Revista de Estudios Europeos · 2017-04-03 · que la desigualdad económica y jurídica de los contratantes no sólo existe en el plano extrajudicial sino que se mantiene duran-te

Revista de Estudios Europeos n. 68, julio-diciembre, 2016

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Revista de Estudios Europeos

n. 68, julio-diciembre, 2016


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ÍNDICE

ESTUDIOS

EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE

LA UNIÓN EUROPEA SOBRE EL PROCESO CIVIL INTERNO

Mercedes Serrano Masip 5

EL PAPEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA CONSECUCIÓN DE UN

ACUERDO SUSTITUTIVO DEL PROTOCOLO DE KIOTO: DE BALI A

PARÍS

Asier García Lupiola 33

ZONE D’OMBRA DEL MANDATO D’ARRESTO

EUROPEO.RIFLESSIONI ATTORNO ALL’EVOLUZIONE

GIURISPRUDENZIALE IN MATERIA DI RADICAMENTO

TERRITORIALE PER IL RIFIUTO

Francesca Lai 51

NEOLIBERALISMO E DEMOCRACIA: O FIM DO ESTADO SOCIAL?

António José Avelãs Nunes 63

THE CHALLENGES FOR SWEDEN’S DEFENCE AND SECURITY

POLICIES: OLD AND NEW

Luiz Pedone 75

RECENSIONES 95


Revista de Estudios Europeos n. 68, julio-diciembre, 2016, 5-32


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EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA

UNIÓN EUROPEA SOBRE EL PROCESO CIVIL INTERNO

Mercedes SERRANO MASIP Universidad de Lleida

Resumen: La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en materia de protección de los derechos de consumidores y usuarios está teniendo una gran repercusión en los sistemas procesales civiles internos. Partiendo de la base de que la desigualdad económica y jurídica de los contratantes no sólo existe en el plano extrajudicial sino que se mantiene duran-te el proceso, el TJUE afirma que la intervención de oficio de los órganos jurisdiccionales nacionales es la única medida que permite superarla. Como resultado de esta argumentación, el sistema procesal civil español está siendo sometido a importantes modificaciones. El elemento clave de ese fenómeno es el sentido que en determinados asuntos se otorga al principio de efecti-vidad como límite a la autonomía procesal de los Estados miembros. De ahí que, con el fin de evitar que el deber de actuar de oficio de los órganos jurisdiccionales nacionales se convierta en ilimitado afectando a los fundamentos del proceso civil in-terno, el control tendente a garantizar la aplicación del derecho UE, así como a la efectividad de la tutela judicial de los dere-chos que en el se consagran, debería efectuarse atendiendo a los principios que inspiran el concreto sistema procesal nacional.

Palabras clave: TJUE; autonomía procesal; principio de efectividad; consumidores; proceso civil.

Summary: The European Court of Justice (ECJ) case law relating to the protection of consumer rights is having a significant impact on the domestic civil procedural systems. Bearing in mind that the economic and legal inequality between consumers and professionals manifest itself in extra-judicial and judicial levels, the ECJ points out that the court’s duty to intervene ex officio is the most convenient solution. The Spanish civil process provides a clear example of a system being transformed as a result of some landmark ECJ judgements which apply such solution. A key element of this phenomenon lies in the meaning and extension given to principle of effectiveness as a limit of procedural autonomy of the member countries. In fact, with the aim of ensuring the rights conferred by Directives on consumer law, there has been observed a tendency to strength the ex officio court’s powers. However, this tendency is inherently contrary to the basis of the Spanish civil procedural system. Therefore, the effectiveness must be applied by taking into consideration the basic principles of the domestic judicial system.

Keywords: Key words: ECJ; procedural autonomy; principle of effectiveness; consumers; civil procedure law.

1. Introducción

Este trabajo se aborda desde la inquietud suscitada ante la trascendental incidencia que las re-soluciones del TJUE están teniendo en la interpretación, aplicación y reforma del proceso civil in-terno. La necesidad de analizar y comprender ese fenómeno no surge a modo de una reacción contra-ria a los principios que informan el Derecho UE, con base en los cuales se articula su relación con los derechos nacionales. Las reglas ya están establecidas por lo que debe partirse de la primacía del De-recho UE y del "efecto útil" del efecto directo de las directivas sobre el derecho orgánico y procesal interno. Por consiguiente, ha de asumirse que la autonomía procesal de los Estados miembros no debe ser considerada un valor absoluto, no siendo razonable su invocación sin dar razones, ya que ello supondría contravenir el principio de cooperación leal. Tampoco debe ignorarse que cuando del estudio del Derecho UE se trata, la distinción entre derecho sustantivo y derecho procesal no debe basarse en categorías jurídicas propias de los derechos nacionales.

La responsabilidad de conocer cuáles son los cimientos en los que se apuntala la estructura de una comunidad de derecho creada mediante la vía de la integración, como es la UE, no excluye el que se lleven a cabo análisis de sus repercusiones sobre un sistema procesal civil de los Estados miembros. Son estos últimos quienes han ostentado y ostentan la competencia respecto de esa rama de la ciencia jurídica, habiéndose concedido a la UE determinadas atribuciones sobre cooperación judicial civil en los términos del art. 81 TFUE. Sin embargo, a través de las sentencias dictadas por el TJUE resolviendo cuestiones prejudiciales en las que se plantea la compatibilidad de normas proce-sales nacionales con directivas, en las que únicamente se prevén normas sustantivas, se está amplian-do el campo jurídico en el que operan las instituciones europeas sobre los ordenamientos jurídicos nacionales.

El sistema procesal que es objeto de nuestra atención es el presidido por nuestra Ley de Enjui-ciamiento Civil (LEC) el cual, desde hace ya bastantes años, está sujeto a una incesante transforma-


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ción como consecuencia del deber impuesto a los órganos jurisdiccionales internos de actuar ex officio en orden a garantizar la efectividad de los instrumentos normativos UE referentes a la protección de los derechos e intereses de consumidores y usuarios. Tras exponer, en primer lugar, la jurisprudencia del TJUE acerca del significado de la autonomía procesal de los Estados miembros y los límites que determinan su alcance, este artículo dedica sus restantes apartados al examen de las trascendentales repercusiones que uno de dichos límites, esto es, el principio de efectividad está teniendo tanto res-pecto de la tramitación de procesos declarativos y de ejecución, como sobre principios e instituciones jurídico-procesales que condicionan el ejercicio de la tutela jurisdiccional.

2. Autonomía procesal de los Estados Miembros y sus límites

Uno de los razonamientos que se repite en cada una de las resoluciones dictadas por el TJUE que van a ser analizadas en este trabajo es el consistente en poner de manifiesto que, si bien los Esta-dos miembros han de colaborar activamente en orden a asegurar el cumplimiento del derecho UE en su territorio, debe respetarse su autonomía institucional y procesal. Ello significa que corresponde a los ordenamientos jurídicos nacionales configurar tanto la organización jurisdiccional como el sistema de procesos y recursos. Son dos instrumentos indispensables en orden a permitir la interpretación y aplicación de la normativa europea de índole sustantiva reguladora de una considerable diversidad de relaciones civiles y mercantiles que cotidianamente entablan los ciudadanos europeos.

No obstante, la autonomía procesal no es absoluta sino que se halla sujeta a dos límites. El primero viene impuesto por el principio de equivalencia de acuerdo con el cual los derechos recono-cidos por una norma de la UE no han de ser tutelados en los Estados miembros de forma menos favo-rable que los derechos con objeto análogo consagrados por los respectivos ordenamientos internos. El segundo límite deriva del principio de efectividad que vela por que el ejercicio y la salvaguarda de los derechos conferidos por una norma de la UE sean, plenamente, garantizados por los Estados miem-bros1.

Los tres principios citados constituyen unos elementos trascendentales para la aplicación del derecho de la UE, pues permiten que la primacía y la eficacia directa, así como, la responsabilidad patrimonial de los Estados miembros por infracción de dicho derecho desplieguen las consecuencias jurídicas que les son propias. A su vez, los principios de autonomía procesal, equivalencia y efectivi-dad contribuyen a concretar el contenido el principio de cooperación leal en virtud del cual los Esta-dos miembros asumen la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para dotar de eficacia a las normas de la UE (art. 4.3 TUE). Esta obligación se impone a los tres poderes estatales: legislati-vo, ejecutivo y judicial. Pero si bien la influencia respecto del legislador nacional es mediata, el Juez nacional se halla en la primera línea de intervención cuando se le generan dudas acerca de si la norma procesal interna que ha de aplicar es compatible con el derecho de la UE. La responsabilidad de ha-llarse en esa circunstancia comporta el haber de tomar una decisión razonada acerca de si se ha plan-tear, en todo caso, una cuestión de prejudicialidad o, si por el contrario, la ya abundante jurispruden-cia del TJUE ofrece pautas suficientes para resolver el conflicto. Es más, el convencimiento de la necesidad de suspender el proceso y remitir al TJUE una cuestión prejudicial ha de formarse una vez se hayan agotado las posibles interpretaciones conformes de la norma nacional y ha de plantearse con responsabilidad poniendo en conocimiento del TJUE todos los datos para que la decisión que dicte sea razonable2.

El significado y alcance de los principios de autonomía procesal, equivalencia y efectividad han experimentado, desde que son formulados por la jurisprudencia del TJCE hasta la actualidad, una evolución que es sistematizada por la doctrina en tres períodos. En ellos se hace patente la paulatina integración europea, así como el control que el TJCE ejerce, en un inicio, sobre la aplicación descen-tralizada del derecho comunitario en orden a conseguir una aplicación uniforme del mismo y que se va inclinando con el tiempo hacia un examen más detenido del grado de protección judicial nacional a

1 Sobre la autonomía procesal y el grado en que la misma es limitada por los principios de efectividad y equivalencia, vid., entre otros, Mangas

Martín, A. y Liñán Nogueras, D. J. (2014): Instituciones y Derecho de la Unión Europea. 8ª ed. Tecnos. Madrid, pp. 425-431; Rodríguez

Iglesias, C. (2001): "Sui limiti dell' autonomia procedimentale e processuale degli Stati membri nell' aplicazione del diritto comunitario". Rivista

Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, pp. 10-20; Gutiérrez Espada, C., Cervell Hortal, Mª J., Piernas López, J. J. y Garciandía Garmendia,

R. (2012): La Unión Europea y su Derecho. Trotta. Madrid, pp. 217-219; Galetta, D.-U. (2009): L’autonomia procedurale degli Stati membri

dell’Unione europea: Paradise Lost? Studio sulla c.d. autonomia procedurale: ovvero sulla competenza procedurale funzionalitzzata. Giappichie-

lli editore. Torino, en esp. pp. 9-39 y Couronne, V (2010): "L' autonomie procédurale des états membres de l' Union Européenne a l' épreuve tu

temps". Cahiers du droit européen 46 (3-4), pp. 284-287.

2 La complejidad de la actuación del Juez nacional debido al elevado número de deberes a los que ha de hacer frente es subrayada por Temple

Lang, J. (2006): "The Principle of Loyal Cooperation and the Role of the nacional Judge in Community, Union and EEA Law". Era Forum 7 (4),

pp. 476-477.

M. Serrano Masip: Efectos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre el proceso civil interno

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los derechos subjetivos consagrados en el derecho primario de la UE, en particular en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE)3.

El primer período de la evolución mencionada tiene su punto de partida en dos sentencias del TJCE de la misma fecha, 16.12.1976, as. C-33/76 Rewe y as. C-45/76 Comet BV. En esa época, la jurisprudencia del TJUE se caracteriza por una mínima interferencia en las normativas nacionales, siendo la regla la aceptación de los estándares de protección jurisdiccional dispuestos en tales norma-tivas, así como sus formas y procedimientos. Sobre la base del principio de cooperación, ambas reso-luciones imponen a los órganos judiciales de los Estados miembros el deber de garantizar el efecto directo de las disposiciones de derecho comunitario asegurando a los justiciables la protección jurídi-ca que de ellas se deriva. Dichos tribunales han de aplicar, en ausencia de normas armonizadoras de naturaleza orgánica y procesal, los preceptos instituidos por sus respectivos ordenamientos internos. No obstante, lo anterior no implica que el TJCE no analice los diversos medios procesales configura-dos por los legisladores nacionales desde la perspectiva de la efectividad del derecho comunitario. Tal análisis lo lleva a cabo con la ayuda de dos criterios ya mencionados. Uno de ellos, que en este pe-ríodo es el predominante, es el que pasará a conocerse como principio de equivalencia o de no dis-criminación, de conformidad con el cual las vías judiciales a través de las cuales se ejercen las accio-nes basadas en la normativa comunitaria no pueden ser menos favorables que las establecidas para la tramitación de las acciones análogas fundadas en la normativa nacional. El segundo criterio, que será designado con el nombre de principio de efectividad, se formula empleando términos muy amplios por lo que su trascendencia queda reducida a los supuestos en los que los procesos nacionales son muy deficientes. De modo, que la alegación por el justiciable, o la duda del Juez nacional, consistente en afirmar, o en preguntarse, que las modalidades procesales internas son o pueden ser un obstáculo a la eficacia directa del derecho comunitario sólo debe ser admitida si aquellas convierten en “prácti-camente imposible” el ejercicio de los derechos que les son reconocidos4.

No obstante, ya durante el primer período, el TJCE dicta algunas sentencias donde sienta las bases que van a dirigir su jurisprudencia hacia unas tendencias decididamente intervencionistas. En ellas subraya que corresponde al Juez nacional garantizar la eficacia de las normas de Derecho comu-nitario de tal manera que si las normas internas resultan un impedimento para lograrla debe inaplicar-las. Esta afirmación se efectúa con carácter general, sin distinguir tipos de normas, por lo que la inaplicación puede tener por objeto no solo normas de derecho material, sino también preceptos de derecho orgánico y procesal5.

Tal orientación se consolida en el segundo período marcado por un control más incisivo del nivel de protección jurisdiccional que los sistemas nacionales ofrecen a los derechos creados por la normativa comunitaria. Son diversos los factores que contribuyen al activismo judicial del TJCE, aunque a los efectos de este estudio cabe subrayar el aumento del número de asuntos sobre los que debe pronunciarse relativos a los derechos que la normativa comunitaria reconoce a consumidores y trabajadores. Pero el instrumento que, realmente, facilita la intervención del TJCE es el nuevo alcan-ce que se da al principio de efectividad. Ya no basta para concluir que la legislación procesal nacional permite la adecuada tutela judicial de los derechos sancionados por la normativa comunitaria el hecho de que aquella no haga “prácticamente imposible” el ejercicio de los citados derechos, sino que el TJCE queda también legitimado para comprobar si la legislación nacional convierte tal ejercicio en “excesivamente difícil”6.

3 Pueden consultarse al respecto Dougan, M. (2011): "The vicissitudes of life at the coalface: remedies and procedures for enforcing union law

before the national courts", en Craig, P. y Búrca, G. The evolution of EU law. Second edition. Oxford University Press. Oxford, pp. 407-438;

Arnull, A. (2011): "The Principle of Effective Judicial Protection in EU Law: An Unruly Horse?" European Law Review 1, pp. 51-56; y Cou-

ronne, V.: "L' autonomie procédurale des états membres de l' Union Européenne a l' épreuve tu temps", cit. , pp. 291-301.

4 Vid. sentencias del TJCE de 16.12.1976, as. C-33/76 Rewe (ap. 5); de 16.12.1976, as. C-45/76 Comet BV (ap. 16) y de 10.07.1980, as. C-

826/79 Mireco (ap. 13). En la primera de las resoluciones citadas se formula la regla, seguida por las posteriores, según la cual a falta de medi-

das de armonización, los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario deben ejercitarse ante los órganos jurisdiccionales nacio-

nales según las modalidades procedimentales establecidas en las normativas nacionales. Esta regla sólo puede ser excepcionada si esas "modali-

dades y plazos hicieran imposible en la práctica el ejercicio de derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar".

5 Esta tendencia del TJCE se hace patente, por ejemplo, en la sentencia de 16.01.1974, as. C-166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf donde, después de

explicar la finalidad de la cuestión prejudicial, incidiendo en que es un medio puesto a disposición del Juez nacional mediante el que puede hacer

frente a las dificultades emanadas del sistema orgánico y procesal interno para dar plenos efectos al Derecho comunitario, concluye que puede

ser planteada por cualquier órgano judicial, con independencia del lugar que ocupe en la organización jurisdiccional y de la fase procesal que esté

sustanciando (ap. 2); y, también, en la sentencia de 9.03.1978, as. C-106/77 Simmenthal en la que tras puntualizar que el Juez nacional es el

encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho comunitario agrega que "está obligado a garantizar la plena

eficacia de dichas normas dejando, si procede, inaplicadas, por su propia iniciativa, cualesquiera disposiciones contrarias de la legislación

nacional, aunque sean posteriores, sin que esté obligado a solicitar o a esperar la derogación previa de éstas por vía legislativa o por cualquier

otro procedimiento constitucional" (ap. 24).

6 Se suelen citar como ejemplos las SSTJCE de 19.06.1990, as. C-213/89 Factortame I; de 25.07.1991, as. C-208/90 Emmott y de 19.11.1991,

as. acumulados C-6/90 y C-9/90 Francovich.


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El examen de la autonomía procesal, desde la perspectiva de la nueva formulación del princi-pio de efectividad, favorece que el TJCE siente unas reglas de interpretación y aplicación de las nor-mas procesales nacionales que sustituyen a las que son empleadas por los órganos judiciales internos de acuerdo con sus tradiciones jurídicas y los principios que las sustentan. A través de aquellas se prioriza la tutela de los derechos instituidos por la normativa europea, hallando en el principio de cooperación leal no solo la clave para imponer a aquellos órganos el deber de proporcionar la protec-ción que se deriva para los justiciables del efecto útil del efecto directo de las disposiciones de dere-cho comunitario, sino además para facilitarles los poderes que les han de permitir ejecutar con exacti-tud su deber7. Este cambio de punto de mira operado en la jurisprudencia del Tribunal de Luxembur-go genera una reacción crítica por parte de los Estados miembros que ven, por un lado, reducida la seguridad jurídica de los justiciables al ser impredecible la extensión que el TJCE puede dar al prin-cipio de efectividad y, por otro, temen que se produzca una discriminación en la tutela judicial de idénticas situaciones jurídicas en función de si estas se hallan reconocidas por el Derecho comunitario o el nacional. En definitiva, la desigualdad de tratamiento que hasta esos momentos se había evitado con la aplicación del principio de equivalencia, se convierte en un riesgo real al ser promovido el establecimiento de un doble y diferenciado sistema de protección jurisdiccional dependiendo del ori-gen de la norma de derecho material a tutelar lo que, al mismo tiempo, menoscaba la coherencia del ordenamiento interno.

Las valoraciones negativas a las que se acaba de aludir así como las vicisitudes políticas de la época en la que se negociaba la ratificación del Tratado de Maastricht suponen si no una vuelta al primer período sí un intento por el TJCE de contener la fuerza expansiva de los postulados que pue-den emanar del principio de efectividad.

Con esa voluntad, se abre el tercer período en el que el Tribunal de Luxemburgo intenta al-canzar un justo equilibrio entre, de un lado, los intereses comunitarios que se traducen en imponer unos estándares mínimos de protección judicial con los que evitar que el sistema de ejecución descen-tralizado impida la aplicación uniforme de la normativa europea y, de otro, las atribuciones que co-rresponden a los Estados miembros gracias a las cuales pueden atender a dos de sus máximas preocu-paciones, a saber: la seguridad jurídica y la coherencia de sus sistemas judiciales. El método que emplea se sostiene en dos bases.

La primera base estriba en matizar la formulación de los principios de efectividad y equivalen-cia situando su análisis en un contexto determinado: el sistema jurídico nacional en el que ha de ser aplicada la norma sustantiva comunitaria. Así, ante la pregunta de hasta qué punto una disposición nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho comunitario, el TJCE iden-tifica unos criterios que han de guiar el examen previo a la respuesta: lugar que la disposición ocupa dentro del conjunto del procedimiento, de su desarrollo y de sus peculiaridades ante las diversas instancias nacionales. Pero no basta con esa contextualización meramente de derecho positivo sino que además han de tenerse en cuenta los principios sobre los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, tales como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento.

La segunda base consiste en subrayar la necesidad de que el Juez nacional vele por garantizar la tutela judicial efectiva, adecuando de forma razonable los instrumentos procesales internos a la consecución de dicho fin.

De todas las resoluciones que incorporan dichas bases en sus razonamientos han de ser desta-cadas las sentencias de 13.03.2007 as. C-432/05 Unibet, de 14.12.1995 as. acumulados C-430/93 y C-431/93 van Schijndel y de 7.06.2007 as. acumulados C-222/05 a C-225/05 van der Weerd8. En la

7 En el apartado 21 de la STJCE, as. C-213/89 Factortame I se resume, partiendo de lo declarado en la sentencia Simmenthal, con toda claridad

el potencial que encierra el principio de efectividad: "sería incompatible con las exigencias inherentes a la propia naturaleza del Derecho comuni-

tario toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o toda práctica legislativa, administrativa o judicial, que redujese la eficacia del

Derecho comunitario por el hecho de negar al Juez competente para aplicar ese Derecho la facultad de hacer, en el mismo momento de esa

aplicación, todo lo necesario para excluir las disposiciones legislativas nacionales que pudiesen constituir un obstáculo, incluso temporal, a la

plena eficacia de las normas comunitarias". Como bien explica Galetta, el mecanismo del "efecto útil del efecto directo" implica no solo la

primacía del derecho sustantivo dictado por las instituciones comunitarias en la esfera de sus competencias, sino que dicha primacía extiende su

influencia a un ámbito en el que la UE no es competente: el derecho orgánico y procesal. De este modo, el "efecto útil" necesario para alcanzar

la plena eficacia del derecho sustantivo comunitario restringe la autonomía procesal de los Estados miembros ya que, al identificarse con la tutela

jurisdiccional, estos no gozan de una facultad absoluta en orden a elegir los medios procesales para tutelar aquel derecho. En otros términos, al

difuminarse la distinción entre la efectividad del derecho comunitario que ha de ser el fin y la efectividad de la tutela que ha de ser el medio, se

amplían las competencias de la UE (L’autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione europea: Paradise Lost? Studio sulla c.d. autono-

mia procedurale: ovvero sulla competenza procedurale funzionalizzata, cit., pp. 20-26).

8 Según parte de la doctrina, el TJUE en estas sentencias opta por mantener una equidistancia entre la efectividad del derecho sustantivo comuni-

tario y el derecho procesal interno; vid. al respecto Galetta, D.-U. (2009), L’autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione europea:

Paradise Lost? Studio sulla c.d. autonomia procedurale: ovvero sulla competenza procedurale funzionalizzata, cit. , pp. 59 y ss.; y Flynn, L.


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sentencia Unibet, se afirma que el Juez nacional solo debe inaplicar la norma interna cuya compatibi-lidad con el Derecho comunitario sea dudosa, cuando a su entender el sistema establecido por el or-denamiento jurídico nacional no prevea ninguna vía jurisdiccional, siquiera incidental, que procure la tutela judicial efectiva de los derechos conferidos a los justiciables. Y ello porque de conformidad con el principio de cooperación leal el Juez nacional es el responsable de proporcionar la tutela judicial de los derechos que el ordenamiento comunitario confiere a los justiciables (ap. 37), pero también le incumbe interpretar la regulación procesal interna aplicable a la acción ejercitada de modo que se logre aquel objetivo (ap. 44).

Cuando el TJCE centra su atención en el derecho a la tutela judicial efectiva advierte que no es un derecho absoluto y abstracto sino que está condicionado por los principios que inspiran la configu-ración de los procesos, así como por determinados presupuestos y requisitos. En esta línea se sitúa la sentencia dictada en el as. van Schijndel en el que el Tribunal de Luxemburgo, respondiendo a dos de las cuestiones que se le plantean, afirma, en primer lugar, que el Juez que tramita un proceso que versa sobre derechos y obligaciones civiles sometidos a la libre disposición de las partes ha de aplicar de oficio normas imperativas de derecho comunitario de igual manera que debe "aducir de oficio los fundamentos de Derecho basados en una norma interna de naturaleza imperativa que no han sido invocados por las partes" (ap. 13)9. Pero en segundo lugar, precisa su anterior respuesta porque el tribunal que efectúa el reenvío prejudicial delimita exactamente la trascendencia que en el concreto proceso nacional puede generar la apreciación de oficio de una norma no invocada por las partes. De ahí que el TJCE matice que si un principio que rige el proceso civil nacional, como es el principio dispositivo, impide al Juez que aprecie de oficio un fundamento de derecho en el caso de que ello le obligara a renunciar a la pasividad que le incumbe "saliéndose de los límites del litigio tal como ha sido circunscrito por las partes y basándose en hechos y circunstancias distintos de aquellos en que fundó su demanda la parte interesada", tampoco el derecho comunitario ha de imponer al Juez nacio-nal el deber de "aducir de oficio un motivo basado en la infracción de disposiciones comunitarias" (ap. 22). La aceptación de unos mismos límites en la aplicación de oficio de normas de derecho impe-rativo, bien sean comunitarias bien nacionales, viene dada tras valorar el TJCE la relevancia del prin-cipio dispositivo que inspira la regulación de la mayoría de los procesos civiles de los Estados miem-bros10.

Una de las conclusiones más importantes que cabe extraer de la sentencia dictada en el as. van Schijndel es que se descartó la posibilidad de que se declarara la obligación genérica del Juez nacional de apreciar de oficio la infracción de disposiciones comunitarias. El TJUE asume que en este tema se halla sujeto, inevitablemente, a la tensión ocasionada por dos exigencias opuestas, a saber, de un lado, asegurar un adecuado grado de efectividad de la tutela judicial y, de otro, respetar la autonomía procesal de los Estados miembros11. Asimismo, la citada resolución sienta las pautas que seguirá en resoluciones posteriores para poder resolver si es compatible con la normativa europea una disposi-ción nacional que prohíbe al Juez apreciar de oficio disposiciones de derecho europeo no alegadas tempestivamente por las partes. Al incluir en aquellas los principios que rigen el concreto sistema procesal nacional, el control de la compatibilidad se concentra en las particularidades del asunto con-creto dificultando la creación de una jurisprudencia uniforme12.

(2008): "When nacional procedural autonomy meets the effectiveness of Community law, can it survive the impact?". ERA-Forum 9 (2), pp. 252

y 253.

9 En el as. van Schijndel las normas comunitarias imperativas tenían por objeto evitar la celebración de acuerdos vulneradores de las reglas de la

libre competencia.

10 "Esta limitación está justificada por el principio según el cual la iniciativa en un proceso corresponde a las partes y el Juez sólo puede actuar

de oficio en casos excepcionales en los que el interés público exige su intervención. Este principio aplica concepciones compartidas por la

mayoría de los Estados miembros en cuanto a las relaciones entre el Estado y el individuo, protege el derecho de defensa y garantiza el buen

desarrollo del procedimiento, en particular, al prevenir los retrasos inherentes a la apreciación de nuevos motivos" (ap. 21).

11 Cfr. Vitale, G. (2010): Diritto processuale nationale e diritto dell' Unione Europea. L' autonomia procedurale degli Stati membri in settori a

diverso livello di "europeizzazione". Editpress. Firenze, pp. 62-64.

12 Esta consecuencia ha sido destacada por Vitale al comparar la sentencia dictada en el as. van Schijndel con la emitida también el 14.12.1995

en el as. Peterbroeck (cfr. Diritto processuale nationale e diritto dell'Unione Europea. L'autonomia procedurale degli Stati membri in settori a

diverso livello di "europeizzazione", cit., pp. 59-63). El planteamiento de las cuestiones prejudiciales es idéntico, pero el contexto procesal en el

que surge la duda es radicalmente distinto. En este caso, el tribunal nacional se dirige al TJCE para preguntar si el derecho comunitario se opone

a la aplicación de una norma procesal nacional que prohíbe al Juez nacional competente apreciar de oficio la compatibilidad de un acto de dere-

cho interno con una disposición de derecho comunitario cuando esta última no ha sido alegada por el justiciable dentro de un plazo determinado.

A modo de complemento a dicha pregunta, interpela al TJCE acerca de si la incompatibilidad puede fundarse además en que el derecho interno

prevé la posibilidad de excepcionar la norma que exige la instancia de parte admitiendo que, ante la posible vulneración de ciertos principios que

rigen el sistema procesal interno, por ejemplo la caducidad del derecho a reclamar impuestos o la autoridad de cosa juzgada, el Juez nacional

puede actuar de oficio. Debe señalarse que en este asunto el TJCE declara que, efectivamente, el derecho comunitario se opone a la aplicación de

una norma procesal nacional que prohíbe al Juez nacional intervenir de oficio en "circunstancias como las que concurren en el proceso que

constituye el objeto del procedimiento principal". Hemos señalado en cursiva lo que constituye, a nuestro entender, la ratio decidendi del as.


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Finalmente, la sentencia dictada en el as. van der Weerd insiste en que no puede responderse a la cuestión prejudicial, relativa a si el derecho comunitario obliga al Juez nacional a examinar de oficio motivos basados en la Directiva comunitaria 85/511/CEE, ya derogada, de medidas de lucha contra la fiebre aftosa, sin llevar a cabo el análisis de las concretas particularidades del sistema proce-sal nacional a la luz de los dos principios que condicionan la autonomía procesal. Comenzando por el principio de equivalencia, el TJCE observa que el Juez nacional está autorizado por el derecho in-terno para advertir de oficio la vulneración de normas de orden público por ejemplo las referentes a la competencia judicial y a los requisitos de admisibilidad de la petición inicial. Al no estar ninguno de estos extremos regulado por la Directiva mencionada, sus disposiciones no pueden estimarse equi-valentes a las anteriores normas nacionales (aps. 29 y 30). En cuanto al examen efectuado desde la perspectiva del principio de efectividad, esto es, si una norma procesal nacional convierte en imposi-ble o muy difícil el ejercicio de los derechos que el ordenamiento comunitario otorga a los particula-res, el TJCE reitera que en un proceso estructurado sobre la base del principio dispositivo "el examen de oficio de motivos no invocados por los demandantes de los procedimientos principales sobrepasa-ría los límites del litigio" (ap. 37) a lo que cabría sumar la probabilidad de que se menoscabaran "los derechos de la defensa o el buen desarrollo del procedimiento", pues, por ejemplo la apreciación de nuevos motivos daría lugar a retrasos (ap. 38). Por tanto, declara que ni el principio de equivalencia ni el de efectividad imponen al Juez nacional el deber de examinar de oficio motivos basados en una disposición comunitaria siempre y cuando las partes en los procedimientos principales tuvieron la oportunidad efectiva de alegarlos (ap. 41).

La claridad y lógica, indiscutibles, de los argumentos expuestos en el as. van der Weerd com-portaron que el TJCE tuviera que hacer alusión a resoluciones suyas previas que, pese a referirse también a procesos nacionales regidos por el principio dispositivo, contienen pronunciamientos total-mente opuestos. Son las sentencias de 27.06.2000 as. C-240/98 a C-244/98 Océano Grupo Editorial y Salvat Editores, de 21.11.2002 as. C-473/00 Cofidis y de 26.10.2006 as. C-168/05 Mostaza Claro. En ellas, el TJCE afirma que los principios de equivalencia y de efectividad imponen a los órganos jurisdiccionales nacionales la obligación de examinar de oficio motivos basados en disposiciones comunitarias no alegados por las partes, aun cuando estas hubieran tenido la oportunidad de haberlo introducido en el proceso. Para el TJCE la diferencia con la decisión del as. van der Weerd está justi-ficada dada la necesidad de garantizar al consumidor el nivel de protección que le otorga la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebra-dos con consumidores (ap. 40).

Y es que como podrá observarse en los epígrafes siguientes, en los asuntos en los que están en juego derechos de los consumidores, el TJUE ha emprendido un recorrido que parte de dos premisas: según la primera la protección de los consumidores es un asunto de interés público y, de acuerdo con la segunda, la responsabilidad principal del sistema de protección de aquellos recae en los órganos jurisdiccionales, asumiendo que, en la esfera extrajudicial de celebración del contrato, no se les puede proteger con la intensidad prevista por los instrumentos normativos europeos ni nacionales13.

3. Principio de efectividad en el ámbito de la tutela judicial civil de los consumidores: de la sen-tencia dictada en el as. Océano Grupo Editorial y Salvat Editores a la sentencia dictada en el as. Duarte

Con el fin de resolver las cuestiones prejudiciales planteadas acerca de la protección de los de-rechos e intereses de los consumidores, el TJUE aplica, predominantemente, el principio de efectivi-dad. De esa forma de proceder resulta que la intromisión en nuestro sistema procesal civil no ha sido aislada sino constante, avanzando desde unas primeras repercusiones sobre presupuestos y trámites procesales hasta llegar incluso a influir en los principios que lo sustentan. Es decir, no están resultan-do afectadas meras reglas de procedimiento sino que se está induciendo a un cambio en el ejercicio de la función jurisdiccional.

La jurisprudencia del TJUE con mayor proyección sobre nuestro sistema procesal civil ha sido dictada en la resolución de cuestiones prejudiciales interpretativas del sentido y alcance de la Directi-va 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos cele-

Peterbroeck. No se trata como en el as. Schijndel de un proceso civil sino de un proceso contencioso-administrativo en el que debido a sus

peculiaridades ni el administrado pudo invocar ni el tribunal pudieron apreciar de oficio la posible incompatibilidad de un acto de derecho interno

con el derecho comunitario. A lo anterior, el TJCE agrega que la apreciación de oficio de motivos basados en el derecho comunitar io no puede

ser prohibida, pues, no queda acreditado que infrinja principios sobre los que se basa el sistema jurisdiccional nacional como son el de seguridad

jurídica o el del buen desarrollo del procedimiento.

13 Patti, F. P. (2011): "Oltre il caso “Pannon”: poteri istruttori del giudice e tutela del consumatore". I contratti 2, pp. 118 y 119.


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brados con consumidores14. No obstante, la importancia dada por la normativa UE a otros aspectos que también se hallan implicados en el derecho de consumo, como por ejemplo, la preservación de intereses económicos supraindividuales, el aseguramiento de la libre competencia y la organización del mercado interior, están teniendo un efecto que se cifra en la extensión de los poderes de dirección material del Juez nacional en apoyo a los consumidores a tipos de conflictos diferentes de los nacidos a raíz de pretensiones de condena al cumplimiento de cláusulas abusivas15. En concreto, debe prestar-se la debida atención a las sentencias del TJUE que afrontan el problema de la compatibilidad de las leyes internas con la Directiva 85/577/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, referente a la protección de los consumidores en el caso de contratos negociados fuera de los establecimientos comerciales16; la Directiva 87/102/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativa a la apro-ximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de crédito al consumo17; la Directiva 1999/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, sobre determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de con-sumo18 y la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo, sobre prác-ticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores19.

Al interpretar la Directiva 93/13/CEE, el TJUE reitera en cada una de sus resoluciones que el sistema de protección en ella diseñado se basa en la premisa de que el consumidor se halla, en térmi-nos de capacidad de negociación y nivel de información, en una situación de inferioridad respecto del profesional lo que lleva al primero a adherirse a las cláusulas del contrato sin haber podido influir en su contenido. Por consiguiente, el fundamento de las normas de índole tuitiva del consumidor radica en el desequilibrio real entre las partes contratantes. En este contexto, el objetivo a alcanzar no es otro que el de impedir que el consumidor individual quede obligado por una cláusula abusiva. Para lograrlo, estima que no es suficiente con que el legislador interno promulgue normas procesales que faciliten al consumidor actor o demandado una plena defensa de sus derechos e intereses, por ejem-plo, otorgándole legitimación para pedir la anulación del contrato, privando de validez a los pactos de prórroga de la competencia o estableciendo criterios especiales de distribución de la carga de la prue-ba, sino que además la normativa procesal ha de conseguir que las empresas desistan de incorporar a los contratos cláusulas abusivas.

Concretamente, el TJUE anuda el efecto disuasorio en el uso de cláusulas abusivas a la inter-vención activa de un tercero que no es parte ni en el contrato ni en el proceso, y que no se trata ni de las asociaciones de consumidores y usuarios20 ni del Letrado del consumidor ni tan siquiera del Mi-nisterio Fiscal. Una vez el consumidor se ha convertido en parte procesal, el TJUE dirige, principal-mente, su atención al Juez. Y de entre todos los actos que puede efectuar se decanta por el examen de oficio del carácter abusivo de las cláusulas del contrato21. Los arts. 6.1 y 7.1 de la Directiva 93/13

14 DOUE L 95 de 21.04.1993. La Directiva 93/13/CEE ha sido modificada por la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo

de 25 de octubre de 2011 (DOUE L 304 de 22.11.2011).

15 Como señala Patti, S. (2015): "Il contrato tra «autonomia de la volonté» e moderno «zwingendes Vertragsrecht»", Rivista Trimestrale di

Diritto e Procedura Civile 2, pp. 378-382, la restricción del espacio dejado a la autonomía de la voluntad a través de normas de derecho impera-

tivo o de estipulaciones no derivadas de la negociación y consenso entre las partes del contrato no obedece solo a la protección del contratante

más débil, sino también a la tutela del interés general en un correcto funcionamiento del mercado. Pone como ejemplo la comercialización de

productos a través de Internet que conduce a la estandarización de las cláusulas contractuales.

16 DOUE L 372 de 31.12.1985. La Directiva 85/577/CEE fue derogada por la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de

25.10.2011 (DOUE L 304 de 22.11.2011).

17 DOUE L 42 de 12.02. 1987. La Directiva 87/102/CEE ha sido reformada por la Directiva 90/88/CEE del Consejo de 22.02.1990 (DOUE L

61 de 10.03.1990).

18 DOUE L 171 de 7.07.1999. La Directiva 1999/44/CE ha sido modificada por la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo

de 25.10.2011 (DOUE L 304 de 22.11.2011).

19 DOUE L 149 de 11.06.2005. La Directiva 2005/29/CE ha sido reformada por la Directiva 2006/114/CE del Parlamento Europeo y del

Consejo de 12.12.2006 (DOUE L 376 de 27.12.2006).

20 El TJUE en su sentencia de 27.2.14 dictada en el as. C-470/12 Pohotovost' s.r.o. afronta una cuestión prejudicial relativa a si las normas

procesales civiles internas, que no facultan a una asociación de consumidores para intervenir en un procedimiento de ejecución incoado por un

empresario contra un consumidor, son incompatibles con los arts. 6 a 8 de la Directiva 93/13/CE, en relación con los arts. 38 y 47 de la

CDFUE. El TJUE acude a dos argumentos para concluir que no existe tal incompatibilidad. Mediante el primero constata que la Directiva

93/13/CEE no concede legitimación a las asociaciones de consumidores con el fin de que intervengan en litigios individuales que afectan a

consumidores. Según el tenor literal del art. 7.2 Directiva 93/13/CEE, las asociaciones de consumidores solo están legitimadas para ejercer

acciones colectivas en defensa de intereses generales. Por tanto, el art. 38 CDFUE, pese a disponer que uno de los objetivos de la UE es el de

garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores, no avala una interpretación en el sentido de que ha de reconocerse el derecho

genérico de las asociaciones a ingresar en el proceso. El segundo argumento incide en que la intervención positiva y ajena a las partes del contra-

to que exige la Directiva 93/13/CEE en los litigios entre profesionales y consumidores es, exclusivamente, la del Juez (aps. 45 y 52).

21 Vid. Marcos González, M. (2011): La apreciación de oficio de la nulidad contractual y de las cláusulas abusivas. Thomson Reuters-Civitas.

Madrid, pp. 210 y 211; Gallego Domínguez, I. (2015): "Las cláusulas abusivas y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Euro-

pea", en Nuevas orientaciones del Derecho Civil en Europa, Pereña Vicente y Delgado Martín (dir.), Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor,

p. 352 y Bilò, G. (2011): "Rilevabilità d’ufficio e potere di convalida nelle nullità di protezione del consumatore". Rivista Trimestrale di Diritto e


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constituyen el apoyo legal de la tesis del TJUE22. Son dos preceptos imperativos que además se inclu-yen en el conjunto de normas que configuran el orden público europeo al contribuir a elevar el nivel y la calidad de vida de los ciudadanos de la UE (art. 3 TUE).

En síntesis, el TJUE ha entendido que la desigualdad económica y jurídica de las posiciones de los contratantes no sólo existe en el plano extrajudicial sino que se extiende y mantiene en el plano procesal. De manera que en el proceso civil han de adoptarse medidas que contrarresten el desequili-brio entre las partes, siendo a su entender la más apropiada el refuerzo de los poderes de dirección del Juez. Como se comprobará en epígrafes posteriores, la intervención de oficio del Juez se erige en la medida idónea cualquiera que sea la naturaleza del concreto proceso civil que se tramite, de la fase procesal que se está sustanciando, de la conducta del consumidor, de si éste se halla asistido por abo-gado y, finalmente, cualquiera que sea el tipo de cláusula que pueda ser abusiva. Su justificación se halla en el "riesgo nada desdeñable" de que el consumidor no invoque el carácter abusivo de las cláu-sulas bien porque ignore sus derechos, bien porque encuentre dificultades para ejercitarlos, bien por-que no tenga capacidad económica suficiente para encargar un dictamen pericial o bien porque no acierte en su estrategia probatoria.

Los anteriores argumentos suscitan un buen número de preguntas acerca de los presupuestos, las condiciones y el objeto del deber de intervención de oficio del Juez nacional. Tres son, a nuestro entender, los interrogantes ineludibles. El primero versa sobre cómo ha de actuar el Juez nacional de oficio para adquirir el conocimiento de los elementos de hecho y de derecho que le generen la con-vicción de que una o más cláusulas del contrato son abusivas y pueda dictar una resolución fundada fáctica y jurídicamente. El segundo se centra en si la anterior intervención ha de recaer sobre cual-quier tipo de cláusula abusiva. Y, el tercero, que es en cierto modo uno de los ejes de este trabajo, consiste en dilucidar si el deber del Juez de intervenir de oficio es ilimitado.

Las respuestas a los dos primeros interrogantes cabe hallarlas en diversas sentencias del TJCE. Debe hacerse una especial referencia a la sentencia Océano Grupo Editorial y Salvat Editores, pues, con ella se inicia la jurisprudencia del TJCE acerca de la intervención de oficio de los jueces naciona-les en orden a apreciar la abusividad de las cláusulas contractuales respecto de la que nada se dispone en la Directiva 93/13/CEE23. Para el alto Tribunal el sistema de protección del consumidor estriba en liberarlo de la carga de defenderse en juicio en orden a invocar la inaplicabilidad de las cláusulas contractuales que le perjudican. En consecuencia, el medio idóneo tanto para impedir que el consu-midor individual quede vinculado por una cláusula abusiva, como para disuadir al profesional que la continúe incorporando a los contratos consiste en otorgar al Juez nacional la "facultad" de examinar-las de oficio. Esta segunda faceta pone de manifiesto que la Directiva 93/13/CEE tiene encomendada la función de salvaguardar los intereses de la colectividad que forman parte del orden público econó-mico. En los supuestos de hecho que dieron lugar al planteamiento de las cuestiones prejudiciales, los consumidores habían firmado un pacto de sumisión expresa al órgano judicial del domicilio de la empresa respecto de todos los litigios que tuvieran su origen en el contrato24. Esta cláusula generaba un desequilibrio importante entre las partes del proceso, perjudicando a los consumidores, pues, estos se veían obligados a defenderse en un juicio ante un tribunal que no era el de su domicilio. De modo

Procedura Civile 2, pp. 491 y 492. Muy crítico con la intervención que el TJUE atribuye al órgano judicial se muestra Pagliantini, S. (2012): La

tutela del consumatore nell' inrerpretazione delle Corti. Giappichelli Editore, Torino, p. 92, advirtiendo que ello supone otorgarle un doble rango

subversivo de la función jurisdiccional: por un lado se erige en un "contrapoder" vigilante del cumplimiento de las previsiones reguladoras del

mercado y, de otro, en un actor parcial al servicio de una parte.

22 El art. 6.1 dispone que "los Estados miembros establecerán que no vincularán al consumidor, en las condiciones estipuladas por sus derechos

nacionales, las cláusulas abusivas que figuren en un contrato celebrado entre éste y un profesional y dispondrán que el contrato siga siendo

obligatorio para las partes en los mismos términos, si éste puede subsistir sin las cláusulas abusivas". Por lo que se refiere al art. 7.1, impone a

los Estados miembros el cometido de velar "por que, en interés de los consumidores y de los competidores profesionales, existan medios adecua-

dos y eficaces para que cese el uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores".

23 Desde que se hicieron públicas las conclusiones del Abogado General en el as. Océano Grupo Editorial y Salvat Editores, se pronosticó la

probabilidad de una disminución de la seguridad jurídica si el TJCE atribuía a un órgano judicial el poder de advertir de oficio el carácter abusi-

vo de una cláusula sin incorporar, previamente, esta facultad al texto articulado de la Directiva 93/13/CEE. Cfr. "The integration of Directive

93/13 into the national legal systems" y "L' assainissement du marché: le mécanisme de contrôle des clauses abusives", son dos informes presen-

tados a la Conferencia organizada por la Comisión en 1999 sobre The Directive on unfair terms five years later-evolution and future perspectives,

pp. 9-10 y 200-204 (publicado en la web de la Comisión Europea ec.europe.eu/consumers/consumers_rights). Asimismo, el Comité Económico

y Social en su Dictamen sobre el tema "Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 93/13/CEE" de 27.04.2001 (DOUE C 116 de

20.04.2001), recomendó a la Comisión que en el nuevo texto de Directiva definiera claramente la posibilidad de que los tribunales apreciaran de

oficio el uso de cláusulas abusivas en los contratos.

24 Sobre la sentencia Océano Grupo Editorial y Salvat Editores, vid. entre otros, Jimeno Bulnes, M. (2016): "El impacto de la crisis económica

en la justicia civil”, en Neira Pena, A. Mª (coord.) Los desafíos de la justicia en la era post crisis. Atelier, Barcelona, pp. 50-52; y Mancaleoni,

A.M. (2016): "The obligation on Dutch and Italian courts to apply EU law of their own motion". European Review of Private Law 3&4-2016,

pp. 554-558.


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que se estimó que dicha cláusula quedaba incluida en la lista de cláusulas abusivas contenida en el anexo de la Directiva 93/13/CEE. Ante esa conclusión, el TJUE declara que el Juez nacional ha de poder apreciar de oficio el carácter abusivo de la cláusula de prórroga de la competencia en el mo-mento procesal oportuno, que no es otro que el de admisión de la demanda y, además, ha de selec-cionar y aplicar la norma de derecho interno que permita que se alcance el objetivo perseguido por la Directiva. Esta última tarea podía cumplirse a través de la interpretación conforme del ordenamiento interno merced a la cual dejaba de aplicarse la norma procesal que permitía elegir como foro compe-tente el del domicilio del profesional, pasando a tener preferencia la regla general según la cual la competencia territorial correspondía al Juez del domicilio del demandado.

El paso siguiente se da con la sentencia dictada en el as. C-168/05 Mostaza Claro en la que ya no se habla de "facultad" del Juez nacional de apreciar de oficio el carácter abusivo de una cláusula de sumisión a un arbitraje distinto al de consumo sino que se declara que aquel tiene el "deber" de llevar a cabo tal apreciación. En esta resolución se insiste en que la protección de los consumidores no solo queda plasmada en las normas imperativas de la Directiva 93/13/CEE sino que es un elemen-to esencial en la contribución al fortalecimiento de los consumidores que, como es sabido, es una de las misiones que el art. 3.1 letra t del TCEE atribuyó a la CEE. Al conectar la protección de los consumidores con la elevación del nivel y la calidad de vida en el conjunto de la ciudadanía europea, se le concede a aquella la categoría de interés público. Ello implica que el interés privado no se tenga en cuenta, siendo indiferente el comportamiento del consumidor.

Una vez se declara que el Juez nacional tiene el deber de apreciar de oficio el carácter abusivo de una cláusula atributiva de competencia o de sumisión a un determinado tipo de arbitraje, surge la duda relativa a si ese deber abarca todo tipo de cláusula abusiva. La observancia de los principios dispositivo y de aportación de parte, así como el no hacer recaer en el Juez nacional una labor exce-siva y desproporcionada justificaría que la solución hubiera sido la de limitar aquel deber a las men-cionadas cláusulas. En estos casos, la indagación que ha de llevar a cabo el Juez nacional no es parti-cularmente compleja, simplemente ha de verificar dónde tiene el domicilio o la residencia el consu-midor25. Ahora bien, esta opción no es seguida por el TJUE quien argumenta que solo la intervención de oficio del Juez en el proceso, respecto de cualquier tipo de cláusula abusiva, puede lograr la con-secuencia jurídica ordenada en el art. 6.1 Directiva 93/13/CEE.

Con la imposición de ese deber, en muchos supuestos el Juez habrá de analizar abundante in-formación. Por ejemplo, el análisis encaminado a determinar la abusividad de una cláusula de venci-miento anticipado contenida en un contrato de préstamo hipotecario ha de efectuarse atendiendo a su contenido y efectos, no de forma aislada sino teniendo en cuenta el resto de cláusulas del contrato en orden a conocer la posición exacta en que se coloca al deudor y si ello ocasiona un desequilibrio importante en su contra26. Esta constatación otorga una gran relevancia al incidente que ha de sustan-ciarse con vistas a que el Juez obtenga el convencimiento para declarar una cláusula abusiva y san-cionarla con la nulidad. La determinación de los principios que han de informar ese incidente, la fase del proceso en la que se ha de insertar, los concretos trámites que han de componerlo y las facultades que han de poder ejercitar las partes ha de corresponder a la autonomía procesal de los Estados miembros27.

