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El proceso de toma de decisionescomo eje de la poltica exteriorautnoma: el caso de la Argentina

Diego Miguel Jimnez*

* Magister en Relaciones Internacionales. El presente escrito es un resumen de laTesis de Maestra en Relaciones Internacionales, defendida por el autor.

Desde su aparicin como Estado independiente, la RepblicaArgentina ha tenido un derrotero inestable.

No es preciso profundizar mucho para corroborar la anteriorafirmacin. Las luchas en los primeros aos de vida independien-te; las posteriores guerras civiles; el enfrentamiento entre BuenosAires y la Confederacin Argentina; el rgimen de gobierno con-servador; el inestable siglo XX, en trminos polticos y econmi-cos; la profunda crisis del ao 2001, son ejemplos claros de unatrayectoria particular.

Evidentemente, la poltica exterior no fue ajena a esto. Susconsecuencias en ella tampoco.

La Argentina tuvo su organizacin institucional definida, almenos en lo que a carta constitucional se refiere, recin en 1853,40 aos despus de la Revolucin de Mayo (para ser ms exactos,en lo que respecta a su definitiva institucionalizacin, la capita-lizacin de Buenos Aires recin se resolvi en 1880). La mismasigui un modelo alberdiano que crear un mix entre el fuertecentralismo de Buenos Aires y sus intereses econmicos hegemnicosy las fuerzas federales del interior, que a pesar de no poderarticular un frente poderoso y homogneo frente al unitario por-teo, van a tener una gran influencia en el armado constitucional.

Un fuerte presidencialismo ser la caracterstica central de la Carta Magna

que seguir como modelo la norteamericana de 1787.

Un fuerte presidencialismo ser tambin el sesgo caracterstico de la

prctica poltica y decisional en la Argentina.Ese modo de ejercer el poder sellar de algn modo la forma

de hacer poltica exterior, que como desarrollaremos ms adelan-te, en lo que al presente se refiere, tiene un carcter monoltico,poco institucionalizado, en cuanto a la participacin de otrospoderes, y cerrado en cuanto a la apertura a actores no guber-

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namentales o no estatales (ONG; universidades; grupos de inters,etc.)

En la introduccin se realiz una aproximacin a los distintosparadigmas que tuvo la poltica exterior Argentina, segn susdiversos gobiernos (al menos los que dejaron una impronta perdu-rable en las conductas exteriores), y se trataron de determinaralgunas constantes histricas en la forma de hacer poltica exte-rior de nuestro pas.

Posteriormente realizamos una aproximacin al contexto ex-terno que enfrenta la Argentina en este nuevo milenio y ya cercadel bicentenario de la Revolucin de Mayo.

La hiptesis de este trabajo sostiene que la Argentina puede incrementar sus

mrgenes de accin autnoma en materia exterior, combinando, como requisito

fundamental pero no excluyente, un sistema de toma de decisiones ptimo,

relacionado con la existencia de unas elites funcionales a un proyecto auton-

mico.Pero tambin creemos que un sistema de toma de decisiones

ptimo requiere, para que sea efectivo, su democratizacin. Esdecir: no debera estar centrado en el poder Ejecutivo y en algu-nos ministros o consejeros en materia exterior en forma exclusiva.Ms claramente expresado: no debera descansar en los instintoso percepciones de un grupo reducido de personas que actancomo una caja negra.

La forma de tomar decisiones debe abrirse al juego democr-tico. Si bien la ltima palabra la tiene el Presidente, el mismodebera tener la predisposicin cultural de abrir el debate en lamateria a universidades, centros de estudio especficos, grupos deinters entre otro conjunto de actores no gubernamentales y noestatales.

Los paradigmas argentinos en poltica exterior

A continuacin realizaremos una breve aproximacin de losdistintos paradigmas que sigui la Argentina en su poltica exte-rior. Rescataremos de ellos los aspectos centrales y los que consi-deramos relevantes para nuestro trabajo.

Dentro de la convulsionada historia Argentina, las diferenteselites dirigentes van a tener distintos modos de ver el mundo ypercibir nuestra nacin dentro de l.

Los distintos paradigmas se van a construir sobre la idea de loque es la Argentina, y en funcin de ello, se va a determinar cules el rol que debera cumplir nuestro pas en el sistema interna-cional.

