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M É X I C O2 0 0 6 - 2 0 1 2 :

RE S U M E N EJ E C U T I VO

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MÉXICO, DISTRITO FEDERAL. 03900

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México 2006‐2012: Creando las Bases para el Crecimiento Equitativo : Resumen Ejecutivo  Copyright © 2007 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Departamento de México y Colombia / Región de América Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org.mx  Todos los derechos reservados Primera edición en español: junio de 2007  Esta obra  fue publicada originalmente en  inglés por el Banco Mundial con el  título Mexico 2006‐2012: Creating the Foundations for Equitable Growth – Report Number 39993‐MX. La edición en español no es una  traducción  oficial  del  Banco  Mundial.  El  Banco  Mundial  no  acepta  responsabilidad  alguna  por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación.   Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial,  juicio alguno sobre  la situación  legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites.  Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan.  Derechos y Permisos El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Oficial de Comunicaciones de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 5480‐4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido.  Edición: Primera edición Impreso y hecho en México / 2007 Banco Mundial – México  Coordinación Editorial: Yamira Santana; Diseño de Portada: Alejandro Espinosa  Banco Mundial         México 2006‐2012 : Creando las Bases para el Crecimiento Equitativo : resumen ejecutivo. –  México : Banco Mundial, 2007.       38 p. : il. – (Informe No. 39993‐MX) 

1. Fiscal policy – Mexico. – 2..Taxation – Mexico. – 3. Poverty – Mexico. – 4. Mexico – Economic conditions – 2006‐2012. – 5. Mexico – Social conditions – 2006‐2012. – 6. Mexico – Economic policy – 2006‐2012. – 7. Mexico – Politics and government – 2006‐2012. 338.97221 / B36

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PREFACIO 

Las Notas de Políticas Públicas, tituladas México 2006‐2012: Creando  las Bases para el Crecimiento Equitativo, fueron coordinadas por David Rosenblatt (Economista en Jefe y Líder del Sector de Reducción de Pobreza y Gestión Económica), bajo la guía de Isabel Guerrero, Directora para México y Colombia en el momento de  la preparación de este  reporte.   Los capítulos fueron hechos por: David Rosenblatt y Roby Senderowitsch (Transición Política); Jozef Draaisma y Juan Carlos Mendoza (Finanzas Públicas y Privadas); José Luis Guasch y Keta  Ruiz  (Regulación,  Competencia  y  Ambiente  de  Inversión);  José  Luis  Guasch  y Esperanza Lasagabaster (Política de Innovación); Angela Armstrong, Yewande Awe y Ethel Sennhauser (Gestión Ambiental); Erik Bloom y Gladys López‐Acevedo (Capital Humano y Habilidades);  José  María  Caballero,  Frederic  de  Dinechin,  Matthew  McMahon  y  Yurie Tanimichi Hoberg  (Agricultura,  Política Rural  y  Política  de  Tierras); Douglas Olson  and Gustavo  Saltiel  (Recursos Hídricos); Enrique Crousillat  y  Juan Carlos Quiroz  (Petróleo  y Gas); Luis Alberto Andrés, Angélica Núñez y Anna Wellenstein (Infraestructura); Andrew D. Mason, María‐Luisa Escobar, Gladys López‐Acevedo, Marcela Rubio  Sánchez  y  Jaime Saavedra (Fortalecimiento de la Protección Social).  El Resumen Ejecutivo fue preparado por David Rosenblatt, y se benefició de insumos detallados, comentarios y sugerencias por parte de  todo el equipo y de  Isabel Guerrero.   Cabe mencionar que  los capítulos fueron escritos durante  octubre  y  noviembre  de  2006  y,  por  lo  tanto,  están  basados  en  la  información entonces disponible. 

 También  formaron  parte del  equipo Odracir Barquera, Gabriela Aguilar, Andreas 

Blom, Anna  Corsi,  Fernando Galeana,  Rocío  Lavalle,  Takako Mochizuki, Mireya Olivas, Alexis Roach y Alexandra Zenzes. 

 Este reporte fue elaborado en forma altamente participativa.  Se realizaron consultas 

con diversos expertos mexicanos y actores de: los partidos políticos, los Poderes Ejecutivo y Legislativo,  la  academia,  entre  otros  dada  su  experiencia  y  vasto  conocimiento  de  los asuntos prioritarios para México.   

El equipo se benefició altamente de las contribuciones hechas por los comentaristas: Enrique Cabrero, Santiago Levy, Lant Pritchett y Michael Walton.   Asimismo, el personal del  Banco  que  participó  en  la  reunión  de  revisión  también  contribuyó  de  manera importante.   

La Vicepresidenta para América Latina  y  el Caribe del Banco Mundial  es Pamela Cox;  la Directora  para  la Unidad  de México  y Colombia  es  Isabel Guerrero;  el Director Sectorial  para  Reducción  de  la  Pobreza  y  Gestión  Económica  (PREM,  por  sus  siglas  en inglés) en América Latina y el Caribe es Ernesto May; el Gerente de Política Económica para América Latina  es Mauricio Carrizosa; y  el Líder de  Sector para PREM de  la Unidad de México y Colombia es David Rosenblatt. 

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ÍNDICE 

RESUMEN EJECUTIVO  “MÉXICO 2006‐2012: CREANDO LAS BASES PARA EL CRECIMIENTO EQUITATIVOʺ  MÉXICO PODRÍA ESTAR EN UNA MEJOR SITUACIÓN  MÉXICO SE ENCUENTRA ENTRE DOS MUNDOS, Y DOS MUNDOS COEXISTEN EN SU INTERIOR  LA RESPUESTA ESTÁ EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD  POLÍTICAS PÚBLICAS CLAVE PARA EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD  RESUMEN DE LOS CAPÍTULOS 

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MÉXICO 2006‐2012: CREANDO LAS BASES PARA EL CRECIMIENTO EQUITATIVO 

 RESUMEN EJECUTIVO 

 David Rosenblatt1 

 1. A lo largo de los últimos veinte años, México ha experimentado una significativa transformación en el plano político,  institucional y económico. La evolución del sistema político  ha  permitido  la  celebración  de  elecciones  altamente  competitivas;  la descentralización  del  sector  público muestra  avances;  algunos  sectores  antes  controlados por  empresas  propiedad  del  Estado  fueron  privatizados  y  las  barreras  al  comercio internacional  se  redujeron de  forma  sustancial. Las  reformas  sectoriales han  resultado  en una mayor cobertura de  los servicios sociales básicos, como  la educación y  la salud, y  las reformas macroeconómica y  comercial de  los  años noventa ubicaron  a México  como una economía estable y más abierta. 

2. Pero, a pesar de este progreso, en el ámbito del desarrollo económico queda por  resolverse  un  rompecabezas.  Cualquier  persona  recién  llegada  a  México  que  lea  los principales datos y cifras sobre el país destacaría lo siguiente: México es el sexto productor de petróleo del mundo. Es miembro  fundador del Tratado de Libre Comercio de América del Norte  (TLCAN).  Está  dotado  de  una  geografía  privilegiada,  con  dos  extensas  zonas costeras y una frontera común con la economía más grande del mundo. Aunque las reservas petroleras están disminuyendo, el país cuenta con otros recursos naturales en abundancia. También es  famoso por su  rica  tradición cultural, un  importante activo para su sustancial industria turística. Entonces, si cuenta con todas estas características positivas, ¿por qué el nivel de desarrollo de México no ha  logrado acercarse al de  sus  socios  comerciales del TLCAN o al de un Estado típico de la OCDE? 

3. Los  capítulos o  “notas de política” de  este  informe  son un  intento por  resolver partes  de  este  rompecabezas.  Como  en  muchos  rompecabezas,  las  piezas  están interrelacionadas y es posible que no se cuente con un panorama claro en todos los aspectos. En el Banco Mundial ya es tradición elaborar un conjunto de “notas de políticas” durante las transiciones políticas. En 2000, el Banco Mundial elaboró un conjunto exhaustivo de notas que se publicaron en 2001 bajo el título de Mexico: A Comprehensive Development Agenda  for the  New  Era  (México:  Agenda  integral  de  desarrollo  para  la  nueva  era).  Las  economías evolucionan  de  manera  gradual  y,  necesariamente,  lleva  tiempo  poner  en  marcha  las reformas.  Como  resultado  de  ello,  buena  parte  del  análisis  y  una  serie  de  las 

1 Este  resumen  ejecutivo  se  basa  en material  tomado  de  los  diversos  capítulos  del  informe,  así  como  de  la discusión  temática  surgida del  diálogo  entre  los  diferentes  autores,  y  con  la  orientación  de  Isabel Guerrero, Directora de la Unidad para México y Colombia del Banco Mundial.

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recomendaciones de aquel  informe  siguen  teniendo validez. Cada  capítulo de  este nuevo informe  (2006)  emplea  como  referencia  las  notas  de  políticas  del  2000.  Esta  vez  se  ha procurado mantener  un  enfoque  de  selectividad  en  cuanto  a  los  temas,  explorando  los asuntos multisectoriales, uniendo ámbitos como la educación y los mercados laborales en un capítulo, o la salud y la seguridad para la edad avanzada en otro. 

4. En  este  resumen  se  establecen  las  bases  del  informe  completo,  al  bosquejarse  los temas y mensajes comunes que surgen de los once capítulos que lo integran. Tres temas son los más destacados: 

México podría estar en una mejor situación. El crecimiento económico podría ser mucho más acelerado, dados  los atributos naturales con  los que cuenta el país, mencionados arriba. La reducción de la pobreza podría ser mucho mayor, ya que un  crecimiento  acelerado  y  la  reducción  de  la  pobreza  son  fenómenos  que  se refuerzan mutuamente. Las reformas de política económica y social que podrían contribuir a mejorar la situación del país han sido obstaculizadas por grupos de interés que prefieren mantener el status quo. 

México se encuentra entre dos mundos y dos mundos coexisten en su interior. Por un lado, el nivel de vida, el capital físico y humano y las instituciones de México son mucho mejores que los de países de ingreso bajo o de ingreso medio‐bajo de América Latina. Pero por otro, México se encuentra muy rezagado con respecto a los promedios de  la OCDE. Dentro del país, además, se observa una dicotomía adicional debido al alto grado de desigualdad que hay entre personas y regiones. 

La  respuesta  está  en  las  políticas  públicas  que  fomenten  el  crecimiento  con equidad. El nuevo gobierno está desarrollando una visión de México hacia el año 2030.  El  crecimiento  con  equidad  —crecimiento  que  comparten  todos  los miembros de la sociedad en general— podría transformar al país en las décadas futuras.  En  los  capítulos  de  este  informe  se  hace  hincapié  en  que  el  cambio institucional  es  la  clave  para mejorar  la  regulación  y  el  desempeño  tanto  del sector  público  como  del  privado.  También  se  destaca  que  la  reestructura  del gasto  gubernamental  en  una  serie  de  sectores  —en  especial  con  miras  a establecer una  asignación más progresiva del  gasto— podría  ser  la  clave para propiciar  una  fase de mayor  crecimiento  con mejores  niveles de  equidad.  Por último  se  hace  notar  que,  a  pesar  de  los  avances  en  materia  de  estabilidad económica  y  ambiental  en México,  aún persiste una  agenda de  reformas  cuyo objetivo es garantizar la sostenibilidad. 

5.  Cada  uno  de  estos  tres  temas  se  comentan  detalladamente  más  adelante. Posteriormente,  se  presenta  un  resumen  de  cada  uno  de  los  capítulos  y  se  analizan  con mayor profundidad los aspectos de política pública, respectivamente. 

 

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Gráfica A: Relación del PIB Per Capita Mexicano al PIB Per Capita de los EEUU y Canadá

(Dólares "PPP"-- Ajustados al poder de compra)

0.24

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2000

2002

2004

Mexico/ Canada

Mexico/ EEUU

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators ; Cálculos de los autores

MÉXICO PODRÍA ESTAR EN UNA MEJOR SITUACIÓN 

6. Después de la crisis de 1994‐1995, el país ha experimentado en términos generales un  crecimiento  económico  mucho  más  estable  y  positivo.  El  ritmo  de  crecimiento  se aceleró  en  2006  y  se  espera  que  esta  tendencia  favorable  continúe.  Sin  embargo,  es importante destacar que existen una serie de factores externos que han contribuido a estos resultados. Los precios del petróleo  se han  situado  en niveles  récord durante  los últimos años y  la  economía de Estados Unidos, y  la del mundo  en general, ha  crecido de  forma continua desde 2002. A pesar de ello, el crecimiento promedio del PIB mexicano fue menor al 2 por ciento entre 2001 y 2005. En términos per cápita, el crecimiento ascendió a la mitad de esta cifra.  

7. Se  observa una  fragilidad  fundamental  en  este patrón de  crecimiento  estable  y modesto.  La  mejoría  en  los  resultados  fiscales  vino  acompañada  por  una  creciente dependencia de las fuentes petroleras de ingreso. Estas representan ya cerca de 40 por ciento de  los  ingresos  del  gobierno. Mientras  tanto,  a  los  niveles  de  producción  actuales,  las reservas probadas del monopolio petrolero nacional sólo equivalen a cerca de once años de disponibilidad.  A  menos  que  se  dé  un  incremento  sustancial  en  la  inversión  para exploración y el descubrimiento de  fuentes adicionales, este sector de  la economía entrará en declive. Si se materializa este escenario y la dependencia del gobierno de estos recursos no  se  resuelve,  se  arriesgará  la  sostenibilidad  fiscal.  Además,  ambos  problemas  están interrelacionados,  en  el  sentido  de  que  la  pesada  carga  fiscal  sobre  los  ingresos  de  la compañía petrolera nacional limita su capacidad para invertir en exploración. 

8. En el mediano plazo el crecimiento no ha sido suficientemente alto para que  los niveles de ingreso per cápita de la economía mexicana converjan con los de sus socios del TLCAN, como se desprende de la Gráfica A. Desde esta perspectiva relativa, no se observa en realidad ningún progreso durante los últimos 15 años.  

9. En  la Gráfica A, se observa un  incremento en el PIB per cápita de  México  con  respecto  al  de Canadá y Estados Unidos luego de la  crisis  macroeconómica  y financiera de 1994‐1995. Esta época coincide  con  los primeros  años de vigencia del TLCAN. El TLCAN sí generó  un  auge  de  las exportaciones.  Sin  embargo,  esta reacción  se  niveló  más  adelante como se observa en la Gráfica B. El desafío  en  este  sentido  reside  en llevar a cabo reformas que mejoren la productividad y sienten las bases 

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para una mayor expansión de  las exportaciones,  tanto hacia  los países  socios del TLCAN como a otros destinos. 

