Revisionsrapport Insyn och kontroll hos externa …...lor. Revisionsfrågan för granskningen: Har nämnderna tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamheten

Revisionsrapport

Insyn och kontroll hos externa utförare

Halmstads kommun

Bo Thörn

Cert. kommunal revisor

Juni 2014


juni 2014 Halmstads kommun PwC

Innehållsförteckning

SAMMANFATTNING 1

BAKGRUND 3

UPPDRAG 3 GENOMFÖRANDE 3

IAKTTAGELSER 5

RIKTLINJER ELLER STYRANDE BESLUT FÖR INSYNEN 5 KOMMUNALLAGEN 5 KOMMUNENS STYRANDE BESLUT 5 INSYN OCH KONTROLL SOM AVSER ENTREPRENAD OCH LOV 5 SOCIALTJÄNSTLAGEN 5 HEMVÅRDSNÄMNDEN 6 SOCIALNÄMNDEN 9 TILLSYN AV FRISTÅENDE FÖRSKOLOR 11 SKOLLAGEN 11 BARN- OCH UNGDOMSNÄMNDEN 13 INSYN I FRISTÅENDE SKOLOR 15 SKOLLAGEN 15 BARN- OCH UNGDOMSNÄMNDEN 16 UTBILDNINGS- OCH ARBETSMARKNADSNÄMNDEN 17


juni 2014 Halmstads kommun 1 av 19 PwC

Sammanfattning

Revisorerna i Halmstads kommun har gett PwC i uppdrag att granska insyn och

kontroll hos externa utförare.

Revisionsfrågan för granskningen är: Har Hemvårdsnämnden, Socialnämnden,

Barn- och ungdomsnämnden samt Utbildning- och arbetsmarknadsnämnden till-

försäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamheten som lämnats över till

annan?

Granskningen omfattar:

Verksamhet som upphandlats på entreprenad enligt Lagen om offentlig

upphandling inom Hemvårdsnämnden och Socialnämnden.

Verksamhet som lämnats över till externa utförare enligt Lagen om valfri-

hetssystem inom Hemvårdsnämnden.

Fristående förskolor inom Barn- och ungdomsnämnden enligt skollagen.

Fristående skolor inom Barn- och ungdomsnämnden samt Utbildnings- och

arbetsmarknadsnämnden enligt skollagen.

I rapporten redovisas för de olika lagstiftningar som reglerar vilken form av tillsyn

eller insyn kommunen ska och får utföra. Nedan redovisas i korthet de revisionella

aspekterna av granskningen för respektive nämnd.

Hemvårdsnämnden

Vår bedömning är att Hemvårdsnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn

och kontroll av verksamhet som lämnats över till annan.

Enligt vår bedömning bör nämnden anta styrande riktlinjer för tillsynen. I riktlinjer

kan nämnden se till att den tillsyn som bedrivs blir mer sammanhållen och tillför-

säkra sig en rapportering av utförda uppföljningar.

Brister som noteras i tillsynen hos extern utförare dokumenteras och kommunice-

ras med ansvarig. Dokumentationen med eventuella brister bör kompletteras med

underskrift av extern utförare. Avsikten är att förtydliga ansvar och ge kommunen

tydligare underlag för att vidta åtgärder enligt avtal om inte brister rättas till.

De inspektioner som görs omfattar väsentligen externa utförare. Genom att också

genomföra motsvarande inspektioner i den egna verksamheten kan jämförelser

göras som kan ligga till grund för lärande och utvecklande.

Socialnämnden

Vår bedömning är att Socialnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och

kontroll i verksamhet som lämnats över till annan. Enligt vår bedömning bör

nämnden anta styrande riktlinjer för den tillsyn som bedrivs.



Barn- och ungdomsnämnden

Vår bedömning är att Barn- och ungdomsnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter

till insyn och kontroll i verksamhet som lämnats över till annan. Barn- och ung-

domsnämnden genomför tillsyn enligt bestämmelser i skollagen.

Nämnden bör överväga att rikta brukarundersökningen direkt till samtliga brukare i

kommunen, såväl föräldrar som har barn i egna verksamheter som hos de fri-

stående skolorna.

Barn- och ungdomsnämnden bör överlägga med Teknik- och fritidsnämnden om

möjligheten att involvera dem tidigare vid etableringar av fristående förskolor.

Nämnden kan överväga att göra motvarande utvärderingar inom den egna verk-

samhet som i tillsynen av fristående förskolor. Härigenom kan nämnden skapa möj-

ligheter till jämförelser i syfte att utveckla förskoleverksamheten.

Barn- och ungdomsnämnden har inte antagit några riktlinjer för att ta tillvara möj-

ligheterna till insyn i fristående skolor. Vi rekommenderar nämnden att anta sty-

rande riktlinjer för sin insyn där det framgår vad som ska göras för att kommunen

fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid de fristående sko-

lorna utvecklas.

Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden

Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har inte antagit några riktlinjer för sin

insyn i fristående skolor. Vi rekommenderar nämnden att anta styrande riktlinjer

för den insyn de bedriver.

Det finns en systematik i genomförandet av den insyn som nämnden bedriver som

gör det möjligt för nämnden att följa hur verksamheten vid de fristående skolorna

utvecklas.



Bakgrund

Uppdrag För att överlämna verksamhet till extern utförare förutsätts att kommunen har säk-

rat sina möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten liksom allmänhet-

ens möjligheter till insyn. I kommunallagen, 3 kap § 19, om kommunala entrepre-

nader anges att kommuner ska tillförsäkra sig möjligheterna att kontrollera och

följa upp verksamheter innan en kommunal angelägenhet lämnas ut till någon an-

nan. Vidare ska kommunen tillförsäkra sig tillgång till information som gör det möj-

ligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs.

Kommunens förutsättningar för styrning och kontroll av verksamheter har föränd-

rats i och med att kommunen genomför upphandling av entreprenader, och mot-

svarande inom valfrihetsystemet, samt för fristående förskolor och skolor.