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El paradigma Atlantista

A partir de 1862, con la definitiva incorporacin de la provinciade Buenos Aires a la Repblica Argentina, nuestro pas va a ensa-yar un modo de insercin internacional, que con sus matices, vaa continuar hasta 1930.

Dentro del esquema de la divisin internacional del trabajo,que organiza la economa internacional de la segunda mitad delsiglo XIX, siguiendo los esquemas del liberalismo clsico, nuestropas va a ocupar el lugar de una periferia productora de materiasprimas de origen agro - exportador.

Este primer modo de acumulacin, como lo denominan algu-nos autores1 , se inicia con la asuncin de Julio A. Roca a lapresidencia de la Repblica y culmina con la cada de H. Yrigoyenen 1930.

La poltica exterior de este perodo va a estar asentada en unfuerte vnculo con Gran Bretaa, proveedora de capitales, princi-pal compradora de los productos argentinos y todava en esapoca, eje principal de la economa capitalista mundial.

Este paradigma tena las siguientes caractersticas: Aislamiento con respecto a Amrica Latina2 , consecuencia de

los dbiles vnculos comerciales del pas con la regin, y de lacomplementariedad econmica con Gran Bretaa (bilateralismo).

Visin esttica de la realidad del sistema internacional (Argentinaocupando su rol perifrico ya explicado en una divisin interna-cional del trabajo que se la imaginaba perenne en el tiempo).

Confrontacin y disenso con Estados Unidos (caso de las confe-rencias Panamericanas)Dentro de lo que tambin podemos denominar modelo eurocentrico,

se encuentra el perodo de los gobiernos radicales (1916 1930),que llegaron al poder luego de la apertura poltica iniciado luegode la sancin de la denominada ley Senz Pea, en 1912.

Este perodo no cambia el tradicional vnculo con Gran Bretaani tampoco la hostilidad con respecto a los Estados Unidos.

S podemos agregar el marcado neutralismo en poltica exte-rior del presidente Yrigoyen (baste recordar la posicin de nues-tro pas ante la guerra del 14), sustentado en claros interesescomerciales y en la cosmovisin idealista propia del presidente.

Esta concepcin pacifista iba de perillas con la calma necesa-ria, a los ojos de los gobernantes, que necesitaban las relacionescomerciales para desarrollarse plenamente.

1 RAPOPORT, M. SPIGUEL, C.: Poltica exterior Argentina. Poder y conflictos. (1880/2001). Bs.As. Capital Intelectual, 2005. Pg. 11.

2 RUSSELL, R. TOKATLIAN, J.G.: El lugar de Brasil en la poltica exterior Argentina. Bs. As., FCE,2003. Pg.18.

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La idea de la paz como presupuesto de la prosperidad, fueasumida con xito por la llamada generacin del 803 , y conti-nuada en las administraciones radicales.

Durante el perodo del Presidente Alvear, las relaciones conEstados Unidos se hicieron ms intensas, producto de la crecienterivalidad del pas del norte con Gran Bretaa, motivadas por eldeseo del primero, de incrementar su influencia en la economaargentina.

Las inversiones americanas van a crecer dando lugar al estable-cimiento del famoso tringulo econmico entre los pases mencio-nados.

Igualmente, pese a la lenta cada de Gran Bretaa del podio delas naciones ms importantes del mundo, su vnculo especialcon nuestro pas va a continuar hasta los ao 50, proceso iniciadodramticamente producto de los efectos de la crisis de 1929 y elfin del liberalismo clsico en las relaciones econmicas internacio-nales, y en la economa argentina en particular.

Un nuevo rumbo cul?

Sin dudas 1930 es un ao de quiebre en la historia de laRepblica Argentina: Desde el punto de vista poltico se produce la primera altera-

cin del orden constitucional con el golpe de Estado perpetradoel 6 de septiembre de ese ao. Con el se va a iniciar un ciclo deinestabilidad institucional que durar hasta 1983.

