Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved ... · Foto: Berit Roald, Hanne Paludan Kristensen, Burazin / Scanpix. Dokument nr. 3-serien Riksrevisjonens undersøkelse

Dokument nr. 3-serien

Riksrevisjonens undersøkelse avmåloppnåelse og effektivitet vedfylkesmannsembetene

Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

Denne publikasjonen finnes på Internett:www.riksrevisjonen.no

Offentlige etater kan bestille publikasjonen fraDepartementenes servicesenterTelefaks: 22 24 98 60E-post: [email protected]

Andre kan bestille fra Akademika Avdeling for offentlige publikasjonerPostboks 8134 Dep0033 OsloTelefon: 22 18 81 23Telefaks: 22 18 81 01E-post: [email protected]

ISBN 978-82-90811-85-8

Forsideillustrasjon: Lars TothammerFoto: Berit Roald, Hanne Paludan Kristensen, Burazin / Scanpix


Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmannsembetene

Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

Dokument nr. 3:13 (2004-2005)

Riksrevisjonen legger med dette fram Dokument nr. 3:14 (2006–2007)Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkes-mannsembetene.

Riksrevisjonen, 20. september 2007

For riksrevisorkollegiet

Jørgen Kosmoriksrevisor

Til Stortinget

1 Innledning 7

2 Oppsummering av undersøkelsen 8

2.1 Fylkesmannsembetene prioriterer rettssikkerhetsoppgaver 8

2.2 Kommunalt selvstyre blir i varierende grad ivaretatt 10

2.3 Liten gjennomslagskraft i arbeidet for samfunnssikkerhet og beredskap 10

2.4 Potensial for effektivisering i flere embeter 10

2.5 Svak samordning mellom økonomiske og faglige prioriteringer 11

3 Riksrevisjonens bemerkninger 12

4 Svar frå Fornyings- og administrasjons-departementet 13

5 Riksrevisjonens uttale 15

Vedlegg: Rapport 17

Innhold

1 Innledning

Fylkesmannen er regjeringens representant i fyl-ket og skal arbeide for at Stortingets og regje-ringens vedtak, mål og retnings linjer følges oppregionalt og lokalt. Oppgaveporteføljen til fyl-kesmannsembetene er omfattende og sværtsammensatt. Fylkesmannen er i dag tillagt opp-gaver fra 12 departementer, og oppgavene erorganisert i 189 resultatområder. Det ble utgifts-ført om lag 1,3 mrd. kroner på kapittel 1510Fylkesmannsembetene i 2006, mens det på andrekapitler av statsregnskapet ble utgiftsført 21,8mrd. kroner i fylkesmannsembetenes regnskap i2006. Det alt vesentlige av disse midlene er til-skuddsmidler.

Det siste tiåret har styringen av embetenegjennomgått en rekke endringer av betydning forembetenes rammevilkår og oppgaveløsning. I2001 ble separate budsjettkapitler for miljø- oglandbruksavdelingene slått sammen med bud-sjettkapitlet for embetet for øvrig. Intensjonenvar at fylkesmannen skulle ha ett driftskapittel.Endringen skulle gi bedre oversikt både forregjering og storting samt legge til rette for ensamordnet styring av embetene fra sentrale myn-digheter. Videre skulle den gi fylkesmannenbedre muligheter til å følge opp prioriteringenfra sentrale myndigheter, legge til rette for eneffektiv styring av ressursene og være i tråd medønsket om økt delegering til lavere forvaltnings-nivå og tydeligere krav til statlige ledere.Omleggingen kom i forlengelsen av et omstil-lingsprogram som ble gjennomført i perioden1998–2000, og som hadde til hensikt å effektivi-sere oppgave løsningen ved embetene.

Etatsstyringsansvaret for fylkesmennene liggerhos Fornyings- og administrasjons departe mentet.Dette innebærer også ansvar for å samordne sty-ringssignaler fra staten sentralt til fylkesmann-sembetene. De enkelte fag departementer harimidlertid direkte faglig instruksjonsmyndighetover fylkesmannen innen sine respektive saks-områder. Dermed er det en administrativ sty-ringslinje fra Fornyings- og administrasjons -departementet til fylkesmannsembetene og fagli-ge styringslinjer fra fagdepartementene som fyl-

kesmannen utfører oppgaver for. Styringen avfylkesmannen bygger på prinsippet om mål- ogresultatstyring.

Fylkesmannens ulike oppgaver kan deles inn ifire typer ansvar: 1 Fylkesmannen er sektor myndighet på vegne

av flere departementer. 2 Fylkesmannen fungerer som retts sikker hets -

instans for innbyggerne ved å føre tilsyn medkommunens virksomhet og behandle klagerpå enkeltvedtak.

3 Fylkesmannen har en viktig samordnings-funksjon for statens samlede virksomhet i fyl-ket og skal samordne statlige styringssignaleroverfor kommuner og fylkeskommuner.

4 Fylkesmannen skal være informasjonsknute-punkt og gi veiledning over for kommunene.

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse harvært å vurdere effektiviteten, måloppnåelsen,prioriteringene og ressurssituasjonen ved fylkes -mannsembetene og å vurdere den overordnedestyringen med embetene. Ovennevnte mål harvært belyst gjennom følgende problemstillinger:• Hvilken ressurssituasjon opererer fylkes-

mannsembetene ut ifra?• I hvilken grad har fylkesmannsembetene

effektiv måloppnåelse i sin oppgaveutførelse,og hvordan prioriterer embetene ressursene?

• Er styringen av fylkesmannsembetene målret-tet og effektiv vurdert ut ifra prinsippet ommål- og resultatstyring?

Utkast til rapport ble forelagt Fornyings- ogadministrasjonsdepartementet i brev av 2. april2007. Samme dag ble rapporten også sendt tilJustis- og politidepartementet, Kunnskaps -departe mentet, Miljøverndepartementet,Kommunal- og regionaldepartementet, Helse- ogomsorgsdepartementet og Barne- og likestillings-departementet. Fornyings- og administrasjonsde-partementet og fagdepartementene har i brev av4. mai avgitt uttalelser til forholdene i rapportenog vedlagt merknader i selve rapportutkastet.Departementenes merknader til rapportens fakta-del og vurderinger er gjennomgått og i hovedsakinnarbeidet i rapporten. Departementenes øvrigekommentarer er innarbeidet i punkt 2 nedenfor.

7 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmannsembetene

Riksrevisjonens rapport om undersøkelsen følgersom trykt vedlegg.

2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsens problemstillinger er belyst vedhjelp av dokumentanalyse, intervjuer, statistikk,fylkesmannsembetenes virksomhetsregnskaperog to spørreundersøkelser.

For å undersøke om embetene har en effektivmåloppnåelse er det innhentet informasjon omdisponible ressurser (årsverk) og måloppnåelsefor sentrale oppgaver underlagt Helse- ogomsorgsdepartementet, Barne- og likestillingsde-partementet, Justis- og politidepartementet,Kunnskapsdepartementet og Kommunal- ogregionaldepartementet. Informasjonen omfatterstatistikk over antall saker og gjennomsnittligsaksbehandlingstid på utvalgte områder, inter-vjuer med departementer og fylkesmannsembeterog spørreundersøkelser rettet mot henholdsvisfylkesmannsembetene og kommunene. Oppgave -porteføljen under disse departementene er valgtfordi den inneholder sentrale og ressurskrevendeoppgaver for embetene og dekker alt fra klage-saksbehandling og tilsyn til kommunerettet sam-ordning, samfunnssikkerhet og beredskap.

Utviklingen i embetenes ressurssituasjon erbelyst gjennom tildelingsbrev og fylkesmen-nenes årsrapporter for perioden 2003–2006. Deter hentet inn statistikk fra embetene over antallårsverk totalt ved de ulike embetene samt antallårsverk fordelt etter departementsområder.Fornyings- og administrasjonsdepartementetopplyser i brev av 8. juni at kvaliteten på dissedataene ikke er tilfredsstillende, blant annet somfølge av manglende korrigering for fagoppgaversom løses i andre avdelinger, og organisatoriskeforhold. Departementet mener derfor datamateri-alet må brukes med forbehold. Riksrevisjonenbruker tallene for å belyse utviklingen i antallårsverk kun på overordnet nivå, og ikke på deenkelte departementsområdene innenfor detenkelte embete. Helse- og sosialområdet er i dendepartementsvise oversikten slått sammen for åredusere betydningen av organisatoriske forholdfor tallmaterialet. I tillegg har embetene rappor-tert særskilt til Riksrevisjonen på resultatområ-dene for Helsetilsynet i fylket og samfunnssik-kerhet og beredskap. Samlet sett mener derforRiksrevisjonen at tallmaterialet belyser utvik-lingen i embetenes ressursutvikling.

Videre er embetenes opplevelse av ressurssitua-sjonen belyst gjennom intervjuer med embetsle-delse og avdelingsledere i fire utvalgte embeterog leder av fylkesmennenes arbeidsutvalg samtgjennom et spørreskjema til ledelsen og avde-lingsledere i alle 18 fylkesmannsembeter.Intervjuer med Fornyings- og administrasjonsde-partementet, Barne- og likestillingsdepartementetog Justis- og politidepartementet tar for segdenne problemstillingen sett fra overordnededepartementer. Det er innhentet regnskapstall fraembetenes virksomhetsregnskaper på utgifterknyttet til lønn, drift, overtid og velferdsmidler.Det er også hentet inn tall på embetenes inntek-ter i forbindelse med administrativ kostnadsdek-ning, drift og refusjoner, og tall på embetenesregnskapsførte inntekter og utgifter på eksterneoppgaver. Det siste vil si oppgaver som er finan-siert med øremerkede midler.

For å undersøke Fornyings- og administrasjons-departementets og fagdepartementenes styring avfylkesmannsembetene er tildelingsbrev, embets-oppdrag og fylkesmennenes årsrapportergjennomgått særskilt for årene 2005 og 2006.For å få ytterligere informasjon om fagdeparte-mentenes styring av embetene ble Justis- ogpolitidepartementet og Barne- og likestillingsde-partementet intervjuet. Videre ble Fornyings- ogadministrasjonsdepartementet intervjuet for åbelyse hvordan departementet ivaretar sin rollesom etatsstyrer. For å få informasjon om hvor-dan ledelsen i embetene opplever og fortolkerstyringssignalene, ble det gjennomført spørreun-dersøkelse og intervjuer med lederne i fylkes-mannsembetene. Intervjuet med lederen av fyl-kesmennenes arbeidsutvalg gir informasjon bådeom styringen av embetene generelt og om koor-dineringen av den overordnede styringen iDepartementenes fylkesmannsutvalg spesielt.

2.1 Fylkesmannsembetene prioriterer rettssikker-hetsoppgaverUndersøkelsen viser at de fleste fylkesmannsem-betene i en stram ressurssituasjon gir førsteprio-ritet til behandlingen av klagesaker som om -handler individets rettssikkerhet. Saksbe hand -lingstiden er blitt kortere på viktige klagesaks-områder. Saksbehandlingstidene for pasientkla-ger, klager etter sosialtjenesteloven og tilsynssa-ker er redusert i de fleste embetene i den under-søkte perioden. Måloppnåelsen er forbedret i enperiode hvor saksmengden har økt på flere områ-der, som pasientklager, tilsynssaker, førerkortsa-ker og helse- og sosialtilsyn. Sammen med øktinnsats og effektiviseringstiltak er dette et resul-

8 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

tat av at mange embeter har gitt klar førsteprio-ritet til den lovpålagte klagesaksbehandlingen. Isin etatsstyring har også Fornyings- og adminis-trasjonsdepartementet (FAD) fulgt opp saksbe-handlingstidene og opprettet et system for syste-matisk sammenligning mellom embetene(Sysam). Resultatene fra disse sammenligning-ene har ført til at embetene selv og FAD har satti verk en rekke tiltak for å redusere saksbehand-lingstiden. Det er imidlertid fortsatt behov for åkorte ned saksbehandlingstiden for klager etterplan- og bygningsloven, der hele ti fylkes -mannsembeter i 2006 ikke oppfylte kravet omgjennomsnittlig saksbehandling på maksimumtre måneder. Ifølge Helsetilsynet hadde i tilleggett embete 9,3 måneders gjennomsnittlig saksbe-handlingstid for pasientrettighetsklagene i 2006.

Omfanget av helse- og sosialtilsyn har økt i denundersøkte perioden, og sosialtilsynet har fått enkvalitetsmessig forbedring. Dette skyldes blantannet overføringen av det faglige etatsstyrings-ansvaret til Helsetilsynet. Undersøkelsen viser atflere embeter ikke oppfyller kravene til antallhelse-, sosial- og barnevernstilsyn, og mangeembeter legger seg på et minimumsnivå når detgjelder tilsynsomfang. Tilsyn er en viktig retts-sikkerhetsoppgave, men flere embeter må i peri-oder prioritere mellom klagesaker og tilsyninnen helse- og sosialområdet, barnevern ogutdanning. Flere embeter oppgir at de ikke fårutført det omfanget av tilsyn som følger av deresrisiko- og vesentlighetsvurderinger. Barne- oglikestillingsdepartementet oppgir at kvaliteten ibarnevernstilsynet har blitt bedre, men ifølge fyl-kesmennene er det flere fylker hvor tilsyn ikkeskjer så ofte som forholdene tilsier det.1

Undersøkelsen viser ulik metode og kvalitet iembetenes tilsynsoppgaver. Lovgrunnlaget på deulike tilsynsområdene er forskjellig, og dettegjør det vanskelig å få til en enhetlig metodikkfor alt tilsynet som er lagt til fylkesmannsembe-tet. Dette gjør tilsynsarbeidet internt i embetetmindre effektivt, og det kan derfor være behovfor lov- og regelverksendringer som i større gradåpner for felles utnyttelse av tilsynsressurser ogkompetanse. I sine merknader til rapporten viserKommunal- og regionaldepartementet til at nyealminnelige regler for statlig tilsyn med kommu-nesektoren er tatt inn i kommunelovens kap. 10A og iverksatt fra 1. mars 2007. Rundskriv erutarbeidet og sendt alle fylkesmenn og kommu-

ner. Disse reglene ”rydder” blant annet opp i til-synsbegrepet og gir fylkesmennene et sterkeresamordningsmandat både for praktisk gjennom-føring og virkemiddelbruk. Harmonisering avsektorlovgivningen til de nye reglene i kommu-neloven (særlovsgjennomgang) vil starte opp iløpet av sommeren 2007.

I undersøkelsen oppgir fylkesmannsembetene atmer kvalitative oppgaver som utviklingsoppgaver,oppfølging og veiledning av kommuner og bru-kere blir nedprioritert og i liten grad ivaretatt i enstram ressurssituasjon. For eksempel kan oppføl-ging og veiledning i etterkant av tilsynsbesøk blinedprioritert til fordel for kvantitative resultatkravinnen klagesaksbehandling og tilsyn. Dette gjelderbåde helse- og sosialområdet, barnevern, utdan-ning, samfunnssikkerhet og beredskap, og det kanreises spørsmål om embetene i tilstrekkelig gradoppfyller målsettingene for disse oppgavene slikde er formulert i tildelingsbrev og embetsoppdrag.Et unntak er oppfølgingen av kommuneøkonomienog Robek-kommunene2, der kommunenegjennomgående er fornøyd med fylkesmannensinnsats og saksbehandlingstid. På helse- og sosial-området skal fylkesmannen utføre en rekke utvik-lings- og rådgivningsoppgaver for Sosial- og hel-sedirektoratet. Det er ifølge flere fylkesleger van-skelig å avgjøre hva som kan betraktes som til-strekkelig måloppnåelse i direktoratets embetsopp-drag, noe som gjør at mer kvalitative utviklings-og pådriveroppgaver nedprioriteres av embetene.Undersøkelsen viser også at arbeidet med forebyg-ging og veiledning innen barnevernet blir nedprio-ritert til fordel for klagesaker og antall tilsyn. Detvarierer i hvilken grad embetene får fulgt opp kla-ger og tilsynserfaringer på en systematisk måte, ogi hvilken grad embetene klarer å dekke etterspør-selen etter veiledning. Samtidig som embeteneopplever nye forventninger og krav til tilsynsmeto-dikk og kompleksiteten på enkelte saksområderøker, oppgir avdelingsledere innen ulike fagområ-der at kompetansehevende tiltak nedprioriteres.

I sine merknader til rapporten sier FAD at demerker seg embetenes vurdering, men at disseikke er i samsvar med tilbakemeldinger departe-mentet har fått fra fagdepartementene om embe-tenes måloppnåelse på fagområdene. FAD menerat det i hovedsak må være fagdepartementenesom vurderer hva som er vesentlige avvik iresultatoppnåelsen, og hva som er et akseptabeltresultat av for eksempel en pådriveroppgave.

9 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

1) Jf. vurderinger av ”så ofte som forholdene tilsier det” etter Forskriftom tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner for omsorg og behand-ling, § 8. Tilsynsbesøk. 2) Register om betinget godkjenning og kontroll.

2.2 Kommunalt selvstyre blir i varierende gradivaretattUndersøkelsen viser at det er stor variasjon ihvordan kommunene oppfatter at embetenebalanserer faglige sektorhensyn opp mot kom-muneøkonomi og kommunalt selvstyre. I enkeltefylker opplever kommunene at fylkesmenneneivaretar de statlige sektorhensynene på en måtesom sikrer lokaldemokratiet et spillerom for å taselvstendige beslutninger. I andre fylker opple-ver kommunene at fylkesmennene legger størstvekt på faglige sektorhensyn og i mindre grad tarhensyn til kommuneøkonomi og det kommunaleselvstyret. En del kommuner peker på at fagav-delinger i enkelte embeter opptrer uavhengig avhverandre, og at fylkesmannen framstår som litehelhetlig i sin kommunerettede samordning.Konsekvensen kan være risiko for at kommunenikke får realisert statlige målsettinger som følgeav begrensninger som skyldes konkurrerendesektorpolitiske hensyn.

Undersøkelsen viser også at enkelte embeter harstore utfordringer knyttet til samordning av regi-onale statsetaters styringssignaler overfor kom-munene. En fragmentert, regional stat kan væretid- og ressurskrevende for kommunene å forhol-de seg til, og fylkesmannens samordning medandre statlige etater framstår ikke som tilstrekke-lig. Fylkesmannens ansvar for regional samord-ning er ambisiøst formulert i resultatkravene, ogdet er uklart om alle embetene definerer dettesom en primæroppgave, og om de har gode nokvirkemidler til å følge opp disse målsettingene.

I sine merknader til rapporten uttaler Kom mu -nal- og regionaldepartementet at utfordringeneknyttet til ulik regional inndeling slik de fram-kommer i rapporten, samsvarer med tilbakemel-dinger departementet har fått fra fylkesmanns -embetene.

2.3 Liten gjennomslagskraft i arbeidet for sam-funnssikkerhet og beredskapUndersøkelsen viser at samfunnssikkerhet ogberedskap er ressursmessig nedprioritert, til trossfor at Direktoratet for samfunnssikkerhet ogberedskap og fylkesberedskapssjefene oppfatteroppgavene som stadig mer krevende og omfat-tende ut ifra risiko- og sårbarhetsvurderinger.Den klare nedgangen i antall årsverk skyldes tro-lig nødvendige omdisponeringer for å få løst pri-oriterte oppgaver på justisområdet. Under søk -elsen viser at utviklingsoppgaver innen sam-funnssikkerhet og beredskap, for eksempel utar-beidelsen av fylkes-ROS-analyse3, ikke blir gjort

eller trekker ut i tid. Årsaker til dette kan væresvak oppfølging fra Direktoratet for samfunns-sikkerhet og beredskap som etatsstyrer, menogså manglende interesse for og kompetanse iarbeidet med ROS-analyse i en del embeter.4

Enkelte embeter oppgir også at de har gjort enlite tilfredsstillende jobb med oppfølgingen avROS-analyser i kommunene. Nedprioritering ogsmå beredskapsenheter i de minste embetenegjør det vanskelig å utvikle tilstrekkelig kompe-tanse og evne til å ivareta en svært bred oppga-veportefølje innen samfunnssikkerhet og bered-skap. Undersøkelsen tyder på at fylkesmannensgjennomslagskraft overfor kommunene og andrestatlige etater på dette området i en del tilfellerer svak. Andre regionale statsetater ivaretar førstog fremst sine egne sektorhensyn, og fylkesman-nens få virkemidler gjør at samordningen avsamfunnssikkerhet og beredskap framstår somlite effektiv. Et risikoområde for Direktoratet forsamfunnssikkerhet og beredskap er drikkevanns-sikkerhet. Mattilsynets tilsyn med vannverkseier-ne og fylkesmannens beredskapstilsyn utføreshver for seg og sees i liten grad i sammenheng iden enkelte kommune. I undersøkelsen stilles detspørsmål om oppfølgingen av dette risikoområ-det i kommunene, og om tilsynet med drikke-vannssikkerhet er tilstrekkelig samordnet ogeffektivt overfor kommunene.

2.4 Potensial for effektivisering i flere embeterUndersøkelsen viser at selv om embetene harhatt en økning i de ordinære tildelingene på 21mill. kroner fra 2003 til 2006, har antall årsverkgått ned med 129. Embetene sier det er nødven-dig med en nedbemanning for å holde det ordi-nære budsjettet i balanse. FAD peker på at pris-og lønnsveksten har vært større enn veksten i til-delingene, og mener at dette er en viktig årsak tilnedbemanningen. Pris- og lønnsvekst skal imid-lertid bli kompensert for gjennom årlige juste-ringer. På bakgrunn av at departementet peker pålønns- og prisvekst som en viktig årsak til ned-bemanningen, kan det synes som om dette ikkeer kompensert for i tilstrekkelig grad. En mang-elfull pris- og lønnsvekstkompensasjon vil med-føre at embetene får en trangere ressurssituasjon.Samtidig viser undersøkelsen at flere embetertrolig kan effektiviseres ved en mer fleksibelutnyttelse av bemanningen.

Ifølge St.prp. nr. 1 kan fylkesmannen pålegges ågjennomføre oppgaver for andre departementer i

10 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

3) Fylkesvis risiko- og sårbarhetsanalyse.

4) Møte med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, 6. januar2006.

løpet av budsjettåret. Det dreier seg dels omhandlingsplaner, dels om prosjekter og dels om åstyrke innsatsen på ordinære oppgaver.Fylkesmannen vil da få tilført ekstra eksternemidler for å få utført disse oppgavene. I 2006 bleembetene tilført 227 mill. kroner i eksterne mid-ler. Undersøkelsen viser at flere embeter saldererdet ordinære budsjettet ved hjelp av eksternemidler for å få det ordinære regnskapet i balanse.Dette medfører at det er et merforbruk på ordi-nært regnskap og et mindreforbruk på regnskapetfor de eksterne midlene. I undersøkelsen reisesdet derfor spørsmål om de eksterne midlene blirbrukt som forutsatt. Undersøkelsen viser videreat FAD årlig foretar omposteringer av utgifter påembetenes ordinære regnskap til embetenesregnskap for eksterne oppgaver. Departementetsier det har erfart at eksterne midler til dels erutgiftsført av embetene på utgiftspost 01, mensdisse utgiftene skulle vært regnskapsført på post21. Disse feilposteringene er bakgrunnen for atFAD har bedt om sentral ompostering av utgifterfra post 01 til post 21 i statsregnskapet. Flereembeter sier imidlertid de er nødt til å saldereordinært budsjett ved hjelp av eksterne midler.Siden embeter selv sier de salderer ordinært bud-sjett med eksterne midler, sier undersøkelsen atdette tyder på at embetene har feilført disseutgiftene i langt mindre grad enn det departe-mentet uttrykker. Siden departementet har fore-tatt omposteringene over flere år, reises det irapporten spørsmål om det er lagt opp til en rea-listisk budsjettering på de ordinære oppgavene.

Undersøkelsen viser at embetene har fått en øktsaksmengde på flere områder, samtidig som deopplever en økt arbeidsbelastning som følge avnye krav til tilsyn og mer komplekse saker.Dette har ført til at de fleste embetene må ned-prioritere viktige oppgaver. Enkelte embeter hari de siste årene fått en lavere måloppnåelse på degenerelt høyt prioriterte rettssikkerhetsoppga-vene, og det kan se ut som om dette harsammenheng med en stram ressurssituasjon.Undersøkelsen viser imidlertid at flere embeterhar effektivisert oppgaveløsningen med en merfleksibel organisering, spesielt i tilsynsarbeidet.Ved en mer fleksibel utnyttelse av bemanningenkan trolig flere embeter oppnå en mer effektivressursbruk.

2.5 Svak samordning mellom økonomiske og faglige prioriteringerUndersøkelsen viser at FAD har foretatt admi-nistrative forbedringer i embetsoppdrag, tilde-lingsbrev, rapporteringskrav og retningslinjer for

dekning av administrative kostnader. Det kanvære gode grunner for at den faglige etatssty-ringen må tilpasses det enkelte politikkområdetsbehov og nasjonale føringer. Undersøkelsenviser at det er stor variasjon i hvordan fagdepar-tementene utøver sin etatsstyring. Landbruks- ogmatdepartementet anses av embetene og Riks -revisjonen for å ha en god modell. Departe -mentets oppdrag angir ”overordnede mål medstrategiske utfordringer og satsingsområder”,5 ogembetene har frihet til å velge virkemidler og til-passe oppfølgingen til behovene i fylket. Påandre departementsområder er den faglige etats-styringen svært detaljert, særlig fra enkeltedirektorater. Dette kan gå utover lokale tilpas-ninger og muligheten for å styre målrettet iembetet, og det kan ha innvirkning på embetenesressursbruk og prioriteringer. I en stram ressurs-situasjon kan dette få konsekvenser for løsningenav andre og mer viktige oppgaver i det enkelteembete. Andre departementer igjen angir i litengrad prioriterte satsingsområder i styringsdoku-mentene. For eksempel forventer Justis- og poli-tidepartementet et engasjement på omtrent allerisikoområder innen samfunnssikkerhet ogberedskap. Det er uklart om den variasjonen istyringspraksis som her er påvist, alene kanbegrunnes i politikkområdenes særskilte behov.Rapporten reiser derfor spørsmål om etatssty-ringen er tilstrekkelig målrettet og samordnet.

Undersøkelsen viser at det er grunn til å stillespørsmål om departementene i sin etatsstyringfastsetter ”mål og resultatkrav innenfor rammenav disponible ressurser”.6 FAD og enkelte fagde-partementer har i varierende grad oversikt oversaks- og oppgavemengden i embetene og vet liteom hvor mye arbeid fagoppgavene medfører.Dette er viktig styringsinformasjon når oppgave-porteføljen skal tilpasses de økonomiske ram-mene. Undersøkelsen viser at FAD i for litengrad har oversikt over utviklingen i saks- ogarbeidsmengde i embetene til å vurdere hvorvidtressursene samsvarer med de krav og forvent-ninger som stilles til embetene på de ulike fag-områdene. Videre har enkelte fagdepartementer,som for eksempel Justisdepartementet, ikke til-strekkelig informasjon om arbeidsmengde ogressurssituasjon til å vurdere om det er samsvarmellom oppgaver og ressurser innen sin oppga-veportefølje. Det er behov for at FAD i større

11 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

5) Bestemmelser om økonomistyring i staten, pkt. 1.4 a). Fastsatt avFinansdepartementet 12. desember 2003 med endringer av 21.desember 2005 og 14. november 2006.

6) Reglement for økonomistyring i staten, § 4 a). Fastsatt 12. desember2003 med endringer, senest 14. november 2006.

grad tar ansvar for at andre departementers fagli-ge prioriteringer sees i sammenheng med FADsøkonomiske prioriteringer av kap. 1510.

Undersøkelsen viser at den komplekse styrings-strukturen i etatsstyringen av fylkesmannsembe-tene gir et særlig behov for god styringsinforma-sjon. Opplysninger om oppgavemengde, tidsbrukog ressursinnsats er i for stor grad preget avsviktende sporbarhet og pålitelighet, særlig nårinformasjonen skal brytes ned på enkeltembeterog enkeltoppgaver. FAD opplyser i brev av 4.mai 2007 at det elektroniske saks- og arkivsyste-met ble innført i embetene i 2001. Systemet erifølge FAD under utvikling og utprøving og girderfor ikke informasjon som i tilstrekkelig grader kvalitetssikret. Det kan derfor ikke gi departe-mentene pålitelig styringsinformasjon.

Det er viktig å se fagdepartementenes oppgaverog FADs ressurstildeling i sammenheng for ålegge bedre til rette for et prioriteringsgrunnlagfor embetene som sikrer god måloppnåelse på deviktigste oppgavene. Mangelfull samordningmellom departementene kan føre til variasjon ihvordan oppgaveløsningen prioriteres og løses ide ulike embetene. Embetsledelsen i en delembeter velger å ikke prioritere mellom politikk -områder, og samordningen mellom oppgaver ogressurser blir derfor opp til den enkelte avde-lingsdirektørs prioriteringer innenfor egen opp-gaveportefølje. Rapporten reiser derfor spørsmålom embetsledelsen i disse embetene har en hel-hetlig virksomhetsstyring som i tilstrekkelig gradser på tvers av politikkområdene. På bakgrunnav dette ser det ut til at manglende samordning idepartementenes etatsstyring får konsekvenserfor embetenes oppgaveløsning. FAD bør derforsørge for en styringsstruktur som sikrer at embe-tenes oppgaveløsning er i tråd med de nasjonalekrav og føringer som er gitt for embetenes opp-gaveløsning.

3 Riksrevisjonens bemerkninger

Undersøkelsen viser at det er svak samordningmellom Fornyings- og administrasjonsdeparte-mentets økonomiske prioriteringer og de øvrigedepartementenes faglige prioriteringer overforfylkesmannsembetene. Det overordnede etatssty-ringsansvaret for fylkesmannsembetene liggerhos Fornyings- og administrasjonsdepartementet,og departementet har derfor et hovedansvar for åtilrettelegge og sikre god styringsinformasjon omoppgavemengde og ressursutvikling. Bedre sam-

ordning mellom fagdepartementenes oppgaverog Fornyings- og administrasjonsdepartementetstildeling er viktig for å gi embetene et priorite-ringsgrunnlag som sikrer god måloppnåelse påde viktigste oppgavene. Mangelfull samordningmellom departementene kan føre til variasjon ihvordan oppgaveløsningen prioriteres og utøvesi de ulike embetene. Etter Riksrevisjonens vur-dering vil mangelen på prioriteringer i departe-mentenes etatsstyring gjøre at viktige nasjonalepolitiske mål i varierende grad blir ivaretatt avfylkesmannsembetene. Siden enkelte fagdeparte-menter i liten grad har informasjon om embe-tenes saks- og oppgavemengde og de ressursenefylkesmannsembetene har til disposisjon, kan detogså reises spørsmål om hvilket grunnlag enkeltefagdepartementer har for å fastsette mål- ogresultatkrav innenfor disponible ressurser.

Antall årsverk i fylkesmannsembetene har gåttvesentlig ned siden 2003. Dette har sammenhengmed embetenes ressurssituasjon og ikke enreduksjon i embetenes oppgavemengde. For -nyings- og administrasjonsdepartementet pekerpå at den nominelle økningen i budsjettrammentil fylkesmannsembetene har vært mindre ennlønns- og prisstigningen for øvrig. Videre viserundersøkelsen at Fornyings- og administrasjons-departementet har foretatt omposteringer somfølge av feilføringer av prosjektutgifter mv.Undersøkelsen viser at flere embeter har et min-dreforbruk i regnskapet på eksterne midler, og atde oppgir at de er nødt til å saldere ordinært bud-sjett ved hjelp av eksternt finansierte midler.Siden departementet har foretatt omposteringeneover flere år, reiser Riksrevisjonen spørsmål omdet er lagt opp til en realistisk budsjettering avde ordinære oppgavene.

Undersøkelsen viser også at enkelte embeter harstore utfordringer knyttet til samordning av regi-onale statsetaters styringssignaler overfor kom-munene. En fragmentert, regional stat kan væretid- og ressurskrevende for kommunene å forhol-de seg til, og fylkesmannens samordning medandre statlige etater framstår ikke som tilstrekke-lig. Fylkesmannens ansvar for regional samord-ning er ambisiøst formulert i resultatkravene, ogdet er etter Riksrevisjonens vurdering uklart omalle embetene definerer dette som en primæropp-gave, og om de har tilstrekkelige virkemidler forå følge opp disse målsettingene.

