riesgos laborales Públicas: espacios - Wolters Kluwerpdfs.wke.es/1/2/5/1/pd0000021251.pdf · el ámbito de las funciones públicas de policía, seguridad, resguardo aduanero, servicios

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AUTOR: LANTARÓN BARQUÍN, David.

TÍTULO: Los riesgos laborales en lasAdministraciones Públicas: distintos es-pacios normativos.

FUENTE: Gestión Práctica de RiesgosLaborales, nº 49, pág. 42, mayo 2008.

RESUMEN: En materia preventiva, exis-te un ámbito general regido por un prin-cipio de equiparación entre funcionariospúblicos y trabajadores, es decir, entreAdministraciones Públicas y empresaprivada. La Ley 31/1995 excluye, con cier-tos matices, la aplicación de la normati-va preventiva general a aquellas activi-dades con ciertas particularidades. Así,por ejemplo, en el caso de la GuardiaCivil, la prevención se rige por el RealDecreto 179/2005. Por su parte, el per-sonal militar de las Fuerzas Armadasse incluye en el ámbito de aplicación delReal Decreto 1755/2007 de Prevención deRiesgos Laborales del Personal Militarde las Fuerzas Armadas y de la Organi-zación de los Servicios de Prevención delMinisterio de Defensa.

DESCRIPTORES:• Normativa• Vigilancia de la salud• Espacio normativo-preventivo• Ley de Prevención de Riesgos

Laborales 31/1995• Administraciones Públicas• Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

FICHA TÉCNICA

Nº 49 • Mayo de 2008Gestión Práctica de

42 •Riesgos Laborales

Los funcionarios de las Administraciones Públicas se han regido tradicio-nalmente por sus propias normas en materia laboral. Existían algunaslagunas que se han resuelto a través de reales decretos, directamente ins-pirados en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, que contemplan lasparticularidades de estos profesionales, trabajadores, al fin y al cabo.

David Lantarón Barquín, profesor titular de Derecho del Trabajo y de la SeguridadSocial, Universidad de Cantabria.

Los riesgos laborales en

las Administraciones Públicas:distintos espacios normativos

42-49 Espacios normativos prev 25/4/08 15:26 Página 42

L a protección de la salud del trabajadorse concibe en ordenamiento jurídico la-boral español según una multiplicidadde variables. Entre éstas están la condi-

ción privada o pública, como Administración, delsujeto empleador. La prevención de riesgos la-borales en las Administraciones Públicas (AA PP)–cuestión distinta a su actuación como controla-dora, asesora o normadora– se sustenta sobreuna serie de ideas o principios cercanos e inclu-so comunes a los del sector privado.

Pero se erige teniendo también particular-mente presentes circunstancias singulares. Porejemplo, el juego de las cláusulas competencia-les constitucionales y, en particular, del artículo149.1.7ª y 18ª de la Constitución Española (CE).Y cuya adecuada consideración por el legisladorgenera, dentro de las propias Administraciones,una diversidad de espacios normativo-preventi-vos, objeto del presente artículo, que soslaya, enprimer lugar, las posibilidades de sectorializaciónnegocial de esta materia y, en segundo, la im-pronta territorial autonómica de la legislación decada comunidad en cuestiones como la organiza-ción y funcionamiento de los servicios de preven-ción de la Administración Autonómica.

La prevención de riesgos laborales se contem-pla así, en definitiva, como un mundo jurídico divi-dido bajo un horizonte iluminado desde el artículo40.2 de la Constitución Española (CE). Pluralidadque hunde sus raíces en la Directiva 89/391/CEEdel Consejo de las Comunidades Europeas, de 12de junio de 1989 (Diario Oficial de la Unión Euro-pea –DOL– 29 junio 1989, 183), sobre aplicaciónde medidas para promover la mejora de la seguri-dad y de la salud de los trabajadores, en la delimi-tación de su ámbito de aplicación, y en la Ley dePrevención de Riesgos Laborales (LPRL), normade transposición de aquélla, entre otras directivas.

La LPRL advierte, desde su Exposición deMotivos, la condición de las AA PP como destina-tarias, en distintos grados, del cumplimiento de lanormativa general de prevención de riesgos labo-rales. Esta afirmación viene a desvelar, a sensucontrario, la anticipada existencia de diferentesespacios normativo-preventivos, intuidos en su ar-tículo 3, titulado Espacios regulados por diversosregímenes jurídico-preventivos.

La existencia y límites –ámbitos de aplicación–de estos regímenes se sustentan en una diversi-

dad de criterios, a saber: la mera condición de Ad-ministración del sujeto empleador; la pertenenciaa determinados cuerpos dentro de una concretaAdministración; la actividad desplegada dentro delas atribuciones de un funcionario público; el esta-blecimiento en que ésta se presta; o la naturalezamilitar de la condición funcionarial.

Entre estos grados o espacios, que se expo-nen sucintamente a continuación, destaca unámbito general, regido por un principio de equi-paración entre funcionarios públicos y trabajado-res, entre Administraciones Públicas y empresaprivada, en materia preventiva.