Desde el punto de vista econmico, se van a sentir fuertementelos efectos de la crisis de Wall Street ocurrida en 1929. Losprecios de las materias primas van a declinar (y lo seguirnhaciendo las dcadas siguientes) afectando las exportacionesargentinas, la capacidad de importacin del pas y la acentua-cin de la brecha entre el centro y la periferia. La relacin conGran Bretaa se va a ver afectada luego de la Conferencia deOttawa(1933), a partir de la cual, nuestro principal compradorva a privilegiar sus antiguas colonias (Australia, Nueva Zelanda)como sus nuevos proveedores de los productos primarios queantes le compraba a nuestro pas.

Desde el punto de vista de la poltica exterior se va a produciruna crisis de insercin internacional4 que pone de manifiesto elproblema de la identidad internacional de nuestro pas.5

3 FERRARI, G.: Esquema de la poltica exterior Argentina. Bs. As, EUDEBA, 1981. Pg. 7.

4 FIGARI, G.M.: De Alfonsn a Menem.....P.46.

5 RUSSELL, R. TOKATLIAN, J.G.: Ob. Cit. P. 26.

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El paradigma globalista

Se va a iniciar entonces lo que R. Russell y J. G. Tokatliandenominan Paradigma globalista que se va a extender desde loscomienzos de los aos 40 hasta el final de la Guerra Fra.

Este paradigma hace referencia a la diversificacin de los vn-culos internacionales de nuestro pas y a su participacin activa,(en foros internacionales por ej.), en negociaciones sobre temaspolticos y econmicos de naturaleza global (conflicto N/S, con-flicto E/O por nombrar los ms importantes).

Los mismos autores puntualizan sus principales caractersticas6 :1. No-alineamiento con EEUU2. Alto perfil en los foros internacionales3. Rechazo a organizaciones y regmenes internacionales que

procuren congelar la distribucin del poder mundial4. Oposicin al establecimiento de organismos supranacionales

que coarten la autonoma y el desarrollo argentinos5. Impulso a la integracin latinoamericana6. Estrategia de sustitucin de importaciones en el mbito nacio-

nal y regional7. Introduccin de reformas al sistema econmico y financiero

internacional8. Diversificacin de los socios comerciales externos sin barreras

ideolgicas.Si bien las principales coordenadas de la posicin argentina en

los asuntos externos son las anteriormente mencionadas, es preci-so recalcar algunas particularidades del perodo, que acentan esabsqueda, a nuestro criterio todava inconclusa, de una insercinadecuada de nuestro pas en el sistema internacional.

Por esta razn researemos brevemente los aspectos centrales,en el mbito exterior, de la experiencia peronista (1946 1955),el desarrollismo (1958 1962), el Proceso de Reorganizacin Na-cional (1976 1983) y los aos de Alfonsn (1983 1989)

El peronismo

Quiz lo ms caracterstico del peronismo en materia internacio-nal sea el concepto de tercera posicin como estrategia exteriorde la Argentina en el mundo de la Guerra Fra. Posicin que M.Rapoport explica claramente7 : balancear el peso de EEUU, procu-rando protagonismo en Amrica Latina apoyndose en la tradicio-nal conexin con Europa y estableciendo relaciones con el bloquesovitico, aunque sin abandonar la pertenencia a occidente.

6 Idem. Pg. 31.

7 RAPOPORT, M SPIGUEL, C: Ob. Cit. Pg. 36 37.

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El peronismo ensay lo que en los trminos de J.C. Puig sedenomin autonomismo heterodoxo. Es decir un reconocimientode la dependencia econmica, tecnolgica y militar en relacin conlos EEUU, pero como contrapartida proponerse como metas la con-secucin de objetivos polticos autonmicos para balancear y bus-car contrarrestar la falta de independencia en las otras tres reas.

Estos conceptos se enmarcaban en otras concepciones polticasms generales del peronismo de los aos 40 y 50: el desarrollodel mercado interno, la industrializacin con una apuesta al capi-tal nacional pblico y privado y el dirigismo estatal en materiaeconmica y social.

Si bien a partir de 1951 algunas polticas se modificaron (casode las inversiones extranjeras y una apuesta a mejorar la produc-tividad junto con la puesta de limitaciones al activismo sindical),las ideas esbozadas constituyeron el ncleo central de las concep-ciones del justicialismo.

El desarrollismo

El desarrollismo quera cambiar la estructura econmica denuestro pas, excesivamente dependiente de las exportacionesagropecuarias y sin desarrollo energtico y de la industria pesada.Consideraba que era necesaria la inversin extranjera para ello,ms capacitada en el desarrollo de esos rubros.

