. 20 (Bilancio di previsione per l’esercizio
finanziario 2015 e bilancio pluriennale per il triennio 2015/2017 del Parco
Archeologico Storico Naturale delle Chiese Rupestri del Materano.”)
14. Legge Regionale 26 giugno 2015, n. 21 (“Nuove norme in materia di interventi
regionali per la prevenzione e la lotta al fenomeno di usura e di estorsione”.)
15. Legge Regionale 6 agosto 2015, n. 24 (“Disciplina concernente la tutela, la
valorizzazione e la promozione dell’olivicoltura regionale e norme per l’abbattimento
e il taglio di alberi di olivo.”)
16. Legge Regionale 6 agosto 2015, n. 25 (“Provvidenze a favore di familiari o
accompagnatori residenti in Basilicata di soggetti affetti da patologie
particolarmente gravi e/o invalidanti, tali da richiedere cure presso strutture non
regionali”.)
17. Legge Regionale 11 agosto 2015, n. 26 (“Contrasto al disagio sociale mediante
l’utilizzo di eccedenze alimentari e non”.)
13
18. Legge Regionale 11 agosto 2015, n. 27 (Disposizioni in materia di patrimonio
culturale, finalizzate alla valorizzazione, gestione e fruizione dei beni materiali ed
immateriali della Regione Basilicata”.)
19. Legge Regionale 11 agosto 2015, n. 28 (“Bilancio di previsione per l’esercizio
finanziario 2015 e Bilancio Pluriennale per il triennio 2015/2017 dell’Agenzia
Lucana Di Sviluppo E Di Innovazione In Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)
20. Legge Regionale 13 agosto 2015, n. 32 (“Conservazione e valorizzazione del
Patrimonio Geologico”.)
21. Legge Regionale 13 agosto 2015, n. 34 (“Assestamento del bilancio di previsione
per l’esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015/2017 della Regione
Basilicata”.)
22. Legge Regionale 14 settembre 2015, n. 37 (“Riforma Agenzia Regionale per
L’ambiente di Basilicata (A.R.P.A.B.)”.)
23. Legge Regionale 16 settembre 2015, n. 38 (“Bilancio di previsione per l’esercizio
2014 e bilancio pluriennale per il triennio 2014-2016 dell’Agenzia Regionale per
la Protezione dell’ambiente della Basilicata (A.R.P.A.B.)”.)
24. Legge Regionale 16 settembre 2015, n. 39 (“Bilancio di previsione pluriennale
2015-2017 dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’ambiente della Basilicata
(A.R.P.A.B.)”.)
25. Legge Regionale 24 settembre 2015, n. 42 (“Incentivi per la manutenzione e la
rimozione e lo smaltimento di piccoli quantitativi di materiali o rifiuti contenenti
amianto”.)
26. Legge Regionale 27 ottobre 2015, n. 47 (“Disposizioni varie in materia di veicoli
ultraventennali e di provvidenze economiche di cui alle leggi regionali n. 22/1986,
n. 26/1989 e n. 30/1981 e s.m.i.”.)
27. Legge Regionale 30 dicembre 2015, n. 55 (“Disposizioni in materia di contratti
di lavoro, di orientamento, formazione ed in materia di scadenze normative”.).
14
1.1. Leggi impugnate per illegittimità costituzionale
Delle sopra riportate leggi regionali, n. 8 disposizioni sono state oggetto di impugnativa
da parte del Governo, per violazione, principalmente, degli artt. 117 e 81, comma terzo
Cost.
Alla data odierna, la Corte Costituzionale, risulta essersi pronunciata su n. 3 ricorsi, con
un giudizio di illegittimità incostituzionale per n.6 disposizioni.
In particolare, risultano tutt’ora pendenti i giudizi attivati dal Governo con riferimento
a:
a) Art. 1 della Legge 18/2015 (“Modifiche ed integrazioni all'art. 21 della legge
regionale 27 gennaio 2015, n. 5» «Legge di stabilità regionale 2015» , pubblicata
nel B.U. Basilicata 16 maggio 2015, n. 20) per violazione dell'articolo 81, comma
terzo. La Corte Costituzionale non si è ancora espressa.
a) Art. 1 della Legge 35/2015 (“Disposizioni urgenti inerenti misure di salvaguardia
ambientale in materia di gestione del ciclo dei rifiuti”.), art. 117, comma 1 e
comma 2, lett. s) Cost.. La Corte Costituzionale non si è ancora espressa.
b) Art. 31 ("Disposizioni sul personale addetto alle attività di ispezione e vigilanza
"), della legge n.37/2015 (“Riforma Agenzia Regionale Per L’ambiente Di
Basilicata (A.R.P.A.B.)”.) per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. l), della
Costituzione. Il giudizio è ancora pendente.
c) Art. 2, comma 1, della legge 41/2015 (“Disposizioni in tema di organizzazione
amministrativa regionale”), per violazione dell'articolo 117, secondo comma,
lettera l). Il giudizio è ancora pendente.
d) Art. articoli 2, comma 1, lettere a) e c), e art. 3, della legge 53/2015 (“Disposizioni
urgenti per l’applicazione dell’articolo 14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161”),
per violazione dell’art. 117, primo comma, e secondo comma, lett. l), della
Costituzione. Il giudizio è ancora pendente.
15
1.2. Le pronunce della Corte Costituzionale sulle leggi regionali 2015
Con riferimento alle leggi approvate nel 2015, la Corte Costituzionale si è pronunciata
con le sentenze n. 154/2015, n. 183/2016 e n. 199/2016.
Con sentenza n. 154/2016 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 29 e 47
comma 4, della legge 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla legge di stabilità regionale
2015), per violazione degli artt. 97, secondo comma, 117, secondo comma, lettera m), e
terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione3.
Con la sentenza n. 183/2016 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità
costituzionale, degli artt. 12, comma 1, 27 e 61 Legge 27 gennaio 2015, n. 5 (Legge di
stabilità regionale 2015) per violazione degli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma,
della Costituzione. E in particolare:
dell’art. 12, comma 1, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in
cui prevede che la spesa per l’acquisto delle prestazioni sanitarie da privato debba
essere calcolata al netto della mobilità sanitaria attiva.
dell’art. 27, per violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost. in quanto “ L’art. 27
sostituisce il comma 4 dell’art. 19 della legge della Regione Basilicata 30 aprile 2014, n.
8 (Legge di Stabilità regionale 2014), disponendo che la Regione, a partire dall’anno
2014, riconosca ai Comuni che promuovono assunzioni in ruolo dei lavoratori impiegati
in attività socialmente utili, nonché in lavori di pubblica utilità, un contributo pari ad
euro 10.000,00. A tal fine stabilisce lo stanziamento annuo, per il triennio 2015-2017,
di euro 100.000,00. Tuttavia, per l’anno 2016 il bilancio di previsione 2015, Missione
12, Programma 2, prevede uno stanziamento pari ad euro 40.000,00. Per l’anno 2017,
invece, la posta risulta del tutto priva di stanziamento. Pertanto, «il combinato disposto
3 In particolare, con riferimento all’art. 29, nella parte in cui stabilisce il termine di novanta giorni per il rilascio o ildiniego dell’intesa da parte della Regione e quello di sessanta giorni per l’acquisizione del parere degli enti locali,limitatamente alle intese in materia di energia; ed in relazione all’art. 47, comma 4, limitatamente alle parole «il Pianoregionale di gestione dei rifiuti dovrà prevedere, tra gli obiettivi prioritari, la progressiva eliminazione della presenzadi inceneritori sul territorio della regione Basilicata e la contestuale adozione di soluzioni tecnologiche e gestionalidestinate esclusivamente alla riduzione, riciclo, recupero e valorizzazione dei rifiuti. A tal fine il Piano regionale digestione dei rifiuti dovrà definire modalità e tempi di dismissione degli impianti di incenerimento esistenti.».
16
dell[a] disposizion[e] impugnat[a] con i pertinenti stanziamenti di bilancio, assenti o
incapienti, determina il difetto di copertura finanziaria e la conseguente illegittimità
dell[a] stessa[a]» (sentenza n. 241 del 2013) per contrasto con l’art. 81, terzo comma,
Cost..
dell’art. 61, per violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost, in quanto, “nel modificare
ed integrare l’art. 27 della legge regionale 18 agosto 2014, n. 26 (Assestamento del
Bilancio di Previsione per l’Esercizio Finanziario 2014 e Bilancio Pluriennale
2014/2016), consente la stipula di convenzioni tra Giunta regionale e Centri di servizio
i cui eventuali oneri potrebbero gravare su programmi cofinanziati da risorse
comunitarie o, in generale, sulle risorse della programmazione regionale unitaria”. In
tale contesto “indicazione del tutto generica e non analiticamente quantificata, sia degli
oneri derivanti dalla nuova previsione legislativa, sia delle risorse destinate a farvi
fronte, viola il principio, espresso dall’art. 81, terzo comma, Cost., secondo il quale «la
copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale» (ex
plurimis, sentenza n. 70 del 2012).”
Con sentenza n. 199/2016 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 commi 2,
3 e 4 della legge 31 marzo 2015, n. 14 (Disposizioni in materia di veicoli ultraventennali),
previo trasferimento della questione sull’art. 22 della legge della Regione Basilicata 9
febbraio 2016, n. 3 (Legge di stabilità regionale 2016), per violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma
Per i profili che qui interessano, risulta di particolare rilevanza la sentenza n. 183/2016.
I vizi di (il)legittimità individuati dalla Corte Costituzionale nelle disposizioni in esame
sono di due tipi:
a) insussistenza ovvero incapienza, in concreto, della copertura finanziaria indicata
nella norma (art. 27);
b) genericità della norma nella quantificazione degli oneri e della corrispondente
copertura finanziaria (art. 61).
17
Dall’esame della legislazione di spesa del 2015 è emerso che tali vizi non sono isolati ma
interessano un numero consistente di ulteriori leggi di spesa, tutt’ora vigenti, solo perché
non (o non ancora) passate al vaglio del Giudice delle leggi. Sul punto si tornerà nel
prosieguo.
Cosi come sono state rilevate coperture di spesa “illegittime”, in quanto effettuate in
violazione
di specifici vincoli di legge, tra cui la regola aurea di cui all’art. 119 Cost.
Si tratta, tra le altre disposizioni, dell’art. 21, comma 4, lett. b) così come integralmente
sostituito dall’art. 2 della legge 47/2015 che utilizza, come copertura finanziaria di oneri
di natura corrente, risorse derivanti dall’autorizzazione all’indebitamento destinate a
spese di capitale (cfr. art. 1, comma 3 della legge 5/2015).
Sul punto si tornerà nel prosieguo (infra par. 4.2).
Le conseguenze di tali anomalie non rilevano solo come “non conformità” al dettato di
cui all’art. 81, comma terzo, Cost., con conseguente alterazione del sistema di gestione
della spesa e dei relativi equilibri di bilancio, ma sono suscettibili di alterare la stessa
politica di spesa della Regione in termini di effettiva “fattibilità finanziaria”, con
conseguente lesione del legittimo affidamento dei terzi beneficiari e del complessivo
sistema di gestione della finanza territoriale.
2. Attività istruttoria espletata
2.1. Questa Sezione di controllo ha inviato all’attenzione del Consiglio Regionale della
Basilicata una prima nota istruttoria (cfr nota istruttoria del 24 febbraio 2016 prot. 214)
avente per oggetto la richiesta di una serie di documenti e di informazioni in merito alla
produzione legislativa dell’anno 2015, e ciò al fine di verificarne e refertarne l’evoluzione
in termini di corrispondenza o meno alle prescrizioni della normativa, anche
costituzionale, vigente e di adeguamento ai rilievi formulati dalla Sezione nelle
deliberazioni n. 68 e n. 89 del 2014.
In particolare, nell’ambito di tale nota istruttoria, venivano richiesti:
18
a) il regolamento interno del Consiglio regionale, nella versione aggiornata alle luce
delle “dichiarazioni d’impegno” contenute nelle note prot. 8037/c del 3.07.2014 e
prot. 3347/c del 24.03.2016, inviate a questa Sezione regionale di controllo;
b) l’elenco delle leggi regionali di spesa promulgate nell’anno 2015;
c) nel caso di leggi promulgate con dichiarazione di urgenza, una descrizione
sintetica delle motivazioni alla base di ciascuna dichiarazione di urgenza;
d) per ciascuna iniziativa legislativa, una relazione sintetica contenente
l’indicazione del soggetto promotore tra quelli indicati nell’art. 40 dell(allora)
vigente Statuto della Regione, nonché il percorso normativo e procedurale
seguito – ai sensi dell’attuale assetto normativo contabile e regolamentare della
Regione – per individuare e quantificare i nuovi e/o maggiori oneri e la relativa
copertura finanziaria;
e) copia della relazione tecnico-illustrativa predisposta ai sensi dell’art. 9, comma
2, della legge regionale n. 34 del 6 settembre 2001, in relazione a ciascuno dei
progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese ovvero diminuzioni di
entrate; chiarendo in proposito che nel caso in cui le leggi regionali di cui alla
precedente lett. b), avessero modificato e/o integrato precedenti leggi e/o
disposizioni legislative di spesa, la relazione tecnico-illustrativa avrebbe dovuto
essere inviata anche con riferimento alle disposizioni di legge modificate e/o
integrate;
f) per ogni singola iniziativa legislativa approvata nel periodo in esame, copia della
relazione di accompagnamento, oltre che della Commissione consiliare
competente per materia, della Commissione Bilancio e Programmazione che ne
ha verificato la compatibilità con la programmazione regionale, l’esistenza della
copertura finanziaria ed il rispetto delle vigenti norme di contabilità, nonché
copia del parere preventivo di compatibilità finanziaria espresso dal Comitato
Tecnico di Verifica Finanziaria ai sensi dell’art. 10 legge regionale n. 34 del 6
settembre 2001.
Sempre in sede istruttoria, con specifico riferimento alla relazione tecnico-illustrativa,
questo Ufficio ha ricordato i parametri in base ai quali detta relazione avrebbe dovuto
19
essere strutturata (cfr. art. 17 della legge 196/2009) anche alla luce della deliberazione
della Sezione Autonomie della Corte dei Conti 10/SEZAUT/2013/INPR).
In particolare, è stato evidenziato che da ciascuna relazione sarebbe dovuta risultare:
a) la morfologia giuridica degli oneri finanziari di cui all’art. 21, comma 5 e ss, della
legge 196/2009, indicando in particolare la tipologia di spesa e/o la tipologia di
minore entrata;
b) la loro quantificazione;
c) l’individuazione delle risorse necessarie alla loro copertura finanziaria;
d) in caso di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, la specificazione dei dati e
degli elementi idonei a suffragare detta invarianza anche attraverso l’indicazione
dell’entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio.
Si è, altresì, precisato che a ciascuna relazione illustrativa avrebbe dovuto essere allegato
– in conformità all’art. 17 della legge 196/2009 – un prospetto riepilogativo degli effetti
finanziari derivanti dall’esecuzione di ciascuna disposizione di spesa, con la specifica
indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione, per la spesa corrente e/o le
minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le
spese in conto capitale, della modulazione dei suddetti oneri nell’arco degli anni compresi
nel bilancio pluriennale e dell’onere complessivo rispetto agli obiettivi fisici previsti.
2.2. In data 24 marzo 2016, con nota del Presidente Prot. 3347/c, il Consiglio della
Regione Basilicata ha riscontrato la sopra citata richiesta istruttoria (prot. 214/2016).
Nell’ambito di tale comunicazione, veniva comunicato che «la proposta di modifica
degli articoli 77 e 80 del regolamento consiliare, preannunziata nella propria
comunicazione prot. 8073/c del 03/07/2014 tesa a disciplinare le modalità e i tempi di
presentazione degli emendamenti e degli articoli aggiuntivi che contengono disposizioni
finanziariamente rilevanti al fine di consentire una preventiva valutazione degli oneri
finanziari espliciti ed impliciti, è stata elaborata dalla Giunta per il Regolamento ma,
ad oggi, tali modifiche, portate all’attenzione del Consiglio nella seduta del 18/11/2014,
non sono state approvate e sono tuttora al vaglio della I commissione consiliare e della
Giunta per il Regolamento. … Secondo la stima dei tempi necessari alla stesura della
20
bozza di regolamento da sottoporre all’approvazione dei competenti organi consiliari
comunicata dall’ISSIRFA – CNR con nota del 18/03/2016, si prevede che la bozza di
regolamento possa essere completata, per intraprendere l’iter di approvazione, entro la
fine del prossimo mese di luglio.»
Da successive interlocuzioni è risultato che alla data della presente deliberazione non sia
stata approvata alcuna modifica al regolamento consiliare in questione.
Pertanto, nonostante il notevole lasso di tempo trascorso dalla “dichiarazione di
impegno” di cui alla nota del 3/7/2014 (i.e. oltre 26 mesi), la Regione non risulta aver
adottato alcun provvedimento volto ad efficientare la propria produzione normativa,
anche in termini di conformità ai dettati delle disposizioni della normativa primaria
vigente e del principio costituzionalmente garantito di “effettiva” copertura finanziaria
delle leggi “onerose”.
2.3. Fermo quanto sopra, in data 5 luglio 2016 (Prot. n.1224) questo Ufficio, sulla base
delle informazioni e dei documenti sino a tale data raccolti, ha inviato un’ulteriore nota
istruttoria, nell’ambito della quale venivano rilevate le specifiche criticità riscontrate in
sede di esame istruttorio, richiedendosi i relativi i relativi chiarimenti.
2.4. In data 5 agosto 2016, con nota prot. n. 8024/C, il Presidente del Consiglio
Regionale della Basilicata riscontrava la sopra citata nota istruttoria, trasmettendo le
risposte ricevute da parte dei singoli dipartimenti.
2.5. Sulla base dei chiarimenti e delle informazioni riportate in tale nota di riscontro,
questo Ufficio ha rivalutato le criticità riscontrate, ritenendo solo in parte superati i
rilievi evidenziati in sede istruttoria.
Il presente referto avrà per oggetto specifico le norme per cui, alla luce dei riscontri
forniti, non è stato ritenuto superato il rilievo, e ciò al fine di coadiuvare, in un’ottica
collaborativa, l’Ente nell’opera di efficientamento della propria dinamica di legislazione
di spesa.
Il dettaglio di tale disamina e dei relativi esiti è riportato nel successivo paragrafo 3.
21
3. Risultanze dell’attività istruttoria
3.1. Considerazioni generali
Prima di entrare nel dettaglio delle singole risultanze istruttorie, si reputa opportuno
riportare in sintesi le criticità riscontrate nella disamina delle singole “leggi di spesa”
come sopra perimetrate.
3.2. Iter di approvazione delle leggi di spesa: criticità
3.2.1. Parere preventivo di compatibilità finanziaria – relazionesugli effetti finanziari – clausola di salvaguardia
Ai sensi dell’art. 10 della legge di contabilità regionale n. 34/2011 è istituito presso la
Direzione Generale della Presidenza della Giunta regionale il Comitato Tecnico di
Verifica Finanziaria (C.T.V.F.) presieduto dal Dirigente Generale della Presidenza e
composto dal Segretario Generale della Giunta e dai dirigenti degli uffici competenti in
materia di bilancio, entrate e ragioneria, nonché da un funzionario dell'Ufficio Segreteria
della Giunta con funzioni di segretario (cfr. comma 1).
Il C.T.V.F. ha il compito di esprimere parere preventivo di compatibilità finanziaria su
tutti i piani, programmi, progetti e disegni di legge che comportano oneri a carico del
bilancio regionale (cfr. comma 2).
La Commissione Bilancio e Programmazione richiede al C.T.V.F. il parere di cui al
comma 2 dell'art. 9 per i progetti di legge non corredati dello stesso. Il predetto parere
deve pervenire alla Commissione entro il termine di trenta giorni dalla data in cui il
C.T.V.F. ha ricevuto la richiesta. In mancanza, ove nel progetto di legge siano
quantificati gli oneri per gli esercizi di riferimento ed indicata la relativa copertura
finanziaria, il parere si intende espresso favorevolmente (cfr. comma 5).
Dall’esame delle n. 27 leggi di spesa approvate nell’esercizio 2015 è emerso che n. 10 leggi
pur importando – in via espressa ovvero implicita – nuovi oneri a carico del bilancio
22
regionale non sono state corredate dal suddetto parere preventivo di “compatibilità
finanziaria”.
Ci si riferisce in particolare alle seguenti disposizioni:
Legge 3/2015;
Legge 4/2015;
Legge 5/2015;
Legge 8/2015;
Legge 9/2015;
Legge 10/2015;
Legge 11/2015;
Legge 13/2015;
Legge 34/2015;
Legge 55/2015.
Tale carenza costituisce una criticità “strutturale” del sistema di legiferazione regionale,
essendo stata già riscontrata con riferimento alle leggi approvate nell’esercizio 2013 (cfr.
deliberazioni n. 68 e 89 del 2014) e nell’esercizio 2014 (cfr. deliberazione n. 43/2016)
Ma non solo.
Nessuna delle leggi di spesa approvate nel 2015 risulta dotata di prospetto illustrativo
degli effetti finanziari, né di clausola di salvaguardia volta a compensare, in via
automatica, eventuali cause di sopraggiunta non adeguatezza della copertura
finanziaria.
Il principio di copertura ha natura di precetto sostanziale cosicché ogni disposizione che
comporta conseguenze finanziarie di carattere positivo o negativo deve essere corredata
da un'apposita istruttoria e successiva allegazione degli effetti previsti e della relativa
compatibilità con le risorse a disposizione (Cfr. Corte Cost. 224/2014).
Tali leggi devono, inoltre, essere corredate – al pari delle leggi statali- da “una relazione
tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche
attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio
dell’equilibrio del bilancio” (cfr Corte Cost. 26/2013).
23
E’ necessario corredare le leggi di spesa della clausola di salvaguardia codificata dall’art.
17 della legge 196/2009, e ciò al fine di “compensare gli effetti eccedenti le previsioni iniziali
di spesa e garantire la corrispondenza, anche temporale, tra l'onere e la relativa copertura
attraverso l’adozione di misure aggiuntive di riduzione di spesa o di aumenti di entrata per
il caso in cui dovessero verificarsi scostamenti tra le previsioni e gli andamenti” (cfr. Sezione
delle Autonomie, deliberazione n. 10/2013).
Tale clausola di salvaguardia “per non diventare elemento puramente formale, deve avere
carattere effettivo ed automatico, nel senso che il suo contenuto deve essere idoneo ad
individuare – nella stessa legge - concrete misure di intervento in grado di determinare
l’immediato rientro dalla scopertura in forza di semplici atti di natura amministrativa e
senza necessità del ricorso a una nuova fonte legislativa “(cfr. Sezione delle Autonomie,
deliberazione n. 10/2013).
Nessuna delle norme esaminate risulta riportare tale clausola di salvaguardia.
3.2.2. Riparto di competenze tra Consiglio e Giunta Regionale inmateria di copertura finanziaria e quantificazione dei nuovie/o ulteriori oneri finanziari
Nell’esercizio 2015, l’attività legislativa della Regione Basilicata era ancora disciplinata
dal titolo III “Procedimento legislativo” dello Statuto della Regione approvato, ai sensi
dell’art. 123 della Costituzione, con legge 22 maggio 1971, n. 350, e dai capi X “Della
iniziativa delle leggi, dei regolamenti e dei provvedimenti amministrativi” e XII “Del
procedimento legislativo” del Regolamento interno del Consiglio Regionale, adottato con
deliberazione 22 dicembre 1999, n. 1273 (e tutt’ora non modificato).
Ai sensi dell’art. 39 (Titolo III – Procedimento Legislativo) dell’allora vigente Statuto
regionale “L’esercizio della potestà legislativa e regolamentare della Regione spetta al
Consiglio e non può essere delegato”.
Ai sensi dell’art. 42 (Titolo III – Procedimento Legislativo) “Ogni progetto di legge, previo
esame in Commissione, è discusso e votato dal Consiglio articolo per articolo e con votazione
finale. Ogni legge che importi nuove o maggiori spese o minori entrate, deve indicare i mezzi
24
per farvi fronte. Il Regolamento stabilisce i procedimenti abbreviati per i progetti di legge dei
quali il Consiglio dichiari l’urgenza.
Inoltre, ai sensi dell’art. 11 (Titolo II – Capo II) “(..) Spetta al Consiglio:
1) approvare i programmi della Giunta regionale e controllarne l'attuazione;
2) approvare il bilancio regionale di previsione e le sue variazioni, il rendiconto
consuntivo, le deliberazioni relative all'assunzione di mutui ed alla emissione di
prestiti;
(…)
13) l'istituzione, l'ordinamento e la soppressione di enti e aziende dipendenti dalla
Regione, l'approvazione dei relativi bilanci;”
Alla luce di quanto sopra, nonché del pacifico orientamento della giurisprudenza
costituzionale sul tema, emerge evidente che la competenza ad innovare l’assetto
finanziario del bilancio regionale, in termini di introduzione di nuovi e/o maggiori oneri
(spese e/o minori entrate) è intestata esclusivamente al Consiglio regionale.
Tale carattere esclusivo ed escludente non deve essere inteso in senso formale, ma
sostanziale, con l’effetto che qualsiasi provvedimento delegato alla Giunta che possa
contenere, anche in prospettiva, il potere di quest’ultima di deliberare in via diretta su
tali nuovi e/o maggiori oneri finanziari e/o sulla relativa copertura finanziaria, è
precluso.
La Corte Costituzionale è intervenuta specificamente sul punto, chiarendo che “il
principio della previa copertura della spesa in sede legislativa è inderogabile, ai sensi dell’art.
81, quarto comma, Cost. Da esso deriva la necessità della corretta redazione del bilancio di
previsione, la cui articolazione ed approvazione è riservata al Consiglio e non può essere
demandata – per specifiche azioni attinenti alla salvaguardia degli equilibri di bilancio –
agli organi di gestione in sede diversa ed in un momento successivo da quello indefettibile
previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost.” (cfr. Corte Cost. sent. n. 192/2012).
Due regole presiedono i principi di pareggio e di equilibrio “strutturale” fissati oggi
dall’art. 81 Cost. e dall’art. 97 Cost: una statica e l’altra dinamica; la prima, consistente
nella parificazione delle previsioni di entrata e di spesa; la seconda, in quanto fondata
25
sul carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di superare in corso di
esercizio gli stanziamenti nello stesso consentiti (cfr. Corte Cost. sent. n.70/2012).
Una norma che contenga il rinvio alla Giunta ed agli apparati amministrativi della
verifica ex post dell’eventuale copertura “risulta in violazione di entrambe le regole che
individuano, proprio nel presidio legislativo, il meccanismo in grado di tutelare, attraverso
la prevenzione, gli equilibri di bilancio. Così operando, infatti, essa ha ampliato in modo
illegittimo le prerogative degli organi preposti alla gestione ed esecuzione del bilancio, il cui
perimetro operativo deve essere saldamente circoscritto entro le autorizzazioni di spesa
legislative” (cfr. Corte Cost. sent. n. 192/2012), e ciò in quanto “la stima e copertura in
sede preventiva, effettuate in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole
dell’esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la gestione finanziaria delle
inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi” (cfr.,
tra le tante, Corte Cost. sent. n. 115/2012 e sent. n. 192/2012).
In alcune disposizioni oggetto della presente disamina è stata riscontrata proprio tale
criticità.
Ci si riferisce, tra le altre disposizioni, all’art. 1 della legge 3/2015 ed agli artt. 32 e 44
della legge 5/2015. Sul punto si tornerà nel prosieguo, esaminando nel dettaglio le singole
disposizioni oggetto del presente referto.
3.3. Gli elementi essenziali della copertura finanziaria di cui all’art.81, comma terzo, Cost.
La verifica della sussistenza della copertura finanziaria delle leggi di spesa regionali
presuppone tre distinte fasi di accertamento riguardanti:
- la morfologia giuridica degli oneri finanziari;
- la loro quantificazione;
- l’individuazione delle risorse necessarie a dar loro copertura finanziaria.
Le leggi di spesa approvate nel 2015 presentano, al pari delle leggi approvate
nell’esercizio 2013 e nell’esercizio 2014, presentano alcune anomalie con riferimento a
ciascuno dei suddetti elementi essenziali.
26
3.3.1 Concetto di legge “onerosa”
In via prodromica rispetto alla qualificazione morfologica ed alla quantificazione degli
oneri contenuti della legge, occorre individuare il perimetro e la portata del concetto di
“legge onerosa”.
Infatti, la prima criticità riscontrata nelle leggi in esame concerne proprio il concetto di
“legge di spesa”, quale presupposto per l’attivazione dell’obbligo di copertura
finanziaria.
