Resumen introduccion a las politicas publicas - eugenio la hera

8/14/2019 Resumen introduccion a las politicas publicas - eugenio la hera

1/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75

los montos a ser recaudados y gastados, en unadeclaracin explcita de qu se har con los re-cursos disponibles49.

Las polticas rara vez se extinguen por com-pleto; es ms habitual que cambien o se combinencon otras50. Se ha llegado a decir que las polticas

pblicas son inmortales. Sin embargo, existen polticas con aspectos temporales definidos,

despus de los cuales dejan de existir, por diseo(fade-out).

49. Schick, Alen (1998): Why most DevelopingCountries should not Try New Zelands Reforms, The WorldBank Research Obsever, Vol. 13,N~ 1, febrero.

50. Kaufmann, Herbert (1976): Are GovernmentalOrganzations Inmortal?, Brooking Intitution,Washington D.C.

2. PRECISIONES SOBRE EL ENFOQUE

En algn momento la sntesis dicetodo lo que se puede decirsin

contradecirse orepetirse.

Alexander Kojeve, 1967

Se ha sealado como problema del enfoque poretapas el que no es un modelo causal y que no se

presta para predecir o indicar de qu modo unaetapa lleva a la otra. Se agrega que la metfora delas etapas subraya inadecuadamente el ciclo de las

polticas como la unidad temporal de anlisis. Deese modo, niega el concepto de un sistema derelaciones intergubernamentales51. Por eso importa

precisar las caractersticas del enfoque utilizado eneste trabajo.

a) Enfoque abierto

Podra decirse que este ciclo analtico refleja unmodelo de aprendizaje continuo, el que supone unmedio de trabajo en el que a la accin sigue unanlisis o comentario, del cual se extrae un

51. Jenkins-Smith, Hank y P.A. Sabatier (1993): Thestudy of the Pubic Poicy Process, en Paul A. Sabatier y

Hank C. Jenkins-Smith (eds.) Policy Change and Learning:An Advocacy Coalition Approach, Westview Press, Boulder,CO.

Recuadro N 3

Ciclo analtico de las polticas pblicas

desde la agenda

Diseo de las PP


2/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75aprendizaje, el que induce un ajuste para una accinmejorada52.

Pero no debe verse aqu una pretensin deracionalizacin forzada o de erigir un artefactosecuencial. Como todo sistema analtico, el enfoquede los momentos de las polticas pblicas es unasimplificacin de la realidad.

El ciclo de las polticas pblicas nunca termina.

Cada etapa de las polticas pblicas no logra agotarsu contenido potencial, tanto por defecto como poromisin. Por una parte, porque los sistemas

polticos y administrativos son imperfectos. Por laotra, porque los datos de la realidad social yeconmica van cambiando.

De all que el impulso que va del origen aldiseo, del diseo a la gestin, de la gestin a laevaluacin, y de la evaluacin al diseo nuevamen-te, no es un crculo que cierre: apunta a cerrarse,

pero nunca se cierra.El valor de este enfoque no viene de su carcter

cerrado o final, sino de su intencin incluyente; endefinitiva, de su creciente realismo. Por ello, lo que

parece una imperfeccin analtica del enfoque, enrealidad es su mecanismo de enriquecimiento.

En la prctica, los problemas y las soluciones sonredefinidos con frecuencia; durante la imple-mentacin de las polticas es previsible que haya

presiones para orientarlas de modos determinados.La secuencia puede ser tumultuosa o catica.

Ello porque durante su diseo no se extingue lacomplejidad poltica del proceso de definicin delas polticas pblicas; durante la implementacin

de estas polticas, distintos grupos ejercenpresiones a fin de orientar la poltica en el sentidode su conveniencia53.

b) Carcter realista

Por otra parte, en cada etapa existe la posibilidadde fugas o discrepancias entre los aspectos norma-tivos del enf oque y los aspectos positivos a los quese aplica. Esto puede verse con mayor detalle.

No toda idea entra a la agenda. No todos los

temas de la agenda se convierten en programas.Adems, ya vimos que la posibilidad de pensar losarreglos sociales de otro modo, imposibilita que secomplete el paso de la agenda al programa. En laconversin de la agenda pblica en

53. lvarez, Angel (1992): Anlisisde polticas pblicas, serie Temas decoyuntura en gestin pblica, CentroLatinoamericano de Administracin para elDesarrollo (CLAD), Caracas.

programa siempre hay fugas y ste no logra captartoda la riqueza de aqulla. Por definicin, un


3/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75 programa articulado, financiable y con apoyo poltico sostenido es una seleccin, hecha conmayor o menor arte por el sistema poltico. Esto

porque la agenda pblica incluye muchos puntos devista, incluso contradictorios, los que podran notener cabida en el mismo programa. Tambin

porque hay sectores sociales subrepresentados,mientras otros tienen una capacidad

desproporcionada de representacin de sus propiosintereses. La participacin es un bien que sedistribuye de manera muy heterognea.

En el sentido inverso, los programas puedeninfluir en la discusin de la agenda pblica.

Las polticas pblicas corresponden apenas auna seleccin de temas y objetivos del programa.De hecho, es frecuente que se distinga entre el

programa pblico y el plan real de gobierno, a vecesporque la demagogia infl el programa y, en todocaso, porque se aspira a elegir secuencias ptimas,efectos de cascada, momentos polticos yeconmicos.