De modo que cuando el TJUE afirma que la apreciación de oficio de la abusividad de una cláusula contractual ha de tener lugar "tan pronto como disponga de los elementos de hecho y de derecho necesarios" ha de ser el legislador nacional quien establezca si esos elementos se erigen en presupuestos de aquella intervención o si son su objetivo. Poco hay que insistir en que si a la fórmula transcrita se le da el sentido de la segunda alternativa apuntada, el Juez civil tendrá en sus manos una amplia potestad instructora28. A nuestro entender, la Ley 3/2014, de 27 de marzo, cuando reforma el art. 83 del Real Decreto Legislativo 1/2007 y dispone que "el Juez previa audiencia de las partes declarará la nulidad de las cláusulas abusivas incluidas en el contrato" facilita la observancia del prin-cipio dispositivo, la configuración contradictoria del incidente y el respeto del derecho de defensa.

Sin embargo, la evolución de la jurisprudencia del TJUE en materia de protección de los con-sumidores no se ha limitado a ordenar al Juez nacional que sustituya al consumidor en la iniciativa que corresponde a todo demandado de alegar defensas de naturaleza procesal y material, sino que se

25 Vid. Patti, F. P. (2011): "Oltre il caso “Pannon”: poteri istruttori del giudice e tutela del consumatore", cit., pp. 120-123.

26 Cfr. Ruiz-Rico Ruiz, J. M. y De Lucchi López-Tapia, Y. (2013): Ejecución de préstamos hipotecarios y protección de consumidores. Análi-

sis y propuestas para una adecuada conciliación de los intereses en juego. Tecnos. Madrid, pp. 63, 76 y 197.

27 La trascendencia de tales cuestiones es puesta de manifiesto por Carballo Hidalgo, M. (2013): La protección del consumidor frente a las

cláusulas no negociadas individualmente. Disciplina legal y tratamiento jurisprudencial de las cláusulas abusivas. Bosch. Barcelona, pp. 220-

222.

28 Cfr. al respecto, Pagliantini, S. (2012): "L' interpretazione più favorevole per il consumatore ed i poteri del giudice". Rivista di Diritto Civile

3, pp. 298-300.


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ha adentrado en el núcleo del principio dispositivo al declarar que también tiene el deber de delimitar de oficio el objeto del proceso. Esta etapa se ha alcanzado con la sentencia de 3.10.2013 dictada as. C-32/12 Duarte que se pronuncia sobre un reenvío prejudicial acerca de la compatibilidad entre las normas de la Directiva 1999/44/CEE y determinados preceptos de la LEC relativos a la preclusión y cosa juzgada.

4. Repercusiones del principio de efectividad en la sustanciación del proceso de declaración y la ejecución forzosa

Como ha hemos señalado la LEC constituye un buen ejemplo de sistema normativo que está siendo afectado por la jurisprudencia del TJUE sobre protección jurisdiccional de los consumidores y usuarios. Puede sostenerse que se está llevando a cabo una evaluación continua de la idoneidad de los procesos de declaración ordinarios y especiales, así como de la ejecución forzosa29.

4.1. Procesos declarativos ordinarios y especiales

Conocedora de que en un gran número de supuestos no compensa a los consumidores el ejer-cicio de acciones individuales en defensa de sus derechos e intereses, la LEC de 2000 opta por confi-gurar una tutela jurisdiccional civil supraindividual e introduce en su texto articulado diferentes nor-mas que, en su conjunto y sobre la base de a distinción entre intereses difusos y colectivos, dan lugar a unas especialidades de los procesos declarativos ordinarios. Estas especialidades recaen sobre insti-tuciones procesales como, por ejemplo, legitimación, intervención, acumulación de procesos y cosa juzgada. En cambio, no prevé ninguna especialidad procedimental. Hasta el momento, la jurispru-dencia del TJUE no ha dado lugar a modificaciones en los procesos declarativos ordinarios, aunque, como se pondrá de relieve algunos de los preceptos que los disciplinan han de interpretarse conforme a aquella jurisprudencia. Sí ha sido reformado el proceso monitorio y, a nuestro parecer, también debería serlo el procedimiento de "cuenta jurada".

4.1.1. Procesos declarativos ordinarios

Retomando aspectos ya parcialmente abordados en el apartado anterior, cabe recordar que en lo atinente a los procesos declarativos el TJUE afirma que la intervención de oficio del órgano judi-cial nacional ha de tener lugar al tiempo de admitir la demanda, cuando examina la concurrencia de los presupuestos procesales relativos al tribunal, debiendo comprobar, por ejemplo, que su competen-cia territorial no esté fijada por una cláusula abusiva de sumisión expresa, como es la que atribuye competencia a los tribunales de una localidad distinta a la del domicilio del consumidor. Este es el tema que da lugar al dictado de la STJUE en el as. Océano Grupo Editorial y Salvat Editores. Los reenvíos prejudiciales tuvieron lugar cuando estaba en vigor la LEC de 1881 en cuyo texto articulado no se prohibía la sumisión expresa en los contratos celebrados con consumidores o usuarios y, como consecuencia del carácter dispositivo de las normas de competencia territorial, el Juez al que se some-tían las partes no podía abstenerse de oficio de conocer del asunto. De modo que la sumisión tácita a la competencia del Juez elegido por el actor sólo podía evitarse a instancia del demandando que debía proponer uno de los dos medios procedimentales que ponía a su disposición la LEC de 1881, esto es, la declinatoria o la inhibitoria. Tampoco eran aplicables a los supuestos de hecho los preceptos de la Ley 7/1998, de 13 de abril, de Condiciones Generales de la Contratación, mediante la que se incor-poró a nuestro ordenamiento la Directiva 93/13/CEE30.

La entrada en vigor de las normas internas que incorporaron la Directiva 93/13/CEE desterró cualquier tipo de duda acerca del carácter abusivo, y su correspondiente invalidez, de las cláusulas atributivas de competencia a un tribunal distinto del que corresponda al domicilio del consumidor 31. A

29 Vid. ampliamente abordado por Fernández Seijo, J. Mª (2013): La defensa de los consumidores en las ejecuciones hipotecarias. Una aproxi-

mación desde el Derecho comunitario. Ed. Bosch. Barcelona, pp. 164-215.

30 El marco legal descrito no impidió al TS declarar, entre otras, en sus sentencias de 23.07.1993 (RJ 1993\6476), de 20.04.1994 (RJ

1994\6518), de 30.11.1996 (RJ 1996\8457) y de 5.07.1997 (RJ 1997\6151), la ineficacia de una cláusula, inserta en las condiciones generales,

mediante la cual las partes atribuían la competencia para resolver los litigios derivados del contrato a los tribunales del domicilio de la empresa,

fijando como fueros alternativos, el del domicilio del demandado o el del lugar del perfeccionamiento del contrato, correspondiendo la facultad

de elección a la empresa. Apoyándose en el art. 10 Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, en

conexión con la Directiva 93/13/CEE, observó el carácter abusivo de las cláusulas de sumisión en los contratos de consumo porque implicaban

un beneficio exclusivo para el empresario y un perjuicio desproporcionado y no equitativo al consumidor, pues, debía litigar lejos de su domici-

lio.

31 La Ley 7/1998, de 13 de abril, de Condiciones Generales de la Contratación modificó la Ley 26/1984; así por ejemplo, le añadió el art. 10

bis en el que se dispuso que las cláusulas, condiciones y estipulaciones de carácter abusivo serán nulas de pleno derecho y se tendrán por no


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su vez, la LEC de 2000 dispone en el art. 54.2 que no serán válidas las cláusulas de sumisión expresa contenidas en contratos celebrados con consumidores y usuarios. Pese a ello, dicho cuerpo legal re-conoce la naturaleza dispositiva de los contratos de consumo ya que no prohíbe la sumisión tácita del consumidor; el mismo reconocimiento se lleva a cabo por el Reglamento Bruselas I bis32.

La anterior cuestión no ha sido la única suscitada en relación con la competencia territorial. En la sentencia de 5.12.2013 as. C-413/12 Asociación de Consumidores Independientes de Castilla y León, TJUE responde una cuestión prejudicial formulada por un tribunal español acerca de si el art. 67.1 LEC, que prohíbe la impugnación de los autos que deciden sobre la competencia territorial, se opone a la Directiva 93/13/CEE de modo que cabe estimar que está autorizado para tramitar un re-curso de apelación pese a carecer de norma de cobertura legal interna. El TJUE contesta que un acto procesal en tal sentido no es exigido por la Directiva cuando se ejerce una acción de cesación por una asociación de protección de consumidores entre otros motivos porque "las normas procesales relativas a la estructura de los recursos internos y al número de instancias, al servicio del interés general en la buena administración de la justicia y de la previsibilidad, deben prevalecer sobre los intereses particu-lares, en el sentido de que no pueden adaptarse en función de la situación económica particular de las partes" (ap. 38).

Para estar en condiciones de declarar el carácter abusivo de las cláusulas del contrato relativas a cuestiones de derecho sustantivo, el tribunal ha de disponer de los suficientes elementos de hecho y de derecho. El convencimiento de la certeza positiva o negativa del elemento fáctico de la causa de pedir solo se alcanza, con la salvedad de los hechos notorios o de la admisión de hechos, tras la prác-tica contradictoria de los medios de prueba33. Si el consumidor no propone los medios de prueba útiles para acreditar los hechos relevantes y controvertidos de los que depende la validez o invalidez de una cláusula, el tribunal las ha de practicar de oficio. En este sentido se pronuncia el TJUE en la sentencia de 9.11.2010, as. C-137/08, VB Pénzügyi Lízing Zrt. ; esto es, pese a que conforme al dere-cho nacional las pruebas solo puedan practicarse a instancia de parte, las exigencias de protección del consumidor establecidas en la Directiva 93/13/CEE obligan al Juez nacional a acordar de oficio dili-gencias de prueba (aps. 54 y 55).

Nuestro sistema procesal civil configurado sobre la base de los principios dispositivo y de aportación de parte presenta algunas particularidades que autorizan al tribunal a intervenir en la línea indicada por el TJUE. De esta suerte, propuestos los medios de prueba por las partes, si el tribunal considera que pueden resultar insuficientes para el esclarecimiento de los hechos controvertidos debe-rá indicarlo. Junto a tal manifestación, podrá señalar el medio de prueba que considere conveniente siempre que la existencia de las fuentes de prueba figure en las actuaciones (art. 429.1 LEC). La aplicación de estas normas por los tribunales ha sido y es controvertida, pero debe admitirse que están llamadas a desempeñar un papel importante en la protección de consumidores en el derecho procesal civil español porque proporcionan la clave para mantener la actuación del tribunal dentro del marco de un sistema regido por el principio de justicia rogada y evitar reformas que lo desnaturali-cen34.

La iniciativa probatoria del tribunal puede también desarrollarse gracias a las diligencias fina-les reguladas en los arts. 435 y 436 LEC. En el momento procesal en el que están previstas, ya se han practicado los medios de prueba y se ha iniciado el plazo para dictar sentencia. Ello no impide

puestas. Entre las cláusulas abusivas se incluyeron los pactos de sumisión expresa a Juez o Tribunal distinto del que correspondiera al domicilio

del consumidor, al lugar del cumplimiento de la obligación o aquel en que se encontrara el bien si fuera inmueble. El carácter abusivo debía

valorarse teniendo en cuenta en cuenta la naturaleza de los bienes o servicios objeto del contrato y considerando todas las circunstancias concu-

rrentes en el momento de su celebración, así como todas las demás cláusulas del contrato o de otro del que éste dependiera.

32 El art. 26 del Reglamento (UE) 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2012, otorga eficacia a la sumisión

tácita en los contratos de consumo, si bien en su apartado segundo prevé una norma de índole protectora consistente en ordenar al órgano juris-

diccional, ante el que se ha sometido tácitamente el consumidor, que compruebe que se ha informado a este último de su derecho a impugnar la

competencia.

33 Vid. al respecto, Ruiz-Rico Ruiz, J. M. y De Lucchi López-Tapia, Y. (2013): Ejecución de préstamos hipotecarios y protección de consumi-

dores. Análisis y propuestas para una adecuada conciliación de los intereses en juego, cit., pp. 101-106.

34 Sobre el tema relativo a si el art. 429.1 párrafo segundo impone un deber al tribunal o le concede una facultad de dirección material cfr. ,

entre otros, Banacloche Palao, J. (2009): "Las otras finalidades de la audiencia previa al juicio", en El tratamiento de las cuestiones procesales y

la audiencia previa al juicio en la Ley de Enjuiciamiento Civil, con Gascón Inchausti, F. , Gutiérrez Berlinches, A. y Vallines García, E., 2ª ed. ,

Ed. Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, pp. 331-335. Por lo que se refiere a la jurisprudencia, debe tenerse en cuenta que si bien la SAP de

Ciudad Real, Sec. 1ª , núm. 205/2002, de 28 de mayo (JUR 2002\178917) ha sido un caso aislado en lo referente a afirmar que el tribunal civil

está obligado a advertir a las partes sobre la insuficiencia probatoria y a calificar dicho deber de norma esencial del proceso cuyo incumplimiento

puede producir indefensión provocando, en tal supuesto, la nulidad radical de todas las actuaciones posteriores, no sería razonable negar que el

art. 429.1 LEC legitima al tribunal para influir, decisivamente, en la actividad probatoria de las partes. Puede comprobarse lo que se acaba de

expresar en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Civil y Penal, Sec. 1ª , núm. 79/2012, de 17 de diciembre (RJ

2012\11371).


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que el tribunal pueda, excepcionalmente, suspender dicho plazo y acordar de oficio que se vuelvan a practicar medios de prueba sobre hechos relevantes aportados por las partes al proceso siempre que concurran tres presupuestos: primero, que los resultados de los medios de prueba practicados con anterioridad no sean concluyentes; segundo, que la imposibilidad de adquirir el grado necesario de certeza se deba a circunstancias ya desaparecidas e independientes de la voluntad y diligencia de las partes; y, tercero, que existan motivos fundados para creer que la repetición de la prueba permitirá adquirir certeza sobre aquellos hechos. El carácter restrictivo que el tribunal debe otorgar a este se-gundo período de práctica de medios de prueba, por apartarse de la forma concentrada que han de adoptar los actos procesales que conforman el proceso civil y entrar en colisión con el fundamento de las reglas de la carga de la prueba, no ha de constituir un óbice para ser tenido en cuenta a la hora de acatar las sentencias del TJUE.

Otra institución jurídica que ha sido abordada por el TJUE es la referente a la adopción de medidas cautelares. En nuestro sistema procesal civil, con la única excepción de las que cabe acordar en los procesos especiales sobre persona y familia, las medidas cautelares solo pueden ser decretadas a instancia de parte. La vigencia de esta regla general ha generado una cuestión prejudicial resuelta por el auto de 26.10.2016 as. acumulados C-568/14 a C-570/14 Fernández Oliva. El tribunal español estima que la mencionada regla general contenida en el art. 721.2 LEC no es compatible con el sis-tema de protección de los consumidores instaurado por la Directiva 93/13/CEE. Esta opinión es compartida por el TJUE. A su entender, el condicionar el otorgamiento de medidas cautelares, me-diante las que cabe mitigar los efectos negativos de la "excesiva duración" del proceso, a la previa solicitud del consumidor menoscaba la efectividad de la protección instituida en la citada Directiva. Reitera su argumento consistente en que no debe minusvalorarse el riesgo de que a causa de las com-plejidades de los litigios principales35 el consumidor, aun concurriendo los presupuestos regulados por el derecho nacional, no solicite la adopción de una medida cautelar que salvaguarde temporalmente sus intereses "bien porque lo ignore, bien porque no sea consciente de sus derechos" (ap. 33).

El TJUE no solo ha debido pronunciarse sobre la obligación de apreciar de oficio el carácter abusivo de cláusulas contractuales en primera instancia, sino también en segunda instancia. En su

sentencia de 30.05.2013 as. C-397/11 Jőrös, se plantea la cuestión relativa a si el tribunal nacional de segunda instancia puede examinar el carácter abusivo de una de las condiciones generales de la con-tratación aunque no haya sido objeto de análisis en primera instancia por no haberse suscitado como motivo de invalidez, teniendo en cuenta que la normativa nacional prohíbe que en apelación se valo-ren hechos nuevos y se practiquen nuevos medios de prueba. Tras reiterar la naturaleza imperativa de las normas de la Directiva 903/13/CEE que niegan efecto vinculante a las cláusulas abusivas, así como que su eficacia está condicionada al deber del tribunal nacional de examinarlas de oficio, el TJUE sustenta su resolución en dos pilares. El primero es el dictamen del Tribunal Supremo de Hun-gría según el cual el sistema de justicia civil nacional no se opone a que el tribunal de apelación apre-cie de oficio un supuesto de nulidad siempre que su existencia resulte "con claridad de las actuaciones en primera instancia". Y el segundo está constituido por la utilización de la fórmula que contextualiza el significado del principio de efectividad. De manera que adecuándose a las directrices de la senten-cia dictada en el as. C-312/93 Peterbroeck, supedita su respuesta al estudio de la disposición nacional dentro del "conjunto del procedimiento y el desarrollo y las peculiaridades de éste ante las diversas instancias nacionales". Este método le conduce a determinar que cuando afirma, en abstracto, que la obligación del Juez nacional de advertir de oficio la índole abusiva de una cláusula "tan pronto como disponga de los elementos de hechos y de derecho necesarios para ello", en un ordenamiento procesal civil como el húngaro, que limita en segunda instancia la introducción de hechos nuevos y la práctica de medios de prueba, la Directiva 93/13/CEE ha de interpretarse en el sentido de que la apreciación de oficio del tribunal de segunda instancia está condicionada a que la causa de nulidad "derive con claridad de los elementos presentados en primera instancia". A nuestro entender, idéntica interpreta-ción debe realizarse si se presenta una cuestión prejudicial respecto de la segunda instancia regulada en la LEC.

Cabe entender que a modo de concesión a los sistemas procesales civiles de los Estados miem-bros, el TJUE ha admitido que la intervención de oficio del tribunal nacional, en los términos hasta ahora expresados, debe conjugarse con el principio de contradicción, el derecho de defensa y la con-gruencia de la resolución. En rigor se trata de un razonamiento que viene determinado por la CDFUE. Es decir, cuando un Juez nacional aplica normas de derecho UE ha de observar las exigen-cias derivadas de la tutela judicial efectiva consagrada en el art. 47 CDFUE. Con gran claridad, el TJUE lo pone de relieve en la sentencia de 21.02.2013 as. C-472/11 Banif Plus Bank Zrt. Explica que realizados unos actos procesales de oficio, el Juez nacional tiene prohibido resolver de plano. Es

35 Las complejidades de los procesos principales derivan de la tramitación simultánea de demandas individuales en las que se afirma el carácter

abusivo de cláusulas contractuales (cláusulas suelo) y acciones colectivas de cesación.


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decir, después de informar a las partes sobre la posible concurrencia de un motivo de nulidad del contrato, ha de abrir un incidente contradictorio en el que aquellas gocen de iguales oportunidades para realizar las alegaciones fácticas y jurídicas que convengan a sus intereses (aps. 30-32). Asimis-mo, en un sistema judicial civil en el que el ámbito del enjuiciamiento del tribunal está limitado por las pretensiones efectuadas por las partes, estas han de tener la oportunidad de solicitar una declara-ción sobre la eventual nulidad de la cláusula contractual. De ahí que si el consumidor manifiesta su intención de no invocar el carácter abusivo y no vinculante de dicha cláusula, el Juez nacional no tiene en virtud de la Directiva 93/13/CEE el deber de excluirla (aps. 27 y 35)36.

4.1.2. Procesos declarativos especiales: proceso monitorio y procedimiento de "cuenta jurada"

En cuanto a los procesos especiales, la jurisprudencia del TJUE ha provocado una importante alteración en la estructura del proceso monitorio instaurado con el fin de procurar una tutela rápida y efectiva del crédito mediante la inversión del contradictorio. El otorgamiento de la tutela solicitada en dicho proceso se halla subordinado a que el Juez ante quien se presente la petición sea competente objetiva y territorialmente, la petición se funde en una deuda dineraria, líquida, vencida y exigible y se aporten documentos que según la LEC constituyen un principio de prueba suficiente de la existen-cia de la deuda. Requerido de pago, el deudor tiene la carga de oponerse como medio de evitar el despacho de la ejecución. Pues bien, la sentencia de 14.06.2012 dictada en el as. C-618/10 Banco Español de Crédito S.A., concluye que esa estructura es la responsable de que no quepa alcanzar el grado de protección del consumidor que pretende garantizar la Directiva 93/13/CEE. Singularmente, el Tribunal de Luxemburgo declara que la tramitación expuesta, al no permitir que "el juez que cono-ce de una demanda en un proceso monitorio, aun cuando ya disponga de todos los elementos de he-cho y de Derecho necesarios al efecto, examine de oficio –in limine litis ni en ninguna fase del proce-dimiento- el carácter abusivo de las cláusula contenidas en un contrato celebrado entre un profesional y un consumidor, cuando este último no haya formalizado oposición, puede menoscabar la efectivi-dad de la protección que pretende garantizar la Directiva 93/13" (ap. 53)37.

La interpretación y aplicación de los preceptos reguladores del proceso monitorio conforme al objetivo de efectividad del derecho sustantivo UE dio lugar a que tribunales españoles dictaran reso-luciones judiciales contradictorias. Las diferencias jurisprudenciales recayeron sobre extremos proce-sales claves, de los que cabe destacar en primer lugar, los trámites que debían seguirse para que los indicios que tuviera el Juez sobre el carácter abusivo de las cláusulas contractuales se transformaran en elementos de hecho suficientes para afirmar tal carácter y decretar su nulidad; en segundo término, si el derecho a la tutela judicial efectiva del acreedor exigía que, previamente, a la apreciación de oficio de la abusividad efectuada a limine aquel tuviera la oportunidad de alegar lo que estimara con-veniente a sus intereses; en tercer lugar, si procedía la inadmisión a trámite de la petición por falta de liquidez de la deuda tras la declaración de nulidad de la cláusula de intereses moratorios o si lo co-rrecto era que continuara el proceso respecto de la parte de la deuda no afectada por la nulidad y, finalmente, si la declaración de nulidad producía efectos de cosa juzgada38.

La gravedad de la situación expuesta tuvo como consecuencia inevitable la reforma del proce-so monitorio, en concreto del art. 815 LEC regulador de la admisión de la petición y el requerimiento de pago, operada por la Ley 42/2015, de 5 de octubre. A partir de su entrada en vigor, el Juez ha de examinar de oficio si alguna de las cláusulas que constituye el fundamento de la petición o determina la cantidad exigible puede ser abusiva. Cuando apreciare que alguna cláusula puede ser calificada como tal, dará audiencia a las partes sin que sea preceptivo que en ella intervengan abogado y procu-rador. En su decisión, que ha de adoptar la forma de auto, sin efecto de cosa juzgada como se afirma en el Preámbulo de la Ley 42/2015, acordará bien la improcedencia de la pretensión, bien la conti-nuación del proceso monitorio sin la aplicación de las cláusulas abusivas.

Las reacciones a la modificación del proceso monitorio surgieron desde el momento en que se conoció cuál era el trámite en el que aquella recaería. No se estuvo de acuerdo en que el cumplimien-to de la sentencia del TJUE exigiera, ineludiblemente, que se alterara la naturaleza del proceso moni-torio mediante la incorporación de un incidente contradictorio entre la admisión de la petición y el

36 Es decir, el derecho a una protección efectiva del consumidor comprende la facultad de renunciar a hacer valer sus derechos. En dicho sentido

se pronuncian también las SSTJUE de 4.06.2009 as. C-243/08 Pannon GSM Zrt (ap. 33); de 30.05.2013 as. C-488/11 Asbeek Brusse, (ap. 52) y

de 14.04.16 as. acumulados C-381/14 y C-385/14 Sales Sinués, (ap. 25).

37 También la STJUE de 18.02.2016 as. C-49/14 Finanmadrid E.F.C., S.A. resuelve que la Directiva 93/13/CEE se opone a la regulación del

proceso monitorio por la LEC porque el LAJ que conoce de la petición inicial no tiene competencia para apreciar de oficio el carácter eventual-

mente abusivo de una cláusula, a lo que se añade que el Juez que despacha ejecución con base en el decreto del LAJ tampoco puede llevar a cabo

aquel análisis (ap. 55).

38 Vid. sobre el particular, Ruiz-Rico Ruiz, J. M. y De Lucchi López-Tapia, Y. (2013): Ejecución de préstamos hipotecarios y protección de

consumidores. Análisis y propuestas para una adecuada conciliación de los intereses en juego, cit., pp. 123-133.


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requerimiento de pago. Para adaptar la regulación de la LEC a la Directiva 93/13/CEE hubiera sido suficiente prever la apertura de oficio de un trámite, una vez finalizado el proceso monitorio y antes de la creación del título ejecutivo, en el que las partes pudieran formular alegaciones y proponer la práctica de medios de prueba en relación con la abusividad de las cláusulas39.

La siguiente vía judicial que tiene grandes probabilidades de ser reformada por obra de la ju-risprudencia del TJUE es el procedimiento especial y privilegiado previsto, exclusivamente, para la reclamación de derechos de procuradores y honorarios de abogados devengados en un pleito. Este procedimiento se halla regulado en los arts. 34 y 35 LEC. y se construye según unos trámites senci-llos que facilitan a aquellos profesionales la rápida satisfacción del crédito, derivado del ejercicio de la representación procesal y la asistencia jurídica en un determinado proceso, frente a su respectivo poderdante o cliente. Se incoa ante el Letrado de la Administración de Justicia (LAJ) del órgano judicial donde tuvieron lugar las actuaciones mediante la presentación de la cuenta o la minuta en la que deben detallarse las cantidades que se reclaman en concepto de derechos y gastos suplidos o ho-norarios devengados40. Admitida la reclamación, el LAJ requiere al deudor para que, en el plazo de diez días, pague la cantidad solicitada o impugne la cuenta o la minuta. Si el requerido ni paga ni impugna la cuenta o la minuta dentro de ese plazo, el LAJ dictara decreto fijando la cantidad debida. Con base en esta resolución, el procurador o el abogado podrán solicitar el despacho de la ejecución. En el caso de que el requerido impugnare la cuenta o la minuta por entender que las cantidades re-clamadas son indebidas o excesivas, el LAJ da traslado de la impugnación al procurador o abogado y, tras examinar la cuenta o minuta, las actuaciones procesales y la documentación aportada, dicta de-creto determinando la cantidad, bajo apercibimiento de apremio si el pago no se efectuase en los cinco días siguientes a la notificación. Esta resolución es firme puesto que no es susceptible de recur-so. Ahora bien, como consecuencia ya no solo del carácter sumario del incidente sino principalmente porque es tramitado y resuelto por el LAJ, el decreto no tiene efectos de cosa juzgada y la existencia de la deuda puede volver a ser debatida en un juicio declarativo plenario posterior. Juicio que no suspenderá la ejecución; y ejecución que, por otro lado, tampoco será suspendida por la oposición que a la misma formule el ejecutado (art. 556.2 LEC).

Como es sabido estos procedimientos no son una novedad introducida en nuestro sistema pro-cesal civil por la LEC de 2000, sino que sustituyen a los procedimientos de "cuenta jurada" de natu-raleza ejecutiva regulados en la LEC de 1881 (arts. 8 y 12). Estos últimos se configuraron según unos trámites que permitían a procuradores y abogados ver satisfechos sus créditos de forma todavía más expedita que de conformidad con la legislación vigente, pues, no admitían la oposición del po-derdante o el cliente, por lo que cabía entender que el título ejecutivo era un mero documento priva-do. Ello comportó que el TC debiera pronunciarse sobre la constitucionalidad de los mismos, en concreto, sobre si respetaban el principio de igualdad (art. 14 CE) y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE). En diversas sentencias el TC declaró de manera reiterada y uniforme la consti-tucionalidad de aquellas especialidades procesales41. Afirmó que no vulneraban el principio de igual-dad ya que no comportaban privilegios subjetivos en favor de procuradores y abogados. No estaban previstos para reclamar cualquier crédito generado por su actuación profesional, sino solo los dere-chos u honorarios devengados en la sustanciación de un pleito, con constancia en el mismo y recla-mados ante el mismo tribunal en que se habían originado. Su justificación frente a la ordenación ge-neral de la reclamación judicial del crédito residía en una suerte de contrapartida a causa de los debe-res legales impuestos a aquellas profesionales como consecuencia de ser colaboradores necesarios de la Administración de Justicia. En lo atinente al derecho a la tutela judicial efectiva, el TC recordó que a pesar de ser un derecho fundamental de índole prestacional y configuración legal, el órgano judicial debía observar su contenido esencial, consistente en verificar la concurrencia de los requisitos de la pretensión formulada y en dar la oportunidad al requerido bajo apercibimiento de apremio de ejercer

39 Vid. Banacloche Palao, J. (2013): "Algunas reflexiones sobre el Anteproyecto de reforma parcial de la Ley de Enjuiciamiento Civil en

materia de procuradores, juicio verbal y monitorio". Diario La Ley, nº 8137, 30 de julio de 2013. En todo caso, si el Juez no lleva a cabo el

control de oficio en el momento legalmente indicado, nada impide que el deudor invoque el carácter abusivo de una cláusula contractual en el

incidente de oposición al requerimiento de pago y si no la alega podrá esgrimirla en el proceso de ejecución; cfr. Gimeno Sendra, V. (2013):

"Las cláusulas abusivas". Diario La Ley nº 8116, 1 de julio de 2013.

40 En el texto originario de la LEC que entró en vigor en 2001, la competencia funcional para tramitar dicho procedimiento correspondía a los

Jueces y Magistrados. No es hasta la reforma de la LEC, por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la

implantación de la nueva oficina judicial, cuando se produce el cambio otorgándose la competencia funcional a los Letrados de la Administración

de Justicia.

41 Nos referimos a la STC, Pleno, 110/1993 de 25 de marzo que se pronunció sobre dos cuestiones de inconstitucionalidad; y a las SSTC

167/1994, de 6 de junio; 79/1996, de 20 de mayo; 12/1997, de 27 de enero; 20/1997, de 10 de febrero; 72/1998, de 30 de marzo y 184/2002, de

14 de octubre que resolvieron recursos de amparo. Vid. al respecto, entre otros, Herrero Perezagua, J.F. (2011): "Comentarios a los artículos 34

y 35", en Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil, Cordón Moreno, Armenta Deu, Muerza Esparza y Tapia Fernández (coords.), 2ª ed.,

vol. I. Aranzadi-Thomson Reuters. Cizur Menor, pp. 510-527; y Vegas Torres, J. (2012): Curso de Derecho Procesal Civil II. Parte especial,

con De la Oliva Santos y Díez-Picazo Giménez, Editorial Universitaria Ramón Areces. Madrid, pp. 389 y 390.


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su defensa oponiendo las "más justas causas de oposición". Por consiguiente, aun cuando la audiencia al requerido no se hallaba legalmente prevista, la constitucionalidad del procedimiento de "cuenta jurada" se condicionó a la interpretación de sus preceptos reguladores en el sentido indicado. Es más, el TC incluso indicó cuál era la amplitud de la oposición del requerido. Esas "justas causas de oposi-ción" abarcaban no solo la falta de presupuestos procesales relativos al Juez, partes, objeto y título para despachar ejecución, sino que explícitamente el TC admitió que el requerido pudiera efectuar alegaciones sobre el fondo pero limitándolas, dada la naturaleza sumaria y ejecutiva del procedimien-to, al pago y la prescripción.

Pues bien, la probable reforma del procedimiento especialmente previsto por la LEC para la reclamación de derechos de procuradores y honorarios de abogados devengados en un pleito se susci-

ta a raíz de la STJUE de 15.01.15 as. C-537/13 Birutė Šiba, donde se responde a una cuestión preju-dicial planteada por el Tribunal Supremo de Lituania que ha de decidir el recurso de casación contra una resolución judicial dictada en un proceso incoado por un abogado solicitando que se emitiera un mandamiento de pago contra su cliente por los honorarios devengados en diversos procesos judiciales y no pagados. Las concretas preguntas formuladas versan sobre si la relación contractual entre abo-gado y cliente está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 93/13/CEE, pues, en caso afirmativo, deberán tenerse en cuenta las garantías legales específicas dispuestas para los consumido-res, como por ejemplo, la prevalencia de la interpretación más favorable al consumidor en caso de duda (art. 5 Directiva 93/13/CEE)42.

En su fallo el TJUE declara que la Directiva 93/13/CEE debe interpretarse en el sentido de que se aplica a los "contratos tipo de servicios jurídicos a título oneroso" concluidos por un abogado con una persona física que actúa con un propósito ajeno a su actividad profesional. Basa su decisión en el análisis de los elementos subjetivos y objetivos de aquella clase de contratos. En cuanto a los elementos subjetivos efectúa dos afirmaciones: primera, los "clientes-consumidores" que contratan con profesionales liberales se hallan protegidos por las normas de la Directiva 93/13/CEE; y, segun-da, el carácter público de la actividad de los abogados, que ha de ejercerse con independencia y ajus-tada a las exigencias de su código deontológico, no constituye ningún escollo para considerar que ostentan la condición de "profesionales" exigida por el art. 2 Directiva 93/13/CEE.

Sobre los elementos objetivos del contrato, el TJUE sostiene que, en abstracto, los contratos celebrados entre "clientes-consumidores" y profesionales liberales caen en la esfera de aplicación de la Directiva 91/13/CEE. No obstante, deberá examinarse si la cláusula o cláusulas en concreto han sido elaboradas con vistas a una utilización generalizada, bien hayan sido redactadas por el abogado bien por los órganos de la corporación profesional o, por el contrario, se han negociado individual-mente. Aun cuando todas integran el contrato y son manifestaciones de la voluntad del abogado, solo a las primeras cláusulas les es aplicable la mencionada Directiva, puesto que al no contener informa-ción personalizada sobre el "cliente-consumidor" pueden ser discutidas sin lesionar el secreto profe-sional (ap. 29-32).

A pesar de que el TJUE, en los últimos apartados de la sentencia, se dirige al tribunal remiten-te aconsejándole que en su decisión tenga, especialmente, en cuenta la naturaleza específica de los contratos sobre servicios jurídicos (ap. 33 y 34), no deja de lanzar una advertencia general para casos futuros. Afirma que la idea que sustenta el sistema de protección instituido en la Directiva 93/13/CEE, esto es que el consumidor se halla en situación de inferioridad respecto del profesional tanto en lo atinente a su capacidad de negociación como a nivel de información lo que le lleva a adhe-rirse a las condiciones redactadas de antemano por el profesional sin influir en el contenido de estas, se proyecta en los contratos tipo de prestación de servicios jurídicos. Y ello es debido a que "los abogados tienen un alto nivel de competencias técnicas que los consumidores no poseen necesaria-mente, de modo que éstos pueden tener dificultades para apreciar la calidad de los servicios que se les prestan" (ap. 23)43.

Pues bien, a la vista de lo anterior era lógico pronosticar que fuera planteada una cuestión pre-judicial relativa a la compatibilidad del procedimiento de "cuenta jurada" regulado en la LEC con la Directiva 93/13/CEE puesto que en dicho procedimiento no está previsto que el LAJ examine de oficio, ni al inicio del procedimiento ni durante su tramitación, el posible carácter abusivo de las cláusulas contenidas en un contrato tipo de servicios jurídicos.

42 En el supuesto concreto sobre el que se pronuncia la STJUE C-537/13, la cláusula que suscita la duda es la relativa a la obligación de pago

del cliente con base en la cual se dictó el mandamiento de pago; a dicha cláusula alude el ap. 11 ("las modalidades de pago de los honorarios y

los plazos en los que debían pagarse no se especificaron en esos contratos, que tampoco determinaron con precisión los diferentes servicios

jurídicos por los que era exigible ese pago ni el coste de las prestaciones que correspondían a ellos").

43 Cabe pensar que con el fin de contrarrestar las posibles reacciones críticas de los abogados a la STJUE dictada en el as. C-537/13, el TJUE

ha dejado bien claro en otra resolución que un abogado es también un consumidor que, pese a sus conocimientos jurídicos, ha de ser protegido

por las normas de la Directiva 93/13/CEE (vid. STJUE de 3.09.15 as. C-110/14 Costea).


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Y así ha sucedido. El LAJ del Juzgado de Violencia sobre la Mujer Único de Terrassa (Barce-lona), que está tramitando un procedimiento de reclamación de honorarios de abogado regulado en el art. 35 LEC, duda de la conformidad de dicho procedimiento con la Directiva 93/13/CEE y la Direc-tiva 2005/29/CE porque, de un lado, no se le permite controlar de oficio la existencia de eventuales cláusulas abusivas o de prácticas comerciales desleales contenidas en los contratos celebrados entre abogados y personas físicas que actúan con un propósito ajeno a su actividad profesional y, de otro, porque están limitados los medios de prueba que pueden practicarse. De modo que suspende el pro-cedimiento y plantea ambas cuestiones al TJUE.

La decisión adoptada por el TJUE el 16.02.2017 en el as. C-503/15 Margarit Panicello se se-para radicalmente de las conclusiones a las que llega la Abogado General. Pese a ello, es de sumo interés detenernos en sus ejes principales. De manera previa al abordaje de las cuestiones de fondo, la Abogado General ha debido pronunciarse sobre un extremo previo que va a determinar la admisibili-dad de la petición de decisión prejudicial. Dicho extremo se suscita porque los LAJ españoles no pertenecen al Poder Judicial, no son órganos jurisdiccionales de conformidad con la LOPJ, sino que son funcionarios públicos al servicio del Ministerio de Justicia. Ello podría significar que no estuvie-ran legitimados para formular cuestiones de prejudicialidad ya que el art. 267 TFUE solamente la otorga a los "órganos jurisdiccionales". En este como en otros temas de derecho UE los conceptos y categorías jurídicas que han de ser interpretados y aplicados para despejar la incertidumbre no son los derivados del derecho nacional sino los propios del derecho UE.

En anteriores resoluciones, el TJUE ya ha establecido los criterios con arreglo a los cuales un órgano puede ser considerado "órgano jurisdiccional" a los efectos de estar legitimado para efectuar el reenvío prejudicial. Estos son: origen legal, permanencia, obligatoriedad de su jurisdicción, fun-ción consistente en aplicar normas jurídicas e independencia. Además debe estar pendiente un proce-dimiento contradictorio que deba concluir con una resolución de naturaleza jurisdiccional44. En el supuesto concreto, ninguna objeción se realiza al origen legal de la actividad de los LAJ, ni a su permanencia ni a que aplican normas jurídicas. Los aspectos que sí son discutidos por el Gobierno español son la independencia de los LAJ, la contradicción y obligatoriedad del procedimiento de "cuenta jurada" y, finalmente, la naturaleza jurisdiccional de la resolución que dictan. Respecto de cada uno de tales aspectos, la Abogado General dictamina, amparándose en todo momento en la le-gislación española vigente, que los LAJ son independientes tanto desde una perspectiva interna, esto es, respecto de las partes del procedimiento manteniéndose en una equidistancia entre ambas al tener la cualidad de tercero, como desde una perspectiva externa ya que a pesar de ser funcionarios y estar sujetos a las indicaciones de su superioridad son "indudablemente" independientes cuando tramitan el procedimiento para la reclamación de honorarios de abogados (art. 465.8 LOPJ). En lo atinente a los caracteres del procedimiento, sostiene, primero, que sí es contradictorio, pues, aun cuando este rasgo dependa de que el requerido se oponga, entre el abogado y su cliente existe un conflicto y, segundo, que es obligatorio porque su sustanciación no depende de un acuerdo entre las partes. Finalmente, la naturaleza jurisdiccional de la resolución que dicta deriva de que comparte los mismos efectos que los que producen las resoluciones que dictan los Jueces: tiene efecto de cosa juzgada formal, es vinculan-te para las partes y constituye título ejecutivo.

La legitimación de los LAJ no es el único óbice a la admisibilidad de la cuestión prejudicial invocado por el Gobierno español. También sostiene que ni la Directiva 93/13/CEE ni la Directiva 2005/29/CE son decisivas para la resolución del asunto principal. Estas apreciaciones son rechazadas por la Abogado General indicando que el expediente de jura de cuentas está comprendido en el ámbi-to de aplicación de ambos instrumentos normativos. Así, la comprobación de oficio de si existen cláusulas abusivas bien incumba al LAJ bien al Juez que conozca de la ejecución tiene relevancia para saber si aquel expediente es conforme con la Directiva 93/13/CEE. Y, en cuanto a la Directiva 2005/29/CE, su relación con el objeto del litigio principal deriva del hecho de que el abogado no informó previamente a su cliente del precio de sus servicios por lo que esta pudo tomar una decisión que si hubiera sido suficientemente informada no hubiera tomado, pudiendo calificarse la conducta del abogado de práctica comercial desleal.

Habiendo expuesto su posición respecto de la admisibilidad de la cuestión prejudicial formula-da, esto es, que en el contexto del procedimiento de "cuenta jurada" debe considerarse que los LAJ sí son "órganos jurisdiccionales" por lo que están facultados con arreglo al art. 267 TFUE para plantear peticiones de decisión prejudicial, la Abogado General propone al TJUE que responda a las restantes cuestiones en los términos siguientes:

44 Estos criterios estructurales y funcionales han sido formulados por el TJUE, entre otras resoluciones, en el auto de 12.01.10, as. C-497/08

Amiraike Berlin Gmb (ap. 17) y en las sentencias de 30.03.1993, as. C-24/92 Corbiau (aps. 15 y 16); de 31.01.13, as. C-394/11 Belov (aps. 45-

51); y de 24.05.16, as. C-396/14 MT Højgaard A/S (aps. 23-31).


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-La Directiva 93/13/CEE, en relación con la Directiva 2005/29/CE y el art. 47 CDFUE se opone a una normativa nacional según la cual los órganos que tramitan procedimientos de "cuenta jurada" no pueden comprobar de oficio si en el contrato entre abogado-profesional y cliente-consumidor existen cláusulas abusivas o han tenido lugar prácticas comerciales desleales. No estima adecuado la Abogado General dejar el examen de la existencia de cláusulas abusivas o de la concu-rrencia de prácticas comerciales desleales para la fase de ejecución. Por diversos motivos: porque un título ejecutivo ejerce de por sí una presión en el consumidor induciéndole al pago, porque el Juez que despacha ejecución no ha de comprobar de oficio la posible existencia de cláusulas abusivas y porque la oposición a la ejecución no suspende su curso. En definitiva, para evitar el abono de crédi-tos que pueden ser abusivos o desleales la intervención de oficio ha de tener lugar en el procedimien-to sustanciado ante el LAJ.

-Por lo que respecta a si la limitación de los medios de prueba en el procedimiento de "cuenta jurada" obstan a la efectividad de la Directiva 93/13/CEE, tras recordar la pauta que se ha convertido en regla inmutable en la tramitación de los procesos civiles en los que se demande a un consumidor consistente en que atenta contra el fundamento de aquella Directiva la situación en la que un tribunal, disponiendo de indicios del carácter abusivo de una cláusula, "no pudiera actuar en consecuencia por mor de la limitación de sus facultades de investigación", arguye que el procedimiento de "cuenta jurada" no coloca al LAJ en esa "problemática" situación. Dos son sus argumentos: el primero incide en que las facultades de investigación que el art. 35 LEC atribuye a los LAJ deberían ser suficientes para analizar y apreciar si existen cláusulas abusivas; y el segundo precisa que en aquellos supuestos en los que la intervención del LAJ según el tenor literal de aquel precepto no bastara, la doctrina de nuestro TC dictada sobre la constitucionalidad del procedimiento de "cuenta jurada", a la que ya nos hemos referido, serviría de base para que además de la prueba documental se practicara, por ejemplo, el interrogatorio de testigos. De modo que tras realizar el "test" impuesto por el principio de efectivi-dad, la Abogado General concluye que la Directiva 93/13/CEE no se opone a la regulación del pro-cedimiento de "cuenta jurada" por la LEC a condición de que dicha regulación admita práctica de prueba suficiente en orden a facilitar la comprobación de si existen cláusulas abusivas.

El rigor del análisis efectuado por la Abogada General revela la importancia que otorga al tra-tamiento de las cuestiones prejudiciales planteadas, pues, considera que ofrecen al TJUE la oportuni-dad de "seguir desarrollando su jurisprudencia en materia de requisitos concretos que se han de cum-plir para garantizar efectivamente en los procedimientos nacionales ejecutivos o sumarios aquellos derechos que para los consumidores se consagran en el Derecho de la Unión" (ap. 4). Sin embargo, el TJUE corta de raíz sus esperanzas ya que en la sentencia dictada en el as. C-503/15 Margarit Pa-nicello niega la condición de "órgano jurisdiccional" al LAJ y, en consecuencia, se declara incompe-tente para responder a las cuestiones que este le formula. A lo largo de la sentencia, rebate una a una las conclusiones de la Abogado General, excepto la relativa a la independencia interna coincidiendo con aquella en que el LAJ cumple con su cometido "con plena observancia de la imparcialidad y de la objetividad en relación con las partes y con los respectivos intereses de estas en el litigio" (ap. 39).

Resulta claro que el sentido de la decisión del TJUE viene determinada por cómo interpreta la actividad del LAJ en el procedimiento de "cuenta jurada". Lo que desconcierta de dicha labor inter-pretativa es que en la sentencia de 16.2.17 se aparta de las pautas qe ha establecido en resoluciones anteriores, cuando ha precisado reiteradamente que el carácter de "órgano jurisdiccional" ha de ser delimitado, a los efectos del art. 267 TFUE, con base en criterios de derecho UE. Y es que los fun-damentos clave de la decisión de la sentencia citada se hallan en la legislación y la jurisprudencia española. En cuanto a la legislación, se apoya en una norma orgánica (art. 465 LOPJ) de la que de-duce que, si bien el LAJ cuando adopta actos de ordenación y dirección del proceso no debe atenerse a las instrucciones impartidas por su superior jerárquico, sí se halla sujeto a las mismas cuando trami-ta un "expediente" de jura de cuentas no actuando, pues, con independencia externa (aps. 40 y 41)45. Deducción que, a nuestro parecer, excede el tenor literal del citado precepto. Y, en lo atinente a la jurisprudencia, esgrime la STC, Pleno, 58/2016, de 17 de marzo (ap. 35). Dicha sentencia reconoce que una resolución dictada por el LAJ es susceptible de vulnerar un derecho fundamental, pero en tal supuesto el justiciable no tiene acceso al recurso de amparo constitucional porque uno de los presu-puestos previstos por la ley interna (LOTC) consiste en que la vulneración provenga de un órgano judicial.

45 Con el fin de resolver las cuestiones prejudiciales formuladas en el as. C-394/11 Belov, el TJUE también debe examinar si el organismo

nacional remitente puede ser considerado un "órgano jurisdiccional". Circunscribe el examen a las particularidades del procedimiento que está

tramitando el organismo nacional cuando le formula el reenvío prejudicial. Y, a diferencia de la orientación seguida en el as. C-503/15 Margarit

Panicello, apoya su decisión en los concretos actos que conforman el procedimiento. Al constatar que el organismo nacional puede incoar de

oficio el procedimiento, dispone de amplias facultades de investigación para el esclarecimiento de los hechos, puede practicar de oficio medios de

prueba y si se recurre la resolución que dicta ha de comparecer como parte demandada ante un tribunal contencioso-administrativo, el TJUE

declara que no reviste el carácter de "órgano jurisdiccional" en el sentido del art. 267 TFUE (aps. 46-50).


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Al igual que ha sucedido a raíz de anteriores sentencias del TJUE, a nuestro entender el legis-lador español se halla de nuevo ante la tesitura de proceder a reformar el procedimiento de cuenta jurada o, incluso, de proyectar su derogación. En lo que atañe a esta última alternativa, entendemos que es la menos probable, en particular, si atiende a los pronunciamientos de nuestro TC que ha justi-ficado con razones objetivas la existencia y pertinencia de aquel procedimiento. Su reforma, en cam-bio, no podrá eludirse y son varias las medidas a adoptar teniendo en mente las modificaciones ya operadas en la LEC como consecuencia de la jurisprudencia del TJUE. Una posibilidad consistiría en incorporar al procedimiento de cuenta jurada el control judicial de oficio sobre cláusulas abusivas con anterioridad al requerimiento de pago; otra, podría estribar en ampliar los motivos de oposición al requerimiento de pago en el seno del procedimiento de cuenta jurada; y, una tercera, podría centrar-se, en la ejecución forzosa abarcando tanto el despacho de la ejecución, como la oposición a la mis-ma. Partiendo de la doctrina ya bastante consolidada del TJUE, pronosticamos que la primera posibi-lidad será la elegida por su similitud con la ya implementada en el proceso monitorio. Ello traerá consigo la devolución, en algunos supuestos, de la competencia a los Jueces y Magistrados.

4.2. Ejecución forzosa

Las consecuencias de la STJUE dictada en el as. C-503/15 Margarit Panicello van a dejarse notar también en el proceso de ejecución forzosa de títulos ejecutivos procesales debido a que en su decisión el alto Tribunal no se limita a declarar que en el ámbito del procedimiento de "cuenta jura-da" el LAJ no constituye un "órgano jurisdiccional" a los efectos del art. 267 TFUE, sino que a ma-yor abundamiento sugiere cuál ha de ser la actuación del Juez nacional y la del legislador español. El primero, antes de despachar ejecución sobre la base del decreto dictado por el LAJ deberá, al amparo de la regla de la interpretación conforme, examinar de oficio si alguna de las cláusulas del contrato celebrado entre un procurador o un abogado y su cliente presenta carácter abusivo. El segundo debe-rá proceder a reformar la normativa de la LEC relativa al despacho y oposición a la ejecución con el fin de equipar el decreto del LAJ al régimen previsto para los títulos extrajudiciales. Con respecto a las modificaciones legislativas en el marco de la ejecución forzosa, debe señalarse que en la actuali-dad solo han recaído, de forma expresa y clara, sobre la ejecución de títulos extrajudiciales.