De qu sirve el desarrollo de la industria liviana si depende-mos de la importacin de maquinarias e insumos que siguensiendo en agujero en nuestro comercio exterior?, era le preguntabsica de cualquier desarrollista. Exista una brecha tecnolgica yhaba que buscar el modo de superarla. Haba que integrar el pasy desarrollarlo.

Por estas razones la poltica exterior del gobierno de Frondizituvo un sesgo economista que privilegi la relacin con EEUUpara favorecer la inversin directa de capitales de ese pas. Estoimplicaba reconocer su liderazgo mundial.

Tambin tuvo un acercamiento con Amrica Latina especial-mente con Brasil, tratando de esbozar alguna actitud autnomacomo por ej.: la relacin con Cuba pos revolucin de 1959.

Es interesante mencionar que fue un gobierno dbil de origenque puedo mantenerse en el poder durante cuatro aos gracias ala capacidad de iniciativa y pragmatismo del presidente.

El Proceso de Reorganizacin Nacional

En los aos setenta se inicia el denominado proceso de globalizacin,que en trminos de poltica exterior significa una mayor interde-

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pendencia entre los Estados y la aparicin de nuevos actores en elsistema internacional: multinacionales, capital financiero, orga-nismos internacionales.

Adems de ello, aumentan los canales que conectan a las socie-dades: interestatales, transgubernamentales y transnacionales8 .

En este contexto, sin olvidarnos la fuerte presencia de la GuerraFra, los militares del proceso observaron el mundo como el esce-nario de la lucha de dos modos de vida y valores: occidente y elcomunismo.

Un alineamiento con EEUU, un liberalismo econmico y unconservadurismo poltico teidos de supuestos bsicos del realis-mo, fueron las lneas generales de toda la etapa militar9 .

Si bien hubo modificaciones debido a cambios en la polticaamericana o a cambios de presidentes en el seno de la Junta degobierno, la administracin militar sigui en la tnica occidentalista.

La condena del presidente Carter a las violaciones a los dere-chos humanos fue vista como una incomprensin por parte deEEUU. Por otra parte la Argentina no va a participar del embargocerealero a la Unin Sovitica de 1980, por motivos de pragmatismoeconmico no por cuestiones ideolgicas.

La guerra de Malvinas va a poner al desnudo las limitaciones decomprensin de los militares del funcionamiento del sistema in-ternacional y su sistema de alianzas, obligando al gobierno aensayar polticas reidas con sus presupuestos ideolgicos (por ej.acercamiento a los No Alineados).

En conclusin, el proceso militar rompi con esa idea autono-mista originada en la etapa peronista que persisti en algunossectores del radicalismo y del frondizismo

Se modific tambin la apuesta econmica argentina susten-tada en la industrializacin sustitutiva y un esquema de relativoautonomismo ensayado por Pern, Illia y en cierta medida porFrondizi, pasando ahora a la aplicacin de polticas neoliberales.

Dichas polticas favorecieron la insercin argentina en el mer-cado mundial apoyada en el sector agro exportador10 , el fuerteendeudamiento, la desindustrializacin y la creciente dependen-cia del capital extranjero. Menuda herencia diplomtica y econ-mica para el perodo alfonsinista.

Los aos de Alfonsn

La poltica exterior del gobierno radical se puede sintetizar de

8 FIGARI, G.: Ob. Cit. Pg.69.

9 RUSSELL, R.: Sistema de creencias y Poltica Exterior Argentina(1976 1989). Bs. As., FLACSO,,julio de 1996. Pg.9.

10 RAPOPORT, M. SPIGUEL, C.: Ob. Cit. Pg. 43.

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la siguiente manera: bsqueda de apoyo para la consolidacin dela democracia de gobierno europeos afines (social demcratas),poltica de acercamiento a Latinoamrica, especialmente a Brasily pases vecinos (MERCOSUR), relacin madura con Estados Unidosy una relacin con la URSS en el plano econmico y diplomtico.

Una poltica sustentada en el fuerte idealismo del presidente,un idealismo fuertemente presente en el sistema de creencias delpartido radical.