För verksamheter som lagts ut på entreprenad genom LOU samt enligt LOV ska

kommunen reglera möjligheter och insyn i avtal.

Staten har gett kommunerna uppgiften att godkänna fristående förskolor samt ut-

öva tillsyn över verksamheten. Skolinspektionen ger tillstånd att bedriva verksam-

het för fristående grundskolor och gymnasieskolor. Skolinspektionen utövar tillsyn

medan kommunerna har rätt till insyn i verksamheten när det gäller fristående sko-

lor.

Revisionsfrågan för granskningen: Har nämnderna tillförsäkrat sig möjligheter till

insyn och kontroll i verksamheten som lämnats över till annan?

Revisionsfrågan besvaras genom följande revisionskriterier:

Nämnderna har utarbetat riktlinjer eller tagit styrande beslut för hur insy-

nen ska garanteras

Insyn och kontroll är reglerade i avtal som genomförs på entreprenad och

inom LOV

Tillsyn av fristående förskolor är reglerat i avtal

Insyn i fristående skolor utövas

Resultatet från genomförda kontroller mm tas tillvara

Genomförande Granskningen har avgränsats till Hemvårdsnämnden, Socialnämnden, Barn- och

ungdomsnämnden samt Utbildning- och arbetsmarknadsnämnden. Granskningen

omfattar följande moment:

en genomgång av styrande dokument



det senaste avtalet från genomförda upphandlingar inom särskilt boende för

äldre, LOV inom hemtjänst samt inom gruppbostäder inom LSS

det senaste avtalet med fristående förskolor

insyn som avser fristående skolor

I granskningen har vi tagit del av styrande dokument, avtal, planer för tillsyn och

insyn samt resultat från genomförd tillsyn och insyn.

Vi har intervjuat personer som svarar för genomförande av insyn och kontroll som

avser fristående förskolor, fristående grundskolor, fristående gymnasieskolor, ent-

reprenad inom LSS-boende samt entreprenad inom särskilt boende och LOV inom

hemtjänst.

Granskningen avser inte placeringar i familjehem inom Socialnämnden.



Iakttagelser

Riktlinjer eller styrande beslut för insynen Kommunallagen Den verksamhet som kommunen finansierar och ansvarar för kan utföras i många

olika former. Fullmäktige kan lämna över vården av en kommunal angelägenhet till

ett privat företag, en ideell förening – där kommunen inte har ett engagemang –

eller enskild person, om det inte finns särskilda föreskrifter som förhindrar detta.

Myndighetsutövning får inte överlämnas om det inte finns stöd för det i lag.

För att överlämna verksamhet till extern utförare förutsätts att kommunen har säk-

rat sina möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten liksom allmänhet-

ens möjligheter till insyn. I kommunallagen, 3 kap § 19, anges att kommuner ska

tillförsäkra sig möjligheterna att kontrollera och följa upp verksamheter innan en

kommunal angelägenhet lämnas ut till någon annan. Kommunen ska göra det möj-

ligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs.

I kommunlagen, om nämndernas ansvar för verksamheten i 6 kap § 7, framgår att

nämnderna ska ”se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamhet-

en bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en

kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap § 16 har lämnats över till någon annan.”

Kommunens styrande beslut Kommunfullmäktige antog i januari 2008 Riktlinjer för konkurrensutsättning. I

denna ses konkurrensutsättning som ett sätt att utveckla och förbättra verksamhet-

erna. Enligt riktlinjerna ska nämnderna upprätta en plan för, och fatta beslut om,

konkurrensutsättning inom sitt verksamhetsområde.

I riktlinjer framgår att initiativ till konkurrensutsättning kan komma från den som

vill överta en kommunal verksamhet. Denna utmanarrätt anger att en nämnd har

skyldighet att pröva utmaningen och avgöra om den ska leda till en förstudie och

senare till en eventuell upphandling.

Enligt planeringsdirektiven för 2014 anges i den övergripande inriktningen inom

målområdet Omsorg och stöd att ”Kommunen garanterar kvaliteten, men mångfal-

den av utförare gör det möjligt att välja utifrån de personliga önskemålen. Lika

självklart som det är att kunna välja utförare, lika givet är ett stort inflytande över

insatserna.”

Insyn och kontroll som avser entreprenad och LOV Socialtjänstlagen Kommunen får enligt SOL 2 kap. 5 § sluta avtal med annan om att utföra kommu-

nens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning

får dock inte överlämnas till annan.



När en kommun sluter avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom

socialtjänsten innebär det inte någon förändring vad gäller huvudmannaskapet.

Kommunen är huvudman även om verksamheten utförs av en privat utförare.

Sedan 1 juni 2013 har Inspektionen för vård och omsorg tillsyn över både social-

tjänsten och hälso- och sjukvården. Tillsynen gäller bland annat verksamheter som

lämnats över till enskild att utföra, att den uppfyller mål enligt lagar och föreskrif-

ter. Inspektionen har möjlighet att förelägga den som svarar för verksamheten att

avhjälpa missförhållanden. Föreläggande kan förenas med vite och verksamhet kan

förbjudas.

Hemvårdsnämnden Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft den 1 januari 2009.

LOV reglerar vad som ska gälla när upphandlande myndigheter konkurrensutsätter

delar av sin verksamhet genom att överlåta till brukaren att välja utförare bland

leverantörer i ett valfrihetssystem. Lagen är frivillig för kommuner och gäller valfri-

hetssystem för socialtjänster.

I Halmstads kommun finns vid granskningstillfället 11 entreprenader inom hem-

tjänsten med stöd av LOV. Av dessa avser 9 Omsorg och servicetjänster samt 2 en-

bart Servicetjänster. Ungefär 10 procent av samtliga brukare har valt extern utfö-

rare. Ett äldreboende är upphandlat med stöd av LOV.

Vidare finns 2 entreprenader för särskilt boende som har upphandlats med stöd av

Lagen om offentlig upphandling, LOU. Ungefär 20 procent av brukare som bor på

särskilda boenden finns hos externa utförare, enligt LOU och LOV.

På kommunens hemsida finns länkar till de externa utförarna.