Antes de proceder al comentario de aquellas novedades legislativas, estimamos oportuno dete-nernos en la ejecución de títulos procesales y laudos arbitrales, sobre todo por una "extraña" técnica legislativa mediante la cual se ha pretendido reformar alguno de sus extremos. Hasta la actualidad no se ha operado ninguna reforma en los artículos de la LEC en orden a otorgar al tribunal, ante el que se pide el despacho de la ejecución fundado en un título procesal o un laudo arbitral, el poder de advertir de oficio el posible carácter abusivo de una cláusula. Si a la demanda ejecutiva se acompaña un título ejecutivo judicial, un laudo o un acuerdo de mediación, el tribunal debe despachar ejecución cuando concurran los presupuestos y requisitos procesales y el título sea regularmente formal (art. 552.1 LEC). En fase de oposición, el ejecutado sólo podrá esgrimir el pago o cumplimiento de lo ordenado en el título ejecutivo, así como la caducidad de la acción ejecutiva y los pactos y transac-ciones celebrados para evitar la ejecución e incorporados a un documento público (art. 556 LEC). Ahora bien, TJUE sí se ha pronunciado sobre el alcance del examen de oficio que ha de realizar el Juez ante el que se solicita el despacho de la ejecución con base en un laudo arbitral.

La sentencia de 6.10.09 dictada en el as. C-40/08 Asturcom Telecomunicaciones, S. L. , re-suelve una cuestión prejudicial planteada por un tribunal español en la que pregunta si la Directiva 93/13/CEE debe interpretarse en el sentido de que el Juez, que conoce de la demanda de ejecución forzosa de un laudo firme emitido en un procedimiento arbitral en el que no ha comparecido el con-sumidor, debe apreciar de oficio el carácter abusivo de una cláusula arbitral contenida en el contrato y anular el laudo. El TJUE declara que en un caso, como el que le ocupa, en el que el consumidor ha mostrado una absoluta pasividad, pues ni se ha personado en el procedimiento arbitral ni ha inter-puesto una acción de anulación del laudo, el principio de efectividad no puede significar que el ór-gano judicial deba suplir la inactividad de aquel (ap. 47). Declaración con la que, además, solventa el comprometido problema de si el derecho comunitario obliga a un Juez nacional a dejar de aplicar las normas procesales internas que otorgan fuerza de cosa juzgada a una resolución (ap. 37). En cambio, el análisis desde la óptica del principio de equivalencia da lugar a que el TJUE sostenga que si el Juez nacional, que conoce de una demanda de ejecución forzosa de un laudo arbitral firme puede apreciar de oficio, con arreglo a las normas procesales internas, la vulneración de las normas nacionales de orden público, también está obligado a apreciar de oficio el carácter abusivo de una cláusula contrac-tual, tan pronto como disponga de los elementos de hecho y de derecho necesarios para ello, ya que el art. 6 Directiva 93/13/CEE no tiene carácter imperativo, sino que es una disposición indispensable para el logro de una de las misiones confiadas a la UE: elevar el nivel y la calidad de vida de sus ciudadanos (aps. 51-53). En definitiva, para el TJUE es tarea del Juez nacional agotar todas las posi-


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bilidades que existen en el ordenamiento jurídico interno con vistas a que el consumidor no quede vinculado por una cláusula abusiva46.

Pues bien, la técnica legislativa a la que hemos calificado de "extraña" ha pretendido al pare-cer modificar el régimen jurídico previsto en la LEC respecto de la ejecución de laudos arbitrales, pero ha utilizado una vía inaudita. La modificación es anunciada en el preámbulo de la Ley 42/2015 que reforma la LEC señalando que "se da cobertura a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 2009 y al criterio consolidado en nuestra jurisprudencia al incor-porar la posibilidad del control judicial de las cláusulas abusivas en el despacho de la ejecución de laudos arbitrales, al igual que ya está previsto para los títulos no judiciales" (V). La consecuencia lógica de lo transcrito hubiera debido ser la reforma del tenor literal de los preceptos reguladores del despacho de la ejecución (art. 552 LEC) y de la oposición a la misma (arts. 556 y 557 LEC) añadien-do, a los títulos ejecutivos extrajudiciales, los laudos arbitrales y los títulos ejecutivos procesales. Pero no ha sido de esta manera, sino que sin reformar dichos preceptos se ha dictado una norma de derecho intertemporal que da por efectuada tal reforma. En efecto, la disposición transitoria segunda de la Ley 42/2015 prevé que en los supuestos de ejecuciones de laudos arbitrales dictados resolviendo conflictos nacidos de un contrato celebrado entre un empresario o profesional y un consumidor o usuario, "que no estuvieran archivados definitivamente" el Juez o el LAJ si aprecia que alguna de las cláusulas que constituye el fundamento de la petición o que determina la cantidad exigible puede ser calificada de abusiva, suspenderá la ejecución dando audiencia a las partes.

A esta situación de incertidumbre debe proporcionársele una vía que contribuya, al menos, a reducirla a su mínima expresión, pues, nada resulta más contraproducente para un sistema jurídico que la inseguridad en la interpretación y aplicación de las normas que lo forman. Con esta modesta intención y teniendo en cuenta, de una parte, los pronunciamientos de dos sentencias del TJUE ya citadas, as. C-503/15 Margarit Panicello y as. C-49/14 Finanmadrid E.F.C., S.A. según los cuales la falta de previsión por la LEC del examen de oficio del Juez competente para despachar ejecución de títulos procesales y laudos arbitrales es contraria a las disposiciones de la Directiva 93/13/CEE y, de otra, la doctrina del TJUE acerca del deber del Juez nacional de intervenir de oficio para evitar que el consumidor quede obligado por cláusulas abusivas sin que dicha intervención dependa de la conducta de este último, cabe proponer, sobre la base de la obligación de la interpretación del derecho nacional conforme a la luz de la letra y finalidad de la Directiva, que los Jueces españoles examinen de oficio el contrato o el convenio arbitral de consumo que dio lugar a la emisión de un título ejecutivo proce-sal o un laudo arbitral47.

4.2.1. Ejecución judicial de títulos extrajudiciales

La disciplina de la ejecución de títulos ejecutivos extrajudiciales y del procedimiento de ejecu-ción hipotecaria ha sido la primera en ser reformada como consecuencia de la doctrina del TJUE. La innovación legislativa, operada por la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la pro-tección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, ha conllevado un aumento de los poderes de dirección material del Juez, así como una ampliación de las causas de oposición a la ejecución.

El aumento de los poderes de dirección material del Juez se plasma en el alcance del examen que ha de efectuar de oficio como paso previo al despacho de la ejecución. Además de comprobar si concurren los presupuestos procesales, el título ejecutivo es regularmente formal y los actos procesa-les cuyo ejercicio se solicita son conformes con la naturaleza y contenido del título, el Juez ha de indagar el posible carácter abusivo de las cláusulas contractuales. Esto es, se le otorga el poder de examinar, in limine litis y ex officio, la existencia de motivos de fondo que impidan el despacho de la ejecución. Ello comporta que si el Juez aprecia que alguna cláusula presenta aquel carácter ha de dar audiencia a las partes. Una norma en el expresado sentido es incorporada al art. 552.1 LEC, el cual

46 Un examen exhaustivo de la sentencia Asturcom Telecomunicaciones, S.L. y de sus consecuencias en la práctica de nuestros tribunales, es

realizado por Ruiz Moreno, J. Mª (2010): "La hiperprotección del consumidor por medio de la ejecución y anulación del laudo en el arbitraje de

consumo. Un estudio basado en la doctrina jurisprudencial", en Cubillo López, I. J. (coord.): Cuestiones actuales sobre la protección de los

consumidores: tutela penal, civil y arbitral. Civitas-Thomson Reuters. Cizur Menor. pp. 367-372; y Pardo Iranzo, V. (2012): "La especial

protección de los consumidores por la Directiva 93/13/CEE del Consejo: el control judicial de la nulidad de la cláusula arbitral", en De la Oliva

Santos, A. y Calderón Cuadrado, Mª P. (dir.): La armonización del Derecho Procesal tras el Tratado de Lisboa. 1ª ed. Aranzadi-Thomson

Reuters. Cizur Menor, pp. 505-510.

47 Se han mostrado favorables a esta tesis, incluso con anterioridad a la Ley 42/2015, Gimeno Sendra, V. (2013): "Las cláusulas abusivas", cit.

y Marcos Francisco, D. (2015): "Consumidores, sujetos privilegiados en el nuevo paradigma de justicia civil europea: medidas procesales y

extraprocesales para su protección". Indret 3/2015, pp. 35-39.


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al estar colocado en sede de disposiciones generales debe estimarse también aplicable al procedimien-to de ejecución hipotecaria48.

El incremento de los motivos de oposición refuerza las facultades procesales del deudor. El carácter abusivo de alguna cláusula contenida en el título se añade a las causas ya previstas en la ejecución forzosa común de los títulos ejecutivos extrajudiciales y también se agrega a las causas establecidas en sede de ejecución hipotecaria (arts. 557.1.7ª y 695.1.4ª LEC)49. Con la diferencia, de que respecto de esta última no es suficiente con que el ejecutado se oponga alegando que el título ejecutivo contiene una o varias cláusulas abusivas sino que ha de precisar que las que presentan tal carácter constituyen bien el fundamento de la ejecución bien determinan la cantidad que le es recla-mada.

Es conocido que las reformas de la LEC en materia de ejecución forzosa, que brevemente se acaban de apuntar, se originan en la sentencia del TJUE de 14.03.2013 as. C-415/11 Aziz50. Dicha resolución declara que una normativa reguladora de la ejecución hipotecaria que, de un lado, prohíbe al ejecutado que alegue el carácter abusivo de una cláusula contractual que constituye el fundamento del título ejecutivo y, de otro lado, no autoriza al Juez, que tramita el proceso declarativo posterior o simultáneo en el que el ejecutado alega la nulidad de la cláusula abusiva, a que decrete la suspensión cautelar del procedimiento de ejecución hipotecaria, no es compatible con la protección que la Direc-tiva 93/13/CEE otorga a los consumidores. El TJUE afirma taxativamente que, en ningún caso, tal protección debe entenderse satisfecha mediante la prestación a posteriori de una indemnización, pues este medio no es ni adecuado ni eficaz para que cese el uso de las cláusulas abusivas (en especial cfr. aps. 60 y 64)51.

La configuración del procedimiento de ejecución hipotecaria vuelve a ser nuevamente modifi-cada a raíz de la STJUE de 17.07.2014, as. C-169/14 Sánchez Morcillo y Abril García en la que se sostiene que dicho procedimiento vulnera el principio de igualdad procesal consagrado en el art. 47 CDFUE, acentuando el desequilibrio entre el consumidor y el profesional ya que priva al primero de una oportunidad razonable de defender sus intereses. Ello es debido a que si bien era impugnable la resolución que ponía fin a la oposición a la ejecución ordenando el sobreseimiento de la ejecución o la inaplicación de una cláusula abusiva, no lo era en cambio la que desestimaba la oposición a la ejecución. El restablecimiento de la igualdad de facultades procesales entre las partes se lleva a cabo por el Real Decreto-ley 11/2014, de 5 de septiembre, convalidado por la Ley 9/2015, de 25 de mayo. No obstante, la reforma legislativa podría haber ocasionado cambios más trascendentales ya que el TJUE incurre, en la citada resolución, en cierta incongruencia por extra petita al abordar, sin que figure en el reenvío prejudicial, la clase de relación que debería establecerse entre el procedimiento de ejecución hipotecaria y el proceso declarativo en el que el deudor solicita que se declare la inexis-tencia o inexigibilidad del crédito. A su parecer, el procedimiento de ejecución hipotecaria regulado en la LEC es insuficiente para lograr el cese de la aplicación de una cláusula abusiva incluida en documento auténtico de constitución de hipoteca, particularmente, porque no podrá ser suspendido por el Juez que conoce del proceso declarativo (ap. 51 y fallo)52.

La doctrina procesalista denunció hace tiempo la extremada dureza de la ejecución hipotecaria respecto de quien aparece como deudor en el título ejecutivo. En su afán por conceder al acreedor una vía expedita y eficaz para recuperar la cantidad de dinero prestada sobre la base de la garantía hipotecaria, aquella incurre en un "intencionado desprecio por la realidad extra registral" así como en una considerable "dosis de aldeana desconfianza hacia los órganos jurisdiccionales". Su regulación

48 Vid. en este sentido, Banacloche Palao, J. (2014): "Cláusulas abusivas y suspensión de la ejecución hipotecaria: una práctica equivocada".

Diario La Ley, nº 8312, 16 de mayo de 2014.

49 Y ello pese a que, de un lado, la restricción de las causas de oposición y de suspensión del procedimiento y, de otro, la imposibilidad de que

el proceso de declaración tramitado de forma simultánea pueda paralizarlo, se habían erigido desde 1909 en las características esenciales de la

ejecución hipotecaria. Vid. por todos, Bonet Navarro, A. (2015): La experiencia procesal del fracaso del derecho. Prensas de la Universidad de

Zaragoza. Zaragoza, pp. 96-104.

50 La sentencia dictada en el as. C-415/11 Aziz, ha dado lugar a un número considerable de análisis efectuados desde diversas perspectivas.

Desde la perspectiva del derecho procesal, vid. en particular, el efectuado por Jimeno Bulnes, M. (2014): "Perspectiva actual del espacio judicial

europeo en materia civil y penal. Especial incidencia de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia", en Jimeno Bulnes, M. (coord.) Nuevas

aportaciones al espacio de libertad, seguridad y justicia. Comares. Granada, pp. 13-19.

51 La sentencia Aziz es completada por el auto del TJUE de 14.11.2013, as. acumulados C-537/12 y 116/13 Banco Popular Español, S.A. , pues,

afirma que una normativa nacional que no permite al Juez que tramita una ejecución hipotecaria examinar, ya sea de oficio ya a instancia del

consumidor, el carácter abusivo de una cláusula inserta en el contrato del que se deriva la deuda reclamada y que sirve de fundamento al título

ejecutivo, se opone a la Directiva 93/13/CEE.

52 Sobre las medidas cautelares que pueden adoptarse a raíz de la STJUE dictada en el as. C-169/14 y los órganos judiciales que ostentan la

competencia funcional, vid. Pérez Daudí, V. (2014): "Las consecuencias de la STJUE de 17 de julio de 2014 en el proceso de ejecución hipote-

caria: el Real Decreto-ley 11/2014, de 5 de septiembre, de medidas urgentes en materia concursal y la posibilidad de adoptar medidas cautelares

en el proceso declarativo posterior". Diario La Ley, nº 8391, 3 de octubre de 2014.


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muestra que se ha caído en el crónico error sobre la naturaleza de la ejecución forzosa que consiste en "exonerar al acreedor de la previa prueba de los hechos constitutivos de su derecho a la tutela (acredi-tando otros), pero no en amordazar a quien ya es ejecutado e impedirle que ponga de relieve otros hechos que impidan, enerven o extingan la eficacia de los hechos constitutivos de cuya prueba se le relevó. Ni por hipótesis es admisible que los órganos jurisdiccionales concedan tutelas inexistentes, y menos aún a pesar de la protesta de quien las padece"53.

El planteamiento de cuestiones prejudiciales ante TJUE muestra que una buena parte de los tribunales españoles están en contra de la regulación actual de la ejecución hipotecaria, claramente al menos cuando el deudor es un consumidor y la garantía hipotecaria de la deuda que han contraído se constituye sobre su vivienda habitual. La valoración negativa ya se puso de manifiesto, con anteriori-dad a la intervención del TJUE, mediante el planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad54. Sin embargo, el TC sancionó la constitucionalidad de la ejecución hipotecaria regulada en la LEC argumentando, esencialmente, que las extraordinarias limitaciones impuestas a la oposición del ejecu-tado no vulneran su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión ya que, en primer lugar, cuando constituye una hipoteca admite que su defensa tiene una eficacia momentáneamente disminui-da y, en segundo término, queda abierta a todos los interesados la posibilidad de promover la salva-guarda de sus derechos mediante al incoación del juicio declarativo posterior55.

Las modificaciones legislativas efectuadas hasta la fecha no se estiman suficientes, pues, los intentos dirigidos a provocar nuevas reformas no cesan. El mismo tribunal español que efectuó el reenvío prejudicial dando lugar a la STJUE emitida en el as. C-169/2014, vuelve a plantear al TJUE una nueva cuestión que es resuelta en el auto de 16.07.14 as. C-539/14 Sánchez Morcillo y Abril García. Sin embargo, en esta ocasión, los pronunciamientos de Tribunal de Luxemburgo han dejado intacto el art. 695.4 LEC. La duda del tribunal español giraba en torno a si el art. 7 Directiva 93/13/CEE se oponía a la disposición del art. 695.4 LEC que concede al ejecutante profesional más motivos de apelación contra el auto que decide la oposición que los otorgados al ejecutado consumi-dor. Cabe entender que la ratio decidendi de la resolución del TJUE reside en que la pregunta formu-lada cae fuera del campo en el que opera la Directiva 93/13/CEE. Así, el hecho de impedir al con-sumidor que impugne el auto que desestima la oposición fundada en causas distintas de la abusividad de las estipulaciones contractuales es un extremo ajeno al ámbito de aplicación de la mencionada Directiva, por lo que tal limitación no restringe la protección que con ella se pretende proporcionar al consumidor (aps. 42-44).

En ese mismo auto, el TJUE parece que quiera terciar y poner fin al debate acerca de si el procedimiento de ejecución hipotecaria es una vía idónea para la protección de los derechos de los consumidores. Ello se infiere de sus declaraciones consistentes en destacar que el sistema procesal español de ejecución hipotecaria considerado en su conjunto, primero, "ya no expone al consumidor al riesgo de perder definitiva e irreversiblemente su vivienda como consecuencia de una venta forzosa incluso antes de que un tribunal haya podido pronunciarse sobre el carácter abusivo de una cláusula contractual en la que el profesional fundamenta su demanda" (ap. 47); y segundo ofrece al consumi-dor una oportunidad razonable de ejercitar las acciones judiciales fundadas en los derechos reconoci-dos en la Directiva 93/13/CEE "en condiciones que no lo coloquen en una situación de manifiesta desventaja en relación con el profesional acreedor ejecutante" (ap. 48)56.

53 Fernández-Ballesteros, M. A. (2001): La ejecución forzosa y las medidas cautelares en la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil. Iurgium edito-

res. Madrid, pp. 632. Cfr. asimismo, Cordón Moreno, F. (2002): El proceso de ejecución, Aranzadi, Cizur Menor, pp. 408 y 409; y Montero

Aroca, J. (2012): Ejecución de la hipoteca inmobiliaria, Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 1186-1200.

54 El iter recorrido por nuestros tribunales, desde el planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad ante el TC a cuestiones de prejudiciali-

dad ante el TJUE, es analizado por Díez García, H. (2015): "Intereses moratorios en los préstamos hipotecarios: interpretación del art. 114.III

LH y de la disposición transitoria 2ª de la Ley 1/2013 tras la STJUE de 21 de enero de 2015 (entre lo ilegal y lo abusivo)" en Díaz Alabart, S.

(dir.) y Represa Polo, Mª P. La protección del consumidor en los créditos hipotecarios (Directiva 2014/17/UE). Ed. Reus. Madrid, pp. 299-

305.

55 Vid. SSTC 41/1981, 64/1985, 8/1991, 6/1992, 217/1993, 269/1993, 21/1995, 69/1995, 223/1997, 158/1997 siendo la primera y la última del

Pleno; así como, los AATC, Pleno, 113/2011 y 113/2014.

56 El debate todavía continúa en la magistratura española. Da buena cuenta de ello el auto del TJUE dictado el 23.02.16 en el as. C-380/15

Garzón Ramos. Mediante el reenvío prejudicial, el tribunal español pretende que el TJUE se pronuncie acerca de la compatibilidad de la norma

procesal (art. 698.1 LEC), que impide que el proceso declarativo en el que se solicite la nulidad del título ejecutivo surta el efecto de suspender

la ejecución hipotecaria, con el art. 47 CDFUE en el que se consagra el derecho a la tutela judicial efectiva. No obstante, la cuestión formulada

por el tribunal español, en la que no se contiene dato alguno que permita considerar que el objeto del litigio principal se refiera a la interpretación

o aplicación de una norma europea distinta a las incluidas en la CDFUE, queda sin contestar al declararse el TJUE manifiestamente incompeten-

te. Funda su decisión en el art. 51.1 CDFUE. Este precepto establece que las disposiciones de la CDFUE están dirigidas a los Estados miembros

únicamente cuando apliquen el derecho de la UE. Vid. las Explicaciones sobre la Carta de los Derecho Fundamentales que fueron elaboradas

bajo la responsabilidad del Presidium de la Convención que redactó la CDFUE (DOUE C 303 de 14.12.2007).


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4.2.2. Ejecución hipotecaria extrajudicial

El examen de la ejecución forzosa bajo el prisma del principio de efectividad de los derechos y la protección concedida a los consumidores por la Directiva 99/13/CEE se está ampliando a la ejecu-ción hipotecaria extrajudicial. Como ha sucedido en otros supuestos ya señalados, las dudas de los tribunales españoles se desencadenan a partir de sentencias del TJUE que han recaído en asuntos similares planteados por tribunales de otros Estados miembros. Así, en lo relativo a la ejecución hipotecaria extrajudicial debe repararse en la STJUE de 10.09.2014 dictada en el as. C-34/13 Kušio-nová que se pronuncia sobre varias cuestiones formuladas por un tribunal eslovaco. Las preguntas versan sobre si, desde la óptica de los arts. 38 y 47 CDFUE, las disposiciones de la Directiva 93/13/CEE se oponen a la normativa procesal nacional que permite el cobro de un crédito, basado en cláusulas posiblemente abusivas, mediante la ejecución extrajudicial de un inmueble dado en garantía por el propietario-consumidor sin que esté previsto un control judicial de oficio de la abusividad de dichas cláusulas.

El TJUE enfoca el análisis del caso concreto desde los postulados del principio de efectividad en orden a determinar en qué medida la regulación procesal nacional convierte en imposible o en excesivamente difícil la protección conferida por la Directiva 93/13/CEE. En sus resoluciones reitera que las características específicas de un procedimiento nacional no son fundamento suficiente en el que pueda amparase una disminución de la protección a los consumidores. El análisis de aquellas características no debe efectuarse de forma aislada sino teniendo en cuenta el lugar que ocupan en el sistema procesal y los principios que lo informan, entre ellos el principio de justicia rogada, pues como declara el TJUE "el respeto del principio de efectividad no puede llegar hasta suplir íntegra-mente la total pasividad del consumidor" (ap. 56). Este método implica que el TJUE observe cuáles son las facultades procesales que puede ejercitar el consumidor para lograr que la protección legal sea efectiva. El derecho eslovaco al prever de un lado que el consumidor pueda impugnar la venta en subasta en un plazo de 30 días contados a partir de la notificación de la ejecución de la garantía lo que permite al Juez competente declarar la nulidad de la venta y, de otro, que dicho Juez pueda adop-tar la medida provisional de suspensión de la subasta, establece actos procesales efectivos, disuasorios y proporcionados que permiten al consumidor y al Juez reaccionar ante infracciones del derecho UE. De ahí que el TJUE afirme en su decisión que la normativa eslovaca sobre la ejecución extrajudicial de un bien inmueble es compatible con las disposiciones de la Directiva 93/13/CEE (ap. 68).

Retornando a nuestro ordenamiento jurídico, las cuestiones prejudiciales planteadas por un tri-bunal español en el as. C-598/15 Banco Santander, S.A. acerca de la ejecución extrajudicial se sus-tentan en el deber de examinar de oficio la abusividad de las cláusulas contractuales. En consecuen-cia, plantea si el 129 Ley Hipotecaria reformado por la Ley 1/2013 es contrario a los preceptos de la Directiva 93/13/CEE puesto que en el procedimiento de ejecución hipotecaria extrajudicial solo se prevé como acto de protección de los consumidores "una simple facultad de advertencia por un Nota-rio de la existencia de cláusulas abusivas; o la posibilidad de que el deudor consumidor ejecutado interponga una demanda en un proceso judicial independiente antes de que el Notario haya adjudicado la finca ejecutada". A nuestro entender, la exposición del contenido de las normas comprendidas en el art. 129 LH que efectúa el tribunal es incompleta e imprecisa. De acuerdo con la letra f de su aparta-do segundo, cuando el Notario considerase que alguna de las cláusulas del préstamo hipotecario que constituya el fundamento de la venta extrajudicial o que hubiese determinado la cantidad exigible pudiera tener carácter abusivo, debe ponerlo en conocimiento del deudor, acreedor y, en su caso, del avalista e hipotecante no deudor a los efectos oportunos. Tras recibir esta información, el deudor puede acudir al Juez competente ante el que se tramitará la oposición a la ejecución por idénticos trámites que los establecidos para la ejecución hipotecaria judicial (art. 695 LEC). Cuando el deudor acredite haber incoado la oposición, el Notario debe suspender la venta extrajudicial57.

En definitiva, a nuestro juicio y con el máximo respeto a la labor judicial, el reenvío prejudi-cial que da lugar al as. C-598/15 Banco Santander, S.A, respecto del cual mientras se redactan estas líneas no se han hecho públicas las conclusiones del Abogado General, describe una vía procedimen-tal de manera incompleta situando al TJUE ante un panorama que no se corresponde con el legalmen-te previsto dificultándole su tarea58. Además, los términos en los que el tribunal español formula las restantes preguntas podría privar de objeto al juicio verbal regulado para la protección de derechos

57 Este asunto es abordado por el Pleno de la Sala de lo Civil del TS en su sentencia núm. 483/2016, de 14 de julio (RJ 2016\3399), aclarando

que la cláusula, que habilita al acreedor hipotecario para acudir en caso de vencimiento anticipado por incumplimiento del prestatario a la venta

extrajudicial prevista en el art. 129 LH, no es en sí misma abusiva.

58 Las consecuencias negativas para los sistemas procesales civiles nacionales de un incorrecto planteamiento de cuestiones prejudiciales han sido

señaladas por la doctrina española e italiana, vid. entre otros, Ormazábal Sánchez, G. (2014): "Cuando Luxemburgo declaró la guerra al princi-

pio dispositivo: el deber judicial de reconocer al consumidor el derecho a la reducción del precio que no pidió en la demanda". Unión Europea,

núm. 82, p. 33; y Pagliantini, S. (2012): La tutela del consumatore nell' interpretazione delle Corti, cit. , p. 100.


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reales inscritos en el Registro de la Propiedad que impliquen posesión (art. 250.1.7º LEC) y atentar contra el principio de legitimación registral consagrado en los arts. 1 y 38 LH59.

5. Repercusiones del principio de efectividad en instituciones relativas al objeto del proceso

A la espera de futuras sentencias que se pronuncien sobre la compatibilidad de la normativa contenida en Directivas sobre protección de derechos e intereses de consumidores y usuarios con instituciones jurídico-procesales relativas al objeto del proceso reguladas por la LEC, se destina este apartado al enfoque que el TJUE otorga a la prejudicialidad, la preclusión y el ejercicio de oficio de la acción civil.

5.1. Prejudicialidad

El TJUE ha debido ocuparse de una vertiente de la prejudicialidad en la sentencia de 14.04.2016 dictada en los as. acumulados C-381/14 y C-385/14 Sales Sinués. Nos referimos a la prejudicialidad civil en el proceso civil suscitada a raíz de la tramitación simultánea de demandas individuales interpuestas por consumidores y una demanda incoada por una asociación de consumido-res y usuarios en la que se ejercía una acción colectiva dirigida a obtener la cesación del uso de las denominadas "claúsulas suelo" en los contratos de préstamos hipotecarios. Las entidades financieras demandadas solicitaron la suspensión de los procesos en los que se sustanciaban las acciones indivi-duales hasta que el proceso en el que se tramitaba la acción colectiva finalizara por sentencia firme. El reenvío prejudicial al TJUE tiene lugar porque el Juez español, si bien entiende que el art. 43 LEC le obliga a suspender el proceso en el que se tramitan las acciones individuales, alberga dudas sobre si la suspensión es conforme a la Directiva 93/13/CEE.

Para el Juez español el deber de suspender los procesos en los que se tramitan las acciones in-dividuales le impide valorar si la suspensión es pertinente desde la óptica de la protección debida a los consumidores. En todo caso, constata que la suspensión y la vinculación a la decisión que se adopte respecto de la acción colectiva perjudican a los consumidores, ya que restan trascendencia a las ale-gaciones fácticas y jurídicas que aquellos hayan aportado al proceso en defensa de sus intereses parti-culares y pierden su derecho a renunciar a la exclusión de una cláusula abusiva.

El razonamiento empleado por el TJUE para resolver la cuestión que se le plantea se basa en señalar las particularidades de las acciones colectivas respecto de las individuales. Especialmente, subraya que del hecho de que las acciones de cesación desempeñen un importante papel en orden a lograr un elevado nivel de protección de los intereses de los consumidores, no se colige necesaria-mente que las personas jurídicas legitimadas para ejercitarlas, esto es, las asociaciones de consumido-res y usuarios se hallen respecto de los empresarios en una situación de inferioridad. Junto a lo ante-rior, el Tribunal de Luxemburgo indica que, dada la índole meramente procesal de la relación entre las acciones individuales y la acción colectiva, la protección de los intereses de los consumidores goza de prioridad respecto el objetivo que persigue la prejudicialidad, esto es, evitar resoluciones judiciales contradictorias (aps. 27-30).

En su decisión, el TJUE declara que el art. 7 Directiva 93/13/CEE se opone a la normativa nacional que, como la que rige los procesos principales, obliga al Juez que tramita una acción indivi-dual de un consumidor, dirigida a que se declare el carácter abusivo de una cláusula de un contrato celebrado con un empresario, a suspender automáticamente la tramitación de esa acción en espera de que se dicte sentencia firme en un proceso pendiente en el que se ventila una acción colectiva cuyo objeto es el cese del uso, en contratos del mismo tipo, de cláusulas análogas a aquella contra la que se dirige la acción individual. La clave, a efectos de interpretaciones conformes del art. 43 LEC, reside, en que la suspensión que resulta incompatible con el sistema de protección de la Directiva es la de índole obligatoria y automática. Por consiguiente, la suspensión que sea decretada habiendo valorado su idoneidad desde la perspectiva de la protección del consumidor y habiendo permitido a este último desvincularse de la acción colectiva, sí es compatible con aquel sistema.

Aun cuando la desvinculación, o la posibilidad de autoexclusión de los consumidores de los efectos de la sentencia dictada en el proceso en el que se ha ejercitado la acción colectiva, no se con-

59 En dos de las cuestiones prejudiciales del as. C-598/15, el tribunal español insiste en preguntar si es contraria a los preceptos de la Directiva

93/13/CEE la regulación de un proceso, como el previsto en el art. 250.1.7º LEC que obliga al Juez nacional a dictar una sentencia acordando la

entrega de la vivienda adjudicada en una venta extrajudicial, porque en dicho proceso no cabe examinar de oficio el posible carácter abusivo de

cláusulas insertas en contratos con consumidores.


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templan en la LEC60, la compleja situación en la que sitúa la anterior sentencia tanto a los jueces como al legislador español puede ser esquivada gracias a la doctrina legal del TS cuando delimita la prejudicialidad civil declarando que su existencia requiere la conexión entre el objeto de los dos pro-cesos que se están sustanciando, de modo que lo que en uno de ellos se decida sea el antecedente lógico de la resolución del otro. Por esta razón, y a los efectos de evitar la posibilidad de dos fallos contradictorios, uno de los procesos debe suspenderse a la espera de que en el otro se resuelva una cuestión que es previa a la que constituye su objeto principal. Pues bien, según el TS la acción colec-tiva no es prejudicial respecto de la acción individual porque entre ellas no existe la suficiente cone-xión; mientras en la primera se lleva a cabo un control abstracto de validez de las cláusulas en consi-deración de lo que puede ser considerado un consumidor medio y de las características de la contrata-ción en masa, en la acción individual el examen debe centrarse en las circunstancias concurrentes del caso concreto, siendo terminante la posición del concreto consumidor-demandante. Concluye el TS que en razón de la distinta óptica de enjuiciamiento, no existe el riesgo, que pretende conjurar el art. 43 LEC, de que se dicten sentencias contradictorias61.

5.2. Preclusión y ejercicio de la acción civil

Los instrumentos normativos UE contemplan la protección de los consumidores no solo en el ámbito de las condiciones generales de la contratación y de las cláusulas abusivas, sino que abarcan otras esferas en las que los intereses individuales se distinguen de los generales con mayor nitidez, seguramente porque las actuaciones empresariales no dan lugar a un desequilibrio tan acusado entre los derechos y las obligaciones de las partes contratantes como en aquel ámbito. Esta realidad condu-ce a que se suscite la pregunta relativa a si, en esos otros campos, la tutela judicial de los consumido-res también ha de fundarse en la intervención de oficio de los tribunales.

Un contexto adecuado en el que cabe verificar las distintas respuestas al interrogante formula-do es la sentencia del TJUE de 3.10.2013, as. C-32/12 Duarte. La normativa europea que, en este supuesto, puede oponerse a los principios que informan nuestro sistema procesal civil no es la Direc-tiva 93/13/CEE sino la Directiva 1999/44/CE sobre determinados aspectos de la venta y las garan-tías de los bienes de consumo62. Sus arts. 2 y 3 disponen que el vendedor está obligado a entregar al consumidor un bien que sea conforme con el contrato de compraventa. En caso de falta de conformi-dad, el consumidor puede exigir la reparación o sustitución del bien sin cargo alguno (pretensiones primarias), o una reducción adecuada del precio o la resolución del contrato (pretensiones secundarias o subsidiarias).

Los preceptos de la LEC que al parecer del Juez español que formula la cuestión de prejudicia-lidad son incompatibles con la Directiva 1999/44/CE no tienen como fin regular aspectos procedi-mentales sino que se erigen en la base del proceso civil tanto del inspirado por el principio dispositivo como por el principio de oficialidad, pues, en ninguno de ellos ejercita la acción el tribunal sino la parte actora. Estas normas son los arts. 216, 218 y 400 LEC.

En la cuestión prejudicial, el Juez solicita al TJUE que se pronuncie acerca de si la Directiva 1999/44/CE se opone a la normativa de un Estado miembro que, cuando un consumidor en lugar de exigir una reducción adecuada del precio de compra de un bien, reclama judicialmente la resolución del contrato que no va a poder ser estimada porque la falta de conformidad es de escasa importancia, prohíbe al Juez nacional decretar de oficio la reducción del precio (art. 216 LEC principio de justicia rogada y 218 LEC congruencia) y ello a pesar de que no se concede al consumidor ni la posibilidad de modificar su pretensión inicial (art. 412 LEC prohibición del cambio de demanda) ni la de presen-tar un nueva demanda (art. 400 LEC preclusión de alegación de hechos y fundamentos jurídicos).

Formulada la cuestión en los términos y el sentido que se acaba de recoger, el TJUE en una sentencia sorprendentemente breve63, teniendo en cuenta la relevancia del asunto, como lo pone de manifiesto la mayor extensión y profundidad de análisis de las conclusiones de la Abogado General, ventile el tema afirmando que la LEC, al no prever la facultad del Juez de otorgar de oficio la reduc-

60 Los temas de la desvinculación y de la extensión subjetiva de la sentencia dictada en un proceso colectivo son ampliamente tratados por

Planchadell Gargallo, A. (2014): Las "acciones colectivas" en el ordenamiento jurídico español. Un estudio comparado. Tirant lo blanch. Valen-

cia, en esp. pp. 216-220.

61 Cfr. STS, Sala Civil, de 9 de mayo de 2013 (RJ 2013\3088); y ATS, Sala Civil, de 6 de noviembre de 2013 (JUR 2013\355553).

62 La Directiva 1999/44/CE fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por la a Ley 23/2003, de 10 de julio, de garantías en la venta de

bienes de consumo. Dicha Ley fue derogada por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que aprueba el Texto refundido de la

Ley General para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias.

63 Al parecer es un rasgo que caracteriza a las resoluciones del TJUE cuando se enfrenta a instituciones jurídico-procesales básicas y complejas.

Así lo manifiesta Consolo, C. respecto de la sentencia Lucchini que la tacha de "francescana semplicittà" ("La sentenza Lucchini della Corte di

Giustizia: quale possibile adattamento degli ordinamenti processuali interni e in specie del nostro", Rivista di Diritto Processuale, 2008, p. 228).


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ción del precio, no protege a la consumidora y no es compatible con la Directiva 1999/44/CE. El TJUE que la LEC no se opondría a la Directiva 1999/44/CE en el caso de que concediera al consu-midor la posibilidad de modificar su pretensión inicial o presentar una nueva demanda. Aun cuando pudiera parecer que esta matización constituye un contrapeso al ejercicio de oficio de la acción, va-rios fundamentos del fallo revelan que el TJUE ha adoptado, también en el as. Duarte, una posición decididamente favorable a la actuación de oficio del Juez64.

A nuestro parecer, son más acertadas las conclusiones de la Abogado General, en particular, porque examina con rigor y detenimiento los importantes principios e instituciones procesales que están en juego. La equilibrada ponderación que manifiestan sus razonamientos obedece a que analiza la cuestión que plantea el Juez español a partir del significado del principio de efectividad en su ver-sión elaborada en el tercer período al que nos referíamos en el apartado segundo del presente trabajo. Es decir, para poder concluir que la disposición nacional hace imposible o muy difícil la aplicación del derecho comunitario ha tenido en cuenta "el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjun-to del procedimiento, de su desarrollo y de sus peculiaridades, ante las diversas instancias naciona-les" y ha tomado en consideración los "principios sobre los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, tales como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento". El hecho de prestar la debida atención a la normativa nacional sobre la que recae la duda de la compatibilidad con el derecho UE le conduce a subrayar la relevancia del principio dispositivo en la determinación de las cargas procesales de las partes y los límites de la intervención del tribunal en el proceso civil. Admite que dicho principio está "presente tanto en el Derecho procesal español como en el de muchos otros Estados miembros" y recuerda que el TJUE ha confirmado que no se opone al principio de efectividad (ap. 32).

Asimismo, la Abogado General repara en las diferencias entre la Directiva 93/13/CEE y la Di-rectiva 1999/44/CE. Esta última no atiende al momento de la celebración del contrato sino al de su cumplimiento por lo que la actuación de oficio del tribunal no cumple la función de disuadir a las empresas de incorporar a los contratos cláusulas abusivas. Y en lo atinente a la posición del consumi-dor sostiene que su situación de inferioridad respecto al profesional no es comparable con la que tiene en el momento de celebrar el contrato pues le resulta sencillo discernir si el bien que ha comprado presenta la calidad expresada en el contrato. En consecuencia, no es exigible una intervención judicial consistente en rebajar de oficio el precio del bien, pues, con la misma no se reforzaría la posición de los consumidores, sino que por el contrario les concedería una nueva arma procesal65.

En cualquier caso, lo anterior no le impide observar que, partiendo del sentido con la que se ha suscitado la cuestión prejudicial, la regulación procesal civil española hace excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que la Directiva 1999/44/CEE concede al consumidor. Y, seguidamente, apunta diversas opciones de interpretación conforme de las normas de la LEC con el fin de ayudar al Juez español a dar con las medidas apropiadas que faciliten al consumidor la posibilidad de corregir por sí mismo la formulación inadecuada de su pretensión. En primer lugar, la Abogado General pro-pone la modificación de la demanda. En segundo término, indica la alternativa de una acumulación eventual de acciones implícita (la pretensión de resolución contractual incluiría la de rebaja del pre-cio). En tercer lugar, señala la opción de que el Juez nacional rebaje el alcance de la cosa juzgada en función de la extensión que se reconozca a la congruencia. Finalmente, si se rechazaran las anteriores medidas, cabría pensar en la rebaja de oficio del precio.

Con excepción de la última, las alternativas sugeridas son dignas de ser evaluadas en orden a proteger a los consumidores en el marco de un proceso civil regido por el principio dispositivo. Pero debe señalarse que todas ellas son consecuencia de cómo el Juez español interpreta las normas del art. 400 LEC. Les atribuye un sentido que no es compartido por un importante sector doctrinal ni por la jurisprudencia del TS. Ambos sostienen que la preclusión a la que alude el art. 400 LEC no se refiere a pretensiones sino, únicamente, a los elementos fácticos y jurídicos que conforman la causa petendi de la acción afirmada en la demanda o en la reconvención. Es decir, la carga impuesta al actor por el art. 400 LEC se limita a los hechos y fundamentos de derecho de lo pedido, pero no a las acciones

64 La opción favorable del TJUE por el otorgamiento de oficio de una tutela no solicitada por la actora en el proceso principal se manifiesta

claramente al razonar que no debe imponerse al consumidor la carga de acumular las distintas acciones que le concede la normativa "ya que

existe un riesgo nada desdeñable de que el consumidor afectado no deduzca una pretensión subsidiaria, la cual, por lo demás tendría por objeto

una protección inferior a la que tiene por objeto la pretensión principal, ya sea debido a la relación especialmente inflexible de concomitancia que

se da entre una y otra pretensión, ya porque el consumidor ignora o no percibe la amplitud de sus derechos" (ap. 38).

65 O, en otras, palabras el derecho subjetivo que ha sido deducido en el juicio es de naturaleza privada, por lo que el modo en que se ejercita en

vía jurisdiccional es una consecuencia de tal naturaleza. Este es uno de los razonamientos que desarrollan en su trabajo sobre la sentencia Duarte

Cordón Moreno, F. (2013): "La posibilidad de que el Juez otorgue de oficio una tutela jurisdiccional no pedida por el consumidor. (STJUE de 3

de octubre de 2013)", Revista CESCO de Derecho de Consumo, núm. 8; y Ormazábal Sánchez, G. (2014): "Cuando Luxemburgo declaró la

guerra al principio dispositivo: el deber judicial de reconocer al consumidor el derecho a la reducción del precio que no pidió en la demanda".

Unión Europea. 82, pp. 29-35.


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que aquel podría acumular en la demanda aún de forma eventual o subsidiaria. Por consiguiente, no impuesta al actor esa clase de carga, este no experimenta ninguna consecuencia jurídica negativa derivada de la no acumulación de acciones. Ello significa que en un proceso posterior, el actor puede pedir una tutela jurisdiccional distinta pero sustentada en los mismos hechos (fragmento de historia) que fundaron la acción afirmada, debatida y decidida en el primer proceso pues sobre aquella no recayó el efecto de cosa juzgada al no formar parte del objeto virtual del proceso civil66.

La sentencia Duarte ha tenido una considerable repercusión en el seno de la UE. En algunos casos, ha generado el desarrollo de análisis desde premisas alejadas de la real interpretación y aplica-ción por nuestros tribunales de la LEC. Así, por ejemplo, se ha afirmado que en nuestro sistema procesal civil la eficacia de cosa juzgada se extiende a todas las acciones que el actor pudo haber ejercitado en procesos anteriores o que una simple equivocación de índole procesal conlleva la abso-luta ineficacia de los derechos otorgados por la Directiva 1999/44/CE a los consumidores67. Otros estudios del alcance de la influencia de la sentencia Duarte se han efectuado, en cambio, desde el desconcierto que provocan los pronunciamientos del TJUE. Así, por ejemplo, la doctrina italiana ha percibido la gravedad de aquellos y ha entendido que debe procederse a una revisión total del sistema procesal civil interno en orden a determinar si es conforme con el alcance que el TJUE atribuye a la tutela jurisdiccional de los consumidores. Ya, en una primera aproximación, constata que dos institu-ciones que se erigen en pilares fundamentales del derecho procesal italiano no están en armonía con la doctrina del Tribunal de Luxemburgo: la preclusión y la prohibición de la mutatio libelli. Asimis-mo, advierte que la jurisprudencia ha excluido, en virtud del art. 1492 Codice Civile, la acumulación de las acciones de resolución del contrato y de reducción del precio al fundarse ambas en los mismos presupuestos. De modo que un consumidor italiano se encontraría en la misma situación de indefen-sión que la Sra. Duarte. Llegados a este punto, la solución que propone, aludiendo al carácter ins-trumental y no neutral de las normas procesales, no es otra que la de seguir la dirección interpretativa que marca el TJUE lo que conlleva a proponer bien el ejercicio sucesivo y separado de las acciones reguladas en defensa de los consumidores en un mismo proceso, bien admitir una segunda demanda en la que se ejercita la acción de disminución del precio68.

6. Consideraciones finales

No hay duda de que las soluciones propuestas por la doctrina italiana al desafío que para su sistema procesal civil representa la sentencia dictada en el as. Duarte pueden ser aplicables al proceso civil español. Sobre todo porque es cierto que en dicha sentencia, al igual que en otras, se observa como el acento se traslada desde la efectividad del Derecho UE hacia la exigencia de la tutela judicial efectiva de los consumidores y, en definitiva, de los ciudadanos. Pero estimamos pertinente recordar al final de este trabajo que, como el propio TJUE ha afirmado en algunas de sus resoluciones, el examen de hasta qué punto una disposición nacional hace imposible o muy difícil la aplicación del Derecho UE debe tener en cuenta al menos dos extremos: primero, los principios en lo que se basa el sistema jurisdiccional nacional y, segundo, el lugar que aquella disposición ocupa en el conjunto del procedimiento.

De ahí que nos parece muy oportuno recordar la sentencia dictada en el as. C-429/05 Rampion en la que el TJUE responde una cuestión prejudicial planteada por un tribunal francés sobre la Direc-tiva 87/102/CEE, de 22 de diciembre de 1986, relativa a la aproximación de las disposiciones lega-les, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de crédito al consumo. El tribunal francés pregunta si la citada Directiva tiene una finalidad más amplia que la mera protección

66 Vid. entre otros, De la Oliva Santos, A. (2005): Objeto del proceso y cosa juzgada en el proceso civil. 1ª ed. Civitas-Thomson Reuters.

Madrid. esp. pp. 64-79; Tapia Fernández, I. (2010): La cosa juzgada. (Estudio de jurisprudencia civil). Dykinson. Madrid, pp. 117-157; Valli-

nes García, E. (2004): La preclusión en el proceso civil. 1ª ed. Civitas-Thomson Reuters. Madrid, pp. 215-225 y Banacloche Palao, J. (2009):

"El ámbito de aplicación de la regla de preclusión del artículo 400 de la Ley de Enjuiciamiento Civil". Revista de Derecho Procesal. Núm.

Homenaje al Profesor Pedro Aragoneses Alonso, pp. 57-85. Entre las SSTS, Sala Civil, que motivan su fallo afirmando que el objeto virtual de

un proceso se constituye por todos los posibles fundamentos fácticos y jurídicos de lo que pretenda el demandante, sin que deba apreciarse la

existencia de cosa juzgada respecto de la acción que no fue afirmada en el anterior proceso ni tenía el actor la obligación de hacerlo, pueden

consultarse, por ejemplo, las de 16.05.2007 (RJ 2007\3555), de 30.03.2011 (RJ 2011\3134), de 9.01.2012 (RJ 2013\1261) y de 21.07.2016 (RJ

2016\3212).

67 Vid. Jansen, S. (2014): "Price reduction as a consumer sales remedy and the powers of national courts: Duarte Hueros". Common Market

Law Review 51, pp. 976-979.

68 Vid. Gozzi, M. (2015): "Codice del consumo e Directiva 1999/44/CE. Risoluzione del contratto e riduzione del prezzo nella comparvendita: i

poteri del giudice". Rivista di Diritto Processuale, pp. 254 y 255. En similar dirección, esto es incidiendo en que el Juez nacional más allá de una

observancia absoluta de aspectos procesales ha de situar en el centro de su función jurisdiccional el logro de la justicia sustancial, se pronuncia

Biavati, P. (2014): "Disapplicazione del giudicato interno per effeto del diritto dell' Unione europea?". Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile 68, pp. 1570-1572.


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de los consumidores, de manera que se extiende a la organización del mercado y permite al juez apli-car de oficio las disposiciones que de ella derivan. El TJUE contesta afirmativamente añadiendo que por esa razón el consumidor no tiene la obligación de invocar por sí mismo las normas que le confie-ren derechos frente al prestamista. En sus observaciones, el Gobierno francés alerta al TJUE que si se autoriza al Juez nacional a que introduzca en el proceso hechos y fundamentos jurídicos no esgri-midos por las partes, se puede provocar que dicho Juez exceda los límites que le marca su deber de congruencia y otorgue una tutela no pedida por el actor (ap. 67).

En definitiva, el debate que se plantea en relación con el deber de actuar ex officio que el TJUE está imponiendo a los tribunales nacionales, amparándose en el respeto al principio de efectivi-dad en la tutela de los derechos e intereses de consumidores y usuarios, debe mantenerse vivo. Hay que someter a permanente examen las tesis que minusvaloran los caracteres que identifican la Juris-dicción y la diferencian del poder ejecutivo. El tribunal dejará de ser imparcial y tomará partido por uno de los litigantes del proceso civil, cuestionando además la consolidada doctrina del TEDH sobre la imparcialidad objetiva o incompatibilidad de funciones. Asimismo, el instrumento a través del cual se ejerce la función jurisdiccional, esto es el proceso, dejará de estar informado por principios jurídi-co-naturales que son, esencialmente, postulados de justicia. Y, por último, el proceso civil en el que se ventilan intereses, esencialmente, privados dejará de estar informado por el principio dispositivo y pasará a estar inspirado por el principio de oficialidad.

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EL PAPEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA CONSECUCIÓN DE UN ACUERDO

SUSTITUTIVO DEL PROTOCOLO DE KIOTO: DE BALI A PARÍS

Asier GARCÍA LUPIOLA Facultad de Economía y Empresa – Elcano, Universidad del País Vasco

Resumen: La lucha contra el cambio climático es un elemento fundamental de la política europea de medio ambiente pues posibilita la consecución de un desarrollo sostenible. Durante la última década la Unión Europea ha desarrollado una intensa actividad, tanto dentro como fuera de su territorio, con el fin de lograr el cambio a una economía sostenible y con un bajo nivel de emisiones de gases de efecto invernadero. A pesar de sus lagunas, la estrategia europea de lucha contra el cambio climático –en la que la política energética tiene progresivamente mayor presencia– ha supuesto que la Unión Europea lidere la lucha global contra el cambio climático mediante una alianza que agrupa tanto a países industrializados como en desarrollo, si bien se trata de un liderazgo puesto en duda durante los últimos años.

Palabras clave: Unión Europea; cambio climático; Protocolo de Kioto; liderazgo; alianza mundial.

Summary: The fight against climate change is a key element of European environmental policy because it allows the achieve-ment of sustainable development. During the last decade the European Union has developed an intense activity, both within and outside its territory, in order to achieve the change to a more sustainable economy with low emission levels of greenhouse gases. Despite its shortcomings, the European strategy to combat climate change –in which energy policy has progressively increased its presence– have meant that the European Union lead the global fight against climate change through a global partnership that brings together both industrialized and developing countries, although it is a questioned leadership in recent years.