Undersøkelsen viser at mange embeter må ned-prioritere viktige oppgaver. I hovedsak gir embe-tene førsteprioritet til måloppnåelsen i klagesaks-

12 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

behandlingen. Dette har gjennomgående redusertsaksbehandlingstiden på klagesaksområdene,selv om enkelte embeter klart overskrider kravettil maksimal saksbehandlingstid på enkelteområder. Økt måloppnåelse for klagesakene harimidlertid krevd nedprioritering av andre oppga-ver. For å øke måloppnåelsen på rettssikkerhets-områdene må mange embeter nedprioritere vei-lednings- og utviklingsoppgaver, noe som gjel-der både helse- og sosialområdet, barnevern ogutdanning. Videre viser undersøkelsen at sam-funnssikkerhet og beredskap er nedprioritert, ogat oppfølgingen og gjennomslagskraften er svakfor disse pådriver- og utviklingsoppgavene.Riksrevisjonen reiser derfor spørsmål om mål-oppnåelsen på de nedprioriterte oppgavene er itråd med nasjonale krav og prioriteringer.

4 Svar frå Fornyings- og administrasjonsdeparte-mentet

Saka er lagt fram for Fornyings- og administra-sjonsdepartementet, og statsråden har i brev av16. august 2007 svart:

”Eg viser til brev frå Riksrevisjonen av 25. juni2007 med utkast til Dok 3 ”Undersøkelse avmåloppnåelse og effektivitet i fylkesmannsembe-tene”. Riksrevisjonen peikar i sine merknader iDok 3 på at det er svak samordning mellom deifaglege prioriteringane som fagdepartementagjer og dei økonomiske prioriteringane tilFornyings- og administrasjonsdepartementet.Vidare stiller Riksrevisjonen spørsmål ved omdei einskilde fagdepartementa har naudsyntinformasjon om embeta sin saks- og oppgåve-mengde og dei ressursane som vert stilt til dispo-sisjon, til å fastsette mål- og resultatkrav innan-for dei disponible rammene.

Styring av fylkesmannsembeta er komplisert iden forstand at dei løyser oppgåver for ei rekkedepartement og at styringslinene både gårgjennom Fornyings- og administrasjonsdeparte-mentet og direkte frå fagdepartementa til deneinskilde fylkesmannen. Det er ingen andre stat-lege etatar som har eit oppgåvespenn somomfattar ansvarsområde til så mange departe-ment. På mange måtar kan ein sei at embeta sittansvarsområde speglar kommunane sitt videoppgåvespenn. Dette gjer at embeta både måvere generalistar og spesialistar på fleire felt.

Fylkesmennene skal innanfor rammene av deistatlege sektoroppgåvene samordne statleg verk-

semd overfor kommunane for å trygge heilskapog samanheng i oppgåveløysninga. Dette kreveit visst handlingsrom og bruk av skjønn i embe-ta. Dette kan derimot kome i konflikt med eitdetaljert styrings- og kontrollsystem innanfor deieinskilde oppgåvene. Det er ikkje brukarvenlegog gjev ikkje god samfunnsøkonomisk vinst nårsentrale styresmakter øyremerkar løyvingar ellerdetaljstyrer ytre etatar på ein måte som hindrarlokale tilpassingar.

Det er viktig å ta signala frå Riksrevisjonen ogbetre dei styrings- og kontrollsystema vi har.Likevel ser vi det slik at Riksrevisjonen i sinemerknader legg til grunn ei forenkla og fordetaljorientert styringsform. Det er viktig åbalansere omsynet til effektiv forvaltning tilpassabrukarane og lokale føresetnader, mot nasjonalemål og kontrollsystem.

Riksrevisjonen peikar vidare på at undersøkingaviser at samfunntryggleik og beredskap er eitområde som er nedprioritert.

Denne vurderinga bygger mellom anna på inter-vju med saksansvarlege i embeta. Vi merkjer ossembeta sine vurderingar, men finn likevel grunntil å opplyse om at desse vurderingane ikkje er isamsvar med tilbakemeldingane vi mottar fråfagdepartementa om embeta si måloppnåing påfagområdet. Vurderingane er heller ikkje i sam-svar med resultat frå ei brukarundersøkjing ikommunane SSB gjennomførte på vegne av oss i2003.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet sittsamordningsansvar for styringa av fylkesmanns -embeta er omtalt i ”Styring, samhandling ogorganisering” frå 2003. Vi legg der vekt på vårtansvar for ”tilrettelegging, sikring og kontrollav kvalitet i styringssystem, organisasjonsutvik-ling og for øvrig et generelt ansvar for de admi-nistrative rammebetingelsene i embetene.”Vidare: ”(i) samråd med fagdepartementene,ansvaret for initiering, samordning og oppføl-ging av utviklingstiltak overfor fylkesmennene”.

Det einskilde fagdepartementet har direkte fag-leg instruksjonsmynde overfor fylkesmanneninnan vedkomande departement sitt saksområde.Prioriteringar innan eit departement sitt fagom-råde må gjerast av vedkomande departement, ogvurderingar om embetet i rimeleg grad har prio-ritert og utført oppgåvene/tiltaka tilfredsstillendeinnan fagområdet må også gjerast av samedepartement. Det einskilde fagdepartementet har

13 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

dermed eit særskilt ansvar for m.a. å følgje oppfylkesmannsembeta sine årsrapportar og gjetilbakemelding til embeta om oppgåveløysningagjennom innspel til leiarsamtalane vi gjennom -fører, eller gjennom eigne styringsmøte medembeta.

Fornyings- og administrasjonsdepartementetvurderer det slik at denne ansvarsfordeling ògspeglar det parlamentariske ansvaret. Departe -mentet meiner på denne måten å ha ivaretatt sittsamordningsansvar i samsvar med økonomire-glementet pkt. 1-1.2.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet føl-gjer prinsippa om mål- og resultatstyring i vårstyring av embeta. Vi legg difor ikkje føringar pådet einskilde embete om ressursar som skal nyt-tast til dei einskilde oppgåvene. Fornyings- ogadministrasjonsdepartementet verken kan ellerskal gje føringar knytt til prioriteringar innan eitfagområde eller mellom fagområda. Det varie-rar òg embeta i mellom korleis ein løyser oppgå-vene, og i nokon grad vil prioriteringar innaneit fagområde kunne variere får embete til embe-te, avhengig av lokale forhold og behov.

Med dette som utgangspunkt er det ingen tvil omat samordningsansvaret til Fornyings- og admi-nistrasjonsdepartementet i styringa er krevjandeog vi arbeider heile tida med å justere den ihøve til innspel både frå fagdepartementa ogembeta. Vi legg vekt på å involvere fagdeparte-menta i dette arbeide og legge til rette for møte-plassar og styringssystem som lett lar seg opp-datere med høg presisjon.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet harlagt opp til omfattande samordning departemen-ta imellom. St. prp. 1 og tildelingsbrevet vertutarbeidd av Fornyings- og administrasjonsde-partementet i nært samarbeid med fagdeparte-menta m.a. gjennom faste møter. Tildelings -brevet tek utgangspunkt i stortingsproposisjonnr. 1, og følgjer i stor grad oppbygginga avdenne. Tildelingsbrevet har i tillegg ein elektro-nisk del der alle oppgåvene vert presenterte,embetsoppdraget. Embetsoppdraget er ein elek-tronisk katalog over alle oppgåver som er lagt tilfylkesmannsembeta, systematisert etter resultat-område. Embetsoppdraget gjev ein oversikt bådeover oppgåver som er finansiert over kap 1510og oppgåver som er finansiert eksternt (fråandre fagkapittel). I embetsoppdraget vert detgjeve ein systematisk oversikt over oppgåvene,finansiering, bakgrunnsinformasjon med aktive

lenker (regelverk, st.meldingar, arbeidsomtalarm.m.), resultatkrav og rapportering. Embets -oppdraget gjev ikkje prioriteringssignal frå eittår til eit anna. Prioriteringssignal vert gjevegjennom st.prp. og det årlige tildelingsbrevet fråFAD.

Rapportering frå embeta er viktig for departe-menta i si vurdering av det einskilde embetet simåloppnåing. Embeta vert bedne om å rappor-tere om prioriteringar som er gjorde innan ogmellom dei ulike resultatområda i løpet av året.Embeta vert vidare bedne om at avvik i høve tilkrav i tildelingsbrev og embetsoppdrag skalkome klart fram i årsrapporten.

Erfaringsvis er det vanskeleg å lage eigna ogmeiningsfylte resultatindikatorar innanfor heilefylkesmannsområdet. Vi har i samråd med fag-departementa eit ønskje om i størst mogleg gradå bruke dei samfunnsmessige effektane av fylkes-mennenes arbeid som resultatindikatorar. Dettemå likevel sjåast i samanheng med fagområdeder ein treng anna og meir detaljert informasjontildømes av meir kvantitativ art.

I Fornyings- og administrasjonsdepartementetst.prp. nr1 vert det rapportert på oppgåveløy-sing på dei ulike fagdepartementa sine område.Det vert lagt til grunn at fagdepartementa sinerapporteringsinnspel tilfredsstiller krav og behovtil rapportering, og at Stortinget vert orientertpå ein tenleg måte. Vidare legg vi til grunn atfagdepartementa rapporterer på fagområda ideira budsjettproposisjonar i den utstrekning ogpå det detaljnivå dei finn det tenleg.

For oss har det vore viktig at rapporteringa i vårbudsjettproposisjon skal vere så generell og kort-fatta som mogleg, medan den faglige delen avrapporteringa skal finnast i dei ulike fagproposi-sjonane. På denne måten unngår vi dobbeltrap-portering. Samstundes kan rapporteringa om fyl-kesmannen sin aktivitet presenterast i samanhengmed annan rapportering på same fagområde.

Med det relativt omfattande systemet for styringog rapportering som ligg til grunn for styring avfylkesmannsembeta må det vurderast nøye omdet er trong for annan styringsinformasjon forembeta enn det ein har i dag eller om det ermåten vi nytta den alt eksisterande informasjo-nen vi har som er utfordringa. Reint prinsipieltser eg det som lite ønskjeleg at vi skal brukemeir ressursar på administrasjon heller enn påforvaltning og tenesteyting.

14 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

Til slutt vil eg minne om at brev frå Kunnskaps -departementet, oversendt Riksrevisjonen frå ossden 13.06.07, skal sjåast som ein del av dettebrevet og handsamast deretter.”

Brev frå Kunnskapsdepartementet:

”Kunnskapsdepartementets merknader tilRiksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelseog effektivitet ved fylkesmannsembetene.

Departementet viser til Riksrevisjonens brev av24. mai 2007 og e-post frå Fornyings- og admi-nistrasjonsdepartementet av 4. juni 2007 der detbes om uttalelse til Riksrevisjonens utkast tilDok 3 til Stortinget om måloppnåelse og effekti-vitet ved fylkesmannsembetene.

Riksrevisjonen kommer i de samlede vurderingerinn på sider av tilsynsaktiviteten på utdannings-området. Departementet ønsker å knytte enkeltekommentarer til dette.

Kunnskapsdepartementet mener at et godt funge-rende tilsyn fra statens side er et viktig element ien helhetlig oppfølging av utdanningsområdetsom ledd i å ivareta statens overordnede ansvarfor området. Departementet har tatt initiativ for åstyrke fylkesmennenes tilsyn og for å bedre sty-ringen og koordineringen av tilsynsvirksomhetenpå nasjonalt nivå. Det er arbeidet aktivt for åbidra til å målrette og effektivisere tilsynet, og iden forbindelse er det blant annet satset på utvik-lingsarbeid og kompetanseutvikling når det gjel-der tilsynsvirksomheten. Utdanningsdirektorateter sentralt i dette arbeidet.

Kunnskapsdepartementet har siden 2004 gittklare føringer om at tilsyn skal være en prioritertoppgave på utdanningsområdet, og i 2006gjennomførte fylkesmannen for første gangnasjonalt tilsyn med felles tema og felles meto-dikk (systemrevisjon). Det nasjonale tilsynetkommer i tillegg til det generelle tilsynsoppdra-get, inkludert det hendelsesbaserte tilsyn, somfylkesmannen skal utføre på utdanningsområdet.Nasjonalt tilsyn er en viktig satsing, som bl.a.har ført til kompetanseutvikling i embetene, sær-lig i å bruke systemrevisjon som tilsynsmetode.Nasjonalt tilsyn på utdanningsområdet blegjennomført for andre gang våren 2007, og vilogså bli gjennomført i 2008.”

5 Riksrevisjonens uttale

Riksrevisjonen vil understreke at Fornyings- ogadministrasjonsdepartementets overordna ansvarsom etatsstyrar inneber å sjå til at det er samsvarmellom embetas oppgåver og ressursar. Gransk -inga syner at enkelte embete er nøydde til å sal-dere det ordinære budsjettet ved hjelp av midlarfrå ekstern finansiering for å løyse ordinære opp-gåver. Departementet har gjort korrigerandeomposteringar over fleire år, og Riks revi sjonenstiller derfor spørsmål om Fornyings- og admi-nistrasjonsdepartementet har lagt opp til ei rea-listisk budsjettering.

Ei omfattande oppgåveportefølje og lite realis-tisk budsjettering gjev behov for stramme priori-teringar i embeta. Granskinga syner at dette førertil at ein ikkje når dei måla som er sett på enkel-te resultatområde, som for eksempel utviklings-oppgåver innanfor samfunnstryggleik og bered-skap og oppgåver under Sosial- og helsedirekto-ratets embetsoppdrag. I ein strammare ressurssi-tuasjon har fylkesmannsembeta prioritert oppgå-vene knytt til rettstryggleik. I nokre tilfelle harembeta også vore nøydde til å prioritere innanforrettstryggleiksoppgåvene. I slike tilfelle har det ånå måla med omsyn til klagesaksbehandling gåttføre tilsynsoppgåver. Ifølgje Fornyings- ogadministrasjonsdepartementet stemmer ikkjenedprioriteringa av samfunnstryggleik og bered-skap med tilbakemeldingane frå fagdepartemen-ta. I granskinga seier Justisdepartementet at dei iliten grad hentar inn informasjon som kan belysefylkesmannsembetas arbeidsbelasting og i kvagrad dei når måla på justisområdet. Riksrevi -sjonen meiner dette tyder på at styringsinforma-sjonen på justisområdet er mangelfull.

Fornyings- og administrasjonsdepartementetopplyser at departementets budsjettproposisjonskal vere så generell og kortfatta som mogleg,mens den faglege delen av rapporteringa skalfinnast i dei ulike fagproposisjonane. Riksrevi -sjonen er samd i at budsjettproposisjonane skalvere kortfatta og oversiktlege. Som etatsstyrarhar Fornyings- og administrasjonsdepartementet,etter Riksrevisjonens vurdering, ansvar for atinformasjonen i St.prp. nr. 1 faktisk syner ommåla er nådd på sentrale resultatområde for ulikesektorar, og at proposisjonen har nok informa-sjon til å spegle embetas reelle prioriteringar.Fornyings- og administrasjonsdepartementetsSt.prp. nr. 1 må kunne gje ein tilstrekkeleg heil-skapleg presentasjon av prioriteringar og i kvagrad måla er nådd, slik at det er mogleg for løy-

15 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

vande styresmakter å fastsetje ei rett løyving forembeta i forhold til deira oppgåver.

Saka blir sendt Stortinget.

16 Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

Vedteke i møte i Riksrevisjonen 6. september 2007

Jørgen Kosmo Jan L. Stub

Ranveig Frøiland Annelise Høegh Geir-Ketil Hansen

_____________Therese Johnsen

17 Dokument nr. 3:5 (2006–2007)


Rapport: Måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmanns -embetene

Vedlegg til Dokument nr. 3:14 (2006–2007)

1 Innledning 211.1 Mål og problemstillinger 22

2 Metodisk tilnærming og gjennomføring 232.1 Datagrunnlag for vurdering av

fylkesmennenes ressurser 232.2 Effektiv måloppnåelse og prioriteringer

i embetene 232.3 Undersøkelse av styringen av

fylkesmannsembetene 24

3 Revisjonskriterier 253.1 Krav til effektivitet og intern styring i

fylkesmannsembetene 253.2 Krav til effektiv måloppnåelse i

oppgaveutførelsen 253.2.1 Krav til effektiv klagesaksbehandling

og tilsynsarbeid 253.2.2 Krav til kommunerettet samordning 263.2.3 Krav til fylkesmannens arbeid med

samfunnssikkerhet og beredskap 273.3 Krav til overordnet etatsstyring 27

4 I hvilken grad har fylkesmennene en effektiv måloppnåelse i sin oppgave-utførelse, og hvordan prioriterer embetene ressursene? 29

4.1 Utvikling i antall årsverk etter departementsområder 29

4.1.1 Departementsvise endringer i årsverk som er finansiert gjennom ordinær bevilgning 29

4.1.2 Departementsvise endringer i eksterntfinansierte årsverk 30

4.2 Helse- og omsorgsdepartementet (Statens helsetilsyn, Sosial- og helsedirektoratet) 31

4.2.1 Oppgaver innen helse- og sosialområdet i fylkesmannsembetene 31

4.2.2 Årsverk innen helse- og sosialområdet 314.2.3 Klager etter helsetjenestelovgivningen

(pasientrettighetsklager) 334.2.4 Klager etter sosialtjenesteloven 354.2.5 Tilsyn med helsetjenesten og med

sosialtjenesten (planlagte tilsyn) 374.2.6 Tilsynssaker 394.2.7 Førerkortsaker (Sosial- og

helsedirektoratet) 404.2.8 Hvordan prioriterer og styrer embetene

innen helse- og sosialområdet? 404.3 Barne- og likestillingsdepartementet 424.3.1 Oppgaver innen barne- og

familieområdet i fylkesmannsembetene 42

4.3.2 Årsverksutvikling innen barne- og familieområdet 42

4.3.3 Barnevernstilsyn 434.3.4 Klagesaker etter lov om

barneverntjenester 454.3.5 Familiesaker 464.3.6 Hvordan prioriterer og styrer embetene

innen barnevern? 474.4 Justisdepartementet og Direktoratet for

samfunnssikkerhet og beredskap 484.4.1 Oppgaver innen justisområdet i

fylkesmannsembetene 484.4.2 Årsverksutvikling på justisområdet 484.4.3 Fri rettshjelp og vergemålssaker 504.4.4 I hvilken grad arbeider fylkesmennene

for økt samfunnssikkerhet og beredskap? 51

4.5 Kunnskapsdepartementet 584.5.1 Oppgaver innen utdanningsområdet i

fylkesmannsembetene 584.5.2 Antall årsverk på utdanningsområdet 594.5.3 Klagesaker på utdanningsområdet 594.5.4 Tilsyn på utdanningsområdet 594.5.5 Hvordan prioriterer og styrer embetene

innen utdanningsområdet? 624.6 Kommunal- og regionaldepartementet 624.6.1 Oppgaver innen kommunalområdet 624.6.2 Årsverksutvikling på kommunalområdet

i fylkesmannsembetene 634.6.3 Kommunale garantier og låneopptak 634.6.4 Fylkesmennenes samordning av tilsyn

overfor kommunene 654.6.5 Klagesaker etter plan- og

bygningsloven 674.6.6 Prioriteringer og styring av

kommunalsaker i embetene 684.6.7 Fylkesmennenes samordning av statlige

styringssignaler overfor kommunene 694.7 Oversikt over utvikling i ressurser,

saksmengde og måloppnåelse 714.8 Vurderinger 734.8.1 Klagesaksbehandlingen har fått økt

prioritet og måloppnåelse 734.8.2 Tilsyn er en rettssikkerhetsoppgave med

lavere måloppnåelse i embeter som må prioritere mellom klagesaker og tilsyn 73

4.8.3 Utviklingsoppgaver, oppfølging og veiledning er nedprioritert, og har lavere måloppnåelse 74

4.8.4 Det kommunale selvstyre blir svakt ivaretatt i forhold til faglige, sektor-hensyn i enkelte fylkesmannsembeter 75

Innhold

4.8.5 Fylkesmennene har svak gjennomslags-kraft som pådriver for samfunns-sikkerhet og beredskap 75

5 Hvilken ressurssituasjon opererer embetene ut ifra? 76

5.1 Utviklingen i fylkesmannsembetenes ressurssituasjon 76

5.1.1 Utvikling i tildelingene til embetene 765.1.2 Utvikling i driftsutgifter og inntekter

på ordinært budsjett 775.1.3 Utvikling i årsverk 805.2 Intern ressursstyring i embetene 825.2.1 Hva bestemmer fordeling av ressurser

mellom avdelingene? 825.2.2 Hvordan brukes prosjektmidler? 835.3 Vurderinger 835.3.1 Nedbemanning av ordinære årsverk i

embetene 835.3.2 Embetene bruker eksterne midler for

å utføre sine ordinære oppgaver 845.3.3 Muligheter for effektivisering ved

fleksibel organisering 84

6 Er styringen av fylkesmannsembetene tilstrekkelig målrettet og effektiv? 85

6.1 Bidrar etatsstyringen til samsvar mellom oppgaver og ressurser hos fylkesmannen? 86

6.1.1 Har departementene tilstrekkelig informasjon om måloppnåelse og oppgave- og arbeidsmengde? 86

6.1.2 Prioriterer departementene mellom oppgaver i forhold til disponible ressurser i sin etatsstyring? 87

6.2 Er styringsdialogen mellom fagdepartementene og embetene hensiktsmessig? 88

6.2.1 Redaksjonelle og administrative forbedringer i styringsdialogen 88

6.2.2 Er den faglige etatsstyringen for detaljert? 88

6.2.3 Er rapporteringen fra embetene til overordnet fagmyndighet hensiktsmessig? 89

6.2.4 Gis det hensiktsmessige tilbakemeld-inger fra overordnede myndigheter? 90

6.3 Vurderinger 91

7 Samlede vurderinger 937.1 Måloppnåelse og prioriteringer i

fylkesmannsembetene 937.2 Embetenes ressurssituasjon 957.3 Departementenes etatsstyring og

samordning 95

Fylkesmannen er regjeringens representant i fyl-ket og skal arbeide for at Stortingets og regje-ringens vedtak, mål og retnings linjer følges oppregionalt og lokalt.1 Oppgaveporteføljen som erdelegert til fylkesmannsembetene, er omfattendeog svært sammensatt. Fylkesmannen har i dagoppgaver fra 12 departementer som er organiserti 189 resultatområder.2 Det ble utgiftsført om lag1,3 mrd. kroner på kapittel 1510 Fylkesmanns -embetene i 2006, mens det på andre kapitler avstatsregnskapet ble utgiftsført 21,8 mrd. kroner ifylkesmannsembetenes regnskap i 2006. Detmeste av disse midlene er tilskuddsmidler.3

Fylkesmannsembetene har lange tradisjoner;gjeldende fylkesmannsinstruks av 1981 avløsteinstruks for embetene datert 1685. Utarbeidelsenav instruksen i 1981 revitaliserte embetene4 –med opprettelsen av miljøvernavdelingene vedembetene i 1982 og landbruksavdelingene i 1993som viktige milepæler. I perioden fra 1980-talletog fram til i dag har fylkesmannsembetet hatt engradvis utvikling som det sentrale bindeleddetmellom kommunesektor og sentrale myndighe-ter.5 I 2003 ble fylkeslegen og Statens utdan-ningskontor i fylkene integrert i fylkesmanns -embetene.6

Det siste tiåret har styringen av embetenegjennomgått en rekke endringer av betydning forembetenes rammevilkår og oppgaveløsning. I2001 ble separate budsjettkapitler for miljø- oglandbruksavdelingene slått sammen med bud-sjettkapitlet for embetet for øvrig.7 Intensjonenvar at fylkesmannen skulle ha ett driftskapittel.Formålet var dels å gi bedre oversikt både forregjering og storting, og dessuten legge til rettefor en samordnet styring av embetene fra sentra-le myndigheter. Videre skulle det gi fylkesman-nen bedre muligheter til å følge opp prioritering-en fra sentrale myndigheter, legge til rette for eneffektiv styring av ressursene, og være i trådmed ønsket om økt delegering til lavere forvalt-ningsnivå og tydeligere krav til statlige ledere.8

Omleggingen kom i forlengelsen av et omstil-lingsprogram som ble gjennomført i perioden1998–2000, og som hadde til hensikt å effektivi-sere oppgave løsningen ved embetene.9

Etatsstyringsansvaret for fylkesmennene liggerhos Fornyings- og administrasjonsdepartementet(FAD). Dette ansvaret innebærer styring av fyl-kesmannsembetene og å samordne styringssigna-ler fra staten sentralt til fylkesmannsembetene.10

De enkelte fagdepartementer har imidlertiddirekte faglig instruksjonsmyndighet over fylkes-mannen innen sine respektive saksområder.11

Som følge av denne delingen av ansvarsforhol-dene, er det en administrativ styringslinje fraFornyings- og administrasjons departementet tilfylkesmannsembetene, og faglige styringslinjerfra fagdepartementene som fylkesmannen utføreroppgaver for. Styringen av fylkesmannen byggerpå prinsippet om mål- og resultatstyring.

21 Dokument nr. 3:14 (2006–2007) Rapport

1 Innledning

1) Instruks for fylkesmenn, § 1, gitt ved kgl.res. av 7. august 1981,endret ved kgl.res. av 10. november 1988 og 6. juli 1999.

2) Hvor mange resultatområder embetene stilles til ansvar på, avheng-er av hva som regnes som et resultatområde. Det praktiseres uliktdepartementene imellom. Alt som er presentert i embetsoppdragetsom et resultatområde (eller underområde med en desimal), er reg-net som resultatområde. Videre underkategorier er ikke regnetmed, jf. elektronsk embetsoppdrag:http://www.fylkesmannen.no/fmt_hoved_enkel.asp?g31666=x&g31665=x&gid=31667&tgid=31665.

3) St.meld. nr. 3 (2005–2006) Statsregnskapet medregnet folketryg-den for 2005. Av midlene utenfor fylkesmannsembetenes driftsbud-sjett, føres 68 prosent på Barne- og familiedepartementets regn-skap, med tilskudd til barnehager som den største utgiften (11,9mrd. kroner). Andre store utgifter er tilskudd til psykisk helsearbeid ikommunen (ca. 2 mrd. kroner) og norskopplæring for voksne inn-vandrere (ca. 1,1 mrd. kroner).

4) Flo, Yngve (2003): Det lokale og det nasjonale, Statleg politikkoverfor det lokale og regionale styringsverket frå 1900 til i dag,Makt- og demokratiutredningens rapportserie, Rapport 65.

5) St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – en bedre opp-gavefordeling, s. 63; St.prp. nr. 1 (2003–2004) Arbeids- og adminis-trasjonsdepartementet, s. 35.

6) St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – en bedre opp-gavefordeling, s. 64. Når fylkeslegen opererer i egenskap avHelsetilsynet i fylket, er ikke fylkeslegen underlagt fylkesmannen, jf.St.prp.nr. 1 (2002–2003).

7) St.prp. nr. 1 (2000–2001) Arbeids- og administrasjonsdepartemen-tet.

8) Fylkesmannsembetene mottar i realiteten midler utenom kapittel1510 Fylkesmannsembetene, hovedsakelig i form av prosjektmidler.Alle permanente midler til embetene bevilges imidlertid over kapit-tel 1510.

9) St.prp.nr. 1 (2000–2001) Arbeids- ogadministrasjonsdepartementet.

10) St.prp.nr. 1(2002–2003): Arbeids- ogadministrasjonsdepartementet, s. 39.

11) Fylkesmannsinstruksen, § 1 og http://www.fm-nett.no/fmt_fagomrade.asp?tgid=18052&gid=18257&amid=1016269&g18242=x&g18052=x&. (25.11.2005).

Fylkesmannens ulike oppgaver kan deles inn ifire typer ansvar:12 (1) Fylkesmannen er sektor-myndighet på vegne av flere departementer. (2)Fylkesmannen fungerer som rettssikker hets -instans for innbyggerne ved å føre tilsyn medkommunens virksomhet og behandle klager påenkeltvedtak. (3) Fylkesmannen har en viktigsamordningsfunksjon i forhold til statens samle-de virksomhet i fylket, og skal samordne statligestyringssignaler overfor kommuner og fylkes-kommuner. (4) Fylkesmannen skal være infor-masjonsknutepunkt og gi veiledning over forkommunene.

1.1 Mål og problemstillinger

Målet med revisjonen er å vurdere effektiviteten,måloppnåelsen og ressurssituasjonen ved fylkes -mannsembetene, og den overordnede styringenmed fylkesmennene. Dette målet skal belysesved hjelp av følgende problem stillinger:

1 Hvilken ressurssituasjon opererer embetene utifra?

2 Hvor effektiv måloppnåelse har fylkesmann-sembetene i sin oppgaveutførelse, og hvordanprioriterer embetene ressursene?

3 Er styringen av fylkesmannsembetene målret-tet og effektiv vurdert ut ifra prinsippet ommål- og resultatstyring?


12) Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD). 2003. Styring,samhandling og organisering. Departementene og fylkesmannsem-betene. Retningslinjer, s. 6.

Undersøkelsen har FAD og fylkesmannsembet -ene som revisjonsobjekter, men også andredepartementer og underliggende etater er berørtav revisjonen. For å sette revisjonskriterier ogbeskrive fakta er regelverk, stortingsdokumenterog styringsdokumenter gjennomgått. Revisjons -kriteriene er utledet av instruksen for fylkes-menn, reglement for økonomistyring i staten ogbestemmelser om økonomistyring i staten, stor-tingsdokumenter og offentlige utredninger.Problemstillingene i undersøkelsen er belyst vedanalyse av dokumenter, statistikk, statsregnska-pet, intervjuer og to spørreundersøkelser tillederne i embetene og rådmennene i alle landetskommuner.

2.1 Datagrunnlag for vurdering av fylkes -mennenes ressurser

Tildelingsbrev og fylkesmennenes årsrapporterfor perioden 2003–2006 blir brukt for å belysetildeling av bevilgninger og utviklingen i res-surssituasjonen. Det er hentet inn statistikk fraFAD over antall årsverk totalt ved de ulikeembetene, samt antall årsverk fordelt etter depar-tementsområder. Intervjuer med embetsledelseog avdelingsledere i fire utvalgte embeter, lederav Fylkesmennenes arbeidsutvalg, samt et spør-reskjema til ledelsen og avdelingsledere i alle 18fylkesmannsembeter, skal vise embetenes opple-velse av ressurssituasjonen. Intervjuer med FAD,Barne- og likestillingsdepartementet og Justis -departementet tar for seg denne problemstilling-en sett fra overordnede departementer. Det erogså innhentet regnskapstall fra statsregnskapetpå embetenes utgifter knyttet til lønn, drift, over-tid og velferdsmidler, drift og refusjoner, og tallpå embetenes regnskapsførte inntekter og utgif-ter på eksterne oppgaver inkludert administrativkostnadsdekning, det vil si oppgaver som erfinansiert med øremerkede midler.