Hemvårdsnämnden antog i november 2011 en plan för konkurrensutsättning. I den

beslutade nämnden att inleda en förstudie om att införa valfrihetsystem för äldre-

boenden samt genomföra fortsatt uppföljning av konkurrensutsatt verksamhet som

underlag för att ta ställning till eventuell fortsatt konkurrensutsättning.

Insyn och kontroll i avtal

Hemvårdsnämnden har i förfrågningsunderlag enligt LOU och LOV, under rubriken

uppföljning och insyn, skrivit in sin rätt till insyn. Bland annat är leverantörer skyl-

diga att samarbeta med kommunen, ge tillgång till lokaler och lämna de uppgifter

som begärs.

Enligt förfrågningsunderlag anges villkor och förfarande för vite vid fel och brister,

uppsägning av avtal i förtid och hävning av avtal.

Genomförda kontroller

Utvecklingsenheten inom Hemvårdsförvaltningen svarar för att ta fram förfråg-

ningsunderlag och avtal samt genomföra kontroller av verksamheter som lämnats

över till externa utförare. Utvecklingschef, 2 st MAS (medicinskt ansvarig sjukskö-

terska) samt inspektör utför kontrollerna. De kontroller som genomförs riktar sig

såväl till verksamheten i egen regi som hos externa utförare, men i praktiken kon-



centreras kontrollerna till de externa utförarna. Enligt de intervjuade finns en am-

bition att skapa en bättre balans mellan kontroller i egen verksamhet och hos exter-

na utförare.

Planen för insyn är integrerad med nämndens plan för intern kontroll. För år 2014

avser kontrollerna vård i livets slut, informationsöverföring som gäller uppgifter

enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, teamträffar, nattinspektion

särskilt boende, antibiotikaanvändning på särskilt boende, personalens tillgänglig-

het, genomförandeplan och kontaktman, användning av fotolegitimation och in-

flyttning i särskilt boende. Underlaget för val av kontrollområden hämtas från en

riskanalys, resultat från tidigare inspektioner, avvikelserrapporten och nämndens

önskemål.

Inom utvecklingsenheten upprättas checklistor för varje enskilt kontrollområde. I

de fall brister påträffas tar de som utför kontrollerna kontakt med ansvarig chef för

att diskutera åtgärder. Oftast genomförs åtgärder direkt i anslutning till inspektion-

en. Resultatet från inspektionen sammanfattas i en rapport som lämnas över till

berörd verksamhetschef. Hittills har inte bristerna varit av den karaktären att någon

handlingsplan behöver upprättas. Resultaten från varje inspektion rapporteras till

nämnden.

Inom förvaltningens stab genomförs kontraktsuppföljningar inom LOV samt kon-

troller av leverantörsfakturor. Kontraktsuppföljningarna utgår från avtalen och om-

fattar uppgifter om antalet brukare, antal timmar, personal och kompetens, admi-

nistrativa erfarenheter, sekretess, personalansvar, våld och hot, marknadsföring,

kontaktmannaskap, IT, Lex Maria och Lex Sarah. Kontraktsuppföljningen sker ge-

nom ett besök per år hos respektive leverantör. Resultatet dokumenteras i ett pro-

tokoll som delges leverantören. Protokollet ligger sedan till grund för uppföljning

vid kommande besök hos leverantören. Vid några tillfällen har leverantörerna

uppmärksammats på brister eftersom de inte når upp till kravet att 70 procent av

personal ska har adekvat vårdutbildning. Rapporterna från enskilda inspektioner

anmäls inte till nämnden. I de fall allvarliga brister förekommer informeras presi-

diet direkt. Noteringar från fakturakontroller framgår i delårsbokslut. Fakturor kon-

trolleras varje månad, bland annat görs avstämningar mot leverantörernas tidredo-

visningar och fakturaunderlag. Det är sällan som avvikelser noteras. Enligt inter-

vjuade fungerar samarbetet med leverantörerna bra.

Hemvårdsnämndens sjuksköterskor arbetar i verksamheten i egen regi och hos de

externa utförarna inom hemtjänsten. Detta ger kommunen möjlighet till viss insyn i

verksamheten. Två gånger per termin ordnar kommunens MAS träffar med sjuk-

sköterskor inom äldreboenden hos externa utförare. Ett allmänt erfarenhetsutbyte

förekommer också med utförare inom särskilda boenden.

Apoteksbolaget genomför vartannat år kvalitetsgranskningar om läkemedelshante-

ringen på äldreboenden. Granskningarna har bland annat konstaterat att förbätt-

ringar behöver göras när det gäller ordning i läkemedelsskåp hos kunder samt kon-

troll av narkotikaklassat läkemedel. Hygiensjuksköterska från Region Halland har

granskat vårdhygienen i bland annat kök, förråd och sköljrum/tvättstuga hos kun-



der. Det är sällan som Inspektionen för vård och omsorg gör tillsyn av äldreomsor-

gen i kommunen.

De externa utförarna lämnar, enligt avtal, över information av avvikelser till kom-

munen. De vanligasta avvikelser som rapporteras gäller fallskador och läkemedel.

Antal anmälningar till IVO enligt Lex Sarah uppgick till 3 år 2013. Sammanställ-

ningar över avvikelserrapporter anmäls till nämnden varje månad. Kommunen har

inte rätt att utreda de anmälningar som gjorts enligt Lex Sarah. Enligt de intervju-

ade är det oklart om kommunen behöver ett samtycke från brukare för att kunna ta

del av deras journaler. Frågor om detta har lämnats in till Inspektionen för vård och

omsorg.

Erfarenheter tas tillvara

Förvaltningen bjuder in representanter för de externa utförarna inom hemtjänsten

och äldreboende 2-4 gånger per år till informationsmöten. Två gånger per år ge-

nomförs uppföljningsmöten med ledningen för externa utförare för särskilda boen-

den. Enligt de intervjuade har mindre utförare mer behov av råd och stöd. Inom

förvaltningen genomförs interna uppföljningsmöten där stabschef, MAS, inspektör,

myndighetschef, utvecklingschef och LOV-ansvarig medverkar.