Keywords: European Union; climate change; Kyoto Protocol; leadership; global partnership.

1. Introducción

La Unión Europea (UE) firmó el Protocolo de Kioto el 29 de abril de 1998. El Protocolo ha-bía sido adoptado en la III Conferencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cam-bio Climático, celebrada en Kioto en diciembre de 19971. Por medio del mismo, los países industria-lizados se comprometieron a ejecutar un conjunto de medidas para reducir los gases de efecto inver-nadero (GEI), destacando la decisión de reducir en un 5 % de media las emisiones contaminantes entre 2008 y 2012, tomando como referencia los niveles de 1990.

En abril de 2002 la Unión aprobó el Protocolo de Kioto2. Para el primer período de vigencia previsto (2008-2012), la Unión fijó un compromiso global de reducción del 8 % de las emisiones respecto de las de 1990, estableciéndose para cada Estado miembro un margen distinto en función de diversas variables económicas y medioambientales. Como se ve, dentro del compromiso general recogido para los países desarrollados, consistente en una reducción de emisiones del 5 %, la UE aceptó que su objetivo específico fuese del 8 %3, adoptando a partir de ahí una extensa normativa para cumplir con el mismo, “lo que le permitió posicionarse como el único actor internacional con capacidad suficiente para impulsar las negociaciones internacionales sobre el calentamiento global” 4.

El Protocolo de Kioto entró en vigor el 16 de febrero de 2005, tras la necesaria ratificación del mismo por parte de los países industrializados responsables del 55 % de las emisiones contaminantes. Pocos días antes, la Comisión hacía públicas las bases de la futura estrategia de la UE sobre lucha

1 Naciones Unidas (1998), Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático,

FCCC/INFORMAL/83, Nueva York.

2 Decisión 2002/358/CE del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la Unión Europea, del Protocolo de Kioto

de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con

arreglo al mismo.

3 Según el Anexo B del Protocolo de Kioto, junto a la entonces UE-15, Bulgaria, Rep. Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Liech-

tenstein, Lituania, Mónaco, Rumanía y Suiza adoptaron el compromiso de reducción de emisiones del 8 %; EEUU, el 7 %; Canadá, Hungría,

Japón y Polonia, el 6 %; y Croacia, el 5 %. Por su parte, Nueva Zelanda, Rusia y Ucrania se comprometían a no aumentar sus emisiones.

Finalmente, tres países podían aumentarlas: Noruega, el 1 %; Australia el 8 %; e Islandia, el 10 %.

4 Contreras, D. (2013), “El papel de la Unión Europea en las negociaciones internacionales sobre cambio climático”, Observatorio Medioam-

biental, vol. 16, p. 56.



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contra el cambio climático5. Dicha estrategia debía desarrollarse en cuatro ámbitos distintos, a saber, la ampliación de la lucha contra el cambio climático a todos los países contaminantes (con responsabi-lidades comunes pero diferenciadas), la potenciación de la innovación, la realización de esfuerzos de adaptación al cambio climático, y el refuerzo de los instrumentos basados en el mercado (como el comercio de derechos de emisión introducido por la Unión)6.

En 2007 la UE va a establecer su estrategia de lucha contra el cambio climático, al tiempo que en el seno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático se va a dar inicio a las negociaciones para lograr un acuerdo vinculante que sustituya al Protocolo de Kioto. A partir de ahí, se inicia un proceso que se alarga hasta la reunión de dicha Convención a finales de 2015 en París, en el que la UE ha tratado de liderar la lucha contra el cambio climático con efectos, tanto por la realidad de dicha influencia como por los resultados de las diferentes reuniones, dispares. En efec-to, “las demandas de los principales actores internacionales como China o EEUU, el propio desarro-llo de las negociaciones internacionales y el peso relativo decreciente de la UE como uno de los prin-cipales emisores de GEI, han dificultado el camino hacia el liderazgo climático europeo” 7.

A ello se dedica el análisis que recoge este texto. Como se verá, la UE se va a dotar de dife-rentes instrumentos internos –programas y estrategias– que determinarán las directrices y principios de la normativa a desarrollar por las instituciones en materia de medio ambiente, acción climática y energía, pero que al mismo tiempo servirán para concretar su actuación exterior en estas materias y, especialmente, en los foros internacionales sobre cambio climático. Dichos instrumentos van a supo-ner propuestas –audaces en general pero con claroscuros en ocasiones– que recibirán, por un lado, el apoyo continuo de los países en desarrollo y, por otro, el rechazo de Estados Unidos (EEUU) y de otros grandes contaminantes.

Todo ello conllevará que el teórico liderazgo europeo en la acción climática en el proceso de adopción de un acuerdo que sustituyese al Protocolo de Kioto haya pasado por diferentes fases. En un primer momento, la UE desarrollará una estrategia de colaboración mundial relevante pero que no logrará el objetivo establecido, tal y como demostró el fracaso de Copenhague. En un segundo perío-do, marcado por los efectos de la crisis económica global, la UE mantendrá un perfil bajo. Finalmen-te, tras el impulso de las negociaciones –en buena medida por la propia UE–, el relativo éxito de París parece que se ha debido a la mayor implicación de EEUU y China.

2. Propuestas audaces en el inicio del proceso. De Bali a Copenhague

Como se ha adelantado, la UE concretó su estrategia de lucha contra el cambio climático en enero de 2007, al establecer acciones específicas para limitar los efectos de dicho fenómeno y reducir la posibilidad de graves perturbaciones irreversibles a nivel planetario8. En las mismas fechas la Co-misión dio a conocer sus propuestas ante los retos que se plantean en materia energética en Europa, en particular el cambio climático y la seguridad de abastecimiento de la Unión9.

Siguiendo las recomendaciones de la Comisión, el Consejo Europeo estableció el objetivo de la estrategia europea en la lucha contra el cambio climático10. De este modo, fijó como objetivo unila-teral de la UE la reducción de las emisiones de GEI en un 20 % respecto de 1990 hasta el año 2020. El Consejo Europeo consideró que los países desarrollados deberían comprometerse, en el marco de un acuerdo internacional, a reducir colectivamente sus emisiones en un 30 % hasta 2020, respecto de 1990, y entre un 60 y un 80 % hasta 2050. En el caso de que se concluya dicho acuerdo, el Consejo se mostró partidario de que la Unión se fije como objetivo la reducción de emisiones en un 30 % hasta 2020.

5 Comisión Europea, Comunicación de 9 de febrero de 2005, Ganar la batalla contra el cambio climático mundial, COM (2005) 35.

6 En el marco de la acción climática se han adoptado por parte de la UE numerosas normas y medidas para reducir las emisiones. Posiblemente,

la acción más importante llevada a cabo en este ámbito sea el Régimen Europeo de Derechos de Emisión, “primer y más importante sistema

internacional de límites máximos de derechos de emisión” que “se ha transformado en el eje principal y en la seña de identidad de la estrategia

europea contra el cambio climático”. Pérez de las Heras, B. (2009), “La Unión Europea como actor de gobernanza climática”, Revista de

Derecho de la Unión Europea, nº 16, p. 130.

7 Lázaro Touza, L. (2011), “El papel de la Unión Europea en la gobernanza global en materia climática”, Cuadernos Europeos de Deusto, núm.

45, p. 129.

8 Comisión Europea, Comunicación de 10 de enero de 2007, Limitar el calentamiento mundial a 2º C - Medidas necesarias hasta 2020 y des-

pués, COM (2007) 2 final.

9 Comisión Europea, Comunicación de 10 de enero de 2007, Una política energética para Europa, COM (2007) 1 final.

10 Consejo Europeo de Bruselas de 8 y 9 de marzo de 2007 - Conclusiones de la Presidencia, 7224/1/07 REV1.

A.García Lupiola: El papel de la UE en la consecución de un acuerdo sustitutivo del Protocolo de Kioto: de Bali a París

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El Consejo Europeo también se pronunció sobre la política energética, vista su relevancia en la lucha contra el cambio climático y, siguiendo lo propuesto por la Comisión, apoyó los siguientes objetivos a lograr en el año 2020:

- aumentar la eficiencia energética con el fin de ahorrar un 20 % del consumo energético de la Unión;

- llevar al 20 % el porcentaje representado por las energías renovables en el consumo energé-tico total de la Unión;

- elevar al 10 % el porcentaje representado por los biocarburantes en el consumo total de ga-solina y gasóleo para transporte.

Si bien los países desarrollados han sido los productores de la mayor parte de las emisiones de gases contaminantes, comparativamente son los países en vías de desarrollo los que deben realizar mayores esfuerzos para limitar el aumento de sus emisiones. Ante dicha situación, UE asumió el objetivo de ayudar a los países en desarrollo en el combate mundial contra el cambio climático, lo que le ha supuesto haber “desplegado, a través de su propia política de cooperación al desarrollo, toda una serie de iniciativas, bilaterales o de carácter multilateral” 11. La más destacada fue la pro-puesta para lanzar una alianza mundial con los países en desarrollo más expuestos al cambio climáti-co, con el fin de ayudarles a mejorar su capacidad de adaptación a las consecuencias de dicho fenó-meno, especialmente a aquéllos que carecen de los recursos suficientes, como los países menos ade-lantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo12.

La tendencia generada tuvo una consecuencia de primer orden en cuanto que la reforma de los Tratados realizada en diciembre de 2007 incluyó la lucha contra el cambio climático en el ordena-miento jurídico europeo fundamental. En efecto, el Tratado de Lisboa amplió uno de los cuatro obje-tivos específicos de la política medioambiental europea, concretamente, el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio am-biente, al ámbito de la lucha contra el cambio climático, subrayándose que deberá realizarse de modo particular, tal y como queda recogido en el artículo 191.1 del Tratado sobre el Funcionamiento de la UE (TFUE). De este modo, la lucha contra el cambio climático queda integrada en el objetivo de desarrollo sostenible, objetivo propio de la UE y no sólo de la política medioambiental, según se determina en el artículo 3 del Tratado de la UE (TUE)13. Novedosa fue también la regulación inde-pendiente de la política energética europea, que establece entre sus objetivos “fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables” (artículo 194.1 TFUE), objetivo directamente relacionado con la agenda climática14.

Con dichas bases jurídicas la UE concretó la propuesta que llevaría a la XIII Conferencia so-bre Cambio Climático de las Naciones Unidas, celebrada en diciembre de 2007 en Bali. En dicha reunión se iniciaron las negociaciones para la consecución de un nuevo acuerdo internacional que sustituyese al Protocolo de Kioto. Durante todos los debates habidos en la Conferencia destacó la postura enfrentada entre la UE y EEUU. Mientras que la Unión sugirió establecer un objetivo de limitar las emisiones en un margen de entre el 25 % al 40 % para 2020 respecto de los niveles regis-trados en 1990, EEUU se oponía firmemente a la inclusión de ningún porcentaje de reducción. La presidencia de la Conferencia propuso una reducción del 50 % de las emisiones contaminantes para 2050, en la que quedaba implícita la de la UE, según las propias Naciones Unidas. La propuesta de la Unión no era otra que la recogida en su estrategia de lucha contra el cambio climático, es decir una reducción de las emisiones globales del 30 % para 2020.

El resultado de la Conferencia fue el Plan de Acción de Bali15, que estableció un plan de traba-jo para definir compromisos cuantitativos de reducción de emisiones de GEI más allá del año 2012, que se debían negociar a lo largo de 2009. El documento pareció beneficiar la actitud de EEUU, pues no se concretó un nivel específico de compromiso ya que los países más desarrollados deberían aco-

11 Pérez de las Heras, B. (2009), “La Unión Europea como actor…”, op. cit., p. 133.

12 Comisión Europea, Comunicación de 18 de septiembre de 2007, Creación de una alianza mundial para hacer frente al cambio climático entre

la Unión Europea y los países en desarrollo pobres más vulnerables al cambio climático, COM (2007) 540 final. Esta propuesta fue aprobada

por el Consejo Europeo en diciembre de 2007, prácticamente a la par de la firma del Tratado de Lisboa. Consejo Europeo de Bruselas de 13 y 14

de diciembre de 2007 – Conclusiones de la Presidencia, 16616/1/07, REV 1, CONCL 3.

13 Lo que hace a la UE la única región del mundo donde dicho objetivo “es declarado principio constitucional”. Torre-Schaub, M. (2012),

“L’apport du principe de développement durable au droit communautaire: gouvernance et citoyenneté écologique” , Revue du Marché Commun et

de l’Union Européenne, nº 555, p. 89.

14 Gusev, A. S. (2011), “Climate Change Issues in a Transatlantic Context”, L’Europe en formation, núm. 360, p. 81.

15 Naciones Unidas, “Decisión 1/CP.13 – Plan de Acción de Bali”, contenido en el Informe de la Conferencia de las Partes sobre su 13º

período de sesiones, celebrado en Bali del 3 al 15 de diciembre de 2007 - Segunda parte: Medidas adoptadas por la Conferencia de las Partes en

su 13º período de sesiones (FCCC/CP/2007/6/Add.1), de 14 de marzo de 2008, p. 3-7.


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meter reducciones en base a sus capacidades. Además, ante la queja norteamericana de la no inclu-sión de países emergentes como China e India en las obligaciones del Protocolo de Kioto, se exhortó a los países en vías de desarrollo a disminuir sus emisiones. En todo caso, el acuerdo “supone un hito histórico en la medida en que se alcanza por unanimidad: los países en desarrollo asumen la necesi-dad de realizar esfuerzos, vinculados a la transferencia de recursos y capacitación, mientras que Esta-dos Unidos asume un proceso multilateral de adopción de acuerdos, flexibilizando así su postura” 16.

El siguiente paso tuvo lugar en diciembre de 2008 en Poznan (Polonia), en donde se desarrolló la XIV Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, preparatoria de la que tendría lugar a finales de 2009 en Copenhague y en la que habría que decidir cómo superar el Protocolo de Kioto. Visto que sería un foro de debates técnicos, el Consejo Europeo apostó por aportar las líneas estratégicas presentadas en 200717. Así, la UE acudió a la reunión con su propuesta de reducción de las emisiones en un 20 %, mejora de la eficiencia energética en un 20 % y utilización de energías renovables en un 20 % más para el año 2020.

Entre los resultados cabe destacar, la puesta en marcha del Fondo de Adaptación, así como el acuerdo de financiación por el que los países en desarrollo puedan acceder directamente al mismo. No obstante, fueron precisamente los países en desarrollo los que más frustrados se mostraron al considerar que las deliberaciones y los debates se estaban desviando de algunos principios básicos, entre ellos la equidad y el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas que establecía que todos los países debían actuar de manera acorde con sus circunstancias y recursos. Aún así, Chi-na, India, México y Brasil presentaron planes contra el cambio climático.

En su reunión de octubre de 2009, el Consejo Europeo determinó la postura de la Unión para la Conferencia de Copenhague18. Con respecto a la misma, el Consejo Europeo consideraba necesaria la adopción en dicho foro de disposiciones sobre el objetivo de 2º C e insistió en la necesidad de un acuerdo jurídicamente vinculante sobre la base del Protocolo de Kioto y que rigiese a partir de enero de 2013. La UE mantenía como objetivo propio una reducción del 20 % de sus emisiones de gases de efecto invernadero para 2020 en comparación con los niveles de 1990, así como su oferta de aumen-tar el compromiso de reducción al 30 % siempre que los demás países desarrollados se comprometie-sen a reducciones comparables y los países en desarrollo a una reducción acorde a sus responsabili-dades y capacidades. Junto al mismo, recogía el objetivo a largo plazo ya propuesto por el IPCC de una reducción de las emisiones en todo el planeta del 50 % para 2050, así como que a este respecto los países desarrollados llegasen en dicho plazo a una reducción conjunta de entre el 80 y el 95 %.

La XV Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático se desarrolló en la capital danesa entre el 7 y el 18 de diciembre de 2009. Como ya se ha indicado, el objetivo de la Conferen-cia era la consecución de un acuerdo mundial para suceder al Protocolo de Kioto, es decir, la adop-ción de un texto jurídicamente vinculante sobre la reducción de las emisiones de efecto invernadero que debiera de entrar en vigor a partir del 1 de enero de 2013. Las Naciones Unidas asumían el obje-tivo de frenar en 2º C la subida del calentamiento global, por medio de la reducción de las emisiones entre un 25 % y un 40 % para 2020 con respecto a los niveles de 1990, llegando a una reducción de entre el 50 % y el 80 % para 2050.

Los países participantes en la Conferencia presentaron diferentes propuestas de reducción de GEI para el año 2020, debiendo tomar en consideración las aportadas por los países industrializados y las economías emergentes más contaminantes. Con respecto a las mismas, y al objeto de analizar si resultarían realmente eficaces, debe tenerse presente, no tanto los porcentajes de reducción de emi-siones sino el año de referencia para considerar las reducciones. De este modo, a pesar de que algu-nos porcentajes pueden dar la imagen de tratarse de ambiciosas propuestas, lo cierto es que junto a los europeos únicamente los rusos y los japoneses aportaban vías para lograr una reducción global que posibilitase limitar a 2 º C el aumento del calentamiento de la temperatura del planeta19.

Las discusiones durante la reunión pusieron de manifiesto una vez más la diversidad de intere-ses e intenciones de los países. Concretamente, “dos puntos fundamentales evidenciaron la insuficien-cia del modelo actual de regulación internacional de la cuestión climática, que serían la forma de financiamiento y la definición de las responsabilidades concretas de cada Estado” 20. A priori, la lle-gada de Barack Obama a la presidencia parecía marcar un cambio de actitud en EEUU. Sin embargo,

16 Camarero Rodríguez, F. (2008), “Bali y el largo camino del Protocolo de Kioto”, Seguridad y Medio Ambiente, núm. 109, p. 56.

17 Consejo Europeo de Bruselas de 13 y 14 de marzo de 2008 - Conclusiones de la Presidencia, 7652/08 REV1.

18 Consejo Europeo de Bruselas de 29 y 30 de octubre de 2009 - Conclusiones de la Presidencia, 15265/1/09 REV1.

19 Lázaro Touza, L. (2010), “Cambio climático: frenazo en Copenhague; próxima estación: México 2010 (COP 16)”, Análisis del Real Instituto

Elcano (ARI), núm. 9/2010, p. 10.

20 Márcio Cruz, P. y Bodnar, Z. (2011), “El clima como necesidad de gobernanza transnacional: reflexiones post-Copenhague 2009”, Revista

Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 19, p. 230.


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la presión ejercida por agentes y actores internos contrarios a asumir compromisos internacionales en la materia, supusieron que “si bien Obama procuró mostrarse cooperativo con la UE, el liderazgo entre ambos actores se volvió un juego de suma cero” 21.

La Conferencia finalizó con la adopción de un acuerdo de mínimos promovido conjuntamente por EEUU y los países del entonces formado grupo BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China). Se trataba de un acuerdo no vinculante y no adoptado oficialmente por la Conferencia de Cambio Climá-tico de Naciones Unidas, del que “toman nota” las Partes en la Conferencia, pues no se adoptó por consenso ante la oposición de cinco de los 192 países participantes22. Entre los contenidos del Acuer-do de Copenhague destacan los siguientes:

- El acuerdo mantuvo como objetivo el límite de 2º C de subida del calentamiento global para 2050 (punto 1 del acuerdo), que podría rebajarse a 1,5º C en la revisión del acuerdo que po-dría hacerse en 2015 (punto 12).

- Se admitió la necesidad de reducir en profundidad las emisiones de efecto invernadero según lo establecido por el Cuarto Informe del IPCC (punto 2). Sin embargo, no estableció un lí-mite concreto de emisiones a los países, los cuales debían especificar en enero de 2010 sus objetivos de reducción de emisiones para 2020 (punto 4).

- El acuerdo reconoció que los países en desarrollo deben ser los destinatarios de las acciones para hacer frente al cambio climático, en especial los menos desarrollados, pequeños Estados isleños y países de África (punto 3).

- Para los países emergentes y los menos desarrollados se manejó una horquilla conjunta del 15% al 30% de reducción de emisiones para 2020, debiendo los países emergentes (como China, India, Brasil o Sudáfrica) moderar su ritmo en emisiones de CO2 –aunque no se les fijan límites–, mientras que las naciones más pobres y las insulares en desarrollo podrán adoptar acciones voluntarias para mitigar sus emisiones (punto 4).

- La ayuda financiera por parte de los países industrializados se estableció en 30.000 millones de dólares entre 2010 y 2012, si bien no se determinó cómo se asignará dicha ayuda (punto 8).

Ante el fracaso de Copenhague, la Comisión, a la par que presentaba la Estrategia Europa 2020 a la que nos referiremos en breve, hacía pública una estrategia específica para contribuir a man-tener el impulso de los esfuerzos internacionales en la lucha contra el cambio climático23. La misma consistía en que la UE ejerza la presión necesaria para lograr un acuerdo internacional sólido y jurí-dicamente vinculante que conlleve la participación de todos los países en una auténtica acción por el clima, lo que exige una proyección exterior activa por parte de la Unión que genere confianza para la consecución de un pacto mundial, concienciando a todos los países que adopten medidas en función de sus posibilidades. Se trataba, en cierta manera, de mantener la relevancia del papel jugado por la UE en gobernanza global del cambio climático, por medio de “un liderazgo direccional marcado por el ejemplo dado, los sacrificios hechos y los valores defendidos” 24.

Para desarrollar dicha estrategia, la UE pasó a incidir con mayor relevancia en la seguridad de abastecimiento energético como reto mundial. Ello suponía que, ante la falta de consenso en el modo de luchar contra el cambio climático, la Unión debía mantener e incluso reforzar su liderazgo en la materia adoptando un nuevo punto de vista: vincular la batalla contra el calentamiento global con la seguridad energética, materia que la mayoría de los países atiende en términos exclusivamente nacio-nales25. Precisamente, la dependencia externa de la UE ha supuesto que la misma haya “centrado su política energética en el objetivo prioritario de garantizar la seguridad energética”, y para el logro de

21 Bueno Rubial, M. P. (2016), “El Acuerdo de París: ¿una nueva idea sobre la arquitectura climática internacional?”, Relaciones Internaciona-

les, núm. 33, p. 86.

22 Naciones Unidas, “Decisión 2/CP.15 – Acuerdo de Copenhague”, contenido en el Informe de la Conferencia de las Partes sobre su 15º

período de sesiones, celebrado en Copenhague del 7 al 19 de diciembre de 2009 - Segunda parte: Medidas adoptadas por la Conferencia de las

Partes en su 15º período de sesiones (FCCC/CP/2009/11/Add.1), de 30 de marzo de 2010, p. 4-11. Los países que se opusieron a la petición

británica de que el acuerdo fuera vinculante fueron Venezuela, Nicaragua, Cuba, Bolivia y Sudán.

23 Comisión Europea, Comunicación de 9 de marzo de 2010, La política climática internacional posterior a Copenhague: una intervención

inmediata para reactivar la lucha global contra el cambio climático, COM (2010) 86 final.

24 Lázaro Touza, L. (2011), “El papel de la Unión Europea…”, op. cit. , p. 144.

25 Isbell, P. y Steinberg, F. (2010), “Key Strategic Decisions for Europe in Energy and Climate Change, Análisis del Real Instituto Elcano

(ARI), núm. 76/2010, p. 3.


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la misma “la eficiencia energética, el desarrollo de energías alternativas y la innovación tecnológica destacan como apuestas estratégicas esenciales” 26.

Lo cierto es que la producción normativa de la Unión ya estaba reflejando la estrecha relación entre la lucha contra el cambio climático y la energía, principalmente por medio del impulso a las energías renovables. En efecto, en enero de 2008 la Comisión había publicado un paquete global de medidas sobre la protección del clima y la energía, cuyos resultados fueron relevantes actos legislati-vos aprobados por el Parlamento Europeo y el Consejo27. Precisamente, la apuesta por fortalecer y desarrollar las energías renovables no sólo tenía ya por objetivo mejorar la seguridad y fiabilidad del abastecimiento económico, sino que además quedaba claro, “más que nunca, que el desarrollo de los recursos energéticos renovables en Europa es un factor fundamental en la batalla contra el cambio climático”28. Aún más, desde entonces, “las energías renovables constituyen una pieza fundamental de las políticas energéticas más recientes aprobadas en el nivel Europeo, posibilitando una orientación ambiental de las mismas, en el marco más amplio de una estrategia internacional de lucha contra el cambio climático”29. Tras el fracaso de Copenhague, la UE iba a tratar de reforzar su papel prepon-derante en las negociaciones climáticas con dicha nueva visión.

3. Perfil bajo tras el fracaso de Copenhague. De Cancún a Doha

En la primera mitad de 2010 la UE adoptaba su propuesta para salir de la crisis económica in-ternacional que estalló en 2008 y preparar la economía europea de cara a la siguiente década: la Es-trategia Europa 202030. Entre los cinco objetivos principales establecidos destaca, por lo que se refie-re a nuestra materia de estudio, el conocido como el objetivo 20/20/20 en materia de clima y ener-gía31:

- reducción del 20 % de las emisiones de gases de efecto invernadero, o del 30% si se dan las condiciones para ello;

- aumento del 20 % de la proporción de energías renovables en el consumo total de energía;

- disminución del consumo de energía en un 20 % logrando una mayor eficiencia energética.

El desarrollo de los contenidos de la Estrategia Europa 2020 demostrará que en el seno de la UE la política energética quedará ya unida a la acción climática, no en vano las medidas en el ámbito de la energía son instrumentos completamente válidos para luchar eficazmente contra las consecuen-cias del cambio climático. Ejemplo de ello será la propuesta para una energía competitiva, sostenible y segura32. Partiendo de objetivos energéticos de la Unión ya fijados (20/20/20), se establecen las prioridades energéticas concretas. Entre las mismas, destacan:

- el ahorro del 20 % de energía hasta 2020, para lo que se precisa, entre otras medidas, mejo-rar la sostenibilidad de los transportes y establecer exigencias de diseño ecológico para los productos de alto consumo de energía;

- el desarrollo de nuevas tecnologías innovadoras de alto rendimiento y baja intensidad de car-bono, para lo que se prevé la puesta en marcha de proyectos europeos de envergadura, como el referido a la producción sostenible de biocarburantes a gran escala;

26 Pérez de las Heras, B. (2014), “Las políticas de seguridad energética en la Unión Europea y los Estados Unidos: desafíos globales y com-

promisos comunes en la transición hacia un modelo energético más sostenible”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 47, 2014, p. 15.

27 Directiva 2009/28/CE relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, Directiva 2009/29/CE por la que se perfeccio-

na el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, Directiva 2009/31/CE sobre el almacenamiento geológico del dióxido de

carbono; todas ellas del 23 de abril de 2009 (DOCE L 140, de 5/6/2009.

28 Comisión Europea, Comunicación de 24 de abril de 2009, Informe de avance sobre la energía procedente de fuentes renovables, COM (2009)

192 final, p. 11.

29 Mora Ruiz, M. (2013), “La ordenación jurídico-administrativa de las energías renovables como pieza clave en la lucha contra el cambio

climático: ¿Un sector en crisis?”, Actualidad Jurídica Ambiental, nº 32, p. 2.

30 Comisión Europea, Comunicación de 3 de marzo de 2010, “Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e

integrador”, COM (2010) 2020 final. El Consejo Europeo adoptó como propia la estrategia Europa 2020 en junio. Consejo Europeo de Bruselas

de 17 de junio de 2010 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 13/10.

31 Se trata de un objetivo que ya había sido asumido normativamente en el conocido como “Paquete energía y clima” compuesto por los siguien-

tes actos legislativos aprobados por el Parlamento Europeo y el Consejo el 23 de abril de 2009 (todos en DOCE L 140, de 5/6/2009): Directiva

2009/28/CE relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, Directiva 2009/29/CE por la que se perfecciona el comer-

cio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, Directiva 2009/31/CE sobre el almacenamiento geológico del dióxido de carbono,

Decisión 406/2009/CE sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los

compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020.

32 Comisión Europea, Comunicación de 10 de noviembre de 2010, Energía 2020: Estrategia para una energía competitiva, sostenible y segura,

COM (2010) 639 final.


39

- el refuerzo de acuerdos internacionales que promuevan un futuro energético con bajas emi-siones de carbono a nivel mundial.

Poco antes de aprobar la Estrategia Europa 2020, la UE hacía pública la evolución de sus emi-siones de GEI. Lo cierto es que se trataba de datos muy positivos, hasta el punto de que la Unión en su conjunto cumplía ya con los objetivos establecidos por el Protocolo de Kioto. No obstante, al mar-gen de que no todos los Estados miembros conseguían cubrir sus objetivos particulares, desde la propia UE se reconocía que la amplia reducción de emisiones lograda en el plazo más reciente se debía en buena parte a la menor actividad económica como consecuencia de la crisis global y al me-nor precio del gas, al cual se estaba recurriendo en lugar de a otros combustibles más contaminantes y caros33.

En octubre, el Consejo Europeo fijó la propuesta que llevaría la UE a la XVI Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático que se desarrollaría en diciembre de 2010 en Cancún34. Seguía la línea de lo ya presentado en Copenhague, de manera que la UE se comprometía a una re-ducción del 30 % de sus emisiones de GEI para 2020 con respecto a los niveles de 1990, como parte de un acuerdo global para el período posterior a 2012 en el que los demás países desarrollados con-tribuyan con reducciones comparables y los países en desarrollo más avanzados lo hagan de acuerdo a sus responsabilidades y capacidades35. Ahora bien, aunque la Unión mantenía su exigencia de lograr “un marco general mundial jurídicamente vinculante y que incorpore las orientaciones políticas apor-tadas por el Acuerdo de Copenhague”, el Consejo Europeo mostraba su deseo de que la Conferencia de Cancún “constituya un paso intermedio significativo” que facilite el logro de dicho objetivo. En definitiva, desde la UE se asumió que en Cancún no se adoptaría un texto jurídico vinculante que sustituyese al Protocolo de Kioto. Es más, el Consejo Europeo confirmó “la voluntad de la UE de estudiar la posibilidad de un segundo período de compromiso en el contexto del Protocolo de Kioto”. En cierta manera, Europa reconocía que los intereses conjuntos de EEUU y China determinarían la dirección de las negociaciones en Cancún.

Los debates durante la Conferencia dejaron clara la existencia de dos grupos enfrentados. Por un lado, aquellos que se mostraban a favor del establecimiento de un segundo período de compromi-sos en el marco del Protocolo de Kioto, liderados por la UE y entre los que se encontraban influyen-tes economías emergentes como Brasil y China. Por otro lado, los que se negaban a extender la vi-gencia del Protocolo, entre los que destacaba Japón –país que hasta la fecha había sido un claro de-fensor de dicho acuerdo–, así como Canadá y Australia, para quienes el alcance del Protocolo era limitado, más aún teniendo en cuenta que los países más contaminantes no lo habían ratificado o no estaban obligados por el mismo. Para tratar de acercar posturas, la UE presentó una propuesta elabo-rada con los pequeños países insulares por la que se pedía que en la siguiente Conferencia, a celebrar en Durban (Sudáfrica) en diciembre de 2011, se presentase un instrumento legalmente vinculante bajo la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. De este modo, todos los países de la Convención, al margen de que no hubiesen ratificado el Protocolo de Kioto o no estuviesen obligados por el mismo, quedarían comprometidos.

La negociación final dio como resultado la aprobación de los Acuerdos de Cancún36. Vistos los diferentes puntos del acuerdo, se aprecia que se trataba de un pacto que pretendía atender las peticio-nes de diferentes grupos de países. Por un lado, en cuanto a los países en desarrollo, se reforzaron los compromisos financieros presentados en Copenhague –además de crearse el llamado “Fondo Verde para el Clima”–, por lo que se fortaleció el acuerdo de financiación climática, incluyendo además el compromiso para reducir la deforestación. Por otro, se atendieron las demandas de los países industrializados, como la de EEUU de lograr la transparencia en la reducción de las emisiones de las potencias emergentes –especialmente, China–, o la de Japón de englobar en el acuerdo a los grandes países contaminantes que quedaban fuera de los compromisos de Kioto por diferentes razo-nes, como era el caso de China, India o EEUU. Finalmente, se asumió la prórroga de Kioto antes de 2012, cuando expiraba su periodo de cumplimiento, si bien no se estableció ninguna concreción al respecto.

Si tras el fracaso de Copenhague el resultado de Cancún podía verse como un paso positivo, lo cierto es que durante 2011 las expectativas para la siguiente Conferencia fueron reduciéndose según

33 Comisión Europea, Emissions trading: EU ETS emissions fall more than 11% in 2009 (IP/10/576), Bruselas, 18 de mayo de 2010.

34 Consejo Europeo de Bruselas de 28 y 29 de octubre de 2010 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 25/10.

35 La propuesta de acuerdo global seguía consistiendo en la reducción de sus emisiones europeas en el 50 % para 2050, que por parte de los

países desarrollados en cuanto grupo debería ser de entre el 80 y el 95 % para 2050 y, específicamente, el 30 % para 2020 con respecto a los

niveles de 1990.

36 Naciones Unidas, “Decisión 1/CP.16 – Acuerdos de Cancún”, contenido en el Informe de la Conferencia de las Partes sobre su 16º período

de sesiones, celebrado en Cancún del 29 de noviembre al 10 de diciembre de 2010 - Segunda parte: Medidas adoptadas por la Conferencia de

las Partes en su 16º período de sesiones (FCCC/CP/2010/7/Add.1), de 15 de marzo de 2011.


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se acercaba la misma. La crisis global no favorecía un impulso de la lucha contra el cambio climáti-co, pues los países tenían preocupaciones más inmediatas que atender, pero además algunos datos no invitaban a ser optimistas. Así, por un lado, tal y como alertó la Agencia Internacional de la Energía, durante 2010 las emisiones de gases de efecto invernadero fueron más elevadas que nunca. Por otro, importantes países firmantes del Protocolo de Kioto, como Canadá, Japón y Rusia, advertían de que no firmarían un segundo período del Protocolo que únicamente estableciese obligaciones para los países desarrollados sin implicar a todos los países contaminantes.

Ante dicho contexto, hay que destacar la propuesta que en marzo había dado a conocer la Co-misión para establecer una hoja de ruta para la reducción progresiva de las emisiones de GEI de la Unión37. Más allá del objetivo 20/20/20, la Comisión consideraba que la UE debía prepararse para reducir sus emisiones en un 40 % para 2030 y en un 80 % para 2050, siempre con respecto de los niveles de 1990. No obstante, el impacto de la crisis internacional, que conllevó a su vez la crisis financiera de la eurozona y una grave situación para varios Estados miembros, impidió que la UE desarrollase dicha propuesta, así como que se mostrase tan activa en la preparación de la reunión de 2011 como en ocasiones anteriores.

La propuesta que la UE llevó a Sudáfrica seguía primando las dos ideas mencionadas arriba38. En primer lugar, la UE era partidaria de un nuevo acuerdo global y vinculante que sustituyese al Protocolo de Kioto, que debiera estar acordado para 2015 y cuya entrada en vigor debiera tener lu-gar, a más tardar, en 2020. Mientras tanto, admitió la posibilidad de un segundo período de vigencia del Protocolo como período de transición hacia dicho nuevo acuerdo vinculante y que, por lo tanto, no podría extenderse más allá de 2020. En segundo lugar, la UE subrayó la necesidad de que los países desarrollados redujesen sus emisiones entre el 25 % y el 40 % para 2020, ofreciéndose la Unión una vez más a reducir sus emisiones en el 30 % en el marco de un acuerdo global; pero en este caso, además, expresó la necesidad de que también los países en vías de desarrollo redujesen sus emisiones, entre el 15 % y el 30 %, también para 2020.

La XVII Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático se desarrolló entre el 28 de noviembre y el 10 de diciembre de 2011 en la ciudad sudafricana de Durban. El objetivo consistía en llegar a un acuerdo para alargar la vigencia del Protocolo de Kioto hasta 2020 pero dado que los países más contaminantes no son parte del Protocolo y, como ya se ha comentado, varios de los fir-mantes se mostraron en contra de un segundo período de vigencia del mismo, era lógico no esperar ningún resultado positivo.

Durante la reunión, junto a la UE, destacó China como defensora de un segundo período de vigencia para el Protocolo de Kioto. El problema es que China, considerada aún como país en desa-rrollo, era ya el mayor contaminante del planeta, y junto a economías emergentes altamente industria-lizadas como Brasil e India (también grandes contaminantes) estaban excluidas de las obligaciones de reducción de emisiones del Protocolo. No obstante, como inicio de su creciente protagonismo en la acción climática, China presentó su objetivo de reducción de entre el 40% y el 45% de sus emisiones de CO2 por unidad de PIB para 2020 tomando como referencia los datos de 200539. También Brasil apoyaba la propuesta, tratando de agrupar en torno a la misma a los países en desarrollo.

En el lado opuesto, una vez más, EEUU. El segundo mayor contaminante (superado por Chi-na) seguía negándose a firmar el Protocolo de Kioto y, por lo tanto, se posicionó en contra de un segundo período de vigencia del mismo. El Gobierno norteamericano mostraba su preferencia por los compromisos voluntarios acordados en Cancún. En cuanto a negociar un acuerdo global que lo susti-tuyese, los EEUU no se negaban al mismo, pero sí eran contrarios a iniciar negociaciones antes de 2015, y exigían que se tratase de un texto que vinculase también a los países en desarrollo y espe-cialmente a las denominadas economías emergentes.

Las propias Naciones Unidas reconocieron que el acuerdo que se podía conseguir en Durban consistiría únicamente en el compromiso de seguir negociando para llegar a adoptar un texto global jurídicamente vinculante en 2020, algo ante lo que se mostraron a favor las delegaciones de EEUU, China e India. Por su parte, la UE trató de mostrar una postura enérgica, vinculando su firma para la renovación del Protocolo de Kioto a la adopción de un plan que exigiese un mandato para comenzar las negociaciones de un acuerdo global y vinculante que incluyese a los países más contaminantes,

37 Comisión Europea, Comunicación de 8 de marzo de 2011, Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050, COM (2011)

112 final.

38 Consejo Europeo de Bruselas de 23 de octubre de 2011 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 52/1/11.

39 La propuesta realizada de ese modo no significa que China vaya a recortar el total de las emisiones en ese plazo, ya que al estar ligadas al

progreso de su economía, y debido al rápido desarrollo del país, seguirían aumentando, aunque a menor ritmo. Lo que sí implica es que se

producirá un aumento de la eficiencia energética de sus industrias, y lo cierto es que China ya había reducido un 20 % las emisiones de carbono

por unidad de PIB entre 2005 y 2010. Además, su propuesta incluía el objetivo de que el 15 % de su energía provenga de fuentes renovables

para 2020 y el incremento de su superficie forestal.


41

fuesen desarrollados o emergentes. A favor de la propuesta europea se pronunciaron más de 120 países, entre ellos los africanos, los pequeños países insulares y los menos desarrollados.

La Conferencia de Durban finalizó con la aprobación de lo que se denominó Plataforma de Durban para la Acción Reforzada, en la que se englobaban los acuerdos adoptados40. Así, se aprobó iniciar el proceso para elaborar “un protocolo, otro instrumento jurídico o una conclusión acordada con fuerza legal”, con el objetivo limitar el aumento medio de las temperaturas a 2 º C, que debería estar finalizado a más tardar en 2015 y debería entrar en vigor en 2020. Al mismo tiempo, se aprobó un segundo período de vigencia del Protocolo de Kioto (conocido como Kioto II), que debía iniciarse en enero de 2013. Finalmente, se reforzó la ayuda financiera a los países en desarrollo más vulnera-bles al cambio climático al ponerse en marcha el Fondo Verde para el Clima. Como cabe apreciar, la UE logró influir notoriamente en los acuerdos finales de la reunión, si bien es cierto que las propues-tas europeas ya habían tenido presente lo difícil de lograr objetivos más ambiciosos y sus contenidos eran asumibles por países reacios a profundizar en una lucha contra el cambio climático más activa.

En todo caso, a pesar de los contenidos mencionados, se trató de un nuevo fracaso pues seguía sin lograrse un acuerdo global vinculante que sustituyese al Protocolo de Kioto, si bien es también cierto que ante las bajas expectativas que existían al comienzo de la reunión los acuerdos adoptados fueron positivos. Ahora bien, “aun siendo necesarios para seguir construyendo la arquitectura climá-tica internacional, no nos acercan a limitar las emisiones ni con la celeridad, ni con la contundencia que exige, de manera cada vez más clara, el consenso científico y social existente” 41. Ello se debe a que se retrasa una década la puesta en marcha de una acción climática global efectiva y, hasta enton-ces, Kioto II sólo obliga a países que suponen únicamente entre el 10 y el 15 % de las emisiones globales. Por el contrario, el hecho de que EEUU y China, responsables de más del 40 % de las emisiones mundiales de GEI, aceptasen el conjunto de acuerdos contenidos en la Plataforma de Dur-ban puede considerarse un paso adelante.

La siguiente Conferencia, que tuvo lugar en Doha (Qatar) entre noviembre y diciembre de 2012 se centró en asegurar la puesta en marcha de los acuerdos previos pues se hacía evidente que en esta ocasión dicho foro no conllevaría progresos llamativos. La UE acudió a la Conferencia de Doha con la intención de avanzar en lo acordado en Durban42, principalmente en lo referido a ultimar las cuestiones pendientes a fin de adoptar un segundo período de compromiso en el marco del Protocolo de Kioto, así como con respecto a acordar el inicio de un proceso para adoptar un instrumento jurídi-co vinculante –subrayando la importancia de que se tratase de un acuerdo que obligase a todas los países miembros de la Convención– que sustituyese a aquél y que entrase en vigor en 2020.

El acuerdo adoptado, conocido como “Puerta Climática de Doha” incorporó enmiendas al Pro-tocolo de Kioto por las que quedaba establecido formalmente el comienzo de su segundo período de compromisos, a partir del 1 de enero de 2013 y que estará vigente hasta el 31 de enero de 202043. Tras la retirada del Protocolo de Japón, Canadá y Nueva Zelanda, únicamente quedaban obligados durante el periodo de prórroga la UE, Australia, Noruega, Islandia, Croacia, Kazajistán, Liechtens-tein y Mónaco, países que en conjunto sólo suponen el 15 % de las emisiones mundiales. Por otro lado, el objetivo establecido en Bali cinco años atrás de adoptar un acuerdo mundial jurídicamente vinculante que sustituyese al Protocolo de Kioto seguía sin cumplirse; no obstante, se estableció un compromiso por parte de todos los países para que en mayo de 2015 estuviese preparado un borrador de acuerdo climático vinculante –para su aprobación en diciembre de ese año en París–, si bien seguía sin determinarse si debería tratarse de “un protocolo, otro instrumento legal o un acuerdo con fuerza legal dentro de la Convención”44.

40 Naciones Unidas, “Decisión 1/CP.17 – Plataforma de Durban para una acción reforzada”, contenido en el Informe de la Conferencia de las

Partes sobre su 17º período de sesiones, celebrado en Durban del 28 de noviembre al 11 de diciembre de 2011 - Segunda parte: Medidas

adoptadas por la Conferencia de las Partes en su 17º período de sesiones (FCCC/CP/2011/9/Add.1), de 15 de marzo de 2012, p. 2-4.

41 Lázaro Touza, L. (2012), “Durban (COP17): resucitando el Protocolo de Kioto y retrasando la acción global hasta 2020”, Análisis del Real

Instituto Elcano (ARI), núm. 19/2012, p. 2.

42 Consejo de la UE, Conclusiones del Consejo – Preparación del 18º periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes en la Convención

Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y del 8º periodo de sesiones de la Reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto,

Documento nº 15455/12, 26 de octubre de 2012.

43 Naciones Unidas, “Decisión 1/CMP.18 – Enmienda al Protocolo de Kioto de conformidad con su artículo3, párrafo 9 (Enmienda de Doha)”,

contenido en el Informe de la Conferencia de las en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto sobre su octavo período de sesio-

nes, celebrado en Doha del 26 de noviembre al 8 de diciembre de 2012 - Segunda parte: Medidas adoptadas por la Conferencia de las en

calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto sobre su octavo período de sesiones (FCCC/KP/CMP/2012/13/Add.1), de 28 de

febrero de 2013, p. 2-14.

44 Naciones Unidas, “Decisión 2/CP.18 – Promoción de la Plataforma de Durban”, contenido en el Informe de la Conferencia de las Partes

sobre su 18º período de sesiones, celebrado en Doha del 26 de noviembre al 8 de diciembre de 2012 - Segunda parte: Medidas adoptadas por la

Conferencia de las Partes en su 18º período de sesiones (FCCC/CP/2012/8/Add.1), de 15 de marzo de 2013, p. 2-4.


42

Como cabe apreciar, en Doha se puso de manifiesto que “quince años después de la firma del protocolo (de Kioto), los países industrializados siguen manteniendo posturas irreconciliables en sus políticas climáticas”45. Ahora bien, la asunción por parte de todos de que sería ineludible aprobar en 2015 un acuerdo vinculante que los sustituyese, supuso que “en Doha se inició una nueva etapa de las negociaciones del clima” 46.

Tal y como quedaba demostrado en las Conferencias analizadas hasta ahora, aún con sus peros y sus altibajos, cabe afirmar que la UE mantenía un papel relevante en la batalla contra el cambio climático. Los tres principales argumentos que le habían otorgado dicha posición podían reforzar su posición y llevarle al liderazgo en la escena internacional: en primer lugar, el hecho de que la política climática, como elemento fundamental para el desarrollo sostenible, se hubiese convertido en objetivo del proceso de integración europea en general; en segundo lugar, la postura de la Unión de vincular la seguridad energética con el desarrollo sostenible, lo que había reforzado la relevancia de la agenda climática; en tercer lugar, la importancia otorgada por la Unión al multilateralismo como requisito para lograr resultados eficaces en la lucha contra el cambio climático47.

El refuerzo de esta última idea es de lo poco que se sacó en limpio en la Conferencia de Na-ciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (conocida como “Río+ 20”), celebrada con anterioridad en Rio de Janeiro, en junio de 2012. Apenas hubo avances puesto que no se adoptó decisión alguna en torno a las dos cuestiones clave: la economía verde y la reforma institucional de la gobernanza inter-nacional en materia de medio ambiente. A destacar en este segundo ámbito, la propuesta de la UE, apoyada por los países africanos, de convertir el Programa de Naciones Unidas para el Medio Am-biente (PNUMA) en una organización internacional, que fue frontalmente rechazada por países como EEUU, China o Canadá. Sin embargo, como se ha dicho, uno de los aspectos positivos de la reunión de Rio fue “el reforzamiento de la necesidad e idoneidad de la actuación multilateral a la hora de enfrentarse a retos ambientales globales”48.

4. Nuevo protagonismo. De Varsovia a París (y Marrakech)

En noviembre de 2013, la UE aprobaba el Séptimo Programa de Acción sobre Medio Ambien-te (VII PMA)49. El nuevo programa, en vigor en el período 2014-2020, establece nueve objetivos prioritarios, varios de los cuales tienen relación directa con la acción climática:

- la transformación de la UE en una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recur-sos, lo que requiere ante todo la aplicación de las medidas para alcanzar el objetivo “20/20/20”;

- asegurar inversiones para la política en materia de clima y medio ambiente;

- intensificar la integración medioambiental en otras políticas, como la agrícola, pesquera, de transporte y, especialmente, de energía, lo que tendrá efecto directo en la lucha contra el cambio climático mediante la reducción de emisiones contaminantes;

- reforzar la eficacia de la Unión a la hora de afrontar los desafíos medioambientales y climá-ticos a nivel internacional.

Tras el VII PMA, la UE optó por adoptar diferentes instrumentos específicos del ámbito cli-mático en los que la ya señalada vinculación con la política energética será más que evidente. De este modo, en enero de 2014 la Comisión concretaba su propuesta sobre un nuevo marco para las políticas de clima y energía de cara a 203050. El documento actualizaba los objetivos previstos para 2020 al

45 Contreras, D. (2013), “El papel de la Unión Europea…”, op. cit., p. 68.

46 Fernández Egea, R. M. y Torres Camprubí, A. (2013), “Crónica de Derecho Internacional del Medio Ambiente (enero - diciembre 2012)”,

Revista Electrónica de Estudios Internacionales, nº 25, p. 5.

47 Seguimos el análisis que realiza Alexander Gusev, quien concluye que desde la entrada en vigor del Protocolo de Kioto, la UE ha sabido

aprovechar las oportunidades y atender sus obligaciones para aumentar su presencia en la lucha contra el cambio climático, liderando la actividad

internacional en este ámbito por derecho propio y con la autoridad moral que le da ser la única región del mundo que ha adoptado disposiciones

legales específicas para reducir sus emisiones y los mecanismos necesarios para aplicarlas. Gusev, A. S. (2011), “Climate Change Issues…”, op.

cit., p. 80-85.

48 Fernández Egea, R. M. y Torres Camprubí, A. (2013), “Crónica de Derecho Internacional…”, op. cit., p. 2.

49 Decisión 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa al Programa General de Acción de la

Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020 “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta”, DOUE L 354. El Programa, propia-

mente dicho, se adjunta como anexo de la Decisión.

50 Comisión Europea, Comunicación de 22 de enero de 2014, Un marco estratégico en materia de clima y energía para el período 2020-2030,

COM(2014) 15 final.


43

nuevo marco de referencia de 2030, si bien inicialmente presentaba los logros parciales del objetivo 20/20/20, y lo cierto es que se trataba de datos positivos:

- con respecto a 1990, en 2012 las emisiones de GEI se redujeron el 18 % y se preveía que la reducción llegase al 24 % en 2020 y al 32 % en 2030;

- la cuota de las energías renovables se incrementó al 13 % en 2012, en proporción al consu-mo final de energía, y se preveía que aumentase hasta el 21 % en 2020 y el 34 % en 2030;

- la UE había instalado aproximadamente el 44 % de la electricidad procedente de fuentes re-novables (exceptuando la energía hidroeléctrica) a finales de 2012;

- la intensidad energética de la economía de la UE disminuyó un 24 % entre 1995 y 2011, mientras que la intensidad de carbono se redujo un 28 %.