Gráfica B: Exportación de bienes y servicios (Dólares constantes de 2005)

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1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

 Fuente: Banco de México; cálculos del personal del Banco Mundial. 

10. Con  respecto  a  la  reducción  de  la  pobreza, México  finalmente  logró  revertir  el severo impacto de la crisis económica de mediados de los años noventa. Como se observa en  la Gráfica C,  las  tasas de pobreza ya  se encuentran en niveles  inferiores a  los de años previos  a  la  crisis;  sin  embargo,  las  estimaciones preliminares para  2005 muestran que  el avance  se  ha  estancado.  Entre  2004  y  2005  no  se  observaron  cambios  estadísticamente significativos en los niveles de pobreza. En las zonas rurales se registró incluso un aumento de  la  pobreza  en  2005.  Por  ende,  un  crecimiento más  vigoroso  es  esencial  para  obtener  mayores  logros  en  la  reducción de pobreza. En  el mediano plazo  la  concreción de varias reformas microeconómicas y una mejoría en la entrega de servicios para los pobres podrían incrementar también el impacto del crecimiento en la reducción de pobreza. 

11. Entre los factores que han contribuido a reducir la pobreza desde 2000 (en especial la pobreza  extrema  rural),  se  incluye  la  estabilidad macroeconómica  sostenida,  la baja inflación, las transferencias gubernamentales mucho mejor orientadas a fines específicos y  la  diversificación  de  actividades  generadoras  de  ingreso  a  sectores  no  agrícolas.  Los programas sociales como Oportunidades y Procampo y, en menor medida, las remesas del extranjero, también han contribuido a esta reducción. Por otra parte, los niveles de pobreza en las zonas urbanas no han mejorado de manera significativa, debido al bajo rendimiento de la mano de obra (en el rubro del autoempleo y en los salarios) y al elevado desempleo. 

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Gráfica C: Niveles de pobreza en México, 1992-2005 (%)

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20.0

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1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005

Pobreza Alimentaria

Pobreza de Capacidades

Pobreza de Patrimonio

Fuente: CONEVAL 

12. En  las  zonas  urbanas  los  salarios  reales  para  el  segmento  de  la  población  en pobreza extrema han disminuido desde 1991 y, aunque  los niveles de  remuneración  se han recuperado desde 1996, para 2003 la mejoría era todavía insuficiente para recuperar el valor  perdido  desde  1991.  Sin  embargo,  los  salarios  reales  de  los  pobres  se  están recuperando a niveles superiores a  los registrados antes de  la crisis, gracias al crecimiento positivo  de  la  economía  durante  el  año  pasado  en  varios  sectores,  incluyendo  las maquiladoras y los servicios. En las zonas rurales la ausencia de suficiente dinamismo en el sector de la agricultura a pequeña escala, la concentración del crecimiento en el sector más comercial y las limitaciones en el acceso a empleos productivos en el sector rural no agrícola son  factores  clave para  explicar  el  estancamiento  en  la mejoría del  ingreso de  los pobres rurales.  

13. En el origen del lento crecimiento y el rezago en los salarios está el hecho de que la  productividad  en  México  casi  no  ha  crecido  en  los  últimos  quince  años.  La productividad factorial total (PFT) se ha expandido a una tasa promedio anual de menos de 1 por  ciento  entre  fines de  los  años noventa  y principios de  la década de  2000,  como  se muestra  en  la Gráfica D.  Esto  por  lo menos  contribuyó  a  revertir  la  tendencia  negativa observada desde los años ochenta hasta mediados de los años noventa. Los aumentos en el capital físico y humano por trabajador (es decir, nivel de aptitudes) elevan el nivel de vida. No obstante, en el largo plazo, el aumento de la productividad es la base para la generación de empleos de calidad y el establecimiento de empresas exitosas en un mundo cada vez más competitivo. Más allá de la acumulación del capital físico y humano, la productividad es la base del crecimiento. 

14. La productividad factorial total es  la medida agregada que proviene de  las cuentas nacionales.  A  fin  de  comprender  los  mecanismos  de  política  que  mejoran  la 

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productividad,  es necesario  explorar  los  factores microeconómicos que  la  impactan. En este documento se propone tratar cuatro temas para el caso mexicano con base en el trabajo analítico previo del Banco en varios rubros.2 En primer  lugar,  la existencia de monopolios, algunos  privados  y  otros  del  gobierno,  en  la  prestación  de  servicios  públicos  (como telecomunicaciones  y  energía  eléctrica)  genera  costos  altos  desde  una  perspectiva internacional. Este hecho  inhibe  la eficiencia productiva de  las empresas que utilizan estos servicios. Segundo, la infraestructura genera ganancias de productividad a partir de su uso compartido. México  presenta  rezagos  con  respecto  al  plano  internacional  en  este  rubro. Tercero,  las cargas administrativas de operación  inhiben  la creación de nuevas empresas y aumentan  los  costos  de  los  ya  establecidas.  Por  último,  está  la  tecnología misma  que  se emplea:  importar  equipo  más  moderno  o  desarrollar  tecnología  nacional  contribuiría  a mejorar  la productividad de  las empresas. A continuación  se presenta evidencia de cómo México podría tener un mejor desempeño en cada uno de estos rubros. 

Gráfica D. Contabilidad del crecimiento, 1965‐2003 

-101234567

1965-1979 1980-2003 1996-2003

PIB Capital Mano de obra PFT

 Fuente: Faal (2005), citado en Banco Mundial, 2006, (Informe de competitividad en México). 

15. Existe evidencia de que los costos de algunos servicios públicos están limitando los esfuerzos de las empresas y los trabajadores por producir bienes con mayor eficiencia.  Un ejemplo claro es  la electricidad,  insumo clave para muchos negocios. No sólo el precio en México excede las comparaciones internacionales, sino que se ha incrementado a lo largo de los últimos años, como se desprende de la Gráfica E (abajo). El sector eléctrico es tan sólo un  ejemplo de  los  rubros  en  los que México podría mejorar  su desempeño de manera significativa.  En  el  sector  de  las  telecomunicaciones,  las  comparaciones  del  costo  del servicio en México presentan un panorama similar. 

2 Véase, por  ejemplo,  el  Informe de Competitividad para México del Banco Mundial  (Mexico Competitiveness Report) (en especial el Anexo 1, que presenta los diagnósticos de crecimiento) y el Análisis de Gasto Público en Infraestructura también del Banco Mundial (Infrastructure Public Expenditure Review).

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16. La combinación de la carga administrativa y de  costos  en  infraestructura puede  observarse en  los  resultados  de  un  estudio  reciente  del desempeño de  las  exportaciones  en México. Los autores  encontraron  que  si  se  combinaran mejoras en  las  instalaciones portuarias, un mejor acceso  a  la  infraestructura de  servicios  (como  el comercio electrónico) y reformas regulatorias, las exportaciones  mexicanas  recibirían  un  impulso considerable (Cuadro 1). El análisis de los autores simula  el  impacto  de  las  reformas  orientadas  a facilitar  el  comercio  que  permitirían  a  México reducir  a  la  mitad  la  distancia  entre  su  nivel actual  y  el  promedio  mundial  (75  países),  con base  en  las  siguientes  cuatro  variables:  1) eficiencia  portuaria;  2)  entorno  de  aduanas;  3) 

entorno  regulatorio medido  por  la  percepción  de niveles  de  corrupción;  e  4)  infraestructura  del sector  servicios, medida por  la velocidad y el  costo del acceso a  Internet y el  impacto de Internet  sobre  los negocios. El  impacto que  se  simula en el  cuadro es  sustancial,  lo que ofrece evidencia empírica acerca de  cómo  las pérdidas en productividad generadas por una  infraestructura  inadecuada  y  cargas  administrativas  y  regulatorias  tienen  impacto sobre el crecimiento de las exportaciones y, por ende, sobre el crecimiento económico. 

Cuadro 1. Simulación del impacto de la infraestructura y las reformas regulatorias sobre las exportaciones mexicanas 

  Eficiencia portuaria 

Entorno de aduanas 

Entorno regulatorio 

Infraestructura del sector servicios 

Total 

Ganancias en exportaciones  (miles de millones de pesos) 

6.8  8.0  10.5  2.1  29.3 

Ganancias en exportaciones  (por ciento) 

4.8  5.6  7.4  1.5  20.7 

Nota:  La  corrupción  se  utiliza  como  variable  de  aproximación  para  medir  el  entorno  regulatorio.  La infraestructura en el sector servicios se mide mediante el uso del comercio electrónico por parte de los negocios. Fuente:  Soloaga, Wilson  y Mejía  (2006),  citado  en  Banco Mundial, Mexico Competitiveness Report  (Informe  de competitividad en México).  17. Por último, en el rubro de la innovación destacan varias características. Una de ellas es el bajo nivel de gasto general en  investigación y desarrollo en México como proporción 

Gráfica E: Costo de la electricidad (centavos (EEUU) per kWh)

Fuente: CCE

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del  PIB,  de  acuerdo  con  lo  que  se muestra  en  la  siguiente  gráfica.  En  segundo  lugar,  el enfoque se centra en  la  investigación básica más que en  la aplicada. En  tercer  término, se encuentra el bajo nivel de cooperación entre instituciones de investigación, universidades y el sector privado. Estos temas se detallan en el Capítulo 4. 

Gráfica F. Gasto en Inversión y Desarrollo (% del PIB) 

 

 

 

 

 

 

Fuentes: CONACYT (2004), OCDE (2004) y RICYT (2004). 

18. Para mejorar el crecimiento se deben abordar varios factores. Se puede pensar en los factores de producción en términos de las ganancias en crecimiento mencionadas arriba. En primer  lugar  destaca  la  necesidad  de  acelerar  la  acumulación  de  capital  humano.  Esto  sólo puede  lograrse  si  se  amplían  la  cobertura  y  la  calidad  de  la  educación  para  todos  los mexicanos  en  cualquier  nivel de  la  escala de  ingresos.  Segundo,  aumentar  la  cantidad  y calidad de  la  infraestructura pública y mejorar  los  incentivos para  la acumulación de capital físico. Tercero, México podría  aprovechar mejor  sus  abundantes  recursos  naturales,  lo  cual implica hacer un uso más sostenible de ellos. En cuarto lugar y, tal vez más importante, está la  necesidad  de  mejorar  la  productividad  total  de  los  factores  de  acuerdo  con  los  cuatro conceptos mencionados arriba. Una de las ventajas de mejorar la productividad es que esto puede  contribuir  a  que México  diversifique  el  destino  de  sus  exportaciones  y  se  aleje  de  la dependencia  del mercado  estadounidense. A pesar de que Estados Unidos  es  el mercado más grande del mundo, ciertamente no es el de crecimiento más acelerado. De hecho, los de Asia y, en especial el de China, están experimentando ritmos de crecimiento económico mucho más  acelerados.  Los  nuevos  productos  o  la modificación  de  los  existentes,  junto  con  el establecimiento de vínculos de negocios más estrechos con Asia, podrían permitir a México aprovechar el dinamismo de esta región. 

19. Existen  otros  factores  que  impactan  en  la  productividad  y  la  equidad  del crecimiento.  La  organización  de  los  procesos  productivos  se  basa  en  instituciones    de mercado y en las reglas que las rigen. Estas reglas son establecidas a su vez por instituciones políticas. Es más probable que unas instituciones competitivas y políticamente transparentes se adapten mejor a  las necesidades de una  economía más dinámica. Por último,  como  se 

0

0.20.4

0.60.8

11.2

1.4

Mexico Chile Brazil ChinaBrasil

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verá  a  mayor  detalle  más  adelante,  la  distribución  equitativa  de  estos  procesos  de acumulación  y de mejoras  en  la productividad  representa  otra  inquietud  en  términos de maximizar las ganancias y asegurar su sostenibilidad. 

MÉXICO SE ENCUENTRA ENTRE DOS MUNDOS, Y DOS MUNDOS COEXISTEN EN SU INTERIOR 

20. Usando  como  referencia  una  amplia  variedad  de  mediciones  del  avance económico y  social, México  se ubica entre dos mundos y   dos mundos  coexisten en  su interior.  Comenzando  por  la  medida  más  general,  el  PIB  per  cápita,  México  se  ubica claramente por encima de la mayoría de los países en desarrollo y del promedio regional de América Latina.3 Por otra parte, la brecha en el PIB per cápita entre los estados más ricos y los más pobres del país es mayor que  la del PIB per cápita entre  los estados más ricos de México y  los más pobres de Estados Unidos. El patrón se  repite en cierta medida con  los indicadores de pobreza respecto al ingreso. Aunque no resulta fácil realizar comparaciones de pobreza por estado, hay una diferencia  clara entre  las zonas  rurales y  las urbanas. La pobreza extrema en las zonas rurales es 2.5 veces mayor que en las zonas urbanas del país. Otra  clara división  se observa entre  los grupos  indígenas y  la población en general. Si  se toman  datos  de  encuestas  de  hogares,  se  puede  establecer  una  fuerte  relación  entre  los municipios más pobres de México y los que tienen mayor población indígena. El reto está en cerrar la brecha entre estos dos mundos. Las ganancias en productividad son esenciales para el crecimiento, pero  también es necesario contar con políticas públicas que garanticen que toda la población mexicana participe de este proceso. 

3 Las cifras comparativas se presentan en dólares ajustados a las variaciones en el poder de compra entre países. Nótese que  las  cifras  a nivel  estatal utilizan  como  factor  el promedio nacional de  las paridades de poder de compra (PPC). Por ello, el nivel de jurisdicciones como el DF o Nuevo León podría estar sobreestimado, ya que una PPC regional sería probablemente menor.

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Gráficas G (i) y (ii): Comparaciones del PIB per cápita PIB per cápita, 2004, dólares PPC 

PIB Per Capita, 2005, Dólares PPC

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

América Latina y elCaribe

México Países OCDE (AltosIngresos)

Fuentes: Banco Mundial, World Development Indicators, 2006; INEGI; US Bureau of Economic Analysis. 

21. Otras medidas de bienestar no  relacionadas  con el  ingreso  también demuestran que  México  se  encuentra  entre  dos  mundos.  El  sistema  de  servicios  de  salud  arroja resultados que ubican a México por encima de la norma en América Latina, pero muy lejos de la de la OCDE, como se observa en las gráficas siguientes. 

Gráficas H (i) y (ii):  Resultados de los servicios de salud desde una perspectiva internacional 

Tasa de Mortalidad Infantil 2004 (por cada 1,000 nacimientos vivos)

0

5

10

15

20

25

30

América Latina y elCaribe

México Países OCDE (AltosIngresos)

Fuente: World Development Indicators, 2006. 