Una concepcin que sostena que la Argentina era no alinea-da, occidental y en vas de desarrollo11 .

Un presidente que consideraba que la autonoma deba buscar-se ms por va de la regionalizacin que individualmente, y quebuscaba utilizar la poltica exterior para consolidar la democracia.

Si bien se hicieron avances en la relacin con los pases vecinos,especialmente con Brasil, se busc una relacin realista y maduracon EE.UU., sobre todo a partir de 1985 con la implementacin delplan Austral, existi una fuerte dosis de voluntarismo que descui-d, a nuestro criterio la dimensin econmica comercial de lapoltica exterior.

Un fuerte endeudamiento heredado y retroalimentado, el fra-caso del plan Austral, sumada a la derrota en las elecciones de1987 y la rpida prdida de poder, obliga al presidente a entregarel poder en forma anticipada en un clima social tenso marcadopor la hiperinflacin.

Algunas consideraciones acerca del paradigmaglobalista

Si bien se pueden encontrar algunas continuidades en l: lapresencia de algunas intenciones autonomistas, el reconocimientodel liderazgo mundial y hemisfrico norteamericano y la necesi-dad de reforzar los lazos regionales, la notable inestabilidadpoltica y econmica del perodo impidieron definir un modo deinsercin adecuado a nuestro pas.

Describimos algunos intentos de insercin internacional delpas desconectados entre s, con avances y retrocesos pero no conun norte claramente definido.

Nuestro pas pasa de un fuerte dirigismo econmico a un im-pulso a las inversiones extranjeras, de un intento de salir delesquema agro exportador a un intento de reinstalarlo o al menosde beneficiar a sus herederos, del alineamiento con occidenterepresentado por Estados Unidos a la bsqueda de relacionesmaduras con el pas del norte pos guerra con su principal aliadoen 1982.

11 RUSSELL, R.: Ob.Cit. Pg.39.

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Se pasa de esquemas heterodoxos a realistas pasando por elidealismo en el sistema de creencias del virtual inquilino de laCasa Rosada.

Si el mundo era complejo la Argentina no resolva adecuada-mente su autopercepcin y la percepcin del sistema internacio-nal, quiz esta ltima, una virtud de los impulsores del paradigmaatlantista.

Argentina haba perdido el rumbo, tena una crisis de identi-dad internacional.

El realismo perifrico o el paradigma de laaquiescencia internacional

Si bien utilizamos palabras de Russell y Tokatlian para definir-lo12 , la expresin ms difundida para definir la poltica exteriorde la administracin justicialista (1989/1999), es Realismo Perifri-co.

En lneas generales esta visin describe a la Argentina como unpas perifrico, irrelevante para las grandes potencias, pobre yendeudado. En esta lnea de razonamiento, y teniendo en cuentael fin de la Guerra Fra y el desmembramiento de la Unin Sovi-tica, la conclusin era sencilla: la Argentina deba plegarse a losobjetivos polticos de los Estados Unidos, no confrontarlo encuestiones que no afecten a los intereses bsicos de nuestro pas,reinstalarse en Occidente y desarrollarse econmicamente.Por primera vez la Argentina va a aceptar un liderazgo externo ensu poltica exterior13 .

Si bien durante este periodo, sobre todo en la segunda admi-nistracin de Carlos Menem, se cultivaron las relaciones con elBrasil (algunos ven en esto un desencanto con respecto a lasrelaciones con EE.UU.), los buenos vnculos con el pas del nortefueron centrales en la percepcin del gobierno.

Durante el breve gobierno de Fernando De la Ra hubo unadiferencia de matiz. Las relaciones pasaron de carnales a ma-duras, se defini al MERCOSUR como estratgico pero la fuga-cidad del gobierno no permiti profundizar ninguna de las rela-ciones y observar sus resultados.

La crisis del 2001 y los aos siguientes

La crisis no slo mostr la fragilidad del sistema econmico

12 RUSSELL, R. TOKATLIAN J.G.: El lugar de Brasil en la poltica exterior Argentina. Bs. As. ,FCE, 2003. Pg. 45

13 Las implicancias de esta teora y su aplicacin en el gobierno justicialista las desarrollaremosen captulos posteriores.

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argentino y su vulnerabilidad externa, sino tambin agudiz ne-gativamente la relacin entre los ciudadanos y sus representantes.