El Consejo Europeo aprobó el “Marco de actuación en materia de clima y energía hasta el año 2030” en octubre de 201451, en el que adoptó como propios de la UE los objetivos propuestos por la Comisión:

- Se fija como objetivo vinculante la reducción de las emisiones de GEI por lo menos en un 40 % para 2030 con respecto a los valores de 1990.

- Se fija como objetivo vinculante que la cuota de energías renovables dentro del consumo energético total de la UE en 2030 sea como mínimo del 27 %. Los Estados miembros po-drán fijar objetivos nacionales más ambiciosos.

- Se fija como objetivo indicativo la mejora de la eficiencia energética al menos en un 27 % en 2030, que se revisará antes de 2020 para su posible aumento al 30 %. Los Estados podrán también fijar sus propios objetivos nacionales más elevados.

Este nuevo paquete de objetivos 40/27/27 para 2030 es considerado ambicioso desde la propia UE. No obstante, visto el grado de cumplimiento de los objetivos 20/20/20 para 2020, no parece que se trate de objetivos particularmente exigentes ni que requieran de esfuerzos adicionales excesivos. Ello se debe a que los objetivos establecidos son fruto del “equilibrio político (…) entre las posiciones más proambientalistas y las que reflejan una mayor preocupación por el impacto en la competitividad de la economía” 52. Por otro lado, se ha criticado la excesiva capacidad de influencia que han podido tener las asociaciones industriales y las empresas del sector eléctrico, especialmente durante el perío-do de consulta y reflexión que dio lugar al Marco energía y clima para 2030, en el sentido de que la Comisión siguió en su propuesta muchas de las peticiones que las grandes empresas de la energía venían realizando en los últimos tiempos53.

Ya en 2015, la UE lanza la estrategia para la Unión de la Energía, a partir de la propuesta presentada por la Comisión en febrero54. El objetivo de la misma, “centrada en una política climática ambiciosa, es ofrecer (…) una energía segura, sostenible, competitiva y asequible”. Aspira a un sis-tema energético europeo integrado, “en el que la energía fluya libremente a través de las fronteras, sobre la base de la competencia y el mejor uso posible de los recursos, con una regulación eficaz de los mercados energéticos a nivel de la UE (…) en tanto que economía sostenible, hipocarbónica y respetuosa con el clima”. Como se ve, la vinculación entre energía y acción climática es un hecho en el seno de la UE.

Tanto el Marco energía y clima para 2030 como la estrategia para la Unión de la Energía mar-caron las bases de la postura que la UE llevaría a la XXI Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, a celebrar en París en 2015. Tras la frustración de Copenhague en 2009, y la ausencia de resultados para lograr un acuerdo sobre un texto jurídico vinculante que sustituyese al Protocolo de Kioto en las Conferencias de Cancún, Durban y Doha, se determinó que las dos siguien-tes conferencias fueran preparatorias de la que tendría lugar en 2015, al objeto de facilitar el acuerdo entonces.

Lo cierto es que la propia UE asumió que las Conferencias de Varsovia en 2013 y Lima en 2014 constituirían fases de preparación de la de París, en la que esperaba se lograse un acuerdo glo-

51 Consejo Europeo de Bruselas de 23 y 24 de octubre de 2014 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 169/14.

52 Aranzadi, C. (2015), “UE 2030: objetivo clima y energía”, Política Exterior, vol. 29, nº 163, p. 46.

53 Siguiendo esa argumentación, se afirma que “se ha impuesto la idea de la necesidad de sacrificar los objetivos climáticos con el fin de impul-

sar la competitividad industrial”. Moreno Regaña, A. (2016), “Hegemonía y capital transnacional en la Unión Europea. El marco para el clima y

la energía”, Relaciones Internacionales, nº 31, p. 107.

54 Comisión Europea, Comunicación de 25 de febrero de 2015, Estrategia Marco para una Unión de la Energía resiliente con una política

climática prospectiva, COM(2015) 80 final. El Consejo Europeo adoptó el compromiso correspondiente en marzo. Consejo Europeo de Bruselas

de 19 y 20 de marzo de 2014 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 11/15.


44

bal55. Precisamente, la decisión principal adoptada en Varsovia consistió en el acuerdo para intensifi-car los trabajos relativos a la Plataforma de Durban en torno a la elaboración de un nuevo protocolo con fuerza legal y que pudiese ser aprobado en la reunión de diciembre de 2015. Básicamente, los países se comprometían a llegar a un acuerdo en París, manteniendo la promesa hecha por todos en Doha.

En este período, desde la propia UE se apreciaba cierta pérdida de liderazgo en la acción cli-mática mundial. No cabía duda de que la UE había realizado un gran esfuerzo para adoptar una polí-tica climática coherente y ambiciosa, la cual podía servir de referente para otros países, así como que había impulsado numerosas iniciativas de ayudas a los países en vías de desarrollo, tanto para adap-tarse a las consecuencias del cambio climático, como para tomar medidas efectivas para luchar contra dicho fenómeno. No obstante, durante los últimos años había quedado de manifiesto que diferentes factores habían impedido la consecución de algunos de los principales objetivos de la UE en esta materia, llegando al punto de que “cada vez son más los gobiernos de otras áreas geográficas que consideran que su contribución no es lo suficientemente importante, como para merecer la categoría de líder mundial en este ámbito” 56.

Ante dicha situación, la UE optó por modificar sus propuestas con respecto a las presentadas en anteriores Conferencias, tratando de mostrar una apuesta fortalecida por una acción eficaz en la lucha contra el cambio climático. Así, la UE presentará en la Conferencia de Lima como contribu-ción propia a la Conferencia de París los objetivos aprobados en el seno del Marco energía y clima para 203057. Ello supondrá un relevante cambio en sus compromisos de reducción de emisiones de GEI, doblando el porcentaje propuesto. En efecto, la Unión se comprometió a reducir sus emisiones en al menos el 40 % para 2030 en comparación con los niveles de 1990, y llegar a un nivel de reduc-ción de entre el 80 y el 95 % para 2050, para liderar de este modo una reducción global mundial del 50 %.

Como era previsible, la XX Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático ce-lebrada en Lima en diciembre de 2014 finalizó con una decisión similar a la adoptada en Varsovia58, confirmando que el Grupo de Trabajo sobre la Plataforma de Durban debería completar su labor a fin de que en la próxima conferencia pudiera aprobarse un nuevo protocolo con fuerza legal. Para ello, el conocido como “Llamado de Lima para la Acción Climática” preveía que para mayo de 2015 estu-viese finalizado un texto de negociación al respecto.

Las propuestas que la UE llevaría a la Cumbre de París quedaron definidas en septiembre de 201559. La Unión subrayaba la importancia de la reunión, en la que debiera adoptarse “un acuerdo jurídicamente vinculante (…) que sea aplicable a todas las partes (…) y que contenga ambiciosos compromisos de mitigación determinados a nivel nacional”, así como que dicho acuerdo “establezca un objetivo de mitigación a largo plazo en consonancia con el objetivo de un aumento inferior a 2 º C” (de la temperatura media anual). La aportación de la UE fue la ya presentada en Lima, que se corresponde con su objetivo vinculante de reducir sus emisiones de GEI en al menos el 40 % para 2030 en comparación con los niveles de 1990. Vistas las negociaciones y la postura de EEUU, la UE mantuvo su apuesta por un acuerdo sustitutivo del Protocolo de Kioto que fuese vinculante, si bien renunció a que se incluyesen sanciones, al considerar que ello podría disuadir a algunos países a fírmalo. De nuevo observamos aquí una de cal y otra de arena por parte de Europa, pues si hay que alabar la propuesta propia y vinculante de reducir las emisiones en el 40 %, parece excesiva la cesión consistente en la no reclamación de sanciones a los países que no cumplan con los compromisos que presenten.

La XXI Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático se celebró en París entre el 30 de noviembre y el 11 de diciembre de 2015. Los 195 países participantes adoptaron por consen-

55 Así lo expresaba el Consejo de la UE de Medio Ambiente cuando fijó la postura que llevaría la Unión a la Conferencia de Varsovia. Consejo

de la Unión Europea, Preparación de la 19ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

en Varsovia, Documento 14459/13, 8/10/2013.

56 Contreras, D. (2013), “El papel de la Unión Europea…”, op. cit., p. 56.

57 Consejo de la Unión Europea, Preparativos del 20º periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las

Naciones Unidas sobre Cambio Climático y del 10º periodo de sesiones de la Reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto, Documento

14196/14, 20/10/2014.

58 Naciones Unidas, “Decisión 1/CP.20 – Llamado de Lima para la Acción Climática”, contenido en el Informe de la Conferencia de las Partes

sobre su 20º período de sesiones, celebrado en Lima del 1 al 14 de diciembre de 2014 - Segunda parte: Medidas adoptadas por la Conferencia

de las Partes en su 20º período de sesiones (FCCC/CP/2014/10/Add.1), de 2 de febrero de 2015.

59 Consejo de la Unión Europea, Proyecto de Conclusiones del Consejo sobre los preparativos para la sesión nº 21 de la Conferencia de las

Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y para la sesión nº 11 de la Reunión de las Partes en el Proto-

colo de Kioto - Adopción, Documento 11926/15, 14/09/2015.


45

so el conocido como “Acuerdo de París” 60, un instrumento jurídicamente vinculante y universal. Entre sus contenidos, cabe destacar los siguientes:

- Compromiso para reducir las emisiones de GEI con el fin de mantener el aumento de la tem-peratura media anual por debajo de 2 º C con respecto a los niveles preindustriales, e incluso a realizar esfuerzos para limitar dicho aumento a 1,5 º C.

- Todos los firmantes del acuerdo deben presentar planes de mitigación de sus emisiones (a di-ferencia del Protocolo de Kioto, en el que sólo los países desarrollados estaban obligados a reducir sus emisiones). No obstante, cada país fija la meta de reducción de emisiones que considere oportuna para lograr el objetivo global de mantenimiento del aumento de la tempe-ratura.

- Los planes de reducción de emisiones se aplicarán a partir de 2020 –hasta entonces rige Kio-to II–, con objetivos para 2025. Cada cinco años deberán presentarse y aplicarse nuevos pla-nes de mitigación de emisiones.

- En cuanto a la financiación, en 2020 deberá estar estructurado un fondo de al menos 100.000 millones de dólares, aportado principalmente por los países más desarrollados, para ayudar a los Estados más vulnerables frente al cambio climático. A partir de 2025, se revisará al alza.

El Acuerdo de Paris es considerado, de modo general, un buen acuerdo. Especialmente positi-vo se considera que países que hasta ahora se mostraban reacios en esta cuestión, como EEUU o Rusia y últimamente Canadá o Japón, firmasen el acuerdo. En cierta manera, las negociaciones y el resultado de París consolidaron una tendencia iniciada en Durban que refleja “la construcción de una nueva idea de la arquitectura climática mundial”, en la que cabe destacar “el paso a un liderazgo triangular –Unión Europea, Estados Unidos, BASIC–” y en la que se busca “atomizar los compromi-sos, especialmente en el sentido de la mitigación, y en menor medida, respecto del financiamiento” 61.

Puede parecer excesivo decir que “el Acuerdo de París de 2015 constituye un importante hito histórico en la lucha mundial contra el cambio climático”, aunque es cierto que “es el primer acuerdo multilateral en materia de cambio climático que cubre la casi totalidad de las emisiones mundiales”62. Evidentemente, es positivo que todos los países participantes hayan consensuado y aceptado como vinculante el compromiso de limitar a 1,5 º C el aumento de la temperatura para 2100, así como el compromiso de aplicar medidas de mitigación y de rendir cuentas de manera transparente, al objeto de poder hacer un seguimiento de los progresos. No obstante, se deja un margen considerable a los países, que deben informar de los esfuerzos realizados pero sin que se establezcan objetivos cuantifi-cados específicos, como los que fijó el Protocolo de Kioto63. Esa doble vertiente permite afirmar que “la transición hacia un mundo hipocarbónico ha recibido un espaldarazo en París pero su velocidad y profundidad están aún por determinar” 64.

Hay que destacar una vez más la postura de la UE de facilitar el acuerdo entre grupos de paí-ses con diferentes intereses, en ocasiones, claramente enfrentados. No obstante, en esta ocasión, es criticable la cesión apreciable en sus propuestas, derivadas de las propias decisiones internas. Nos referimos al Marco energía y clima para 2030, en el que aunque se establecen objetivos vinculantes para 2020, no se prevé mecanismo de sanción para quien no los cumpla. La UE trasladó esa opción a las propuestas que llevó a París asumiendo, como se ha indicado arriba, la idea de renunciar al esta-blecimiento de sanciones para facilitar el acuerdo global. De este modo, los objetivos del Acuerdo de París “pueden quedar en papel mojado”, no en vano “aún siendo obligatorios pueden no ser cumpli-dos, sin que se hayan contemplado sanciones para los países que no los alcancen” 65.

El Acuerdo de París debía entrar en vigor una vez que fuese ratificado por más de 55 países que sumen más del 55 % de las emisiones globales de GEI. La ratificación del mismo por parte de la

60 Naciones Unidas, “Decisión 1/CP.21 – Aprobación del Acuerdo de París”, contenido en el Informe de la Conferencia de las Partes sobre su

21er período de sesiones, celebrado en París del 30 de noviembre al 13 de diciembre de 2015 - Segunda parte: Medidas adoptadas por la

Conferencia de las Partes en su 21er período de sesiones (FCCC/CP/2015/10/Add.1), de 29 de enero de 2016.

61 Bueno Rubial, M. P. (2016), “El Acuerdo de París…”, op. cit., pp. 90 y 92.

62 Comisión Europea, Comunicación de 2 de marzo de 2016, El camino desde París: evaluar las consecuencias del Acuerdo de París y comple-

mentar la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Acuerdo de París adoptado en el marco de

la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, COM(2016) 110 final, p. 2.

63 Habría que añadir que no parece que se haya comenzado bien la labor requerida, pues las primeras estimaciones sobre los compromisos

anunciados por 185 países responsables del 94 % de las emisiones suponían un aumento de temperaturas para final de siglo de entre 2, 7 y 3,4

º C. Vid. Climate Action Tracker (2015), 2.7º C is not enough – we can get lower, 8 de diciembre de 2015, climateactiontracker.org (consultado

el 10 de octubre de 2016).

64 Escribano Francés, G. y Lázaro Touza, L. (2016), “Energía y clima en 2016: en busca de una gobernanza policéntrica”, Análisis del Real

Instituto Elcano (ARI), núm. 28, p. 10.

65 Villaring Tomás, J. M. (2016), “La COP21 acerca el futuro renovable”, Cuadernos de Energía, nº 47, p. 27.


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UE en octubre de 2016, supuso su entrada en vigor el 4 de noviembre de ese mismo año. Paradóji-camente, mientras EEUU y China ratificaron el acuerdo incluso antes –en septiembre–, sólo siete de los 28 Estados miembros de la UE lo hicieron con el conjunto de la Unión. Todavía faltaban por ratificar 12 Estados miembros (entre ellos España) en el momento del inicio de la XXII Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, que se celebró en Marrakech, entre el 7 y el 18 de noviembre de 2016.

Al tiempo que daba a conocer su ratificación del Acuerdo de París, la UE hacía pública las propuestas que llevaría a la Conferencia de Marrakech66. La Unión anunciaba que cumpliría su obje-tivo para 2020, pues los niveles de emisión de GEI de 2014 confirmaban una reducción del 24 % con respecto a los de 1990 y reiteraba su compromiso de continuar la aplicación de sus políticas climáti-cas.

El objetivo de los participantes en la reunión de Marrakech consistía en concretar los conteni-dos del Acuerdo de París, determinando una hoja de ruta para la puesta en marcha de los mismos. Durante la reunión se dieron a conocer datos de opuesto signo, entre los que algunos posibilitaban resultados positivos mientras que otros llevaban a cierto pesimismo. En lado positivo hay que desta-car que eran ya 105 los países que habían ratificado el Acuerdo de París, responsables del 80 % de las emisiones mundiales. Entre los datos de reducción de emisiones en 2015 destacaron dos países: por un lado, China, responsable del 29 % del total de emisiones de GEI que con una media de au-mentos anuales durante la última década del 5,3 %, había logrado reducir sus emisiones en el 0,7 %; por otro, EEUU, segundo mayor contaminante con el 15 % de emisiones, las rebajó en el 2,6 %.

Por el contrario, la Organización Meteorológica Mundial presentaba en la Conferencia de Ma-rrakech un adelanto de su último informe de temperaturas, en el que preveía que 2016 terminaría con una temperatura media global de 1,2 º C por encima de los valores preindustriales, casi un grado por encima de la media del periodo 1961-1990, que es el que se toma como referencia. Por otro lado, si los datos de EEUU y China eran positivos, como lo era la evolución de la reducción de emisiones de la UE desde 1990 hasta 2014, con una media anual del 1 % de reducción durante todo el periodo, los datos de 2015 rompían drásticamente dicha magnífica tendencia, puesto que las emisiones europeas aumentaron en el 1,4 %, siendo la causa principal el mayor uso del carbón67.

A pesar de todo, la noticia de mayor calado en la Conferencia de Marrakech fue la victoria en las elecciones presidenciales de EEUU de Donald Trump, quien pretende que el país norteamericano abandone el Acuerdo de París. Ello provocó que los representantes de todos los países aprobasen una declaración de apoyo a dicho acuerdo68. Aunque no tenga efectos prácticos, se trata de una declara-ción política en la que se afirma que la lucha contra el calentamiento derivada del Acuerdo de París es irreversible, se aboga por actuar con mayor compromiso en la lucha contra el cambio climático y se urge a incrementar la ayuda a los países en desarrollo para financiar proyectos climáticos. Por la misma razón, se logró fijar el calendario a seguir para desarrollar lo acordado en 2015. A pesar de las reticencias de países con fuertes intereses petroleros, la presión ejercida por la UE a quien acom-pañaron la mayoría de países en desarrollo, logró que se cerrara un calendario por el que todos los países se comprometieron a finalizar el desarrollo reglamentario del Acuerdo de París para 2018.

5. Consideraciones finales

Ante las consecuencias del cambio climático, la actuación de la UE en este ámbito ha ido co-pando mayor presencia en la acción exterior europea, siendo la Unión la potencia económica del planeta con el mayor compromiso medioambiental y con las propuestas más avanzadas en la lucha contra el cambio climático.

Es verdad que se pueden –y se deben– exigir a la UE mayores esfuerzos, pero también es cier-to que la Unión debe atender a las sensibilidades dispares de sus Estados miembros en esta materia y hay que reconocer que su impulso a favor de un acuerdo internacional más avanzado que el Protocolo de Kioto ha sido notorio. El objetivo de limitación del calentamiento global mediante la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero constituye el camino a seguir por la UE, la cual trata de

66 Consejo de la Unión Europea, Preparativos de las reuniones de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático que se

celebrarán en Marrakech – Conclusiones del Consejo, Documento 12807/16, 30/09/2016.

67 Todos los datos obtenidos de Marrakech COP22/CMP12/CMA1, Conference des Nations Unies sur les Changements Climatiques, cop22.ma

(consultado el 11 de noviembre de 2016).

68 Marrakech action proclamation for our climate and sustainable development, publicado el 18 de noviembre de 2016 en la web de la Conven-

ción Marco sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas, http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/marrakech_action_proclamation.pdf (consultado el 18 de noviembre de

2016).


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agrupar en torno a su objetivo a los demás países desarrollados. Al mismo tiempo, pretende colaborar con los países en vías de desarrollo para que éstos también se sumen, en la medida de sus posibilida-des, a la lucha contra el cambio climático.

Como se ha visto a lo largo del texto, la UE ha mantenido un papel protagonista en la activi-dad internacional que pretende lograr la implicación de las economías más desarrolladas en la lucha contra el cambio climático y en la ayuda a los países en vías de desarrollo para que su participación en dicha lucha sea efectiva. Para ello ha adoptado numerosas iniciativas, tanto a nivel interno como específicas para el ámbito global, que han reflejado un nivel de audacia no visto por parte de otros países desarrollados. Es innegable que ello ha facilitado que la UE haya sido y siga siendo un interlo-cutor privilegiado de las economías emergentes y de los países en vías de desarrollo en las negocia-ciones climáticas internacionales.

No obstante, el intento de EEUU de acceder a la primera línea de protagonismo en las nego-ciaciones para la búsqueda del nuevo acuerdo climático mundial, objetivo en parte cumplido en la Conferencia de Copenhague gracias a la confluencia de intereses con China, restó cierta entidad al esfuerzo continuado de la UE. Desde entonces, la UE ha seguido siendo la economía que ha puesto sobre la mesa las propuestas más osadas en la lucha contra el cambio climático, si bien se han apre-ciado claroscuros que han puesto en duda su liderazgo en la acción climática mundial. La disparidad de situaciones de los Estados miembros ante las consecuencias económicas de la crisis de 2008 y la recesión en la eurozona a partir de 2010 no ha facilitado a la UE en su conjunto el intento de recupe-rar la primacía de dicho liderazgo.

Se ha podido observar que algunos países como EEUU o China han logrado influir en las de-cisiones adoptadas en las diferentes Conferencias de Naciones Unidas sobre cambio climático con una actitud pasiva o incluso de rechazo a las propuestas más avanzadas, entre las que se encontraban las europeas. Incluso que países cercanos a los postulados europeos como Japón y Canadá, parecían distanciarse de Europa ante la actitud de los más contaminantes. Ello ha supuesto que la UE haya reducido cierto nivel de exigencia en las reclamaciones contenidas en sus propuestas, con el objeto de atraer a dichas economías avanzadas y contaminantes, al tiempo que mantenía la cercanía a sus pro-puestas de los países en vías de desarrollo.

Así, las propuestas y objetivos que la UE ha adoptado en los últimos años, tanto para su deve-nir diario como especialmente para presentarlos en los foros internacionales correspondientes, han ofrecido la prueba de que la Unión redoblaba sus esfuerzos por lograr definitivamente un acuerdo internacional vinculante que logre frenar el calentamiento global. Así lo puso de relieve las negocia-ciones que dieron lugar al Acuerdo de París, aunque quedó evidenciado la existencia de un liderazgo compartido con países como China y EEUU (a expensas de lo que suceda en este último bajo el man-dato de Donald Trump).


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48

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51

ZONE D’OMBRA DEL MANDATO D’ARRESTO EUROPEO.RIFLESSIONI ATTORNO

ALL’EVOLUZIONE GIURISPRUDENZIALE IN MATERIA DI RADICAMENTO TERRI-

TORIALE PER IL RIFIUTO.

Francesca LAI Università degli Studi di Cagliari (IT)

Resumen: El presente artículo aborda el tema de la noción de “residencia” y “estancia” a efectos del rechazo de la entrega de un ciudadano de otro país miembro de la Unión Europea a la luz de la jurisprudencia que confirma lo prescrito en el artículo 18. r) de la ley de 22 de abril de 2005 de la República Italiana, en virtud de la interpretación con arreglo al pronunciamiento de la Corte constitucional, que deja no pocas zonas de oscuridad para el intérprete. Tales nociones, de acuerdo con jurisprudencia reiterada, presuponen, con relación a la residencia, un “arraigo real y no extemporáneo de la persona en el Estado” deducible de criterioscuyos límites no aparecen aún perfectamente delimitados. Tales criterios hacen referencia a: la legalidad de su residencia en Italia; del tiempo transcurrido entre la presencia en Italia y la comisión de un delito en el extranjero, así como entre esta presencia y la correspondiente condena; la fijación en Italia de la sede principal (aunque no exclusiva) y consolidada de los intereses laborales, familiares y afectivos y el eventual pago de cargas tributarias y fiscales. Con relación a la estancia, por su parte, estos requisitos hacen referencia a una estancia en el Estado que se considere estable (además de una cierta dura-ción) y adecuada para permitir la adquisición de vínculos con el Estado equivalentes a aquellos que se establecen en el caso de la residencia.

Palabras clave: Orden de detención europea – rechazo - residencia - estancia

Summary: This paper addresses the notions of “residence” and “stay” for the purposes of refusing to surrender an EU Mem-ber State citizen according to Italy’s Article 18. r) of the 22nd of April 2005 Act as interpreted by tribunals following a deci-sion of the Constitutional Court that leaves a wide margin of ambiguity. According to consistent case law, the notion of resi-dency implies a “real and non extemporaneous settlement of the person in the State” which may be deduced from a set of criteria not perfectly defined yet. These criteria refer to: the legal character of the residence in Italy; the lapse of time between the presence in Italy and the commission of a crime abroad, as well as between that presence and the corresponding condemn; the location in Italy of the main and consolidated (though not necessarily exclusive) centre of labour, family and affective interests; and the eventual payment of taxes and fiscal charges. Regarding the notion of “stay”, it requires a stay in the country that may be considered stable (besides having an appropriate length) and adequate to allow the acquisition of links with the State equivalent to those established in the case of residence.

Keywords: European arrest warrant- refusing - residence - stay

1. Premessa. Mandato d’arresto europeo: evoluzione dell’istituto e questioni connesse.

L’art. 18, lett. r) della legge n. 69 del 2005, che ha dato attuazione alla decisione-quadro in materia di mandato di arresto europeo e procedure di consegna fra gli Stati membri1, contempla, fra i motivi di rifiuto alla consegna, l’ipotesi che il mandato sia stato emesso ai fini dell’esecuzione di una pena, nei confronti di un cittadino italiano; ovvero, dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 227 del 20102, di un cittadino dell’Unione europea che, legittimamente ed effettivamente, abbia residenza o dimora nel territorio italiano e sempre che la Corte d’appello disponga che tale pena sia eseguita in Italia conformemente al proprio diritto interno.

Le riflessioni che seguono affondano le proprie radici in quel filone giurisprudenziale successivo alla decisione della Corte costituzionale n. 227/2010 con cui la giurisprudenza di legittimità è intenta a chiarire sia i confini del concetto di “residenza” e “dimora”“rilevante” dello straniero all’interno dello Stato italiano ai fini del rifiuto del provvedimento di consegna, che, quale diretta conseguenza, la portata dell’art. 18 lett. r) della legge di attuazione della decisione-quadro di cui sopra. La tradizionale considerazione dell’intervento sanzionatorio in materia penale quale espressione tipica della sovranità statuale ha comportato, per lungo tempo, una produzione normativa sostanziale e processuale a carattere prettamente nazionale3.

La necessità di adottare una strategia comune di cooperazione e collaborazione tra autorità giudiziarie, amministrative e di polizia, da tempo avvertita in campo internazionale, in ragione di una

1 Decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002, pubblicata in G.U.C.E. n. l. 190 del 18 luglio 2002 ed attuata in Italia con

l. 22 aprile 2005 n. 69 pubblicata in G.U. n. 98 del 29 aprile 2005.

2 Corte Costituzionale, 21 giugno 2010 (ud. 12 maggio 2010) n. 227, Pres. Amirante, red. Tesauro, in cortecostituzionale.it.

3 Kalb L. (2012), < < Spazio europeo di giustizia> > e procedimento penale italiano. Adattamenti normativi e approdi giurisprudenziali,

Giappichelli, Torino, p.4.



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lettura globale dello spazio giuridico europeo4, è resa ormai ineludibile dall’espansione e dalla dimensione transnazionale delle nuove forme di criminalità. Tale esigenza ha imposto l’avvio di un processo evolutivo consistente nella trasformazione della cooperazione tra Stati in cooperazione tra giurisdizioni, in una direzione che può, ormai, definirsi di “integrazione tra le giurisdizioni” 5. Ciò a maggior ragione in ambito europeo, dove i principi generali che si vanno affermando sono quelli della territorialità e della cittadinanza europea all’interno di uno spazio giuridico e giudiziario comune, in cui figurano nuovi attori di una cooperazione, non più solo “orizzontale” ma, più propriamente, “verticale”6. In esso trova la sua più opportuna collocazione il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, quale fondamento stesso della cooperazione giudiziaria in materia penale (oltre che civile), secondo le generali indicazioni di principio inizialmente tracciate nell’art. 31 del Trattato sull’Unione europea e, successivamente, declinate nella conclusione n. 33 del Vertice di Tampere e nel Programma globale di misure per l’attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali adottato dal Consiglio dell’UE il 30 novembre 20007.

L’inadeguatezza dei metodi classici di funzionamento della cooperazione giudiziaria in un tale spazio penale europeo, avendo determinato l’accumulo di ritardi gravi nell’esecuzione delle richieste di assistenza, unitamente alla dispersione di elementi probatori e a ingiustificabili situazioni di impunità, hanno indotto gli Stati membri alla ricerca di nuove forme di cooperazione giudiziaria8. E’ proprio in tale filone che si inserisce l’introduzione dell’istituto del mandato d’arresto europeo adottata dal Consiglio dell’Unione Europea il 13 giugno 20029, attuata in Italia con la L. 22 aprile 2005 n. 6910.

Tale istituto trova il suo fondamento sul principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie11 ed è legittimato dall’ormai elevato livello di fiducia riposto nella capacità dei sistemi giuridici nazionali di assicurare un adeguato compendio di garanzie alla persona sottoposta a procedimento penale. Ciò, chiaramente, nel rispetto dei principi sanciti a livello europeo e, in particolare, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

4 Cfr. Cassese S. (2003), Lo spazio giuridico globale, Laterza, Roma-Bari. e Cassese S. (2009), Il diritto globale. Giustizia e democrazia oltre

lo Stato, Einaudi, Torino.

5 Pisani M. (1998), “Criminalità organizzata e cooperazione internazionale”, in Riv. it. dir. proc. pen. , 41(3). p. 705.

6 Si pensi, a mero titolo esemplificativo, all’istituzione di Eurojust o, prima ancora, dell' Olaf.

7 De Amicis G. (2003), “Cooperazione giudiziaria e criminalità transnazionale: l’esigenza del coordinamento investigativo”, in Giur. merito,

(12), p. 2654. Pare evidente una ridefinizione dello stesso concetto di spazio giudiziario, coniugato dall’intersezione della tutela dei diritti

dell’uomo, a seguito della quale la cooperazione giudiziaria in materia penale si è tradotta in una parziale opera di destatualizzazione volta al

perseguimento di una gestione unitaria dell’attività giurisdizionale. Le linee direttrici attraverso cui è possibile incanalare la progressiva costru-

zione di un effettivo spazio giudiziario europeo sono indicate nel § 2 dell’art. 29 del Trattato sull' Unione europea: a) una più stretta cooperazione

tra le autorità giudiziarie e le altre autorità competenti degli Stati membri; b) il ravvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati

membri in materia penale, così legando, in un rapporto di reciproca interconnessione, i due aspetti della cooperazione intergovernativa e del

ravvicinamento delle legislazioni. I punti di riferimento decisivi sul lungo cammino intrapreso verso la realizzazione di uno spazio giudiziario

europeo allargato, nella prospettiva di un sempre più ampio riconoscimento dell’ultrattività del diritto degli Stati membri e delle possibilità di

intervento diretto delle autorità giudiziarie, si possono certamente rinvenire nella stipula della Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 in

materia di assistenza giudiziaria penale, e del II Protocollo addizionale alla Convenzione europea di Strasburgo del 1959.

8 Come affermato da autorevole dottrina, infatti, la cooperazione giudiziaria “non può più essere soltanto quella della tradizionale «assistenza»

giudiziaria - quasi come una gentile concessione che uno Stato opera nell' interesse dell'altro Stato - ma quella, realmente innovativa ed efficace,

che si fonda su una sapiente combinazione di «moduli» quali, ad es. , il reciproco riconoscimento dei provvedimenti emessi dalle autorità giudi-

ziarie degli altri Stati, «senza mediazioni governative e senza particolari filtri e verifiche di legittimità», lo scambio reciproco delle informazioni

inerenti a fattispecie criminose connesse o collegate sul piano internazionale, il dialogo rapido e diretto tra le autorità giudiziarie degli Stati

interessati da un' indagine a valenza transnazionale e, soprattutto, il ricorso ad una cooperazione di carattere «operativo», essenzialmente

connotata da un'attività di coordinamento spontaneo delle attività investigative da compiere su aree territoriali ormai sempre più «delocalizza-

te»”. Cfr. De Amicis G., “Cooperazione giudiziaria e criminalità transnazionale: l’esigenza del coordinamento investigativo” cit.

9 Pubblicata in G.U.C.E. n. L 190 del 18 luglio 2002.

10 Pubblicata in G.U. n. 98 del 29 aprile 2005. La piena consapevolezza del limite di fondo della vecchia procedura di estradizione, che affidava

all’autorità politica il potere di determinarne l’esito, ha fatto emergere l’evidente incompatibilità con la crescente esigenza di potenziare gli

strumenti di cooperazione in materia penale. Non a caso, infatti, la decisione-quadro sul mandato d’arresto ha fortemente ridimensionato il ruolo

dell’esecutivo svincolando la consegna della persona ricercata dall’assenso dei rappresentanti del governo e delineando una nuova procedura

incentrata sui contatti diretti tra autorità giudiziarie. In questo modo ha epurato l’estradizione da qualsivoglia forma di discrezionalità politica.

Cfr. Calvanese E., De Amicis G. (2002), “Dalla Convenzione di Parigi al Vertice di Laeken: la lunga strada del mandato d’arresto europeo”, in

Guida dir. , (5), pp. 106 ss.

11 Ex multis. Salazar L. (2002), “Il mandato d’arresto europeo: un primo passo verso il mutuo riconoscimento delle sentenze penali”, in Dir.

pen. proc., (8), pp. 1041 ss. Come noto, l’affermazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie ha reso ineludibile

l’esigenza di sostituire l’estradizione con procedure di consegna più duttili ed efficienti proprio al fine di rafforzare la cooperazione giudiziaria

tra gli Stati dell’Unione11. Cfr. Bernardi A. (2007), Politiche di armonizzazione e sistema sanzionatorio penale in AA.VV., L’area di Libertà

sicurezza e giustizia: alla ricerca di un equilibrio fra priorità repressive ed esigenze di garanzia, a cura di Rafaraci T., Milano, pp. 193 ss.

F. Lai: Zone d’ombra del mandato d’arresto europeo. Riflessioni attorno all’evoluzione giurisprudenziale in materia di radi-camento territoriale per il rifiuto.

.

53

La decisione-quadro del 13 giugno 2002 è stata immediatamente percepita dagli operatori del diritto (nonché dal mondo della politica e da taluni settori della scienza giuridica) come una svolta significativa - se non addirittura epocale - dei paradigmi classici della cooperazione penale12. Tuttavia, non sempre l’enfasi del dibattito ha giovato alla reale comprensione delle problematiche sostanziali e processuali sottese al provvedimento.

Certamente uno degli aspetti ancora oggi discussi concerne i motivi del rifiuto di consegna. Ci si riferisce all’art. 4 n. 6, della decisione-quadro e, in particolare, a quel che attiene ai profili di “compatibilità” comunitaria della normativa nazionale che prevedeva un trattamento differenziato del regime di consegna per i cittadini italiani rispetto a quello previsto per i cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea, in ordine all’opponibilità dei motivi di rifiuto dell’esecuzione di un mandato d’arresto europeo. Oggi, proprio in ragione di una maggiore aderenza a quanto sancito nella legislazione comunitaria, tale disciplina viene estesa ai non cittadini al ricorrere di alcuni requisiti che, tuttavia, risultano per alcuni versi ancora poco chiari.

I motivi di rifiuto della consegna sono previsti essenzialmente dall’art. 18 della legge di attuazione nel quale ritroviamo l’elencazione di venti ipotesi, riconducibili ad una varietà di istituti e principi, al ricorrere delle quali la Corte d’appello è tenuta a respingere la richiesta dell’autorità giudiziaria dello Stato di emissione.

Ad una prima lettura della norma richiamata, il raffronto con la decisione-quadro induce due osservazioni13. La prima è che il legislatore nazionale ha operato una scelta ben diversa da quella contenuta nella decisione nella quale risultano distinti i casi di rifiuto obbligatori da quelli che determinano una mera facoltà a non dare esecuzione al mandato d’arresto. In secondo luogo le ipotesi di rifiuto elencate nell’art. 18 l. att. sono di gran lunga superiori rispetto alle cause ipotizzate dal legislatore sovranazionale. Ma, soprattutto, merita una particolare attenzione l’originaria scelta del legislatore di predisporre, come si anticipava, un regime differenziato di consegna a favore del cittadino italiano14.

Inizialmente la giurisprudenza15 aveva superato il rilievo, escludendo la possibilità di ipotizzare un contrasto tra la disposizione interna e la decisione-quadro, sull’assunto che la fonte sovranazionale facoltizzi e, quindi, non ponga un obbligo in capo agli Stati membri di estendere le guarentigie, eventualmente poste a tutela dei cittadini, anche agli stranieri che dimorino, o risiedano, nel proprio territorio. Successivamente, tuttavia, la stessa giurisprudenza di legittimità ha sottoposto la questione al vaglio della Corte Costituzionale16, censurando l’articolo in questione nella parte in cui riserva al solo cittadino italiano la possibilità di ottenere il rifiuto della consegna, determinando così un discrimen e un evidente contrasto della disciplina con gli artt. 3, 27, comma 3 e 117, comma 1 Cost.

12Uno spunto interessante in proposito è offerto dal dibattito aperto dal Parere sulla proposta di decisione-quadro sul mandato di arresto europeo

reso da Vassalli-Caianiello (2002), reperibile in Cass. pen., pp. 462 ss.

13Cfr. Kalb L., < < Spazio europeo di giustizia> > e procedimento penale italiano. Adattamenti normativi e approdi giurisprudenziali cit., pp.

762 ss.

14 Al riguardo occorre anticipare che, come meglio si preciserà, sussiste anche a livello interno una discrasia tra il mandato d’arresto finalizzato

all’esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna e quello emesso, invece, in pendenza di un procedimento penale, sulla scorta di un

procedimento cautelare. Nel primo caso, infatti, opera l’art. 18 lett. r) l. att., a detta del quale (prima della dichiarazione di incostituzionalità

operata dalla sent. 227 del 2010) la Corte d’appello rigetta la richiesta dello Stato di emissione qualora la persona ricercata sia un cittadino

italiano e sempre che venga disposto che tale pena, o misura di sicurezza, sia eseguita in Italia conformemente al suo diritto interno. Nel secon-

do caso, invece, trova applicazione quanto sancito dall’art. 19 lett. c) l. att. che estende la tutela anche al residente e subordina la consegna alla

condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di sicurez-

za. Peraltro, si badi che la traduzione italiana “dopo essere stata ascoltata” della terminologia inglese “afterhavingbeingheard” con il non

corretto utilizzo del termine “ascoltata” - sia nella versione italiana del testo della decisione quadro che nella legge di attuazione - è stata oggetto

di una divergente lettura da parte della giurisprudenza, secondo cui la legge ha inteso riferirsi con quella espressione all' esaurimento del giudizio

a carico della persona richiesta, e non alla sua semplice “audizione” (ex multis Cass. Sez. VI, 12 febbraio 2009, n. 7108, Bejan, in C.E.D.

Cass., n. 243077, che fa espresso riferimento all' avvenuta definizione dell' intero processo) ove si consideri il tenore del dato testuale dell' origi-

nale inglese, che probabilmente intendeva dire "dopo il processo" in quanto il termine hearing sta ad indicare l' udienza (da ultimo, la Corte ha

precisato che il reinvio allo Stato di esecuzione presuppone una decisione esecutiva ed implica, perciò, l' esaurimento del pr ocesso penale sino

all’esecutività della sentenza, ovviamente secondo la specifica disciplina prevista dall' ordinamento dello Stato richiedente, cfr. Cass. Sez. VI, 30

settembre 2009-5 ottobre 2009, n. 38640, Duro Ajet, in www.cortedicassazione.it). Vedi Calvanese E. (2010), “Mandato d' arresto europeo e

consegna "esecutiva" del cittadino nell' interpretazione della corte di giustizia: verso la declaratoria di incostituzionalità dell' art. 18 l. att., lett. r),

della l. n. 69/2005?” in Cass. pen., (3), p. 1191. Pare evidente il diverso raggio d’azione delle due previsioni: l’una posta a tutela del solo

cittadino italiano,l’altra applicabile anche a chi non sia cittadino ma risieda (stabilmente) in Italia. Come se non bastasse, peraltro, tale discrasia

si inserisce in un quadro di ulteriore incompatibilità con il dettato sovranazionale in quanto nella decisione-quadro, con riferimento alla persona

condannata, viene accordata la stessa tutela a chi “dimori nello stato membro di esecuzione, ne sia cittadino o vi risieda” (art. 4 n. 6 decisione-

quadro del Consiglio dell’Unione Europea 13 giugno 2002).

15Cass. Sez. VI. , n. 25879 del 25 giugno 2008 reperibile in Arch. nuova proc. pen., 2008, p. 721; Cass. sez. VI. , n. 16213 del 16 aprile 2008

reperibile in CED Cass., 239721.

16Cass. Sez. VI, 15 luglio-27 agosto 2009, n. 33511, Papierz; Cass. Sez. VI, 23 ottobre-11 novembre 2009, n. 42868, Sorin; Cass. Sez. Fer. ,

1-4 settembre 2009, n. 34213, Musca.


54

Alla luce di tale dichiarazione spetta oggi alla Corte d’appello accertare la sussistenza del requisito della residenza o della dimora, all’esito di una valutazione complessiva degli elementi che caratterizzano le condizioni di vita della persona ricercata tenendo conto, in particolare, della durata, della natura e delle modalità della sua presenza nel territorio italiano, nonché dei legami familiari ed economici che intrattiene nel nostro Paese.

In sostanza, la prassi applicativa dell’euromandato ha alimentato (e continua ad alimentare) un intenso dibattito giurisprudenziale che vede impegnati sia i vertici delle giurisdizioni degli Stati membri, che la Corte di Giustizia dell’Unione europea in una delicata attività il cui obiettivo è, in attuazione della decisione-quadro 2002/584/GAI, l’armonizzazione delle tensioni che scaturiscono dalle innovazioni procedurali introdotte dal nuovo strumento di cooperazione giudiziaria.

La soluzione delle problematiche connesse al mandato d’arresto europeo che, come più volte evidenziato, costituisce il primo passo verso il mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, assume certamente un valore simbolico per il futuro sviluppo dello Spazio di libertà sicurezza e giustizia dell’Unione Europea. In tale prospettiva, il raggiungimento di posizioni giurisprudenziali condivise, seppur ancora esposte a contestazioni dettate dal permanere di zone d’ombra testimonia l’effettivo approdo ad un elevato livello di fiducia che, secondo il decimo considerando della decisione-quadro, è da ritenersi proprio uno dei cardini del meccanismo di consegna17.

2. L’evoluzione giurisprudenziale in campo comunitario e le relative ripercussioni sul piano interno.

Il raggiungimento di posizioni giurisprudenziali condivise è il risultato di una lunga evoluzione delle pronunce delle Corti che nel corso degli anni si sono dovute esprimere in materia di mandato d’arresto europeo per tentare di ovviare agli errori commessi dai vari legislatori nazionali.

L’evidente contrasto dell’art. 18 lett. r) l. att. al dettato costituzionale ha proiettato i suoi effetti ben oltre i confini dell’ordinamento, assumendo un rilievo di dimensioni comunitarie18. Già prima della citata pronuncia della Corte Costituzionale, infatti, la Corte di Giustizia aveva fatto chiarezza sulla portata e sugli effetti della decisione-quadro19. E’ stata la sentenza del 17 luglio 2008, a stabilire che l’art. 4, punto 6, della decisione-quadro 2002/584/GAI, dovesse essere interpretato nel senso che una persona ricercata “risiede” nello Stato membro di esecuzione qualora vi abbia stabilito la propria residenza effettiva e che, invece, “dimora” in tale Stato qualora, a seguito di un soggiorno stabile di una certa durata nel medesimo, abbia acquisito con lo Stato legami di intensità simile a quella dei legami che si instaurano in caso di residenza20. Ancora, la Corte di Giustizia aveva chiarito un ulteriore punto, particolarmente importante, sancendo che, stabilire se tra la persona ricercata e lo Stato membro di esecuzione esistano legami riconducibili alla condizione di chi dimora, spetti all’autorità giudiziaria dell’esecuzione la quale ha il compito di effettuare una valutazione complessiva di una serie di elementi oggettivi caratterizzanti la situazione della persona, tra cui si debbono considerare, segnatamente, la durata, la natura e le modalità del suo soggiorno, nonché i legami familiari ed economici che essa intrattiene con lo Stato membro di esecuzione21.

17Colaiacovo G. (2010), “Il "microsistema" di consegna differenziato per il cittadino e il residente al vaglio della corte costituzionale”, in Cass.

pen., (2), p. 671.

18 L’irragionevole preclusione per il residente della possibilità di scontare la pena in Italia, peraltro, assumeva l’ulteriore profilo di illegittimità

relativo all’ipotesi in cui si tratti di un cittadino di uno Stato membro che, come tale, goda della più ampia tutela accordata dallo status di cit-

tadino europeo, prevista dall’art. 17 TCE (ora in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona art. 20 TFUE).Vedi Cartabia M. (1995),

“Cittadinanza europea”, in Enc. giur. Treccani, (4), pp. 1 ss.

19 Ex multis cfr. sent. C. Giust. CE (Grande Sezione)16 giugno 2005, C-105/03 Pupino. In tale prospettiva la Corte offerto la sua interpretazio-

ne della norma sul rifiuto di consegna e si era soffermata sul significato delle nozioni di residenza e dimora affermando, peraltro, che i soggetti

esclusi dal beneficio del rifiuto della consegna ai fini dell’esecuzione della pena fossero legittimati a far valere la lesione derivante dal contrasto

della norma nazionale con quanto sancito dalla decisione. Ci si riferisce, in particolare alle sentenze C. Giust. CE (Grande Sezione)17 luglio

2008, C-66/08, Kozlowsky e C. Giust. CE (Grande Sezione)6 ottobre 2009, C-123/08, Wolzenburg.

20 Punti 43, 46 e 54 sentenza 17 luglio 2008, C-66/08, Kozlowsky cit. Peraltro, in seguito, con la pronuncia del 1 dicembre 2008 (C. Giust.

CE, 1 dicembre 2008, C-388/08, Leymann e Pustovarov) sia pure con riferimento alla diversa questione problematica inerente ai limiti del

principio di specialità nell’esecuzione del mandato d’arresto europeo, la Corte di Giustizia aveva, poi, chiarito, su un piano più generale, che il

principio del riconoscimento reciproco, cui è improntata l’economia complessiva della decisione-quadro, implica, a norma dell’art. 1, n. 2 della

predetta decisione, che gli Stati membri sono in linea di principio tenuti a dar corso ad un mandato di arresto europeo, e che tali Stati debbono

ovvero possono rifiutare l’esecuzione di un mandato siffatto soltanto nei casi elencati agli artt. 3 e 4 della decisione. Cfr. punto n. 51 della

motivazione di C. Giust. CE, 1 dicembre 2008. Vedi nota di Selvaggi cit. , pp. 1296 ss.

21 Punti 48 e 54 ancora sentenza 17 luglio 2008, C-66/08, Kozlowsky cit. In particolare i giudici della Corte di Giustizia affermano che “una

persona ricercata risiede nello Stato membro di esecuzione quando vi abbia fissato la propria residenza effettiva, e vi dimora qualora,a seguito

di un soggiorno stabile di una certa durata, abbia acquisito con tale Stato legami di intensità simile a quelle dei legami che instaurano in caso di

residenza, secondo quanto accertato dall' autorità giudiziaria dell' esecuzione in esito ad una valutazione complessiva degli elementi obiettivi che


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Pare, quindi, evidente la volontà di tracciare un modello definitorio comune di elementi lessicali cui il legislatore europeo ha attribuito valenza centrale nella costruzione del nuovo regime di consegna delle persone ricercate. Modello ancorato al principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e applicabile su una base comune di regole generalmente condivise dai diversi Stati membri22.

I termini “dimori” e “risieda”, che ancora oggi delimitano la sfera di applicazione dell’art. 4, punto 6 della decisione-quadro, hanno costituito in tal modo l’oggetto di una definizione scolpita sulla base di criteri necessariamente uniformi23, proprio in quanto riferiti a nozioni autonome del diritto dell’Unione europea24. Criteri certamente omogenei, ma non privi di trappole interpretative. Poco tempo dopo, investita della domanda di pronuncia pregiudiziale25 del Rechtbank Amsterdam sulla legittimità di una normativa che, nel regolamentare i motivi di rifiuto della consegna, preveda, appunto, un differente trattamento del cittadino rispetto al residente, che sia comunque cittadino comunitario, la Corte aveva enunciato ancora una volta i criteri alla stregua dei quali gli Stati membri si devono attenere nel disciplinare tale particolare posizione.

Un approfondimento sull’evoluzione giurisprudenziale in materia, che non sia cieco dell’approdo cui oggi questa è pervenuta, evidenzia il fatto che unico dato certo e pacifico pare essere che il trasferimento di un soggetto per l’esecuzione può svolgere efficacemente la sua funzione rieducativa soltanto in presenza di un effettivo radicamento del condannato nello Stato ospite, sola circostanza che lascia presupporre una reale prospettiva di recupero sociale. Pertanto nella prospettiva di un’equiparazione del residente al cittadino, non pare irragionevole, ma, anzi, proporzionata agli obiettivi perseguiti, una disposizione che preveda diversi parametri attraverso i quali sia concretamente dimostrata l’assimilazione tra le due posizioni e che, solo a tal fine, le disciplini in maniera differente26. In coerenza con quanto sancito nelle Raccomandazioni del Consiglio d’Europa sulle regole penitenziarie, la detenzione, infatti, deve favorire il reinserimento; nel senso che deve essere organizzata, nella massima misura possibile, in modo da permettere al detenuto di mantenere e rafforzare i legami con la propria famiglia e fargli avere la percezione di essere escluso dalla società, facilitare l’ottenimento, o la ripresa, di un lavoro al termine della pena grazie ad un programma di preparazione alla dimissione elaborato nell’istituto penitenziario o ad una liberazione condizionale sotto controllo27.