22. Estos resultados son consecuencia natural de un sistema de protección social que genera dicotomías. Algunos trabajadores tienen acceso a servicios de salud de mejor calidad y  pensiones  relativamente  generosas, mientras  que  los  trabajadores  del  sector  informal utilizan  ya  sea  los  establecimientos  públicos  locales  o  cualquier  otro  tipo  de  servicios privados  que  puedan  pagar.  El  porcentaje  de  población  cubierto  por  la  seguridad  social formal es menor que en otros países de niveles de ingreso similares, como se observa en el 

PIB per Capita, 2004, dólares PPC

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

Oaxaca Nuevo León D.F. Mississippi(EE.UU.)

Expectativa de vida al nacer 2004 (años)

68

70

72

74

76

78

80

América Latina y elCaribe

México Países OCDE (AltosIngresos)

11

mapa a continuación, donde  la cobertura varía de manera notable en distintos  lugares del país.4 

Gráfica I: Cobertura de la protección social en México 

 

 

 

 

 

 

Fuentes: Estimaciones del personal del Banco Mundial; Conteo de Población y Vivienda, 2005. 

23. La  diversidad  de  la  cobertura  de  la  protección  social  depende  de  la  situación laboral. En pocas palabras, buena parte de  la desigualdad que genera dos mundos dentro del  país  se  debe  a  las  diferencias  en  el  ingreso  laboral.  La  dicotomía  comienza  con  los empleados  formales y  los  informales. Los primeros  tienen acceso a programas de salud y pensiones a través del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Ahí también se observan diferencias: los empleados del instituto tienen una protección social de calidad diferente a la que reciben los empleados del sector privado afiliados al IMSS. Por lo general los empleados del  sector  público  tienen  acceso  al  Instituto  de  Seguridad  Social  y  Servicios  para  los Trabajadores  del  Estado  (ISSSTE)  que,  en  promedio,  ofrece  servicios  de  salud  de mejor calidad y prestaciones de  jubilación más generosas. Por último, los trabajadores afiliados a sindicatos —incluyendo  a  los  trabajadores  del  sector  público—  tienen  la  posibilidad  de garantizarse un mejor poder de negociación, tanto para influir en los paquetes de salarios y prestaciones,  como  en  las  decisiones  de  política  pública  que  afectarían  su  empleo  o  sus niveles de ingreso. Incluso entre sindicatos, los miembros de algunos de ellos tienen mejores sueldos y paquetes de prestaciones que los demás. 

24. En  lo  que  respecta  a  la  educación, miles  de mexicanos  se  gradúan  cada  año  de excelentes  universidades,  dentro  y  fuera  del  país.  Pero  al mismo  tiempo,  los  niveles educativos promedio están considerablemente rezagados con respecto a los de los países con mejor desempeño del mundo. El siguiente cuadro es muy ilustrativo, pues compara a México con  países que no se ubican en el extremo más alto de la escala de ingreso, como los de Europa del este y del sur y Corea. Aquí se observa que el porcentaje de la población con educación  terciaria  es  similar  (con  excepción  de  Corea).  Podría  afirmarse  que  éste  es  el  4 La Gráfica  I  se basa  en  la  cobertura del  sistema de pensiones  en  lugar de  la  cobertura  en  salud. Debido al vínculo con  los estados que emplean,  la cobertura en el sistema de pensiones es bastante  representativa de  la cobertura en salud.

Population without Social Security CoveragePoblación sin cobertura de seguridad 

12

México  altamente  preparado.  Por  otra  parte,  las  tasas  de  matrícula  en  la  educación secundaria y los logros educativos promedio están muy rezagados con respecto a los países de referencia en la comparación. Desde una perspectiva de equidad, este tema ha adquirido una  importancia  aún  mayor  ya  que  desde  el  TLCAN  entró  en  vigor  la  prima  por preparación ha crecido. 

Cuadro B. Indicadores de educación. México y países seleccionados 

País  Ingreso Nacional Bruto

 

 

(per cápita PPC, US$) 

Tasa neta de matrícula en la 

educación secundaria  

(por ciento de cada grupo de edad) 

Población con educación terciaria 

(por ciento del grupo de edad entre 25 y 34 

años) 

Logros educativos promedio 

 (población entre 25 y 34 años de 

edad) 

República Eslovaca  $15,760  87  13  12.4 

Polonia  $13,490  91  20  11.6 

Hungría  $16,940  92  17  11.7 

República Checa  $20,140  89  12  12.4 

Grecia  $23,620  85  24  10.5 

República de Corea  $21,850  100  47  11.9 

México  $10,030  60  19  8.7 

Fuente: Véase el Capítulo 6 de este informe. 

25. La gobernabilidad pública y del sector privado  también representa dos mundos. Algunas entidades  federativas elaboran  informes  frecuentes de gasto y contratos públicos que  presentan  en  sus  páginas  de  Internet.  Otros  estados  batallan  para  generar  cuentas básicas  que  cumplan  con  las  normas mexicanas.  En  lo  que  respecta  a  las  regulaciones estatales  que  tienen  impacto  en  el  clima  de  negocios,  de  nuevo  se  percibe  una  gran diversidad en el país. La gráfica que se muestra enseguida revela que en algunos estados el costo  de  abrir  una  empresa  es menor  que  en muchos  de  los  países  de  referencia  en  la comparación. Pero al mismo tiempo hay estados que se encuentran rezagados con respecto a los mismos países. 

 

13

Gráfica J. Costo de abrir una empresa 

 

26. En  los  mercados  financieros  de  México  a  diario    se  observan  transacciones complejas  con  sofisticados  instrumentos  financieros  derivados.  Sin  embargo,  el  nivel general del crédito que se otorga al sector privado es menor a 20 por ciento del PIB, muy alejado del nivel de países como Brasil y Chile. También en el ámbito del acceso se observa una gran división. Sólo 24 por ciento de los residentes del Distrito Federal reportó tener una cuenta de ahorros. Aunque  se han  logrado  impresionantes progresos en  la expansión del sistema de financiamiento de vivienda en México, muy poco de este avance ha llegado a los deciles más bajos de la distribución del ingreso familiar. 

27. Se  puede  encontrar  una  gran  variedad  de  ejemplos  adicionales  de  estos  dos mundos  en  diversas  actividades.  En  el  rubro  de  los  recursos  naturales,  se  observan  el segmento que depende de la calidad del medio ambiente (como en el caso del turismo) para su  supervivencia  económica y  el  segmento que  contamina  el  ambiente  como parte de  su actividad económica. Existe una gran diferencia en el nivel de disponibilidad de agua entre los estados del norte y del centro y los del sur. En el sector de infraestructura, hay grandes subsidios que se canalizan en su mayor parte a los grandes productores ricos, mientras que muchas comunidades indígenas en zonas rurales carecen de los servicios básicos. 

14

LA RESPUESTA ESTÁ EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD 

28. México cuenta con la capacidad para cerrar la brecha entre los dos mundos. El país tiene la capacidad de alcanzar los niveles de vida promedio de otros países de la OCDE,  al tiempo que  cierra la brecha de la desigualdad interna. 

29. Las  instituciones  políticas  formulan  las  políticas  económicas  y  sociales  que  se instrumentan  a  través  de  las  regulaciones  gubernamentales  y  el  gasto.  En  todos  los entornos políticos  los grupos de  interés  intentan  influenciar estas políticas a su favor. A  lo largo de la historia de México —y en la época del dominio de un  partido único— surgieron ciertas alianzas, y el poder relativo de estos grupos no ha perdido fuerza hasta la fecha. El análisis de estas complejas relaciones queda fuera del alcance de este informe. Sin embargo, se  procura  dejar  claro  que  cuando  la  regulación  económica  asegura  la  obtención  de utilidades  sustanciales  para  empresas  monopólicas  con  costos  considerables  para  la economía  en  general,  esto  se  traduce  en  resultados  económicos  desfavorables.  Algunas estadísticas que reflejan esto se presentaron anteriormente en este documento y estos temas se exploran de manera más detallada en el Capítulo 3. Las  reformas  institucionales, de  la mano  con  la  maduración  en  el  tiempo  del  proceso  democrático,  pueden  reducir  la probabilidad  de  que  estos  intereses  creados  ganen  las  batallas  políticas  en  las  que participan. 

30. La reducción de la pobreza es una función del crecimiento económico y el nivel de desigualdad.  Los  programas  de  lucha  contra  la  pobreza,  como  el  pionero  Progresa‐Oportunidades,  son  esenciales  en dos  aspectos. En primer  lugar,  este  tipo de programas atiende  las  necesidades  inmediatas  de  ingreso  de  las  familias  pobres  y,  en  este  sentido, reducen la desigualdad. Segundo, al concentrarse en la continuidad de la matrícula escolar y las  evaluaciones  periódicas  de  salud,  la  naturaleza  condicionada  de  los  programas fundamenta  el  cambio  en  el  tiempo  de  la  dinámica  de  la  pobreza  y  la  desigualdad. De manera  simultánea,  es  esencial  cumplir  con  la  agenda microeconómica  que  impulse  la productividad y el crecimiento. La combinación de programas bien diseñados y dirigidos a poblaciones específicas con reformas que impulsen la productividad, pueden crear mayores oportunidades económicas a lo largo de toda la escala de ingresos. Como se destacó en un estudio regional reciente del Banco Mundial, con esta combinación de políticas será posible generar “círculos virtuosos” de reducción de la pobreza y crecimiento. 5 

31. ¿Por qué es importante pensar tanto en las dimensiones del crecimiento como de la desigualdad en todos los aspectos de las políticas públicas? Los programas dirigidos al sector empresarial o que otorgan el control privilegiado de mercados específicos, podrían parecer  benignos  si  estimulan  el  crecimiento de  ciertas  empresas  “impulsoras”. Pero por otra parte, estas políticas pueden imponer costos para el resto de la economía o limitar los recursos disponibles para otros programas, con el impacto general de reducir el crecimiento  5 Perry et al, 2006, Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles.

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en el largo plazo y aumentar la desigualdad. De manera similar, los programas dirigidos a los  pobres —por muy  bien  canalizados  que  estén—  podrían  tener  impacto  negativo  en términos de  los  incentivos para  trabajar en el  sector  formal,  si no  se diseñan  tomando en cuenta estos aspectos. Estas acciones pueden  reducir  las oportunidades de empleo y,  con ello, empeorar las perspectivas de reducción de la pobreza. 

32. Las recetas “tradicionales” de reforma de políticas públicas pueden abordarse en México  desde  una  perspectiva  más  amplia  de  políticas  promotoras  del  crecimiento equitativo. En el debate público del país con frecuencia se mencionan varias reformas como asuntos  rezagados  que  requieren  atención:  el  sector  energético,  las pensiones,  la  reforma fiscal, laboral y la “reforma del Estado”. Estos asuntos han sido tan estudiados, discutidos y debatidos,  que  ya  casi  se  han  olvidado  las  razones  por  las  que  fueron  originalmente considerados. En este sentido, este informe propone que: (1) se consideren las reformas en la medida de su contribución al crecimiento equitativo; y  (2) que se aborden de una manera que favorezca la cohesión social. 

33. Las  políticas  gubernamentales  adoptan  la  forma  de  regulación  o  de  gasto,  y algunas de  estas  actividades no  sólo  afectan  a  la generación  actual,  sino  también  a  las futuras. Como resultado de lo anterior, es crucial tomar en cuenta la sostenibilidad del gasto y la actividad reguladora, en términos de su impacto en las generaciones futuras. Al analizar los diferentes capítulos, que se resumen más adelante, se descubren temas en la agenda de políticas públicas que atraviesan varios sectores. 

Regulación y “gobernabilidad” para un crecimiento equitativo 

34. Una mejor regulación de  las  instituciones públicas y privadas puede mejorar  las posibilidades de lograr un crecimiento equitativo. El desempeño de los mercados y de las dependencias de gobierno se ve influenciado por las reglas, regulaciones y normas que los rigen. La eficacia de estas mismas está determinada por las reglas del juego para la actividad del  sector  público,  a  las  que  se  hará  referencia  en  términos  generales  como “gobernabilidad”. La creación de estas reglas comienza con las instituciones políticas de los poderes  ejecutivo  y  legislativo,  y  la  puesta  en  marcha  y  obligación  al  cumplimiento dependen  de  los  poderes  ejecutivo  y  judicial.  En  algunos  casos  se  establecen  órganos autónomos  para  administrar  de  manera  independiente  algunos  aspectos  técnicos  de  la política  económica. Un  buen  ejemplo  de  esto  en México  es  el  banco  central —Banco  de México—,  que  ha manejado  con  éxito  la  inflación  estableciendo  la  política monetaria  de forma  independiente de  las  instituciones políticas. Asimismo,  los periodos de duración de su Junta de Gobierno no coinciden con el ciclo político. 

35. La  consolidación  democrática  es  uno  de  los  elementos  determinantes  para  el mejoramiento de  la gobernabilidad. El  sistema político mexicano  está  en  evolución. Las elecciones  son ahora altamente  competitivas y  las  reformas para mejorar  la  transparencia por medio de una ley de libertad de información y mejor difusión de la información de las actividades del gobierno son elementos que ameritan ser destacados. También sería útil que  

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la sociedad civil realizara un papel de supervisión más intenso, incluso en términos de dar seguimiento a la influencia de los intereses creados en el proceso legislativo. Con el tiempo, los  mejores  logros  educativos  y  el  acceso  a  la  información  relevante  también  pueden contribuir a mejorar los niveles de entendimiento entre el electorado y los funcionarios que éstos eligen. Un primer paso para cerrar  la brecha entre  los dos mundos que coexisten en México  consistiría  en  eliminar  las  diferencias  en  los  niveles  de  influencia  política.  Esta brecha  podría  cerrarse  mediante  una  serie  de  medidas  que  harían  que  la  democracia representativa fuera más sensible al electorado en general y menos a los intereses creados. 

36. La  descentralización  es  un  elemento  crucial  de  la  agenda  de  gobernabilidad. Durante  los  años  noventa,  México  emprendió  un  proceso  de  descentralización  de  las responsabilidades  de  gasto  hacia  los  estados  y,  en  menor  medida,  hacia  los  niveles municipales del gobierno. Este proceso se ha quedado a la mitad, ya que los estados tienen responsabilidad formal sobre las principales categorías del gasto, como las relacionadas con la  salud  y  la  educación.  Sin  embargo,  su  margen  de  acción  es  muy  limitado.  Los trabajadores de los sectores de educación y salud son empleados del gobierno estatal, pero dependen  de  las  negociaciones  entre  el  gobierno  federal  y  los  sindicatos  nacionales correspondientes  para  obtener  sus  paquetes  de  salarios  y  prestaciones.  De  hecho,  las negociaciones a nivel nacional permean en las decisiones fundamentales, como la de elegir qué  persona  impartirá  clases  en  cuál  escuela.  Por  el  lado  de  los  ingresos,  los  estados  y municipios dependen en gran medida de  las  transferencias entre gobiernos, situación que también  limita  el margen  de  acción  de  estos  gobiernos  para  responder  a  las  crecientes demandas de  la población estatal y  local por servicios específicos. Aunque este es sólo un panorama  macro  del  tema,  se  verá  en  capítulos  posteriores  que  la  cuestión  de  la descentralización  resurge  en diferentes  sectores, desde  el manejo de  los mantos acuíferos hasta la autonomía escolar, sin dejar de lado los programas y las regulaciones relacionados con  el desarrollo  rural  que  impactan  el  clima de  negocios. En  general,  la  información  es escasa y se cuenta con pocos mecanismos para garantizar la rendición de cuentas. 