I nämndens verksamhetsberättelse lämnar varje enhet i egen regi samt varje extern

utförare en beskrivning för året som varit. Inspektörens och MAS redogör bland

annat för utfallet av tillsynen hos externa utförare. Vidare rapporteras resultatet

från arbetet med intern kontroll.

Enligt de intervjuade har kommunen tillräcklig och god insyn i verksamheter som

drivs av externa utförare.

Revisionell bedömning

Vår bedömning är att Hemvårdsnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn

och kontroll av verksamhet som lämnats över till annan.

Kommunens rätt till insyn och kontroll har angetts i avtalen med externa utförare.

Nämnden beslutar om innehållet i tillsyn i sin plan för intern kontroll som också

omfattar tillsynen hos externa utförare.

Det finns en systematik i genomförandet av tillsynen, bland annat finns ansvar för

uppgiften och resurser för genomförandet inom förvaltningen. Vidare har arbetssätt

och rutiner för genomförandet tagits fram.

Enligt vår bedömning bör nämnden anta styrande riktlinjer för tillsynen. I gransk-

ningen har vi noterat att resultaten från tillsynen av kvaliteten rapporteras till

nämnden medan resultaten från kontraktsuppföljningarna inte rapporteras. Kon-

traktsuppföljningar samordnas inte helt med övrig tillsyn av kvalitet som görs enligt

planen för intern kontroll. I riktlinjer kan nämnden se till att den tillsyn som bed-

rivs blir mer sammanhållen och att rapportering av utförda uppföljningar sker.

Brister som noteras i tillsynen hos extern utförare dokumenteras och kommunice-

ras med ansvarig. Dokumentationen med eventuella brister bör kompletteras med



underskrift av extern utförare. Avsikten är att förtydliga ansvar och ge kommunen

tydligare underlag för att vidta åtgärder enligt avtal om inte brister rättas till.

De inspektioner som görs omfattar i första hand externa utförare. Återföringen av

erfarenheter till den egna verksamheten är begränsad. Genom att också genomföra

motsvarande inspektioner i den egna verksamheten kan jämförelser göras som kan

ligga till grund för lärande och utvecklande.

Socialnämnden Socialnämnden antog i mars 2011 en plan för konkurrensutsättning som gäller för

mandatperioden. I planen anges verksamheter som är möjliga att konkurrensut-

sätta.

Enligt lagen om Stöd och service till vissa funktionshindrade är kommunen huvud-

man för samtliga former av stöd och service. En kommun får med bibehållet ansvar

sluta avtal med annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen (17 § LSS).

Inspektionen för vård och omsorg har tillsyn över all verksamhet enligt LSS (§ 25).

Tillsynen omfattar såväl verksamhet som drivs av kommuner som av enskild, även

personlig assistans.

I Halmstads kommun finns en entreprenad för 20 gruppbostäder med totalt 100

brukare. I egen regi finns 26 gruppbostäder med 130 brukare samt 6 boenden inom

psykiatrin med cirka 30 brukare. På kommunens hemsida finns länkar till de exter-

na utförarna.

Socialnämnden har få placeringar i HVB-hem. Dessa fall gäller tvångsomhänderta-

gande där Statens institutionsstyrelse har ansvar för hemmen. Institutet för vård

och omsorg svarar för tillsynen av verksamheten. Övriga HVB-hem har upphandlats

via Kommentus i samarbete med kommuner i Skåne och södra Halland.

Inom socialtjänstens område finns ideella föreningar som erhåller föreningsbidrag

från kommunen. Detta gäller kvinnojouren, kyrkans nattcafé, KRIS, VågaVa och

Länken. Enligt Socialstyrelsen har Socialnämnden i en kommun ett ansvar för att

kontrollera och följa upp verksamhet om det råder ett uppdragsförhållande mellan

kommunen och föreningen, även om detta inte är formaliserat i ett avtal. Social-

nämnden har initierat en utredning och avser att utarbeta en plan för sin tillsyn.

Insyn och kontroll i avtal

Socialnämnden har i förfrågningsunderlaget för upphandling av gruppbostäder till-

försäkrat sig rätt att kontrollera och följa upp verksamheten hos leverantören.

Bland annat har kommunen rätt till tillträde till lokaler och sådana uppgifter som

kommunen anser vara erforderliga, göra brukarundesökningar samt planerade och

oanmälda kvalitetsrevisioner.

Enligt förfrågningsunderlag anges villkor och förfarande för vite vid fel och brister,

uppsägning av avtal i förtid och hävning av avtal.




Nämndens plan för intern kontroll omfattar dels kontroller inom det administrativa

området dels kontroller av verksamheter inom socialtjänstens område. I planer för

2014 ingår inga kontroller som avser uppföljningar och insyn i verksamheter som

externa aktörer bedriver.

Inom förvaltningen finns en inspektör som utför inspektionerna i den egna verk-

samheten och hos extern aktör. Ett uppdrag har formulerats för inspektören där det

framgår att fokus ligger på kontroller av följsamhet mot avtal. En checklista har

tagits fram för innehållet i kvalitetsinspektioner. Inspektionerna innebär att varje

gruppboende, i egen regi och hos extern utförare, blir föremål för inspektion en

gång per år. Eventuellt kommer inriktningen i kommande tillsynen att ändras så att

den blir djupare inom vissa teman och kommer att begränsas till ett urval av grupp-

boendena.

Resultatet från ett års inspektioner sammanställs och återrapporteras till nämnden.

MAS inom Hemvårdsförvaltningen tar emot cirka 200 avvikelserrapporter per år

från egna och externa gruppboenden inom socialförvaltningen. Inspektören inom

Socialförvaltningen samarbetar med MAS och har bland annat med frågor från

MAS i inspektionerna. Enligt MAS har det varit svårt att utöva aktiva kontroller

inom Socialnämndens verksamhet. Med förstärkt resurs kommer också Social-

nämndens verksamheter blir föremål för kontroller av MAS i större utsträckning.