Il principio, enunciato a suo tempo dalla Corte europea, sembra, quindi, ispirarsi, nella ricerca dei parametri che oggettivamente dimostrino l’opportunità di parificare le due posizioni, a criteri di natura qualitativa del soggiorno; sganciati da requisiti eccessivamente formalistici, qual è, ad esempio, il possesso di un permesso di soggiorno, ma che siano, pur sempre, connessi ad un’interpretazione stringata del concetto di residenza. Parametri che, però, forse avrebbero bisogno, ancora oggi, di essere individuati alla stregua di requisiti oggettivi e univoci.

Ad ogni modo, prescindendo dall’evidente carenza di precisione dei requisiti che permettono alla residenza o dimora di rilevare ai fini del rifiuto, si può certamente affermare che, inquadrato nella dimensione della cooperazione giudiziaria in materia penale, il diritto del cittadino comunitario di circolare liberamente e stabilirsi nel territorio di qualsiasi Stato membro, possa intendersi anche come il diritto a non dover subire un allontanamento per l’esecuzione di un provvedimento di

caratterizzano la situazione dell' interessato, tra i quali la durata, la natura e le modalità del suo soggiorno, nonché i legami familiari ed econo-

mici che egli intrattiene con lo Stato membro di esecuzione”.

22 Selvaggi N. (2008), “Aporie nel m.a.e. : quale la base giuridica per il trasferimento dell' esecuzione della pena nel caso del cittadino?” nota a

C. Giust. CE (Grande Sezione), 17 luglio 2008 cit., Cass. Pen. , 48 (11), pp. 4399 ss.

23 Pertanto, nelle legislazioni nazionali di attuazione dell’art. 4, punto 6 della decisione-quadro, gli Stati membri non sono legittimati a conferire

a quei termini una portata diversa rispetto a quella risultante dalle linee generali dell’interpretazione uniforme fatta propria dalla Corte comunita-

ria.

24 Calvanese E., “Mandato d' arresto europeo e consegna “esecutiva” del cittadino nell' interpretazione della corte di giustizia: verso la declara-

toria di incostituzionalità dell' art. 18 lett. r) della l. n. 69/2005?” cit.

25C. Giust. CE (Grande Sezione) 6 ottobre 2009, C-123/08, Wolzenburg. Nel caso di specie, la legge olandese sul m.a.e. prevedeva che,

mentre per il cittadino il rifiuto fosse automaticamente opposto in ragione di tale status, (esattamente alla pari di quanto sancito dall’art. 18 l. att.)

per il residente, invece, fosse subordinato alla condizione che il soggetto destinatario del provvedimento restrittivo avesse soggiornato legalmente

e in via continuativa nello Stato per cinque anni (Certamente in coerenza con quanto disposto dall’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38/CE che

recita: “il cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante ha diritto al

soggiorno permanente in detto Stato”).Tuttavia, tale disposizione parve destare qualche sospetto di incompatibilità con quanto sancito dall’allora

art. 12 TCE ed oggi art. 18 l. att. TFUE, che pone un rigido divieto a qualsiasi tipo di discriminazione basata sul criterio della nazionalità.

26Colaiacovo G., “Il "microsistema" di consegna differenziato per il cittadino e il residente al vaglio della corte costituzionale” cit; per utilizzare

le parole dell’autore, infatti, la sola cittadinanza comunitaria, pur concedendo la facoltà di circolare e stabilirsi nel territorio dell’UE., non è

sinonimo di integrazione.

27Vedi Pisani M. (2008), “Reinserimento del condannato e cooperazione giudiziaria internazionale”, in Riv. it. dir. proc. pen. , (2), pp. 513 ss.


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condanna e beneficiare, parallelamente, della possibilità di scontare la pena nello Stato prescelto come sede dei propri interessi affettivi, lavorativi o economici.

In parziale condivisione con quanto affermato in precedenza dalla richiamata giurisprudenza, non sembra eccessivo far discendere dal mero status di cittadino la prova dell’esistenza di un collegamento con lo Stato membro di origine, tale da garantire il reinserimento sociale in esito all’esecuzione della pena e richiedere, invece, per i cittadini di altri Stati membri, una presenza duratura che dimostri l’avvenuto completamento dell’iter di inserimento nello Stato membro di esecuzione. Ciò, come già anticipato, pare essere coerente con quanto disposto dall’art. 16 della direttiva 2004/38, che fissa proprio in cinque anni la durata oltre la quale i cittadini dell’Unione acquistano un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante; ma anche dall’art. 4, n. 7, lett. a) della decisione-quadro 2008/90928, che facilita la comunicazione di una sentenza quando la persona condannata vive e risiede, legalmente e ininterrottamente da almeno cinque anni, nello Stato membro di esecuzione e vi conserverà un diritto di residenza permanente.

Non può non rilevarsi, tuttavia, che la Corte abbia inteso espressamente riaffermare il diritto degli Stati membri di trasporre il motivo di rifiuto sulla base della sola cittadinanza e, allo stesso tempo, abbia loro riconosciuto la possibilità di cautelarsi contro i rischi connessi al principio del reinserimento sociale introducendo dei regimi sostanzialmente presuntivi29. Rilievo che appare di particolare interesse, soprattutto se riferito al modo con cui l’art. 4, punto 6, della decisione-quadro, ha trovato attuazione in Italia.

Ebbene, nonostante le conclusioni della Corte di Giustizia, la Corte di Cassazione italiana30, sulla scorta degli argomenti sviluppati dall’Avvocato Generale nel procedimento Wolzenburg, ha nel tempo mutato indirizzo e dedotto, in una serie di ordinanze (dal contenuto pressoché analogo), che l’art. 4, punto 6, pur assegnando al legislatore nazionale un margine di discrezionalità, non gli consentirebbe di differenziare la posizione del cittadino da quella del residente non cittadino“dato che l’esecuzione della pena nello Stato richiesto della consegna, anziché in quello della condanna, è prevista non per il riconoscimento di un privilegio in favore del cittadino, solo eventualmente estensibile al residente, ma per consentire alla pena di svolgere nel migliore dei modi la funzione di risocializzazione del condannato, rendendo possibile il mantenimento dei suoi legami familiari e sociali per favorire un corretto reinserimento al termine dell’esecuzione; funzione questa che non tollera distinzioni tra cittadino e residente”. Statuizioni che sembrano indubbiamente collegarsi agli approdi ermeneutici della giurisprudenza di legittimità31 in tema di euromandato.

Dunque, può assumersi ormai come pacifico che l’unico aspetto che possa differenziare il cittadino dal residente sia il criterio attraverso il quale viene accertata l’effettiva capacità rieducativa della pena. Mentre, infatti, questa può essere presunta per il cittadino, in considerazione del legame con lo Stato di appartenenza; per il residente deve, invece, essere dimostrata attraverso la prova della sua reale assimilazione.

Non può non sottolinearsi che, alla luce dell’attuale giurisprudenza della Corte di Cassazione, non appare ancora risolta la questione dell’individuazione degli specifici parametri che possano condurre ad un giudizio obiettivo sulla rilevanza o meno dello status di residente o dimorante dello straniero. La giurisprudenza di legittimità, infatti, ancora oggi, sembra fare altro se non limitarsi a riprodurre espressioni del tutto generiche e di principio, proprie di quelle precedenti pronunce che avevano tentato di delimitare il contenuto dei requisiti necessari ai fini di un giudizio di rilevanza.

Ci si riferisce ai primi passi mossi dalla giurisprudenza di legittimità nel suo cammino di chiarificazione interpretativa della nozione di residenza rilevante, durante i quali è stata ritenuta necessaria non solo la dimostrazione che l’interessato abbia in Italia la sua dimora abituale, ma anche che egli intenda stabilmente permanere nel territorio italiano per un apprezzabile periodo di tempo32. In tal senso occorre, pertanto, quel radicamento, di cui ancora oggi parliamo, reale e non estemporaneo, dello straniero nel territorio italiano, ove egli deve aver istituito, con sufficiente

28Relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della

libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell’Unione europea.

29Come ad esempio ha fatto il legislatore olandese (secondo la Corte legittimamente) prevedendo che lo straniero abbia diritto ad avvalersi del

motivo di non esecuzione facoltativa solo dopo aver vissuto per almeno cinque anni nello Stato di esecuzione. Cfr. Cappuccio D. (2009), “La

non esecuzione facoltativa del mandato d' arresto europeo nei confronti del cittadino di Stato membro diverso da quello di esecuzione: un nuovo

intervento della Corte di Giustizia” (Grande Sezione, sentenza del 6 ottobre 2009, C-123/08, Wolzenburg) in giurcost.it. , (1971-9892) pp. 5 ss.

30Ancora Cass. Sez. VI, 15 luglio-27 agosto 2009, n. 33511, Papierz; Cass. Sez. VI, 23 ottobre - 11 novembre 2009, n. 42868, Sorin; Cass.

Sez. Fer. , 1-4 settembre 2009, n. 34213, Musca cit.

31Cass. Sez. VI, 19 marzo 2008, n. 12665, Chaloppe; Cass. Sez. VI, 28 aprile 2008, n. 17643, Vaicekauskaite, in Cass. Pen., 2008, pp. 3746

ss.

32Ancora Cass. Sez. VI, 19 marzo 2008, n. 12665, Chaloppe; Cass. Sez. VI, 28 aprile 2008, n. 17643, Vaicekauskaite, cit.


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continuità temporale, la sede principale, anche se non esclusiva, dei propri interessi affettivi, professionali od economici33.

3. La pronuncia della Corte Costituzionale n. 227/2010

La posizione assunta dalla Corte di Giustizia aveva certamente indotto a riesaminare la congruità della scelta operata dal legislatore italiano34 riguardo al regime della consegna esecutiva del cittadino straniero, anche alla luce degli approdi interpretativi cui era pervenuta la Corte di Cassazione.

Nell’escludere la possibilità di una lettura alternativa della norma in base al principio di interpretazione conforme alla decisione-quadro sul mandato d’arresto, la Corte di Cassazione aveva osservato che, nella prospettiva comunitaria, non potesse ritenersi giustificata (a maggior ragione quando la richiesta di consegna riguardi il cittadino di uno Stato membro dell’U.E.) una disparità di trattamento tra cittadini e residenti, avuto riguardo al principio di individualizzazione del regime di (futura) esecuzione della pena35. La possibilità di un’interpretazione conforme al contenuto della decisione-quadro era esclusa proprio dalla radicalità della scelta compiuta dal legislatore italiano, la cui formulazione letterale pare insuscettibile di ricostruzioni alternative, essendo connotata da una lacuna talmente estesa, che un (eventuale) suo riempimento per via interpretativa avrebbe condotto “irrimediabilmente, almeno in tal caso, alla creazione di una norma di diritto pretorio” 36.

Ebbene, la Corte Costituzionale, investita della questione, ha ritenuto fondato nel merito il motivo in punto di violazione dell’art. 117, primo comma, Cost37. I rimettenti a detta della Corte, avevano, infatti, correttamente valutato l’esistenza del contrasto tra la norma impugnata e la decisione-quadro, nonché il contrasto con l’art. 12 del TCE (oggi art. 18 l. att. del TFUE), che vieta ogni discriminazione in base alla nazionalità nel campo di applicazione del Trattato38. Al legislatore dello Stato membro, infatti, è consentito di “prevedere una limitazione alla parità di trattamento tra il proprio cittadino e il cittadino di altro Stato membro, a condizione che sia proporzionata e adeguata, come, ad esempio, in una fattispecie quale quella che ci occupa, la previsione di un ragionevole limite temporale al requisito della residenza del cittadino di uno Stato membro diverso da quello di esecuzione”39.

Come sopra accennato, il motivo di rifiuto stabilito all’art. 4, punto 6, della decisione (al pari dell’art. 5, punto 3 della stessa) persegue il fondamentale obiettivo di permettere di accordare una particolare importanza all’accrescimento delle opportunità di reinserimento sociale della persona ricercata una volta scontata la pena cui essa è stata condannata40 e, proprio in ragione di questo preciso intento, lo Stato membro sarebbe legittimato a limitare il rifiuto alle persone che abbiano

33Quella elaborata dalla S.C., dunque, appare una nozione di residenza che, se per un verso, risulta funzionale all’assimilazione, operata dalla

normativa interna, della categoria dello straniero residente allo status del cittadino, per altro verso non sembra discostarsi dall’interpretazione che

la Corte di Giustizia ha offerto riguardo l’ambito di applicazione del motivo di non esecuzione facoltativa indicato nell’art. 4, punto 6, della

decisione-quadro. Come già accennato in precedenza, infatti, secondo il giudice comunitario, i termini “risieda” e “dimori”, cui fa riferimento la

disposizione ora citata, contemplano, rispettivamente, la situazione in cui la persona destinataria di un m.a.e. abbia stabilito la propria residenza

effettiva nello Stato membro di esecuzione e quella in cui tale persona abbia acquisito, a seguito di un soggiorno stabile di una certa durata in

questo stesso Stato, “legami di collegamento” con quest’ultimo d’intensità simile a quella dei legami di collegamento che si instaurano in caso di

residenza (C. Giust. CE (Grande Sezione), 17 luglio 2008, C-66/08, Kozlowski, cit. ). Se, quindi, da un lato si può rilevare una perfetta armonia

tra i criteri enunciati dalla Corte di Giustizia e quelli seguiti a suo tempo dalla Corte di Cassazione nell’elaborazione della nozione di residente,

per altro verso, è chiara l’incompatibilità dell’art. 18 l. att., lett. r) con il sistema delineato in ambito europeo, con evidenti e note ricadute sul

piano della legittimità costituzionale di tale disposizione.

34In tal senso, Castellaneta M. (2009), “L’esclusione per i cittadini di altri Paesi membri è una disparità di trattamento” in Guida dir., (44), pp.

88 ss. Le discrasie emergenti dall’analisi del regime normativo introdotto dagli artt. 18, lett. r) e 19, lett. c), della l. n. 69 del 2005 non riguar-

davano solo il rapporto interno tra le due, involgendo, più in generale, il rapporto tra le disposizioni della decisione-quadro e l’attuazione che le

stesse hanno ricevuto nel nostro ordinamento, dando luogo, per un verso, ad una lesione dei principi costituzionali di eguaglianza (art. 3 Cost.) e

di rieducazione del condannato (art. 27 Cost.), e, per altro verso, ad un’evidente inottemperanza ad obblighi comunitari di tutela nel settore della

cooperazione giudiziaria penale (artt. 11 e 117 Cost.).

35Questo, al contrario, non può che essere indistintamente preordinato ad accrescere le opportunità di reinserimento sociale del condannato,

anche alla luce del principio della finalità rieducativa della pena di cui all’art. 27, comma 3, Cost.

36Ancora Calvanese E., “Mandato d' arresto europeo e consegna “esecutiva” del cittadino nell' interpretazione della corte di gius tizia: verso la

declaratoria di incostituzionalità dell' art. 18 l. att., lett. r), della l. n. 69/2005?” cit.

37 La censura principale svolta nelle quattro ordinanze, infatti, denuncia un contrasto, insanabile in via interpretativa, tra una norma interna e la

disposizione di un atto dell’Unione europea alla quale la prima ha dato attuazione ossia la decisione-quadro n. 584 del 2002.

38 Anche sotto tale profilo, infatti, è stato ritenuto corretto il ricorso al giudice delle leggi, dal momento che il contrasto della norma con il

principio di non discriminazione di cui all' art. 12 del Trattato CE, non è sempre di per sé sufficiente a consentire la "non applicazione" della

confliggente norma interna da parte del giudice comune. Cfr. Corte. Cost. 227/2010 cit.

39Corte Cost. 227/2010 cit.

40Punti 62 e 67 sent. Wolzenburg cit.


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dimostrato un sicuro grado di inserimento nella società di detto Stato membro41. Pertanto, la Corte Costituzionale ha affermato che“il criterio per individuare il contesto sociale, familiare, lavorativo e altro, nel quale si rivela più facile e naturale la risocializzazione del condannato, durante e dopo la detenzione, non è tanto e solo la cittadinanza, ma la residenza stabile, il luogo principale degli interessi, dei legami familiari, della formazione dei figli e di quant’altro sia idoneo a rivelare la sussistenza di quel radicamento reale e non estemporaneo dello straniero in Italia che costituisce la premessa in fatto delle ordinanze di rimessione”42.

Il criterio esclusivo della cittadinanza, che non tenga conto di ulteriori verifiche in ordine alla sussistenza di un legame effettivo e stabile con lo Stato dell’esecuzione, mal si concilia, con la ratio della norma sovranazionale.

La Corte di Giustizia, nella sentenza Kozlowski, ha sostenuto, infatti, che la nozione di “residenza”, infatti, deve coincidere con una residenza effettiva nello Stato dell’esecuzione mentre la nozione di “dimora” con un soggiorno stabile di una certa durata in quello Stato, che consenta di acquisire con tale Stato “legami d’intensità pari a quelli che si instaurano in caso di residenza”43. E’, a tal fine, indispensabile che il giudice nazionale proceda ad una valutazione complessiva di elementi oggettivi che caratterizzano la situazione del ricercato, come la durata, la natura e le modalità del suo soggiorno, nonché i legami familiari ed economici che ha stabilito nello Stato dell’esecuzione e l’esistenza di un interesse legittimo del condannato a che la pena sia scontata in quello Stato44.

Pur in assenza di una connotazione innovativa rispetto alla giurisprudenza precedente, può sostenersi che proprio tale pronuncia abbia il merito di aver posto le basi più solide – sorrette da qualche passo anticipato dalla Corte di Giustizia - per il dispiegarsi della successiva, e attuale giurisprudenza di legittimità, che, per quanto in linea con le interpretazioni fornite sia dalla Corte Costituzionale che dalla Corte di Giustizia, ancora oggi cerca di trovare un comune e chiaro indirizzo su quali siano gli elementi che attribuiscono alla residenza e alla dimora il carattere della legittimità ed effettività.

Ulteriore elemento di resistenza all’acquisizione di tale chiarezza è offerto dalla circostanza che sia richiesto all’autorità giudiziaria competente e, quindi, alla Corte d’appello, l’arduo compito di accertare la sussistenza del presupposto della residenza o della dimora, legittime ed effettive, all’esito “di una valutazione complessiva degli elementi caratterizzanti la situazione della persona, quali, tra gli altri, la durata, la natura e le modalità della sua presenza in territorio italiano, nonché i legami familiari ed economici che intrattiene nel e con il nostro Paese, in armonia con l’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia dell’Unione europea”45.

4. La giurisprudenza attuale e la persistenza delle zone d’ombra. Riflessioni conclusive.

Come si evince dal dispiegarsi delle riflessioni finora compiute, ancora oggi il tema è dibattuto in ragione di una continua ricerca di parametri più oggettivi (e nell’auspicio del raggiungimento di tale obiettivo).

Non da ultimo, si può portare ad esemplificazione della situazione attuale una recente sentenza46 dello scorso aprile in cui la Corte si è pronunciata sull’impugnazione di un provvedimento della Corte di appello di Salerno con cui il giudice investito dell’attuazione del provvedimento restrittivo aveva disposto che l’estradando venisse consegnato all’Autorità giudiziaria della Repubblica di Romania in virtù di un mandato di arresto europeo emesso dal Tribunale di Pucioasa per l’esecuzione della sentenza emessa dal medesimo Tribunale nei confronti del predetto, condannato per furto aggravato.

L’incertezza dei confini della nozione di residenza e dimora rilevante, nonostante gli evidenti passi avanti, continua pertanto a generare dubbi sulla sussistenza o meno dei requisiti ai fini del rifiuto. In particolare, nella rappresentativa vicenda portata ad esempio, si eccepiva la violazione dell’art. 18 lett. r) l. n. 69 del 2005, così come interpretata dalla Corte Costituzionale nel 2010, in ragione della asserita omessa valorizzazione degli elementi probatori offerti dalla difesa, volti a dimostrare la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge per il rifiuto alla consegna, nonché

41Peraltro non si può dimenticare che questo sia anche uno degli obiettivi principali del sistema di cooperazione giudiziaria in materia penale,

fondato sul reciproco riconoscimento enunciato dal Consiglio europeo di Tampere nel 1999, com' è ribadito anche dall' art. 3 della successiva

decisione-quadro n. 909 del 2008.

42Corte Cost. 227/2010 cit.

43Punto 46sentenza Kozlowski cit.

44Punti 44, 48 e 54 sentenza Kozlowski cit.

45Ancora Corte Cost. 227/2010 cit.

46Cass.Pen., Sez. VI, 15 aprile 2016 (ud. 14 aprile 2016) n. 15887 .


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dell’omesso esercizio dei poteri officiosi da parte della Corte di merito su circostanze a tal fine rilevanti.

Ancora una volta il provvedimento, infatti, criticava l’indebita estensione del concetto di radicamento territoriale al consolidamento della sfera affettiva e professionale, anche in ragione della circostanza che, seguire tale impostazione, equivarrebbe ad introdurre la pretesa di una probatio diabolica in capo al consegnando47. Al contrario, la difesa riconosceva la fondatezza di tutti gli elementi necessari per poter pervenire ad una decisione di rifiuto di consegna. Ciò in ragione della sussistenza dei requisiti per il riconoscimento di un radicamento reale ed effettivo dell’estradando all’interno del territorio italiano dato dalla legalità della sua presenza in Italia dal 2013; dall’apprezzabile continuità temporale e stabilità di detta presenza; dalla distanza temporale tra l’ingresso in Italia e la commissione del reato nel proprio paese d’origine; nonché, da ultimo, dalla fissazione in Italia della sede principale (per quanto non esclusiva) e consolidata dei suoi interessi lavorativi, familiari ed affettivi48. Con riferimento, poi, alla stabilità degli interessi familiari ed affettivi, la difesa aveva sottolineato la sussistenza di “più che un principio di prova” in ordine alla sua convivenza di fatto in Italia, rispetto alla quale, sempre a parere della difesa, incombeva alla Corte approfondire l’indagine non potendosi pretendere una diversa documentazione in ordine alla stessa.

La Suprema Corte ha, tuttavia, ritenuto che i giudici di merito si siano posti nell’alveo dell’orientamento di legittimità sopra accennato, escludendo correttamente la causa di rifiuto invocata dal ricorrente sul rilievo dell’inidoneità, al riguardo, degli indici rappresentati dalla difesa, valutando unico elemento rilevante alla luce delle risultanze probatorie la presenza dell’imputato all’interno del territorio italiano per un apprezzabile lasso temporale e ritenendo, invece, inidonei i prerequisiti del prospettato radicamento, tanto da escludere anche la sussistenza di alcun obbligo di approfondimento.

La pronuncia appena portata ad esempio, non ultima del filone giurisprudenziale post Corte Costituzionale 227/2010, costituisce indubbia espressione della difficoltà degli operatori del diritto nel comprendere, fino in fondo, quali siano quegli elementi idonei a far ritenere che la residenza di un soggetto sia effettiva e, quindi, rilevante ai fini di un possibile rifiuto alla consegna da parte della Corte d’appello.

La sentenza, affrontando in parte tale aspetto, incoraggia certamente - a prescindere dal merito della decisione - una riflessione che si concentri anche sul significato di “documento idoneo” e sui limiti del potere integrativo della Corte di merito.

L’art. 16 della legge di attuazione, infatti, permette alla Corte d’appello di richiedere allo Stato di emissione informazioni integrative allorquando non ritenga sufficienti, ai fini della decisione, le informazioni e i documenti trasmessi dallo Stato membro richiedente. A questo proposito si è, da tempo, stabilito49 che le informazioni integrative di cui all’art. 16, legge 69 del 2005 sono quelle informazioni e quella documentazione già in possesso dello Stato richiedente. Da ciò discende che non può essere richiesta all’autorità straniera l’assunzione di una nuova prova, non acquisita o non ancora acquisita, essendo ciò incompatibile con il principio di sovranità dei singoli Stati ed anche con i tempi occorrenti per l’assunzione di una prova.

Ciò che offre maggiori spunti di riflessione è il secondo comma dell’art. 16 che prevede che la Corte di merito possa, d’ufficio o su richiesta delle parti, “disporre ogni ulteriore accertamento che ritiene necessario ai fini della decisione”. E’ evidente la rilevanza della portata della norma, alla luce di tale ampia discrezionalità del giudice nel poter disporre, o meno,ulteriori accertamenti, soprattutto se analizzata ponendo attenzione alla stretta connessione tra tali accertamenti e la sussistenza delle ipotesi di rifiuto.

E’ noto, infatti, che gli oneri di allegazione previsti dalla decisione-quadro risultano attenuati alla stregua dell’interpretazione giurisprudenziale50 la quale è volta a garantire la celerità e l’efficienza dell’euromandato ed eliminare tutte quelle formalità che non siano essenziali ai fini della decisione. Tuttavia, oggi, soprattutto in considerazione dell’evoluzione giurisprudenziale che offre una tale interpretazione in materia dei requisiti rilevanti per il rifiuto della consegna del soggetto destinatario del provvedimento, sarebbe opportuna, al fine di una decisione maggiormente ragionata, una

47In particolare, con riferimento alla sentenza in commento, la probatio diabolica sarebbe derivata dall’evidente difficoltà dello stesso a regola-

rizzare la propria condizione lavorativa ed abitativa.

48A dimostrazione di tale ultimo indice, invero, il ricorrente della pronuncia portata ad esempio aveva peraltro segnalato il suo luogo di lavoro e

depositato – proprio in virtù del riconoscimento del prospettato radicamento – una dichiarazione di disponibilità alla sua assunzione, a tempo

indeterminato, presso lo stabilimento balneare.

49Cass. Sez. Fer. 13 settembre 2005, n. 33642, Rv. 232119180.

50Cass. S.U. 5 febbraio 2007 Ramoci, ne Il Foro italiano, 130,1.


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maggiore chiarezza anche nella delimitazione dei poteri in capo alla Corte d’appello ad una decisione maggiormente ragionata.

La Corte di legittimità, ha ancorato i poteri d’ufficio della Corte di merito solo ai casi di “specifiche allegazioni” idonee a provare lo stabile radicamento in Italia ai fini del rifiuto di consegna. Vero è, d’altro canto, che a ciò si potrebbe obiettare che se sussistessero tali “specifiche allegazioni”, forse non nascerebbe una tale necessità del potere integrativo, e di accertamento, da parte del giudice di merito, così come pensato e delineato dall’art. 16 di cui sopra.

Alla luce della scarsa chiarezza di tali profili sotto l’aspetto normativo, sarebbe auspicabile, sempre nel rispetto della necessaria celerità (e conseguente effettività) di un così prezioso strumento di cooperazione giudiziaria, quantomeno una coerente e limpida interpretazione, maggiormente esaustiva, che fornisca all’interprete i parametri che devono essere seguiti non solo per giudicare l’idoneità degli elementi atti a documentare il radicamento reale e non estemporaneo dello straniero nello Stato, ma, soprattutto, la funzione effettiva di tali elementi, anche per qualificare “necessario” ai fini della decisione l’accertamento integrativo delineato dall’art. 16 della legge di attuazione.

Ebbene, un’elaborazione interpretativa come quella imposta dalla Corte Costituzionale e seguita dalla Corte di Cassazione, peraltro significativamente rafforzata da un analogo orientamento assunto dalla Corte di Giustizia, secondo cui, pur dovendosi ritenere riservato agli Stati contraenti un certo potere discrezionale per stabilire se, ed in quale misura, siano giustificabili disparità di trattamento fra situazioni per altri aspetti analoghe, una distinzione riveste carattere discriminatorio se manca di giustificazione oggettiva e ragionevole. Vale a dire, se non persegue un fine legittimo e, quindi, non si fonda su un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito, non può prescindere da un assetto normativo ed interpretativo che coadiuvi gli operatori del diritto a comprendere fino in fondo diritti, poteri e limiti dell’istituto.

Ciò, a maggior ragione, nell’ambito delle prospettive di tutela rafforzata che emergono dal complesso delle disposizioni di cui agli artt. 20, 21 e 45 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, 51 le quali ribadiscono con forza, rispettivamente, i fondamentali principi di uguaglianza e non discriminazione, accanto alla libertà di circolazione e di soggiorno che deve riconoscersi ad ogni cittadino dell’Unione nel territorio degli Stati membri.


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51 Formalmente richiamata, come è noto, nel nuovo art. 6, par. 1, del Trattato di Lisbona, che le assegna lo stesso valore giuridico dei Trattati.


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NEOLIBERALISMO E DEMOCRACIA: O FIM DO ESTADO SOCIAL?

António José AVELÃS NUNES Universidad de Coimbra

Resumo: O A. analisa sumariamente as críticas ao estado social feitas na ótica do neoliberalismo para pôr em relevo a ameaça totalitária das doutrinas neoliberais e das políticas neoliberais, desenvolvidas por um “estado forte” apostado em destruir o estado social, deixando para trás o compromisso representado pelo consenso keynesiano (substituído pelo chamado Consenso de Washington) e tornando claro que, nos nossos dias, o neoliberalismo não é compatível com a democracia.

Palavras-chave: Caridade, estado forte, estado garantidor (estado garantia), estado social, liberdade de escolha, morte da política, neoliberalismo, princípio da responsabilidade social colectiva, revolução conservadora.

Summary: A. analyses summarily the criticism of the Welfare State through the lens of neoliberalism to highlight the totalitar-ian threat of the neoliberal doctrines, developed by a “strong state” betting on the destruction to the Welfare State, leaving behind the commitment represented by the Keynesian consensus (replaced by the so called Washington consensus) and making clear that, nowadays, neoliberalism is not compatible with democracy.

Key-words: charity, Strong State, Ensuring State, Welfare State, freedom of choice, death of politics, neoliberalism, social collective responsibility principle, conservative revolution.

1. As “regras do jogo cruel” do neoliberalismo são inimigas do estado social.

À escala da UE, as dificuldades resultantes da crise aberta em 2007/2008 e das políticas de austeridade ‘inventadas’ para a combater têm alimentado a tese da inviabilidade do estado social e da necessária reponderação do famoso modelo social europeu, que durante muito tempo alimentou o discurso dos europeístas.

A verdade, porém, é que, já em 1983, Mitterrand confessava estar “dividido entre duas am-bições, a da construção da Europa e a da justiça social.” 1 Era o reconhecimento de que a justiça so-cial [o estado social] não tinha lugar na ‘Europa’ em construção desde 1957. E, como é sabido, Mit-terrand optou pela construção da ‘Europa’, sacrificando o estado social.

O Tratado de Maastricht representou um reforço enorme da vinculação da ‘Europa’ aos câno-nes do neoliberalismo, representando um ponto importante no processo de destruição da Europa so-cial em benefício da Europa do capital. Um Colega da Universidade de Lisboa não hesitou em criti-car o “desvio para a direita” dos partidos socialistas europeus, aos quais imputa por inteiro a culpa de o Tratado ter sido assinado, um “dos maiores erros que os socialistas poderiam ter cometido, (…) porque o Tratado atacava o modelo social europeu e não dava margem para os partidos socialistas ou social-democratas prosseguirem políticas informadas pelos valores que tradicionalmente defendiam.” 2

Alguns anos mais tarde (finais de 1989), foi a vez de Michel Rocard reconhecer que “as regras do jogo do capitalismo internacional impedem qualquer política social audaciosa”, aceitando que, “para fazer a Europa, é preciso assumir as regras deste jogo cruel”, vergando-se à lógica implacável da mercadização da economia e da vida, “feita pela Europa, graças à Europa e por causa da Europa”, como reconheceu Pascal Lamy, então Diretor-Geral da OMC. 3

Durante o período de debate público que antecedeu o referendo sobre o projeto da chamada Constituição Europeia (2004-2005), alguns antigos dirigentes do PS francês (que, contra o seu parti-do, fizeram campanha pelo NÃO à dita ‘Constituição’) criticaram esta submissão do seu partido ao neoliberalismo. 4

1 Cfr. ATTALI, JACQUES (1993) : Verbatim I, Paris, Fayard, pp. 399. 2 Ver AMARAL, J. FERREIRA DO, (2013): Porque devemos sair do euro, pp. 99-100. 3 Citações colhidas em HALIMI, S. (2005): “As promessas..., cit. 4 Jean-Pierre Chevènement denunciou a “convergência de fundo da esquerda social-liberal com a direita liberal em matéria de política económica e social” (Apud HALIMI, S. (2007): “A esquerda governamental... , cit.). Sarre, Georges.- L' Europe contre la Gauche. París, Eyrolles, 2005 pp.165/166) defendeu que “a Europa se transformou no jocker de uma esquerda sem projeto nem reflexão”, uma “esquerda que não tem outro projeto para além da construção euro-peia, a Europa”, uma esquerda que, para ser credível e não assustar os mercados, defende e pratica “uma política ainda mais à direita do que a direita.” E Jacques Généreux (Libération, 9.10.2003) não hesitou em escrever que se a tal ‘constituição euro-peia’ fosse aprovada, “só as políticas de direita e conformes à lógica liberal seriam constitucionais.” Como sabemos, não foi aprovada a CE, mas foi aprovado o Tratado de Lisboa, que diz a mesma coisa.



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Em Portugal, o próprio Mário Soares, livre das responsabilidades da direção efetiva dos negó-cios políticos, reconhece que “os partidos socialistas e sociais-democratas deixaram-se colonizar um tanto pelo neoliberalismo.” 5

Em geral, a atitude dos partidos europeus da Internacional Socialista parece confirmar a con-fissão de Michel Rocard, que traduz, em boa verdade, concepções que equivalem à morte da política e ao reconhecimento de que a soberania reside nos mercados, ideia tão sugestivamente expressa na síntese espantosa de Joschka Fisher: “ninguém pode fazer política contra os mercados.” 6

2. “Civilização da política” ou “morte da política”?

A envolvente estrutural marcada pelo neoliberalismo tem alimentado, por um lado, um exces-sivo ‘pragmatismo’ no domínio da ação política, que tende a identificar-se com o fim das ideologias e com a morte da política. E tem inspirado, por outro lado, um contagiante pessimismo teórico, que se traduz na negação da nossa capacidade para construir alternativas ao neoliberalismo e à aceitação de que o fim do estado social é uma fatalidade do nosso tempo.

Esta onda de pessimismo teórico, anunciadora da morte do estado social, tem traduções diver-sas.

Tendo em vista os países que não chegaram a aproximar-se dos limiares mínimos do estado social, há quem defenda que “o catálogo generoso dos direitos económicos, sociais e culturais é ape-nas uma narrativa emancipadora ilusória.”

Não posso aceitar a ‘condenação’ dos povos dos países menos desenvolvidos à impossibilidade de acesso aos direitos habitualmente associados ao estado social. A inscrição dos direitos económicos, sociais e culturais nas constituições desses países como direitos fundamentais não pode reduzir-se a um mero exercício para enganar os povos com narrativas emancipadoras ilusórias ou a uma invo-cação patética de um ideário socialista que se diz ter ‘falhado’.

Tenho a clara consciência de que as constituições não substituem a vida (não substituem a luta de classes) e muito menos fazem revoluções. E nem sequer garantem, por si próprias, a efetiva con-cretização dos direitos fundamentais nelas consagrados: elas não são a árvore do paraíso, a fonte milagrosa de onde jorra em abundância o leite e o mel.

Mas esta consciência de que as constituições não são varinhas mágicas, nem são o motor da história, não pode negar a importância, no plano jurídico, no plano político e no plano civilizacional, da consagração daqueles direitos nas Constituições dos países em referência. Esta consagração signi-fica, desde logo, que o povo soberano quer que aqueles direitos sejam tratados como direitos funda-mentais e significa, por outro lado, que os órgãos do poder político democrático devem sentir-se política e juridicamente vinculados a atuar no sentido da sua efetiva concretização. Não se trata de enganar os povos com promessas ilusórias. Trata-se de ajudá-los a construir um futuro digno dos homens.

Tendo em conta os países em que se verificou em elevado grau a concretização dos objetivos do estado social, é frequente ver-se na literatura o argumento de que o estado social é “vítima do seu próprio sucesso”: o velho argumento de que o excesso de democracia gera a crise da democracia, o abuso das funções do estado conduz à “bancarrota do estado” e à “crise de governação” ou mesmo à ingovernabilidade.

“Já não é o Estado-Providência – escreve um Colega da minha Universidade – que tenta resol-ver os problemas ligados à distribuição dos recursos.” A “cidadania social”, entende ele, não se conquista hoje através de políticas na esteira de William Beveridge (o estratega do Welfare State posterior à 2ª GM), mas através da “civilização da política”. 7

Pois bem. O que significa esta expressão?

Em outubro/2011, foi a vez de o então porta-voz do Partido Socialista francês (Benoît Hamon, depois ministro de François Hollande) escrever que “uma parte da esquerda europeia [a social-democracia europeia], à semelhança da direita, deixou de pôr em causa que é preciso sacrificar o estado-providência para restabelecer o equilíbrio orçamental e agradar aos mercados. (...) Fomos em vários lugares do mundo um obstáculo ao progresso.” 5 Ver Diário de Notícias, 25.11.2008. E um outro fundador do PS, Alfredo Barroso, admite que os partidos socialistas e sociais-democratas europeus “perderam a alma e a coerência ideológica”, não passando hoje de uma “variante so-cial-democrata do neoliberalismo”, sublinhando que a tendência dominante nos partidos que integram a Internacional Socialista é “a tendência neoliberal (...), que se traduz, basicamente, na aceitação do fundamentalismo do mercado.” 6 Apud BECK, U. (2013): – A Europa Alemã – De Maquiavel a “Merkievel”: Estratégias de Poder na Crise do Euro, trad. port., Lisboa, Edições 70, pp. 58. 7 Cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes (2008): “O tom e o dom na teoria jurídico-constitucional dos direitos fundamentais”, em Estudos Estudos sobre Direitos Fundamentais, 2ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2008, pp. 122/123.

António José Avelãs Nunes: Neoliberalismo e democracia: o fim do estado social?

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Se com ela se quer significar a entrega da política à chamada sociedade civil, esta proposta de “civilização da política” só pode assentar no pressuposto de que a sociedade civil (enquanto ordem económica natural) é capaz de garantir, por si própria, sem necessidade de quaisquer políticas públi-cas, a ordem social e a justiça social.

A “civilização da política” significará a afirmação do princípio liberal de que cabe a cada ci-dadão, em nome da sua liberdade, proteger-se dos riscos do presente e das incertezas do futuro, e a rejeição do princípio da responsabilidade social coletiva enquanto princípio basilar do estado social de matriz keynesiana?

Seja como for, esta civilização da política só pode ser a outra face da morte da política eco-nómica e da morte da política social, ou da morte da política, sem mais. Como defendem os moneta-ristas mais radicais.

3. O estado social, inimigo a abater.

Os neoliberais inspirados em Friedman e Hayek, sempre consideraram o estado social se um dos inimigos de estimação, um dos alvos a abater, segundo os adeptos da “revolução conservadora”, que o acusam de ser “anti-social”, porque “se apoderou da liberdade de escolha dos cidadãos”, por-que “amordaça a liberdade de escolha”, transformando-se em “estado totalitário”, gerador de uma “sociedade de escravos”.

Os puristas do neoliberalismo esconjuram o estado social, mas, à cautela – porque tal é ainda politicamente correto –, continuam a falar de estado social, que chamam estado social subsidiário, para o pôr em confronto com o estado providência de matriz keynesiana, que chamam estado social-burocrático, assim ‘batizado’ porque os seus padrinhos sabem bem que a burocracia suscita a aversão de toda a gente.

Mas o estado social tem outros defeitos, além de ser burocrático. Ele é também um “estado arbitrário”, um estado que “mata a inovação e o progresso”, um “estado social-burocrático de di-reção central, gratuito e universal”. 8

É muita coisa. Vejam só: além de ser um estado de direção central (!), ele é – talvez o pior de tudo – “gratuito e universal”. Chegámos ao que importa, porque o que os adversários do estado so-cial não querem é precisamente um estado que ofereça um sistema público de segurança social, um serviço nacional de saúde universal e gratuito para todos os que procuram os seus serviços e um sis-tema público de ensino universal e gratuito, argumentando, ‘dogmaticamente’, que este estado social burocrático-totalitário e anti-social desresponsabiliza os cidadãos e mata a liberdade de escolha, que é condição sine qua non da dignidade humana.

Outro ‘crime’ do estado social é o que se traduz no enfraquecimento dos chamados “corpos sociais intermédios” e no “declínio das atividades privadas de caridade”, ‘crime’ grave para quem defende as ideias de Milton Friedman a este respeito, às quais fiz referência há pouco. 9

Receio que esta visão do mundo alimente também as teses dos que criticam o estado social porque ele, como “instituição burocrática” que é, “não pode assegurar o essencial do que o homem sofredor – todo o homem – tem necessidade: a amorosa dedicação pessoal”. Estou a citar a encíclica Deus caritas est, do Papa Bento XVI (25.12.2005), na interpretação que dela faz o atual cardeal pa-triarca de Lisboa: “o Papa – escreve ele – refere-se aqui especialmente às atividades sócio-caritativas.”10

As lágrimas derramadas a este respeito parecem anunciar a saudade dos tempos em que, à falta de direitos sociais, a caridade era a única forma de assistência aos pobrezinhos, coitadinhos…

A ideologia neoliberal representa, a este respeito, o regresso à mitologia individualista: cabe a cada indivíduo (como seu direito e como seu dever) organizar a sua vida de modo a poder assumir, por si só, o risco da existência (o risco da vida) e acautelar a sua própria sobrevivência.

E representa também a rejeição da cultura democrática e igualitária da época contemporânea, caraterizada não só pela afirmação da igualdade civil e política para todos e da indissociabilidade dos

8 Cfr. PINTO, M. (2005): “O peso do estado”, em Público, 3.1.2005. 9 O Ayathola de Chicago fez discípulos. Um deles (Ronald Reagan) chegou a Presidente dos EUA e, nesta qualidade, defendeu que “os programas sociais comportam a longo prazo o risco de frustrar os americanos na sua grande generosidade e espírito de caridade, que fazem parte da sua herança.” (apud ALLEG, H. (1987) SOS América, trad. port. Editorial Caminho, Lisboa, pp. 107) Tudo lógico: para não frustrar os americanos ricos que gostam de fazer caridade (talvez para ‘lavar’ os pecados e tentar ganhar o céu…), não se pode acabar com os pobres, objetivo ímpio do estado social. Era o que faltava! Invertendo uma ex-pressão corrente no século XVIII, poderíamos dizer que a abundância de pobres faz a felicidade dos ricos na terra e permite-lhes ganhar um lugar no céu, como recompensa da sua “grande generosidade e espírito de caridade”. 10 Cfr. CLEMENTE, M. (2007): “Um Estado social subsidiário”, em Nova Cidadania, Ano VIII, nº 31, Jan-março/, p. 42.


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direitos fundamentais, mas também pela busca da redução das desigualdades entre os indivíduos no plano económico e social, no âmbito de um objetivo mais amplo de libertar a sociedade e os seus membros da necessidade e do risco, objetivo que está na base dos sistemas públicos de segurança social.

Nos dias de hoje, ignorar isto é desprezar ou mesmo hostilizar a democracia, porque ninguém de boa fé pode ignorar que o respeito pelos direitos económicos, sociais e culturais (em especial os direitos fundamentais dos trabalhadores) é condição sine qua non para se garantir o respeito e a efeti-vação dos direitos, liberdades e garantias.

Por isso, o que aqui deixo não é a crítica das pessoas ou das instituições que praticam a cari-dade. É a crítica do projeto político que pretende destruir um estado que garante a todos os cidadãos o direito à saúde, o direito à educação e o direito à segurança social, em nome do princípio da res-ponsabilidade social coletiva e do respeito devido à dignidade de cada pessoa, para o substituir por um qualquer tipo de estado assistencial ou estado caritativo, em que a caridade seja considerada “o mais desejável” de todos os meios para aliviar a pobreza.

Pela minha parte, rejeito sem concessões este retrocesso civilizacional, plenamente convencido de que não estou a ser “inimigo da liberdade” nem a negar a “verdadeira democracia”, antes estou a defender uma sociedade digna do homem.

Fica a crédito de Milton Friedman a franqueza de ter escrito isto mesmo, sem rodeios: é impe-rioso “derrubar definitivamente os estado-providência”, porque o princípio da responsabilidade social coletiva é “uma doutrina essencialmente subversiva” e porque “a caridade privada dirigida para aju-dar os menos afortunados” é “o mais desejável” de todos os meios para aliviar a pobreza e é “um exemplo do uso correto da liberdade.” 11

Esta clareza de propósitos está deliberadamente ausente nas declarações dos responsáveis pelas políticas neoliberais levadas à prática um pouco por toda a parte, com o ‘argumento’ de que é preciso ‘reformar’ o estado social, não para o derrubar definitivamente, mas para o salvar. 12

4. A ameaça totalitária do discurso neoliberal.

Os fiéis mais fundamentalistas das teses neoliberais proclamam, como verdade absoluta, que só o mercado livre garante a concorrência, que só a concorrência garante a eficiência económica e que só esta assegura o bem-estar de cada um e de todos.

Acusando o estado regulador de não deixar funcionar o mercado livremente, defendem agora o estado garantidor (ou estado garantia), mais um produto da social-democracia europeia, através de Anthony Giddens, no plano teórico (The Third Day. The Renewal of Social Democracy, 1998), e de Tony Blair, no plano político, com a famosa terceira via. Embora ele não passe, a meu ver, de uma reinvenção do estado liberal dos séculos XVIII e XIX, os seus defensores procuram apresentá-lo como “o estado social do século XXI”, “uma bússola que nos ajuda a saber onde está o norte, o sul, o oeste e o leste.”

11 Cfr. FRIEDMAN, M. e Rose (1979) Liberdade para escolher, trad. port., Europa-América, Lisboa, s/d (1ª ed. Americana), pp. 172-178. 12 Às vezes, porém, perdem o controlo e dizem o que lhes vai na alma. Foi o que aconteceu certamente, ao Presidente do BCE, Mario Draghi, quando defendeu em entrevista ao Wall Street Journal (24.2.2012): “os europeus já não são suficiente-mente ricos para andarem a pagar a toda a gente para não trabalhar.” É a fidelidade às teses segundo as quais o desemprego é sempre desemprego voluntário, o que significa que os subsídios de desemprego (bem como as demais prestações sociais) não passam de subvenção à preguiça. Conclusão: quem não quer trabalhar não tem nenhuns direitos e não deve ser pago para não trabalhar. É esta ‘filosofia’ que explica algumas situações arrepiantes que se vão tornando correntes, mesmo na ‘Europa civilizada’. Partidos com responsabilidades de governo não se envergonham de propor que os desempregados (e os que recebem subsídios que garantem o mínimo de subsistência, em homenagem à dignidade humana) sejam obrigados a prestar um tributo social, trabalhando dois ou três dias por semana no cumprimento de tarefas de interesse social. Pretendem impor o que a OIT proíbe expressamente, com base na ideia (liberal e neoliberal) de que aqueles subsídios não são direitos, mas esmolas. E os pobres que recebem uma esmola devem ser agradecidos. Em alguns países da UE (Hungria, v.g.), estas políticas já estão a ser aplica-das! As ‘reformas estruturais’ ditas inevitáveis (quase naturais) e indispensáveis para a salvação do mundo vêm produzindo milhões de excluídos, de pobres que trabalham, de mendigos e de sem-abrigo. E em alguns países da União Europeia, invocando por vezes razões de “higiene”, vem-se legislando no sentido de ‘varrer’ das ruas este lixo. Por este andar, talvez ainda venham, como no século XVIII, a considerá-los criminosos pelo simples facto de serem pobres: a mendicidade foi um crime, que mui-tos milhares pagaram com a vida! É lógico admitir que quem assim pensa esteja de acordo com Friedman acerca da necessidade de “derrubar definitivamente o estado-providência”, que justifica a ‘guerra santa’ contra ele…


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Este estado garantidor (ou estado garantia) coloca-se ao nível dos agentes privados (assumin-do-se como um primus inter pares), prossegue o interesse público a partir do mercado, sendo sua função essencial a de fomentar a concorrência, deixando funcionar o mercado, e a de garantir a todos os cidadãos a liberdade de escolha, liberdade que é, para os militantes da “revolução conservadora”, uma espécie de mãe de todas as liberdades.

É o regresso festivo ao laisser-faire. É a insistência na tecla gasta da soberania do consumidor, como se alguém pudesse acreditar que, ao escolher o que quer, no exercício da sua liberdade de es-colha, é o utilizador/consumidor que determina, também no que toca aos serviços públicos que satis-fazem direitos fundamentais (educação, saúde, segurança social, justiça), o que se produz, como se produz e para quem se produz.

De acordo com os cânones, proclamam que “não há liberdade sem concorrência”. Defendem que, para garantir a liberdade de escolha, deve haver “concorrência livre e saudável na prestação de serviços e bens” [incluindo os serviços públicos, é claro]. Alegam que “a concorrência tem de ser leal e saudável”, concluindo que, por isso mesmo, o estado garantia deve apenas “estabelecer as regras do jogo e agir quando estas não são cumpridas”, porque o estado “não deve ser jogador e árbitro ao mesmo tempo.” E acabam a reclamar a “desmonopolização racionalizadora das grandes máquinas estatais do estado social” e a “igualdade na oferta dos concorrentes privados.” 13

Segundo esta dogmática, o estado não deve ser um estado prestador de quaisquer bens ou ser-viços (mesmo que se trate de serviços públicos), admitindo-se, no máximo, que o estado intervenha supletivamente, como estado subsidiário, ao qual caberia apenas complementar a iniciativa privada, estimular e apoiar a sociedade civil e os “corpos sociais intermédios” nela existentes.

É, mais uma vez, a atitude reacionária de quem, sob a bandeira pretensamente libertária da li-berdade de escolha, pretende impor o regresso a tempos antigos, neste caso aos tempos em que os corpos sociais intermédios detinham o monopólio do ensino (e da saúde), constituindo o centro pro-dutor da ideologia dominante anterior às revoluções burguesas, verdadeiro pensamento único desses tempos (tempos em que, sem qualquer sofisma, a liberdade de escolha não existia, nem a liberdade de pensamento, nem – para a grande maioria das pessoas – qualquer espécie de liberdade).

