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M É X I C O2 0 0 6 - 2 0 1 2 :
RE S U M E N EJ E C U T I VO
crecimientoequitativo
Creandolas bases para el
INSURGENTES SUR 1605, PISO 24,TORRE MURAL, COLONIA SAN JOSÉ INSURGENTES.
MÉXICO, DISTRITO FEDERAL. 03900
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crecimientoequitativo
Creandolas bases para el
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México 2006‐2012: Creando las Bases para el Crecimiento Equitativo : Resumen Ejecutivo Copyright © 2007 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Departamento de México y Colombia / Región de América Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org.mx Todos los derechos reservados Primera edición en español: junio de 2007 Esta obra fue publicada originalmente en inglés por el Banco Mundial con el título Mexico 2006‐2012: Creating the Foundations for Equitable Growth – Report Number 39993‐MX. La edición en español no es una traducción oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. Derechos y Permisos El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Oficial de Comunicaciones de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 5480‐4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido. Edición: Primera edición Impreso y hecho en México / 2007 Banco Mundial – México Coordinación Editorial: Yamira Santana; Diseño de Portada: Alejandro Espinosa Banco Mundial México 2006‐2012 : Creando las Bases para el Crecimiento Equitativo : resumen ejecutivo. – México : Banco Mundial, 2007. 38 p. : il. – (Informe No. 39993‐MX)
1. Fiscal policy – Mexico. – 2..Taxation – Mexico. – 3. Poverty – Mexico. – 4. Mexico – Economic conditions – 2006‐2012. – 5. Mexico – Social conditions – 2006‐2012. – 6. Mexico – Economic policy – 2006‐2012. – 7. Mexico – Politics and government – 2006‐2012. 338.97221 / B36
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PREFACIO
Las Notas de Políticas Públicas, tituladas México 2006‐2012: Creando las Bases para el Crecimiento Equitativo, fueron coordinadas por David Rosenblatt (Economista en Jefe y Líder del Sector de Reducción de Pobreza y Gestión Económica), bajo la guía de Isabel Guerrero, Directora para México y Colombia en el momento de la preparación de este reporte. Los capítulos fueron hechos por: David Rosenblatt y Roby Senderowitsch (Transición Política); Jozef Draaisma y Juan Carlos Mendoza (Finanzas Públicas y Privadas); José Luis Guasch y Keta Ruiz (Regulación, Competencia y Ambiente de Inversión); José Luis Guasch y Esperanza Lasagabaster (Política de Innovación); Angela Armstrong, Yewande Awe y Ethel Sennhauser (Gestión Ambiental); Erik Bloom y Gladys López‐Acevedo (Capital Humano y Habilidades); José María Caballero, Frederic de Dinechin, Matthew McMahon y Yurie Tanimichi Hoberg (Agricultura, Política Rural y Política de Tierras); Douglas Olson and Gustavo Saltiel (Recursos Hídricos); Enrique Crousillat y Juan Carlos Quiroz (Petróleo y Gas); Luis Alberto Andrés, Angélica Núñez y Anna Wellenstein (Infraestructura); Andrew D. Mason, María‐Luisa Escobar, Gladys López‐Acevedo, Marcela Rubio Sánchez y Jaime Saavedra (Fortalecimiento de la Protección Social). El Resumen Ejecutivo fue preparado por David Rosenblatt, y se benefició de insumos detallados, comentarios y sugerencias por parte de todo el equipo y de Isabel Guerrero. Cabe mencionar que los capítulos fueron escritos durante octubre y noviembre de 2006 y, por lo tanto, están basados en la información entonces disponible.
También formaron parte del equipo Odracir Barquera, Gabriela Aguilar, Andreas
Blom, Anna Corsi, Fernando Galeana, Rocío Lavalle, Takako Mochizuki, Mireya Olivas, Alexis Roach y Alexandra Zenzes.
Este reporte fue elaborado en forma altamente participativa. Se realizaron consultas
con diversos expertos mexicanos y actores de: los partidos políticos, los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la academia, entre otros dada su experiencia y vasto conocimiento de los asuntos prioritarios para México.
El equipo se benefició altamente de las contribuciones hechas por los comentaristas: Enrique Cabrero, Santiago Levy, Lant Pritchett y Michael Walton. Asimismo, el personal del Banco que participó en la reunión de revisión también contribuyó de manera importante.
La Vicepresidenta para América Latina y el Caribe del Banco Mundial es Pamela Cox; la Directora para la Unidad de México y Colombia es Isabel Guerrero; el Director Sectorial para Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM, por sus siglas en inglés) en América Latina y el Caribe es Ernesto May; el Gerente de Política Económica para América Latina es Mauricio Carrizosa; y el Líder de Sector para PREM de la Unidad de México y Colombia es David Rosenblatt.
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iii
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO “MÉXICO 2006‐2012: CREANDO LAS BASES PARA EL CRECIMIENTO EQUITATIVOʺ MÉXICO PODRÍA ESTAR EN UNA MEJOR SITUACIÓN MÉXICO SE ENCUENTRA ENTRE DOS MUNDOS, Y DOS MUNDOS COEXISTEN EN SU INTERIOR LA RESPUESTA ESTÁ EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD POLÍTICAS PÚBLICAS CLAVE PARA EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD RESUMEN DE LOS CAPÍTULOS
1
3
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iv
1
MÉXICO 2006‐2012: CREANDO LAS BASES PARA EL CRECIMIENTO EQUITATIVO
RESUMEN EJECUTIVO
David Rosenblatt1
1. A lo largo de los últimos veinte años, México ha experimentado una significativa transformación en el plano político, institucional y económico. La evolución del sistema político ha permitido la celebración de elecciones altamente competitivas; la descentralización del sector público muestra avances; algunos sectores antes controlados por empresas propiedad del Estado fueron privatizados y las barreras al comercio internacional se redujeron de forma sustancial. Las reformas sectoriales han resultado en una mayor cobertura de los servicios sociales básicos, como la educación y la salud, y las reformas macroeconómica y comercial de los años noventa ubicaron a México como una economía estable y más abierta.
2. Pero, a pesar de este progreso, en el ámbito del desarrollo económico queda por resolverse un rompecabezas. Cualquier persona recién llegada a México que lea los principales datos y cifras sobre el país destacaría lo siguiente: México es el sexto productor de petróleo del mundo. Es miembro fundador del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Está dotado de una geografía privilegiada, con dos extensas zonas costeras y una frontera común con la economía más grande del mundo. Aunque las reservas petroleras están disminuyendo, el país cuenta con otros recursos naturales en abundancia. También es famoso por su rica tradición cultural, un importante activo para su sustancial industria turística. Entonces, si cuenta con todas estas características positivas, ¿por qué el nivel de desarrollo de México no ha logrado acercarse al de sus socios comerciales del TLCAN o al de un Estado típico de la OCDE?
3. Los capítulos o “notas de política” de este informe son un intento por resolver partes de este rompecabezas. Como en muchos rompecabezas, las piezas están interrelacionadas y es posible que no se cuente con un panorama claro en todos los aspectos. En el Banco Mundial ya es tradición elaborar un conjunto de “notas de políticas” durante las transiciones políticas. En 2000, el Banco Mundial elaboró un conjunto exhaustivo de notas que se publicaron en 2001 bajo el título de Mexico: A Comprehensive Development Agenda for the New Era (México: Agenda integral de desarrollo para la nueva era). Las economías evolucionan de manera gradual y, necesariamente, lleva tiempo poner en marcha las reformas. Como resultado de ello, buena parte del análisis y una serie de las
1 Este resumen ejecutivo se basa en material tomado de los diversos capítulos del informe, así como de la discusión temática surgida del diálogo entre los diferentes autores, y con la orientación de Isabel Guerrero, Directora de la Unidad para México y Colombia del Banco Mundial.
2
recomendaciones de aquel informe siguen teniendo validez. Cada capítulo de este nuevo informe (2006) emplea como referencia las notas de políticas del 2000. Esta vez se ha procurado mantener un enfoque de selectividad en cuanto a los temas, explorando los asuntos multisectoriales, uniendo ámbitos como la educación y los mercados laborales en un capítulo, o la salud y la seguridad para la edad avanzada en otro.
4. En este resumen se establecen las bases del informe completo, al bosquejarse los temas y mensajes comunes que surgen de los once capítulos que lo integran. Tres temas son los más destacados:
México podría estar en una mejor situación. El crecimiento económico podría ser mucho más acelerado, dados los atributos naturales con los que cuenta el país, mencionados arriba. La reducción de la pobreza podría ser mucho mayor, ya que un crecimiento acelerado y la reducción de la pobreza son fenómenos que se refuerzan mutuamente. Las reformas de política económica y social que podrían contribuir a mejorar la situación del país han sido obstaculizadas por grupos de interés que prefieren mantener el status quo.
México se encuentra entre dos mundos y dos mundos coexisten en su interior. Por un lado, el nivel de vida, el capital físico y humano y las instituciones de México son mucho mejores que los de países de ingreso bajo o de ingreso medio‐bajo de América Latina. Pero por otro, México se encuentra muy rezagado con respecto a los promedios de la OCDE. Dentro del país, además, se observa una dicotomía adicional debido al alto grado de desigualdad que hay entre personas y regiones.
La respuesta está en las políticas públicas que fomenten el crecimiento con equidad. El nuevo gobierno está desarrollando una visión de México hacia el año 2030. El crecimiento con equidad —crecimiento que comparten todos los miembros de la sociedad en general— podría transformar al país en las décadas futuras. En los capítulos de este informe se hace hincapié en que el cambio institucional es la clave para mejorar la regulación y el desempeño tanto del sector público como del privado. También se destaca que la reestructura del gasto gubernamental en una serie de sectores —en especial con miras a establecer una asignación más progresiva del gasto— podría ser la clave para propiciar una fase de mayor crecimiento con mejores niveles de equidad. Por último se hace notar que, a pesar de los avances en materia de estabilidad económica y ambiental en México, aún persiste una agenda de reformas cuyo objetivo es garantizar la sostenibilidad.
5. Cada uno de estos tres temas se comentan detalladamente más adelante. Posteriormente, se presenta un resumen de cada uno de los capítulos y se analizan con mayor profundidad los aspectos de política pública, respectivamente.
3
Gráfica A: Relación del PIB Per Capita Mexicano al PIB Per Capita de los EEUU y Canadá
(Dólares "PPP"-- Ajustados al poder de compra)
0.24
0.28
0.32
0.36
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Mexico/ Canada
Mexico/ EEUU
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators ; Cálculos de los autores
MÉXICO PODRÍA ESTAR EN UNA MEJOR SITUACIÓN
6. Después de la crisis de 1994‐1995, el país ha experimentado en términos generales un crecimiento económico mucho más estable y positivo. El ritmo de crecimiento se aceleró en 2006 y se espera que esta tendencia favorable continúe. Sin embargo, es importante destacar que existen una serie de factores externos que han contribuido a estos resultados. Los precios del petróleo se han situado en niveles récord durante los últimos años y la economía de Estados Unidos, y la del mundo en general, ha crecido de forma continua desde 2002. A pesar de ello, el crecimiento promedio del PIB mexicano fue menor al 2 por ciento entre 2001 y 2005. En términos per cápita, el crecimiento ascendió a la mitad de esta cifra.
7. Se observa una fragilidad fundamental en este patrón de crecimiento estable y modesto. La mejoría en los resultados fiscales vino acompañada por una creciente dependencia de las fuentes petroleras de ingreso. Estas representan ya cerca de 40 por ciento de los ingresos del gobierno. Mientras tanto, a los niveles de producción actuales, las reservas probadas del monopolio petrolero nacional sólo equivalen a cerca de once años de disponibilidad. A menos que se dé un incremento sustancial en la inversión para exploración y el descubrimiento de fuentes adicionales, este sector de la economía entrará en declive. Si se materializa este escenario y la dependencia del gobierno de estos recursos no se resuelve, se arriesgará la sostenibilidad fiscal. Además, ambos problemas están interrelacionados, en el sentido de que la pesada carga fiscal sobre los ingresos de la compañía petrolera nacional limita su capacidad para invertir en exploración.
8. En el mediano plazo el crecimiento no ha sido suficientemente alto para que los niveles de ingreso per cápita de la economía mexicana converjan con los de sus socios del TLCAN, como se desprende de la Gráfica A. Desde esta perspectiva relativa, no se observa en realidad ningún progreso durante los últimos 15 años.
9. En la Gráfica A, se observa un incremento en el PIB per cápita de México con respecto al de Canadá y Estados Unidos luego de la crisis macroeconómica y financiera de 1994‐1995. Esta época coincide con los primeros años de vigencia del TLCAN. El TLCAN sí generó un auge de las exportaciones. Sin embargo, esta reacción se niveló más adelante como se observa en la Gráfica B. El desafío en este sentido reside en llevar a cabo reformas que mejoren la productividad y sienten las bases
4
para una mayor expansión de las exportaciones, tanto hacia los países socios del TLCAN como a otros destinos.