En otro sentido desoriento internacionalmente a la Argenti-na14 .

Estados Unidos, el ALCA, una apuesta al MERCOSUR amplia-do? Son preguntas que la actual administracin todava no res-pondi claramente.

Creemos que en esas respuestas se encuentra parte de la solu-cin a los problemas que enfrenta el pas.

El actual contexto internacional y las posibilidades dela Argentina

La estructura del sistema internacional ya ha dejado de ser bipolar para trans-

formarse en un ordenamiento que tiene como emergente a una superpotencia

militar y econmica en los Estados Unidos.Esta virtual situacin hegemnica se encuentra amenazada al

menos en trminos polticos y econmicos por el continuo creci-miento chino y por los contrapesos que pueden generar la UninEuropea y Japn.

Un contexto de inseguridad internacional surcado por el flagelo del terrorismo

y por la cruzada norteamericana por derrotarlo.

Adems de la creciente interconexin econmica, financiera y comunicacional,nos encontramos en un mundo que crece pero en forma desigualgenerando problemas tales como las migraciones de los pasespobres a los ricos o la conformacin de islas de globalizacin eneconomas emergentes, acentuando las asimetras intra estata-les.

En este contexto la Argentina tiene el doble desafo de desarrollarse y

para ello encontrar la forma adecuada de hacerlo ptimamente.Esto supone dos cuestiones importantes a resolver, puntos re-

lacionados ntimamente: Su forma de desarrollo interno: institucional, econmico y so-

cial. Su forma de insercin internacional.

Nuestra tesis se propuso dar respuestas al segundo punto.El trabajo tuvo por objetivo determinar cuan reales son las

posibilidades de polticas autonmicas en el contexto actual. Y,en caso de que la respuesta fuese afirmativa, determinar en quemedida la existencia de elites funcionales y un determinado siste-

14 En el captulo dedicado a la negociacin de la deuda externa se explica y observa esto conmayor detenimiento.

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ma de toma de decisiones, pueden influenciar para que la inser-cin argentina en el contexto internacional redunde en beneficiospara toda la sociedad.

Siguiendo este razonamiento, la investigacin se organiz delsiguiente modo:1. La Primera Parte estuvo dedicada a aspectos tericos: la auto-

noma y el sistema de toma de decisiones. Se estudiaron enparticular a H. Jaguaribe, J. C. Puig junto con los tericosdenominados cntricos.

2. Una Segunda Parte se centr en los aspectos prcticos: anlisisde tres casos de la poltica exterior contempornea de la Argen-tina por medio de los cuales intentaremos comprobar nuestrahiptesis. Utilizamos como paradigmas los elaborados por G.Allison.

3. Por ltimo se elabor una conclusin.Luego del desarrollo del plan esbozado pudimos confirmar la

hiptesis formulada:IAE = STDO + EF

Donde IAE significa incremento de la autonoma exterior, STDOsistema de toma de decisiones optimo, y EF elites funcionales.

A continuacin transcribiremos algunas de las cuestiones quenos parecen importantes destacar surgidas a la luz de nuestrotrabajo y que, creemos, avalan nuestra hiptesis inicial.

En primer lugar dejar sentado que cualquier modificacin delsistema de toma de decisiones en poltica exterior que emprendala Argentina debe partir del siguiente dato objetivo de la prctica

poltica de nuestro pas:

Un fuerte presidencialismo decisional en poltica en trminos generales. Rasgo

acompaado por dos particularidades: a) un esquema institucional que si bien

posee divisin de poderes, la presencia del ejecutivo es predominante y, b) una

inestabilidad poltica, econmica e institucional que ha dificultado la ela-

boracin de polticas de Estado que perduren en el tiempo.En segundo lugar la Argentina ha perdido su preponderancia

regional a manos de Brasil, lo que le quita relevancia internacio-nal. Hay dos hechos que marcan el ascenso de Brasil: por un ladosu economa, por volumen, se encuentra entre las 13 primeras delmundo; por otro, su presencia internacional ha crecido, es inter-locutor de Estados Unidos en la regin y es candidato fuerte alConsejo de Seguridad, en caso de que se agreguen sillones perma-nentes.