Administración Pública, espacio general

Un primer espacio normativo-preventivo ven-dría conformado por aquellas AdministracionesPúblicas en las que se aplica el marco normativogeneral con señaladas especialidades, que es elámbito general en las AA PP y que, pese a su ma-yor amplitud, está conformado con un cierto ca-rácter residual por todos aquellos espacios que noestán sometidos a una legislación más específica.

Así, por ejemplo, el personal militar de lasFuerzas Armadas se incluye, como regla general,en el ámbito de aplicación del RD 1755/2007, de28 de diciembre, de Prevención de Riesgos Labo-rales del Personal Militar de las Fuerzas Armadas yde la Organización de los Servicios de Prevencióndel Ministerio de Defensa –RDPFFAA– (BOE, 18-I).

Sin embargo, los riesgos laborales del perso-nal militar en las representaciones de España enel exterior “se prevendrán en la forma dispuestaen el Real Decreto 1488/1998, de 10 de julio de1998, de adaptación de la legislación de preven-ción de riesgos laborales a la Administración Ge-neral del Estado” (Disposición Adicional Terceradel Real Decreto 1755/2007). Es decir, este per-sonal parece incluido en este primer espacio.

Este ámbito general de las AA PP se rige poruna normativa reglamentaria básicamente con-formada por los Reales Decretos 1488/1998, de10 de julio, de adaptación de la legislación deprevención de riesgos laborales a la Administra-ción General del Estado –que también desarrollala LPRL, pero muy especialmente el Reglamentode Servicios de Prevención (RSP)–, y 707/2002,

www.riesgos-laborales.com


Riesgos Laborales• 43

La LPRL advierte,desde su

Exposición deMotivos, la

condición de lasAdministracionesPúblicas comodestinatarias,en distintos grados, del

cumplimiento dela normativageneral de

prevención deriesgos laborales


por el que se aprueba el Reglamento sobre elprocedimiento administrativo especial de actua-ción de la Inspección de Trabajo y Seguridad So-cial, y para la imposición de medidas correctorasde incumplimientos en materia de prevención deriesgos laborales en el ámbito de la Administra-ción General del Estado. Normas igualmente bá-sicas en la materia.

Y sus especialidades se anuncian en la Expo-sición de Motivos (EM) del Real D 1488/1998,norma anclada en los artículos 31.1, 34.3 y 35.4de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, yen la Disposición Adicional Cuarta del Reglamen-to de los Servicios de Prevención. Y se refieren alos derechos de participación y representación; laorganización de los recursos necesarios para eldesarrollo de las actividades preventivas; la defini-ción de las funciones y niveles de cualificación delpersonal que las lleve a cabo, y el establecimientode adecuados instrumentos de control que susti-tuyan a las obligaciones en materia de auditoríascontenidas en el Capítulo V del RSP, que no sonde aplicación a las AA PP.

A la anterior lista de especialidades es preci-so añadir la prevista en el art. 45.1 de la LPRL,relativa al control de los incumplimientos de lasAA PP en esta materia. Llama también la aten-ción la remisión, primero de la Ley de Órganosde Representación del Personal al Servicio de lasAdministraciones Públicas (LORAP) y actualmen-te del art. 37.1.j) L. 7/2007, de 12 de abril, regu-ladora del Estatuto Básico del Empleado Público,a la correspondiente negociación que, en cualquiercaso, no parece haberse ocupado debidamente deesta materia.

El Real Decreto 1488/1998 que, según pre-viene su Exposición de Motivos, sólo ofrece res-puesta a dos de las anteriores singularidades,pues responde “al cumplimiento de este manda-to en la Administración General del Estado, par-tiendo de la potenciación de sus recursos propiosy salvaguardando el derecho de los empleadospúblicos a la participación en la determinaciónde sus condiciones de trabajo”.

Entre estas especialidades cabe deducir quela LPRL reconoce implícitamente un principio ge-neral de equiparación entre funcionarios públicosy trabajadores, es decir, entre AdministracionesPúblicas y empresa privada en materia preventiva,no estableciendo peculiaridades sustanciales di-

rectamente relacionadas con la regulación de lasobligaciones empresariales y de los trabajadores.

Actividades de policía, seguridad y otras

La LPRL excluye, con matices, la aplicaciónde la normativa preventiva general a aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan enel ámbito de las funciones públicas de policía,seguridad, resguardo aduanero, servicios opera-tivos de protección civil y peritaje forense en ca-so de grave riesgo, catástrofe y calamidad públi-ca (artículo 3.2). La normativa de desarrollo deesta previsión contempla en realidad la existen-cia de varios espacios normativos.

El primero de ellos está conformado por acti-vidades correspondientes a las funciones de poli-cía, seguridad, resguardo aduanero, servicios ope-rativos de protección civil y peritaje forense encaso de grave riesgo, catástrofe y calamidad pú-blica sin más. Actividades excluidas de la aplica-ción, tanto del marco normativo general que noobstante sí inspirará el régimen jurídico propio deestas actividades (art. 3.2 de la LPRL), como delrégimen preventivo anterior, de las especialidadescontempladas por el Real Decreto 1488/1998,dado que su art. 2 excluye estas actividades de suámbito de aplicación.