Gráfica B: Exportación de bienes y servicios (Dólares constantes de 2005)
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1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Fuente: Banco de México; cálculos del personal del Banco Mundial.
10. Con respecto a la reducción de la pobreza, México finalmente logró revertir el severo impacto de la crisis económica de mediados de los años noventa. Como se observa en la Gráfica C, las tasas de pobreza ya se encuentran en niveles inferiores a los de años previos a la crisis; sin embargo, las estimaciones preliminares para 2005 muestran que el avance se ha estancado. Entre 2004 y 2005 no se observaron cambios estadísticamente significativos en los niveles de pobreza. En las zonas rurales se registró incluso un aumento de la pobreza en 2005. Por ende, un crecimiento más vigoroso es esencial para obtener mayores logros en la reducción de pobreza. En el mediano plazo la concreción de varias reformas microeconómicas y una mejoría en la entrega de servicios para los pobres podrían incrementar también el impacto del crecimiento en la reducción de pobreza.
11. Entre los factores que han contribuido a reducir la pobreza desde 2000 (en especial la pobreza extrema rural), se incluye la estabilidad macroeconómica sostenida, la baja inflación, las transferencias gubernamentales mucho mejor orientadas a fines específicos y la diversificación de actividades generadoras de ingreso a sectores no agrícolas. Los programas sociales como Oportunidades y Procampo y, en menor medida, las remesas del extranjero, también han contribuido a esta reducción. Por otra parte, los niveles de pobreza en las zonas urbanas no han mejorado de manera significativa, debido al bajo rendimiento de la mano de obra (en el rubro del autoempleo y en los salarios) y al elevado desempleo.
5
Gráfica C: Niveles de pobreza en México, 1992-2005 (%)
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30.0
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50.0
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70.0
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1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005
Pobreza Alimentaria
Pobreza de Capacidades
Pobreza de Patrimonio
Fuente: CONEVAL
12. En las zonas urbanas los salarios reales para el segmento de la población en pobreza extrema han disminuido desde 1991 y, aunque los niveles de remuneración se han recuperado desde 1996, para 2003 la mejoría era todavía insuficiente para recuperar el valor perdido desde 1991. Sin embargo, los salarios reales de los pobres se están recuperando a niveles superiores a los registrados antes de la crisis, gracias al crecimiento positivo de la economía durante el año pasado en varios sectores, incluyendo las maquiladoras y los servicios. En las zonas rurales la ausencia de suficiente dinamismo en el sector de la agricultura a pequeña escala, la concentración del crecimiento en el sector más comercial y las limitaciones en el acceso a empleos productivos en el sector rural no agrícola son factores clave para explicar el estancamiento en la mejoría del ingreso de los pobres rurales.
13. En el origen del lento crecimiento y el rezago en los salarios está el hecho de que la productividad en México casi no ha crecido en los últimos quince años. La productividad factorial total (PFT) se ha expandido a una tasa promedio anual de menos de 1 por ciento entre fines de los años noventa y principios de la década de 2000, como se muestra en la Gráfica D. Esto por lo menos contribuyó a revertir la tendencia negativa observada desde los años ochenta hasta mediados de los años noventa. Los aumentos en el capital físico y humano por trabajador (es decir, nivel de aptitudes) elevan el nivel de vida. No obstante, en el largo plazo, el aumento de la productividad es la base para la generación de empleos de calidad y el establecimiento de empresas exitosas en un mundo cada vez más competitivo. Más allá de la acumulación del capital físico y humano, la productividad es la base del crecimiento.
14. La productividad factorial total es la medida agregada que proviene de las cuentas nacionales. A fin de comprender los mecanismos de política que mejoran la
6
productividad, es necesario explorar los factores microeconómicos que la impactan. En este documento se propone tratar cuatro temas para el caso mexicano con base en el trabajo analítico previo del Banco en varios rubros.2 En primer lugar, la existencia de monopolios, algunos privados y otros del gobierno, en la prestación de servicios públicos (como telecomunicaciones y energía eléctrica) genera costos altos desde una perspectiva internacional. Este hecho inhibe la eficiencia productiva de las empresas que utilizan estos servicios. Segundo, la infraestructura genera ganancias de productividad a partir de su uso compartido. México presenta rezagos con respecto al plano internacional en este rubro. Tercero, las cargas administrativas de operación inhiben la creación de nuevas empresas y aumentan los costos de los ya establecidas. Por último, está la tecnología misma que se emplea: importar equipo más moderno o desarrollar tecnología nacional contribuiría a mejorar la productividad de las empresas. A continuación se presenta evidencia de cómo México podría tener un mejor desempeño en cada uno de estos rubros.
Gráfica D. Contabilidad del crecimiento, 1965‐2003
-101234567
1965-1979 1980-2003 1996-2003
PIB Capital Mano de obra PFT
Fuente: Faal (2005), citado en Banco Mundial, 2006, (Informe de competitividad en México).
15. Existe evidencia de que los costos de algunos servicios públicos están limitando los esfuerzos de las empresas y los trabajadores por producir bienes con mayor eficiencia. Un ejemplo claro es la electricidad, insumo clave para muchos negocios. No sólo el precio en México excede las comparaciones internacionales, sino que se ha incrementado a lo largo de los últimos años, como se desprende de la Gráfica E (abajo). El sector eléctrico es tan sólo un ejemplo de los rubros en los que México podría mejorar su desempeño de manera significativa. En el sector de las telecomunicaciones, las comparaciones del costo del servicio en México presentan un panorama similar.
2 Véase, por ejemplo, el Informe de Competitividad para México del Banco Mundial (Mexico Competitiveness Report) (en especial el Anexo 1, que presenta los diagnósticos de crecimiento) y el Análisis de Gasto Público en Infraestructura también del Banco Mundial (Infrastructure Public Expenditure Review).
7
16. La combinación de la carga administrativa y de costos en infraestructura puede observarse en los resultados de un estudio reciente del desempeño de las exportaciones en México. Los autores encontraron que si se combinaran mejoras en las instalaciones portuarias, un mejor acceso a la infraestructura de servicios (como el comercio electrónico) y reformas regulatorias, las exportaciones mexicanas recibirían un impulso considerable (Cuadro 1). El análisis de los autores simula el impacto de las reformas orientadas a facilitar el comercio que permitirían a México reducir a la mitad la distancia entre su nivel actual y el promedio mundial (75 países), con base en las siguientes cuatro variables: 1) eficiencia portuaria; 2) entorno de aduanas; 3)
entorno regulatorio medido por la percepción de niveles de corrupción; e 4) infraestructura del sector servicios, medida por la velocidad y el costo del acceso a Internet y el impacto de Internet sobre los negocios. El impacto que se simula en el cuadro es sustancial, lo que ofrece evidencia empírica acerca de cómo las pérdidas en productividad generadas por una infraestructura inadecuada y cargas administrativas y regulatorias tienen impacto sobre el crecimiento de las exportaciones y, por ende, sobre el crecimiento económico.
Cuadro 1. Simulación del impacto de la infraestructura y las reformas regulatorias sobre las exportaciones mexicanas
Eficiencia portuaria
Entorno de aduanas
Entorno regulatorio
Infraestructura del sector servicios
Total
Ganancias en exportaciones (miles de millones de pesos)
6.8 8.0 10.5 2.1 29.3
Ganancias en exportaciones (por ciento)
4.8 5.6 7.4 1.5 20.7
Nota: La corrupción se utiliza como variable de aproximación para medir el entorno regulatorio. La infraestructura en el sector servicios se mide mediante el uso del comercio electrónico por parte de los negocios. Fuente: Soloaga, Wilson y Mejía (2006), citado en Banco Mundial, Mexico Competitiveness Report (Informe de competitividad en México). 17. Por último, en el rubro de la innovación destacan varias características. Una de ellas es el bajo nivel de gasto general en investigación y desarrollo en México como proporción
Gráfica E: Costo de la electricidad (centavos (EEUU) per kWh)
Fuente: CCE
8
del PIB, de acuerdo con lo que se muestra en la siguiente gráfica. En segundo lugar, el enfoque se centra en la investigación básica más que en la aplicada. En tercer término, se encuentra el bajo nivel de cooperación entre instituciones de investigación, universidades y el sector privado. Estos temas se detallan en el Capítulo 4.
Gráfica F. Gasto en Inversión y Desarrollo (% del PIB)
Fuentes: CONACYT (2004), OCDE (2004) y RICYT (2004).
18. Para mejorar el crecimiento se deben abordar varios factores. Se puede pensar en los factores de producción en términos de las ganancias en crecimiento mencionadas arriba. En primer lugar destaca la necesidad de acelerar la acumulación de capital humano. Esto sólo puede lograrse si se amplían la cobertura y la calidad de la educación para todos los mexicanos en cualquier nivel de la escala de ingresos. Segundo, aumentar la cantidad y calidad de la infraestructura pública y mejorar los incentivos para la acumulación de capital físico. Tercero, México podría aprovechar mejor sus abundantes recursos naturales, lo cual implica hacer un uso más sostenible de ellos. En cuarto lugar y, tal vez más importante, está la necesidad de mejorar la productividad total de los factores de acuerdo con los cuatro conceptos mencionados arriba. Una de las ventajas de mejorar la productividad es que esto puede contribuir a que México diversifique el destino de sus exportaciones y se aleje de la dependencia del mercado estadounidense. A pesar de que Estados Unidos es el mercado más grande del mundo, ciertamente no es el de crecimiento más acelerado. De hecho, los de Asia y, en especial el de China, están experimentando ritmos de crecimiento económico mucho más acelerados. Los nuevos productos o la modificación de los existentes, junto con el establecimiento de vínculos de negocios más estrechos con Asia, podrían permitir a México aprovechar el dinamismo de esta región.
19. Existen otros factores que impactan en la productividad y la equidad del crecimiento. La organización de los procesos productivos se basa en instituciones de mercado y en las reglas que las rigen. Estas reglas son establecidas a su vez por instituciones políticas. Es más probable que unas instituciones competitivas y políticamente transparentes se adapten mejor a las necesidades de una economía más dinámica. Por último, como se
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0.20.4
0.60.8
11.2
1.4
Mexico Chile Brazil ChinaBrasil
9
verá a mayor detalle más adelante, la distribución equitativa de estos procesos de acumulación y de mejoras en la productividad representa otra inquietud en términos de maximizar las ganancias y asegurar su sostenibilidad.
MÉXICO SE ENCUENTRA ENTRE DOS MUNDOS, Y DOS MUNDOS COEXISTEN EN SU INTERIOR
20. Usando como referencia una amplia variedad de mediciones del avance económico y social, México se ubica entre dos mundos y dos mundos coexisten en su interior. Comenzando por la medida más general, el PIB per cápita, México se ubica claramente por encima de la mayoría de los países en desarrollo y del promedio regional de América Latina.3 Por otra parte, la brecha en el PIB per cápita entre los estados más ricos y los más pobres del país es mayor que la del PIB per cápita entre los estados más ricos de México y los más pobres de Estados Unidos. El patrón se repite en cierta medida con los indicadores de pobreza respecto al ingreso. Aunque no resulta fácil realizar comparaciones de pobreza por estado, hay una diferencia clara entre las zonas rurales y las urbanas. La pobreza extrema en las zonas rurales es 2.5 veces mayor que en las zonas urbanas del país. Otra clara división se observa entre los grupos indígenas y la población en general. Si se toman datos de encuestas de hogares, se puede establecer una fuerte relación entre los municipios más pobres de México y los que tienen mayor población indígena. El reto está en cerrar la brecha entre estos dos mundos. Las ganancias en productividad son esenciales para el crecimiento, pero también es necesario contar con políticas públicas que garanticen que toda la población mexicana participe de este proceso.
3 Las cifras comparativas se presentan en dólares ajustados a las variaciones en el poder de compra entre países. Nótese que las cifras a nivel estatal utilizan como factor el promedio nacional de las paridades de poder de compra (PPC). Por ello, el nivel de jurisdicciones como el DF o Nuevo León podría estar sobreestimado, ya que una PPC regional sería probablemente menor.
10
Gráficas G (i) y (ii): Comparaciones del PIB per cápita PIB per cápita, 2004, dólares PPC
PIB Per Capita, 2005, Dólares PPC
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
América Latina y elCaribe
México Países OCDE (AltosIngresos)
Fuentes: Banco Mundial, World Development Indicators, 2006; INEGI; US Bureau of Economic Analysis.
21. Otras medidas de bienestar no relacionadas con el ingreso también demuestran que México se encuentra entre dos mundos. El sistema de servicios de salud arroja resultados que ubican a México por encima de la norma en América Latina, pero muy lejos de la de la OCDE, como se observa en las gráficas siguientes.
Gráficas H (i) y (ii): Resultados de los servicios de salud desde una perspectiva internacional
Tasa de Mortalidad Infantil 2004 (por cada 1,000 nacimientos vivos)
0
5
10
15
20
25
30
América Latina y elCaribe
México Países OCDE (AltosIngresos)
Fuente: World Development Indicators, 2006.