Desde otro punto de vista, las polticas pblicasnecesariamente representan algn tipo de sim-

plificacin de los problemas, caracterstica de la quederiva su carcter operacional. Dicha simplificacin

puede tener un efecto negativo sobre unacomprensin ms amplia de los temas o problemas,e incluso puede sesgar la respectiva investigacin

acadmica.Los temas econmicos y sociales son tan di-

nmicos y relacionados y las actividades del go-bierno que los afectan son tan numerosas e inter-conectadas, que la precisin en la interpretacin delos desarrollos o en la prediccin de los resultadosde cualquier nueva intervencin parece dudosa.Ms que despolitizacin de las decisiones

gubernamentales lo que habra habido es unapolitizacin y degradacin de un segmento con-siderable de las actividades de investigacin54.

En todo caso, es necesario considerar el peligroopuesto, el de la ideologizacin de los temas de laagenda pblica, o su anlisis en contextosinespecficos o imposibles de convertir en polticasreales.

Las polticas pblicas pueden, a su vez, modi-ficar la discusin de los programas los que pasan aestar acotados por ellas.

El diseo puede ser defectuoso porqueno considere aspectos institucionales o porqueno

54. Sobre estos temas puede verse, Beam, David(1996):

If Public Ideas are so Important Now, Why are PolicyAnalysts so Depressed?, Journal of Policy Analysis andManagernent, Vol. 15, N~ 3.

80 EUGENIO LAHERA PARADA

incluya modalidades de evaluacin de


4/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75las poilticas. Sus orientaciones pueden sermeras declaraciones, sin apoyo financiero ode personal.

La gestin de las polt icas eshabitualmente imperfecta. Cuando no semejora la poltica sustantiva de maneraintegrada, es posible que se gasten msrecursos sin que los resultados mejoren, o lo

hagan de manera menos que proporcional. La gestin puede ser discordante con

las polticas, incluso para enriquecerlas oadaptarlas. Buena parte de los equvocos conlos funcionarios pblicos civiles vienen de

polticas mal diseadas en cuanto a su puestaen prctica, o con correcciones laterales, envez de una modificacin integrada. Mientrasno se encaren las reformas sustantivas demodo integral, los funcionarios pblicosconsiderarn que los cambios son para

perjudicarlos. En la evaluacin las fugas pueden ser

an peores. Ella puede simplemente noexistir, con lo que la prdida de eficiencia yefectividad potencial es enorme. O puedehaber una evaluacin parcial o ad hoc pararesultar conforme a una opcin elegida deantemano. O, todava, pueden evaluarse

polticas de menor trascendencia, en vez delas ms importantes y complejas.

3. BUEN GOBIERNO Y REFORMA DEL ESTADO,

PROCESOS INSEPARABLES

a)Reforma del Estado. Diversidad de

enfoques

Por las mismas razones,quien quiere reformar elEstado, conviene que lohaga en torno a las polticas

pblicas y no deconsideraciones exclusiva-mente organizacionales: elrgano debe servir a lafuncin.

Desde luego, existendistintos enfoquessobre cmo reformar el

Estado:

Los ms tradicionales estn centradosen lo administrativo o en la teora de laorganizacin55. En un sector competitivo, laestructura ms eficiente en maximizar elvalor del resultado en relacin a los costos de

produccin tiende a desplazar a las dems56.Una especificidad del sector pblico es que la

posibilidad

55. Sobre el primero vase Chevalier, Jacques y D.Loschak (1986): Ciencia Administrativa, 2 tomos, INAP,Madrid. Respecto del segundo vase Ministerio para las Administraciones Pblicas, Lectura de Teora de laOrganizacin, 2 tomos, Madrid, 1993.


5/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 7556. Robins, James (1987): Organizational Economics: Notes

on the Use of Transaction Cost Theory in the StudyOrganizations,Administrative Science Quarterly, vol. 32, N~ 1,

Comel University, 1987 y Williamson, Oliver (1994),The

de igualar en el margen los resultados socialespositivos se ve trabada por normativas e insti-tuciones rgidas u obsoletas57. Se ha planteado

que la eficiencia est subrepresentada en el proceso poltico porque siendo del inters detodos no es problema prioritario de nadie; ella notiene un grupo de apoyo claro y especfico. Esms, a menudo existen beneficiarios particularesde la ineficiencia. De all que se plantee lacreacin de agencias pblicas encargadas de re-

presentar la bsqueda de eficiencia 58.e Un enfoque, ms reciente y ms simple,

es de corte cuantitativista, con dos variantes. Poruna parte, aquellos para quienes modernizar elEstado es achicarlo. Por otra parte, quienes creenque lo determinante es aumentar ciertos insumosy recursos: ms computadores, mejores sueldos.Con la ltima variante se corre el riesgo de nollenar el Tonel de las Danaides y de alentar la

autojustificacin funcionaria, riesgoinherente a toda burocracia. El aumento de losrecursos por s solo no garantiza resultados p-timos.

Otros enfoques plantean la necesidad decentrar la reforma del Estado en el logro de susobjetivos, preocupndose ms de los productosque de los insumos y de la normativa quedetermina las modalidades de operacin delsector pblico59. Se ha criticado a este enfoquedesde el punto de vista de la eficiencia, ya queaqulla centrada en objetivos difiere de la efi-ciencia organizacional. Esta ltima incluyediversos aspectos referidos a la innovacin,adaptabilidad, aprendizaje organizacional y ca-

pacidad para evaluar el cambio~. Un enf oque que podra ser

complementario del anterior es el del cambio porprocesos. Estos incluyen organizacin y mtodo,racionalizacin, calidad total, reingeniera,desregulacin y mencin del rendimiento.