Brukarundersökningar sker i tre olika varianter – där brukare själv besvarar enkä-

ten, där brukaren svarar med stöd av personal samt där företrädare för brukaren

besvarar enkäten.

Socialförvaltningen har följande kontakter med extern utförare, vilket ger möjlig-

heter att få information om verksamheten:

Socialförvaltningen genomför två till tre uppföljningsmöten per år med led-

ningen för den externa utföraren.

Den externa utföraren ska, på samma sätt som kommunen själv, genomföra

samråd med brukarorganisationerna.

Socialförvaltningens sjuksköterskor arbetar i verksamheten som extern utfö-

rare bedriver.

Leverantören ska delta i Vård- och omsorgscollage som är ett samarbete

mellan kommunerna i Halland, bland annat om praktikplatser.

IVO gör två till tre inspektioner per år som rör Socialnämndens verksamhet. IVO

har inte ställt frågor om hur kommunen utövar sin tillsyn över verksamheter som

lämnats över till externa utförare.


Erfarenheterna från att möta konkurrens från externa aktörer har stimulerat ut-

vecklingen av den egna verksamheten, till exempel vad gäller styrning, dokumentat-

ion och diskussion om sommaraktiviteter.



Upphandlingen av gruppbostäder förnyades med början 2014. Vid detta tillfälle

genomfördes en omfattande summering av erfarenheter från förra avtalsperioden

och en genomgång av alternativ till entreprenadformen. Underlaget för att fastställa

kraven i det omarbetade förfrågningssunderlaget hämtades bland annat från bru-

karenkäter och kvalitetsinspektioner. Kraven i den senaste upphandlingen ställdes

högre, till exempel vad gäller kultur- och fritidsaktiviteter och förutsättningar för

individuellt stöd. Inspektörens checklista har kompletterats med de nya kraven.

I kommunen finns ett nätverk för inspektörer inom socialtjänstens område som

hålls samman av statskontoret. I nätverket ingår inspektörer från Socialförvaltning-

en, Hemvårdförvaltningen och Utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen.


Vår bedömning är att Socialnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och

kontroll i verksamhet som lämnats över till annan.

Kommunens rätt till insyn och kontroll har angetts i avtalet med externa utförare.

Det finns en systematik i genomförandet av tillsynen, bland annat finns ansvar för

uppgiften och resurser för genomförandet inom förvaltningen. Vidare har arbetssätt

och rutiner för genomförandet tagits fram. Förvaltningen har en relativt nära dialog

med extern utförare.

Enligt vår bedömning bör nämnden anta styrande riktlinjer för den tillsyn som bed-

rivs.

Inspektionerna genomförs såväl hos extern utförare som inom den egna verksam-

heten. I granskningen har vi noterat att jämförelser innebär ett lärande och leder till

insatser som utvecklar den egna verksamheten.

Tillsyn av fristående förskolor Skollagen Tillstånd

En kommun ansvarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i

kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det. Kom-

munen får fullgöra sin skyldighet genom att erbjuda motsvarande utbildning i fri-

stående förskola (8 kap. 12 §).

För att bedriva en fristående förskola måste huvudmannen ha tillstånd från den

kommun där förskolan är belägen. Detsamma gäller fristående fritidshem om de

inte ingår i enhet med förskoleklass eller grundskola. Det är kommunen som god-

känner en enskild huvudman som ansöker om att bedriva förskola eller fritidshem

(2 kap. 7 §). Huvudregeln är att en fristående förskola ska vara öppen för alla barn.

Kommunen ska bedöma om huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrif-

ter som gäller för utbildningen, bland annat att arbeta efter skollagens regler samt

läroplanens mål och riktlinjer (2 kap. 5 §).



Tillsyn

Den fristående förskolan står under tillsyn av den kommun där verksamheten bed-

rivs. Kommunen har rätt att på plats granska verksamheten, inhämta de upplys-

ningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Den som ansvarar för

den fristående förskolan är även skyldig att, på uppmaning av kommunen, göra de

sammanställningar som behövs för tillsynen. Kommunen ska även, inom ramen för

sin tillsyn, lämna råd och vägledning till den fristående förskolan.

Statens skolinspektion har tillsyn över hur kommunerna fullgör sitt tillsynsansvar

samt över hur bestämmelserna om åtgärder mot kränkande behandling följs av den

fristående förskolan (6 kap.).

Åtgärder vid missförhållanden

Om det föreligger något missförhållande vid den fristående förskolan ska kommu-

nen förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet.

Sanktioner riktas alltid mot huvudmannen för verksamheten.

Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart och ska ange de åtgärder som kom-

munen anser nödvändiga för att avhjälpa bristerna. Ett föreläggande får även före-

nas med vite. Om verksamheten inte följer föreläggandet och om missförhållandet

är allvarligt får kommunen återkalla godkännandet att bedriva verksamheten.

Genom den nya skollagen finns utökade sanktionsmöjligheter för tillsynsmyndig-

heterna. Sanktionerna är:

Avstående från ingripande och gäller om överträdelsen är ringa och de som

granskas vidtar nödvändiga åtgärder.

Anmärkning. Avser mindre allvarliga överträdelser.

Föreläggande. Avser om verksamheten inte uppfyller kraven i föreskrifter

som gäller verksamheten eller rätt till godkännande.

Återkallelse av beslut och bidrag. Avser allvarliga brister eller om förläggan-

den inte efterlevs.

Kommunen kan återkalla ett beslut om den enskilde huvudmannen inte längre upp-

fyller förutsättningarna för godkännande. Likaså får återkallelse beslutas om rät-

telse har skett men om det kan befaras att samma missförhållande som utgjort

grund för återkallelse kommer att bestå. Om det är sannolikt att ett beslut om åter-

kallelse kommer att fattas och det samtidigt finns allvarlig risk för barnens hälsa

eller säkerhet får kommunen förbjuda den ansvarige att tillsvidare, helt eller delvis,

driva verksamheten vidare (tillfälligt verksamhetsförbud). Ett sådant beslut gäller

med omedelbar verkan och om inte annat beslutas får det gälla i högst sex månader.

