Winter. Implementation perspectives: Status and reconsideraton. (2012).

Capitulo 16. Perspectivas de la implementacion. Estado y reconsideración.

Aunque la investigación en implementacion tiene solo 40 años, ha sido analizado de muchas perspectivas, conceptos, etc. En base a ello, los propósitos de este capitulo son dos:

1. Hacer una revisión critica de las contribuciones mas importantes a la literatura. Los comentaristas han identificado 3 generaciones de investigaciones (Goggin, 1986), las que son presentadas. La primera es la pionera en los casos de estudio, la segunda se refieren a las estrategias de investigación top-down y bottom-top, asi como síntesis. La tercera es de test mas sistemáticos basados en investigaciones de diseño comparado y estadístico.

2. Hacer una revisión critica del desarrollo y status del campo de la investigación. El autor señala que la investigación en implementacion se puede mejorar si (1) se acepta la vidersidad teorica mas que solo buscar un único framework (2) desarrollar y testear teorías parciales e hipótesis mas que intentar realizar la utopia de construir una teoría general de la implementacion (3) buscar la clarificación conceptual (4( concentrarse tanto en los outputs (conductas de los implementadores) y los outcomes como variables dependientes en la investigación de la implementacion mas que lograr los objetivos y (5) aplicar mas investigación de diseño comparativo y estadístico mas que apoyarse en solo un caso único para eliminar la influencia de diferentes variables en la implementacion.

Los pioneros.

Pressman y Wildavsky (1973) en el libro implkementacion dieron los cimientos de los próximos estudio (centrarse en los problemas de implementacion, barreras y fallas y una mirada pesimista). Ellos demostraron que los problemas no solo son causados por una mala implementacion (y muchas decisiones descoordinadas) sino también malos instrumentos de política.

“Pressman y Wildavsky son, según el autor, “buenos representates de la primera generación de los estudios de implementacion, los cuales típicamente son exploratorios e inductivos casos de estudio, con un objetivo de generar teoría”. Suma a ello, por ejemplo, considerar pocas variables (solo el juego de actores al momento de analizar). Da como ejemplo a Eugene Bardach (1977) en los juegos de implementacion.

Segunda generación de los “constructores” de modelos: Top-down, bottom-up y síntesis.

La segunda generación de la implementacion comenzó en 1980. Su interés fue generar marcos de análisis bajo los cuales aplicar a lo empírico. Sin embargo, esto llevo inmediatamente a una confrontación mayor entre los top-down y los bottom-top.

Los primeros (T-D) al investigar se concentraban, generalmente, en una decisión política, como una ley. En el trasfondo de su propósito oficial, ellos seguían la implementacion a medida que bajaba en el sistema, frecuentemente con especial interés en los decisión makers. Ellos asumían una perspectiva de control de la implementacion, buscando dar consejos de como estructurar el proceso de implementacion, con la finalidad de lograr el propósito de la legislación y minimizar el numero de puntos de decisión que pueden vetados. Un ejemplo de este tipo de framework es el generado por mazmanian y sabatier (1981).

A tal modelo se le realizaron dos clases de críticas: Algunos señalan que el modelo es ingenuo e irreal porque sobreenfatisa la habilidad de quienes proponen la política de estructurar la implementacion, ignorando la habilidad de los oponentes de la política para interferir la estructura del proceso. Frecuentemente los oponentes son capaces de hacer los objetivos de la política contradictorios o ambiguos para incrementar su propio papel de influencia sobre el proceso de implemnentacion de manera de evitar ciertos efectos buscados por quienes apoyan a la política. Conceptualmente, el modelo ignora la política en la formulación y diseño de la misma.

En segundo lugar, dice Winter, otra crítica viene de los investigadores bottom-up quienes tienen especial interés en el lugar donde el servicio público –o proveedores privados de lo público- conoce a los ciudadanos o las firmas. Ellos enfatizan la influencia del staff “front-line” o trabajadores de terreno quienes entregan las políticas como servicios sociales, transferencias o leyes. “Los trabajadores en terreno son decisión makers cruciales en tales estudios, y la incapacidad de controlarlos de parte de los políticos y administradores es enfatizada” (pag. 6).

Tanto bottom-up como top-down pueden llegar a utilizar los objetivos de la política como elementos de análisis. Michael Lipsky (1980) desarrollo una teoría de “burocracia de nivel callejero”, donde se concentro en las decisiones discrecionales que cada trabajador de campo realiza en relación a los ciudadanos individuales cuando lleva la política a ellos. Lipsky, según el autor, llega a dar vuelta el proceso normal y señalar que son justamente estos burócratas los reales “policy makers”. Winter señala que es una ironia que Lipsky presuma que todos los tipos de “burócratas” tienen una discrecionalidad semejante, independiente de la política o su profesión.