22. Estos resultados son consecuencia natural de un sistema de protección social que genera dicotomías. Algunos trabajadores tienen acceso a servicios de salud de mejor calidad y pensiones relativamente generosas, mientras que los trabajadores del sector informal utilizan ya sea los establecimientos públicos locales o cualquier otro tipo de servicios privados que puedan pagar. El porcentaje de población cubierto por la seguridad social formal es menor que en otros países de niveles de ingreso similares, como se observa en el
PIB per Capita, 2004, dólares PPC
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
Oaxaca Nuevo León D.F. Mississippi(EE.UU.)
Expectativa de vida al nacer 2004 (años)
68
70
72
74
76
78
80
América Latina y elCaribe
México Países OCDE (AltosIngresos)
11
mapa a continuación, donde la cobertura varía de manera notable en distintos lugares del país.4
Gráfica I: Cobertura de la protección social en México
Fuentes: Estimaciones del personal del Banco Mundial; Conteo de Población y Vivienda, 2005.
23. La diversidad de la cobertura de la protección social depende de la situación laboral. En pocas palabras, buena parte de la desigualdad que genera dos mundos dentro del país se debe a las diferencias en el ingreso laboral. La dicotomía comienza con los empleados formales y los informales. Los primeros tienen acceso a programas de salud y pensiones a través del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Ahí también se observan diferencias: los empleados del instituto tienen una protección social de calidad diferente a la que reciben los empleados del sector privado afiliados al IMSS. Por lo general los empleados del sector público tienen acceso al Instituto de Seguridad Social y Servicios para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) que, en promedio, ofrece servicios de salud de mejor calidad y prestaciones de jubilación más generosas. Por último, los trabajadores afiliados a sindicatos —incluyendo a los trabajadores del sector público— tienen la posibilidad de garantizarse un mejor poder de negociación, tanto para influir en los paquetes de salarios y prestaciones, como en las decisiones de política pública que afectarían su empleo o sus niveles de ingreso. Incluso entre sindicatos, los miembros de algunos de ellos tienen mejores sueldos y paquetes de prestaciones que los demás.
24. En lo que respecta a la educación, miles de mexicanos se gradúan cada año de excelentes universidades, dentro y fuera del país. Pero al mismo tiempo, los niveles educativos promedio están considerablemente rezagados con respecto a los de los países con mejor desempeño del mundo. El siguiente cuadro es muy ilustrativo, pues compara a México con países que no se ubican en el extremo más alto de la escala de ingreso, como los de Europa del este y del sur y Corea. Aquí se observa que el porcentaje de la población con educación terciaria es similar (con excepción de Corea). Podría afirmarse que éste es el 4 La Gráfica I se basa en la cobertura del sistema de pensiones en lugar de la cobertura en salud. Debido al vínculo con los estados que emplean, la cobertura en el sistema de pensiones es bastante representativa de la cobertura en salud.
Population without Social Security CoveragePoblación sin cobertura de seguridad
12
México altamente preparado. Por otra parte, las tasas de matrícula en la educación secundaria y los logros educativos promedio están muy rezagados con respecto a los países de referencia en la comparación. Desde una perspectiva de equidad, este tema ha adquirido una importancia aún mayor ya que desde el TLCAN entró en vigor la prima por preparación ha crecido.
Cuadro B. Indicadores de educación. México y países seleccionados
País Ingreso Nacional Bruto
(per cápita PPC, US$)
Tasa neta de matrícula en la
educación secundaria
(por ciento de cada grupo de edad)
Población con educación terciaria
(por ciento del grupo de edad entre 25 y 34
años)
Logros educativos promedio
(población entre 25 y 34 años de
edad)
República Eslovaca $15,760 87 13 12.4
Polonia $13,490 91 20 11.6
Hungría $16,940 92 17 11.7
República Checa $20,140 89 12 12.4
Grecia $23,620 85 24 10.5
República de Corea $21,850 100 47 11.9
México $10,030 60 19 8.7
Fuente: Véase el Capítulo 6 de este informe.
25. La gobernabilidad pública y del sector privado también representa dos mundos. Algunas entidades federativas elaboran informes frecuentes de gasto y contratos públicos que presentan en sus páginas de Internet. Otros estados batallan para generar cuentas básicas que cumplan con las normas mexicanas. En lo que respecta a las regulaciones estatales que tienen impacto en el clima de negocios, de nuevo se percibe una gran diversidad en el país. La gráfica que se muestra enseguida revela que en algunos estados el costo de abrir una empresa es menor que en muchos de los países de referencia en la comparación. Pero al mismo tiempo hay estados que se encuentran rezagados con respecto a los mismos países.
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Gráfica J. Costo de abrir una empresa
26. En los mercados financieros de México a diario se observan transacciones complejas con sofisticados instrumentos financieros derivados. Sin embargo, el nivel general del crédito que se otorga al sector privado es menor a 20 por ciento del PIB, muy alejado del nivel de países como Brasil y Chile. También en el ámbito del acceso se observa una gran división. Sólo 24 por ciento de los residentes del Distrito Federal reportó tener una cuenta de ahorros. Aunque se han logrado impresionantes progresos en la expansión del sistema de financiamiento de vivienda en México, muy poco de este avance ha llegado a los deciles más bajos de la distribución del ingreso familiar.
27. Se puede encontrar una gran variedad de ejemplos adicionales de estos dos mundos en diversas actividades. En el rubro de los recursos naturales, se observan el segmento que depende de la calidad del medio ambiente (como en el caso del turismo) para su supervivencia económica y el segmento que contamina el ambiente como parte de su actividad económica. Existe una gran diferencia en el nivel de disponibilidad de agua entre los estados del norte y del centro y los del sur. En el sector de infraestructura, hay grandes subsidios que se canalizan en su mayor parte a los grandes productores ricos, mientras que muchas comunidades indígenas en zonas rurales carecen de los servicios básicos.
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LA RESPUESTA ESTÁ EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD
28. México cuenta con la capacidad para cerrar la brecha entre los dos mundos. El país tiene la capacidad de alcanzar los niveles de vida promedio de otros países de la OCDE, al tiempo que cierra la brecha de la desigualdad interna.
29. Las instituciones políticas formulan las políticas económicas y sociales que se instrumentan a través de las regulaciones gubernamentales y el gasto. En todos los entornos políticos los grupos de interés intentan influenciar estas políticas a su favor. A lo largo de la historia de México —y en la época del dominio de un partido único— surgieron ciertas alianzas, y el poder relativo de estos grupos no ha perdido fuerza hasta la fecha. El análisis de estas complejas relaciones queda fuera del alcance de este informe. Sin embargo, se procura dejar claro que cuando la regulación económica asegura la obtención de utilidades sustanciales para empresas monopólicas con costos considerables para la economía en general, esto se traduce en resultados económicos desfavorables. Algunas estadísticas que reflejan esto se presentaron anteriormente en este documento y estos temas se exploran de manera más detallada en el Capítulo 3. Las reformas institucionales, de la mano con la maduración en el tiempo del proceso democrático, pueden reducir la probabilidad de que estos intereses creados ganen las batallas políticas en las que participan.
30. La reducción de la pobreza es una función del crecimiento económico y el nivel de desigualdad. Los programas de lucha contra la pobreza, como el pionero Progresa‐Oportunidades, son esenciales en dos aspectos. En primer lugar, este tipo de programas atiende las necesidades inmediatas de ingreso de las familias pobres y, en este sentido, reducen la desigualdad. Segundo, al concentrarse en la continuidad de la matrícula escolar y las evaluaciones periódicas de salud, la naturaleza condicionada de los programas fundamenta el cambio en el tiempo de la dinámica de la pobreza y la desigualdad. De manera simultánea, es esencial cumplir con la agenda microeconómica que impulse la productividad y el crecimiento. La combinación de programas bien diseñados y dirigidos a poblaciones específicas con reformas que impulsen la productividad, pueden crear mayores oportunidades económicas a lo largo de toda la escala de ingresos. Como se destacó en un estudio regional reciente del Banco Mundial, con esta combinación de políticas será posible generar “círculos virtuosos” de reducción de la pobreza y crecimiento. 5
31. ¿Por qué es importante pensar tanto en las dimensiones del crecimiento como de la desigualdad en todos los aspectos de las políticas públicas? Los programas dirigidos al sector empresarial o que otorgan el control privilegiado de mercados específicos, podrían parecer benignos si estimulan el crecimiento de ciertas empresas “impulsoras”. Pero por otra parte, estas políticas pueden imponer costos para el resto de la economía o limitar los recursos disponibles para otros programas, con el impacto general de reducir el crecimiento 5 Perry et al, 2006, Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles.
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en el largo plazo y aumentar la desigualdad. De manera similar, los programas dirigidos a los pobres —por muy bien canalizados que estén— podrían tener impacto negativo en términos de los incentivos para trabajar en el sector formal, si no se diseñan tomando en cuenta estos aspectos. Estas acciones pueden reducir las oportunidades de empleo y, con ello, empeorar las perspectivas de reducción de la pobreza.
32. Las recetas “tradicionales” de reforma de políticas públicas pueden abordarse en México desde una perspectiva más amplia de políticas promotoras del crecimiento equitativo. En el debate público del país con frecuencia se mencionan varias reformas como asuntos rezagados que requieren atención: el sector energético, las pensiones, la reforma fiscal, laboral y la “reforma del Estado”. Estos asuntos han sido tan estudiados, discutidos y debatidos, que ya casi se han olvidado las razones por las que fueron originalmente considerados. En este sentido, este informe propone que: (1) se consideren las reformas en la medida de su contribución al crecimiento equitativo; y (2) que se aborden de una manera que favorezca la cohesión social.
33. Las políticas gubernamentales adoptan la forma de regulación o de gasto, y algunas de estas actividades no sólo afectan a la generación actual, sino también a las futuras. Como resultado de lo anterior, es crucial tomar en cuenta la sostenibilidad del gasto y la actividad reguladora, en términos de su impacto en las generaciones futuras. Al analizar los diferentes capítulos, que se resumen más adelante, se descubren temas en la agenda de políticas públicas que atraviesan varios sectores.
Regulación y “gobernabilidad” para un crecimiento equitativo
34. Una mejor regulación de las instituciones públicas y privadas puede mejorar las posibilidades de lograr un crecimiento equitativo. El desempeño de los mercados y de las dependencias de gobierno se ve influenciado por las reglas, regulaciones y normas que los rigen. La eficacia de estas mismas está determinada por las reglas del juego para la actividad del sector público, a las que se hará referencia en términos generales como “gobernabilidad”. La creación de estas reglas comienza con las instituciones políticas de los poderes ejecutivo y legislativo, y la puesta en marcha y obligación al cumplimiento dependen de los poderes ejecutivo y judicial. En algunos casos se establecen órganos autónomos para administrar de manera independiente algunos aspectos técnicos de la política económica. Un buen ejemplo de esto en México es el banco central —Banco de México—, que ha manejado con éxito la inflación estableciendo la política monetaria de forma independiente de las instituciones políticas. Asimismo, los periodos de duración de su Junta de Gobierno no coinciden con el ciclo político.
35. La consolidación democrática es uno de los elementos determinantes para el mejoramiento de la gobernabilidad. El sistema político mexicano está en evolución. Las elecciones son ahora altamente competitivas y las reformas para mejorar la transparencia por medio de una ley de libertad de información y mejor difusión de la información de las actividades del gobierno son elementos que ameritan ser destacados. También sería útil que
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la sociedad civil realizara un papel de supervisión más intenso, incluso en términos de dar seguimiento a la influencia de los intereses creados en el proceso legislativo. Con el tiempo, los mejores logros educativos y el acceso a la información relevante también pueden contribuir a mejorar los niveles de entendimiento entre el electorado y los funcionarios que éstos eligen. Un primer paso para cerrar la brecha entre los dos mundos que coexisten en México consistiría en eliminar las diferencias en los niveles de influencia política. Esta brecha podría cerrarse mediante una serie de medidas que harían que la democracia representativa fuera más sensible al electorado en general y menos a los intereses creados.
36. La descentralización es un elemento crucial de la agenda de gobernabilidad. Durante los años noventa, México emprendió un proceso de descentralización de las responsabilidades de gasto hacia los estados y, en menor medida, hacia los niveles municipales del gobierno. Este proceso se ha quedado a la mitad, ya que los estados tienen responsabilidad formal sobre las principales categorías del gasto, como las relacionadas con la salud y la educación. Sin embargo, su margen de acción es muy limitado. Los trabajadores de los sectores de educación y salud son empleados del gobierno estatal, pero dependen de las negociaciones entre el gobierno federal y los sindicatos nacionales correspondientes para obtener sus paquetes de salarios y prestaciones. De hecho, las negociaciones a nivel nacional permean en las decisiones fundamentales, como la de elegir qué persona impartirá clases en cuál escuela. Por el lado de los ingresos, los estados y municipios dependen en gran medida de las transferencias entre gobiernos, situación que también limita el margen de acción de estos gobiernos para responder a las crecientes demandas de la población estatal y local por servicios específicos. Aunque este es sólo un panorama macro del tema, se verá en capítulos posteriores que la cuestión de la descentralización resurge en diferentes sectores, desde el manejo de los mantos acuíferos hasta la autonomía escolar, sin dejar de lado los programas y las regulaciones relacionados con el desarrollo rural que impactan el clima de negocios. En general, la información es escasa y se cuenta con pocos mecanismos para garantizar la rendición de cuentas.