Beslut om återkallelse, tillfälligt verksamhetsförbud eller vitesföreläggande får

överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Istället för att meddela ett föreläggande kan kommunen, vid mindre allvarliga för-

seelser, tilldela en anmärkning. Kommunen kan också avstå från att ingripa om

överträdelsen är ringa eller den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse.



Barn- och ungdomsnämnden I Halmstads kommun finns 81 förskolor i egen regi samt 27 fristående förskolor. I

kommunens egna förskolor finns omkring 4 100 barn och i de fristående cirka 700.

Dessutom finns 2 fristående enheter med pedagogisk omsorg (tidigare hette dessa

familjehem). Huvudman för de fristående förskolorna är oftast en ideell förening

men kan också vara aktiebolag eller Svenska kyrkan.

I planeringsdirektiven för 2013 anges ett av de konkritiserade målen vara ”Mång-

falden och valfriheten avseende förskoleverksamhet ska öka”. I planeringsdirekti-

ven för 2014 finns detta mål inte med.

Barn- och ungdomsnämnden beslutade i augusti 2008 om tillstånd för godkän-

nande, bidrag och tillsyn. Beslutet var föranlett av att riksdagen beslutade om eta-

bleringsfrihet för förskolor och fritidshem.

Föräldrar som söker plats på förskolan kan ställa sig i kö hos kommunen eller hos

någon av de fristående förskolorna.

Ansökan

För den som vill ansöka om att starta fristående förskola, fritidshem eller pedago-

gisk omsorg finns information och blankett på kommunens hemsida. I ansökan ska

den sökande beskriva verksamhetens idé, inriktning, innehåll och omfattning samt

lämna uppgifter om ansvarig, personal, lokaler och ekonomi. Vidare ska bland an-

nat dokument som anmälan till miljökontoret, brandsäkerhetsrond, detaljplan,

verksamhetsplan och plan mot diskriminering och kränkande behandling bifogas.

Enligt intervjun är det relativt sällan som ansökningar kommer in. Det är fler som

hör av sig, men som efter att de tagit del av villkor väljer att inte lämna in någon

ansökan.

I behandlingen av ansökan gör förvaltningen ett verksamhetsbesök, tar kontakt

med miljö- och hälsoskyddskontoret och räddningstjänsten. Tjänstemännen skriver

ett tjänsteutlåtande till nämndens som beslutar om att godkänna ansökan. Beslutet

gäller tills vidare och ett max-antal barn. Ansökan och beslut gäller som avtal.

Teknik- och fritidsförvaltningen kontaktas inte angående trafiksäkerhet eller trafik-

situationen vid etablering av en förskola. Teknik- och fritidsförvaltningen har vid

flertal tillfällen blivit kontaktade i ett senare skede, när förskolan är etablerad, för

att genomföra åtgärder som tillgodoser trafiksäkerheten när barn lämnas och häm-

tas, som dämpar trafikbullret eller som gäller tillgång till cykelbanor. Ofta blir det

svårare och dyrare att finna praktiska lösningar i ett senare skede. Därför är det

önskvärt från Teknik- och fritidsförvaltningen att de blir kontaktade tidigt för att

kunna lämna sådan information som minskar risken för val av placeringar som är

olämpliga eller som leder till höga kostnader.


Skolinspektionen påpekade vid sitt besök år 2011 att tillsynen inte var tillräckligt

systematisk. Nämnden beslutade därefter, år 2012, om den nuvarande rutinen för

tillsyn. Enligt rutinen förekommer följande typer av tillsyn:



Regelbunden tillsyn ska ske vart tredje år och grundar sig på skollagen och

relevanta styrdokument.

Flygande tillsyn är när många förskolor granskas samtidigt och som avser en

avgränsad del av verksamheten.

Riktad tillsyn gäller en enstaka förskola i de fall kommunen fått kännedom

om omständigheter som kräver omedelbara åtgärder.

Löpande tillsyn avser de fristående förskolornas månadsrapporter om anta-

let barn som lämnas till förvaltningen.

Inom förvaltningskontoret har två personer uppgiften att utöva tillsyn av fristående

förskolor. Ambitionen är att varje fristående förskola ska bli föremål för tillsyn vart

tredje år. Enligt planen för tillsyn kommer ambitionen inte att kunna nås. Idag ge-

nomförs ett tillsynsärende per månad som beräknas ta 30 timmar per ärende.

Den regelbundna tillsynen görs genom besök i verksamheten samt samtal med hu-

vudmannen, förskolechefen och personalen. Efter tillsynen sammanställer tjänste-

männen en rapport med en bedömning. Denna skickas till huvudmannen för

granskning av fakta. Tjänstemännen upprättar därefter ett underlag för beslut som

också omfattar åtgärder och eventuella sanktioner. Nämnder får en rapport och

fattar beslut efter varje genomförd tillsyn och eventuella sanktioner.

Det är sällan som sanktioner förekommer. Exempel på åtgärder och sanktioner som

varit aktuella senaste tiden har gällt brister i formell utbildning till förskolelärare

och förekomsten av konfessionella inslag. I dessa sammanhang diskuteras frågan

och åtgärder tillsammans med huvudmannen för förskolan.

Enligt nämndens plan för intern kontroll genomförs kontroller av bidragen till de

fristående förskolorna. Kontrollerna avser om ett barn inte är inskriven på mer än

en förskola samt vistelsetid.

Den senaste brukarundersökningen genomfördes år 2011. De fristående förskolorna

erbjuds att delta och omkring hälften deltog vid detta tillfälle.


Någon gång per år bjuder förvaltningen in de fristående förskolorna till en inform-

ationsträff. Förvaltningen svarar för innehållet, främst förändringar som berör för-

skolan och om ekonomiska villkor. Enligt intervjun är det svårt att hitta former för

utbyte av erfarenheter och möjligheter till samarbete mellan fristående förskolor,

bland annat om fortbildning och semestervikarier.