“Aunque intenten dar lo mejor de si, los burócratas de nivel callejero experimentan una brecha entre las demandas hechas sobre ellos por mandato legislativo, la gestión y los ciudadanos, por una parte, los recursos limitados, por otra. En esta situación ellos aplican un numero de mecanismos de copia que sistemáticamente distorsionan su trabajo en relaciones a las intenciones de la legislación. Ellos dividen los servicios y hacer prioridades entre sus tareas y sus clientes, como, por ejemplo, favorecer tareas fáciles y casos donde tales clientes hacen presión para obtener beneficios o decisiones, a expensas de tareas complicadas, no programables y clientes que no hacen presión. Los burócratas de nivel callejero tienden a aplicar pocos, clasificaciones de estándares simples para agrupar clientes y combinarlos por reglas de pulgar al procesar tales categorías, mas que tratar a los clientes indivdualmente. Para resultar exitodos, los burócratas de nivel callejero tienden a aplicar un favoritismo en los clientes con grandes recursos y desfavorecer a los débiles. Los burócratas de nivel callejero intentan ganar el control sobre los clientes para hacer los casos mas simples de procesar. A medida que pasa el tiempo, los SLB desarrollan una percepción mas cinica de los clientes y midifican los objetivos de la política”.

Para los investigaores Bottom-up, ellos rechazan tomar el objetivo de la política como un estándar evaluativo. En vez de ello, el análisis parte de un problema en especifico tal como el desempleo juvenil (elmore, 1982). En la practica, es el investigador mismo quien en la mayoría de los casos define el problema y sus estándares evaluativos. “En mi opinión esto es aceptable si se hace explicito, y puede ser fructuoso si el investigador es capaz de convencer a otros de lo apropiado de su problema de la definición”.

La próxima tarea, en el esquema b-U de Hull y Hjern es identificar ccuantos actores están afectando el prolema y mapear su relación. En este sentido el autor destaca como Hull y Hjern, además de Elmore, hacen una contribución en búsqueda de los actores cercanos.

“Las perspectivas T-D Y b-u fueron útiles para tomar atención al hecho de que tanto el top como el bottom juegan roles importantes en el proceso de implementacion, pero a la larga la batalla entre ambos acercamientos no fue fructífero”. Elmore (1985) recomienda utilizar ambos, un forward mapping y backward mapping.

“He claims that policy designers need to consider the policy instruments and the resources they have at their disposal (forward mapping) as well as the incentive structure of the target group and street-level bureaucrats’ ability to tip the balance of these incentives in order to affect the problematic situation of the target group (backward mapping).”

Otros autores tienen otros acercamientos. Sabatier (1986) considera que debería expliticarse en que tipo de políticas corresponde mas un acercamiento que otro. Matland, (1995) intenta sintetizar ambos modelos, y este autor destacar que su valor relativo depende del grado de ambigüedad en los objetivos y los medios de la política y los grados de conflicto.

….

“Otra clase de síntesis fue sugerida por Winter (1990; Winter y Nielsen, 2008) en su “modelo de implementacion integrado”. A diferente de los intentos anteriores, el propósito no fue realizar una genuina síntesis entre T-D y B-T, sino integrar un numero de los elementos teoricos mas fructíferos

desde diferentes piezas de investigación en implementacion –independiente del origen- en un modelo de framework.

Tercera generación: El diseño cuantitativo.

La primera y segunda generación fueron útiles para ver los prolebas y las barreras de implementacon, pero no fue útil para determinar importancia de las variables explicativas. Algunos estudios podrían ser criticados porque solo presentan un “checlist” de las variables que podrían afectar la implementacion. El problema, según Malcon Goggin (1986) es que la implementacion se plago de “estudios de caso”, llenándose de “muy pocos casos y muchas variables”, o la sobredeterminacion, es decir, que dos variables explican igual dde bien.

El caso único no permite controlar terceras variables. En base a ello, la tercera generación busca hacer estudios comparativos y investigación estadistca.

Cuacuacuacuacuac

Una nueva agenda de investigación.

El autor, pese a considerar valiosas varias recomendaciones de los anteriores autores antes citados, están en desacuerdo con otras. En especial, y tal como reconocio el mismo Otoole (2000), “Seguir los consejos metodológicos dados por Goggin, Bowman, Lester y Otoole (1990) involucraría al menos el trabajo de una carrera investigativa profesional. Podria involucrar aplicar diseño de investigación que implican numerosas variables, a lo largo de diferentes tipos de política, a lo largo de los 50 estados, a lo menos en 10 años, como también cuantificar las variables relevantes mediante una combinación de análisis de contenido, panel de expertos, encuestas a actores destacados y apreciaciones de expertos de los datos en base a cuestionarios y entrevistas. Dado que tal estrategia de investigacon es demasiado demandante, estrategias de investigación menos demandantes que aun puedan asegurar un numer suficiente de observaciones seria mas realista” (esta traducido como el orto, pag. 12)

Lester y GOGGIN sugieren una teoría parsimoniosa, con varios elementos de diferentes teorías.