37. En ciertas circunstancias, la descentralización también puede contribuir a cerrar la brecha entre los dos mundos en que México se divide. Tanto la teoría como la experiencia han demostrado que la descentralización tiene el potencial de mejorar la capacidad de respuesta de los gobiernos a las demandas de la ciudadanía local, lo que lleva a una mejor prestación de servicios. Por otra parte, también puede llevar a duplicar los problemas de gobernabilidad a nivel federal y a una mayor disparidad en la calidad y cobertura de los servicios gubernamentales. Los criterios fundamentales para garantizar un resultados favorables son los siguientes: (1) competencia democrática a nivel estatal y local; (2) niveles adecuados de transparencia y gobernabilidad a nivel estatal y local; (3) autonomía efectiva en la toma de decisiones a nivel estatal y local; y (4) algún tipo de compensación fiscal para limitar las disparidades en el nivel de recursos per cápita entre los gobiernos estatales y los locales. Los diversos capítulos de este informe tratan estos criterios en el contexto de los sectores y los programas analizados.
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38. Debido a la descentralización, la gobernabilidad a nivel estatal ha cobrado una importancia crítica. Ahora que los estados administran un porcentaje mucho mayor de los recursos públicos —incluso con limitaciones impuestas desde el centro— la calidad de la gobernabilidad a nivel estatal cobra relevancia en términos del desempeño del sector público. En este sentido, aunque el gobierno federal ha llevado a cabo importantes reformas en funciones de la administración pública que son de máxima importancia, como el sistema de información sobre compras gubernamentales COMPRANET, persiste la necesidad de ampliar su uso tanto a nivel federal como estatal para cubrir un mayor segmento de las compras gubernamentales. Por ahora sólo una cantidad limitada de información sobre el desempeño relativo de los estados es publicada y difundida. Es claro que este tipo de información podría ser una herramienta poderosa para influir sobre los líderes políticos y hacerlos que respondan a las demandas ciudadanas para mejorar la calidad del desempeño del sector público en los estados. En este sentido, el acceso a la información es una herramienta poderosa para limitar la corrupción. El establecimiento de legislación a nivel estatal y la creación de institutos de acceso a la información en las entidades federativas —IFAI estatales—, sería otra herramienta poderosa para mejorar la gobernabilidad en este nivel de gobierno.
39. Muchas de las soluciones vendrán de la experiencia misma de los gobiernos estatales y de su propio desarrollo institucional. En un informe reciente del Banco Mundial se analizó la prestación de servicios para los pobres en el sector público descentralizado de México.6 El informe destacaba que para mejorar la prestación de servicios no sólo se requieren reformas de arriba hacia abajo, sino que también hay innovaciones a nivel estatal y municipal que están comenzando a ocurrir y que pueden integrarse en las bases de una futura descentralización exitosa de los servicios. Por ejemplo, cuando se tiene la oportunidad de controlar una mayor cantidad de recursos a nivel local por medio de programas especiales, la interacción de los padres, los maestros y los administradores escolares locales arroja mejores resultados educativos.7 A fin de desarrollar sus propias soluciones, los funcionarios estatales y municipales podrían recibir apoyo por medio de capacitación profesional en administración pública y otras áreas.
40. La reforma de las empresas propiedad del estado es otro aspecto clave de la gobernabilidad, en términos del funcionamiento de los mercados económicos. La capacidad de PEMEX, la compañía petrolera del Estado, para invertir durante épocas de precios históricamente altos del petróleo está limitada por asuntos de gestión interna y por las reglas que establecen la manera en que debe compartir sus utilidades con el gobierno. Estas reglas fueron modificadas recientemente, bajo la expectativa de seguir aumentando los niveles de inversión no obstante, el nivel de pago de regalías sigue siendo extremadamente alto. Como se comentó ya, los precios de la electricidad en México son altos con relación a los de otros países. Este es otro sector dominado por empresas del Estado. El potencial de
6 Véase Banco Mundial, 2006, Decentralized Service Delivery for the Poor. 7 Véase Banco Mundial, 2006, Mexico: Making education more effective by compensating for disadvantages, introducing school‐based management, and enhancing accountability—a policy note.
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crecimiento de México se ve limitado en gran medida por el deficiente desempeño de estas compañías.
41. La independencia de los organismos reguladores puede contribuir a mejorar la gobernabilidad de los sectores público y privado. La experiencia internacional demuestra que los reguladores auténticamente independientes tienen la capacidad de aplicar medidas antimonopólicas adecuadas y limitar las acciones de los monopolios públicos y privados que incrementan costos. Esto puede a su vez generar ahorros económicos directos. También tiene un impacto indirecto en el funcionamiento de la rendición de cuentas democrática, en el sentido de que los órganos verdaderamente independientes pueden dar credibilidad a las reglas económicas diseñadas por el sector público. Los organismos reguladores sólidos e independientes son capaces de unir los dos mundos al establecer controles y contrapesos a los grupos de interés que pretenden ejercer su influencia.
42. Una cultura de monitoreo y evaluación de los programas gubernamentales también puede mejorar el desempeño del sector público. México ha sido un país líder en términos del rigor con que lleva a cabo las evaluaciones de impacto de algunos programas de gobierno. La legislación vigente exige evaluar todos los programas. Se puede alcanzar un equilibrio entre la realización de evaluaciones sencillas y rápidas que ofrecen a los diseñadores de políticas y a los ciudadanos la posibilidad de contar con información útil acerca de los resultados de los programas, y las evaluaciones más rigurosas que pueden llevarse a cabo periódicamente para comprender el impacto de programas especialmente relevantes, como Oportunidades. El seguimiento y la evaluación de los programas gubernamentales proporciona información que mejora la rendición social de cuentas. Los ciudadanos pueden desempeñar un papel directo mediante el uso de registros de puntajes y otras técnicas para adquirir información directa sobre el grado de satisfacción de los usuarios de los servicios que presta el gobierno. Este es un punto de mayor importancia a todos los niveles de gobierno, tanto federal, como estatal y municipal.
43. Existe una serie de reformas adicionales que pueden mejorar la “gobernabilidad del sector privado” o, más específicamente, mejorar la relación que existe entre las regulaciones del sector público y el desempeño del sector privado. Al contar con organismos reguladores auténticamente independientes, como se comentó ya, se abre la posibilidad de establecer un terreno de juego más nivelado y, por ende, aumentar la competencia. Con esto se contribuiría a cerrar la brecha entre los dos mundos, al tener costos más bajos con relación a la competencia extranjera y mayor potencial de igualdad de oportunidades dentro de México. En estudios recientes de competitividad en México se ha destacado este tema como quizás el más importante para mejorar la competitividad del país (véase Capítulo 3). Otras reformas podrían mejorar el acceso al financiamiento; un ejemplo es el uso más eficiente de los registros de crédito o los de la propiedad. Un mejor acceso al financiamiento acercaría más a los dos mundos que coexisten en México. En el sistema federal mexicano son importantes las reformas que mejoran el clima de negocios a nivel estatal para generar mejores incentivos para la inversión. Esto se destacó en párrafos anteriores con relación al costo de establecer un negocio y la manera en que este indicador
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varía entre estados. La actual regulación de los mercados laborales también limita la demanda de trabajo, reduciendo por tanto las posibilidades de que los segmentos pobres de la población obtengan empleo. Por último, la reforma de las reglas que actualmente rigen las relaciones entre empresas, universidades y centros de investigación podría impulsar mayores innovaciones en el sector privado. Esto a su vez permitiría reducir la brecha tecnológica entre México y los países más avanzados de la OCDE.
Gasto a favor del crecimiento equitativo
44. Reestructurar los patrones de gasto público es un segundo instrumento de gobierno para fomentar el crecimiento equitativo. En todos los capítulos, el análisis muestra que el cambio en la asignación del gasto público o de la forma en que éste se administra permite mejorar el desempeño de varios sectores.
45. En el sector de infraestructura, se observa que la reducción de los subsidios regresivos podría liberar recursos fiscales para realizar verdaderas inversiones en este rubro. Estas inversiones podrían contribuir a acercar los “dos mundos” dentro de México y reducir los costos de logística para las exportaciones del país. Si se mantienen los niveles actuales de gasto gubernamental en infraestructura (entre 1 y 1.25 por ciento del PIB), México continuará dentro del promedio de América Latina tanto en cobertura como en gasto en este rubro, pero no alcanzará los niveles de gasto per cápita en la materia de otros países de la OCDE o de los países asiáticos de mayor crecimiento. Además de las ganancias que se generarían con esta reasignación del gasto, se observarían mejorías en la sostenibilidad del uso de recursos naturales, ya que parte de estos subsidios corresponde a los distritos de irrigación en zonas áridas, que promueven la extracción insostenible de agua en algunas regiones. En simulaciones realizadas por el Banco Mundial se observa que los subsidios a la electricidad son tan regresivos y cuantiosos que si estos se juntan con el programa Oportunidades (que es altamente progresivo), la suma de ambos tiene un efecto neutral en términos distributivos.8 Otra fuente potencial de fondos para construir más y mejor infraestructura resultaría de nivelar la aportación de recursos privados en el sector. Esto dependería en mayor medida de las reformas en materia de gobernabilidad comentadas anteriormente.
46. En términos del componente de pensiones del sistema de protección social, una reforma del sistema de pensiones de los empleados públicos generaría ahorros en el mediano plazo. Sin embargo estos “ahorros” estarían sujetos al incremento programado en las transferencias anuales que se requeriría para continuar financiando el sistema actual. En la actualidad, el gobierno transfiere cerca de 0.5 por ciento del PIB para cubrir el déficit en el sistema de pensiones del ISSSTE. Una propuesta del gobierno presentada a últimas fechas crearía un esquema de capitalización de aportaciones definidas, acompañado de un incremento gradual en la edad de retiro.9 De acuerdo con la propuesta, se emitirían 8 Banco Mundial, 2004, Public Expenditure Review, Volumen II, Cuadro 2.25. 9 Este documento fue preparado en noviembre de 2006. En marzo de 2007, el Congreso aprobó una reforma al ISSSTE.
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“bonos de reconocimiento” que contemplarían las aportaciones previas y los derechos adquiridos de los trabajadores transferidos al sistema de capitalización. Aunque no necesariamente ofrece recursos adicionales que reasignar, la reforma evitaría que los incrementos futuros en los costos de las pensiones como porcentaje del PIB desplazaran otros gastos. Este tema se tratará de nuevo en la sección correspondiente a la sostenibilidad.
47. En los rubros de educación y salud, si se realizan cambios en la manera de asignar el gasto se podrían tener servicios de mejor calidad. En ambos sectores, el gasto está impulsado principalmente por la oferta. Así, los fondos que se transfieren a los estados son proporcionales al número de maestros o a los costos de operar establecimientos. Un cambio en la fórmula de financiamiento de la educación, con transferencias proporcionales al número de estudiantes, representaría un progreso hacia el financiamiento por el lado de la demanda o de las necesidades de la población. En el ámbito de la salud, el Seguro Popular es un paso en esta dirección, ya que los fondos siguen a los beneficiarios. Estas modificaciones en la asignación del gasto se sumarían a los cambios institucionales comentados en la sección anterior. Además, en la educación, complementarían una mayor autonomía local en el manejo de fondos a nivel de escuelas y, en la salud, un posible cambio futuro orientado a separar el financiamiento de la prestación de servicios y eventualmente introducir la posibilidad de que el usuario elija un prestador de servicios. Como se comentó ya, para que la descentralización acerque más a estos “dos mundos”, son requisitos esenciales el control local eficaz de los recursos y cierta medida de compensación fiscal equitativa (como asignaciones de gasto por estudiante o por paciente). Una mejor calidad educativa y acceso equitativo son importantes para cerrar la brecha entre México y los países más ricos de la OCDE. Los niños con capacidades innatas pertenecientes a familias pobres a menudo no llegan a las universidades, mientras que los de familias más ricas, sin capacidades tan altas, reciben una educación universitaria subsidiada. De esta forma, el país no maximiza su potencial de desarrollo y crecimiento del capital humano.
48. También se observan temas intersectoriales relacionados con la asignación del gasto que algunas veces “se pierden” entre los recovecos de los organismos sectoriales. Un ejemplo de ello sería el gasto del gobierno en control de la contaminación del aire.10 Como se constatará en el Capítulo 5, el costo en términos de salud por la contaminación del aire es sustancial. Incluso en la medida en la que estos costos recaen en el segmento de la población que depende de los servicios públicos de salud, se cubren con presupuesto de otro organismo. La solución de menor costo al problema de los servicios de salud consistiría en gastar más en control de la contaminación, pero si se observa sólo como problema de salud, entonces podría asignarse el gasto a la Secretaría de Salud.
49. Otro tema que trasciende sectores es, obviamente, la determinación de prioridades de gasto entre sectores. En algunos casos, la expansión de la cobertura o las mejorías en los
10 También podría analizarse este tema desde la perspectiva de la regulación gubernamental en la contaminación ambiental. En este caso, la cuestión se centraría en el costo relativo de este “impuesto” a los generadores de contaminación contra los impuestos que pagan para cubrir los impactos de la contaminación sobre la salud.
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servicios se pueden financiar a partir de la reasignación de las ganancias en eficiencia dentro del sector. En otros casos, esto sería imposible. Por ejemplo, la reforma del esquema de pensiones de los empleados públicos que se mencionó en párrafos anteriores es, en realidad, un intento por limitar el crecimiento del gasto presupuestario en ese sistema en el mediano plazo. Con el objeto de financiar una mayor cobertura para los pobres o la clase media que trabaja en el sector informal, los fondos tendrían que provenir de una fuente ajena al grupo existente de programas gubernamentales de protección social, es decir, tendría que surgir de la reasignación del gasto o de una reforma tributaria.
50. Esto lleva a un comentario final desde el otro aspecto del presupuesto gubernamental: en comparación con otros países de América Latina —y no se diga con los niveles típicos de la OCDE— como proporción del PIB, los ingresos tributarios en México son relativamente bajos. Parte de la brecha ha sido resultado de los ingresos extraídos de PEMEX, la compañía petrolera nacional. Al ser propiedad del Estado, las finanzas de PEMEX siguen interrelacionadas con las decisiones fiscales del gobierno central. En última instancia, se registra la necesidad de optar entre los gastos del gobierno central y las decisiones de inversión de PEMEX. Esta es una opción fundamental en la inversión pública, con implicaciones para su sostenibilidad fiscal, como se comenta más adelante.
Sostenibilidad de las políticas gubernamentales para el crecimiento con equidad
51. Las políticas gubernamentales actuales tienen impacto en las generaciones futuras. Así, garantizar la sostenibilidad del crecimiento con equidad es una inquietud fundamental. Esto implica garantizar saldos fiscales, ambientales y un equilibrio social en el largo plazo. Los intentos por utilizar el gasto público más allá de las limitaciones que impone el ingreso para “forzar” el crecimiento o la reducción de la pobreza no serán sostenibles. Por otro lado, tampoco lo serán los intentos por extraer en exceso los recursos naturales. Las estrategias de crecimiento que ignoren rezagos en grupos de población o regiones tampoco serán sostenibles. La sostenibilidad cubre muchos sectores. Por ejemplo, la prudencia en la supervisión del sistema bancario es importante para evitar expansiones insostenibles en el crédito. En este sentido se han registrado importantes progresos en México durante los últimos años, de modo que no se tocará este tema. En otros rubros, se observan importantes presiones poblacionales en algunas regiones boscosas o selváticas. Sin embargo, en este informe el enfoque se centrará en cuatro temas de sostenibilidad: el agua, el petróleo, el fiscal y el social (este último desde una perspectiva regional). De no tratarse los temas de sostenibilidad, las políticas públicas que pretenden cerrar la brecha entre México y los países más exitosos de la OCDE y las políticas públicas para acercar a los dos mundos que coexisten en México no lograrán su objetivo de largo plazo.
52. Cuando la cantidad de agua no basta para satisfacer las necesidades ambientales (en lagos, pantanos, canales, zonas costeras) se dice que las aguas superficiales están sobreexplotadas11, como sucede en el caso del Lago Chapala. Sin embargo, la explotación
11 La sobreexplotación se define como ritmos de extracción física mayores que las tasas de reposición.
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excesiva no es el problema más alarmante en el caso del agua superficial. El número de acuíferos sobreexplotados se ha quintuplicado desde los años setenta, alcanzando 16 por ciento del total en 2001. La extracción de mantos freáticos se estima que alcanza los 6 mil millones de metros cúbicos o 21 por ciento de la extracción total de agua subterránea (2001). Cuando esta fuente se sobreexplota, su uso se vuelve insostenible, ya que la parte que se extrae no se repone. Entre los efectos negativos serios de la sobreexplotación del agua subterránea destacan los siguientes:
• agotamiento del recurso;
• incremento en el costo de producción del agua (es decir, costos crecientes de extracción con reducciones en el nivel del agua);
• hundimientos de la tierra extremadamente costosos en las zonas urbanas, debido a los daños que generan en la infraestructura;
• reducciones en la calidad del agua (es decir, intrusión de agua salada en los acuíferos costeros); y
• menores flujos de agua superficial debido a las reducciones en el drenaje de salida de los mantos freáticos (flujo de manantial) hacia ríos y arroyos.
53. En ciertas regiones, el ritmo de extracción es alarmantemente alto. La gráfica a continuación revela esta situación. Para estas regiones, el impacto sobre la población y las economías locales representa una inquietud seria.
54. Por mucho, la agricultura de riego es la mayor consumidora de agua, y mucha se utiliza para cultivar granos de poco valor. En las zonas donde el agua es escasa y se tienen serios problemas de sobreexplotación, hay una gran necesidad de reducir el uso del agua en la producción de cultivos de bajo valor. Las políticas de precios, las estructuras de incentivos y los subsidios deben reestructurarse para: (i) fomentar del uso sostenible de recursos hidráulicos; (ii) garantizar el suministro adecuado de agua para el medio ambiente, para uso doméstico y para el crecimiento económico; y (iii) garantizar que los pobres no se vean afectados, sino que se beneficien de estos cambios.
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Gráfica K: Extracción insostenible del agua, regiones seleccionadas.
Fuente: CONAGUA.
55. Asumiendo que no habrá incrementos en la inversión o descubrimientos de yacimientos petroleros de importancia, las reservas probadas de México sólo alcanzan para once años al ritmo de producción actual. Es evidente que se requiere nueva inversión. Las zonas más prometedoras para descubrir yacimientos en el futuro implican costos de producción más altos. PEMEX se enfrenta a nuevos escenarios en los que los costos aumentarán de 4 dólares por barril a cerca de 12, en línea con los costos de producción en aguas profundas en el Golfo de México. Aunque la inversión en PEMEX ha crecido durante los últimos años —de 5.1 miles de millones de dólares en 1998 a 7.5 miles de millones de dólares en 2000, para luego alcanzar una cifra récord de 10.8 miles de millones en 2005—, estos montos no bastan para mantener los niveles de producción actuales. En años recientes, directivos de PEMEX han advertido que México necesitaría invertir 18 miles de millones de dólares al año para satisfacer las necesidades energéticas del futuro. Por ello, el país aún debe incrementar su inversión u ofrecer incentivos para atraer los fondos necesarios a los rubros de exploración y producción y, al mismo tiempo, garantizar el uso eficiente de los recursos ya comprometidos en el sector.
56. La considerable transferencia de recursos del sector petrolero hacia el gobierno amenaza la sostenibilidad financiera de PEMEX. Los ingresos de la empresa antes de impuestos se convierten en pérdidas luego de que la Secretaría de Hacienda descuenta su participación (60.8 por ciento de los ingresos totales hasta 2005). Además, es importante destacar que PEMEX es la compañía petrolera más endeudada del mundo, con 49.9 miles de millones de dólares, lo que plantea una carga considerable sobre la capacidad de la compañía para financiar necesidades de inversión futuras.
G ro u n d w a te r m in in g a s a sh a re o f to ta l G W a b stra ctio n
45%
21%
40%
35%
19%
75%
44%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Valle
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Valle
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(96)
Tota
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Extracción de mantos freáticos como proporción de la extracción total
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57. El otro lado de la ecuación es que la sostenibilidad fiscal depende en la actualidad de la sostenibilidad del sector petrolero. Los ingresos petroleros en sus diversas modalidades alcanzaron 38 por ciento de los ingresos federales en 2005. Esta dependencia hace sombra al progreso sustancial logrado en muchos rubros de la fiscalidad, como el mejor equilibrio presupuestario, vencimientos promedio más largos para la deuda pública y menor riesgo en términos de los adeudos en moneda extranjera. En el mediano plazo, los incrementos a los impuestos no petroleros como porcentaje del PIB serían la única forma de mantener los niveles actuales de gasto como proporción del PIB. Otra manera de apoyar el avance de los últimos años sería continuar reduciendo las proporciones de deuda respecto del PIB.
58. Una dimensión adicional sería la sostenibilidad social, caso en el que vale la pena centrarse en temas de desigualdad regional. Como se comentó en párrafos anteriores, existen diferencias regionales sustanciales en los niveles de ingreso, en los indicadores sociales, en el acceso a servicios y en la calidad de la administración pública. Si algunos de los patrones mejorados de gasto que se mencionan arriba abordaran los nexos de la infraestructura y rubros sociales cruciales en las zonas rezagadas, se contribuiría a cerrar la brecha. Además, el apoyo técnico a los gobiernos estatales en los estados rezagados podría contribuir a mejorar la calidad de los servicios en esas entidades, dentro de las limitaciones de los recursos disponibles.
POLÍTICAS PÚBLICAS CLAVE PARA EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD
59. Para llegar a una lista de recomendaciones clave, se podrían seleccionar elementos de las preocupaciones en materia regulatoria, administrativa, de gasto y de sostenibilidad. El criterio principal de selección sería el mayor impacto sobre el crecimiento con equidad, a partir de la diversa evidencia comentada en párrafos anteriores y en los capítulos correspondientes. No existe un sólo modelo para llegar a estas prioridades, pero en la lista se incluye un razonamiento breve para la selección de cada uno. Como se comentó antes, las políticas públicas para lograr un crecimiento con equidad son la respuesta a la necesidad de cerrar la brecha entre los dos mundos, elevando tanto el ingreso per cápita y los indicadores sociales de México hacia las normas más altas de la OCDE, y uniendo a los dos mundos que coexisten en el país al ampliar la distribución de las ganancias entre grupos sociales y regiones geográficas.12
12 Durante el periodo de transición política, el Presidente electo eligió a un grupo de trabajo para desarrollar una visión de largo plazo llamada México 2030. Esta iniciativa es importante no sólo porque define orientaciones de política de largo plazo, sino porque llega a un consenso en estas orientaciones de política y unifica a la sociedad alrededor de un conjunto de objetivos. El proyecto se centra en cinco ejes: (1) Estado de derecho y seguridad pública; (2) Competitividad económica para la creación de empleos; (3) Igualdad de oportunidades; (4) Desarrollo sostenible; y (5) Democracia efectiva y relaciones exteriores responsables. Este informe se centró en los aspectos en los que el Banco Mundial tiene más experiencia, como los ejes 2, 3 y 4. Otra diferencia en el enfoque adoptado en el informe ha consistido en hacer énfasis en los casos en los que las políticas para fomentar la “igualdad de oportunidades” en efecto han tenido impacto sobre la competitividad y el espectro de creación
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60. Parte del reto que enfrentan los diseñadores de políticas públicas en México es que no existe un pequeño número de reformas de altísimo impacto que puedan promulgarse para transitar a la siguiente etapa del desarrollo, de una situación de ingreso medio alto a una de ingresos altos. En lugar de ello, se observa una variedad de batallas que habrán de librarse para mejorar el desempeño institucional, cosa que se destaca en los capítulos de este informe. Por ejemplo, en el ámbito de la educación se observa una serie de intervenciones por el lado de la oferta que involucra a los gobiernos estatales, de la mano con cambios relacionados con el manejo de los recursos humanos, cambios en la fórmula de financiamiento y posibles ampliaciones en las transferencias por el lado de la demanda, como el esquema Oportunidades. En el sector del agua se observan complejas relaciones entre aspectos como los derechos de uso, la política de establecimiento de precios, el desarrollo institucional de la gestión descentralizada de mantos acuíferos y el manejo de los organismos de suministro. De nuevo, este es un conjunto complejo de temas institucionales que pueden desenredarse. Sin embargo, es un proceso gradual y arduo.
61. Un elemento adicional que debe reconocerse desde un inicio, es la presencia de intereses creados que luchan por impedir que estos cambios se materialicen. Resulta entonces necesario llegar a consensos amplios para superar a estos grupos. Un ejemplo de ello sería lograr una reforma tributaria estructural de gran envergadura. Una manera de alcanzar impulso político para la reforma tributaria comenzaría por la cuidadosa reestructuración del gasto público. Con ello, se demostraría al contribuyente que los recursos que envía al fisco se utilizan de forma adecuada y se administran con eficiencia. En conjunto con estos esfuerzos, sería importante demostrar que muchos beneficios del método que combina estrategias como “impuestos bajos y alta dependencia petrolera” aplicado en las finanzas públicas, en última instancia funciona a favor de las personas más adineradas. Además, se podrían comunicar con claridad las relaciones entre la dependencia fiscal del petróleo y la limitada inversión en este sector, junto con la apremiante necesidad por aumentar esta inversión.