Erfarenheterna från tillsynen för de fristående förskolorna sammanställs inte och

utgör inte underlag för diskussion där goda exempel kan tas tillvara. Tillsynen i de

egna förskolorna sker inte med samma systematik som för de fristående försko-

lorna. Respektive förskolechef informerar om verksamheten inom ramen för det

systematiska kvalitetsarbetet.


Vår bedömning är att Barn- och ungdomsnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter

till insyn och kontroll i verksamhet som lämnats över till annan. Vi har noterat att



läroplanen för förskolan ligger till grund för de bedömningsgrunder som ingår i

tillsynen.

Barn- och ungdomsnämnden genomför tillsyn enligt bestämmelser i skollagen. Till-

synen är regelbunden och systematisk med ett ansvar för uppgiften i förvaltningen,

resurser för genomförandet, ett fastlagt arbetssätt och rutiner som också tillämpas.

Planen för tillsyn når inte upp till beslutet att varje fristående förskola ska bli före-

mål för tillsyn vart tredje år.

Brukarundersökning genomförs där fristående förskolor erbjuds att ingå. Nämnden

bör överväga att rikta undersökningen direkt till samtliga brukare i kommunen,

såväl föräldrar som har barn i egna verksamheter som hos de fristående skolorna.

Teknik- och fritidsnämnden blir sent involverad vid etableringar av fristående för-

skolor. Barn- och ungdomsnämnden bör överlägga med Teknik- och fritidsnämn-

den om möjligheten att involvera dem tidigare vid etableringar av fristående försko-

lor.

Barn- och ungdomsnämnden utför inte motsvarande uppföljningar av den egna

verksamheten som motsvarar tillsynen hos fristående förskolan. Nämnden får in-

formation om den egna verksamheten bland annat genom det systematiska kvali-

tetsarbetet. Nämnden kan överväga att summera erfarenheter från de fristående

förskolorna samt göra motvarande utvärderingar inom den egna verksamhet som i

tillsynen av fristående förskolor. Härigenom kan nämnden skapa möjligheter till

jämförelser i syfte att utveckla förskoleverksamheten.

Insyn i fristående skolor Skollagen Tillstånd

Skolinspektionen godkänner enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola,

grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola.

I skollagen finns bestämmelser om entreprenadförhållanden. Inom grundskola,

grundsärskola och gymnasiesärskola får uppgifter som inte hör till undervisningen

samt modersmålsundervisningen överlämnas på entreprenad. Exempel på sådana

uppgifter är skolmåltider, skolskjuts och elevhälsa. Inom gymnasieskolan får dess-

utom undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil

överlämnas på entreprenad. Vidare kan en enskild huvudman överlåta ansvaret för

medicinska insatser inom elevhälsan och modersmålsundervisningen till kommu-

nen.

Tillsyn

Skolinspektionen svarar för tillsyn av de verksamheter de beviljar tillstånd till. Vid

tillsynen tar Skolinspektionen ställning till om verksamheten utgår från skollagen

och andra författningar som styr verksamheten. Tillsynen omfattar såväl fristående

som kommunala skolor.

Skolinspektionen ska, vid sina tillsyner, undersöka hur kommunen utövar sin insyn

i de fristående skolorna.



Insyn

I skollagen framgår att en kommun har rätt till insyn i verksamheten i de fristående

skolor som är belägna i kommunen.

Någon närmare definition av vad detta innebär ger inte skollagen. Det finns inga

befogenheter för kommunen som är kopplade till rätten till insyn. Kommunen kan

inte längre, som i den förra skollagen, kräva att en fristående skola ska delta i läges-

kommunens egna uppföljningar och utvärderingar. Med insyn i verksamheten av-

ses, enligt regeringen, att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur

verksamheten vid de fristående skolorna utvecklas. Det finns dock inget, enligt

skolverket, som hindrar att kommuner erbjuder huvudmännen för fristående skolor

att frivilligt delta i kommunens uppföljning och utvärdering av den egna verksam-

heten.

Åtgärder vid missförhållanden

Skolinspektionen kan ställa krav på åtgärder som ska vidtas med anledning av bris-

ter som identifierats vid tillsynen. Sanktionsmöjligheterna anges i skollagen.

Annan tillsyn

Socialstyrelsen har tillsyn över yrkesutövning av den del av elevhälsans personal

som utgörs av hälso- och sjukvårdspersonal. Arbetsmiljöverket har tillsyn över hur

arbetstid och arbetsmiljö och Datainspektionen över hanteringen av personuppgif-

ter.

Barn- och ungdomsnämnden Halmstads kommun har 35 grundskolor i egen regi och det finns 5 fristående sko-

lor. I kommunens egna grundskolor går omkring 8 700 elever medan omkring 830

elever går i fristående grundskolor.

Information om och länkar till fristående grundskolor finns på kommunens hem-

sida.

Barn- och ungdomsnämnden har inte antagit några riktlinjer för insynen av fri-

stående skolor. Barn- och utbildningsnämnden har i planerna för intern kontroll för

år 2013 samt 2014 angett att insyn ska genomföras enligt skollagen 10 kap 41 §. I

2013 års plan anges att friskolor ska erbjudas att delta i de övergripande utvärde-

ringar som görs av kommunens skolor. Detta ska ske vart tredje år, nu närmast år

2014. Erbjudandet återfinns inte i 2014 års plan där följande granskningar angetts:

Uppföljning och analys av elevströmmar

Kontakter med skolhuvudmän genom till exempel inbjudningar till gemen-

samma utvecklingsdagar och förvaltningsövergripande information

Betygsredovisningar (SCB-statistik)

Genomförd insyn

Inom förvaltningen sker regelbundet analyser av elevströmmar, bland annat för att

analysera hur elevunderlaget i de egna grundskolorna påverkas av att friskolor eta-

blerar sig i kommunen.



Ett förslag till gemensamt kösystem för kommunens och de fristående skolorna hål-

ler på att tas fram. Syftet är att samla information om köer till samtliga grundskolor

i kommunen inklusive de fristående. Genom detta kommer kommunen bland annat

att kunna få tidigare information om framtida elevströmmar. De fristående grund-

skolorna är positiva medan de fristående förskolorna är avvaktande till förslaget.