2.2 Effektiv måloppnåelse og prioriteringer iembetene

Problemstillingen om effektiv måloppnåelse iembetene blir besvart ved å undersøke faktiske

årsverk og måloppnåelse for oppgaver underlagtHelse- og omsorgsdepartementet, Barne- og like-stillingsdepartementet, Justisdepartementet,Kunnskapsdepartementet og Kommunal- ogregionaldepartementet. Oppgaveporteføljenunder disse departementene er valgt fordi deinneholder sentrale og ressurskrevende oppgaverfor embetene, og dekker alt fra klagesaksbehand-ling, tilsyn og utviklingsoppgaver, til kommune-rettet samordning og samfunnssikkerhet ogberedskap. Måloppnåelse innen landbruks- ogmiljøvernsområdet blir derfor ikke undersøktnærmere i denne undersøkelsen. Med utgangs-punkt i kartleggingen av ressurssituasjonen, girdette grunnlaget for å vurdere måloppnåelse ogprioriteringer i embetene. Det vil også vise hvor-dan forholdet mellom oppgaver og ressurser harvært i fylkesmannsembetene i perioden2003–2006. Årsverksstatistikken som FAD harhentet inn fra embetene blir brukt til å belyseutviklingen i totale årsverk brukt på de ulikedepartementsområdene, og utviklingen i totaltantall årsverk ved de enkelte embetene. FADopplyser i brev av 8. juni 2007 at på grunn avulikheter i registreringspraksis og organisatoriskeforhold må statistikken brukes med forbehold.Tallmaterialet er ikke egnet til å belyse årsverkpå de enkelte departementsområdene innenfordet enkelte embete, men belyser overordnetutvikling i antall årsverk totalt, og for de ulikedepartementsområdene totalt for alle embetene.Helse- og sosialområdet er slått sammen i dendepartementsvise oversikten for å reduserebetydningen av organisatoriske forhold for tall-materialet. I tillegg har embetene rapportert sær-skilt på resultatområdene for Helsetilsynet i fyl-ket og for samfunnssikkerhet og beredskap.

For å undersøke måloppnåelsen i fylkesmann-sembetene er det gjennomført intervjuer og inn-hentet statistikk fra fylkesmannsembetene,Statens helsetilsyn og FAD. Statistikk fra”Systematisk sammenligning” som FAD haransvaret for, gir informasjon om klagesakeneetter sosialtjenesteloven og plan- og bygningslo-ven13. Fra Statens helsetilsyn er det hentet inn


2 Metodisk tilnærming og gjennomføring

13) Systematisk sammenlikning av embetenes måloppnåelse på saksbe-handling etter plan- og bygningsloven og sosialtjenesteloven.

statistikk på saksbehandlingsområder underStatens helsetilsyns ansvarsområde. Fylkes -manns embetene oppga tall på antall årsverkbrukt på utvalgte områder, antall saker behandletpå utvalgte områder, og gjennomsnittlig saksbe-handlingstid på utvalgte områder.

I perioden november 2005 til juni 2006 ble detgjennomført intervjuer med ledelse og avdelings-direktører i fire fylkesmannsembeter. Videre bleen spørreundersøkelse rettet mot fylkesmann-sembetene, gjennomført i august, september ognovember 2006. Undersøkelsen ble sendt til allefylkesmenn/assisterende fylkesmenn og avde-lingsdirektører, til sammen 125 respondenter.120 svarte på undersøkelsen, noe som gir ensvarprosent på 96. Formålet med spørreundersø-kelsen og intervjuene er å få informasjon omembetenes prioriteringer, effektivitet og styring.Embetenes vurdering av måloppnåelsen omfatterbåde målbare saksområder, og også mer kvalita-tive vurderinger i forhold til pådriver-, utvik-lings- og koordineringsoppgaver som i mindregrad kan sees i statistikk fra saksbehandlingen.Opplysninger om faktisk måloppnåelse på sen-trale områder vil sammen med embetenes egneprioriteringer danne grunnlaget for å belyse for-holdet mellom oppgaver og ressurser, samteffektiviteten i oppgaveløsningen. Fylkesbered -skapssjefene, eller avdelingsdirektørene medansvar for beredskap i embetene14, ble også spurtspesielt om deres oppfatning av beredskapsarbei-det i fylket.

Intervjuer med overordnede fagmyndigheter bleogså foretatt for å belyse embetenes måloppnå-else og ressursutnyttelse. Det ble gjennomførtintervjuer med Barne- og likestillingsdeparte-mentet, Justis- og politidepartementet ogDirektoratet for samfunnssikkerhet og beredskap(DSB). DSBs kommuneundersøkelse og inter-vjuer med fire politimestere med kjennskap tilembetene15 gir informasjon om embetenes ivare-takelse av samordnings- og pådriverrollen forsamfunnssikkerhet og beredskap. Også FADsoppfatning av måloppnåelsen er viktig, menbehandles først og fremst i forhold til den over-ordnede etatsstyringen i kapittel 6.

Det er gjennomført en spørreundersøkelse rettetmot kommunene for å vite hvordan kommuneneopplever fylkesmannsembetenes kommunerette-

de virksomhet og samordning. Undersøkelsenble gjort i perioden september til november2006, og er sendt til samtlige rådmenn i landets433 kommuner. 228 svarte på undersøkelsen,noe som ga en svarprosent på 52,7. Høyeste fyl-kesvise svarprosent hadde Vest-Agder med 73,3prosent, mens laveste svarprosent var i Nord-Trøndelag med 37,5 prosent. I tillegg ble leder-gruppen i fire kommuner intervjuet om deresforhold til fylkesmannen i sitt fylke.16

2.3 Undersøkelse av styringen av fylkesmanns -embetene

For å undersøke den formelle styringsdialogen tilFAD og fagdepartementene er tildelingsbrev,embetsoppdrag og fylkesmennenes årsrapportergjennomgått særskilt for årene 2005 og 2006.Justis- og politidepartementet og Barne- og like-stillingsdepartementet er intervjuet for å få infor-masjon om fagdepartementenes styring av fyl-kesmannsembetene. Et intervju med FAD bely-ser hvordan departementet ivaretar sin rolle sometatsstyrer. Intervjuene ble gjennomført i perio-den november 2006 til januar 2007. På bakgrunnav embetenes ressurssituasjon og måloppnåelseunder problemstilling 1 og 2, ble FAD og fagde-partementenes samordning mellom oppgaver ogressurser et sentralt tema i intervjuene. Videregir intervjuer og spørreskjemaet til lederne i fyl-kesmannsembetene informasjon om departemen-tenes styringssignaler. Intervjuet med lederen avFylkesmennenes arbeidsutvalg gir både informa-sjon om styringen av embetene generelt, og omkoordineringen av den overordnede styringen iDepartementenes fylkesmannsutvalg spesielt.


14) I enkelte fylker har avdelingsleder og beredskapsansvarlig i avdeling-en sammen besvart spørsmålene om embetets beredskapsarbeid.

15) Politimesteren i Nordland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag ogØstfold. 16) Fauske, Fredrikstad, Sogndal og Trondheim.

Fylkesmennenes legale basis er instruks for fyl-kesmenn, gitt ved kgl.res. i 1981.17 Her kommerdet fram at fylkesmannen er kongens og regje-ringens representant i fylket, og at fylkesmannenskal arbeide for at Stortingets og regjeringensvedtak, mål og retningslinjer følges opp.18

3.1 Krav til effektivitet og intern styring i fylkes-mannsembetene

Grunnlaget for mål- og resultatstyringen i statenframkommer i Stortingets bevilgningsreglementog i reglement for økonomistyring i staten.19

Ifølge Stortingets bevilgningsreglement skal degitte bevilgninger disponeres på en slik måte atressursbruk og virkemidler er effektive i forholdtil resultater som er forutsatt.20 I reglement forøkonomistyring i staten står det at virksomheteneskal fastsette mål og resultatkrav innenfor sineansvarsområder.21 Prioriteringene skal være isamsvar med kravene i tildelingsbrev og embets-oppdrag.

Reglementet for økonomistyring i staten fastset-ter at det må være løpende informasjons- ogkommunikasjonsrutiner for rapportering oggjennomføring av planer. Ut fra dette får virk-somheten nødvendig styringsinformasjon ogbeslutningsgrunnlag til å følge opp aktiviteteneog resultatene. Den interne styringen skal viderevære innrettet slik at relevante data viser omvirksomheten drives effektivt i forhold til kost-nader og fastsatte mål og resultatkrav. Virksom -hetene skal rapportere om måloppnåelse ogresultater internt og til overordnet myndighet.Rapporteringen om resultater kan være innsats-faktorer, aktiviteter, produkter og tjenester samtvirkninger i forhold til brukere og samfunn.

Resultatinformasjonen skal på en hensiktsmessigmåte også brukes i virksomhetens planleggingfor de påfølgende år.

Det skal etableres intern kontroll ved alle virk-somheter, og den skal tilpasses risiko og vesent-lighet. For å kunne utøve nødvendig intern kon-troll skal virksomhetens ledelse lage systemer,rutiner og tiltak med fokus på blant annet kom-petanse og produktivitet i arbeidsprosessene.

3.2 Krav til effektiv måloppnåelse i oppgave -utførelsen

3.2.1 Krav til effektiv klagesaksbehandling og tilsynsarbeidKontroll- og konstitusjonskomiteen sa i 2001 atlang saksbehandlingstid hos fylkesmannsembe-tene er uheldig.22 På enkelte områder hvor fyl-kesmannen er klageinstans, er det et resultatmålat saksbehandlingstiden ikke skal overstige engitt tid.23 Det er også et sentralt mål for bruker-retting i forvaltningen at brukerne får sine hen-vendelser behandlet så raskt som mulig.24

Forvaltningslovens § 11 a har bestemmelser somsetter krav til framdrift i saksbehandlingen, ogskal etter første ledd ”forberede og avgjøre sakenuten ugrunnet opphold”.25 I 2001 informerteArbeids- og administrasjons departementetStortinget om at det ville gjennomføre en syste-matisk sammenlikning av fylkesmanns embet -ene.26 Det er ifølge FAD fulgt opp både gjennomgenerelle tiltak, men også rettet inn mot enkel-


3 Revisjonskriterier

17) Gitt ved kgl.res. av 7. august 1981, endret ved kgl.res. av 10.november 1988 og 6. juli 1999.

18) Instruks for fylkesmenn, § 1 ff.

19) Stortingets vedtak av 19. november 1959 med senere endringer.Den siste endringen ble vedtatt 26. mai 2005, og gjelder fra 1.januar 2006; Regelverk for økonomistyring i staten, fastsatt ikgl.res. av 12. desember 2003 med ikraftsettelse 1. januar 2004.

20) § 10.

21) Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt i kgl.res. av 12. desember 2003 med ikraftsettelse 1. januar 2004.

22) Innst. S. nr. 82 (2001–2002) Innstilling fra kontroll- og konstitu-sjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av klagesaksbe-handlingen ved fylkesmannsembetene.

23) St.prp. nr. 1 (1998–1999) Arbeids- og administrasjonsdepartemen-tet, jf. også det elektroniske embetsoppdraget til fylkesmennene for2005 og 2006. Klager etter sosialtjenesteloven skal ikke overstigetre måneders saksbehandlingstid, mens pasientrettighetsklager harresultatmål på tre måneder median saksbehandlingstid. Klager etterplan- og bygningsloven har resultatmål om at saksbehandlingennormalt sett ikke bør overskride tre måneder.

24) Innst. S. nr. 63 (1992–1993), jf. St.meld. nr. 35 (1991–1992) Omstatens forvaltnings- og personalpolitikk.

25) Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av2. oktober 1967, § 11 a.

26) St.prp. nr. 1 (2001–2002) Arbeids- og administrasjonsdeparte -mentet.

tembeter, jf. tildelingsbrevene og bl.a. St.prp nr. 1 (2004–2005).

Fylkesmannen har tilsynsoppgaver overfor kom-munene på flere samfunnsområder.27 Det vil si atfylkesmannen skal kontrollere at kommuneneoverholder plikter som er fastsatt i lov, forskrift,planvedtak eller liknende, og som er bindendefor kommune sektoren.28 Statlig tilsyn med kom-munesektoren har sitt hjemmelsgrunnlag i sær-lovgivningen.29 Det innebærer at det er regelver-ket på den enkelte sektor som sier hvordan eteventuelt tilsyn skal innrettes og gjennomføres.Det er imidlertid en målsetting at fylkesmannenskal utvikle en mest mulig samordnet tilsyns-virksomhet og tilsynsmetodikk.30 Effektivt til-synsarbeid skal stimuleres gjennom kompetanse-heving, erfaringsutveksling og koordinert til-synsutøvelse.31

3.2.2 Krav til kommunerettet samordningFylkesmannen har sentrale oppgaver knyttet tilsamordning, og det arbeidet skal være effektivtog ha god måloppnåelse i forhold til kravene forsamordningen.

På fylkesnivå har fylkesmannen operativt ansvarfor samordning av statlige styrings signaler rettetmot kommunesektoren, med Kommunal- ogregionaldepartementet som ansvarlig departe-ment for virksomheten sentralt.32

Fylkesmannens samordningsrolle gjelder tverr-sektoriell samordning av statlige styringssignalerrettet mot kommunesektoren. Det vil si samord-ning mellom sektorer og mellom forvaltningsni-vå. Fylkesmannen skal ivareta kravet om at sta-ten skal forholde seg til kommune sektoren på ensamlet og helhetlig måte.33 Det innebærer at fyl-kesmannen har et samordningsansvar i forholdtil statlige etater i fylket som er plassert utenfor

embetet.34 I den forbindelse stilles det prosessu-elle krav: Embetene skal ha faste rutiner fortverr sektoriell samordning i den regionale stats-forvaltningen, og rutinene skal forankres iembets ledelsen.35 Fylkesmannen skal også biståstatlige etater med behandling av spørsmål somtas opp med kommunen eller fylkes kommunen.36

Fylkesmannen skal i særlig grad bidra til at for-midlingen av statlige forventninger og styrings-signaler overfor kommunesektoren er konsisten-te.37 Det er en målsetting for fylkesmannens til-synsvirksomhet at tilsynet skal være mest muligsamordnet.38 Fylkesmannen skal være med på åsamordne, forenkle og effektivisere den statligevirksomheten i fylket.39

Fylkesmannens kommunerettede samordningskal i tillegg sikre lokalt handlingsrom for kom-munene, og dessuten samsvar mellom kommu-nens oppgaver og økonomiske rammer.40 Det vilsi at fylkesmannen skal velge styringsvirke -midler som gir kommunen nødvendig lokalthandlingsrom.41 Summen av oppgavene denenkelte kommune pålegges, skal ikke overstigeressursene kommunen har til rådighet.42 Her erdet et krav til resultatet av den statlige styringen;styringsvirkemidlene som velges, og oppgavenesom gis, skal tilpasses et ønskelig resultat –nemlig at man ivaretar det kommunalehandlings rommet sammen med en forsvarligkommune økonomi.

26Dokument nr. 3:14 (2006–2007) Rapport

27) St.prp. nr. 1 (2004–2005) Moderniseringsdepartementet, s. 56.

28) NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren, s. 38.

29) NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren, s. 44.



32) Retningslinjer for fylkesmannens samordning av statlig styring avkommunesektoren, Kommunal- og regionaldepartementet, februar2004, s. 1.

33) St.prp. nr. 1 (2002–2003) Arbeids- og administrasjonsdeparte -mentet, s. 34.

34) Retningslinjer for fylkesmannens samordning av statlig styring avkommunesektoren, Kommunal- og regionaldepartementet, februar2004, s. 2. I St.prp. nr. 1 (2003–2004) Arbeids- og administrasjons-departementet (s. 44) framkommer det at Kommunal- og regional-departementets Retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunk-sjon legges til grunn i forhold til kommunerettet styring.


36) Instruks for fylkesmenn, § 4.

37) St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – en bedre opp-gavefordeling, s. 63.


39) Instruks for fylkesmenn, § 3.




Etter plan- og bygningsloven har fylkesmannensamarbeidsplikt i kommunenes og fylkeskommu-nenes planlegging, og skal gi kommunene ogfylkeskommunene nødvendig hjelp.43 Fylkes -mannen er også høringsinstans og innsigelses-myndighet i plansaker.44

3.2.3 Krav til fylkesmannens arbeid med sam-funnssikkerhet og beredskapFylkesmannens arbeid med beredskap skal væreeffektivt og bidra til en god beredskapssituasjonbåde i fylket og i den enkelte kommune.

Fylkesmannens beredskapsoppgaver er hjemlet iinstruks for fylkesmannens beredskapsarbeid.45

Instruksen slår fast at fylkesmannen skal sam-ordne og ha tilsyn med alt beredskapsarbeid ifylket. Videre har fylkesmannen et regionaltsamordningsansvar under kriser og katastrofer ifredstid, og et særskilt ansvar for planmessigkoordinering i tilfelle atomulykke.46

Fylkesmannsembetene skal utvikle og oppdatererisiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) forfylket for særskilte risikoområder, risikovirk-somheter og samfunnskritiske funksjoner.Embetene skal støtte, veilede og ha tilsyn medkommunenes arbeid med risiko- og sårbarhets-analyser, kriseplanlegging, samt deres ivareta-kelse av samfunnssikkerhet og beredskap i deordinære plan- og styringssystemene.47 St.meld.nr. 39 (2003–2004) legger vekt på risikoområderinnen sektorer som kraftforsyning, transport,mattrygghet og drikkevannssikkerhet.48

Gjennom mest mulig koordinert tilrettelegging,veiledning, tilsyn og øvelser, skal fylkesmannenbidra til at kommunene, fylkeskommunene og destatlige regionale etatene gjennomfører nødven-

dig kriseberedskapsplanlegging.49 Fylkesmannenskal videre ha kriseorganisasjon i fylket.50

Fylkes mennene har et særlig ansvar for å ta initi-ativ til og bidra til å planlegge øvelser, med del-takelse fra både sivile og militære instanser,både i planlegging og gjennomføring.51 Fylkes -mennene skal bruke fylkesberedskapsrådet somen arena for denne samordningen regionalt.52

3.3 Krav til overordnet etatsstyring

Fornyings- og administrasjonsdepartementet harsom etatsstyrer et overordnet ansvar for at fyl-kesmannsembetene gjør sine aktiviteter i trådmed Stortingets vedtak og forutsetninger.53 Deter departementets overordnede ansvar å sikre atembetene bruker ressursene effektivt.54

FAD skal i tildelingsbrev fastsette overordnedemål, styringsparametere og krav til rapportering.Departementet skal overfor Stortinget redegjørefor innholdet av og begrunnelsene for bevilg-ningsforslagene.55 De resultatene som ønskesoppnådd, skal beskrives, og det skal også gisopplysninger om oppnådde resultater for sisteregnskapsår, sammen med annen regnskapsinfor-masjon som har betydning for vurderingen avbevilgningsforslagene for neste budsjettår.

Styringen av fylkesmannsembetene stiller kravtil nær kontakt mellom departementene,56 slik atstyringssignaler fra staten sentralt til embeteneblir samordnet og konsistente. For å sikre enhet-


43) Plan- og bygningsloven, § 9-3.

44) Plan- og bygningsloven, § 20-5 og § 27-2

45) Kgl.res. av 21. september 1979.

46) Kgl.res. av 12. desember 1997 og kgl.res. av 26. juli 1998; Innst. S.nr. 9 (2002–2003) Innstilling fra forsvarskomiteen og justiskomiteenom samfunnssikkerhet, av s. 30 framgår det at disse instruksenegjelder for beredskapsarbeidet til fylkesmannen.

47) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 69; Innst. S. nr. 49 (2004–2005) Innstilling fra forsvar-skomiteen om samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, s. 24;embetsoppdrag 2005 (resultatområde 53–55).

48) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, jf. embetsoppdrag 2005 (resultatområde 53.2, 57.1).

49) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 69; Innst. S. nr. 49 (2004–2005) Innstilling fra forsvar-skomiteen om samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, s. 24;kgl.res. av 21. september 1979 Instruks for fylkesmennenes bered-skapsarbeid.

50) St.prp. nr. 1 (2004–2005) Moderniseringsdepartementet, s. 61ff.

51) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 18; Innst. S. nr. 49 (2004–2005) Innstilling fra forsvar-skomiteen om samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, s. 8.

52) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 69; Innst. S. nr. 49 (2004–2005) Innstilling fra forsvar-skomiteen om samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, s. 25;kgl.res. av 12. desember 1997 Retningslinjer for regionalt samord-ningsansvar ved kriser i fred og kgl.res. av 21. september 1979Instruks for fylkesmennenes beredskapsarbeid.

53) Bestemmelser om økonomistyring i staten, fastsatt avFinansdepartementet 12. desember 2003, punkt 1.2 a.

54) Bestemmelser om økonomistyring i staten, fastsatt avFinansdepartementet 12. desember 2003, punkt 1.2 b.

55) Stortingets bevilgningsreglement, § 9.


lig styring av fylkesmannsembetene kreves detogså nær kontakt og samarbeid mellom underlig-gende virksomhet og departement, der foreksempel direktorat eller statlig tilsynsorgan erinvolvert i styringen av embetene. Helheten idepartementenes styringsbudskap skal formidlesklart til fylkesmannsembetene, og departemen-tenes mål- og resultatkrav overfor embetene skalvære konsistente og i samsvar med overordnedemål og prioriteringer.57 Strategisk styringsinfor-masjon skal i sin helhet gå til virksomhetsle-delsen og ikke direkte til fagavdelingene.58 Detteunderstreker at all aktivitet ved embetene skalskje under et helhetlig ansvar.

Som etatsstyrer for fylkesmannsembetene harFAD ansvar for at det er samsvar mellom deoppgavene embetene får tildelt, og de ressurseneembetene disponerer.59 De enkelte fagdeparte-mentene som pålegger embetene oppgaver, harimidlertid også et ansvar for at det er samsvarmellom oppgaver og ressurser.60




59) Betydningen av sammenhengen mellom ressurser og pålagte opp-gaver er understreket av Stortinget i forbindelse med behandlingenav Dokument nr. 1 (2003–2004), jf. Innst. S. nr. 142 (2003–2004).

60) Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD). 2003. Styring,samhandling og organisering. Departementene og fylkesmannsem-betene. Retningslinjer.

4.1 Utvikling i antall årsverk etter departements-områder

4.1.1 Departementsvise endringer i årsverk som erfinansiert gjennom ordinær bevilgning Tabell 1 viser på hvilke departementsområderdet har vært en endring i antall årsverk som erfinansiert over kapittel 1510. Med unntak av tredepartementsområder har det vært en generellnedbemanning på fylkesmannens fagoppgaver.Den største nedbemanningen i antall årsverk harvært for oppgaver underlagt Landbruks- og mat-departementet. Tabellen viser videre at antallinternadministrative årsverk har økt med 13 års-verk fra 2003 til 2006. FAD sier i sine kommen-tarer til rapporten at én forklaring på dette er atårsverk med administrative funksjoner som lå iStatens utdanningskontor og ved fylkeslegen i2006, er samlet i den felles administrasjonsavde-lingen. Selv om det har vært en betydelig nedbe-

manning på landbruksområdet, er det fortsattflest årsverk under dette departementsområdet.

Enkelte endringer i antall årsverk kan knyttes tilstørre omlegginger av oppgaveporteføljen til fyl-kesmannsembetene. Fylkesmannen fikk i 2004økt oppgavemengde knyttet til oppfølgingen avbarnehageforliket.63 Samtidig førte endringer ibarneloven til at fylkesmannen ikke skullebehandle ordinære saker om foreldreansvar.64 I2004 ble oppgavene til landbruksavdelingeneendret, ved at sentrale forvaltnings oppgaverinnenfor landbrukssektoren ble desentralisert tilkommunene.65 Fylkesmannen har fremdeles etoverordnet ansvar for gjennomføringen av dennasjonale landbrukspolitikken, men har i tilleggfått viktige oppgaver når det gjelder innovasjonog næringsutvikling i landbrukssektoren.66 I 2003ble førsteinstansbehandlingen av voldsoffersakerflyttet fra fylkesmannen til Kontoret for voldsof-


4 I hvilken grad har fylkesmennene en effektiv måloppnåelse i sin oppgaveutførelse, og hvordan prioriterer embetene ressursene?

Tabell 1 Endring i antall årsverk på kapittel 1510, 2003–2006, etter departementsinndeling i 2006

Antall årsverk 2003 2005 2006 Endring 2003–2006

Ledelse (fylkesmann, ass. fylkesmann) 35 36 36 +1

Internadministrasjon (merkantile funksjoner) 371 374 384 +13

Fagoppgaver pr sektor 1597 1517 1455 –142

Barne- og likestillingsdepartementet 105 117 86 –19

Helse- og omsorgsdepartementet og

Arbeids- og inkluderingsdepartementet61 327 312 298 –29

Landbruks- og matdepartementet 421 381 359 –62

Miljøverndepartementet 335 332 317 –18

Justis- og politidepartementet 154 128 118 –36

Kommunal- og regionaldepartementet 94 106 112 +18

Kunnskapsdepartementet 148 130 152 +4

Kultur- og kirkedepartementet 3 4 6 +3

Andre fagdep (f.eks UD/SD) 10 8 7 –3

Sum 2003 1927 1875 –128

Kilde: FAD/fylkesmannsembetene62

61) Årsverk på disse departementene er slått sammen fordi flere embe-ter har gjort dette i sin rapportering til FAD, noe som skyldes ulikorganisering av fagområdene i embetene.

62) Tall er gitt av FAD, og oppgir at kilden for årsverksdataene er fylkes-mannsembetene. For årsverksrapporteringen for 2005 og 2006 harikke FAD bedt om tilbakemelding fra berørte departementer etteroversendelse av årsverksdataene. FAD har ikke kvalitetssikret de inn-rapporterte dataene fra embetene utover dette.

63) Brev av 4. mai 2007.

64) Tildelingsbrev 2004.

65) St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet –regionalt og lokalt nivå, kap. 4.5.

66) St.prp. nr. 1 (2005–2006) Moderniseringsdepartmentet, s. 50.

fererstatning. Saksbehandlingen ble anslått avJustisdepartementet til å omfatte totalt 15–20årsverk i embetene. I juni 2002 vedtok Stortingetat egenandeler for fri rettshjelp skulle bortfalle,noe som man anså ville innebære en rasjonalise-ringsgevinst for fylkesmannsembetene.67 Enytterligere endring i 2004 som bl.a. omhandletkompetanseforholdet mellom fylkesmannen ogtingretten, førte til at det i 2006 ble overført 1,4mill. kroner fra FADs kap. 1510 til Justis -departe mentets kap. 410 Tingrettene og lag-mannsrettene. Rammereduksjonen ble fordelt utpå hvert enkelt embete med bakgrunn i forde-lingsnøkkelen som ligger til grunn for Justis -departementets fagoppgaver i budsjettfordelings-nøkkelen.68 I forbindelse med omorganiseringenav Sivilforsvaret ble det ifølge DSB overført sjuårsverk til den nye organisasjonen.

Når det gjelder økningen i de administrative års-verkene, hevder FAD at det kan være flere for-klaringer til en slik utvikling, og at den kan værenoe ulik embetene imellom.69 Departementethevder at det er registrert at flere internadminis-trative stillinger tidligere var integrert i fagavde-lingene, og etter hvert som integreringen av denye etatene ble gjennomført, ble stillingene orga-

nisatorisk lagt til internadministrasjon. Det kanifølge departementet forklare noe av nedgangen idet som blir registrerert som ”fagårsverk”, mendepartementet hevder at det også kan gi en indi-kasjon på en mer effektiv internadministrasjon,fordi veksten i internadministrasjon ikke motsva-rer nedgangen i ”fagårsverk”. På bakgrunn atdette sier departementet at det ikke er grunnlagfor å si at integreringen ikke har gitt en adminis-trativ effektivisering.

4.1.2 Departementsvise endringer i eksternt finansierte årsverkTabell 2 viser på hvilke områder det har vært enendring i eksternt finansierte årsverk. Tabellenviser at det totalt er åtte færre eksternt finansierteårsverk i 2006 enn i 2003. Fra 2005 til 2006 hardet vært en nedgang på 41 årsverk. Tabellenviser videre at det er oppgaver knyttet tilLandbruks- og matdepartementet som har hattden største nedgangen i eksternt finansierte års-verk. Departementsområdene med størst økningvar Helse- og sosialdepartementet og Arbeids-og inkluderingsdepartementet.

I 2004 fikk fylkesmannsembetene tilført ekstraressurser fra Kommunal- og regionaldepartemen-


Tabell 2 Endring i antall eksternt finansierte årsverk 2003–2006, etter departementsinndeling i 2006

Antall årsverk 2003 2005 2006 Endring 2003–2006

Ledelse (fylkesmann, ass. fylkesmann) 0 0 0 0

Intern administrasjon (merkantile funksjoner) 36 38 32 –4

Fagoppgaver per sektor 170 201 166 –4

Barne- og likestillingsdepartementet 3 8 1 –2

Helse- og omsorgsdepartementet og

Arbeids- og inkluderingsdepartementet70 70 78 86 16

Landbruks- og matdepartementet 32 26 20 –12

Miljøverndepartementet 19 25 22 3

Justis- og politidepartementet 1 4 1 0

Kommunal- og regionaldepartementet 1 15 1 0

Kunnskapsdepartementet 29 39 33 4

Kultur- og kirkedepartementet 0 0 0 0

Andre fagdepartementer 11 7 2 –9

Sum 206 239 198 –8

Kilde: FAD/fylkesmannsembetene71

67) Tildelingsbrev 2003 og 2004.

68) Tildelingsbrev 2006. Endring i lov om fri rettshjelp av 13. juni 1980,jf. Ot.prp. nr. 91 (2003–2004).

69) Brev av 19. februar 2007.

70) Årsverk på disse departementene er slått sammen fordi flere embe-ter har gjort dette i sin rapportering til FAD, noe som skyldes ulikorganisering av fagområdene i embetene.

71) Tall er gitt av FAD, og oppgir at kilden for årsverksdataene er fylkes-mannsembetene. For årsverksrapporteringen for 2005 og 2006 harikke FAD bedt om tilbakemelding fra berørte departementer etteroversendelse av årsverksdataene. FAD har ikke kvalitetssikret de inn-rapporterte dataene fra embetene utover dette.

tet for å styrke sitt arbeid med omstilling ogmodernisering i kommunene, særlig overforROBEK-kommunene.72 Det ble også tildelt 15mill. kroner fra Utdannings- og forskningsdepar-tementet til arbeidet med det nasjonale kvalitets-vurderingssystemet, og det ble fordelt slik at deskulle dekke tilsvarende én stilling per fylke. Påsosial- og helseområdet er fylkesmennene tildeltmidler for særskilte rådgiverstillinger innen psy-kisk helsearbeid (jf. opptrappingsplanen for psy-kisk helse).

4.2 Helse- og omsorgsdepartementet (Statenshelsetilsyn, Sosial- og helsedirektoratet)

Helsetilsynet i fylkene er en del av fylkesmann-sembetet administrativt og finansielt, men opp-trer som Helsetilsynet i fylket når det gjelder til-synet med helsetjenester og helsepersonell.Helsetilsynet i fylket er direkte underlagt Statenshelsetilsyn og ledes av fylkeslegen. Statens hel-setilsyn avga om lag halvparten av sine tidligereoppgaver og ressurser til det nye Sosial- og hel-sedirektoratet (SHdir) fra 2002, slik at oppgave-porteføljen til helseavdelingene i fylkesmanns -embetene er omtrent likt fordelt på oppdraget fraStatens helsetilsyn og fra SHdir. Helse- og sosi-alområdet er ulikt organisert i de ulike fylkes-mannsembetene. 7 fylker er organisert som renehelseavdelinger, mens 11 fylkesmannsembeterhar oppgavene som gjelder sosialtjenesten oghelsetjenesten i samme avdeling.