La suerte de nuestro pas esta echada? La respuesta a esteinterrogante depender al menos en parte de cmo se articulenlas elites polticas nacionales en pos de objetivos autonomizantes.

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En este punto, tiene para nosotros especial relevancia la existen-cia de un sistema de decisiones ptimo.

En nuestro primer captulo arribamos a dos conclusiones rele-vantes a los efectos de comprobar nuestra hiptesis (IAE = EF +STDO):

El actual sistema internacional ofrece mrgenes de permisividad,potenciados por la creciente interdependencia en todos los ni-veles de las relaciones entre los pases (interestatales,intergubernamentales, etc.)

Si bien el predominio norteamericano es notorio (representaun tercio del PBI mundial y es la mayor potencia militar, supresupuesto militar totaliza la suma de los 15 pases que le siguenen poder), sostenemos que el sistema mundial avanza hacia unesquema multipolar (EE.UU. , China, UE, Japn, Federacin Rusa),donde los pases de desarrollo intermedio y regionalmente encondiciones de ser relevantes (nuestro pas puede ser uno deellos), tienen posibilidades de una insercin internacional queredunde en beneficios reales a su poblacin.

En este punto es donde adquieren especial importancia laselites polticas. Grupos dirigenciales que nosotros entendemos ensentido amplio (partidos polticos, universidades, medios de co-municacin, empresas y sindicatos). Con esto queremos expresarla necesidad de acuerdos polticos, econmicos e institucionalesque incluyan al menos a los partidos polticos con representacinparlamentaria y los sectores de la sociedad ms caractersticos yamencionados, para definir a grandes rasgos el norte de polticaNacional y de la poltica exterior en particular. Poltica que debe-ra expresar el lugar que debe ocupar nuestro pas en el conciertomundial a partir de una visin desapasionada de sus caractersti-cas, potencialidades y perspectivas. Por ese motivo la auto percep-cin, la percepcin del sistema internacional y la real medida decomo nos ven es esencial.

Llegamos entonces a la importancia del sistema de toma de decisiones, requisi-

to imprescindible pero no excluyente para la optimizacin de la poltica inter-

nacional y la consecucin de objetivos autonomistas.En el captulo dos se desarrollaron los aspectos ms importan-

tes de un sistema decisional, algunos de los cuales son los siguien-tes: a) la definicin de objetivos en materia exterior (funcin delas elites), b) la adecuada comprensin del contexto nacional einternacional (comprender que estn vinculados y que toda pol-tica externa es tambin poltica interna), c) la personalidad de losdecisores (no descuidar en el caso de nuestro pas el fuerte poderdel presidente ya explicado), y d) la percepcin propia y de losotros.

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Como el carcter de nuestra tesis no es eminentemente terico,en la segunda parte se analizaron casos de la poltica exteriorargentina de los ltimos 20 aos siguiendo como paradigmas lostres modelos de decisin descriptos en el ya analizado texto deGraham Allison.

En el primer caso, la concrecin de la alianza extra OTAN conEE.UU., se utiliz el modelo I, llamado del Actor Racional, que nospermite concluir algunas cuestiones generales que se aplican sinmediacin al caso de nuestro pas:1. La finitud de las polticas de gobierno con relacin a la peren-

nidad de las de Estado,2. La estrechez de miras de un sistema decisional que confa en

los instintos y percepciones del presidente y su crculo ulico3. La reduccin de posibilidades de desarrollar polticas

autonomizantes a partir de un sistema que privilegia visionesparciales, que limita las opciones y que no genera alternativas.No tememos decirlo: un sistema como el argentino tiende

culturalmente a este tipo de prcticas que ilustramos con estapoltica seguida por la administracin Menem en el ao 1997.

El segundo caso, la poltica hacia Malvinas durante la gestinde Fernando De la Ra (1999-2001), se analiza bajo la lupa delmodelo II llamado Organizacional, que aporta una mirada msamplia de lo que constituye el funcionamiento de un Estado.