37. En ciertas circunstancias, la descentralización también puede contribuir a cerrar la brecha entre los dos mundos en que México se divide. Tanto la teoría como la experiencia han  demostrado  que  la  descentralización  tiene  el  potencial  de mejorar  la  capacidad  de respuesta de los gobiernos a las demandas de la ciudadanía local, lo que lleva a una mejor prestación de  servicios. Por otra parte,  también puede  llevar a duplicar  los problemas de gobernabilidad a nivel  federal y a una mayor disparidad en  la calidad y cobertura de  los servicios  gubernamentales.  Los  criterios  fundamentales  para  garantizar  un  resultados favorables son los siguientes: (1) competencia democrática a nivel estatal y local; (2) niveles adecuados de transparencia y gobernabilidad a nivel estatal y local; (3) autonomía efectiva en la toma de decisiones a nivel estatal y local; y (4) algún tipo de compensación fiscal para limitar las disparidades en el nivel de recursos per cápita entre los gobiernos estatales y los locales. Los diversos  capítulos de  este  informe  tratan  estos  criterios  en  el  contexto de  los sectores y los programas analizados. 

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38. Debido  a  la descentralización,  la gobernabilidad  a nivel  estatal ha  cobrado una importancia crítica. Ahora que los estados administran un porcentaje mucho mayor de los recursos públicos —incluso  con  limitaciones  impuestas desde  el  centro—  la  calidad de  la gobernabilidad  a  nivel  estatal  cobra  relevancia  en  términos  del  desempeño  del  sector público. En este sentido, aunque el gobierno federal ha llevado a cabo importantes reformas en funciones de la administración pública que son de máxima importancia, como el sistema de  información  sobre  compras  gubernamentales COMPRANET,  persiste  la  necesidad  de ampliar  su uso  tanto  a nivel  federal  como  estatal para  cubrir un mayor  segmento de  las compras gubernamentales. Por  ahora  sólo una  cantidad  limitada de  información  sobre  el desempeño  relativo  de  los  estados  es  publicada  y  difundida.  Es  claro  que  este  tipo  de información podría ser una herramienta poderosa para  influir sobre  los  líderes políticos y hacerlos que respondan a las demandas ciudadanas para mejorar la calidad del desempeño del  sector  público  en  los  estados.  En  este  sentido,  el  acceso  a  la  información  es  una herramienta poderosa para  limitar  la  corrupción. El establecimiento de  legislación a nivel estatal y la creación de institutos de acceso a la información en las entidades federativas —IFAI  estatales—,  sería  otra  herramienta  poderosa  para mejorar  la  gobernabilidad  en  este nivel de gobierno. 

39. Muchas  de  las  soluciones  vendrán  de  la  experiencia  misma  de  los  gobiernos estatales y de su propio desarrollo institucional. En un informe reciente del Banco Mundial se analizó la prestación de servicios para los pobres en el sector público descentralizado de México.6  El  informe  destacaba  que  para  mejorar  la  prestación  de  servicios  no  sólo  se requieren reformas de arriba hacia abajo, sino que también hay innovaciones a nivel estatal y municipal que están comenzando a ocurrir y que pueden  integrarse en  las bases de una futura  descentralización  exitosa  de  los  servicios.  Por  ejemplo,  cuando  se  tiene  la oportunidad  de  controlar  una  mayor  cantidad  de  recursos  a  nivel  local  por  medio  de programas  especiales,  la  interacción  de  los  padres,  los  maestros  y  los  administradores escolares  locales  arroja mejores  resultados  educativos.7 A  fin  de  desarrollar  sus  propias soluciones,  los  funcionarios  estatales  y municipales  podrían  recibir  apoyo  por medio  de capacitación profesional en administración pública y otras áreas. 

40. La  reforma  de  las  empresas  propiedad  del  estado  es  otro  aspecto  clave  de  la gobernabilidad,  en  términos  del  funcionamiento  de  los  mercados  económicos.  La capacidad de PEMEX,  la  compañía petrolera del Estado, para  invertir durante  épocas de precios históricamente altos del petróleo está limitada por asuntos de gestión interna y por las reglas que establecen  la manera en que debe compartir sus utilidades con el gobierno. Estas reglas fueron modificadas recientemente, bajo la expectativa de seguir aumentando los niveles de inversión no obstante, el nivel de pago de regalías sigue siendo extremadamente alto. Como se comentó ya, los precios de la electricidad  en México son altos con relación a los de otros países. Este es otro sector dominado por empresas del Estado. El potencial de 

6 Véase Banco Mundial, 2006, Decentralized Service Delivery for the Poor. 7 Véase Banco Mundial, 2006, Mexico: Making education more effective by compensating for disadvantages, introducing school‐based management, and enhancing accountability—a policy note.

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crecimiento de México se ve limitado en gran medida por el deficiente desempeño de estas compañías. 

41. La  independencia de  los  organismos  reguladores puede  contribuir  a mejorar  la gobernabilidad de los sectores público y privado. La experiencia internacional demuestra que los reguladores auténticamente independientes tienen la capacidad de aplicar medidas antimonopólicas  adecuadas y  limitar  las  acciones de  los monopolios públicos y privados que incrementan costos. Esto puede a su vez generar ahorros económicos directos. También tiene un impacto indirecto en el funcionamiento de la rendición de cuentas democrática, en el sentido de que los órganos verdaderamente independientes pueden dar credibilidad a las reglas  económicas diseñadas por  el  sector público. Los  organismos  reguladores  sólidos  e independientes son capaces de unir los dos mundos al establecer controles y contrapesos a los grupos de interés que pretenden ejercer su influencia. 

42. Una  cultura  de  monitoreo  y  evaluación  de  los  programas  gubernamentales también puede mejorar el desempeño del sector público. México ha sido un país líder en términos del rigor con que lleva a cabo las evaluaciones de impacto de algunos programas de gobierno. La legislación vigente exige evaluar todos los programas. Se puede alcanzar un equilibrio  entre  la  realización  de  evaluaciones  sencillas  y  rápidas  que  ofrecen  a  los diseñadores de políticas y a  los  ciudadanos  la posibilidad de  contar  con  información útil acerca de  los  resultados de  los programas, y  las  evaluaciones más  rigurosas que pueden llevarse  a  cabo periódicamente para  comprender  el  impacto de programas  especialmente relevantes,  como  Oportunidades.  El  seguimiento  y  la  evaluación  de  los  programas gubernamentales proporciona  información que mejora  la  rendición  social de  cuentas. Los ciudadanos pueden desempeñar un papel directo mediante el uso de registros de puntajes y otras  técnicas  para  adquirir  información  directa  sobre  el  grado  de  satisfacción  de  los usuarios de  los servicios que presta el gobierno. Este es un punto de mayor  importancia a todos los niveles de gobierno, tanto federal, como estatal y municipal. 

43. Existe una serie de reformas adicionales que pueden mejorar  la “gobernabilidad del  sector  privado”  o,  más  específicamente,  mejorar  la  relación  que  existe  entre  las regulaciones  del  sector  público  y  el  desempeño  del  sector  privado.  Al  contar  con organismos  reguladores  auténticamente  independientes,  como  se  comentó  ya,  se  abre  la posibilidad  de  establecer  un  terreno  de  juego  más  nivelado  y,  por  ende,  aumentar  la competencia. Con  esto  se  contribuiría  a  cerrar  la  brecha  entre  los  dos mundos,  al  tener costos más bajos con relación a la competencia extranjera y mayor potencial de igualdad de oportunidades dentro de México. En estudios recientes de competitividad en México se ha destacado este tema como quizás el más importante para mejorar la competitividad del país (véase Capítulo 3). Otras reformas podrían mejorar el acceso al financiamiento; un ejemplo es el uso más eficiente de los registros de crédito o los de la propiedad. Un mejor acceso al financiamiento  acercaría más  a  los  dos mundos  que  coexisten  en México.  En  el  sistema federal mexicano  son  importantes  las  reformas que mejoran  el  clima de negocios  a nivel estatal  para  generar  mejores  incentivos  para  la  inversión.  Esto  se  destacó  en  párrafos anteriores con relación al costo de establecer un negocio y la manera en que este indicador 

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varía  entre  estados.  La  actual  regulación  de  los  mercados  laborales  también  limita  la demanda de trabajo, reduciendo por tanto las posibilidades de que los segmentos pobres de la población obtengan empleo. Por último, la reforma de las reglas que actualmente rigen las relaciones  entre  empresas,  universidades  y  centros  de  investigación  podría  impulsar mayores  innovaciones  en  el  sector  privado.  Esto  a  su  vez  permitiría  reducir  la  brecha tecnológica entre México y los países más avanzados de la OCDE. 

Gasto a favor del crecimiento equitativo 

44. Reestructurar  los  patrones  de  gasto  público  es  un  segundo  instrumento  de gobierno  para  fomentar  el  crecimiento  equitativo.  En  todos  los  capítulos,  el  análisis muestra  que  el  cambio  en  la  asignación  del  gasto  público  o  de  la  forma  en  que  éste  se administra permite  mejorar el desempeño de varios sectores. 

45. En  el  sector  de  infraestructura,  se  observa  que  la  reducción  de  los  subsidios regresivos  podría  liberar  recursos  fiscales  para  realizar  verdaderas  inversiones  en  este rubro. Estas inversiones podrían contribuir a acercar los “dos mundos” dentro de México y reducir  los  costos de  logística para  las exportaciones del país. Si  se mantienen  los niveles actuales  de  gasto  gubernamental  en  infraestructura  (entre  1  y  1.25  por  ciento  del  PIB), México  continuará  dentro  del  promedio  de América  Latina  tanto  en  cobertura  como  en gasto en este rubro, pero no alcanzará los niveles de gasto per cápita en la materia de otros países de la OCDE o de los países asiáticos de mayor crecimiento. Además de las ganancias que  se  generarían  con  esta  reasignación  del  gasto,  se  observarían  mejorías  en  la sostenibilidad del uso de recursos naturales, ya que parte de estos subsidios corresponde a los distritos de irrigación en zonas áridas, que promueven la extracción insostenible de agua en algunas  regiones. En simulaciones  realizadas por el Banco Mundial  se observa que  los subsidios  a  la  electricidad  son  tan  regresivos  y  cuantiosos  que  si  estos  se  juntan  con  el programa Oportunidades (que es altamente progresivo), la suma de ambos tiene un efecto neutral en  términos distributivos.8 Otra  fuente potencial de  fondos para construir más y mejor infraestructura resultaría de nivelar la aportación de recursos privados en el sector. Esto  dependería  en  mayor  medida  de  las  reformas  en  materia  de  gobernabilidad comentadas anteriormente. 

46. En  términos del  componente de pensiones del  sistema de protección  social, una reforma  del  sistema  de  pensiones  de  los  empleados  públicos  generaría  ahorros  en  el mediano plazo. Sin embargo estos “ahorros” estarían sujetos al incremento programado en  las  transferencias  anuales  que  se  requeriría  para  continuar  financiando  el  sistema actual. En la actualidad, el gobierno transfiere cerca de 0.5 por ciento del PIB para cubrir el déficit  en  el  sistema  de  pensiones del  ISSSTE. Una  propuesta  del  gobierno  presentada  a últimas fechas crearía un esquema de capitalización de aportaciones definidas, acompañado de un  incremento gradual en  la edad de retiro.9 De acuerdo con  la propuesta, se emitirían  8 Banco Mundial, 2004, Public Expenditure Review, Volumen II, Cuadro 2.25. 9 Este documento fue preparado en noviembre de 2006. En marzo de 2007, el Congreso aprobó una reforma al ISSSTE.

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“bonos  de  reconocimiento”  que  contemplarían  las  aportaciones  previas  y  los  derechos adquiridos  de  los  trabajadores  transferidos  al  sistema  de  capitalización.  Aunque  no necesariamente  ofrece  recursos  adicionales  que  reasignar,  la  reforma  evitaría  que  los incrementos  futuros  en  los  costos de  las  pensiones  como  porcentaje del  PIB desplazaran otros gastos. Este tema se tratará de nuevo en la sección correspondiente a la sostenibilidad. 

47. En los rubros de educación y salud, si se realizan cambios en la manera de asignar el  gasto  se  podrían  tener  servicios  de mejor  calidad.  En  ambos  sectores,  el  gasto  está impulsado principalmente por la oferta. Así, los fondos que se transfieren a los estados son proporcionales al número de maestros o a los costos de operar establecimientos. Un cambio en  la  fórmula  de  financiamiento  de  la  educación,  con  transferencias  proporcionales  al número de estudiantes, representaría un progreso hacia el financiamiento por el lado de la demanda o de las necesidades de la población. En el ámbito de la salud, el Seguro Popular es  un  paso  en  esta  dirección,  ya  que  los  fondos  siguen  a  los  beneficiarios.  Estas modificaciones  en  la  asignación  del  gasto  se  sumarían  a  los  cambios  institucionales comentados en  la sección anterior. Además, en  la educación, complementarían una mayor autonomía local en el manejo de fondos a nivel de escuelas y, en la salud, un posible cambio futuro orientado a separar el financiamiento de  la prestación de servicios y eventualmente introducir la posibilidad de  que el usuario elija un prestador de servicios. Como se comentó ya,  para  que  la  descentralización  acerque  más  a  estos  “dos  mundos”,  son  requisitos esenciales  el  control  local  eficaz  de  los  recursos  y  cierta medida  de  compensación  fiscal equitativa  (como asignaciones de gasto por estudiante o por paciente). Una mejor calidad educativa  y  acceso  equitativo  son  importantes  para  cerrar  la  brecha  entre México  y  los países más ricos de  la OCDE. Los niños con capacidades  innatas pertenecientes a  familias pobres a menudo no llegan a las universidades, mientras que los de familias más ricas, sin capacidades tan altas, reciben una educación universitaria subsidiada. De esta forma, el país no maximiza su potencial de desarrollo y crecimiento del capital humano. 

48. También  se  observan  temas  intersectoriales  relacionados  con  la  asignación  del gasto que algunas veces “se pierden” entre  los  recovecos de  los organismos sectoriales. Un  ejemplo de  ello  sería  el  gasto del  gobierno  en  control de  la  contaminación del  aire.10 Como se constatará en el Capítulo 5, el costo en términos de salud por la contaminación del aire es sustancial.  Incluso en  la medida en  la que estos costos recaen en el segmento de  la población que depende de  los  servicios públicos de  salud,  se  cubren  con presupuesto de otro organismo. La solución de menor costo al problema de los servicios de salud consistiría en gastar más en  control de  la  contaminación, pero  si  se observa  sólo  como problema de salud, entonces podría asignarse el gasto a la Secretaría de Salud. 

49. Otro tema que trasciende sectores es, obviamente, la determinación de prioridades de gasto entre sectores. En algunos casos, la expansión de la cobertura o las mejorías en los 

10 También podría analizarse este tema desde la perspectiva de la regulación gubernamental en la contaminación ambiental. En este caso, la cuestión se centraría en el costo relativo de este “impuesto” a los generadores de contaminación contra los impuestos que pagan para cubrir los impactos de la contaminación sobre la salud.

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servicios se pueden financiar a partir de la reasignación de las ganancias en eficiencia dentro del  sector.  En  otros  casos,  esto  sería  imposible.  Por  ejemplo,  la  reforma  del  esquema  de pensiones de los empleados públicos que se mencionó en párrafos anteriores es, en realidad, un intento por limitar el crecimiento del gasto presupuestario en ese sistema en el mediano plazo. Con el objeto de financiar una mayor cobertura para los pobres o la clase media que trabaja en el sector informal, los fondos tendrían que provenir de una fuente ajena al grupo existente de programas gubernamentales de protección social, es decir, tendría que surgir de la reasignación del gasto o de una reforma tributaria. 

50. Esto  lleva  a  un  comentario  final  desde  el  otro  aspecto  del  presupuesto gubernamental: en comparación con otros países de América Latina —y no se diga con los niveles típicos de la OCDE— como proporción del PIB, los ingresos tributarios en México son relativamente bajos. Parte de  la brecha ha sido resultado de  los  ingresos extraídos de PEMEX,  la  compañía  petrolera  nacional.  Al  ser  propiedad  del  Estado,  las  finanzas  de PEMEX siguen interrelacionadas con las decisiones fiscales del gobierno central. En última instancia,  se  registra  la  necesidad  de  optar  entre  los  gastos  del  gobierno  central  y  las decisiones de inversión de PEMEX. Esta es una opción fundamental en la inversión pública, con implicaciones para su sostenibilidad fiscal, como se comenta más adelante. 

Sostenibilidad de las políticas gubernamentales para el crecimiento con equidad 

51. Las  políticas  gubernamentales  actuales  tienen  impacto  en  las  generaciones futuras. Así, garantizar  la sostenibilidad del crecimiento con equidad es una  inquietud fundamental. Esto implica garantizar saldos fiscales, ambientales y un equilibrio social en el largo  plazo.  Los  intentos  por  utilizar  el  gasto  público más  allá  de  las  limitaciones  que impone  el  ingreso  para  “forzar”  el  crecimiento  o  la  reducción  de  la  pobreza  no  serán sostenibles. Por otro  lado,  tampoco  lo serán  los  intentos por extraer en exceso  los recursos naturales.  Las  estrategias  de  crecimiento  que  ignoren  rezagos  en  grupos  de  población  o regiones  tampoco serán sostenibles. La sostenibilidad cubre muchos sectores. Por ejemplo, la prudencia en  la supervisión del sistema bancario es  importante para evitar expansiones insostenibles  en  el  crédito.  En  este  sentido  se  han  registrado  importantes  progresos  en México durante  los últimos años, de modo que no se  tocará este  tema. En otros rubros, se observan importantes presiones poblacionales en algunas regiones boscosas o selváticas. Sin embargo, en este informe el enfoque se centrará en cuatro temas de sostenibilidad: el agua, el petróleo, el fiscal y el social (este último desde una perspectiva regional). De no tratarse los  temas de  sostenibilidad,  las políticas públicas que pretenden  cerrar  la brecha entre México y  los países más exitosos de  la OCDE y  las políticas públicas para acercar a  los dos mundos que coexisten en México no lograrán su objetivo de largo plazo. 

52. Cuando la cantidad de agua no basta para satisfacer las necesidades ambientales (en  lagos,  pantanos,  canales,  zonas  costeras)  se  dice  que  las  aguas  superficiales  están sobreexplotadas11, como sucede en el caso del Lago Chapala. Sin embargo, la explotación 

11 La sobreexplotación se define como ritmos de extracción física mayores que las tasas de reposición. 

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excesiva no es el problema más alarmante en el caso del agua superficial. El número de acuíferos  sobreexplotados  se ha quintuplicado desde  los  años  setenta,  alcanzando  16 por ciento del  total en 2001. La extracción de mantos  freáticos se estima que alcanza  los 6 mil millones de metros cúbicos o 21 por ciento de la extracción total de agua subterránea (2001). Cuando esta  fuente se sobreexplota, su uso se vuelve  insostenible, ya que  la parte que se extrae  no  se  repone.  Entre  los  efectos  negativos  serios  de  la  sobreexplotación  del  agua subterránea destacan los siguientes:  

• agotamiento del recurso; 

• incremento  en  el  costo  de  producción  del  agua  (es  decir,  costos  crecientes  de extracción con reducciones en el nivel del agua);  

• hundimientos de  la  tierra extremadamente costosos en  las zonas urbanas, debido a los daños que generan en la infraestructura;  

• reducciones en la calidad del agua (es decir, intrusión de agua salada en los acuíferos costeros); y  

• menores flujos de agua superficial debido a las reducciones en el drenaje de salida de los mantos freáticos (flujo de manantial) hacia ríos y arroyos. 

53. En  ciertas  regiones,  el  ritmo  de  extracción  es  alarmantemente  alto.  La  gráfica  a continuación revela esta situación. Para estas regiones, el  impacto sobre  la población y  las economías locales representa una inquietud seria. 

54. Por mucho, la agricultura de riego es la mayor consumidora de agua, y mucha se utiliza para cultivar granos de poco valor. En las zonas donde el agua es escasa y se tienen serios problemas de sobreexplotación, hay una gran necesidad de reducir el uso del agua en la  producción  de  cultivos  de  bajo  valor.  Las  políticas  de  precios,  las  estructuras  de incentivos  y  los  subsidios  deben  reestructurarse  para:  (i)  fomentar  del  uso  sostenible  de recursos hidráulicos; (ii) garantizar el suministro adecuado de agua para el medio ambiente, para uso doméstico y para el crecimiento económico; y (iii) garantizar que los pobres no se vean afectados, sino que se beneficien de estos cambios. 

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Gráfica K: Extracción insostenible del agua, regiones seleccionadas.  

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: CONAGUA. 

55. Asumiendo  que  no  habrá  incrementos  en  la  inversión  o  descubrimientos  de yacimientos  petroleros  de  importancia,  las  reservas  probadas  de México  sólo  alcanzan para once años al ritmo de producción actual. Es evidente que se requiere nueva inversión. Las  zonas más prometedoras para descubrir  yacimientos  en  el  futuro  implican  costos de producción  más  altos.  PEMEX  se  enfrenta  a  nuevos  escenarios  en  los  que  los  costos aumentarán de 4 dólares por barril a cerca de 12, en línea con los costos de producción en aguas profundas en el Golfo de México. Aunque la inversión en PEMEX ha crecido durante los últimos años —de 5.1 miles de millones de dólares en 1998 a 7.5 miles de millones de dólares en 2000, para  luego alcanzar una cifra récord de 10.8 miles de millones en 2005—, estos montos no bastan para mantener los niveles de producción actuales. En años recientes, directivos de PEMEX han advertido que México necesitaría invertir 18 miles de millones de dólares al año para  satisfacer  las necesidades energéticas del  futuro. Por ello, el país aún debe  incrementar su  inversión u ofrecer  incentivos para atraer  los  fondos necesarios a  los rubros de exploración y producción y, al mismo  tiempo, garantizar el uso eficiente de  los recursos ya comprometidos en el sector. 

56. La  considerable  transferencia de  recursos del  sector petrolero hacia  el  gobierno amenaza  la  sostenibilidad  financiera  de  PEMEX.  Los  ingresos  de  la  empresa  antes  de impuestos se convierten en pérdidas  luego de que  la Secretaría de Hacienda descuenta su participación  (60.8  por  ciento de  los  ingresos  totales  hasta  2005). Además,  es  importante destacar que PEMEX es la compañía petrolera más endeudada del mundo, con 49.9 miles de millones  de  dólares,  lo  que  plantea  una  carga  considerable  sobre  la  capacidad  de  la compañía para financiar necesidades de inversión futuras. 

G ro u n d w a te r m in in g a s a sh a re o f to ta l G W a b stra ctio n

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21%

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35%

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Extracción de mantos freáticos como proporción de la extracción total

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57. El otro lado de la ecuación es que la sostenibilidad fiscal depende en la actualidad de  la  sostenibilidad  del  sector  petrolero.  Los  ingresos  petroleros  en  sus  diversas modalidades alcanzaron 38 por ciento de  los  ingresos  federales en 2005. Esta dependencia hace  sombra  al  progreso  sustancial  logrado  en muchos  rubros  de  la  fiscalidad,  como  el mejor equilibrio presupuestario, vencimientos promedio más largos para la deuda pública y menor riesgo en  términos de  los adeudos en moneda extranjera. En el mediano plazo,  los incrementos a los impuestos no petroleros como porcentaje del PIB serían la única forma de mantener los niveles actuales de gasto como proporción del PIB. Otra manera de apoyar el avance de los últimos años sería continuar reduciendo  las proporciones de deuda respecto del PIB. 

58. Una dimensión adicional sería la sostenibilidad social, caso en el que vale la pena centrarse  en  temas  de  desigualdad  regional.  Como  se  comentó  en  párrafos  anteriores, existen  diferencias  regionales  sustanciales  en  los  niveles  de  ingreso,  en  los  indicadores sociales, en el acceso a servicios y en la calidad de la administración pública. Si algunos de los  patrones  mejorados  de  gasto  que  se  mencionan  arriba  abordaran  los  nexos  de  la infraestructura y rubros sociales cruciales en las zonas rezagadas, se contribuiría a cerrar la brecha. Además, el apoyo técnico a los gobiernos estatales en los estados rezagados podría contribuir a mejorar la calidad de los servicios en esas entidades, dentro de las limitaciones de los recursos disponibles. 

POLÍTICAS PÚBLICAS CLAVE PARA EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD 

59. Para llegar a una lista de recomendaciones clave, se podrían seleccionar elementos de  las  preocupaciones  en  materia  regulatoria,  administrativa,  de  gasto  y  de sostenibilidad. El criterio principal de selección sería el mayor impacto sobre el crecimiento con  equidad,  a  partir  de  la  diversa  evidencia  comentada  en  párrafos  anteriores  y  en  los capítulos correspondientes. No existe un sólo modelo para  llegar a estas prioridades, pero en la lista se incluye un razonamiento breve para la selección de cada uno. Como se comentó antes,  las políticas públicas para  lograr un  crecimiento  con  equidad  son  la  respuesta a  la necesidad de cerrar la brecha entre los dos mundos, elevando tanto el ingreso per cápita y los indicadores sociales de México hacia las normas más altas de la OCDE, y uniendo a los dos mundos que coexisten en el país al ampliar la distribución de las ganancias entre grupos sociales y regiones geográficas.12 

12 Durante el periodo de transición política, el Presidente electo eligió a un grupo de trabajo para desarrollar una visión de largo plazo llamada México 2030. Esta iniciativa es importante no sólo porque define orientaciones de política de largo plazo, sino porque llega a un consenso en estas orientaciones de política y unifica a la sociedad alrededor de un conjunto de objetivos. El proyecto se centra en cinco ejes:  (1) Estado de derecho y seguridad pública;  (2)  Competitividad  económica  para  la  creación  de  empleos;  (3)  Igualdad  de  oportunidades;  (4) Desarrollo sostenible; y  (5) Democracia efectiva y relaciones exteriores responsables. Este  informe se centró en los aspectos  en  los que  el Banco Mundial  tiene más  experiencia,  como  los  ejes 2, 3 y 4. Otra diferencia  en  el enfoque adoptado en el informe ha consistido en hacer énfasis en los casos en los que las políticas para fomentar la “igualdad de oportunidades” en efecto han tenido impacto sobre la competitividad y el espectro de creación

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60. Parte del  reto que enfrentan  los diseñadores de políticas públicas  en México  es que  no  existe  un  pequeño  número  de  reformas  de  altísimo  impacto  que  puedan promulgarse para transitar a la siguiente etapa del desarrollo, de una situación de ingreso medio alto a una de  ingresos altos. En  lugar de ello, se observa una variedad de batallas que habrán de librarse para mejorar el desempeño institucional, cosa que se destaca en los capítulos de este informe. Por ejemplo, en el ámbito de la educación se observa una serie de intervenciones por el  lado de  la oferta que  involucra a  los gobiernos estatales, de  la mano con cambios relacionados con el manejo de los recursos humanos, cambios en la fórmula de financiamiento  y  posibles  ampliaciones  en  las  transferencias  por  el  lado  de  la  demanda, como  el  esquema Oportunidades. En  el  sector del  agua  se observan  complejas  relaciones entre  aspectos  como  los  derechos  de  uso,  la  política  de  establecimiento  de  precios,  el desarrollo institucional de la gestión descentralizada de mantos acuíferos y el manejo de los organismos de suministro. De nuevo, este es un conjunto complejo de temas institucionales que pueden desenredarse. Sin embargo, es un proceso gradual y arduo. 

61. Un elemento adicional que debe  reconocerse desde un  inicio, es  la presencia de intereses  creados  que  luchan  por  impedir  que  estos  cambios  se materialicen.  Resulta entonces necesario  llegar a consensos amplios para superar a estos grupos. Un ejemplo de ello  sería  lograr una  reforma  tributaria  estructural de  gran  envergadura. Una manera de alcanzar  impulso  político  para  la  reforma  tributaria  comenzaría  por  la  cuidadosa reestructuración  del  gasto  público.  Con  ello,  se  demostraría  al  contribuyente  que  los recursos que envía al fisco se utilizan de forma adecuada y se administran con eficiencia. En conjunto con estos esfuerzos, sería importante demostrar que muchos beneficios del método que combina estrategias como “impuestos bajos y alta dependencia petrolera” aplicado en las finanzas públicas, en última instancia funciona a favor de las personas más adineradas. Además,  se podrían  comunicar  con  claridad  las  relaciones entre  la dependencia  fiscal del petróleo  y  la  limitada  inversión  en  este  sector,  junto  con  la  apremiante  necesidad  por aumentar esta inversión. 

62. Una  vez  planteadas  estas  advertencias  y  hechos  estos  comentarios,  se  sugieren  a continuación ocho reformas de política pública clave. 

I. Llevar  a  los monopolios  encargados de  la  prestación de  servicios  públicos (incluyendo  los  monopolios  de  facto)  a  reducir  sus  costos  y  aumentar  su eficiencia,  mediante  la  implementación  de  modificaciones  a  la  ley  de competencia, el establecimiento de regulaciones más sólidas e independientes y la eliminación de lagunas como el uso excesivo de los amparos. El Capítulo 3  establece  la  evidencia  sobre  el  costo  extraordinariamente  alto  de  ciertos servicios en México, mostrando el impacto económico de estos costos. 

de empleos. También cabe añadir que la “democracia efectiva”, incluyendo las reformas políticas, tiene impacto en los otros ejes.

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II. Mejorar  la  infraestructura  para  el  comercio,  lo  que  podría  financiarse mediante  la  reducción de  subsidios  regresivos  a  la  infraestructura  como  la Tarifa 913 y otros subsidios al precio de  la electricidad. Con  las reformas de gobernabilidad comentadas arriba y la profundización del sistema financiero, también resultaría más fácil atraer más inversión privada. Tanto el Capítulo 3 como el 10 establecen que México podría mejorar la cantidad y la calidad de su  infraestructura.  Este  es  uno  de  los  rubros  cruciales  que  afectan  la productividad. 

III. Aumentar la eficiencia y la viabilidad de los sectores de petróleo y gas ya sea por medio de reformas administrativas, reformas fiscales (más profundas) o de la apertura del mercado. En el Capítulo 9 se muestra cómo un sector de la economía  con  esta  importancia puede  enfrentar  el declive  a menos  que  se realicen reformas. 

IV. Facilitar  la  mejoría  a  nivel  estatal  en  la  reducción  de  las  barreras administrativas  que  impactan  el  ambiente  de  negocios.  En  el  Capítulo  3 también se destaca dónde se ubican  las barreras más  importantes. El hecho de  que  algunos  estados muestren  un mejor  desempeño  es  inspiración  en torno a que se puede compartir este éxito. 

V. Reforma  tributaria  para  sustituir  la  dependencia  fiscal  de  los  ingresos PEMEX y (ver el inciso VI) para financiar la mejoría del sistema de protección social. El clima de negocios depende del establecimiento de reglas tributarias claras  y  predecibles  y  de  la  sostenibilidad  fiscal.  Asimismo,  cualquier inversión  adicional  en  infraestructura  (ver  más  arriba)  o  las  inversiones sociales adicionales (más adelante) requieren, más que ahorros por eficiencia, fuentes de financiamiento estables. La reforma (III) también depende de esta reforma tributaria. 

VI. Mejorar el sistema de protección social (financiado a partir de lo establecido en  el  inciso V).  El Capítulo  11  presenta  evidencia  del  limitado  sistema  de protección social que existe actualmente y ofrece opciones de reforma. Cabe apuntar  que  la  protección del  capital  social  también  es  importante para  el crecimiento,  y  la  posibilidad  de  separar  la  protección  social  de  las condiciones de empleo, como se comenta en el Capítulo 11,  también podría mejorar  la  competitividad  y  el  crecimiento.  En  particular,  el  diseño  del sistema de protección  social  tiene un  impacto  importante  en  los  incentivos para  participar  en  el  sector  formal  contra  el  informal,  con  el  impacto subsiguiente para la capacitación y la productividad laboral. 

13 La Tarifa 9 es un subsidio al costo de la electricidad para fines de irrigación.

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VII. Crear incentivos para un uso más eficaz de las transferencias fiscales para la educación por medio de reformas a nivel de plantel escolar; exigir rendición de cuentas también a nivel de escuela. El segmento superior de la educación secundaria  es  en  el  que  México  reporta  las  mayores  brechas  en  las comparaciones  internacionales.  El  cambio  de  las  transferencias  hacia  una base  per  cápita  y  contemplar  interacciones  más  cercanas  entre  padres  y maestros  a  nivel  de  escuela  (la AGE  y  el CONAFE),  parecen  presentar  la perspectiva  de  una  descentralización  eficaz,  con  rendición  de  cuentas.  La reasignación de las transferencias y estas reformas a nivel escolar pueden ser la  base  de  una  alianza  entre maestros,  padres,  administradores  públicos  y sindicatos de maestros para centrarse en la calidad de la educación. 

VIII. Impedir una crisis del agua mediante el cambio de incentivos para el uso del recurso; nuevos esquemas de precios, derechos de uso e instrumentación de la administración de cuencas. Esto se comenta arriba como el recurso natural más  importante  que  requiere  de  sostenibilidad  y  las  opciones  de  política pública se muestran en el Capítulo 8. 

RESUMEN DE LOS CAPÍTULOS 

63. Los  capítulos  se  organizan  alrededor  de  un  marco  de  referencia  para  su producción.  En  términos más  sencillos,  la  economía  puede  ser  vista  un  poco  como  una máquina, para la que la calidad y la cantidad de los insumos —habilidades humanas, planta y equipo y  recursos naturales—  son determinantes  clave del nivel de producción. El otro determinante clave es la manera en la que estos insumos se reúnen para producir bienes a los  que  se  hace  referencia  comúnmente  como  “tecnología”.  La  “contabilidad  del crecimiento”,  comentada  arriba,  es  una  forma  de  desglosar  cuánto  ha  contribuido  cada componente  al  crecimiento  de  la  producción  en  el  tiempo.  Más  allá  de  esta  analogía mecánica,  los  economistas  reconocen  que  existen  otros  determinantes,  como  las instituciones, que  impactan en  la manera en que  se  realiza esta producción:  las empresas recurren  a  contratos  en  el mercado  y  a  la  protección  de  su  propiedad,  por  ejemplo.  La evolución  tecnológica  misma  depende  de  las  instituciones  que  generan  conocimiento, habilidades  y  medios  de  adaptación  de  este  conocimiento  al  mundo  de  los  negocios. Además,  al  comentar  el  crecimiento  con  equidad,  parece  que  no  sólo  la  cantidad  total producida es  importante para  la sociedad, sino también  la distribución de esa producción. No sólo es cuestión de construir la máquina productora, sino de mejorar el acceso a ella y la capacidad de las personas para contribuir a la producción, mientras que se protege también a los segmentos más vulnerables de la población. 

64. Con  este  enfoque  se  organizaron  los  capítulos  en  dos  secciones.  Primero,  hay capítulos que comentan  los  temas  institucional,  regulatorio,  financiero, social y del medio ambiente. Estos temas o están presentes en todos los sectores o son insumos de la función de producción. En segundo lugar, hay capítulos que discuten sectores específicos o factores de 

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producción —capital  humano  y  físico,  y  los  recursos  naturales—  y  su  contribución  al crecimiento con equidad. Los capítulos son los siguientes: 

A. Temas globales: un entorno que posibilite la sostenibilidad 

1. Transición política y el proceso institucional de diseño de políticas públicas. 2. Finanzas públicas y privadas para el crecimiento con equidad. 3. Ambiente regulatorio, de competencia y de inversión en México. 4. Fortalecimiento de la protección social en México: Avances recientes, retos futuros. 5. Desarrollo  de  una  política  pública  de  innovación  para  acelerar  el  crecimiento  en 

México.  6. Gestión ambiental.  B. Políticas públicas sectoriales para el crecimiento con equidad 

 7. Habilidades y capital humanos para un mercado laboral competitivo. 8. Políticas públicas agrícolas, de desarrollo rural y de la tierra. 9. Recursos hidráulicos: la necesidad de impedir una crisis en México. 10. Sectores petrolero y de gas. 11. Infraestructura para el bienestar humano y el crecimiento económico.   

65. Capítulo  1: Transición política  y  el proceso  institucional de diseño de políticas públicas.  A  lo  largo  de  los  últimos  veinte  años,  México  ha  experimentado  una transformación  significativa  en  el  plano  político,  institucional  y  económico.  Una  de  las principales características de  la transición política ha sido el final de  la toma de decisiones centralizada y  el  inicio del  establecimiento de  controles y  contrapesos  en un  contexto de elecciones cada vez más abiertas y competitivas. En este capítulo se analiza cómo la toma de decisiones, incluyendo la promulgación de reformas, ha evolucionado durante este periodo. También presenta resultados acerca de la productividad del proceso legislativo en México y evidencia de todo el país sobre la manera en la que  las instituciones políticas  impactan los resultados de las políticas públicas. 

66. El análisis se basa en el Institutional and Governance Review (Análisis Institucional y de Gobernabilidad, IGR) que realizó el Banco Mundial durante el año pasado. Se ha manejado que  la existencia de elecciones  competitivas y un “gobierno dividido” —es decir,  falta de una mayoría del partido del Presidente en el Congreso— ha generado casos de “parálisis” legislativa. El  análisis de una  serie de  leyes y  reformas  constitucionales  aprobadas  revela que sólo en el caso de  las segundas se registra un descenso sustancial en  las aprobaciones del  Congreso.  El  capítulo  también  analiza  la  evidencia  internacional  en  torno  a  las instituciones políticas y  los  resultados de política pública. La evidencia cruzada no  revela ningún  patrón  claro  de  mejoría  en  el  desempeño  de  los  sistemas  parlamentarios  en comparación con los presidencialistas, de las legislaturas plurales contra las proporcionales o de las posibilidades de reelección. Lo que sí demuestra es que las democracias con mayor antigüedad tienden a mostrar un mejor desempeño en una serie de variables. 

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67. El capítulo  concluye con  sugerencias  sobre posibles  reformas políticas. Con mayor transparencia  e  información  se  tiene  la  posibilidad  de mejorar  la  rendición  de  cuentas democrática,  incluyendo  la  información  sobre  los beneficios y  las actividades de  cabildeo que realizan los grupos de interés. La independencia de los organismos reguladores puede contribuir  a  la  solución  de  los  problemas  que  representa  la  influencia  de  los  grupos  de interés  en  cuanto  a  la  obligación  de  cumplir  las  normas  regulatorias  u  otras  políticas económicas. Un  buen  ejemplo  en  este  caso  es  la  independencia del Banco de México  (el banco central del país). Otras reformas que podrían considerarse son las relacionadas con la reelección de los legisladores, ya que esto contribuiría a mejorar la disciplina de partido y la “profesionalización” de los legisladores. Con el tiempo, los mejores niveles educativos y la reducción  de  la  pobreza  pueden  mejorar  la  rendición  de  cuentas  electoral,  pues  los ciudadanos  tomarán decisiones de voto más  informadas. Como se destacó arriba, el cierre de  la  brecha  entre  los  dos mundos  que  coexisten  en México  y  una mejor  rendición  de cuentas electoral son fenómenos que se refuerzan mutuamente. 

68. Capítulo  2:  Finanzas  públicas  y  privadas  para  el  crecimiento  con  equidad.  El crecimiento con equidad depende de  la eficiencia y  la profundidad del sistema  financiero. Sin un nivel sostenido de financiamiento, el sector público no tiene la capacidad de planear e implementar programas sociales y de infraestructura para el crecimiento con equidad. El sistema  financiero privado  requiere de estabilidad, ya que ésta es  la base para  financiar a empresas  establecidas  y  ampliar  el  acceso  de  nuevas  firmas.  Además,  los  datos  sobre tendencias  de  pobreza  presentados  en  el  cuerpo  de  este  resumen muestran  que  la  crisis fiscal y financiera de mediados de los años noventa retrasó los esfuerzos de reducción de la pobreza por cerca de ocho años. 

69. Las  finanzas gubernamentales mejoraron durante  el  sexenio pasado. Sin  embargo, aún persiste cierta vulnerabilidad en términos de la dependencia de los ingresos petroleros, como se comentó en párrafos anteriores, y los niveles de deuda, que podrían reducirse más aún, a fin de aumentar la calificación soberana. La dependencia del petróleo ha empeorado por el lado de los ingresos. El hecho de que las finanzas de PEMEX estén interrelacionadas con  las  del  gobierno  central  implica  la  necesidad  de  optar  entre  invertir  en  el  sector petrolero o realizar otros gastos. Por último, el margen fiscal que se logra con la reducción de  gastos  inequitativos  —como  lo  son  algunos  subsidios—  podría  canalizarse  hacia infraestructura pública y gasto social. Esto último podría contribuir a cerrar la brecha entre los dos mundos en que se divide el país. 

70. Los  esfuerzos  del  gobierno  por  consolidar  la  estabilidad  macroeconómica  y financiera, mejorar el papel del sistema  financiero en el  financiamiento eficiente del sector privado y la asignación de riesgos a los sectores que mejor puedan soportarlos, han logrado resolver muchas de  las debilidades del sistema  financiero  identificadas en el Programa de Evaluación  de  Servicios  Financieros  (Financial  Services  Assessment  Program)  de  2001.  La nueva Ley del Mercado de Valores  fue un  logro de  gran  importancia  en  este  sentido. A futuro, y ya que se han calmado  las  inquietudes relacionadas con  la estabilidad, parecería que  el  reto más  importante  reside  en  concluir  algunas  de  las  reformas  ya  avanzadas  y 

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centrarse en nuevas metas relacionadas con el desarrollo de  los mercados y el acceso a  los servicios financieros. Un mejor uso de los burós de crédito mejoraría el acceso de las PyMEs al  financiamiento.  Los  costos  podrían  reducirse  mediante  la  introducción  de  mayores niveles de competencia por medio de mejores  incentivos, entre  los que se puede  incluir  la competencia en  los  servicios de pago y  las mejorías en  los  registros de propiedad y en el funcionamiento  del  poder  judicial  a  nivel  estatal.  En  el  ámbito  de  la  vivienda,  la espectacular  expansión  de  los  últimos  años  no  ha  llegado  a  los  deciles más  bajos  de  la distribución del ingreso. Los subsidios por adelantado, en combinación con tasas de interés de mercado podrían ser más eficaces para  llegar a estos grupos, en  lugar de subsidiar  los intereses o de otorgar créditos dirigidos a fines específicos. 

71. Capítulo 3:, El ambiente regulatorio, de competencia y de inversión en México. Las mejorías  en  el  crecimiento  y  la  productividad  en México  han  sido modestas  durante  los últimos  años.  Por  su  parte,  la  competitividad  ha  sido  débil  —con  un  desempeño deficiente—  con  relación  al  ingreso  per  cápita.  Esto  ha  implicado  la  pérdida  de oportunidades  para  reducir  la  pobreza.  Este  capítulo  se  basa  en  un  estudio  de competitividad del Banco Mundial que se realizó en 2006. Uno de los principales problemas en este sentido es que México tiene uno de los niveles de costos de los servicios públicos —prestados por monopolios— más altos de América Latina y  la OCDE. En el  sector de  las telecomunicaciones, en México se cobran unas de  las  tarifas comerciales,  internacionales y de Internet de banda ancha más altas de entre los países de la OCDE. El sector del agua es otro donde el control de los derechos por parte del Estado distorsiona su uso eficiente (como se comentará en el Capítulo 8). Existe un problema  sistémico de  fracaso  regulatorio entre sectores. 

72. El marco legal para la competencia ha mejorado gracias a la modificación realizada a la  Ley  Federal  de  Competencia  Económica,  hecho  que  se  destacó  en  el  informe  Doing Business de 2007. Sin embargo, aún queda un  largo camino por recorrer en términos de su implementación  eficaz.  Una  prioridad  de  reforma  consiste  en  mejorar  la  autonomía  y eficacia  de  los  organismos  regulatorios  sectoriales.  Esto  significaría  darle  facultades regulatorias a la CRE (Comisión Reguladora de Energía, el organismo regulador del sector energético)  y  a  la  COFETEL  (Comisión  Federal  de  Telecomunicaciones,  reguladora  del sector de  telecomunicaciones), y  la cuidadosa y eficaz aplicación de  la  ley de competencia por  medio  de  la  CFC  (Comisión  Federal  de  Competencia).  Otra  reforma  que complementaría  lo anterior consistiría en  la eliminación de  lagunas como  las  relacionadas con el uso excesivo de los amparos, que interrumpen el funcionamiento del sistema legal. 

73. También  se  identificaron  otros  rubros  importantes  como:  (1)  las  regulaciones administrativas que impactan el ambiente de negocios; (2) la educación; y (3) la logística de transporte  y  facilitación  del  comercio.  En  el  primer  punto,  sería  crucial  continuar racionalizando  los  procesos  de  registro  de  apertura  de  empresas  y  otros  procedimientos administrativos a nivel estatal. En términos de los procedimientos de registro de apertura de empresas,  el  éxito  inicial  del  SARE  (Sistema  de Apertura  Rápida  de  Empresas)  debería llevarse a otras regulaciones locales y estatales como las relacionadas con el otorgamiento de 

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licencias,  registro de  la propiedad y ejecución de contratos. La educación y  la  logística de transporte —ambos  elementos  esenciales  para  la  competitividad—  se  comentan  en  los capítulos 7 y 11, respectivamente. 

74. Capítulo 4: El fortalecimiento de la protección social en México. Avances recientes y retos futuros. El  fragmentado sistema de seguridad y asistencia social  lleva a grandes y persistentes brechas en su cobertura —como sucede en el rubro de salud y de seguridad de la  tercera  edad—  tanto  entre  los pobres  como  entre  la  clase media  y  los  trabajadores no asalariados.  La  fragmentación  del  sistema  de  protección  social  entre  instituciones  y programas  ha  crecido.  Como  se  comentó  ya,  la  sostenibilidad  financiera  del  sistema  es cuestionable. Las pensiones y los servicios médicos de los empleados públicos se encuentran entre las categorías de gasto más regresivas en México. 

75. En  este  sentido,  se  aprecian dos  caminos. Uno de  ellos  consistiría  en  fortalecer  el fragmentado sistema actual. Esto implicaría establecer una pensión directa (con un estudio socioeconómico) de asistencia social para  los pobres de edad avanzada. Por el  lado de  los servicios  de  salud,  la  protección  financiera  podría  ampliarse mediante  la  expansión  del Seguro Popular  y de otros instrumentos, como el Seguro de Salud para la Familia del IMSS. El  Seguro  Popular  podría  convertirse  más  en  un  seguro  de  acuerdo  con  su  definición convencional, ajustando las primas actuales e introduciendo en un futuro la posibilidad de optar  entre  diferentes  prestadores  de  servicios.  También  podrían  realizarse  reformas paramétricas  a  los  sistemas  de  los  empleados  públicos,  además  de  un  cambio  hacia  un sistema de capitalización como se menciona en el Capítulo 2. 

76. Una  segunda  opción  consistiría  en  crear  un  sistema  unificado,  desligado  del mercado laboral. La vinculación con el mercado laboral se realizaría mediante el impuesto a la nómina como  fuente de  financiamiento, mientras que  la pensión básica se  financiaría a partir de  ingresos generales. Con esto se reducirían  las distorsiones en el mercado  laboral que generan los impuestos a la nómina y se contribuiría a reducir los incentivos al empleo informal.  Otra  manera  de  reducir  los  incentivos  a  la  informalidad  sería  separando  el paquete actual de prestaciones, ya sea de forma parcial o total. El paquete actual del IMSS incluye ocho elementos, que van desde el seguro de servicios médicos y las pensiones hasta las instalaciones deportivas y culturales. Al separar las prestaciones se permitiría que cada trabajador seleccionara sólo los servicios y la protección que necesitaran. 

77. Sin  importar  el  camino  que  se  siga,  sería  crucial  lograr  la  sostenibilidad  fiscal  y mejorías  en  la  eficiencia  (en  especial  en  la prestación de  servicios de  salud). Estos  temas pueden ser  tratados de  inmediato,  incluso sin que medie una  reforma estructural de gran envergadura en el sistema de protección social. 

78. Capítulo 5: El fomento de la innovación impulsada por el sector privado. Como ya se comentó, la innovación es uno de los elementos clave para aumentar la productividad y el  crecimiento económico. La  inversión  total de México en  I&D es  la más baja de  toda  la OCDE, al ubicarse en 0.45 por ciento del PIB. También es menor que  la de Chile  (0.6 por 

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ciento), la de Brasil (0.95 por ciento) y la de China (1.2 por ciento). De igual manera, 60 por ciento del gasto en  I&D se canalizó a  investigación básica en  lugar de aplicada. Esta cifra asciende  a  15  por  ciento  en  Estados  Unidos.  También  se  observa  un  nivel  bajo  de cooperación entre las universidades y el sector privado, y se perciben dos mundos dentro de México representados por una gran concentración de I&D alrededor del Distrito Federal y Monterrey. 

79. La agricultura ha sido uno de los rubros con desempeño especialmente deficiente en términos de crecimiento de la productividad. Las exportaciones agrícolas aumentaron con la firma del TLCAN, pero el déficit agrícola neto en el comercio con Estados Unidos se amplió. México enfrenta a nuevos competidores en Estados Unidos pero, a la vez, sólo ha tenido una penetración  limitada  de  nuevos mercados.  Los  pequeños  productores  fueron  los menos beneficiados  con  el  TLCAN,  sin  dejar  de  lado  que  el  sistema mexicano  de  innovación agrícola  estaba  en  crisis a mediados de  los noventa y poco preparado para  su  entrada al Tratado. La  crisis  en  el  sistema de  innovación  agrícola  resultó del desmantelamiento del servicio  de  extensión  a  nivel  nacional  y  del  ineficaz  desempeño  de  las  instituciones  de investigación. 

80. Este capítulo apunta hacia ciertas  reformas para mejorar el sistema de  innovación. En primer lugar, sería necesario un cambio de visión. En términos más específicos, poner al empresario  en  el  centro  del  sistema.  Esto  se  puede  lograr  mejorando  el  nivel  de  la colaboración entre el sector público y el privado con base en los ejemplos que se observan en la OCDE  y mejorar  los  incentivos  para  que  colaboren  los  centros  de  investigación  y  las universidades.  Un  cambio  institucional  útil  consistiría  en  establecer  un  “Observatorio” independiente para el monitoreo y evaluación del sistema nacional de innovación, además de  los  programas  y  las  políticas  públicas  del  sector  público.  En  el  caso  del  sistema  de innovación agrícola, sería importante mejorar la capacidad de innovación a todos los niveles mediante el mejoramiento de los sistemas de investigación y extensión. Un aspecto clave en el caso de la agricultura sería el del fomento de los servicios financieros para agricultores y zonas rurales. Por último, se podría racionalizar el sistema de subsidios e incentivos de tal forma que se limitara el uso de subsidios que distorsionan la producción y se centrara en el fomento de las inversiones en nueva tecnología o en cambios en la selección de cultivos. 

81. Capítulo 6: Gestión ambiental. La degradación ambiental es un elemento que limita el crecimiento económico,  la competitividad y el bienestar social. El costo económico de  la degradación ambiental se estima en 9.2 por ciento del PIB. Cerca de 90 por ciento de este costo  se debe a  la contaminación del aire, por  lo que el uso de  la energía  se convierte en tema crucial. México es el noveno emisor de gases de efecto  invernadero del mundo. Otro aspecto  preocupante  es  que  en México  vive  cerca  de  10  por  ciento  de  las  especies  del mundo, pero sólo 9 por ciento del territorio está protegido, lo que significa un nivel mucho más bajo que en otros países ricos en biodiversidad de América Latina. México se encuentra entre  dos  mundos  al  ubicarse  en  el  número  64  de  117  países  en  la  categoría  de responsabilidad ambiental y social según el informe Global Competitiveness (Competitividad Global).  También,  en  el  interior  de México  coexisten  dos mundos.  En  las  zonas  rurales, 

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muchas familias utilizan madera como combustible u otros medios primitivos para cocinar. Esto resulta en cerca de 3,800 muertes prematuras al año. 

82. Para  evitar  estos  impactos,  la  agenda  ambiental  debe  ir  más  allá  de  los  temas sectoriales y elevarse a los sectores productivo y social. México está consciente de este reto y ha establecido una Agenda de Transversalidad, que ahora deberá  fortalecerse y ampliarse para  tratar  los  tres principales desafíos  ambientales que  enfrenta  el país:  el  control de  la contaminación y el  fomento de  la sostenibilidad climática,  la conservación de  los recursos hidráulicos, cada vez más escasos y demandados, y el fomento de soluciones óptimas para lograr objetivos de  conservación mientras que a  la vez  se contribuye a  la  reducción de  la pobreza rural. En este capítulo se comentan el progreso y los pasos siguientes con respecto a la Agenda  de  Transversalidad,  así  como  los  retos  relacionados  con  la  contaminación,  el cambio climático, el manejo de residuos sólidos y la conservación de los recursos naturales. La sostenibilidad en el tema del agua se detalla en el Capítulo 9. 

83. Entre los puntos que merece la pena destacar se encuentran los siguientes. Primero, dado su  impacto especialmente notable,  la regulación de  la contaminación del aire podría fortalecerse  para  reducir  el  contenido  de  azufre  en  la  gasolina.  Entre  las  medidas complementarias se podría fomentar el uso de energías renovables, fomentar alternativas en este sentido, promover el uso de gas LP y combustibles más limpios y mejorar los sistemas de  transporte masivo  (véase  el  Capítulo  10).  En  segundo  lugar,  en  las  zonas  rurales  se podrían centrar los esfuerzos en mejorar la ventilación en los hogares, lo que contribuiría a reducir la mortalidad asociada con este problema ambiental. Tercero, mejorar los controles de  la  calidad  del  agua  en  zonas  turísticas  sensibles  y  proporcionar  información  para  el desarrollo de un nicho de alto nivel para el ecoturismo. Por último, otro aspecto prioritario consistiría  en  evaluar  la  representatividad  de  las  Áreas  Naturales  Protegidas  para  la diversidad de las especies y desarrollar más el modelo de “áreas comunitarias protegidas”. 

84. Capítulo 7: Habilidades y  capital humano para un mercado  laboral  competitivo. Como  se  comentó  arriba,  México  se  encuentra  entre  dos  mundos  en  el  aspecto  de  la educación y  las habilidades de  los trabajadores,   y al  interior del país también se observan dos mundos. Esto  se  caracteriza por  logros  educativos promedio  relativamente bajos  con respecto a la OCDE, coexistiendo con universidades de primera para quienes logran llegar a esa etapa. Las personas que se gradúan de la universidad ganan una prima creciente por sus mayores habilidades, a diferencia de  los  trabajadores  con  capacidad más  rezagada y, por ende, menores  salarios  y prestaciones. Con pocas  esperanzas para  alcanzar  el  final de  la educación terciaria, muchos jóvenes abandonan sus estudios en la educación secundaria, lo que  lleva a una posible  trampa en términos de salarios futuros. Esta situación se complica más aún por el  lado de  la demanda con  las  restrictivas  leyes  laborales,  incluyendo el alto costo de contratar y despedir trabajadores. 

85. Durante  el  último  sexenio  se  observó  un  avance  sustancial  en  la  matrícula  de educación primaria y secundaria de primer ciclo. Ahora, es necesario ascender al segundo ciclo  de  la  educación  secundaria.  Esto  implica  dificultades  adicionales  en  el  esfuerzo  de 

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descentralización, pues  los sistemas en este nivel educativo aún siguen separados entre el nivel  federal y el estatal. Un  incentivo para mejorar  la situación consistiría en ampliar  los programas  actuales  como Oportunidades, que  ahora  se  concentran  en  los  estudiantes del segundo  ciclo de  educación  secundaria. En  términos de  la  calidad de  la oferta  educativa, podrían  revisarse  conceptos  como  el de  la Telesecundaria  o  los programas de  educación bilingüe  para  buscar  un  mejor  impacto  educativo.  También  se  podría  mejorar  la capacitación práctica de  los maestros y ampliar  la cobertura del sistema de evaluación del profesorado. De  igual  forma,  se  podría  crear  una  asociación  a  favor  de  la  calidad  en  la educación por medio de  lo siguiente: ampliar  las evaluaciones de  los maestros; dar mayor flexibilidad  al  manejo  de  los  recursos  humanos  y,  como  ya  se  mencionó;  asignar transferencias por estudiante, en lugar de hacerlo por maestro, y llevar la autonomía escolar al primer plano. 

86. Además,  se  podrían  mejorar  las  aptitudes  de  los  trabajadores  aumentando  la matrícula  en  el  programa  de  educación  para  adultos,  centrándose  especialmente  en  los adultos  jóvenes. En  este  sentido,  sería valioso  tomar medidas para aumentar  las  tasas de graduación  de  estudiantes  del  Instituto  Nacional  de  Educación  para  Adultos  (INEA). También  podría  mejorar  la  relevancia  de  la  educación  para  adultos  introduciendo  el concepto de “aprendizaje permanente”. 

87. Por último,  la  reforma  laboral sería un complemento crucial para  la mejoría en  las aptitudes  de  los  trabajadores.  En  este  sentido,  podría  aumentarse  la  demanda  laboral reduciendo  los  costos no  salariales,  es decir,  ofreciendo  contratos  laborales más  flexibles, creando  un  sistema  unificado  de  liquidación  por  despido,  racionalizando  los procedimientos  de  los  tribunales  laborales  y  desvinculando  la  seguridad  social  de  los gravámenes  laborales (véase  la sección sobre el fortalecimiento de  la protección social más adelante). Esta mayor  flexibilidad podría ser positiva para  los  trabajadores al crear más y mejores oportunidades de  trabajo. En este capítulo  también se presenta un análisis de  los programas de subsidio a los salarios y destaca que los estudios empíricos muestran que este tipo de  esquemas no  funciona, pues,  en  el mejor de  los  casos,  sólo  ofrecen una  solución temporal en términos de aumentar el empleo. 

88. Capítulo 8: Políticas públicas agrícolas, de desarrollo rural y de la tierra. Las tasas de pobreza en las zonas rurales de México son sustancialmente más altas que en las zonas urbanas.  Como  resultado,  los  programas  de  asistencia  para  que  los  pobres mejoren  su potencial  de  ingreso  en  actividades  agrícolas  y  no  agrícolas  deberían  tener  un  lugar prioritario  en  la  agenda de mejoramiento de  la  equidad. El desarrollo  agrícola  sería una buena manera para aumentar los ingresos y reducir la pobreza en las zonas rurales, pero el desempeño  en  este  ámbito  ha  sido  débil  durante  los  últimos  20  años,  rezagándose  con respecto  a  otros  sectores.  Los  desafíos  competitivos  en  la  agricultura  son  grandes,  y aumentarán para algunos sectores sensibles con el fin del periodo de transición del TLCAN.  

89. La reforma de 1990 en torno a las políticas de la tenencia de la tierra no ha generado cambios sustanciales en el uso de la misma o en la productividad. En la actualidad, el gasto 

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del  gobierno  para  agricultura  y  desarrollo  rural  es  alto  de  acuerdo  con  estándares internacionales. Sin embargo,  los  resultados han sido  limitados en  términos de mejorar  la productividad agrícola y de reducir la pobreza rural. 

90. En  este  capítulo  se  sugiere  la necesidad de  fortalecer  la  innovación  agrícola  y  los sistemas  de  finanzas  rurales,  reevaluando  el  sistema  de  subsidios  agrícolas.  Además, propone  la adopción de modelos  internacionales para una mayor descentralización de  los programas  de  desarrollo  rural  orientados  a  la  producción.  La  descentralización  efectiva, acompañada de una planeación más cuidadosa del desarrollo  rural a nivel estatal, podría mejorar los resultados en términos del desarrollo rural. 

91. Capítulo 9: Recurso del agua—la necesidad de impedir una crisis en México. En lo que respecta al recurso del agua, en México también hay dos mundos:  los estados del sur, ricos  en  este  recurso,  y  los  del  norte,  donde  es  escaso. México  tiene  problemas  serios  y apremiantes  en  el  ámbito  del  agua,  entre  los  que  se  incluye  la  sobreexplotación  y  la contaminación  de  los  recursos  superficiales  y  freáticos  en  las  regiones  donde  habita  la mayor  parte  de  la  población  y  donde  se  genera  también  la  mayor  parte  del  PIB.  El insostenible uso del agua en estas zonas donde el recurso es escaso plantea una  limitación del  crecimiento  económico  y  la  competitividad.  También  afecta  de  manera desproporcionada el acceso y la calidad de los servicios prestados a los pobres y degrada el medio ambiente. La agricultura de riego es la actividad que más utiliza recursos hidráulicos, al  representar  77  por  ciento  de  la  extracción. México  ha  dado  pasos  importantes  en  la administración de  los derechos del agua,  la vigilancia de  los recursos y su evaluación, así como  en  la planeación y  creación de  instituciones  a nivel de mantos que  representan un buen fundamento para hacer la transición hacia una gestión más sostenible de este recurso. 

92. Asimismo,  también ha  logrado avances continuos en el  incremento de  la cobertura en los servicios de suministro y alcantarillado durante las últimas décadas, alcanzando uno de los niveles más altos de América Latina. El acceso a los servicios de agua y alcantarillado se ubica en niveles altos, pero la calidad del servicio es deficiente. Por ejemplo, sólo 45 por ciento de  los usuarios  tiene  suministro  continuo. Los niveles de  cobertura descienden de forma  notable  al  pasar  de  las  zonas  urbanas más  desarrolladas  hacia  la  periferia  de  las mismas y los pueblos más pequeños hasta las zonas rurales más remotas. En cierto sentido, se  aprecian  también  dos  mundos:  las  principales  compañías  hidráulicas  tienen  un desempeño a  la altura de  las normas más altas de  la OCDE y, por el contrario,  las peores muestran gestiones a niveles inferiores a los más bajos registrados en los países de América Latina. 

93. Es  necesario  continuar  descentralizando  y  desconcentrando  la  gestión  de  los recursos del agua y la planificación y el manejo financiero hacia el nivel de cuencas de ríos con  la participación de grupos  involucrados de acuerdo  con  la modificación de 2004 a  la legislación federal correspondiente. El nivel de cuenca hidráulica es crucial, ya que es donde los trade‐offs y las prioridades pueden evaluarse dentro del contexto del agua y los recursos financieros disponibles. 

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94. En  lo  que  corresponde  a  los  servicios  de  suministro  y  alcantarillado,  los  retos principales consisten en reducir  las notables diferencias en el acceso, sobre todo en el caso de  las  comunidades  pobres,  en  zonas  rurales  o  indígenas;  incrementar  la  cobertura  del tratamiento de aguas residuales; y mejorar  la calidad del servicio y  la eficiencia operativa. Esto  podría  lograrse  canalizando  con  mayor  eficacia  los  presupuestos  de  inversión  en suministro y alcantarillado hacia las zonas necesitadas. 

95. La irrigación es la actividad que más agua utiliza, al consumir 77 por ciento del total. En las zonas donde el agua es escasa, es necesario reducir su uso en zonas de riego, a fin de conservar el medio ambiente y garantizar  la disponibilidad del  recurso para satisfacer  las necesidades sociales y de crecimiento económico. Esto podría  lograrse ya sea mediante  la rotación de cultivos o de las tecnologías de cultivo. Por otro lado, la dimensión regional de este asunto podría  tratarse motivando el uso de cultivos más  intensivos en agua en el sur del país y de aquellos que utilicen menos agua en el norte. Esto puede lograrse cambiando los incentivos del sistema de derechos de uso del agua y revisando las cuotas que cubren los usuarios, así como las que se cobran por la eliminación de residuos contaminantes. 

96. Capítulo 10: Sectores petrolero y de gas. México es el sexto productor de petróleo del mundo. Sin embargo, al  ritmo actual,  las  reservas probadas  sólo  representan cerca de once años de producción. Esta situación cambiaría únicamente si aumenta  la  inversión en exploración.  Incluso  si  se descubrieran nuevos yacimientos, es probable que  los costos de producción aumenten, limitando la rentabilidad de PEMEX, el monopolio del Estado para el petróleo y el gas. 

97. Además, PEMEX presenta fuertes niveles de endeudamiento. Como se comentó en el resumen del Capítulo 2, el alto nivel de regalías, impuestos y reparto de utilidades que fluye hacia el sector público ha dejado a PEMEX con un ingreso neto limitado con el cual invertir. Los  ingresos asociados con el sector petrolero alcanzaron 38 por ciento de  los  ingresos del gobierno  federal  en  2005.  Como  resultado  de  esto,  el  endeudamiento  para  financiar  la inversión comenzó a crecer. Existen  también aspectos administrativos que han  limitado  la rentabilidad  y  la  capacidad  financiera  de  inversión  de  PEMEX,  como  es  el  caso  de  los paquetes  de  salarios  y  prestaciones  extremadamente  benévolos  desde  la  perspectiva  del mercado mexicano. El nuevo  régimen  fiscal otorga  recursos adicionales para que PEMEX invierta, pero las regalías siguen siendo muy altas. 

98. La  condición  de  PEMEX  como  monopolio  del  Estado  está  consagrada  en  la Constitución. Sin  embargo,  sería necesario  encontrar alguna  forma de asociarse  con otras compañías para realizar actividades de exploración a fin de evitar problemas de seguridad energética en el futuro y generar incentivos al trabajo eficiente en el sector. PEMEX carece de recursos técnicos y financieros para realizar actividades de exploración más intensas. 

99. El sector del gas natural se caracteriza por altos niveles de producción combinados con una creciente dependencia de las importaciones, que ya han llegado a entre 15 y 20 por ciento del consumo. Los precios del gas natural en México han crecido de manera acelerada 

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y,  en  la  actualidad,  se  ubican  entre  los  más  altos  del  mundo.  Aunque  el  gobierno  ha intentado atraer inversión privada a la producción no asociada de gas, el resultado ha sido decepcionante.  

100. Sin  embargo,  cabe destacar que  la  tendencia  a  la  reducción de  la  inversión  en  los sectores de petróleo y gas se revirtió durante el sexenio pasado. A pesar de ello, aún no se presenta una recuperación de las reservas. Todavía es necesario algún tipo de inversión del sector  privado.  Sin  embargo,  aún  no  existe  un  marco  legal  para  que  esto  suceda.  Las decisiones de política pública necesariamente involucran un sacrificio entre las necesidades de  obtención  de  ingresos  fiscales  en  el  corto  plazo  y  la  de  contar  con  un  sector  de hidrocarburos  sostenible  y  capaz  de  maximizar  su  contribución  al  bienestar  social  y económico  en  el  largo  plazo.  Con  este  fin,  es  necesario  reformar  las  estructuras institucionales y fiscales que vinculan a PEMEX con  la Secretaría de Hacienda y establecer medidas  para  fomentar  la  participación  del  sector  privado  en  la  industria.  El  gobierno podría buscar maneras de atraer  la participación privada a  fin de contribuir a resolver  los retos  financieros del sector,  introducir  incentivos a  la eficiencia más sólidos y movilizarse hacia la tecnología de punta. 

101. En  este  sentido,  podrían  tomarse  algunas medidas de  transición  para mejorar  los incentivos  de  desempeño  en  PEMEX. Así,  podrían  diseñarse  indicadores  de  desempeño para  PEMEX,  a  fin  de mejorar  la  eficiencia  interna  de  la  empresa. De  igual manera,  el establecimiento  de  medidas  de  transparencia  proporcionaría  incentivos  para  un  mejor desempeño,  como  la publicación  y difusión de  los  resultados de  la  empresa. Además,  al contar  con  una  supervisión  independiente  y mejor  de  los  productos  en  eslabones más avanzados de la cadena de producción se podría reducir el costo de los bienes finales. 

102. Capítulo 11: Infraestructura para el bienestar humano y el crecimiento económico. Durante  los  últimos  seis  años,  los  sectores  de  infraestructura  y  vivienda  en México  han mostrado mejorías en una serie de aspectos, existiendo segmentos en los que México supera en  desempeño  a  otros  países  de  la  región.  El  número  de  unidades  de  vivienda  nueva construidas al año ha aumentado en más de 40 por ciento, y la densidad vial, el número de caminos pavimentados por trabajador y el acceso a servicios de electricidad son altos desde una perspectiva también regional. 

103. Los  niveles  actuales  de  inversión  son  suficientes  para  mantener  un  acervo  de infraestructura  que  continúa  en  niveles  altos  para América  Latina,  pero  no  bastan  para llegar a la referencia de los países asiáticos. Un mayor nivel de inversión cerraría la brecha entre  los  dos mundos  que  componen  a México,  tanto  en  términos  de  las  comparaciones internacionales  como  en  cuanto  a  los diferenciales  que  se  registran dentro del  país. Una manera  de  financiar  mayores  niveles  de  inversión  consistiría  en  reducir  los  subsidios generalizados y regresivos y reubicar estos recursos hacia la inversión real. 

104. En  2000,  25 millones de  familias  se  encontraban hacinadas o  en viviendas que no cumplían con las normas mínimas. Aunque la construcción de viviendas ha aumentado de 

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forma  significativa,  este  incremento  atiende  la demanda nueva, pero  no  el  rezago de  las necesidades  de  vivienda.  Además,  buena  parte  del  aumento  en  la  disponibilidad  de vivienda  no  ha  resuelto  las  necesidades  de  los  segmentos  pobres  de  la  población.  En términos de vivienda, los niveles de inversión son suficientes para alcanzar el promedio de América  Latina  (donde  el  historial  general  no  es  muy  favorable),  pero  quedan  muy rezagados con respecto a Chile, el líder regional en vivienda. Financiar el enganche podría ser  una mejor  opción  para  resolver  las  necesidades de  vivienda de  los  pobres  que  la de subsidiar los intereses. 

105. En este contexto aún persisten retos en cuanto a la meta de mejorar la calidad de la infraestructura  y  de  la  eliminación  de  los  diferenciales  en  el  acceso,  en  especial  en  las comunidades rurales e  indígenas. En este documento se presenta un programa de reforma que se centra en siete rubros:  (i) cambiar el enfoque del gasto público a segmentos que el sector  privado  no  tiene  capacidad  de  financiar;  (ii)  utilizar  los  recursos  incrementales liberados para centrarse en el mantenimiento y la rehabilitación, la resolución de cuellos de botella  estratégicos  en  la  infraestructura  y  ampliar  la  prestación  de  servicios  básicos  y vivienda para los pobres; (iii) mejorar el diseño de los programas de inversión mediante el proceso  presupuestario;  (iv)  mejorar  el  marco  institucional  para  movilizar  más financiamiento del sector privado; (v) revisar el diseño de las ventajas crediticias del sector público para  establecer asociaciones  entre  el  sector público y  el privado;  (vi)  fortalecer  la regulación comercial de buena  fe sobre  tarifas y calidad de  los servicios; y  (vii) mejorar  la rendición de cuentas y la difusión de información sobre resultados de desempeño. 

106. Conclusiones    En  los  diversos  capítulos  se  observa  que  es  posible  tomar  una diversidad  de medidas  para  acelerar  el  crecimiento  con  equidad.  Con  un  aumento  del crecimiento  con  equidad, México  estaría  en posibilidad de  cerrar  la  brecha  entre  los dos mundos  en  que  se desenvuelve. El país puede  avanzar  hacia  los más  altos  niveles de  la OCDE en términos de indicadores económicos y sociales, con lo que también podría acercar los dos mundos que coexisten en su  interior y generalizar  la participación de su población del progreso. 

México 2006-2012: Creando las Bases para el Crecimiento Equitativo : Resumen EjecutivoSe terminó de imprimir en junio de 2007 en IMPRIME TUS IDEAS, S.A. DE C.V.

Horacio No. 340, Col. Polanco, 11560 México, D.F.imprimetusideas@prodigy.net.mx

Primera impresión consta de 1,000 ejemplares.

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