4.2.1 Oppgaver innen helse- og sosialområdet ifylkesmannsembeteneOppgavene til Helsetilsynet i fylket omfatterplanlagte tilsyn med helse- og sosialtjenesten,behandling av klagesaker som gjelder befolk-ningens rett til tjenester etter blant annet pasient -rettighetsloven og kommunehelsetjenesteloven(pasientrettighetsklager), og behandling avenkeltsaker med spørsmål om svikt i helsetjenes-ten (tilsynssaker). Fylkesmannen fører tilsynmed tjenester og tiltak etter lov om sosiale tje-nester, men fra 1. januar 2003 har Statens helse-tilsyn hatt det overordnede faglige ansvaret fortilsynet med sosialtjenesten. Helsetilsynet i fyl-ket har også ulike oppgaver i forbindelse medsmittevern, områdeovervåking og formidling avtilsynserfaringer til forvaltningen og tjenestene.Riksrevisjonen har tidligere revidert tilsynssakerog klager etter sosialtjenesteloven.73

Fylkesmennene bruker vanligvis systemrevi-sjonsmetoden ved tilsyn, både for landsomfat-tende tilsyn og når fylkesmennene selv besluttertilsynstema med utgangspunkt i lokal kjennskapog risikovurdering. Fylkesmennene bruker pro-sedyrer for systemrevisjoner og standardisertrapportmal etter gjennomført tilsyn. For å utøveet mest mulig effektivt tilsyn, prioriteres områ-der med høy risiko for svikt. Det kan være områ-der der det er mange klager, der det er rapportertmange feil eller uhell, eller der annen informa-sjon tilsier at helse- eller sosiallovgivningen bry-tes. Helsetilsynet samarbeider med fylkesman-nen om å identifisere tilsynsområder og velge til-synsmetodikk, drive opplæring og oppsummeretilsynserfaringer. For saksbehandlingen på helse-og sosialområdet gjelder en generell saksbehand-lingsinstruks som bare gjelder for Statens helse-tilsyn.74

Fylkesmannen skal videre bidra til å gjennomfø-re og iverksette nasjonal politikk i helse- og sosi-alsektoren regionalt og i kommunene. Fylkes -mannen skal drive rådgivning mot sentrale myn-digheter, kommunene, fylkeskommunene, helse -foretakene, frivillige organisasjoner og befolk-ningen, og ha oppgaver knyttet opp mot kvali-tetsutvikling og prioritering i helse- og sosialtje-nesten. Sosial- og helsedirektoratet (SHdir) har ihovedsak etatsstyringen for denne delen av opp-gaveporteføljen i helseavdelingene. Fylkes -mennenes behandling av førerkortsaker inngårogså som et forvaltningsområde underlagt SHdir.

4.2.2 Årsverk innen helse- og sosialområdetFylkesmannsembetene har rapportert antall års-verk brukt på oppgaveporteføljen underlagtHelsedepartementet og Sosialdepartementet i2003, og Helse- og omsorgsdepartementet ogArbeids- og inkluderingsdepartementet i 2006.75

Antall årsverk er redusert fra drøyt 397 årsverk i2003 til 384 årsverk i 2006; en nedgang på 13årsverk for hele landet (figur 1 på neste side).Andelen årsverk som er finansiert over eksternebudsjettkapitler i 2006, har samtidig økt (fra 18til 22 prosent).


72) Register om betinget godkjenning og kontroll.

73) Dokument nr. 3:3 (1999–2000) Riksrevisjonens undersøkelse av kla-gesaksbehandling i Statens helsetilsyn og ved fylkeslegekontorene;Dokument nr. 3:1 (2003–2004); Dokument nr. 3:1 (2004–2005);Riksrevisjonens administrative rapport nr. 1 2006; Dokument nr.3:12 (2000–2001) Riksrevisjonens undersøkelse av klagesaksbe-handlingen ved fylkesmannsembetene.

74) Kilde: www.helsetilsynet.no.

75) Rapportert til FAD 2003 og 2006.

Tabell 3 viser årsverksutviklingen innen helseav-delingene, eller helseområdet innen helse- ogsosialavdelingene i fylkesmannsembetene. Detteomfatter tidligere fylkeslegens oppgaveporteføljefør innlemmelsen i embetet i 2003.Helseområdet i embetene har redusert beman-


400

450

350

300

250

An

tall

årsv

erk

200

150

100

50

02003 – Helsedepartementet og

Sosialdepartementet

Eksternt finansiert

Finansiert over kap. 1510

2006 – Helse- og omsorgsdepartementet ogArbeids- og inkluderingsdepartementet

Figur 1 Antall årsverk innen helse- og sosialområdet i fylkesmannsembetene i 2003 og 2006

Kilde: FAD/Fylkesmannsembetene

Tabell 3 Antall årsverk totalt for helseområdet i embetene, 17 embeter, 2003–2006

Fylke 2003 2006 Prosentvis endring 2003–2006

Østfold 13,7 9,8 –28,5

Oslo og Akershus ( - ) (30,5) –6,776

Hedmark 12 9,2 –23,3

Oppland 10 8 –20,0

Buskerud 13 13,3 +2,3

Vestfold 15,5 15 –3,2

Telemark 11 10 –9,1

Aust-Agder 12 11 –8,3

Vest-Agder 13 10,35 –20,4

Rogaland 20,2 16 –20,8

Hordaland 24 21 –12,5

Sogn og Fjordane 8,3 13 +56,6

Sør-Trøndelag 9,9 18 +81,8

Nord-Trøndelag 13,5 9,4 –30,4

Nordland 10 14 +40,0

Troms 15 12,8 –14,7

Finnmark 9,5 10,9 +14,7

Totalt: 16 embeter77

245,6 201,8 –17,8

Kilde: Fylkesmannsembetene78

76) Prosentvis endring fra 2004 (32,7 årsverk) til 2006 (30,5 årsverk).

77) Bortsett fra Oslo og Akershus, som ikke har oppgitt tall for 2003,og Møre og Romsdal, som ikke har oppgitt tall for perioden2003–2006.

78) Tall er innhentet direkte fra fylkesmannsembetene av Riksrevisjonen.Avdelingsleder/fylkeslege har oppgitt tall i samarbeid med adminis-trasjonssjef i embetet.

ningen fra 2003 til 2006, noe nedgangen på 17,8prosent fra 2003 til 2006 for 16 av embeteneviser (tabell 3). Unntaket er Østfold og Nord-Trøndelag, som har hatt en reduksjon i antallårsverk på omkring 30 prosent fra 2003 til2006.79 Hedmark har også redusert bemanningenpå helseområdet fra 12 til 9,2 årsverk.80 Motsattskiller Sør-Trøndelag seg ut med en økning iantall årsverk på drøyt 30 prosent.81 Ellers harHedmark, Oppland, Vest-Agder og Rogalandhatt en liten nedgang i antall årsverk innen helse-området på rundt 20 prosent. Oslo og Akershushadde for øvrig en liten nedgang i bemanningenfra 2004 til 2005, som hovedsakelig ble foretattinnen Statens helsetilsyn.

4.2.3 Klager etter helsetjenestelovgivningen (pasientrettighetsklager)Helsetilsynet i fylket behandler klager etter hel-setjenestelovgivningen.82 Resultatkravet fraStatens helsetilsyn fram til 2006 er at mediansaksbehandlingstid i fylkene for klagesaker sombehandles etter pasientrettighetsloven og kom-munehelsetjenesteloven, skal være tre månedereller mindre, ved maksimalt 450 nye saker forhvert år. Median saksbehandlingstid gjør at sakermed lang saksbehandlingstid gir mindre utslag imiddelverdien enn målt ved gjennomsnitt. Hviset fylke har mange saker som tar svært lang tid,vil middelverdien målt som gjennomsnitt blihøyere enn medianverdien. Motsatt vil mangesaker med kort saksbehandlingstid i større gradtrekke gjennomsnittet ned. Det er derfor grunntil å undersøke både om kravet til median saks-behandlingstid overholdes, og gjennomsnittligsaksbehandlingstid, da dette gir et bedre uttrykkfor den reelle variasjonen mellom fylkene.Embetsoppdraget for 2007 viser imidlertid ikketil middelverdi i embetsoppdraget, men sier at 90prosent av sakene som behandles av Helsetil -synet i fylkene etter pasientrettighetsloven ogkommunehelsetjenesteloven, og som avsluttes i

2007, skal ha en saksbehandlingstid på tre måne-der eller mindre.

Omtrent alle embeter har fra 2005 klart kravet påtre måneder median saksbehandlingstid. I 2003og 2004 hadde enkelte embeter betydelig lengresaksbehandlingstid enn dette kravet. I 2003hadde fem embeter en median saksbehandlings-tid utover tre måneder, mens det tilsvarende varseks embeter i 2004. I 2005 var antallet embetersom ikke klarte resultatkravet redusert til tre(Oppland, Møre og Romsdal og Nordland), mensdet i 2006 var to embeter som ikke klarte kravet(Østfold og Sør-Trøndelag). Andelen enkeltsakersom oversteg tremånederskravet var i disse tofylkene 60 prosent, mens landsgjennomsnittetvar 30 prosent.

Tabell 4 (øverst på neste side) viser at Helse -tilsynet i fylkene har hatt en forbedring i gjen nom -snittlig saksbehandlingstid i perioden 2003–2006.Saksbehandlingstiden er forbedret med 12 prosenti en periode (2003–2006) hvor antall årsverk iHelsetilsynet i fylkene ikke har økt. Saksbe hand -lingstidene var imidlertid lavest i 2005 (forbedringpå 30 prosent sammenliknet med 2003), men hargått opp igjen i mange fylker i 2006. Telemark ogOslo og Akershus hadde svært lang gjennomsnitt-lig saksbehandlingstid i 2003, men saksbehand-lingstidene i disse fylkene er vesentlig forbedretfra 2005. Fylkesmannen i Østfold skiller seg klartut i 2006 med gjennomsnittlig 280 dagers saksbe-handlingstid.

For hele landet har saksbehandlingstiden gåttned med 12 prosent fra 2003 til 2006, mens det isamme tidsrom har vært mer enn en tredobling iantall saker (tabell 5). Totalt for hele landet harantall behandlede saker økt betydelig; fra 255saker i 2003 til 867 i 2006. I enkelte embeterutgjør økningen en betydelig saksmengde, som iOslo og Akershus, Hordaland og Nordland. I2003 og 2004 hadde Oslo og Akershus engjennomsnittlig saksbehandlingstid på henholds-vis 229 og 182 dager, mens den i 2006 ble redu-sert til 98 dager. Samtidig har antall saker i detteembetet økt fra 47 saker i 2003 til 180 behandle-de saker i 2006. Hordaland og Rogaland er ogsåembeter med stor økning i antall saker, og somhar redusert saksbehandlingstiden betydelig.Antallet saker økte med omkring 80 prosent idisse to embetene i perioden 2003–2006, samti-dig som gjennomsnittlig saksbehandlingstid bleredusert med henholdsvis 38,1 og 47,3 prosent.Nordland har også hatt en stor økning i antallsaker, og hadde lang saksbehandlingstid i 2005


79) Antall årsverk i Nord-Trøndelag i den undersøkte perioden er avembetet oppgitt som følgende: 2003: 13,5 – 2004: 6,8 – 2005: 9,4– 2006: 9,4. Som FAD påpeker i sin merknad til Riksrevisjonen, erdette fagområdet styrket for de siste to årene i Nord-Trøndelag, noesom kan knyttes til en økning i eksternt finansierte årsverk.

80) Totalt sett for hele helse- og sosialområdet har antall årsverk gåttopp fra 13,4 i 2003 til 15,8 i 2005. Kilde: FAD.

81) Totalt sett for hele helse- og sosialområdet har antall årsverk gåttned fra 16,2 i 2003 til 14,8 i 2005. Kilde: FAD.

82) Klager etter pasientrettighetsloven, kommunehelsetjenesteloven,tannhelsetjenesteloven, smittevernloven, spesialisthelsetjenestelovenog sykehjemsforskriften.

(129 dager), men den ble redusert til 72 dager i2006. Sør-Trøndelag har hatt en sterk økning iantall saker de siste to årene, og har fått lengre

saksbehandlingstid (107 dager) og mange sakerutover tremånederskravet (60 prosent). Ogsåembeter med svært få saker hadde lang saksbe-handlingstid i 2003, men har forbedret seg påsamme måte som de fleste andre embetene.


Tabell 4 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for pasientrettighetsklager (antall dager) 2003–2006

Fylke 2003 2004 2005 2006 Prosentvis endring 2003–2006

Østfold 126 199 93 280 +122,2

Oslo Akershus 229 182 96 98 –57,2

Hedmark 90 85 91 82 –8,9

Oppland 93 99 98 99 +6,5

Buskerud 104 71 59 49 –52,9

Vestfold 51 60 36 104 +103,9

Telemark 209 178 74 83 –60,3

Aust-Agder 63 125 84 56 –11,1

Vest-Agder 96 122 57 65 –32,3

Rogaland 107 83 73 66 –38,3

Hordaland 85 34 44 45 –47,1

Sogn og Fjordane 84 67 51 70 –16,7

Møre og Romsdal 118 143 107 66 –44,1

Sør-Trøndelag 87 86 90 107 +23,0

Nord-Trøndelag 74 75 47 105 +41,9

Nordland 84 103 129 72 –14,3

Troms 81 51 33 46 –43,2

Finnmark 100 76 41 104 +4,0

Hele landet83

104,5 102,2 72,4 92 –12,0

Kilde: RegRoT (Statens helsetilsyn)

Tabell 5 Antall saker ut (eksklusive avviste saker) 2003–2006

Fylke 2003 2004 2005 2006 Endring 2003–2005 (antall)

Østfold 22 27 52 67 +45

Oslo og Akershus 47 98 145 180 +133

Hedmark 13 17 24 31 +18

Oppland 7 22 11 15 +8

Buskerud 16 42 49 45 +29

Vestfold 17 38 19 33 +16

Telemark 3 3 4 9 +6

Aust-Agder 7 13 28 27 +20

Vest-Agder 4 15 32 26 +22

Rogaland 15 28 66 56 +41

Hordaland 16 51 93 91 +75

Sogn og Fjordane 1 3 15 18 +17

Møre og Romsdal 10 13 49 29 +19

Sør-Trøndelag 20 20 40 57 +37

Nord-Trøndelag 7 6 20 25 +18

Nordland 28 28 91 88 +60

Troms 15 12 12 54 +39

Finnmark 7 21 20 16 +9

Hele landet 255 457 770 867 +612

Kilde: RegRoT (Statens helsetilsyn)

83) ”Hele landet” er gjennomsnitt av fylkesgjennomsnittene og gjelderkun saker med vurderinger.

4.2.4 Klager etter sosialtjenestelovenSaksbehandlingstid for fylkesmennene i behand-ling av klagesaker etter sosialtjenesteloven skalikke overstige tre måneder.85 Gjennomsnittligsaksbehandlingstid for klagesaker etter sosialtje-nesteloven inngikk i Riksrevisjonens undersø-kelse av klagesaksbehandlingen i 2000–2001.86

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for alleembetene er redusert siden 1999. I 2003 vargjennomsnittlig saksbehandlingstid to måneder,mens den var nede i 1,6 måneder i 2005 og 1,8måneder i 2006. De siste to årene har bare ettembete overskredet kravet på tre måneder(Hedmark i 2006). Oslo og Akershus hadde engjennomsnittlig saksbehandling på 5,3 måneder i2004, mens Rogaland lå på 3,8 måneder. Enkraftig reduksjon av saksbehandlingstidene idisse to fylkene bidrar mye til reduksjonen igjennomsnittlig saksbehandlingstid for landettotalt sett i 2005 og 2006. I 2005 er saksbehand-

lingstiden nede i 1,3 måneder i Oslo ogAkershus og 1,2 måneder i Rogaland.

Kortere restanselister ved fylkesmannsembeteneer også et uttrykk for høyere måloppnåelse i kla-gesaksbehandlingen etter sosialtjenesteloven.Totalt sett for hele landet var det omtrent halv-parten så mange ubehandlede saker i 2004 og2005 sammenliknet med 2003. I stor grad skyl-des dette at Oslo og Akershus reduserte antallubehandlede saker fra 810 i 2003 til bare 60 åretetter. Også Rogaland har hatt en vesentlig reduk-sjon i antall ubehandlede saker, mens Nordlandog Oppland har hatt en økning fra 2003 til 2005.

I Oslo og Akershus knyttes forbedringen i saks-behandlingstid og restanselister til en øremerkettilleggsbevilgning i juli 2004. Bevilgningen blebrukt til ansettelse av 12 jurister siste halvår somkun arbeidet med klagesaker. Ved inngangen til2004 ble det i tildelingsbrevet gitt klare føringerfra Moderniseringsdepartementet om at tilsyns-virksomheten skulle effektiviseres, og det varlagt inn et kutt i embetets ordinære bevilgning på2,7 mill. kroner som følge av denne effektivise-ringen. Embetet håndterte dette ved å legge enforholdsmessig større andel av det totale kuttettil de to avdelingene som har mest omfattendetilsynsaktivitet (sosial- og familieavdelingen oghelseavdelingen), og det oppgis i årsrapporten å


Tabell 6 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i fylkesmannsembetene for klagesaker etter sosialtjenesteloven, måneder (30 dager per mnd), 2003–2006

Fylke 2003 2004 2005 2006

Østfold 3 1,5 1,2 2,0

Oslo og Akershus 5 5,3 1,3 2,6

Hedmark 2 2,8 2,3 3,5

Oppland 2 1,8 2,4 1,8

Buskerud 1 0,6 0,7 0,4

Vestfold 1 1,1 1,1 1,0

Telemark 2 2,0 2,5 1,7

Aust-Agder 1 0,9 1,1 0,9

Vest-Agder 1 1,5 1,1 1,0

Rogaland 4 3,8 1,2 1,3

Hordaland 1 1,9 2,2 1,9

Sogn og Fjordane 3 1,2 1,6 2,3

Møre og Romsdal 2 2,8 2,2 2,8

Sør-Trøndelag 3 3,0 2,2 2,9

Nord-Trøndelag 2 2,3 1,5 1,6

Nordland84 1 0,7 0,7 1,2

Troms 1 1,3 1,1 1,2

Finnmark 2 2,7 2,4 2,5

Hele landet (gj.snitt) 2 2,1 1,6 1,8

Kilde: FAD/Sysam

84) Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er beregnet ut ifra 2. og 3. tertial.

85) Resultatkrav embetsoppdrag 2003–2006. I embetsoppdraget for2007 er kravet endret til at 90 prosent av klagesakene etter sosial-tjenesteloven, som behandles og avsluttes i 2007, skal ha en saks-behandlingstid på tre måneder eller mindre.

86) Dokument nr. 3: 12 (2000–2001) Riksrevisjonens undersøkelse avklagesaksbehandlingen ved fylkesmannsembetene.

være årsaken til at embetet kom svært uheldig utpå prioriterte klagesaksområder.89

Det ble behandlet 1160 færre saker i 2005 enn i2003 (tabell 7), noe som er en nedgang på 18prosent. Det ble behandlet klart flest saker i2004, og det er pga. at Oslo og Akershusbehandlet over 1000 flere saker i 2004 enn i

2003. Nordland har både økning i antall restan-ser som beskrevet over, og færre behandledesaker i denne perioden.

Saksinngangen kan ha betydning for utviklingeni antall behandlede saker. Ifølge Statens helsetil-syns oversikt kom det inn 240 færre saker i 2005enn i 2004 for landet totalt sett.90 Finnmark ogVest-Agder fikk inn henholdsvis 50 og 69 færresaker i 2005 sammenliknet med året før, noesom er en prosentvis nedgang på 31 og 28 pro-sent. De fleste fylkesmenn har hatt omtrent likemange, eller noen færre saker i 2005 enn i 2004.Sogn og Fjordane, Troms og Sør-Trøndelaghadde imidlertid en økning i saksmengden påhhv. 40, 15 og 10 prosent. Økningen i Sogn ogFjordane var på 36 saker fra 2004 til 2005, ogantall ubehandlede saker økte samtidig fra 12 til22. Saksbehandlingstiden fikk som vist over(tabell 6) også en liten økning. Fylkesmannen iSogn og Fjordane styrket derfor budsjettet forhelse- og sosialavdelingen i 2006 for å motvirkedenne trenden.91


Tabell 7 Antall saker behandlet etter sosialtjenesteloven 2003–2006

Fylke 2003 2004 2005 2006 Endring 2003–2006 (antall)

Østfold 561 546 495 426 –135

Oslo og Akershus 1249 2287 1417 1236 –13

Hedmark 307 259 253 212 –95

Oppland 189 195 190 198 9

Buskerud 373 380 353 380 7

Vestfold 399 363 317 335 –64

Telemark 284 286 243 212 –72

Aust-Agder 172 110 121 106 –66

Vest-Agder 225 255 169 169 –56

Rogaland 463 624 532 375 –88

Hordaland 581 569 588 506 –75

Sogn og Fjordane 135 116 113 104 –31

Møre og Romsdal 303 251 276 224 –79

Sør-Trøndelag 300 280 221 237 –63

Nord-Trøndelag 128 123 137 95 –33

Nordland 38787 297 291 159 –228

Troms 288 245 220 226 –62

Finnmark 116 76 132 100 –16

Hele landet 6460 7262 6068 530088 –1160

Kilde: FAD/Sysam

87) Stipulerte tall for 3. tertial.

88) Ifølge Statens helsetilsyns tall er det behandlet 5351 saker i 2006

89) Årsrapport 2004, Oslo og Akershus: ”Budsjettrammen innebar etreelt kutt på ca. 11 mill. kroner med utgangspunkt i antall stillingerog embetets virksomhet ved inngangen til år 2003. Det ble i tilde-lingsbrevet gitt klare føringer fra MOD om at tilsynsvirksomhetenskulle effektiviseres, og det var lagt inn et kutt i embetets budsjett-ramme på 2,7 mill. kroner på dette området. Embetet håndtertedette ved å legge en forholdsmessig større andel av det totale kut-tet til de to avdelingene som har mest omfattende tilsynsaktivitet(sosial- og familieavdelingen og helseavdelingen). I tillegg fikkembetet et kutt på 2,064 mill. kroner relatert til bortfall av oppga-ver på sosial- og familieavdelingen og juridisk avdeling, som ogsåble tatt på de avdelingene. Resten av kuttet ble fordelt forholds-messig på alle avdelingene i embetet. Det ble innført stillingsstopp iembetet fra 01.01.04; dels for å omplassere ansatte internt vedledighet, og dels for å spare ved å begrense inntaket av vikarer vedpermisjoner.

Når kutt skal tas via vakanser, er det i begrenset grad mulig å styrenedbe manningen inn mot lavt prioriterte arbeidsområder. Det er såvidt ulik kompetanse som kreves i de ulike fagavdelingene, atmuligheten for fleksibilitet i form av flytting mellom fagområder erbegrenset. Dette førte til at embetet første halvår kom svært uhel-dig ut på prioriterte klagesaksområder, hvor saksbehandlingstidenble dramatisk forlenget. En øremerket tilleggsbevilging i juli bidro tilansettelse av 12 jurister siste halvår, som kun arbeidet med klagesa-ker. Det har bidratt til at saksbehandlingstiden har gått kraftig nedsiste halvår.”

.

90) Kilde: Statens helsetilsyn. Antall innkomne saker ble først registrertetter at Statens helsetilsyn fikk ansvar for klagesaker etter sosialtje-nesteloven, slik at tall for 2003 mangler.

91) Intervju med fylkeslegen i Sogn og Fjordane.

For hele landet kan fylkesmennene vise til øktmåloppnåelse både i saksbehandlingstid ogrestanselister i perioden 2003–2005. Oslo ogAkershus og Rogaland står for en betydelig delav denne forbedringen, og var to fylker somhadde problemer med lang saksbehandlingstid iårene 2003 og 2004, og til dels lange restanse -lister.

FADs system for systematisk sammenlikning(Sysam) ber også embetene om å registrere totaltidsbruk, og regner ut gjennomsnittlig tidsbrukper sak (timer). Det er stor variasjon i embetenesregistrerte timebruk per sak. 2,5 time i Telemarki 2004 er minste oppgitte tidsbruk per sak, mens12,4 timer i Sør-Trøndelag i 2005 var lengstetidsbruk per sak ifølge tallene fra Sysam.

Embetene har til Riksrevisjonen oppgitt antallårsverk brukt til klagesaksbehandling etter sosi-altjenesteloven i 2004 og 2005. En sammenlik-ning mellom oppgitte årsverkstall og effektivtidsbruk fra rapporteringen til FAD viser litesamsvar. Det er ikke slik at embeter som harrapportert mange timer per sak, bruker flere års-verk til klagesaksbehandlingen enn andre. Det erimidlertid stort samsvar mellom antall årsverkSør-Trøndelag setter av til saksbehandling (3315timer omregnet fra årsverk) og effektiv tidsbrukregistrert i Sysam (96 prosents samsvar i 2004).Til sammenlikning er det lite samsvar mellomantall årsverk i Aust-Agder og antall timer regis-trert på klagesaksbehandling i Sysam (17 pro-sents samsvar i 2004), mens Sør-Trøndelag harstort samsvar begge år.

Timeregistreringen er sentral i virksomhetsplan-leggingen i Sør-Trøndelag, og ble fullt innført i

2002. Det budsjetteres og regnskapsføres i for-hold til antall timer brukt på ulike oppgaver.Områdeansvarlige tildeles ressurser (i form avtimer) og kan styre i forhold til dette. Time regn -skapet for 2004 er nesten helt sammenfallendemed hva det er budsjettert med. I tillegg til attimeregistrering er et aktivt styringsverktøy iavdelingen, har Sør-Trøndelag klare retnings -linjer for hvordan timer skal registreres av deansatte.92

4.2.5 Tilsyn med helsetjenesten og med sosialtje-nesten (planlagte tilsyn)Fylkesmannens myndighet og plikt til å føre til-syn er hjemlet i sosialtjenesteloven, § 2-6.Helsetilsynet i fylket har tilsvarende myndighethjemlet i helsetilsynsloven, § 2. Myndigheten erogså omhandlet i kommunehelsetjenesteloven, §6-3. Målet med tilsynet er å finne ut om virk-somheten (kommunen, helseforetaket osv.) etter-lever myndighetskrav (lov og forskrifter).Statens helsetilsyn fastsetter krav til antall plan-lagte tilsyn i form av systemrevisjoner i embets-oppdraget, og i 2005, 2006 og 2007 var det 300tilsyn med helsetjenesten (helsetilsyn) og 180 til-syn med sosialtjenesten (sosialtilsyn). En del avdisse tilsynene er landsomfattende tilsyn med ettfelles tema fastsatt av Statens helsetilsyn.

Figur 2 viser utviklingen i antall helsetilsyn iperioden 2000 til 2005. Fra 2003 varHelsetilsynet i fylkene innlemmet i fylkesmann-sembetene, og Statens helsetilsyn overtok ansva-ret for tilsyn med sosialtjenesten samme år.Landsomfattende sosialtilsyn etter Statens helse-tilsyns veiledning ble først iverksatt i 2004, men


Tabell 8 Ressursbruk til klagesaksbehandling etter sosialtjenesteloven, utvalgte fylker, 2004 og 2005

2004 Årsverk omregnet Effektiv tidsbruk på Grad avtil timer fagområdet – timer samsvar

Aust-Agder 2 925 492 16,8 %

Oppland 3 120 1 569 50,3 %

Sør-Trøndelag 3 315 3 190 96,2 %

Nord-Trøndelag 1 560 693 44,4 %

Oslo og Akershus 19 500 10 524 54,0 %2005 Årsverk omregnet Effektiv tidsbruk på Grad av

til timer fagområdet – timer samsvar

Aust-Agder 2 925 470 16,1 %

Oppland 3 120 1 295 41,5 %

Sør-Trøndelag 3 315 2 739 82,6 %

Nord-Trøndelag 1 560 752 48,2 %

Oslo og Akershus 20 475 7 312 35,7 %

Kilde: FAD (effektiv tidsbruk), og fylkesmannsembetene (årsverk)

92) Intervju med fylkeslegen i Sør-Trøndelag, 15. november 2005.

fylkesmannen gjorde 86 systemrevisjoner i 2003(inkludert 20 fellestilsyn med helse). Antall sosi-altilsyn har derfor økt betydelig siden 2003. I

årsrapporten for 2003 uttrykker Statens helsetil-syn bekymring for nedgangen i antall egeniniti-erte helsetilsyn. Det er tilsyn som Helsetilsynet i


HelsetilsynSosialtilsynKrav helse (300) / sosial (180)

2002 2001 2000 2003 2004 2005 2006

350

300

250

200

150

100

50

0

Figur 2 Antall helse- og sosialtilsyn gjennomført av hhv. Helsetilsynet i fylkene og fylkesmennene. 2000(2003)–2006

Kilde: Helsetilsynet

60

80

100

120

40

20

0

Andel utførte tilsyn

Andel manglende tilsyn

Østfold

Oslo o

g Ake

rshus

Hedm

ark

Oppland

Busker

ud

Vestfo

ld

Tele

mar

k

Aust-Agder

Vest-A

gder

Rogalan

d

Hordal

and

Sogn o

g Fjord

ane

Møre

og R

omsd

al

Sør-T

røndel

ag

Nord-Tr

øndelag

Nordla

nd

Trom

s

Finnm

ark

Hele

landet

Pro

sen

tvis

op

pfy

llels

e av

res

ult

atkr

av

Figur 3 Prosentvis oppfyllelse av resultatkrav til helse- og sosialtilsyn. Alle fylker. 2006

Kilde: Statens helsetilsyn

fylkene gjør på bakgrunn av risiko- og sårbar-hetsanalyser hvor det er vurdert å være særligmulighet for svikt og en risiko i forhold til pasi-entsikkerheten. Årsaken til nedgangen i de egen-initierte tilsynene oppgis først og fremst for åvære manglende kapasitet og ressurser til å utøvetilsyn utover de pålagte landsomfattende tilsyne-ne. Statens helsetilsyn registrerer at denne nega-tive tendensen sammenfaller med integreringen ifylkesmannsembetet.93 Det er imidlertid også enklar positiv trend i 2005 og 2006, der særligomfanget av sosialtilsynet nærmer seg kravet fraStatens helsetilsyn.

Statens helsetilsyn har fastsatt resultatkrav tilantall planlagte helse- og sosialtilsyn i form avsystemrevisjon. I 2005 var prosentvis oppfyllelseav kravene til helse- og sosialtilsyn for hele lan-det på totalt 80 prosent. Oppfyllelsen var 89 pro-sent (160 av 180) for sosialtilsynene og 74 pro-sent for helsetilsynene (222 av 300). I 2006 økteprosentvis oppfyllelse til 93 prosent for sosialtil-synet og 83 prosent for helsetilsynet. Rogalander lengst unna resultatmålet i 2005 ved kun å hagjennomført 19 av 34 pålagte helse- og sosialtil-syn, noe som gir en oppnåelse på 56 prosent. Detviser at Rogaland har hatt en bedre utvikling imåloppnåelsen knyttet til klagesaksbehandlingenn oppfyllelsen av kravene til helse- og sosial-tilsyn. Også Finnmark, Oppland og Møre ogRomsdal har lav måloppnåelse, med oppfyllelsepå henholdsvis 56, 58 og 64 prosent. Viderekommer Østfold, Oslo og Akershus og Nord-Trøndelag med oppfyllelse på henholdsvis 70,72 og 71 prosent. Oslo og Akershus gjennomfør-te svært få helsetilsyn i 2004, men fikk i storgrad rettet opp dette i 2005. Aust-Agder, Sognog Fjordane, Troms og Sør-Trøndelag har allegjennomført det pålagte antall tilsyn i 2005.Disse fylkene har valgt å utføre noen flere tilsynenn minstekravet fra Statens helsetilsyn, noesom skal være basert på risiko- og vesentlighets-vurderinger.

I 2006 er tilsynet med spesialisthelsetjenestenplanlagt i regioner der volumkrav flyttes mellomfylkene, for eksempel ved at ansatte ved Helse -tilsynet i Hordaland har ledet tilsyn med virk-somheter i Rogaland. Det gjør at prosentvis opp-fyllelse ikke kan brytes ned på fylkesnivå. Flereav fylkene som ikke nådde målene i 2005, serimidlertid ut til å mangle tilsyn også i 2006.Oslo og Akershus manglet 17 helse- og sosialtil-syn for å nå kravet, mens omkringliggende fyl-

ker som Oppland, Østfold og Hedmark manglet21 tilsyn til sammen.94 Rogaland og Hordalandmanglet også til sammen 10 helse- og sosialtil-syn.95

Oppsummert viser det seg at Helsetilsynet i fyl-kene i 2006 for første gang utfører helsetilsyn isamme omfang som før innlemmelsen. Etter atStatens helsetilsyn i 2003 fikk det faglige ansva-ret for tilsynet etter sosialtjenesteloven, harantallet utførte sosialtilsyn etter systemrevisjons-metoden økt kraftig.96 Det har derfor vært enmarkant økning i antallet helse- og sosialtilsynsamlet sett, fra totalt 305 planlagte tilsyn i 2003til 417 i 2006. Sosialtilsynet har med Statenshelsetilsyns overtakelse av det faglige ansvaret,også blitt gjenstand for landsomfattende tilsynmed særskilte veiledninger fra Statens helsetil-syn om gjennomføringen av tilsynet.