E como a liberdade de escolha é considerada “um instrumento essencial quer à prossecução do bem individual de cada um quer à prossecução do bem comum da sociedade”, a dedução lógica já se adivinha: “ser-se contra o estado garantia é ser-se inimigo da liberdade”; “ser contra a liberdade de escolha é ser contra o bem de todos os cidadãos, é ser contra a verdadeira democracia”. É a conde-nação impiedosa (à moda da Inquisição) dos que não seguem o catecismo neoliberal.

Se o estado social é o “caminho da servidão” (Hayek, 1944), se ele é um estado totalitário, inimigo da liberdade, talvez faça sentido o juízo de Milton Friedman quando considera inimigos in-ternos “os homens de boa vontade que desejam reformar a sociedade (…) e obter grandes transfor-mações sociais.” De nada lhes vale serem “homens de boa vontade”: o simples facto de pretenderem transformar a sociedade através de políticas públicas que promovam uma sociedade mais justa e mais igualitária faz deles agentes subversivos, merecedores de todas as punições.

A ameaça totalitária do discurso neoliberal surge a cada passo, inevitavelmente.

5. O falso problema da sustentabilidade do estado social.

A guerra conta o estado social tem dado uma importância destacada à equação sobre a susten-tabilidade do sistema público de segurança social.

Há quem entenda que as desigualdades, além de naturais, são uma coisa boa, uma condição indispensável do crescimento económico. O raciocínio é conhecido. Para que haja investimento novo, é necessário que haja poupanças e só os ‘ricos’ podem desempenhar este papel: arrecadar os lucros, poupar uma parte e investi-la, para criar riqueza, de que os ‘pobres’ irão também aproveitar.

Esta visão das coisas permite compreender a crítica radical do neoliberalismo ao chamado es-tado social e, nomeadamente, aos sistemas públicos de segurança social: as despesas sociais do esta-do, para além de serem a causa principal dos défices orçamentais (um dos pecados mortais do cate-cismo neoliberal e da Europa alemã em que vivemos), são também responsáveis pela quebra do ritmo de crescimento e consequente aumento do desemprego, porque os recursos financeiros que financiam o estado social são recursos ‘roubados’ ao investimento (i. é, à criação de riqueza e de emprego).

Estudos vários mostram o caráter enganador e mistificatório destes ‘argumentos’. Tomando como base a realidade dos EUA a partir dos anos 1980, conclui-se que os salários reais baixaram, os

13 Cfr. ALVES, A. A. “Estado garantia e solidariedade social”, em Nova Cidadania, nº 32, Abril-Junho/2007, pp. 20-25.; FONSECA, F. A. “Estado Garantia: o Estado Social do Século XXI”, em Nova Cidadania, nº 31, jan-março/2007, pp. 24-29. e PINTO, M. (2010) “Estado arbitrário ou estado subsidiário”, em Nova Cidadania, novembro.


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impostos sobre os rendimentos do trabalho aumentaram, as despesas sociais diminuíram, mas os défices orçamentais e a dívida pública cresceram aceleradamente, porque diminuíram os impostos sobre os rendimentos do capital e sobre os rendimentos mais elevados e cresceram assustadoramente as despesas militares. A ‘culpa’ das dificuldades experimentadas pela economia e pela sociedade americanas cabe, pois, por inteiro, ao Warfare State e não ao raquítico Welfare State institucionaliza-do neste país.

Muitos outros estudos legitimam, por sua vez, a conclusão de que os países onde o estado so-cial foi mais longe são países que registam taxas de crescimento do PIB elevadas e sustentadas e que apresentam o mais elevado nível de vida e de bem-estar social.

Nos últimos anos, o discurso neoliberal tem insistido na tecla de que não é possível manter os privilégios do estado social, porque ele é financeiramente insustentável: por um lado, foi-se longe demais no nível das prestações asseguradas; por outo lado, as pessoas idosas (que já não fazem des-contos para a segurança social) são cada vez em maior número e o dinheiro não chega para tudo.

É um ‘argumento’ que ofende a nossa sensibilidade. Porque o aumento da esperança de vida tem de ser afirmado e saudado como uma conquista civilizacional e não considerado como um castigo para a humanidade.

É um ‘argumento’ que fere a nossa inteligência. Porque esquece uma das marcas essenciais do nosso tempo: os trabalhadores criam hoje muito mais riqueza do que em qualquer outro período da história, graças ao aumento explosivo dos ganhos da produtividade, decorrentes do desenvolvimento científico e tecnológico.

O ataque ao estado social visto como um privilégio dos trabalhadores esquece que os trabalha-dores descontam uma parte do seu salário para alimentar o sistema de segurança social que os protege em situações de doença, de desemprego ou na velhice. O estado não lhes dá nada: o estado limita-se a honrar a sua dívida para com os trabalhadores, restituindo-lhes apenas aquilo a que eles têm direito, porque pagaram antecipadamente as prestações (obrigatórias) que fundamentam este direito. O siste-ma público de segurança social transfere para os beneficiários um rendimento a que estes têm direito, porque fizeram, ao longo de anos, a poupança que o justifica. Se o estado não efetuar essa trans-ferência de rendimento no montante acordado (fixado por lei), põe em causa o princípio da confiança, que é um princípio fundamental do estado de direito democrático (é nele que assenta a garantia do direito de propriedade…).

Este discurso ‘esquece’ ainda outro aspeto importante. Com efeito, fala-se muitas vezes de sa-lário indireto para caraterizar a natureza das prestações sociais que concretizam direitos fundamentais dos trabalhadores. Se bem virmos, a contribuição das entidades patronais para a segurança social é apenas uma parte dos salários que não pagam aos trabalhadores, porque, em determinadas condições históricas, se concluiu que este sistema público era mais eficiente no que se refere à garantia de tra-balhadores mais saudáveis, mais motivados, mais disponíveis (mais produtivos), pelo facto de sabe-rem que estão cobertos os riscos (ou uma parte dos riscos) inerentes à sua condição de trabalhadores assalariados, de indivíduos que vivem do rendimento do seu trabalho.

Assim sendo, fica claro que são os trabalhadores que financiam, por inteiro, o sistema público de segurança social, porque todos os recursos financeiros que alimentam o sistema são, no fundo, uma parte dos salários devidos aos trabalhadores como remuneração do seu trabalho. 14

Outro ponto que importa salientar é a necessidade de modificar radicalmente o sistema de fi-nanciamento da segurança social, adotando medidas que relacionem os descontos patronais com o valor acrescentado líquido das empresas (o volume de negócios, ou a massa dos lucros) e não apenas com o número de trabalhadores empregados. Esta a solução séria para ter em conta a realidade das atuais economias do conhecimento, que utilizam tecnologias pouco intensivas em mão-de-obra. Este método permitirá alargar a base de incidência das contribuições patronais para a segurança social e aumentar as respetivas receitas, aliviando ao mesmo tempo os encargos que incidem sobre as peque-nas e médias empresas (as que empregam mais trabalhadores).

Num livro publicado em 2013, um Colega meu da UC veio mostrar que os sistemas públicos de segurança social não estão condenados por uma qualquer terrível “fatalidade demográfica”, tradu-zida no aumento dos anos de vida das pessoas, no aumento do número de idosos (pessoas com mais de 65 anos) e no aumento do peso dos idosos relativamente à população ativa. 15

14 Vários estudos de índole universitária têm vindo a desmascarar a tese da inviabilidade financeira do estado social, pondo em

evidência que “o estado-providência é autofinanciado pelos trabalhadores” e que “uma boa parte dos recursos dos trabalhado-res investidos na segurança social está a ser apropriada pelo capital.” Cfr. VARELA, Raquel (2012): Quem paga o estado social em Portugal? Lisboa, Bertrand Editora, pp. 66/67.

15 Cfr. RAMOS, Pedro Nogueira (2013): Torturem os Números que eles Confessam – Sobre o mau uso e abuso das Estatísticas em Portugal e não só, Coimbra, Almedina/CES, cap. 6, pp.145 y ss.


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O argumento decisivo – fundamentado em dados da ONU – é, obviamente, o de que o (enor-me) aumento da produtividade que se vem registando compensa amplamente as consequências do aumento (não tão acentuado como se apregoa…) do número de inativos em confronto com o número de ativos.

É claro que todos os inativos (jovens em idade escolar, pessoas incapazes de trabalhar, desem-pregados e idosos) têm que ser sustentados pela riqueza criada pelos trabalhadores no ativo (aqueles que exercem uma atividade produtiva). Mas a capacidade destes para criar riqueza (por pessoa ocu-pada, por hora de trabalho, etc.) tem crescido muitíssimo mais do que o número de inativos e todas as previsões apontam no sentido de que este processo vai continuar. O produto por habitante tem aumentado muito e vai continuar a aumentar.

Os jovens são hoje inativos durante mais tempo porque aumentou o número de anos de escola-ridade obrigatória e o número de anos ‘investidos’ na qualificação académica e profissional dos jo-vens. E esta é uma evolução positiva, além do mais porque contribui fortemente para o aumento da produtividade do trabalho. Acontece que, em muitos países, o número destes inativos (e a percenta-gem que eles representam no conjunto da população) tem diminuído, porque a taxa de natalidade é mais baixa do que no passado.

As pessoas vivem hoje mais anos, o que significa que o número de idosos, bem como a per-centagem da população idosa na população total têm aumentado em muitos países. No entanto, se tivermos em conta a diminuição do número (e do peso) dos inativos jovens, o aumento do número dos incluídos nestas duas categorias de inativos tem sido e continuará a ser relativamente reduzido.

Tanto basta para anular o discurso dos que pretendem ‘condenar’ os idosos como responsáveis por todos os males do mundo, como ‘exploradores’ dos jovens, obrigados a pagar os privilégios daqueles quando se ‘sabe’ – proclamam as aves agoirentas – que os jovens de hoje não irão gozar amanhã dos privilégios de que gozam hoje os seus pais e avós.

É preciso incriminar este discurso (verdadeiro crime contra a humanidade, que revela bem a natureza totalitária da ideologia neoliberal e evidencia os perigos do fascismo de mercado), porque ele é um discurso irracional e desumano, que hiperboliza o conflito de gerações, instrumentalizando jovens e idosos, que faz dos pais e dos avós os inimigos dos filhos e dos netos, apenas para servir os interesses e a cupidez do grande capital financeiro.

A única forma de inatividade verdadeiramente perigosa para a sustentabilidade dos sistemas públicos de segurança social é, pois, a que resulta das situações de desemprego. Mas a existência de situações de desemprego involuntário é um problema do capitalismo, como Keynes recordou, não um problema do estado social.

Para que os trabalhadores consigam financiar o seu sistema público de segurança social, é in-dispensável, por isso mesmo, pôr de lado com urgência as políticas que, em vez de combaterem o desemprego, combatem os desempregados, aumentam a precariedade das relações laborais, baixam os salários e empobrecem as populações.

É indispensável uma política global que garanta o aproveitamento de todos os recursos dispo-níveis, que promova o crescimento sustentado, que assegure medidas ativas de promoção do pleno emprego, que promova a melhoria dos salários, que subordine o poder económico ao poder político democrático. Quer dizer: é indispensável enterrar de vez o neoliberalismo.

A verdade, porém, é que, desde o Tratado de Roma, a ‘Europa’ nunca teve uma política de promoção do pleno emprego, de combate ao desemprego e de proteção social aos desempregados. Como o próprio Parlamento Europeu sublinhou, a União Europeia tem-se preocupado apenas em promover “mercados de trabalho que reajam rapidamente às mudanças económicas”, com o objetivo de favorecer o “funcionamento do mercado interno” e de “manter a capacidade concorrencial da economia da União.”

Estes são os objetivos das famosas reformas estruturais, promovidas ou impostas pelas insti-tuições comunitárias, em consonância com os interesses e a ideologia dominantes, que não veem com bons olhos as políticas de pleno emprego. Por isso ‘mataram’ Keynes.

É com justificada preocupação que aqui recordo, por a considerar plenamente atual, esta ob-servação de Michael Kalecki, no longínquo ano de 1943: “A luta das forças progressistas a favor do pleno emprego é ao mesmo tempo um modo de prevenir o regresso do fascismo.” 16 A Europa não pode esquecer que foram a depressão e o desemprego que abriram o caminho ao nazi-fascismo!

16 Cfr. Kalecki, Michael (1972) Political Aspects of Full Employment”, em E. K. Hunt and J. G. Schwar tz (Eds.), A Critique of Economic Theory. Selected Readings, Penguin Books, 1972, pp. 420-430 (ensaio publicado originariamente em Political Quarterly, Vol. 14, 1943, pp. 322-331).


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6. O esvaziamento da democracia: o “primado duradouro do mercado sobre a política”.

Todos conhecemos as origens, a natureza e o significado do estado social, nas condições histó-ricas em que surgiu. Keynes foi bem claro: as políticas públicas por ele propostas (nomeadamente o Welfare State) visavam salvar o capitalismo de uma morte que parecia iminente e não construir o socialismo.

A compreensão do que está a acontecer nos dias de hoje obriga a não esquecer que o estado social surgiu como uma solução de compromisso, num tempo em que a correlação de forças não era particularmente favorável ao capital.

Condenada a 1ª Guerra Mundial como guerra imperialista, fruto das contradições e das lutas de interesses entre as grandes potências imperialistas, do seu bojo saiu a Revolução de Outubro, que teve um acolhimento entusiástico em vários países europeus.

Poucos anos depois, a Grande Depressão quase levou à destruição do capitalismo. Muitos compreenderam que o capitalismo tinha de mudar alguma coisa para poder sobreviver, ideia que ganhou força, nos anos imediatamente posteriores à 2ª Guerra Mundial.

No quadro da guerra fria, as lutas dos trabalhadores e das suas organizações, no plano político e no plano sindical, aconselharam o grande capital a assumir o espírito de compromisso em que as-sentou a construção do estado social, dando continuidade à solução de compromisso plasmada na Constituição de Weimar.

É sabido que as soluções de compromisso só são respeitadas enquanto se mantiverem as con-dições históricas que as justificaram. Ora a verdade é que, com a vitória da contra-revolução neolibe-ral e a consolidação da hegemonia do grande capital financeiro, a correlação de forças entre o capital e o trabalho sofreu uma profunda alteração em sentido favorável ao capital, evolução favorecida pela mundialização do mercado de trabalho e pelo desaparecimento da URSS e da comunidade socialista europeia e mundial.

O grande capital voltou a acreditar que o capitalismo é eterno (é o fim da história) e que não tem de pagar o preço do compromisso traduzido no estado social. O objetivo último das políticas neoliberais é exatamente o de destruir todo o tecido em que assentou o compromisso político e social das décadas de 1940-1970, pondo termo às imperfeições introduzidas no mercado do trabalho em sentido favorável aos trabalhadores (liberdade sindical, direito à contratação coletiva, salário mínimo garantido, proibição do despedimento sem justa causa, subsídio de desemprego, pensão de reforma, enfim, os direitos consagrados pelo estado social). Segundo os cânones do Consenso de Washington, as imperfeições boas são as que implantaram e consolidaram a hegemonia do grande capital financei-ro, que conduziram ao capitalismo sem risco e sem falências, ao capitalismo do crime sistémico.

O estado social está ameaçado porque o grande capital financeiro e o estado forte ao seu ser-viço estão apostados na sua liquidação, porque a palavra de ordem da “revolução conservadora” é, claramente, a de “derrubar definitivamente o estado-providência”.

O grande capital parece nunca mais aprender a história do aprendiz de feiticeiro. Deveriam le-var a sério este comentário de Mark Blyth: “Na essência, a democracia e as redistribuições que ela possibilita são uma forma de seguro de ativos para os ricos, e, mesmo assim, através da austeridade, descobrimos que aqueles que têm a maioria dos ativos andam a fugir ao pagamento do seguro.” 17

Num livro de 1994, Andrew Gamble mostrou que a doutrina-chave da Nova Direita é “a eco-nomia livre e o estado forte”, um estado capaz de “restaurar a autoridade a todos os níveis da socie-dade” e dar combate aos inimigos externos e aos inimigos internos. 18

E a verdade é que foi o poder político assim concebido que criou todas as estruturas do capita-lismo do crime sistémico, assente na liberdade absoluta de circulação de capitais à escala mundial (a ‘mãe’ de todas as liberdades do capital) e na desregulação de todos os mercados (em especial os mer-cados financeiros), entregando o ‘governo’ do mundo ao “dinheiro organizado” (pior do que o crime organizado, na apreciação de Roosevelt).

Em livro mais recente, é a vez de Wolfgang Streeck recordar: “ficou várias vezes demonstra-do que o neoliberalismo necessita de um estado forte que consiga travar as exigências sociais e, em especial, sindicais de interferência no livre jogo das forças do mercado.” O autor mostra como este estado forte tem conduzido as políticas de globalização neoliberal em curso, através de “reformas das instituições político-económicas, através da transição para uma política económica baseada num con-junto de regras, para bancos centrais independentes e para uma política orçamental imune aos resulta-

17 Cfr. BLYTH, Mark (2013): Austeridade – A História de uma Ideia Perigosa, trad. port., Lisboa, Quetzal, pp. 34. 18 Cfr. GAMBLE, Andrew (1994): The Free Economy and The Strong State – The Politics of Thatcherism (2ª edição), Lon-dres, Macmillan, pp. 35 e 63-68.


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dos eleitorais; através da transferência das decisões político-económicas para autoridades reguladoras e para grupos de ‘peritos’, assim como dos travões ao endividamento consagrados nas constituições, aos quais os estados e as suas políticas se devem vincular juridicamente durante décadas, se não para sempre.”

Trata-se de um processo de esvaziamento da democracia, com o objetivo de garantir o “pri-mado duradouro do mercado sobre a política”. Um processo, escreve W. Streeck, que está a ser levado a cabo “através de uma reeducação neoliberal dos cidadãos”, porque, a seu ver, não está atualmente disponível o processo de “abolição da democracia segundo o modelo chileno dos anos 1970.”

De todo o modo, o sociólogo alemão não deixa de sublinhar que se trata de um processo que visa “neutralizar a democracia, entendida no sentido da democracia social do capitalismo democrático do período pós-guerra, assim como levar por diante e concluir a liberalização no sentido da liberali-zação hayekiana, isto é, como imunização do capitalismo contra intervenções da democracia de mas-sas.”

Em conclusão: “o neoliberalismo não é compatível com um estado democrático, se entender-mos por democracia um regime que intervém, em nome dos seus cidadãos e através do poder públi-co, na distribuição dos bens económicos resultantes do funcionamento do mercado.”19

Ora, a meu ver, mais ainda do que no tempo em que Keynes escreveu, a salvaguarda da de-mocracia política nas sociedades capitalistas exige, nas condições do nosso tempo, que a democracia real inclua a democracia económica e social. Os direitos associados ao estado social não foram con-cessões dos ‘deuses’ do capital, foram direitos conquistados, um a um, ao longo de décadas e décadas de lutas dos trabalhadores e das suas organizações de classe. A luta pela democracia passa, hoje, obrigatoriamente, pela luta em defesa do estado social.

7. “O mundo precisa mais de filósofos do que de econometristas”

Neste tempo de angústias e de esperanças, todos temos a consciência de que o trabalho dos homens, após o advento do capitalismo, provocou um enorme desenvolvimento das forças produtivas. Este fenómeno tem aumentado a produtividade do trabalho para níveis até há pouco insuspeitos; tem libertado o homem trabalhador do seu fardo milenar de ser besta de carga; tem permitido a redução significativa da jornada de trabalho; tem proporcionado ao homem trabalhador condições de trabalho mais dignas; tem oferecido melhores condições de vida a uma parte da humanidade.

Hoje sabemos que a miséria e a exclusão social que continuam a afetar milhões de pessoas (mesmo nos países mais ricos) são um verdadeiro escândalo, perante a certeza que temos de que a

nossa capacidade de produzir alimentos e mesmo a produção efetiva de alimentos é superior às necessidades da humanidade. Se a fome existe, não é porque os meios naturais, humanos e técnicos disponíveis não permitam a produção de alimentos suficientes para dar de comer a todos os habitantes do nosso planeta. O problema é outro. E Amartya Sen identifica-o com rigor: o facto de haver pes-

soas que passam fome e que morrem de fome , apesar da abundância de bens, só pode explicar-se pela falta de direitos e não pela escassez de bens. O problema fundamental é, pois, o da organização da sociedade.

Comentando este ponto de vista de Sen, pergunta Dahrendorf: “porque é que os homens, quando está em jogo a sua sobrevivência, não tomam simplesmente para si aquilo em que suposta-mente não devem tocar, mas que está ao seu alcance? Como é que o direito e a ordem podem ser mais fortes do que o ser ou não ser?”

Para os que reduzem os homens ao fantasma do homo oeconomicus enquanto ser capaz de ‘es-colhas racionais’, dir-se-ia que os homens, mesmo quando está em causa a sua sobrevivência, quando está em causa ser ou não ser, escolhem, racionalmente, não fazer nada, escolhem não tomar para si aquilo de que carecem em absoluto e que está ao seu alcance.

Mas é claro que o absurdo desta resposta deixa antever que a questão é outra. Esse comporta-mento explica-se pela falta de direitos (ou falta de poder). A organização económica das sociedades capitalistas configura uma determinada estrutura de poder, assente na propriedade burguesa. E esta é uma propriedade perfeita, absoluta e excludente, consagrada pelo direito e garantida pela força coer-civa do estado, um estado – ensina Adam Smith – que foi instituído “com vista à defesa dos ricos em prejuízo dos pobres, ou daqueles que possuem alguma coisa em detrimento daqueles que nada pos-

19 Cfr. Streeck, Wolfgang (2013): Tempo Comprado – A Crise Adiada do Capitalismo Democrático, trad. port., Lisboa, Conjuntura Actual Editora, pp. 59-66 e 91-105. Wolfgang Streeck é Diretor Emérito do Instituto Max Planck para o Estudo das Sociedades, em Colónia.


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suem”, cabendo-lhe a missão fundamental de “manutenção e consolidação dessa autoridade e subor-dinação” que surgiu nas sociedades humanas com o aparecimento de “propriedades vastas e valiosas” e da “desigualdade de fortuna”.

Nestas palavras de Adam Smith, um dos pais fundadores do liberalismo, está a resposta ao li-beral Dahrendorf: a fome não resulta da escassez de bens, mas de uma organização sócio-económica garantida pelo poder político e militar de um estado que existe para “defesa dos ricos em prejuízo dos pobres.”

A questão fundamental é, afinal, a questão do poder (do poder económico, do poder social, do poder político, do poder ideológico, se posso exprimir-me assim). Mas esta é uma questão que os liberais não integram na sua análise do mercado, ao pressuporem um mercado de concorrência perfei-ta, constituído por um número muito elevado de vendedores e de compradores, cada um deles sufi-cientemente pequeno para não poder exercer qualquer influência sobre a oferta ou a procura do mer-cado. E excluem-na também da sua análise da sociedade, concebida como um conjunto de indivíduos isolados, atomisticamente considerados, no seio da qual todos os problemas se resolvem através de contratos livremente celebrados entre indivíduos livres e iguais em direitos.

Ralph Dahrendorf faz ainda outra pergunta: “o que seria preciso para modificar as estruturas de direitos, de modo a que mais ninguém tivesse fome?” A própria pergunta parece encerrar a res-posta: é preciso modificar as estruturas de direitos, i. é, as estruturas do poder económico e do poder político, modificar a racionalidade que preside às economias e às sociedades capitalistas.

É preciso rejeitar a lógica neoliberal, que deixa de fora da análise económica e social da reali-dade o poder, as relações de poder e as estruturas do poder, e sustenta que tudo aquilo de que a hu-manidade precisa é de um mercado livre, que o resto vem por si.

Ora o mercado é precisamente um dos mecanismos fundamentais da estrutura de direitos e de poderes que se admite ser necessário modificar. Na minha ótica, o mercado é, como o estado, uma instituição social, uma criação histórica da humanidade, que, em determinadas circunstâncias históri-cas, veio servir (e serve) os interesses de uns (mas não os interesses de todos), uma instituição políti-ca destinada a regular e a manter determinadas estruturas de poder que asseguram a prevalência dos interesses de certos grupos sociais sobre os interesses de outros grupos sociais.20

A vitória da contra-revolução monetarista abriu o caminho ao reino do deus-mercado e o neo-liberalismo consolidou-se como ideologia dominante, como expressão ideológica da supremacia do capital financeiro sobre o capital produtivo, supremacia construída e consolidada com base na ação do estado capitalista, que é hoje, visivelmente, a ditadura do grande capital financeiro.

As políticas de globalização neoliberal têm vindo a acentuar a natureza do capitalismo como civilização das desigualdades, avolumando as ameaças do fascismo de mercado e do fascismo amigá-vel, de que falavam já, no início dos anos 1980, Paul Samuelson e Bertram Gross. Ao mesmo tempo, os centros de produção ideológica ao serviço dos interesses dominantes vêm propagando a ideia de que a globalização e a concorrência de todos contra todos, como resultado dos desenvolvimentos tecnológicos no domínio das comunicações, da informática e dos transportes, torna inevitável, mesmo

20 É neste sentido que David MILIBAND defende (1993) que, “longe de serem ‘naturais’, os mercados são políticos.” Quer dizer: o mercado e o estado são ambos instituições sociais, que não só coexistem como são interdependentes, construindo-se e reformando-se um ao outro no processo da sua interação.

Em 2000, o economista americano Ha-Joon CHANG (2000): “An Institutionalist Perspective of the Role of the State: Towards an Institutionalist Political Economy”, em L. Burlamaqui, A. C. Castro e H.-J. Chang (Orgs.), Institutions and the Role of the State, Edward Elgar, 15) veio também sustentar que “o mecanismo do mercado não era uma parte importante da vida económica até recentemente”, porque “a emergência dos mercados foi quase deliberadamente construída pelo estado, particularmente nos estádios iniciais do capitalismo.” Por isso mesmo, sustenta Chang, “todos os preços são políticos”. Entre os juristas, Natalino IRTI (1998): L’Ordine Giuridico del Mercato, Bari, Laterza, 1998. pp. 11-14, 39-44 e 67-86) defende que “o mercado não é um locus naturalis, mas um locus artificialis, (…) não é um instituto originário e es-pontâneo, mas um instituto jurídico, (…) não é encontrado mas constituído pelo direito, (…) é um organismo artificial, cons-truído por uma decisão política do estado, é a ‘mão visível’ da lei.” Quer dizer: “não há mercado fora da decisão política e da escolha legislativa: mesmo o abandono dos negócios ao puro jogo dos interesses individuais é uma decisão e uma escolha. (…) O mercado não está fora da política, mas dentro da política. (…) Mercado, política e direito não são isoláveis (…), já que o mercado ganha forma com base na decisão política e esta exprime-se em leis” Uma reflexão muito articulada sobre este ponto pode ver-se também em Eros Grau.- O Estado, a Empresa, o Contrato, SP. 2005 pp. 25-29), Professor da FD/USP: “o mercado – escreve ele – é uma instituição jurídica constituída pelo direito posto pelo Estado moderno” [o Estado burguês, o Estado capitalista, o Estado que surgiu na Europa “quase concomitantemente com o mercado capitalista e o cálculo económico”], em especial através da regulação do mercado, que é, desde os primeiros tem-pos do capitalismo, a função essencial do direito burguês, enquanto instrumento de “dominação da sociedade civil pelo merca-do”. Em síntese: “ambos, estado e mercado, são espaços ocupados pelo poder social, entendido o poder político como uma forma sua. Mercado e Estado não apenas coexistem, são interdependentes, construindo-se e reformando-se no processo da sua interação.”


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nos países desenvolvidos, o nivelamento por baixo dos salários e dos direitos históricos dos trabalha-dores, o aumento das desigualdades sociais e o abandono do estado social.

Repito o que disse há pouco: todos sabemos que o desenvolvimento científico e tecnológico conseguido pela civilização burguesa proporcionou um aumento meteórico da produtividade do tra-balho humano, criando condições novas no que toca à capacidade de produção de riqueza e de bem-estar, para ajudar a libertar o homem trabalhador.

Importa compreender e sublinhar que a chamada ‘globalização’ não é uma consequência inevi-tável, como que a outra face do desenvolvimento científico e tecnológico. Este não é o responsável pelas políticas de globalização neoliberal e pelas tragédias que elas têm trazido à humanidade. Estas políticas são a expressão de um projeto político ‘codificado’ no chamado Consenso de Washington e levado a cabo de forma consciente e sistemática pelos poderes dominantes, enquadrado e dominado pela ideologia liberal dominante.

Porque o neoliberalismo não é compatível com a democracia, a luta por uma sociedade alter-nativa pressupõe um espírito de resistência e um projeto político inspirado em valores e empenhado em objetivos que o ‘mercado’ não reconhece nem é capaz de prosseguir.

Nesta nossa sociedade do conhecimento, da ciência e da técnica não faz sentido que os enor-mes ganhos da produtividade do trabalho sirvam para engordar os lucros do capital e não para melho-rar a qualidade de vida das pessoas. É uma questão de humanidade. Mas é, sobretudo, uma questão de inteligência. Este o caminho da libertação do homem.

Um dia destes que não será amanhã, porque o ritmo da história não pode medir-se pelo rit-

mo da nossa própria vida talvez saibamos construir uma alternativa ao caos suicidário a que nos querem condenar. Ponto é que levemos a sério o aviso de Christian Stoffaës: “a economia contem-porânea precisa mais de filósofos do que de econometristas.”

E os filósofos ensinam-nos que a saída desta caminhada vertiginosa para o abismo tem de as-sentar na confiança no homem e nas suas capacidades, rejeitando a lógica de uma qualquer inevitabi-lidade tecnológica, que nos imporia, como uma fatalidade, sem alternativa possível, a atual globali-zação, que alguns qualificaram de globalização feliz.

Todos sabemos, porém, que as mudanças necessárias não acontecem só porque nós acredita-mos que é possível um mundo melhor. Estas mudanças hão-de verificar-se como resultado das leis de movimento das sociedades humanas. Todos sabemos também que o voluntarismo e as boas intenções nunca foram o motor da história. Mas a consciência disto mesmo não pode anular a nossa confiança na ação coletiva das forças empenhadas em transformar o mundo, nem tem de matar o nosso direito à utopia e o nosso direito ao sonho.


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THE CHALLENGES FOR SWEDEN’S DEFENCE AND SECURITY POLICIES: OLD AND

NEW

Luiz PEDONE University Federal Fluminense-Niterói-RJ-Brazil

Resumen: Este artículo explora las políticas de defensa y seguridad de Suecia, en vista de las viejas y nuevas realidades geopo-líticas. Una amplia investigación de documentos y entrevistas fueron la base empírica para probar algunas hipótesis: 1) la política interna tuve pocas consecuencias sobre las políticas; 2) influencia en la seguridad a través de programas inovadores; 3) la cooperación industrial y asociaciones estratégicas mejoraron la base industrial de defensa; y 4) la contribución a la seguridad internacional a través de la participación activa en la ONU, la OTAN y las misiones de paz de la UE. Ambos gobiernos social-demócrata y moderado en cambio, han mostrado un gran pragmatismo. Una nueva administración pública se desarrolló en países que salieran de la esfera soviética. Cooperación y alianzas estratégicas son ahora responsables por un aumento de la capacidad industrial-tecnológica en Suecia y paises socios. Una mayor participación en las misiones de paz amplio la influencia de Suecia internacionalmente. El cambio de la neutralidad a el no alineamiento mejor traduce los desafíos geopolíticos actuales en el norte de Europa, el Ártico y las regiones del Báltico. Estos resultados implican que nuevas preocupaciones de seguridad están presentes y deben ser consideradas por los politicos responsables.

Palabras clave: Defensa y Seguridad de Suécia; Política Comun de Defensa y de Seguridad de la UE; Gestión de crise; Las misiones de paz; Política Exterior y de Cooperación Industrial.

Summary: This article explores Sweden´ s defence and security policies in view of old and new geopolitical realities. Extensi-ve document research and interviews were the empirical basis for testing hipotheses: 1) internal politics had little consequence over policies; 2) influence on security through innovative programmes; 3) industrial cooperation and strategic partnerships improved defence industrial base; and 4) contributing to International Security through active participation in UN, NATO and EU peace missions. Both Social-Democratic and Moderate governments have rather shown a great pragmatism. A new public administration was developed in countries emerging from the Soviet sphere. Cooperation and strategic partnerships are now responsible for an increased industrial-technological capacity in Sweden and partners. Increased peace missions participation enlarged international Sweden’s influence. Changing from neutrality to non-alignment better translates the current geopolitical challenges in Northern Europe, Arctic and Baltic regions. These results imply that new security concerns are present and should be considered by policy-makers.

Keywords: Sweden Defense and Security Policy; EU Common Defence and Security Policy; Crisis Management; Peace Missions; Foreign Policy and Industrial Cooperation.

1. Introduction

This paper seeks to identify the bases for Swedish defense and security policies, including co-operation in the defence industry and markets and on security issues with the European Union (EU) after 1991. Sweden faced a range of radically new internal and international problems with the end of the Cold War. A new post-Cold War political environment restructured these issues, which were exacerbated by the financial crisis in the beginning of the 1990s. If until then successive social-democratic, centrist or moderate governments were adopting full employment and social welfare policies, scientific and cutting-edge technology development (particularly for the defense industry), in 1991 the new Conservative government adopted policies to combat inflation and the financial crisis, which entailed, at the same time, currency devaluation.

In 1994, the minority Social-Democratic government (sui generis Swedish institution where the minority party can lead a government provided the opposition cannot form a government or force new elections), imposed significant 10% cuts on defense and security programs between 1996 and 2001, which were fully justified by the financial crisis and budget crunch (The Renewal of Defence Policy 1996).

When Sweden joined European Union in 1995, and subsequently occupied its presidency, there was a synchronization process of Swedish and European policies: Sweden incorporated Europe-an defense and security policies, and, at the same time, downloaded its successful defense and securi-ty policies. Concepts and practices such as Crisis Management were an important Swedish contribu-tion to the European agenda for peace and regional and global security. Crisis Management is an arrangement of research and training programme developed in the mid-1990s at the Swedish National Defence College (now called Swedish Defence University) by the founder of the Crisis Management Research and Training Center, Professor Bengt Sundelius and its former director, Eric Stern, shortly after the end of the Cold War.

Concurrently, Sweden participated in the Balkans Conflict with North Atlantic Treaty Organi-zation (NATO) Partnership for Peace (PfP), at operations in Macedonia even without being a mem-



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ber of that organization. The new agenda of Swedish international security cooperation was expanded with peace operations in the Democratic Republic of Congo, Liberia and Afghanistan.

On the other hand, Sweden´ s prominence in technological innovations was an important driver of intense economic and defense industry cooperation with major European defence companies through joint ventures and merges, or on offset arrangements. Similarly, Sweden also increased its policy of internationalization of defense material production towards South Africa, Brazil, and India reaffirming its ability to adapt to new defense geopolitics and geo-economics circumstances through strategic partnerships and industrial cooperation with emerging countries.

New geopolitical threats posed changes in the political and geographic situation in northern Europe --such as deterioration of Swedish-Russian relations due to Russia’s resurgence as an im-portant strategic actor in the Arctic and the Baltic Sea, a new configuration of Finland-Sweden safety organizations, a set of modifications in the Nordic Council, the partial association with NATO, the Russian annexation of Crimea--, all these suggesting that Sweden is preparing to the new geopolitical realities of the 21st century. Thus, the emergence of these threats pose new requirements like the need of expanding military cooperation at the regional and at the global level, implying in changes for its defense and security policies.

2. Political and institutional challenges: internal and external

2.1. Parties and defense and security policy during the Cold War

The Swedish corporatist political culture has given rise to an alliance of interests among gov-ernment, military, industry, and trade unions around defense questions, and, above all, made it pos-sible for defense problems to enter the political agenda allowing military technology experts and sci-entists determine the level of the country' s military needs (Stenlås, 2008).

During the 23 years (1946-1969) that Sweden was run by the Social-Democratic Party (Sveri-ges Socialdemokratiska Arbetarparti, S) this country had its greatest expansion of the Industrial-Technological Military Base. The treats of Cold War and the requirements imposed to defend the territory also prevailed among the priorities of then Prime Minister Tage Erlander, who pushed im-plementation of Swedish progressive social welfare policies. As a result, Sweden had the ability to enhance its independence with regard to NATO or to the Warsaw Pact, and to keep its historic neu-trality, while assuring its indigenous military technological development. Direct government invest-ment in Research & Development and large defence acquisition budgets caused Sweden have the highest military expenditures per capita of democratic countries, substantiated by expanding defence industries such as SAAB (Lansen, Saab 37 Viggen, JAS 39 Grippen), submarines and warships at Kokums, anti-aircraft guns and missiles at Bofors, tanks and armored cars at Hägglunds (today asso-ciated with BAESystem Hägglunds) were priorities between 1948-1990.

Luiz Pedone: The challenges for Sweden’s defence and security policies: old and new

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Figure 1 Governments of Sweden, End of World War II to 1991

Prime Minister Party Years in Power

Tage Erlamder Social- Democratic 1946-1969 - 23 years

Olof Palme Social- Democratic 1969-1976 - 6 years

Thorbjorn Falldin Centre1 1976-1978 - 2 years

Ola Ullsten Moderate2 1978-1979 - 1 year

Thorbjorn Falldin Centre 1979-1982 - 3 years

Olof Palme Social-Democratic 1982-1985 - 3 ½ years

Ingvar Carlsson Social- Democratic 1985-1991 - 5 years

Author’s elaboration

The Swedish corporatism worked with well-oiled agreements between big business and trade unions, with strong consensus among political parties of the Swedish Democratic Left, the bureaucra-cy, the unions, and the industries. Sweden, like other countries, has "non-competitive interest associ-ations, hierarchically ordered, pigeon-holed by sectors exercising monopolies of representation.. ." in exchange of controlling choice of leaders and articulation of demands and support (Schmitter 1974: 93-99). Schmitter employs corporatism as a unified interest representation system, hierarchical, whereas trade unionism is defined as system of aggregation of interests. The corporatist model that produced the Swedish Welfare State persists even with the prevailing liberalism since 1990, including industry, political parties, banks, and trade unions.

Most analysts agree that Sweden had credible defence capabilities upon which it relied for any attack in its territory. For example, Sweden had 320 combat airplanes and 230 territorial defence units in 1990, whereas only 100 jetfighters and O (zero) defence units, in 2009 (International Defence Cooperation, 2014:22, Table 4.1). Sweden has maintained a strong defence and introduced policies to maintain a competitive high-tech national defence industry to supply its forces with materiel in case of a war.

Historically tense, Russia-Sweden relations were all but peaceful during the Cold War, in spite of Sweden´ s neutrality. The Soviet Union frequently challenged Sweden by intruding in Swedish waters of the Baltic Sea, as close as the Stockholm archipelago. 3 But protection was secretly granted by NATO and the US, as later unveiled in the book Den Dolda Alliansen (Holmström 2012). Succes-sive governments build a strong Air Force, implementing policies which increased spending in re-search, technology, and development of innovative aeronautical products.

2.2. Parties and Policies of Defense and Post Cold War Security

2.2.1. Defence Industrial and Technology Policy

The new government led by the Moderate Party (Moderaterna - "moderate") won the elections in 1991. Between 1991 and 1995, Prime Minister Carl Bildt quickly proposed a new Defence Resolu-tion (1991) in which prevailed the idea of a smaller defense, but with more quality. Due to the finan-cial crisis of the early 1990s, defense material acquisitions were made in the market, when there was a surplus of low-price Eastern Europe defence equipment, much accordingly to the prevailing liberal temper at the time (Noll 2007: 16).

1 Center Party - name given to the Agrarian Party with the change of names in 1958.

2 Moderate Party – liberal-conservative party, the largest center-right party of Sweden.

3 “Swedish Navy reports chasing off a submarine with depth charges”. AP. Published 9 June 1982.

http://www.nytimes.com/1982/06/09/world/swedish-navy-reports-chasing-off-a-submarine-with-depth-charges.html. These skirmishes continued until recently as shown by a Daily Mail report http://www.dailymail.co.uk/news/article-2799091/sweden-steps-search-crippled-russian-submarine-making-mayday-distress-call-coast.html. Access 15 October 2016.

http://www.nytimes.com/1982/06/09/world/swedish-navy-reports-chasing-off-a-submarine-with-depth-charges.html

http://www.dailymail.co.uk/news/article-2799091/sweden-steps-search-crippled-russian-submarine-making-mayday-distress-call-coast.html

http://www.dailymail.co.uk/news/article-2799091/sweden-steps-search-crippled-russian-submarine-making-mayday-distress-call-coast.html


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Figure 2 - Governments of Sweden, 1991-2014

Prime Minister Party Years in Power

Carl Bildt Moderate 1991-1994 - 3 years

Ingvar Carlsson Social- Democratic 1994-1996 - 1 ½ years

Göran Persson Social- Democratic 1996-2006 - 10 years

Fredrik Reinfeldt Moderate 2006-2014 - 8 years

Stefan Löfven Social- Democratic 2014+

Author’s elaboration

After joining the European Union in 1995, Sweden elected a new minority government led by Göran Persson (Social-Democratic Party, S), which substantially changed defence policies and military capacities internally. From 1996 on, the parties reached a consensus that defence and securi-ty were a priority issue for the country in view of the restriction posed on military needs and conse-quent reduction of military spending, and its effects.

The political changes resulted in a reorganization of the Defence Commission in the Riksdag (Swedish Parliament) to draft a reform in the Defence and Security Policy (The Renewal of Sweden' s Defence Policy, 1996). Two main problems have been the object of reform: 1) the system of recruit-ment by conscription; and 2) the difficulties facing the national defence industry - once so dependent on national government procurement, now smaller because of cessation of threats caused by the Cold War, and due to the financial crisis that brought budget cuts in the defence sector. Under the 1996 budget cuts, the proportion of new defence equipment acquisitions rose from 20% to 50% of defence expenditure. Between 1999 and 2006 it dropped to 45% of defence spending; and after 2006, with the Moderate Government of Fredrik Reinfeldt, this proportion fell further to 30%. 4

The Defence Resolution 1997-2001 brought a unified view of military and civil defence, a new concept as explained below. Total Defence was a concept established in this defence policy cov-ering the entire population with a strategic plan consisting of military defence, civil defence, econom-ic defence and psychological defence (Defence Resolution 1997-2001). It is not unusual that Swedish military installations have a small town dug into the rock of an island, with offices, hospital, restau-rants, police, fire department, and repair shops. The Swedish Government, in dealing with the psy-chological defence, conducted frequent surveys to gauge attitudes in society regarding defence, with results showing 80% or more of the population supporting that Sweden should offer resistance in case of an attack, even though the final outcome is uncertain.

With respect to civil defence, the country can hold more than five million people in refugee camps with anti-gas masks fully supplied. According to the Total Defence policy every Swedish citi-zen between 16 and 65 years of age can be recruited to civil defence service, and in case of war, more than 200,000 Swedes can be part of a civil defence effort. Economic defence, according to this resolution, implies readiness with large stock of fabrics for blankets and warm clothes, semi-finished products and raw materials for textile industry; salt and coal mines in the abandoned caves; oil in underground tunnels. More than 20,000 companies are essential in a war effort and the government requested emergency response plans to each one of them. The Defence Resolution for 1997-2001 stated that a democratic defence system of a nation “should be the concern and responsibility of the entire population” and that Sweden´ s modern Total Defence would create “strength and will to re-sist” that paid professionals only could not have (Defence Resolution 1996-2001: 15-16). Hence, it has been crucial the participation of Swedish population in the construction and organization of Total Defence. This broader definition includes prevention of emergencies and increased participation in international peacekeeping operations and humanitarian actions.

4 Personal interview by author, 19 December, 2012, Stockholm.


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Figure 3 - Total Defence Concept as formulated by the Swedish Government

A

coordinated

view of

security

Source: Comprehensive Risk Analysis e Management Network (CRN)

CRN Workshop Report 2004: 21.

The diagram above represents a summary of the evolution of the concept of total defence as a new concept for the security of a society and crisis management in the twenty-first century, according to Michael Mohr, who was secretary of the Defence Commission in the Swedish Parliament at the time of this policy formulation. The purpose of this coordinated security strategy is to structure the visions of threats and Sweden´ s security objectives. It also involved the managing of resources, ac-tors and methods for effective and rational use for the prevention of all types of national or interna-tional threats.

The Reinfeldt Government (Moderate) inherits, from 2006 on, the previously Social-Democratic determined policy in 2004 - Our Future Defence - where the priority was still "help man-age and prevent crises in the immediate vicinity", that is, in the Baltic region and in the Northwestern Europe. At the same time, policies proposed increased military capacities to defend the territory from armed attacks and to protect civilians, safeguarding the most important functions of society in the event of a war (Our Future Defence 2004: 10). In so doing, Sweden implemented its most rooted traditions of a small country that wants to keep their autonomy and sovereignty.

In general, the debate between the Red Left and the Gray Left5 inside the Social Democratic Party (S) reflects, up to today, the divide between those who give more priority to education, health and housing, and those who are pro-industry jobs and profits, including the defence area. Håkan Juholt, Social-Democracy leader between 2010 and 2011, sought to write and speak on the issues that united the party, forging a new defence policy. Stefan Löfven, Social-Democracy leader (in opposi-tion until 2014) and Prime Minister from October 2014, has his life linked to the Union METALL (Swedish Metalworkers' Union). Löfven worked in Häggslunds company producing military vehi-cles, tanks and large transmission systems in the north of the country, thus becoming an important union and political leader, very active in the defence field. Now, as a Prime Minister, he is signing, among other things, the implementation of the important Sweden-Brazil Agreements on Fighter Combat Airplane, JAS Gripen NG Brazil to be built between the two countries and companies in-volved.

2.2.2. Participation in Peace Missions

Sweden sent troops to peacekeeping missions in the Balkans together with NATO in the Part-nership for Peace (PfP) and performs various international cooperation activities in research and training (Crisis Management) at first bilaterally in the Baltic countries (Estonia, Lithuania and Latvia) even having a smaller budget to deal with. After Sweden joined the European Union in 1995, the

5 Ideological divide inside Social-Democratic Party indicating more support to social policies or more support to labor and industrial capital.

Threats Core Values Security Provider

Armed attack

(antagonism)

Freedom

(peace and independence)

The total

defence concept

Terrorism

Failed States

Organized Crime

Natural Disasters

Basic

Values

The security

concept

Society’s basic security


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training and research programs were carried out under the umbrella of European Union (EU) and United Nations Development Programme (UNDP) to countries recently incorporated by the organiza-tion.6

The Swedish Government has also engaged in greater international cooperation, even without belonging to NATO, by increasing in over five months the conscript training time to include interna-tional operations. Other proposals and actions taken were the improved recruitment and employment of a 750-1000 soldiers battalion in Afghanistan, and, at the same time, a "downsizing” 7 of 25% in the number of military soldiers and to reduce by half number of officers, totalling no more than 2,500 (Our Future Defence 2004: 15-16).

3. Defense policy and security: new initiatives post-cold war.

Before the end of the Cold War Sweden´ s foreign, defence and security policies were marked by two overriding characteristics. The first, a small state realistic policy where the issue of "national survival" and the concept of sovereignty are paramount. Included in this overriding policy are neu-trality and the presence of a powerful army of conscripts to defend the territory, in addition to a strong, independent high-tech arms industry. The second feature, embodied by the typical Swedish concept of "doing good", was an adherence to liberal internationalism to defend human rights, and press for freedom and democracy8 (Aggestam 2007).

While in the middle of the Cold War Northwestern Europe had been a strategic area in the balance of power between the US (United States) and the former USSR (Union of Soviet Socialist Republics), military non-alignment of Sweden (and Finland) was critical to increase stability and mutual trust between the two power blocs. Being outside NATO, Sweden was concurrently prevented to be a full member of the so-called European Community. But the Swedish policy of security coop-eration was exercised mainly through the Conference for Security and Cooperation in Europe (organ-ization established in 1973, governed by the 1975 Helsinki Agreement), signed by 35 European coun-tries (except Albania), by the US, and the former USSR, which allowed Sweden to perform external actions of security policy and cooperation on disarmament and arms control, human rights, freedom of the press and free elections.

This explains in part why the transfer of support for NATO and the European Union after the end of the Cold War took place without any major controversies with big European powers, Brit-ain and France. Only after the end of the Cold War, Sweden joined the European Union, but has not yet adopted the Euro as its currency. Of the Nordic bloc only Finland has adopted that currency in 2002.

3.1. Relations with NATO and the European Union after the Cold War: Euroepeinization of Swe-den and the Common Defence Policy

3.1.1. Sweden and Cooperative Security and Common Defence Policy. The Summits on Security and Defence and Sweden´ s role. Crismart

The entry of Sweden in the European Union (EU) in 1995 led to series of initiatives which demonstrated that Sweden was not a "free-rider"9 in Europe: it actively participated with troops in the Balkan War (Kosovo and Bosnia Herzegovina). It also started to export to Europe the complete Crisis Management Research and Training system developed by the National Centre for Crisis Management Research and Training of the Swedish National Defence College (now Swedish Defence University), together with Uppsala University (Stern and Sundelius 2002, 1998).

Crisis Management, one of the main sectors of Sweden' s performance in this period, is a cog-nitive-institutional strategy to contextually analyze the process of crisis, "where it facilitates recon-struction, dissection and analysis of specific crises cases." (Stern and Sundelius, 2002: 72). Crisis

6 All 42 volumes of CRISMART Series published by the Center Crisis Management Research and Training of the Förswarshögskolan (Swedish Defence University) are available at the site http://www.fhs.se/en/research-centres-and-programmes/crismart/articles/crismart-series2/#content

7 “Downsizing” means decreasing the size of effective soldiers in the Swedish Armed Forces.

8 Sweden was considered a “humanitarian giant” having received several thousand refugees from the Southern Cone military regimes during the 1970s, particularly from Chile. More than 67.000 from ex-Yugoslavia, 59.0000 from Bosnia-Herzegovina and 50.000 Kurds (Iran, Syria, Turkey, and Armenia) are examples of political asylum provided by Sweden in that period.