Se trata de funciones asignadas, en primer lu-gar, a la Guardia Civil por la Ley Orgánica 2/1986,de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguri-dad (BOE, 14-III). En términos muy básicos, cuan-do su desempeño territorial acaece en el mar te-rritorial y fuera de las capitales de provincia y delos términos municipales y núcleos urbanos queel gobierno determine (art. 11.2 de la LFCS).

La prevención en estas fuerzas y cuerpos serige, en primer lugar, por lo dispuesto en el RD179/2005, de 18 de febrero, sobre prevenciónde riesgos laborales en la Guardia Civil –LFCS–(BOE, 26-II). Su ámbito de aplicación comprendela prevención en la Guardia Civil y en relación“con los miembros de las Fuerzas Armadas desti-nados en unidades, centros y organismos de laDirección General de la Guardia Civil respecto alas actividades específicas para el cumplimientode las misiones encomendadas por la Ley Orgá-nica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuer-pos de Seguridad” (art. 2 RD 179/2005).

Junto al RD 179/2005, la interesante EM deesta norma explica, en segundo lugar, “la exis-tencia de numerosas disposiciones internas delpropio instituto armado que contienen valiosasmedidas en materia de prevención de riesgosderivados de las funciones que sus miembrosdesempeñan” y que, “previo a las adaptacionesque sea preciso efectuar para ajustarlas a losprincipios contenidos en la Ley 31/1995, de 8de noviembre, de Prevención de Riesgos Labo-rales, recogidos en este Real Decreto, se incor-porarán a las disposiciones de desarrollo a lasque remite esta norma”.

En tercer lugar, es preciso tener en cuentaque la anterior normativa tendrá como principiosinspiradores aquéllos a los que hace referenciael art. 3.2 de la LPRL, y la EM del RD 179/2005,relativos a la planificación de la prevención; laeliminación o disminución de factores de riesgo;la información; la participación y consulta; la for-mación; y la integración de la prevención (art. 1RD 179/2005)1.

Sin embargo, se advierten en esta norma re-glamentaria otros espacios normativo-preventivos.Así, en primer lugar, la EM del RD 179/2005 afir-ma que se excluyen de su ámbito de aplicaciónlas misiones de carácter militar encomendadas aeste cuerpo, así como su actuación en tiempo deguerra y durante el estado de sitio, “que habránde someterse a las normas que para tales casosse establezcan”.

Además, en segundo lugar, el art. 2 del RD179/2005 identifica un nuevo espacio normativo-preventivo al ahondar en el uso de este criterio

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1 En relación con estas materias: sobre la pla-nificación de la prevención, los arts. 4, 5 yDisposición Adicional Quinta del RD 179/2005regulan, respectivamente, la integración dela prevención de riesgos laborales, plan deprevención, evaluación de los riesgos (art. 10en relación con la protección de la materni-dad) y planificación de la actividad preventi-va, los planes de emergencia y la organiza-ción de actividades preventivas y elaboraciónde los planes de emergencia. El 7, por suparte, regula el “principio de información”;el 8, la participación; el 9 y la DisposiciónAdicional Quinta, la formación. Por otro lado,la sexta se refiere a la integración mediantela adaptación de manuales e instrucciones; yel 13 y la Disposición Adicional Cuarta hacenreferencia a los órganos de prevención. Losartículos 11 y 12 regulan obligaciones de laAdministración y del personal.


funcional, no orgánico, para justificar singularida-des preventivas respecto al personal comprendidoen su ámbito de aplicación en la medida en querealice “funciones que no presenten característi-cas exclusivas de las actividades de policía, segu-ridad, resguardo aduanero y servicios operativosde protección civil antes relacionadas”.

En este caso, “les será de aplicación la nor-mativa general sobre prevención de riesgos la-borales, con las particularidades establecidaspara la Administración General del Estado”, bá-sicamente conformadas, por los Reales Decretos1488/1998 y 707/2002, así como, por último,“las particularidades contenidas en este Real De-creto sobre el derecho de información al perso-nal, órganos de representación, cauces de par-ticipación y órganos de prevención, seguridad yvigilancia de la salud”.

Además, se explica la acomodación de estaexclusión a la Directiva 89/391/CEE y a la Ley31/1995. Asimismo, residencia su fundamentoen la necesidad de desempeñar estas actividades

“aunque pueden existir graves riesgos para su vi-da e integridad física”. También considera la na-turaleza militar de este cuerpo para explicar quela Ley Orgánica de Libertad Sindical –LOLS– ex-cluya a sus miembros del ejercicio del derechode sindicación, “por lo que su participación en laplanificación, programación, organización y con-trol de la gestión relacionada con la mejora delas condiciones de trabajo y la protección de laseguridad y la salud de los trabajadores, configu-rada por la ley como un principio básico de la po-lítica de prevención de riesgos laborales, habráde realizarse por otros conductos distintos a lasorganizaciones sindicales más representativas”.

En este aspecto destaca el Consejo Asesorde Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, que“puede constituirse en el medio para hacer lle-gar al Director General las inquietudes en lamateria”. Y, de hecho, así se constituye según elartículo 14 del RD 179/2005. Por último, hayque destacar también que se excepciona la en-comienda de una primera y directa vigilancia dela salud de los trabajadores a los servicios de

prevención (arts. 31.2 f y 22 de la LPRL), que esasumida por la propia Administración.

Así, la Dirección General de la Guardia Civil“garantizará una adecuada vigilancia de la saludde sus miembros en función de los riesgos profe-sionales a los que estén expuestos a través dereconocimientos que serán realizados por losservicios de asistencia sanitaria y de psicologíade la Guardia Civil”, existiendo una obligación deinformación de las conclusiones de los reconoci-mientos en relación con la aptitud del interesadopara el desempeño del puesto de trabajo o con lanecesidad de introducir o mejorar las medidas deprotección y prevención, para que puedan desa-rrollar correctamente sus funciones en materiapreventiva, a los órganos competentes en materiade prevención (art. 6 y Disposición Adicional Pri-mera, RD 179/2005).

Las actividades de policía, seguridad, serviciosoperativos de protección civil y peritaje forense, encaso de grave riesgo, catástrofe y calamidad públi-ca a las que se refiere la LPRL –es decir, no todas




El Consejo Asesor de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil puede constituirse en el medio para hacer llegar al Director General las inquietudes de la seguridad y salud de los trabajadores.


las anteriores– son también asignadas, en segun-do lugar, en las capitales de provincia y de los tér-minos municipales y núcleos urbanos que el quegobierne determine (11.2 de la LFCS), a los fun-cionarios del Cuerpo Nacional de Policía, a cuyosefectos se aprobó el RD 2/2006, de 16 de enero,por el que se establecen normas sobre prevenciónde riesgos laborales en la actividad de los funcio-narios del Cuerpo Nacional de Policía (BOE, 17-I).

Apreciándose su inspiración en la normativapreventiva general tanto en la enumeración deprincipios de la acción preventiva (art. 4) como enel hecho de que, aun guardando cierto paralelis-mo con la norma reglamentaria anterior, es muchomayor su semejanza, especialmente visible en laestructuración orgánica2, con la normativa general.Esta similitud está probablemente motivada por lanaturaleza no militar de este cuerpo.

El artículo 4 hace referencia a evitar los ries-gos; evaluar los que sean de imposible o muy di-fícil evitación; combatirlos en su origen; adaptarel trabajo al funcionario, en particular en lo querespecta a la concepción de los puestos de traba-jo, así como a la elección de los equipos, con ob-jeto de reducir los posibles efectos negativos deltrabajo en la salud; tener en cuenta la evoluciónde la técnica o priorizar la protección colectiva so-bre la individual.

Asimismo, se refiere a estimular el interésde los funcionarios por la seguridad y la salud en el trabajo a través de adecuados mecanismos de formación e información; elegir los medios yequipos de trabajo más apropiados, teniendo encuenta la evolución de la técnica, sustituyendo,siempre que sea posible por la naturaleza y cir-cunstancias de los servicios a realizar, los que en-trañen más riesgos por otros que supongan pocoo ninguno; incorporar a los métodos y procedi-mientos generales de trabajo, así como a los dis-

positivos de servicios específicos las previsionesmás adecuadas, en orden a la salvaguarda de laseguridad y salud de los funcionarios.

Finalmente, hay que dar las debidas ins-trucciones a los funcionarios del Cuerpo Nacio-nal de Policía. Estos principios se ven reflejadosa lo largo de esta norma que, entre otros aspec-tos, contempla los siguientes: el derecho a la pro-tección frente a los riesgos laborales (art. 3); la in-tegración de la prevención de riesgos laborales,evaluación de los riesgos y planificación de la acti-vidad preventiva (art. 5).

También incluye los equipos de trabajo (art.6); la información, consulta y participación de losfuncionarios (art. 7); la formación de los funciona-rios (art. 8 y Disposición Adicional Tercera); medi-das de emergencia (art. 9); la vigilancia de la salud(art. 10); medidas de protección de la maternidad(art. 11); obligaciones de los funcionarios en ma-teria de riesgos laborales (art. 12); y la evaluacióndel sistema de prevención (art. 19).

Paralelamente al art. 2 del RD 179/2005, el2 del RD 2/2006 establece que “cuando las fun-ciones que realice el personal comprendido en elámbito de aplicación de este Real Decreto nopresenten características exclusivas de las activi-dades de policía, seguridad y servicios operativosde protección civil, les será de aplicación la nor-mativa general sobre prevención de riesgos la-borales, con las peculiaridades establecidas parala Administración General del Estado, y las conte-nidas en este Real Decreto sobre el derecho deinformación al personal, órganos de representa-ción, cauces de participación y órganos de pre-vención, seguridad y vigilancia de la salud”.

Los Reales Decretos 2/2006 y 179/2005se aprobaron, como hace ver la doctrina, concercanía temporal a la Sentencia del Tribunal deJusticia –STJCE– de 12 de enero de 2006 (asunto132/04), que declara el incumplimiento por Espa-ña de las obligaciones de la Directiva 89/391/CEEen lo concerniente al personal no civil de las AAPP, por no haber adaptado íntegramente su orde-namiento jurídico interno a los artículos 2º, aparta-dos 1 y 2, y 4º de dicha Directiva.

Sin embargo, estas funciones de policía, se-guridad, resguardo aduanero, servicios operati-vos de protección civil y peritaje forense en casode grave riesgo, catástrofe y calamidad pública y,

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2 Así, el art. 13 regula la participación y repre-sentación de estos funcionarios abriendo pa-so al régimen jurídico de los delegados deprevención (art. 14), de la Comisión de Se-guridad y Salud Laboral Policial (art. 15) y delos Comités de Seguridad y Salud (16), regu-lándose el funcionamiento de estos dos últi-mos órganos en el art. 17. Por su parte, el art.18 regula el servicio de prevención. Final-mente, la DA cuarta del RD 2/2006 ordena laconstitución de los órganos de prevencióncontemplados en esta norma en el plazo deun año a partir de su entrada en vigor.

El jefe del establecimientomilitar puede,excepcional-

mente, ordenarque el personal

permanezca en su puesto de trabajo enfunción de los

intereses oseguridad de la Defensa


en consecuencia, la enumeración de los espaciosnormativo-preventivos relativos a actividades vin-culadas a ellas, según el art. 3 de la LPRL, no seagotan en los citados cuerpos.

Los cuerpos de policía autonómicos y locales,ambos contemplados en la Ley Orgánica de Fuer-zas y Cuerpos de Seguridad –LOFCS–, sometidosa la correspondiente normativa estatal y autonó-mica y otros como los cuerpos de prevención yextinción de incendios o voluntarios de proteccióncivil, desempeñan, con mayor o menor protago-nismo, parte importante en estas funciones.

Profesionales de establecimientospenitenciarios y personal civil de emplazamientos militares

Al margen de las anteriores previsiones sesitúan los establecimientos penitenciarios y mili-tares, sometidos a las particularidades previstasen su normativa específica (art.3.3 y DA 9ª de laLPRL). Especificaciones de entidad tal que deter-minan en realidad la existencia de un régimenpreventivo especial.

Los establecimientos militares se rigen por lodispuesto en el Real Decreto 1932/1998, de 11de septiembre, de adaptación de los capítulos IIIy V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, dePrevención de Riesgos Laborales, al ámbito delos centros y establecimientos militares (BOE, 18-IX). Norma que al amparo de la Disposición Adi-cional Novena de la Ley 31/1995 establece loscriterios de adaptación de los capítulos III (dere-chos y obligaciones) y V (consulta y participaciónde los representantes de los trabajadores).

Más detalladamente, esta norma aclara, en-tre otras cuestiones, que su ámbito de aplica-ción personal comprende únicamente personallaboral y funcionarios civiles (art. 1), es decir, nopersonal militar; especifica que los representan-tes de personal no pueden decidir paralizar laactividad en caso de riesgo grave e inminente(art. 2 frente al art. 21 de la LPRL), atribuyendoal jefe del establecimiento militar la posibilidadexcepcional de ordenar a este personal perma-necer en sus puestos de trabajo en función delos intereses o seguridad de la Defensa.

El precepto dice así: “Cuando el personal civilesté o pueda estar expuesto a un riesgo grave e

inminente con ocasión de su trabajo, el jefe delestablecimiento estará obligado a informar loantes posible a todos los afectados acerca de la existencia de dicho riesgo y de las medidasadoptadas o que, en su caso, deban adoptarseen materia de protección. Adoptar las medidasy dar las instrucciones necesarias para que, encaso de peligro grave, inminente e inevitable, elpersonal civil pueda interrumpir su actividad y, sifuera necesario, abandonar inmediatamente sulugar de trabajo.”

En este supuesto, no podrá exigirse al perso-nal civil que reanude su actividad mientras per-sista el peligro, salvo excepción basada en fun-ción de los intereses o seguridad de la Defensa.El precepto también indica que hay que disponerlo necesario para que el personal civil que no pudiera ponerse en contacto con su superior je-rárquico –ante una situación de peligro grave einminente para su seguridad, la de otros trabaja-dores o la de terceros– esté en condiciones, habi-da cuenta de sus conocimientos y de los mediostécnicos puestos a su disposición de adoptar lasmedidas necesarias para evitar las consecuenciasde dicho peligro.

Además indica: “El personal civil tendrá de-recho a interrumpir su actividad y abandonar ellugar de trabajo, en caso necesario, cuando con-sidere que dicha actividad entraña un riesgograve e inminente para su vida o salud, ponién-dolo en conocimiento inmediato de su superiorjerárquico. El personal civil no podrá sufrir perjui-cio alguno derivado de la adopción de las medi-das a que se refieren los apartados anteriores, amenos que hubiese obrado de mala fe o come-tido negligencia grave.”

La norma incorpora también otras limitacio-nes, tales como restricciones de acceso, según laprotección del interés de la “defensa nacional” 3.Se trata de una norma reglamentaria objeto deuna incipiente interpretación judicial. Se señala asíque –acorde con lo posteriormente previsto en elRD 2/2006, norma con la que comparte la natu-

raleza no militar de sus destinatarios– no impidela existencia del Comité de Seguridad y Salud, ór-gano cuya constitución contempla expresamenteen sus arts. 7 y 84.

También que el art. 7, en su apartado 2, “so-lamente reconoce el derecho a participar, convoz pero sin voto, en las reuniones del tan citadoComité de Seguridad y Salud a los responsablestécnicos de la prevención del establecimiento mi-litar, y personal del establecimiento que cuentecon especial cualificación”. Son previsiones másrestrictivas que la interpretación dada por el Tribu-nal Supremo, en torno al artículo 38 de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales.

Respecto a los establecimientos penitencia-rios, la previsión del art. 3.3 de la Ley de Preven-ción de Riesgos Laborales asume como criteriopredominante el locativo, si bien junto a éste laadaptación normativa se contempla únicamentepara aquellos empleados públicos que desempe-ñen actividades cuyas características justifiquenuna regulación especial.

Esta previsión demanda atender la corres-pondiente normativa administrativa penitenciaria,cuya lectura parece apuntar a reservar esta nor-mativa especial a la actividad de seguridad, enco-mendada a funcionarios del Cuerpo Especial ydel Cuerpo de Ayudantes.

A falta de la normativa preventiva específicademandada por la LPRL, de una regulación regla-mentaria al uso de lo acontecido con otros de losespacios objeto de este comentario, la doctrinaapunta hacia la necesidad de atender a la nego-ciación colectiva.

También, claro está, conviene prestar aten-ción a los pronunciamientos judiciales. Entre és-tos, la STSJ Asturias 2437/2004 (Sala de lo So-cial, Sección 1ª) advierte que no parece justificadoun tratamiento especial en lo concerniente a suinclusión en la lista de actividades con riesgo deexposición a agentes biológicos, recogidas en el




3 Norma que, por lo demás, regula las si-guientes materias: consulta de los traba-jadores (art. 3); delegados de prevención(arts. 4, 5 y 6); Comité de Seguridad y Salud(arts. 7 y 8) contemplando la posible exis-tencia de un Comité Intercentros (art. 9).

4 Órgano sobre cuya preceptiva constituciónse pronunció la STSJ de Murcia núm.1286/2001, de 17 de septiembre, que resuel-ve el conflicto colectivo planteado, solici-tando la designación de representantespara la constitución de dicho órgano en laAcademia General del Aire de San Javier.


Anexo I del Real Decreto 664/1997, de 12 de ma-yo, sobre protección de los trabajadores contra losriesgos relacionados con la exposición a agentesbiológicos durante el trabajo (BOE, 24-V)5.

Fuerzas Armadas y Cuerpo de laGuardia Civil que prestan servicio enel ámbito del Ministerio de Defensa

Este colectivo se encuentra, en términos ge-nerales, bajo la regulación del reciente RDPFFAA,dictado al amparo de las competencias del artícu-lo 149.1.4ª CE, defensa y fuerzas armadas (Dis-posición Final –DF– Primera), correspondiendoen consecuencia al ministro de Defensa dictar lasnormas de desarrollo que precise su aplicación(DF segunda).

Atendiendo a su art. 2, su ámbito de apli-cación se delimita mediante un triple criterio:personal, funcional y espacial. El primero, el másrelevante, advierte de que esta norma rige la pre-vención de riesgos laborales para el personal delas Fuerzas Armadas y los miembros del Cuerpode la Guardia Civil que presten sus servicios en elámbito del Ministerio de Defensa.

Conviene ahora recordar que la EM del RD179/2005 excluía de su ámbito de aplicación lasmisiones de carácter militar encomendadas a es-te último cuerpo, así como su actuación en tiem-po de guerra y durante el estado de sitio, “quehabrán de someterse a las normas que para ta-les casos se establezcan”.

Se exceptúan, sin embargo, de este ámbito,en primer lugar, el personal contemplado en elartículo 2, párrafo a) del Real Decreto 179/2005(art. 2 del RDPFFAA). Es decir, los miembros delCuerpo de la Guardia Civil y de las Fuerzas Arma-das destinados en unidades, centros y organis-

mos de la Dirección General de la Guardia Civil,incluidos en el ámbito de aplicación personal deaquella otra norma.

Y, en segundo lugar, el personal militar en lasrepresentaciones de España en el exterior, cuyosriesgos laborales “se prevendrán en la forma dis-puesta en el Real Decreto 1488/1998, de 10 dejulio de 1998, de adaptación de la legislación deprevención de riesgos laborales a la Administra-ción General del Estado” (DA tercera RDPFFAA).

Desde el punto de vista funcional, la normacomprende “las actividades que se realizan enel ámbito del Ministerio de Defensa, de confor-midad con lo establecido en el artículo 3 de laLey 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevenciónde Riesgos Laborales, en la redacción dada porla Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre impli-cación de los trabajadores en las sociedadesanónimas y cooperativas europeas”.

Atendiendo al llamado criterio espacial, “abar-ca todas las unidades, centros y organismos delámbito del Ministerio de Defensa, así como losorganismos autónomos a él adscritos”. Unidades,centros y organismos definidos en el art. 3 c) de la norma6. Esta definición de por sí incorpora losorganismos autónomos adscritos al Ministerio deDefensa, sobrando por consiguiente su expresainclusión en la regulación de este criterio espacial.

Partiendo de la compatibilidad entre las mi-siones castrenses y la protección de la salud deestos colectivos7, la EM del RDPFFAA proclama,

en primer lugar, que “la regla general es la apli-cación de la normativa sobre prevención deriesgos laborales a todos los trabajadores, seanciviles o militares, excluyendo únicamente aque-llas actividades de las Fuerzas Armadas cuyaspeculiaridades lo impidan”.

Esta afirmación es plenamente consonantecon la modificación del art. 3 apartados 1 y 2 dela LPRL operada por la DF segunda L, 31/2006.Modificación que, en primer lugar, suprime, al de-limitar el ámbito de aplicación de la propia LPRL yde sus normas de desarrollo, la referencia a la na-turaleza civil de las relaciones de carácter adminis-trativo o estatutario.

Y, en segundo lugar, incluye entre aquellasactividades cuyas particularidades impidan laaplicación de la presente ley y, se entiende, sunormativa de desarrollo, las comprendidas en elámbito de las funciones públicas de Fuerzas Ar-madas y actividades militares de la Guardia Civil.Ambas normas priorizan a efectos preventivos laconsideración funcional de la actividad frente ala naturaleza civil o militar de la prestación, sinolvidar ésta.

No obstante esta posibilidad de exclusión, seaclara que “las normas que se dicten para regu-lar la protección y salud de sus miembros en elejercicio de estas actividades tendrán que estarinspiradas también en la Ley 31/1995, de 8 denoviembre, de Prevención de Riesgos Laborales”.

La aplicación de estos principios resulta refor-zada en el RDPFFAA, por su art. 4 (deber del Mi-nisterio de Defensa de “actuar conforme a losprincipios recogidos en la Ley 31/1995, de 8 denoviembre, de Prevención de Riesgos Laborales,en la forma dispuesta en este Real Decreto”);por la manifiesta similitud de la enumeración deprincipios de la acción preventiva del art. 5 conlos reflejados en la LPRL, y un largo etcétera denormas que encuentran su evidente inspiraciónen la LPRL y su normativa de desarrollo general.

Además, el RDPFFAA incluye también un re-cordatorio de la nueva DA novena bis de la LPRL,añadida por la DF segunda dos L. 31/2006, de 18de octubre (BOE, 19-X), sobre implicación de lostrabajadores en las sociedades anónimas y coo-perativas europeas, para ajustar su contenido a lodispuesto en la Directiva. Disposición Adicional no-vena bis de la LPRL cuya literalidad manifiesta que

> NORMATIVA



5 Considera esta sentencia que la ausenciadel trabajo en establecimientos penitencia-rios o en otros centros cerrados en dicholistado no conduce a conclusión distintapues, como fundamental, “la relación quecontiene es meramente indicativa y ni impi-de dar el mismo tratamiento o protección aotros grupos de trabajadores, siempre ycuando estén expuestos a agentes biológi-cos o haya riesgo destacable de exposición,como ocurre con los trabajadores de esta-blecimientos cerrados”.

6 Literalmente, “Unidad, centro u organismo(UCO): recibirán esta denominación las ins-talaciones del Ministerio de Defensa y delos organismos autónomos a él adscritos,cualquiera que sea su designación, ejércitode adscripción, función que desempeñe, omedios que contenga, e incluirá los esta-blecimientos militares, los acuartelamien-tos, las bases, los barcos y cualquier otrade análoga consideración”.

7 Es más, subraya la Exposición de Motivos dela norma a estudio que “más bien ha ocurri-do lo contrario, las Fuerzas Armadas se handotado tradicionalmente de sus normas in-ternas de seguridad e higiene en el trabajo:en cada una de las misiones que desarro-llan está meticulosamente previsto el plande acción, comprensivo de medidas concre-tas de obligado cumplimiento encaminadasa obtener la culminación de los objetivossalvaguardando la integridad personal dequienes deben realizarla”.


“lo previsto en los capítulos III –derechos y obliga-ciones–, V –consulta y participación de los traba-jadores– y VII –responsabilidades y sanciones–de esta ley se aplicará de acuerdo con la norma-tiva específica militar”.

Sin desconocer otras normas, como el RealDecreto 944/2001, de 3 de agosto, por el que seaprueba el Reglamento para la determinación dela aptitud psicofísica del personal de las FuerzasArmadas, el protagonismo dentro de esta “norma-tiva específica militar” corresponde al RDPFFAA.Norma cuyo contenido desborda ampliamente lasseñaladas materias.

Y que, según confiesa su EM, trata por un la-do de “optimizar las estructuras de prevenciónde riesgos laborales existentes en el ámbito delMinisterio de Defensa con aquellas otras de nue-va creación”, y, de otro, procura integrar la pre-vención de todas las personas civiles y militares“en sus lugares de trabajo y en la realización desus actividades, respetando al mismo tiempo laspeculiaridades de cada uno de los colectivos”.

Ejemplo de esta voluntad de integraciónpuede ser su art. 2 a) al establecer la existenciade un único servicio de prevención en los centrosde trabajo donde conviva personal militar y civil.En este servicio será de aplicación lo previsto enel capítulo III, sin menoscabo de sus necesariasrelaciones con los delegados de prevención o loscomités de seguridad y salud que pudieran existir,según establece el Real Decreto 1932/1998, 11de septiembre, de adaptación de los capítulos IIIy IV de la Ley 31/1993 de Prevención de RiesgosLaborales, al ámbito de los centros y estableci-mientos militares.

Conclusión

El entramado normativo español y de la pre-vención de riesgos laborales otorga gran relevan-cia, entre otras cuestiones, a la condición públicao privada del sujeto empleador. Esta considera-ción, sin embargo, no oscurece una cierta equi-paración general de principios y reglas.

Las Administraciones Públicas, partiendo deuna serie de criterios diferenciados y arraigadosen la propia normativa comunitaria y en la LPRL,conocen distintos ámbitos normativo-preventivos,conformados por un ámbito personal definido y

por unas prescripciones preventivas en su conjun-to –precisión ésta muy importante– diferenciados.

Entre estos espacios normativo–preventivosdiferenciados, soslayando las posibilidades desectorialización negocial y la impronta territorialautonómica, se encuentran los siguientes:

> Un ámbito general, comprendido por los es-pacios residuales pero amplios de las Admi-nistraciones Públicas, en los que se aplica elmarco normativo general con señaladas espe-cialidades, básicamente presentes en los Rea-les Decretos 1488/1998 y 707/2002.

> Un segundo espacio lo constituyen aquellasactividades con particularidades en el ámbitode las funciones públicas de policía, seguri-dad, resguardo aduanero, servicios operativosde protección civil y peritaje forense en casode grave riesgo, catástrofe y calamidad públi-ca (art. 3.2 de la LPRL).

Este espacio constituye, en realidad, un con-glomerado de ámbitos preventivo-normativosmenores, como son los propios, en primerlugar, de la Guardia Civil –excluidas sus mi-siones de carácter militar, actuación en tiem-po de guerra y durante el estado de sitio– ymiembros de las Fuerzas Armadas destina-dos en unidades, centros y organismos de laDirección General de la Guardia Civil cuandorealizan estas funciones sin más; y, en segun-do lugar, del Cuerpo Nacional de Policía.

Las funciones de policía, seguridad, resguardoaduanero, servicios operativos de proteccióncivil y peritaje forense en caso de grave riesgo,catástrofe y calamidad pública, y, en conse-cuencia, por la enumeración de subespaciosnormativo-preventivos relativos a actividadesvinculadas a las citadas funciones, no se ago-tan en los citados cuerpos.

Los cuerpos de policía autonómicos y locales,ambos contemplados en la LOFCS, someti-dos a la correspondiente normativa estatal yautonómica y otros como los cuerpos de pre-vención y extinción de incendios o volunta-rios de protección civil, desempeñan, con ma-yor o menor protagonismo, parte importanteen estas normas, contribuyendo su regulacióna identificar nuevos ámbitos normativos quese suman a los anteriores.

> Por otra parte, tanto el RD 179/2005 comoel RD 2/2006 excluyen de su ámbito de apli-cación las funciones que realice el personalcomprendido en sus respectivos ámbitos deaplicación que “no presenten característicasexclusivas de las actividades de policía, se-guridad y servicios operativos de proteccióncivil”, conformando dos espacios normativo-preventivos adicionales.

> Regímenes preventivos diferenciados y espe-ciales existen, en penúltimo lugar, tanto parael personal civil de los establecimientos mili-tares como para ciertos funcionarios públicosque prestan sus servicios en establecimien-tos penitenciarios.

> Para concluir, el personal de las Fuerzas Arma-das y miembros del Cuerpo de la Guardia Civilque presta servicios en el ámbito del Ministeriode Defensa, exceptuado el personal militar enlas representaciones de España en el exterior–cuyos riesgos laborales se prevendrán en laforma dispuesta en el RD 1488/1998–, con-forman un nuevo y último ámbito regulador enmateria de prevención de riesgos laborales enlas Administraciones Públicas.

BIBLIOGRAFÍA

> La protección de la seguridad y salud de la Guar-dia Civil. El RD 179/2005, de 18 de febrero, sobrePrevención de Riesgos Laborales en la Guardia Ci-vil, RTSS CEF. J. F. Blasco Lahoz. 2005, núm. 266.

> Prevención de Riesgos Laborales y Administra-ciones Públicas. D. Lantarón Barquín, Editorial Bo-marzo, 2007.

> Comentario urgente sobre el Real Decreto 2/2006,de 16 de enero, por el que se establecen normassobre prevención de riesgos laborales en la acti-vidad de los funcionarios del cuerpo nacional depolicía, Información Laboral. Legislación y con-venios colectivos. Mª P. López-Romero González.2006, núm. 13.

> La protección civil municipal. J. Barcelona-Llop.Madrid, Iustel, 2007, capítulo VI.

> La prevención de riesgos laborales de los emplea-dos públicos. En especial de la Administración deJusticia. R. C. Cancio Fernández. Barcelona, Bosch,2006.





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