Según Winter, aunque los “confeccionadores” de teorías han sido fruntiferos pues han destacado algunos elementos cruciales en los procesos de implementación, también han resultado ser un obstáculo, pues la generalidad inhibe la especificación –contextual- de variables y mecanismos causales. “Consecuentemente, parece ser mas fructífero utilizar recursos de investigación en desarrollar teorías e hiptesis parciales acerca de diferentes y mas limitados problemas de la implementación y poner tales en un testeo empírico serio” (Pag 13).

Winter da 5 recomendaciones para investigación en implementación.

1. Proveer una diversidad teórica. 2. Centrarse en elemento parciales más que una teoría general de la implementación. 3. Buscar la clarificación conceptal4. Concentrarse en los outputs (la conducta de los implementadores- particularmente

aquellos que generan conductas) al igual que en los outcomes como variables depenientes.

5. Usar mas diseño de investigación comparativa y estadística.

El señala que los primeros 2 los ha desarrollado, por lo que pasa al tercer punto.

3. Necesidad de clarificaciones conceptuales y concentrarse tanto en los outputs como outcomes como variables dependientes.

Tal como menciona Peter May (1999) hay poca clarificación conceptual utilizada en el análisis de la implementación (por ej, no se definen claramente los mecanismos causales). Winter dice que uno de los puntos importantes es definir el objeto de estudio, entrando en el debate de a que cosa se le llama implementación.

Una cita importante:

“Aunque esoy de acrdo que la dicotomía éxito/fracaso es problemática, sugiero que el focus mas importante en la investigación de la implementación no debe ser el proceso de implementación sino los outputs de ese proceso en términos de “conductas entregadas” y de los outcomes en términos del cambio en el comportamiento o condiciones del publico objetivo. (…) Los output son el contenido de la política en un nivel mucho mas operativo que la ley. Es la política tal como es entregada a los ciudadanos. Los outcome de la implementación son las conscuencias de la implementación de outputs/entregar ciertas conductas”.

Luego comienza a criticar como, históricamente, se ha considerado la variable dependiente de la implementación el grado de logro de los objetivos. Dice que tal postura tiene los siguientes problemas.

a. El logro de los objetivos es solo una fracción de la política. Ademas, ¿Qué ocurre si elegimos otro de los objetivos de la política?

b. Es difícil operativizar los objetivos de la política (ambigüedad de los objetivos).

Cita

“La investigación de la implementación tiene una importante tarea en concentrarse y explicar la variación de los outcomes. Por muchas décadas, sin embargo, los académicos de la

implementación como los cientistas políticos le han dado muy poca atención al explicar la variación en los outcomes de la política y examinar la relación entre los outputs de la implementación y los outcomes. Como mencione anteriormente, pocos estudiosos de la implementación han incorporado outcomes a sus modelos o marcos metodoologicos. (Pag. 16).

Por ello, por ejemplo, la conducta de los burócratas de nivel callejero es importante para explicar la variación de outcomes.

Por ello, para entender tales practicas de la implementación, “una tarea relevante para la investigación en la implementación es tanto estudiar cuan extendido están los estándares de la política –lo cual es importante para una perspectiva de efectividad democrática –y también explicar la variación en tales practicas valoradas. (Pag 17).

Tambien hay que entender que el concepto de “burócrata nivel callejero” también no es solo una categoría que se puede extender a todo, sino que son dependientes del contexto” (Winter, 2002) Incluso May ay Winter (2003) an desarrollado una teoia de diferentes aristas del burócrata de nivel callejero.

Lo importante de crear tales conceptualizaciones de la conducta de los implementadores es que puede ser utilizada para testear hipótesis que busquen explicar la variación entre el tiempo y el espacio.

Ojo: ENTONCES PODRIA OCUPAR LOS DATOS DEL PROGRAMA PACE (DIFERENTES CUPOS ASIGNADOS Y SUS CARRERAS, QUE UNIVERSIDADES NO ACEPTARON EL CONVENIO, ETC). Lo mismo en el caso de providencia (que colegios dieron cuantos cupos).

Otra razón de porque centrar la nvestigacion de la implmentacion n los outpos y outcome se da porque podemos relacionarlo mucho mas con la teoría de política burocratica, organización y teoría del management. Teorias de la contngencia (Winter tb ).

Como señala ELMORE (1982) debemos tener cuidado también en centrarnos en la condcuta, pues para modificar ello debemos tener el sistema de incentivos que lo llevan a hacer cosas.

Conclusion:

La investigación sobre la implementación ha hecho importantes contribuiones a la administrcion publica la política public en añadir una persetiva de política publica a la administración, con un gran énfasis en como las políticas son transformadas durante el proceso de ejecución hasta el punto de entrega-e incluo después al cambiar la conducta de los ciu

“La investigación se ha movida desde un caso de estudio exploratorio generador de teoría a la segunda generación de ambiciones mas teóricas de marcos teóricos de análisis con las estrategias de investigación t-d, b-t y síntesis. Sin embargo, mientras tales marcos teóricos presentan una lisa de las variables relevantes, el desarrollo de una teoría, la especificación de una relación causal, y los test han sufrido infradeterminacion, dado la común dependencia en un solo caso de estudio que no permite ningún tipo de control de terceras variables.”