9 “Free rider”, term originated from Mancur Olson (The Logic of Collective Action, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1965/1971, 2002 (20th printing), means receiving benefits from a policy without paying for its costs.

http://www.fhs.se/en/research-centres-and-programmes/crismart/articles/crismart-series2/#content


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Management deals with new threats intrinsic to the transnational social, economic, political, ecologi-cal and technological processes arising during the post-Cold War period. To illustrate, the Europe emerging from Soviet Union collapse faced several challenges and contingencies:

"epidemics, terrorism (kidnappings, plane hijackings, bombings), ethnic conflict, nuclear accidents, aircraft accidents, political murders, floods, large-scale fires, en-vironmental contamination, and political scandals." (Stern and Sundelius 2002: 72).

This research and training programme Crisis Management Research and Training (CRISMART) initially focused in the Baltic countries, but has widened its focus throughout Southeast Europe and the Balkans. New contingencies required decision-making capabilities and coordination actions (communication among actors at different national or local administrative levels), which were non-existent and/or not observed by Swedish researchers. CRISMART tried to emphasize public managers training to provide effective responses to the crises described above.

Over one hundred cases were analyzed by CRISMART in more than a dozen European coun-tries, including Sweden' s cooperation with international or regional organizations and the European Union training programs covering five major objectives:

1. Develop analytical tools to study and learn from the concrete crises experiences

2. Promote the development of crises studies as knowledge able to improve crisis management capacity in Sweden and other countries

3. Encourage academics and administrators of the new European democracies and vulnerable (particularly the Baltic Sea) to document, analyze, compare and share knowledge from their crises experiences

4. To promote national and transnational dialogue between academic communities and crisis managers in Europe for training and workshops and thematic conferences

5. To promote the building of trust and develop policy / operational cooperation capacity among governments and international organizations in the region. 10

The Swedish initiative to export this defence tool to the Baltic republics was meant to strength-en the civil institutions of Estonia, Lithuania and Latvia and improve relations between society and post-Soviet democratic governments. It was not enough for these republics joining NATO, it was necessary that the environment of the Baltic contained a new regional security. With Sweden funded research and training, students, academics, professionals and local government officials carried out case studies analyses in each country. The knowledge generated remained in the countries with the education and training of a whole generation of Estonians, Latvians and Lithuanians. In Tallinn, Estonia, the training took place directly with the National Security Coordinator. Positions in the of-fices of the prime ministers of these countries were occupied by young adults of 20-25 years of age, after three years of training.

Sweden was invited by the EU to expand the Crisis Management program to be able to apply it in cases of Poland and Russia, involving far more extensive and complex aspects. In the case of Russia, the Swedish Civil Contingencies Agency 11 was responsible for research and training. The gateway to this country was through the Minister of Civil Defence, Emergencies and Natural Disas-ters (EMERCON), Sergey Shoigu (1991-2012). The situations of Chernobyl (1986), the Kursk sub-marine (2000), the earthquake in Neftegorsk (1995), and the Karabash ecological disaster were stud-ied and thoroughly analysed to define the decision-making process of crisis management12 (Porfiriev and Svedin 2002).

Furthermore, a new contract with the United Nations Development Programme took Crisis Management to Southeast European countries (Romania, Bulgaria, Albania, Slovenia) with the same goal of training staff for the new post-Soviet governments focusing on analysis and crisis resolution in civil defence emergencies of the populations, but without the same previous results of the Baltic re-publics.13

10 The Center of Crisis Management Research and Training of the Swedish Defence University offers courses in: a) International Crisis Mana-gement; b) Senior Course in Crisis Management and Civil emergency Planning; c) Senior Course in Security Policy of New Europe. Research reports are available at http://www.fhs.se/en/research/research-centres-and-programmes/crismart/about/

11 MSB - Myndigheten för samhällskydd och beredskap is its Swedish name. It was created in 2009 reorganizing three different agencies dealing with issues of homeland security.

12 Kursk, a nuclear submarine of the Russian Navy, sank at the Barents Sea in 12 August 2000. Subsequent investigations have shown that the submarine had two explosions, which killed all 118 people onboard. At the moment of the accident it carried no nuclear weapons. Karabash is recognized by UNESCO as one of the most polluted places in the world. Located in the Urals, this Russian industrial city had gold and copper mining cycles, joined by large scale smelting without any environmental provision. It became a huge ecological disaster in recent decades.

13 Personal interview by author, 10 December, 2012, Stockholm.

http://www.fhs.se/en/research/research-centres-and-programmes/crismart/about/


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With respect to Common Defence and Security Policy it is important to observe that the con-cept of Europeanization was a process of mutual interaction between internal individual country’s policies and European public policies at large. According to Wong, the downloading of EU policies that affect the politics, economics, and society of Sweden was called "Brusselisation", i.e. the con-vergence of domestic policies with those of Brussels (Wong 2005: 145, apud Lee-Ohlsson 2009: 125). Because it is a mutual process, it is an uploading process of internal policies of states to the EU, making them protagonists in the actions and policy practices (Wong 2005: 137, apud Lee-Ohlsson 2009: 125).

This does not occur unreluctantly. For example, the Swedish Prime Minister, Göran Persson (S) was critical when he pronounced to the Riksdag that the objectives of the European Security and Defence Policy (ESDP) were only the detection and deactivation of “mines in Bosnia and training of border guards in Macedonia and police officers in Albania.” (see Lee-Ohlsson 2009: 128)

In other words, the Prime Minister criticized the ESDP in the sense that Sweden could offer innovative proposals to Europe. It must be remembered that Persson’s Social-Democratic Govern-ment depended notwithstandingly on the support in Parliament of two Eurosceptic parties (Green Party and Left Party) and contained internal divisions over the ESDP and the EU in general.

From the Helsinki European Council (December 1999) on, Sweden becomes more involved in European defence and security matters, what signifies the importance of the European Security and Defence Policy (ESDP). It was the Swedish tradition of prioritizing and promoting the Civilian Crisis Management that made Sweden notable. With the Swedish Presidency of the EU in the first half of 2001, impetus was given to Civilian Crisis Management. With this policy many diplomatic successes ensued, up to the point that even the actual military issues were widely discussed at the Gothenburg Meeting of the European Council (June 2001) still under the Swedish Presidency, where issues of conflict prevention and militarization of the ESDP were agreed upon. 14

The ESDP consolidation came about with the creation of the European Defence Agency in 2003 capping a sequence of actions in which Sweden actively participated in the period 2001-2004, namely:

- Military Operation of the European Union – Implementation of Ohrid Peace Agreement – CONCORDIA/FYROM (Former Yugoslav Republic of Macedonia). March 2003.

- Operation Concordia (January 2003) - first joint military operation of the ESDP; the EU re-places NATO; Sweden also participated in the Berlin Plus - the Stabilization Plan of Bosnia-Herzegovina in 2004

- NATO - Partnership for Peace (PfP) in Afghanistan with 500 soldiers, together with the US army

- MONUC - UN Mission to the Democratic Republic of Congo (2004); Sweden sent 90 to the military air base

- Operation Artemis in the Democratic Republic of Congo. First use of troops outside the EU zone with France / EU

- Operation UNMIL - Liberia - had 240 Swedish soldiers in mechanized rifle company.

These were significant results which fuelled Sweden’s greater influence in the EU, not just in the European Security and Defence Policy but also in the wider pillar of the European Union, the Common Foreign and Security Policy (CFSP).15

The armed forces of Sweden became proactive in EU military operations and have been cru-cial in creating the European Union Battalion Group (EUBG), with 1,500 soldiers set up as a rapid reaction force together with Finland, following France and the UK, which caused a real reform in the Swedish Armed Forces after the end of the Cold War.

The civil dimension was the largest Swedish contribution to the European Security and De-fence Policy (ESDP) shaping and influencing it with traditional Swedish thinking on foreign policy and security, while internally the Eurosceptic parties, the Parliament as a whole, and the Swedish government have adapted to the ESDP. Internal changes in the Swedish Security Policy by "down-

14 Personal interview by author, 17 December, 2012, Swedish Riksdag, Stockholm.

15 During this period Sweden was governed by the Social-Democratic Party (S) having as prime-minister Göran Persson, who chose Björn von Sydow (1997-2002) and Leni Björklund (2002-2006) as ministers of Defence. Von Sydow became Speaker of the Riksdag (president of the Swedish Parliament), between 2002 and 2006.


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loading" were due to the fact of fully belonging to the EU and less as consequence from the European Security and Defence Policy (ESDP).

Membership of the European Security and Defence Policy constituted the biggest change in 500 years of Sweden’s Armed Forces, serving as an important tool to process reforms in national defence, as an adaptation and convergence of European public policy into Sweden.

But also Sweden influenced significantly the European Security and Defence Policy by "up-loading" its own characteristics and policies. Sweden contributed 7.1% of the personnel involved in the operations of the European Security and Defence Policy (ESDP), the fifth largest supplier of staff. It had a clear influence on the civil dimension where a mix of civilian and military operations defined as considerably important by the Swedish government for the country participation in the ESDP. Today, Sweden is considered one of the European powers next to Germany, Britain, France and Italy, particularly in the policy-making process of the Council of Foreign and Security Policy (CFSP), the highest body of the European Union. Corroborating this view, Sweden in 2015 competes with Italy for a place in the UN Security Council (non-permanent members) for the 2017-18 period. 16

The European Security and Defence Policy (ESDP) also lends itself as a platform for the Swe-dish and European foreign policy - an independent and active foreign policy, with a long tradition of participation in UN peace maintenance operations, which facilitated its entrance on ESDP and UN operations. It has been proven that UN and NATO interventions in the Balkans were not the best way to deal with this conflict. The ESDP, with a strong Swedish influence in crisis management, proved more appropriate especially where there is involvement of an unprotected civilian population (Von Sydow 2000).

3.2. New Global Issues: terrorism and immigration

3.2.1. Terrorism and Sweden

Sweden does not have a war in its territory for over 200 years. During the Cold War period terrorism only sporadically occurred: the assassination of the Yugoslav ambassador Vladimir

Rolović, in 1971, by Croatian National Resistance; the street murder of Prime Minister Olof Palme in 1986, and the deadly stabbing of Foreign Relations minister, Anna Lindh, in 2003. Following 9/11/2001 attacks on New York World Trade Center, and the killing of Anna Lindh Sweden´ s stance on counterterrorism changed.

Sweden couterterrorism policies interact with other priorities, policies, and programmes within governmental actions. Perception of real threats and institutional reorganizations affect policies and programmes governance at the national and at the international level. As such, the international ter-rorist events during the years 2000s played an important role in counterterrorism policy changes in Sweden. They represented a convergence towards European Union and United Nations acts, resolu-tions, declarations, strategies, as shown by Strandh and Eklund (2015) and summarized below.

16 Personal interview by author, 24 February, 2015, Stockholm.


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Figure 4. A Selection of International Events and policies, laws, institutional changes in Sweden, since 2001

International Events New policies and institutions affecting Sweden

2001 11 September attacks at WTC, Pentagon in the US .UNSC Resolution 137

.UN Resolution 1269 combating interna-tional terrorism

.UN convention of suppression of financ-ing of terrorism

2004

2005

Terrorist attacks in Madrid

Terrorist attacks in London

Decentralization and radicalization of Islamic circles in Europe and Sweden

.European Declaration on combating Terrorism

.EU-Counterterrorism Strategy

.First meeting of the Swedish Counterter-rorism Co-operative Council

2007 Lars Vilks´ s “Muhammad drawings” published, pro-tests

.A National Strategy for Combating Counterterrosim (Skr 2007/08:64)

2009 Swedish EU presidency . The National Centre for the Assessment of Terrorist Threats

. Act on Money Laundering and Terrorist Financing (2009:62)

. Establishing the Swedish Civil Contin-gencies Agency replacing Rescue Ser-vices, Emergency Management and the National Board of Psychological Defence in Sweden.

Source: Summarized and adapted by author from Strandh and Eklund (2015: 365).

The establishment of new cooperative arrangements with European initiatives on counterter-rorism set the tone on Sweden´ s massive commitment to international initiatives against terrorism, particularly after 2005, when greater emphasis on the interaction between mitigation and prevention was present.

Following the Swedish tradition of small ministries with several agencies, the country created a complex arrangement of 14 different agencies interrelated to the Sweden Security Service dealing with terrorism prevention and mitigation, observing a multi-level governance at the internal, regional (EU) and international (UN) levels, multi-sectoral activities and multi-sites (land borders, sea bor-ders, airports, ports, business concerns, infra-structure, etc).

During the two decades of post-Cold War the concept of security was gradually increased from purely military matters to international conflicts: terrorism, endemic social issues (hunger), and even climate change have become a matter of international security. However, in recent years there has been return to the original bed where security issues are more related to military conflicts and development (Ashton 2010).

In this sense it is good to remember the two main security priorities of Sweden:

a) HOMELAND SECURITY

a.1 - defence of the national territory - Cold War / 300 years of wars with Denmark, Finland, Norway and Russia

- The Nordic countries are now friendly countries

- Ceased the threat of the former Soviet Union after 1991: "a strategic timeout", ac-cording to Björn von Sydow

a.2 - Corporate Safety, same concept of "homeland security" adopted in the US

- The Swedish Society has to work

- Functional safety of society has to operate even with difficulties

a.3 - Back in 2013, the traditional concept of territorial defence with Putin advances in the Baltic Sea and the Arctic, in combination with the reactivation of the military industrial complex in Russia.


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b) PEACEKEEPING MISSIONS UNITED NATIONS

b.1 - "Peace enforcing" UN-EU Democratic Republic of Congo

b.2 - Since 2006 --with a very high priority-- Sweden maintains a presence of 500 soldiers in Afghanistan at a cost of one million Swedish Kronor per year per soldier = 500 million SEK / year (US$ 85 million annually). 17

3.2.2. Immigration Issues: Sweden absorption of refugees, 1995-2010

Sweden has been a champion on humanitarian, altruistic, and democratic policies to refugees and immigrants in general. Thousands of political refugees from South American military regimes, Middle East, Former Yugoslavian Republic, and African countries have sought asylum in Sweden, which also received a large economic migration. Recently, between 2008-2014, Sweden absorbed 5% of illegal immigrants to Europe, as shown in in a study with data collected on National shares appre-hensions of illegal immigrants in the period done by Eurostat (Figure 5, Orrenius and Zavordny 2016:6 ).

While the destination of unauthorized immigrants was low in Scandinavian countries, Germa-ny, France and Sweden concentrated 53% of all asylum applications to European countries. Sweden alone received a 12% share of EU asylum applicants in that same 2008-2014 period. This is a reflec-tion of strong economy with low unemployment rates, generosity of asylum and welfare policies to economic migrant of the past decades (Figure 6, Orrenius and Zavordny 2016: 6 ff).

The same authors state that Sweden is one of the most permissive state on less-skilled econom-ic migrants following a 2008 reform which allowed third country labor migration for the first time in decades. However, Sweden imposes severe restrictions on irregular immigrants once asylum is barred, limiting severely their access to the welfare and public services system (Orrenius and Zavordny 2016: 8-11).

The most recent developments will be presented in a subsequent section (4.1).

3.3. Industrial Relations with NATO and the European Union

3.3.1. On Defence industry and markets. Industrial and technological cooperation policy. Offsets and cooperation

At the end of the 1990s and early 2000s began a period of strong international cooperation when a Framework Agreement Concerning Measures for Facilitating the Restructuring and Operation of the European Defence Industry was signed by six members that comprise 90% of the production of armaments in Europe: France, Germany, Italy, Spain, Sweden and the United Kingdom. 18 It should be noted that the process of integration in this policy area occurred between governments, not supra-nationally. A number of recommendations from the European Parliament and from the European Commission were made towards the creation of a market for the production and trade of weapons, to increase research and facilitating legally EU member states on military acquisitions. This liberaliza-tion was intended to promote cooperation between several European countries to increase the econo-my and trade of the defence industries. (Britz 2010: 178)

But it was only with the establishment of the European Defence and Security Policy (ESDP) and the decision to create the European Defence Agency (EDA) in 2003/2004 that advances were made towards the European defence market. Nevertheless, member states have only partially used defence procurement on an internal European market, in view of the reliance on Article 346 TFEU (old 296 of the Treaty) establishing the European Community to make the majority of their purchases on a national basis. The “birth of an European market for defence equipment” only occurred with the signing of a Code of Conduct for the Trans-Border Competition in the Market of Defence Equipment in 2005. 19 The Code made possible more efficient military procurement and promoted research and development of joint projects and innovative technologies, as well as structuring investment mecha-nisms for joint ventures. (Britz 2010: 180).

17 Personal interview by author, 9 January, 2013, Swedish Riksdag, Stockholm.

18 Signing this Agreement was due to the lack of action on the part of the WEU (Western European Union) and of the WEAG (Western Euro-pean Armaments Group). Also the ad hoc POLARM Working Group of the EU was little effective in actions.

19 Personal interview by author, 27 January, 2013, Stockholm.


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Even with this institutional instrument at hand it was essential to maintain a strong Defence Technology and Industrial Base (DTIB) at the European level in view of the diminishing budgets at the national level to keep technological advance, exports competing in international markets, and thousands of specialized employment positions in most European countries. The member-states De-fence Ministers agreed in 2007 that an European Defence Technology and Industrial Base should include:

- Capability driven Industry – supplying what the military asks for, while sustaining European and national operational sovereignty

- Competent - rapid exploitation of best technologies, second best is not enough in combat equipment

- Competitive – what is produced must be affordable in Europe and abroad. (EDA 2007:2)

Defence industries are typically dependent on government investments, acquisitions and regu-lations. In this sense the tools agreed in Brussels were keen in shaping the future years to come on European defence industry and dealt with:

- Establishment of clear priorities by Armed forces and Defence Ministries on their future mil-itary capability needs, including shared programmes and collaborative matches

- Investment in research and development – ”spend more, better and spend more together on Defence Reseach and Technology” (Defence ministers Steering Board, Brussels, 2006)

- Cooperation – collaborative R&D and armaments programmes to increase mutual assurance of supply

- Competition - (considering article of the Treaty to protect national security interests) (EDA 2007: 3 ff)

Another important issue regarding European defence industry and markets is related to offsets. Some EU members required that defence imports be accompanied by compensations in purchases or investment to provide infant industries to acquire know how and know why thus being capable of successfully competing on international markets. An analysis done by the Swedish Defence Research Agency (FOI) stated:

In brief, it is indicated that the companies receiving offsets deals containing substantial technology de-velopment are more successful on the international market than companies receiving manufacturing off-set deals. (Eriksson, 2007: 59)

According to the research, the Member States “are becoming ´ more European´ in their de-fence trading patterns.” (Eriksson 2007:3). But considering approximately € 200 billion of defence expenditures in Europe, in 2007, still only around 2% would be the result of offset agreements, i. e. , an offset volume of € 5.6 billion, distributed 40% to direct military offset, 40% indirect military offset, and 20% indirect civil offset. (Eriksson 2007:4)

Out of this study of offset and defence related trading patterns it is important to highlight three major findings by Eriksson and his associates:

- France e Germany do not accept offset. . . their export is globally oriented and imports in-creasingly European.

- Italy, the Netherlands, Sweden and UK is a group of net exporter with considerable import. As a group their import patterns have a strong transatlantic orientation while, in contrast, their export has a strong European tendency. Indirect military offset is their typical form of offset. This indicates a striving for defence industry specialization and a pattern of mutual in-terdependencies, perhaps, however, more in a transatlantic context than a European one.

- Finland, Greece, Poland, Portugal, and Spain are the big European defence equipment im-porters. Some are also significant exporters. Their offset seems to be direct to a high degree. This may indicate some risk for duplication. (Eriksson 2007:77)


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According to Ulf Hammarström20, after a decade of activities on the European defence industry is still dominantely national markets, which in general have been shrinking, although showing an upsurge in recent years. A major achievement was the launching of Electronic Bulletin Board operated by EDA which displays contract related to the Intergovernmental Regime on Defence procurement, to enhance cross-border competition of sensitive items covered by Article 346 TFEU (Treaty on the Functioning of European Union).

On the other hand major defence industries are looking globally for partnerships and sales rather than consolidating an internal or a regional European markets. It so happened with France and Brazil in the Submarine Development Programme (PROSUB) involving the construction and development of four conventional submarines and a nuclear propelled submarine with a Brazilian Navy-developed nuclear power plant. With the recent changes, SAAB, which sold 70% of its revenue in the domestic market in 2002, started to have 60% of its sales revenue in international markets in 2011. As a result of this policy, a cooperation and development of military fighters contract with Brazil, the FX2 Gripen NGBR SAAB-Embraer programme, has become one of the most ambitious development programme sought after by the Swedish Government, being this project a major strate-gic partnership, with large technology transfer (Hammarström 2016) .

3.4. The concept of neutrality unveiled.

The tradition of Swedish neutrality in defence and security policies arises from the fact that it lost a large part of its territory during the Napoleonic Wars in the early nineteenth century. Including, Sweden lost Finland to Russia, which was established as an autonomous region in 1809. Since 1812 - with the establishment of the current Bernadotte dynasty-- Sweden has adopted a policy of not taking initiative in wars, until more recently where Sweden actively operates in peace keeping missions and crisis management programs in Kosovo, Congo and Afghanistan. With the entry into the EU, ap-proved by a referendum in 1995, the principle of neutrality was impaired, but not abolished.

However, this Stockholm and Helsinki Cold War neutrality should be critically evaluated. It was not as great as it was touted to be. Sweden and Finland were neutral. Although professing non-alignment and criticizing openly Washington for the war in Vietnam, Sweden was formally, along with Finland (this informally), secretly allied with NATO, with secret agreements often through other Scandinavian countries members of NATO - Denmark, Norway and Iceland. As the coast of the Soviet Union (Kaliningrad enclave)-Lithuania was only 100 km of the islands of Gotland and Fårö, 21 the threat was face-to-face. Hence the secret alliance, wrote Mikael Holmström (2012), a correspond-ent on defence and security for the Svenska Dagbladet. 22

Despite neutrality not originating from a treaty or a formal legal document that instituted it, it embodies a declared Sweden’s ambition to be not aligned in peace and neutral in the case of war. 23 Notwithstanding, Sweden did not stop producing fighter jets, tanks and submarines developing even more its defence industry, particularly during the Cold War.

This concept was then gradually transformed into non-alignment and freedom to engage or not in war. In 2004 Sweden transformed its defence of protection against invasions to a "mobile defence, operationally flexible " (Our Future Defence 2004: 5), and soon after passed in Parliament the pro-posal of international participation in the Nordic Battle Group reinforcing the European Policy De-fence and Security. The Chief of Staff of the Swedish Armed Forces, Lieutenant General Mats Nils-son, stated that from 2007 the Swedish forces were present on three continents in UN, EU and NATO international operations. This and other actions between 2001 and 2004 mentioned above clearly show the gradual inclination of the Swedish political elite and decision-makers for a conceptu-al shift from neutrality to greater cooperation with international military forces (Basset, 2012, p. 46). The minister of Foreign Relations, Carl Bildt, in his first speech to Parliament clearly admits that ". . . Sweden broke with a tradition [of neutrality] that originated in 1812." (Bildt 2007) In opinion polls made shortly after, 52% of Swedes saw as positive for the country’s safety to join the European Un-ion; fifty-two percent also saw the Swedish participation in the Common Foreign Security Policy (CFSP) of the EU as positive for the Sweden security, and 49% approved the Swedish missions in the European Security and Defence Policy (SIPRI 2010). This also shows a gradual change in Swedish society regarding neutrality and involvement with the European Union in international security activi-ties.

20 Personal interview by the author, 19 October 2016, Niterói.

21 Island where famous filmmaker Ingmar Bergman lived and filmed part of his movies.

22 Personal interviews by author, 19 December, 2012, 10 January, 2013, and 9 January, 2013.

23 Even if neutrality were a principle for Swedish defence and security, for all effects during World War II Sweden surreptitiously provided iron-ore to Nazi Germany through occupied Norway. At the same time, Sweden received 8,000 Jews and hundreds of anti-fascist activists from Denmark and Norway occupied by the Nazi regime, placing them under the protection of churches and Christian families during the war.


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4. New challenges of defence policy and swedish international cooperation in defence and security.

4.1. Shifts on recent migration policies

In the past four years 2012-2014 Sweden has granted 31.771 asylum applications to Syrians alone. (Ostrand, 2015, p 270) There was a significant upsurge in immigration and asylum seekers in the recent years --160.000 in 2015, and expecting another 150.000 in 2016--, what poses a challenge in view of the changing “political, cultural and social environment in which there is no place for political naivety and ideological blindness” (Gholam Ali Pour 2016).

Notwithstanding reports showing important revenues increases caused by consumption by ref-ugees and thousands of small business established by immigrants in Sweden, adequate responses are yet to be found by politicians, and society at large. On the other hand, Eger studied the effects of immigration and ethnic heterogeneity in Sweden on support for the welfare state, showing a gradual erosion of public support for universal spending on social welfare (Eger 2010). This is corroborated by the fact that Sweden accepts more refugees relative to its small population (9.5 million, 32.000 asylum granted in 2012-2015, 1.5 million non-Swedes) than any other country, and does a competent service of providing protection, but their integration into Swedish schools, housing system and healthcare is hesitant, as Lifvendahl (2016) points out.

Sweden´ s tradition of rule of democracy and justice should hold strong against shifts in the po-litical parties and political groups requiring severe restrictions on immigration and refugees, even requiring turning thousands of them back out of Sweden.

4.2. Sweden-Finland and Baltic Sea cooperation in new times

In front of new security and defence challenges, Sweden finds itself facing the options of maintaining the rule of non-aligned status and concomitantly increase its defence spending or to join NATO. Even with other options, like deepening Nordic cooperation or even an expansion of the Sweden-Finland military cooperation towards a full military alliance, this is part of a general assess-ment presented by the Defence ministers of Sweden and Finland in May 2014, and of the public de-bate about the challenges in the Baltic and Arctic new geopolitical environment.

Finland and Sweden, already partners in bi-lateral defence cooperation and in multilateral or-ganizations - NORDIC Defence Cooperation (NOREFCO), European Union, NATO and UN - , are seeking to avoid redundancies in their forces and increased communication between ministries of Defence and greater coordination between their Armed Forces. While the Navy and the Air Force of the two countries work towards greater long-term planning, with a common set of infrastructure and combined equipment units, interoperability and operational control transfer of units, the Swedish and Finnish Land Forces focus in common exercises, training and education of the troops (Final Report 2014).

4.3. Sweden-Russia relations since 2011.

The new strategic and geopolitical picture in the Baltic Sea region and in Northwestern Europe after 2013 put forward an end of the "strategic timeout" of the post-Cold War period, according to von Sydow (2013). International geopolitical conditions - where excel the annexation of Crimea and the Ukraine crisis - indicate the possibility of use of force in the Nordic region. During the Cold War, Sweden and Finland served as a shield of neutrality between the former USSR and NATO. Now, conflicts and crises in Eastern Europe can directly and indirectly affect those countries and can potentially lead to armed conflict in Northern Europe. Russia and Sweden relations have been marked by wars and conflicts, historically. When Russia acted upon the Ukraine crisis with the annexation of Crimea peninsula where a majority of Russians lived, Sweden followed European Union and United States sanctions and all but froze commercial relations with Russia causing a 45% drop on trade be-tween the two countries. Diplomatic relations between Sweden and Russia have cooled off after a decade of increased investment and trade.

Russia is the geopolitical dominant power of Northern Europe, and as such economic and mili-tary interest converge on the Baltic Sea and the Arctic profitable new economic activities of extrac-tion of energy resources, maritime transport and fishing are a growing reality bringing along many uncertainties and challenges. The construction of the Nord Stream pipeline between Russia and Ger-


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many arised ecological, economic, political, as well as military challenges. Baltic Sea security vul-nerabilities were already demonstrated by Larsson (2007), since the pipeline crossed Swedish conti-nental shell. It also means by-passing Ukraine on its way to Germany, what signifies loss of revenue to that country. The re-emergence of Russia as a military power -- having gone through a complete defence modernization by virtue of the surplus funds raised under an intense exploitation and market-ing of oil and natural gas to Europe--, brings new challenges which may lead to the use of force in the region. (Gotkowska 2013)

Similarly, recent events in the Middle East and North Africa indicate shifts in terms of interna-tional security. All three factors point that additional preparation and operational capability of the armed forces is necessary. Geographically, the island of Gotland and the city of Stockholm are two key strategic areas that require greater naval presence in the Baltic, a larger logistics and rapid re-sponse systems.

During the preparations for the 2015 Defence Bill the Defence Commission of Swedish Gov-ernment stated that Russia and Sweden had different views on the Nordic and Baltic Sea security and the risk of military incidents were rising:

The Nordic and Baltic Sea region is characterised overall by stability, dialogue and coopera-tion. The policies pursued by Russia, on the other hand, are unpredictable and destabilising. It is inconceivable that a military conflict in our region would affect only one country. A separate military attack targeting Sweden remains unlikely. However, crises and incidents – including those involving military force – may also occur and in the longer term the threat on military attack can never be ruled out. Russia´ s aggression towards Ukraine demonstrates that the risk of this has increased, also in our region” (Sveriges Delegation Nato- Försvarsberedningens rapport, 16 maj 2014)

Due to this situation, the Defence Commission of the Swedish Government (Regeringkansiliet, Summary 2014) recommended increasing air defence military capabilities from 60 to 70 units of the new Gripen JAS 39E. The Defence Commission recommended Swedish Navy to operate with more units, thus increasing its defence capacity. As most of the Swedish Army combat forces are made up of reservists, the Defence Commission recommended that two or three battalions combat teams should be composed of full soldiers, professionals, and recommended organization in brigades (in-cluding mechanized ones) and intensive training.

In this new context, the Swedish defence policy of reduction of the armed forces and lower in-vestment in military weaponry (seeking new strategic partners such as South Africa, Brazil and India) has become a problem. Having crossed the path from neutrality to non-alignment, Sweden remains free to stay out of military alliances and freely choose its policies during wartime. But with the entry into the EU in 1995 and its twin-track integration with the European Defence and Security Policy, coupled with the limitations imposed on expenditure on armaments and contingents of the armed forces, Sweden is placed at a dangerous crossroads and works a redesign of the defence and security policy in the new Social-Democratic government since October 2014.

Sweden unilaterally declared solidarity with the Nordic countries and the European Union since 2009, which also shows a reverse expectation of solidarity in the event of a natural disaster or an armed attack affecting Sweden (according to the EU - Lisbon Treaty, Article 42). 24 This proved to be politically and militarily unfeasible to solve the security dilemma of Sweden. Public debates on collective defence and mutual assistance stem from the criticism that Sweden may not be able to de-fend itself in case of a war, even insisting on the status of non-military alignment (Nuelist 2013).

4.4. The future of security and defence in Sweden

The future of defence and security in Sweden is inextricably connected to multi-lateral cooper-ation involving UN – regarding global peace and development. Being a full member of EU, Sweden cooperates with actions to enhance democratic and peaceful developments in the region, particularly in view of current threats. Under a partial cooperation with NATO Sweden is capable of developing military capabilities, as well as contributing to crisis management operations, one of Sweden´ s best capacities.

However, not all is so clear cut. Russia´ s Foreign minister, Sergey Lavrov, recently inter-viewed in Moscow by Dagen Nyheter reporter, Michael Winiarski, stated:

24 Among other things, Lisbon Treaty introduced: (1) altered the denomination European Security and Defence Policy (ESDP) to Common Security and Defence Policy (CSDP); (2) introduced a mutual defence clause; (3) instituted a solidarity clause; (4) increased the scope of mis-sions; (5) enlargement of the domain of Reinforced Cooperation; (6) creation of Permanent Structured Cooperation; (7) strengthening of the role of European Defence Agency, EDA; and (8) concession of juridical personality to the EU.


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If Sweden decides to joint Nato, we don’t believe for that matter the Swedes will attack us. But since the Swedish military infrastructure in that situation will be subordinate to NATO’s high command, naturally we will take necessary technical-military measures at our northern borders, since on the other side there is a military political block that regards Russia as a threat and attempts in every way to hold her back… (Q. What concrete measures? ) … That is not my job, it is a matter for our military forces, the defence ministry and the Russian general staff. (2016, Russia foreign minister S. Lavrov interview).

Recent Swedish reports on security and defence point to a worsening of the Baltic region secu-rity situation. All recommendations contained in previous Defence Commission Reports (2014, 2015) were reaffirmed in the political agreement regarding defence policies orientations for the future signed by Sweden´ s major political parties -- the Social Democrats, the Green Party, the Moderates, Centre Party and Christian Democrats (Försvarspölitisk inriktning 2016 töm 2020, 2015).

Their recommendations specifically indicate where Sweden can have a important role in coop-erative agreements at the Baltic and European security concerns: a) a credible defence forces better trained, in cooperative bi-lateral (Finland, Poland, Germany), Nordic, EU arrangements; b) increased air defence, terrestrial and naval presence in the Baltic Sea and in the Island of Gotland; c) planning for a new civil defence capability, including modern psychological warfare defence; d) enhanced cyber capabilities for hybrid threats, and long distance precision control abilities. (Försvarspölitisk inriktning 2016 töm 2020, 2015)

5. Final considerations

This paper analyzed the major challenges to Swedish Defence and Security briefly during the Cold War, and in the period after the Cold War. Looking at how different government, irrespective of their ideological stance, have led to foster an independent foreign policy it was shown mechanisms and drivers towards an autonomous defence industry, including the dimensions of total national de-fence and regional and international security cooperation. Among this, the crisis management policy instrument clearly stands out for its training and management capability building on Eastern European countries after the fall of the Soviet Union.

One of the sectors where foreign policy and defence and security policy intersect is the de-fence industry. In Sweden, this combination is particularly important because of the indigenous de-velopment of its defence industry in terms of sophisticated technological autonomy and innovations. After the end of the Cold War, Sweden followed major changes in the European defence industry. What used to be one closed system per country, State-Industry relations evolved in the direction of a European Defence Technological and Industrial Base, which introduced the principle of "marketiza-tion" (Britz 2010) and of “liberalism” in acquisitions. 25 The General Agreement signed by six coun-tries comprised 90% of European defence companies, Sweden´ s included. As such, state-owned defence enterprises were able to act as market economy companies enjoying subsidy reduction, de-regulation, corporate organization, privatization, mergers, takeovers, etc. These actions led to a re-structuring of the European defence industry, which operates in current times in a very different base resulting from mergers and acquisitions that took place during the 1990s and 2000s (European De-fence Agency, 2005). A complex arrangement of government institutions, universities or research centres, private companies and research institutes evolved since this restructuring in Sweden towards a highly organized defence industry. 26

Neutrality, that Sweden adopted from the end of the Napoleonic Wars and the Congress of Vi-enna in 1815, served to keep the country out of Cold War conflicts. It also served during the Second World War to maintain Swedish territory free of military occupation, even if for two times the King-dom of Sweden allowed the Nazi army to cross its territory to invade and occupy Norway, particular-ly Northern Norway where iron ore shipments from Swedish mining towns of Kiruna and Malm-berget were taken to Narvik, a Northern Norway fjord harbor.

For many years Sweden has cooperated bilaterally to promote research and training of public managers in crisis management in the new republics emerged with the end of Soviet rule in the Baltic Sea, in Southeast Europe, Russia and Poland. With the post-Cold War changes and the new post-11 September, 2001 international context, Sweden’s position gradually changed. If in the 1990s and early twenty-first century the main concern was with the management and resolution of crises of different nature resulting from the abrupt changes in the international system.

25 Personal interview by author, 23 January, 2013. Kista, Sweden.

26 Personal interviews by author, 11 December, 2012, Stockholm; 11 January, 2013, Stockholm; 18 December, 2012, Bromma, Sweden; 22 January, 2013; 23 January, 2013, Kista, Sweden.


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Now, in the middle of the second decade of the twenty-first century, the Swedish perception of geopolitical changes in the Baltic Sea and Northern Europe indicate the occurrence of possible insta-bilities and crises on the periphery of NATO and the European Union. Politically, new formats of collective action in cooperation for regional security are substantiated in the Northern Group. 27 In the military dimension, Sweden seeks to improve interoperability between its Armed Forces and NATO, participating in the Rapid Response Force in the Connected Forces Initiative. The cooperation also overlay to energy security and cyber security, as well as the critical infrastructure of the Northern Europe region. The adaptation of the Swedish Armed Forces to the international context included a new development strategy for future capabilities - the search for strategic partners that contribute to the development and implementation of defence and security policies. However, these Swedish ac-tions may develop into more challenges as Sweden-Russian relations become cooler have not ceased to be tense, particularly if Sweden decides to be a full member of NATO.

All of these actions imply in the transformation of the concept of neutrality into gradual non-alignment, but maintaining close cooperation with Armed Forces of multilateral arrangements with the UN, NATO, and the Nordic Group, addition to bilateral cooperation with Finland. These are uncertainties that translate themselves into a stronger defence.

But none of these defence and security policy is simple to put into practice. None of the par-ties, Moderate or Social-Democratic, or the smaller coalition parties, can implement its defence and security policy smoothly. Even developing greater Nordic cooperation and increasing its military expenditure, Sweden probably will not fully engage in NATO. Changes in Sweden' s defence policy can bring a strengthening of regional security in the Baltic Sea. Military and political cooperation serves as prevention and are presented as deterrence measures, indicating faster and more coordinated responses in the event of a crisis, particularly with Putin' s Russia.

In conclusion, the party that was in power until 2014 (Moderaterna) is a center-conservative party of small and medium traders and liberal businessmen, intellectuals, scientists and engineers connected with the private defence industry who understood the need for high level of resources to defence. 28 But only with the return of the Social-Democratic party to power the new realities of de-fence and security, internal and external, can induce sharper policy design in Sweden.

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27 Created in 2010, the Northern Group counts with 12 members, three Nordic countries NATO members (Norway, Denmark, and Iceland), two Nordic countries non-NATO member (Sweden and Finland) and seven non-Nordic other countries from the North of Europe, full NATO members (United Kingdom, Germany, The Netherlands, Poland, Latvia, Estonia, and Lithuania). This is a supplement to NATO and the Nordic-Baltic Security System, including new forms of cooperation among them. (Dahl, Järvenpää, 2013, p.106)

28 Personal interview by author, 10 January, 2013.


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NEWSPAPER ARTICLES

“Russia issues NATO warning against Sweden.” Interview of Russian Foreign Minister, Sergey Lavrov Dagens Nyheter. Reporter Michael Winiarski. Published 29 April 2016.

Lifvendahl, Tove. “How Sweden Became an example of how not to handle immigration.” 3 september 2016. http://www.spectator.co.uk/2016/09/how-sweden-became-an-example-of-how-not-to-handle-immigration/ access 28 october 2016

INTERVIEWS:

Bjorn von Sydow – member of the Swedish Parliament, former minister of Defence, Speaker do Riksdag (Swedish Par-liament), 2002-2006. 17 December, 2012; 9 January, 2013

Bengt Sundelius – professor, Swedish Defence University and senior analyst of MSB (Swedish Agency for Homeland Se-curity). 10 December, 2012; 10 January, 2013

Eva Söderstrom – SAAB - Industrial Cooperation Division. 18 December, 2012

Gunnar Hult – chair, Dept Military Studies/ Swedish Defence University. 11 December, 2012; 27 January 2014

Karin Kronhöffer – analyst and regional director for South America. Swedish Defence and Security Export Agency, FXM. 11 January, 2013

Malena Britz – professor, Swedish Defence University. 27 January, 2014.

Martin Lundmark – senior analyst and vice-director of Research. Swedish Defence. Research Agency– FOI. 23 January, 2013

Mattias Axelson – professor, Stockholm School of Economics. 22 January, 2013

Michael Mohr – Vice-president Public Affairs- SAABGroup, 19 December 2012.

Ulf Hammarström. Former director of EDA – Industry and Market (2005-08). Director of the Swedish Defence Export Agency (FXM), 2010-2015.

http://www.spectator.co.uk/2016/09/how-sweden-became-an-example-of-how-not-to-handle-immigration/

Revista de Estudios Europeos, n. 68, julio-diciembre, 2016, 95-97 rEe

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RECENSIÓN

APROXIMACIÓNLEGISLATIVA VERSUS RECONOCIMIENTO MUTUO EN EL DESA-RROLLO DEL ESPACIO JUDICIAL EUROPEO: UNA PERSPECTIVA MULTIDISCIPLI-NAR. (JIMENO BULNES, M., Dir. , edit. BOSCH, 2016)

El actual panorama político de la Unión Europea que incide en el sistema de justicia, hace que esta publicación que se recensiona sea de plena y vital actualidad. Este libro es fruto de un proyecto de investigación: “Aproximación legislativa versus Reconocimiento mutuo en el desarrollo del espa-cio judicial europeo: una perspectiva multidisciplinar”, en el que se valora con destreza científica las dificultades del desarrollo del espacio judicial europeo, analizado de manera multidisciplinar.

La directora del proyecto y obra que se presenta, Dra. Mar Jimeno Bulnes, Catedrática de De-recho Procesal y experta en derecho comunitario como avala su abundante bibliografía, tiene un largo recorrido investigador en la materia. Su inicio académico arrancó con su tesis doctoral sobre la cues-tión prejudicial comunitaria, transitando en su extensa labor en diversos proyectos de investigación como investigadora principal.

En esta monografía hay que destacar múltiples aspectos, y el primero de ellos se refiere al grupo de investigadores del proyecto, que pertenecen a distintas áreas de la comunidad jurídica: pro-cesalistas, penalistas, e internacionalistas, que aportan una visión global y sin restricciones sobre el objeto de un proyecto que culmina en una obra completa, actual y con gran calidad en los trabajos publicados. Es sin duda resultado de la muy meritoria tarea de coordinar desde diversos ángulos y de manera sobresaliente el estudio del desarrollo del espacio judicial europeo en construcción.

En segundo lugar hay que destacar la oportunidad del trabajo, que busca encontrar una refle-xiva solución común al preocupante futuro que se dibuja de la Unión Europea. La Dra. Jimeno Bul-nes plantea un punto de partida claro como experta en el tema, pero sin desdeñar el debate ni las distintas propuestas y perspectivas ni los retos a afrontar, tanto legislativos como jurisprudenciales, materiales y procesales.

Metodológicamente el libro se divide en tres partes, equilibradas en cuanto a la materia y al contenido.

La parte I dividida en tres capítulos, se dedica al estudio del proceso civil, bajo el título “El proceso civil en la Unión europea”.

En el Capítulo primero la Dra. Vidal Fernández, Titular de Derecho Procesal, afronta las “Novedades en el proceso europeo de escasa cuantía” y realiza una propuesta, previo estudio claro, articulado y crítico, de la regulación del mismo. No es una simple descripción legislativa, sino que plantea una propuesta científica en la que se defiende la necesidad de aplicar las nuevas tecnologías así como la tramitación electrónica, ya que presentan indudables ventajas por la naturaleza trasfronte-riza del objeto del proceso europeo de escasa cuantía, para los litigantes y el tribunal, en coste y tiempo. La utilización de estos mecanismos, la autora acoge el vocablo < < desmaterialización> > , sobre todo en la defensa de los derechos de los consumidores, nos conduce a reconocernos como ciudadanos europeos que sentiremos efectiva dicha ciudadanía en la medida en que se logre un proce-so europeo de escasa cuantía eficaz, sencillo y accesible. Proyecto que no es posible sin la dotación material de los instrumentos electrónicos necesarios. Por último para que el proceso europeo de esca-sa cuantía funcione es necesario la mínima injerencia del derecho nacional, a fin de lograr que el consumidor se sienta confiado cuando los utilice.

En el capítulo segundo la Dra. Torralba Mendiola, Titular de Derecho Internacional Privado, analiza “El nuevo reglamento en materia de procedimientos sobre insolvencia”. Valora positivamente la nueva regulación, que sólo altera los aspectos deficientes de la anterior, ampliando la aplicación del reglamento a los institutos preconcursales. Destaca no obstante los riesgos de que al ser los Esta-dos los que determinan los procedimientos, incurran en el error de delimitar el concepto de insolven-cia sobrevenida.

En el capítulo tercero, el Dr. Valbuena González, Acreditado a Titular de Derecho Procesal, aborda la “Resolución alternativa de litigios en materia de consumo”, como firme apuesta de la Unión Europea. Examina los principios aplicables a los órganos encargados de esta tarea. Desglosa los países que han realizado la transposición y sus efectos, entre los que no se encuentra España y critica la exclusión de los litigios del comercio tradicional, ya que sólo se admite la conflictividad derivada del comercio electrónico.

La parte II, contiene el estudio referido al Proceso Penal en la Unión Europea.


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El capítulo primero lo aborda la Directora del proyecto y de esta obra, la Dra. Jimeno Bulnes, en el que elabora un estudio minucioso de la “Orden europea de investigación en materia penal”, y de su futura implantación en España, profundizando en ello y criticando la ausencia en nuestro país de un proyecto o una iniciativa legislativa de transposición de la OEI, aunque las reformas procesales penales realizadas parece que muestran el camino jurídico que va a recorrer el legislador español, estudio al que dedica la primera parte del trabajo. A continuación incide en el procedimiento de emi-sión, transmisión, reconocimiento y ejecución de la OEI, singularmente en esta última parte donde residencia la autora la clave del éxito de este instrumento. Advierte de eventuales colisiones con dere-chos fundamentales con medidas como entrada, registro e intervención de comunicaciones a la que se añade la telemática. Destaca cómo las recientes reformas procesales penales adaptando las Directivas dictadas en el marco del proceso penal europeo han preparado el marco procesal para la recepción de la OIE desde la perspectiva de la defensa. Ya en sede europea reclama la esperada creación de insti-tuciones centrales europeas en la persecución penal, para evitar su ineficacia en algún Estado miem-bro por falta de previsión estatal, cuyo principal impedimento es el de la admisibilidad probatoria, que constituye una de las mayores objeciones a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo en este ámbito probatorio.

En el capítulo segundo la Dra. Serrano Masip, Titular de Derecho Procesal, realiza un estudio legislativo sobre las “Garantías Procesales Penales específicas reconocidas a menores sospechosos o acusados”, en los procesos de la UE y aunque el trabajo, como destaca la autora, a primera vista no parece complejo, la aplicación de la directiva provoca inquietud. Primero porque las garantías proce-sales a los menores son muy reducidas en materia de asistencia letrada, juicios en ausencia etc. En segundo lugar, por la falta de aproximación legislativa que otorgaría más eficacia a la cooperación judicial. Por último, profundiza en los problemas de interpretación, selección y aplicación de las normas, lo que debilita el funcionamiento de un espacio europeo de justicia.

En el tercer capítulo, la Dra. Pérez, Marín, Acreditada Titular de Derecho Procesal, con el tí-tulo “La futura fiscalía europea” aborda la creación de un órgano penal, la Fiscalía Europea, que tiene como objetivo luchar contra los delitos de fraude financiero de la Unión a través de Derecho Penal. Valora positivamente el reconocimiento de la Fiscalía como órgano del ejercicio de la preten-sión penal en estos delitos, también el refuerzo de sus funciones, que se coordinan con Europol y la OLAF. No obstante hace constar las trabas, siendo la principal que la aprobación del reglamento de creación requiera unanimidad de todos los Estados a los que se les debe exigir especial voluntad en las discusiones sobre la estructura orgánica, funcionamiento, cooperación etc, de la Fiscalía.

Realizados los estudios del proceso Civil y Penal, la parte III se focaliza en el Derecho Mate-rial.

En el primer capítulo, la Dra. Gómez Campelo, Titular Acreditada de Derecho Internacional Privado, realiza una exitosa aproximación sobre “El solicitante de asilo y el control de viajeros en Europa en materia de Derecho internacional privado”, su actitud ante un problema de virulenta ac-tualidad es científicamente crítica. Destaca el desfase de la regulación actual, los retrocesos en mate-ria de derechos en Europa a los solicitantes de asilo. Ahonda también en las confrontaciones que se perpetúan entre las ONGs, que luchan por las garantías fundamentales de quienes huyen de la guerra, los gobiernos, que elaboran programas con el fin de proteger su soberanía y seguridad y por último, los exiliados cuyo objetivo es acceder a un país seguro. La falta de medidas eficaces y los textos cada vez más restrictivos toleran que se deambule en ilegalidades, como la de limitar el número de asila-dos con estatuto reconocido. Aunque las instituciones europeas siguen patrocinando el respeto a los derechos humanos, los numerosos y distintos instrumentos que regulan la acogida, almacenamiento, intercambio de información y movimientos transfronterizos, se delega por los estados a empresas privadas, lo que no deja de ser un eufemismo.

El último capítulo de este trabajo, realizado por la Dra. Sánchez Domingo, Titular acreditada de derecho penal, ejecuta un recorrido sobre la “prevención y lucha contra la trata de seres humanos en el Derecho Penal”, objetivo de la Unión Europea. Se va avanzando progresivamente en este ámbi-to, ya no se trata sólo de la persecución del delito, sino que también se crean instrumentos jurídicos que protegen a las víctimas, previenen el delito y respetan los Derechos Humanos. Queda, no obstan-te, mucho por recorrer, la falta de conocimiento de los aspectos criminológicos y los motivos de este fenómeno, la adopción de medidas en los países de origen de las víctimas y los de explotación con el fin de crear estrategias, disminuir la demanda, acabar con las mafias y organizaciones criminales que buscan exclusivamente el lucro.

El gran acierto de esta obra es múltiple. Las aportaciones científicas permiten comprender la importancia y complejidad del trabajo dirigido por la Dra. Jimeno Bulnes. Importancia por los temas tratados, todos ellos de valiosa actualidad. La complejidad porque se ha realizado un estudio multi-disciplinar, en el que se apuntan distintas propuestas todas con espíritu crítico y reformador. Esta

Recensión

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obra contiene muchas reflexiones de indudable valor proyectadas a la legislación y jurisprudencia, pero también al pensamiento científico y académico sobre el desarrollo de un espacio judicial euro-peo. Debe felicitarse a la Directora y autores de esta obra por el buen hacer en la construcción e investigación del espacio judicial europeo, que la convierte en indispensable para juristas, investiga-dores y académicos en el ámbito de la Unión Europea.

Carmen BLASCO SOTO.

Universidad de Valladolid.

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Revista de Estudios Europeos · 2017-04-03 · que la desigualdad económica y jurídica de los contratantes no sólo existe en el plano extrajudicial sino que se mantiene duran-te