Institutons and Governance of Economic Development andReform, The World Bank Annual Con ference on

DevelopmentEconomic, Washington D.C.

57. Al respecto vase Lahera, Eugenio (1997): Algunos

criterios para reformar el Estado. Apuntes de clase,Documento de Trabajo, CEPAL,N~ 45, abril.

58. G.W. Downs y P.D. Larkey (1986): The Search forGovernment Efficiency. From Hubris to Helplessness, RandomHouse, Nueva York.

59. Marcel, Mario (1997): Modernizacin del Estado eindicadores de desempeo en el sector pblico: la experienciachilena, BID, manuscrito.

60. Pra ts, Joan (1994): La modernizacinadministrativa en las democracias avanzadas: las polticas de

los 80. Contenido, marcos conceptuales y estrategias,Gobernabilidad y Reforma del Estado, Jorge Crdenas yWilliam Zambrano (comps.), Santaf de Bogot, ConsejeraPresidencial para la Modernizacin del Estado.


6/22


Lo mismo sucede respecto de quienes jerarquizan la necesidad de reformar la gestinpblica, por ejemplo, desregulando internamenteel gobierno o sometiendo su gerencia a profun-

das modificaciones61

.

Conviene notar que las estructuras de organi-zacin compleja son incrementalmente ms efi-cientes hasta cierto punto, ms all del cual los

beneficios marginales del aumento del tamao (ycomplejidad) de la organizacin comienzan adecrecer.

Esto es as porque a medida que aumenta eltamao de la empresa y se aaden niveles de orga-nizacin, la organizacin comienza a perder el

control de la informacin (surgen problemas derelacin entre el principal o dueo y los agentes oencargados de los diferentes servicios; de freeriderso agentes que aprovechan para su beneficio normasgenerales; y de gobernabilidad del conjunto). Todoello afecta negativamente el proceso de decisin,

perdiendo las ventajas de la integracin.La organizacin ms grande se ve obligada a

internalizar~ un mayor nmero de transacciones,

61. Dilulio Jr., John J. (comp.) (1994): Dereguating thePubic Service: Can Govemment Be Improved?, The Brookings Institution,Washington, D.C.

generando distorsiones burocrtico-administrativas (tpicas de las grandes empresas), oestructuras de incentivos inadecuadas (problemasde agencia).

Williamson plantea que, alcanzado el punto de prdidas de las ventajas asociadas a la fusin eintegracin, comienza un movimiento pendularinverso: la descentralizacin de decisiones, la

desincorporacin de unidades o departamentos, y lasegregacin de funciones relevantes de la empresay la organizacin.

Por otra parte, como los refranes, diversos prin-cipios administrativos incompatibles permiten queel analista justifique su posicin en relacin al msadecuado a ella. Ninguno de ellos sirve de

principio ordenador62.

b) Reforma del Estado en tomo alas polticas pblicas

Pareciera que la reforma del Estado requiereuna manera de mirarla que supere la mera agrupa-cin de objetivos razonables en s mismos. Esto,

porque no da lo mismo el nmero de iniciativasque se desplieguen, o su secuencia. Tambin

porque,

62. Simon, Herbert (1964), Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes inAdministrative Organizations, Macmillan,

New York.


7/22


contrariamente a la impresin que a veces se obtienede la literatura, los contenidos necesarios del

proceso no son autoevidentes y existen desacuerdossustantivos al respecto. En la realidad es habitualque existan problemas y soluciones sin un tema queles sea comn, lo que favorece el desencuentro entreambos.

Estos hechos facilitan la dispersin de los es-fuerzos de reforma, con el consiguiente costo en laeficacia y la eficiencia del proceso. Muchas

propuestas de reforma del Estado tienen algn valor,pero resulta indispensable establecer una jerarqua ysecuencia entre ellas. De otro modo se ignora el

principio econmico bsico: los recursos sonescasos para la multiplicidad de fines63.

Para lograrlo se requiere una manera de mirarlasque permita su procesamiento ordenado. En estetrabajo se propone un enfoque de polticas pblicas.

Con este enfoque se reconoce la evidente ne-cesidad de racionalizar la estructura del Estado y demejorar la calidad de sus recursos humanos e

63. Como seala un informe del Reino Unido, ...todaorganizacin que se precie de guiarse por una declaracin deobjetivos, un ideal, cinco valores, seis metas, siete prioridades

estratgicas y ocho indicaciones de desempeo absolutamentedesvinculados es un verdadero modelo de confusin, TheEconomist, 19 de octubre de 1996.

insumos materiales, pero se privilegia la consi-

deracin del diseo, gestin y evaluacin de con-juntos significativos de lneas de accin y modi-ficaciones institucionales referidas a un objetivo

pblico. Es en tomo a estos flujos de informacin yaccin que los problemas del sector pblico debenser ordenados y resueltos64. Primero debe cambiarla forma de trabajo y luego la estructura, ya questa sigue a la estrategia.

c) Trayectoria ptima

El buen manejo del gobierno equivale a que laspolticas pblicas tengan una trayectoria ptima encada una de sus fases. Ese es tambin el contenidode la reforma del Estado; un buen gobierno reformasu estructura y su gestin de modo que las polticas

pblicas se cumplan a cabalidad.La coordinacin y coherencia en las diversas

reas de la accin del gobierno incluidos los pro-gramas, polticas, proyectos y decisiones especfi-cas correspondientes es un bien intangible de lamxima significacin.

64. Heclo, Hugh: Review article: Policy analysis,British Journal of Political Science, enero 1972; y Eugenio

Lahera (1980), Evaluacin instrumental de polticaspblicas,Revista de administracin pblica,N6 6, Santiago deChile, Universidad de Chile, diciembre.


8/22


bastante ms complejo que el de los negociosprivados:

la multiplicidad de objetivos exige una perma-nente discusin social y evaluaciones de distintotipo

existen varias funciones de produccin y deutilidad, mayor nmero de insumos y altos costosde transaccin el manejo de los recursos humanos y la gestinson ms rgidosPor su naturaleza, en el sector pblico no existe

equivalente a la disciplina impuesta desde afuera alsector privado cuando acta en un mercadocompetitivo. Por ello, la disciplina interna es todavams importante en el sector pblico, donde es msdifcil de lograr dados su complejidad y su tamao.

Existen diversas maneras de reducir los costos detransaccin en procesos de decisin de polticaspblicas. Entre ellos: los compromisos verificables eirreversibles, el anlisis de resultados, la delegacinde decisiones, el establecimiento de agenciasregulatorias, la independencia de la polticamonetaria, la transparencia de la poltica fiscalexpresada en el presupuesto65. Deberan evi

65. Dixt, Avinach (1996): The Making ofEconomic Policy. A transactjon-Cost Politics

Perspective, Reino Unido.tarse polticas que establezcannuevos costos de transaccin eincrementen los que ya existen.

Lamentablemente no existe un crculo virtuoso entrela existencia de mayores distorsiones y una mejorcapacidad de renovacin institucional estatal eintervencin gubernativa. Ms bien es frecuente lo

contrario.En los pases en desarrollo por definicin existenmenos mercados, stos funcionan menos efec-tivamente y los problemas de informacin son msseveros que en los paises industrializados.Por otra parte, el sector pblico en muchos paisestiene limitaciones cuya superacin potenciara suaporte al bien comn: las polticas suelen encontrarresistencias y vacos institucionales o de gestin; su

puesta en prctica suele demandar soportes a vecesinexistentes en ambos terrenos, lo que dificulta o

imposibilita su aplicacin. Dichas limitaciones y problemas se refieren a diversos aspectos de laadministracin, las polticas de personal y deremuneraciones; el diseo, gestin y evaluacin delas polticas pblicas; la atencin y el servicio a losconsumidores del sector pblico; y las gestin de lasempresas pblicas.Esta doble debilidad es una especificidad de muchos

pases. Por eso existe la necesidad de reconocer lasdebilidades y no pretender que el Estado haga msde lo que puede y tambin de


9/22


llenar la diferencia entre la demanda y la oferta deaccin por el sector pblico mediante un proceso de

profunda mejora del Estado y reforma. De otro modose tratar de una propuesta de desarrollo basada enorientaciones generales o en polticas sin mayorescondiciones de aplicabilidad; ser una estrategiainconclusa.

Cmo hacerlo?Lo que s es general es que la capacidad de go-bernar es un bien escaso, cuya utilizacin debe serpriorizada. El sector pblico debera desarrollar unconjunto seleccionado y, por tanto, limitado de

polticas. El verdadero poder del Estado est en suefectividad y sta se mide por la calidad y lacoherencia de la accin pblica, ms que por lacantidad de accin del Estado.

Formular una poltica es una cosa, poder asegurarla intervencin pblica que ella requiere, es otra. Esta

diferencia no tiene que ver con preferenciaspersonales por ms o menos Estado, porque ella valepara todas las polticas; desde aquellas que requierenuna mnima intervencin pblica hasta las que sonmuy intensivas en participacin del sector pblico.

Pero si nada asegura la existencia simultnea deinsuficiencias estructurales o institucionales y de unacapacidad reformadora pblica, cmo puedeavanzarse en conseguirla? Tal capacidad

depende crticamente de la calidad del liderazgopoltico y social, el que debe proponerse un conjuntoconsistente de polticas pblicas para las cuales

pueda asegurar apoyo sostenido. En definitiva, singobernabil idad polt ica y social no haygobernabilidad econmica.

Lo importante es aclarar primero de modo rea-lista las orientaciones y polticas deseables, para

enseguida emprender las necesarias reformas de lagestin pblica. Hacer al revs, reformando sinsaber para qu o en qu direccin conducira anuevas frustraciones en el desarrollo de la regin.

Se requiere una coalicin para el cambio, ya quecon bastante certeza habr una oposicin. Debelograrse una visin de futuro, comunicable de modosencillo~. Deben buscarse triunfos de corto plazo, enuna estrategia de largo plazo.

Los encargados de ejecutar las polticas debenparticipar en los procesos de reforma, pero no de

manera monoplica (defensa, salud, educacin, etc.).

d) Medidas legales y administrativas

No conviene suponer la existencia de un nivel deinstitucionalidad mayor al real en el sector

66. Richarson, Peter y K. Denton (1996): CommunicatingChange,Human Resource Management, Vol. 35, N2 2, verano.


10/22


pblico. El reconocimiento y tratamiento de lainformalidad que existe sera una precondicin delcambio67.

Es frecuente que se exageren los obstculos alcambio dentro del Estado. De all que debera dedi-

carse mayor esfuerzo a determinar las restriccionesdel modo ms realista posible. Tradicionalmente sesupone que existe una perfecta inamovilidadfuncionaria, que las remuneraciones son bajas entodo el espectro de funciones que cubre el servicio

pblico, que no existe flexibilidad salarial al-68

gunaLa modernizacin estatal representa una labor

compleja, que requiere acciones en frentes diversos,incluyendo leyes y decretos, pero tambin medidasadministrativas y revisin de procedimientos.