Barn- och utbildningsnämnden har inte tagit ställning till vad det innebär att kom-

munen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid de fristående

skolorna utvecklas. Det finns ingen tjänsteman inom förvaltningskontoret som har

tilldelats uppgiften att svara för insyn i fristående skolor eller att utveckla arbetssätt

och rutiner för insynen.

I samband med budgetarbetet bjuder förvaltningen in företrädare för de fristående

skolorna till en informations- och dialogträff. Tjänstemän på förvaltningen och en-

skilda politiker i nämnden besöker de fristående skolorna. Besöken ingår inte i nå-

gon plan för nämndens rätt till insyn.

De fristående grundskolorna kan utan kostnad ta del av tjänster för modersmålsun-

dervisning eller från logoped och psykologer från Kärnhuset.


Barn- och ungdomsnämnden har inte antagit några riktlinjer för att ta tillvara möj-

ligheterna till insyn i fristående skolor. Nämnden har i sin plan för intern kontroll

angett hur insynen ska genomföras. De granskningar som görs är begränsade, inte

systematiska och det finns inget ansvar för genomförandet av insynen i förvaltning-

en.

Vi rekommenderar nämnden att anta styrande riktlinjer för sin insyn där det fram-

går vad som ska göras för att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om

hur verksamheten vid de fristående skolorna utvecklas.

Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Halmstads kommun har 3 egna enheter inom gymnasieskolan med totalt cirka

3 040 elever. Av dessa är omkring 2 470 elever hemmahörande i Halmstads kom-

mun. I Halmstad finns 4 fristående skolor med sammanlagt omkring 515 elever

hemmahörande i Halmstads kommun. Senast en fristående gymnasieskola etable-

rade sig i kommunen var år 2005. En fristående skola upphörde med sin verksam-

het under 2013.

Information om och länkar till fristående gymnasieskolor finns på kommunens

hemsida. I Halland finns ett gemensamt antagningskansli som administrerar an-

tagningen till samtliga gymnasieskolor i de halländska kommunerna (utom Kungs-

backa), Region Hallands gymnasieskolor samt friskolorna.

Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har inte antagit några riktlinjer för in-

synen av fristående gymnasieskolor.



Genomförd insyn

Två gånger per år bjuder nämndens presidium in representanter för samtliga gym-

nasieskolor i kommun, såväl fristående som de i egen regi. Exempel på frågor som

behandlas är samverkan om studie- och yrkesvägledning, information till elever

som valt program, elevers möjligheter till ledighet, elevdemokrati, skolavslutning

och läsårstider.

Nämnden gör regelbundet verksamhetsbesök hos de verksamheter som omfattas av

nämndens ansvar. Dessa verksamhetsbesök gäller också de fristående skolorna. Vid

dessa besök medverkar hela nämnden samt ledande tjänstemän. De fristående sko-

lorna ges möjlighet att presentera sin verksamhet för nämnden och nämnden får

möjlighet att diskutera sina frågor och framtiden med de fristående skolorna.

Enligt nämndens plan för intern kontroll genomförs kontroller av utbetalningar mot

elevregistret.

Samordning av utbudet av program förekommer inte. Någon upphandling av entre-

prenadverksamhet har inte genomförts. Däremot köper de fristående gymnasiesko-

lorna modersmålsundervisning och studie- och yrkesvägledning från kommunen.

Det förekommer samarbete med fristående skolor om lärarresurser i vissa ämnen

eller projekt.

När Skolinspektionen utövar tillsyn över fristående skolor i kommunen blir kom-

munen tillfrågad om de har upplysningar om den aktuella skolan. Nämnden har till

exempel haft synpunkter på hur fristående skolor ordnar studie- och yrkesvägled-

ning samt tillgång till skolbibliotek. När Skolinspektionen genomfört tillsyn av skol-

verksamheten i Halmstads kommun har man fått frågor om hur insynen utövas.

Nämnden kan kontinuerligt följa elevernas sökintressen som bland att rör fri-

stående skolor samt utvecklingen av bidragen. Nämnden har fört diskussioner med

fristående skola om bidrag för ett fjärde år för de elever som inte fullgör studierna

inom tre år. Elevpengen till de egna skolorna avser enbart tre gymnasieår även om

en elev går ett fjärde år. Därför ersätter nämnden heller inte de fristående skolorna

om elever går ett fjärde år i gymnasiet.

De fristående gymnasieskolorna erbjuds att vara med på gymnasiemässa, framtids-

dag samt LUPP-enkäten. De fristående skolorna väljer oftast att medverka i dessa.

Enligt intervjuerna har samverkan förbättrats under de senare åren. Den insyn som

genomförs uppges vara tillräcklig för att kommunen ska kunna följa utvecklingen

för de fristående skolorna.


Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har inte antagit några riktlinjer för sin

insyn i fristående skolor.

Det finns en systematik i genomförandet av den insyn som nämnden bedriver som

gör det möjligt för nämnden att följa hur verksamheten vid de fristående skolorna

utvecklas. Bland annat finns ansvar för uppgiften och resurser för genomförandet



inom förvaltningen. Vidare finns ett arbetssätt med överläggningar och verksam-

hetsbesök som ger nämnden möjlighet. Dialogen med de fristående skolorna är

kontinuerlig och verksamhetsinriktad.

Nämnden har tillförsäkrat sig möjlighet att hämta in information som ger nämnden

viss framförhållning om händelser skulle inträffa som gör att fristående skolor inte

kan garantera elevers skolgång. I alla fall så långt det går att utläsa från kontakter

med lokala företrädare för huvudmannen.

Vi rekommenderar nämnden att anta styrande riktlinjer för den insyn de bedriver.

17 juni 2014

Bo Thörn Carl-Magnus Stenehav

Projektledare Uppdragsledare

Documents

Revisionsrapport Insyn och kontroll hos externa …...lor. Revisionsfrågan för granskningen: Har nämnderna tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamheten