Riksrevisjonens undersøkelse av Forsvarets forutsetninger ......Et utkast til rapport ble i brev av 24. august 2007 forelagt Forsvarsdepartementet. Departementet har i brev av 21

Dokument nr. 3-serien

Riksrevisjonens undersøkelse avForsvarets forutsetninger fordeltakelse i operasjoner i utlandet

Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

Denne publikasjonen finnes på Internett:www.riksrevisjonen.no

Offentlige etater kan bestille publikasjonen fraDepartementenes servicesenterTelefaks: 22 24 27 86E-post: [email protected]

Andre kan bestille fra Akademika Avdeling for offentlige publikasjonerPostboks 8134 Dep0033 OsloTelefon: 22 18 81 23Telefaks: 22 18 81 01E-post: [email protected]

ISBN 978-82-90811-88-9

Forsideillustrasjon: Lars TothammerFoto: Forsvarets mediesenter

Dokument 3-serien

Riksrevisjonens undersøkelse avForsvarets forutsetninger for deltakelse i operasjoner i utlandet

Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

Riksrevisjonen legger med dette fram Dokument nr. 3:3 (2007–2008)Riksrevisjonens undersøkelse av Forsvarets forutsetninger for deltakelse ioperasjoner i utlandet.

Riksrevisjonen, 11. desember 2007.

For riksrevisorkollegiet

Jørgen Kosmoriksrevisor

Til Stortinget

Innhold

1 Innledning 7

2 Oppsummering av undersøkelsen 8

2.1 Mangler med hensyn til materiell og personell 8

2.2 Mangler med hensyn til styring og oppfølging 10

3 Riksrevisjonens bemerkninger 14

4 Forsvarsdepartementets svar 15

5 Riksrevisjonens uttalelse 19

Vedlegg: Rapport 21

1 Innledning

Den pågående omstillingen av Forsvaret inne -bærer en overgang fra et mobiliseringsforsvarmed vekt på anti-invasjonsforsvar til et innsats-basert forsvar med vekt på nasjonale og inter -nasjonale operasjoner. Gjennom St.meld. nr. 38(1999–2000) Tilpasning av Forsvaret til delta-gelse i internasjonale operasjoner, jf. Innst. S.nr. 152 (1999–2000), ble det pekt på at krav stilttil bidrag i internasjonale militære operasjonervar blitt høyere, både hva angår reaksjonstid, tre-ning og utrustning og evne til å samarbeide medandre lands styrker. I meldingen ble det på dettegrunnlaget lagt vekt på at Forsvarets evne til åbidra i internasjonale militære operasjoner måtteforbedres.1 Videre ble det i St.prp. nr. 45(2000–2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002–2005, jf. Innst. S. nr. 342(2000–2001), framholdt at Forsvarets enheterskulle organiseres for å kunne løse flere typeroppgaver, alene eller i samarbeid med allierte, på kort varsel og over store avstander.2

Ett av hovedmålene med omstillingene i For -svaret i innværende og forrige langtidsperiodehar vært å få et forsvar med bedre operativ evne.I St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre mo der -ni seringen av Forsvaret i perioden 2005–2008,jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004), ble det vist tilat hovedmålet med videreutviklingen av For -svaret var å sikre evnen til å reagere raskt medrett type kapasitet i hele Forsvarets oppgave-spekter. Den foreslåtte strukturen ville ifølgeproposisjonen bidra i betydelig grad i denne ret-ningen og i perioden gi økt operativ evne.3

I St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-niseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008ble det videre lagt vekt på å videreføre omleg-gingen av Forsvaret i retning av et fleksibelt for-svar av høy kvalitet. Denne fleksibiliteten inne-bærer for det første at Forsvaret må utvikles medsikte på å være relevant for alle de prioriterteoppgavene. De samme styrkene må kunne hånd-

tere hele spekteret av Forsvarets prioriterte opp-gaver, uavhengig av om disse skal løses aleneeller sammen med andre, nasjonalt eller interna-sjonalt. For det andre innebærer kravene til flek-sibilitet at Forsvaret må gjøres mer forandrings-dyktig, slik at det kontinuerlig kan tilpasses derådende strategiske omgivelser.4

I proposisjonen ble det også vist til at Forsvaretsinnsatsstyrke (FIST) i stor grad hadde bestått avøremerkede enheter.5 I framtiden ville ifølge pro-posisjonen en større andel av Forsvarets to talestyrker bli gjort anvendbare, og innsatsstyrk eneutgjøres av elementer satt på beredskap for ope-rasjoner. Dette innebærer at avdelinger og enhe-ter rullerer mellom ulike oppgaver og oppdragbåde nasjonalt og internasjonalt. BegrepetForsvarets innsatsstyrke ville derfor ha størrefleksibilitet enn tidligere, fordi strukturen totaltsett dreies i denne retningen.6

Formålet med denne revisjonen har vært å vur-dere om Forsvaret oppfyller Stortingets vedtakog forutsetninger knyttet til deltakelse i operasjo-ner i utlandet, og å undersøke i hvilken gradForsvarsdepartementet og dets underliggendeetat Forsvaret gjennom styringsmessige forholdlegger til rette for at disse forutsetningene bliroppfylt. Dette er for det første belyst gjennom åundersøke i hvilken grad det er identifisertmangler med hensyn til materiell og personellsom skal kunne brukes i operasjoner i utlandet.Videre er det undersøkt i hvilken grad det eretab lert en styring og oppfølging som legger tilrette for en effektiv deltakelse i operasjoner iutlandet. Det er i den forbindelse undersøkt omdet er etablert effektive systemer for fastsettelseav krav til styrkestruktur, rapportering, evalue-ring og erfaringsoverføring og dessuten omansvars- og myndighetsfordelingen er klar nårdet gjelder økonomistyring i forbindelse medoperasjoner i utlandet.

7 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

ForsvarsdepartementetRiksrevisjonens undersøkelse av Forsvarets forutsetninger for deltakelsei operasjoner i utlandet

1) St.meld. nr. 38 (1999–9000), s. 5.

2) St.prp. nr. 45 (2000–2001), s. 14.

3) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 54 og 68.

4) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 12–13, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004), s. 8.

5) Jf. St.meld. nr. 38 (1998–99), s. 22, der det ble forutsatt at styrkenefor internasjonal innsats måtte være identifisert og klargjort på for-hånd.

6) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 54.

Dokument nr. 3:3 (2007–2008)8

Et utkast til rapport ble i brev av 24. august 2007forelagt Forsvarsdepartementet. Departementethar i brev av 21. september 2007 avgitt uttalelsetil de forholdene som er tatt opp. Departementetskommentarer er innarbeidet i rapporten og i opp-summeringen av undersøkelsen. Riksrevi sjonensrapport følger som trykt vedlegg.

2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen omfatter i hovedsak tidsperioden2004–2007 og er basert på dokumentanalyse ogintervjuer. Aktuelle stortingsdokumenter ergjennomgått for å belyse hvilke forutsetningerStortinget har gitt i forbindelse med Forsvaretsoperasjoner i utlandet. Videre er sekundærdatafra interne rapporter i Forsvaret brukt for å bely-se Forsvarets egenvurdering av status når detgjelder å kunne stille med materiell og personelltil operasjoner i utlandet. Det er særlig lagt vektpå Forsvarssjefens årsrapport for 2006. For åkunne belyse hvorvidt styring og oppfølging leg-ger til rette for en effektiv deltakelse i operasjo-ner i utlandet, er iverksettingsbrev, planer, direk-tiver, rapportering samt gjennomførte evalu er -ing er og erfaringsrapporter gjennomgått. Doku -mentanalysen er supplert med intervjuer for å fåbekreftet og utdypet funn fra dokumentanalysen.Det er innhentet intervjudata fra ulike nivåer iForsvaret for å sikre bredde i datamaterialet. Deter gjennomført intervjuer med Forsvarsdeparte -mentet, Fellesoperativt hovedkvarter, Felles -staben, Luftforsvarsstaben, Sjøforsvarsstaben,Hærstaben, Hærens styrker, FLO/IKT, FLO/Systemstyring, Operasjonssenter for logistikk(Logops), Forsvarets sanitet, Senter for militærerfaring og Communication Information SystemsTask Group (CIS TG)7. Det er i tillegg sendtbrev med en rekke spørsmål til Luftforsvars -staben, Sjøforsvarsstaben og Forsvarsdeparte -mentet.

Revisjonskriteriene er utledet fra aktuelle stor-tingsmeldinger og -proposisjoner og Stortingetsbehandling av disse. Kriteriene er på en del punk-ter operasjonalisert ut fra krav i Stortingets bevilg-ningsreglement og konkretiseringen av dette ireglementet for økonomistyring i staten med tilhø-rende bestemmelser.8 Styrings doku menter fra

Forsvarsdepartementet, som iverksettingsbrev fraundersøkelsesperioden, er også brukt til å utdyperevisjonskriterier i undersøk elsen.

2.1 Mangler med hensyn til materiell og personellGjennom St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videremoderniseringen av Forsvaret i perioden2005–2008, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004), bledet slått fast at endringene i sikkerhetsbildet og istrategiske forhold for øvrig medfører endredeoppgaver for Forsvaret, og at dette krever en nytype forsvar.9 Det ble også framhevet i proposi-sjonen at Forsvarets enheter og avdelinger må hahøy reaksjonsevne, være tilgjengelige, fleksibleog deployerbare10 og kunne operere effektivtalene og sammen med styrker fra allierte land,hjemme og ute.11 Forsvaret skal således ha kapa-siteter som ivaretar både de nasjonale og deinternasjonale oppgavene.12

Materiell- og personellstatus utgjør sentrale forut-setninger for Forsvarets muligheter til å delta ioperasjoner i utlandet. Undersøkelsen viser at deter mangler når det gjelder både materiell og perso-nell som skal kunne brukes i operasjoner i utlan-det. Videre viser undersøkelsen at det i hovedsaker enighet både mellom Forsvars departe mentet ogForsvaret og mellom ulike nivåer i Forsvaret ommanglene med hensyn til materiell og personellsom er identifisert i undersøkelsen.

Det framgår av iverksettingsbrevet for 2005–2008at Hæren skal ha en deployerbar brigade (BrigadeNord) for alle typer operasjoner, både nasjonalt oginternasjonalt.13 Under søk elsen viser at det ermateriellmangler i Brigade Nord, herunder i avde-linger med hurtige reaksjonsstyrker. Forsvars -departementet har i juni 2007 etablert en egenarbeidsgruppe for å utarbeide en plan for å reali-sere ambisjonene for Brigade Nord i henhold tilSt.prp. nr. 42 (2003–2004).14 Når det gjelderTelemark bataljon, er problemer rundt den videre

7) CIS TG er en avdeling ved Forsvarets kompetansesenter for komman-do-, kontroll- og informasjonssystemer (FK KKIS).

8) Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregen-tens resolusjon 12. desember 2003 og bestemmelser om økonomisty-ring i staten, fastsatt av Finansdepartementet 12. desember 2003.

9) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 12–13, jf. Innst. S. nr. 234(2003–2004), s. 8.

10) Deployere vil si å sette inn styrker i et operasjonsområde, jf. Forsvaretsnettsider www.mil.no.

11) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 14.

12) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 16.

13) Iverksettingsbrev for Forsvarssektoren for perioden 2005–2008, 14. september 2004, s. 28. Dette iverksettingsbrevet dekker perioden2005–2008 og formaliserer tiltak og oppdrag til etatene for opp følgingav Stortingets behandling av og vedtak knyttet til Innst. S. nr. 234(2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Det utarbeides i tilleggiverksettingsbrev i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen.

14) Brev fra Forsvarsdepartementet til Riksrevisjonen, 26. juni 2007.

Dokument nr. 3:3 (2007–2008)9

oppbyggingen av styrken trukket fram i Forsvars -sjefens årsrapport for 2006 som eksempel på atmateriell- og vedlikeholdsressursene ikke korre-sponderer med det operative ambisjonsnivået.Videre er Hæren preget av kritiske personell -vakanser og personellslitasje.

Innen Sjøforsvaret og Luftforsvaret er status pre-get av utskifting av materiell, blant annet utfa-sing av en gammel og innfasing av en ny fregatt-klasse i Sjøforsvaret og anskaffelse av nye trans-portfly i Luftforsvaret. Anskaffelsen av fregatterer forsinket. Før nytt materiell innen Sjøforsvaretog Luftforsvaret er anskaffet og operativt, hardisse forsvarsgrenene færre muligheter for ådelta i operasjoner i utlandet. Når det gjelderLuft forsvaret, viser undersøkelsen videre at deter avvik mellom behov for flytimer og levertefly timer for de ulike flytypene som er aktuellefor bruk i operasjoner i utlandet.

I St.prp. nr. 42 (2003–2004) framholdes det atkapasiteter innen operativ logistikk- og støtte-struktur vil kunne nyttes til å understøtte nasjo-nale styrkebidrag og operasjoner, og som selv-stendige styrkebidrag internasjonalt.15 Riks revi -sjonens undersøkelse viser at felleskapasiteter16,innen både Fellesstaben og Forsvarets logistikk-organisasjon (FLO), er spesielt presset, og atForsvaret er avhengig av det samme nøkkelper-sonellet for å kunne delta i operasjoner i utlan-det. Dette gjelder særlig for sanitetspersonell,sambands- og IKT-personell og mineryddings-personell. Innen felleskapasiteter er det ogsåidentifisert flere vesentlige materiellmangler,blant annet innen vannrensing og materiell forfjerning av eksplosiver. Det er i undersøkelsenanført at det er grunn til å stille spørsmål ommanglene – både innen forsvarsgrenene og innenfelleskapasiteter når det gjelder materiell og per-sonell – er i overensstemmelse med Stortingetsforutsetninger om at Forsvarets styrker må væretilgjengelige også til operasjoner i utlandet, jf.St.prp. nr. 42 (2003–2004).

Forsvarsdepartementet påpeker i sitt svarbrev atden operative strukturen er fastsatt av Stortingeti behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003–2004),jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Denne fastsetterimidlertid ikke størrelsen på og omfanget av detenkel te strukturelementet. Dette ligger innenfor

regjeringens ansvar, men likevel innenfor derammene Stortinget har fastlagt. Departementetviser til at Stortingets forsvarskomité årlig blirorientert om utviklingen i operativ evne, og atdet rapporteres til Stortinget om framdriften irealiseringen av strukturen. I denne rapportering-en er det påpekt at Forsvaret leverer styrkebidragmed høy kvalitet, men at det er betydelige utfor-dringer med hensyn til volum, utholdenhet ogkrav til å nå økt operativ evne.

Når det gjelder felleskapasiteter, viser departemen-tet til at behovet for disse bare delvis er styrt avdet totale omfanget av deltakelse. For øvrigbestemmes behovet i stor grad av antall stederhvor Forsvaret er nærværende. Innst. S. nr. 234(2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004),beskriver ikke noe ambisjonsnivå i form av antallsteder med større norsk militært nærvær. Departe -mentet påpeker imidlertid at trenden de senereårene har vært at Forsvaret pålegges å delta i sta-dig flere operasjoner og beredskapsstyrker. I til-legg gjennomføres operasjoner nasjonalt (grense-vakt, kystvakt m.m.), og Forsvaret opprettholderberedskap for å ivareta nasjonale forpliktelser(eksplosivrydding, anti-terror m.m.). En annenutfordring ifølge departementet er at fellesressur-sene omfatter et begrenset antall svært spesialisertepersonellkategorier som også er ettertraktet idagens sivile arbeidsmarked, og/eller som kreverrelativt lang utdannelse (IT-personell, medisinskpersonell, anleggspersonell).

Når det gjelder konsekvenser for Forsvaret av de identifiserte manglene, viser Forsvarssjefensårsrapport til at materielltilgjengelighet hardirekte innvirkning på Forsvarets evne til å pro-dusere og levere styrkebidrag til nasjonale opera-sjoner og operasjoner i utlandet.17 Mangelen påmateriell vil ifølge årsrapporten kunne medføreforsinket klardato på grunn av manglende mulig-heter for trening.18 Hærens styrker påpekervidere i intervju at redusert materielltilgjengelig-het innebærer mindre kapasitet for styrkebidragetsett i forhold til hvilke oppdrag de kan løse ioperasjoner, og dessuten konsekvenser for sik-kerheten for personellet. Når det gjelder perso-nell, framholder Forsvarssjefen i årsrapporten atdet ikke er mulig å produsere personellet sometterspørres, innen fristene for etablering av nystruktur i langtidsperioden 2005–2008.19 For -

15) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 61.

16) Felleskapasiteter er ressurser som er felles for alle forsvarsgrenene, ogsom støtter og legger forholdene til rette for Forsvarets helhetligeaktivitet. Felleskapasitetene i Forsvaret er i hovedsak organisert underFLO og Fellesstaben.

17) Forsvarssjefens årsrapport 2006, punkt 5.

18) Forsvarssjefens årsrapport 2006, Vedlegg A, punkt 6.1.


svarsdepartementet har i intervju bekreftet atenhver utsettelse av materiellanskaffelser vilpåvirke operativ evne, og departementet harvidere pekt på risikoen for betydelig belastningpå berørt personell.20 I St.prp. nr. 42(2003–2004) Den videre moderniseringen avForsvaret i perioden 2005–2008 legges det tilgrunn at Forsvaret skal ha kapasiteter som ivare-tar både de nasjonale og de internasjonale opp-gavene. Det stilles i undersøkelsen spørsmål omi hvilken grad de påpekte manglene med hensyntil materiell og personell påvirker Norges mulig-het til å påta seg oppdrag i forbindelse med ope-rasjoner i utlandet, i tråd med Stortingets forut-setninger.

Forsvarsdepartementet viser i sitt svarbrev til atForsvaret har levert enheter av høy kvalitet ogmed god operativ evne til alle operasjoner iutlandet hvor Norge bidrar med styrker. Departe -mentet påpeker imidlertid at realiseringen av denvedtatte strukturen for langtidsperioden på enkel-te områder har tatt lengre tid enn forutsatt.Spesielt kan man ikke møte ambisjonen om endeployerbar brigade for alle typer operasjoner.Departementet viser i den forbindelse til St.prp.nr. 1 (2006–2007): ”Den dimensjonerende ambi-sjonen for Hæren om å stille en deployerbar bri-gade for alle typer operasjoner, nasjonalt oginternasjonalt, vil først bli nådd etter utgangenav inneværende langtidsperiode.” Tilsvarendeframgår det av Forsvarssjefens vurdering av ope-rativ evne at ”Brigade Nord vil […] fortsatt havesentlige materiellmessige mang ler”.

Undersøkelsen viser at manglende kapasitet iFLO på teknisk og merkantilt personell synes åvære én årsak til de ovennevnte manglene.Hæren har for eksempel behov for et betydeligstørre antall timeverk i 2007 til reparasjon avmateriell enn det FLO kan levere. FLO har desenere årene vært gjennom en omfattende nedbe-manning og effektivisering, og FLO lyktes medå nå de kvantitative nedbemanningsmålene i perioden 2002–2005. I undersøkelsen stilles detimidlertid spørsmål om nedbemanningen i til-strekkelig grad er blitt styrt med sikte på å sikreFLO den tilstrekkelige kompetansen til å kunneunderstøtte operasjoner i utlandet, i tråd medStortingets forutsetninger.

Forsvarsdepartementet viser i sitt svarbrev til atdepartementet styrer Forsvaret på samlet års-verksramme, det vil si et mål på totalt 15 000

årsverk ved utgangen av 2008. Samtidig er deten felles forståelse mellom departementet ogForsvaret at man vil kunne tilpasse årsverksmå-let og tidspunktet for oppnåelse av dette. Det gismulighet for å øke bemanningen i FLO der deter dokumentert at dette vil være totaløkonomisklønnsomt på kort og lang sikt. Forsvars departe -mentet understreker at det påligger Forsvars -sjefen å styre årsverksutviklingen i Forsvaretinnenfor rammene som er gitt av departementet.Like fullt erkjenner departementet at det er ut -ford ringer knyttet til å sikre at sektoren generelt,og FLO spesielt, har tilstrekkelig kompetanse -beholdning og -kapasitet.

Forsvarsdepartementet viser for øvrig i sitt svartil at Forsvaret siden 2001 har gjennomført en avde mest omfattende omstillinger i offentlig sek-tor, og at det overordnede målet for omstillingenhar vært å styrke Forsvarets operative evne ved åtilpasse Forsvarets struktur og driftsmønster tilnye oppgaver, innenfor vedtatte budsjettrammer.Departementet fastslår videre at målbildet for2008, slik det framkommer av St.prp. nr. 42(2003–2004), jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004),ligger fast, og påpeker at Forsvarssjefen i 2006oppfylte departementets operative leveransemålfor operasjoner i utlandet, samtidig som krav tilnasjonal beredskap ble ivaretatt. Forsvars -departe mentet framholder også at Forsvaret ogunderliggende strukturelement setter Norge istand til å tilby styrker som den sikkerhetspoli-tiske og strategiske situasjonen har skapt behovfor, og departementet ser dette som en bekref-telse på at innrettingen av Forsvaret er grunnleg-gende riktig. Grunnlaget er flere års arbeid for åstyrke evnen til militært samvirke med våre alli-erte, øke stridsevnen, øke reaksjonsevnen og økeden strategiske forflytnings evnen. Forsvars -departementet oppfatter derfor at dette arbeidethar gitt gode og synlige resultater.

2.2 Mangler med hensyn til styring og oppfølgingGrunnlaget for styring og oppfølging av opera-sjoner i utlandet legges gjennom de kravene somstilles, den rapporteringen som gis, og de syste-mene for evaluering og erfaringsoverføring somblir etablert.

Svakheter knyttet til systemer for kravsetting ograpporteringDe kvalitetsmessige kravene til styrkenes mili -tære egenskaper og struktur fastsettes av styrke-produsentene på grunnlag av NATO-dokumen-ter, Forsvarets egne erfaringer fra operasjoner ogulike retningslinjer og direktiver utgitt av

10 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)


Forsvarssjefen. Krav framgår også i de årligeiverksettingsbrevene. I tillegg til kravene i deovennevnte styringsdokumentene fastsettes ope-rasjonsspesifikke krav, som er tilpasset denenkelte situasjonen og operasjonen. Rapporteringpå kravene gjøres i styrkeregisteret21, resultat- ogkontrollrapporter, Forsvarssjefens årsrapport ogForsvarssjefens vurdering av operativ evne.

Et fleksibelt forsvar som skal være hurtigreage-rende og i beredskap for både nasjonale og inter-nasjonale oppdrag, tilsier at det er behov for sys-temer som sikrer en tydelig formidling av kravtil styrkene, og en rapportering som gir godoversikt over styrkenes status. Undersøkelsenviser at det er flere forbedringsområder knyttettil kravsetting og rapportering.

Når det gjelder kravsetting, viser undersøkelsenat Forsvarsdepartementet ved inngangen til lang-tidsperioden 2005–2008 påbegynte et arbeid medå sammenstille gjeldende krav til ett felles doku-ment for kvalitative krav. Dokumentet er imid-lertid ikke blitt ferdigstilt. Hærstaben oppgir iintervju at mangelen på ett felles kravdokumenter et reelt problem under rapporteringen. IfølgeHærevalueringen fra 200622 måles styrkeproduk-sjonen ikke i tilstrekkelig grad mot operativekrav, og det er til dels uklart hva Hærens opera-tive organisasjon skal bestå av.23 Undersøkelsenviser videre at den planlagte oppdateringen avForsvarssjefens strategiske direktiv for operativvirksomhet er blitt utsatt på grunn av manglendesaksbehandlerkapasitet. Fellesoperativt hoved-kvarter har i intervju vist til at manglende oppda-tering av dette direktivet innebærer at underord-nede planverk ikke nødvendigvis gjenspeilerstrategiske føringer som er gitt. Det er i under -søkelsen stilt spørsmål om den manglende opp-dateringen av Forsvarssjefens strategiske direktivfor operativ virksomhet og utsettelsen av arbei-det med ett felles kravdokument får konsekven-ser – både for formidlingen av strategiske føring-er for blant annet operasjoner i utlandet i For -svaret og for kvaliteten på rapporteringen tilstyrkeregisteret.

Forsvarsdepartementet viser i sitt svarbrev til atrevidering av Forsvarssjefens strategiske direktivfor operativ virksomhet har vært løpende vurderti departementet, men man har ennå ikke konklu-dert med at det er et absolutt behov for dette.Ifølge departementet kan manglende revisjonikke føre til at det oppstår uklarheter rundt for-hold knyttet til kommando og kontroll, men atdet kan få konsekvenser for formidlingen avstrategiske føringer, slik Riksrevisjonen har stiltspørsmål om i sine vurderinger. Departementetbemerker imidlertid at fraværet av et oppdatertdirektiv ikke får konsekvenser for strategiskeføringer for konkrete operasjoner i utlandet,fordi det forut for deployering til en ny opera-sjon utarbeides et iverksettingsdirektiv tilFellesoperativt hovedkvarter, som favner allesider ved deltakelse i operasjonen.

Når det gjelder spørsmålet om ett felles krav -dokument, understreker departementet at et sliktdokument ville være et langsiktig styringsdoku-ment for implementeringen av en operativ orga-nisasjon. Kravene realiseres innenfor en lang-tidsperiode gjennom de årlige budsjettene, ogdepartementet viser her særskilt til vedlegg B ide årlige iverksettingsbrevene, som gir klarti-dene til de ulike strukturelementene og dannergrunnlag for rapportering av operativ status.Departementet framholder at Forsvaret går inn isiste år i langtidsperioden ved kommende års-skifte, og at et kravdokument nå følgelig vil haliten verdi før Stortinget har tatt stilling til nyoperativ struktur, jf. ny langtidsproposisjon somlegges fram våren 2008.

Sambands- og IKT-støtte inngår i alle operasjo-ner i utlandet. Undersøkelsen viser imidlertid atkrav til styrkeproduksjon og deltakelse fra FLO/IKT ikke framgår av iverksettingsbrevet ellerandre sentrale styringsdokumenter, men kun erindirekte regulert gjennom samhandlingsavtalermellom FLO og styrkeprodusentene ellergjennom ordre fra Fellesoperativt hovedkvarterfor den enkelte operasjon. Det stilles i under -søkelsen spørsmål om hvorvidt mangelen på eksplisitte krav til FLO/IKT i sentrale styrings-dokumenter fører til en mindre effektiv utnyt-telse av IKT-ressurser, som er en nøkkelfunksjoni operasjoner i utlandet.

Forsvarsdepartementet bekrefter i sitt svarbrev ativerksettingsbrevet ikke inneholder oppdrag tilFLO/IKT spesielt som tilsier at de skal være påberedskap for operasjoner i utlandet. Departe -mentet viser til at iverksettingsbrevet angir over-

11 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

21) Styrkeregisteret skal være Forsvarets fremste oversikt over den opera-tive strukturen med tilhørende operative krav og strukturelementenesstatus i forhold til kravene, jf. Styrkeoppbyggingsdirektivet fraForsvaret av februar 2006.

22) Hærevalueringen ble gjennomført etter mandat fraGeneralinspektøren for Hæren. Hensikten var å evaluere den overord-nede ledelsen og styringen i Hæren.

23) Hærevaluering, rapport 1 – Evaluering vedlegg 2 styrkeproduksjon,punkt 3, 6. juli 2006.

ordnede føringer for Forsvaret for virksomhets -året, og dermed danner rammer og grunnlag forutformingen av Forsvarssjefens virksomhetsplan.Departementet opplyser videre at det stiller kravtil operative leveranser (eksempelvis FK KKISog CIS TG24), og klartider til disse, i de årligeiverksettingsbrevene.

Styrkeregisteret er Forsvarets fremste oversiktover den operative strukturen og skal vise struk-turelementenes status i forhold til operative krav.Ett sentralt formål med registeret er å dannegrunnlag for hurtige og fleksible styrkegenere-ringsprosesser. Forsvarsdepartementet framhol-der at styrkeregisteret fungerer etter hensikten ogbidrar til at departementet effektivt kan settesammen styrker til operasjoner i utlandet.Styrkeregisteret mangler imidlertid en helhetligdatateknisk løsning som sikrer at alle brukerekan få tilgang til rapporteringen i ett og sammesystem. Forsvarsdepartementet har i intervjupåpekt at et slikt system vil bedre både regel-messigheten og kvaliteten på innrapporterte data.Det er igangsatt et prosjekt for å få etablert etfelles system, og en del brukere vil få tilgang tilsystemet innen utgangen av 2008. Det er imid-lertid usikkert når systemet vil være fullt utimplementert og omfatte brukere også på deunderliggende nivåer i Forsvaret som forutsetteså rapportere i styrkeregisteret. Et effektivt sys-tem for rapportering til registeret vil være en for-utsetning for at styrkeregisteret skal kunne dannegrunnlag for fleksible og hurtige styrkegenere-rings- og planprosesser. I undersøkelsen er detpå denne bakgrunn stilt spørsmål ved at det ikkeforeligger konkrete planer for en full implemen-tering av en helhetlig datateknisk løsning forstyrkeregisteret.

Forsvarsdepartementet framholder i sitt svarbrevat det foreligger konkrete planer for en helhetligdataløsning for styrkeregisteret. Departementetviser i den forbindelse til at en del brukere25 vilfå dataløsningen gjennom et prosjekt med plan-lagte leveranser i perioden ultimo 2007–2009.Tilsvarende skal brukere på lavere nivå i organi-sasjonen få løsningen gjennom et annet prosjekt,men det framgår ikke av departementets svar nårdette skal være implementert. Departementetpåpeker videre at styrkeregisteret er utviklet somet operativt rapporteringssystem, mens styrke-

produksjonen styres gjennom de årlige iverkset-tingsbrevene og Forsvarssjefens resultat- og kon-trollrapporter samt årsrapport. Styrkeregisteretvil derfor ikke dekke alle behov for styringsin-formasjon på midlere og lavere nivåer iForsvaret.

Mangelfullt system for evaluering i HærenI Reglement for økonomistyring i staten heter detat alle virksomheter skal sørge for at det gjen -nomføres evalueringer for å få informasjon omeffektivitet, måloppnåelse og resultater innenforhele eller deler av virksomhetens ansvarsområdeog aktiviteter. Frekvens og omfang av evalue-ringene skal bestemmes ut fra virksomhetensegenart, risiko og vesentlighet.26 Ifølge Forsvars -sjefens strategiske direktiv for operativ virksom-het skal Sjef for Fellesoperativt hovedkvartergjennomføre operative evalueringer for å se til atnasjonale og NATOs operative krav er imøte-kommet.27

Den enkelte forsvarsgren har etablert ulike syste-mer for evaluering av sine styrker. Undersøk el -sen viser at det innenfor Sjøforsvaret og Luft -forsvaret ser ut til å være tilfredsstillende syste-mer for evaluering. I Hæren benyttes derimotegenevaluering i utstrakt grad, blant annet fordiFellesoperativt hovedkvarter mangler ressursertil å gjennomføre eksterne evalueringer. Hær -staben har imidlertid opplyst at også aktivitetennår det gjelder egenevaluering er blitt redusert pågrunn av omstrukturering og omorganisering avHæren.

Undersøkelsen viser videre at Hæren mangler ethelhetlig evaluerings- og testopplegg. Hæren harselv utarbeidet en rapport, der det er konkludertmed at Hæren ikke har et tilfredsstillende systemfor å sikre at avdelinger som deployerer, har til-fredsstillende kvalitet. I rapporten vises det blantannet til at evaluering i stor grad er basert påsubjektive vurderinger fra den enkelte styrke -sjef.28

På bakgrunn av den omfattende bruken av egen-evaluering – samtidig som det mangler et helhet-lig evaluerings- og testopplegg – stilles det iundersøkelsen spørsmål om det er etablert et til-fredsstillende system for evaluering i Hæren.

Dokument nr. 3:3 (2007–2008)12

24) CIS TG (Communication Information Systems Task Group) er en avde-ling ved Forsvarets kompetansesenter for kommando-, kontroll- oginformasjonssystemer (FK KKIS).

25) Det gjelder brukere som i dag har systemet NORCCIS II.

26) Reglement for økonomistyring i staten, § 16.

27) Forsvarssjefens strategiske direktiv for operativ virksomhet, s. 17.

28) Hærevaluering del 1 punkt 2.7.3 og vedlegg 2 punkt 2.3.2.5.

Forsvarsdepartementet viser i sitt svarbrev til aterfaring fra operasjoner i utlandet tilsier at kva-liteten på styrkebidragene fra Hæren er megetgod. Departementet framholder likevel at det erviktig å ha gode kontrollsystemer, og påpeker atdette er et område som absolutt har et forbed -ringspotensial. Departementet vil derfor ta oppbehovet for et tilfredsstillende evalueringsregimefor Hæren med Hærstaben.

Mangelfullt system for erfaringsoverføringI St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-niseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008understrekes viktigheten av å analysere og vur-dere erfaringer fra operasjoner i en helhetligkontekst. Videre vises det til at erfaringene på ensystematisk måte må omdannes til mer generellelærdommer, der det er mulig.29 Senter for militærerfaring ble etablert ved Fellesoperativt hoved-kvarter i 2005 og videreutviklet etter detteForsvarets tidligere erfaringsdatabase, som nåkalles Ferdaball (Forsvarets erfaringsdatabaselessons learned). Databasen skal blant annetinneholde erfaringsrapporter i forbindelse medoperasjoner i utlandet.30

Enheter som deltar i operasjoner i utlandet, skalavgi to erfaringsrapporter – én etter 40 dager ogén etter endt oppdrag. Undersøkelsen viser imid-lertid flere tilfeller hvor det ikke foreligger rap-porter i Ferdaball, eller at kun én av rapportty-pene foreligger. Videre påpeker Senter for mili-tær erfaring i intervju at rapportene er utarbeidetpå så ulik måte at det er vanskelig å gjennomføresammenliknende analyser. Det er i undersøkel -sen stilt spørsmål om i hvilken grad det antalletrapporter som foreligger i Ferdaball, og ulikhe-tene i rapportenes oppbygning og innhold gjørdet mulig å vurdere og analysere erfaringer fraoperasjoner i en helhetlig kontekst, slik det for-utsettes i St.prp. nr. 42 (2003–2004).

Forsvarsdepartementet viser i sitt svarbrev til atdet siden høsten 2005, da Senter for militæreerfaringer ble operativt, har pågått et arbeid medå utvikle og forbedre maler for rapportering.Ifølge departementet er malene nå bedre tilpassetde operasjonene Forsvaret deltar i.

Når det gjelder operasjonene i Afghanistan,begynner databasen ifølge departementet å inne-holde flere rapporter, og det er her mulighet forå gjøre analyser og komme med endringsforslag.

Departementet påpeker imidlertid at man for åkunne gjøre en fullstendig analyse trenger et hel-hetsbilde, som ikke bare omfatter rapporter fraselve operasjonen, men også omfatter rapporte-ring fra Forsvarets styrkeprodusenter, som fore-står oppsetting av styrken, opplæring og trening.Departementet opplyser at disse rapportene per idag ikke finnes i Ferdaball, og at Fellesoperativthovedkvarter arbeider for en forbedring på detteområdet.

Departementet viser videre til at de fleste rappor-tene i Ferdaball – med unntak av operasjonene iAfghanistan og enkelte øvelser – er erfaringerfra enkeltstående hendelser, og det er dermedvanskelig å gjennomføre en analyse av trender.Departementet understreker imidlertid at rappor-ter fra enkeltstående hendelser kan være tilstrek-kelig til å iverksette endringstiltak. Departe men -tet framholder også at grunnlaget for å kunnevurdere og analysere bedres etter hvert som rap-portmengden økes, og at opplæringen i og for-ståelsen av Ferdaball er blitt bedre samtidig sombrukerne av databasen er blitt flere.

Uklar ansvars- og myndighetsfordeling knyttet tiløkonomistyring i forbindelse med operasjoner iutlandetForsvarets nåværende styringskonsept ble innførti forbindelse med behandlingen av St.meld. nr.16 (1992–93) Hovedretningslinjer for Forsvaretsvirksomhet og utvikling i tiden 1994–98, jf.Innst. S. nr. 150 (1992–93). Styringskonseptet erfortsatt gjeldende for all planlegging, gjennom-føring og oppfølging av virksomheten iForsvaret, jf. Forsvarssjefens strategiske direktivfor operativ virksomhet. Styringskonseptet harfire overordnede prinsipper. Ett av dem er atansvar og myndighet skal klargjøres.31

Merkostnader som påløper i forbindelse meddeltakelse i operasjoner i utlandet, skal føresover kapittel 1792 Norske styrker i utlandet,mens ordinære utgifter til styrkeproduksjon avenheter som skal deployeres utenlands, skalbelastes de ordinære driftsbudsjettene iForsvaret. Undersøkelsen viser at det er uklarhe-ter knyttet til hva som skal belastes kapittel1792, og hva som skal belastes ordinære drifts-budsjetter. Videre mangler Fellesoperativthovedkvarter tilstrekkelig kontroll med hva sombelastes kapittel 1792 fra styrkeprodusentenesside. Det er i undersøkelsen anført at det er

Dokument nr. 3:3 (2007–2008)13

29) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 50.

30) St.prp. nr. 1 (2006–2007) Forsvarsdepartementet, punkt 4.6.1.31) Forsvarssjefens strategiske direktiv for operativ virksomhet, punkt 1.3,

s. 8.

grunn til å stille spørsmål om de ovennevnte for-hold er i overensstemmelse med Stortingets for-utsetninger om avklaring av ansvar og myndig-het i Forsvaret.

Forsvarsdepartementet bekrefter i sitt svarbrev atForsvarsstabens direktiv for budsjettering ogutgiftsføring på kapittel 1792 kan være noeuklart. Dette medfører at det blir vanskelig åfølge opp og kontrollere kapittel 1792.Departementet viser til at Forsvarsstaben vilforeta en totalgjennomgang av styring og forvalt-ning av kapittel 1792 for å avklare ansvars- ogmyndighets forhold, gjennomgå og revideregjeld ende direktiv samt presisere retningslinjenei forbindelse med planlegging og gjennomføringav operasjoner i utlandet. Revideringen gjøres isamarbeid med Fellesoperativt hovedkvarter og iuformell dialog med Forsvarsdepartementet.Dette arbeidet forventes ifølge departementet åbidra til styrket kontroll med kapitlet.

3 Riksrevisjonens bemerkninger

I St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-niseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008ble det lagt vekt på å videreføre omleggingen avForsvaret i retning av et fleksibelt forsvar av høykvalitet. Det ble lagt til grunn at de samme styr-kene må kunne håndtere hele spekteret av For -svarets prioriterte oppgaver, uavhengig av omdisse skal løses alene eller sammen med andre,nasjonalt eller internasjonalt. Forsvaret skal såle-des ha kapasiteter som ivaretar både de nasjonaleog de internasjonale oppgavene.

Undersøkelsen viser at det er mangler knyttet tilmaterielltilgjengelighet både innen forsvarsgre-nene og når det gjelder felleskapasiteter32. Det erogså personellmangel og -slitasje, særlig innenHæren og felleskapasiteter. Riksrevisjonen vilpeke på at dette har betydning for deltakelse ioperasjoner i utlandet. Riksrevisjonen har merketseg at det i hovedsak er enighet både mellomForsvarsdepartementet og Forsvaret og mellomulike nivåer i Forsvaret om manglene med hen-syn til materiell og personell som er identifisert iundersøkelsen. Riksrevisjonen har også merketseg at Forsvarsdepartementet har opplyst atenhver utsettelse av materiellanskaffelser vilpåvirke operativ evne, og at departementet har

påpekt risiko for betydelig belastning på berørtpersonell.

Forsvarsdepartementet framholder i sitt svarbrevat Forsvaret har levert enheter av høy kvalitet ogmed god operativ evne til alle operasjoner iutlandet hvor Norge bidrar med styrker, men atForsvaret har betydelige utfordringer med hen-syn til volum, utholdenhet og krav til å nå øktoperativ evne. Departementet viser videre til atmålbildet for 2008 ligger fast, men påpeker sam-tidig at realiseringen av den vedtatte strukturenfor langtidsperioden på enkelte områder har tattlengre tid enn forutsatt. Riksrevisjonen vil visetil at materiell- og personelltilgjengelighet utgjørsentrale forutsetninger for deltakelse i operasjo-ner i utlandet, og stiller spørsmål om forsinkelseri realiseringen av vedtatt struktur således fårkonsekvenser for Forsvarets operative evne ogdets muligheter til å delta i operasjoner i ut -landet.

Når det gjelder felleskapasiteter, viser Forsvars -departementet til at behovet i stor grad bestem-mes av antall steder Forsvaret er nærværende,samtidig som trenden de senere årene har vært atForsvaret pålegges å delta i stadig flere operasjo-ner og beredskapsstyrker. Det representerervidere en utfordring at fellesressursene omfatteret begrenset antall svært spesialiserte personell-kategorier som er ettertraktet i dagens sivilearbeidsmarked, og/eller som krever relativt langutdannelse. Riksrevisjonen merker seg at depar-tementet erkjenner utfordringene når det gjelderfelleskapasiteter, og understreker behovet for atdet iverksettes tiltak for å sikre tilstrekkeliggrunnlag for felleskapasitetenes bidrag til opera-sjoner i utlandet.

Undersøkelsen viser at manglende kapasitet iFLO på teknisk og merkantilt personell synes åvære én årsak til de manglene som er identifi-sert. Forsvarsdepartementet påpeker at departe-mentet styrer Forsvaret på samlet årsverksram-me, men erkjenner samtidig at det er utfordring-er knyttet til å sikre at sektoren generelt, ogFLO spesielt, har tilstrekkelig kompetansebe-holdning og -kapasitet. Riksrevisjonen vil visetil at FLO de senere årene har vært gjennom enomfattende nedbemanning og effektivisering, oger kjent med at det sommeren 2007 ble innførtumiddelbar tilsettingsstopp i FLO. Riksrevi -sjonen vil understreke departementets overord-nede ansvar for at nedbemanningen i tilstrekke-lig grad styres med sikte på å sikre FLO den til-strekkelige kompetansen til å kunne understøtte

14 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

32) Felleskapasiteter er ressurser som er felles for alle forsvarsgrenene, ogsom støtter og legger forholdene til rette for Forsvarets helhetligeaktivitet. Felleskapasitetene i Forsvaret er i hovedsak organisert underFLO og Fellesstaben.

operasjoner i utlandet, i tråd med Stortingetsforutsetninger.

Et fleksibelt forsvar som skal være hurtigreager -ende og i beredskap for både nasjonale og inter-nasjonale oppdrag, tilsier behov for systemersom sikrer en tydelig formidling av krav til styr-kene, og en rapportering som gir god oversiktover styrkenes status. Riksrevisjonen vil peke påat det er flere forbedringsområder knyttet tilkravsetting og rapportering. Blant annet gjelderdette manglende ferdigstilling av ett felles krav-dokument og manglende oppdatering av For -svarssjefens strategiske direktiv for operativvirksomhet.

Undersøkelsen viser at det er omfattende bruk avegenevaluering i Hæren – samtidig som detmangler et helhetlig evaluerings- og testopplegg.Riksrevisjonen registrerer at Forsvars departe -mentet ser dette som et område som har et for -bed ringspotensial, og at departementet derfor vilta opp behovet for et tilfredsstillende evaluer -ings regime for Hæren med Hærstaben.

Når det gjelder erfaringsoverføring, viser under-søkelsen flere tilfeller hvor det ikke foreliggerrapporter i Forsvarets erfaringsdatabase, samt atrapportene er utarbeidet på så ulik måte at det ervanskelig å gjennomføre sammenliknende analy-ser. Departementet viser i sitt svar til at erfar -ingsdatabasen ikke gir mulighet til å foreta full-stendige analyser, og videre at det er vanskelig ågjennomføre analyse av trender. Departementetpåpeker imidlertid at det har pågått et arbeidmed å utvikle og forbedre maler for rapporte-ring, samtidig som grunnlaget for analyserbedres etter hvert som rapportmengden økes, ogopplæring og forståelse av erfaringsdatabasenbedres. Riksrevisjonen vil understreke betyd-ningen av at arbeidet med å forbedre erfarings-databasen videreføres, slik at det blir mulig åvurdere og analysere erfaringer fra operasjoner ien helhetlig kontekst, slik det forutsettes i St.prp.nr. 42 (2003–2004).

Merkostnader som påløper i forbindelse meddeltakelse i operasjoner i utlandet, skal føresover kapittel 1792 Norske styrker i utlandet.Riksrevisjonen vil peke på at det er uklarheterknyttet til hva som skal belastes dette kapitlet,og hva som skal belastes ordinære driftsbudsjet-ter. Videre mangler Fellesoperativt hovedkvartertilstrekkelig kontroll med hva som belasteskapittel 1792 fra styrkeprodusentenes side.

4 Forsvarsdepartementets svar

Saken har vært forelagt Forsvarsdepartementet, ogstatsråden har i brev av 22. oktober 2007 svart:

”Forsvarsdepartementet (FD) viser til brev fraRiksrevisjonen (Rr) av 3. oktober 2007 vedrø-rende Rr’s undersøkelse om Forsvarets forutset-ninger for deltakelse i operasjoner i utlandet. ForFDs mer utfyllende kommentarer til Rr’s revi-sjonsfunn, herunder til Rr’s vurderinger i hoved-analyserapporten, vises det til brev fra Forsvars -departementet datert 21. september 2007.

I det følgende kommenteres utkast til Dokumentnr. 3, samt Rr’s bemerkninger i samme utkast.

Generelle kommentarer

Rr har foretatt en grundig undersøkelse omForsvarets forutsetninger for deltakelse i opera-sjoner i utlandet ved å gjennomføre dokumenta-nalyse og intervjuer. Aktuelle stortingsdokumen-ter er gjennomgått for å belyse hvilke forutset-ninger som er gitt av Stortinget i forbindelsemed Forsvarets operasjoner i utlandet. Videre ersekundærdata fra interne rapporter i Forsvaretbrukt for å belyse Forsvarets egenvurdering avstatus i forhold til å kunne stille materiell ogpersonell til operasjoner i utlandet. Dokument -analysen er supplert med bl.a. intervjuer medFD, og på forskjellige nivåer i Forsvaret, for åsikre bredde i datamaterialet.

Forvaltningsrevisjonen peker på en rekke viktigehensyn, spesielt vedrørende mangler mht. mate-riell og personell, og mangler mht. styring ogoppfølging, herunder svakheter knyttet til syste-mer for kravsetting og rapportering, mangelfulltsystem for evaluering i Hæren, mangelfullt sys-tem for erfaringsoverføring og uklar ansvars- ogmyndighetsfordeling knyttet til økonomistyringmed operasjoner i utlandet.

FD ser det som meget positivt at Rr, etter oven-nevnte meget grundige gjennomgang, ikke haridentifisert mangler utover det FD selv harerfart. Konkrete tiltak er dels allerede iverksatt,mens det på andre områder vil bli iverksatt nyetiltak for å sikre nødvendig forbedring.

Kommentarer til de mangler som Riksrevisjonenpåpeker

Mangler mht. materiell og personellFD vil understreke at dagens forsvarsmodell er

15 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

planlagt ut fra nåværende sikkerhets politiskesituasjon. FD viser til Innst. S. nr. 342(2000–2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001), somvar opptakten til at Forsvaret siden 2001 hargjennomført en av de mest omfattende omstil-linger noensinne i offentlig sektor. Det overord-nede målet for omstillingen har hele tiden vært åstyrke Forsvarets operative evne ved å tilpasseForsvarets struktur og driftsmønster til nye opp-gaver, innenfor vedtatte budsjettrammer. For -svaret har lyktes med å nå alle definerte hoved-målsettinger som Stortinget fastsatte for perio-den 2002–2005, i hovedsak før tidsfristen ogmed god margin.

FD viser videre til Innst. S. nr. 234 (2003–2004),jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004) der den igangsatteomstillingen av Forsvaret ble videreført, og hvordet ble lagt til grunn at utviklingen av For svar -ets operative struktur i planperioden 2005–2008skal ta utgangs punkt i de kapasiteter Forsvarettrenger for å kunne løse sine oppgaver på enbest mulig måte. Forsvarssjefen (FSJ) oppfylte i2006 FDs krav til operative leveransemål foroperasjoner i utlandet, samtidig som krav tilnasjonal beredskap ble ivaretatt. FD vil under-streke at målbildet for 2008, slik det fremkom-mer av St.prp. nr. 42 (2003–2004), jf. Innst. S.nr. 234 (2003–2004), ligger fast.

I gjeldende planperiode 2005–2008 legges detopp til tilførsel av nye og relevante kapasiteter,samt en videreutvikling av eksisterende kapasite-ter med sikte på å gjøre Forsvaret enda mer til-gjengelig og anvendbart innenfor rammen av etendret sikkerhets politisk bilde. For å sikre tilfør-sel av nye og relevante kapasiteter og gjøreinvesterings organisasjonen mer fleksibel ogrobust, har departementet iverksatt en rekke til-tak. Disse omfatter bl.a.:

1 En styrking av apparatet for produksjon oggodkjenning av beslutningsdokumenter ifm.materiellinvesteringsprosjekter

2 Tilleggsrekruttering av personell til investe-ringsorganisasjonen i Forsvarsdepartementetog Forsvarets logistikkorganisasjon

3 Mekanismer for tettere styring og oppfølgingav status og fremdrift ifm. investeringspro-sjektene

4 Opprettelse av en egen porteføljestyringsmo-dul i Forsvarets investeringsdatabase.

FD opprettet i januar 2007 et operasjonsforum(O-forum) for å styrke Forsvarets operativeevne, herunder øke materielltilgjengelighet gjen -

nom bedre informasjons utveksling og styring avden operative utviklingen i Forsvaret. Forumetskal sikre en bedre strategisk utvikling av For -svarets rolle i forbindelse med beredskap, øvel -ser, trening og operasjoner både nasjonalt og iutlandet. O-forum har primært et langsiktigfokus for å tilrettelegge for tidlig avklaring avbehov og utfordringer.

Forsvarets personellstruktur skal bedre til gjenge -ligheten på personell i forhold til For svaretsbehov. I den forbindelse gjennomføres det i inne-værende langtidsperiode en rekke tiltak, inkludertinnføring av avdelingsbefal, økt antall vervede ogadgang til å beordre befal til operasjoner i utlan-det. Det forventes at de tiltak som er listet iSt.meld. nr. 36 (2006–2007) vil gi økt rekrutteringav kvinner til Forsvaret, og dermed til operasjoneri utlandet. FD er imidlertid kjent med at antalletvervede og avdelingsbefal ikke har utviklet segsom forutsatt i planperioden 2005–2008.

For å bidra til ønsket utvikling, er det iverksatttiltak bl.a. for å øke kvotene til grunn leggendebefals utdanning (GBU), samt rekruttering avavdelingsbefal. En hoved utfordring er bl.a. å fåflere kontrakts befal til å konvertere til avdelings-befal. I et lengre perspektiv er økte kvoter forGBU, samt rekruttering fra denne kategorien,viktige tiltak. De tiltak som Regjeringen leggeropp til i budsjettet for 2008 mht. fleksibel utbe -taling av bonus til avdelingsbefal, forventes ogsåå gi en positiv effekt. Kvinneandelen økte margi-nalt i 2006, og iverksatte tiltak har foreløpigikke hatt tilstrekkelig effekt. Innføringen av fri-villig sesjon for kvinner, samt effektene av de til-tak for økt rekruttering av kvinner til Forsvaretsom er listet i St.meld. nr. 36 (2006–2007), for-ventes å kunne bidra i positiv retning.

Mangler mht. til styring og oppfølging

Svakheter knyttet til systemer for kravsetting ograpportering

Rapporten beskriver et revideringsbehov avForsvarssjefens strategiske direktiv for operativvirksomhet (FSDO). Revidering har vært løp -ende vurdert, men FSJ har ennå ikke konkludertmed at det er et behov for dette. FD deler ikkeoppfatningen om at manglende revisjon kan føretil at det oppstår uklarheter rundt forhold knyttettil kommando og kontroll. Departementet vilfremholde at fraværet av et oppdatert FSDO ikkefår konsekvenser for strategiske føringer for ope-

16 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

rasjoner i utlandet. Forut for deployering til enny operasjon utarbeider Avdeling for opera-sjons- og beredskapsplanlegging (FD III) etiverksettingsdirektiv på vegne av FSJ. Dettedirektivet favner alle sider ved deltagelse i ope-rasjonen, og gir føringer til Fellesoperativthovedkvarter (FOHK) om oppdraget, inkludertøkonomiske rammer, engasjementsregler ogkommando- og kontrollarrangementer. Dettedirektivet utarbeides i et meget nært samarbeidmed FOHK, nettopp for å sikre at alle strategis-ke styr inger som FOHK trenger for ledelse avoperasjonen blir ivaretatt.

Til spørsmålet om kravdokument vil FD under-streke at dette er et langsiktig styringsdokumentfor implementeringen av en operativ organisa-sjon, og at kravene realiseres innenfor en lang-tidsperiode gjennom de årlige budsjetter. Detvises i så henseende særskilt til vedlegg B i deårlige iverksettingsbrev, som gir klartidene til deulike strukturelementer, og som danner grunnlagfor rapportering av operativ status. EttersomForsvaret går inn i siste år i langtidsperiodenved kommende årsskifte, vil kravdokumentet nåha liten verdi før Stortinget har tatt stilling til nyoperativ struktur. Regjeringen vil legge frem enny langtidsproposisjon i vårsesjonen 2008, ogdet vil i forbindelse med denne også være natur-lig å formalisere de mer konkrete kravene til denstrukturen som vedtas.

Krav til Forsvarets logistikkorganisasjon, avde-ling for informasjons- og kommunikasjonstekno-logi (FLO/IKT) i sentrale styringsdokumenter

Når det gjelder Rr’s spørsmål om eksplisittekrav til FLO/IKT i sentrale styringsdokumenter,kan det synes nødvendig å presisere det prinsipi-elle skillet mellom styring på operative leveran-ser og styring på virksomhetsområder. FD stillerkonkrete krav til operative leveranser, men gri-per ikke inn i etatssjefens detaljstyring av deulike virksomhetsområdene som skal produseredisse kapasitetene. Overordnede føringer for sty-ringen gis i Forsvarsdepartementets retningslin-jer for etatsstyring (RETAS) og i de årlige iverk-settingsbrev (IVB) til etatene.

Mangelfullt system for evaluering i Hæren

FD slutter seg til de konklusjoner Rr gjør i sinrapport om at systemet for operativ evalueringog testing av Hærens avdelinger som deployerestil operasjoner i utlandet er noe mangelfullt. FDvil ta dette opp med Forsvaret for å se på tiltak

som kan iverksettes for å sette FOHK bedre istand til å ivareta sitt ansvar for operativ evalu-ering av Hærens enheter.

Kommentarer til Riksrevisjonens bemerkninger

Rr viser til at materiell- og personelltilgjengelighetutgjør sentrale forutsetninger for deltakelse i ope-rasjoner i utlandet, og stiller spørsmål om forsin-kelser i realiseringen av vedtatt struktur såledesfår konsekvenser for Forsvarets operative evne ogdets muligheter til å delta i operasjoner i utlandet,i tråd med Stortingets forutsetninger.

FD legger også til grunn at materiell- og perso-nelltilgjengelighet utgjør sentrale forutsetningerfor deltakelse i operasjoner i utlandet. Tilfellerav forsinkede leveranser av kritisk materiell harmedført utsettelse av klardato for enkelte kapa-siteter/avdelinger, men FD understreker at detteikke har påvirket Forsvarets evne til å delta i deoperasjoner det er besluttet at Norge skal deltai. FD ser allikevel alvorlig på at forsinkede leve-ranser av viktig materiell kan føre til at struktur -elementer ikke blir operative innen opprinneligplanlagte tids frister, og følger dette opp i denordinære styringsdialogen med Forsvaret. FDgjennomfører fortløpende en vurdering av destyrkebidrag det er mulig å stille med til deenkelte operasjoner i utlandet. Et viktig elementi denne vurderingen er at de styrker som stillestil rådighet har det nødvendige materiellet for åløse oppdraget på en tilfredsstillende måte, sam-tidig som personellets sikkerhet blir ivaretatt.FD er av den oppfatning at dette blir ivaretattpå en god måte, og at de bidrag som i dag stilleshar en tilfredsstillende materiellstatus.

Stortingets forsvarskomité blir årlig orientert omutviklingen i operativ evne. Videre orienteres Stor -tinget om fremdriften i realiseringen av strukturengjennom rapportdelen i de årlige budsjettproposi-sjonene. Begge disse påpeker årlig at Forsvaretleverer styrkebidrag med høy kvalitet, men harutfordringer med hensyn til volum, utholdenhet.

Det overordnede målet med Forsvarets perso-nellpolitikk er å etablere en balansert og flek-sibel personellstruktur med høyt motiverte ogkompetente medarbeidere. FD er særlig opptattav styrkeproduksjonens betydning for den opera-tive evnen og ser at det på sikt er utfordringerknyttet til styrkeproduksjon som skal underbyggestruktur elementene, herunder utfordringer knyt-tet til å rekruttere personell med riktig kompe-tanse. FD har et særlig fokus på dette og tar opp

17 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

utfordringen i den ordinære styringsdialogenmed Forsvaret.

FD erkjenner at risiko og utfordringer knyttet tilå sikre tilstrekkelig grunnlag for felleskapasite-ter til operasjoner i utlandet i stor grad hengersammen med tilgangen på personell og materi-ell. Forsvarets bidrag til operasjoner i utlandetkan, i visse tilfeller, skape samtidighets proble -matikk. Nøkkel personell og/eller materiell somblir trukket ut fra sine hjemmeavdelinger, kanmedføre at hjemme avdelingene får redusert evneeller kraft til å produsere operative kapasiteter ien tidsbegrenset periode. Forsvarets felleskapa-siteter er, som en del av realiseringen av målbil-det 2005–2008, under kontinuerlig utvikling, ogprioritet blir gitt til å stille tilfredsstillende støttetil pågående operasjoner. Dette begrenser natur-lig nok Forsvarets evne til å bidra innenfor nyeoperasjonsområder ut over de forpliktelser somNorge har inngått overfor NATO, FN og EU.

Forsvaret er imidlertid innrettet mot å ha etter-spurte kapasiteter, hvilket gjør det vanskelig åunngå samtidighetsproblematikk i sin helhet,spesielt i perioder hvor Forsvaret er engasjertmed bidrag i mange operasjoner og deloperasjo-ner samtidig. FD er oppmerksom på at dette kanmedføre betydelig belastning og slitasje påberørt personell. FD vurderer derfor bl.a. åigangsette tiltak for å styrke rekrutteringen ogutdanningen til kritiske felleskapasiteter, samt åsikre en bedre balansert fordeling av belastning-en mellom forsvarsgrenene. Regjeringens forslagi St.prp. nr. 1 (2007–2008) om bruk av HV-sol-dat er, oppsatt i egne enheter, basert på frivillig-het, til støtte for forsvarsgrenene og fellesavde-linger ved operasjoner i utlandet, må også ses ilys av denne utfordringen.

Forsvaret har under etablering et strategiskkompetansestyringssystem som vil gi grunnlagfor å utvikle tiltak for å rekruttere, beholde ogdisponere personell med kritisk kompetanse. Detvil i nær fremtid bli iverksatt et arbeid for åkartlegge kritisk kompetanse i Forsvaret. Dettevil gi informasjon om hvilke konkrete miljøersom er spesielt berørt samt måle og overvåkebeholdningen av kritisk kompetanse i Forsvaret.Innen IKT-området er kompetanse- og kapasi-tetsgap analysert, og det er på bakgrunn av detteiverksatt strakstiltak som bl.a. innebærer økedeutdanningskvoter.

Rr viser i sine bemerkninger til at manglendekapasitet i FLO på teknisk og merkantilt perso-

nell synes å være en årsak til mangler knyttet tilmateriell tilgjengelighet. FD viser her til de tiltaksom er beskrevet i pkt. 3.1 mht. å bedre perso-nellsituasjonen.

FD styrer Forsvaret på samlet årsverksrammeog vil fortsatt prioritere de krav til stram styringog effektivisering som Stortinget har pålagt for-svarssektoren. Det påligger FSJ å gjøre de grephan anser som nødvendige for å kunne styre års-verksutviklingen i Forsvaret innenfor rammenegitt av FD. Samtidig er det en felles forståelsemellom FD og Forsvaret at man vil kunne tilpas-se årsverksmålet og tidspunkt for oppnåelse avdette.

FD har derfor gitt tillatelse til å øke bemanning-en i FLO der det er godtgjort at dette vil væretotaløkonomisk lønnsomt på kort og lang sikt.FD har også lagt til grunn at FLO skal priori-tere, innenfor rammen av de totaløkonomiskeinnsparingskravene som er fastslått i St.prp. nr.42 (2003–2004), behovet for å beholde, og ienkelte tilfelle tilføre, nødvendig kapasitet ogkompetanse for å ivareta materiell sikkerhet,samt å produsere leveranser til den operativevirksomheten og investeringsporteføljen. FDerkjenner like fullt at det er utfordringer knyttettil å sikre at sektoren generelt, og FLO spesielt,har tilstrekkelig kompetansebeholdning og -kapasitet. Dette er imidlertid også et resultat avsituasjonen i arbeidsmarkedet generelt der ogsåFor svaret merker en betydelig etterspørsel etterenkelte typer arbeidskraft.

Rr peker på flere forbedringsområder knyttet tilkravsetting og rapportering. FD er enig i at detmå komme på plass et overordnet kravdokumentsom beskriver de operative krav til Forsvaretsenheter, og spesielt for Hæren. Sjø- og Luft -forsvaret gjør utstrakt bruk av kravdokumenterutarbeidet av NATO og evaluerer sine enheteropp i mot disse. Når Forsvarets struktur fastset-tes i ny langtidsmelding vil FD be Forsvaret omå utarbeide et nytt overordnet dokument somstiller operative krav til enhetene.

FD har allerede tatt initiativ overfor FSJ til ågjøre en ny vurdering av revisjonsbehovet forFSDO, og dette arbeidet vil starte i løpet av høsten.

FD vil, som Rr har registrert, følge opp forhol-det vedrørende Hærens noe manglende evalue-ringssystem i dialog med Forsvaret. Målsett -ingen er å gjøre FOHK i best mulig stand til å

18 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

følge opp sitt ansvar ift. operativ evaluering avavdelinger som skal til internasjonale opera -sjoner.

Rr understreker betydningen av at arbeidet medå forbedre Forsvarets erfaringsdatabase lessonslearned (FERDABALL) videreføres. FD delerfullt ut dette synet og vil peke på at opplæring ibruk og forståelse for FERDABALL er i positivutvikling i Forsvaret. FD vil i sin dialog medForsvaret følge opp denne utviklingen for å sikreat innføringen av et robust system for erfarings-overføring kommer på plass.

Rr peker på at det er uklarheter knyttet til hvasom skal belastes kapittel 1792 Norske styrker iutlandet, og at FOHK mangler tilstrekkelig kon-troll med hva som belastes kapittel 1792 av styr-keprodusentene. Som Rr er kjent med, skalDirektiv for budsjettering og utgiftsføring revide-res, og retningslinjene presiseres. FOHK hargjennomført en totalgjennomgang av styringenog forvaltningen av kapittel 1792, og utarbeidetet forslag til revisjon av gjeldende direktiv. Deter nedsatt en arbeidsgruppe i Forsvarsstaben forå se på helheten i arbeidet. Forsvarsstaben tarsikte på å utgi et revidert direktiv innen 1. janu-ar 2008. Disse justeringene vil ikke endre detfaktum at sjef FOHK er kapittelansvarlig.

Avslutning

Jeg vil avslutningsvis understreke at Forsvars -departementet ser positivt på at det ikke er fun-net vesentlige feil og mangler ved gjennomgang-en av Forsvarets forutsetninger for deltakelse ioperasjoner i utlandet. Når det gjelder Riksrevi -sjonens merknader, tar Forsvarsdepartementetdisse på alvor og følger opp manglene i departe-mentets styring og oppfølging av Forsvaret.Samtidig vil jeg understreke at Forsvaret harkunnet stille enheter til de operasjoner det erblitt besluttet å delta i.

Jeg ser frem til en fortsatt konstruktiv og god dialog med Riksrevisjonen.”

5 Riksrevisjonens uttalelse

I St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-niseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008ble det lagt vekt på å videreføre omleggingen avForsvaret i retning av et fleksibelt forsvar av høykvalitet, med kapasiteter som ivaretar bådenasjonale og internasjonale oppgaver.

Forsvarsdepartementet erkjenner at presset på fel-leskapasiteter begrenser Forsvarets evne til å bidrainnenfor nye operasjonsområder, og vedgår at for-sinkede leveranser av viktig materiell kan føre tilat strukturelementer ikke blir operative innen opp-rinnelig planlagte tidsfrister. Forsvars departe -mentet framholder imidlertid at de identifisertemanglene ikke har påvirket Forsvarets evne til ådelta i de operasjoner det er besluttet at Norgeskal delta i. Riksrevisjonen vil vise til at materiell-og personelltilgjengelighet utgjør sentrale forut-setninger for Forsvarets deltakelse i operasjoner iutlandet. Riksrevisjonen ser derfor alvorlig på atdet er identifisert vesentlige mangler knyttet tilmaterielltilgjengelighet både innen forsvarsgren -ene og felleskapasiteter. Det er også alvorlig atForsvaret har personellmangel og -slitasje særlig iHæren og innen felleskapasi teter.

Riksrevisjonen konstaterer at det er manglendekapasitet i FLO på teknisk og merkantilt perso-nell, og vil påpeke at dette også har konsekven-ser for FLOs muligheter til å understøtte opera-sjoner i utlandet. Riksrevisjonen merker seg detiltak departementet har iverksatt for å bedre per-sonellsituasjonen i FLO, og vil understrekedepartementets ansvar for å følge opp at FLOsikres tilstrekkelig kompetanse og kapasitet.

Et fleksibelt forsvar som skal være hurtigrea -gerende og i beredskap for både nasjonale oginternasjonale oppdrag, tilsier behov for syste-mer som sikrer en tydelig formidling av krav tilstyrkene og en rapportering som gir god oversiktover styrkenes status. Riksrevisjonen vil peke påat det er flere forbedringsområder knyttet tilkravsetting og rapportering, og har merket seg atForsvarsdepartementet i forbindelse med nylangtidsmelding vil be Forsvaret om å utarbeideet nytt overordnet dokument som stiller operati-ve krav til Forsvarets enheter.

Riksrevisjonen vil peke på at det er uklarheterknyttet til hva som skal belastes kapittel 1792Norske styrker i utlandet, og hva som skal belas-tes ordinære driftsbudsjetter. Videre manglerFellesoperativt hovedkvarter tilstrekkelig kon-troll med hva som belastes kapitlet fra styrkepro-dusentenes side. Forsvarsdepartementet viser tilat det er gjennomført en totalgjennomgang avstyring og forvaltning av kapittel 1792, og atForsvarsstaben tar sikte på å utgi et revidert direktiv for budsjettering og utgiftsføring innen1. januar 2008. Riksrevisjonen legger til grunn atdepartementet følger opp at dette sikrer tilfreds-stillende ansvarsklargjøring og kontroll.

19 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

Som det framgår har undersøk elsen etterRiksrevisjonens oppfatning avdekket vesentligefeil og mangler som påvirker Forsvarets opera -tive evne. Riksrevi sjonen mener dette er alvorligog stiller spørsmål ved Forsvarets muligheter tilå stille med kapasiteter som ivaretar både nasjo-

nale og internasjonale oppgaver slik Stortingethar forutsatt, jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004) ogInnst. S. nr. 234 (2003–2004).

Saken sendes Stortinget.

20 Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

Vedtatt i Riksrevisjonens møte 21. november 2007

Jørgen Kosmo Jan L. Stub

Annelise Høegh Morten Lund Ranveig Frøiland

––––––––––––––––––––––Eirik Larsen Kvakkestad

Rapport: Forsvarets forutsetningerfor deltakelse i operasjoner i utlandet

Vedlegg til Dokument nr. 3:3 (2007–2008)

1 Innledning 24

1.1 Bakgrunn 24

1.1.1 Mål om økt operativ evne 24

1.1.2 Utvikling mot et mer fleksibelt forsvar 24

1.2 Formål og problemstillinger 25

2 Metodisk tilnærming og gjennomføring 27

2.1 Gjennomføring av undersøkelsen 27

2.1.1 Dokumentanalyse 27

2.1.2 Intervjuer 27

2.1.3 Nærmere om metodisk tilnærming til problemstilling 1 27

2.1.4 Nærmere om metodisk tilnærming til problemstilling 2 27

3 Revisjonskriterier 29

3.1 Forutsetninger for etablering av styrke-struktur – materiell og personell 29

3.1.1 Stortingets vedtak og forutsetninger om styrkestrukturen 29

3.1.2 Forutsetninger knyttet til de enkelte forsvarsgrenene 29

3.1.3 Forutsetninger knyttet til felles-kapasiteter 30

3.2 Styring og oppfølging 31

3.2.1 Fastsettelse av mål og krav og oppfølging med hensyn til resultater 31

3.2.2 Ansvars- og myndighetsfordeling 32

4 Faktagrunnlag 33

4.1 Roller og organisering i forbindelse med operasjoner i utlandet 33

4.2 Status med hensyn til materiell og personell 36

4.2.1 Forsvarets vurderinger av status for Forsvaret totalt 36

4.2.2 Hæren 37

4.2.3 Sjøforsvaret 39

4.2.4 Luftforsvaret 40

4.2.5 Felleskapasiteter 42

4.3 Grunnlag for styring og oppfølging 49

4.3.1 Krav og rapportering 49

4.3.2 Evaluering 53

4.3.3 Erfaringsoverføring 56

4.3.4 Ansvar og myndighet for økonomi-styring i forbindelse med operasjoner i utlandet (1792) 57

5 Vurderinger 60

5.1 Mangler med hensyn til materiell og personell 60

5.2 Mangler med hensyn til styring og oppfølging 61

5.2.1 Svakheter knyttet til systemer for kravsetting og rapportering 61

5.2.2 Mangelfullt system for evaluering i Hæren 62

5.2.3 Mangelfullt system for erfarings-overføring 62

5.2.4 Uklar ansvars- og myndighetsfordeling knyttet til økonomistyring i forbindelse med operasjoner i utlandet 62

Vedlegg: Dokumentoversikt 64

23 Dokument nr. 3:3 (2007–2008) Rapport

Innhold

1.1 Bakgrunn

1.1.1 Mål om økt operativ evneDen pågående omstillingen av Forsvaret inne bær eren overgang fra et mobiliseringsforsvar med fokuspå anti-invasjonsforsvar til et innsatsbasert forsvarmed vekt på nasjonale og internasjonale operasjo-ner. Gjennom St.meld. nr. 38 (1999–2000)Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjo-nale operasjoner, jf. Innst. S. nr. 152 (1999–2000),ble det pekt på at krav stilt til bidrag i internasjo-nale militære operasjoner var blitt høyere, bådehva angår reaksjonstid, trening og utrustning ogevne til å samarbeide med andre lands styrker. Imeldingen ble det på dette grunnlag lagt vekt på atForsvarets evne til å bidra i internasjonale militæreoperasjoner måtte forbedres.1 Videre ble det iSt.prp. nr. 45 (2000–2001) Omleggingen avForsvaret i perioden 2002–2005, jf. Innst. S. nr.342 (2000–2001) framholdt at Forsvarets enheterskulle organiseres for å kunne løse flere typer opp-gaver, alene eller i samarbeid med allierte, på kortvarsel og over store avstander.2

Et av hovedmålene med omstillingene i innvæ-rende og forrige langtidsperiode har vært å få etforsvar med bedre operativ evne. I Budsjett-innst.S. nr. 7 (2001–2002) blir Forsvarets operativeevne definert som:

”en funksjon av styrkenes reaksjonsevne, mobi-litet, stridsevne og utholdenhet, og skal gjøreForsvaret i stand til å reagere på egnet måte iforhold til en gitt situasjon. Den operative evneer avhengig av faktorer som øvelses- og tre-ningsnivå, kvaliteten og kvantiteten på materi-ell og egnetheten til ledelseselementene ogkommando- og kontrollappa ratet. Alle dissefaktorene vil bli forbedret gjen nom helheten avomleggingen slik denne er plan lagt for perio-den 2002–2005, blant annet gjennom oppret-telsen av Forsvarets innsats styrke.”3

Målet om å styrke den operative evnen blevidereført gjennom St.prp. nr. 42 (2003–2004)Den videre moderniseringen av Forsvaret i peri-

oden 2005–2008, jf. Innst. S. nr. 234(2003–2004). I proposisjonen vises det til athovedmålet med videreutviklingen av Forsvareter å sikre evne til å reagere raskt med rett typekapasitet i hele Forsvarets oppgavespekter. Denforeslåtte strukturen ville ifølge proposisjonenbidra i betydelig grad i denne retningen, og iperioden gi økt operativ evne. Det ble i den for-bindelse vist til at større deler av Forsvaretsstruktur ville gjøres anvendbar og deployerbar4

for oppdrag i hele Forsvarets oppgavespekter.5

1.1.2 Utvikling mot et mer fleksibelt forsvar Formålet med St.meld. nr. 38 (1998–99) Til -pasning av Forsvaret til deltagelse i internasjona-le operasjoner var å skissere hvilke typer styrkerNorge hadde behov for når det gjaldt framtidigdeltakelse i flernasjonale styrkestrukturer og inter-nasjonale operasjoner, samt hvordan disse kunneopprettes og opprettholdes uten å legge uaksep-table føringer på hvordan Forsvarets helhetligeorganisasjon best skulle utformes i framtiden.6

I St.meld. nr. 38 (1998–99) ble det lagt vekt påat styrkene for internasjonal innsats måtte væreidentifisert og klargjort på forhånd. Som en følgeav dette ble Forsvarets innsatsstyrke (FIST) opp-rettet. Etableringen av en bredt sammensatt inn-satsstyrke – ”Forsvarets innsatsstyrke for inter-nasjonale operasoner” – skulle gi økte valgmu-ligheter når en krisesituasjon oppstod og skapestørre forutsigbarhet i planleggingen av uten-landsengasjementer. Et slikt system skulle kunnedekke all norsk deltakelse i internasjonale mili-tære operasjoner, uavhengig av deltakelsens artog operasjonenes organisatoriske ramme.7

I St.meld. nr. 38 (1998–99) ble det angitt kon-krete rammer og krav til Forsvarets styrkebidragi internasjonale operasjoner, bl.a. når styrkeneskulle være etablert, antall/type personell, typemateriell og reaksjonstid.8 Hærens bidrag til


1 Innledning

1) St.meld. nr. 38 (1999–2000), s. 5.

2) St.prp. nr. 45 (2000–2001), s. 14.

3) Budsjett-innst. S. nr. 7 (2001–2002), s. 15; jf. St.meld. nr. 38(1999–2000) og St.prp. nr. 45 (2000–2001).

4) Deployere vil si å sette inn styrker i et operasjonsområde, jf. Forsvaretsnettsider www.mil.no. Redeployere vil si å trekke styrkene ut.

5) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 54 og 68.

6) St.meld. nr. 38 (1998–1999), s. 6; jf. Innst. S. nr. 152 (1999–2000), s. 8, s. 16; vedtatt i Stortinget 13. april 2000, II, s. 2824.

7) St.meld. nr. 38 (1998–99), s. 22 og Innst. S. nr. 152 (1999–2000), s. 6.

8) St.meld. nr. 38 (1998–1999), s. 27.

Forsvarets innsatsstyrker ble vedtatt etablert medet personelloppsett på i overkant av 2100. Somreaksjonsstyrke anbefalte regjeringen at det bleopprettet en bataljonsstridsgruppe med personellpå omkring 1400. I tillegg ble det anbefalt opp-rettet en forsterkningsstyrke på omkring 700.9

Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 45(1999–2000) Omleggingen av Forsvaret i perio-den 2002–2005 ble det vedtatt at innsatsstyrken iHæren som del av Forsvarets innsatsstyrke(FIST) skulle endres og settes opp med følgende:En delvis vervet hurtig reaksjonsstyrke med per-sonell på inntil 700, en reaksjons- og oppføl-gingsstyrke på inntil 1100 og en forsterknings-styrke på inntil 400.10

I St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-niseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008ble det vist til at Forsvarets innsatsstyrke (FIST)i stor grad hadde bestått av øremerkede enheter.11

I framtiden ville ifølge proposisjonen en størreandel av Forsvarets totale styrker bli gjortanvendbare, og innsatsstyrkene utgjøres av ele-menter satt i beredskap for operasjoner. Detteinnebærer at avdelinger og enheter rullerermellom ulike oppgaver og oppdrag både nasjo-nalt og internasjonalt. Begrepet Forsvarets inn-satsstyrke ville derfor ha større fleksibilitet enntidligere, fordi strukturen totalt sett skulle dreiesi denne retningen.12

Gjennom St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videremoderniseringen av Forsvaret i perioden2005–2008, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004), bledet lagt vekt på å tilpasse Forsvaret til strategis-ke rammevilkår og et endret risikobilde i tilleggtil behovet for å sikre en kostnadseffektiv virk-somhet innenfor realistiske budsjettrammer. Iproposisjonen ble det påpekt at endringene i sik-kerhetsbildet og i strategiske forhold for øvrig,medfører endrede oppgaver for Forsvaret. For -svaret har fått flere og mer komplekse oppgaveri grenselandet mellom krig og fred, og mellommilitær og sivil virksomhet. I proposisjonen

vises det til at nye oppgaver ikke krever en ned-skalert utgave av det gamle Forsvaret, men en nytype forsvar.13 Dette skulle oppnås gjennom kon-sekvent prioritering av kvalitet framfor kvantitet,betydelig overføring av ressurser fra logistikk-og støttestrukturen og større vekt på flernasjo -nale løsninger i forsvarspolitikken.14

I proposisjonen ble det videre lagt vekt på at deter nødvendig å videreføre omleggingen avForsvaret i retning av et fleksibelt forsvar av høykvalitet. Denne fleksibiliteten innebærer for detførste at Forsvaret må utvikles med sikte på åvære relevant for summen av de prioriterte opp-gavene. De samme styrkene må kunne håndterehele spekteret av Forsvarets prioriterte oppgaver,uavhengig av om disse skal løses alene ellersammen med andre, nasjonalt eller internasjo-nalt. For det andre innebærer kravene til fleksibi-litet at Forsvaret må gjøres mer forandringsdyk-tig, slik at det kontinuerlig kan tilpasses derådende strategiske omgivelser.15

1.2 Formål og problemstillinger

Formålet med denne revisjonen har vært å vurdereom Forsvaret oppfyller Stortingets vedtak og for-utsetninger knyttet til deltakelse i operasjoner iutlandet, og å undersøke i hvilken gradForsvarsdepartementet og dets underliggende etatForsvaret gjennom styringsmessige forhold leggertil rette for at disse forutsetningene blir oppfylt.

Undersøkelsen er gjennomført med følgendeproblemstillinger:

1. I hvilken grad er det identifisert manglermed hensyn til materiell og personell som skalkunne brukes i operasjoner i utlandet?

2. I hvilken grad er det etablert en styring ogoppfølging som legger til rette for en effektivdeltakelse i operasjoner i utlandet?

Problemstillingen om styring og oppfølging erbelyst gjennom følgende underproblemstillinger:

2.1 Er det etablert effektive systemer for fast -settelse av krav til styrkestruktur, rapportering,evaluering og erfaringsoverføring?


9) St.meld. nr. 38 (1998–1999), s. 27.

10) St.prp. nr. 45 (2000–2001), s. 112–113; jf. Innst. S. nr. 342(2000–2001), s. 52; vedtatt i Stortinget 13. juni 2001, VI, s. 3824.Når det gjaldt forsterkningsstyrken, fattet Stortinget i 2003 vedtakom at den likevel ikke skulle opprettes og at oppklarings- og ingen-iørdelen av forsterkningsstyrken skulle integreres i den hurtige reak-sjonsstyrken, jf. vedtak ved behandling av B.innst. S. nr. 7(2003–2004), jf. St.prp. nr. 1 (2003–2004) for Forsvarsdepartementet.

11) Jf. St.meld. nr. 38 (1998–99), s. 22, der det ble forutsatt at styrkenefor internasjonal innsats måtte være identifisert og klargjort på for-hånd.

12) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 54.


14) Innst. S. nr. 234 (2003–2004), s. 8.


Denne problemstillingen omfatter systemet forfastsettelse av krav og påfølgende rapportering,slik som bruk av styrkeregisteret16, gjennomfø-ring av evalueringer i forsvarsgrenene og brukenav Forsvarets erfaringsdatabase lessons learned(Ferdaball).

2.2 I hvilken grad er ansvars- og myndighetsfor-delingen klar når det gjelder økonomistyring iforbindelse med operasjoner i utlandet?

Merkostnader som påløper i forbindelse meddeltakelse i operasjoner i utlandet skal føres overkapittel 1792 Norske styrker i utlandet.Problemstillingen omfatter hvordan ansvars- ogmyndighetsfordelingen for føring av kostnaderpå kapittel 1792 fungerer.


16) Styrkeregisteret skal være Forsvarets fremste oversikt over den opera-tive struktur med tilhørende operative krav og strukturelementenesstatus i forhold til kravene, jf. Styrkeoppbyggingsdirektivet fraForsvaret av februar 2006.

2.1 Gjennomføring av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse ogintervjuer, og omfatter i hovedsak tidsperioden2004–2007.

2.1.1 DokumentanalyseAktuelle stortingsproposisjoner og -meldingermed tilhørende innstillinger er gjennomgått for åbelyse hvilke føringer som er gitt av Stortinget iforbindelse med Forsvarets operasjoner i utlan-det. Videre er sekundærdata fra interne rapporteri Forsvaret brukt for å belyse Forsvarets egen-vurdering av status når det gjelder å kunne stillemateriell og personell til operasjoner i utlandet.Interne rapporter som har vært brukt, er For -svars sjefens årsrapporter, Forsvarssjefens årligevurdering av operativ evne og resultat- og kon-trollrapporter, som avgis hvert tertial.

For å kunne belyse hvorvidt styring og oppføl-ging legger til rette for en effektiv deltakelse ioperasjoner i utlandet, er det foretatt analysemed utgangspunkt i iverksettingsbrev, planer,direktiver, rapportering og gjennomførte evalu -eringer og erfaringsrapporter.

2.1.2 IntervjuerDokumentanalysen er supplert med intervjuer,med sikte på å få bekreftet og utdypet funn fradokumentanalysen. Det er innhentet intervjudatafra ulike nivåer i Forsvaret for å sikre bredde idatamaterialet.

Det er gjennomført intervjuer med Forsvars -departementet, Fellesoperativt hovedkvarter,Fellesstaben, Luftforsvarsstaben, Sjøforsvars -staben, Hærstaben, Hærens styrker, FLO/IKT,FLO/Systemstyring, Operasjonssenter for logis-tikk (Logops), Forsvarets sanitet, Senter for mili-tær erfaring og Communication InformationSystems Task Group (CIS TG)17.

Det er i tillegg sendt brev med en rekke spørs-mål til Luftforsvarsstaben, Sjøforsvarsstaben ogForsvarsdepartementet.

2.1.3 Nærmere om metodisk tilnærming til problemstilling 1I behandlingen av problemstillingen om statusmht. materiell og personell er det tatt utgangs-punkt i vurderinger av status slik de framgår avForsvarssjefens årsrapport og dokumentet For -svarssjefens vurdering av operativ evne. Fradisse dokumentene gjengis områder der For svar -et har rapportert om at status ikke er tilfredsstil-lende. Det er lagt særlig vekt på For svars sjef ensårsrapport for 2006 for å få en mest mulig opp-datert vurdering av status. Intervjudata er bruktfor å supplere beskrivelsen av områder derForsvarssjefen har påpekt mangler. For svaretsvurderinger av status er deretter forelagt For -svars departementet for uttalelse både gjennombrev og intervju. Den metodiske tilnærmingengjør det mulig å kartlegge om det er enighetbåde mellom departementet og Forsvaret oginnad i Forsvaret om mangler som er identifisert.

2.1.4 Nærmere om metodisk tilnærming til problemstilling 2

Mål, krav og rapporteringFor å belyse systemet for fastsettelse av krav tilstyrkenes militære egenskaper og struktur samtrapportering har blant annet styrkeregisteret18

vært sentralt. Det er undersøkt hvordan styrkere-gisteret blir brukt og om registeret fungerer etterhensikten. Videre er det gjennom intervjuer medForsvarsdepartementet og Fellesoperativt hoved-kvarter innhentet vurderinger av Forsvarssjefensstrategiske direktiv for operativ virksomhet(FSDO). Direktivet er det overordnede strategis-ke dokumentet for gjennomføring av den primæ-re aktivitet i Forsvaret, og er således en viktigforutsetning for styring på området. For øvrig erdet benyttet intervjudata fra FLO/Systemstyring,FLO/IKT, Hærens styrker og Hærstaben når detgjelder krav og rapportering.

EvalueringerFor å undersøke hvorvidt det er etablert et effek-tivt system for evalueringer av styrker, er detforetatt dokumentanalyse og intervjuer. Det er


2 Metodisk tilnærming og gjennomføring

17) CIS TG er en avdeling ved Forsvarets kompetansesenter for kommando-, kontroll- og informasjonssystemer (FK KKIS).

18) Styrkeregisteret skal være Forsvarets fremste oversikt over den opera-tive struktur med tilhørende operative krav og strukturelementenesstatus i forhold til kravene, jf. Styrkeoppbyggingsdirektivet fraForsvaret av februar 2006.

undersøkt hvorvidt det gjennomføres evaluering-er i henhold til nasjonale krav og NATO-krav,og om evalueringene foretas i ekstern eller internregi. Forsvarsdepartementet, Fellesoperativthovedkvarter, Hærstaben, Hærens styrker,Sjøforsvarsstaben og Luftforsvarsstaben har iintervju eller via brev gitt sine vurderinger avsystemet for evaluering. For Hæren har ogsåHærevalueringen fra juni 200619 blitt benyttetsom kilde.

Erfaringsoverføring – FerdaballFor å belyse Forsvarets system for erfaringsover-føring, er rapporter fra gjennomførte øvelsergjennomgått. Rapportene er lagret i databasenFerdaball (Forsvarets erfaringsdatabase lessonslearned). Det er i den forbindelse undersøkt hvil-ke rapporter som foreligger fra kontingenter somhar deltatt i operasjoner i utlandet etter 2005.Oversikten over tilgjengelige rapporter er fore-lagt Senter for militær erfaring for uttalelse. Forå undersøke i hvilken grad det foreligger en fel-les mal for rapportene, lik praksis for struktur oginnhold i de ulike typene erfaringsrapporter, ogfor å innhente synspunkter på den faktiske bruk -en av systemet, er det gjennomført intervjuermed Forsvarsdepartementet og Senter for militærerfaring.

Ansvar og myndighet for økonomistyring i forbin-delse med internasjonale operasjonerMerkostnader som påløper i forbindelse meddeltakelse i operasjoner i utlandet skal føres overkapittel 1792 Norske styrker i utlandet. For åundersøke ansvar og myndighet for økonomisty-ring i forbindelse med operasjoner i utlandet erdet foretatt en gjennomgang av hvordan systemetfor føring av kostnader på kapittel 1792 Norskestyrker i utlandet fungerer. Dette er gjortgjennom dokumentanalyse og intervjuer medFLO/Systemstyring, Fellesoperativt hovedkvar-ter og Forsvarsdepartementet.


19) Hærevalueringen ble gjennomført etter mandat fraGeneralinspektøren for Hæren. Hensikten var å evaluere den over -ordnede ledelse og styring i Hæren.

Revisjonskriteriene er utledet fra aktuelle stor-tingsmeldinger og -proposisjoner og Stortingetsbehandling av disse. Kriteriene er på en del punk-ter operasjonalisert ut fra krav i Stortingets bevilg-ningsreglement og konkretiseringen av dette ireglementet for økonomistyring i staten med til -hørende bestemmelser.20 Styrings doku menter fraForsvarsdepartementet, som iverksettingsbrev fraundersøkelsesperioden, er også brukt til å utdyperevisjonskriterier i undersøkelsen.

3.1 Forutsetninger for etablering av styrke -struktur – materiell og personell

3.1.1 Stortingets vedtak og forutsetninger omstyrkestrukturenI St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omleggingen avForsvaret i perioden 2002–2005 legges det tilgrunn at Forsvaret må kunne delta i hele spekte-ret av operasjoner i utlandet med enheter som til-fredsstiller ulike krav til reaksjonstid, trenings-og øvingsnivå, utrustning og utholdenhet. Videreframheves det i St.prp. nr. 42 (2003–2004) Denvidere moderniseringen av Forsvaret i perioden2005–2008 at Forsvarets enheter og avdelingermå ha høy reaksjonsevne, være tilgjengelige,fleksible og deployerbare, samt kunne operereeffektivt alene og sammen med styrker fra allier-te land, hjemme og ute.21

I St.prp. nr. 42 (2003–2004) ble det vist til atForsvarets innsatsstyrke (FIST) i stor grad haddebestått av øremerkede enheter.22 I framtiden villeifølge proposisjonen en større andel av For -svarets totale styrker bli gjort anvendbare, oginnsatsstyrkene utgjøres av elementer satt iberedskap for operasjoner i utlandet. Dette inne-bærer at avdelinger og enheter rullerer mellomulike oppgaver og oppdrag. Begrepet Forsvaretsinnsatsstyrke ville derfor ha større fleksibilitet

enn tidligere, fordi strukturen totalt sett dreies idenne retningen.23

St.prp. nr. 42 (2003–2004) angir ikke konkreterammer for styrkebidragene i operasjoner i utlan-det, men legger vekt på at Forsvaret skal hakapasiteter som ivaretar både de nasjonale oginternasjonale oppgavene.24 Prioritet er lagt pådeployerbare kapasiteter, med høy mobilitet,reaksjonsevne, kvalitet og tilgjengelighet, fram-for på stasjonære styrker med lang reaksjonstid.Den framtidige styrkestrukturen er beskrevet iSt.prp. nr. 42 (2003–2004).25 Stortinget sluttetseg til denne og ga Forsvarsdepartementet full-makt til å iverksette endringene.26 Departementethar konkretisert endringene gjennom iverkset-tingsbrev for perioden 2005–2008 og årligestrukturutviklingsplaner.

Det framgår av iverksettingsbrevene for 2005,2006 og 2007 at Forsvaret skal produsere struk-turelementer i henhold til nasjonale operativekrav og NATO-krav. I iverksettingsbrevet fraForsvarsdepartementet til FMO for 2006 heterdet for eksempel at Forsvaret skal opprettholdeaktiviteter innenfor operativ virksomhet som sik-rer at Forsvaret kan levere operativ evne i hen-hold til de spesifiserte nasjonale krav og våreNATO-forpliktelser.27 Iverksettingsbrevet presi-serer at strukturelementenes operativitet skalmåles på områdene personell, organisasjon,materiell og øvingsstatus, slik disse er konkre -tisert i styrkeoppbyggingsdirektivet/styrkeregisteret.28

3.1.2 Forutsetninger knyttet til de enkelte for-svarsgrenene St.prp. nr. 42 (2003–2004) gir oversikt over hvil-ke strukturelementer som skal være på plass


3 Revisjonskriterier

20) Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregent -ens resolusjon 12. desember 2003 og bestemmelser om økonomisty-ring i staten, fastsatt av Finansdepartementet 12. desember 2003.

21) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 14.

22) Jf. St.prp. nr. 38 (1998–1999), s. 22, der det ble forutsatt at styrkenefor internasjonale innsats måtte være identifisert og klargjort på for-hånd.

23) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 54.

24) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 16.

25) St.prp. nr. 42 (2003–2004), tabell 5.5, s. 69.

26) Stortingsvedtak nr. 418 – 10. juni 2004.

27) For nasjonale krav og NATO-krav vises det til iverksettingsbrevets ved-legg B – operative krav og klartider, og vedlegg F – NATO ForceGoals.

28) Brev fra Forsvarsdepartementet til Forsvarssjefen, 22. desember 2005;Iverksettingsbrev for FMO for 2006, s. 15–16.

innenfor den enkelte forsvarsgren i langtidsperi-oden 2005–2008.29 Iverksettingsbrev og de årligestrukturutviklingsplanene konkretiserer hvilkeelementer som skal realiseres hvert år i perioden.

I henhold til iverksettingsbrevet for forsvarssek-toren for 2005–200830 er ambisjonen at alleHærens enheter, med unntak av Hans MajestetKongens Garde og grensevakten, skal væredeployerbare til operasjoner i inn- og utland.Hæren skal ha en deployerbar brigade (brigadeNord) for alle typer operasjoner.31

Når det gjelder Sjøforsvaret, er ambisjonen ihenhold til iverksettingsbrevet for 2005–2008 åivareta nasjonale maritime oppgaver og samtidigvære i stand til å bidra i et bredt spekter av fler-nasjonale oppgaver hjemme og ute. I iverkset-tingsbrevet nevnes blant annet fregatter avFridtjof Nansen-klassen og missiltorpedobåter avSkjold-klassen, samt ubåter som anvendbare ioperasjoner i utlandet.32

Når det gjelder Luftforsvaret, vises det i iverk-settingsbrevet for 2005–2008 til at luftstyrkeneskal videreutvikles som deployerbare kapasiteternasjonalt og internasjonalt, tilpasset de operativeambisjoner og krav.33

3.1.3 Forutsetninger knyttet til felleskapasiteter

SanitetI St.prp. nr. 42 (2003–2004) påpekes det at mili-tære operasjoner er risikofylte, og at det derforer avgjørende at avdelinger understøttes av entilstrekkelig og egnet sanitetsorganisasjon.Sanitetssystemet skal organiseres slik at det kannyttes nasjonalt og i utenlandsoperasjoner, ogsåsom en del av flernasjonale sanitetsstyrker.34 ISt.prp.nr. 1 (2003–2004) er det senere vist til atsom følge av Stortingets behandling av St.prp.nr. 42 (2003–2004) skal Forsvarets sanitet med

Forsvarets samlede sanitetsressurser utvikle ogsette opp et modulbasert og oppgavetilpassetsanitetssystem med prioritet på understøttelse avoperasjoner i utlandet. Sanitetssystemet skalvidere være en fellesressurs og ha en reaksjons-evne tilsvarende de styrker som skal støttes ihenhold til internasjonale (NATO, FN) og nasjo-nale forpliktelser.35

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)I St.prp. nr. 42 (2003–2004) framholdes det atkapasiteter innen operativ logistikk- og støtte-struktur vil kunne nyttes til å understøtte nasjo-nale styrkebidrag og operasjoner, og som selv-stendige styrkebidrag internasjonalt.36 Det fram-går videre av St.prp. nr. 1 (2004–2005) at FLOskal yte logistikktjenester til operative styrkerved øvelser, deployeringer og flernasjonale ope-rasjoner. Dette innebærer at FLO må ha en mini-mumskapasitet av personell og tjenester som kanrykke ut til operative oppdrag.37

For å sikre nødvendig initiell utholdenhet tilForsvarets operative avdelinger, må det med-bringes forsyninger i tilstrekkelig mengde, oglogistikkapparatet må ha samme mobilitet ogdeployerbarhet som de styrker det støtter. I til-legg etableres en logistikkorganisasjon som er istand til å etterforsyne og vedlikeholde de stri-dende avdelingene. Samtidig må det etableres ethelhetlig logistikkonsept som strekker seg fraNorge og inn i operasjonsområdet, og som ivare-tar et totalansvar for den operative logistikk- ogstøtteorganisasjonen. For at avdelingene skalkunne løse sine opp gaver på en effektiv måte,må det etableres beredskapsbeholdninger som ertilpasset operasjonsområdet, tilgang i markedetog de oppdrag som skal utføres.38

Strategisk sjø- og lufttransportDet framgår av St.prp. nr. 42 (2003–2004) at forå kunne transportere spesielt landstyrker og iva-reta forsyningsbehovene til alle norske deployer-te styrker nasjonalt og internasjonalt, må det sik-res en tilfredsstillende tilgang til transportflyka-pasitet med høy lasteevne og lang rekkevidde.39


29) St.prp. nr. 42 (2003–2004), tabell 5.2, 5.3 og 5.4, s. 63, 65 og 67.

30) Dette iverksettingsbrevet dekker perioden 2005–2008, og formali -serer tiltak og oppdrag til etatene for oppfølging av Stortingetsbehandling av og vedtak knyttet til Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf.St.prp. nr. 42 (2003–2004). Det utarbeides i tillegg iverksettingsbrev iforbindelse med den årlige budsjettbehandlingen.

31) Iverksettingsbrev for Forsvarssektoren for perioden 2005–2008, 14. september 2004, s. 28.



34) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 58.

35) St.prp. nr. 1 (2004–2005) for Forsvarsdepartementet, s. 76.

36) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 61.



39) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 66.

3.2 Styring og oppfølging

3.2.1 Fastsettelse av mål og krav og oppfølgingmed hensyn til resultaterNår det gjelder styring og oppfølging, er over-ordnede prinsipper for mål- og resultatstyringlagt til grunn. Det prinsipielle kravet om å for-mulere mål og rapportere om oppnådde resulta-ter ble først fastlagt ved Stortingets behandlingav St.prp. nr. 52 (1984–85 ), jf. Innst. S. nr. 135(1984–85) Om reformer i statens budsjettsystemog endringer i bevilgningsreglementet.

Det gjeldende bevilgningsreglementet fastslår atde resultater som tilsiktes oppnådd skal beskrives ibudsjettforslaget, og at opplysninger om oppnådderesultater for siste år skal gis i bud sjettproposi sjon -en.40 Kravene er operasjonalisert i reglementet forøkonomistyring i staten som fastslår at virksomhe-tene skal fastsette mål og resultatkrav innenforrammen av disponible ressurser og forutsetningergitt av overordnet myndighet, sikre at fastsatte målog resultatkrav oppnås og at ressursbruken ereffektiv. Videre skal styringssystemene sikre til-strekkelig styringsinformasjon og forsvarligbeslutningsgrunnlag. Departementet skal fastsetteoverordnede mål og styringsparametere for under-liggende virksomheter for å kunne vurdere mål-oppnåelse og resultater.41

Prinsippet om mål- og resultatstyring er gjentatt iSt.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderni-seringen av Forsvaret i perioden 2005–2008, derstrategisk mål- og resultatstyring beskrives somet av de sentrale virkemidlene for perioden.

Fastsettelse av mål og krav til styrkenes militæreegenskaper og strukturForsvarsdepartementet opplyser at de kvalitets-messige kravene til styrkenes militære egenska-per og struktur fastsettes av styrkeprodusentenepå grunnlag av NATO-dokumenter, Forsvaretsegne erfaringer fra operasjoner og ulike retnings-linjer og direktiver utgitt av Forsvarssjefen. Kravframgår også av vedlegg B i de årlige iverkset-tingsbrevene.42 Med utgangspunkt i prinsippetom mål- og resultatstyring legges det til grunn atkrav utformes og formidles slik at det på allenivåer er tydelig hvilke krav som gjelder, oghvilke krav som skal ligge til grunn for denpåfølgende rapporteringen.

Krav til rapportering av måloppnåelseVirksomhetene skal rapportere om måloppnåelseog resultater internt og til overordnet myndighet.43

Departementet skal i samråd med virksomhetendefinere behov for, og avtale omfang og innhold irapporteringen.44 Når det gjelder strukturelemen-tenes status i forhold til operative krav, forutsettesrapportering å skje i styrkeregisteret. Styrke regist -er et er blant annet forutsatt å gi grunnlag forbeslutninger om disponering av militære styrker,samt å danne grunnlag for fleksible og hurtigestyrkegenererings- og planprosesser for den opera-tive virksomheten.45

Krav til evalueringAlle virksomheter skal sørge for at det gjennomfø-res evalueringer for å få informasjon om effekti-vitet, måloppnåelse og resultater innenfor heleeller deler av virksomhetens ansvarsområde ogaktiviteter. Frekvens og omfang av evalueringeneskal bestemmes ut fra virksomhetens egenart, risi-ko og vesentlighet.46 Ifølge Forsvars sjefens strate-giske direktiv for operativ virksomhet skal Sjef forFellesoperativt hovedkvarter gjennomføre operati-ve evalueringer for å påse at både nasjonale ogNATOs operative krav er imøtekommet.47

Krav til erfaringsoverføringI St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-niseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008ble det understreket at en viktig del av grunnla-get for videreutvikling av doktriner ville være åtrekke lærdommer fra gjennomførte operasjoner.Det ble framholdt som viktig at erfaringer fraoperasjoner analyseres og vurderes i en helhetligkontekst. Erfaringene må på en systematisk måteomdannes til mer generelle lærdommer, i de til-feller dette er mulig.48 Senter for militær erfaringskal være en ressurs mht. erfaringsbasert kom-petanseoverføring.49


40) Bevilgningsreglementet § 9, tidligere §§ 2 og 13.

41) Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregen-tens resolusjon 12. desember 2003, § 4.

42) Intervju med Forsvarsdepartementet, 29. juni 2007.

43) Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregen-tens resolusjon 12. desember 2003, §§ 9 og 14.

44) Bestemmelser om økonomistyring i staten, fastsatt avFinansdepartementet 12. desember 2003, punktene 1.5 og 2.3.2.

45) Jf. styrkeoppbyggingsdirektivet for Forsvaret, pkt. 6.1, 1. februar 2006.Direktivet er fastsatt med hjemmel i Kgl. res. av 9. desember 2005, jf.St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Forsvarsdepartementet, s. 54, der detframgår at et nytt styrkeoppbyggingssystem for Forsvaret ble godkjentved ovennevnte kgl. res. for å muliggjøre hurtig og situasjonstilpassetstyrkeoppbygging av enheter i Forsvarets operative struktur.

46) Reglement for økonomistyring i staten, § 16.

47) Forsvarssjefens strategiske direktiv for operativ virksomhet, side 17,iverksatt ved brev fra Forsvarets overkommando til div. enheter iForsvaret, 14. mars 2003.

48) St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 50.


3.2.2 Ansvars- og myndighetsfordelingForsvarets nåværende styringskonsept ble innførti forbindelse med behandlingen av St.meld. nr.16 (1992–93) Hovedretningslinjer for Forsvaretsvirksomhet og utvikling i tiden 1994–98, jf.Innst.S. nr. 150 (1992–93). Styringskonseptet erfortsatt gjeldende for all planlegging, gjennom-føring og oppfølging av virksomheten iForsvaret, jf. Forsvarssjefens strategiske direktivfor operativ virksomhet. Styringskonseptet harfire overordnede prinsipper. Et av dem er atansvar og myndighet skal klargjøres.50

Departementet skal sørge for at det foreliggerinstrukser som beskriver myndighet og ansvarmellom departementet og Forsvaret. Forsvaretsledelse har ansvar for å definere myndighet ogansvar og fastsette instrukser innenfor egetansvarsområde, herunder ansvarsforhold mellomvirksomhetsleder og øvrig ledelse.51


50) Forsvarssjefens strategiske direktiv for operativ virksomhet, s. 8, iverk-satt ved brev fra Forsvarets overkommando til div. enheter i Forsvaret,14. mars 2003.

51) Bestemmelser om økonomistyring i staten, kapittel 1.2 og 2.2.

4.1 Roller og organisering i forbindelse med ope-rasjoner i utlandet

Nedenfor følger en presentasjon av noen aktørersom er sentrale i forbindelse med Forsvarets del-takelse i operasjoner i utlandet.

ForsvarsdepartementetPlanlegging og styring av norske styrkebidrag tiloperasjoner i utlandet foregår gjennom et sam-spill mellom Forsvarsdepartementetsavdelinger.52

Forsvarsdepartementets avdeling for sikkerhets-politikk (FD II)Forsvarsdepartementets avdeling for sikkerhets-politikk (FD II) har ansvaret for håndteringen avsikkerhetspolitiske spørsmål, samt for departe-mentets internasjonale virksomhet og relasjonerpå det sikkerhetspolitiske området. Dette inne-bærer blant annet ansvar for å utvikle nasjonalesikkerhetskonsepter, analysere sikkerhetspolitis-ke trender og risikobildet, utvikle og koordinereForsvarsdepartementets politikk vedrørende bila-terale, regionale og internasjonale sikkerhetspoli-tiske spørsmål og ivareta og koordinere Norgesrelasjon til NATO, EU og FN.53

Forsvarsdepartementets avdeling for operasjons-og beredskapsplanlegging (FD III)Avdeling for operasjons- og beredskapsplanleg-ging (FD III) – har det helhetlige ansvaret foroperasjons-, beredskaps-, krise- og øvelsesplan-legging – herunder forholdet til sivil beredskap.Dette innebærer blant annet ansvar for å overvå-ke den strategiske situasjonen i relevante områ-der, sikre effektiv utnyttelse av Forsvarets støttetil det sivile samfunn ved katastrofer og ulykker,delta i internasjonalt samarbeid vedrørende ope-rasjonsplanlegging og planlegge sammensetningog innsetting av norske styrker ved operasjonerog øvelser både i Norge og i utlandet.54

FD III fungerer som stabsledd både for Forsvars -departementet og Forsvarssjefen. Avdelingenformidler pålegg etter fullmakt, gir fagmilitæreråd og framforhandler deltakelse i operasjonermed andre land. FD III utformer iverksettingsdi-rektiv til sjef Fellesoperativt hovedkvarter ogstyrkeprodusentene, samt spesifiserer krav over-for Fellesoperativt hovedkvarter i forbindelsemed deltakelse ved operasjoner.55 FD III bidrarsåledes innenfor sitt ansvarsområde, på lik linjemed andre avdelinger innenfor sine respektiveansvarsområder, både til å støtte Forsvarssjefen irollen som rådgiver og til gjennomføringen avoperative beslutninger i Forsvaret, jf. redegjø-relse nedenfor om integrert strategisk ledelse.56

Forsvarsdepartementets avdeling for økonomi ogstyring (FD V)Avdeling for økonomi og styring (FD V) harhovedansvaret for planlegging og utvikling avForsvarets virksomhet, organisasjon og strukturinnenfor den enkelte langtidsplan periode. Videregjennomfører avdelingen overordnet styring ogkontroll av virksomheten i Forsvaret. Dette inne-bærer blant annet ansvar for å konkretisere lang-tidsplaner på tiltaksnivå for hele langtidsperio-den, utarbeide forslag til budsjettprofil og mo -derniserings- og effektiviseringstiltak innenforhver enkelt planperiode, utarbeide de årlige bud-sjetter med tilhørende iverksettingsdokumenter,styre Forsvarets investeringsvirksomhet frabeslutning om anskaffelse er fattet, samt ansvarfor materiell- og EBA-forvaltning.57

ForsvaretForsvaret er Forsvarsdepartementets størsteunderliggende etat med ansvar for styrkeproduk-sjon og de ulike våpengrener.58

Forsvarssjefen er etatssjef for Forsvaret, og erogså forsvarsministerens øverste fagmilitære råd-


4 Faktagrunnlag

52) Brev fra Forsvarsdepartementet til Riksrevisjonen, 21. september2007.


54) Forsvarsdepartementets nettsider,http://www.regjeringen.no/nb/dep/fd/dep/org/avdelinger/; brev fraForsvarsdepartementet til Riksrevisjonen, 21. september 2007.




58) Forsvarsdepartementets nettsider,http://www.regjeringen.no/nb/dep/fd/dep/org/

giver.59 Integrert strategisk ledelse som ble inn-ført august 2003, forutsatte at departementetskulle ivareta Forsvarssjefens strategiske funk-sjoner. Dette innebærer at Forsvarssjefen kantrekke på alle avdelinger i departementet i løs-ningen av sine strategiske funksjoner, både sområdgiver og i den strategiske utvikling av etaten.Forsvarsstaben skal ha sitt fokus på gjennom -føring av etatens virksomhet.60

ForsvarsstabenForsvarsstaben skal, på Forsvarssjefens vegne,ivareta ansvaret for å gjennomføre oppdrag, påseat beslutninger følges opp og ivareta det dagligearbeidsgiveransvaret for personellet i Forsvaret.Generalinspektørene er en del av Forsvarsstabenog har gjennomføringsansvaret for styrkeproduk-sjonen i sine forsvarsgrener.61

Hærstaben, Sjøforsvarsstaben, Luftforsvars -staben og Fellesstaben er en del av Forsvars -staben. Disse ledes av de respektive generalin-spektørene og sjef Fellesstaben, som alle mottaroppdrag i Forsvarssjefens virksomhetsplan.

Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK) Fellesoperativt hovedkvarter er det primærestabselement for å lede Forsvarets operativevirksomhet, både nasjonalt og internasjonalt.Hovedkvarteret ligger på Jåttå utenforStavanger.62

Sjef Fellesoperativt hovedkvarter har ansvaretfor deployering/redeployering av norske styrkertil og fra utlandet, utøvelse av nasjonal, operativkommando og kontroll under pågående operasjo-ner, samt overføring av operativ kontroll overdeployerte styrker til alliert styrkesjef i opera-sjonsområdet. Vedkommende har også det fulleoperative og logistikkmessige ansvaret for nor-ske styrker i operasjoner i utlandet/norske styr-ker i utlandet.63 Fellesoperativt hovedkvarter ervidere tillagt ansvaret for koordinering av allierttrening og øving i Norge, og for å videreutvikleSenter for militær erfaring.64

Forsvarsdepartementet har i intervju opplyst atFellesoperativt hovedkvarter utfører oppdrag gittav Forsvarsdepartementets avdeling III.Departementet gir konkrete oppdrag om delta-kelse i operasjoner i utlandet, mens Felles opera -tivt hovedkvarter fastsetter de operasjonsspesi-fikke krav, setter sammen styrken og anskaffermateriell etter behov. Styrkeprodusentene settersammen styrkene etter de operasjonsspesifikkekravene gitt av Fellesoperativt hovedkvarter.65

Hærens styrker (HSTY)Primæransvaret for Hærens styrker (HSTY),sammen med Forsvarets spesialkommando/Hærens jegerkommando, er å styrkeprodusere tilde operative leveransene Generalinspektøren forHæren blir tillagt ansvaret for.66 Hærens styrkerhar hovedbase i Troms.

Hærens styrker er en styringslinje for operativeavdelinger i Hæren67, og skal forestå leveranserGeneralinspektøren for Hæren får i oppdrag åprodusere. Forsvarsdepartementet har opplyst athensikten med å etablere Hærens styrker som enstyringslinje er å kunne samordne utdanning/produksjon og operativ virksomhet i Hæren.Gjennom overordnet planlegging og styring erdet Hærens styrkers og sjef Forsvarets spesial-kommando/Hærens jegerkommandos oppgave åsikre kvaliteten på leveransene og gjøre Hærensoperative enheter gripbare68 innenfor klart defi-nerte beredskapskrav.69

Enheter under Fellesstaben Fellesstaben er ansvarlig for å stille kapasiteterog utvikle fellesfunksjoner til støtte for alle for-svarsgrenene. Fellesstaben skal på vegne avForsvarssjefen sørge for en mest mulig effektivsamordning av felleskapasitetene og legge tilrette for at disse utvikles iht. Forsvarets nåværende og framtidige behov.70


59) Instruks for Forsvarssjefen, fastsatt ved Kronprinsregentens resolusjon28. november 2003.


61) Forsvarsnett, http://www.mil.no/fakta/start/om/organisering/.

62) Forsvarsnett, http://www.mil.no/fakta/start/om/organisering/.

63) St.prp. nr. 1 (2005–2006) for Forsvarsdepartementet, s. 88; St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Forsvarsdepartementet, s. 84.




67) Det vil si alle avdelinger i Hæren bortsett fra Transformasjons- og dok-trinekommandoen, Krigsskolen som er underlagt Transformasjons- ogdoktrinekommandoen og Hærens jegerkommando som er direkteunderlagt Generalinspektøren for Hæren.

68) Gripbar betegner en styrkes evne til å kunne settes inn i et opera -sjonsområde på kort varsel.



Bidragene fra Fellesstabens avdelinger utgjør enviktig komponent i Forsvarets styrkeproduksjon,og er avgjørende for de operative kapasitetene ialle typer operasjoner, også i operasjoner i utlan-det. Fellesstabens avdelinger bidrar til et opera-sjonsbasert og effektivt forsvar gjennom fellesintegrerte nasjonale og internasjonale konsepter,enheter og operative leveranser på områdenelogistikk, informasjonsinfrastruktur (INI), doku-mentasjon, kultur- og identitetsrelatert virksom-het, moral og etikk, utdanning, samt helse ogsanitet.71

Fellesstaben har det styringsmessige ansvaret forflere sentrale enheter som er aktuelle for bruk iinternasjonale operasjoner:72

• Forsvarets kompetansesenter logistikk (FKL):Forsvarets kompetansesenter logistikk skalvære et felles kompetansesenter innenforlogistikk, eksplosivrydding, militærpoliti oghundetjeneste, samt når det gjelder tjenester iforhold til atomfysiske, radiologiske, biolo-giske og kjemiske stridsmidler. Kompe tanse -senteret med sine underavdelinger skal biståmed å understøtte operative enheters deploye-ring og drift når de er deployert og kunne stil-le øremerkede kapasiteter nasjonalt og inter-nasjonalt.73

• Forsvarets sanitet (FSAN):Forsvarets sanitet skal etablere fleksiblemodulbaserte sanitetssystemer til støtte foroperasjoner nasjonalt og internasjonalt.74

• Forsvarets kompetansesenter for kommando-,kontroll- og informasjonssystemer (FK KKIS):En operativ enhet for kommando-, kontroll-og informasjonssystemer (KKIS-enhet) skalstøtte deployeringen av norske styrker nasjo-nalt og internasjonalt. Den skal ivaretadeployering, etablering, drift, overvåking ogbeskyttelse av IKT-løsninger.75 Det er avde-lingen CIS TG (Communication InformationSystems Task Group) som i hovedsak ivaretardette ansvaret for kompetansesenteret.

Personell herfra deltar alltid når norske avde-linger skal etablere seg i utlandet.76

EtterretningstjenestenEtterretningstjenesten gir forsvarsgrenenes en heter støtte i operasjoner i utlandet. Etter ret -nings tjenesten skal innhente, bearbeide og analy-sere informasjon som angår norske interesser setti forhold til fremmede stater, organisasjoner ellerindivider. Etterretningstjenesten skal på dennebakgrunn utarbeide trusselanalyser og etterret-ningsvurderinger i den utstrekning det kan bidratil å sikre viktige nasjonale interesser, herundernorske styrker som deltar i operasjoner i ut -landet.77

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)FLO skal ivareta rollen som totalleverandør avlogistikk (materiellsystemer, forsyninger og tje-nester) til Forsvaret. FLO skal også ivareta For -svarssjefens eierrolle og forvaltningsansvar formateriell i Forsvaret.78

Systemstyringsavdelingen (FLO/systemstyring)og IKT-avdelingen (FLO/IKT) er to sentraleavdelinger i FLO i forbindelse med operasjoner iutlandet.

FLO/systemstyring har blant annet ansvar for åutarbeide de årlige leveranseavtalene mellomFLO og den enkelte forsvarsgren, samt felles -institusjonene i Forsvaret. Avdelingen har ogsåansvar for å lede og koordinere FLOs understøt-telse til øvelser og nasjonale og operasjoner iutlandet. Operasjonssenter for logistikk (Logops)er en del av FLO/systemstyring og er kontakt-punktet i FLO vedrørende støtte til operativ virk-somhet. 79

FLO/IKT har ansvar for å forvalte ForsvaretsIKT-systemer, sørge for forsvarlig drift og vedli-kehold, samt å utvikle og framskaffe de IKT-tjenester Forsvaret har behov for.80 FLO/IKT harogså ansvar for å utarbeide IKT-vedleggene tilde årlige leveranseavtalene.81



72) Intervju med Fellesstaben, 11. januar 2007.

73) Iverksettingsbrev for Forsvarssektoren for perioden 2005–2008, punkt4.2.2.



76) Forsvarsnett, http://www.mil.no/fkkkis.


78) Intervju med FLO/Systemstyring og FLO/IKT, 8. mars 2007.


80) Informasjonsfolderen Fakta om FLO/IKT.


ForsvarsbyggForsvarsbygg er en av Forsvarsdepartementetsunderliggende etater og har ansvar for all byg-ningsmasse i Forsvaret.82 Forsvarsbygg støtterForsvaret på ulike måter i forberedelser oggjennomføring av operasjoner i utlandet.Forsvarsbygg skal blant annet videreutvikle grip-bare kapasiteter for å støtte operasjoner i utlan-det og øke situasjonsbevissthet om nasjonale oginternasjonale engasjementer ved å være en inte-grert aktør i prosesser som berører operasjoner iutlandet. Forsvarsbygg fikk i april 2006 i opp-drag å planlegge to nye leire i Afghanistan.Begge leirene er nå bygd og Forsvarsbygg eransvarlig for drift av den ene.83

4.2 Status med hensyn til materiell og personell

Forsvarssjefens årsrapport og dokumentetForsvarssjefens vurdering av operativ evne viseroverordnede vurderinger av operativ evne, menogså mer konkrete vurderinger av status mht.materiell og personell innen den enkelte for-svarsgren. Dokumentene utarbeides årlig. I års-rapporten redegjøres det for resultater oppnåddav Forsvaret i det aktuelle gjennomføringsåret,og det gis også en overordnet og samlet vurde-ring som setter produksjonsårets resultater i etplanperiodeperspektiv.84

I kapittel 4.2.1 nedenfor redegjøres det for over-ordnede vurderinger av status med hensyn tilmateriell og personell som skal kunne brukes ioperasjoner i utlandet, samt operativ evne – i detalt vesentlige med utgangspunkt i Forsvars sjef -ens årsrapport for 2006. I de påfølgende delka-pitler redegjøres det for status innen den enkelteforsvarsgren, samt innen felleskapasiteter.

4.2.1 Forsvarets vurderinger av status forForsvaret totaltI Forsvarssjefens årsrapport for 2006 framholdesmaterielltilgjengelighet og personelldekning somhovedutfordringer innen operativ virksomhet ogstyrkeproduksjon.85 Forsvarssjefen påpeker i rap-porten at styrkeproduksjonen i 2006 var aksep-tabel og i samsvar med gitte oppdrag, men visersamtidig til at leveranser av visse felleskapasite-

ter er skjøvet ut i tid som følge av manglendeinvesteringsevne. Det vises også generelt til per-sonellslitasje og underbemanning.86

Tilstrekkelig materielltilgjengelighet er enhovedutfordring som ifølge Forsvarssjefen hardirekte innvirkning på Forsvarets evne til å pro-dusere og levere styrkebidrag til internasjonaleog nasjonale operasjoner på kort sikt og påevnen til å realisere styrkestrukturen på lengresikt.87 Forsvarssjefen betegner svikten innenmateriellinvestering, kombinert med lav materi-elltilgjengelighet innen enkelte hovedmateriellty-per, som et betydelig problem i forhold tilForsvarets evne til å levere styrker og kapasite-ter. Produksjonskapasiteten og materielltilgjeng-eligheten på enkelte kritiske komponenter ogreservedeler har ikke vært tilfredsstillende i2006. Denne situasjonen medfører at operativevne og evne til styrkeproduksjon rammes nega-tivt.88 Mangelen på materiell vil ifølge årsrappor-ten kunne medføre forsinket klardato89, ogsågrunnet manglende muligheter for trening. Detteframholdes som spesielt kritisk for enheter somskal klargjøres for operasjoner i utlandet.90

Ifølge Forsvarssjefens årsrapport for 2006 er deten utfordring å rekruttere og produsere personelltil de nye styrkestrukturene. Dette er i særliggrad knyttet til militær kompetanse somForsvaret må produsere selv. Det er ifølge års-rapporten ikke mulig å produsere personelletsom etterspørres innen fristene for etablering avny struktur.91 Forsvarssjefens underlagte sjeferhar i 2006 i økende grad avdekket og rapportertom kritiske personellvakanser, blant annet hargeneralinspektørene rapportert om personellslita-sje i operasjoner i utlandet.92

I årsrapporten påpekes det at styrkestrukturenkjennetegnes av mangelfull kapasitet til å støtteflere styrkebidrag med nøkkelfunksjoner og spe-sielle kapasiteter samtidig og at utholdenhet medhensyn til vedlikehold av styrkebidrag over tid er


82) Forsvarsdepartementets nettsider:http://www.regjeringen.no/nb/dep/fd/dep/org/



85) Forsvarssjefens årsrapport 2006, punkt 2.2.

86) Forsvarssjefens årsrapport 2006, punkt 2.3.


88) Forsvarssjefens årsrapport 2006, punkt 3.2.4.4.

89) ”Klardato” betyr den dato en enhet er klar, det vil si oppsatt medpersonell og hovedmateriell og trenet for oppdrag i samsvar medoperative krav, jf styrkeoppbyggingsdirektivet for Forsvaret, punkt2.1.2.

90) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg A, punkt 6.1.



svært begrenset. Spesielt gjelder dette forHæren.93

Det konkluderes i årsrapporten med at det ikke ermulig å nå målsettingene i iverksettingsbrevet for2005–2008 – verken når det gjelder realisering avstruktur eller økonomiske og administrative mål.94

Det understrekes videre at kapasitetsbegrens-ningene må analyseres nøye før Norge forplikterbidrag til operasjoner i utlandet og til beredskapi NATOs reaksjonsstyrker (NRF beredskap). Nårnye forpliktelser inngås, må andre kansellereseller forskyves.95

Forsvarsdepartementet har i intervju – med hen-visning til mangler påpekt i Forsvarssjefens års-rapport – understreket at enhver utsettelse avmateriellanskaffelser vil påvirke operativ evne.96

4.2.2 Hæren

MateriellDet framgår av Forsvarssjefens årsrapport for2006 at materiellbruken for Hæren øker som enlogisk konsekvens av den vedtatte strategiske opp-byggingen av Hæren. Tilgjengeligheten på enkeltemateriellkategorier har ifølge årsrapporten vært forlav til å møte produksjonsmålene. Det er også for-sinkelser i tilførsel av materiell til avdelingene iforbindelse med oppbyggingen mot målbildet forlangtidsperioden 2005–2008.97 I resultat- og kon-trollrapport nr. 2/2006 ble det videre rapportert omat Hæren høsten 2006 hadde fire måneders bered-skap for bidrag i Sudan, men at oppdraget vanske-lig lot seg løse innen tidsfristen på grunn av mang-lende materiell.98 Også i Forsvarssjefens vurderingav operativ evne for 2006 ble det rapportert om atdet i flere av Hærens avdelinger var identifisertvesentlige materiellmangler. Spesielt kritisk vardet for avdelingene med hurtige reaksjonsstyrker.Det ble varslet om at de materiellmessige mang-lene kunne medføre at disse avdelingene ikke villevære operative som forutsatt fra sommeren 2007.99

Dette bekreftes i brev fra Forsvarsdepartementet

til Riksrevisjonen, der det framgår at avdeling-ene med hurtige reaksjonsstyrker forventes åvære operative ultimo 2008, med enkelte unntak.Hovedårsaken til at mesteparten av disse avde-lingene blir operative på et senere tidspunkt ennforventet, er ifølge Forsvarsdepartementet forsin-ket materielltilgang kombinert med at opptrap-pingsplanen for personellmessig styrking avHæren ikke har vært fulgt. Forsvarsdeparte -mentet forklarer forsinkelsene med manglendemerkantil kapasitet i FLO og press på driftsbud-sjettene.100

Hærens deployerbare brigade – Brigade Nord –skal ifølge iverksettingsbrevet for perioden2005–2008 benyttes for alle typer operasjonerbåde nasjonalt og i utlandet.101 Generell operativevne for Brigade Nord har således relevans forForsvaret muligheter til å kunne stille styrker ioperasjoner i utlandet.

For Brigade Nord ble det i Forsvarssjefens års-rapport for 2006 rapportert om at dårlig materi-elltilgjengelighet og forsinkede materielleveran-ser hadde påvirket en rekke av Hærens produk-sjonsoppdrag.102 Tilsvarende ble det i Forsvars -sjefens vurdering av operativ evne for både 2005og 2006 rapportert at Brigade Nord haddevesentlige materiellmessige mangler, bl.a. nårdet gjaldt stridskjøretøyer.103 Forsvarsdeparte -mentet slutter seg til Forsvarssjefens vurderingerom at det er materiellmessige mangler i BrigadeNord. Det ble i juni 2007 etablert en egenarbeidsgruppe for å utarbeide en plan for å reali-sere ambisjonene for Brigade Nord i henhold tilSt.prp. nr. 42 (2003–2004), men det er ikke utar-beidet noe mandat for denne gruppen. Arbeids -gruppen skal i første omgang vurdere hvorvidtdet er behov for å utarbeide en plan for å reali-sere ambisjonene for Brigade Nord.104

Det framgår av Forsvarssjefens vurdering avoperativ evne for 2006 at etter at Telemark batal-jon redeployerte fra sitt oppdrag som utryknings-styrke i Afghanistan sommeren 2006, var be hov -






97) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg A, punkt 5.2.3.

98) Resultat- og kontrollrapport nr 2/2006, punkt 3.2.3.2, s 4.

99) Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for 2006, punkt 2.5.4.


101) Iverksettingsbrev for Forsvarssektoren for perioden 2005–2008, s. 28;St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 62.

102) Forsvarssjefens årsrapport 2006 hoveddel, 2.3 Styrkeproduksjon, 4Utfordringer i gjennomføringen av 2007 og i budsjettprosessen for2008, 5 Konklusjon og vedlegg A punkt 5.2.3.

103) Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for 2005 punkt 2.5.2, s. 7og Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for 2006, punkt 2.5.2.

104) Brev fra Forsvarsdepartementet til Riksrevisjonen, 26. juni 2007;Intervju med Forsvarsdepartementet, 29. juni 2007.

et for gjenoppbygging av materiellet større ennkapasiteten FLO hadde til rådighet.105 Hærensstyrker har bekreftet at Telemark bataljon ikkehar fått etterfylt alt nødvendig materiell etter åha vært i operasjoner.106 Også problemene rundtden videre oppbyggingen av styrken107 er trukketfram i Forsvarssjefens årsrapport for 2006 someksempel på at materiell-, og vedlikeholdsressur-sene ikke korresponderer med det operativeambisjonsnivået. Forsinkelser på investerings -siden medfører at den videre oppbyggingen avTelemark bataljon er forsinket.108 Dette er bekref-tet av Forsvarsdepartementet.109

I Forsvarssjefens årsrapport for 2006 forklaresmateriellmanglene i Hæren i stor grad med kapasi-tetsproblemer i FLO, hvor det er mangel på tek-nisk og merkantilt personell. Det har vært et etter-slep på reservedelssiden, og FLO er i ferd med åøke lagerbeholdningene på disse kritiske kompo-nentene, men det vil likevel være et etterslep medreparasjoner før situasjonen er på et tilfredsstil-lende nivå. Hæren har i 2007 behov for minst 20 000 flere timeverk på verkstedene enn det FLOkan levere for å ivareta materiell i daglig drift.Manglende tilgjengelig materiell innebærer ifølgeårsrapporten risiko for at Hæren må redusereambisjonene i styrkeproduksjonen, noe som bådevil påvirke leveransene i 2007 direkte og samtidigredusere sannsynligheten for å nå målsettingenefor 2008.110 Dette bekreftes også i intervju, derHærens styrker har vist til at FLO har utfordringermed å levere kritisk materiell.111 Det framgår ogsåav en intern evaluering foretatt av Hæren at FLO imange tilfeller ikke er i stand til å framskaffe nød-vendig materiell til operasjoner i utlandet. Hærenmå i slike tilfeller selv framskaffe relevant ekstra -utrustning for den aktuelle operasjon.112 Evalu er -ingen framholder det som et betydelig problem forHæren når avdelingen som deployerer må ta medeget materiell. Materiellet overtas normalt av

påfølgende avdeling og konsekvensen er at førsteavdeling mangler materiell når den kommer hjem.Tele mark bataljon er særlig utsatt for dette sidende ofte er første avdeling inn i et nytt oppdrag.113

FLO bekrefter i intervju at vedlikeholdskapasitetenikke dekker behovet, og at lagret landmateriellikke er vedlikeholdt grunnet underdekning avtimeverk. FLO framholder i intervju at konsekven-sen av dette anses å være redusert operativ evne.114

Forsvarsdepartementet viser i St.prp. nr. 1(2006–2007) til at det i tråd med Innst. S. nr.234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004),er foretatt en betydelig nedbemanning av årsverki FLO. For å levere tjenester til Forsvaret fram-holdes det i proposisjonen som viktig at FLO harbåde riktig personellstruktur og kompetanse. Enutfordring i 2007 vil derfor være å rekruttere ogbeholde kritisk kompetanse på fagområder medminimal kapasitet.115 På forsommeren 2007 bledet innført tilsettingsstopp i FLO. Alle tilsetting-er må fra da av godkjennes av FLO-staben.Tilsettingsstoppen vil vare inntil FLO ved natur-lig avgang eller andre tiltak er nede på den stil-lingsrammen økonomien tilsier.116

Når det gjelder konsekvenser av manglende mate-rielltilgjengelighet, viser Hærens styrker i intervjutil at Hæren ikke kan stille alle avdelingerKLAR117 i henhold til operative krav. Videre inne-bærer redusert materielltilgjengelighet mindrekapasitet for styrkebidraget sett i forhold til hvilkeoppdrag de kan løse i operasjoner, og dessutenkonsekvenser for sikkerheten for personellet.Hærens styrker påpeker også at avdelinger blir fra-tatt materiell og dermed mangler materiell til tre-ning og utdanning. Det er ifølge Hærens styrkerviktig for alle avdelingene at det er samme materi-ell de øver med som de tar med seg ut. Konse -kvensene ved ikke å trene med samme materiellhjemme og ute er at innlærte prosedyrer på materi-ell hjemme ikke kan nyttes ute.118



106) Intervju med Hærens styrker, 15. november 2006.

107) Dvs. etablering av det tredje manøverelementet.

108) Forsvarssjefens årsrapport 2006 hoveddel, 2.3 Styrkeproduksjon, 4Utfordringer i gjennomføringen av 2007 og i budsjettprosessen for2008 og 5 Konklusjon.




112) Hærevaluering rapport del 1, datert 6. juli 2006. Hærevalueringen blegjennomført etter mandat fra Generalinspektøren for Hæren.Hensikten var å evaluere den overordnede ledelse og styring i Hæren.Arbeidsgruppen som foretok evalueringen avga rapport i juni 2006.

113) Hærevaluering rapport del 2, Anbefaling om tiltak, punkt 2.3.2.

114) Intervju med FLO, 8. mars, 2007.

115) St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Forsvarsdepartementet, beskrivelse avkap. 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon, s. 100.

116) Forsvarets forum, 9. september 2007, s. 11.

117) For at en enhet skal være KLAR, må den være oppsatt med personellog hovedmateriell og være trenet for oppdrag i samsvar med operati-ve krav. Jf. Styrkeoppbyggingsdirektivet for Forsvaret, 1. februar2006.


PersonellI Forsvarssjefens årsrapport for 2006 ble det rap-portert om at Hæren er ”kritisk tynn” innenenkelte kompetanseområder.119 Ifølge Forsvars -departementet gjelder dette blant annet sanitet,samband og kompetanse innen tungt ingeniørma-teriell. Av iverksatte tiltak for å møte denne situ-asjonen, viser Forsvarsdepartementet til øktekvoter ved Grunnleggende befalsutdanning ogKrigsskolen. Departementet påpeker at detteimidlertid forutsetter at opptrappingsplanen forHæren følges.120

Videre ble det i resultat- og kontrollrapport nr.2/2006 rapportert om kritiske personellvakanserog personellslitasje i operasjoner i utlandet.121

Det framgår også av Forsvarssjefens vurderingav operativ evne for 2006 at hyppigheten avutenlandsbeordringer ikke ivaretar behovet forrestituering for de fleste befalskategoriene.122

Hærens styrker, som er oppsettende enhet,bekrefter i intervju at det er store utfordringermed å produsere og rekruttere personell medspesialkompetanse som deltar i alle leveranser.Hærens styrker påpeker videre at alle fagmiljø-ene – parallelt med leveransene til operasjoner iutlandet – skal produsere kompetente befal ogmannskaper til oppbygging og vedlikehold avavdelinger med hurtige reaksjonsstyrker.123

4.2.3 Sjøforsvaret

Materiell og personellSjøforsvarsstaben opplyser at alle Sjøforsvaretsfartøyer og avdelinger kan brukes i operasjoner iutlandet, og at Sjøforsvaret ikke skiller mellom”ute og hjemme” når det gjelder bruk av fartøy-ene/avdelingene.124 Videre framgår det av iverk-settingsbrevet for 2005–2008 at alle Sjøfor svar -ets mobile enheter skal kunne deployeres til ope-rasjoner innen- og utenlands.125 Sjøforsvaretsgenerelle operative evne har således implikasjo-ner for mulighetene til å delta i operasjoner iutlandet.

Sjøforsvarets kampkraft var ifølge Forsvars -sjefens årsrapport for 2006 minimal, noe som ihovedsak skyldes tidsgapet mellom utfasing avOslo-klasse fregatter og innfasingen av ny fre-gattklasse, men også problemer med å ivaretakompetansen innen undervannsbåtvåpenet. Denmaritime kampkraft ville ifølge årsrapporten for-bli lav inntil ny struktur er implementert og ope-rativ.126 Tilsvarende vises det i Forsvars sjefensvurdering av operativ evne for 2006 til atSjøforsvaret har begrensede ressurser på grunnav utfasing av gammel og innfasing av ny struk-tur. Situasjonen framholdes som spesielt kritiskfor Undervannsbåtvåpenet. Sjøstridskreftene hardessuten mangler innen logistikkstøtte til havs.127

Forsvarsdepartementet viser til at den redusertekampkraften i Sjøforsvaret er en erkjent, og forså vidt planlagt situasjon, som en direkte konse-kvens av at en fregattklasse utfases og en ny inn-fases. Situasjonen innen undervannsbåtvåpenet


Foto: Forsvarets mediesenter

119) Forsvarssjefens årsrapport 2006 hoveddel, punkt 2.3Styrkeproduksjon.


121) Resultat- og kontrollrapport nr. 2/2006, punkt 3.2.4.1, s. 6.


123) Intervju med Hærenes styrker, 15. november 2006.

124) Brev fra Sjøforsvarsstaben til Riksrevisjonen, 28. februar 2007.

125) Iverksettingsbrev for Forsvarssektoren for perioden 2005–2008, s. 32.

126) Forsvarssjefens årsrapport 2006, s. 5.

127) Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for 2006, s. 8.

framholdes av departementet som anstrengt, ogdet er ingen personellmessig overflødighet.128

Sjøforsvarsstaben opplyser at det er forventetforsinkelse på om lag seks måneder for hvert avfartøyene i Fridtjof Nansen-klassen. De første avde nye fregattene planlegges å være operative i2010 og dermed også klare for operasjoner iutlandet.129 Det framgår videre av Forsvarssjefensårsrapport for 2006 at den første leveransen avNH90 (helikopter til bruk bl.a. for Kystvakten ogfregatter) er ytterligere forsinket med planlagtoperativitet fra ultimo 2009.130

I budsjettproposisjonene for 2005, 2006 og 2007påpekes det at kompetanseutvikling for, ogbemanning av nye fregatter og missiltorpedobå-ter vil være hovedutfordringer for Sjøforsvaretde nærmeste årene.131 Sjøforsvarsstaben framhol-der i februar 2007 i brev til Riksrevisjonen atutfordringene relatert til både det å rekruttere ogprodusere personell til den nye styrkestrukturenfortsatt er meget store. Per januar 2007 har ned-gangen i antall ansatte i Sjøforsvaret avtatt noe,men det er fortsatt en negativ utvikling. Sjøfor -svarsstaben betegner personellsituasjonen somurovekkende, og påpeker at prognosene i denærmeste årene gir ytterligere grunnlag forbekymring.132 Med dagens status på bemanningog kompetanse, samt tiltak for å rekruttere nyttpersonell, vil det etter Forsvarsdepartementetsvurdering være mulig å seile tre fartøy fra2010.133

Som forklaring på manglende materielltilgjenge-lighet, vises det i Forsvarssjefens årsrapport for2006 til at FLO mangler nødvendig kapasitetinnen merkantil og fagteknisk støtte. Situasjonenframholdes som spesielt kritisk for skipstekniskundervannsbåtkompetanse. Personellmangelenhar ført til at de skipstekniske inspektørene harmåttet kompensere for kompetansetapet ved åhjelpe verkstedet til å løse sine oppgaver. Dethar ifølge årsrapporten således vært en tiltakendeutfordring å forsikre seg om at sikkerheten er til-fredsstillende ivaretatt. På grunn av mangel på

skipstekniske besetninger samt sterk belastningpå inspektørene er båter lagt til kai. Det under-strekes i årsrapporten at det på grunn av mang-lende kapasitet i FLO er risiko knyttet til framti-dig vedlikehold og understøttelse av struk-turen.134

4.2.4 LuftforsvaretLuftforsvarsstaben opplyser at de fleste av Luft -forsvarets kapasiteter i utgangspunktet er bereg-net for både nasjonale operasjonen og operasjo-ner i utland et.135 Videre framgår det av iverkset-tingsbrevet for 2005–2008 at Luftforsvaretskapasiteter skal videreutvikles som deployerbarekapasiteter nasjonalt og internasjonalt, tilpassetde operative ambisjoner og krav.136 Luftfor svar -ets generelle operative evne har således implika-sjoner for mulighetene til å delta i operasjoner iutlandet.

I Forsvarssjefens årsrapport for 2006 vises det tilat Luftforsvaret har levert gode resultater innenstyrkeproduksjonen i 2006. Status for Luft for -svaret er ifølge årsrapporten akseptabel sett i lysav de rammene Generalinspektøren for Luftfor -svaret er gitt for 2006, men ikke akseptabel settopp mot målene for inneværende langtidsperio-de. FLOs reduserte leveranseevne, spesielt for F-16, og dårlig teknisk status for C-130 tran -sportfly, er anført som områder hvor forbedring-er kan gi stor effekt.137

I Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for2006 framgår det at Luftforsvarets styrkestrukturi 2006 i hovedsak var i samsvar med den vedtat-te strukturen for året. Det framholdes i doku-mentet at strukturen som helhet vurderes somforholdsvis tilfredsstillende. Den tekniske statu-sen og alderen på en del av hovedmateriellet,samt en svært begrenset utholdenhet som følgeav små fagmiljøer og lite personell, gjør imidler-tid at avdelingene må sette inn kreftene på deprioriterte oppgavene, og regenereringstidenmellom oppdrag blir lang. Luftforsvarets størsteutfordringer innenfor langtidsperioden er dermedet lite antall operative flybesetninger og en litetilfredsstillende status på materiellsiden hvaangår transportfly.138




130) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg A, s. 23.

131) St.prp. nr. 1 (2004–2005) for Forsvarsdepartementet, s. 82; St.prp. nr.1 (2005–2006) for Forsvarsdepartementet, s. 97 og St.prp. nr. 1(2006–2007) for Forsvarsdepartementet, s. 93.


133) Brev fra Forsvarsdepartementet til Riksrevisjonen, 23. mars 2007.

134) Forsvarssjefens årsrapport 2006, s. 18–19.

135) Brev fra Luftforsvarsstaben til Riksrevisjonen, 25. januar 2007.

136) Iverksettingsbrev for Forsvarssektoren for perioden 2005–2008, s. 34.



Utfordringene når det gjelder å sikre operativeflybesetninger framholdes også av Luftforsvars -staben, som i brev til Riksrevisjonen viser til atflytyper som er aktuelle for operasjoner i utlan-det må begrense sitt aktivitetsnivå på grunn avmanglende total kapasitet. Manglende kapasitetvil ifølge staben helt direkte kunne sies å påvirkeLuftforsvarets mulighet til å bidra i operasjoner iutlandet.139

MateriellI Forsvarssjefens årsrapport for 2006 vises det tilmanglende tilgjengelighet på transportfly (typeC-130).140 Dette framgår også av St.prp. nr. 78(2006–2007) Om investeringer i Forsvaret.141

Forsvarsdepartementet opplyser i juni 2007 atdet vil bli skiftet vinger på fire C-130 transport-fly med planlagt levering i perioden juli-septem-ber 2007. Disse flyene vil etter oppgraderingenvære tilgjengelige, men med betydelige operati-ve begrensinger som følge av gjenstående mang-ler med hensyn til egenbeskyttelse og naviga-sjonsutstyr.142 Vingeskiftet innebærer en sikker-

hetsmessig forbedring. Med dette gis Forsvaretmulighet til å bruke flyene til opptrening av per-sonell i perioden fram til nye fly er anskaffet. Åfly i taktiske krigsscenarioer med disse flyene erimidlertid ikke aktuelt. Til dette formålet ventesdet på fire nye fly som Stortinget i juni 2007 harvedtatt at skal kjøpes inn. Med de nye flyene,planlegges det at Luftforsvaret vil være operativemed denne type kapasitet våren 2009.143 Flyeneer planlagt levert i perioden ultimo 2008–ultimo2010.144

PersonellI Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for2006 påpekes det at basestrukturen og krigsopp-setningen mangler trening og øving, og at avde-lingene som skal nytte flybasene derfor i storgrad må bringe med seg nødvendig egenbeskyt-telse, bakkebasert luftvern og mobile støttesyste-mer. Trening og øving, spesielt i 2005, har ifølgeLuftforsvarsstaben vært skåret ned på for å holdemest mulig av hovedleveransene finansiert.Manglende trening og øving forklares også medet betydelig antall ubesatte stillinger. Når detgjelder konsekvenser, viser Luftforsvarsstaben tilat Luftforsvaret kan betjene oppdrag over korteretid enn ønskelig, og at det mangler marginer å gå




140) Forsvarssjefens årsrapport for 2006, vedlegg A, s. 16.

141) St.prp. nr. 78 (2006–2007), s. 3–4.



144) Innst. S. nr. 287 (2006-2007), s. 5.

på dersom deler av bidrag faller bort eller forut-setninger for bidragene endres underveis.145

FlytimerDet framgår av Forsvarssjefens årsrapport for2006 at det er avvik mellom resultatet av flyti-meleveransen og det antall flytimer leveranseav-talen mellom FLO og Generalinspektøren forLuftforsvaret la til grunn. For flytypen F-16vises det til et negativt avvik på ca. 5,5 % og enstor risiko for at nivået på 11 500 timer (sombehovet for vedtatt struktur og oppgaver liggerpå) ikke nås i 2007 eller 2008. Det er ifølge års-rapporten iverksatt tiltak for å bedre tilgjengelig-heten for reservedeler og komponenter, menfortsatt er det en betydelig risiko for at mang-lende reservedels- og komponenttilgjengelighetkan få konsekvenser for FLOs leveranse i 2007.Det gis i rapporten eksempler på avvik mellombehov for flytimer og leverte flytimer sett direkteopp mot de ulike flytypene som er aktuelle forbruk i operasjoner i utlandet.146

Også i Forsvarssjefens årsrapport for 2005 og2004 er det påpekt at flytimeproduksjonen harvært lavere enn forutsatt.147 Ifølge årsrapportenfor 2005 fortsetter aktivitetsnivået og leveran-sene generelt å ligge under behovet for å tilfreds-stille nasjonale krav og NATO-krav. For kamp-fly vurderes leveransenivået på noe lengre siktsom kritisk lavt for å opprettholde vedtatt struk-tur og ambisjonsnivå. For øvrige systemer fram-holdes det at leveransenivået og flytimeuttaket erlavere enn hva som er nødvendig i forhold til dekrav og kvalifikasjonsbestemmelser som gjelderfor Luftforsvarets operative avdelinger.148 OgsåLuftforsvarsstaben har overfor Riksrevisjonenvist til at flytimeproduksjonen i lengre tid harvært lavere enn behovet.149

Forsvarsdepartementet bekrefter at det avtalefes-tete antall flytimer ikke ble nådd i 2006 på grunnav flere sammenfallende faktorer. Eksempler pådisse faktorene er kanselleringer som følge avdårlig vær, manglende personell og store øvelsersom ga negative ringvirkninger for systemettotalt.150 Når det gjelder leveransene av flytimer

fra FLO, påpeker departementet at FLO harbetydelige utfordringer i forhold til leveransene,og at det fortsatt er risiko for at F-16 systemetkan bli påvirket så mye at inngåtte forpliktelserikke kan oppfylles.151

Manglende flytimer eller kvalifikasjoner medførerifølge Luftforsvarsstaben redusert eller ikke opera-tiv status. Når lav flytimeproduksjon vedvarer overtid, vil konsekvensene bli stadig mer omfattendeog alvorlige, og påvirke evnen til å løse pålagteoppdrag direkte. En annen faktor er usikkerhetknyttet til framtidig flytimeproduksjon, noe somifølge Luftforsvarsstaben hindrer en optimal plan-legging for å begrense skadevirkningene.152

4.2.5 FelleskapasiteterFelleskapasitetene i Forsvaret er i hovedsakorganisert under FLO og Fellesstaben. Felles -staben bidrar i operasjoner med flere enheter. Deenhetene under Fellesstaben som er særlig aktu-elle for operasjoner i utlandet, er Forsvaretskompetansesenter logistikk (FKL), Forsvaretssanitet (FSAN) og Forsvarets kompetansesenterfor kommando-, kontroll- og informasjonssyste-mer (FK KKIS).153

Operasjonssenter for logistikk (Logops), som er enenhet i FLO/Systemstyring, skal motta alle opp-drag om operasjoner fra Fellesoperativt hoved-kvarter og koordinere all virksomhet i FLO forden spesifikke operasjonen. Operasjons senteretskal deretter bidra i operasjoner i utlandet medmoduler fra logistikkbaser. En sentral bidragsytertil operasjoner i utlandet er FLO/IKT.154

I Forsvarets vurdering av operativ evne for 2006påpekes det at FLO er delvis operativ, da organi-sasjonen er under oppbygging og har redusertevne til å understøtte operasjoner.155 Videre på -pekes det at Norge innen logistikk har gjort segavhengig av støtte fra andre nasjoner.156 Til trossfor at FLO sliter med lav bemanning, er detimidlertid Forsvarsdepartementets vurdering atunderstøttelse av operasjoner i utlandet har værtutført på en tilfredsstillende måte.157



146) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg A, s. 17.

147) Forsvarssjefens årsrapport 2005, s. 29; Forsvarssjefens årsrapport2004, s. 25.








155) Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for 2006, punkt. 2.5.2.



LogistikkbaserLogistikkbasene er enheter i FLO som skal bidramed deployerbar logistikkstøtte og være operati-ve og deployerbare for operasjoner i utlandet.Operasjonssenter for logistikk har ansvar for åopprette disse enhetene. 158

I Forsvarssjefens årsrapport for 2004 framholdesdet at evnen til å understøtte det totale spekteretav operasjoner må forbedres. Etableringen avrobuste deployerbare logistikkbaser, med sammereaksjonstid som de enheter som skal understøt-tes, må derfor prioriteres.159 Tilsvarende påpekerForsvarssjefen i sin vurdering av operativ evnefor samme år at støttestrukturens evne til åunderstøtte nye styrkebidrag er marginal og enbegrensende faktor, og at etableringen av FLOsdeployerbare baser derfor er avgjørende.160

Iverksettingsbrevet til FMO for 2006 gir FLO ioppdrag å etablere flere elementer for deployer-bar logistikk, herunder blant annet tre deployer-bare logistikkbaser. I 2006 har Forsvarssjefenanbefalt at de deployerbare logistikkbasene ikkeutvikles til full kapasitet, men tilpasses detbehov som den til enhver tid gjeldende operativestruktur og operative oppdrag krever. Mer kon-kret innebærer dette at de deployerbare logistikk-basene tilpasses enhetene som skal støttes i ope-rasjoner i utlandet, i henhold til iverksettingsbre-vet for 2006. Dette innebærer et noe redusertambisjonsnivå for deployerbar logistikk i forholdtil iverksettingsbrevet for 2006.161

Det framgår av Forsvarssjefens vurdering avoperativ evne for 2006 at ingen logistikkbaser erklare for understøttelse av land- og luftstridskref-tene, og at det kun er en liten Forward LogisticSite (FLS) som er klar for understøttelse av sjø -stridskreftene.162

Forsvarsdepartementet opplyste i juni 2007 at dedeployerbare logistikkbasene fortsatt er underoppbygging, og at det har vært en positiv utvik-ling siden Forsvarssjefens vurdering av operativevne for 2006 ble utarbeidet. Deployerbar logi-stikkbase luft vurderes per juni 2007 til å væredelvis operativ. Deployerbar logistikkbase sjø

vurderes også som delvis operativ, med evne tilå etablere en Forward Logistic Site (dvs. kunneunderstøtte mindre maritime deployeringer utfraen større logistikkbase) og å kunne inngå i enflernasjonal Joint Logistics Support Group(JLSG). Deployerbar logistikkbase land er imid-lertid per juni 2007 ikke operativ.163

Det er bekreftet i intervjuer med FLO/system -styring og Operasjonssenter for logistikk at detikke har vært mulig for FLO å skaffe nødvendigmateriell og personell som skal inngå i logistikk-basene.164

Status materiellIfølge Forsvarssjefens årsrapport for 2006 erleveransen av visse felleskapasiteter skjøvet ut itid som følge av manglende investeringsevne.165

Videre framgår det av Forsvarssjefens vurderingav operativ evne for 2006 at Forsvarets kompe -tansesenter for logistikk har en marginal evne tilå understøtte forsvarsgrenenes operasjoner iutlandet.166 Av de konkrete materiellbehov somer nevnt nedenfor, er følgende til bruk i enheter iForsvarets kompetansesenter for logistikk: mate-riell for fjerning av eksplosiver og materiell tilvannrenseenhet. Materiell til feltsykehus er tilbruk i Forsvarets sanitet, og kommandoplass -materiell er til bruk i Forsvarets kompetanse -senter for kommando-, kontroll- og informa-sjonssystemer.167

Materiell for fjerning av eksplosiverEksplosivrydding – Explosive OrdnanceDisposal (EOD) – omfatter rydding og uskade-liggjøring av ammunisjon, blindgjengere ogeksplosiver. Eksplosivryddingsenheter vil nor-malt ha i oppdrag å støtte andre avdelinger ideres oppgaveløsning.168 Ifølge Forsvarssjefensårsrapport ble roboter til bruk i forbindelse medbomberydding, av sikkerhetsmessige årsakerparkert i 2005. Nye roboter lå i prosjektporte -føljen, men status ved utgangen av 2005 var atFor svarets kompetansesenter for logistikk ikkekunne stille denne kapasiteten av materiellmessi-


158) Intervju med Operasjonssenter for logistikk, 14. november 2006.



161) Presiseringer, endringer og tillegg nr. 22 til iverksettingsbrevet forFMO 2006, punkt 1.



164) Intervju med FLO/Systemstyring og FLO/IKT, 8. mars 2007; Intervjumed Operasjonssenter for logistikk, 14. november 2006.

165) Forsvarssjefens årsrapport 2006, punkt. 2.3.



168) Forsvarsnett,http://www.mil.no/felles/fms/utdanning/start/lederutdanning/befalskole/fortek/article.jhtml?articleID=136672.

ge årsaker.169 Det ble anskaffet fire nye roboter i2006.170

Forsvarsdepartementet opplyser at det umiddel-bart etter at de gamle eksplosivrydderobotene bleparkert i 2005, ble iverksatt arbeid for å anskaffenye roboter. Et gjennomføringsoppdrag ble sendttil FLO i mars 2006, og FLO sendte ut fore-spørsler til et utvalg bedrifter i mai samme år.For å innhente erfaringer med materiellet og forå dekke behovet til oppdrag i Afghanistan bledet i første omgang anskaffet fire roboter av ettotalt behov på tretten.171

Anskaffelsen ble forsinket på grunn av følgendeforhold:• De fire første robotene ble levert med feil

våpensystem. Avtale om å bytte til riktigvåpensystem ble deretter inngått.

• Ansvarlig prosjektleder sluttet i Forsvaret iaugust 2006, og ny prosjektleder ble etter korttid beordret til tjeneste i operasjoner iAfghanistan.172

De fire første robotene ble mottatt av Forsvarethøsten 2006. Ifølge Forsvarsdepartementet for-ventes seks nye roboter levert senhøstes 2007 ogde siste tre i løpet av 1. kvartal 2008.173

Eksplosivryddingsmateriell er blant de materiell-mangler Fellesstaben ser som spesielt kritiske forå kunne delta i operasjoner i utlandet.174 IfølgeFellesstaben har behovet for nye roboter til ryd-ding av eksplosiver vært stort de siste årene. Dettotale behovet på tretten roboter er valgt på bak-grunn av geografisk spredning for nasjonalberedskap, for å ha et tilstrekkelig antall til styr-keproduksjon og for å ha et tilstrekkelig antall tilbruk for operasjoner i utlandet. Nåværende kapa-sitet, innen rydding og uskadeliggjøring avammunisjon, blindgjengere og eksplosiver, foroperasjoner i utlandet er derfor begrenset i for-hold til det totale behovet i Forsvaret.175

Av de tretten robotene skulle fem vært benyttettil operasjoner i utlandet. Den faktiske situasjo-nen i januar 2007 var at to roboter befant seg ioperasjoner i utlandet. I tillegg befant to roboter




170) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg E, punkt 4.7.2.

171) Brev fra Forsvarsdepartementet til Riksrevisjonen, 16. august 2007.





seg på Forsvarets kompetansesenter logistikk(FKL) for nasjonal beredskap og styrkeproduk-sjon.176

Materiell til vannrenseenhetIfølge Forsvarssjefens årsrapport for 2006 mang-ler hensiktsmessig vannrenseutstyr. Det er eta-blert et prosjekt som skal levere dette utstyret177,men det er betydelig forsinket.178 Materiell -anskaffelser som er utsatt i tid, medfører atvannrenseenhet med oppgradert kapasitet ogevne, ikke kan leveres før i 2008.179

Forsvarsdepartementet bekrefter at deler avanskaffelsen til prosjektet er forsinket, og viser iden forbindelse til behandling i Klagenemnda foroffentlige anskaffelser. Dette har også forsinketandre deler av prosjektet grunnet begrensedepersonellressurser. Kravdokumentasjonen vilmåtte gjennomgås på nytt, herunder en vurderingav operative behov og antallet sett.180

Når materiellet er anskaffet, skal vannrenseenhe-ten bestå av tre lag med nytt materiell. Hvert lagskal da kunne rense inntil 400 000 liter vann idøgnet. Vannrensemateriell er blant de materiell-mangler Fellesstaben ser på som spesielt kritiskefor å kunne delta i operasjoner i utlandet.181

Det framgår av Forsvarssjefens årsrapport for2006 at én avdeling med redusert kapasitet medbruk av gammelt vannrenseanlegg er etablert.182

Dagens materiell er beregnet på rensing av liteforurenset vann av nordisk kvalitet. I 2006 bledet anskaffet tilleggsmateriell som påkobleteksisterende materiell kan rense inntil 50 000liter i døgnet av alle typer vann. Denne kapasite-ten er for liten til å kunne støtte en logistikkbaseeffektivt. Det gamle utstyret krever også en myehøyere bemanning enn nytt vannrensemateriell(ca. 3:1) og har kun ca. 20–25 % av kapasitetensammenliknet med rensekapasiteten til det nyeutstyret.183

Materiell til feltsykehusForsvarssjefen framholder i sin vurdering avoperativ evne for 2006 at Forsvarets sanitet harredusert evne til å understøtte operasjoner.184

Sykehusmateriell er blant de materiellmanglerFellesstaben ser på som spesielt kritiske for åkunne delta i operasjoner i utlandet.185 Det forelig-ger imidlertid planer for anskaffelse av materiell,og anskaffelsene skjer så langt i henhold til plan.

Forsvarets sanitet har kun ett sett med materielltil feltsykehus. For å ha nødvendig utholdenhetframholder Fellesstaben at Forsvarets sanitet harbehov for tre sett med materiell. Settene vil darullere mellom å være deployert, å bli benyttet tiløving og å være inne til vedlikehold. Nødvendigmateriell vil ifølge Fellesstaben bli anskaffetgjennom to nye materiellprosjekter i FLO. Medanskaffelse av materiell til sett nr. 2 vil styrkenforventes å være klar i henhold til pålegg den 1. januar 2008. Materiellsett nr. 3 vil etter planenbli levert i løpet av første halvår 2008.186

Kommandoplassmateriell Det framgår av Forsvarssjefens vurdering avoperativ evne for 2006 at Forsvarets kompetan-sesenter for kommando-, kontroll- og informa-sjonssystemer (FK KKIS ) kan møte målsetting-en om å realisere ny operativ struktur, forutsattat kommandoplassmateriell og gjenstående mate-riell som framgår av krigsoppsettingsplan (KOP)blir tilført avdelingen.187

Kommandoplassmateriell er per januar 2007 ikketilført avdelingen CIS TG (Communication andInformation Systems Task Group)188, som dermedmå låne materiell av Heimevernet og Hæren. Kom -mandoplassmateriell er blant de materiellmanglerFellesstaben og CIS TG ser på som spesielt kritiskefor å kunne delta i operasjoner i utlandet.189

Forsvarsdepartementet opplyser at kommando-plassmateriell først ble godkjent våren 2007.190



177) Prosjekt 5805.











188) CIS TG er en avdeling ved FK KKIS, og skal støtte deployeringen avnorske styrker nasjonalt og internasjonalt mht. IKT-løsninger.

189) Intervju med Fellesstaben, 11. januar 2007; Intervju med CIS TG, 25. januar 2007.


Materiellet blir levert til CIS TG tidligst somme-ren 2008. 191

Status personellPersonell til rydding og uskadeliggjøring aveksplosiver Eksplosivrydding – Explosive OrdnanceDisposal (EOD) – omfatter rydding og uskade-liggjøring av ammunisjon, blindgjengere ogeksplosiver. Eksplosivryddingsenheter vil nor-malt ha i oppdrag å støtte andre avdelinger ideres oppgaveløsning.192 Det framgår avForsvars sjefens årsrapporter for 2004 og 2005 atrekrutteringsgrunnlaget for personell til eksplo-sivrydding i operasjoner i utlandet er for lite.Dette skyldes lav styrkeproduksjon.193

Av Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for2006 framgår det at den evnen Forsvarets kompe -tansesenter for logistikk har til å understøtte for-svarsgrenenes operasjoner i utlandet, ikke er til-fredsstillende.194 Eksplosivryddings en heter er endel av Forsvarets kompetansesenter for logistikk.

Forsvarsdepartementet bekrefter at Forsvaretskompetansesenter for logistikk har små fagmiljø-er og sliter med rekruttering innen eksplosivryd-ding. Man har ikke klart å realisere den planlagtestrukturen innen eksplosivrydding. Fagmiljøetopplever også samtidighetsproblematikk195 ved atdet er stor belastning på personell. Departe ment -et framholder at det strategiske kompetansesty-ringssystemet som er under etablering, vil gigrunnlag for å utvikle tiltak for å rekruttere,beholde og disponere personell for å bedreForsvarets kompetansesenter for logistikks evnetil å understøtte operasjoner.196

Ifølge Fellesstaben er denne virksomheten ikkeøkonomisk prioritert, og følgelig klarer ikke For -svarets kompetansesenter for logistikk å stille medtilstrekkelig mengde personell til rydding og uska-

deliggjøring av eksplosiver i operasjoner i utlandetuten at styrkeproduksjonskapasiteten ved hjemme-avdelinger forbrukes. Forsvarets kompetansesenterfor logistikk har styrkeprodusert og avgitt enhetertil Telemark bataljon for beredskap i NATOs reak-sjonsstyrke (NRF 8). Dersom NATOs reaksjons-styrke deployerer, vil det ikke være tilstrekkeligmed personell igjen til å regenerere kompetanseinnen rydding og uskadeliggjøring av eksplosivermens hoveddelen av personell og materiell erdeployert. Det betyr at Forsvarets kompetansesen-ter for logistikk ikke vil kunne stille ferdig utdan-nede eksplosivryddingsavdelinger til støtte foroperasjoner i utlandet for store deler av 2008.197

SanitetspersonellForsvarssjefen framholder i årsrapporten for 2006at kompetansemiljøet innen sanitet er meget utsattfor slitasje, og at spesielle fagmiljøer innen helse-tjenester står i fare for å forvitre som følge avunderbemanning.198 Videre framgår det av For -svarssjefens vurdering av operativ evne for 2006at Forsvarets sanitet har marginal evne til å under-støtte forsvarsgrenenes operasjoner i utlandet.199

Forsvarsdepartementet bekrefter at det er mang-ler innen sanitet, og viser til at utholdenhet innenkirurgi, anestesi og laboratorievirksomhet er kri-tisk. Dette medfører at det tidvis ikke kan leve-res kapasiteter som kirurgiske team, knyttet tilvåre enheter. For å kunne besitte kjernen i leve-ransene, prioriterer Forsvarets sanitet ansettelseav flere spesialister knyttet til kirurgi og aneste-si. Det tas her sikte på å forvalte en kjerne påfire anestesileger og åtte kirurger. Dette dekkerimidlertid ikke behovet, slik at det øvrige beho-vet må rekrutteres sivilt.200

Ifølge Fellesstaben har en rekke stillinger vedForsvarets sanitet stått vakant, delvis pga. mang-lende økonomi og delvis pga. problemer med åfylle stillingene med kvalifisert medisinsk perso-nell.201 Forsvarsdepartementet økte tildelingenetil Forsvarets sanitet i budsjettet for 2007, menprosesser knyttet til oppbemanning tar tid, og erkrevende for en organisasjon som over tid harmåttet leve med store vakanser.202


191) Intervju med CIS TG, 25. januar 2007.

192) Forsvarsnett,http://www.mil.no/felles/fms/utdanning/start/lederutdanning/befalskole/fortek/article.jhtml?articleID=136672.

193) Forsvarssjefenes årsrapport 2004 og 2005, vedlegg D, punkt 2.4.1.


195) Samtidighetsproblematikk brukes for å beskrive en situasjon der manhar utfordringer med tilgangen på personell, materiell og felleskapa-siteter. Samtidighetsproblematikk oppstår når etterspørselen etter etstrukturelement er stor og det er en utfordring å levere den ønskedekapasiteten til flere geografiske områder samtidig og over tid. Det gisen nærmere redegjørelse for samtidighetsproblematikk senere i dettedelkapittel.



198) Forsvarssjefens årsrapport 2006, pkt. 2.3 og 3.2.2.

199) Forsvarssjefens vurdering av operativ evne for 2006, pkt. 2.6.2.




IKT- og sambandspersonellNår det gjelder sambandsteknisk personell, vildet være et relativt stort behov i alle faser av enoperasjon, herunder etablering, drift og termine-ring. I Forsvarssjefens årsrapport for 2006 opp-lyses det at slitasjen i forbindelse med operasjo-ner i utlandet er for stor for sambandspersonell,og at tilgjengeligheten på personell med tekniskkompetanse er liten.203 Forsvarssjefen har tidli-gere i årsrapportene for 2004 og 2005 påpekt atrekrutteringsgrunnlaget for sambandsteknisk per-sonell generelt er for lite.204

Ifølge Forsvarssjefens vurdering av operativevne for 2006 er det registrert et kompetanse- ogkapasitetsgap på enkelte fagområder innen IKTog kommando-, kontroll- og informasjonssyste-mer.205 Videre påpekes det at den vedtatte opera-tive strukturen på området kommando-, kontroll-og informasjonssystemer ikke står i forhold tildet totale antallet operasjoner og beredskapsopp-drag som Forsvaret er involvert i. Denne situa-sjonen innebærer at tilgjengelige spesialister fordrift av strategisk samband raskt vil bli forbrukt,noe som på noe lengre sikt medfører at Forsvaretikke klarer å levere strategisk samband til vårestyrker i operasjoner i utlandet.206 Det understre-kes at FLO/IKT og Forsvarets kompetansesenterfor kommando-, kontroll- og informasjonssyste-mer har en marginal evne til å understøtte for-svarsgrenenes operasjoner i utlandet.207

Også FLO framholder at det er en stor utfordringå finne IKT-personell til operasjoner i utlandet.Både FLO og Fellesstaben påpeker videre at denomfattende bruken av IKT-personell til operasjo-ner i utlandet går på bekostning av andre oppga-ver og driften av IKT hjemme.208 Fellesstabenviser til at antallet ulike operasjonssteder foroperasjoner i utlandet har vært stigende, og atCIS TG (Communication Information SystemsTask Group)209 har brukt mye av sin kapasitet påoppdrag i 2006. Belastningen på IKT-personelleti CIS TG har vært meget stor, og ca. 65 prosentav personellet i denne avdelingen har vært

deployert til operasjoner i utlandet i 2006. IfølgeFellesstaben står planlagt norsk virksomhet iutlandet ikke i forhold til det CIS TG er pålagt åprodusere i henhold til iverksettingsbrevet.Kapasitetene i CIS TG er preget av samtidighets-problematikk210 og manglende utholdenhet. De ersom følge av dette ikke i stand til å levere nød-vendig støtte til NATOs reaksjonsstyrker (NRF8) og Sudan samtidig.211

Forsvarsdepartementet bekrefter utfordringeneknyttet til kapasitet og kompetanse innen fagom-rådene IKT og kommando-, kontroll- og infor-masjonssystemer, og viser til at behovet for sam-bandsstøtte i operasjoner i utlandet i liten grad eravhengig av størrelsen til enheten som deploye-rer. Departementet påpeker videre at CIS TG haren personellramme på 40 personer, men slitermed vakanser. Det har ifølge departementet værtvanskelig å rekruttere og beholde personell i etarbeidsmarked som er meget stramt i IKT-sekto-ren. Den store belastningen påvirker også evnentil styrkeproduksjon. Departementet opplyser atdet er igangsatt et arbeid for å se på hvordanutfordringene kan løses på kort og lang sikt.212

Samtidighetsproblematikk – antall styrkebidragog utholdenhetSamtidighetsproblematikk brukes for å beskriveen situasjon der man har utfordringer med til-gangen på personell, materiell og felleskapasite-ter. Samtidighetsproblematikk oppstår når etter-spørselen etter et strukturelement er stor og deter en utfordring å levere den ønskede kapasitetentil flere geografiske områder samtidig og overtid.

I Forsvarssjefens årsrapport for 2006 vises det tilat operasjoner i utlandet er kjennetegnet av fleresmå bidrag over lengre tidsperioder. Dette møn-steret innebærer at bemanningen for å dekkenøkkelfunksjoner og spesielle kapasiteter er forliten. Denne kapasitetsbegrensningen synliggjørForsvarets manglende evne til å delta i og vedli-keholde operasjoner samtidig.213 I årsrapportenslås det fast at Forsvaret har utfordringer og risi-ko mht. samtidighetsproblematikk. Det er avdek-ket et avvik i evnen til å understøtte deployer-bare/deployerte bidrag over tid, og spesielle


203) Forsvarssjefens årsrapport 2006, punkt 2.3, 3.2.2 og 5.

204) Forsvarssjefenes årsrapport 2004 og 2005, vedlegg D, punkt 2.4.1.




208) Intervju med FLO/Systemstyring og FLO/IKT, 8. mars 2007; Intervjumed Fellesstaben, 11. januar 2007.

209) CIS TG er en avdeling ved FK KKIS, og skal støtte deployeringen avnorske styrker nasjonalt og internasjonalt mht. IKT-løsninger.

210) Jf. nærmere redegjørelse for samtidighetsproblematikk i avsnittetnedenfor.




kompetansemiljøer er meget utsatt for slitasje(samband, ingeniør, sanitet).214 Det framgår ogsåav årsrapporten at Forsvarssjefen har betydeligekapasitetsutfordringer fordi Forsvaret har styrke-bidrag i flere operasjoner i ulike geografiskeområder samtidig, og at alle må støttes med fel-les kommando-, kontroll- og støtte-/logistikk-funksjoner.215

Også Fellesoperativt hovedkvarter viser til at endel støttefunksjoner er begrenset i antall. Dettekan være en begrensende faktor for hvilke opp-drag man kan påta seg. Begrenset tilgang til støt-tefunksjoner er også av betydning for styrkenesutholdenhet.216 Videre viser Fellesstaben til etkontinuerlig press på leveranser fra fellesenhe-tene, noe de i dag ikke er dimensjonert for.Samtidighetsproblematikken er spesielt krevendefor strategisk samband og sanitetskapasiteter,som det er stor etterspørsel etter. Fellesstabenopplyser at styrkebidrag underlagt staben gene-relt har begrenset evne til å vedlikeholde deploy-erte enheter mer enn tolv måneder.217

Angående fellesressurser som leveres av FLO,har Operasjonssenter for logistikk uttalt at uav-hengig av størrelse på internasjonale bidrag harman et minimumsbehov for fellesressurser og atdet er begrenset hvor mange operasjoner felles-ressursene kan støtte samtidig. Det er særlig storetterspørsel etter enkelte enheter og nøkkelperso-nell. Dette gjelder spesielt for FLO/IKT, fagfolkpå ammunisjon, vedlikeholdspersonell, forplei-ningstjeneste og fagfolk innen siktemidler påstridsvogner. På grunn av de små kompetanse-miljøene og den store etterspørselen er det utfor-drende å dekke behovet for dette personellet.Konsekvensen av manglende personell kan iføl-ge Operasjonssenter for logistikk være at Norgeikke kan stille med ønskede bidrag til internasjo-nalt operasjoner.218

Forsvarsdepartementet bekrefter at Forsvaretsbidrag til utenlandsoperasjoner, i visse tilfeller,kan skape samtidighetsproblematikk. Nårnøkkel personell og/eller materiell blir trukket utfra sine hjemmeavdelinger, kan det medføre athjemmeavdelingene får redusert evne eller krafttil å produsere operative kapasiteter i en tidsbe-

grenset periode. Forsvaret er imidlertid innrettetmot å ha etterspurte kapasiteter, noe som gjørdet vanskelig å unngå samtidighetsproblematikki sin helhet, spesielt i perioder hvor Forsvaretstiller med bidrag i mange operasjoner og del -operasjoner samtidig. Departementet viser til atdet er oppmerksom på at dette kan medføre bety-delig belastning og slitasje på berørt personell.Det er imidlertid departementets vurdering atkvaliteten på det enkelte strukturelement ermeget god, men har begrenset utholdenhet. 219

Når det gjelder samtidighetsproblematikken,viser Forsvarsdepartementet for øvrig til atdepartementet har foretatt en egen vurdering, derdet blant annet anbefales at faktisk behov for fel-leskapasiteter og materiell til operasjoner og hur-tigreaksjonsstyrker må kartlegges og planleggesbedre. Videre anbefales det at tiltak som økerForsvarets evne til å stille operative enheter medtilhørende felleskapasiteter til internasjonaleoppdrag, må gis prioritet i langtidsplanlegg ing -en.220

Forsvarsdepartementet viser til at på kort siktblir ressurser omprioritert til understøttelse avoperasjoner i utlandet. Dette vil gi enkelte utfor-dringer knyttet til nasjonale oppgaver. Paralleltpågår det arbeid som vil gi mer varige løsninger.Antall inntak på Forsvarets skoler innenfor flerekompetanseområder er allerede utvidet og detarbeides med å utvide dette ytterligere. Den ope-rative strukturen for kommando-, kontroll- oginformasjonssystemer221 er under videre oppbyg-ging. For blant annet å motvirke slitasje på per-sonellet arbeides det med å endre bemannings-ordningen for understøttelse av operasjoner iutlandet. I tillegg er et strategisk kompetansesty-ringssystem under etablering, som vil gi grunn-lag for å utvikle tiltak for å rekruttere, beholdeog disponere personell med kritisk kompetanse.Departementet påpeker imidlertid at i dagensarbeidsmarked er det, også for Forsvaret, en storutfordring å rekruttere og beholde denne typepersonell med en kompetanse som i stor grad eretterspurt i sivil sektor.222


214) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg A, punkt 1.1.


216) Intervju med Fellesoperativt hovedkvarter, 16. juni 2006.


218) Intervju med Operasjonssenter for logistikk, 14. november 2006.



221) Dvs. CIS TG (Communication Information Systems Task Group).


4.3 Grunnlag for styring og oppfølging

Grunnlaget for styring og oppfølging av opera-sjoner i utlandet legges gjennom de krav somstilles, den rapportering som gis, samt de syste-mer for evaluering og erfaringsoverføring somblir etablert.

4.3.1 Krav og rapporteringDe kvalitetsmessige kravene til styrkenes militæ-re egenskaper og struktur fastsettes av styrkepro-dusentene på grunnlag av NATO-dokumenter,Forsvarets egne erfaringer fra operasjoner ogulike retningslinjer og direktiver utgitt avForsvarssjefen. Krav framgår også av vedlegg Bi de årlige iverksettingsbrevene. Rapportering påkravene foretas i styrkeregisteret, resultat- ogkontrollrapporter, Forsvarssjefens årsrapport ogForsvarssjefens vurdering av operativ evne.223

I tillegg til krav gjennom ovennevnte styrings -dokumenter, fastsettes operasjonsspesifikke krav,som er tilpasset den enkelte situasjon og opera-sjon. Når deltakelse ved en internasjonal operasjonbesluttes, vil operasjonsspesifikke krav innebæreat styrkeprodusenten må foreta nødvendig tilpas-ning av de enkelte styrker og avdelinger til denaktuelle operasjon.224 Fellesopera tivt hovedkvarterdefinerer de operative behovene for operasjonenog oversender disse til Forsvarssjefen, som deret-ter fastsetter de operative kravene for den enkelteavdeling og det enkelte strukturelement for opera-sjonen. Operative behov utformes ut fra hvilkeutfordringer styrkene må påregne å møte ute i denenkelte operasjon, men Fellesoperativt hovedkvar-ter opplyser samtidig at operative behov alltid vilvære en balanse mellom risiko, økonomi ogmuligheter.225 Tilsvarende viser Hærens styrker tilat de operasjonsspesifikke kravene settes i forholdtil det Hæren har av kapasiteter. Dette betyr atNorge i styrkeinnmeldingsarbeidet tar utgangs-punkt i hva vi har, før noe forpliktes. Kapasitetenetilpasses deretter de operative kravene, innenforpersonell og materiell.226

I det følgende redegjøres det for krav og rappor-tering til styrkeregisteret, utarbeidelse av nyttstrategisk direktiv for operativ virksomhet(FSDO) og krav stilt til FLO/IKT.

Styrkeregisteret Styrkeregisteret skal være Forsvarets fremsteoversikt over den operative strukturen med tilhø-rende operative krav og strukturelementenes sta-tus i forhold til kravene227

Styrkeregisteret er et system som skal gi For svars -departementet grunnlag for å få oversikt over deoperative kapasiteter på rapporteringstidspunktet.Styrkeprodusentenes rapportering til styrkeregiste-ret foretas månedlig eller kvartalsvis, avhengig avberedskapsnivået i de ulike avdelingene. Enhetermed høy beredskap, for eksempel 30 dagers klar-tid, rapporterer månedlig.228

Kravsetting og rapportering i styrkeregisteretOpplysningene i styrkeregisteret er akkumulertnedenfra og opp.229 Dette innebærer at avdelings-nivå skal rapportere på personell, materiell, tre-ning og organisasjon til styrkeprodusent. Dissekategoriene skal ”lampesettes”230 på avdelings -nivå. Styrkeprodusent skal på grunnlag av dettevurdere og statusrapportere tilgjengelighet,deployerbarhet, evner og kapasiteter og uthol-denhet for avdelingene som man har ansvar for åprodusere. Dette rapporteres til Fellesoperativthovedkvarter, som har all grunnlagsrapporteringtilgjengelig. Fellesoperativt hovedkvarter gjør enegen vurdering av innmeldt status, og kan endreinnrapportert status. Fellesoperativt hovedkvar-ters oppgave er likevel først og fremst å foretaen aggregert vurdering av forsvarsgrenene medspesiell fokus på operative konsekvenser av rap-portert status, herunder også logistikk/støtteele -menter i sammenheng med forsvarsgrenene.Fellesoperativt hovedkvarter rapporterer tilForsvarsdepartementet,231 som også vurderer inn-rapportert status og om det er spesielle forholdsom kan eller bør løftes for presentasjon tilForsvarssjefen.232

Styrkeregisteret skal inneholde informasjon omhvilke krav som stilles til styrkestrukturen, ogom strukturen oppfyller disse kravene. Det fin-nes både kvantitative og kvalitative krav.233 De




225) Intervju med Fellesoperativt hovedkvarter, 30. januar 2007.


227) Styrkeoppbyggingsdirektivet fra Forsvaret (SOS-direktivet), punkt 6.1,1. februar 2006.



230) Lampesetting vil si grønn, gul eller rød avhengig av avdelingenes evnetil å oppfylle kravene.

231) Ved avdeling for operasjons- og beredskapsplanlegging (FD III).

232) Intervju med Forsvarsdepartementet, 18. oktober 2006.


operative kravene vil være basert på årlige iverk-settingsbrev fra Forsvardepartementet, Forsvars -departementets krav til Forsvarets militære kapa-siteter, samt andre krav Forsvarssjefen stiller tilstyrkene. NATOs krav til styrkene, som reflek-tert gjennom NATOs Force Goals og ACOForces Standards, vil også danne grunnlag forkravdata i styrkeregisteret. Forsvarsdeparte -mentet er ansvarlig for å legge inn og vedlike-holde operative krav i Styrkeregisteret.234

Ifølge Forsvarsdepartementet finnes det ikke ettoverordnet dokument som inneholder alle kravsom skal oppfylles. Noen enheter/struktur ele -menter har klare krav å forholde seg til, forandre enheter er ikke kravene like tydelige.235

Forsvarsdepartementet tok initiativ til å utarbeideett overordnet dokument, som skulle inneholdealle gjeldende krav til de ulike avdelingersevner, tilgjengelighet, utholdenhet og deployer-barhet.236 Dokumentet skulle ligge til grunn forstyrkeproduksjon av strukturen som er beskreveti St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-niseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008,uavhengig av konkrete operasjoner eller opera-sjonsplaner. Under dette arbeidet var det forstå-else for at den enkelte operasjonen kunne medfø-re ytterligere eller andre krav, men dokumentetskulle sikre at avdelinger i utgangspunktet varanvendelige i samsvar med intensjonene i St.prp.nr. 42 (2003–2004).237 Utkastet ble sendt påhøring i Forsvaret i 2004/2005, og Forsvaret gapositive tilbakemeldinger på dokumentets inn-hold. Kravdokumentet ble imidlertid ikke ferdig-stilt. Ifølge Forsvarsdepartementet er det ikkehensiktsmessig å ferdigstille et felles overordnetkravdokument i 2007, fordi inneværende lang-tidsperiode går mot slutten. Som et resultat avneste langtidsproposisjon vil trolig kravene bliendret, og et dokument som ferdigstilles førdette, ville følgelig om kort tid miste verdiensom et styringsdokument.

Forsvarsdepartementet ser det som en svakhet atgjeldende krav ikke er sammenstilt i ett felleskravdokument for kvalitative krav. Forsvars -departementet påpekte i møte med Riksrevi -sjonen238 at et slikt dokument ville ha bidratt til å

heve kvaliteten på enhetenes evaluering og der-med rapporteringen til styrkeregisteret. Ifølgedepartementet er det likevel ikke tvil blant desom rapporterer til styrkeregisteret, om hvilkekrav som gjelder. Videre kan det tenkes at etsamlet kravdokument vil bli for rigid fordi kravstadig må endres. Det er derfor ikke tatt stillingtil hvorvidt det i neste langtidsperiode vil værehensiktsmessig å utarbeide et dokument sominneholder alle kravene som skal oppfylles.239

Hærstaben har i intervju med Riksrevisjonen visttil at det ikke foreligger ett sett formelle operati-ve krav godkjent av Forsvarssjefen for styrkerinnmeldt i styrkeregisteret. Avdelingene i Hærenoppgir dette som et reelt problem under rappor-teringen, og Hærstaben støtter dette synet.240 Avhærevalueringen241 fra 2006 framgår det videre atstyrkeproduksjonen ikke i tilstrekkelig gradmåles mot operative krav, og at det til dels eruklart hva Hærens operative organisasjon skalbestå av.242

For vurderingskriteriene materiell og personellnyttes standard NATO-verdier for valg av ”lam-pefarge”. Dersom over 90 prosent er på plass,benyttes fargen grønn, dersom mellom 60 og 90prosent er på plass, benyttes fargen gul, og der-som under 60 prosent er på plass, benyttes far-gen rød. For øvrige vurderingskriterier gis far-gene basert på en vurdering av enhetens evne tilå oppfylle kravene. Grønn farge settes dersomenheten fyller alle krav, gul settes dersom avde-lingen har mindre avvik, og rød farge settes der-som det er store avvik fra pålagte krav. Selv omdet stilles krav til enheter om at over 90 prosentav materiell og personell må være på plass for åbli statusrapportert ”grønn”, framgår det ikke avstyrkeregisteret om de resterende 10 prosent ernøkkelmateriell og nøkkelpersonell. Dette er noebrukerne av styrkeregisteret må være oppmerk-somme på.243

Bruk av styrkeregisteret i forbindelse med opera-sjoner i utlandetIfølge Forsvarsdepartementet kan styrkeregiste-


234) Styrkeoppbyggingsdirektivet fra Forsvaret (SOS-direktivet), punkt6.5.3, 1. februar 2006.




238) 18. oktober 2006.


240) Intervju med Hærstaben, 15. mai 2006.

241) Hærevalueringen ble gjennomført etter mandat fraGeneralinspektøren for Hæren. Hensikten var å evaluere den overord-nede ledelse og styring i Hæren. Arbeidsgruppen som foretok evalue-ringen avga rapport i juni 2006.

242) Hærevaluering, rapport 1, vedlegg 2, punkt 3, 6. juli 2006.


ret benyttes som forutsatt i Styrkeoppbyggings -direktivet,244 dvs. til å gi grunnlag for:245

• fleksible og hurtige styrkegenererings- ogplanprosesser for den operative virksomheten,herunder krisehåndtering, tilpasset den fore-liggende situasjonen

• beslutninger om disponering av militære styrker

• innrapportering til strategiske styringsverktøy(for eksempel balansert målstyring)

• innrapportering til NATO (for eksempelNATOs reaksjonsstyrke (NRF))

• statusrapportering fra Forsvaret på politisknivå

Den faktiske bruken av registeret ved en fore-spørsel om bidrag til operasjoner i utlandet, kanifølge Forsvarsdepartementet framstilles slik:246

1 Forsvarsdepartementet foretar en vurdering avhva som er aktuelt å bidra med ut ifra opplys-ningene som er tilgjengelige i styrkeregiste-ret.

2 Forsvarsdepartementet diskuterer bidragetmed styrkeprodusentene og Fellesoperativthovedkvarter. Det vurderes hva man trengerog hva man har av styrker og støttefunksjo-ner. I tillegg til opplysninger om aktuellestyrker i styrkeregisteret, innbefatter styrkere-gisteret også opplysninger om støttefunksjo-nene. Forsvarsdepartementet vet dermed hvil-ken kapasitet man til enhver tid har. Somgrunnlag for arbeidet ligger også kompetan-sen til personell i departementet, Felles -operativt hovedkvarter og styrkeprodusent -ene.

3 Forsvarsdepartementet gir gjennom et plan-leggingsdirektiv eller iverksettingsdirektivFellesoperativt hovedkvarter i oppdrag å stillestyrker til operasjoner i utlandet. Det nedset-tes deretter en joint operation planning groupved Fellesoperativt hovedkvarter. Gruppenutarbeider operasjonsspesifikke krav, og styr-keprodusentene produserer styrker i samsvarmed disse.

Fellesoperativt hovedkvarter framholder i inter-vju at man ikke har kommet så langt at man kanbruke styrkeregisteret direkte som grunnlag for åplukke ut styrker for operasjoner i utlandet.Årsaken er blant annet at man i Hæren, Sjø for -svaret og Luftforsvaret ikke har de nødvendige

støttefunksjoner i sine egne avdelinger, og at status for de enkelte avdelinger med nødvendigestøttefunksjoner, derfor ikke kommer fram i styrkeregisteret.247

Elementene kan hver for seg fylle kravene ogvære grønne, men som samlet styrke trengerdenne ikke å være grønn. Dersom flere enheterer meldt operative/grønne, kan disse væreavhengig av de samme støtteelementene. ForHæren kan for eksempel fire enheter være grøn-ne og tilfredsstille kravene hver for seg. Alle kanimidlertid være avhengig av den samme støtte-funksjonen for at de skal være operative. Mankan dermed ikke bruke systemet for å finne uthvilke enheter som er klare for operasjoner iutlandet.248

Forsvarsdepartementet bekrefter Fellesoperativthovedkvarters utsagn249 om at det er svært sjel-den at Forsvarssjefen kan bruke styrkeregisteretdirekte som grunnlag for å plukke ut styrker foroperasjoner i utlandet, fordi status for de enkeltestyrker inklusiv støttefunksjoner ikke kommerfram i registeret. Etter departementets syn erdette imidlertid ikke en svakhet ved styrkeregis-teret, men en nødvendig konsekvens av at støtte-funksjoner og nødvendig materiellstruktur alltidmå tilpasses de ulike operasjonene. Styrke struk -turen som framgår av styrkeregister et, er basertpå at avdelinger må støttes av eksterne, sentrali-serte logistikk- og støttefunksjoner. Disse liggerogså i styrkeregisteret, om ikke alltid med denmest hensiktmessige oppløsningen. IfølgeForsvarsdepartementet gjør også operasjonsspe-sifikke behov det vanskelig å bruke styrkeregis-teret direkte som grunnlag for å plukke ut styr-ker. Det vil være spesifikke krav til styrker ogstøtteelementer for hver enkelt operasjon.Styrke registeret er en ”lageroversikt” som viserhvilke styrker og støttefunksjoner Forsvaretbesitter. Støttevirksomheten må tilpasses behovetog den enkelte operasjon.250

Datatekniske løsninger for styrkeregisteretForsvarsdepartementet ser det som et mål at allenivåer med underliggende rapportering skal fore-ligge i ett og samme system.251 Det er imidlertiden utfordring at de datatekniske løsningene for



245) Styrkeoppbyggingsdirektivet fra Forsvaret (SOS-direktivet), punkt 6.1, 1. februar 2006.



248) Intervju med Fellesoperativt hovedkvarter, 15. juni 2006.




styrkeregisteret ikke er på plass. Per i dag finnesstyrkeregisterdatabasen på bærbare PC-er somblir oppdatert månedlig. I påvente av at datasy-stemet ”Fisbasis Hemmelig” blir fullt operativt,er rapporteringen tidkrevende fra underliggendenivåer.252

Forsvarsdepartementet opplyser at det foreliggerplaner om at de ti første brukerstedene vil få eta-blert tekniske systemer for Fisbasis Hemmelig iperioden november 2007–februar 2008. Disse vilda få tilgang til styrkeregisteret i FisbasisHemmelig. Det er videre planlagt at de førstebrukerne skal få tilgang til Fisbasis Hemmeliginnen utgangen av 2008. Det er etablert et pro-sjekt253 som skal sikre denne tilgangen. Når detteer ferdig utrullet, er planen å utvide tilgangen tilFisbasis Hemmelig slik at alle med behov får til-gang, inkludert de underliggende nivåer iForsvaret som forutsettes å rapportere i styrkere-gisteret. Det er imidlertid usikkert når dette vilvære realisert.254 Med nye tekniske løsninger påplass vil både regelmessigheten og kvaliteten påinnrapporterte data bli sikrere.255

Utfordringen knyttet til etableringen av det nyedatasystemet Fisbasis Hemmelig er ifølgeForsvarsdepartementet å få systemet sikkerhets-messig godkjent av Nasjonal sikkerhetsmyndig-het (NSM). Dersom Fisbasis Hemmelig blir inn-faset også på underliggende nivåer i Forsvaret,kommer alle på samme tekniske løsning. Da vilalt som rapporteres til styrkeregisteret fra allenivåer, være tilgjengelig også for Forsvars -departementet.256 Departementet forventer da ras-kere og mindre ressurskrevende rapportering vedat data overføres elektronisk mellom nivåene.Videre vil samme informasjon være tilgjengeligfor flere med en gang den er oppdatert.257

Strategisk planverkForsvarssjefens strategiske direktiv for operativvirksomhet (FSDO) er det overordnede strategis-ke dokumentet for gjennomføringen av den pri-mære aktiviteten i Forsvaret. Direktivet angiransvar, myndighet og kommandoforhold foranvendelse av alle norske militære styrker, her-

under planlegging, styrkegenerering, ledelse,styrkeproduksjon og understøttelse av alle typeroperasjoner i og utenfor Norge.258

Forsvarsdepartementet opplyser per juni 2007 atdet foreliggende FSDO etter planen skulle erstat-tes med en ny versjon, som skulle utarbeides avForsvarsdepartementets avdeling III. Det opp-startede arbeidet med nytt FSDO er midlertidigstanset grunnet manglende saksbehandlingskapa-sitet i departementet. Utarbeidelsen av nyttFSDO vil utsettes til den nye langtidsproposisjo-nen foreligger.259

Fellesoperativt hovedkvarter har i intervju fram-holdt at manglende oppdatering av FSDO førertil at oppdatering av underordnede planverk somFellesoperativt planverk260 blir mer komplekst ogikke nødvendigvis gjenspeiler de strategiskeføringene som er gitt. Føringene for operativeavdelinger, styrkeprodusenter og FLO kunneifølge Fellesoperativt hovedkvarter ha blitt bedrehvis planverket hadde vært à jour.261

Krav stilt til FLO/IKTFLO/IKT er involvert ved klargjøring, deploye-ring, drift, redeployering og etterarbeid knyttettil operasjoner i utlandet. FLO/IKT er ansvarligfor at tjenesten er tilgjengelig ute i operasjons-området, mens den lokale driften kan ivaretas avstyrkebidragets eget personell.262

FLO har i intervju framholdt at krav til styrkepro-duksjon og deltakelse fra FLO/IKT til operasjoneri utlandet ikke framgår av de sentrale styrings -dokumentene. Enhver operasjon er avhen gig avFLO/IKT, men styrkeproduksjon, styrkestrukturog krav er ikke definert. Iverksettings brevene fraForsvarsdepartementet til Forsvaret med vedlegginneholder ikke oppdrag til FLO/IKT som tilsierat de skal være på beredskap for operasjoner iutlandet. De har dermed ingen slik beredskap ogikke øremerkede ressurser til operasjoner i utlan-det. FLO/IKT er operative og deltar i operasjonerkontinuerlig, men det framgår ikke i sentrale pla-



253) Prosjektnummer 2914.


255) Intervju med Forsvarsdepartementet, 18. oktober 2006



258) Forsvarssjefens strategiske direktiv for operativ virksomhet, punkt 1.1,iverksatt ved brev fra Forsvarets overkommando til div. enheter iForsvaret, 14. mars 2003.


260) Fellesoperativt hovedkvarter har ansvaret for å utarbeideFellesoperativt planverk. Dette planverket omformer de politiske ogmilitære strategisk mål til operative mål, jf. intervju medFellesoperativt hovedkvarter, 15. juni 2006.



ner at de skal øve og være forberedt på dette.263

Forsvarsdepartementet uttaler i intervju at man erpå etterskudd med å nedfelle krav til styrkepro-duksjon og deltakelse i operasjoner i utlandet hvaangår samband og FLO/IKT. Krav til FLO/IKTframgår ikke av iverksettingsbrevene. Det erimidlertid nedfelt formelle krav til Forsvaretskompetansesenter for kommando-, kontroll- oginformasjonssystemer (FK KKIS) og CIS TG(Communication and Information Systems TaskGroup) gjennom de årlige iverksettingsbrevenevedlegg B og iverksettingsbrevet for perioden2005–2008.264 Ifølge Forsvarsdepartementet mot-tar FLO/IKT oppdrag gjennom samhandlings-/leveranseavtaler og gjennom ordre fra Felles -operativt hovedkvarter for den enkelte opera -sjon.265 Av samhandlings-/leveranseavtalermellom de ulike generalinspektørene og FLO,framgår det at FLO/IKT er ansvarlig for å drifteForsvarets strategiske nett – både i Norge og vedoperasjoner i utlandet. FLO/IKT er gjennom sam-handlingsavtalene gitt krav om fortløpende å yteIKT-støtte, men det er imidlertid ikke utarbeidetegne krav til deres deltakelse ved operasjoner iutlandet.266

Forsvarsdepartementet opplyser at CIS TG(Communication and Information Systems TaskGroup) ved operasjoner i utlandet etablerer nød-vendig samband på operasjonsstedet. Når sam-band er etablert, overleveres dette til en drifts -organisasjon som kan være nasjonal kontingent-sjef (NCC) eller styrkebidraget selv. Stillinger idriftsorganisasjonen lyses ut og bemannes somenkeltstillinger. Personell i FLO/IKT søker stil-linger i operasjoner i utlandet uten at det er FLOsom påtar seg oppdraget. Forsvarsdepartementetpåpeker at alt personell med relevant kompetan-se i hele Forsvaret ses under ett for å sikrebemanningen. FLO/IKT har imidlertid underhele operasjonen systemansvaret.267

FLO framholder at når FLO/IKT får et oppdragom deltakelse i operasjoner i utlandet, har detteførste prioritet, og det må omprioriteres ressurserfra løpende virksomhet. Mangel på øremerkederessurser til bruk i operasjoner i utlandet førerifølge FLO til at ressurser må tas fra løpendeIKT-leveranser og investeringsprosjekter. Dette

medfører høy risiko for forsinkelser ved utfø-relse av oppgaver hjemme. Link 16268 er eteksempel på et prosjekt som er blitt forsinket pågrunn av omprioriteringer knyttet til bidrag ioperasjoner i utlandet.269

4.3.2 Evaluering Den enkelte forsvarsgren har etablert ulike syste-mer for evaluering av sine styrker. Styrkene eva-lueres både i NATO-regi, i regi av Felles opera -tivt hovedkvarter og gjennom egenevalueringer.

Evaluering av styrker i HærenHærens avdelinger har ikke vært evaluert avNATO i 2004, 2005 eller 2006.270 Flere bidrag tilNATOs reaksjonsstyrker (NRF) de siste årene ersåledes evaluert nasjonalt og ikke i NATO-regi.271

I 2003 ble det foretatt en OPEVAL (operativ eva-luering) av blant annet Telemark bataljon. En avhensiktene med evalueringen var å fastslå operativstatus i henhold til innmelding til NATO og nasjo-nale krav før avdelingene ble satt på beredskap.Evalueringen var en nasjonal evaluering som bleforetatt av Fellesoperativt hovedkvarter, men denvar i samsvar med NATOs fastsatte standarder.272

Det ble i tillegg gjennomført en CREVAL(Combat Readiness Evaluation) av Telemarkbataljon i 2004 som en del av sertifiseringen avavdelingen til NATOs reaksjonsstyrker (NRF4).273 Hensikten med evalueringen var blant annetå fastslå operativ status før avdelingen ble satt påberedskap.274 Denne evalueringen ble i likhetmed ovennevnte evaluering fra 2003, ikke fore-tatt i regi av NATO, men var en nasjonal evalue-ring foretatt av Fellesoperativt hovedkvarter.275







268) Prosjektet Link 16 omfatter anskaffelse av materiell til overføring avfelles situasjonsbilde mellom enheter i Forsvaret. Anskaffelsen er nød-vendig i utviklingen av Forsvaret mot et nettverksbasert forsvar, jf.St.prp. nr. 1 (2005–2006) for Forsvardepartementet, s. 109.


270) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg E, punkt 5.7, Forsvarssjefensårsrapport 2005, punkt 2.6.9 og Intervju med Hærens styrker, 15.november 2006.


272) OPEVAL (operativ evaluering) av Telemark bataljon og Nasjonalt støt-teelement/FIST-H, 1. juli 2003

273) Forsvarssjefens årsrapport 2004, punkt 2.9.9.

274) CREVAL (Combat Readiness Evaluation) av Telemark bataljon 21.–23.november 2004 – Nasjonal rapport.

275) Intervju med Hærens styrker, 15. november 2006 og CREVAL(Combat Readiness Evaluation) av Telemark bataljon 21.–23. novem-ber 2004 – Nasjonal rapport.

I tillegg til evalueringene gjennomført i regi avFellesoperativt hovedkvarter, har Hæren gjen -nomført egenevalueringer. Hærstaben opplyserat det har vært mest egenevalueringer av styr-kene. Evalueringene har imidlertid ligget noenede på grunn av omstrukturering og omorgani-sering. Det er ifølge Hærstaben planer om å eta-blere et gjennomgående evalueringssystem foravdelingene i Hæren. Dette vil skje gjennom etsamarbeid mellom Transformasjons- og doktri-nekommandoen i Hæren og Hærens styrker.Hærstaben oppfatter det slik at Fellesoperativthovedkvarter ønsker å delta mer i operative vur-deringer, men at de på grunn av omfattendearbeidsoppgaver og lav bemanning ikke harmulighet til det.276 For evaluering av Hærensbidrag til NATOs reaksjonsstyrker i 2005 (NRF6) besluttet Fellesoperativt hovedkvarter internsertifisering av Hæren. Fagsjef artilleri etablerteet sertifiseringsteam, og Fellesoperativt hoved-kvarter var representert under den interne sertifi-seringen. Evalueringen ble gjennomført i samrådmed den britiske sjefen for den aktuelle NATO-styrken.277

Årsakene til at det ikke er foretatt flere evalue-ringer i omfang som tilsvarer CREVAL/OPEVAL, er ifølge Hærens styrker omstillingenav Hæren til innsatsstyrker, og at det ikke er eta-blert et overordnet evalueringsregime som er til-passet dette.278 Hærstaben ser det som lite sann-synlig at det vil bli gjennomført store evaluering-

er av hæravdelinger, dersom disse ikke er knyttettil bidrag i NATOs reaksjonsstyrker.279

I tillegg til evalueringer på avdelingsnivå, er detegne evaluerings- og sertifiseringsprosesser forpersonell av spesiell karakter. Det er hver batal-jonssjefs ansvar at dette personellet har gjen -nomført obligatoriske evalueringer og sertifise-ringsprosesser før utreise til operasjoner i utlan-det.280

Hæren har selv foretatt en vurdering av sitt egetsystem for evaluering i den såkalte Hær evalu -eringen. Hærevalueringen ble gjennomført ettermandat fra Generalinspektøren for Hæren.Hensikten var å evaluere den overordnedeledelse og styring i Hæren. Arbeidsgruppen somforetok evalueringen, avga rapport i juni 2006.281

I rapporten påpekes det at Hæren ikke har et til-fredsstillende system for å sikre at avdelingersom deployerer, har tilfredsstillende kvalitet.282

Videre framholdes det at styrkeproduksjonenikke i tilstrekkelig grad måles mot operativekrav, og at det til dels er uklart hva Hærens ope-rative organisasjon skal bestå av.283

Sertifisering av enkeltpersoner og avdelingerskal sikre at de krav som er gitt fra Forsvars -sjefen og NATO, blir nådd. Ifølge rapporten ersertifisering av styrkeleveransene tilfeldig.Hærens leveranser til NATOs reaksjonsstyrker(NRF) blir ved enkelte tilfeller testet og sertifi-sert etter NATO-krav. Dette er leveranser somstår på beredskap og kanskje skal deployeres,men bidrag som ikke er leveranser til NATOsreaksjonsstyrker og leveres ut direkte til ”skarpeoperasjoner”, blir normalt ikke testet. Normal -situasjonen er at Hærens styrkebidrag blir meldtKLAR284 i henhold til en subjektiv vurdering frarespektive styrkesjefer.285

I intervju framholder Hærens styrker imidlertidat det er feil å si at det ikke gjennomføres evalu-








281) Hærevaluering rapport del 1, punkt 1 og vedlegg 1, 6. juli 2006.

282) Hærevaluering rapport del 1, punkt 2.7.3.

283) Hærevaluering rapport del 1, vedlegg 2, punktene 2.3.7 og 3.

284) For at en enhet skal være KLAR, skal den være oppsatt med personellog hovedmateriell samt være trenet for oppdrag i samsvar med ope-rative krav. Jf. Styrkeoppbyggingsdirektivet for Forsvaret, punkt 2.1.2,1. februar 2006.

285) Hærevaluering rapport del 1, vedlegg 2, punkt 2.3.2.5.

ering/testing av avdelinger før deployering. Denenkelte styrkesjef på avdelings- og enhetsnivåforholder seg til oppdraget som er gitt for styrke-produksjonen, og utarbeider egne virksomhets-,milepæls- og aktivitetsplaner for utdanning ogkontroller, og styrer avdelingene etter dette. I til-legg kommer øvingsrekkene og de misjonsspesi-fikke øvelsene. Den enkelte avdeling/enhet fore-tar testing og evaluering av både enkeltpersonerog hele avdelingen, som en del av milepælspla-nen for å oppfylle avdelingens virksomhetsplan.Hærens styrker framholder således at det gjen -nom føres evalueringer, men at dette er lite for-malisert. Det avventes et overordnet helhetligevaluerings- og testopplegg.286

Evaluering av styrker i SjøforsvaretIfølge Forsvarssjefens årsrapport for 2006 harSjøforsvarets avdelinger ikke vært evaluert avNATO i 2005 og 2006. For å evaluere avdeling-ene gjennomfører Sjøforsvaret imidlertid sinefaste mønstringer.287

Sjøforsvarsstaben opplyser at fartøyene trenes ogøves i henhold til fastlagt oppøvingsprogram forde respektive våpen. Disse programmene er enstyrt oppøving hvor fartøy og besetning skaløves og trenes på flere forskjellige områder. Enslik oppøvingsperiode avsluttes med en general-mønstring innen alle områder og karaktersettesetter en skala i henhold til NATO-krav. Mønst -ringsteamet består av personell fra de respektivetreningssentrene, samt personell fra Sjøforsvaretsskoler og FLO. Et eventuelt avvik sett opp motkravene medfører ”ikke bestått” innen detteområdet, og fartøyet må mønstres på nytt etteren periode med øving/trening.288

Etter at fartøyet har bestått generalmønstring, vildet gjennomføres nivåkontroller med ujevnemellomrom i perioden fram mot neste opp-øvingsperiode og generalmønstring. Disse nivå-kontrollene gjennomføres av samme personellsom ved generalmønstringen, hvor dette ergjennomførbart.289

I tillegg til Sjøforsvarets egne evalueringer, harSjøforsvaret gjennom de siste årene arbeidet medå få til evalueringer i Storbritannia – først ogfremst av fregatter og undervannsbåter. En slik

evaluering ved Flag Office Sea Training (FOST)ble første gang gjennomført i juni 2006. KNMTrondheim290 oppholdt seg i Portsmouth iEngland over en treukersperiode hvor fartøy ogbesetning ble evaluert innen alle områder.291

I tillegg til de ordinære evalueringene foregårsertifiseringer når styrker meldes inn til NATOsreaksjonsstyrker (NRF). Sjøforsvarsstaben opp-lyser at sertifisering av styrker innmeldt tilNATOs reaksjonsstyrker (NRF) i hovedsak skjergjennom en sertifiseringsøvelse i NATOs regi,hvor de innmeldte bidrag er deltakere. Unntaks -vis kan de enkelte nasjonene sertifisere fartøyenei egen regi, men med NATOs krav som grunnlagfor sertifiseringen. Sjøforsvarsstaben understre-ker at dette er unntak, og at de strekker seg langtfor å delta på sertifiseringsøvelsene for NATOsreaksjonstyrker.292

Evaluering av styrker i LuftforsvaretI perioden fra 2003 til 2006 er det gjennomførtflere NATO-evalueringer av avdelinger i Luft -forsvaret.293 Blant annet har Luftforsvaret i 2006gjennomført nasjonal og NATO-evaluering forinnsatsstyrken for kampfly.294

Luftforsvarsstaben opplyser at alle styrker iLuftforsvaret som blir innmeldt til NATO, blirevaluert av NATO, og alle styrker som inngår iNATOs reaksjonsstyrker evalueres gjennom enTACEVAL (Tactical Evaluation). Luftforsvaretbruker også andre evalueringsverktøy. For styr-ker hvor det ikke gjennomføres NATO-evalue-ringer, blir det gjennomført nasjonale evalue-ringer etter samme manual som for NATO-eva-lueringer.295

Forsvarsdepartementets og Fellesoperativt hoved-kvarters vurderinger av systemet for evalueringForsvarsdepartementet ser i utgangspunktetegenevalueringer som tilstrekkelig grunnlag forplanlegging av styrkebidrag. Forsvarsdeparte -mentet viser til at det i tillegg til egenevaluering-er som gjennomføres innen den enkelte forsvars-gren, foretas stikkprøver.296 Disse gjennomføres



287) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg E, punkt 5.7.



290) Fregatt i Oslo-klassen.


292) Intervju med Sjøforsvarsstaben, 30. mai 2006.


294) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg E, punkt 5.7.

295) Intervju med Luftforsvarsstaben, 30. mai 2007.


med prioritet til avdelinger som skal delta i ope-rasjoner i utlandet i nær framtid.297 Ansvaret for ågjennomføre slike stikkprøver er lagt til Felles -operativt hovedkvarter, som imidlertid ikke harfått økt bemanningen som følge av dette ansva-ret. Stikkprøvekontrollen gjennomføres derfor istor grad av internt personell fra forsvarsgrene-ne, med innsyn fra Fellesoperativt hoved-kvarter.298

Fellesoperativt hovedkvarter bekrefter at de ikkehar ressurser til å teste kvaliteten på styrkepro-duksjonen gjennom egne evalueringer av styrkersom kan delta i operasjoner i utlandet, med unn-tak av styrker innmeldt i NATOs reaksjonsstyr-ker. De må derfor ta utgangspunkt i at styrkeneblir produsert i henhold til ordren fra Forsvars -sjefen, og stole på at styrkene har den strukturenog kvaliteten som er beordret. Det har ifølgeFellesoperativt hovedkvarter vært tilfeller hvorforsvarsgrenene ikke har kunnet levere styrkersom forutsatt. Årsaken kan være at styrkeprodu-sentene ved forespørsler om levering av styrke-bidrag, vurderer strukturen og kvaliteten på detgitte tidspunktet mer positivt enn det faktisk ergrunnlag for.299

Forsvarsdepartementet framhever at det innenforSjøforsvaret og Luftforsvaret er tilfredsstillendesystemer for evaluering i dag (eksempelvis tak-tisk evaluering for Luft og generalmønstring forSjø). Når det gjelder Hæren, er det potensial forforbedring. Å få etablert et helhetlig evaluerings-opplegg for Hæren er imidlertid betydelig merkomplekst enn for Sjøforsvaret og Luftforsvaret.Forsvarsdepartementet ser det som ønskelig medet bedre evalueringssystem, men er usikre påhvordan et slikt system kan utarbeides. Utford -ringen er her størst innenfor Hæren, blant annetfordi Hærstyrker må evalueres og sertifiseresgjennom egne kvalifiseringsøvelser tilpasset denenkelte operasjon. Utarbeidelsen av et helhetligevaluerings- og testopplegg for styrkebidrag førde settes inn i operasjoner i utlandet er ikkestartet per juni 2007, og departementet har ingentidsplan for når et arbeid med dette skal igang-settes og ferdigstilles.300

Forsvarsdepartementet opplyser videre at detarbeides med en ny utgave av Forsvarssjefens

øvingsdirektiv, og at det i den forbindelse erutarbeidet et høringsutkast. Utkastet omhandlerogså evaluering av øvelser og operativ evne.301

Departementet oppfatter likevel kvalitetskontrol-len som akseptabel og viser til at norske bidrag ioperasjoner i utlandet møtes med positivetilbakemeldinger fra våre allierte.302

4.3.3 ErfaringsoverføringForsvarets kompetansesenter for internasjonalvirksomhet etablerte Forsvarets første erfarings-database. Arbeidet med erfaringsoverføring ble i2005 overført til Senter for militær erfaring, somble opprettet ved Fellesoperativt hovedkvarter,da de har ansvaret for operasjoner i utlandet.303

Senteret er tillagt oppgaven med å utvikle enhelhetlig ordning for systematisering og forvalt-ning av militære erfaringer.304 Senteret har som etledd i dette videreutviklet Forsvarets erfarings -database lessons learned (Ferdaball), som inne-holder erfaringsrapporter blant annet i forbind -else med operasjoner i utlandet.305

Retningslinjene som er gitt av Fellesoperativthovedkvarter til styrkebidrag i operasjoner iutlandet, er at det skal framsendes en erfarings-rapport etter 40 dager306 samt en erfaringsrapportetter endt oppdrag307. I noen tilfeller blir styrke-produsentene også pålagt av styrkeprodusent åskrive en utdanningsrapport etter endt utdanningi Norge før avreise.308 En gjennomgang av derapportene som foreligger i Ferdaball309 forgjennomførte operasjoner i utlandet i tidsperio-den 2005–2007310, viser at 14 kontingenter er lis-tet opp i databasen som deltakende i operasjoneri utlandet i denne tidsperioden. Disse skal der-med i henhold til ovennevnte retningslinjer hautarbeidet de to obligatoriske rapportene. Tabell








303) St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Forsvarsdepartementet, s. 59; Intervjumed Senter for militær erfaring, 30. januar 2007.

304) Jf. iverksettingsbrev for FMO for 2006, s. 15.

305) Intervju med Senter for militær erfaring, 30. januar 2007.

306) Også kalt D+40.

307) Også kalt D+180 eller kontingentrapport.

308) Brev fra Senter for militær erfaring til Riksrevisjonen, 9. juli 2007.

309) Slik det foreligger via Forsvarets intranett Fisbasis, som inneholdergradert informasjon t.o.m. BEGRENSET.

310) Gjennomgangen omfatter rapporter som foreligger i Ferdaball fra ogmed ISAF VIII, som var den første kontingent der Senter for militærerfaring var involvert i forhold til erfaringsrapporter.

1 viser status for rapportering til Ferdaball for de14 kontingentene som har deltatt i operasjoner iutlandet fra og med ISAF VIII. Av disse 14 harfire enheter utarbeidet begge de to obligatoriskerapportene, fem enheter har utarbeidet én avdem, og fem har ikke utarbeidet noen av de to. Iett av tilfellene der det kun foreligger én rapporti Ferdaball, er det erfaringsrapport etter endtoppdrag som foreligger. Dette kan skyldes atkravet om erfaringsrapport etter 40 dager nor-malt vil frafalle ved kontingenter uten rotasjon.Senter for militær erfaring har overfor Riks -revisjonen bekreftet det antall rapporter somforeligger i Ferdaball som beskrevet over.311

Som forklaring på manglende rapporter, viserSenter for militær erfaring til at det fra deres sidehar vært mindre fokus på innhenting og lagringav erfaringsrapporter i Ferdaball enn på selveinnholdet i de rapportene som faktisk er avgitt.312

Hva angår innholdet i rapportene, framgår det iintervju med Senter for militær erfaring atmange av rapportene har et forsvarsgrenfokusmed en detaljeringsgrad og spennvidde som gjørdet vanskelig å gjennomføre analyser. De flesterapportene er korrekte isolert sett, men for åkunne gjøre et godt analysearbeid bør rapportenefølge en mal som legger til rette for mer enhetligkvalitativ analyse av datamaterialet.313 Godemaler anses av Senter for militær erfaring somviktig for å kunne avdekke trender og gjøre godeanalyser til nytte for framtidige operasjoner.314

Det har vært vanskeligheter med å få en slik mali bruk fram til nå, men Senter for militær erfa-ring er i ferd med å utarbeide rapporteringsmalertilpasset både de som rapporterer, og brukerneav rapportene. Senter for militær erfaring fram-holder at rapporteringen i forhold til nåværende

fastlagte maler er bedret i løpet av andre halvår2006.315

Senter for militær erfaring opplyser at Ferdaballikke brukes av forsvarsgrenene i den utstrekningdet er ønskelig.316 Forsvarsdepartementet harbekreftet at Ferdaball i liten grad er i bruk, og atmarkedsføring av systemet har vært utfordrende.Forsvarsdepartementet har videre påpekt at detikke er enighet om hvorvidt det er hensiktsmes-sig å samle alle rapporter på ett sted, da mangevil anse uformell erfaringsoverføring som til-strekkelig og enklere å gjennomføre i praksis.Departementet har i den forbindelse understreketat det foregår erfaringsoverføring, men at dennei stor grad skjer uformelt.317

4.3.4 Ansvar og myndighet for økonomistyring iforbindelse med operasjoner i utlandet (1792)Merkostnader som påløper i forbindelse meddeltakelse i operasjoner i utlandet, skal føresover kapittel 1792 Norske styrker i utlandet.318

Forsvarsdepartementet har opplyst at det stiller –etter en prosess som involverer ulike avdelinger idepartementet, allierte og internasjonale organi-sasjoner samt politiske myndigheter – midler tilrådighet for Forsvarssjefen (og øvrige etats -ledere). Forsvarssjefen har videre delegert myn-dighet til å disponere midlene på kapittel 1792 til sjef Fellesoperativt hovedkvarter.319 Avdelingfor operasjons- og beredskapsplanlegging iForsvarsdepartementet (FD III) overvåkergjennomføringen og en eventuell beslutning omterminering av operasjoner i utlandet.320

Direktiv for budsjettering og utgiftsføring påkapittel 1792Forsvarsstaben har utarbeidet et direktiv for bud-sjettering og utgiftsføring på kapittel 1792Norske styrker i utlandet. Direktivet ble iverksattmed virkning fra 1. januar 2005. Hensikten var ågi retningslinjer for budsjetteringsprosessen iForsvaret samt klargjøre hvilke utgifter som til-lates regnskapsført under kapittel 1792.321 For -


Tabell 1 Status for rapportering til Ferdaball for de 14 kontingentene som har deltatt i operasjoner i utlandet fra og med ISAF VIII

Begge obligatoriske rapporter foreligger 4

Én av de obligatoriske rapportene foreligger 5

Ingen rapporter foreligger 5

Totalt antall kontingenter 14




314) Jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004), s. 50.







321) Brev fra Forsvarsstaben til Fellesoperativt hovedkvarter, FLO m. flere,17. desember 2004 med vedlegg.

svarsdepartementet har pekt på at direktivet sam-men med iverksettingsbrevet for 2006, kapittel4.14, regulerer dekning av merutgifter som erknyttet til spesifikke og vedtatte operasjoner iutlandet, og at dokumentene klargjør hvilkeutgifter som tillates regnskapsført under kapittel1792.322

I direktivet vises det til at engasjement i flerna-sjonale operasjoner er en integrert del av norsksikkerhets- og forsvarspolitikk. Dette innebærerat å stille styrker tilgjengelig for operasjoner iutlandet er å betrakte som en del av Forsvaretsordinære virksomhet. Videre pekes det på atbevilgningen over kapittel 1792 skal dekke deoperasjonsspesifikke utgifter og således kun erment å dekke de merutgifter Forsvaret har ved åha styrker deployert i utlandet i forbindelse medoperasjoner i utlandet. Utgifter knyttet til styrke-produksjon av enheter som skal deployeres uten-lands, skal belastes Forsvarets ordinære drifts-budsjett. Ifølge direktivet gjelder dette alle enhe-ter/institusjoner i Forsvaret og omfatter all akti-vitet som går forut for anvendelsen av styrkene,og som bidrar til at styrkebidraget kan løse deoppdrag som pålegges. Det er presisert at detkun er den som av Forsvarssjefen er tildelt mid-ler på kapittel 1792, som kan anvise utgifter pådette kapitlet.323

Fellesoperativt hovedkvarter har i intervju pektpå at det er en del faktorer som medfører ekstrakostnader i forbindelse med operasjoner, bl.a.• større forbruk av materiell• behov for andre typer materiell i operasjoner

enn hjemme, bl.a. på grunn av sandproblema-tikk

• større slitasje på materiell, bl.a. på grunn avsandproblematikk

• fraktkostnader mellom Norge og operasjons-område

• fraktkostnader innenfor operasjonsområde• oppreparering etter redeployering324

Føring av kostnader på kapittel 1792Ansvaret for kapittel 1792 er, i Forsvarssjefensårlige virksomhetsplan for 2006 og 2007, dele-gert fra Forsvarssjefen til sjef Fellesoperativthovedkvarter.325 Ifølge Fellesoperativt hoved-

kvarter har mange aktører fullmakt på kapittel1792 Norske styrker i utlandet. Dette medførerbetydelige utfordringer for kapitteleieren SjefFellesoperativt hovedkvarter, som skal føre hel-hetlig oversikt uten å ha kontroll over over- ogunderaktører.326

Fellesoperativt hovedkvarter har framholdt at deter en utfordring å ha kontroll på det som belastesover kapittel 1792 fra styrkeprodusentenes side.Ifølge Fellesoperativt hovedkvarter kan det stil-les spørsmål ved om en del av det som belastes1792 fra styrkeprodusentene i forberedelsesfasefør deployering og i oppreparering i ettertid,skulle vært belastet styrkeprodusentenes ordinæ-re budsjettkapitler.327 Fellesoperativt hovedkvar-ter viser samtidig til at det har vært en positivutvikling på området.328

Også FLO/systemstyring329 har påpekt at det eruenigheter og uklarheter vedrørende kapittel1792. FLO/systemstyring har i den forbindelsevist til at det er uenigheter og uklarheter knyttettil om det er styrkeprodusentene eller Felles -operativt hovedkvarter som skal bære materiell-kostnadene i operasjoner i utlandet, og at dettejevnlig oppleves i forbindelse med oppsetning ogdrifting av avdelinger. Det er uklart hvilke kost-nadselementer som skal dekkes av hvilke parter iforbindelse med styrkeoppbyggingen, og hvilkekostnadselementer styrkeprodusent eventueltskal være ansvarlig for under operasjoner. Dettegjelder blant annet tilførsel av tilleggsutrustning.Det er også uklart hvorvidt styrkeprodusent eransvarlig for noen kostnader i forbindelse medhjemkomst av materiellet. Fellesoperativt hoved-kvarter skal dekke oppreparering og vedlikeholdav materiell som har vært brukt i operasjoner iutlandet, men det er uklart til hvilket nivå, samthvor snart i etterkant av en operasjon dette skalutføres.330

FLO/systemstyring har understreket at det erbehov for en rolleavklaring mellom generalin-spektørene og Fellesoperativt hovedkvarter nårdet gjelder kostnader til operasjoner i utlandet.331

Som et eksempel er beredskapslagrene nevnt,


322) Brev fra Forsvarsdepartementet til Riksrevisjonen, 2. mai 2007.

323) Direktiv for budsjettering og utgiftsføring på kapittel 1792 – Norskestyrker i utlandet, s. 4.






329) Det er nærmere redegjort for FLO/systemstyrings oppgaver i kapittel4.1.



disse skal sikre 30 dagers forsyninger i operasjo-ner i utlandet. Ifølge FLO/systemstyring er detimidlertid usikkert om det er Fellesoperativthovedkvarter eller generalinspektørene som skalbetale for denne beredskapen og klargjøring avmateriell som skal ut i en operasjon. Det er ogsåusikkerhet omkring hvem som skal finansiereden beredskapen som mangler i dag.332

Forsvarsdepartementet har bekreftet at det ienkelte tilfeller har vært uklart hva som er mer-kostnader ved operasjoner i utlandet, og dermedskal belastes kapittel 1792, og hva som er ordi-nære driftskostnader som skal belastes styrkepro-dusentenes budsjettkapitler. Grunnen til dette erat det kan være vanskelig å vurdere om påløptekostnader er en operasjonsspesifikk merkostnadeller om det er en kostnad som styrkeprodusen-ten ville ha hatt også uten deltakelse i operasjo-ner i utlandet.333 Forsvarsdepartementet harvidere påpekt at direktivet for budsjettering ogutgiftsføring på kapittel 1792 Norske styrker iutlandet også åpner for en viss bruk av skjønn.334

Gjennomgang av styring og forvaltning av 1792Forsvarsdepartementet har i intervju vist til atdet er mange som fatter beslutninger som fårinnvirkning på belastningen på kapittel 1792, ogat det derfor er nødvendig med en rolleavklaringmellom de øvrige som treffer beslutninger, ogsjef Fellesoperativt hovedkvarter som kapittel -eier. Departementet ga den 3. mai 2007 Felles -operativt hovedkvarter i oppdrag å foreta entotalgjennomgang av styring og forvaltning avkapittel 1792, med svarfrist 1. september 2007.Oppdraget innebærer å avklare ansvars- og myn-dighetsforhold, gjennomgå og revidere gjeldendedirektiv, samt presisere retningslinjene i forbin-delse med planlegging og gjennomføring avinternasjonale oppdrag.335






Gjennom St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videremoderniseringen av Forsvaret i perioden2005–2008, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004), bledet slått fast at endringene i sikkerhetsbildet og istrategiske forhold for øvrig medfører endredeoppgaver for Forsvaret, og at dette krever en nytype forsvar.336 I proposisjonen legges det vekt påat det er nødvendig å videreføre omleggingen avForsvaret i retning av et fleksibelt forsvar av høykvalitet. Denne fleksibiliteten innebærer for detførste at de samme styrkene må kunne håndterehele spekteret av Forsvarets prioriterte oppgaver,uavhengig av om disse skal løses alene ellersammen med andre, nasjonalt eller internasjo-nalt. For det andre innebærer kravene til fleksibi-litet at Forsvaret må gjøres mer forandringsdyk-tig, slik at det kontinuerlig kan tilpasses derådende strategiske omgivelser.337

5.1 Mangler med hensyn til materiell og personell

Undersøkelsen viser at det er mangler mht.materiell og personell som skal kunne brukes ioperasjoner i utlandet. Når det gjelder materiell,viser undersøkelsen at det er mangler knyttet tilmaterielltilgjengelighet både innen forsvarsgre-nene og når det gjelder felleskapasiteter. Når detgjelder personell, viser undersøkelsen at det erpersonellmangel og -slitasje som har betydningfor deltakelse i operasjoner i utlandet.

Undersøkelsen viser at det i hovedsak er enighetbåde mellom Forsvarsdepartementet og For svar -et, og mellom ulike nivåer i Forsvaret, om mang-lene mht. materiell og personell som er identifi-sert i undersøkelsen.

Når det gjelder Hæren, omfatter materiellmang-lene Brigade Nord,338 herunder avdelinger medhurtige reaksjonsstyrker. Forsvarsdepartementethar i juni 2007 etablert en egen arbeidsgruppefor å utarbeide en plan for å realisere ambisjone-

ne for Brigade Nord i henhold til St.prp. nr. 42(2003–2004).339 Når det gjelder Telemark batal-jon, er problemer rundt den videre oppbyggingenav styrken trukket fram i Forsvarssjefens årsrap-port for 2006 som eksempel på at materiell- ogvedlikeholdsressursene ikke korresponderer meddet operative ambisjonsnivået. Videre er Hærenpreget av kritiske personellvakanser og perso-nellslitasje.

Innen Sjøforsvaret og Luftforsvaret er status preget av utskifting av materiell, blant annet ut -fasing av gammel og innfasing av en ny fregatt-klasse i Sjøforsvaret og anskaffelse av nye trans-portfly i Luftforsvaret. Anskaffelsen av fregatterer forsinket. Før nytt materiell innen Sjøforsvaretog Luftforsvaret er anskaffet og operativt, hardisse forsvarsgrenene færre muligheter for ådelta i operasjoner i utlandet. Når det gjelderLuftforsvaret, viser undersøkelsen videre at deter avvik mellom behov for flytimer og leverteflytimer for de ulike flytypene som er aktuellefor bruk i operasjoner i utlandet.

Undersøkelsen viser at felleskapasiteter, bådeinnen Fellesstaben og FLO (Forsvarets logistikk-organisasjon), er spesielt presset, og at Forsvareter avhengig av det samme nøkkelpersonellet forå kunne delta i ulike operasjoner i utlandet.Dette gjelder spesielt for sanitetspersonell, sam-bands- og IKT-personell og mineryddingsperso-nell. Innen felleskapasiteter er det også identifi-sert flere vesentlige materiellmangler, blantannet innen vannrensing og materiell for fjerningav eksplosiver. Det er grunn til å stille spørsmålom manglene, både innen forsvarsgrenene oginnen felleskapasiteter mht. materiell og perso-nell, er i overensstemmelse med Stortingets for-utsetninger om at Forsvarets styrker må være til-gjengelige også til operasjoner i utlandet, jf.St.prp. nr. 42 (2003–2004).

Når det gjelder konsekvenser for Forsvaret av deidentifiserte manglene, viser Forsvarssjefens års-rapport til at materielltilgjengelighet har direkteinnvirkning på Forsvarets evne til å produsere oglevere styrkebidrag til operasjoner i utlandet.340


5 Vurderinger



338) I henhold til Iverksettingsbrev for Forsvarssektoren for perioden2005–2008 skal Brigade Nord benyttes for alle typer operasjoner,både nasjonalt og internasjonalt.



Mangelen på materiell vil ifølge årsrapportenkunne medføre forsinket klardato grunnet mang-lende muligheter for trening.341 Hærens styrkerpåpeker videre at redusert materielltilgjengelighetinnebærer mindre kapasitet for styrkebidraget setti forhold til hvilke oppdrag de kan løse i operasjo-ner, og dessuten konsekvenser for sikkerheten forpersonellet.342 Når det gjelder personell, framhol-der Forsvars sjefen i årsrapporten at det ikke ermulig å produsere personellet som etterspørresinnen fristene for etablering av ny struktur i lang-tidsperioden 2005–2008.343 Forsvarsdepartementethar bekreftet at enhver utsettelse av materiellan-skaffelser vil påvirke operativ evne,344 og harvidere påpekt risiko for betydelig belastning påberørt personell.345 I St.prp. nr. 42 (2003–2004)Den videre moderniseringen av Forsvaret i perio-den 2005–2008 legges det til grunn at Forsvaretskal ha kapasiteter som ivaretar både de nasjonaleog de internasjonale oppgavene. Det stilles pådenne bakgrunn spørsmål om i hvilken grad depåpekte manglene mht. materiell og personellpåvirker Norges mulighet til å påta seg oppdrag iforbindelse med operasjoner i utlandet, i tråd medStortingets forutsetninger.

Undersøkelsen viser at manglende kapasitet iFLO på teknisk og merkantilt personell synes åvære én årsak til de ovennevnte manglene.Hæren har for eksempel behov for minst 20 000flere timeverk i 2007 til reparasjon av materiellenn det FLO kan levere. FLO har de senereårene vært gjennom en omfattende nedbeman-ning og effektivisering, og FLO lyktes med å nåde kvantitative nedbemanningsmålene i perioden2002–2005. Det stilles imidlertid spørsmål omnedbemanningen i tilstrekkelig grad er blitt styrtmed sikte på å sikre FLO den tilstrekkelige kom-petansen til å kunne understøtte operasjoner iutlandet, i tråd med Stortingets forutsetninger.

5.2 Mangler med hensyn til styring og oppfølging

5.2.1 Svakheter knyttet til systemer for kravset-ting og rapporteringEt fleksibelt forsvar som skal være hurtigreage-rende og i beredskap for både nasjonale og inter-nasjonale oppdrag, tilsier behov for systemer

som sikrer en tydelig formidling av krav til styr-kene og en rapportering som gir god oversiktover styrkenes status. Undersøkelsen viser at deter flere forbedringsområder knyttet til kravset-ting og rapportering.

Når det gjelder kravsetting, viser undersøkelsenat Forsvarsdepartementet ved inngangen til lang-tidsperioden 2005–2008 påbegynte et arbeid medå sammenstille gjeldende krav til ett felles doku-ment for kvalitative krav. Dokumentet er imid-lertid ikke blitt ferdigstilt. Hærstaben oppgirmangelen av ett felles kravdokument som et reeltproblem under rapporteringen.346 Ifølge Hær -evalu eringen fra 2006347 måles styrkeproduksjo-nen ikke i tilstrekkelig grad mot operative krav,og det er til dels uklart hva Hærens operativeorganisasjon skal bestå av.348 Undersøkelsenviser videre at den planlagte oppdateringen avForsvarssjefens strategiske direktiv for operativvirksomhet er blitt utsatt på grunn av manglendesaksbehandlerkapasitet. Fellesoperativt hoved-kvarter har i intervju vist til at manglende oppda-tering av dette direktivet innebærer at underord-nede planverk ikke nødvendigvis gjenspeiler destrategiske føringer som er gitt. Det stilles spørs-mål om den manglende oppdateringen avForsvarssjefens strategiske direktiv for operativvirksomhet og utsettelsen av arbeidet med ettfelles kravdokument får konsekvenser – både forformidlingen av strategiske føringer i Forsvaretfor blant annet operasjoner i utlandet og for kva-liteten på rapporteringen til styrkeregisteret.

Sambands- og IKT-støtte inngår i alle operasjo-ner i utlandet. Undersøkelsen viser imidlertid atkrav til styrkeproduksjon og deltakelse fraFLO/IKT ikke framgår av iverksettingsbreveteller andre sentrale styringsdokumenter, menkun er indirekte regulert gjennom samhandlings-avtaler mellom FLO og styrkeprodusentene ellergjennom ordre fra Fellesoperativt hovedkvarterfor den enkelte operasjon. Det stilles spørsmålom hvorvidt mangelen på eksplisitte krav tilFLO/IKT i sentrale styringsdokumenter fører tilen mindre effektiv utnyttelse av IKT-ressurser,som er en nøkkelfunksjon i operasjoner i utlan-det.


341) Forsvarssjefens årsrapport 2006, vedlegg A, pkt. 6.1.

342) Intervju med Hærens Styrker, 15. november 2006.

343) Forsvarssjefens årsrapport 2006, punkt 5




347) Hærevalueringen ble gjennomført etter mandat fraGeneralinspektøren for Hæren. Hensikten var å evaluere den overord-nede ledelse og styring i Hæren.

348) Hærevaluering, rapport 1 – Evaluering vedlegg 2 styrkeproduksjon,punkt 3, 6. juli 2006.

Styrkeregisteret er Forsvarets fremste oversiktover den operative struktur, og skal vise struk-turelementenes status i forhold til operative krav.Et sentralt formål med registeret er å dannegrunnlag for hurtige og fleksible styrkegenere-ringsprosesser. Forsvarsdepartementet framhol-der at styrkeregisteret fungerer etter hensikten,og bidrar til at departementet effektivt kan settesammen styrker til operasjoner i utlandet.Styrke registeret mangler imidlertid en helhetligdatateknisk løsning som sikrer at alle brukerekan få tilgang til all underliggende rapportering iett og samme system. Et slikt system vil ifølgeForsvarsdepartementet bedre både regelmessig-heten og kvaliteten på innrapporterte data.349 Deter igangsatt et prosjekt for å få etablert et fellessystem, og en del brukere vil få tilgang til syste-met innen utgangen av 2008. Det er imidlertidusikkert når systemet vil være fullt ut implemen-tert og omfatte brukere også på de underliggendenivåer i Forsvaret som forutsettes å rapportere istyrkeregisteret. Styrkeregisteret skal dannegrunnlag for fleksible og hurtige styrkegenere-rings- og planprosesser, og et effektivt systemfor rapportering til registeret vil være en forut-setning for dette. Det stilles på denne bakgrunnspørsmål ved at det ikke foreligger konkrete pla-ner for en full implementering av en helhetligdatateknisk løsning for styrkeregisteret.

5.2.2 Mangelfullt system for evaluering i HærenDen enkelte forsvarsgren har etablert ulike syste-mer for evaluering av sine styrker. Undersøk el -sen viser at det innenfor Sjøforsvaret ogLuftforsvaret ser ut til å være tilfredsstillendesystemer for evaluering. I Hæren benyttes der-imot egenevaluering i utstrakt grad, blant annetfordi Fellesoperativt hovedkvarter mangler res-surser til å foreta eksterne evalueringer. Hær -staben har imidlertid opplyst at også aktivitetennår det gjelder egenevaluering, har blitt redusertpå grunn av omstrukturering og omorganiseringav Hæren.

Undersøkelsen viser videre at Hæren mangler ethelhetlig evaluerings- og testopplegg. Hæren harselv utarbeidet en rapport, der det er konkludertmed at Hæren ikke har et tilfredsstillende systemfor å sikre at avdelinger som deployerer, har til-fredsstillende kvalitet. I rapporten vises det blantannet til at evaluering i stor grad er basert på sub-jektive vurderinger fra den enkelte styrke sjef.350

Frekvens og omfang av evalueringer skal i hen-hold til økonomiregelverket bestemmes ut fravirksomhetens egenart, risiko og vesentlighet. Påbakgrunn av den omfattende bruken av egeneva-luering – samtidig som det mangler et helhetligevaluerings- og testopplegg – stilles det spørsmålom det er etablert et tilfredsstillende system forevaluering i Hæren.

5.2.3 Mangelfullt system for erfaringsoverføringI St. prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-niseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008understrekes viktigheten av å analysere og vur-dere erfaringer fra operasjoner i en helhetligkontekst. Senter for militær erfaring ble etablertved Fellesoperativt hovedkvarter i 2005, ogvidereutviklet etter dette Forsvarets tidligereerfaringsdatabase, som nå benevnes Ferdaball(Forsvarets erfaringsdatabase lessons learned).Databasen skal blant annet inneholde erfarings-rapporter i forbindelse med operasjoner i utlan-det.351

Enheter som deltar i operasjoner i utlandet, skalavgi to erfaringsrapporter – én etter 40 dagersamt én etter endt oppdrag. Undersøkelsen viserimidlertid flere tilfeller hvor det ikke foreliggerrapporter i Ferdaball, eller at kun én av rapport-typene foreligger. Videre påpeker Senter formilitær erfaring at rapportene er utarbeidet såvidt ulikt at det er vanskelig å gjennomføre sam -menliknende analyser.352 Det stilles spørsmål omi hvilken grad det antall rapporter som foreliggeri Ferdaball, og ulikhetene i rapportenes oppbyg-ning og innhold, gjør det mulig å vurdere oganalysere erfaringer fra operasjoner i en helhetligkontekst, slik det forutsettes i St. prp. nr. 42(2003–2004).

5.2.4 Uklar ansvars- og myndighetsfordeling knyt-tet til økonomistyring i forbindelse med operasjo-ner i utlandetMerkostnader som påløper i forbindelse meddeltakelse i operasjoner i utlandet skal føres overkapittel 1792 Norske styrker i utlandet, mensordinære utgifter til styrkeproduksjon av enhetersom skal deployeres utenlands, skal belastes deordinære driftsbudsjetter i Forsvaret. Undersøk -elsen viser at det er uklarheter knyttet til hvasom skal belastes kapittel 1792, og hva som skalbelastes ordinære driftsbudsjetter. Videre mang-ler Fellesoperativt hovedkvarter tilstrekkeligkontroll over hva som belastes kapittel 1792 fra



350) Hærevaluering del 1 pkt. 2.7.3 og vedlegg 2 punkt 2.3.2.5.

351) St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Forsvarsdepartementet, punkt 4.6.1.


styrkeprodusentenes side. Det er grunn til å stillespørsmål om de ovennevnte forhold er i overens-stemmelse med Stortingets forutsetninger omavklaring av ansvar og myndighet i Forsvaret.


Stortingsproposisjoner

Budsjettproposisjoner1 St.prp. nr. 1 (2003–2004) for Forsvars -

departementet2 St.prp. nr. 1 (2004–2005) for Forsvars -



departementet

Andre proposisjoner1 St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omleggingen av

Forsvaret i perioden 2002–20052 St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moder-

ni seringen av Forsvaret i perioden2005–2008

3 St.prp. nr. 78 (2006–2007) Om investeringar iForsvaret

Stortingsmeldinger1 St.meld. nr. 38 (1998–1999) Tilpasning av

Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner

Innstillinger til Stortinget

Budsjettinnstillinger 1 B.innst. S. nr. 7 (2001–2002) Innstilling fra

forsvarskomiteen om bevilgninger på stats-budsjettet for 2002 vedkommendeForsvarsdepartementet mv.

2 B.innst. S. nr. 7 (2003–2004) Innstilling fraforsvarskomiteen om bevilgninger på stats-budsjettet for 2004 vedkommendeForsvarsdepartementet mv.

Andre innstillinger1 Innst. S. nr. 152 (1999–2000) Innstilling fra

forsvarskomiteen om tilpasning av Forsvarettil deltakelse i internasjonale operasjoner.

2 Innst. S. nr. 342 (2000–2001) Innstilling fraforsvarskomiteen om omlegging av Forsvareti perioden 2002–2005.

3 Innst. S. nr. 234 (2003–2004) Innstilling fraforsvarskomiteen om den videre modernise-ringen av Forsvaret i perioden 2005-2008.

4 Innst. S. nr. 287 (2006–2007). Innstilling fraforsvarskomiteen om investeringar i Forsvaret.

Styringsdokumenter1 Reglement for økonomistyring i staten, fast-

satt ved kronprinsregentens resolusjon 12.desember 2003 og bestemmelser om økono-mistyring i staten, fastsatt avFinansdepartementet 12. desember 2003.

2 Instruks for Forsvarssjefen, fastsatt vedKronprinsregentens resolusjon 28. november2003.

3 Forsvarssjefens strategiske direktiv for opera-tiv virksomhet, iverksatt ved brev fraForsvarets overkommando til div. enheter iForsvaret, 14. mars 2003.

4 Styrkeoppbyggingsdirektivet fra Forsvaret,februar 2006.

5 Direktiv for budsjettering og utgiftsføring påkapittel 1792 – Norske styrker i utlandet,desember 2004.

Iverksettingsbrev1 Iverksettingsbrev for Forsvarssektoren for

perioden 2005–2008.2 Iverksettingsbrev for FMO for 2006.3 Presiseringer, endringer og tillegg nr. 22 til

iverksettingsbrevet for FMO 2006.

Rapportering og evaluering 1 Forsvarssjefens årsrapport for 2004 med

vedlegg. 2 Forsvarssjefens årsrapport for 2005 med

vedlegg. 3 Forsvarssjefens årsrapport for 2006 med

vedlegg.4 Forsvarssjefens vurdering av operativ evne

for 2004.5 Forsvarssjefens vurdering av operativ evne

for 2005.6 Forsvarssjefens vurdering av operativ evne

for 2006. 7 Resultat- og kontrollrapport nr 2/2006. 8 OPEVAL (operativ evaluering) av Telemark

bataljon og Nasjonalt støtteelement/FIST-H,1. juli 2003

9 CREVAL (Combat Readiness Evaluation) avTelemark bataljon 21.–23. november 2004 –Nasjonal rapport, 14. desember 2004.

10 Hærevaluering, rapport del 1 og 2 med vedlegg, juli 2006.


Vedlegg: Dokumentoversikt

Korrespondanse 1 Brev fra Forsvarsstaben til Fellesoperativt

hovedkvarter, FLO m. flere, 17. desember2004 med vedlegg.

2 Brev fra Forsvarsdepartementet tilForsvarssjefen, 22. desember 2005.

3 Brev fra Luftforsvarsstaben tilRiksrevisjonen, 25. januar 2007

4 Brev fra Sjøforsvarsstaben til Riksrevisjonen,28. februar 2007.

5 Brev fra Forsvarsdepartementet tilRiksrevisjonen, 23. mars 2007.

6 Brev fra Forsvarsdepartementet tilRiksrevisjonen, 2. mai 2007.

7 Brev fra Forsvarsdepartementet tilRiksrevisjonen, 26. juni 2007.

8 Brev fra Senter for militær erfaring tilRiksrevisjonen 9. juli 2007.

9 Brev fra Forsvarsdepartementet tilRiksrevisjonen, 16. august 2007.

10 Brev fra Forsvarsdepartementet tilRiksrevisjonen, 21. september 2007.

Intervjuer1 Intervju med Hærstaben, 15. mai 2006.2 Intervju med Sjøforsvarsstaben, 30. mai 2006.3 Intervju med Luftforsvarsstaben, 30. mai

2006.

4 Intervju med Fellesoperativt hovedkvarter,15. juni 2006.

5 Intervju med Forsvarsdepartementet, 18.oktober 2006.

6 Intervju med Operasjonssenter for logistikk,14. november 2006

7 Intervju med Hærenes styrker, 15. november2006.

8 Intervju med Fellesstaben, 11. januar 2007.9 Intervju med Communication Information

Systems Task Group (CIS TG), 25. januar2007.

10 Intervju med Fellesoperativt hovedkvarter,30. januar 2007.

11 Intervju med Senter for militær erfaring, 30.januar 2007.

12 Intervju med FLO/Systemstyring ogFLO/IKT, 08. mars 2007.

13 Intervju med Forsvarsdepartementet, 29. juni2007.

Andre kilder1 Informasjonsfolderen Fakta om FLO/IKT.2 Forsvarsnett, www.mil.no3 Forsvarsdepartementets nettsider,

www.regjeringen.no/fd4 Forsvarets forum, 9. september 2007. 5 Forsvarets Personellhåndbok


241 491Trykk: A/S O. Fredr. Arnesen 2007

RiksrevisjonenPilestredet 42Postboks 8130 Dep0032 Oslo

sentralbord 22 24 10 00telefaks 22 24 10 [email protected]

www.riksrevisjonen.no

Documents

Riksrevisjonens undersøkelse av Forsvarets forutsetninger ......Et utkast til rapport ble i brev av 24. august 2007 forelagt Forsvarsdepartementet. Departementet har i brev av 21