En este caso se vio como el gobierno se apoy en las rutinas yformas de trabajo de su Cancillera, tradicional rama del gobiernoque sigui histricamente la negociacin de este tema con elReino Unido. En este sentido tambin se observaron algunas ca-ractersticas de la prctica de la decisin en nuestro pas:1. Si bien participa otra rama del gobierno, sta forma parte del

Poder Ejecutivo. Los otros poderes, sobre todo el Legislativo,refrendan lo ya decidido anteriormente

2. Si bien la poltica seguida por Guido Di Tella durante el gobier-no de Carlos Menem, es discutible y no nos parece adecuada,mostr un camino diferente al derrotero ofrecido histrica-mente por la Cancillera en esta temtica. Esto entendido,como exploracin de alternativas, es vlido

3. Este caso refleja, desde otra perspectiva, el omnipresentemonopolitismo en la poltica exterior argentina.El ltimo caso, la negociacin de la deuda externa entre abril

del 2002 y abril del 2003 durante la gestin econmica de RobertoLavagna durante el gobierno de Duhalde, se explic siguiendo elmodelo III o llamado Gubernamental de Allison.

Quiz sea el que muestre mejor el funcionamiento real de latrama de intereses que actan sobre un gobierno cuando estetoma decisiones, para que sean en su favor o para condicionarlo.

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La extraordinaria circunstancia del momento nos pareci atractivapara utilizarlo.

Se visualiz un gobierno presionado en una compleja trama deintereses locales e internacionales, polticos (Congreso, oposicin)y econmicos (FMI, bancos, ahorristas), sociales (piqueteros, mesadel dilogo argentino) y culturales (crisis terminal, que se vayantodos), que trata de encontrarle una solucin a la delicada situa-cin de la deuda externa argentina.

Igualmente se encontraron algunas constantes en la forma dedecidir en nuestro pas:1. El primer mandatario se apoya en el Ministerio de Economa,

que forma parte del Poder Ejecutivo, que sigue teniendo laltima palabra.

2. Se muestra a un Presidente y un gobierno expuestos a unsinnmero de presiones, que tratan de neutralizar para arribara decisiones. Pero siempre, en el caso de la Argentina, prima elprimer mandatario y su pequeo crculo a la hora de elegir odeterminar una poltica.El carcter de esta tesis fue propositivo, en consecuencia nues-

tra hiptesis lo fue. Qu podemos decir de ella? La pudimoscontrastar? Pensamos que s.

Para incrementar sus mrgenes de autonoma exterior, mejordicho para que desarrolle conductas autonomizantes, la RepblicaArgentina debe aprovechar los mrgenes de permisividad existen-tes en el sistema internacional, sobre todo en lo referente a lastemticas poltico-diplomticas. Esto significa participar activa-mente en organizaciones internacionales y regionales potencian-do sus capacidades a la hora de la confeccin de las agendas detemas, para incluir los que sean de inters de nuestro pas yestablecer alianzas y actuar positivamente para morigerar lostemas y decisiones que puedan afectar nuestros intereses.

Para lograr esto debe mediar un cambio en la cultura polticaargentina, que apunte a modificar el caracterstico centralismo omonopolitismo decisional, que se relaciona directamente con elsistema de toma de decisiones.

Esta cultura marca dos dificultades que se transforman en lmi-tes para la bsqueda de la autonoma:1. Elites sin cohesin en cuanto a objetivos nacionales y,2. Como describimos en el anlisis de casos, un presidencialismo

excesivo en la toma de decisiones que fue observable bajo treslupas diferentes.Para la erradicacin de la primera dificultad son necesarios

acuerdos en cuanto a metas y objetivos nacionales en materiainternacional, que suponen una definicin de la identidad internacional de

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nuestro pas. Es decir: poder responder estas tres preguntas: quines so-

mos?, Con qu contamos?, Adnde queremos ir?Para solucionar el punto nmero dos debe mediar un cambio

cultural que suponga una metodologa de toma de decisiones quese acerque al modelo gubernamental. Es decir un ejecutivo quedemocratice su sistema de toma de decisiones, lo abra a la discu-sin de los sectores interesados, para contar entonces con alterna-tivas viables a la hora de decidir los rumbos a seguir.

Para terminar: la conducta de las elites y su actitud en cuantoa la definicin de los objetivos en materia exterior, en especial sucompromiso con objetivos autonomistas, por un lado, y la demo-cratizacin del sistema de toma de decisiones, por otro,son partes de la ecuacin, que sumadas van a resultaren el incremento de los mrgenes de accin autnomade nuestro pas.