62. Una vez planteadas estas advertencias y hechos estos comentarios, se sugieren a continuación ocho reformas de política pública clave.
I. Llevar a los monopolios encargados de la prestación de servicios públicos (incluyendo los monopolios de facto) a reducir sus costos y aumentar su eficiencia, mediante la implementación de modificaciones a la ley de competencia, el establecimiento de regulaciones más sólidas e independientes y la eliminación de lagunas como el uso excesivo de los amparos. El Capítulo 3 establece la evidencia sobre el costo extraordinariamente alto de ciertos servicios en México, mostrando el impacto económico de estos costos.
de empleos. También cabe añadir que la “democracia efectiva”, incluyendo las reformas políticas, tiene impacto en los otros ejes.
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II. Mejorar la infraestructura para el comercio, lo que podría financiarse mediante la reducción de subsidios regresivos a la infraestructura como la Tarifa 913 y otros subsidios al precio de la electricidad. Con las reformas de gobernabilidad comentadas arriba y la profundización del sistema financiero, también resultaría más fácil atraer más inversión privada. Tanto el Capítulo 3 como el 10 establecen que México podría mejorar la cantidad y la calidad de su infraestructura. Este es uno de los rubros cruciales que afectan la productividad.
III. Aumentar la eficiencia y la viabilidad de los sectores de petróleo y gas ya sea por medio de reformas administrativas, reformas fiscales (más profundas) o de la apertura del mercado. En el Capítulo 9 se muestra cómo un sector de la economía con esta importancia puede enfrentar el declive a menos que se realicen reformas.
IV. Facilitar la mejoría a nivel estatal en la reducción de las barreras administrativas que impactan el ambiente de negocios. En el Capítulo 3 también se destaca dónde se ubican las barreras más importantes. El hecho de que algunos estados muestren un mejor desempeño es inspiración en torno a que se puede compartir este éxito.
V. Reforma tributaria para sustituir la dependencia fiscal de los ingresos PEMEX y (ver el inciso VI) para financiar la mejoría del sistema de protección social. El clima de negocios depende del establecimiento de reglas tributarias claras y predecibles y de la sostenibilidad fiscal. Asimismo, cualquier inversión adicional en infraestructura (ver más arriba) o las inversiones sociales adicionales (más adelante) requieren, más que ahorros por eficiencia, fuentes de financiamiento estables. La reforma (III) también depende de esta reforma tributaria.
VI. Mejorar el sistema de protección social (financiado a partir de lo establecido en el inciso V). El Capítulo 11 presenta evidencia del limitado sistema de protección social que existe actualmente y ofrece opciones de reforma. Cabe apuntar que la protección del capital social también es importante para el crecimiento, y la posibilidad de separar la protección social de las condiciones de empleo, como se comenta en el Capítulo 11, también podría mejorar la competitividad y el crecimiento. En particular, el diseño del sistema de protección social tiene un impacto importante en los incentivos para participar en el sector formal contra el informal, con el impacto subsiguiente para la capacitación y la productividad laboral.
13 La Tarifa 9 es un subsidio al costo de la electricidad para fines de irrigación.
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VII. Crear incentivos para un uso más eficaz de las transferencias fiscales para la educación por medio de reformas a nivel de plantel escolar; exigir rendición de cuentas también a nivel de escuela. El segmento superior de la educación secundaria es en el que México reporta las mayores brechas en las comparaciones internacionales. El cambio de las transferencias hacia una base per cápita y contemplar interacciones más cercanas entre padres y maestros a nivel de escuela (la AGE y el CONAFE), parecen presentar la perspectiva de una descentralización eficaz, con rendición de cuentas. La reasignación de las transferencias y estas reformas a nivel escolar pueden ser la base de una alianza entre maestros, padres, administradores públicos y sindicatos de maestros para centrarse en la calidad de la educación.
VIII. Impedir una crisis del agua mediante el cambio de incentivos para el uso del recurso; nuevos esquemas de precios, derechos de uso e instrumentación de la administración de cuencas. Esto se comenta arriba como el recurso natural más importante que requiere de sostenibilidad y las opciones de política pública se muestran en el Capítulo 8.
RESUMEN DE LOS CAPÍTULOS
63. Los capítulos se organizan alrededor de un marco de referencia para su producción. En términos más sencillos, la economía puede ser vista un poco como una máquina, para la que la calidad y la cantidad de los insumos —habilidades humanas, planta y equipo y recursos naturales— son determinantes clave del nivel de producción. El otro determinante clave es la manera en la que estos insumos se reúnen para producir bienes a los que se hace referencia comúnmente como “tecnología”. La “contabilidad del crecimiento”, comentada arriba, es una forma de desglosar cuánto ha contribuido cada componente al crecimiento de la producción en el tiempo. Más allá de esta analogía mecánica, los economistas reconocen que existen otros determinantes, como las instituciones, que impactan en la manera en que se realiza esta producción: las empresas recurren a contratos en el mercado y a la protección de su propiedad, por ejemplo. La evolución tecnológica misma depende de las instituciones que generan conocimiento, habilidades y medios de adaptación de este conocimiento al mundo de los negocios. Además, al comentar el crecimiento con equidad, parece que no sólo la cantidad total producida es importante para la sociedad, sino también la distribución de esa producción. No sólo es cuestión de construir la máquina productora, sino de mejorar el acceso a ella y la capacidad de las personas para contribuir a la producción, mientras que se protege también a los segmentos más vulnerables de la población.
64. Con este enfoque se organizaron los capítulos en dos secciones. Primero, hay capítulos que comentan los temas institucional, regulatorio, financiero, social y del medio ambiente. Estos temas o están presentes en todos los sectores o son insumos de la función de producción. En segundo lugar, hay capítulos que discuten sectores específicos o factores de
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producción —capital humano y físico, y los recursos naturales— y su contribución al crecimiento con equidad. Los capítulos son los siguientes:
A. Temas globales: un entorno que posibilite la sostenibilidad
1. Transición política y el proceso institucional de diseño de políticas públicas. 2. Finanzas públicas y privadas para el crecimiento con equidad. 3. Ambiente regulatorio, de competencia y de inversión en México. 4. Fortalecimiento de la protección social en México: Avances recientes, retos futuros. 5. Desarrollo de una política pública de innovación para acelerar el crecimiento en
México. 6. Gestión ambiental. B. Políticas públicas sectoriales para el crecimiento con equidad
7. Habilidades y capital humanos para un mercado laboral competitivo. 8. Políticas públicas agrícolas, de desarrollo rural y de la tierra. 9. Recursos hidráulicos: la necesidad de impedir una crisis en México. 10. Sectores petrolero y de gas. 11. Infraestructura para el bienestar humano y el crecimiento económico.
65. Capítulo 1: Transición política y el proceso institucional de diseño de políticas públicas. A lo largo de los últimos veinte años, México ha experimentado una transformación significativa en el plano político, institucional y económico. Una de las principales características de la transición política ha sido el final de la toma de decisiones centralizada y el inicio del establecimiento de controles y contrapesos en un contexto de elecciones cada vez más abiertas y competitivas. En este capítulo se analiza cómo la toma de decisiones, incluyendo la promulgación de reformas, ha evolucionado durante este periodo. También presenta resultados acerca de la productividad del proceso legislativo en México y evidencia de todo el país sobre la manera en la que las instituciones políticas impactan los resultados de las políticas públicas.
66. El análisis se basa en el Institutional and Governance Review (Análisis Institucional y de Gobernabilidad, IGR) que realizó el Banco Mundial durante el año pasado. Se ha manejado que la existencia de elecciones competitivas y un “gobierno dividido” —es decir, falta de una mayoría del partido del Presidente en el Congreso— ha generado casos de “parálisis” legislativa. El análisis de una serie de leyes y reformas constitucionales aprobadas revela que sólo en el caso de las segundas se registra un descenso sustancial en las aprobaciones del Congreso. El capítulo también analiza la evidencia internacional en torno a las instituciones políticas y los resultados de política pública. La evidencia cruzada no revela ningún patrón claro de mejoría en el desempeño de los sistemas parlamentarios en comparación con los presidencialistas, de las legislaturas plurales contra las proporcionales o de las posibilidades de reelección. Lo que sí demuestra es que las democracias con mayor antigüedad tienden a mostrar un mejor desempeño en una serie de variables.
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67. El capítulo concluye con sugerencias sobre posibles reformas políticas. Con mayor transparencia e información se tiene la posibilidad de mejorar la rendición de cuentas democrática, incluyendo la información sobre los beneficios y las actividades de cabildeo que realizan los grupos de interés. La independencia de los organismos reguladores puede contribuir a la solución de los problemas que representa la influencia de los grupos de interés en cuanto a la obligación de cumplir las normas regulatorias u otras políticas económicas. Un buen ejemplo en este caso es la independencia del Banco de México (el banco central del país). Otras reformas que podrían considerarse son las relacionadas con la reelección de los legisladores, ya que esto contribuiría a mejorar la disciplina de partido y la “profesionalización” de los legisladores. Con el tiempo, los mejores niveles educativos y la reducción de la pobreza pueden mejorar la rendición de cuentas electoral, pues los ciudadanos tomarán decisiones de voto más informadas. Como se destacó arriba, el cierre de la brecha entre los dos mundos que coexisten en México y una mejor rendición de cuentas electoral son fenómenos que se refuerzan mutuamente.
68. Capítulo 2: Finanzas públicas y privadas para el crecimiento con equidad. El crecimiento con equidad depende de la eficiencia y la profundidad del sistema financiero. Sin un nivel sostenido de financiamiento, el sector público no tiene la capacidad de planear e implementar programas sociales y de infraestructura para el crecimiento con equidad. El sistema financiero privado requiere de estabilidad, ya que ésta es la base para financiar a empresas establecidas y ampliar el acceso de nuevas firmas. Además, los datos sobre tendencias de pobreza presentados en el cuerpo de este resumen muestran que la crisis fiscal y financiera de mediados de los años noventa retrasó los esfuerzos de reducción de la pobreza por cerca de ocho años.
69. Las finanzas gubernamentales mejoraron durante el sexenio pasado. Sin embargo, aún persiste cierta vulnerabilidad en términos de la dependencia de los ingresos petroleros, como se comentó en párrafos anteriores, y los niveles de deuda, que podrían reducirse más aún, a fin de aumentar la calificación soberana. La dependencia del petróleo ha empeorado por el lado de los ingresos. El hecho de que las finanzas de PEMEX estén interrelacionadas con las del gobierno central implica la necesidad de optar entre invertir en el sector petrolero o realizar otros gastos. Por último, el margen fiscal que se logra con la reducción de gastos inequitativos —como lo son algunos subsidios— podría canalizarse hacia infraestructura pública y gasto social. Esto último podría contribuir a cerrar la brecha entre los dos mundos en que se divide el país.
70. Los esfuerzos del gobierno por consolidar la estabilidad macroeconómica y financiera, mejorar el papel del sistema financiero en el financiamiento eficiente del sector privado y la asignación de riesgos a los sectores que mejor puedan soportarlos, han logrado resolver muchas de las debilidades del sistema financiero identificadas en el Programa de Evaluación de Servicios Financieros (Financial Services Assessment Program) de 2001. La nueva Ley del Mercado de Valores fue un logro de gran importancia en este sentido. A futuro, y ya que se han calmado las inquietudes relacionadas con la estabilidad, parecería que el reto más importante reside en concluir algunas de las reformas ya avanzadas y
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centrarse en nuevas metas relacionadas con el desarrollo de los mercados y el acceso a los servicios financieros. Un mejor uso de los burós de crédito mejoraría el acceso de las PyMEs al financiamiento. Los costos podrían reducirse mediante la introducción de mayores niveles de competencia por medio de mejores incentivos, entre los que se puede incluir la competencia en los servicios de pago y las mejorías en los registros de propiedad y en el funcionamiento del poder judicial a nivel estatal. En el ámbito de la vivienda, la espectacular expansión de los últimos años no ha llegado a los deciles más bajos de la distribución del ingreso. Los subsidios por adelantado, en combinación con tasas de interés de mercado podrían ser más eficaces para llegar a estos grupos, en lugar de subsidiar los intereses o de otorgar créditos dirigidos a fines específicos.
71. Capítulo 3:, El ambiente regulatorio, de competencia y de inversión en México. Las mejorías en el crecimiento y la productividad en México han sido modestas durante los últimos años. Por su parte, la competitividad ha sido débil —con un desempeño deficiente— con relación al ingreso per cápita. Esto ha implicado la pérdida de oportunidades para reducir la pobreza. Este capítulo se basa en un estudio de competitividad del Banco Mundial que se realizó en 2006. Uno de los principales problemas en este sentido es que México tiene uno de los niveles de costos de los servicios públicos —prestados por monopolios— más altos de América Latina y la OCDE. En el sector de las telecomunicaciones, en México se cobran unas de las tarifas comerciales, internacionales y de Internet de banda ancha más altas de entre los países de la OCDE. El sector del agua es otro donde el control de los derechos por parte del Estado distorsiona su uso eficiente (como se comentará en el Capítulo 8). Existe un problema sistémico de fracaso regulatorio entre sectores.
72. El marco legal para la competencia ha mejorado gracias a la modificación realizada a la Ley Federal de Competencia Económica, hecho que se destacó en el informe Doing Business de 2007. Sin embargo, aún queda un largo camino por recorrer en términos de su implementación eficaz. Una prioridad de reforma consiste en mejorar la autonomía y eficacia de los organismos regulatorios sectoriales. Esto significaría darle facultades regulatorias a la CRE (Comisión Reguladora de Energía, el organismo regulador del sector energético) y a la COFETEL (Comisión Federal de Telecomunicaciones, reguladora del sector de telecomunicaciones), y la cuidadosa y eficaz aplicación de la ley de competencia por medio de la CFC (Comisión Federal de Competencia). Otra reforma que complementaría lo anterior consistiría en la eliminación de lagunas como las relacionadas con el uso excesivo de los amparos, que interrumpen el funcionamiento del sistema legal.
73. También se identificaron otros rubros importantes como: (1) las regulaciones administrativas que impactan el ambiente de negocios; (2) la educación; y (3) la logística de transporte y facilitación del comercio. En el primer punto, sería crucial continuar racionalizando los procesos de registro de apertura de empresas y otros procedimientos administrativos a nivel estatal. En términos de los procedimientos de registro de apertura de empresas, el éxito inicial del SARE (Sistema de Apertura Rápida de Empresas) debería llevarse a otras regulaciones locales y estatales como las relacionadas con el otorgamiento de
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licencias, registro de la propiedad y ejecución de contratos. La educación y la logística de transporte —ambos elementos esenciales para la competitividad— se comentan en los capítulos 7 y 11, respectivamente.
74. Capítulo 4: El fortalecimiento de la protección social en México. Avances recientes y retos futuros. El fragmentado sistema de seguridad y asistencia social lleva a grandes y persistentes brechas en su cobertura —como sucede en el rubro de salud y de seguridad de la tercera edad— tanto entre los pobres como entre la clase media y los trabajadores no asalariados. La fragmentación del sistema de protección social entre instituciones y programas ha crecido. Como se comentó ya, la sostenibilidad financiera del sistema es cuestionable. Las pensiones y los servicios médicos de los empleados públicos se encuentran entre las categorías de gasto más regresivas en México.
75. En este sentido, se aprecian dos caminos. Uno de ellos consistiría en fortalecer el fragmentado sistema actual. Esto implicaría establecer una pensión directa (con un estudio socioeconómico) de asistencia social para los pobres de edad avanzada. Por el lado de los servicios de salud, la protección financiera podría ampliarse mediante la expansión del Seguro Popular y de otros instrumentos, como el Seguro de Salud para la Familia del IMSS. El Seguro Popular podría convertirse más en un seguro de acuerdo con su definición convencional, ajustando las primas actuales e introduciendo en un futuro la posibilidad de optar entre diferentes prestadores de servicios. También podrían realizarse reformas paramétricas a los sistemas de los empleados públicos, además de un cambio hacia un sistema de capitalización como se menciona en el Capítulo 2.
76. Una segunda opción consistiría en crear un sistema unificado, desligado del mercado laboral. La vinculación con el mercado laboral se realizaría mediante el impuesto a la nómina como fuente de financiamiento, mientras que la pensión básica se financiaría a partir de ingresos generales. Con esto se reducirían las distorsiones en el mercado laboral que generan los impuestos a la nómina y se contribuiría a reducir los incentivos al empleo informal. Otra manera de reducir los incentivos a la informalidad sería separando el paquete actual de prestaciones, ya sea de forma parcial o total. El paquete actual del IMSS incluye ocho elementos, que van desde el seguro de servicios médicos y las pensiones hasta las instalaciones deportivas y culturales. Al separar las prestaciones se permitiría que cada trabajador seleccionara sólo los servicios y la protección que necesitaran.
77. Sin importar el camino que se siga, sería crucial lograr la sostenibilidad fiscal y mejorías en la eficiencia (en especial en la prestación de servicios de salud). Estos temas pueden ser tratados de inmediato, incluso sin que medie una reforma estructural de gran envergadura en el sistema de protección social.
78. Capítulo 5: El fomento de la innovación impulsada por el sector privado. Como ya se comentó, la innovación es uno de los elementos clave para aumentar la productividad y el crecimiento económico. La inversión total de México en I&D es la más baja de toda la OCDE, al ubicarse en 0.45 por ciento del PIB. También es menor que la de Chile (0.6 por
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ciento), la de Brasil (0.95 por ciento) y la de China (1.2 por ciento). De igual manera, 60 por ciento del gasto en I&D se canalizó a investigación básica en lugar de aplicada. Esta cifra asciende a 15 por ciento en Estados Unidos. También se observa un nivel bajo de cooperación entre las universidades y el sector privado, y se perciben dos mundos dentro de México representados por una gran concentración de I&D alrededor del Distrito Federal y Monterrey.
79. La agricultura ha sido uno de los rubros con desempeño especialmente deficiente en términos de crecimiento de la productividad. Las exportaciones agrícolas aumentaron con la firma del TLCAN, pero el déficit agrícola neto en el comercio con Estados Unidos se amplió. México enfrenta a nuevos competidores en Estados Unidos pero, a la vez, sólo ha tenido una penetración limitada de nuevos mercados. Los pequeños productores fueron los menos beneficiados con el TLCAN, sin dejar de lado que el sistema mexicano de innovación agrícola estaba en crisis a mediados de los noventa y poco preparado para su entrada al Tratado. La crisis en el sistema de innovación agrícola resultó del desmantelamiento del servicio de extensión a nivel nacional y del ineficaz desempeño de las instituciones de investigación.
80. Este capítulo apunta hacia ciertas reformas para mejorar el sistema de innovación. En primer lugar, sería necesario un cambio de visión. En términos más específicos, poner al empresario en el centro del sistema. Esto se puede lograr mejorando el nivel de la colaboración entre el sector público y el privado con base en los ejemplos que se observan en la OCDE y mejorar los incentivos para que colaboren los centros de investigación y las universidades. Un cambio institucional útil consistiría en establecer un “Observatorio” independiente para el monitoreo y evaluación del sistema nacional de innovación, además de los programas y las políticas públicas del sector público. En el caso del sistema de innovación agrícola, sería importante mejorar la capacidad de innovación a todos los niveles mediante el mejoramiento de los sistemas de investigación y extensión. Un aspecto clave en el caso de la agricultura sería el del fomento de los servicios financieros para agricultores y zonas rurales. Por último, se podría racionalizar el sistema de subsidios e incentivos de tal forma que se limitara el uso de subsidios que distorsionan la producción y se centrara en el fomento de las inversiones en nueva tecnología o en cambios en la selección de cultivos.
81. Capítulo 6: Gestión ambiental. La degradación ambiental es un elemento que limita el crecimiento económico, la competitividad y el bienestar social. El costo económico de la degradación ambiental se estima en 9.2 por ciento del PIB. Cerca de 90 por ciento de este costo se debe a la contaminación del aire, por lo que el uso de la energía se convierte en tema crucial. México es el noveno emisor de gases de efecto invernadero del mundo. Otro aspecto preocupante es que en México vive cerca de 10 por ciento de las especies del mundo, pero sólo 9 por ciento del territorio está protegido, lo que significa un nivel mucho más bajo que en otros países ricos en biodiversidad de América Latina. México se encuentra entre dos mundos al ubicarse en el número 64 de 117 países en la categoría de responsabilidad ambiental y social según el informe Global Competitiveness (Competitividad Global). También, en el interior de México coexisten dos mundos. En las zonas rurales,
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muchas familias utilizan madera como combustible u otros medios primitivos para cocinar. Esto resulta en cerca de 3,800 muertes prematuras al año.
82. Para evitar estos impactos, la agenda ambiental debe ir más allá de los temas sectoriales y elevarse a los sectores productivo y social. México está consciente de este reto y ha establecido una Agenda de Transversalidad, que ahora deberá fortalecerse y ampliarse para tratar los tres principales desafíos ambientales que enfrenta el país: el control de la contaminación y el fomento de la sostenibilidad climática, la conservación de los recursos hidráulicos, cada vez más escasos y demandados, y el fomento de soluciones óptimas para lograr objetivos de conservación mientras que a la vez se contribuye a la reducción de la pobreza rural. En este capítulo se comentan el progreso y los pasos siguientes con respecto a la Agenda de Transversalidad, así como los retos relacionados con la contaminación, el cambio climático, el manejo de residuos sólidos y la conservación de los recursos naturales. La sostenibilidad en el tema del agua se detalla en el Capítulo 9.
83. Entre los puntos que merece la pena destacar se encuentran los siguientes. Primero, dado su impacto especialmente notable, la regulación de la contaminación del aire podría fortalecerse para reducir el contenido de azufre en la gasolina. Entre las medidas complementarias se podría fomentar el uso de energías renovables, fomentar alternativas en este sentido, promover el uso de gas LP y combustibles más limpios y mejorar los sistemas de transporte masivo (véase el Capítulo 10). En segundo lugar, en las zonas rurales se podrían centrar los esfuerzos en mejorar la ventilación en los hogares, lo que contribuiría a reducir la mortalidad asociada con este problema ambiental. Tercero, mejorar los controles de la calidad del agua en zonas turísticas sensibles y proporcionar información para el desarrollo de un nicho de alto nivel para el ecoturismo. Por último, otro aspecto prioritario consistiría en evaluar la representatividad de las Áreas Naturales Protegidas para la diversidad de las especies y desarrollar más el modelo de “áreas comunitarias protegidas”.
84. Capítulo 7: Habilidades y capital humano para un mercado laboral competitivo. Como se comentó arriba, México se encuentra entre dos mundos en el aspecto de la educación y las habilidades de los trabajadores, y al interior del país también se observan dos mundos. Esto se caracteriza por logros educativos promedio relativamente bajos con respecto a la OCDE, coexistiendo con universidades de primera para quienes logran llegar a esa etapa. Las personas que se gradúan de la universidad ganan una prima creciente por sus mayores habilidades, a diferencia de los trabajadores con capacidad más rezagada y, por ende, menores salarios y prestaciones. Con pocas esperanzas para alcanzar el final de la educación terciaria, muchos jóvenes abandonan sus estudios en la educación secundaria, lo que lleva a una posible trampa en términos de salarios futuros. Esta situación se complica más aún por el lado de la demanda con las restrictivas leyes laborales, incluyendo el alto costo de contratar y despedir trabajadores.
85. Durante el último sexenio se observó un avance sustancial en la matrícula de educación primaria y secundaria de primer ciclo. Ahora, es necesario ascender al segundo ciclo de la educación secundaria. Esto implica dificultades adicionales en el esfuerzo de
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descentralización, pues los sistemas en este nivel educativo aún siguen separados entre el nivel federal y el estatal. Un incentivo para mejorar la situación consistiría en ampliar los programas actuales como Oportunidades, que ahora se concentran en los estudiantes del segundo ciclo de educación secundaria. En términos de la calidad de la oferta educativa, podrían revisarse conceptos como el de la Telesecundaria o los programas de educación bilingüe para buscar un mejor impacto educativo. También se podría mejorar la capacitación práctica de los maestros y ampliar la cobertura del sistema de evaluación del profesorado. De igual forma, se podría crear una asociación a favor de la calidad en la educación por medio de lo siguiente: ampliar las evaluaciones de los maestros; dar mayor flexibilidad al manejo de los recursos humanos y, como ya se mencionó; asignar transferencias por estudiante, en lugar de hacerlo por maestro, y llevar la autonomía escolar al primer plano.
86. Además, se podrían mejorar las aptitudes de los trabajadores aumentando la matrícula en el programa de educación para adultos, centrándose especialmente en los adultos jóvenes. En este sentido, sería valioso tomar medidas para aumentar las tasas de graduación de estudiantes del Instituto Nacional de Educación para Adultos (INEA). También podría mejorar la relevancia de la educación para adultos introduciendo el concepto de “aprendizaje permanente”.
87. Por último, la reforma laboral sería un complemento crucial para la mejoría en las aptitudes de los trabajadores. En este sentido, podría aumentarse la demanda laboral reduciendo los costos no salariales, es decir, ofreciendo contratos laborales más flexibles, creando un sistema unificado de liquidación por despido, racionalizando los procedimientos de los tribunales laborales y desvinculando la seguridad social de los gravámenes laborales (véase la sección sobre el fortalecimiento de la protección social más adelante). Esta mayor flexibilidad podría ser positiva para los trabajadores al crear más y mejores oportunidades de trabajo. En este capítulo también se presenta un análisis de los programas de subsidio a los salarios y destaca que los estudios empíricos muestran que este tipo de esquemas no funciona, pues, en el mejor de los casos, sólo ofrecen una solución temporal en términos de aumentar el empleo.
88. Capítulo 8: Políticas públicas agrícolas, de desarrollo rural y de la tierra. Las tasas de pobreza en las zonas rurales de México son sustancialmente más altas que en las zonas urbanas. Como resultado, los programas de asistencia para que los pobres mejoren su potencial de ingreso en actividades agrícolas y no agrícolas deberían tener un lugar prioritario en la agenda de mejoramiento de la equidad. El desarrollo agrícola sería una buena manera para aumentar los ingresos y reducir la pobreza en las zonas rurales, pero el desempeño en este ámbito ha sido débil durante los últimos 20 años, rezagándose con respecto a otros sectores. Los desafíos competitivos en la agricultura son grandes, y aumentarán para algunos sectores sensibles con el fin del periodo de transición del TLCAN.
89. La reforma de 1990 en torno a las políticas de la tenencia de la tierra no ha generado cambios sustanciales en el uso de la misma o en la productividad. En la actualidad, el gasto
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del gobierno para agricultura y desarrollo rural es alto de acuerdo con estándares internacionales. Sin embargo, los resultados han sido limitados en términos de mejorar la productividad agrícola y de reducir la pobreza rural.
90. En este capítulo se sugiere la necesidad de fortalecer la innovación agrícola y los sistemas de finanzas rurales, reevaluando el sistema de subsidios agrícolas. Además, propone la adopción de modelos internacionales para una mayor descentralización de los programas de desarrollo rural orientados a la producción. La descentralización efectiva, acompañada de una planeación más cuidadosa del desarrollo rural a nivel estatal, podría mejorar los resultados en términos del desarrollo rural.
91. Capítulo 9: Recurso del agua—la necesidad de impedir una crisis en México. En lo que respecta al recurso del agua, en México también hay dos mundos: los estados del sur, ricos en este recurso, y los del norte, donde es escaso. México tiene problemas serios y apremiantes en el ámbito del agua, entre los que se incluye la sobreexplotación y la contaminación de los recursos superficiales y freáticos en las regiones donde habita la mayor parte de la población y donde se genera también la mayor parte del PIB. El insostenible uso del agua en estas zonas donde el recurso es escaso plantea una limitación del crecimiento económico y la competitividad. También afecta de manera desproporcionada el acceso y la calidad de los servicios prestados a los pobres y degrada el medio ambiente. La agricultura de riego es la actividad que más utiliza recursos hidráulicos, al representar 77 por ciento de la extracción. México ha dado pasos importantes en la administración de los derechos del agua, la vigilancia de los recursos y su evaluación, así como en la planeación y creación de instituciones a nivel de mantos que representan un buen fundamento para hacer la transición hacia una gestión más sostenible de este recurso.
92. Asimismo, también ha logrado avances continuos en el incremento de la cobertura en los servicios de suministro y alcantarillado durante las últimas décadas, alcanzando uno de los niveles más altos de América Latina. El acceso a los servicios de agua y alcantarillado se ubica en niveles altos, pero la calidad del servicio es deficiente. Por ejemplo, sólo 45 por ciento de los usuarios tiene suministro continuo. Los niveles de cobertura descienden de forma notable al pasar de las zonas urbanas más desarrolladas hacia la periferia de las mismas y los pueblos más pequeños hasta las zonas rurales más remotas. En cierto sentido, se aprecian también dos mundos: las principales compañías hidráulicas tienen un desempeño a la altura de las normas más altas de la OCDE y, por el contrario, las peores muestran gestiones a niveles inferiores a los más bajos registrados en los países de América Latina.
93. Es necesario continuar descentralizando y desconcentrando la gestión de los recursos del agua y la planificación y el manejo financiero hacia el nivel de cuencas de ríos con la participación de grupos involucrados de acuerdo con la modificación de 2004 a la legislación federal correspondiente. El nivel de cuenca hidráulica es crucial, ya que es donde los trade‐offs y las prioridades pueden evaluarse dentro del contexto del agua y los recursos financieros disponibles.
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94. En lo que corresponde a los servicios de suministro y alcantarillado, los retos principales consisten en reducir las notables diferencias en el acceso, sobre todo en el caso de las comunidades pobres, en zonas rurales o indígenas; incrementar la cobertura del tratamiento de aguas residuales; y mejorar la calidad del servicio y la eficiencia operativa. Esto podría lograrse canalizando con mayor eficacia los presupuestos de inversión en suministro y alcantarillado hacia las zonas necesitadas.
95. La irrigación es la actividad que más agua utiliza, al consumir 77 por ciento del total. En las zonas donde el agua es escasa, es necesario reducir su uso en zonas de riego, a fin de conservar el medio ambiente y garantizar la disponibilidad del recurso para satisfacer las necesidades sociales y de crecimiento económico. Esto podría lograrse ya sea mediante la rotación de cultivos o de las tecnologías de cultivo. Por otro lado, la dimensión regional de este asunto podría tratarse motivando el uso de cultivos más intensivos en agua en el sur del país y de aquellos que utilicen menos agua en el norte. Esto puede lograrse cambiando los incentivos del sistema de derechos de uso del agua y revisando las cuotas que cubren los usuarios, así como las que se cobran por la eliminación de residuos contaminantes.
96. Capítulo 10: Sectores petrolero y de gas. México es el sexto productor de petróleo del mundo. Sin embargo, al ritmo actual, las reservas probadas sólo representan cerca de once años de producción. Esta situación cambiaría únicamente si aumenta la inversión en exploración. Incluso si se descubrieran nuevos yacimientos, es probable que los costos de producción aumenten, limitando la rentabilidad de PEMEX, el monopolio del Estado para el petróleo y el gas.
97. Además, PEMEX presenta fuertes niveles de endeudamiento. Como se comentó en el resumen del Capítulo 2, el alto nivel de regalías, impuestos y reparto de utilidades que fluye hacia el sector público ha dejado a PEMEX con un ingreso neto limitado con el cual invertir. Los ingresos asociados con el sector petrolero alcanzaron 38 por ciento de los ingresos del gobierno federal en 2005. Como resultado de esto, el endeudamiento para financiar la inversión comenzó a crecer. Existen también aspectos administrativos que han limitado la rentabilidad y la capacidad financiera de inversión de PEMEX, como es el caso de los paquetes de salarios y prestaciones extremadamente benévolos desde la perspectiva del mercado mexicano. El nuevo régimen fiscal otorga recursos adicionales para que PEMEX invierta, pero las regalías siguen siendo muy altas.
98. La condición de PEMEX como monopolio del Estado está consagrada en la Constitución. Sin embargo, sería necesario encontrar alguna forma de asociarse con otras compañías para realizar actividades de exploración a fin de evitar problemas de seguridad energética en el futuro y generar incentivos al trabajo eficiente en el sector. PEMEX carece de recursos técnicos y financieros para realizar actividades de exploración más intensas.
99. El sector del gas natural se caracteriza por altos niveles de producción combinados con una creciente dependencia de las importaciones, que ya han llegado a entre 15 y 20 por ciento del consumo. Los precios del gas natural en México han crecido de manera acelerada
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y, en la actualidad, se ubican entre los más altos del mundo. Aunque el gobierno ha intentado atraer inversión privada a la producción no asociada de gas, el resultado ha sido decepcionante.
100. Sin embargo, cabe destacar que la tendencia a la reducción de la inversión en los sectores de petróleo y gas se revirtió durante el sexenio pasado. A pesar de ello, aún no se presenta una recuperación de las reservas. Todavía es necesario algún tipo de inversión del sector privado. Sin embargo, aún no existe un marco legal para que esto suceda. Las decisiones de política pública necesariamente involucran un sacrificio entre las necesidades de obtención de ingresos fiscales en el corto plazo y la de contar con un sector de hidrocarburos sostenible y capaz de maximizar su contribución al bienestar social y económico en el largo plazo. Con este fin, es necesario reformar las estructuras institucionales y fiscales que vinculan a PEMEX con la Secretaría de Hacienda y establecer medidas para fomentar la participación del sector privado en la industria. El gobierno podría buscar maneras de atraer la participación privada a fin de contribuir a resolver los retos financieros del sector, introducir incentivos a la eficiencia más sólidos y movilizarse hacia la tecnología de punta.
101. En este sentido, podrían tomarse algunas medidas de transición para mejorar los incentivos de desempeño en PEMEX. Así, podrían diseñarse indicadores de desempeño para PEMEX, a fin de mejorar la eficiencia interna de la empresa. De igual manera, el establecimiento de medidas de transparencia proporcionaría incentivos para un mejor desempeño, como la publicación y difusión de los resultados de la empresa. Además, al contar con una supervisión independiente y mejor de los productos en eslabones más avanzados de la cadena de producción se podría reducir el costo de los bienes finales.
102. Capítulo 11: Infraestructura para el bienestar humano y el crecimiento económico. Durante los últimos seis años, los sectores de infraestructura y vivienda en México han mostrado mejorías en una serie de aspectos, existiendo segmentos en los que México supera en desempeño a otros países de la región. El número de unidades de vivienda nueva construidas al año ha aumentado en más de 40 por ciento, y la densidad vial, el número de caminos pavimentados por trabajador y el acceso a servicios de electricidad son altos desde una perspectiva también regional.
103. Los niveles actuales de inversión son suficientes para mantener un acervo de infraestructura que continúa en niveles altos para América Latina, pero no bastan para llegar a la referencia de los países asiáticos. Un mayor nivel de inversión cerraría la brecha entre los dos mundos que componen a México, tanto en términos de las comparaciones internacionales como en cuanto a los diferenciales que se registran dentro del país. Una manera de financiar mayores niveles de inversión consistiría en reducir los subsidios generalizados y regresivos y reubicar estos recursos hacia la inversión real.
104. En 2000, 25 millones de familias se encontraban hacinadas o en viviendas que no cumplían con las normas mínimas. Aunque la construcción de viviendas ha aumentado de
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forma significativa, este incremento atiende la demanda nueva, pero no el rezago de las necesidades de vivienda. Además, buena parte del aumento en la disponibilidad de vivienda no ha resuelto las necesidades de los segmentos pobres de la población. En términos de vivienda, los niveles de inversión son suficientes para alcanzar el promedio de América Latina (donde el historial general no es muy favorable), pero quedan muy rezagados con respecto a Chile, el líder regional en vivienda. Financiar el enganche podría ser una mejor opción para resolver las necesidades de vivienda de los pobres que la de subsidiar los intereses.
105. En este contexto aún persisten retos en cuanto a la meta de mejorar la calidad de la infraestructura y de la eliminación de los diferenciales en el acceso, en especial en las comunidades rurales e indígenas. En este documento se presenta un programa de reforma que se centra en siete rubros: (i) cambiar el enfoque del gasto público a segmentos que el sector privado no tiene capacidad de financiar; (ii) utilizar los recursos incrementales liberados para centrarse en el mantenimiento y la rehabilitación, la resolución de cuellos de botella estratégicos en la infraestructura y ampliar la prestación de servicios básicos y vivienda para los pobres; (iii) mejorar el diseño de los programas de inversión mediante el proceso presupuestario; (iv) mejorar el marco institucional para movilizar más financiamiento del sector privado; (v) revisar el diseño de las ventajas crediticias del sector público para establecer asociaciones entre el sector público y el privado; (vi) fortalecer la regulación comercial de buena fe sobre tarifas y calidad de los servicios; y (vii) mejorar la rendición de cuentas y la difusión de información sobre resultados de desempeño.
106. Conclusiones En los diversos capítulos se observa que es posible tomar una diversidad de medidas para acelerar el crecimiento con equidad. Con un aumento del crecimiento con equidad, México estaría en posibilidad de cerrar la brecha entre los dos mundos en que se desenvuelve. El país puede avanzar hacia los más altos niveles de la OCDE en términos de indicadores económicos y sociales, con lo que también podría acercar los dos mundos que coexisten en su interior y generalizar la participación de su población del progreso.
México 2006-2012: Creando las Bases para el Crecimiento Equitativo : Resumen EjecutivoSe terminó de imprimir en junio de 2007 en IMPRIME TUS IDEAS, S.A. DE C.V.
Horacio No. 340, Col. Polanco, 11560 México, [email protected]
Primera impresión consta de 1,000 ejemplares.
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RE S U M E N EJ E C U T I VO
crecimientoequitativo
Creandolas bases para el
INSURGENTES SUR 1605, PISO 24,TORRE MURAL, COLONIA SAN JOSÉ INSURGENTES.
MÉXICO, DISTRITO FEDERAL. 03900
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