Es posible avanzar en distintos frentes sin mo-dificaciones legales: uso de indicadores, utilizacinde las posibilidades legales; respecto de cali-ficaciones, concursos, contratos, ajuste de plantas;modificacin de la organizacin interna de los

67. Schick, Alen (1998): Why Most Developing CountriesShould Not Try New zealands Reforms, The World Bank Research Observer,Vol. 13, N2 1, febrero.68. Marcel, Mario (1993): Mitos y recetas en la reformade la gestin pblica, en Eugenio Lahera (ed.), Cmo mejorarla gestin pblica, CIEPLAN/FLAC5O/FORO9O, Santiago.

servicios; delegacin de responsabilidades admi-

nistrativas; reunin de responsabilidades en unamano.

Por otra parte, es indudable que se necesitandiversas modificaciones legales, adems de unaestrategia de negociacin con el Congreso.

Normalmente se requiere este tipo de iniciativaspara moderar la importancia de los factores anti-guedad y capacitacin; aumento de la flexibilidadlaboral, subcontratacin; informes anuales degestin; y prioridad a usuarios.

4. CMO SE TOMAN LASDECISIONES DEL GOBIERNO?

Gobernar es elegir. Aparecercomo

incapaz de escoger es aparecer incapazde gobernar.

Nigel Lawson,1991

a) La gestin superior

La gestin superior del Estado es la llamada a es-pecificar las orientaciones generales en polticas; abuscar el indispensable apoyo poltico y social parastas incluyendo el parlamentario; aresponsabilizar a un nmero reducido de funcio-

narios clave en su gestin, y a orientar los procesosde evaluacin de las polticas.


11/22


Caracterizar la toma de decisiones en la alta esfera delgobierno es una tarea simple desde un punto de vistaformal. La Constitucin normalmente prescribe conclaridad el papel de los poderes pblicos y laestructuracin del Ejecutivo es relativamente sencilla.

El Presidente es la autoridad superior, a la que siguenautoridades sectoriales de nivel ministerial yregionales. Existen tambin algunas instanciasautnomas y otras con grados menores de autonomarespecto de los ministerios.

Existen diferencias entre la visin normativa delproceso de toma de decisiones en la alta esfera delgobierno y su realidad. Dicha esfera depende y escondicionada por el conjunto del sistema delgobierno, el que puede generar mucho ruido.

Por otra parte, el Presidente no es una autoridad

completamente discrecional, ni los temas se cortan demanera sectorial o geogrfica ntida. La toma dedecisiones en la alta esfera del gobierno es un

proceso de negociacin que involucra a mltiplesadores, no siempre en posiciones predecibles sobretemas diferentes.

El proceso de decisiones de las polticas pblicasy su puesta en prctica tienen importantes asimetrasde informacin. Las distintas reparticiones tienen y

adquieren informacin especializadaypuede variar la calidad y cantidad de sus esfuer-

zos de manera no siempre observable.James Madison plante que cuando distintos

grupos de inters o facciones tratan de influir enlas decisiones del gobierno, es probable que ningunode ellos prevalezca y el resultado sea la bsqueda delinters nacional general o agregado69.

Que las negociaciones sean abiertas y existanresultados observables es la situacin ptima.

b) El tiempo del Presidente como principal

activo estratgico

El balde para aquLHarry Truman, 1948

Es fundamental asegurar que la autoridad ejecu-

tiva disponga de tiempo para dedicar a las tareaspropias de la alta gestin gubernativa. El exceso deobligaciones protocolares o el consumo del tiempoen temas de menor relevancia relativa debieran serevitados.

Es posible disear una matriz sobre la mejorutilizacin del principal recurso del gobierno, cual esel tiempo del Presidente. Sus otras dimensionescorresponden a las ocasiones y a los temas


12/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75que convenga desarrollar. Esta matriz puede tenerdistintos horizontes temporales, por ejemplo:1, 2 o 3 semanas; ello no debera impedir la debidaconsideracin del largo plazo.

c) Modelos de toma de decisiones

Existen al menos tres modelos de toma de decisiones

por el Presidente.

i) El primero corresponde a un modelo

formalstico. Caractersticas:

La informacin fluye desde cada uno delos jefes ministeriales y asesores.

Se definen roles y reas claramentedelimitadas y cada encargado slo informa conautoridad aquello que le corresponde.

Los jefes reciben la informacin desdesus unidades.

No se estimula la comunicacin entre losdistintos equipos ni se intenta una toma dedecisiones colegiada.

El Presidente se apega a estos procedimientos y no intenta saltar a nivelesinferiores.

El Presidente toma la responsabilidadpor la sntesis de los insumos recibidos.

Este modelo presenta los siguientes beneficios ycostos.

Recuadro N0 4. Modelo lormalistico

Beneficios Costos

Fuerza unanlisismscompleto

La jerarqua puededistorsionar la informacin

y las presiones polticas y deopinin pblica

Conserva eltiempo paralasdecisionesmsgrandes

Tendencia a responder lentao inapropiada-mente a lascrisis. Enfatizar lo ptimo. Noestimula el conflicto abiertoni la negociacin

Fuente: Alexander George, PresidentialDecision makng in Foreign PoIcy, Westview Press, Baulder,1980. En Jorge Manzi yFlavio corts, Anlisis de lascrisis polticas, 1997, mimeo.

u) El modelo competitivo de toma dedecisiones.

Caractersticas:

El Presidente estimula deliberadamentela competencia y conflicto entre los jefes mi-nisteriales, dndole tareas que se superponen yque encierran un grado de ambiguedad.

Existe poca comunicacin entre losasesores.

El Presidente puede en ocasiones bajarde niveles y pedir directamente informacin oevaluacin de una poltica.

Se fuerza a que el Presidente sea laltima cabeza que recibe la informacin y quees la ltima instancia de decisin.

Este modelo presenta los siguientes beneficios y

costos.


13/22


14/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75ms bajos de la jerarquia.

Este modelo presenta lossiguientes beneficios y costos.

Recuadro N0 fi. Modelo colegiadoBeneficios Costos

Coloca demandassubstanciales de tiempo y

atencin de los que tomandecisiones

Requiere grandeshabilidades en manejo de

subordinados, mediardiferencias y mantenertrabajo de equipo

Riesgo de que el trabajoen equipo degenere en unsistema cerrado de ayudamutua

Fuente: Alexander, George, Presidential Decisionmakng in Foregfl PolOy, Westvew Press, Bou Ider,1980. En Jorge Manz y Flavio Corts, Anlisis delas crisis polticas, 1997, mimeo.

Busca lograr lo ptimo y lo realizable

Involucra en red de informacin y en lainformacin de un trabajo de equipo

d) Aspectos estratgicos70

El arte de serastuto

es el de saber qusaltarse.

William James,1890

Est en la naturaleza de las cosas que el gobiernotenga un amplio rango de accin, que incluye

polticas de diversa naturaleza e importancia. Cadauna de ellas debe ser objeto de atencin.

Algunas polticas pblicas sonms importantes que otras. Y est enla naturaleza del buen gobierno quesu accin se ordene principalmenteen torno a orientaciones y polticas

estratgicas. Son polticasestratgicas aquellas que prefiguranel legado del gobierno. Ellas deben


15/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75dar los principales criterios deevaluacin de la gestin propia y

permitir ordenar a los partidos queapoyan al gobierno.

Se requiere una visin estratgicade mediano plazo que conjugueadecuadamente la dimensin polticay la tcnica en las polticas pblicas.

Para ello conviene institucionalizaruna hoja de ruta para la gestin delgobierno, que se evale y reactualice

peridicamente. La funcin de anlisisprospectivo debera convertirse en unarutina formal en la gestin del PoderEjecutivo.

Las preguntas importantesson: qu puede ocurrir?; qu

puede hacer el gobierno?;qu har el gobierno?; y

cmo lo har? Qudeducciones racionales

pueden hacerse de lasproyecciones?

La estrategia es la

administracin autoevdentede un sistema a largo plazo.El concepto de estrategiainvolucra:

Imaginarse y evaluar las posiblesconsecuencias de cursos opcionales de accin.

Poseer conocimiento de la competencia

y de los efectos que se encontraran de tomardeterminadas acciones.

Voluntad de privarse de beneficiosinmediatos con objeto de invertir en potencialfuturo.

Un control sobre los recursos ms allde las necesidades inmediatas.

Habilidad para relacionar losconocimientos en un sistema interactivo.

Producir un cambio predecible ydeseable en el equilibrio del sistema71.

71. Gabia, Juanjoy M. Godet (1997):Prospectiva y estra-tegia. Compendio de Trabajos presentados en el PrimerEncuentro de Estudios Prospectivos, LC/IPL.143, LIES, 3 dejunio.

5. ASPECTOS INSTITUCIONALES

a) Secretara de la Presidencia


16/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75El papel de la Secretaria de la Presidencia encuen-

tra su origen en el concepto de estado mayor militar.Sus tareas suelen organizarse en las siguientes

reas: Jurdico-legislativa. Se incluyen lainiciativa de legislar y la agenda legislativa.Considera el trabajo de comisiones bilateraleslegislativas y el perfeccionanuento del proceso

de generacin de ley al interior del Ejecutivo. Ejecutiva. Se efecta el procesamientoadministrativo de los decretos supremos. Coordinacin interministerial. Incluyelos comits interministeriales y otros instrumen-tos de coordinacin, tales como las comisionesinterministeriales y los grupos de trabajo ad-hoc. En esta rea se disean y evalan las metasministeriales. Estudios. En ellas se preparan informesde estrategia poltica, de coyuntura y otros es-

peciales72.

72. Ministerio SecretariaGeneral de la Presidencia de Chile(1993): Rutinas, documentointerno, agosto.

Los Comits Interministeriales habitualmenteestn formados a partir de un rea temtica comn,

tales como las del rea poltica, econmica, social,de poltica exterior, infraestructura y transportes,desarrollo productivo, entre otros. Habitualmente sonapoyados por una Secretara Tcnica.

b) Metas ministeriales

Las metas ministeriales, por su parte, son el con-

junto de tareas o planes prioritarios que los mi-nisterios y algunos organismos autnomos selec-cionados se proponen desarrollar en el perodosiguiente. Estas metas o tareas no se definen sobre lasola base de cada ministerio en particular, sinoconsiderando reas interministeriales, determinadascon algn criterio programtico. Tambin es posibleespecificar metas ministeriales regionales.

Las metas ministeriales son un paso importanteen la modernizacin y racionalizacin de la gestin

pblica, ya que permiten avanzar en el cumplimiento

de diversos requisitos de ambos procesos.All donde ellas existen, la principal profundi-

zacin necesaria es su conversin en metas inter-ministeriales. Para ello las metas deberan definirobjetivos precisos, de ser posible cuantificados.

e.

Al respecto se requiere decantar los esfuerzos de

5. ASPECTOS INSTITUCIONALES

a) Secretara de la Presidencia

El papel de la Secretara de la Presidencia encuen-tra su origen en el concepto de estado mayor militar.


17/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75Sus tareas suelen organizarse en las siguientes

reas: Jurdico-legislativa. Se incluyen la iniciativade legislar y la agenda legislativa. Considera eltrabajo de comisiones bilaterales legislativas yel perfeccionamiento del proceso de generacinde ley al interior del Ejecutivo. Ejecutiva. Se efecta el procesamiento admi-

nistrativo de los decretos supremos. Coordinacin interministerial. Incluye los co-

mits interministeriales y otros instrumentos decoordinacin, tales como las comisionesinterministeriales y los grupos de trabajo ad-hoc. En esta rea se disean y evalan las metasministeriales. Estudios. En ellas se preparan informes deestrategia poltica, de coyuntura y otros es-

peciales72.

72. Ministerio Secretara General dela Presidencia de Chile (1993): Rutinas,documento interno, agosto.

Los Comits Interministeriales habitualmenteestn formados a partir de un rea temtica comn,tales como las del rea poltica, econmica, social, de

poltica exterior, infraestructura y transportes,desarrollo productivo, entre otros. Habitualmente sonapoyados por una Secretara Tcnica.

b) Metas ministeriales

Las metas ministeriales, por su parte, son el conjunto de tareas o planes prioritarios que los mi-

nisterios y algunos organismos autnomos selec-cionados se proponen desarrollar en el perodosiguiente. Estas metas o tareas no se definen sobre lasola base de cada ministerio en particular, sinoconsiderando reas interministeriales, determinadascon algn criterio programtico. Tambin es posibleespecificar metas ministeriales regionales.

Las metas ministeriales son un paso importante enla modernizacin y racionalizacin de la gestin

pblica, ya que permiten avanzar en el cumplimientode diversos requisitos de ambos procesos.

All donde ellas existen, la principal profundi-zacin necesaria es su conversin en metas inter-ministeriales. Para ello las metas deberan definirobjetivos precisos, de ser posible cuantificados. Alrespecto se requiere decantar los esfuerzos de


18/22


priorizacin y sntesis por parte de los ministeriosy de las diversas instancias interministeriales. Lasresponsabilidades especficas asociadas a cada metadeberan estar bien perfiladas; el tema de los gerentesde proyectos o programas debera ser formalizado.

La aplicacin de las metas interministeriales puedecontribuir a hacer ms eficiente el proceso de toma dedecisiones, as como a identificar las necesidades decoordinacin y de apoyo de los programas msimportantes. Mediante ellas se puede hacer unseguimiento de los niveles de cumplimiento y obteneruna visin de la labor que ejecuta el gobierno en unmomento determinado. Tambin permiten conocertrabas o cuellos de botella (incluidos conflictos parasu logro); determinar iniciativas legales de carcterinterministerial; considerar las proposiciones, gerentes

de proyectos y programas por metas ministeriales ointerministeriales, e identificar metas emergentes ymetas con posibles retrasos. Adems, facilitan laevaluacin de las polticas pblicas mientras ellas seaplican y, ms importante todava, una vez que el

perodo de gestin ha concluido. Por ltimo, larelacin entre la formulacin y el diseo de las metasinterministeriales ser un insumo importante para laelaboracin del proyecto de ley de prespuesto del

perodo siguiente.c) Asesora en Polticas Pblicas

Todo lo que se puede decir; puede serdicho

claramente.

LudwigWittgenstein

Con diversas denominaciones se ha planteado laexistencia de Unidades de Anlisis de Polticascercanas a la Presidencia. Ellas integraran pro-

fesionales de diversas disciplinas quienes desde unpunto de vista tcnico y poltico plantean alternativasa la consideracin y decisin del Presidente. Estasunidades tienen roles especiales en el proceso deformulacin de polticas, identificando problemas,estudiando alternativas y analizando su viabilidadeconmica, poltica y administrativa73. Por sunaturaleza, tales asesores no tienen lnea de mandosino de consejo.

Sus tareas suelen ser:

Reuniones del Presidente Preparacin de las reuniones del Presidentecon los ministros y otras autoridades degobierno, as como con otras personas a quienesse les otorgue audiencia.

Asistencia del respectivo encargado de un rea

de polticas a las reuniones o audiencias delPresidente. Redaccin de minutas sobre cada audiencia o


19/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75texIrnorL ~XeX ~ Seguimiento de los temas tratados en lasreuniones con el Presidente, incluyendo loscompromisos asumidos o solicitados por elPresidente y los dems asistentes.Seguimiento de polticas pblicas

Cada encargado de polticas pblicas enun rea determinada (econmica, poltica, social

o cultural) realiza el seguimiento de los temasde poltica pblica, a distintos niveles segn ladecisin del Presidente. Este trabalo se realizaen estrecho contacto con la Secretara Generalde la Presidencia y la Direccin dePresupuestos.

Se presenta este seguimiento alPresidente, quien lo revisa peridicamente (enreuniones o a travs de minutas).

Se mantiene informado al Presidente, atravs de anlisis de polticas por tema, de los

principales cuellos de botella de diseo oimplementacin de las polticas pblicas.

Preparacin de textos e intervenciones del

Presidente

Se preparan los textos e intervencionesdelPresidente, asegurando conversaciones previasentre el Presidente y los responsables.

Informacin de prensa

Se mantiene informado al Presidente delos temas de actualidad nacional e internacionales9ecialmente a4uellos de inters o polmica.Se pone realce en las informacionesinternacionales y a las discusiones sobre temasrelevantes.

Trabajos especiales

A solicitud del Presidente o poriniciativa propia se realizan estudios sobre unaamplia variedad de temas referidos a las polti-cas pblicas.

Asistencia a reuniones, incluyendo elComit Poltico y la Secretara Tcnica.

Otrasposibilidades corresponden alas reuniones estables entre equipostcnicos y la conduccin poltica, odiversas formas de gabinete res-tringido.

Vale la pena considerar el tema dela calidad de las asesoras sobre

polticas pblicas. En el caso de Nueva Zelanda se han establecidosestndares de calidad al respecto losque incluyen: claridad de

propsitos,lgicaintrnseca,precisin,adecuado

rango de opciones, realizacin de las consultasnecesarias, carcter prctico de su implementacin,

presentacin efectiva74.

6. PARTICIPACIN EN LAS DECISIONES

Qu es la ciudad, sino la

74 LA ERA PARADA INTRODUCCIN l POLTICAS PUBLICAS 75


20/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75gente?

Shakespeare,Coriolano

Las tareas de la gobernabilidad no se agotan con laselecciones, sino que continan con el diseo de las

polticas pblicas.

a) Sociedad civil

Varios gobiernos de la OECD tienen arreglos insti-tucionales establecidos hace tiempo para consultas,

por ejemplo, foros tripartitos de gobierno, sectorprivado y trabajadores. Varios tienen grupos asesorespermanentes o ad-hoc que incluyen a organizacionesde la sociedad civil.

Un reciente plan de promocin dela participacin de la sociedad civil

plantea los siguientes aspectos:

74. Nueva Zelanda (1992): The Policy AdviceInitative:

Opportunties for Management,State Service Commission.

Ampliacin del conocimiento sobre losmbitos de participacin en la ciudadana y ensus organizaciones. Difusin de informacin analtica ycomparativa.

Generacin de capacidades paraparticipar. Programas especficos para consolidar la

participacin sectorial. Fortalecimiento de las organizacionesciviles. Promocin del control social comocomponente de la gestin pblica.

Consolidacin de una estructurainstitucional de seguimiento y evaluacin de laparticipacin ciudadana 75.

El gobierno puede favoreceriniciativas para incorporar lasdemandas sociales en el diseo de

proyectos de desarrollo socialintegrado y para acrecentar laarticulacin entre las organizacionesreivindicativas de los grupos menos

integrados a los beneficios de lamodernizacin y los organismosestatales que deciden sobre el manejode recursos pblicos, as como lavinculacin entre el sistema poltico ylos agentes y las demandas del mundo

popular.

75. Conpes (1995), Poltica gubernamental de

110EUGENIO LAHERA PARADA

El trabajo coordinado con las organizaciones no gubernamentales ayudara mucho en la formulacin de polticas socialespara unidades de pequea escala, tanto por la vinculacin ya establecida por esas organizaciones con dichos grupos, como

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lA POLTICAS PUBLICAS 75


21/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75porque en su trabajo sobre el terreno los expertos de esas organizaciones han aprendido a desarrollar estrategias demovilizacin de recursos humanos, de participacin y de motivacin de la comunidad76.Una idea interesante es la de un portal gubernamental en el que puedan recbirse quejas y comentarios, los que podran serreenviados a las autoridades respectivas.Los gobiernos tienen la obligacin de dar cuenta sobre la utilizacin que ellos realizan de los insumos aportados por laciudadana a travs de feed back, consultas pblicas y participacin.

b) Los institutos de polticas pblicas

Los institutos de polticas pblicas habitualmente renen a tcnicos y polticos que encuadran sus propuestas de polticasen determinados marcos analticos e ideolgicos. Estos institutos parecen

76. CEPAL (1992): Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado (LC/G.1701/Rev.1-P),Publicacin de las Naciones Unidas, Santiago de Chile, abril.

INTRODUCCIN A L~S POLTICAS PBLICAS

111cubrir un espacio descuidado por los partidos polticos y slo el tiempo dir si para detrimento de dichasorganizaciones, o como una respuesta funcional a una demanda.

Los institutos en general se plantean en torno al diseo si bien no exclusivamente de las polticas

pblicas, tanto para apoyar determinados aspectos como para bloquear otros.Es habitual, en este sentido, que se relacionen con los partidos polticos y el Poder Legislativo, sinperjuicio de llegar tambin a pblicos corporativos o especializados77.

112

EUGENIO LAHERA PARADA



22/22

74 EUGENIO LAnERA PARADA INTRODUCCIN A lAs POLTICAS PUBLICAS 75c) Lobby

Conviene regular y no pretender ignorar a los grupos de presin, as como a las actividades de lobby.El gobierno de Brasil decidi que las autoridades con oficina en el Palacio de Planalto no pueden conceder audiencias a

lobbistas u oficinas de consultoras. Los funcionarios de la Presidencia de la Repblica estn impedidos de aceptar pro-puestas de trabajo fuera del gobierno, en empresas u organizaciones corporativas. Slo se permite la participacin externa eneventos amplios, tales como seminarios78.

Convendra inhabilitar a funcionarios de alto nivel y parlamentarios para ejercer actividdes de lobby, por ejemplo, por

dos aos.

Documents

Resumen introduccion a las politicas publicas - eugenio la hera