In particolare, dai riscontri forniti con la nota del 5 agosto 2016 si evince che il
Legislatore regionale assuma come “escluse” dal perimetro di rilevanza della
“legislazione di spesa” e, quindi, dal connesso obbligo di copertura finanziaria, le norme
che:
a) non prevedono – in via espressa e testuale- oneri finanziari;
b) prevedono minori entrate, in quanto diretta applicazione di un’ obbligo della
normativa nazionale come tale “non rimessa alla discrezionalità dell’ente”;
c) pur prevedendo “in linea astratta” oneri, tali oneri non hanno avuto applicazione
in concreto;
Da tale (de)perimetrazione dell’onerosità della norma discende –come corollario- il
mancato rispetto –con riferimento alle leggi “non” ritenute di spesa– dell’iter
deliberativo e procedurale all’uopo prescritto, e ciò anche in termini di (mancata)
richiesta e rilascio dei pareri di compatibilità finanziaria di cui all’art. 10 della legge n.
34/2001. Sul punto si rinvia a quanto già esplicitato nel precedente par.4.2.1.
Tale criticità era stata rilevata anche con riferimento alla legislazione di spesa relativa
all’anno 2013 (cfr. deliberazione di questa Sezione, n. 89/2014) ed all’anno 2014 (cfr.
deliberazione n.43/2016).
Già in tali sedi, questa Sezione regionale di controllo aveva esplicitato i connotati
essenziali della norma “onerosa”, evidenziando – in particolare – che:
- l’assenza di nuovi e/o maggiori oneri non può essere derivata o presunta dal fatto
che nella legge manchi ogni indicazione della copertura, cioè dei mezzi per fare
fronte alla nuova o maggiore spesa e ciò in quanto la mancanza o l’esistenza di
27
un onere si desume dall’oggetto della legge e dal contenuto della stessa (cfr., da
ultimo, ex pluribus, Corte Cost. sent. n. 4/2014 e n.224/2014).
- Esiste una spesa nuova anche quando si stabilisce la protrazione nel tempo di
una spesa già prevista, di cui era già indicata la scadenza (cfr. Corte Cost. sent.
n. 115/2012).
- Il carattere generico della disposizione non preclude la possibilità di riconoscere
la sussistenza di una nuova spesa (cfr. Corte Cost. sent. n. 106/2011).
La riconosciuta sussistenza della nuova spesa, derivante direttamente dal contenuto
della legge, e la mancata quantificazione del suo ammontare determinano, pertanto, la
violazione dell’art. 81 Cost. (cfr. Corte Cost. sent. n. 70/2012).
La quantificazione di una spesa va tenuta concettualmente distinta dalla sua copertura
finanziaria, ma i due elementi risultano strettamente connessi, nel senso che presupposto
determinante di una corretta copertura è sempre la precisa quantificazione dell’onere da
sostenere (cfr. Corte Cost. sent. n. 386/2008).
Si rinvia per un approfondimento sul tema, tra le altre, alle seguenti sentenze della Corte
Costituzionale: n. 224/2014, n. 214/2012, n. 212/2012, n. 106/2011, n. 68/2011, n.
141/2010, n. 100/2010, n 70/2010.
3.3.2. Inesatta qualificazione della morfologia degli oneri
Per “morfologia giuridica” degli oneri s’intende la descrizione della “forma” (rectius
della tipologia) dell’onere importato dalla norma.
In quest’ottica, le spese possono essere distinte “morfologicamente” secondo tre
parametri fondamentali: a) tipologia di onere, sub specie di nuova o maggiore spesa
ovvero minore entrata; b) carattere inderogabile o meno dell’onere; c) effetto nel tempo.
L’esatta qualificazione morfologica dell’onere si pone, unitamente alla sua
quantificazione, come presupposto indefettibile per l’individuazione di una copertura
finanziaria “sufficientemente sicura, non aleatoria e non arbitraria” e soprattutto
capiente in senso statico e dinamico.
28
Ai sensi dell’art. 11, commi 5 ante riforma di cui alla legge 163/2016 (in vigore a partire
dall’8 settembre 20164) “Nell'ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in:
a) spese non rimodulabili;
b) spese rimodulabili.
Ai sensi del comma 6 del medesimo articolato “Le spese non rimodulabili di cui al comma
5, lettera a), sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un
effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione,
allocazione e quantificazione. Esse corrispondono alle spese definite «oneri inderogabili», in
quanto vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione,
determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le
cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni
e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e
internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per
espressa disposizione normativa.”
Ai sensi del comma 7 “Le spese rimodulabili” di cui al comma 5, lettera b), si dividono
in:
a) fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa
che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il
periodo di iscrizione in bilancio;
4 Con l’intervento riformatore di cui alla legge 163/2016, la definizione della morfologia della spesa è stata sintetizzatanel comma 5 e nel comma 8, venendo abrogati i commi 6 e 7.Per l’effetto a decorrere dall’8 settembre 2016 “Nell’ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in:a) oneri inderogabili, in quanto spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione,determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette speseobbligatorie4, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessipassivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quellecosì identificate per espressa disposizione normativa; (93)
b) fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo,considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio; (93)
c) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse da quelle di cui alle lettere a) e b), quantificate tenendoconto delle esigenze delle amministrazioniSolo le spese di cui al comma 5, lettera b), sono rimodulabili ai sensi dell'articolo 23, comma 3, e cioè possono esserea) rimodulate in via compensativa le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, di cui all'articolo 21, comma5, lettera b), nonché alle autorizzazioni di spesa per l'adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quantoprevisto nel piano finanziario dei pagamenti di cui al comma 1-ter del presente articolo, restando comunque preclusol'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti;b) rifinanziate, definanziate e riprogrammate, per un periodo temporale anche pluriennale, le dotazioni finanziarie dispesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi di cui all'articolo21, comma 5, lettera b).
29
b) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate
legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle
amministrazioni.
Solo le spese di cui al comma 7, lettera a), sono rimodulabili ai sensi dell'articolo 23,
comma 3, e cioè “3. Con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, possono essere
rimodulate in via compensativa all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna
missione le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, nel rispetto dei saldi di finanza
pubblica. Resta precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per
finanziare spese correnti. In apposito allegato allo stato di previsione della spesa sono
indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.
Inoltre “ Dal combinato disposto degli artt. 21, comma 6, e 33, comma 4, della legge n. 196
del 2009 si ricava che le variazioni compensative tra dotazioni finanziarie possono avvenire
nell’ambito delle spese rimodulabili, mentre non sono possibili quando l’amministrazione
«non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle
variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione» (art. 21, comma
6); principio che riguarda anche le spese obbligatorie di natura fissa o predeterminate in
modo inderogabile nel quantum. Analogamente, dall’art. 21, comma 6, della medesima legge
si ricava anche un principio di istruttoria e di motivazione tecnica delle variazioni di bilancio
«in relazione alla loro tipologia e natura» (cfr. sentenza n. 108/2014).
Il nostro ordinamento contabile pone l’espresso divieto di “attingere dalle risorse destinate
a spese obbligatorie predeterminate e fisse quando queste ultime non sono, in ragione delle
loro caratteristiche, rimodulabili.” (cfr. Corte Cost. sent. 108/2004 cit.)
Ulteriore differenza morfologica degli oneri è data dalla natura “continuativa” ovvero
“pluriennale” dell’onere e dalla sua natura obbligatoria o meno.
Tale connotazione morfologica incide sul tipo di copertura finanziaria da assegnare
all’onere.
Ai sensi dell’art. 38 del Dlgs 118/2011 “1. Le leggi regionali che prevedono spese a carattere
continuativo quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel
bilancio di previsione e indicano l'onere a regime ovvero, nel caso in cui non si tratti di
30
spese obbligatorie, possono rinviare le quantificazioni dell'onere annuo alla
legge di bilancio.
2. Le leggi regionali che dispongono spese a carattere pluriennale indicano l'ammontare
complessivo della spesa, nonché la quota eventualmente a carico del bilancio in corso e degli
esercizi successivi. La legge di stabilità regionale può annualmente rimodulare le quote
previste per ciascuno degli anni considerati nel bilancio di previsione e per gli esercizi
successivi, nei limiti dell'autorizzazione complessiva di spesa.”
3.3.3. Quantificazione degli oneri
Nell’ambito delle linee guida approvate dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione
n.10/2013 è stato espressamente chiarito che “Con riferimento alla quantificazione degli
oneri associati ai provvedimenti legislativi, deve ritenersi che detta operazione consista in
una valutazione dell’ammontare delle nuove o maggiori spese (ovvero minori entrate)
derivanti dalla piena e completa attuazione della previsione di legge in termini di impatto
sui saldi di bilancio, tale da individuare esattamente la distribuzione temporale degli oneri
in coerenza con i mezzi di copertura approntati per ciascun esercizio”.
La quantificazione degli oneri finanziari di un intervento di spesa deve ritenersi
necessaria tanto nel caso in cui il carattere generico di una disposizione normativa sia
tale da impedire una precisa determinazione delle spese che essa comporta (sentenza n.
106/2011), quanto nel caso in cui l’intervento finanziato sia ritenuto sostenibile con
l’eccedenza di risorse rinvenibili nella relativa partita di bilancio (sentenza n.
115/2012).”
Alcune delle leggi esaminate si connotano per l’assenza ovvero la non corretta
connotazione morfologica dell’onere e/o per la mancanza ovvero per l’inadeguatezza
della relativa quantificazione.
Gli effetti di tali anomalie si sono riflettute inevitabilmente sulla copertura finanziaria
delle suddette leggi. Sul punto si tornerà nel prosieguo (vedi par. 4.2.3.).
31
3.3.4. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati
Ai sensi dell’art. 17, comma 1, lett. a), b) e c) della legge 196/2006 (Legge di contabilità
e finanza pubblica), nella versione vigente nell’anno 20155 “La copertura finanziaria delle
leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata
esclusivamente attraverso le seguenti modalità:
a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti
dall'articolo 18, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per
iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per
regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi
internazionali;
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; ove dette
autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la
Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione nello stato di previsione
dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura;
c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori
entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte
corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.”
5 Con l’art. 3, comma 1, lett. a), b), c), d), e) ed f) della legge 4 agosto 2016 n. 163 sono state apportate alcune modificheed integrazioni all’art. 17 della legge 196/2009; in particolare con riferimento alle modalità di copertura delle leggi c.d.di “spesa”, il dettato normativo vigente a decorrere dal 9 settembre 2016 è il seguente “La copertura finanziaria delleleggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata esclusivamente attraverso le seguentimodalità:
a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sial'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi diaccantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;
a-bis) mediante modifica o soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativavigente, dalle quali derivino risparmi di spesa; (75)
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa. Ove dette autorizzazioni siano affluite in conticorrenti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione delle risorse da utilizzarecome copertura nello stato di previsione dell'entrata, disponendone il versamento. Per le risorse affluite alla Tesoreria statale,la congruità della copertura è valutata anche in relazione all'effettiva riduzione della capacità di spesa dei Ministeri; (76)
c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la coperturadi nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.1.1. In ogni caso, per la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri ovvero minori entrate nonpossono essere utilizzate le risorse derivanti dalla quota dell'otto per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle personefisiche attribuita alla diretta gestione statale ai sensi dell'articolo 47, secondo comma, della legge 20 maggio 1985, n. 222,né quelle derivanti dall'autorizzazione di spesa concernente la quota del cinque per mille del gettito dell'imposta sul redditodelle persone fisiche, di cui all'articolo 1, comma 154, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, che risultino effettivamenteutilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.(…)”.
32
Non possono essere utilizzate modalità di copertura finanziaria diverse da quelle come
sopra tassativamente indicate dal Legislatore.
Anche il Legislatore regionale è soggetto a tale vincolo nell’individuazione delle
modalità di copertura finanziaria.
Ai sensi dell’art. 19, comma 2, della legge 196/2009 “2. le regioni e le province autonome
di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano
nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni
pubbliche, anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni
ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste
dall'articolo 17.”
Lo statuto giuridico dell’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81, comma terzo,
Cost. è il frutto dei numerosi decisa della Corte Costituzionale, ai sensi dei quali:
a) le leggi istitutive di nuove spese devono contenere una “esplicita indicazione” del
relativo mezzo di copertura e che a tale obbligo non sfuggono le norme regionali
(ex plurimis, Corte Cost. sent. n. 26 del 2013, n. 386 e n. 213 del 2008, n. 359 del
2007, n. 16 del 1961 e n. 9 del 1958);
b) la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale (Corte Cost. sent. n. 18 del 2013, n. 192, n. 131, n. 115, n. 70 del 2012,
n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991
e n. 1 del 1966);
c) solo per le spese continuative e ricorrenti è consentita l’individuazione dei relativi
mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio
annuale, in coerenza con quanto previsto – tra l’altro – dall’art. 3, comma 1, del
d.lgs. n. 76 del 2000 (Corte Cost. sent. n. 26/2013, n. 446 del 1994, n. 26 del 1991
e n. 331 del 1988);
d) le spese continuative e ricorrenti sono solo quelle caratterizzate da una costante
incidenza su una pluralità indefinita di esercizi finanziari (cfr. Corte Cost. sent.
n. 26/2013);
e) il rispetto sostanziale dell’obbligo di copertura finanziaria previsto dall’art. 81
Cost. non consente di rinviare la copertura di oneri di spesa pluriennali alle
33
successive manovre di bilancio, dovendosi, sin dal momento in cui la spesa viene
deliberata, essere consapevoli dei suoi costi reali e delle fonti di
approvvigionamento, in vista del tendenziale equilibrio finanziario (cfr., tra le
altre, Corte Cost. sent. n. 25/1993);
f) la copertura deve essere sempre valutata ex ante, e deve essere credibile
ragionevolmente argomentata secondo le regole dell’esperienza e della pratica
contabile (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012);
g) non può essere consentita la cd. copertura ex post, in quanto quest’ultima non
corrisponde all’affermata congruità delle risorse impiegate per la specifica
finalità del riequilibrio (cfr. Corte Cost. sent. n. 26 del 2013);
h) la tecnica di copertura esige una analitica quantificazione a dimostrazione della
sua idoneità: si tratta di un principio finanziario immanente all’ordinamento,
enunciato esplicitamente all’art. 81, quarto comma, Cost., quale disposizione
costituzionale di diretta applicazione (cfr. Corte Cost. sent. n. 26 del 2013);
i) l’art. 24, comma 1, della legge n. 196 del 2009, con disposizione ricognitiva di una
regola dell’ordinamento contabile, stabilisce che il principio di unità del bilancio,
insieme a quelli di integrità ed universalità, costituisce «profilo attuativo»
(rectius: specificativo) dell’art. 81 Cost.; sicché è da ritenere in contrasto con detto
parametro costituzionale quella disposizione che dovesse istituire un vincolo di
destinazione tra una entrata di natura corrente e una maggiore spesa afferente
all’esercizio di competenza (cfr. Corte Cost. sent. n. 192 del 2012);
j) non risulta sufficiente ottemperanza al principio di copertura dell’art. 81, quarto
comma, Cost., la formale indicazione di poste di bilancio dell’esercizio in corso
ove convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo della pertinente
quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi regionali (…)“, e ciò in
quanto “(...)la stima e la copertura in sede preventiva, effettuate in modo
credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della
pratica contabile, salvaguardano la gestione finanziaria dalle inevitabili
sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi (cfr.
Corte Cost. sent. n. 115/2012);
34
k) con riferimento alla riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa, si osserva che
questa “deve essere sempre espressa e analiticamente quantificata, in quanto idonea
a compensare esattamente gli oneri indotti dalla nuova previsione legislativa. Si
tratta di un principio finanziario immanente all’ordinamento, enunciato
esplicitamente all’art. 81, quarto comma, Cost., di diretta applicazione secondo la
costante interpretazione di questa Corte” (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012)
La copertura delle spesa non deve essere solo “indicata” nella norma ma deve essere
effettivamente sussistente al momento dell’approvazione della spesa.
E’ principio consolidato del sistema di copertura finanziaria delle spese che “non
costituisce sufficiente ottemperanza al principio di copertura dell'art. 81, quarto comma,
Cost. la formale indicazione di poste di bilancio dell'esercizio in corso ove convivono, in modo
promiscuo ed indistinto sotto il profilo della pertinente quantificazione, i finanziamenti di
precedenti leggi regionali”.
Infatti “l'equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici non si realizza soltanto attraverso il
rispetto del meccanismo autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato dal limite
dello stanziamento di bilancio, ma anche mediante la preventiva quantificazione e copertura
degli oneri derivanti da nuove disposizioni” (cfr. Corte Costituzionale sent. 115/2012).
L’indagine, peraltro, non va condotta soltanto con riferimento all’esercizio in corso ma
deve interessare ciascuno degli esercizi componenti il bilancio pluriennale. Infatti, la
legge n. 468 del 1978 ha introdotto il bilancio pluriennale previsto come bilancio non
inferiore al triennio, con la conseguenza che l'obbligo della quantificazione della spesa si
estende per tutta la durata del documento contabile triennale (cfr. ex pluribus Corte
Cost. 384/1991).
Ma non solo. Qualora tali oneri siano destinati ad incidere su un orizzonte temporale
superiore al triennio del bilancio, occorre una “ ragionevole e credibile indicazione dei
mezzi di copertura anche per gli anni successivi “, e ciò al fine di indurre il legislatore
ordinario (statale o regionale) a tener conto “dell'esigenza di un equilibrio tendenziale fra
entrate e spese la cui alterazione, in quanto riflettentesi sull'indebitamento, postula una scelta
legata ad un giudizio di compatibilità con tutti gli oneri già gravanti sugli esercizi futuri”
(cfr. ex pluribus Corte Cost. 384/1991 cit.).
35
Per l’effetto non saranno ritenute conformi al principio costituzionale di copertura
finanziaria tutte quelle norme che pur introducendo oneri “pluriennali” si limitino a
quantificarli ed a provvedere alla corrispondente copertura finanziaria esclusivamente
per l’esercizio in corso, rinviandone la quantificazione e la connessa copertura degli
esercizi successivi “a future leggi di bilancio”.
Numerose disposizioni approvate nel 2015 risultano presentare coperture finanziarie
non conformi ai suddetti dettami. Il dettaglio di tali criticità è riportato nel successivo
par. 4.
3.4. La neutralità finanziaria delle leggi di spesa
In relazione a tutte le disposizioni di legge approvate nell’esercizio 2015 che, pur
presentandosi come onerose, non contengono alcuna clausola di copertura finanziaria, è
stato chiesto di indicare se la norma fosse “finanziariamente neutra”, avendo cura di di
fornire i dati e gli elementi idonei a suffragare tale ipotesi di invarianza, anche attraverso
l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio,
utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime (cfr. comma 7, dell’art. 17
della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009).
In altra sede, questa Sezione ha già avuto modo di evidenziare che “Il vincolo di
invarianza della spesa costituisce “l’alter ego” dell’obbligo di copertura finanziaria codificato
dall’art. 81, comma 4, della Costituzione, in termini di identità di obiettivo perseguito, e cioè
la tutela degli equilibri di finanza pubblica.
L’obbligo di copertura finanziaria (nella versione dell’art. 81, comma 3, Cost. post intervento
riformatore del 2012 “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per
farvi fronte”) impone che la legge provveda, in maniera adeguata ed effettiva, ai mezzi di
sostegno dei nuovi e/o maggiori oneri derivanti – in via esplicita ovvero implicita-
dall’attuazione della norma.
Il vincolo di invarianza finanziaria presuppone o comunque codifica (e impone) la
“neutralità” dell’impatto degli oneri derivanti dall’attuazione della norma, in termini di
equilibrio economico-finanziario complessivo.
36
L’obiettivo perseguito è identico: la tutela degli equilibri della finanza pubblica; ciò che
differisce è lo strumento utilizzato per raggiungerlo. Nel prima caso si agisce sulla necessità
di “dare copertura finanziaria” agli oneri (nuovi o maggiori, anche in termini di minori
entrate) sopravvenuti per effetto della norma; nel secondo caso si agisce sulla necessità che
gli oneri, qualora sussistenti, non abbiamo alcun impatto sugli equilibri di bilancio.
Il criterio di invarianza degli oneri finanziari è fissato, infatti, con riguardo agli effetti
complessivi della norma e non comporta “in sé” la preclusione di un eventuale aggravio di
spesa purché tale aggravio sia “neutralizzato” nei termini sopra precisati, “dal momento che
ben potrebbe un singolo aggravio di spesa trovare compensazione in altre disposizioni
produttive di risparmi o di maggiori entrate” (cfr. ex pluribus Corte Costituzionale sentenza
n. 132/2014).
Ai sensi dell’art. 17, comma 7, della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009, tale
“neutralità finanziaria” deve essere comprovata nell’ambito di una relazione tecnica che
riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi
di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle
somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni
medesime.” (cfr deliberazione n.29/2016).
Nessuna delle norme oggetto del presente scrutinio riporta la clausola di invarianza
finanziaria, né viene corredata dai dati e dagli elementi necessari a suffragarla.
3.5. Lesione del legittimo affidamento
Una criticità di fondo è stata rilevata proprio nella tecnica di costruzione della legge.
Alcune delle norme analizzate, pur appalesandosi come “legge di autorizzazione alla
spesa” per il wording utilizzato (“si assegna” - “si riconosce” ecc), vengono in realtà
intese come mere “disposizioni di principio”, con la conseguenza di essere suscettibili di
ingenerare un legittimo affidamento sull’attualità del “beneficio” contenuto nella
norma (ad esempio sotto forma di contributi per determinate situazioni, oggettive e/o
soggettive, ovvero attività).
37
Tali disposizioni non contengono alcuna copertura finanziaria ovvero la contengono sub
specie di “clausola di stile”, priva di effettiva rilevanza in termini di copertura della
spesa.
A tale riguardo occorre osservare che il wording utilizzato nelle leggi in generale e, in
particolare, nelle leggi di spesa, ha un peso specifico essenziale, in quanto suscettibile di
comportare “affidamenti” nei confronti dei terzi destinatari del beneficio.
Sul punto si ricorda che ai sensi dell’art. 12 delle preleggi il primo strumento ermeneutico
è dato dal “significato letterale delle parole”.
L’effetto distorsivo di tale tecnica legislativa è evidente.
Per ogni approfondimento, si rinvia a quanto rilevato nella disamina delle singole
disposizioni interessate dall’anomalia.
4. Esiti dell’attività istruttoria espletata
Qui di seguito si riporta il dettaglio delle macro criticità sopra evidenziate.
4.1. Concetto di legge di spesa: gli oneri impliciti
Nell’ambito delle leggi in esame sono state riscontrate delle disposizioni comportanti
degli oneri c.d. impliciti, e cioè degli oneri non indicati espressamente nel testo
normativo, ma derivanti dall’oggetto stesso della norma.
Ci si riferisce in particolare alle seguenti disposizioni normative:
a) Art. 1 della Legge n. 3/2015 (“Modifiche alla L.R. 9/1999 “Istituzione di un fondo
di solidarietà a favore di donne e minori vittime di reati di violenza sessuale” e alla
L.R. 26/2007 “Istituzione Osservatorio regionale sulla violenza di genere e sui
minori”);
b) artt. 21-22-23-31-38-39-44-47-48 della Legge regionale n. 4/2015 (“Collegato alla
legge di stabilità regionale 2015”);
c) artt. 19-32-68-70 della Legge regionale n. 5/2015 (“Legge di stabilità regionale
2015”);
38
d) legge n. 9/2015 (“Riorganizzazione dell’attività amministrativa dell’Agenzia
Lucana di Sviluppo ed Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.)”.)
e) legge n. 13/2015 (“Istituzione del servizio regionale per garantire il sostegno alle
adozioni e agli affidamenti familiari (SAAF)”.)
Per l’effetto, nessuna di queste leggi risulta corredata dalla relazione del CTVF sulla
copertura finanziaria.
a) Art. 16 Legge Regionale 08 Gennaio 2015, n. 3 (Modifiche alla L.R. 9/1999 -
"Istituzione di un fondo di solidarietà a favore di donne e minori vittime di reati di
violenza sessuale" e alla L.R. 26/2007 "Istituzione osservatorio regionale sulla
violenza di genere e sui minori”).
Osservazioni
La legge n. 3/2015, pur intervenendo per attualizzare le modalità di utilizzo del fondo di
solidarietà disciplinato dalla legge n.9/1999, nulla prevede e dispone in merito alla
morfologia ed alla quantificazione degli oneri finanziari necessari ad alimentare detto
fondo.
Sul punto si ricorda che l’art. 10 della legge 9/1999 provvedeva a quantificare gli oneri e
la corrispondente copertura finanziaria esclusivamente con riferimento all’esercizio in
corso, rinviando a successive leggi di bilancio la quantificazione degli oneri e la
corrispondente copertura finanziaria7.
6 «L'art. 2 della legge regionale n. 9/996 è sostituito dal seguente:"1. Il fondo viene utilizzato per finanziare: centri antiviolenza, case rifugio, case di semi autonomia e/o interventi volti asostenere l'autonomia delle vittime ai fini dell'inserimento lavorativo, anche attraverso forme di sostegno a iniziativeimprenditoriali.2. La Regione potrà individuare, nell'ambito del proprio patrimonio, immobili da concedere in comodato d'uso a centriantiviolenza, case rifugio e case di semi autonomia.3. La Regione Basilicata, tenuto conto degli stanziamenti nazionali, concorre con proprie risorse alle iniziative di cui aicommi precedenti"»
7 Cfr. Art. 10 “Agli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge, valutati per l'esercizio 1999 in £. 60.000.000, siprovvede, in termini di competenza e di cassa, mediante prelevamento della predetta somma dal capitolo 7465 concernente"Fondo globale per le funzioni normali - Spese Correnti" del bilancio di previsione 1999 e istituzione nello stesso del nuovocapitolo 233 -Titolo 1 - Settore 1 - Organi istituzionali -Giunta regionale - avente la denominazione "Fondo di solidarietàa favore di donne e uomini, bambine e bambini, vittime di delitti di violenza sessuale, per la costituzione di parte civile neiprocedimenti giurisdizionali". Le leggi di bilancio per gli anni successivi al 1999 fisseranno gli importi dei relativistanziamenti. “
39
La legge in esame, andando ad incidere sul perimetro di utilizzo del Fondo in esame, ne
ha rinnovato l’operatività e, quindi, l’onerosità.
In questo caso l’onerosità della norma deriva dal contenuto e dalla finalità della norma,
e ciò in quanto manca del tutto ogni indicazione e quantificazione degli oneri necessari
a darvi attuazione e, quindi, la corrispondente copertura finanziaria.
Il comma 3, dell’art. 1 dell’articolato in questione, infatti, si limita ad un richiamo –
generico ed indeterminato– al concorso della Regione nella copertura dei costi connessi
all’attivazione del fondo, e ciò “tenuto conto degli stanziamenti nazionali”.
Per come costruita, la clausola di copertura di finanziaria di cui al suddetto articolato si
appalesa inesistente, in quanto priva di effettivo contenuto finanziario: non sono
quantificati gli oneri, non è indicata la relativa copertura finanziaria, riducendosi ad una
clausola di stile ovvero ad mera dichiarazione di intenti, condizionata nell’an e nel
quantum.
In quest’ottica l’art. 1 della legge 3/2015 appare presentare le medesime criticità rilevate
dalla Corte Costituzionale, in termini di illegittimità costituzionale per violazione
dell’art. 81, comma 3, Cost, con riferimento all’art. 27 della legge 4/2015 (cfr. 183/2016).
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Con nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha sostenuto che “nel caso di specie,
trattandosi di spesa comprimibile o non necessaria, il mero rinvio alle leggi di stabilità
successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura finanziaria ma rimette alla
volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli importi da appostare in
relazione al complessivo bilancio regionale.”
La Sezione non ritiene superato il rilievo istruttorio.
La norma in esame, per come formulata e per le argomentazioni fornite dall’Ente,
appalesa tre anomalie di fondo.
40
Non corretta qualificazione morfologica –mancata quantificazione degli oneri– assenza di copertura finanziaria.
La prima inerisce alla mancata qualificazione e quantificazione degli oneri sottesi alla
sua attuazione (utilizzo del Fondo) ed all’assenza di corrispondente copertura
finanziaria.
Sul punto non si condivide l’assunto dell’Ente.
Gli oneri connessi all’esercizio del Fondo hanno natura di spesa pluriennale
rimodulabile, derivante da fattori legislativi.
Solo per le spese continuative e ricorrenti di natura non obbligatoria è consentita
l’individuazione dei relativi mezzi di copertura al momento della redazione e
dell’approvazione del bilancio annuale, in coerenza con quanto previsto – tra l’altro –
dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000. (cfr. ex pluribus Corte Costituzionale
sentenze n.26/2013, n. 446 del 1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988).
Le spese obbligatorie ovvero le spese pluriennali, cioè le spese “aventi una consistenza
variabile e circoscritta nel tempo, secondo il concreto fabbisogno (..).” devono trovare
copertura finanziaria in ciascun esercizio interessato dall’onere.
Nel caso in esame, gli oneri connessi al funzionamento del “fondo di solidarietà”
risultano avere natura di “spesa pluriennale”.
Per questo motivo la disposizione in esame, come ciascuna legge che produce nuovi o
maggiori oneri, “avrebbe dovuto indicare espressamente, per ciascun esercizio coinvolto, il
limite di spesa e la specifica clausola di salvaguardia finalizzata a compensare gli effetti
eccedenti le previsioni iniziali. In situazioni nelle quali la quantificazione degli oneri non
può prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici, il
legislatore prevede (art. 17 della legge n. 196 del 2009) l’obbligo di una relazione tecnica
giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche
attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio
dell’equilibrio del bilancio.” (cfr Corte Cost. sent. 26/2013 cit).
Così non è stato, in quanto la disposizione in parola non provvede né a quantificare gli
oneri connessi al funzionamento del Fondo, né ad indicare una copertura finanziaria
certa sicura e non arbitraria.
41
Incompetenza dell’Organo esecutivo a disporre in materia di quantificazionedegli oneri e della corrispondente copertura finanziaria
La seconda anomalia è emersa alla luce della risposta fornita dalla Regione e
consisterebbe nel fatto che la mancata indicazione della copertura finanziaria
risponderebbe allo specifico obiettivo di rimettere “(..) alla volontà dell'organo di governo
della Regione la valutazione degli importi da appostare in relazione al complessivo bilancio
regionale.”
Questa Sezione ha più volte evidenziato che unico organo legittimato a valutare e
quantificare gli oneri derivanti da una legge e la corrispondente copertura finanziaria
sia l’organo legislativo (nazionale o regionale) e non l’organo esecutivo. Sul punto si
rinvia a quanto già rilevato nel paragrafo 3.2.2. che precede.
Inoltre, si ribadisce che costituisce un principio consolidato del nostro ordinamento il
demandare la copertura finanziaria di una spesa «in sede diversa e in un momento
successivo a quello indefettibilmente previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost.» (ex pluribus
sentenze n. 192 del 2012, n. 51/2013).
Lesione del legittimo affidamento
La terza anomalia, si pone come corollario delle prime. L’articolato in esame, infatti,
incide sulla fattibilità finanziaria della legge sostanziale di spesa, e cioè il Fondo di
Solidarietà istituito dalla legge n. 9/1999, con tutte le conseguenze a questo connesse
anche in termini di lesione del legittimo affidamento da parte dei beneficiari del fondo
medesimo.
Esito: Rilievo non superato.
La norma, per quanto sopra evidenziato, evidenzia le medesime criticità, in termini di
non conformità al dettato di cui all’art. 81, comma terzo, Cost, rilevate dalla Corte
Costituzionale con sentenza 183/2016 in relazione all’art. 61 della legge 5/2015.
42
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 3/2015Art. 1, comma 3
1. Onerosità implicita della norma - mancataqualificazione e quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.
2. Illegittima delega all’Organo esecutivo per ladeterminazione degli oneri e delle relativacopertura finanziaria
3. Lesione del legittimo affidamento dei soggettibeneficiari, per mancato utilizzo del Fondo permancanza di risorse finanziarie.
Rilievo nonsuperato
b) Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 4 (“Collegato alla legge di stabilità regionale
2015”): artt.: 21 - 22 –23- 31 – 38 – 39 – 44 – 47 – 48.
Tutte le disposizioni sopra riportate, per come formulate, sono apparse – in via
potenziale – portatrici di oneri “impliciti”.
Per l’effetto, in sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
In particolare - alla luce del contenuto potenzialmente generatore di oneri delle
disposizioni in esame- è stato chiesto di chiarire ed argomentare secondo quali termini si
ritenesse la “non onerosità” delle norme in questione ovvero, nel caso, la loro “neutralità
finanziaria”.
I riscontri ricevuti non sono risultati idonei per superare i rilievi mossi, e ciò ad eccezione
dell’art. 21 della legge in esame.
43
Affrontando nel dettaglio le singole disposizioni, si osserva quanto segue:
Art. 21 (“Disposizioni in materia di Governance del servizio idrico e dei servizi
afferenti i rifiuti urbani”)8
Osservazioni
Con nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha confermato la mancanza di
“onerosità” della norma, e ciò in quanto l’articolato in questione “comporta
essenzialmente una "delega" alla Giunta Regionale alla formalizzazione di una iniziativa
legislativa volta a dare attuazione alla normativa statale in materia di costituzione di un ente
obbligatoriamente unico di governo del servizio idrico integrato e di rifiuti urbani.
Conseguentemente gli oneri di funzionamento del medesimo ente sono stati previsti nella
successiva legge oggetto di delega di istituzione dell'EGRIB (L.R. n. 1/2016)”.
Nella relazione descrittiva si afferma con l’articolato in questione “(..) nell'ottica del
contenimento dei costi di funzionamento e di realizzazione di economie di scala, si prevede la
costituzione di un Ente di governo unico con personalità giuridica di diritto pubblico
corrispondente ad un unico ambito ottimale coincidente con l'intero territorio regionale”.
Alla luce di quanto sopra, ed in considerazione degli approfondimenti istruttori
effettuati, il rilievo risulta superato.
L’articolato in esame, infatti, non importa in sé oneri, e ciò in quanto l’istituzione del
nuovo organo di governo, con tutti gli oneri a questo connessi, è codificata ai sensi della
legge n.1/2016 e, in particolare, a norma dell’art.159 (norma finanziaria) che ha
provveduto a quantificarli e ad indicare la relativa copertura finanziaria.
8 Cfr. art. 21 “. In attuazione dei principi di cui all'art. 3-bis del D.L. 13 agosto 2011, n. 138 convertito in legge 14 settembre2011, n. 148, nonché delle disposizioni di cui all'art. 7, comma 1 lett. b), del D.L. 12 settembre 2014, n. 133 convertitoin legge 11 novembre 2014, n. 164, entro tre mesi dall'entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale adottaapposito disegno di legge inteso alla costituzione di un unico ente di governo, dotato di personalità giuridica di dirittopubblico, con compiti di programmazione, coordinamento e organizzazione, previa individuazione di un unico Ambitoterritoriale ottimale coincidente con l'intero territorio regionale, dei servizi appartenenti al settore dei rifiuti urbani e delservizio idrico integrato, cui partecipano obbligatoriamente tutti i comuni e le province.”
9 A questo riguardo si precisa che esula dal perimetro del presente referto l’analisi della suddetta clausola finanziaria,in termini di conformità ai dettami di legge, anche costituzionale, vigente, rinviandone l’esame al successivo refertorelativo alle leggi approvate nel corso del 2016.
44
Per l’effetto l’art. 21 della legge 4/2015 si appalesa come delega di tipo “organizzativo”
e, come tale, non risulta aver apportato “in sé” nuovi e/o maggiori oneri, neppure per
via implicita.
Esito: Rilievo superato.
La norma appare di natura meramente programmatica e come tale non risulta
importare nuovi e/o maggiori oneri a carico del bilancio regionale.
A differente conclusioni si è giunti con riferimento agli artt. 22 e 23.
Art. 22 (“Istituzione tavolo della trasparenza sul petrolio”)10
Osservazioni
Con l’articolato in questione si prevede “l'istituzione di un "tavolo della trasparenza" sul
petrolio, finalizzato a rafforzare la tutela degli interessi collettivi, facilitare
l'approfondimento e la divulgazione dei risultati delle attività di monitoraggio ambientale,
valutare le ricadute sociali ed economiche delle attività estrattive, ed assicurare processi di
partecipazione pubblica” (cfr. Relazione illustrativa)
Sul punto l’Ente ha sostenuto che “l’art. 22 non darebbe vita ad “un nuovo ente ma [ad]
un organismo privo di soggettività istituito presso il Dipartimento della Giunta Regionale”
e che “Pertanto, le prestazioni dei relativi componenti, in mancanza di espressa previsione,
devono ritenersi gratuite”.
La Sezione non condivide l’assunto.
Nel nostro ordinamento giuridico vige il principio dell’onerosità della prestazione (sul
punto si veda anche la deliberazione di questa Sezione n. 29/2016).
10 Cfr. art. 22 “1. La Regione Basilicata, considerata la presenza di un'intensa attività di ricerca ed estrazione petroliferae del rilevante impatto, anche dal punto di vista sociale ad essa connesso, istituisce presso il Dipartimento della Presidenzadella Giunta il "Tavolo della trasparenza sul petrolio". L'istituzione di detto tavolo nasce dall'esigenza di tutelareulteriormente gli interessi collettivi, facilitare un approfondimento ed una divulgazione dei risultati delle attività dimonitoraggio ambientale, valutare le ricadute sociali ed economiche delle attività estrattive, nonché alimentare processi dipartecipazione che aumentino il livello della trasparenza della pubblica amministrazione e che permettano di rendere piùfacilmente visibili e perseguibili gli obiettivi di tutela della salute dei cittadini.2. La Giunta regionale, previo parere dellaCommissione consiliare competente, da esprimersi entro trenta giorni, approva la costituzione del "Tavolo della trasparenzasul petrolio", autorizzando il Presidente a porre in essere gli atti necessari a perfezionare tale processo partecipativo.”
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La gratuità dell’incarico, rappresentando un’eccezione alla regola, non può essere
presunta – come affermato dall’Ente- ma deve essere espressamente prevista nei modi e
nei termini previsti dalla legislazione vigente.
L’art. 22, in realtà, prevedendo una nuova attività (i.e. il tavolo tecnico) – seppure
nell’ambito del medesimo apparato amministrativo – è in sé potenzialmente portatore
di nuovi e/o maggiori oneri.
In presenza di “nuove funzioni” ovvero anche semplicemente di “nuove attività”,
l’onerosità della norma si presume. Gli oneri non sono connessi esclusivamente
all’istituzione di un nuovo soggetto “con personalità giuridica” ma a qualsiasi novum
introdotto nell’assetto della macchina amministrativa.
Nel caso in esame, nulla si dice in merito al “costo” connesso all’istituzione e, quindi, al
funzionamento del suddetto tavolo tecnico, anche semplicemente in termini di
emolumenti e/o rimborso spese e/o gettoni presenza spettanti ai membri di tale
organismo; né, qualora ne ricorrano gli estremi, è stata prevista e dimostrata l’eventuale
invarianza finanziaria degli oneri connessi, per via implicita, al funzionamento di detto
nuovo organismo.
Nel caso di specie, l’assenza di oneri ovvero la neutralità degli stessi sui saldi di bilancio
avrebbe dovuto essere esplicitata dal legislatore regionale e comprovata secondo i
termini e le modalità indicate nell’art. 17 della legge 196/2009.
Così non è stato.
Esito: Rilievo non superato.
La norma non quantifica gli oneri né provvede alla corrispondente copertura finanziari,
appalesandosi, pertanto, “non conforme” al principio di copertura finanziaria di cui
all’art. 81 Cost.
Art. 23 11
11 Art. 23 “1. Entro un anno dalla entrata in vigore della presente legge la Regione Basilicata, con propria legge, provvedeal riordino dei Consorzi di bonifica di cui alla L.R. n. 33/2001. 2. Nelle more del completamento del processo di riordinodi cui al comma 1 le funzioni di amministrazione attiva dei disciolti organi dei Consorzi sono assicurate da un Commissariostraordinario unico di nomina della Giunta regionale. 3. Fermo restando il limite temporale di cui al comma 1, la Giuntaregionale procede alla nomina del Commissario straordinario unico di cui al comma precedente entro e non oltre 30 giornidalla data di entrata in vigore della presente legge. A far data della nomina del Commissario unico ai sensi della presentelegge cessa l'incarico del Commissario attualmente in carica ai sensi del comma 3 dell'art. 27 della L.R. 33/2001." 4. Il
46
Osservazioni
Tale norma prevede la nomina di un Commissario straordinario in luogo dell’attuale
Commissario e di un unico Collegio dei Revisori in luogo dei Collegi dei Revisori in carica.
Nel primo caso la norma – pur intrinsecamente onerosa – non quantifica l’ammontare
dei suddetti oneri, né provvede ad indicare la corrispondente copertura finanziaria.
Nel secondo caso (compenso del collegio di revisori) la norma pur quantificando per
relationem gli oneri, non indica la corrispondente copertura finanziaria.
Nella relazione di accompagnamento, viene specificato che “La norma non comporta
oneri aggiuntivi a carico del bilancio regionale dovendo le indennità da stabilirsi per i
suddetti organi gravare sui bilanci dei Consorzi.”
Sul punto si osserva che a norma dell’art. 19, comma 2, della legge 196/2009 “Ai sensi
dell'articolo 81, terzo comma, della Costituzione, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che
prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la
disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di
copertura previste dall'articolo 17.”.
Per l’effetto, la norma in esame avrebbe dovuto indicare i mezzi finanziari da utilizzare
per la copertura dei suddetti oneri nuovi e/o maggiori.
In entrambi i casi, quindi, non risulta rispettato il principio costituzionale di copertura
finanziaria di cui all’art. 81, comma terzo, Cost.
Esito: Rilievo non superato.
La declaratoria di assenza di un onere non vale di per sé a rendere dimostrato il rispetto
dell’obbligo di copertura dato che «non si può assumere che mancando nella legge ogni
comma 4 dell'art. 27 della L.R. n. 33/2001 è abrogato. 5. Nelle more del completamento del processo di riordino di cui alcomma 1 le funzioni dei Collegi dei revisori dei conti dei Consorzi di bonifica di cui all'art. 20 della L.R. n. 33/2001 sonosvolte da un unico Collegio dei revisori, composto da tre membri, scelto, secondo le procedure vigenti, dal Consiglio regionalefra gli iscritti all'Allegato A dell'Albo dei revisori contabili degli Enti locali e da nominarsi entro trenta giorni dall'entratain vigore della presente legge. A ciascun componente il Collegio dei revisori è corrisposto un unico compenso pari a quellospettante in relazione al Consorzio di maggiori dimensioni. 6. I Collegi dei revisori attualmente in carica cessano a far datadall'insediamento del Collegio unico.”
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indicazione della così detta “copertura”, cioè dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore
spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non implichi nessun onere o nessun
maggiore onere: la mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal
contenuto di essa» (cfr. Corte Costituzionale sentenze n. 18 del 2013, n. 115 del 2012 e n.
30 del 1959).
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 4/2015Artt. 21 – 22 – 23
1. Oneri impliciti – mancataquantificazione – mancatacopertura finanziaria
Art. 21: rilievo superato
Art. 22: rilievo nonsuperato
Art. 23: rilievo nonsuperato
Art. 31 (Misure per la riforma ecologica della pubblica amministrazione)12
Ai sensi dei comma 2 e comma 4 dell’articolato in esame viene prevista, rispettivamente,
l’attivazione “di un sistema regionale di contabilità ambientale, fisico e monetario
finalizzato a descrivere le interazioni tra ambiente naturale e sistema economico (…)”
(comma 2) e l’avvio “un’azione sistematica di introduzione dei criteri ecologici nelle
forniture e negli acquisti pubblici (Green Public Procurement) (..)” (comma 4).
12 “(comma 1 OMISSIS)2. In attuazione di quanto disposto al comma 1 è attivato un sistema regionale di contabilità ambientale, fisico emonetario, finalizzato a descrivere e misurare le interazioni tra ambiente naturale e sistema economico attraverso contipropriamente detti o appropriati sistemi integrati di indicatori economici ed ambientali. Il sistema, in applicazione dellemetodologie definite in sede ISTAT, è attivato a cura del Dipartimento Programmazione e Finanze, in collaborazione conil Dipartimento Ambiente e Infrastrutture, valorizzando esiti di progetti analoghi in corso di sperimentazione e rafforzandola collaborazione in essere con l’ISTAT(comma 3 OMISSIS)4. In attuazione di quanto disposto al comma 1 è avviata un’azione sistematica di introduzione dei criteri ecologici nelleforniture e negli acquisti pubblici (Green Public Procurement), finalizzata alla riduzione del consumo delle risorse naturalied al contenimento degli effetti ambientali generati da tali forniture, alla diffusione delle tecnologie ambientali edall’orientamento del mercato ai prodotti ad elevata compatibilità ambientale ed energetica.(comma 5 OMISSIS).6. La Giunta regionale, sentita la Commissione consiliare competente, adotta i provvedimenti necessari a dare attuazioneal presente articolo.”
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In entrambi i casi, la norma potrebbe comportare nuovi e/o maggiori oneri rispetto allo
stato quo ante, e ciò in quanto prevede l’attivazione di nuovi sistemi di contabilizzazione
e l’avvio di azioni innovatrici del sistema di acquisto di beni e forniture.
Anche in questo caso, è l’introduzione di un “novum” nell’assetto gestorio o di apparato
preesistente a comportare in sé la presunzione di onerosità, salvo che la norma si limiti
a programmare tale nuova funzione, senza darne attuazione.
In quest’ultimo caso, gli oneri non discenderanno dalla norma programmatica ma dalla
norma di attuazione del suddetto programma.
Nel caso di specie, la norma -per come formulata- non appare meramente
programmatica.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti.
Con la nota di risposta del 5 agosto 2016, l’Ente si è limitato ad asserire la “neutralità
finanziaria della norma atteso che il nuovo sistema non comporta oneri finanziari, in
mancanza di espressa previsione” (cfr. nota del 5 agosto 2016, prot. 8024/c).
E’ evidente l’erroneità dell’assunto in esame.
Come già evidenziato, la declaratoria di assenza di onere non vale di per sé a rendere
dimostrato il rispetto dell’obbligo di copertura. Sul punto si rinvia a quanto già
esplicitato in relazione ai precedenti artt. 22 e 23.
Nel caso in cui la legge di spesa fosse, in concreto, finanziariamente neutra, il legislatore
regionale avrebbe dovuto chiarirlo in via espressa nel testo della legge, avendo cura di
comprovare tale affermazione nell’allegata relazione illustrativa da predisporre ai sensi
del combinato disposto degli artt. 19 e 17 della legge 296/2009.
Così non è stato.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 4/2015Art. 31
1. Ipotesi di mancata quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.
2. In caso di invarianza finanziaria, mancataindicazione e comprova di tale invarianzafinanziaria.
Rilievo nonsuperato.
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Art. 38 (“Decorrenza del beneficio dell’esenzione del pagamento della tassa
automobilistica regionale per disabili – portatori di handicap”)13.
Art. 39 (“Decorrenza del beneficio dell’esenzione per veicoli di particolare interesse
storico collezionistico di cui all’art. 63 L. 21 novembre 2000 n. 342”)14.
Osservazioni
Entrambe le disposizioni in esame disciplinano l’esenzione del pagamento della tassa
automobilistica: l’art. 38 in relazione ai veicoli utilizzati da soggetti disabili, l’art. 39 con
riferimento a veicoli d’epoca.
Alla luce del combinato disposto degli artt. 50 e 63 della legge 243/2000 (che “importa”
le esenzioni in favore dei disabili e delle autovetture da collezione), gli articolati in esame,
ribadendo le esenzioni de quibus introducono, rectius confermano, la sussistenza di
maggiori (o nuovi) oneri – a carico del bilancio regionale - derivanti dalle minori entrate
connesse a tali esenzioni.
Per l’effetto, tali norme avrebbero dovuto essere “costruite” in conformità ai parametri
di cui all’art. 81, comma terzo, Cost.
Così non è stato.
In entrambe le disposizioni non risultano quantificati tali oneri né, di conseguenza,
risulta essere stato disciplinato il relativo effetto finanziario sul bilancio dell’Ente, in
termini di copertura ovvero di invarianza finanziaria.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
La Regione ha fornito riscontro unicamente con riferimento all’art. 38, omettendo
qualsiasi cenno di risposta con riferimento all’art. 39.
13 Cfr. art. 38 “1. La domanda per il riconoscimento del beneficio dell'esenzione dal pagamento della tassa automobilisticadeve essere presentata, unitamente alla documentazione richiesta, entro il temine perentorio di 90 giorni dalla scadenzaultima prevista per il pagamento. 2. Se la domanda è presentata entro la scadenza determine perentorio e l'istruttoria haesito favorevole, l'esenzione decorre dal periodo tributario in corso alla data della domanda. 3. In caso di domanda presentatafuori termine o di possesso di documentazione attestant requisiti oltre il medesimo termine, l'esenzione, con esito favorevoledell'istruttoria, decorre dal periodo d'imposta successivo.”
14 Cfr. art. 39 “1. L'esenzione decorre dal periodo tributario in corso all'atto della presentazione della domanda e non dàdiritto al rimborso delle tasse pagate per gli anni precedenti (..)”.2. Eventuali mancati pagamenti relativi ad anni già scaduti saranno contestati, con conseguente applicazione delle sanzionipreviste dalla legge per i casi di omesso versamento.”
50
Art. 38.
Con riferimento all’art. 38 ha precisato che “il riconoscimento del beneficio dell'esenzione
dal pagamento della tassa automobilistica in favore dei disabili è una misura obbligatoria
riveniente dalla legislazione nazionale [e che pertanto] Si è ritenuto (pertanto,) che non si
tratta, nel caso di specie, di minori entrate per il bilancio regionale e quindi soggette a
compensazione, atteso che tale misura non è rimessa alla discrezionalità dell'ente regionale
impositore.”
La risposta, così come formulata, non appare convincente.
Innanzitutto perché il beneficio dell’esenzione della tassa automobilistica costituisce
minore entrata a tutti gli effetti di legge e di bilancio, e ciò in disparte la natura
“obbligata” ovvero “discrezionale” del beneficio de quo.
Come noto la tassa automobilistica “non può annoverarsi tra i tributi propri regionali
(sentenza n. 288 del 2012) (..) «alle regioni a statuto ordinario è stato attribuito dal
legislatore statale il gettito della tassa, unitamente all’attività amministrativa connessa alla
sua riscossione, nonché un limitato potere di variazione dell’importo originariamente
stabilito con decreto ministeriale, restando invece ferma la competenza esclusiva dello Stato
per ogni altro aspetto della disciplina sostanziale della tassa stessa» (sentenza n. 296 del
2003)” (cfr. da ultimo Corte Cost. sent. 199/2016).
Per l’effetto, le esenzioni codificate dal legislatore nazionale a favore dei disabili (cfr. art.
50 legge 243/2000 “Disposizioni in materia finanziaria”), costituiscono minori entrate
per il bilancio regionale, seppure per via “imposta” dal legislatore nazionale.
Sul punto la Regione non ha fornito alcuna informazione in merito alle modalità di
copertura di tale onere, anche derivanti da eventuali trasferimenti “compensativi” da
parte dello Stato.
Da ciò discendono due corollari.
Il primo è che il legislatore regionale avrebbe comunque dovuto “quantificare” gli oneri
derivanti da tali minori entrate, in disparte la natura “vincolata” di tali oneri. Il secondo
è che in caso di eventuale compensazione “a monte” di tali oneri ai sensi del 5 comma
51
dell’art. 50 della legge 243/200015, la sussistenza, in concreto, di tale invarianza
finanziaria avrebbe dovuto essere esplicitata nella norma in esame, argomentandone le
ragioni e comprovandone le modalità in uno specifico prospetto allegato alla relazione
illustrativa ai sensi del combinato disposto degli artt. 19 e 17 della legge 196/2009.
Così non è stato.
Per l’effetto la norma de qua si presenta non conforme ai dettami di cui all’art. 81,
comma terzo, Cost.
Art. 39.
Con riferimento all’art. 39 dell’articolato in esame, la Regione non ha fornito alcun
riscontro.
Alla luce del recente decisum della Corte Costituzionale (cfr. sentenza n. 199/2016) che
ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di parte della norma in esame, previo
trasferimento della questione sull’art. 22 della legge regionale n.3/2016, per violazione
degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma, Cost.16, la presente
disamina avrà per oggetto esclusivamente la parte “sopravvissuta”, e cioè i commi 1 e
2.
15 Cfr. comma 5, art. 50 legge 243/2000 “(..) Il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica èautorizzato ad apportare, con propri decreti, le variazioni di bilancio compensative a favore delle regioni, necessarie agarantire l'equilibrio finanziario in conseguenza dell'applicazione delle disposizioni di cui al comma 3 del presente articolo.”
16 Sul punto la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 199/2016, ha ribadito che “La tassa automobilistica è prevista,per quanto qui interessa, dall’art. 8, comma 2, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia diautonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisognistandard nel settore sanitario), che permette alle Regioni di disciplinarla, fermi restando i limiti massimi di manovrabilitàindicati dalla legislazione statale.Questa Corte, nel vigore del citato art. 8, ha già ritenuto che tali limiti concernono anche le esenzioni, permesse solo neitermini stabiliti dalla legge dello Stato (sentenza n. 288 del 2012), così confermando la propria giurisprudenza anteriore(sentenze n. 451 del 2007, n. 455 del 2005 e n. 296 del 2003).Deve perciò ribadirsi che un intervento sull’esenzione dalla tassa dei veicoli di interesse storico e collezionistico eccede lacompetenza regionale e incide «su [un] aspett[o] della disciplina sostanziale del tributo riservat[o] alla competenzalegislativa esclusiva dello Stato» (sentenza n. 455 del 2005), in violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119,secondo comma, Cost.
52
Anche in questo caso, il comma 1 della norma, pur ponendosi in linea con la legislazione
statale, introduce, rectius conferma, nuovi oneri a carico del bilancio regionale, in
termini di minori entrate derivanti dal regime di esenzione ivi codificato.
In tale caso, ai fini del rispetto dell’art. 81, comma terzo, Cost., il legislatore regionale
avrebbe dovuto indicare gli oneri derivanti dalle suddette minori entrate e provvedere,
alternativamente, alla relativa copertura finanziaria ovvero, nel caso, ad esplicitarne
“invarianza finanziaria”, argomentandone le ragioni e comprovandone le modalità in
uno specifico prospetto allegato alla relazione illustrativa ai sensi del combinato disposto
degli artt. 19 e 17 della legge 196/2009.
Così non è stato. La norma de qua si limita a codificare, rectius ribadire, esenzioni di
tasse, senza trattare l’impatto finanziario di tale deminutio sul bilancio regionale, con
tutti gli effetti a questo conseguenti in termini di violazione dei dettami di cui all’art.
81, comma terzo Cost, anche luce dei rinnovati obblighi di equilibrio, rectius pareggio di
bilancio, sanciti dal medesimo articolato.
Pertanto neppure in questo caso il rilievo istruttorio risulta superato.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 4/2015Artt. 38 - 39
1. Ipotesi di mancataquantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.
ovvero
2. Ipotesi di mancata esplicitazionee comprova dell’eventualeinvarianza finanziaria
Art. 38: Rilievo nonsuperato.Art. 39: Rilievo nonsuperato.
53
Art. 44 (“Misure in materia di fondazioni”)17
Osservazioni
Nella disposizione in esame viene autorizzata (comma 1) la Giunta regionale a
provvedere in ordine al recesso della Regione dalle fondazioni alle quali aderisce o
partecipa, previo parere della Commissione consiliare ovvero, in caso di mancato rilascio
entro i successivi 30 giorni, indipendentemente dal parere della Commissione.
Per come formulata (“autorizza la Giunta a provvedere al recesso”) la norma potrebbe
essere potenzialmente generatrice di nuovi e/o ulteriori oneri connessi all’operazione di
recesso (anche in termini di minori entrata), non provvedendo ad indicare e
quantificarne l’importo, né di conseguenza la relativa copertura finanziaria. Ovvero nel
caso di invarianza finanziaria, la norma ha mancato di esplicitarne la circostanza nel
testo della legge e di comprovarla documentalmente ai sensi dell’art. 17 della legge
196/2009.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Con la nota di riscontro (prot. 8024/c) del 5.08.2016, la Regione ha sostenuto che “La
norma in questione, parzialmente oggetto di abrogazione (il comma 2 è stato successivamente
abrogato dall'art. 81 L.R. n.5/2016 con decorrenza dal 5.03.2016), non importa minori
entrate o ulteriori oneri a carico del bilancio regionale connessi al mero recesso dalle
fondazioni. Per converso, la previsione era intesa ad obiettivi di razionalizzazione della spesa
correlata agli organismi partecipati dalla Regione”.
17 Cfr. art. 44 “1. La Giunta regionale, in ossequio al principio costituzionale di buon andamento della pubblicaamministrazione, anche alla luce degli obiettivi di spending review, è autorizzata a provvedere in ordine al recessodella Regione dalle fondazioni alle quali aderisce o partecipa, previo parere della Commissione consiliarecompetente, da esprimersi entro trenta giorni dalla richiesta, trascorsi i quali la Giunta regionale procede indipendentementedall'espressione del parere.[2. La Giunta regionale, sentite le competenti Commissioni consiliari, con propri provvedimenti, provvede a dare attuazioneall'art. 1, comma 611, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 anche in riferimento alle partecipazioni, comunque denominate,(9) Comma abrogato dall'art. 81, comma 1, L.R. 4 marzo 2016, n. 5, a decorrere dal 5 marzo 2016 (ai sensi di quantostabilito dall'art. 98, comma 1 della stessa legge). direttamente o indirettamente possedute dalla Regione in fondazioni,comitati, associazioni o altri organismi, comunque denominati. (9) ]
54
In disparte ogni considerazione in merito alla legittimità dell’abrogazione del comma 2
ad opera della legge n.5/2016 in quanto estraneo all’oggetto ed allo scopo del presente
referto, con specifico riferimento al comma 1 si significa quanto segue.
Il contenuto della norma si appalesa potenzialmente generatore di oneri, e ciò in quanto
– in via astratta – il recesso da un “accordo” anche di partecipazione potrebbe essere
pattuito a titolo oneroso, ossia previo indennizzo ovvero risarcimento, ovvero potrebbe
comportare, sempre in via astratta, la perdita degli investimenti effettuati in seno
all’organismo dal quale si recede e che per effetto del recesso non avrebbero più ragione
di essere mantenuti.
Alla luce di quanto sopra, la norma avrebbe comunque dovuto prevedere ed esplicitare
l’impatto finanziario sugli equilibri del bilancio regionale di tale operazioni di recesso,
per quanto effettuate nell’ambito ed in esecuzione di un processo di razionalizzazione di
costi previsti dal legislatore nazionale ai fini di coordinamento della finanza pubblica.
E ciò anche nel caso di “non onerosità” ovvero di “neutralità finanziaria” della norma
de qua, avendo cura di riportare ed argomentare in un’apposita relazione tecnica gli
elementi a supporto di tale “non onerosità” ovvero “neutralità finanziaria”.
Sul punto la relazione illustrativa non riporta alcun elemento utile a comprendere se e
secondo quali termini sia stato analizzato l’impatto finanziario di tale operazione di
recesso.
Esito: Rilievo non superato.
La norma pur presentandosi potenzialmente onerosa, non indica né quantifica i suddetti
oneri né provvede, di conseguenza, alla corrispondente copertura finanziaria.
Né viene prevista la “non onerosità” ovvero la “neutralità finanziaria” delle operazioni
di recesso ivi prescritte.
Tabella di sintesiDispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 4/2015Art. 44
1. Ipotesi di mancata quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.
2. Mancata esplicitazione e comprova dell’eventualeassenza di oneri ovvero invarianza finanziaria
Rilievo nonsuperato
55
Art. 47 (“Strategia Regionale Rifiuti Zero 2020”)18
Osservazioni
Il comma 7 conferma la sussistenza di oneri, senza quantificarne l’ammontare, neppure
nella misura massima consentita, e senza individuarne la relativa copertura finanziaria.
La norma finanziaria in questione si limitare a citare – in via generica ed apodittica -
possibili fonti di finanziamento, assumendo – per l’effetto – la consistenza di una mera
“clausola di stile”.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Nella nota di riscontro del 5.08.2016, la Regione ha provveduto a specificare le fonti di
finanziamento, precisando che “gli oneri connessi agli interventi a valere sulle fonti di
finanziamento indicate sono ripartiti sulle seguenti principali linee di intervento ed azioni:
PO FESR 2014/2020: Obiettivo specifico 6A.6.1- Ottimizzazione della gestione dei
rifiuti urbani secondo la gerarchia comunitaria"- Importo assentito € 40.000.000,00-
articolato in tre azioni principali rivolte, rispettivamente, ai piani di prevenzione e
promozione della diffusione di pratiche di compostaggio domestico, alla realizzazione
dei sistemi di raccolta, al rafforzamento delle dotazioni impiantistiche;
FSC 2014/2020: Intervento strategico "Realizzazione adeguamento della dotazione
impiantistica intermedia"- Importo assentito € 30.777.000,00.”
Il riscontro fornito non è idoneo a far ritenere superato il rilievo.
E’ la norma generatrice di oneri che deve provvedere alla corrispondente copertura
finanziaria e non, come nel caso in esame, provvedimenti esecutivi “a valle”,
“lavorando” su un paniere di risorse promiscuo e, come tale, potenzialmente carente di
effettiva copertura (Corte Cost. 51/2013 cit.).
18 Cfr. art. 47 Comma 7 “Gli interventi definiti ed attuati ai sensi del presente articolo, insieme a quelli definiti nel Pianoregionale di gestione dei rifiuti, saranno finanziati attraverso l’utilizzo delle risorse autonome regionali, da quelle del Fondodi Sviluppo e Coesione e Fondi Strutturali e investimento europei, in particolare FESR, FSE e FEARS. Inoltre potràcostituire specifici fondi di garanzia o un fondo di natura rotativa che potranno operare sia per la concessione di garanzie,su finanziamenti erogati alle imprese, sia per l'erogazione diretta di finanziamenti”.
56
In tale ottica, nel procedimento – costituzionalmente tipizzato - di copertura
finanziaria, il fabbisogno di copertura deve essere sempre valutato ex ante, e deve essere
credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della pratica
contabile. Non può essere consentita la cd. copertura ex post, in quanto quest’ultima non
risponde all’intento del legislatore costituente di rendere ab origine “finanziariamente
fattibile” l’onere importato dalla norma (cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 26 del
2013).
Il tutto al fine di evitare che l’assenza di “fattibilità finanziaria” svuoti di qualsiasi
portata precettiva la norma (sostanziale) di riferimento, riducendola a mera
“propaganda politica” o “dichiarazione d’intenti”, con tutte le conseguenze a questo
connesse, non soltanto in termini di violazione del precetto costituzionale di cui al
comma 3 dell’art. 81 Cost, ma anche in termini di lesione del legittimo affidamento dei
destinatari della norma medesima (in questo caso la collettività amministrata).
Esito: Rilievo non superato.
La norma avrebbe dovuto quantificare, almeno in termini di misura massima
autorizzata, gli oneri derivanti dagli interventi codificati, provvedendo ad individuare
in maniera “chiara, precisa e non arbitraria” la corrispondente copertura finanziaria.
Si rileva, inoltre, che i medesimi vizi sono stati riscontrati dalla Corte Costituzionale con
riferimento all’art. 61 della legge 5/2015 che per l’effetto è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima con sentenza n. 183/2016.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 4/2015Art. 47
1. Ipotesi di mancata quantificazione deglioneri e della relativa copertura finanziaria.
Rilievo nonsuperato.
57
Art. 48 (“Sostegno agli interventi per l’alfabetizzazione e la cultura digitale”)19.
Le anomalie riscontrate in relazione al precedente art. 47, in termini di mancata
quantificazione degli oneri e connessa copertura finanziaria appaiono riproporsi con
riferimento all’art. 48, e ciò anche in termini di svuotamento della norma, in termini di
effettiva fattibilità finanziaria.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Con la nota di riscontro del 5.08.2016, la Regione ha sostenuto che: “La disposizione
rappresenta mero indirizzo programmatico anticipatorio della programmazione dei fondi
comunitari ed è del tutto irrilevante ai fini dell'ammissibilità della tipologia di spesa rispetto
ai fondi comunitari con i quali trova piena corrispondenza. Di conseguenza la copertura
finanziaria per l'intero triennio è da ricondurre alla legge di Stabilità attraverso i riferimenti
alle fonti finanziarie rivenienti non soltanto dalle competenti Delibere Cipe per i fondi FSC,
ma anche dalla programmazione del PO FESR 2014-2020.”
La risposta fornita dall’Ente non risulta conferente né esaustiva ai fini del superamento
del rilievo.
La disposizione in esame approva un progetto chiamato “Scuola digitale per le aree
interne” il cui obiettivo è quello di “attivare interventi relativi alla dotazione tecnologica
ICT degli istituti scolastici, alla realizzazione di modelli di didattica avanzata per le zone
territorialmente disagiate, all'introduzione di testi scolastici digitali e all'allestimento di
percorsi di alfabetizzazione e sperimentazione di classi tecnologicamente avanzate (..) nelle
seguenti aree caratterizzate da economie fragili, spopolamento e difficoltà di accesso ai
19 Cfr. art. 48 “ 1. Al fine di accelerare il superamento del divario digitale e rafforzare i processi di alfabetizzazione dellenuove generazioni, la Regione Basilicata intende attivare interventi relativi alla dotazione tecnologica ICT degli istitutiscolastici, alla realizzazione di modelli di didattica avanzata per le zone territorialmente disagiate, all'introduzione di testiscolastici digitali e all'allestimento di percorsi di alfabetizzazione e sperimentazione di classi tecnologicamente avanzate.2. Le finalità di cui al comma 1 sono perseguite attraverso il progetto "Scuola digitale per le aree interne", come dal PianoBarca, da attuare nelle seguenti aree caratterizzate da economie fragili, spopolamento e difficoltà di accesso ai servizi:Mercure - Alto Sinni - Val Sarmento; Collina Materana, Alto Bradano e Marmo-Melandro. Il progetto è definito secondole modalità e i criteri di selezione degli interventi stabiliti nell'ambito della programmazione comunitaria 2014-2020,insieme ai criteri di dimensionamento scolastico, dimensionamento territoriale, baricentricità e rappresentatività degliistituti scolastici, esiti dei check-up tecnologici, indicatori di connettività e dematerializzazione dei processi.3. Il progetto è sostenuto attraverso risorse rinvenienti dalla programmazione del P.O. FESR Basilicata 2014-2020 e daulteriori disponibilità finanziarie che dovessero realizzarsi sulla programmazione del Fondo di Sviluppo e Coesione (FSC)2014-2020”
58
servizi: Mercure - Alto Sinni - Val Sarmento; Collina Materana, Alto Bradano e Marmo-
Melandro”.
La norma in esame, per come formulata, non appare limitarsi a dettare un mero indirizzo
programmatico, prodromico alla sua eventuale e futura attuazione e, come tale, privo
di contenuto ed effetto “oneroso”.
La circostanza è confermata dalla clausola finanziaria di cui al comma 3, ai sensi del
quale “Il progetto è sostenuto attraverso risorse rinvenienti dalla programmazione del P.O.
FESR Basilicata 2014-2020 e da ulteriori disponibilità finanziarie che dovessero realizzarsi
sulla programmazione del Fondo di Sviluppo e Coesione (FSC) 2014-2020”.
Ai sensi del principio contabile 3.12 dell’Allegato 4/2 del Dlgs 118/2011 “le entrate UE
sono accertate, distintamente per la quota finanziata direttamente dalla UE e per la quota di
cofinanziamento nazionale (statale, attraverso i fondi di rotazione, regionale o di altre
amministrazioni pubbliche), a seguito dell’approvazione, da parte della Commissione
europea, del piano economico-finanziario e imputate negli esercizi in cui l’Ente ha
programmato di eseguire la spesa. Infatti, l’esigibilità del credito dipende dall’esecuzione
della spesa finanziata con i fondi comunitari (UE e nazionali). “
Alla luce di quanto sopra deriva che le risorse UE possono essere “accertate” come
entrate e, quindi, costituire valida copertura finanziaria solo a seguito dell’approvazione
da parte della Commissione Europea del piano economico finanziario relativo al
progetto “Scuola digitale per le aree interne”. Prima di tale momento, le risorse UE
costituiscono mero auspicio, privo di alcuna rilevanza ai fini della copertura di spese.
Ne discende che la copertura finanziaria contenuta nell’articolato in esame non appare
conforme ai dettami di cui all’art. 81 Cost., in quanto aleatoria sia nell’an che nel
quantum20.
20 Cfr. Delibera CIPE del 28 gennaio 2015 “Definizione dei criteri di cofinanziamento pubblico nazionale deiprogrammi europei per il periodo di programmazione 2014-2020 e relativo monitoraggio. Programmazione degliinterventi complementari di cui all'articolo 1, comma 242, della legge n. 147/2013 previsti nell'accordo di partenariato2014-2020. “ (…) per i Programmi operativi regionali, cofinanziati dal FESR e dal FSE, il cofinanziamento nazionalepubblico e' stabilito nella misura massima del 50 per cento della spesa pubblica totale (quota comunitaria piu'cofinanziamento nazionale) ed e' modulato nel rispetto delle soglie minime fissate dai regolamenti comunitari, comunquenon inferiori al 25% della spesa pubblica totale. La relativa copertura finanziaria è posta a carico del Fondo di rotazionein misura pari al 70 per cento della quota nazionale pubblica. La restante quota del 30 per cento fa carico ai bilanci delleregioni e/o degli altri Enti pubblici partecipanti ai programmi”.
59
Esito: Rilievo non superato.
Così come costruita, la norma appare indefinita negli oneri (norma sostanziale) e nella
connessa copertura finanziaria (norma finanziaria), con il duplice alternativo effetto di
presentarsi come norma “propagandistica” con potenziale lesione del legittimo
affidamento ingenerato sulla platea dei beneficiari; ovvero come legge di spesa, priva di
copertura, e quindi “finanziariamente infattibile”.
Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate EsitoLegge 4/2015Art. 48
1. Mancata quantificazionedegli oneri.
2. Copertura finanziaria,aleatoria, generica edindeterminata.
Rilievo non superato
c) Legge regionale 27 gennaio 2015, n. 5 (“Legge di stabilità regionale 2015”)
Art. 19 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 4 aprile 1989 n. 7
“Erogazioni di provvidenze in favore degli enti di tutela ed assistenza agli
invalidi”)21
Osservazioni
La norma in questione apporta modifiche al sistema di concessione dei contributi in
favore di determinati Enti.
21 Cfr. art. 19 “L'art. 2 della legge regionale 4 aprile 1989, n. 7, così come modificato dall'art. 1 della legge regionale 15giugno 2006, n. 8, è sostituito dal seguente: "1. La Giunta regionale, sentita la competente Commissione consiliare, con proprioatto provvede a disporre la concessione dei contributi in favore degli Enti di cui all'art. 1 secondo i seguenti criteri: a) uncontributo fisso pari al 20%(percento) della somma stanziata da suddividere indistintamente tra tutti gli enti beneficiari;b) un contributo variabile concesso per il restante 80%(percento) in rapporto al reale volume di attività rendicontata daogni singola associazione, come risultante dalla documentazione di cui al successivo art. 3, comma 5. 2. Il contributoregionale di cui al comma precedente non è cumulabile con finanziamenti corrisposti da altri enti pubblici in ragionedell'attività svolta ed è suscettibile di sospensione ai sensi dell'art. 21-quater della legge n. 241/1990 e s.m.i..3. La Giunta regionale, con propria deliberazione, provvede a disciplinare le condizioni di ammissibilità e le modalità diconcessione delle provvidenze nel rispetto di quanto disposto dai commi precedenti.".
60
Dalla formulazione della norma, non risulta chiaro, se vengano importati nuovi o
maggiori oneri ovvero se la norma è finalizzata unicamente a regolare le modalità di
erogazione dei suddetti contributi.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Con nota del 5.08.2016 la Regione ha evidenziato che “La norma in discussione non è
intesa a generare nuovi e maggiori oneri rispetto a quelli messi in campo dalla ormai datata
L.R. n.7/1989 ma è semplicemente orientata a rendere la stessa maggiormente aderente alle
prescrizioni e ai principi della Legge n.241/1990, in tal modo incidendo soltanto sulla
codificazione dei criteri e delle modalità di erogazione dei contributi.”
Il riscontro fornito non è risultato esaustivo al fine di ritenere superato il rilievo.
L’articolato in questione, infatti, per come formulato risulta importare nuovi o maggiori
oneri, nella misura in cui “conferma”, per via implicita, quelli introdotti ai sensi della
L.R 7/1989.
L’art. 19, provvedendo a disciplinare le modalità di erogazione e ripartizione dei
contributi previsti nella legge regionale n. 7/1989, conferma l’attualità degli oneri a
questi connessi, senza provvedere a quantificarli né a prevedere la relativa copertura
finanziaria.
Tali oneri, infatti, sono stati introdotti e quantificati dall’art. 1 della legge 7/198922 e la
relativa copertura finanziaria era stata indicata esclusivamente con riferimento
all’esercizio (all’epoca) in corso, con un apodittico riferimento alla copertura degli
esercizi successivi23.
Il legislatore regionale “tratta” gli oneri in questione come “spese continuative e
ricorrenti” non obbligatorie in relazione alle quali è consentita l’individuazione dei
22 Ai sensi dell’art. 1 (“Beneficiari”) della legge 7/1989 “La Regione concede, annualmente, contributi alle sezioniregionali delle seguenti associazioni, che svolgono attività nel territorio regionale allo scopo di favorirne lo svolgimento deicompiti istituzionali (..)”
23 Ai sensi dell’art. 5 (Norma finanziaria) del medesimo articolato “ L'onere derivante dall'attuazione della presente legge,valutato in lire 200 milioni, farà carico al Cap. 5201 del bilancio regionale per l'esercizio finanziario 1989 e al medesimo ocorrispondente capitolo dei bilanci regionali per gli anni successivi”.
61
relativi mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio
regionale annuale.
A parere della Sezione, invece, le spese in questione sono da inquadrare nel perimetro
degli “oneri pluriennali”, e ciò in quanto caratterizzati da una consistenza variabile e
circoscritta o comunque rimodulabile nel tempo “secondo il concreto fabbisogno che le
esigenze di riequilibrio [del fondo pensionistico] comportano” (cfr. Corte Cost. sentenza n.
26/2013).
Per l’effetto “la disposizione in esame, come ciascuna legge che produce nuovi o maggiori
oneri, avrebbe dovuto indicare espressamente, per ciascun esercizio coinvolto, il limite di spesa
e la specifica clausola di salvaguardia finalizzata a compensare gli effetti eccedenti le
previsioni iniziali. In situazioni nelle quali la quantificazione degli oneri non può
prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici, il
legislatore prevede (art. 17 della legge n. 196 del 2009) l’obbligo di una relazione tecnica
giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche
attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio
dell’equilibrio del bilancio.” (cfr. Corte Cost. sent. 26/2013)
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Art. 19
1. Mancata quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.
Rilievo non superato
Art. 32 (“Attività di orientamento, formazione e lavoro”)24
Osservazioni
24 Cfr. art. 32 “Nelle more del processo di riordino del sistema formativo integrato, le Province, anche per il tramite delleAgenzie provinciali per la formazione professionale, l'orientamento e l'impiego, costituite ai sensi della L.R. 11 dicembre2003, n. 33 proseguono nella realizzazione delle attività di cui alla D.G.R. 8 agosto 2012, n. 1106 ed attuano le successiveattività che la Giunta regionale assegnerà nel corso dell'anno 2015 a valere sulle risorse del FSE.”
62
La norma, per come formulata, appare importare oneri impliciti derivanti dalla
prosecuzione delle attività assegnate alle Province con D.G.R. 8 agosto 2012, n. 1106 e
nell’attuazione delle “successive attività che la Giunta regionale assegnerà nel corso
dell'anno 2015 a valere sulle risorse del FSE.”
La norma non quantifica detti oneri, né di conseguenza provvede ad indicare la
corrispondente copertura finanziaria, salvo un apodittico e generico riferimento alle
“risorse del FSE”.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in merito.
Sul punto, nella nota di riscontro del 5.08.2016, il legislatore regionale ha sostenuto che:
“La DGR 1106/2012, avente ad oggetto modifiche ed integrazione alla precedente DGR
1152/2011, reca le norme regolanti i rapporti tra Regione e Province che, nell'ambito del
Programma Operativo FSE Basilicata 2007-2013, hanno operato in qualità di Organismi
intermedi. La D.G.R contiene anche il quadro finanziario degli interventi da attuarsi
nell'ambito dell'Intesa e disciplina come debbano essere gestite eventuali variazioni. A tal
proposito si evidenzia che tutte le modifiche sono state apportate con adeguato atto come segue:
• D.G.R. n. 1728 del 11 dicembre 2012 e D.G.R. n. 573 del 24 maggio 2013 di modifica alla
DGR 1106/2012 con riferimento allo schema dell'Intesa Interistituzionale da stipulare tra la
Regione Basilicata e la Provincia di Potenza e la Provincia di Matera per la promozione
dell'orientamento, dell'istruzione e formazione e delle politiche attive del lavoro ai sensi
dell'art. 12 e ss. della L.R. n. 33/2003, relativamente al periodo 2011-2013;
• la D.G.R. n. 1595 del 22 dicembre 2014 e la D.G.R. n. 1342 del 20 ottobre 2015 con cui la
Giunta Regionale ha approvato la rimodulazione delle risorse finanziarie assegnate alle
Province di Potenza e di Matera nell'ambito dell'Intesa Interistituzionale 2011-2013,
attribuendo, nella versione ultima, complessivamente alla Provincia di Potenza risorse per €
48.356.779,86 e alla Provincia di Matera risorse per € 12.480.093,51.
Sussistono, poi, altre assegnazioni a valere sul FSE che, per la natura particolare delle
operazioni, sono state trattate al di fuori dell'Intesa lnteristituzionale succitata, poiché
l'amministrazione regionale ha ritenuto di dover farsi garante della corretta attuazione degli
interventi in una logica regionale, attribuendo alle Province il solo ruolo di attuatore degli
interventi.
63
Con l'entrata in vigore della Legge Regionale 30/2015 - "SISTEMA INTEGRATO PER
L'APPRENDIMENTO PERMANENTE ED IL SOSTEGNO ALLE
TRANSIZIONI NELLA VITA ATTIVA" (avvenuta il 29/08/2015 a norma dell'art.
30 della stessa - entra in vigore il quindicesimo giorno successivo alla data della sua
pubblicazione - 14/08/2015), vengono abrogati gli articoli di cui ai Titoli I, 11, IV, V e VI
della legge regionale 11 dicembre 2003, n. 33, coordinata con la legge regionale 8 agosto 2012,
n. 16. Restano in vigore i soli articoli della citata legge regionale 33/2003, coordinata con la
legge regionale 16/2012, di cui al Titolo III - Riparto delle funzioni amministrative, fino al
riassetto delle relative competenze istituzionali.”
Con specifico riferimento alla copertura finanziaria, l’Ente ha dichiarato che “che solo di
volta in volta, sulla base dell'attività programmatoria degli Uffici competenti per le
operazioni, questi individuano la copertura finanziaria alla realizzazione dell'intervento
cofinanziato dal FSE, da attuarsi secondo le previsioni dei documenti programmatici ed
attuativi del Programma Operativo; caso per caso viene effettuata la valutazione relativa alla
eventuale sussistenza di presupposti che consentano il ricorso al Titolo III della L.R.
33/2003, coordinata con la L.R. 16/2012, e solo a questo punto, l'amministrazione regionale
assegna attività alle Province e, quindi, alle Agenzie provinciali per la formazione
professionale, l'orientamento e l'impiego. Da gennaio 2015 sono state assegnate alle Province
le seguenti attività:
• Interventi formativi rivolti ai lavoratori fuoriusciti dalla platea dei percettori degli
ammortizzatori in deroga: gli interventi nati nell'ambito delle Misure anticicliche del
PAC (D.G.R. 977/2014) sono poi proseguiti nel 2014 e 2015 con assegnazioni ulteriori
a valere sul PO FSE 2007-2013 (D.G.R. 1299/2014; D.G.R. 143/2015; D.G.R.
808/2015; D.G.R.1331/2015, per un valore complessivo di assegnazione a partire dal
2015 di € 7.641.020,78;
• Formazione e ricollocazione sul mercato del lavoro dei lavoratori del salotto in Provincia
di Matera (con esclusivo riferimento a questa Provincia) per un valore assegnato di €
1.4159.611,00;
64
• D.G.R. 1056/ 2015 di assegnazione complessiva alle Province di € 4.159.611,00 per la
realizzazione dell'Azione di "Accompagnamento all'uscita dei beneficiari del
Programma regionale di contrasto alle condizioni di povertà e di esclusione sociale";
• D.G.R. 1209/2015 - assegnazione di € 1.138.455,00 alla Provincia di Potenza per la
realizzazione del Progetto integrato per l'occupabilità presso gli Uffici giudiziari della
succita Provincia.
Si precisa, inoltre, che l'Amministrazione, con la Legge Regionale 13.05.2016, n. 9, avente
ad oggetto "Istituzione dell'Agenzia regionale per il lavoro e le transizioni nella vita attiva
LAB (Lavoro e Apprendimento Basilicata)", ha provveduto a regolare la soppressione delle
Agenzie in house provinciali succitate ed il trasferimento delle attività all'Agenzia Regionale
LAB, in coerenza con le succitate previsioni relative al processo di riordino delle funzioni
delle Province.”
Alla luce di quanto sopra, il rilievo non risulta superato
In primo luogo nulla viene detto in merito alla mancata quantificazione e copertura di
oneri derivanti dalla “prosecuzione” di attività già in essere e, quindi, non sottoposte ad
alcuna verifica di requisiti preliminare all’assegnazione.
In secondo luogo, perché in disparte l’assegnazione in concreto di una o più attività a
valle dell’attività di verifica dei presupposti, il legislatore regionale deve essere
consapevole –all’atto dell’approvazione della legge e seppure in termini previsionali–
dell’incidenza sugli equilibri di bilancio di tale modalità operativa, al fine di verificarne
l’effettiva sostenibilità finanziaria.
Come già ampiamente evidenziato, la tecnica operativa di individuare -a valle della
legge “onerosa” - la quantificazione e la corrispondente copertura finanziaria si pone
come antefatto di una possibile alterazione/distorsione degli equilibri di bilancio, e ciò a
causa della potenziale distonia tra “attualità” dell’onere importato dalla norma e “non
attualità” (perché rinviata a successivi atti amministrativi) della corrispondente
copertura finanziaria.
65
Tale prassi inibisce al legislatore regionale ogni controllo degli effetti finanziari ed
economici delle leggi approvate sui propri equilibri di bilancio, con tutti gli effetti a
questo connessi e conseguenti.
Come pacificamente sostenuto dalla Corte Costituzionale “dato lo stretto collegamento tra
la legge, la nuova e maggior spesa che essa comporta e la relativa copertura finanziaria,
quest’ultima non può essere ricercata in altre disposizioni, ma deve essere indicata nella legge
medesima, al fine di evitare che gli effetti di essa (eventualmente in deroga alle altre
disposizioni) possano dar luogo a stanziamenti privi della corrispondente copertura “(cfr
sentenza n. 106 del 2011).
Esito: Rilievo non superato.
La norma introduce per via implicita oneri, senza quantificarli né provvedere alla
relativa copertura, rinviando il tutto a successivi atti amministrativi.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Art. 32
1.Rinvio a successivi atti amministrativi dellaquantificazione degli oneri e della coperturafinanziaria degli oneri già “importati” dallalegge.
Rilievo nonsuperato
Art. 68 (“Ulteriori agevolazioni in materia di imposta regionale sulle attività
produttive (IRAP)”)25
25 Cfr. art. 68 . Ai fini della determinazione dell'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) per il settore privato,i soggetti passivi ad esclusione delle imprese con più di 100 dipendenti e delle imprese a capitale anche parzialmentepubblico, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 "Istituzione dell'imposta regionale sulle attivitàproduttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale atale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali", che incrementano all'anno d'imposta 2015 il numero deilavoratori assunti con contratto a tempo indeterminato, possono dedurre un importo fino ad euro 30.000,00 per ogni nuovolavoratore assunto, a partire dall'anno di assunzione e fino al secondo anno compiuto, nel rispetto della vigente disciplinain materia di aiuti di Stato e nei limiti delle risorse disponibili in bilancio per ciascun esercizio. Gli importi deducibili dicui al presente comma sono aumentati sino al doppio, se l'assunzione a tempo indeterminato riguarda un lavoratoreultracinquantenne.2. Gli stessi soggetti di cui al comma 1 che assumono lavoratori, incrementando l'organico, con contratto a tempo determinatodella durata di almeno due anni, possono dedurre ai medesimi fini di cui al comma 1, un importo fino a euro 15.000,00per ogni nuovo lavoratore assunto, a partire dall'anno di assunzione e fino al massimo della durata della stessa, nel rispettodella vigente disciplina in materia di aiuti di Stato e nei limiti delle risorse disponibili in bilancio per ciascun esercizio.3. Gli importi deducibili di cui ai commi 1 e 2 non possono comunque superare il costo del singolo dipendente.
66
Osservazioni
Il comma 6 dell’articolato in questione prevede che “le minori entrate derivanti
dall’applicazione del presente articolo sono compensate dalle maggiori entrate previste
dall’aumento stabilito dall’articolo 38 della legge regionale 30 aprile 2014, n. 8 “.
L’artico 38 della legge regionale 8/2014 dispone dall’anno 2014 l’aumento di un 1 punto
percentuali, dal 3,9% al 4,9%, nel settore della produzione, trasmissione e distribuzione
di energia elettrica e servizi connessi e
In sede istruttoria è stato chiesto di chiarire, con la relativa documentazione a sostegno,
se le entrate previste ai sensi dell’art. 38 della legge regionale n.8/2014 sono risultate
capienti, al fine di dare effettiva copertura finanziaria alle minori entrate derivanti
dall’applicazione dell’art. 68 in parola.
Con nota del 5.08.2016, la Regione ha comunicato che la disposizione concernente le
agevolazioni in materia di imposta sulle attività produttive in parola, “a tutt'oggi, non risulta
abbia trovato effettiva applicazione attese le criticità connesse all'adozione del relativo
provvedimento attuativo di cui al comma 4 dell'articolo in esame. Si ritiene utile precisare, a
quest'ultimo riguardo, che la copertura della misura, individuata nella maggiorazione della
medesima imposta regionale sulle attività produttive di cui all'art. 38 della L.R. n. 8/2014
con riferimento alle attività di cui al medesimo articolo, con il successivo art. 1 comma 1 della
L.R. n. 12/2014 veniva abrogato, in quanto contrastante con le interposte norme statali
concernenti i limiti percentuali di maggiorazione dell'imposta stessa e, contestualmente, con
l'art. 2 della medesima legge, veniva introdotta la maggiorazione, in percentuale minore
(0,92%), dell'aliquota ordinaria, in ossequio a quanto consentito dal comma 3 dell'art. 16
del D. Lgs. N. 446/1997 e ss.mm.ii.”
4. La Giunta regionale, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, definisce e approva con propriadeliberazione, previo parere della Commissione consiliare competente, i criteri e le modalità operative per l'attuazione delpresente articolo.5. L'agevolazione di cui al presente articolo non si applica ai soggetti di cui agli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 15dicembre 1997, n. 446.6. Le minori entrate derivanti dall'applicazione del presente articolo sono compensate dalle maggiori entrate previstedall'aumento stabilito dall'articolo 38 della legge regionale 30 aprile 2014, n. 8.
67
Alla luce dei riscontri istruttori il rilievo non risulta superato, in quanto viene
confermata la mancanza, rectius insufficiente, copertura finanziaria degli oneri derivanti
dalle misure di incentivo disciplinate nella norma de qua.
L’art. 38 della legge 8/2014 che aveva previsto un aumento corrispondente della
medesima imposta regionale è stato abrogato e per l’effetto la maggiorazione della
imposta è stata conformata ai parametri fissati dal legislatore nazionale, e cioè l’0.92
dell’aliquota ordinaria.
Sul punto si evidenzia, altresì, che ai fini del giudizio di conformità ai parametri
costituzionali di cui all’art. 81 Cost. non rileva se la norma in esame stessa abbia o meno
avuto concreta esecuzione. In mancanza di abrogazione espressa o per via implicita, tale
disposizione – seppure inattuata in concreto – conserva la propria efficacia, con tutti gli
effetti a questo conseguenti.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Art. 68
1. Inadeguata copertura finanziaria. Rilievo non superato
Art. 70 (“Modifica dell’art. 16 della legge regionale 7 agosto 2009 n. 27”)26
Osservazioni
Prima dell’innesto di cui all’art. 70 in esame, l’articolo 16 della legge regionale 27/2009
prevedeva che: «1. La Regione, al fine di consentire l'acquisto di una sede a Matera,
assicura all'Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Basilicata (ARPAB)
le risorse necessarie alla copertura della quota di finanziamento.».
L’art. 70, pertanto, ha comportato un ampliamento (almeno potenziale) degli oneri,
prevedendo l’acquisto e/o la ristrutturazione di una o più sedi nell’ambito del territorio
26 Art. 70 “Il comma 1 dell'articolo 16 della legge regionale 7 agosto 2009, n. 27 è così modificato: "1. La Regione, al finedi consentire l'acquisto o la ristrutturazione di una o più sedi nell'ambito del territorio della Provincia di Matera, anchefacenti parte del patrimonio della Regione Basilicata, assicura all'Agenzia Regionale per la Protezionedell'Ambiente della Basilicata (A.R.P.A.B.) le risorse necessarie alla copertura della quota difinanziamento.".
68
della Provincia di Matera, in luogo dell’acquisto di n. 1 sede a Matera e non ha
provveduto, neppure in questa sede, a quantificare gli oneri, quantomeno nella misura
massima autorizzata, né la corrispondente copertura finanziaria.
Tale criticità è stata evidenziata in sede istruttoria e sono stati chiesti chiarimenti al
riguardo.
Sul punto, la Regione si è limitata a rispondere che “La copertura finanziaria è assicurata
a valere sulla Missione 09 Programma 08 - cap. U32190 "LIMITE DI IMPEGNO PER
IL CONTRIBUTO ALL'ARPAB PER L'ACQUISTO DELLA SEDE" con
stanziamento pari a € 300.000,00”.
Alla luce di quanto sopra, il rilievo non risulta superato in quanto la norma in esame
non indica né quantifica i nuovi e/o maggiori oneri né provvede alla relativa copertura
finanziaria.
Come più volte evidenziato dal Giudice delle leggi (cfr. ex pluribus Corte Costituzionale
26/201327) è in sede di approvazione della legge “onerosa” che occorre provvedere alla
quantificazione dei relativi oneri e della corrispondente copertura finanziaria, non
essendo sufficiente al riguardo il mero stanziamento in bilancio.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Art. 70
1. Ipotesi di mancata quantificazionedegli oneri e relativa coperturafinanziaria.
Rilievo non superato
27 Cfr. Corte Cost. sentenza 26/2013 “ Questa Corte ha costantemente affermato che: a) le leggi istitutive di nuove spesedebbono contenere una «esplicita indicazione» del relativo mezzo di copertura (ex plurimis, sentenze n. 386 e n. 213 del2008, n. 359 del 2007 e n. 9 del 1958); b) che a tale obbligo non sfuggono le norme regionali (ex plurimis, sentenze n. 213del 2008 e n. 16 del 1961); c) che solo per le spese continuative e ricorrenti è consentita l’individuazione dei relativi mezzidi copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio annuale, in coerenza con quanto previsto – tral’altro – dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000 (sentenze n. 446 del 1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988).
69
d) Legge regionale 20 marzo 2015, n. 9 (“Riorganizzazione dell’attività
amministrativa dell’Agenzia Lucana di Sviluppo ed Innovazione in Agricoltura
(A.L.S.I.A.)”): art. 7 (revisore unico) – personale (artt. 13-14-16).
Osservazioni
La norma in questione ha la finalità di “riorganizzare l'attività amministrativa nel settore
agricolo regionale così come previsto dall'articolo 10 della L.R. 14 luglio 2006, n. 11
"Riforma e riordino degli enti ed organismi sub regionali" e dalla L.R. 16 agosto 2001, n.
29 "Riordino del sistema dei servizi di sviluppo agricolo. Modifiche ed integrazioni alla L.R.
7 agosto 1996, n. 38 ed alla L.R. 13 luglio 1998, n. 21". (cfr. art. 128).
A tale fine vengono introdotte delle novità in tema di revisore unico e di gestione del
personale dell’ALSIA.
In particolare l’art. 7 andando ad integrare il contenuto precettivo della L.R. 7 agosto
1996, n. 38 introduce l’art. 6-bis "Norma transitoria”, ai sensi del quale “Nelle more della
nomina del direttore di cui al precedente articolo 6 resta in carica il Commissario
dell'Agenzia Lucana per lo Sviluppo e l'Innovazione in Agricoltura (ALSIA), nominato ai
sensi della legge regionale 16 febbraio 2015, n. 8”.
La norma non provvede a quantificarne gli oneri né ad indicare la corrispondente
copertura finanziaria, e ciò nonostante – come già ampiamente evidenziato nella
deliberazione/referto n. 89/2014- la prosecuzione seppure in via transitoria di un incarico
comporti in sé nuovi oneri.
Mentre ai sensi degli artt. 13-14 e 16 viene operata una riorganizzazione strutturale del
personale, a vario titolo, utilizzato dalla ALSIA.
In particolare:
28 Articolo 1 (Finalità). “1. La presente legge modifica la L.R. 7 agosto 1996, n. 38 e s.m.i. "Riorganizzazione dell'attivitàamministrativa in agricoltura - Scioglimento dell'Ente di sviluppo agricolo in Basilicata (E.S.A.B) ed istituzionedell'Agenzia lucana di sviluppo ed innovazione in agricoltura (A.L.S.I.A.)" al fine di riorganizzare l'attivitàamministrativa nel settore agricolo regionale così come previsto dall'articolo 10 della L.R. 14 luglio 2006, n. 11 "Riforma eriordino degli enti ed organismi sub regionali" e dalla L.R. 16 agosto 2001, n. 29 "Riordino del sistema dei servizi disviluppo agricolo. Modifiche ed integrazioni alla L.R. 7 agosto 1996, n. 38 ed alla L.R. 13 luglio 1998, n. 21".
70
l’art. 13, comma 1, prevede il trasferimento nei ruoli organici della Regione, con
assegnazione funzionale all’ALSIA, del “personale a tempo indeterminato in
servizio presso l'ALSIA, alla data di entrata in vigore della presente legge, il cui
rapporto di lavoro è regolato dal C.C.N.L. Regioni ed Autonomie Locali. Il comma
2 del medesimo articolato prevede che“Il personale trasferito mantiene la posizione
giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico
fondamentale, in godimento all'atto del trasferimento, nonché l'anzianità di servizio
maturata; le corrispondenti risorse sono trasferite alla Regione” ”29.
L’art. 14 disciplina le sorti del personale precario utilizzato dalla ALSIA,
prevedendo che “1. Anche per effetto di quanto stabilito nell'articolo precedente,
nonché dall'art. 24 della L.R. 27 gennaio 2015, n. 4, fermo restando l'atto di
programmazione dei fabbisogni 2014-2016 definito dall'ALSIA, la Regione
provvede alle assunzioni previste nel suddetto piano, nonché alla
definizione dei processi di stabilizzazione di cui all'art. 4, comma 6-quater del
D.L. 31 agosto 2013, n. 101 convertito, con modificazioni, in L. 30 ottobre 2013, n.
125 relativamente all'utilizzo delle cessazioni 2013 a valere sull'annualità 2014. 2.
Anche per effetto di quanto stabilito dall'art. 24 della L.R. n. 4/2015, la Regione
provvede, nell'ambito della ridefinizione ed aggiornamento del piano di
programmazione dei fabbisogni della Giunta e degli Enti strumentali per le annualità
successive al 2014, a riprogrammare i processi di stabilizzazione dei precari ALSIA
29 Art. 13. (Personale) “1. L'ALSIA è ente attuatore di funzioni delegate dalla Regione Basilicata. Il personale a tempoindeterminato in servizio presso l'ALSIA, alla data di entrata in vigore della presente legge, il cui rapporto di lavoro èregolato dal C.C.N.L. Regioni ed Autonomie Locali, è trasferito nei ruoli organici della Regione Basilicata ed assegnatofunzionalmente all'ALSIA ovvero, nell'ambito della razionalizzazione organizzativa dell'ente e della semplificazioneamministrativa, ad uffici regionali con disposizioni del Dirigente Generale della Presidenza della Giunta Regionale, previoconfronto con le OO.SS. territoriali rappresentative e conseguente istruttoria del Comitato Interdipartimentale diCoordinamento Amministrativo (C.I.C.O.) integrato dal Direttore ALSIA.2. Il personale trasferito mantiene la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economicofondamentale, in godimento all'atto del trasferimento, nonché l'anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse sonotrasferite alla Regione. Nelle more dell'attuazione della presente legge di riordino le risorse destinate a finanziare le vocifisse e variabili del trattamento accessorio, nonché le progressioni economiche orizzontali, già effettuate alla data 31 dicembre2014, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifico fondo, destinatoesclusivamente al personale trasferito, nell'ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categoriee dirigenziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferitorimangono determinati, fino alla definizione della nuova contrattazione decentrata unificata e, comunque, non oltre ilperfezionamento degli atti di riordino dell'agenzia, negli importi goduti antecedentemente al trasferimento e non possonoessere incrementati fino all'applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo sottoscritto dopo la data di entrata invigore della presente legge “.
71
di cui all'art. 4, comma 6-quater del D.L. n. 101/2013 convertito, con modificazioni,
in L. n. 125/2013, compatibilmente con quanto stabilito dalla normativa nazionale
in materia e coerentemente con i precedenti atti di programmazione dei fabbisogni,
nonché dei limiti finanziari e delle capacità assunzionali disponibili. 3. Resta fermo
che le stabilizzazioni di cui ai precedenti commi 1 e 2 riguardano esclusivamente il
personale che abbia maturato i requisiti di cui al comma 6-quater dell'articolo 4 del
D.L. n. 101/2013 convertito, con modificazioni, in L. n. 125/2013, presso
l'ALSIA.”
L’art. 16 (Altro personale) disciplina l’utilizzo di personale a tempo determinato,
per sopperire ad esigenze di funzionamento della ALSIA limitate nel tempo,
stabilendo che “1. Per la realizzazione di attività che implichino la necessità, per
periodi di tempo limitato, di reperire risorse professionali, nell'ambito di progetti
specifici dell'ALSIA, la Regione si avvale, nelle more delle procedure di
stabilizzazione di cui al D.L. n. 101/2013 convertito con modificazioni nella L. n.
125/2013 in corso di attuazione presso l'ALSIA, ai sensi del comma 6-quater
dell'art. 4 del decreto legge richiamato, del personale precario che ha maturato i
relativi requisiti presso l'ALSIA, ai sensi e per gli effetti dell'art. 4 della L. n.
125/2013 utilizzando la graduatoria specifica e vigente in ALSIA alla data
di entrata in vigore della presente legge. 2. Restano in capo all'ALSIA i contratti di
lavoro di natura privatistica ed afferenti a contratti nazionali non riferibili alla
pubblica amministrazione. 3. Al personale operaio delle aziende o delle gestioni
agricole si applica il contratto nazionale di lavoro di categoria.”
Su specifica richiesta istruttoria, la Regione ha fornito riscontro con riferimento all’art.
13, evidenziando “che il personale interessato dal trasferimento è quello in servizio a tempo
indeterminato e che, ai sensi dell'art. 13 della legge de qua, "mantiene la posizione giuridica
ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale, in godimento
all'atto del trasferimento, nonché l'anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse
sono trasferite alla Regione". La riorganizzazione attuata non ha previsto l'attivazione di
nuovi servizi che implicassero necessità di nuovo personale rispetto a quello esistente e già a
72
carico del bilancio regionale attraverso il rimborso all' Alsia delle spese di funzionamento. In
tal senso, quindi, la legge de qua non produce nuovi oneri. In ogni caso si assume l'impegno
per il futuro - in relazione ad eventuali analoghe normative regionali - di implementare la
modalità attraverso la quale, a corredo della legge, si dà evidenza della invarianza della
spesa.” (cfr. nota di risposta del 5 agosto 2016).
Alla luce delle risposte fornite dall’Ente, il rilievo risulta solo parzialmente superato.
Seppure è vero che gli oneri importati dall’art. 13 non costituiscono nuovi o maggiori
oneri a carico del bilancio regionale considerandone il saldo finale, in quanto già
computati nell’ambito degli oneri di finanziamento per spese di funzionamento della
ALSIA, è altrettanto vero che la norma in questione avrebbe dovuto comunque
quantificare i suddetti oneri ed esplicitare la (assunta) relativa neutralità finanziaria,
avendo cura di darne adeguata dimostrazione nei termini codificati dall’art. 17 della
legge 196/2009.
La norma in esame, infatti, si limita ad asserire il trasferimento alla regione “delle
corrispondenti risorse” ovvero a prevedere la costituzione di un fondo cui far confluire
“imprecisate” risorse destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento
accessorio e delle progressioni economiche orizzontali già effettuate al 31.12.2014.
Per l’effetto, la norma in esame si appalesa comunque non conforme alle prescrizioni di
cui all’art. 81, comma terzo, Cost.
Il tutto senza considerare la “trasformazione” morfologica degli oneri in questione che,
per effetto dell’art. 13, passano da oneri per “finanziamento per spese di funzionamento”
ad oneri per “spese di personale”.
Questa circostanza non assume rilievo solo con riferimento agli attuali vincoli finanziari
in materia di spesa di personale nonché alla luce delle diverse modalità di
contabilizzazione di tale voce di spesa secondo il nuovo sistema di contabilità
armonizzata (valutazioni, peraltro, estranee al perimetro del presente referto), ma incide
anche sull’obbligo e, in particolare, sulle modalità di copertura finanziaria di tali oneri
alla luce del disposto di cui all’art. 81 Cost.
73
In particolare, per l’effetto dell’art. 13 il macro aggregato “spesa di personale” della
Regione va ad ampliarsi in misura corrispondente al personale “trasferito” dalla ALSIA,
con tutti gli effetti a questo conseguenti in termini di fabbisogno di copertura
finanziaria, trattandosi di una voce di costo obbligatoria, e come tale incomprimibile e
non rimodulabile.
Gli oneri di finanziamento, invece, sono per loro natura “comprimibili” e rimodulabili,
potendo ridursi da un esercizio all’altro, sulla base delle effettive disponibilità di
bilancio.
In quest’ottica l’art. 13, pur non introducendo nuovi oneri in termini di saldo finale di
bilancio, in quanto trattasi di oneri già sostenuti dall’Ente come “finanziamento per
spese di funzionamento”, risulta aver comunque “importato” nuovi oneri a carico del
paniere delle spese inderogabili e, in particolare, dell’aggregato “spesa di personale”
della Regione.
Tale mutamento di morfologia giuridica ha inevitabilmente impattato anche sulle
modalità di copertura finanziaria, e ciò in quanto ai sensi del combinato disposto dei
commi 5, lett. a) e b) e 8 dell’art. 11 della legge 196/2009 le spese derivanti da
autorizzazioni di legge possono essere rimodulate in termini di “definanziamento,
rifinanziamento o riprogrammazione”; le spese obbligatorie, no.
Detto in altre parole, la norma in questione avrebbe dovuto quantificare i “nuovi” oneri
inderogabili derivanti dal trasferimento del personale nei ruoli regionali, indicandone la
corrispondente copertura finanziaria o comunque l’invarianza finanziaria rispetto ai
saldi di bilancio.
In quest’ottica, l’art. 13 non si appalesa conforme al principio di copertura finanziaria
in esame.
Anche gli articoli 14 e 16, per come formulati, non appaiono conformi al dettato
costituzionale in tema di copertura della spesa e salvaguardia degli equilibri.
Entrambi i dispositivi in esame introducono nuovi oneri a carico del bilancio regionale,
senza provvedere né alla relativa quantificazione né alla corrispondente copertura
finanziaria.
Tali nuovi e maggiori oneri consistono:
74
a) nei costi connessi alle assunzioni di personale previste nel piano di fabbisogni
predisposto dalla ALSIA ai sensi dell’art. 14;
b) nei costi connessi ai processi di stabilizzazioni di personale previsti ai sensi dell’art.
14;
c) nei costi per l’utilizzo di personale (precario) a tempo determinato al fine di realizzare
i progetti della ALSIA nelle more del completamento dei processi di stabilizzazione, ai
sensi dell’art. 16.
In nessun dei suddetti casi, sono stati quantificati gli oneri né è stata indicata la relativa
copertura ovvero, nel caso, invarianza finanziaria.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 9/2015Art. 7Art. 13Art. 14Art. 16
1. Mancata quantificazione degli oneri e relativacopertura finanziaria.
2. In caso di invarianza finanziaria, mancataindicazione nel testo della norma di taleinvarianza finanziaria, corredata dai necessaridati ed elementi dimostrativi ai sensi dell’art. 17della legge 196/2009.
Rilevo nonsuperato
e) Legge regionale 20 marzo 2015, n. 13 (“Istituzione del servizio regionale per
garantire il sostegno alle adozioni e agli affidamenti familiari (SAAF)”30.
30 Art. 2 “Finalità” 1. La Regione intende promuovere la diffusione di una cultura favorevole agli interventi rivolti aiminori in situazioni di difficoltà, alla prevenzione dell'abbandono dei minori e dell'abbandono familiare, agli interventi disolidarietà internazionale, alla creazione di forme di collaborazione fra i vari soggetti interessati, alla formazione deglioperatori sociali in merito all'adozione e all'affidamento, al monitoraggio delle attività e del rispetto delle normative daparte degli enti.Art. 3 “Compiti della Regione.” 1. Per la realizzazione delle finalità di cui all'art. 2 la Regione:a) promuove nei confronti delle famiglie interessate attività di informazione e di formazione dell'opinione pubblica
sull'affidamento e sull'adozione e di sostegno all'attività delle comunità di tipo familiare, anche attraverso il "Servizioregionale per garantire il sostegno alle adozioni e agli affidamenti familiari (SAAF)" di cui al successivo articolo 4;
b) promuove incontri, conferenze di studio, prevalentemente a carattere formativo, corsi di preparazione ed aggiornamentoprofessionale degli operatori del settore e del personale docente, favorendo il coinvolgimento delle Istituzioni scolastiche,in collaborazione con le Autorità giudiziarie minorili, Tribunali e Procure per minori della Basilicata, con i servizisociali e le associazioni operanti nel settore delle adozioni e degli affidi. La Regione può stipulare convenzioni con entio associazioni senza fini di lucro che operano nel campo delle adozioni internazionali, della tutela dei minori e dellefamiglie per la realizzazione delle attività di cui alla presente lettera;
c) organizza annualmente, d'intesa con le associazioni, scambi di esperienze tra le famiglie adottive nel rispetto delle finalitàe dei principi espressi dalla legislazione nazionale;
75
Osservazioni
La legge regionale in questione “istituisce” un servizio regionale per garantire il sostegno
alle adozioni ed agli affidamenti familiare.
A tale fine, l’art. 3 codifica una serie di “compiti” a carico della Regioni.
Tali compiti, per come formulati (i.e. corsi di formazione ecc), non possono che
comportare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale, ma la norma di
riferimento non provvede a quantificarli né ad indicarne la relativa copertura
finanziaria.
Nella relazione accompagnatoria alla legge, si sostiene che tale legge non prevede oneri
finanziari a carico del bilancio regionale.
In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere i termini dell’assunta invarianza
finanziaria della legge in esame. In particolare è stato chiesto di conoscere i dati e gli
elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, anche
attraverso l'indicazione delle risorse già esistenti a legislazione vigente e utilizzabili per
le finalità indicate nella disposizione in esame
Con nota del 5.08.2016, la Regione si è limitata a rispondere che l’invarianza finanziaria
“Si presume”.
La Sezione non può che contestare tale assunto.
L’invarianza finanziaria di una norma va indicata nel testo della legge di spesa
interessata ed adeguatamente dimostrata in un apposito prospetto, nei termini e
secondo le modalità di cui all’art. 17 della legge 196/2009.
d) coordina le attività degli Enti locali e delle Aziende sanitarie per la creazione delle reti di servizi finalizzati a svolgere icompiti previsti dalla normativa nazionale e dalla presente legge, favorendo la cooperazione tra servizi, enti edassociazioni autorizzati al fine di facilitare e rendere più agevole il percorso burocratico;
e) promuove, in collegamento stabile con gli organi giudiziari minorili, la definizione di protocolli operativi o di convenzionitra Aziende sanitarie locali, associazioni familiari, enti autorizzati e servizi, anche con il coinvolgimento di ordiniprofessionali in grado di fornire un supporto tecnico- funzionale, a titolo gratuito, alla realizzazione delle finalità di cuial precedente articolo 2;
f) promuove il coinvolgimento delle Istituzioni scolastiche nel percorso di inserimento del minore anche attraversol'organizzazione di corsi di preparazione ed aggiornamento professionale del personale docente;
g) adotta le linee guida operative per garantire il sostegno per gli affidamenti familiari e le adozioni; predispone glistrumenti di informazione sulle procedure giudiziarie, sulle attività dei servizi e sui requisiti necessari per gliaffidamenti e le adozioni;
h) adotta ogni e più ampia misura per il raggiungimento delle finalità previste dalla normativa nazionale e dalla presentelegge.”
76
Nel caso in esame, invece, è soltanto “presunta”.
Esito: Rilievo non superato.
La norma, in assenza di dimostrazione dell’invarianza finanziaria, si presume importare
nuovi e/o maggiori oneri, senza indicarli né quantificarli né provvedere alla
corrispondente copertura finanziaria.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 13/2015Art. 3
1. Ipotesi di mancata quantificazione deglioneri e relativa copertura finanziaria.
2. In caso di invarianza finanziaria, mancataindicazione nel testo della norma di taleinvarianza finanziaria.
Rilievo nonsuperato
4.2. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati
Con specifico riferimento alla copertura finanziaria delle leggi di spesa in esame sono
state riscontrate alcune gravi anomalie e criticità.
Copertura finanziaria formale e copertura finanziaria sostanziale: ipotesi di
non corrispondenza
Art. 58 della legge 5/2015 (“Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”)
Art. 21, comma 4, lett. b) legge 5/2015
Copertura finanziaria “insostenibile”, perché effettuata in violazione dispecifiche prescrizioni della legge, anche costituzionale, vigente
Ci si riferisce in particolare alla seguente legge di spesa:
Art. 9 della legge 42/2015 (“Incentivi per la manutenzione e la rimozione e lo
smaltimento di piccoli quantitativi di materiali o rifiuti contenenti amianto”) perché
77
utilizza per la copertura di spesa di natura corrente, le risorse presenti nei fondi speciali
di parte capitale, in violazione delle prescrizioni della normativa vigente.
Copertura finanziaria “non sufficientemente sicura nel quantum”
Alcune norme di spesa indicano una copertura finanziaria “non sufficientemente sicura”,
perché individuata in assenza del parametro essenziale, e cioè la preventiva
quantificazione degli oneri da “coprire”. Tale criticità è stata riscontrata, in particolare,
con riferimento alle seguenti leggi:
Artt. 24- 62- 63 -67- 69- 75 della legge 5/2015 (“Legge regionale di stabilità 2015”).
Art. 1 della legge n. 8/2015 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014, n. 21”).
Art. 1 legge 10/2015 (“Modifica dell'art. 24 della L.R. 27 gennaio 2015, n. 5”).
Art. 3 legge 55/2015.
Copertura finanziaria “inadeguata”
Perché non riferita a tutti gli esercizi componenti il bilancio triennale ovvero, nel caso
di oneri pluriennali, non estesa al complessivo arco temporale di attuazione della spesa
(anche oltre il triennio), ovvero perché incapiente rispetto all’ammontare degli oneri
importati dalla legge “sostanziale” di spesa.
Tale anomalia è stata riscontrata con riferimento alle seguenti disposizioni:
Artt. da 38 a 49 della legge n. 5/2015
Art. 77 legge 5/2015
Art. 11 legge 21/2015
Art. 11, comma 3, legge 24/2015
Art. 6 legge 25/2015
Art. 6 legge 26/2015
Art. 14 legge 32/2015
Copertura finanziaria “postuma” rispetto alla legge di spesa.
Art. 29 legge regionale n. 5/2015
Art. 1 della legge 11/2015
78
Art. 27 della legge 27/2015
Art. 20 della legge 34/2015
Andando nel dettaglio delle singole anomalie rilevate, si osserva quanto segue.
4.2.1. Copertura finanziaria formale e copertura finanziaria
sostanziale: ipotesi di non corrispondenza.
Art. 58 della legge 5/2015 (“Riduzione dei costi degli apparati amministrativi)
“La Regione assicura il rispetto dei vincoli di riduzione dei costi degli apparati
amministrativi della Giunta regionale, prescritti dalla vigente normativa statale, e, per
l'effetto, è autorizzato l'incremento di euro 50.000,00 delle spese di funzionamento
dell'autoparco regionale a valere sulla Missione 01 Programma 03 e la corrispondente
riduzione della spesa per missioni del personale a valere sulla Missione 01 Programma 10.”
Osservazioni
Nell’ambito ed in esecuzione del vincolo di riduzione dei costi di apparato di cui all’art.
6 del DL 78/2010 e successive modifiche ed integrazioni (tra cui Dl 95/2012), l’articolato
in esame – assumendo come presupposto il rispetto del suddetto vincolo di riduzione, in
termini di macro aggregato complessivo- autorizza l’incremento degli oneri connessi ai
costi dell’autoparco per l’importo di euro 50.000,00 prevedendo a copertura il
decremento, per l’importo corrispondente, dei costi per missioni del personale.31
In realtà32 dai controlli effettuati sui documenti contabili è stata riscontrata
l’insussistenza della suddetta copertura finanziaria nel capitolo di bilancio indicato nella
31 Ai sensi del comma 20 dell’articolo 6 del DL 78/2010, tale obbligo grava anche sulle Regioni, a statuto ordinario especiale, e sulle Province Autonome di Trento e Bolzano, al fine di conseguire “risparmi di spesa” a tutela della finanzapubblica allargata, e ciò in termini di rispetto del vincolo complessivo di riduzione delle voci di costo indicatenell’articolo 6 (cfr. Corte Costituzionale sentenza n.139/2012).
32 In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.Con nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha affermato che: “La norma, per la quale si ribadisce una sostanzialeinvarianza finanziaria della spesa corrente, prevede, sulla base dei fabbisogni stimati, il contenimento dei costi degli
79
norma, in quanto la voce di costo che avrebbe dovuto subire una variazione in
diminuzione, è risultata equivalente in termini di stanziamento e, addirittura, in
aumento in termine di impegni (cfr. Missione 1, programma 10 alla voce “indennità e
rimborso spese di trasporto per missioni”).
I dati sono riportati nella seguente tabella
Fonte: Elaborazioni a cura della Sezione Regionale di Controllo Basilicata su dati Rendiconto 2014 e 2015 dellaRegione Basilicata.
Per l’effetto, la norma, per come formulata, risulta autorizzare un maggiore onere (i.e
euro 50.000,00 per gestione autoparco) indicando come copertura finanziaria variazioni
in diminuzione della spesa in realtà non effettuata.
Dagli ulteriori approfondimenti svolti, è risultato che l’onere importato dalla norma in
esame trova copertura finanziaria in altri e diversi capitoli in cui è stata effettivamente
apportata la variazione in diminuzione.
Per l’effetto la norma in esame, per come formulata, non supera il rilievo istruttorio,
indicando mezzi di copertura in realtà non sussistenti. Il tutto fermo restando la
sussistenza in concreto delle risorse necessarie a valere su altri e diversi capitoli di
bilancio.
Tabella di sintesi
apparati amministrativi della Giunta regionale, dando attuazione, attraverso un meccanismo compensativo, alle previsionidel DL n.78/10 e succ. mod .. La disposizione, infatti, si inserisce nel solco di una consolidata giurisprudenza costituzionale(ex plurimis Corte Cost. n. 139/2012) in materia di coordinamento della finanza pubblica, che considera le norme statalisopra citate legittime se ed in quanto siano rispettose dell'autonomia di spesa delle Regioni e degli Enti Locali, desumendoneun limite complessivo di bilancio per spesa corrente, in tal modo lasciando agli Enti stessi ampia libertà di allocazione trai diversi ambiti ed obiettivi di spesa. Del medesimo orientamento è la Corte dei Conti Sez. Autonomie, che si conforma atale posizione con parere n. 26/2013. Pertanto, si è inteso, seguendo le indicazioni delle suddette Corti, non rispettarepedissequamente l'obbligo di ridurre in via puntuale ciascuna voce di spesa, essendo ammesse compensazioni a condizionedi assicurare comunque il risparmio complessivo e generale previsto dalla richiamata normativa statale.”
Missione Programma Capitolo DescrizioneStanziamento
2014
Stanziamento
2015
Impegni
2014
(a)
Impegni
2015
(b)
Impegni
Variazione
assoluta
(x)= (b)-(a)
1 10 8100
Indennità e rimborso spese di
trasporto per missioni spettanti ai
dipendenti regionali
200.000,00€ 200.000,00€ 178.540,89€ 199.693,00€ 21.152,11€
1 3 3190Manutenzione e gestione dei mezzi
di trasporto50.000,00€ 95.000,00€ 46.134,67€ 58.000,00€ 11.865,33€
224.675,56€ 257.693,00€ 33.017,44€Totale
80
Disposto normativo Criticità rilevate EsitoLegge 5/2015Art. 58
1. Copertura finanziaria indicata nellanorma non corrispondente alle risorsedi bilancio effettivamente utilizzate.
Rilievo nonsuperato
Illegittimità formale della legge di spesa
Art. 21, comma 4, lett. b) legge regionale n. 5/2015
Nell’ambito dell’istruttoria, è stata riscontrata una legge di spesa formulata in maniera
contraddittoria in termini di contrasto ovvero rispetto dei vigenti principi giuscontabili,
anche costituzionalmente garantiti.
Ci si riferisce, in particolare, all’art. 21, comma 4, lett. b) della legge regionale n. 5/2015
così come integralmente modificato dell’art. 2 della legge regionale n.47/2015 che, nella
versione attualmente vigente, dispone che “Per la copertura finanziaria degli oneri
derivanti dalle esigenze maturate al 31 dicembre 2014, sulla base della normativa
previgente, nonché per quelle rivenienti dall'applicazione del presente articolo,
sono previste le seguenti coperture: (…). b) euro 2.370.000,00, per ciascun esercizio
2015, 2016 e 2017, corrispondenti alla stima delle ulteriori risorse derivanti dalle
maggiori entrate rivenienti dall'applicazione dell'art. 1, comma 3 della presente
legge. 5”.
Il comma 3, dell’art. 1 della legge n.5/2015 si riferisce alle risorse derivanti da
indebitamento destinato a spese capitale.
Così come formulata la norma si appalesa in violazione della regola aurea di cui all’art.
119 Cost., in quanto indica - come copertura di spese di natura corrente- risorse derivanti
da indebitamento destinate a spese in conto capitale.
In realtà, andando a leggere il prosieguo della normativa in esame, viene disposto che
“Per l'iscrizione delle ulteriori risorse di cui al precedente comma 4, lettera b) sono apportate
le seguenti variazioni: variazione in aumento esercizi 2015, 2016 e 2017 stato di previsione
delle entrate Titolo 1000000 - ENTRATE CORRENTI DI NATURA TRIBUTARIA,
CONTRIBUTIVA E PEREQUATIVA Tipologia 1010100 - Imposte tasse e proventi
assimilati Categoria 1010199 - Altre imposte, tasse e proventi n.a.c. euro 2.370.000,00 stato
di previsione delle uscite Missione 12 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia
81
Programma 04 - Interventi per soggetti a rischio di esclusione sociale Titolo I euro
2.370.000,00 6. (..)”.
Tali capitoli ineriscono a risorse di natura corrente. Per l’effetto, quindi, l’articolato in
esame da un lato annuncia una copertura finanziaria “illegittima” dall’altro lato ne
dispone la sua attuazione in maniera conforme ai principi giuscontabili vigenti.
Alla luce di quanto sopra, il rilievo risulta superato a “ valle”, con riferimento agli effetti
in concreto generati sul bilancio (copertura di spese di natura corrente con risorse di
natura corrente) ma non a “monte” in termini di tecnica legislativa utilizzata
nell’individuazione della copertura finanziaria, in quanto indica fonti di copertura
finanziaria “contraddittorie”, in via astratta vietate dai principi costituzionali (art. 119
Cost.) e giuscontabili ed in via di attuazione, a questi conformi.
Esito: Rilievo risulta superato in termini di conformità “effettiva” ai vincoli di legge; ma
non risulta superato avendo riguardo al testo di legge.
Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate EsitoLegge 5/2015Art. 21, comma 4, lett. b),così come sostituitodall’art. 2 della legge47/2015.
1. Copertura finanziariariportata in modocontraddittorio.
Rilievo superato per glieffetti sul bilancio. Nonsuperato per la tecnicalegislativa utilizzata.
4.2.2. Copertura finanziaria “insostenibile”, perché effettuata inviolazione di specifiche prescrizioni di legge
Legge 42/2015 (“Incentivi per la manutenzione e la rimozione e lo smaltimento di piccoli
quantitativi di materiali o rifiuti contenenti amianto”)
- Articolo 9 Copertura finanziaria
82
1. Per la concessione dei contributi di cui alla presente legge è autorizzata per l'anno
2015 la spesa di euro 300.000,00; per gli anni successivi l'entità dello stanziamento
è fissata con la legge di stabilità.
2. Alla copertura degli oneri derivanti dall'autorizzazione di spesa di cui al comma 1 si
provvede mediante prelevamento dallo stanziamento di cui al Fondo speciale per spese
in conto capitale derivanti da provvedimenti legislativi regionali che si perfezionano
successivamente all'approvazione del bilancio di cui alla Missione 20, Programma
03, Capitolo 67160 del Bilancio di previsione pluriennale 2015-2017 della Regione
Basilicata.
3. La Giunta regionale è autorizzata ad apportare le necessarie variazioni di bilancio.
Osservazioni
In considerazione dell’attuale natura del bilancio triennale, l’obbligo di copertura
finanziaria si estende a tutta la durata del documento contabile triennale, in sede
istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata
quantificazione degli oneri per gli esercizi successivi al 2015 e la mancata indicazione
della copertura finanziaria. Il semplice rinvio a leggi di bilancio non costituisce idoneo
strumento di copertura finanziaria (Cfr Corte Cost. sent. n. 106 del 2011).
Fermo quanto sopra, con riferimento ai mezzi di copertura finanziaria utilizzati in
relazione all’esercizio 2015 si evidenzia la violazione dell’art. 17, comma 1, lett. a) in
quanto per la copertura di spese di natura corrente, come quelle in esame, vengono
prelevate risorse a valere sui fondi speciali di parte capitale, e ciò in palese violazione
dell’art. 17, comma 1, lett. a) ai sensi del quale è “a) precluso sia l'utilizzo di
accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo
per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per
provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;
Nella nota di riscontro del 5.08.2016 la regione ha comunicato quanto segue: “Si precisa
che la copertura della spesa è indicata solo per l'anno di riferimento (2015) perché grava
sulla Missione/Programma relativi alle leggi regionali approvate in corso d'anno. Tale
Missione/Programma è istituto, sul Bilancio Triennale, solo per il primo anno del triennio.
83
Occorre precisare che, nel caso di specie, trattandosi di spese comprimibili o non necessarie,
il mero rinvio alle leggi di stabilità successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura
finanziaria ma rimette alla volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli
importi da appostare in relazione al complessivo bilancio regionale degli anni successivi”.
Esito: Rilievo non superato.
La norma utilizza come mezzi di copertura della spesa, nell’esercizio 2015, risorse
presenti nei fondi speciali di parte capitale, e ciò in violazione dell’art. 17, comma 1, lett.
a).
La norma non provvede a quantificare gli oneri né a individuare la corrispondente
copertura per gli esercizi successivi al 2015, e ciò in violazione della natura triennale del
bilancio di esercizio.
Tabella di sintesiDispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 42/2015 1. Copertura finanziaria non sostenibile, inquanto effettuata in violazione dell’art. 17,comma 1, lett. a) della legge 196/2009.
2. Mancata indicazione degli oneri e dellarelativa incidenza, in termini temporali,sugli esercizi finanziari successivi al 2015.
Rilievo nonsuperato
4.2.3. Copertura finanziaria “non sufficientemente sicura nelquantum”
Artt. 24-62-63-67-69-75 della legge 5/2015 (“Legge regionale di stabilità 2015”).
- Art. 24 (“Differimento della conclusione del programma regionale di contrasto delle
condizioni di povertà e di esclusione sociale”.)
“Con apposito provvedimento della Giunta regionale è differito il termine di cui all'art. 17
della legge regionale 30 aprile 2014, n. 8 come sostituito dal comma 1 dell'art. 28 della legge
84
regionale 18 agosto 2014, n. 26, nelle more dell'avvio del programma del reddito
minimo/reddito d'inserimento (RMI) di cui all'articolo 15 della legge regionale 18 agosto
2014, n. 26 e tenuto conto delle particolari condizioni di disagio economico e sociale, del
programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di esclusione sociale, di cui
all'articolo 1 della legge regionale 8 aprile 2013, n. 1.
2. I beneficiari del Programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di
esclusione sociale proseguono nell'espletamento delle attività di inclusione sociale attiva
previste rispettivamente nei contratti di inserimento fino e non oltre il 31 luglio 2015.
3. Per le finalità di cui al comma 1 si provvede mediante lo stanziamento iscritto alla
Missione 12 Programma 05 del bilancio regionale per l'anno 2015”.
Osservazioni
La norma de qua, pur importando oneri, non provvede a quantificarli, rendendo in tale
modo “apodittica” e, quindi, non “sufficientemente sicura” la copertura finanziaria ivi
riportata.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Con nota del 5.08.2016, l’Ente si è limitato ad indicare i singoli capitoli di bilancio
gravati dagli oneri importati dalla norma, evidenziando che “sono state stanziate
complessivamente, a valere sul bilancio regionale per l'anno 2015, le risorse di seguito
riportate
Capitolo Descrizione StanziamentoFinale 2015
U44100Missione 12Programma 05
FONDO REGIONALE PER LACITTADINANZA SOLIDALE E PER ILREDDITO MINIMO DI INSERIMENTO
7.427.320,76
Nel corso del 2015 è stato effettivamente impegnato e liquidato l'importo di euro
7.152.028,61, che risulta così suddiviso
Copes – pagamenti anni precedenti 830.460,57Differimentoex art 24 LR
ex art 24 LR 5/2015 e LR 10/2015 5.549.705,94
85
Differimentoex art 24 LR
ex art 26 LR 34/2015 771.862,10
Totale Liquidazioni 7.152.028,61
Ad ogni buon conto, a comprova della sussistenza della copertura finanziaria si rinvia alle
Tabelle di Bilancio Missione 12 programma 04 e al dettaglio del capitolo U44100 dai quali
si evince la copertura per tale voce di spesa. (ALL. 3 A e 3 B)”.
Il riscontro fornito non appare conferente rispetto al rilievo mosso.
L’Ente non ha chiarito le ragioni della mancata quantificazione degli oneri derivanti
dalla norma in esame.
Tale anomalia non rileva solo in sé, ma incide anche sull’attendibilità della copertura
finanziaria riportata nella norma.
Come ripetutamente evidenziato dalla Corte Costituzionale, il presupposto indefettibile
di una copertura finanziaria “non aleatoria e sufficientemente sicura” è dato dalla previa
idonea quantificazione dell’onere che ne costituisce l’oggetto.
In assenza di tale quantificazione, ogni copertura finanziaria risulta apoditticamente
posta come “clausola di stile”.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Art. 24
1. Mancata quantificazione degli oneriincisione, a valle, dell’attendibilità dellacopertura finanziaria.
Rilievo non superato
- Art. 62 (“Disposizioni in materia di assistenza tecnica”)
1. Sono rinnovati sino al 31 dicembre 2015 i contratti dei collaboratori di assistenza tecnica
a valere sul PO FESR Basilicata 2007- 2013 e sul PSR Basilicata 2007-2013, di cui alle
determinazioni dirigenziali n. 120G.2014/D.00302 e n. 1401.2014/D.00146, al fine di
supportare l’azione di accelerazione della spesa da parte dei beneficiari per scongiurare il
mancato completamento delle operazioni entro la data ultima di ammissibilità delle spese
fissata al 31 dicembre 2015 e la perdita di risorse comunitarie ai sensi dell’articolo 56,
86
paragrafo 1, del Regolamento (CE) n. 1083/2006, degli orientamenti di chiusura dei
Programmi operativi 2007-2013 cofinanziati dai fondi strutturali di cui alla Decisione della
Commissione europea C(2013)1573 del 20 marzo 2013 e dell’articolo 71, paragrafo 1, del
Regolamento CE n. 1698/2005.
2. La spesa relativa al rinnovo dei contratti di cui al comma 1 è assicurata dalle risorse
dell’Assistenza Tecnica del PO FESR Basilicata 2007-2013 e del PSR Basilicata 2007-
2013 a valere sulla Missione 01 Programma 11 e Missione 16 Programma 01.
- Art. 63 (“Disposizioni in materia di contratti di collaborazione”)
Al fine di assicurare la continuità delle attività in materia di sviluppo industriale di cui
all’articolo della presente legge rubricato “Completamento interventi finanziati dalla Delibera
CIPE 120/1999 “Accordo di programma Val Basento”, di internazionalizzazione delle
imprese e di tutela ambientale e del territorio e di valorizzazione artistico-culturale i contratti
di collaborazione stipulati per tali finalità, di cui alle determinazioni dirigenziali nn. 15A2-
2014/D.274, 15A2-2014/D.273, 19A2- 2014/D.180, 19A2-2014/D.171, 71AW-
2013/D.2817 sono rinnovati fino al 31 dicembre 2015.
2. La spesa relativa al rinnovo dei contratti di cui al comma 1 è assicurata rispettivamente
dalle risorse stanziate, per il 2015, a valere sulla Missione 14 Programma 01, sulla Missione
09 Programma 08, sulla Missione 17 Programma 01 e sulla Missione 01 Programma 03.
- Art. 75 (“Disposizioni in materia di informazione e comunicazione”)
1. Nelle more dell’espletamento della procedura di selezione attivata con D.G.R. n. 293
dell’11 marzo 2014, pubblicata sul Bollettino Ufficiale regionale n. 8 del 16 marzo 2014, per
il reclutamento di risorse da impiegare nelle attività connesse all’informazione e alla
comunicazione dei Programmi Operativi Regionali cofinanziati dal fondo FESR, il
Direttore dell’Ufficio Stampa si avvale, fino al 31 luglio 2015, mediante contratti di
collaborazione, dei giornalisti di cui alla D.D. 7102.2012-D.514 del 30 marzo 2012 nonché
della D.G.R. del 27 marzo 2013, n. 349 al fine di supportare lo svolgimento delle attività di
comunicazione relative al PO FESR Basilicata 2007-2013 ai sensi del Regolamento CE n.
1828/2006 e del relativo Piano di Comunicazione, nella fase di chiusura del programma
87
nonché per le attività di comunicazione relative alla proposta di PO FESR 2014-2020 ai
sensi del Regolamento UE n. 1303/2013.
2. I contratti dei giornalisti di cui al comma 1 sono disposti alle condizioni di cui allo schema
di contratto adottato con la D.G.R. n. 242/2014, nel rispetto dell’art. 2 del vigente Contratto
Nazionale dei Giornalisti e per un compenso lordo mensile di importo pari a quello spettante
ai collaboratori di cui all’articolo della presente legge rubricato “Disposizioni in materia di
assistenza tecnica”.
3. La spesa relativa all’attivazione dei contratti di cui al comma 1 è assicurata dalle risorse
dell’Assistenza Tecnica del PO FESR Basilicata 2007-2013 a valere sulla Missione 01
Programma 11.
Osservazioni
Gli articoli 62, 63 e 75 prevedono proroghe e rinnovi di contratti di collaborazione senza
provvedere ad indicare e quantificare i relativi oneri e la corrispondente copertura
finanziaria. Si chiedono chiarimenti al riguardo.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato che “In ordine alle modalità di copertura
si fa rinvio alla relazione di accompagnamento al più recente Disegno di Legge Regionale di
cui alla DGR n. 1550 del 24.11.2015 (ALL. 1) successivamente approvato con L.R. n.
55/2015.”
Il riscontro fornito non risulta conferente rispetto ai rilievi mossi. La DGR citata e la
legge 55/2015 individuano la copertura finanziaria nel bilancio 2016 per le proroghe
successive al 31.12.2015, le norme in esame non quantificano gli oneri né indicano in
modo puntuale la corrispondente copertura finanziaria.
Esito: Rilievo non superato.
Le disposizioni in questione non quantificano gli oneri rendendo, per l’effetto, apodittica
e, quindi, non sufficientemente sicura la “citata” copertura finanziaria.
Tabella di sintesi
88
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Artt. 62 – 63 –75
1. Mancata quantificazione degli oneri incisione, avalle, dell’attendibilità della coperturafinanziaria.
Rilievo nonsuperato
- Art. 67 (“Agevolazioni IRAP per le nuove imprese giovanili e femminili”)
“1. A decorrere dall'anno 2015 l'aliquota dell'IRAP a carico delle nuove imprese giovanili o
femminili che si costituiscono con sede legale e operativa nel territorio regionale,
individuate al comma 2, è ridotta di tre punti percentuali. L'aliquota ridotta si applica
per il primo anno di costituzione e per i due anni successivi.
2. La Regione concede le agevolazioni di cui al comma 1 per la costituzione da parte di
giovani o da parte di donne di imprese individuali, società e cooperative nei settori
produttivo, commerciale e dei servizi. Si definiscono costituite da giovani o da donne:
a) le imprese individuali i cui titolari siano persone di età compresa tra i diciotto e i
trentacinque anni o siano donne;
b) le società e le cooperative i cui soci siano per almeno il sessanta per cento donne o
persone di età compresa tra i diciotto e i trentacinque anni ovvero il cui capitale sociale
sia detenuto per almeno i due terzi da donne o da persone di età compresa tra i diciotto
e i trentacinque anni.
3. Non si considerano nuove imprese, ai fini del presente articolo, quelle derivanti da
trasformazioni, fusioni o scissioni delle società. L'agevolazione di cui al presente articolo
non si applica ai soggetti di cui agli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 15 dicembre 1997,
n. 446.”
Osservazioni
Alla lettura della norma non risultano quantificati gli oneri derivanti dalle minori
entrate connesse alle agevolazioni fiscali ivi codificati, né tantomeno la relativa
copertura finanziaria.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
89
Nella nota di riscontro del 5 agosto 2016, la Regione ha precisato “che la misura non ha,
allo stato attuale, generato minori entrate scaturenti dalla deducibilità della imposta
medesima. Circa l'entità del maggior gettito connesso alla misura (maggiorazione IRAP per
determinati settori di attività) si rinvia a quanto già illustrato nella presente in relazione
all'art. 68 della stessa legge regionale n. 5/2015 (pag. 20 Vs. nota di richiesta).”
Il riscontro fornito non consente di ritenere superato il rilievo.
La copertura finanziaria è inscindibilmente connessa alla legge sostanziale che introduce
(importa) i nuovi e/o maggiori oneri ovvero le minori entrate e deve essere individuata
ex ante rispetto all’onere in questione.
Nel caso in cui la norma non dovesse trovare applicazione per mancanza dei relativi
presupposti (nel caso in esame, per esempio, per mancanza “delle nuove imprese giovanili
o femminili che si costituiscono con sede legale e operativa nel territorio regionale) si
verificherà un’economia di spesa da gestire finanziariamente e contabilmente in
conformità alle prescrizioni ed ai principi del nuovo sistema di contabilità armonizzata
ex Dlgs 188/2011 e successive modifiche ed integrazioni
La copertura finanziaria ex post, cioè nel caso di concreto manifestarsi dell’onere, non è
ammessa dal nostro ordinamento costituzionale.
Esito: Rilievo non superato.
La norma in esame avrebbe dovuto prevedere contestualmente all’approvazione della
riduzione delle aliquote IRAP (e quindi alle minori entrate a questo connesse) lo
strumento, in termini di copertura ovvero di invarianza finanziaria, funzionale a
tutelare, anche in via dinamica, gli equilibri di bilancio dell’Ente.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Art. 67
1. Ipotesi di mancata quantificazione sia deglioneri che della relativa coperturafinanziaria.
Rilievo nonsuperato
90
- Art. 69 (“Interventi in favore dei Comuni colpiti dal dissesto idrogeologico”)
“Comma 1: Per far fronte alle esigenze evidenziate dal Comune di Avigliano in ordine ad un
vasto movimento franoso nel centro storico che ha determinato l'emissione di un'ordinanza di
sgombero di edifici abitativi, che necessita con urgenza di un monitoraggio atto a misurare
l'entità del movimento è destinata la cifra di euro 50.000,00 a valere sulla Missione 01
Programma 09.
Comma 2: Per far fronte alle esigenze evidenziate da diversi Comuni rispetto a fenomeni di
dissesto idrogeologico che interessano i loro territori, con priorità ai casi in cui è stata
necessaria l'emissione di ordinanze di sgombero, tali da richiedere monitoraggio e studi dei
fenomeni, sono destinati specifici fondi rinvenienti da risorse europee.”
Osservazioni
Il comma 2 dell’articolato in esame, per come formulato, si appalesa in violazione
dell’art. 81, comma 3, Cost., in quanto introduce oneri funzionali a “fare fronte alle
esigenze evidenziate da diversi Comuni rispetto ai fenomeni di dissesto idrogeologico”
ma non provvede a quantificarne l’ammontare, né in termini di misura massima
autorizzata né in termini di previsione (in questo caso da “monitorare” con apposita
clausola di salvaguardia).
Alla mancata quantificazione, consegue la mancata indicazione della relativa copertura
finanziaria traducendosi l’espressione “sono destinati specifici fondi rinveniente da
risorse europee” in mera clausola di stile, priva di qualsiasi elemento funzionale a rendere
tale “asserita” copertura come sufficientemente sicura, non aleatoria e non irrazionale.
Inoltre, la normativa de qua utilizzando il wording “destina” specifici fondi, non può
neppure essere intesa quale norma meramente “programmatica, ma è idonea ad
ingenerare nei soggetti individuati (i.e. Comuni colpiti da dissesto idrogeologico) una
aspettativa (legittima) circa il sostegno finanziario senza che, a monte, sussista però la
relativa effettiva copertura finanziaria.
91
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo, in particolare è stato chiesto
di specificare l’impatto che la normativa de qua ha avuto sul concreto finanziamento
degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 2 in esame.
Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato quanto di seguito riportato: “Il comma
2 dell'articolo, pur nella sua formulazione atecnica, ha avuto ed ha valenza meramente
programmatica. In tal senso, il predetto comma non ha determinato né può determinare
alcuna spesa concreta proprio perché privo di copertura finanziaria. Laddove, anche per
effetto di programmi comunitari o di risorse rivenienti da altra fonte, si dovessero determinare
cespiti all'uopo utilizzabili, con apposite norme si provvederebbe a dar conto delle prescritte
coperture.”
Il riscontro fornito non è condiviso da questa Sezione.
La costruzione di una norma deve rispondere a specifiche tecniche anche lessicali, al fine
di evitare di introdurre diritti ovvero legittimo affidamento su diritti, in assenza della
relativa fattibilità finanziaria.
Ai sensi dell’art. 12 delle preleggi (interpretazione della legge) viene sancito che
“nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese
dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del
legislatore (..)”.
Alla luce di quanto sopra, è “il significato proprio delle parole” a sostanziare di contenuto
precettivo la norma; in tale ottica l’utilizzo delle parole “destina fondi specifici” ha un
significato chiaro ed univoco: introduce a carico del bilancio regionale oneri per sostenere
finanziariamente i soggetti individuati nella norma medesima, ingenerando al contempo
il legittimo affidamento di questi ultimi sull’attualità e fattibilità finanziaria della
norma de qua.
Esito: Rilievo non superato.
Per come lessicalmente costruita, la norma in esame risulta importare nuovi oneri privi
di quantificazione e corrispondente copertura finanziaria, ingenerando peraltro una
legittima aspettativa in capo ai beneficiari delle risorse “destinate”.
92
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Art. 69
1. Mancata quantificazione degli oneri e dellarelativa copertura finanziaria.
2. Lesione del legittimo affidamento
Rilievo nonsuperato
Art. 1 Legge n. 8/2015 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014, n. 21.”)
- Art. 1
“1. L'art. 1 della legge regionale 24 luglio 2014, n. 21, di modifica dell'art. 9 della legge
regionale 8 agosto 2013, n. 18, è così sostituito: "Art. 9 (Gestione straordinaria
dell'Agenzia Lucana per lo Sviluppo e Innovazione in Agricoltura - A.L.S.I.A.) 1. Al
fine di assicurare la continuità amministrativa dell'Ente, la gestione straordinaria
dell'Agenzia Lucana per lo Sviluppo e l'Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.) è
prorogata fino all'entrata in vigore della legge regionale di riforma dell'Agenzia stessa e,
comunque, non oltre il 31.12.2015. 2. Gli oneri finanziari derivanti dalla presente
disposizione trovano copertura nell'ambito della Missione 16, Programma 01, della legge
regionale 27 gennaio 2015, n. 6 e s.m.i., previsione anno 2015.".
Osservazioni
L’art. 1 della legge in esame approva la proroga della gestione straordinaria dell'Agenzia
Lucana per lo Sviluppo e l'Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.) e individua la
copertura finanziaria all’interno di una Missione/Programma di bilancio riportando ad
un’altra legge e senza quantificare l’entità dei nuovi oneri.
In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le ragioni in base alle quali non si è
provveduto a quantificare i maggiori oneri disposti con la norma in esame.
Altresì è stato chiesto di comprovare l’effettiva sussistenza e capienza della copertura
finanziaria riportata nella norma.
93
Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato quanto segue: “Si rinvia alle
considerazioni formulate in relazione alla Legge regionale 21/2014 rappresentandosi che al
secondo comma si è inteso specificare la fonte di copertura degli oneri che restano comunque,
per le ragioni esposte, invariati. Ad ogni buon conto i chiarimenti richiesti sembrano far
riferimento ad altra fattispecie (gestioni liquidatorie ex comunità montane).”
Esito: Rilievo non superato.
In disparte il refuso contenuto nella nota istruttoria (Comunità Montane in luogo di
Gestione straordinaria dell’ALSIA) l’oggetto del rilievo non muta: l’Ente non ha fornito
alcuna risposta in merito alla mancata quantificazione degli oneri derivanti dalla
proroga della suddetta gestione, limitandosi a “citare” una copertura finanziaria” senza
averne prima quantificato il perimetro di copertura, con tutte le conseguenze a questo
connesse in termini di “attendibilità” della copertura finanziaria.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 8/2015 1. Mancata quantificazione degli oneri conincisione, a valle, dell’attendibilità dellacopertura finanziaria.
Rilievo non superato
Legge n. 10/2015 (“Modifica dell’art. 1 L.R. 24 luglio 2014, n. 5”.)
Articolo 1 “1. Il comma 2 dell'articolo 24 della L.R. 27 gennaio 2015, n. 5 è così sostituito:
"2. I beneficiari del Programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di
esclusione sociale proseguono nell'espletamento delle attività di inclusione sociale attiva
previste rispettivamente nei contratti di inserimento fino e non oltre il 31 luglio 2015."
Articolo 2 “Il terzo comma dell'art. 24 della L.R. 27 gennaio 2015 n. 5 è così sostituito:
"Per le finalità di cui al comma 1 si provvede mediante lo stanziamento iscritto alla Missione
12 Programma 05 del bilancio regionale per l'anno 2015".
Osservazioni
94
La norma proroga al 31.07.2015 il programma di inclusione sociale ma non quantifica i
maggiori oneri a questa connessi. Per la copertura finanziaria rinvia ad una
Missione/Programma di bilancio. La commissione bilancio e programmazione relaziona
che il programma 5 finanzia indistintamente sia il programma COPES che il RMI e non
vi sono oneri aggiuntivi a carico del bilancio regionale in quanto lo stanziamento è
indistinto per i due istituti che dovrebbero succedersi temporalmente.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in ordine alla mancata quantificazione
degli oneri connessi all’attuazione della norma ed all’ affettiva capienza, in termini di
copertura finanziaria, della Missione/Programma di bilancio ivi indicata
Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato che relativamente alla legge oggetto
di analisi si rinvia a quanto già illustrato in riferimento all’art. 24 della L.R. 5/2015
“Legge di stabilità regionale 2015”.
Riporto per facilità di lettura la risposta data alla legge 5/2015:
La conclusione del programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di
esclusione sociale è stata più volte differita nel corso del 2015 fino al 30.08.2015, con i
seguenti provvedimenti legislativi:
Riferimento Normativo ScadenzaDifferimentoex art 24 LR
ex art 24 LR 5/2015 28.02.2015
Differimentoex art 24 LR
LR 10/2015 31.07.2015
Differimentoex art 24 LR
ex art 26 LR 34/2015 30.08.2015
In riferimento alle sopracitate previsioni normative si evidenzia che sono state stanziate
complessivamente, a valere sul bilancio regionale per l'anno 2015, le risorse di seguito
riportate
Capitolo DescrizioneStanziamentoFinale 2015
U44100Missione 12Programma 05
FONDO REGIONALE PER LA CITTADINANZASOLIDALE E PER IL REDDITO MINIMO DIINSERIMENTO 7.427.320,76
Nel corso del 2015 è stato effettivamente impegnato e liquidato l'importo di euro
7.152.028,61, che risulta così suddiviso
95
Copes – pagamenti anni precedenti 830.460,57Differimentoex art 24 LR
ex art 24 LR 5/2015 e LR 10/2015 5.549.705,94
Differimentoex art 24 LR
ex art 26 LR 34/2015 771.862,10
Totale Liquidazioni 7.152.028,61
Ad ogni buon conto, a comprova della sussistenza della copertura finanziaria si rinvia alle
Tabelle di Bilancio Missione 12 programma 04 e al dettaglio del capitolo U44100 dai quali
si evince la copertura per tale voce di spesa. (ALL. 3 A e 3 B)”.
Esito: Rilievo non superato.
Sul punto si rinvia a quanto già ampiamente esplicitato con riferimento alle disposizioni
sopra riportate.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 10/2015
1. Ipotesi di mancata quantificazione degli oneri erelativa copertura finanziaria.
2. Ipotesi di mancata capienza degli oneri all’internodella Missione/Programma
Rilievo nonsuperato
Legge n. 55/2015 (“Disposizioni in materia di contratti di lavoro, di orientamento,
formazione ed in materia di scadenze normative.”)
- Art. 3
La norma prevede all’art. 5 la proroga al 30.12.2016 dei contratti di lavoro subordinato.
Ai sensi dell’art. 3 prevede che “la spesa relativa alla proroga dei contratti di cui ai commi
precedenti del presente articolo sarà assicurata dall’apposito capitolo di bilancio in sede di
approvazione della legge di stabilità”.
Osservazioni
In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata
quantificazione degli oneri, e del rinvio ad altre norme per l’individuazione della
96
copertura finanziaria. Inoltre viene riportato che è stato espresso parere favorevole dal
CTVF però non risulta trasmesso.
Nella nota di riscontro del 5.08.2016 la regione ha comunicato che sul punto si rinvia
alla relazione di accompagnamento al Disegno di Legge Regionale di cui alla DGR n.
1550 del 24.11.2015, allegata e più volte citata nella presente.
Esito: Rilievo non superato.
Permane la criticità della norma finanziaria in esame. Non sono quantificati gli oneri né
si provvede alla relativa copertura finanziaria. Si rinvia sul punto a quanto già
ampiamente evidenziato in tema di elementi essenziali della norma finanziaria: previa
quantificazione degli oneri e contestualità della copertura finanziaria.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 55/2015Art. 3
1. Mancata quantificazione degli oneri e dellarelativa copertura finanziaria.
Rilievo nonsuperato
4.2.4. Copertura finanziaria “inadeguata”
Copertura finanziaria inadeguata perché:
a) non riferita a tutti gli esercizi componenti il bilancio triennale; ovvero
b) nel caso di oneri pluriennali, non estesa al complessivo arco temporale di attuazione
della spesa (anche oltre il triennio); ovvero
c) incapiente rispetto all’ammontare complessivo degli oneri importati dalla legge
“sostanziale” di spesa.
Legge di stabilità regionale 5/2015
- Artt. da 38 a 49 (“Ulteriori misure di sostegno.”)
97
Articolo 38 “Sostegno agli interventi in materia di ricerca, sviluppo
tecnologico ed innovazione”.
Articolo 39 “Sostegno ad interventi in materia di agenda digitale”.
Articolo 40 “Sostegno all'accrescimento della competitività delle piccole e
medie imprese, del settore agricolo e del settore della pesca e
dell'acquacoltura”.
Articolo 41 “Sostegno ad interventi per la riduzione dei consumi negli edifici
e nelle strutture pubbliche, per l'efficienza energetica delle strutture
produttive dei cicli di produzione e per la mobilità sostenibile”.
Articolo 42 “Sostegno agli interventi volti alla promozione dell'adattamento
al cambiamento climatico, alla prevenzione e gestione dei rischi”.
Articolo 43 “Misure per l'individuazione, la valutazione e la riduzione dei
rischi ambientali”.
Articolo 44 “Sostegno agli interventi volti alla tutela dell'ambiente e all'uso
efficiente delle risorse”.
Articolo 45 “Sostegno agli interventi volti alla promozione di sistemi di
trasporto sostenibili ed all'eliminazione delle strozzature nelle principali
infrastrutture di rete”.
Articolo 46 “Promozione di un'occupazione sostenibile e di qualità”.
Articolo 47 “Sostegno alle azioni ed agli interventi di inclusione sociale e di
lotta alla povertà ed alle forme di discriminazione”.
Articolo 48 “Sostegno degli investimenti nell'istruzione e nella formazione”.
Articolo 49 “Sostegno agli interventi di rafforzamento della capacità
istituzionale”.
Osservazioni
Per tutti gli articoli sopra citati viene istituito un fondo iniziale, viene indicato che lo
stesso potrà essere incrementato di ulteriori risorse rinvenienti dalla programmazione
del PO FESR Basilicata 2014-2020 e da ulteriori disponibilità finanziarie che dovessero
98
realizzarsi sulla programmazione del Fondo di Sviluppo e Coesione (FSC) 2014-2020, per
gli esercizi successivi si provvederà mediante gli aggiornamenti dei bilanci pluriennali.
In considerazione dell’attuale natura triennale del bilancio, l’obbligo di copertura
finanziaria si estende a tutta la durata del documento contabile.
In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata
quantificazione degli oneri per gli esercizi successivi al 2015 e la mancata indicazione
della copertura finanziaria.
In proposito, è stato ribadito che il semplice rinvio a leggi di bilancio non costituisce
idoneo strumento di copertura finanziaria (Cfr Corte Cost. sent. n. 106 del 2011).
Il rinvio a successive leggi di bilancio per l’individuazione della copertura finanziaria di
oneri “già” sorti per effetto dell’emanazione della norma si configura come “mancata”
copertura finanziaria, con tutte le conseguenze a questo connesse, anche in termini di
“ricerca emergenziale” dei fondi necessari e, quindi, di non sana gestione “a monte” degli
equilibri di bilancio.
Con nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha dichiarato che “Le disposizioni di cui
agli articoli dal 38 al 49 del capo V "Disposizioni in materia di sviluppo" della legge
regionale n. 5 del 27/01/2015 "Legge di stabilità regionale 2015" rappresentano degli
indirizzi programmatici anticipatori del Programma regionale a valere sui fondi FESR del
periodo 2014-2020, successivamente approvato con decisione della Commissione Europea n.
5901 di agosto 2015, definito a seguito di un processo di negoziato attivato
dall'amministrazione regionale con i servizi della Commissione Europea, il cui primo
documento ufficiale è rappresentato dalla proposta di PO FESR Basilicata 2014-2020
approvata dalla Giunta regionale il 21/07/2014, e sull'Accordo di Partenariato per l'Italia
approvato ad ottobre 2014 dalla Commissione Europea. I succitati articoli sono stati definiti
dal legislatore regionale al fine di fornire un quadro di riferimento codificato rispetto alle
tipologie di investimento finanziabili e ai risultati da perseguire a valere sul Programma
Operativo FESR Basilicata 2014-2020 e destinato a stimolare la produzione di progettualità
da parte dei potenziali beneficiari da candidare, oltre che sulla dotazione prevista dai
succitati articoli, anche sulle risorse FESR. La necessità di accelerare la produzione di
progettualità deriva da una delle principali novità del periodo di programmazione 2014-2020
99
rappresentata dal "Quadro di riferimento dell'efficacia dell'attuazione" (Performance
Framework) di cui agli artt. 21 e 22 del Reg. 1303/2013. Tale meccanismo evidenzia l'enfasi
della programmazione europea nei confronti dei risultati da raggiungere e non solo della
velocità della spesa già alla data del 31/12/2018. Il raggiungimento di tali risultati comporta
il riconoscimento di una riserva di efficacia pari al 6% del contributo spettante, che per il
PO FESR ammonterebbe a circa 50 milioni di euro. Con l'assestamento del bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015-2017 approvato con
la legge regionale n. 34 del 13 agosto 2015 sono stati istituiti i necessari capitoli di bilancio
per ciascuno degli assi prioritari in cui è articolato il Programma Operativo FESR
Basilicata 2014-2020 e ai quali trovano corrispondenza le tipologie di investimento di cui ai
succitati articoli della legge di stabilità 2015 esplicitando, di conseguenza, la copertura
finanziaria per l'intero triennio già indicata nella legge di stabilità attraverso i riferimenti
alle fonti finanziarie rinvenienti dalla programmazione del PO FESR Basilicata 2014-
2020.”
Il riscontro fornito non è idoneo a ritenere superati i rilievi mossi in sede istruttoria.
Sul punto, peraltro, si ricorda che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 183/2016 ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 61, comma 2, della legge 5/2015 perché
riportava un’“indicazione del tutto generica e non analiticamente quantificata, sia degli
oneri derivanti dalla nuova previsione legislativa, sia delle risorse destinate a farvi fronte”,
violando in tale modo “il principio, espresso dall’art. 81, terzo comma, Cost., secondo il
quale «la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale» (ex plurimis, sentenza n. 70 del 2012).”
Nel caso di specie, gli oneri e la relativa copertura finanziaria risultano non solo
“generici” ma addirittura assenti con riferimento agli esercizi successivi al 2015, con
tutte le conseguenze a questo connesse in termini di non conformità al dettato
costituzionale in esame.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
100
Disposto normativo Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Artt. Dal 38 al 49
1. Per anni compresi nel bilanciopluriennale, mancata indicazionedegli oneri e della relativacopertura
Rilievo nonsuperato
- Art. 77 (“Fondo per l’ammodernamento tecnologico delle scuole professionali”)
“1. Al fine di promuovere e migliorare la formazione professionale degli studenti degli
Istituti Professionali presenti nella Regione Basilicata, con la presente disposizione viene
costituito un fondo destinato all'ammodernamento dei laboratori, delle strumentazioni
scientifiche e tecniche presenti nelle scuole professionali pubbliche della Regione Basilicata.
2. Per le finalità di cui al presente articolo è istituito il "Fondo per l'ammodernamento
tecnologico dei laboratori delle scuole professionali pubbliche", con una dotazione iniziale di
euro 10.000,00 iscritti nel bilancio regionale per l'esercizio finanziario 2015 nella Missione
20 Programma 03.
3. Il fondo potrà essere finanziato anche con altre risorse provenienti dallo Stato e con fondi
Comunitari”.
Osservazioni
Risulta quantificata solo la dotazione iniziale del fondo. In considerazione dell’attuale
natura del bilancio triennale, l’obbligo di copertura finanziaria si estende a tutta la
durata del documento contabile triennale.
In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata
quantificazione degli oneri per gli esercizi successivi al 2015 e della mancata copertura
finanziaria.
Nella nota di riscontro la Regione ha comunicato che sul punto si fa rinvio a quanto
dettagliatamente illustrato al riguardo degli articoli 38 e 49 della L.R. 5/2015.
Il riscontro è esaustivo rispetto al rilievo mosso. Come ampiamente rilevato gli oneri e
la corrispondente copertura finanziaria avrebbero dovuto essere indicati con riferimento
a tutti gli esercizi interessati dal bilancio triennale, e ciò in quanto è su tale perimetro
temporale che ormai si operano le scelte di gestione delle risorse dell’Ente. In mancanza
di alcuna previsione con riferimento ai restanti esercizi del bilancio triennale approvato,
101
la norma sostanziale di spesa si appalesa dotata di copertura finanziaria parziale e, come
tale, non conforme ai dettami di cui all’art. 81, comma terzo, Cost.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 5/2015Art. 77
1. Inadeguatezza della copertura finanziaria,per mancanza di quantificazione degli onerie di indicazione della relativa coperturanegli esercizi compresi nel bilanciopluriennale.
Rilievo non superato
Legge n. 21/2015 (“Nuove norme in materia di interventi regionali per la prevenzione e
la lotta al fenomeno di usura e di estorsione”)
All’art. 11 la legge prevede: “Alla copertura degli oneri derivanti dall’applicazione della
presente legge, si provvede mediante lo stanziamento di € 375.000,00, iscritto per l’esercizio
2015 alla Missione 12 – Programma 08 del bilancio di previsione 2014/2016.
2. Per le spese connesse al funzionamento del Coordinamento e alla copertura assicurativa
di cui all’art.3, comma 6, si provvede mediante lo stanziamento di € 40.000,00 iscritto, per
l’esercizio 2015, alla Missione 12 – Programma 08 del bilancio di previsione 2014/2016.
3. Agli oneri derivanti dall’applicazione della presente legge, per gli anni successivi al 2015,
si provvederà annualmente con legge di bilancio.
Osservazioni
Per come formulata, la norma non riporta un’esatta quantificazione degli oneri
derivanti dalla sua applicazione, limitandosi a provvedere direttamente lo stanziamento
di determinate risorse.
La copertura finanziaria relativa agli esercizi successivi al 2015, è genericamente
rinviata alle leggi di bilancio dei corrispondenti esercizi.
Nella nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha riscontrato che gli importi di Euro
375.000,00 e 40.000,00 di cui all'art.11 della legge in argomento rappresentino la esatta
quantificazione degli oneri derivanti dall'applicazione della stessa norma.
102
Il riscontro fornito non risulta esaustivo.
La norma così come formulata appare importare oneri di natura pluriennale e,
comunque, non limitati all’esercizio 2015. Per l’effetto, il legislatore avrebbe dovuto
puntualmente indicare la copertura finanziaria con riferimento almeno al triennio di
durata del bilancio.
Così non è stato.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 21/2015 1. Mancata quantificazione degli oneri.2. Mancata copertura finanziaria con riferimento
agli esercizi successivi al 2015, pur compresi nelbilancio pluriennale
3. Mancata indicazione della sua incidenza, intermini temporali, sugli esercizi finanziarisuccessivi al 2015.
Rilievo nonsuperato
Legge n. 24/2015 (“Disciplina concernente la tutela, la valorizzazione e la promozione
dell’olivicoltura regionale e norme per l’abbattimento e il taglio di alberi di olivo.”)
- Art. 11
L’art. 11 prevede che: “Agli oneri rivenienti dall’approvazione della presente legge, per
l’esercizio 2015, si provvede con le risorse appostate a valere sul Fondo speciale per oneri di
natura corrente derivanti da provvedimenti legislativi regionali che si perfezionano
successivamente all’approvazione del bilancio – Missione 20, Programma 03, per un importo
di euro 40.000,00.
3.Per gli anni successivi al 2015, si provvederà con le successive leggi di bilancio, nel rispetto
degli equilibri di bilancio.
Legge n. 25/2015 (“Provvidenze a favore di familiari o accompagnatori residenti in
Basilicata di soggetti affetti da patologie particolarmente gravi e/o invalidanti, tali da
richiedere cure presso strutture non regionali.”)
103
- Art. 6
L’art. 533 della norma in esame prevede la concessione di contributi “sino ad esaurimento
degli stanziamenti di cui al successivo art. 6” (cfr. comma 3).
L’art. 6 prevede: “Per la concessione dei rimborsi di cui alla presente legge è autorizzata per
l’anno 2015 la spesa di euro 200.000,00; per gli anni successivi l’entità dello stanziamento
è fissata con la legge di stabilità.
Legge n. 26/2015 (“Contrasto al disagio sociale mediante l’utilizzo di eccedenze
alimentari e non.”)
- Art. 6
L’art. 1 della norma in esame prevede che “1. La Regione Basilicata, al fine di tutelare
le fasce più deboli della popolazione e sostenere la riduzione degli sprechi, riconosce,
valorizza e promuove l'attività di solidarietà e beneficenza di recupero e di distribuzione
delle eccedenze alimentari e non alimentari a favore delle persone in stato di povertà o
grave disagio sociale.
Al fine di attuare finanziariamente i propositi di cui all’art. 1, l’art. 6 dispone che “Agli
oneri derivati dall'attuazione della presente legge, quantificati per l'anno 2015 in euro
100.000,00 si provvede mediante prelevamento dalla Missione 20, Programma 03, Cap.
67150 "Fondo speciale per oneri di natura corrente derivanti da provvedimenti
legislativi regionali che si perfezionano successivamente all'approvazione del bilancio"
che presenta sufficiente disponibilità.”
33 Cfr. art. 5 1. Per i redditi ISEE fino a euro 10.000,00 il contributo per trasferte nell'ambito del territorio nazionale,di tipo forfettario, è fissato in euro 80,00 al giorno ed è comprensivo di ogni spesa sostenuta dall'accompagnatore(trasporto, vitto, alloggio) che sia stata debitamente documentata. L'ammontare complessivo del contributo erogatonell'anno solare non può comunque superare l'importo di euro 3.200,00.2. Per i redditi ISEE da euro 10.001,00 a euro 25.000,00 il contributo di cui al comma 1 è fissato in euro 50,00 algiorno e l'ammontare complessivo del contributo erogato nell'anno solare non può comunque superare l'importo dieuro 2.000,00.
104
Il comma 2 dell’articolato in questione, prevede che “Per gli anni successivi si provvede
con apposito stanziamento determinato con legge di approvazione del bilancio
regionale”.
Osservazioni
Le norme in esame, pur introducendo oneri di natura pluriennale, non provvedono a
quantificarne l’ammontare né ad indicare la relativa copertura finanziaria, limitandosi
ad un generico rinvio alle successive leggi di bilancio.
In proposito, si ribadisce che in considerazione dell’attuale natura del bilancio triennale,
l’obbligo di copertura finanziaria si estende a tutta la durata del documento contabile
triennale.
In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le motivazioni alla base della mancata
quantificazione degli oneri per gli esercizi successivi al 2015 e la mancata indicazione
della copertura finanziaria, ricordando che il semplice rinvio a leggi di bilancio non
costituisce idoneo strumento di copertura finanziaria (Cfr Corte Cost. sent. n. 106 del
2011).
Nella nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha riscontrato quanto segue:
- In merito alla L. 24/2015 “Quanto alla "generica copertura finanziaria", è opportuno
precisare che l'importo di euro 40.000,00 è stato inserito nella norma regionale, in
considerazione delle risorse impiegate negli anni precedenti per le iniziative volte alla
valorizzazione e alla promozione dell'olivicoltura regionale. Pertanto, seppure in via
approssimativa, e comunque sulla falsariga dell'importo degli oneri occorsi negli anni
finanziari precedenti, è stata stimata l'entità delle risorse destinate al settore oggetto di
considerazione.”
- In merito alla L. 25/2015 “Si precisa che la copertura della spesa è indicata solo per
l'anno di riferimento (2015) perché grava sulla Missione/Programma relativi alle leggi
regionali approvate in corso d'anno. Tale Missione/Programma è istituto, sul Bilancio
Triennale, solo per il primo anno del triennio. Occorre precisare che, nel caso di specie,
trattandosi di spese comprimibili o non necessarie, il mero rinvio alle leggi di stabilità
successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura finanziaria ma rimette alla
105
volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli importi da appostare in
relazione al complessivo bilancio regionale degli anni successivi.”
- In merito alla L. 26/2015 “Si precisa che la copertura della spesa è indicata solo per
l'anno di riferimento (2015) perché grava sulla Missione/Programma relativi alle leggi
regionali approvate in corso d'anno. Tale Missione/Programma è istituto, sul Bilancio
Triennale, solo per il primo anno del triennio. Occorre precisare che, nel caso di specie,
trattandosi di spese comprimibili o non necessarie, il mero rinvio alle leggi di stabilità
successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura finanziaria ma rimette alla
volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli importi da appostare in
relazione al complessivo bilancio regionale degli anni successivi.”
Esito: Rilievo non superato.
I riscontri forniti non fanno ritenere superato il rilievo istruttorio.
Con riferimento all’art. 24, l’Ente non fornisce alcun chiarimento in merito alla mancata
quantificazione degli oneri insistenti sugli esercizi successivi al 2015, né, di conseguenza,
alla relativa copertura finanziaria.
Con riferimento agli artt. 25 e 26, l’Ente asserisce che la natura “comprimibile e
rimodulabile” della spesa giustificherebbe la mancata previsione di oneri e della relativa
copertura per gli esercizi successivi al 2015, al precipuo scopo di consentire all’organo
esecutivo di “valutare gli importi da appostare in relazione al complessivo bilancio
regionale degli anni successivi”.
Anche in relazione alle suddette fattispecie sono emerse, all’esito dei chiarimenti
istruttori, ulteriori anomalie.
Anche in queste fattispecie, viene delegata all’organo esecutivo la competenza a decidere
l’an ed il quantum della politica di spesa dell’Ente, e ciò in palese violazione della
ripartizione di competenze tra Giunta e Consiglio già evidenziata in precedenza.
La natura rimodulabile o comprimibile della spesa non giustifica la mancata
quantificazione e copertura finanziaria dei relativi oneri, ma unicamente la possibilità
di poter intervenire, in via successiva, al fine di “definanziarla ovvero rifinanziarla”. In
caso contrario, si legittimerebbe la prassi di autorizzare spese, senza conoscerne
106
l’impatto finanziario né la relativa fattibilità nell’ambito ed ai fini dell’equilibrio di
bilancio, con tutte le conseguenze a questo connesse anche in termini di lesione del
legittimo affidamento dei soggetti beneficiari.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Leggi 24 –25 - 26 del2015
1. Mancata quantificazione degli oneri perl’esercizio 2015 (limitatamente all’art. 24)
2. Non corretta applicazione del principio dicopertura finanziaria in relazione agli oneric.d.”rimodulabili”.
3. Mancata indicazione dell’incidenza deisuddetti oneri, in termini temporali, sugliesercizi finanziari successivi al 2015.
Rilievo nonsuperato
Legge n. 32/2015 (“Conservazione e valorizzazione del Patrimonio Geologico”)
L’art. 14 dispone che “per la copertura degli oneri derivanti dall’applicazione della presente
legge, è autorizzata per l’anno 2015 la spesa di euro 200.000,00; per gli anni successivi
l’entità dello stanziamento è fissata con la legge di stabilità”.
Osservazioni
La norma non indica i mezzi di copertura finanziaria da utilizzare in relazione agli oneri
dalla stessa importati e quantificati. Per gli anni successivi al 2015, la norma non
provvede a quantificare gli oneri né a dotarli di copertura, limitandosi ad affermare che
“l’entità dello stanziamento è fissata con la legge di stabilità”.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in merito.
Nella nota di riscontro del 5.08.2016 la regione ha comunicato che: “Si precisa che la
copertura della spesa è indicata solo per l'anno di riferimento (2015) perché grava sulla
Missione/Programma relativi alle leggi regionali approvate in corso d'anno. Tale
Missione/Programma è istituto, sul Bilancio Triennale, solo per il primo anno del triennio.
Occorre precisare che, nel caso di specie, trattandosi di spese comprimibili o non necessarie,
il mero rinvio alle leggi di stabilità successive non vuole essere elusivo dell'obbligo di copertura
finanziaria ma rimette alla volontà dell'organo di governo della Regione la valutazione degli
importi da appostare in relazione al complessivo bilancio regionale degli anni successivi.”
107
Esito: Rilievo non superato.
Anche in questo caso, si ribadisce che l’esistenza di oneri deriva direttamente dal
contenuto della legge. Nel caso di specie la norma ammette l’esistenza di oneri anche in
relazione agli esercizi successivi al 2015 ma ne rinvia la quantificazione e la relativa
copertura a successive leggi di bilancio. Tale prassi costituisce una violazione del
principio di “pluriennalità” del bilancio che come tale deve riportare, per ciascun
esercizio componente il triennio, la quantificazione e copertura degli oneri importati
dalla norma di riferimento.
In relazione alla copertura finanziaria delle spese comprimibili e rimodulabili per
(almeno) il complessivo ciclo di bilancio triennale si rinvia a quanto già rilevato nei
precedenti paragrafi.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 32/2015Art. 14
1. Mancata copertura finanziaria.2. Mancata indicazione della incidenza dei
suddetti oneri, in termini temporali, sugliesercizi finanziari successivi al 2015.
Rilievo nonsuperato
4.2.5. Copertura finanziaria “postuma” rispetto alla legge di spesa
Art. 29 legge regionale n.5/2015 (“Sistema aeroportuale integrato della Basilicata”)
1. Al fine di dare seguito alle disposizioni di cui all'art. 38, comma 1 della legge regionale
18 agosto 2014, n. 26 volte a rafforzare la dotazione infrastrutturale destinata alla mobilità
di persone e merci e a disporre di un sistema aeroportuale integrato a servizio del territorio
regionale, la Giunta regionale è autorizzata alla sottoscrizione di quote consortili della Società
Consorzio Aeroporto Salerno Pontecagnano s.c. a r.l. per un limite massimo di euro
500.000,00 per l'esercizio finanziario 2015, euro 100.000,00 per l'esercizio finanziario 2016
ed euro 1.400.000,00 per l'esercizio finanziario 2017.
108
2. Al fine di consentire l'avvio delle attività di trasporto pubblico passeggeri non di linea
sull'aviosuperficie pista "Enrico Mattei" di Pisticci, anche nell'ambito delle iniziative
connesse alla partecipazione regionale all'evento "Expo 2015", è autorizzata la spesa iniziale
di euro 250.000,00 sulla Missione 05 Programma 02 del bilancio per l'esercizio finanziario
2015 e per gli anni 2016 e 2017 di euro 250.000,00 per ciascun esercizio finanziario a valere
sulla Missione 14 Programma 01. Una quota parte di queste somme, a valere sugli esercizi
finanziari 2015, 2016, 2017, devono essere destinate ad iniziative di turismo di ritorno
nell'ambito delle attività della Commissione regionale lucani nel mondo.
3. Al fine di avviarne le attività la Giunta regionale, entro 120 giorni, promuove una
manifestazione di interesse secondo le procedure di cui alla legge regionale 9 agosto 2012, n.
20 per l'utilizzo dell'Aviosuperficie di Grumento Nova in piena condivisione con
l'amministrazione comunale nel pieno rispetto di emergenze ambientali e di protezione civile
ed a difesa dei tre Parchi nazionali, è autorizzata la spesa iniziale di euro 150.000,00 sulla
Missione 14 Programma 01 del bilancio regionale per l'esercizio finanziario 2016.
4. La Giunta regionale è autorizzata a porre in essere i provvedimenti per la concreta
attuazione di quanto disposto dal presente articolo.”
Osservazioni
Tale articolato è stato oggetto di impugnazione per violazione dell’art. 81, comma 3,
della Costituzione.
Secondo la difesa statale, gli oneri a carico della Missione 10, Programma 04,
risulterebbero parzialmente non coperti, in quanto lo stanziamento del bilancio 2015 per
l’anno 2017 è pari ad euro 1.250.000,00, a fronte di un’autorizzazione alla spesa pari ad
euro 1.400.000,00.
La Corte Costituzionale, con sentenza n. 183/2016, ha sostenuto la non fondatezza della
questione in quanto “La norma impugnata, infatti, nel consentire la sottoscrizione di tali
quote fino a un «limite massimo», deve essere interpretata nel senso di autorizzare tale spesa
entro il massimo della copertura fornita, dovendo escludersi, viceversa, che essa comporti
l’autorizzazione di un indebitamento. “
109
Con nota di risposta del 5 agosto 2016, l’Ente – ferma restando la pronuncia di “non
fondatezza” come sopra espressa dalla Corte Costituzionale (cfr. sentenza 183/2016) ha
inteso precisare che “in corso di giudizio, il legislatore regionale ha comunque provveduto a
porre rimedio alle evidenti imprecisioni tecnico-contabili rilevate, attraverso la integrale
sostituzione del citato articolo 29 di cui all'art. 2 della L.R. n. 52/2015 che di seguito si
riporta:
"L.R. 261/11/2015, n. 52 - Variazioni urgenti al bilancio di previsione 2015/2017.
Art. 2 Modifica dell'art. 29 della L.R. 27 gennaio 2015, n.5.
In vigore dal 27 novembre 2015
1. Il comma 1 dell'articolo 29 della legge regionale 27 gennaio 2015, n. 5 è sostituito dal
seguente: “1.Al fine di dare seguito alle disposizioni di cui all'art.38, comma 1 della legge
regionale 18 agosto 2014, n.26 volte a rafforzare la dotazione infrastrutturale destinata alla
mobilità di persone e merci e a disporre di un sistema aeroportuale integrato a servizio del
territorio regionale, la Giunta regionale è autorizzata alla sottoscrizione di quote consortili
della Società Consorzio Aeroporto Salerno Pontecagnano s.c. a r.l. per un limite massimo di
euro 500.000,00 per l'esercizio finanziario 2015, euro 100.000,00 per l'esercizio finanziario
2016 ed euro 1.400.000,00 per l'esercizio finanziario 2017.”
2. Per l'attuazione del precedente comma 1 sono apportate le seguenti Variazioni in termini
di competenza.
Stato di previsione delle uscite
Esercizio 2015
Variazione in aumento
- Missione 10 - Trasporti e diritto alla mobilità
Programma 03 - Altre modalità di trasporto
Macroaggregato 301 euro 220.000,00
Variazione in diminuzione
- Missione 20 - Fondi e accantonamenti
Programma 03 - Altri Fondi
Macroaggregato 205 euro 150.000,00
- Missione 20 - Fondi e accantonamenti
110
Programma 03 - Altri Fondi
Macroaggregato 110 euro 70.000,00
Esercizio 2016
Variazione in aumento
- Missione 20 - Fondi e accantonamenti
Programma 03 - Altri Fondi
Macroaggregato 110 euro 200. 000, 00
Variazione in diminuzione
- Missione 10 - Trasporti e diritto alla mobilità
Programma 03 - Altre modalità di trasporto
Macroaggregato 301 euro 200.000,00"
Esito: Il rilievo non risulta superato nella misura in cui la disposizione in esame autorizza
la spesa per l’esercizio 2017 sino all’importo massimo di Euro 1.400.000,00 a valere su un
capitolo di spesa “all’epoca” incapiente.
Sul punto si ricorda che, per pacifico e consolidato orientamento della Corte
Costituzionale, “la copertura deve essere sempre valutata ex ante, e deve essere credibile
ragionevolmente argomentata secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile” (cfr.
ex pluribus Corte Cost. sent. n. 115/2012). E’ la legge che approva la spesa, sub specie di
autorizzazione massima ovvero di previsione, a dover essere “già” previamente dotata
di un’adeguata copertura finanziaria; intendendosi per “adeguata”, una copertura di
importo comunque corrispondente alla misura massima dell’onere autorizzato o
previsto.
In caso contrario, cioè invertendo l’ordine degli addendi, si arriverebbe alla conclusione
di svuotare, a monte, l’essenza stessa della legislazione di spesa, con l’introduzione
nell’ordinamento di un onere già nato come finanziariamente insostenibile, con tutte le
conseguenze a questo connesse anche in termini di lesione del legittimo affidamento dei
destinatari della disposizione.
Vero è, invece, che è la legge che autorizza la spesa a dover provvedere ai mezzi per
sostenerla, così come sancisce il principio di copertura finanziaria di cui all’art. 81 Cost.
111
Nel caso in esame, il legislatore regionale ha provveduto ad adeguare “ex post” -con la
legge di assestamento del bilancio (i.e. legge 34/2015)34 - lo stanziamento di risorse
“autorizzate” per l’esercizio 2017.
Tale adeguamento risulta effettuato al fine di ovviare al vizio “genetico” di non
copertura della spesa, e non per esigenze di copertura sopravvenute.
Si ricorda in proposito che le leggi di variazione di bilancio -al pari della legge di
assestamento –hanno quale finalità l’adeguamento delle previsioni iniziali alle nuove
realtà economico-finanziarie venutesi a creare in corso di esercizio, in modo da garantire
una flessibilità nell’attuazione delle politiche pubbliche sottese all’esercizio di bilancio
ed una maggiore rapidità nell’adeguamento alle problematiche” emergenti”.
In tale ottica, secondo il pacifico orientamento del Giudice delle leggi, “non può essere
consentita la cd. copertura ex post, in quanto quest’ultima non corrisponde all’affermata
congruità delle risorse impiegate per la specifica finalità del riequilibrio” (cfr. Corte Cost.
sent. n. 26 del 2013).
Alla luce di quanto sopra, quindi, al fine di evitare per il futuro di rischiare di incidere
negativamente sugli equilibri di bilancio autorizzando spese prive di copertura, con la
conseguenza di dover ricercare tale copertura in via emergenziale, incidendo sui
complessivi equilibri di bilancio, s’invita l’Ente a conformare la propria dinamica della
legislazione di spesa ai connotati essenziali del principio di copertura finanziaria, e ciò
avendo riguardo, in particolare, alla necessità di dotare la legge onerosa di effettiva
copertura finanziaria in via contestuale alla sua introduzione nell’ordinamento
giuscontabile dell’Ente.
Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate EsitoLegge 5/2015Art. 29
1. Ipotesi di copertura finanziaria“postuma”.
Rilievo nonsuperato
34 e non come riferito dall’Ente con la legge 55/2015, nel cui ambito non è dato intravedere alcun riferimentoall’aumento di copertura per l’esercizio 2017.
112
Art. 1 della Legge n. 11/2015 (“Integrazioni alla L.R. 5 novembre 2014, n. 32 –
Risanamento e rilancio dei Consorzi per lo Sviluppo Industriale”)
L’articolato in questione s’inserisce nell’ambito della legge 32/2014 finalizzata a”
completare il processo di riforma, risanamento e rilancio dei Consorzi per lo Sviluppo
Industriale (…), affinché gli stessi possano concorrere ad accrescere lo sviluppo e la
competitività del sistema produttivo lucano” (cfr. art. 1) , introducendo il c.d. Piano
stralcio, e cioè un programma di risanamento da attuare nelle more dell’approvazione
del Piano di risanamento “ordinario” codificato dall’art. 13 del medesimo articolato.
In particolare ai sensi dell’art. 1 della legge 11/2015 viene introdotto l’art. 13bis ai sensi
del quale “(..) Nelle more dell’approvazione del Piano di cui al comma 1 dell’art. 13, la
Giunta regionale può approvare apposito piano stralcio comunque utile al perseguimento
delle finalità di cui al presente Capo per far fronte alle debitorie certe alla data del 31 dicembre
2014.
2. Il piano di risanamento di cui all’articolo 13 ed il piano stralcio di cui al presente articolo
sono predisposti anche avvalendosi del supporto dei Consorzi industriali.
3. Agli oneri rivenienti dall’applicazione del presente articolo, stimati in misura non
superiore ad euro 2.000.000,00, si provvede a valere, per l’anno 2015, sulle risorse di cui
all’articolo 39 della presente legge”.
L’articolo 39 (Copertura finanziaria) della legge regionale n. 32/2014 prevede che “1.
Agli oneri derivanti dalla presente legge si provvede, per gli esercizi finanziari 2015/2016 del
bilancio di previsione pluriennale 2014/2016, mediante uno stanziamento di euro
2.000.000,00 a valere sulla missione 14 "sviluppo economico e competitività programma 01
industria, PMI e artigianato". 2. Ai residui oneri derivanti dall'applicazione della presente
legge, per gli anni successivi al 2013, si provvederà con le leggi di bilancio entro i limiti delle
autorizzazioni annuali ivi contenute. 3. Laddove, sulla scorta di quanto previsto dall'articolo
18, comma 3, i piani di risanamento prevedano che le somme effettivamente incassate a
seguito della vendita siano riservate alla Regione, la Giunta regionale è autorizzata alle
pertinenti variazioni di bilancio al fine di raggiungere la conseguente riduzione dell'impegno
economico di cui ai commi 1 e 2.”
113
L’art. 39 non quantifica gli oneri complessivi derivanti dalla manovra di risanamento,
limitandosi a stanziare, nella formulazione della legge, come misure massima di
autorizzazione alla spesa per il triennio 2014-2016-la somma complessiva di Euro 2
milioni a valere sulla missione 14.
La clausola, inoltre, ammette la possibilità di ulteriori oneri (c.d. “oneri residui”)
rispetto al tetto autorizzato, stabilendone la relativa copertura con successive leggi di
bilancio.
Successivamente, con l’art. 24, comma 1, della legge regionale n. 34/2015 (“Legge di
assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2015 – bilancio di
previsione 2015-2017”) è stato sostituito il comma 3 dell’art. 13bis, sancendo che “. Agli
oneri rivenienti dall'applicazione del presente articolo, stimati in misura non superiore ad
euro 3.150.000,00, si provvede a valere sulla Missione 04 Programma 01”.
La modifica riguarda sia il limite massimo di autorizzazione alla spesa (che passa da
Euro 2 mln ad Euro 3,15 mln) sia la copertura finanziaria, che ora viene prevista a valere
sulla Missione 04 Programma 01 in luogo della Missione 14.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Con nota del 5.08.2016 la Regione ha asserito che: “non vi è stato alcun aumento della
dotazione complessiva nel triennio prevista in €. 2 mln per ciascuno degli anni 2015/2017
ma una semplice anticipazione al 2015 delle somme previste per il 2017 (come si può
facilmente evincere dalla dotazione complessiva del Capitolo di Uscita n. 53160 del Bilancio
Regionale). Il Legislatore regionale ha inteso, con tale Legge, nelle more dell'approvazione
del Piano di Risanamento e rilancio del Consorzio per lo sviluppo Industriale della provincia
di Potenza, consentire al Consorzio Industriale in argomento di far fronte alla ingente massa
debitoria al fine di evitare la sospensione dell'erogazione di servizi pubblici nelle aree
industriali dallo stesso gestite. In merito alla seconda richiesta, ovvero la copertura
finanziaria, si segnala che l'imputazione alla Missione 04 (Istruzione e diritto allo studio)
Programma 01 (Istruzione prescolastica), della somma prevista, costituisce un mero refuso
di stampa in quanto le somme iscritte in Bilancio sul richiamato Capitolo di Uscita n. 53160
hanno trovato negli anni sempre collocazione nella Missione 14 (Sviluppo economico e
competitività) Programma 01 (Industria, PMI e Artigianato).”
114
Alla luce di quanto dichiarato dall’Ente e dai riscontri effettuati sui documenti di
bilancio, è emerso che (anche in questo caso) la legge di spesa in esame fosse “ab origine”
viziata da incapienza di copertura finanziaria e che tale vizio e sia stata successivamente
sanato in sede di assestamento di bilancio.
La questione è articolata.
In primo luogo si osserva che l'art. 13bis ante novella di cui all'art. 24 della legge
regionale 34/2015 si presentava già carente di copertura finanziaria con riferimento agli
esercizi 2016-2017, disponendo – nel dettato normativo- di uno stanziamento
esclusivamente con riguardo all'esercizio 201535.
Non solo, considerando che la norma finanziaria di cui all'art. 39 prevedeva lo
stanziamento di Euro 2 milioni a copertura di tutti gli oneri derivanti dall'attuazione
della legge 32/2014, l'aver previsto nella norma a copertura degli oneri del Piano stralcio
tutte le risorse stanziate ai sensi dell'art. 39, ha comportato una "scopertura"
complessiva della legge 32/2014, con riferimento all'esercizio 2015 per tutti gli oneri
diversi da quelli derivanti dall'art. 13bis totale per gli esercizi 2016 e 2017.
In questo assetto già "carente" di copertura, si è innestata la legge di assestamento n.
34/2015 che ha previsto sempre con riferimento al solo Piano stralcio l'innalzamento del
tetto di spesa da euro 2 milioni ad euro 3.15 milioni, sempre a valere sulla missione 14
(per un refuso indicata come missione 4).
Dai riscontri come sopra forniti dall'Ente, è emerso che che tale differenziale non sarebbe
derivato da un aumento del tetto di spesa complessivamente autorizzata ma da una
semplice "anticipazione " al 2015 di oneri previsti per l'esercizio 2017.
In considerazione del fatto che il bilancio regionale opera sul triennio e, quindi, nel caso
di specie sugli esercizi 2015-2017, la circostanza che l’articolato in esame lasci “scoperto”
di risorse l’esercizio 2017 equivale ad aver individuato una copertura finanziaria
“incapiente” perché limitata all'esercizio in corso, e ciò in palese contrasto con dettami
35 In realtà dai riscontri contabili effettuati sui documenti di bilancio di previsione 2015-2017 risultano stanziaterisorse anche in relazione agli esercizi 2016 e 2017. Ma la legge si limita ad indicare la copertura esclusivamente conriferimento all’esercizio 2015 ed ai fini del rispetto del principio di copertura finanziaria di cui all’art. 81 Cost, rilevaquello che viene riportato nel testo della legge.
115
di cui all’art. 81, comma terzo, Cost, e ciò indipendentemente dagli stanziamenti in
concreto effettuati sui capitoli di spesa.
Ciò che rileva è che la legge che importa oneri pluriennali riporta una copertura
finanziaria parziale, perché limitata all’esercizio in corso.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 11/2015 1. Ipotesi di copertura finanziaria incapiente conriferimento all’esercizio 2017, quale parteintegrante del bilancio 2015-2017
Rilievo nonsuperato
Legge n. 27/2015 (“Disposizioni in materia di patrimonio culturale, finalizzate alla
valorizzazione, gestione e fruizione dei beni materiali ed immateriali della regione
Basilicata”)
L’art. 27 dispone che “1. Agli oneri rivenienti dall’approvazione della presente legge, stimati
complessivamente in euro 2.000.000,00, per gli esercizi 2015, 2016 e 2017, si provvede con
le risorse attestate sulla Missione 05, Programma 02”
2. Gli interventi di cui agli strumenti di programmazione previsti dall'articolo 8 della
presente legge potranno essere cofinanziati con risorse statali e/o comunitarie, entro i limiti
di compatibilità con i Programmi operativi.”
Osservazioni
Nell’individuare la quantificazione degli oneri e la corrispondente copertura finanziaria
per gli esercizi 2015-2017, il legislatore regionale non opera alcuna ripartizione tra gli
esercizi interessati dell’incidenza degli oneri e della connessa copertura. Inoltre con
riferimento all’attuazione degli strumenti di programmazione di cui all’art. 8 del
medesimo articolato manca qualsiasi quantificazione degli oneri e, per la copertura
finanziaria, viene operato un apodittico e generico richiamo ad eventuali programmi di
116
cofinanziamento statale e/o comunitario entro i limiti di compatibilità con i programmi
operativi.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in merito.
Nella nota prot. 8024/c del 5.08.2016 la Regione ha riscontrato quanto segue: “Pur
riconoscendo che la norma in argomento non reca la ripartizione degli importi stanziati per
ciascuna annualità, a tanto il legislatore regionale ha ovviato con la quasi contemporanea
Legge regionale 13 agosto 2015, n. 34 "Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015/2017 della Regione Basilicata", stanziando
Euro 1.000.000 per il 2015, Euro 500.000,00 per il 2016 e Euro 500.000,00 per l'esercizio
2017.”.
All’esito dei riscontri forniti, il rilievo non risulta superato. Come già più volte
evidenziato è la norma generatrice dell’onere a dover quantificare, ripartendoli negli
esercizi interessati, gli oneri e la corrispondente copertura finanziaria. Così come il rinvio
a possibili fonti di finanziamento, non configura alcuna copertura finanziaria
“contabilmente e giuridicamente rilevante”, in quanto aleatoria, nell’an e nel quantum,
a fronte di oneri “attuali” generati dalla norma sostanziale di riferimento.
Esito: Rilievo non superato.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 27/2015Art.27
1. Mancata quantificazione/ripartizione deglioneri per ciascun esercizio compreso nelbilancio triennale.
2. Copertura finanziaria generica e nonattendibile
Rilievo nonsuperato
Art. 20 Legge Regionale 13 agosto 2015, n. 34 (“Assestamento del bilancio di
previsione per l’esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015/2017 della
Regione Basilicata”.)
La norma all’art. 20 prevede l’istituzione di un fondo al fine di concedere contributi
straordinari ad alcuni comuni della Basilicata “Sono destinate al fondo risorse finanziarie
117
pari a euro 1.663.000,00 per l’anno 2015, pari ad euro 1.275.000,00 per l’anno 2016 e pari
a euro 1.100.000,00 per l’anno 2017 che trovano copertura sulla Missione 18 Programma
01”.
La norma all’art. 24 prevede modifica l’art.1 della L.11/2015 “Agli oneri rivenienti
dall’applicazione del presente articolo, stimati in misura non superiore ad euro
3.150.000,00, si provvede a valere sulla Missione 04 Programma 01”.
Osservazioni
Gli articoli sopra citati individuano quale copertura finanziaria per le spese indicate
nella norma rispettivamente la Missione 18, Programma 1 e la Missione 04, Programma
1. In sede istruttoria è stato chiesto di confermare e provare documentalmente l’effettiva
capienza delle Missioni utilizzate per tali coperture.
Inoltre per tutti gli articoli che prevedono l’istituzione di nuovi costi è fatto un mero
rinvio a missione e programma. (Artt.li 11, 12, dal 14 al 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30
e 31). Sempre in sede istruttoria è stato chiesto di comprovare documentalmente, anche
utilizzando un apposito prospetto, la capienza effettiva della missione 04, Programma
01 in relazione a tutti i sopra citati oneri.
Nella nota di riscontro, con riferimento all’art. 20 la Regione ha dichiarato:
“Effettivamente il riferimento alla Missione 18 Programma 1 è stato un refuso, atteso che il
pertinente ancoraggio finanziario era a valere sulla Missione 20 Programma 03. Ciò posto,
prima con DGR 1221 del 24/09/2015, poi con la Legge di Bilancio 2016/2018 si è provveduto
alla necessaria rettifica, sul capitolo U63045 Missione 18 programma 01, anche in
considerazione del fatto che, come noto, non è consentito assumere impegni contabili sui fondi
di accantonamento. Si rinvia alla pagina del BUR sulla quale è pubblicato il dettaglio del
citato capitolo nell'ambito dei richiamati missione e programma, dalla quale si evince la
copertura per tale voce di spesa. (ALL. 8)”.
In merito all’art. 24, invece, ha comunicato quanto segue: “Fermo restando quanto
illustrato al punto 5 della presente con riguardo alla Legge regionale 20 marzo 2015, n. 11
"Integrazioni alla L.R. 5 novembre 2014, n. 32 - Risanamento e rilancio dei Consorzi per lo
118
Sviluppo Industriale"., il più complessivo finanziamento delle disposizioni richiamate da
codesta Corte ed, in particolare, di quelle connesse al risanamento, troverà copertura, una
volta approvato il pertinente Piano, nelle disponibilità assicurate a valere sulla Missione 4
Programma 1 in apposito allegato n. 26 al Bilancio di Previsione 2015/2017 recante "Elenco
degli Importi da Iscrivere a Bilancio In Relazione alle Spese Pluriennali che Travalicano
il Triennio".”
Esito: Rilievo non superato.
Anche in questo caso si tratta di una copertura “postuma”, come tale non conforme alle
prescrizioni di cui all’art. 81 Cost.
Sul punto si rinvia a quanto già evidenziato con riferimento all’art. 19 della legge 5/2015.
Tabella di sintesi
Dispostonormativo
Criticità rilevate Esito
Legge 34/2015 1. Ipotesi di mancata coperturafinanziaria.
Rilievo nonsuperato
119
5. Considerazioni conclusive
Alla luce di quanto sopra è possibile sintetizzare il quadro delle criticità riscontrate
dall’analisi delle leggi regionali approvate nell’esercizio 2015.
Le maggiori criticità riscontrate ineriscono a tre macro tipologie:
I) nella cronica non corretta perimetrazione del principio di copertura finanziaria di
cui all’art. 81 Cost.. Il Legislatore regionale continua ad assumere come “escluse”
dal perimetro di rilevanza della “legislazione di spesa” e, quindi, dal connesso
obbligo di copertura finanziaria, le norme che:
a) non prevedono – in via espressa e testuale- oneri finanziari;
b) prevedono minori entrate, in quanto diretta applicazione di un’ obbligo della
normativa nazionale, e quindi per l’effetto vengono considerate “escluse”
dall’obbligo di prevedere nel testo della legge e nella correlata relazione
illustrativa, gli strumenti disposti dal legislatore nazionale per
“neutralizzarne” l’impatto sul bilancio regionale;
c) pur prevedendo “in linea astratta” nuove o maggiori spese, non avendo avuto
applicazione in concreto, non è stato ritenuto necessario provvedere alla
relativa copertura finanziaria, in ciò confermando la strutturale “diacronica”
tra legge autorizzativa dei nuovi o maggiori oneri e ricerca “a valle” ed al
“bisogno” della corrispondente copertura finanziaria.
Da tale (de)perimetrazione dell’onerosità della norma discende –come corollario-
il mancato rispetto –con riferimento alle leggi “non” ritenute di spesa– dell’iter
deliberativo e procedurale all’uopo prescritto, e ciò anche in termini di (mancata)
richiesta e rilascio dei pareri di compatibilità finanziaria di cui all’art. 10 della
legge n. 34/2001.
II) Nella non corretta qualificazione morfologica (spesa continuativa ovvero
pluriennale) ovvero quantificazione degli oneri introdotti dalla norma.
III) Nelle anomalie della tecnica lessicale utilizzata, in termini di utilizzo distorto del
significato proprio delle parole, con potenziale lesione del legittimo affidamento
dei soggetti destinatari del beneficio contenuto nella norma; nonché in termini di
120
violazione (formale) di precisi vincoli e principi anche costituzionalmente
garantiti.
La prima patologia attiene all’utilizzo distorto del significato delle parole che, si ricorda,
costituisce ai sensi dell’art. 12 delle preleggi il primo e principale criterio di
interpretazione della voluntas legis e legislatoris.
In alcuni casi, dai riscontri ricevuti, è emerso che alcune leggi utilizzano parole dal chiaro
significato di “autorizzazione alla spesa” (“si assegna” - “si riconosce” ecc), mentre in
realtà erano intese come norme di mero programma o principio, prive di valenza
onerosa. Il rischio connesso a tale tipologie di norme consiste nell’ingenerare un
legittimo affidamento sull’attualità di un “beneficio” in realtà finanziariamente
inattuabile.
La seconda tipologia di anomalia è stata riscontrata nella contraddittorietà del
contenuto precettivo della norma, solo apparentemente in violazione di specifici vincoli
di legge, anche costituzionalmente garantiti. Ci si riferisce, per esempio, all’art. 21,
comma 4, lett. b) della legge 5/2015 (legge di stabilità 2015) che – pur appalesandosi in
violazione della regola aurea di cui all’art. 119 Cost. perché prevede la copertura
finanziaria di spese di natura corrente con l’utilizzo di risorse da indebitamento destinate
a spese in conto capitale, ne dispone in concreto il prelievo da capitoli di bilancio di parte
corrente. Per l’effetto la norma è solo “annunciata” in violazione di un vincolo di legge,
rivelandosi, nella sua applicazione in concreto, non difforme dai principi e dalle
prescrizioni giuscontabili vigenti.
Tali anomalie nella tecnica di costruzione della legge sono suscettibili di pregiudicare la
conformità “formale” della norma di spesa rispetto ai vigenti principi e precetti
giuscontabili, con tutti gli effetti a questo connessi e conseguenti anche in termini di
individuazione di un copertura finanziaria “sufficientemente sicura” e non arbitraria.
Le criticità come sopra rilevate hanno determinato a valle delle anomalie, anche gravi,
nella copertura finanziaria delle leggi “onerose”, e ciò in termini di:
a) Copertura finanziaria formale non corrispondente alla copertura finanziaria
sostanziale, in termini di (non) corrispondenza tra modalità di copertura indicate
121
nella norma e mezzi in concreto utilizzati per la copertura dell’onere; nonché in
termini di (non) corrispondenza tra illegittimità della copertura finanziaria
individuata nella norma e legittimità della copertura finanziria in concreto
adottata.
b) Copertura finanziaria insostenibile perché in violazione – formale e concreta - di
specifiche prescrizioni della legge, come nel caso della copertura di spesa di
natura corrente con utilizzo di fondi speciali di parte capitale (cfr. art. 9 legge
42/2015).
c) Copertura finanziaria “non sufficientemente sicura” nel quantum, perché
individuata in assenza del parametro essenziale, e cioè la preventiva
quantificazione degli oneri da “coprire”.
d) Copertura finanziaria “tempisticamente” o “quantitativamente” inadeguata
rispetto agli oneri da sostenere, perché non riferita a tutti gli esercizi componenti
il bilancio triennale ovvero, nel caso di oneri pluriennali, non estesa al
complessivo arco temporale di attuazione della spesa (anche oltre il triennio),
ovvero perché incapiente rispetto all’ammontare complessivo ed effettivo degli
oneri importati dalla legge “sostanziale” di spesa.
e) Copertura finanziaria “postuma” rispetto alla legge che introduce il nuovo o
maggiore onere, perché adottata non in via preventiva o contestuale alla legge
onerosa ma in via successiva, tramite successivi aggiustamenti emergenziali di
bilancio.
Si è riscontrata altresì la reiterata mancata previsione di una clausola di salvaguardia
con riferimento a previsioni di spesa suscettibili di modifica.
Inoltre, nelle ipotesi di assunta invarianza finanziaria della norma, si è rilevata
l’assenza, nella norma, della relativa clausola di neutralità finanziaria e, a monte, di una
relazione illustrativa da cui si evincano degli elementi idonei a suffragarla.
Alla luce di quanto sopra, anche in considerazione della natura strutturale delle
anomalie sopra evidenziate nella dinamica di legislazione di spesa (già riscontrata con
riferimento alle leggi di spesa approvate nel 2013 e nel 2014) ed in disparte ogni
122
valutazione in questa sede dell’impatto sul bilancio regionale e sui relativi equilibri delle
criticità sopra riscontrate, si invita l’Ente a porvi rimedio, assumendo le necessarie
misure di adeguamento in linea con le osservazioni e con i rilievi sopra formulati.
Il tutto al fine di efficientare “a monte” le proprie dinamiche di gestione degli equilibri
di bilancio ed evitare, al contempo, di ingenerare “a cascata” distorsioni del sistema
finanziario regionale, anche in termini di lesione del legittimo affidamento e di
potenziale insostenibilità finanziaria della politica di spesa programmata dall’Ente.
Il Magistrato relatore
F.to dott.ssa Vanessa PINTO