4.2.6 TilsynssakerHelsetilsynet i fylket behandler enkeltsaker medspørsmål om svikt i helsetjenesten (tilsynssaker).Statens helsetilsyns resultatkrav er at mediansaksbehandlingstid for tilsynssaker skal være 5måneder eller mindre, ved maksimalt 1700 nyesaker for hvert år.97

Riksrevisjonen påviste lang saksbehandlingstidpå tilsynssaker under Helsetilsynet i fylkene ogStatens helsetilsyn i 1999, og i oppfølgingsrap-portene i 2003 og 2004.98 Oppfølgingen i 2006viste imidlertid en betydelig forbedring fra ogmed 2005, og at måloppnåelsen hadde vært svakfram til 2004. Mens ni fylker overskred kravetfra Statens helsetilsyn på median saksbehand-lingstid på fem måneder i 2004, var det fire fyl-ker som overskred kravet i 2005. De lengstesaksbehandlingstidene var blitt vesentlig redu-sert, samtidig som antallet nye saker økte. I peri-oden 2001–2006 økte antall tilsynssaker fra 1607til 2333. Østfold hadde flest restanser i 2004, ognest mest restanser i 2005 og 2006. Stort medie -fokus på enkeltsaker i Østfold har både gitt mer-arbeid for embetet, og trolig forårsaket en stor


93) Årsrapport Helsetilsynet 2003, s. 9.

94) Østfold: –5, Hedmark: –5, Oppland: –11.

95) Rogaland: –7, Hordaland: –3, Sogn og Fjordane: –2, Møre ogRomsdal: –1.

96) Ifølge Statens helsetilsyn ble det før 2003 utført langt flere tilsynmed sosialtjenesten enn 180, men da med andre metoder.

97) Resultatkravet for 2004 og 2005.

98) Dokument nr. 3:3 (1999–2000) Riksrevisjonens undersøkelse av kla-gesaksbehandling i Statens helsetilsyn og ved fylkeslegekontorene;Dokument nr. 3:1 (2003–2004); Dokument nr. 3:1 (2004–2005);Administrativ rapport nr. 1 2006.

økning i antall innkomne tilsynssaker i Østfold.99

Oslo og Akershus hadde flest restanser i 2003,2005 og 2006, mens Sogn og Fjordane haddeklart færrest restanser i perioden 2003–2005.100

4.2.7 Førerkortsaker (Sosial- og helsedirektoratet)Fylkesmannen skal behandle søknader om dis-pensasjon fra førerkortforskriftens helsekrav, taimot meldinger om helsesvikt i forhold til fører-kortforskriftens helsekrav, og vurdere om politietskal tilrås inndragning av førerkortet. Fører kort -sakene skal behandles innen seks uker.

Antall førerkortsaker for hele landet økte med19,2 prosent i 2003–2006, og var totalt 13 968saker i 2006. For de 16 fylkesmannsembetenesom har kunnet oppgi tall for hele perioden, varøkningen på 1937 saker. Nord-Trøndelag ogNordland hadde den største prosentvise økningenmed drøyt 60 prosent flere saker i 2006 enn i2003. Også Møre og Romsdal og Aust-Agderhadde en markant økning i perioden. Fylkes -mannen i Oslo og Akershus behandlet klart flestsaker i landet, og helseavdelingen avsatte i 2005nærmere 3 ½ årsverk til å behandle de 2474sakene.

Tabell 10 viser at embeter som har oppgitt saks-behandlingstid, stort sett avgjør sakene innen énmåned. Tabellen viser også at embeter med øktsaksmengde holder saksbehandlingstidene nede,og overholder resultatkravet på seks uker.

4.2.8 Hvordan prioriterer og styrer embeteneinnen helse- og sosialområdet?Avdelingslederne innen helse- og sosialområdetopplever ulik grad av ressursknapphet, og det


99) Årsrapport Fylkesmannen i Østfold.

100) Administrativ rapport nr. 1 2006, s. 15.

Tabell 10 Saksbehandlingstid for førerkortsaker, dager, 11fylker, 2003 og 2006

2003 2006

Østfold 20 40

Oslo og Akershus 20–40 -

Hedmark 30 30

Buskerud 14 14

Vestfold 10 10

Telemark 5 5

Aust-Agder 5 5

Møre og Romsdal 20–30 30

Nord-Trøndelag 30 -

Troms 21 21101

Finnmark 25 30

Kilde: fylkesmannsembetene

Tabell 9 Antall behandlede førerkortsaker 2003–2006

Førerkortsaker 2003 2004 2005 2006 Prosentvis endring 2003–2006

Østfold 575 697 732 702 +22,1

Oslo og Akershus 2238 2276 2474 2614 +16,8

Hedmark 501 638 608 600 +19,8

Oppland - 691 762 647 -

Buskerud 280 315 350 380 +35,7

Vestfold 726 840 817 661 –9,0

Telemark 675 679 677 680 +0,7

Aust-Agder 387 443 522 599 +54,8

Vest-Agder 602 501 474 593 –1,5

Rogaland - - - 1294 -

Hordaland 850 850 850 994 +16,9

Sogn og Fjordane 390 370 375 415 +6,4

Møre og Romsdal 491 533 576 706 +43,8

Sør-Trøndelag 672 578 664 741 +10,3

Nord-Trøndelag 325 393 459 525 +61,5

Nordland 741 560 844 1216 +64,1

Troms 387 400 407 402 +3,9

Finnmark 250 250 200 199 –20,4

Hele landet - - - 13 968 -

Totalt 16 embeter 10 090 10 323 11 029 12 027 +19,2


101) Maksimal saksbehandlingstid er i Troms 21 dager.

varierer i hvilken grad de mener manglende res-surser går ut over måloppnåelsen innen helse- ogsosialområdet. På spørsmål om det er samsvarmellom oppgavene i embetsoppdragene og res-sursene de disponerer for å løse disse oppga-vene, svarer 16 fylkesleger at det er for lite sam-svar. Fylkeslegen i Hordaland sier imidlertid atressursene er i samsvar med oppgavene. 11 fyl-kesleger mener manglende ressurser i noen gradgår ut over måloppnåelsen i, mens fylkeslegene iRogaland, Nordland og Hedmark hevder det istor grad går ut over måloppnåelsen. Fylkeslegeni Sogn og Fjordane sier avdelingen i et størresamfunnsperspektiv har omtrent riktig med res-surser.102

Tilsyn og veiledning nedprioriteres til fordel for klagesakeneFlere embeter vektlegger at klagesaksbehand-lingen blir prioritert i en situasjon med knapperessurser. Utviklingsoppgaver og ekstern virk-somhet som rådgivning og tilsyn oppgis å blinedprioritert til fordel for klagesaksbehandling-en. SHdirs embetsoppdrag består av mangeutviklings- og rådgivningsoppgaver, og innebæ-rer mindre synlige oppgaver som en del embeteroppgir blir nedprioritert.

Som følge av opprioriteringen av klagesaksbe-handlingen i Rogaland var det nødvendig forledelsen å nedprioritere tilsyn. Rogaland varlengst unna kravet til helse- og sosialtilsyn i2005, og utførte kun 56 prosent av det pålagteantall tilsyn. Fylkeslegen i Rogaland sier at vik-tige utviklingsoppgaver blir nedprioritert for atavdelingen skal kunne oppfylle målsettingeneom rettferdig klagesaksbehandling og sikre retts-sikkerheten. Nedprioriteringen av utviklingsopp-gaver og tilsyn kommer også til uttrykk ved atøremerkede tilskudd som skulle brukes til utvik-lingstiltak og tilsyn osv. innen helse- og sosial-feltet, blir brukt til å saldere kap. 1510.Fylkeslegen i Troms prioriterer også å behandletilsynssaker og rettighetsklager innen tidsfris-tene, og gjennomføre pålagte tilsyn. Det betyr ateksternt veiledningsarbeid og kompetansehe-vingsarbeid i perioder er ”sterkt nedprioritert”,og at avdelingen har liten kapasitet til intern kva-litetssikring, kompetanseheving og utviklingsar-beid. Aust-Agder er et av mange embeter somikke utførte det pålagte antall helse- og sosialtil-syn i 2005. Fylkeslegen i Aust-Agder sier atantall tilsyn stort sett fastsettes etter hva det erkapasitet til, og i for liten grad etter risiko. Et

risikofokus tilsier et høyere antall tilsyn i fylket,men ressurssituasjonen krever stram prioriteringog tilpasning til hva som lar seg gjennomføre.

Begrensede ressurser gjør at helseavdelingen iNordland legger opp til manglende måloppnåelsei sin interne planlegging og styring. SHdir har etmeget omfattende embetsoppdrag, og i stor grader det diffuse oppdrag med ordlyden ”bidra til”,”påse at”, ”følge med” og ”veilede ved imple-mentering”. Når det gjelder SHdirs embetsopp-drag, er det ingen målekriterier fra direktoratetsside for vurderingen av om embetet har utførtoppgaven. Avdelingen må konkretisere oppga-ven i egen virksomhetsplan etter de ressurseneavdelingen disponerer. Fylkeslegen i Nordlandsier at avdelingen ikke har ressurser til å løsealle oppgavene fra Shdir på en tilfredsstillendemåte, og i en del tilfeller blir det derfor mini-mumsløsninger.

Erfaringer fra effektiviseringstiltak innen klagesaksbehandlingenAlle fylkesmannsembetene har satt i gang tiltakfor å effektivisere klagesaksbehandlingen.Mulighetene for å effektivisere klagesaksbehand-lingen varierer imidlertid, og resultatene kanvariere mellom de ulike embetene. Fylkes -mennene i Rogaland og Østfold har gjort omfat-tende tiltak for å øke effektiviteten. Rogalandhar hatt en positiv forbedring med sine tiltak,mens Østfold har til nå ikke løst utfordringenemht. saksbehandlingstid, restanser og manglendehelse- og sosialtilsyn.

Fylkesmannsembetet i Rogaland har redusertsaksbehandlingstiden på pasientklager i perioden2003–2006 med drøyt 38,3 prosent, til tross forøkt saksmengde. Rogaland hadde før dette høygjennomsnittlig saksbehandlingstid i den syste-matiske sammenlikningen av klagesaker ettersosialtjenesteloven (Sysam), og embetsledelsenså det som nødvendig å iverksette tiltak for åkorte ned saksbehandlingstiden. Tiltakene skullestimulere og motivere saksbehandlerne, og førtesåledes til en liten kostnadsøkning. Blant annetbesøkte saksbehandlere fra Rogaland fylkes-mannsembetet i Hordaland. Dette var et embetesom hadde vesentlig kortere saksbehandlingstid,og som opplever at ressursene i stor grad er isamsvar med oppgavene. Erfaringene fraHordaland ble brukt for å forbedre egne rutiner,noe som ga positive resultater i Rogalands klage-saksbehandling. Tiltakene som ble iverksatt for åredusere saksbehandlingstidene, var forholdsvislite ressurskrevende, men handlet i hovedsak om


102) Intervju med fylkeslegen i Sogn og Fjordane 2. februar 2006.

å sette fokus på klagesaksbehandlingen og moti-vere de ansatte. Men embetet måtte også priori-tere klagesaksbehandlingen framfor andre opp-gaver i forbedringen av saksbehandlingstidene.

Østfold har satt i gang tiltak for en mer effektivklagesaksbehandling, blant annet ”Restanse -prosjektet”. Prosjektet innebærer blant annet atflere ressurser prioriteres til saksbehandling påbekostning av andre aktiviteter. Embetet har vur-dert å la ansatte spesialisere seg på rettighetskla-ger, men embetet er lite og har ikke nok ansattetil et slikt tiltak. Spesialisering har sin fordel nårdet gjelder å få kompetanse på hva som egentliger innholdet i rettighetene, noe som er langt fraavklart. Embetet har forventninger til omorgani-seringen i et felles helse- og sosialområde, derhåpet er å bli en mer robust avdeling. Men fort-satt skal avdelingen nedbemannes, og fylkesle-gen konstaterer at det er slitasje på personalet.Fylkeslegen i Østfold har hatt en økning i antallklage- og tilsynssaker. De sliter samtidig medrestanser, lang saksbehandlingstid og for fåutførte helse- og sosialtilsyn. I 2005 fikk Østfoldderfor hjelp fra Statens helsetilsyn til å behandle40 saker, men allerede våren 2006 var avdeling-en tilbake i samme situasjon med lange saksbe-handlingstider. I 2006 hadde Østfold over nimåneder (280 dager) gjennomsnittlig behand-lingstid for pasientrettighetsklagene. Selv uttalerfylkesmannen i Østfold at funksjonen som statligsektormyndighet og et sterkere fokus på utvikler-rollen fører til at prioriteringen for å oppnåbalanse mellom de ulike oppgavene – saksbe-handling, tilsyn, rådgivning, pådrivervirksomhetog utviklingsarbeid – blir mer krevende.

Sør-Trøndelag er eneste embete med en markantøkning i antall årsverk i perioden 2003–2005.Fylkeslegen i Sør-Trøndelag forteller at de har fåressurser, og må prioritere, men hevder det iliten grad går ut over måloppnåelsen. Fylkes -legen har med utgangspunkt i registreringen avressursbruk analysert utviklingen i arbeidsinnsat-sen før og etter innlemmelsen i embetet i 2003.Helse- og sosialavdelingen har fordoblet innsat-sen på eksternt rettet tilsyn. I 2002 var 42 pro-sent av aktiviteten hos fylkeslegen internt rela-tert, mens den interne aktiviteten i 2005 tilsvarte20 prosent av ressursene. Denne endringen erikke bare knyttet til flytting av administrasjon tilembetets stab, men også reelle effektiviserings-gevinster. Avdelingen har satset på å få flestmulig faglige stillinger innenfor budsjettrammen,og har gjennomsnittlig blitt tilført to faglige års-verk per år. Avdelingen har bevisst valgt å binde

opp større deler av budsjettet til faglige årsverk,og resultatet er at de faglige aktivitetene har øktetter innlemmelsen i fylkesmannsembetet. Sør-Trøndelag har i perioden 2003–2006 akkuratklart kravene til saksbehandlingstid, bortsett frapasientklagene i 2006, der de lå noe over kravet(107 dager).

Tids- og ressurskrevende tilsyn i enkelte fylkerTilsynsreiser i et fylke som Nordland er sværtressurskrevende og gir mindre handlingsrom iressursstyringen. FAD har tatt høyde for varie-rende reisekostnader mellom embetene i sin nyebudsjettmodell, men det tas ikke hensyn til at til-synsreiser i fylker som Nordland og Finnmark ersvært tidkrevende. På grunn av de lange avstan-dene viser Finnmark og Nordland til at helse- ogsosialtilsynene er tids- og ressurskrevende for deansatte. Det betyr økt belastning og slitasje påmedarbeiderne, og dessuten akkumulering avavspasering som det blir vanskelig å få tatt ut.Nordland har slitt med å nå kravene til antallhelse- og sosialtilsyn, og har hatt et dalendeantall planlagte tilsyn i en periode hvor antallethar økt i landet for øvrig (2003–2005).

4.3 Barne- og likestillingsdepartementet

4.3.1 Oppgaver innen barne- og familieområdet ifylkesmannsembeteneFylkesmannen skal følge opp nasjonale målset-tinger innen oppvekst-, samlivs- og likestillings-politikken. Fylkesmannen utfører lovpålagteoppgaver, bl.a. tilsyn og klagesaksbehand -ling, etter ekteskapsloven, barnelo-ven, barnevernloven og familievernloven. Nårdet gjelder barnevernet, skal fylkesmannengjennom tilsynsvirksomheten blant annet påse atbarneverntjenestens virksomheter drives i sam-svar med bestemmelsene i barnevernloven.Fylkesmannen skal videre bidra til å gjennomfø-re og samordne den statlige politikken rettet motkommuner på barnevernområdet. I tillegg tilgenerelle veiledningsoppgaver overfor kommu-nesektoren på departementets fagområder, utfø-rer fylkesmannen også støtteaktiviteter i form avkurs og møtevirksomhet for den kommuna-le barneverntjenesten.103

4.3.2 Årsverksutvikling innen barne- og familieområdetDet har vært en økning i totalt antall årsverkinnen barne- og familieområdet i embetene fra


103) Embetsoppdraget 2006.

2003 til 2005 (figur 4). Tildelingsbrevet for 2005understreker at fylkesmannen skal prioriterearbeidet med barnehagereformen, og at embe-tene må tilpasse ressursforbruk i forhold til dettei en overgangsperiode. Tildelingsbrevet viser atfylkesmennene har blitt styrket med midler tilinformasjon, veiledning og oppfølging av kom-munene på barnehage feltet.104 I 2006 er barneha-geområdet lagt under Kunnskapsdepartementet,og embetene anslår 35 årsverk på dette fagområ-det i 2006. Antall årsverk innen det tidligerebarne- og familieområdet er derfor omtrent likt i2006.

4.3.3 BarnevernstilsynFylkesmannen skal føre tilsyn etter lov om bar-neverntjenester. Barne- og likestillingsdeparte-mentet (BLD) har i § 8 i forskrift om tilsyn medbarn i barneverninstitusjoner for omsorg ogbehandling, satt krav til antall og metode for fyl-kesmannens tilsyn. Forskriften krever at fylkes-mannen har rutinemessig tilsyn ved besøk i insti-tusjonen ”så ofte som forholdene tilsier det”,men skal i alle tilfeller ha tilsyn minst to gangerhvert år.105 Institusjoner som tar imot barn plas-sert etter barnevernloven §§ 4-24 og 4-26, skal

besøkes minst fire ganger hvert år fra 2004. Før2004 var forskriftskravene henholdsvis fire ogåtte ganger per år.106 Den nye forskriften leggeren større del av ansvaret for å vurdere behovetfor antall rutinemessige tilsynsbesøk til fylkes-mannen, noe som innebærer at fylkesmannen måkonkret vurdere behovet for tilsynsbesøk forhver enkelt institusjon. Kravet på to ganger perår er imidlertid fastsatt av BLD som et mini-mumskrav for de rutinemessige tilsyns-besøkene.107 I tillegg innførte den nye forskriftenfra 2004 tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, derkravet er at fylkesmannen skal foreta én system-revisjon i året ved hver institusjon i fylket.

Figur 5 a) viser en markant reduksjon i antall til-synsbesøk i 2004, samtidig som b) den prosent-vise oppfyllelsen øker til 100 prosent. Fylkes -mennene har langt færre tilsynsbesøk etter innfø-ringen av den nye forskriften fra 2004. I 2003hadde fylkesmennene totalt 1743 tilsynsbesøkmot 1042 i 2004. Kravene til antall tilsynsbesøkble halvert med den nye forskriften i 2004, ogembetene har med andre ord tilpasset aktivitetenderetter.


120

140

100

80

60

An

tall

årsv

erk

40

20

02003 – Barne- og

familiedepartementet2005 – Barne- og

familiedepartementet2006 – Barne- og

likestillingsdepartementet(inkl. barnehager)

Årsverk barnehager (KD)

Årsverk

Figur 4 Antall årsverk i embetene under Barne- og familiedepartementet. 2003–2006

Kilde: FAD/fylkesmannsembetene

104) Tildelingsbrev 2005, kap. 1510.

105) Forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg ogbehandling, § 8. Tilsynsbesøk.

106) Forskrift 9. februar 1993 nr. 0550 om tilsyn i barnevernsinstitusjo-ner for omsorg og behandling.

107) Informasjon om endringer i forskrifter gitt med hjemmel i barne-vernloven, brev av 22. desember 2003 fra Barne- og familiedeparte-mentet.

Oslo og Akershus, Rogaland og Finnmark utfør-te drøyt halvparten av de påkrevde tilsynene i2002 og 2003. Ved at forskriftskravene ble hal-vert i 2004, oppfyller nå disse fylkene kravenemed omtrent den samme aktivitet som tidligere.Fylker med 100 prosent oppfyllelse av kravenefør 2004 har redusert antall tilsynsbesøk etter2004, og justert seg ned til de nye kravene.

Etter endringen av forskriftskravene i 2004 ble100 prosent oppfyllelse ansett av departementetfor å være et minimumskrav. Hensikten var atdet skulle utføres tilsyn med institusjoneneutover dette ”så ofte som forholdene ved institu-sjonene tilsier det”, og det er rimelig å forventeat fylkene vurderer det ut ifra vesentlighet ogrisiko for avvik ved institusjonene. Flestepartenav embetene har som vist over, lagt seg på mini-mumsnivået.

Med den nye forskriften skal også fylkesmenne-ne årlig ha systemtilsyn ved hver institusjon. Engjennomgang av årsrapporter for barneverntilsy-net i 2005, viser at flertallet av fylkesmenneneutfører det pålagte antall systemtilsyn. Oslo ogAkershus oppgir imidlertid at de ikke utførteslike systemtilsyn verken i 2004 eller 2005, mendeltok i gjennomføringen av tre landsomfattendesystemtilsyn i 2006.109 Østfold har gjort system-revisjon i tre kommuner, men rapporterer ikkeom systemrevisjoner ved noen institusjoner i2005. Rogaland og Hordaland har hatt systemtil-

syn ved 50 prosent av sine institusjoner sammeår, og Sør-Trøndelag har hatt systemtilsyn ved13 av 17 institusjoner.

Systemtilsyn innebærer en ny tilsynsmetodikk påbarnevernsområdet, og både BLD og embetenehar gjennomført opplæringstiltak. Embetene sierat dette er en ressurskrevende tilsynsform, særligder hvor tilsynet er felles mellom flere fylker.110

Oslo og Akershus ser på ”skriftlig kartleggings-tilsyn” som et alternativ til systemrevisjon iinstitusjoner,111. Departementet sier at det likeveler enighet mellom departementet og embeteneom at tilsynsmetodene som skal brukes, er sys-temrevisjon, og i tillegg individrettet tilsyn i bar-nevernet. Gjennom kurs i systemrevisjon, til-synsfora og andre virkemidler, hevder BLD attilsynene i barnevernet er relativt like i utøvelsenav tilsynet på tvers av fylkene, og at de hargjennomgående god kvalitet. Embetene har iøkende grad samordnet sine tilsynsressurser. Detbetyr at medarbeidere som driver tilsyn medulike tjenesteområder på embetene, kan biståhverandre under tilsynsbesøk, men også samord-ne sine tilsyn under for eksempel kommunebe-søk. Siden tilsynsmetodikken stort sett er densamme på de ulike tjenesteområdene, er det til-strekkelig at én person har fagkompetanse på dettjenesteområdet som skal ha tilsyn.


2002

2003

2004

2005

2006

2000

a) Antall gjennomførte tilsynsbesøk

1800

1600

1400

1200

An

tall

tils

yn

1000

800

600

400

200

0

2002

2003

2004

2005

2006

120

b) Prosentvis oppfyllelse av krav

100

80

60

40

Pro

sen

t

20

0

Figur 5 Antall gjennomførte tilsyn med barnevernsinstitusjoner108 og prosentvis oppfyllelse av gjeldende forskriftskrav.2002–2006


108) Jf. resultatkrav 45.1 i embetsoppdrag 2006.

109) Ifølge kommentar i bestilling av oppdaterte tall for 2006.

110) Intervju med fylkesmannen i Rogaland, 4. oktober 2006.

111) Årsrapport 2004, Oslo og Akershus, s. 5.

4.3.4 Klagesaker etter lov om barneverntjenesterFylkesmennene behandler klagesaker etter lovom barneverntjenester § 6-5. Ved fylkesmannensbehandling av saker skal forvaltningslovens alm-innelige regler følges, jf. barnevernloven § 6-1.Det er ikke fastsatt resultatkrav til lengste saks-

behandlingstid i embetsoppdraget utover dette.

Det har vært en liten nedgang på 31 saker for de16 fylkesmannsembetene som har oppgitt antallbehandlede saker. Det er stor variasjon mellomembetene i utviklingen i antall klagesaker etter


Tabell 11 Antall behandlede klagesaker (enkeltvedtak) etter lov om barneverntjenester, 16 embeter, 2003–2006

Klagesaker etter lov om barneverntjenester

Fylke 2003 2005 2006 Endring 2003–2006 (antall)

Østfold 18 20 21 +3

Oslo og Akershus 191 219 121 –70

Hedmark 11 10 14 +3

Oppland 9 10 38 +29

Buskerud 24 21 30 +6

Vestfold 7 9 6 –1

Telemark 7 7 3 –4

Aust-Agder 10 6 11 +1

Vest-Agder 16 24 22 +6

Hordaland 70 79 78 +8

Sogn og Fjordane 0 3 3 +3

Møre og Romsdal 29 25 5 –24

Nord-Trøndelag 2 4 18 +16

Nordland 6 2 27 +21

Troms 16 10 13 –3

Finnmark 27 21 2 –25

Totalt (16 embeter) 443 470 412 –31

Kilde: fylkesmannsembetene112

112) Gjelder alle klagesaker (enkeltvedtak) etter lov om barneverntjenes-ter, jf. resultatområde 45.1 i embetsoppdraget 2006. Tallene er rap-portert til Riksrevisjonen fra fylkesmannsembetene.

113) Gjelder alle klagesaker (enkeltvedtak) etter lov om barneverntjenes-ter, jf. resultatområde 45.1 i embetsoppdraget 2006. Tallene er rap-portert til Riksrevisjonen fra fylkesmannsembetene.

Tabell 12 Saksbehandlingstid klagesaker (enkeltvedtak) etter lov om barneverntjenester, antall dager, 2003–2006

Klagesaker etter lov om barneverntjenester

Fylke 2003 2004 2005 2006

Østfold 60 68 60 45

Oslo og Akershus - 108 96 55

Hedmark 60 60 60 60

Oppland 18 10 20 25

Buskerud 21 15 17 16

Vestfold 18 28 20 60

Telemark 30 30 40 60

Aust-Agder 30 20 20 30

Vest-Agder 42–56 42–56 42–56 42–56

Hordaland 60–90 60–90 60–90 70

Møre og Romsdal 60 60 65 40

Nordland 3 - 1 4

Troms 60 60 60 30

Kilde: fylkesmannsembetene113

lov om barneverntjenester. Mens Oppland, Nord-Trøndelag og Nordland har hatt en kraftigøkning i perioden 2003–2006, har Oslo ogAkershus, Møre og Romsdal og Finnmark hatten markant nedgang, særlig i 2006. Oslo ogAkershus har imidlertid hatt en langvarig økningover flere år. Embetet behandlet 219 saker i2004 mot 191 i 2003, men hadde i perioden førdette (1997–2003) en økning i antall innkomnesaker på 49 prosent, og behandlet 37 prosentflere saker i 2003 enn i 1997.114

Embetene som har hatt en økning i antall saker,har også lengst saksbehandlingstid. I Oslo ogAkershus var både saksbehandlingstid og antallsaker på det høyeste i 2004 og 2005, da behand-lingstiden i gjennomsnitt var på 108 og 96 dager.Men i 2006 gikk saksinngangen ned, og saksbe-handlingstiden er nå nede i 55 dager. De fleste avembetene ellers som har oppgitt saksbehandlings-tid, har forholdsvis kort behandlingstid. Embetersom ikke har hatt full måloppnåelse innen barne-vernstilsynet, som Hordaland og Østfold, har ogsålang saksbehandlingstid for klagesaker sammen-liknet med de andre embetene.

4.3.5 FamiliesakerFylkesmannen er saksbehandler og klageinstansfor en rekke forvaltningssaker. Fylkesmannenskal blant annet behandle søknader om separa-sjon og skilsmisser etter lov om ekteskap medtilhørende forskrifter, og det er et saksområdeder Barne- og familiedepartementet har det fag -lige etatsstyringsansvaret.

Tabell 13 viser at antall behandlede søknader omseparasjons- og skilsmissebevilgning i perioden2003–2006 har vært stabile. Størst økning harFinnmark med 10,7 prosents økning fra 2003 til2006, og nedgangen i søknader har vært størst iVest-Agder (9,3 prosent) og Nordland (9 pro-sent). Barne- og familiedepartementet sier atantall separasjons- og skilsmissesøknader har øktjevnt sett over en lengre tidsperiode. Saksom -rådet er imidlertid forutsigbart, og søknadsinn-gangen er gjennomgående jevn.

Med få unntak behandler embetene søknadeneom separasjon og skilsmissebevilgning innen 30dager. Rogaland har hatt lengst saksbehandlings-tid med et gjennomsnitt på 80 dager i 2003, menden er redusert til 40 dager i 2005 og 10 dager i2006. Det er stor variasjon i saksbehandlingsti-den mellom embetene. Søknadsbehandlingen toki gjennomsnitt 2 dager i Nord-Trøndelag mot 40dager i Telemark og Rogaland i 2005.


Tabell 13 Antall søknader om separasjons- og skilsmissebevilgning 2003–2006

Fylke 2003 2005 2006 Prosentvis endring 2003–2006

Østfold 1587 1572 1545 –2,6

Oslo og Akershus 6046 6536 6362 5,2

Hedmark 940 986 905 –3,7

Oppland 882 957 894 1,4

Buskerud 1442 1440 1405 –2,6

Vestfold115 1436 1403 1319 –8,1

Telemark 892 902 922 3,4

Aust-Agder116 594 639 570 –4,0

Vest-Agder 928 912 842 –9,3

Rogaland 2164 2111 2137 –1,2

Hordaland 2034 2062 1964 –3,4

Sogn og Fjordane 334 354 348 4,2

Møre og Romsdal 1100 1100 1006 –8,5

Sør-Trøndelag 1258 1202 1264 0,5

Nord-Trøndelag 617 593 562 –8,9

Nordland 1252 1145 1139 –9,0

Troms 724 828 753 4,0

Finnmark 355 412 393 10,7

Totalt 24 585 25 154 24 330 –1,0


114) Årsrapport 2003 om tilsyn med barnevernet, s. 16. Fylkesmannen iOslo og Akershus.

115) Innvilgede saker (alle søknader med noen få unntak blir innvilget).

116) Innvilgede saker (alle søknader med noen få unntak blir innvilget).

4.3.6 Hvordan prioriterer og styrer embeteneinnen barnevern?Avdelingslederne med ansvar for barnevern hev-der ressurssituasjonen krever harde prioriteringerinnad i avdelingene med ansvar for barnevern.13 av 14 avdelingsledere med ansvar for barne-vern sier at ressursene står i liten grad i samsvarmed oppgavene (inkluderer fem fylkesleger medansvar for barnevern). Fylkesmannen i Tromssier at ressursene stort sett er i samsvar med opp-gavene. De fleste embetene hevder dette går utover måloppnåelsen på området.

Barne- og familiedepartementet opplever gene-relt at embetene utfører oppgavene på BLDsområde med god kvalitet, men det varierer hvormange oppgaver embetene får gjort. End ring en iminimumskravet til antall tilsyn i 2004 gitt i for-skriften, hadde ikke som intensjon at det skullebrukes mindre tid på tilsyn enn tidligere. På bar-nevernområdet har det ifølge departementet værtfor dårlig måloppnåelse med hensyn til hvormange tilsynsbesøk som skal gjennomføres vedbarneverninstitusjonene. Det er måltall både nårdet gjelder individrettet tilsyn og systemrevisjoni barne- og ungdomsinstitusjonene, og departe-mentet har registrert at flere embeter ikke utførernok tilsyn. Det har vært en økning i antall priva-te hjem som mottar barn og unge som plasseresutenfor foreldrehjemmet, og de metodiske kra-vene knyttet til systemrevisjon, har blitt streng-ere. Det kan ha gjort at barnevernstilsynet iembetene blir mer tidkrevende. Ifølge BLD erdet et misforhold mellom oppgaver og ressurser.

Prioriteres klagesaker og tilsyn foran forebygging og rådgivning?Flere avdelingsledere påpeker at lovpålagte ogkvantifiserbare oppgaver i embetsoppdraget prio-riteres foran forbyggings- og utviklingsoppgaverinnen barnevernet. Rådgivning til kommunenelider på bekostning av de lovpålagte oppgavenesom klager og tilsyn.117 Veilednings- og utvik-lingsoppgavene i embetsoppdraget er bl.a. å vei-lede og informere kommuner om lover og for-skrifter, og følge opp at kommunale tverretatligeplaner for forebyggende tiltak i barnevernet ogandre tjenester videreutvikles. Videre er det enoppgave å koordinere og stimulere til lokale til-tak for å styrke oppvekstmiljøet i samarbeid medandre regionale statlige myndigheter.

Møre og Romsdal har ikke tid til å følge opperfaringer fra klage og tilsynsområdet på en sys-tematisk måte, og avdelingen har hatt for liten

mulighet til å bistå kommunene med råd og vei-ledning, eller å ta initiativ til utviklingsarbeid.Nordland klarer ikke å dekke behovet og etter-spørselen i fylket, og klarer ikke å gjennomføreoppgavene i samsvar med embetsoppdraget.Oppvekst- og utdanningsavdelingen i Sør-Trøndelag peker på stadig større krav til tilsyn,for eksempel etter systemtilsynsmetoden, samtnye lovkrav og forskrifter. Det vises til styrings-signalene som sier at embetet skal prioritere til-syn og klagesaksbehandling. Men samtidigbeskriver embetsoppdraget mange andre oppga-ver som avdelingen skal ha tid og ressurser til,men som må prioriteres ned, og utføres meroverfladisk og lettvint ifølge avdelingslederen.

Nedprioriteres tilsyn til fordel for klagesaks-behandlingen?Flere embeter sier også at ressurssituasjonen gjørdet nødvendig å prioritere mellom tilsyn og kla-gesaksbehandling. Hordaland oppfatter det somvanskelig å prioritere mellom måloppnåelse påtilsyn og enkeltsaksbehandling i en vanskeligressurssituasjon. I Rogaland blir antall tilsynsbe-søk ifølge avdelingsleder nedprioritert for atavdelingen skal kunne oppfylle målsettingeneom rettferdig klagesaksbehandling for å sikrerettssikkerhet. Fylkesmannen i Rogaland er tyde-lig på at embetet først og fremst prioriterer kla-gesaker og individets rettssikkerhet. I Møre ogRomsdal er det ressursene, og ikke vurderingerav ”hvor ofte som forholdene tilsier det”, somavgjør antall tilsyn.118 Avdelingsleder sier at detikke er gjennomført tilsyn i det omfang de hev-der det er behov for i et fylke med 37 kommu-ner. Til tross for en økning i antall årsverk påbarne- og familieområdet, har Møre og Romsdallagt seg på minimumskravet for antall tilsynsbe-søk. Østfold er ett av få embeter som ikke opp-fyller det nye volumkravet på tilsyn. Av delings -leder i Østfold sier at lite samsvar mellom opp-gaver og ressurser er årsaken til at det ikke ergjort tilstrekkelig antall tilsyn med alle tilsyns -objekter.

På grunnlag av årsverkstall fra embetene ble deti gjennomsnitt brukt 2,3 årsverk til tilsyn ogoppfølging innen barnevern i 2005. Hordalandbruker relativt få ressurser på barnevern i forholdtil at de har et høyt antall tilsynsbesøk ogbehandler mange klagesaker. Hordaland beskri-ver et fleksibelt team for gjennomføringen avinstitusjonstilsynet. For å gjennomføre tilsynsbe-søkene er det i Hordaland etablert team der med-


117) Avdelingsledere med ansvar for barnevern.118) Jf. forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg

og behandling, § 9.

arbeidere med andre hovedoppgaver blir trukketinn, siden tilsynet som hovedregel skal gjennom-føres av minst to personer.

4.4 Justisdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

4.4.1 Oppgaver innen justisområdet i fylkes -mannsembeteneFylkesmannen skal samordne og ha tilsyn med altberedskapsarbeid i fylket, og har et regionalt sam-ordningsansvar under kriser og katastrofer i freds-tid.119 Fylkesmannsembetene skal utvikle og opp-datere risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) for fyl-ket knyttet til særskilte risikoområder, risikovirk-somheter og samfunnskritiske funksjoner.Fylkesmannen skal også være pådriver og ha enkoordinerende rolle i forbindelse med regional ogkommunal beredskapsplanlegging, bl.a. i form avROS-analyser. Embetene skal støtte, veilede og hatilsyn med kommunenes arbeid med risiko- og sår-bar hets analyser, kriseplanlegging og deresivaretak else av samfunnssikkerhet og beredskap ide ordinære plan- og styringssystemene.120

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap(DSB) krevde at fylkesmannen førte tilsyn med énfiredel av kommunene hvert år i 2004 og tidligereår, men fra 2005 skal embetene i større grad skillemellom kommunene ut fra kommunestørrelse oggrad av risiko i den enkelte kommune/region.121

Fylkesmannen skal videre ha en øvet kriseorgani-sasjon i fylket122, og bruke fylkesberedskapsrådetsom en arena for samordning regionalt.123 St.meld.nr. 39 (2003–2004) legger vekt på risikoområderinnen sektorer som kraftforsyning, transport, mat -trygghet og drikkevannssikkerhet.124

I tillegg behandler fylkesmannen sivilsaker etter

blant annet vergemålsloven, tomtefesteloven ognavneloven, og dessuten søknader om fri retts-hjelp. I forbindelse med vergemål har fylkes-mannen også tilsyn med overformynderne.

4.4.2 Årsverksutvikling på justisområdetTotalt har antall årsverk embetene bruker påoppgaveporteføljen under Justisdepartementet,gått ned med 36 årsverk fra 2003 til 2006 (figur6). Fra 1. september 2003 ble søknader omvolds offererstatning overført til Kontoret forvoldsoffererstatning, og det reduserte budsjettetpå kap. 1510 i 2004 tilsvarende 15 årsverk idenne perioden.125

Fylkesmannsembetene har årlig oppgitt antallårsverk til DSB brukt på samfunnssikkerhets- ogberedskapsområdet, noe som viser en nedgangpå 21,8 årsverk i perioden 2003–2006 (tabell14). Ingen embeter har økt bemanningen til sam-funnssikkerhet og beredskap i denne perioden,og antall årsverk har gått ned fra 81,2 til 59,4totalt for hele landet. I gjennomsnitt brukerembetene 3,3 årsverk per embete (2006). Avdenne nedbemanningen skyldes 7 årsverk omor-ganiseringen av Sivilforsvaret. DSB sier at opp-rinnelig skulle fylkesmennene trekkes med 10stillinger i forhold til omorganiseringen avSivilforsvaret, og at det skulle tas fra de såkaltelandsdelsberedskapsfylkesmennene. Løsningentil slutt ble en reduksjon på 7 stillinger, resteren-de er generelt nedprioritering av beredskapsar-beidet fra fylkesmennenes side.126 Det blireksemplifisert av fylkesberedskapssjefen iNordland. Der har beredskapsarbeidet blitt ned-prioritert som følge av økt arbeidsmengde påandre på andre oppgaver innen justisområdet.Justisdepartementet har registrert nedgangen. Depåpeker at de ikke tilfører økonomiske ressurserpå justisområdet, men gir beskjed til FAD ombehov blant annet i forbindelse med endringer ioppgaveporteføljen. Det er FAD som har ansva-ret for fylkesmennenes budsjettkapittel (1510),og JD og FAD har en dialog om endringene børføre til at embetene tilføres eller fratas ressurser,men det er FAD som avgjør. Det kan få konse-kvenser for oppgaveløsningen i embetene på jus-tisområdet.127 Samtidig peker Justisdepartementetpå økt arbeidsmengde i embetene i forbindelsemed vergemålsordningen.128


119) Kgl.res. av 12. desember 1997; kgl. res. av 26. juli 1998; Innst. S.nr. 9 (2002–2003) Innstilling fra forsvarskomiteen og justiskomiteenom samfunnssikkerhet, av s. 30 framgår det at disse instruksenegjelder for beredskapsarbeidet til fylkesmannen.

120) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 69; Innst. S. nr. 49 (2004–2005) Innstilling fraforsvars komiteen om samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 24; Embetsoppdrag 2005 (resultatområde 53–55).

121) Embetsoppdrag 2004 og 2005.

122) St.prp. nr. 1 (2004–2005) Moderniseringsdepartementet, s. 61ff.

123) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 69; Innst. S. nr. 49 (2004–2005) Innstilling fraforsvars komiteen om samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 25; kgl.res. av 12. desember 1997 Retningslinjer forregionalt samordningsansvar ved kriser i fred; kgl.res. av 21. sep-tember 1979 Instruks for fylkesmennenes beredskapsarbeid.

124) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, jf. embetsoppdrag 2005 (resultatområde 53.2, 57.1).

125) Vedlegg til tildelingsbrev 2004, kap. 1510.

126) Svar fra DSB, 8. mai 2007.

127) Møte med Justisdepartementet, 28. november 2006.

128) Brev av 4. mai 2007.

Justisdepartementet har ikke gitt signaler om atsamfunnssikkerhet og beredskap skal nedpriori-teres, og DSB og beredskap har påpekt overforembetene at nedprioriteringene i antall årsverkikke er i tråd med deres signaler.130 Den generelle

tildelingen over statsbudsjettet (kap. 1510) skaldekke lønn og alle aktiviteter under Justis -departementets embetsoppdrag, inkludert sam-funnssikkerhet og beredskap. To embeter brukteikke 1510-midler til annet enn lønn innen sam-funnssikkerhet og beredskap i 2005. Tilsvarendevar det fem embeter i 2004 som ikke brukte avbevilgningen over kapittel 1510 til beredskapsar-beid mot kommuner og regionale fagetater. I


160

180

140

120

100

An

tall

årsv

erk

80

60

40

20

0tetnemetrapedsitsuJ – 6002tetnemetrapedsitsuJ – 3002

Figur 6 Antall årsverk129 under Justisdepartementet. 2003 og 2006


Tabell 14 Antall årsverk brukt på samfunnssikkerhet og beredskap i embetene 2003–2006

Fylke 2003 2006 Endring 2003–2006 (antall)

Østfold 3,2 2 –1,2

Oslo og Akershus 6 5,5 –0,5

Hedmark 8 3 –5

Oppland 3,1 3 –0,1

Buskerud 3,5 3,5 0

Vestfold 3,8 4 0,2

Telemark 3 3 0

Aust-Agder 4 2,3 –1,7

Vest-Agder 5 3 –2

Rogaland 5,3 3,7 –1,6

Hordaland 7 3,6 –3,4

Sogn og Fjordane 4 2,8 –1,2

Møre og Romsdal 4 3 –1

Sør-Trøndelag 7 3,1 –3,9

Nord-Trøndelag 2,8 3 0,2

Nordland 4 3,5 –0,5

Troms 4 4 0

Finnmark 3,5 3,4 –0,1

Hele landet 81,2 59,4 –21,8

Kilde: DSB/fylkesmannsembetene

129) Inkludert eksternt finaniserte årsverk som var 1 årsverk i 2003 og i2006.

130) Intervju med Justisdepartementet og DSB.

2005 tildelte derfor DSB 2,5 mill. kroner i pro-sjektstøtte til fylkesmennene utenom kapittel1510 for å bidra til gjennomføring av oppgaveneinnen samfunnssikkerhet og beredskap.131

4.4.3 Fri rettshjelp og vergemålssakerJustissaker utgjør et betydelig antall saker forembetene. Fylkesmannen har bl.a. ansvar for retts-hjelpsoppgaver som vedtak overfor enkeltmennes-ker etter rettshjelpsloven, og klager på vedtak ettervergemålsloven. Justisdepartementet har det fag -lige etatsstyringsansvaret og vergemål er et saks-område med økt arbeidsbelastning for overfor-mynderiet og fylkesmannen som klageinstans.Antall personer som omfattes av vergemålsord-ningen, øker, og det kan føre til økt pågang avenkelthenvendelser og mer arbeid knyttet til regn-skapsgjennomgang osv.132 Departementet har ikkefastsatt krav til saksbehandlingstid på disse saks-områdene i embetsoppdraget.

Tildelingsbrevet for 2003 viser til Stortingetsvedtak i 2002 om at egenandeler for fri rettshjelp

bortfaller, og det innebærer en rasjonaliserings-gevinst for fylkesmannsembetene. Saksinn -gang en for hele landet innen fri sakførsel og frittrettsråd etter rettshjelpsloven er halvert fra 2003til 2006 (–49,2 prosent), noe som viser atarbeids byrden med disse sakene har gått vesent-lig ned. I Buskerud, Vest-Agder, Møre ogRomsdal og Troms har reduksjonen vært på merenn 60 prosent. I Nordland er reduksjonen på 77prosent, der blant annet antall fremmedsaker blekraftig redusert i 2006, som følge av endringenav lov om fri rettshjelp.133

Før den undersøkte perioden (2003–2006) førtehevingen av grensen for fri rettshjelp til en storøkning i antall rettshjelpsaker, ifølge embetene.Senere endring av lov om fri rettshjelp har imid-lertid redusert de uheldige konsekvensene noe,og har som vist over redusert saksmengdenigjen.134 Økningen i antall fri rettshjelp-sakerfram til 2003 falt også sammen med overføring-en av ansvaret for voldsoffersakene, og innfø-ringen av saker etter hundeloven. Justisdeparte -


Tabell 15 Antall saker innen fri rettshjelp 2003–2006

Fylke 2003 2005 2006 Prosentvis endring 2003–2006

Østfold 3712 2541 2133 –42,5

Oslo og Akershus 9181 6234 4875 –46,9

Hedmark 2062 1095 830 –59,7

Oppland 2225 1732 1389 –37,6

Buskerud 3552 1680 1174 –66,9

Vestfold 2060 2317 899 –56,4

Telemark 1556 934 804 –48,3

Aust-Agder 1182 729 575 –51,4

Vest-Agder 5488 3011 2120 –61,4

Rogaland 3737 2109 1759 –52,9

Hordaland 3996 2721 3081 –22,9

Sogn og Fjordane 1105 695 560 –49,3

Møre og Romsdal 1731 880 647 –62,6

Sør-Trøndelag 2551 1584 1385 –45,7

Nord-Trøndelag 975 743 558 –42,8

Nordland 3652 2051135 839 –77,0136

Troms 2026 1093 732 –63,9

Finnmark 250 270 195 –22,0

Totalt 51 041 32 419 25 910 –49,2


131) Samfunnssikkerhet og beredskap på regionalt nivå. Sammenstillingog vurdering av fylkesmennenes årsrapportering for 2005. DSB, s. 5.

132) Brev av 4. mai 2007.

133) Antall journalposterte fremmedsaker har gått ned fra 4803 i 2003til 531 i 2006 (–88,9 prosent).

134) Intervju med FAD, 18. januar 2007.

135) I 2005 ble det opprettet 2056 saksmapper. Det var det året fylkesman-nen i Nordland gikk over til fullelektronisk arkiv, slik at alle saksmap-pene for saker fra 2004 og tidligere måtte registreres inn på nytt nårdet kom nye henvendelser eller søknader fra en tidligere søker.

136) Antall innkomne journalposter (et annet mål på saksmengden) viseren nedgang på 70,3 prosent i Nordland.

mentet har fått kritikk av embetene og FAD forsviktende økonomisk-administrative konsekvens -vurderinger av oppgaveportefølje og ressurser iforbindelse med disse endringene.

Søknader om fri rettshjelp er enkle saker forembetene, slik at fylkesmennene brukergjennomgående få årsverk på området (drøyt 36årsverk totalt). Til tross for en kraftig reduksjon iantall saker i de fleste embetene fra 2004 til2005, ble ikke ressursinnsatsen redusert tilsva-rende. Alle embeter unntatt to har brukt likemange, eller flere årsverk på saker om fri retts-hjelp i 2004 sammenliknet med 2005. Foreksempel brukte Rogaland 2,85 årsverk på frirettshjelp i 2004 mot 3,25 årsverk i 2005. Antallsaker gikk samtidig ned fra 2826 i 2004 til 2109i 2005. I både 2004 og 2005 satte fylkesmanneni Oslo og Akershus av 4,5 årsverk til saksbe-handlingen av fri rettshjelp, mens antall sakerfalt fra 9551 i 2004 til 6234 i 2005.

Justisdepartementet har gitt signaler om at verge-målsakene bør prioriteres av embetene, og kre-ver rapportering av antall saker etter vergemåls-loven i årsrapportene. Basert på årsrapporter frafylkesmenn som omtaler vergemålsakene i 2005,rapporterer de fleste en nedgang i antall saker.Rogaland, Finnmark, Sogn og Fjordane ogTroms har hatt færre saker i 2004 enn i 2005,mens Sør-Trøndelag har hatt 11 saker begge år. ISogn og Fjordane har det vært en jevn nedgangover en fireårsperiode. Vest-Agder er unntaket,med en økning fra 18 saker i 2003 til 28 saker i2005. Årsrapportene gir ingen indikasjoner på atsaksmengden innen vergemål øker, og generelter det få klagesaker som kommer inn til embe-tene. Oslo og Akershus hadde flest saker i 2005av de undersøkte årsrapportene, med totalt 53saker. Vest-Agder, som har hatt mange saker setti forhold til størrelsen på embetet, har avgjort defleste klagene innen én måned. Embetet sier atdet er ingen av de ordinære klagesakene som haroversteget tre måneders saksbehandlingstid hosfylkesmannen. Gjennomsnittlig saksbehandlings-tid i Sør-Trøndelag var til sammenlikning treuker i både 2004 og 2005.

4.4.4 I hvilken grad arbeider fylkesmennene forøkt samfunnssikkerhet og beredskap?

I hvilken grad samordnes regional beredskap i fylkene?DSB har i de siste embetsoppdragene vektlagtFylkesberedskapsrådet som forum for samordningav samfunnssikkerhet og beredskap i fylkene.

Embetsledelsen og fylkesberedskapssjefene blespurt om i hvilken grad Fylkesbered skapsrådet harbidratt til å styrke krisehåndteringen. 51 prosentmente Fylkesberedskapsrådet i stor grad har styr-ket krisehåndteringen, mens 43 prosent mente dethar styrket krisehåndteringen i noen grad.137

Fylkesmannen hevder samarbeidet med de flesteinstansene har fungert godt i øvelser eller ved kon-krete hendelser (figur 7). Samarbeidet med Poli -tiet, Sivilforsvaret og kommunene har gjennomgå-ende vært godt, men DSB og Statens vegvesenskiller seg ut ved at flere fylkesberedskapssjefersynes samarbeidet har fungert middels godt.

Samarbeidsklimaet sies å være godt, men det ertydelige forbedringsmuligheter i oppfølgingenfra andre statlige etater. Samhandling, priorite-ringer, deltakelse, oppfølging og samarbeidspro-sessene i og mellom etatene kan bli bedre. Endel fylkesberedskapssjefer peker på hvorfor sam-ordningen i en del tilfeller kan være mangelfull.Fylkesmannen er tillagt et særskilt samordnings-ansvar for regional stat, men det er uklart hvadette samordningsansvaret innebærer. Fylkes -mannen har ingen instruksjonsmyndighet overandre deler av regional stat. Samordnings -ansvaret vanskeliggjøres ofte av at andre statse-tater mottar signaler med andre prioriteringer frasine faglige styringskjeder, eller at de selv ikkeprioriterer dette arbeidet. Fylkesmannens sam-ordningsinstruks anses av enkelte beredskapssje-fer for å være for svak i de tilfellene hvor øvrigeetater ikke ser samme behov for samordning.Aktiv regional samordning avhenger også avsentrale føringer i den enkelte etat. Det er et pro-blem at andre regionale statsetater ikke blir måltpå om de samarbeider med andre etater om opp-gaver som krever samarbeid, og viser til at fyl-kesmannen har satt mål om samordning i tilde-lingsbrev og embetsoppdrag.138 Manglende ret-ningslinjer og prioriteringer av beredskap i deenkelte fagetatene gjør at enkelte fagetatermangler eller ikke har sett behovet for planer,eller at de ikke har hatt tid til å samordne sinplan med andre etater.

Fylkesberedskapssjefene ble spurt om den regio-nale samordningen er tilstrekkelig på konkreteberedskapsområder.139 Figur 8 viser at drikke-


137) N = 35 (ledelsen i embetet og beredskapsenheten).

138) Ass. fylkesmann i Sør-Trøndelag.

139) Jf. sentrale risikoområder i St.meld. nr. 39 (2003–2004)Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid.

vannssikkerhet og transport er risikoområderhvor samordningen ikke er tilstrekkelig.Samordningen i forhold til brann- og redningsbe-redskap, mattrygghet og informasjonssikkerhet-/beredskap er noe bedre, fordi noen flere bered-skapssjefer vurderer samordningen for å være til-strekkelig i stor grad. Den regionale samordning-en innen kraftforsyning, smittevern og atombe-redskap vurderes å være best av de aktuelle risi-koområdene.

Som det framkommer i figur 8, er samordningenknyttet til drikkevannssikkerhet relativt svak, ogden blir kommentert av fylkesberedskapssjefen iHordaland. Dette embetet opplevde den størstehendelsen knyttet til drikkevann i nyere tid, detsåkalte Giardia-utbruddet i Bergen:

”Drikkevatnssikkerheit er eit område med(mogeligheit for) forbetringar, og der det harvore uklarleik om ansvar. No har det komeføringar som set Mattilsynet i ei større rolle.Giardia-utbrotet i Bergen har vist dette, […]” (Fylkesberedskapssjefen, Hordaland)

DSB vurderer drikkevannssikkerhet som etbekymringsområde, og peker blant annet påmanglende samordning mellom ulike etatersmediautspill i forbindelse med Giardia-utbruddeti Bergen. Det er utfordringer i samarbeidetmellom de ulike tilsynsaktørene på regionaltnivå når det gjelder drikkevannssikkerhet, ogDSB understreker viktigheten av en koordinerttilnærming med Mattilsynet.140 Øvelser og krise-hendelser vil kunne avdekke mangelfulle bered-skapsplaner eller lite koordinerte beredskapspla-ner mellom statsetatene, for eksempel innendrikkevannsberedskapen. I Oslo og Akershus harMattilsynet i stor grad manglet nødvendigeberedskapsplaner under øvelser eller krisehen-delser, mens de i noen grad har manglet nødven-dige beredskapsplaner i Finnmark, Troms,Nordland, Nord-Trøndelag og Rogaland.141

I hvilken grad har fylkesmannsembetene utarbei-det fylkes-ROS-analyser?DSB krever at fylkesmannen skal ha oversikt


140) Intervju med DSB, 6. januar 2006, jf. Rapport om sårbarhet i vann-forsyningen (DSB).

141) Spørreskjema fylkesmannsembetene 2006.

Politidistriktene

Middels Godt Meget godt

Sivilforsvaret

Mattilsynet

Forsvaret

NVE

DSB

Statens Vegvesen

0 20 40 60 80 100Prosent

Figur 7 I hvilken grad fylkesberedskapssjefene vurderer samarbeidet med viktige instanser for å ha fungert i øvelser/krisehendelser - middels godt, godt eller meget godt. N = 17

Kilde: spørreundersøkelse fylkesmannsembetene 2006

over sårbarhet og risiko i fylket, og har bedt omat fylkesmennene gjør systematisk analyse avrisiko og sårbarhet i fylket. En fylkes-ROS-ana-lyse anses av DSB for å være et viktig redskapfor regional samordning av arbeidet med sam-funnssikkerhet og beredskap i fylket.142

Sju fylker har gjort en fylkes-ROS-analyse,mens sju andre fylker for tiden arbeider med åutvikle en slik analyse. Fire embeter har ikkelaget noen fylkes-ROS-analyse, og har hellerikke igangsatt arbeidet.143 Tilleggsbevilgningenfra DSB gjorde det mulig for enkelte fylker åsette i gang arbeidet med fylkes-ROS i 2005.Enkelte embeter rapporterer at de legger fylkes-ROS-analysen til grunn for arbeidet mot kom-

munene, og de følger opp gjennom arbeidet medkrise- og beredskapsplanlegging.144 6 av 18embeter har laget en egen oppfølgingsplan i for-hold til fylkes-ROS. Flere av embetene rapporte-rer også at fylkes-ROS-analysen ligger til grunnfor valg av øvelsesscenario.

Det har vært en del usikkerhet i fylkesmannsem-betene i forhold til formen på og hensikten meden fylkes-ROS-analyse. Det etterlyses bedre vei-ledning og føringer for hvordan analysen børutformes, og i hvor stor grad embetene skal prio-ritere ressurser til arbeidet.145 Det er usikkerhetomkring hva konsekvensen av å ha avdekketrisikoområder i en ROS-analyse bør være, og ihvilken grad andre regionale etater plikter å



144) Årsrapporter 2005.

145) Intervju med fylkesberedskapssjef, Nordland, 28. februar 2006, ogSogn og Fjordane, 2. februar 2006.

Smittevern

I liten grad I noen grad I stor grad

Atomberedskap

Kraftforsyning

Totalforsvar/sivil-militært samarbeid

Informasjonssikkerhet-/beredskap

Mattrygghet

Brann- og redningsberedskap

Beredskap mot terrorisme

Transort

Drikkevannssikkerhet

0 20 40 60 80 100Prosent

Figur 8 I hvilken grad fylkesberedskapssjefene vurderer den regionale samordningen som tilstrekkelig på viktige risikoområder – i liten grad, i noen grad, i stor grad. N = 17

142) Intervju med DSB, 6. januar 2006.

143) Spørreundersøkelsen fylkesmannsembetene 2006.

iverksette forbyggende tiltak. Embetene etterly-ser klarhet fra DSB i hvilken rolle ROS-analy-sene skal ha, og om fylkesmennene skal priori-tere det når andre etater har få ressurser og litenvilje til å følge opp.

DSB har merket seg at enkelte embeter ikke hargjort noe når det gjelder å lage en fylkes-ROS-analyse. De har gitt embetene stor frihet i hvor-dan fylkes-ROS-analysene skal utvikles, og hargitt få føringer for ressursinnsatsen. De vurdererselve prosessen der ulike etater deltar i utvikling-en av en fylkes-ROS-analyse, som nyttig i segselv. DSB viser også til at fylkes-ROS-analysenevarierer i omfang og kvalitet, og at det variererhvor mye innsats og ressurser fylkesmennene harnedlagt. DSB ser at ROS-analysene i varierendegrad blir fulgt opp av fylkesmannen, slik at iden-tifiserte risikoområder blir gjenstand for tiltak ikommuner og andre statsetater. HordalandsROS-analyse har god kvalitet sammenliknet medandre fylker, og dette embetet har lagt ned storeressurser i fylkes-ROS-analysen sammenliknetmed en del andre embeter.146 Fylkesbered skaps -sjefen i Hordaland bemerker imidlertid at opp-følgingen kunne vært bedre, noe også andreembeter har påpekt viktigheten av:

”Me har imidlertid ikkje gjennomført ei opp-fylging av resultata i analysen – t.d. kva ulikeetatar m.m. har gjort i forhold til dei tiltak detvart peika på. Dette er ei oppgåve for oss –og den er viktig – men me manglar personell-ressursar til å få gjort det.”(Fylkesberedskapssjef, Hordaland).

DSB tar selvkritikk for hvordan de har fulgt oppfylkesmannsembetene, og får kritikk av embe-tene for ikke å ha svart på henvendelser og foruklare ansvarsforhold internt i direktoratet. Påden annen side sier DSB at embetenes interesseog oppmerksomhet omkring samfunnssikkerhetog beredskap er varierende, og de viser til atregional samordning av beredskap i varierendegrad blir prioritert av embetsledelsen hos fylkes-mennene. I 2005 rapporterer totalt fire embeter iårsrapportene at de ikke har hatt øvelser eller påannen måte samlet kriseledelsen/krisestaben, ogAust-Agder har ikke hatt øvelser for sin egenkriseledelse/kriseorganisasjon de siste to årene147

De andre embetene har hatt én til fire øvelser iløpet av de siste to årene.

I hvilken grad er fylkesmennene en pådriver over-for kommunene?Fylkesmannen skal støtte, veilede og føre tilsynmed kommunenes arbeid med ROS- analyser,kriseplanlegging, samt deres ivaretakelse avsamfunnssikkerhet og beredskap i de ordinæreplan- og styringssystemene.148

Det viser seg å være usikkerhet omkring hvaslags tilsyn fylkesmennene skal ha på bered-skapsområdet, og det er uklart i hvilken gradembetene skal ha systemtilsyn knyttet til bered-skap i kommunene. Enkelte embeter hevderDSB er lite bevisst i forhold til metodikk. Noenganger omtaler DSB tilsynet som dialogtilsyn,andre ganger som systemtilsyn. Flere fylkesbe-redskapssjefer sier at systemtilsyn og innsigelserer lite egnet når rutiner og systemer i kommune-ne mangler. Beredskapstilsynet handler i storgrad om å veilede og motivere, og flere embetererkjenner at de ikke har vært effektive nok i dia-logen med kommunene.149 Fylkesberedskaps -sjefen i Østfold ser at det er uenighet om meto-dikk internt i direktoratet. Lovhjemler og sys-temtilsyn hører sammen, og slik er det ikke påberedskapsområdet. Unntaket er helse messig ogsosial beredskap som fylkeslegen har tilsyn med,og som også har sanksjons myndighet. På denmåten kan fylkeslegen pålegge kommunene ågjennomføre tiltak. Variasjon i lovgrunnlag gjørdet vanskelig å ha en enhetlig metodikk for alttilsyn som er lagt til embetet.150

DSB ser at embetene kan ha gjort tilstrekkeligantall tilsyn, men at de ikke har fulgt de anbefal-te retningslinjene for hvordan dette bør gjennom-føres. Kommuner kan da føle seg ulikt møtt ogbehandlet av fylkesmannen. Ifølge DSB harembetene gjerne gjort tilsynet kvantitativt sett,men kvalitativt har DSB en del merknader, foreksempel i forhold til tilsynsmetodikk.151 Ogsåembetene sier at innholdet i tilsynene varierer i



147) Samfunnssikkerhet og beredskap på regionalt nivå. Sammenstillingog vurdering av fylkesmennenes årsrapportering for 2005. DSB, s. 14; spørreskjema til fylkesmannsembetene.

148) St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 69; Innst. S. nr. 49 (2004–2005) Innstilling fraforsvars komiteen om samfunnssikkerhet og sivilt-militærtsamarbeid, s. 24; embetsoppdrag 2005 (resultatområde 53–55).

149) Intervju med fylkesberedskapssjef, Nordland, 28. februar 2006, ogSogn og Fjordane, 2. februar 2006.

150) Intervju med fylkesberedskapssjef, Østfold, 30. mai 2006, og Sognog Fjordane, 2. februar 2006.


omfang mellom embetene, og at kvaliteten varie-rer fra embete til embete.152

DSB er kritisk til at enkelte embeter bruker sam-øvinger der flere kommuner øves i én og sammeøvelse.153 I 2004 og 2005 økte antall krisehåndte-ringsøvelser i Oppland som følge av et forsøkder kommunene planla og gjennomførte øvelserfor hverandre.154 Også i Nordland blir samøving-er brukt.

Stort sett har fylkesmennene fram til 2004 over-holdt kravet om øvelser og tilsyn i en firedel avkommunene. I sin evaluering155 av fylkesmenne-ne i 2003 og 2004, kommenterte DSB at enkelteembeter ikke har oppfylt kravet om tilsyn ogøvelser i en firedel av kommunene. Fra 2002 erdet utført gjennomgående flere øvelser enn tilsynav fylkesmennene. En del av den store økningeni 2005 må tilskrives Hordaland, som dette åretgjennomførte øvelser i alle fylkets 33 kommu-ner, mot bare to øvelser i årene 2003 og 2004.

Men Hordaland gjennomførte øvelser med fyl-kets 33 kommuner også i 2002. I perioden2002–2005 har antall tilsyn vært en firedel avkommunene eller færre, mens antall øvelser harvært en firedel eller flere. I en situasjon medknappe ressurser legger embetene vekt på å fågjennomført øvelsene, mens det blir utført noefærre tilsyn. Øvelsesomfanget var likevel noelavere i 2006 enn foregående år.

Når det gjelder hvilke risikoområder embetenehar prioritert i sitt tilsyn med kommunene, kom-mer beredskap for vannog avløpssektoren ogskole- og barnehagesektoren dårlig ut. Vann- ogavløpssektoren er viktig i forbindelse med drik-kevannssikkerheten. Embetene har i stor gradprioritert helsemessig og sosial beredskap ogsmittevern. De to siste tilsynsområdene harHelsetilsynet i fylket et særskilt ansvar for, ogplanene er lovpålagt for kommunene etter lovom helsemessig og sosial beredskap. Det serogså ut til å være mer krevende for fylkesman-nen å være en pådriver for planer som ikke erlovpålagt for kommunene:

”Planer som er hjemlet i lov blir mer vektlagtenn andre.” (Fylkesberedskapssjef, Sør-Trøndelag.)


2006

Antall øvelser (2002–2006)

Antall tilsyn (2002–2006)

1/4-kravet (2002–2004)

2005

2004

2003

2002

002051001050

Figur 9 Antall kommuner embetene har gjennomført tilsyn og øvelser i. 2002–2006

Kilde: DSB

152) Spørreundersøkelse fylkesmannsembetene 2006.

153) Intervjuer med DSB, 6. januar 2006.

154) Fylkesberedskapssjefen, Oppland.

155) Evaluering i regi av FAD.

”Me har fokus på dette området (ROS) på til-syn, og motiverar for det der, men det kunne(ha) vore ei enda meir aktiv oppfylging.Samtidig er fleire av desse områda ikkje lov-pålagt.” (Fylkesberedskapssjef, Hordaland)

Fylkesberedskapssjefene sier at de i stor grad harvært en pådriver for samfunnssikkerhet ogberedskap i forhold til arealbruk, noe som ogsåDSB har gitt signaler om etter flere alvorlige ras-ulykker i Norge.156 Fylkeslegene i embetene har


Helsemessig og sosial beredskap

Smittevern

Strømutfall i kommunen

Informasjonsplan

Plan for psykososial omsorg (kriseteam)

Beredskap for skole- og barnehagesektoren

Beredskap for vannog avløpssektorene

I svært litengrad

I litengrad

I noengrad

I storgrad

I svært storgrad

Figur 10 I hvilken grad fylkesberedskapssjefene oppgir å ha vært en pådriver for kommunale beredskapsplaner siste to år.N = 17

Kilde: spørreskjema fylkesmannsembetene 2006

Samfunnssikkerhet knyttet til arealbruk

Helse- og sosialtjenester

Skoler og barnehager

Informasjonssikkerhet – tele/data

Veier/transport

Vann og avløp

Brann- og redningstjenesten

I svært litengrad

I litengrad

I noengrad

I storgrad

I svært storgrad

Figur 11 I hvilken grad fylkesberedskapssjefene oppgir å ha vært en pådriver overfor kommunenes arbeid med ROS-analyser i forhold til særskilte risikoområder. N = 17



et særskilt ansvar for helsemessigog sosialberedskap, og fylkemannsembetene har vektlagtdet overfor kommunene i sitt arbeid med ROS-analyser. Fylkesberedskapssjefene sier at de inoen grad har vært en pådriver når det gjelderskoler- og barnehager og informasjonssikkerhet.Ifølge fylkesberedskapssjefene har embetene imindre grad vært en pådriver for at veier/ tran -sport, vann og avløp og brann- og redningstje-nesten tas med i de kommunale ROS-ana lysene.

DSB har årlig i perioden 2003–2006 kartlagtberedskapsnivået i kommunene gjennom en egenspørreundersøkelse. DSBs kommuneundersø-kelse viser stabile tall for kommunenes gjennom-føring av ROS-analyser, der 64 prosent av kom-munene hadde ROS-analyser i løpet av de sistefire årene i 2006. Andelen kommuner uten opp-datert ROS-analyse er størst i Finnmark, med 69prosent. Kommuneundersøkelsen viser at ande-len kommuner som har hatt ROS-analyse påvann og avløp i løpet av de siste fire årene hargått ned fra 80 prosent i 2003 til 67 prosent i2006. Kun 34 prosent av kommunene har dektalle de tre hovedområdene innenfor teknisk sek-tor, dvs. både vann og avløp, brann- og red-ningstjenesten og veier/transportnett, noe som eren nedgang i forhold til tidligere år (41 prosent i2003). 1 av 10 kommuner har behandlet alle desentrale risikoområdene utpekt av DSB. Somfigur 11 viser, har fylkesberedskapssjefene imindre grad vært en pådriver for å få med flereav disse risikoområdene i de kommunale ROS-analysene, for eksempel vann og avløp, veier ogtransport.

Enkelte embeter beskriver også sin egen opp -følging av ROS-arbeidet i kommunene sommangelfull:

”På dette området (pådrivar for kommunaleROS-analyser) har vårt embete gjort ein litetilfredsstillande jobb siste to år. Det er doku-mentert både av overordna direktorat ogeigenevaluering. Men vi har lagt ein plan forkvalitetsheving.” (Fylkesberedskapssjefen,Møre og Romsdal.)

”Me brukar tilsyn til å motivera for dennetype aktivitetar, men det burde vore ei meirkonkret og rutinemessig oppfylging på dette.”(Fylkesberedskapssjefen, Hordaland).

Samtidig sier DSB at dekningen av helse- ogsosialtjenester i de kommunale ROS-analysenehar økt fra 63 prosent i 2003 til 70 prosent i

2006 (74 prosent i 2004 og 2005). Helsemessigog sosial beredskap er lovregulert for kommune-ne, og fylkeslegen som ble innlemmet i fylkes-mannsembetet i 2003, har et særskilt ansvar fortilsyn med helsemessig og sosial beredskap ikommunene.157

Hvordan prioriterer embetene samfunnssikkerhetog beredskap?Av 16 fylkesberedskapssjefer sier 10 at det er forlite samsvar mellom oppgaver og ressurser, 5 atdet er altfor lite samsvar, mens 1 sier at det erstort sett samsvar. 1 fylkesberedskapssjef sierdette i liten grad går utover måloppnåelsen, 6 atdet i noen grad går utover måloppnåelsen, 7 istor grad, og 1 at dette i svært stor grad gårutover måloppnåelsen.

Figur 12 på neste side viser utviklingen i antallårsverk brukt i beredskapsenhetene sammen medantall utførte øvelser og tilsyn. Oppgaveporte -føljen under samfunnssikkerhet og beredskap erbred og omfattende, og tilsyn og øvelser er kunto viktige oppgaver i embetsoppdraget. Figur 12viser som beskrevet over, at i en fireårsperiodehar antall tilsyn holdt seg omtrent på sammenivå, mens antall øvelser økte fram til 2006.158

Til sammenlikning viser utviklingen i antall års-verk for beredskapsenhetene en klar nedgang,selv om syv av disse skyldtes omleggingen avSivilforsvaret.

Figur 12 viser at fylkesmennene klarer å opprett-holde det kvantitative aktivitetsnivået som følgerav DSBs krav og forventninger, til tross forredusert bemanning. Fylkesberedskapssjefene iembetene uttrykker imidlertid bekymring forutviklingen i kvaliteten i arbeidet som utføresinnen samfunnssikkerhet og beredskap i embe-tene. Det er kun de høyest prioriterte oppgavenesom blir løst, og kvaliteten på det som blir gjort,har blitt mindre. Mange embeter sier at oppgaveri embetsoppdraget blir kvalitetsmessig dårligereutført, eller ikke utført i det hele tatt. Samtidigblir de mindre synlige oppgavene nedprioritert.Det er kvaliteten i tilsyn og øvelser embeteneutfører, som reduseres, ikke antall tilsyn ogøvelser. Fylkesberedskapssjefen i Møre ogRomsdal sier de gjennomfører passive tilsyn, harliten kapasitet til å være en konstruktiv medspil-ler i oppfølgingsfasen og er lite offensive i pådri-


157) Jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeidmv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap, 21. juli 2001.

158) Hordaland har gjennomført øvelser med alle sine 33 kommuner ibåde 2002 og 2005.

verrollen. Fylkesberedskapssjefen i Troms pekerpå at det mangler felles standarder for øvelser,og at variasjonen mellom embetene kan værestor. I Hordaland beskrives dette på følgendemåte:

”Me når gjerne fleire mål enn ein skulle trumed dei ressursar ein har, men kvaliteten påprodukta måla etter mitt syn ikkje gode no –og spriket er i ferd med å bli større. Eg mei-nar heller ikkje at talet på oppgåver og målmå ned, for skal fyrst fylkesmannsembetet haoppgåver innan samfunnstryggleik og bered-skap – så må me ha ein viktig, sentral ogkoordinerande rolle i fylket. Det er noko bådekommunar og statsetatar påpeikar. Eit pro-blem er at ressursane (personell) har gått kraf-tig ned, medan oppgåvene er oppretthaldt,men samtidig blir dei stilt større krav til.”

Mangler i beredskapsarbeidet kan ifølge DSBbåde skyldes mangel på riktig kompetanse, ogvære et spørsmål om tilstrekkelig bemanning.DSB har registrert at embetene bruker mindreressurser på samfunnssikkerhet og beredskap enntidligere. Bevilgningene til fylkesmannsembe-tene har totalt sett gått ned, og kuttene har stortsett skjedd der hvor oppgavene ikke er lovpålagt.Ifølge DSB er det varierende bevissthet omkringsamfunnssikkerhet og beredskap i embetene,men mye har med prioritering innen embetet ågjøre.159 Fylkesmannen i Finnmark kan illustrere

hvordan bevissthet og prioriteringer av embetsle-delsen er viktig for at fylkesberedskapssjefenskal utføre et kvalitativt godt arbeid overforkommuner og andre statlige etater:

”Jeg har sett en svært positiv trend fra embet-sledelsen de siste tre årene, og føler atledelsen nå har forståelse for hvilke forvent-ninger sentrale myndigheter har gitt i sineoppdrag og hva de forventer av resultater.Denne positive trend er synliggjort i størreoppmerksomhet mot beredskapsarbeidet, øktebevilgninger til å utføre oppdragene og i enviss grad økte personellressurser.Fylkesmannen har i dialog med DSB dennehøsten fått forståelse for at en fylkes-ROSogså er nødvendig i Finnmark, og har stilt tildisposisjon halvparten av prosjektmidlene tilen prosjektleder for dette oppdaget. Detteoppfatter jeg som svært positivt og ser framtil et betydelig bedre beredskapsprodukt nesteår, da vi nå har 4,3 stillingshjemler.” (Fylkesberedskapssjef, Finnmark).

4.5 Kunnskapsdepartementet

4.5.1 Oppgaver innen utdanningsområdet i fylkesmannsembeteneFylkesmannen skal utøve tilsyn, ha lovlighets-kontroll, behandle klagesaker og forvalte diversetilskuddsordninger på utdanningsområdet. I til-legg skal fylkesmannen følge opp regionalt



Antall øvelserAntall tilsynAntall årsverk

2002 2003 2004 2005 2006

175

150

125

An

tall

År

100

75

50

Figur 12 Utviklingen i antall øvelser og tilsyn (2002–2006) og antall årsverk (2003–2006)

Kilde: DSB/fylkesmannsembetene

arbeid med det nasjonale kvalitetsvurderingssy-stemet, bidra til kvalitetsutviklingsarbeid og tilkompetanseheving av lærere, skoleledere ogandre. Fylkesmannen skal videre stimulere tiltverretatlig og tverrfaglig samarbeid som omfat-ter barn, oppvekst og opplæring, og etterspørre ihvilken grad slikt samarbeid skjer på lokalt nivå.Fylkesmannen har også ansvar for å gi informa-sjon og veiledning til lokale skoleeiere og all-mennhet om innhold, prinsipper og mål i dennasjonale utdanningspolitikken og lov- og regel-verk.

4.5.2 Antall årsverk på utdanningsområdetFigur 13 viser antall årsverk på utdanningsområ-det i perioden 2003–2006. Selv om barnehage-området i 2006 ble lagt underKunnskapsdepartementet, har antall årsverkfinansiert over kapittel 1510 vært stabil. I sammeperiode har det vært en liten økning i de eksterntfinansierte årsverkene på området.

4.5.3 Klagesaker på utdanningsområdetTabell 16 viser antall klagesaker på standpunkt-karakterer, spesialundervisning og skoleskyss.Det er de fleste klagesakene for fylkesmannsem-betene på utdanningsområdet.

Selv om ikke alle fylkesmannsembetene har opp-gitt saksmengden for alle klagesakene for 2003

og 2004, er antall klagesaker innen utdanninghøyere i disse to årene enn i 2006. Fra 2003 til2006 har antall klagesaker gått ned med minst366 saker. Nedgangen har vært størst i Hedmarkog Møre og Romsdal, der tallene inkluderer allesaker innen de tre klagesakstypene. Oslo ogAkershus har hatt den største økningen i antallsaker fra 2003 til 2006.

4.5.4 Tilsyn på utdanningsområdetFylkesmannen skal ha tilsyn med at kommuner,fylkeskommuner og andre som driver opplæringmed bakgrunn i opplæringsloven og friskolelo-ven, følger gjeldende lover og forskrifter. Detblir ikke gitt noen krav til antall tilsyn som skalgjennomføres.

I Riksrevisjonens undersøkelse av opplæringen igrunnskolen160 kommer det fram at det i 2004 ibegrenset grad ble ført tilsyn med sentralebestemmelser i opplæringsloven. Flere embeterga uttrykk for at de ikke gjennomfører tilsyn itilstrekkelig omfang, og begrunner det med res-surssituasjonen. Embetene viser blant annet til atde må prioritere oppgaver som klager, eksa-mensforvaltning og organisering av pålagte kurs,og at det tar så mye tid at det blir vanskelig åprioritere tilsyn.


160

200

180

140

120

100

An

tall

årsv

erk

80

60

40

20

02003 – Utdannings- og

forskningsdepartementet

Eksternt finansiert

Finansiert over kap. 1510

2006 – Kunnskapsdepartementet

Figur 13 Antall årsverk finansiert over kap. 1510 og kap. 203 (2003) på utdanningsområdet. 2003–2006


160) Dokument nr. 3:10 (2005 -2006) Riksrevisjonens undersøkelse avopplæringen i grunnskolen.


Tabell 16 Antall klagesaker innen utdanning (standpunktkarakterer, spesialundervisning og skoleskyss) behandlet av fylkes-mannsembetene 2003–2006

2003 2005 2006 Endring 2003–2006 (antall)

Østfold 64 89 88 24

Oslo og Akershus 444 445 495 51

Hedmark 238 109 103 –135

Oppland 80 81 67 –13

Buskerud (109) 132 136 27

Vestfold 132 62 103 –29

Telemark 78 60 57 –21

Aust-Agder (3) 20 27 24

Vest-Agder (45) 28 56 11

Rogaland 253 175 156 –97

Hordaland 353 287 265 –88

Sogn og Fjordane 122 105 72 –50

Møre og Romsdal 258 141 153 –105

Sør-Trøndelag 147 184 167 20

Nord-Trøndelag (30) 69 74 44

Nordland 146 138 176 30

Troms 132 79 91 –41

Finnmark (55) 36 37 –18

Totalt (2689) 2240 2323 –366

Kilde: fylkesmannsembetene (tall i parentes betyr at antall saker for ett eller to saksområder mangler)

Tabell 17 Metode for tilsyn og omfang av tilsyn på utdanningsområdet i 2005

Embete Metode Omfang

Østfold Ikke omtalt Gjennomsnittlig

Oslo og Akershus Kun omtalt skriftlig tilsyn Omfanget virker lite

Hedmark Ikke omtalt Gjennomsnittlig

Oppland Kun skriftlig og spørreskjemabasert tilsyn omtalt Synes å ha vært liten tilsynsvirksomhet

Buskerud Ulike metoder, men kun skriftlig omtalt spesielt Relativt omfattende. Variert tilsyn mht. tema

Vestfold Kun skriftlig tilsyn omtalt Omfattende mht. friskoler. Lite på kommunenivå.

Tilsyn på en videregående skole.

Telemark To etter systemmetoden, ellers dialogtilsyn. Forholdsvis omfattende mht. friskoler.

Dialogbaserte tilsyn i ni kommuner.

Aust-Agder Systemrevisjon og dialogbaserte møter Anses å ha bra omfang.

Vest-Agder Skriftlig tilsyn og kommunemøter med Stort omfang skriftlige tilsyn med kommuner. til

synsformål Gjennomsnittlig mht. friskoler.

Rogaland Ikke omtalt Gjennomsnittlig. Forholdsvis lite med

kommunene. Forholdsvis omfattende med

friskoler.

Hordaland Hovedregel er systemrevisjon. Også tilsyn Lite omfang mht. antall skoleeiere.

gjennom samtaler ut fra enkeltsaker.

Sogn og Fjordane I kommunale tilsyn er det brukt elementer fra Ser ikke ut til å ha vært omfattende

systemrevisjon og dialogbasert tilsyn. tilsynsvirksomhet i fylket.

Ellers ”postale tilsyn”.

Møre og Romsdal Ikke omtalt Gjennomsnittlig

Sør-Trøndelag Kun dialogmøter omtalt Relativt stort

Nord-Trøndelag Ikke omtalt Gjennomsnittlig

Nordland Dialogbaserte tilsyn Forholdsvis liten tilsynsvirksomhet.

Troms ”Papirtilsyn” med friskolene. Svært liten tilsynsvirksomhet.

Kommunetilsyn ikke omtalt.

Finnmark Ikke omtalt Gjennomsnittlig

Kilde: Utdanningsdirektoratet


Tabell 18 Metode for tilsyn og omfang av tilsyn på utdanningsområdet i 2006

Embete Metode Omfang

Østfold Har brukt en del tid bl.a. på metodeutvikling. Totalt sett tilfredsstillende. 11 av 18 kommuner,

Opplyser ikke om metode utover systemrevisjon. 2 av 15 friskoler, relativt bredt spekter av temaer.

Ressursbruk ikke opplyst.

Oslo og Akershus Veldig mye skriftlighetstilsyn, samt noe Omfanget på § 8-2 og 9a-3 er tilfredsstillende,

intervju/dialog. men totalt omfang (21 ukeverk) synes lite

sammenliknet med antall tilgjengelige årsverk (19).

Hedmark Variert. Mye dialogbasert tilsyn, men også Tilfredsstillende omfang generelt, men bare 2 av

systemrevisjon og områdetilsyn/dokumenttilsyn. 9 friskoler. 29 ukeverk, (16,6 % av avdelingens

ramme for ukeverk).

Oppland Ikke opplyst. 3 av 26 kommuner, 1 av 6 friskoler. Omfanget

synes alt for beskjedent ut fra føringene.

Ressursbruk ikke opplyst.

Buskerud Ikke opplyst. 11 tilsyn, men det ser ut til at nasjonalt tilsyn er

inkludert. Rapporten er ufullstendig, og

omfanget virker noe beskjedent. Ressursbruk

ikke opplyst.

Vestfold Ikke opplyst. Fylkeskommunen pluss én kommune. 11 av 16

friskoler. Total aktivitet synes noe beskjeden.

24 ukeverk.

Telemark Systemrevisjon, skriftlig og dialogbasert tilsyn. Langt over gjennomsnittet, 3 av 5–6 årsverk er

brukt til tilsyn. Tilsyn med samtlige 18 kommuner,

fylkeskommunen og 5 av 7 friskoler.

Aust-Agder Dialogbasert tilsyn. 5 av 15 kommuner, noe som er tilfredsstillende.

Lite tilsyn med friskoler. 11 ukeverk, noe som er

beskjedent.

Vest-Agder To skriftlige tilsyn, ellers ikke oppgitt. Ser ut til å være tilfredsstillende. Relativt

omfattende skriftlig tilsyn. Alle 16 friskoler i

fylket. Ressursbruk ikke opplyst.

Rogaland Ett risikobasert tilsyn, ellers ikke oppgitt metode. Tilfredsstillende for friskolene, 8 av 26. Ellers

beskjedent omfang, bare 2 av 27 kommuner.

16 ukeverk.

Hordaland Delvis systemrevisjon, men også dokumenttilsyn, Omfanget synes tilfredsstillende totalt. 7 av 36

inspeksjon og samtaler. friskoler er noe lavt. Ressursbruk er ikke opplyst.

Sogn og Fjordane Systemrevisjon og dokumentbasert tilsyn. Omfanget er så lavt at direktoratet mener at

dette er avvik. Tilsyn ført med fylkeskommunen,

1 av 26 kommuner og ingen friskoler. 6 ukeverk.

Møre og Romsdal Ser ut til å i hovedsak å ha basert seg på en Ikke tilfredsstillende ut fra føringene. Tilsyn ført

systemrevisjonsmodell. med fylkeskommunen, 6 av 38 kommuner, 3 av

15 friskoler. 22,5 ukeverk.

Sør-Trøndelag Ser ut til å til dels være basert på en Later til å være tilfredsstillende. 5 av 25

systemrevisjonsmodell. kommuner, 2 av 17 friskoler. Ressursbruk er ikke

opplyst.

Nord-Trøndelag Ser ut til å være systemrevisjon. Tilfredsstillende omfang. 3 av 24 kommuner, 3 av

12 friskoler. 34,5 ukeverk. 34 dager brukt til

kompetanseutvikling.

Nordland Ikke opplyst. Tilfredsstillende omfang. 9 av 44 kommuner,

3 av 11 friskoler. 30 ukeverk.

Troms Later til å være basert på en Omfanget er så lavt at direktoratet mener at

systemrevisjonsmodell. dette er avvik. 4 av 26 kommuner. Ikke friskoler

eller fylkeskommune.

7 ukeverk.

Finnmark Dokumenttilsyn, spørreundersøkelse, samtaler Tilfredssstillende. Tilsyn ført med fylkes-

og besøk på skolene. kommunen, begge de 2 friskolene, alle 19

kommuner. 10 ukeverk.

Kilde: Utdanningsdirektoratet

Utdanningsdirektoratet har skrevet en rapportmed dets vurdering av måloppnåelsen på utdan-ningsområdet for 2005. Vurderingene er basertpå de ulike embetenes årsrapporter. Tabell 17viser Utdanningsdirektoratets vurdering av deulike embeters metode og omfang på tilsyn påutdanningsområde for 2005.

Embetenes måloppnåelse på tilsyn for utdan-ningsområdet for 2005 er varierende. Få embeterbruker systemrevisjon i sine tilsyn, og tilsynsfor-mene varierer mellom blant annet skriftlige til-syn, kommunebesøk og dialogbaserte tilsyn. I2005 skulle tilsynene ha fokus på tre hovedom-råder. Rapporten viser at under halvparten avfylkesmennene har hatt tilsyn med alle de tre pri-oriterte områdene. Omfanget av tilsyn variererogså mellom de ulike embetene, og Utdannings -direktoratet påpeker at enkelte embeter har litentilsynsvirksomhet på utdanningsområdet.

Tabell 18 viser Utdanningsdirektoratets vurde-ring av de ulike embetenes metode og omfang påtilsyn på utdanningsområdet for 2006.

Embetenes måloppnåelse på tilsyn for utdan-ningsområdet for 2006 er varierende. I forholdtil 2005 er det flere embeter som bruker system-revisjon i sine tilsyn, men flere andre tilsynsfor-mer blir også brukt. Tilsynsformene varierermellom blant annet systemrevisjon, skriftlige til-syn, dokumenttilsyn og dialogbaserte tilsyn.

4.5.5 Hvordan prioriterer og styrer embeteneinnen utdanningsområdet?I Riksrevisjonens spørreundersøkelse svarer 77prosent av avdelingslederne på utdanningsområ-det at det er for lite eller altfor lite samsvarmellom ressurser og oppgaver, mens resten sva-rer at det er stort sett samsvar. På spørsmål omdet manglende samsvaret mellom oppgaver ogressurser går utover måloppnåelsen, sier 15 pro-sent at det i stor grad går utover måloppnåelsen,77 prosent i noen grad og 8 prosent i liten grad.

De fleste avdelingslederne sier i spørreundersø-kelsen at konsekvensene av manglende samsvarmellom oppgaver og ressurser gjør at lovpålagteoppgaver som klagesaksbehandling og tilsyn måprioriteres foran utviklingsoppgaver. Flere avde-lingsledere sier at de lovpålagte oppgavene erkjerneområdet i embetsoppdraget. Embetene måvære svært resultatbevisste, og det kan føre til ennedprioritering av oppgaver som ikke gis i kvan-tifisert form.

To fylker skiller seg ut ved å oppgi at de hen-holdsvis har en akseptabel bemanning, og at dentrange ressurssituasjonen ikke har gått utoveroppgaveløsningen i vesentlig grad. Utdannings -direktoratet sier at disse fylkene ikke har noebedre måloppnåelse enn gjennomsnittet avembetene.

De avdelingslederne som i spørreundersøkelsengir uttrykk for prioritering mellom tilsyn og kla-gesaksbehandling, sier at klagesaksbehandlingblir prioritert foran tilsyn. Flere avdelingslederetrekker fram at tildelingsbrev og embetsoppdraguttrykker at rettsikkerhetsoppgaver for enkeltper-soner skal prioriteres. I tillegg beskriver avde-lingsledere at kvaliteten generelt på arbeidet hargått ned som følge av en stram ressurssituasjon,og at kompetansehevende tiltak blir nedpriori-tert. Ett embete hevder de har lagt seg på etminimumsnivå i oppgaveløsningen. Andre kon-sekvenser som ulike embeter peker på, er litenoppfølging og stimulering av kommunene, ogmindre service overfor brukerne.

To embeter trekker fram at de synes det ermanglende koordinering mellom de økonomiskeprioriteringene i form av tildelinger, og de fagli-ge krav og forventninger knyttet til oppgavepor-teføljen på utdanningsområdet. Utdannings -direktoratets forventninger til omfanget av tilsyneller veiledende saksbehandlingsfrister lar segikke oppfylle når prioriteringene av økonomisketildelinger til stillinger ikke følger slike sentraleprioriteringer.

I brev av 4. mai 2007 redegjør Kunnskaps -departementet for at embetene i 2006 for førstegang hadde nasjonalt tilsyn med felles tema ogfelles metodikk (systemrevisjon). Det har kom-met i tillegg til det generelle tilsynsoppdraget.Etter departementets syn er det nasjonale tilsyneten stor og viktig satsing som bl.a. har ført tilkompetanseutvikling i embetene, særlig innensystemrevisjon.

4.6 Kommunal- og regionaldepartementet

4.6.1 Oppgaver innen kommunalområdetFylkesmannen skal forvalte kommunelovensøkonomibestemmelser overfor kommunene, somblant annet er lovlighetskontroll med budsjett-vedtak og å godkjenne låneopptak for ROBEK-kommunene. Fylkesmannen godkjenner ogsåvedtak om kommunale garantier. ROBEK-kom-munene skal ifølge Kommunal- og regionalde-


partementet (KRD) få nødvendig og tett oppføl-ging. Rask saksbehandlingstid er viktig for kom-munene, fordi forsinkelser med låneopptak oggarantier kan få store økonomiskekonsekvenser.161

Målet med fylkesmannens kommunerettede sam-ordning er å skape mer helhet i formidlingen avstatlig styring av kommunene. KRD har ikkepålagt fylkesmannen spesielle metoder for hvor-dan arbeidet med kommunerettet samordningskal foregå. Et viktig utgangspunkt er imidlertidat det i fylkesmannsembetet er en enhetlig for-ståelse av hvordan samordningen skal håndteres.Fylkesmannen skal bidra til at den lokale statligestyringen gjøres på en måte som gir lokaldemo-kratiet et meningsfullt spillerom for å ta selv-stendige beslutninger.162

4.6.2 Årsverksutvikling på kommunalområdet ifylkesmannsembeteneTotalt har antall årsverk finansiert over kap.1510 til utføringen av embetsoppdraget underKRD økt med 18 årsverk fra 2003 til 2006. I2004 ble fylkesmannsembetene tilført ekstra res-surser fra KRD for å styrke sitt arbeid medomstilling og modernisering i kommunene, sær-

lig overfor ROBEK-kommunene.164 Det gjorde atembetene disponerte 15 eksternt finansierte års-verk i 2005, mot 1 årsverk i 2003 og 2006.

4.6.3 Kommunale garantier og låneopptakI gjennomsnitt bruker fylkesmennene drøyt enhalv måned på godkjenning av kommunalegarantier (18,7 dager) og låneopptak (16,7dager). Aust-Agder hadde lengst saksbehand-lingstid for godkjenning av kommunale låneopp-tak i 2005 (42 dager) og kommunale garantier i2006 (90 dager), men hadde kun én sak disseårene. Østfold, Rogaland og Sør-Trøndelag bruk-te lengst tid, med én måned saksbehandlingstidfor både kommunale garantier og låneopptak.Sør-Trøndelag hadde én måneds behandlingstidogså i 2004 og 2005. Hedmark hadde også énmåneds saksbehandlingstid for godkjenning avgarantier både i 2006 og 2005, men var raskeremed låneopptakene.

Spørreundersøkelsen til kommunene viser at råd-mennene i ROBEK-kommuner er fornøyd medfylkesmannens behandlingstid på å godkjennekommunale garantier og låneopptak. 50 av 65kommuner som har vært i ROBEK-lista i løpetav de siste to årene, sier fylkesmannens arbeidmed å godkjenne budsjetter og låneopptak(ROBEK) i stor grad har vært tilfredsstillende.De sju kommunene som i liten grad mener arbei-det har vært tilfredsstillende, er i Østfold,


120

100

An

tall

årsv

erk

80

60

40

20

02003 – Kommunal- og

regionaldepartementet2006 – Kommunal- og

regionaldepartementet

Figur 14 Antall årsverk2 på kommunalområdet. 2003–2006


161) Intervju med Fredrikstad kommune, 28. juni 2006

162) Embetsoppdrag 2006.

163) Inkludert eksternt finaniserte årsverk som utgjorde ett årsverk i2003 og ett årsverk i 2006. 164) Tildelingsbrev 2004, kap. 1510 Fylkesmannen.

Buskerud, Telemark, Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal. I Møre ogRomsdal er 2 av 4 ROBEK-kommuner lite til-fredse med fylkesmannens arbeid med å god-kjenne budsjetter og låneopptak.165

Når det gjelder fylkesmennenes generelle veiled-ning om kommuneøkonomi, er flertallet av kom-munene godt fornøyd med tiden fylkesmannenbruker for å svare på henvendelsene. 3 av 18kommuner i Møre og Romsdal er i liten gradfornøyd med tidsbruken, mens 5 i noen grad erfornøyd. Oslo og Akershus, Hedmark, Opplandog Sogn og Fjordane har alle én kommune som i


60

50

80

70

100

90

40

30

20

10

0

Saksbehandlingstid garantier (dager)Antall søknader om garantier

a) Kommunale garantier 2006

Oslo o

g Ake

rshus

Østfold

Hedm

ark

Oppland

Vestfo

ld

Tele

mar

k

Aust-Agder

Vest-A

gder

Rogalan

d

Hordal

and

Sogn o

g Fjord

ane

Møre

og R

omsd

al

Sør-T

røndel

ag

Nord-Tr

øndelag

Nordla

nd

Trom

s

Finnm

ark

Hele

landet

Dag

er

30

25

35

40

20

15

10

5

0

Saksbehandlingstid låneopptak (dager)Antall søknader om låneopptak

b) Kommunale låneopptak 2006

Oslo o

g Ake

rshus

Østfold

Hedm

ark

Oppland

Vestfo

ld

Tele

mar

k

Aust-Agder

Vest-A

gder

Rogalan

d

Hordal

and

Sogn o

g Fjord

ane

Møre

og R

omsd

al

Sør-T

røndel

ag

Nord-Tr

øndelag

Nordla

nd

Trom

s

Finnm

ark

Hele

landet

An

tall

søkn

ader

og

an

tall

dag

er

Figur 15 a) Kommunale garantier (antall og gjennomsnittlig saksbehandlingstid) og b) kommunale låneopptak (antall og gjennomsnittlig saksbehandlingstid). 2006


165) Rådmannen i Ålesund kommune kommenterer likevel at utslagetkan ha sammenheng med en konflikt med fylkesmannen i Møre ogRomsdal om et kraftfond.

liten grad er fornøyd. Med få unntak gir ogsåkommunene gode tilbakemeldinger på fylkes-mannens kompetanse og oppfølging av kommu-nenes økonomi.

4.6.4 Fylkesmennenes samordning av tilsyn overfor kommuneneFylkesmannens samordningsrolle betyr bl.a. å haen dialog med de statlige tilsynene og direktora-tene både i og utenfor embetet, med sikte påpraktisk samordning og dialog om den samledestatlige virkemiddelbruken overfor kommune -ne.166 I embetsoppdraget167 for 2005 og 2006heter det at fylkesmennene skal ha et tverrsekto-rielt samordningsansvar i forholdet mellom regi-onal statsforvaltning og kommunene, og de skal

bidra til at den lokale statlige styringen gjøres påen måte som gir lokaldemokratiet spillerom for åta selvstendige beslutninger. Videre skal fylkes-mannen påse at summen av statlige pålegg ogstyringsaktivitet ikke gir kostnader som overskri-der kommunenes økonomiske ressurser, og se tilat den løpende statlige styringen skjer i samsvarmed eksisterende lovgivning.

I sitt brev av 4. mai bemerker Kommunal- ogregionaldepartementet og FAD at fylkesmanneni liten grad har fullmakter til praktisk samord-ning av tilsyn utover de tilsynsoppgavene embe-tet selv har. Embetene er oppfordret til å ta initi-ativ til praktisk samordning, men den enkelte til-synsmyndighet behøver ikke å ta imot invitasjo-


166) Tildelingsbrev 2005, kap. 1510 Fylkesmannen i ”embetet”, s. 8.

167) Embetsoppdraget for 2004, 2005 og 2006.

Østfold

I liten grad samordnet I noen grad samordnet I stor grad samordnet

Oslo og Akershus

Hedmark

Oppland

Buskerud

Vestfold

Telemark

Aust-Agder

Vest-Agder

Rogaland

Møre og Romsdal

Sør-Trøndelag

Nord-Trøndelag

Nordland

Troms

Finnmark

Total

Sogn og Fjordane

Hordaland

0

Prosent

20 40 60 80 100

Figur 16 I hvilken grad kommunene mener tilsynet internt i fylkesmannsembetene er samordnet. N = 227

Kilde: Kommuneundersøkelsen 2006

nen. Dermed vil graden av samordning i stor gradvære mer avhengig av de andre tilsynsmyndighe-tenes eget ønske/behov for samordning enn fyl-kesmennenes initiativ. Videre har fylkesmenneneingen myndighet til å samordne innholdet i tilsy-net. Som en oppfølging av tilsynsutvalgets utred-ning ble det foreslått endringer i kommuneloven.Disse endringene gir fylkesmennene større man-dat til praktisk samordning av statens tilsynsakti-vitet og til å vurdere virkingen av den samledevirkemiddelbruken overfor kommunene i tilsyns-sammenheng. Det er sammenfallende med de sig-nalene som ble gitt i tildelingsbrevet for 2005.Endringene i kommuneloven trådte i kraft 1. mars2007, og vil først nå kunne gi effekt.

Samordning av tilsyn internt i fylkesmanns -embeteneDe aller fleste embeter sier at de i stor grad sam-ordner interne tilsyn gjennom en tilsynskalender.Totalt sier 72 prosent av de spurte at de i storgrad eller svært stor grad samordner tilsyneneinternt i en tilsynskalender. Troms skiller seg utved at 25 prosent av avdelingsdirektørene/ -ledelsen sier at de i svært liten grad samordnerinterne tilsyn i en tilsynskalender, mens 75 pro-sent sier at de i noen grad samordner tilsynene. IFinnmark sier en tredel av de spurte at embetet iliten grad samordner tilsynene.

Figur 16 viser at det er stor variasjon mellomfylkene i hvilken grad kommunene mener tilsy-net internt i embetene er samordnet. I Oppland,Vestfold og Sør-Trøndelag er kommunenegjennomgående godt fornøyd med hvordan tilsy-net internt i embetet er samordnet. Kommunene iMøre og Romsdal skiller seg ut med stor mis-nøye med hvordan tilsynet er samordnet. 15 avde 17 kommunene i Møre og Romsdal som harsvart på undersøkelsen, sier enhetsfylket168 Møreog Romsdal i liten grad samordner tilsynetinternt. Konsekvensen er at liten grad av sam-ordning av tilsynet fører til økt bruk av tid på til-syn for kommunen. Både beredskap, pleie- ogomsorgssektoren, og utdanningssektoren erområder der kommunen etterlyser mer samord-ning. En annen kommune synes ikke nødvendig-vis at manglende samordning er et problem.Misnøyen er relativt stor også i Nord-Trøndelagog Troms. To kommuner i disse fylkene hevderat ingen tilsyn samordnes.

Tilsynene gjøres for hvert enkelt sektorområde, ogflere kommuner påpeker at alle stiller sine egnekrav uavhengig av en helhetsvurdering av denkommunale økonomien. Mange selvstendige tilsyngir også økt timeforbruk i administrasjonen, ogfører til at tilsynene ikke får med seg helheten likegodt som om de hadde kommet samtidig. Én kom-mune ønsker heller store, felles tilsyn annethvertår enn å måtte møte statsetater 2–6 ganger i året.Etatene har gjerne ulik tilnærming i forhold til pro-blemstillinger, lovverk osv. Det hevdes at fellestilsyn ville gitt bedre fokus på kommunens egneplaner, økonomi og drift i forhold til statens for-ventninger. Videre påpeker flere kommuner at til-syn innen helse-, sosial- og utdanningsområdetsammenfaller med forvaltningsrevisjon i egen regi.Samordning med lokale/regionale revisjonstiltakbør vurderes, sier en rådmann.

Samordning av tilsyn med andre statlige etaterRiksrevisjonens spørreundersøkelse til fylkes-mennene viser at tilsynene i liten grad samord-nes med andre statlige etater. Over 50 prosent avde spurte sier at tilsynene i liten eller svært litengrad samordnes med Arbeidstilsynet, Mattilsynetog Fiskeridirektoratet, mens under 10 prosentsier tilsynene i stor grad er samordnet. Når detgjelder samordningen med tilsyn med DSB, sierembetene at det er noe bedre samordnet. 18 pro-sent sier det i stor eller svært stor grad er sam-ordnet, og 36 prosent sier det er i liten ellersvært liten grad er samordnet.

Spørreundersøkelsen viser videre at det er ulikoppfatning i embetene om de har ansvar forhvordan andre statlige etater opererer overforkommunene. Totalt sier 63 prosent av de spurteat de har et ansvar for dette, mens 21 prosentsier de ikke har dette ansvaret. Ved fylkesman-nen i Oppland er alle enige om at de har etansvar for hvordan andre statlige etater operereroverfor kommunene, mens bare 20 prosent av despurte i embetet i Aust-Agder sier det samme. Itillegg til Oppland er det en høy andel som sierde har ansvar for andre statlige etater i Vestfold,Telemark, Sør-Trøndelag og Finnmark. Embeterhvor det er en høy andel som sier de ikke har etansvar for dette, er Hordaland, Sogn og Fjordaneog Troms, i tillegg til Aust-Agder.

Kommunene opplever manglende samordning avtilsyn utført av andre statsetater. Over halvpartenav kommunene (53,3 prosent) sier at fylkesman-nen i liten grad samordner sitt tilsyn med andrestatlige tilsyn utenfor embetet. Andelen kommu-ner som opplever dette, er størst i de fylkene


168) ”Møre og Romsdal er inne i eit forsøk med einskapsfylke. Det betyrat dei tilsette i fylkeskommunen og hos fylkesmannen (utanom fyl-kesmannen sjølv og ass. fylkesmann) er slått saman i ein organisa-sjon – Møre og Romsdal fylke.” (www.fylkesmannen.no).

hvor samordningen internt også var svak (Møreog Romsdal, Nord-Trøndelag og Troms). IVestfold, Sør-Trøndelag og Oppland var sam-ordningen god internt, og Vestfold og Opplandklarer dette også i stor grad overfor andre statli-ge etater, mens Sør-Trøndelag er noe bedre ennlandsgjennomsnittet. Enkelte kommuner pekerpå at kommunen kunne spart tid og ressurser påbedre samordning av tilsynet.

Enkelte kommuner påpeker også at fylkesman-nens beredskapstilsyn er lite samordnet medDSBs tilsyn med brann- og redningsberedskapeni kommunene. Videre peker enkelte kommunerpå Mattilsynets tilsyn, blant annet med drikke-vann, DSBs brann- og redningstilsyn og fylkes-mannens beredskapstilsyn som lite samordnet ogvanskelig å forholde seg til. Andre igjen menergenerelt at direktoraters egne tilsyn innen spesi-fikke sektorområder i liten grad blir samordnetmed fylkesmannen. Én kommune forklarer atproblemet er statlige tilsynsorganer som ikke hardialog med fylkesmannen, og som ønsker å ”eie”eneretten til tilsyn og kontroll.

Fylkesmannen i Østfold beskriver samordnings-rollen på følgende måte:

”Fylkesmannens samordningsrolle overforandre etater oppleves som diffus og uklar.Samordningsrollen er ikke avklart med deandre etatene, og det er vanskelig å si hva detvil si å samordne uten at man skal styre […].Det er krevende å ta ting ned og få til sam-ordning. Det er for eksempel ikke lett å fore-stille seg hvordan fylkesmannen skal kunnesamordne statlige tilsyn, med det uklare opp-draget vi har.”

4.6.5 Klagesaker etter plan- og bygningslovenFylkesmannen skal også behandle klagesakeretter plan- og bygningsloven, og KRD har iembetsoppdraget bestemt at saksbehandlingsti-den for klagesaker etter plan- og bygningslovenikke skal overstige tre måneder.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for klagesa-ker etter plan- og bygningsloven inngikk iRiksrevisjonens undersøkelse av klagesaksbe-handlingen i 2000–2001.169 Gjennomsnittlig saks-behandlingstid for de åtte utvalgte embetene i1999 var 6,3 måneder. Kun fylkesmannen iTroms hadde en gjennomsnittlig saksbehand-lingstid under kravet, med 1,3 måneder, mensfylkesmannen i Østfold hadde lengst saksbe-


Tabell 19 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i fylkesmannsembetene for klagesaker etter plan- og bygningsloven, måneder(30 dager per mnd.), 2003–2006

2003 2004 2005 2006

Østfold 3 2,6 2,9 3,2

Oslo og Akershus 6 9,0 3,5 3,3

Hedmark 4 3,8 2,7 2,1

Oppland 5 5,3 2,9 4,0

Buskerud 4 3,3 3,2 2,9

Vestfold 2 2,2 2 1,8

Telemark 6 5,8 4,2 5,2

Aust-Agder 3 2,9 2,2 1,9

Vest-Agder 3 2,0 1,7 2,2

Rogaland 6 8,2 2,8 3,5

Hordaland 3 2,6 3,5 3,2

Sogn og Fjordane 4 2,3 2,8 3,4

Møre og Romsdal 4 3,8 3,3 2,9

Sør-Trøndelag 4 2,8 1,9 3,2

Nord-Trøndelag 3 3,1 1,7 2,2

Nordland 4 4,9 2,3 4,1

Troms 2 1,7 1,3 1,4

Finnmark 4 2,2 2,2 3,6

Totalt (gj.snitt alle) 4 4,6 2,6 3,0

Antall utover 3 md. 11 9 5 10

Kilde: fylkesmannsembetene/Sysam

169) Dokument nr. 3: 12 (2000–2001) Riksrevisjonens undersøkelse avklagesaksbehandlingen ved fylkesmannsembetene.

handlingstid, med 12,9 måneder. FAD har iettertid fulgt opp rapporten gjennom systemet forsystematisk sammenlikning (Sysam) som alleembetene rapporterer inn på.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid har blitt kor-tere for alle embetene siden 1999. I 2003 og2004 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid 4og 4,6 måneder, og henholdsvis elleve og niembeter oversteg kravet på tre måneder (tabell19). De to embetene med lengst saksbehand-lingstid i 2004 var Oslo og Akershus ogRogaland, med saksbehandlingstid på henholds-vis 9,0 og 8,2 måneder. Det var en vesentligøkning fra året før. I 2005 var det en klar forbe-dring i saksbehandlingstidene, da gjennomsnitt-lig saksbehandlingstid ble redusert til 2,6. Femembeter hadde saksbehandlingstid på over tremåneder i 2005. Oslo og Akershus og Rogalandreduserte saksbehandlingstiden kraftig, og bidromye til forbedringen på landsbasis. I 2006 vardet igjen ti embeter som oversteg tremåneders-kravet, men gjennomsnittlig saksbehandlingstidvar 3,0 måneder. Det er flere embeter i 2006 enni 2003–2004 som bare overstiger kravet mednoen få dager (Østfold, Oslo/Akershus,Hordaland, Sogn og Fjordane og Sør-Trøndelag).Fylkesmennene har derfor klart å holde saksbe-handlingstidene rundt tre måneder, og bareTelemark skiller seg ut med 5,2 måneders saks-behandlingstid.

Tabell 20 viser hvor mange saker de ulike fyl-kene behandlet etter plan- og bygningsloven iperioden 2003–2006. Det var en økning i antallbehandlede saker på 595 for hele landet, noesom ga en vekst på 15,8 prosent. Endringen iantall behandlede saker varierer mye mellomembetene. I Rogaland økte antall behandledesaker med 302 saker fra 2003 til 2005, eller 177saker sammenliknet med 2006. Hordalandbehandlet 158 flere saker i 2006. Oslo ogAkershus hadde en økning i antall behandledesaker på 114 fra 2005 til 2006, mens Telemarksom klart oversteg kravet på tre måneder i heleperioden 2003–2006, har hatt en liten nedgang iantall behandlede saker siden 2003.

4.6.6 Prioriteringer og styring av kommunalsaker iembeteneSju avdelingsledere med ansvar for kommuneøko-nomi har i Riksrevisjonens spørreundersøkelsesvart på om det er samsvar mellom oppgaver ogressurser. Én sier det er altfor lite samsvar, firesier det er for lite samsvar, mens to sier det stortsett er samsvar mellom oppgaver og ressurser. Defem som svarte at det er altfor lite eller lite sam-svar mellom oppgaver og ressurser, sier at dette inoen grad går utover måloppnåelsen.

16 avdelingsdirektører med ansvar for planarbeidhar i Riksrevisjonens spørreundersøkelsen svart


Tabell 20 Antall behandlede saker plan- og bygningsloven 2003–2006

2003 2005 2006 Endring 2003–2006 (antall)

Østfold 185 190 173 –12

Oslo og Akershus 705 697 819 +114

Hedmark 101 104 100 –1

Oppland 89 142 135 +46

Buskerud 208 195 212 +4

Vestfold 255 263 261 +6

Telemark 191 139 158 –33

Aust-Agder 175 179 171 –4

Vest-Agder 194 254 247 +53

Rogaland 258 560 435 +177

Hordaland 392 523 550 +158

Sogn og Fjordane 138 97 139 +1

Møre og Romsdal 191 188 194 +3

Sør-Trøndelag 331 298 309 –22

Nord-Trøndelag 47 64 71 +24

Nordland 112 142 160 +48

Troms 106 117 153 +47

Finnmark 83 49 69 –14

Totalt 3761 4201 4356 +595

Kilde: fylkesmannsembetene/Sysam

på om det er samsvar mellom oppgaver og res-surser. Fire sier det er altfor lite, sju sier det forlite, og fem sier det er stort sett samsvar mellomoppgaver og ressurser. Blant de elleve som sierdet er altfor lite eller for lite samsvar mellomoppgaver og ressurser, sier ti at det i noen gradgår utover måloppnåelsen, mens én sier at det istor grad går utover måloppnåelsen.

Fylkesmannen i Telemark hadde lengst saksbe-handlingstid på plan- og byggesaker i 2005 og2006. Det ble satt inn ekstra ressurser på detteområdet i første halvår 2005, slik at saksbehand-lingstiden i gjennomsnitt pr. 1. mai var nede påca. tre måneder. For resten av 2005 sier fylkes-mannen at det var vanskelig å prioritere en for-sterket ressursbruk på dette, og pr. 31. desember2005 var saksbehandlingstiden oppe i ca. femmåneder. Fylkesmannen rapporterer at den fastesaksbehandlingskapasiteten er i underkant av detsom er nødvendig. Bolig- og næringsbygg harprioritet, slik at lang saksbehandlingstid harstørst konsekvenser i hyttesaker. Fylkesmannensier videre at en medvirkende årsak til lang saks-behandlingstid er at embetet relativt sett behand-ler mange sette-fylkesmannsaker fra Aust-Agder.170 Fylkesmannen i Rogaland hadde lengstsaksbehandlingstid i 2004 (gjennomsnitt på 8,2måneder). Fylkesmannen satte da inn ekstra res-surser, samtidig som ulike effektiviseringstiltakble satt i gang for å få ned saksbehandlingstidenpå klager etter plan- og bygningsloven. Etter ini-tiativ fra Moderniseringsdepartementet innledetembetet et samarbeid med fylkesmannen iHordaland for å få bort gamle klagesaker etterplan- og bygningsloven. Det gjorde at produk-sjonen økte vesentlig. Fylkesmannen rapporterersamtidig om økt saksinngang uten å tallfestedette. Selv om antall innkomne saker har økt, hardet vært en reduksjon i saksbehandlingstiden påklagesaker etter plan- og bygningsloven i 2005.Embetet har oppnådd det ved å øke ressursene tilklagesaksbehandlingen betydelig i 2005.171

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid var imidler-tid på 3,5 måneder i 2006.

FAD fører ikke oversikt over antall innkomnesaker etter plan- og bygningsloven, men flereembeter kommenterer betydningen av saksinn-gangen for styringen av klagesaksbehandlingen iårsrapportene. Fylkesmannen i Oslo og Akershusskriver i årsrapporten for 2005 at embetet fikkinn mer enn 50 prosent flere klagesaker etter

plan- og bygningsloven enn i 2004. Økningen isaksmengden var ikke mulig å forutse, og dettok derfor tid før fagområdet fikk tilstrekkeligekstra ressurser. Saksbehandlingstiden vedutgangen av året var derfor lengre enn målet påtre måneder. Saksinngangen oppgis å ha værtsterkt økende i Møre og Romsdal fra 2004, utenat det tallfestes i årsrapporten, noe som antageliger årsaken til at embetet ikke alltid har lykkes i åholde fristen på tre måneder. Fylkesmannen iHordaland hadde en markant økning i antallsaker fra 2003 til 2005 og 2006, en økning på40,3 prosent (158 saker) i perioden 2003–2006.Økningen har sammenheng med til dels storbyggeaktivitet, noe som i perioder gjorde detvanskelig for fylkesmannen å holde kravet omsaksbehandlingstid på tre måneder. Med stramprioritering gikk imidlertid saksbehandlingstidenned mot utgangen av 2005, og gjennomsnittligbehandlingstid ble på 3,5 og 3,2 måneder i 2005og 2006. Hos fylkesmannen i Buskerud er saks-behandlingstidene i all hovedsak tre måneder,men de peker på at når embetet prioriterer andreoppgaver, for eksempel veiledning av kommu-ner, øker saksbehandlingstiden raskt.

4.6.7 Fylkesmennenes samordning av statlige sty-ringssignaler overfor kommuneneFigur 17 viser hvordan kommunene synes fylkes-mannen balanserer mellom hensynet til kommune-økonomi og kommunalt selvstyre, og faglige sek-torhensyn. Det er stor variasjon i hvordan kommu-nene opplever dette. Ifølge rådmennene ivaretasdet kommunale selvstyret i minst grad i enhetsfyl-ket Møre og Romsdal, samtidig som faglige sek-torhensyn ivaretas i relativt stor grad. Enkeltekommuner i fylket peker på at de ikke får nokgehør for lokalsamfunnets behov. Flere kommunerhevder det er manglende helhetsfokus i embetetsbeslutninger, og for stort fokus på faglige sektor-hensyn. Lojaliteten til eget fagdepartement er stør-re enn viljen til å se helhetssynet. Én kommunehevder likevel at enhetsfylket med fylkesmannenog fylkeskommunen i Møre og Romsdal, koordi-nerer bedre enn fylkesmannen alene.

Kommunene i Sør-Trøndelag ser ut til å værefornøyd med fylkesmannens kommunerettedesamordning, selv om én kommune påpeker at detfortsatt skjer unødvendige ”glipper”. I Aust-Agder er det bare andre statlige etaters mang-lende samordning som kommunene nevner harkonsekvenser for kommunene. Både Sør-Trøndelag og Aust-Agder vektlegger kommune-økonomi og kommunens selvstyre langt sterkereenn faglige sektorhensyn sammenliknet med


170) Årsrapport 2005, fylkesmannen i Telemark.

171) Årsrapport 2005, Rogaland.

andre embeter. I Sør-Trøndelag sier de at dettehar vært en bevisst strategi, og de har satset på åsamordne regional stat i større grad enn før. Niav ti kommuner sier at det kommunespesifikkeforventningsbrevet hvor fylkesmannen redegjørfor de samlede statlige forventninger til kommu-nen, i stor grad er nyttig.

Flest kommuner peker imidlertid på andre regio-nale statsetater når det gjelder problemer medmanglende samordning regionalt. Én kommunesier at de ikke har merket at noen etater opptrersamordnet, og at flere etater heller ikke er sam-ordnet internt. Både enkelte fylkesmenn og 25kommuner peker spesielt på manglende samord-ning ved Statens vegvesen. De ulike etatene iNAV framheves også som problematiske for

kommunen i forhold til samordning. Én kommu-ne hevder at politi, vegvesen, domstoler, sykehusog skattevesen opptrer helt uavhengig av hveran-dre og fylkesmannen på regionalt nivå.

Figur 18 viser at kommuner i mange fylker sierat embetene i liten grad tar ansvar for hvordanandre statlige etater opererer overfor kommune-ne. Igjen er det Møre og Romsdal og Nord-Trøndelag som oppfattes å ta minst ansvar forsamordning av statlige etater, men også i Osloog Akershus, Hedmark, Telemark, Rogaland ogTroms sier over 60 prosent av rådmennene atfylkesmannen i liten grad tar ansvar for hvordanandre statlige etater opererer overfor kommunen.Nordland og Sør-Trøndelag tar størst ansvar forregional samordning.


Østfold

Kommuneøkonomi

Kommunalt selvstyre

Faglige hensyn

Nord-Trøndelag

Møre og Romsdal

Rogaland

Sør-Trøndelag

Aust-Agder

Oslo og Akershus

Vestfold

Hele landet

0 20 40 60 80 9010 30 50 70

Figur 17 Andel kommuner som mener fylkesmannen i stor grad ivaretar hensynet til kommuneøkonomi, kommunalt selvstyre og faglige sektorhensyn. Utvalgte embeter. N = 221/213/211


Både fylkesmenn og kommuner peker på utfor-dringene knyttet til de ulike regionale inndeling-ene av regional stat. Ulike regionale grenserframstår ”som et lite kaos”, ifølge Moss kommu-ne. Flere kommuner anser regional stat som enfragmentert stat med mange instanser å forholdeseg til. De statlige ”hodene” vet for lite om hver-andre og hverandres oppgaver og ansvar, hevderrådmannen i Eid kommune i Sogn og Fjordane.

I sine merknader til rapporten sier KRD at utfor-dringene knyttet til ulik regional inndeling slikde framkommer i rapporten, samsvarer medtilbakemeldinger KRD har fått fra fylkesmanns -embetene.

4.7 Oversikt over utvikling i ressurser, saksmengde og måloppnåelse

Kapittel 4 har gjennomgått måloppnåelse innenen rekke saksområder og fagfelt. Under gis enoversikt over utvikling i antall saker og tilsynutført av embetene, noe som kan vise utvikling-en i den totale arbeidsmengden i embetene.

Tabell 21 viser utviklingen i antall saker og til-syn i embetene for perioden 2003–2006. Destore klagesaksområdene og tilsyn er de mestressurskrevende enkeltområdene i embetene. Dethar vært en nedgang i saksmengden innen frirettshjelp og sosialtjenesteloven, men rettshjelp-sakene hadde økt før den undersøkte perioden(2003–2006), som følge av hevingen av grensenfor fri rettshjelp. Bortsett fra disse saksområdene


Østfold

I liten grad I noen grad I stor grad

Oslo og Akershus

Hedmark

Oppland

Buskerud

Vestfold

Telemark

Aust-Agder

Vest-Agder

Rogaland

Møre og Romsdal

Sør-Trøndelag

Nord-Trøndelag

Nordland

Troms

Finnmark

Hele landet

Sogn og Fjordane

Hordaland

0

Prosent

20 40 60 80 100

Figur 18 I hvilken grad kommunene opplever at fylkesmannen tar ansvar for hvordan andre statlige etater opererer overfor kommunen. N = 210


har antall saker og tilsynsaktivitet stort sett økt iperioden 2003–2006. Saksområder som er tatt utav embetenes oppgaveportefølje, og saksområderhvor det er beregnet en budsjettmessig reduksjonsom tilsvarer oppgavens omfang, er ikke tattmed i oversikten. Det er derfor ingen indikasjo-ner på at en nedgang i embetenes hovedaktivite-ter er årsak til nedgangen i totale antall årsverksom vist i kapittel 4. En situasjon der økonomienblir strammere, og saksmengden til dels øker,krever at embetene prioriterer. Tabell 21 viser ati en stram ressurssituasjon blir klagesaksbehand-lingen høyest prioritert, noe forbedringen i saks-behandlingstidene viser. Flere embeter utførerikke det pålagte antall tilsyn, og enkelte sier detburde vært gjennomført flere tilsyn ut ifra risiko-


Tabell 21 Oversikt over utvikling i saksmengde og måloppnåelse innen ulike saksområder 2003–2006

Dep. Årsverksutvikling Saksområde/saksfelt Utvikling i antall Oppsummering om utviklingen

saker/tilsyn i måloppnåelse (2003–2006)

(2003–2006)

Pasientrettighetsklager Økning (+612172) Kortere saksbehandlingstid

Klager etter sosialtjenesteloven Nedgang (–1160) Kortere saksbehandlingstid

HOD En viss nedgang

Helse- og sosialtilsyn

Økning i antall helse- Flere embeter oppfyller

og sosialtilsyn (+89173) ikke målkravet.

Tilsynssaker Økning (+354174) Kortere saksbehandlingstid

Førerkortsaker Økning (+1937175) Kort saksbehandlingstid

Antall tilsynsbesøk redusert

Stort sett uendret Nedgang i ned til nye krav fra 2004.

(økt antall årsverk tilsynsbesøk, Alle utfører systemtilsyn, og

som følge av men systemtilsyn kvaliteten har blitt bedre

BLD barnehage- Barnevernstilsyn innført fra 2004. ifølge BLD.

reformen, overført Klagesaker etter lov om Uendret (–31176)

Akseptabel saksbehandlingstidtil KD i 2006) barneverntjenester

Søknader om separasjons- Uendret (–255177)

(Ikke undersøkt.)og skilsmissebevilgning

Noe nedgang for

Antall beredskapsøvelser-/tilsyn

Økning i antall Variasjon i utøvelse og kvalitet

justisområdet øvelser, stabilt ved øvelser og tilsyn.

generelt, antall tilsyn.178

JD klar nedgang Nedgang, men etter

innen samfunns- en periode med

sikkerhet og økning. Antall saker kraftig redusert

beredskap. Fri rettshjelp –25 131179) pga. lovendring.

En økning som i

hovedsak kan

KD tilskrives barne- Tilsyn blir nedprioritert – ikke

hagereformen som tilstrekkelig omfang i flere

er overført til KD. Tilsyn og klagesaker innen Nedgang i antall vurderes som varierende av

Ellers uendret. utdanning klagesaker (–366180). Utdanningsdirektoratet.

Økning, mye som Det er stor variasjon i hvordan

følge økte ressurser Få saker om embetene vektlegger kommune-

KRD til oppfølging av Kommunerettet kontroll/ kommunale økonomi, kommunalt selvstyre

kommune-økono- samordning garantier/låneopptak. og faglige sektorhensyn.

mien i løpet av Klagesaker etter plan- og

perioden. bygningsloven Økning (+595 ) Kortere saksbehandlingstid

Kilde: FAD, Statens helsetilsyn, fylkesmannsembetene

172) Endring i antall behandlede saker. 2003: 255 – 2006: 867.

173) Endring i antall helse- og sosialtilsyn totalt. 2003: 328 – 2006: 417.

174) Endring antall innkomne saker. 2003: 1979 – 2006: 2333.

175) Endring antall behandlede saker. 2003: 10 090 – 2006: 12 027.

176) Endring i antall behandlede saker. 2003: 443 – 2006: 412.

177) Endring i antall søknader om skillsmisse- og separasjonsbevilling.2003: 24 585 – 2006: 24 330.

178) Antall øvelser og tilsyn innen beredskap 2003–2006. Antall må seesminst over minst fire år.

179) Endring i antall saker innen fri rettshjelp. 2003: 51 041 – 2006: 25910.

180) Endring i antall behandlede klagesaker totalt (standpunktkarakterer,spesialundervisning, skoleskyss). Tall for enkelte av disse tre saksom-rådene i enkelte fylker mangler for 2003, så nedgangen kan værenoe større.

og vesentlighetsvurderinger. Det gjelder bådehelse- og sosialtilsyn og barnevernstilsyn. I sittbrev av 4. mai 2007 opplyser FAD at det må tasi betraktning at det ble kuttet i budsjettet for2004 (20 mill.), og det heter at: ”Det forventesen effektivisering som følge av bedret samord-ning innenfor det kommunerettede tilsynsarbei-det i 2004.”181 Kommunene er imidlertid godtfornøyd med oppfølgingen av kommuneøkono-mien, et område som KRD har vektlagt i tilde-lingsbrevene de siste årene. Det er imidlertid storforskjell på hvordan kommunene opplever ulikefylkesmennenes vektlegging av konkurrerendehensyn som kommuneøkonomi, kommunaltselvstyre og faglige sektorhensyn.

Utviklingsoppgaver, faglig veiledning og oppføl-ging av for eksempel kommunene, blir innen defleste fagområdene nedprioritert når ressurssitua-sjonen er stram. Det anses for å være ”usynlige”oppgaver som i mindre grad er gjort til gjenstandfor klare resultatkrav. Tildelingsbrevet gjør detklart at rettssikkerhetsoppgavene for enkeltindi-vider skal prioriteres, men flere embeter må ogsåprioritere mellom klagesaksbehandling og tilsyn.Omfanget av tilsynet blir redusert så langt det erforsvarlig, selv om departement eller direktoratforventer høyere aktivitetsnivå i sine resultatmål.Innføring av saksbehandlingsfrister (f.eks. utdan-ning) lar seg ikke oppfylle dersom de økonomis-ke prioriteringene i tildelingen av ressurser ikkefølger slike sentrale prioriteringer. Selv om kla-gesaksbehandlingen har førsteprioritet, er detenkelte embeter, for eksempel Østfold, som ikkehar full måloppnåelse i forhold saksbehandlings-tid. Fylkesmannen i Østfold sier en økning iomfanget av embetenes oppgaveportefølje, ogreduserte ressurser går utover kvaliteten i mål-oppnåelsen. Andre embeter viser til avveiningermellom kvalitet og tidsbruk i klagesaksbehand-lingen. Juridisk avdeling i Buskerud har ikkekapasitet til å behandle alle klagesakene med dengrundighet som Sivilombudsmannen forutsetter,fordi det vil føre til at saksbehandlingstiden blirlengre enn tre måneder.

4.8 Vurderinger

4.8.1 Klagesaksbehandlingen har fått økt prioritetog måloppnåelseUndersøkelsen viser at de fleste fylkesmannsem-betene i en stram ressurssituasjon prioritererbehandlingen av klagesaker om individets retts-

sikkerhet. Fylkesmannsembetene har i denundersøkte perioden forbedret saksbehandlingsti-den på viktige klagesaksområder. Saksbehand -lingstiden er akseptabel eller har blitt kortere forpasientrettighetsklager, klager etter sosialtjenes-teloven, tilsynssaker (helse), førerkortsaker, bar-nevernssaker og plansaker. Måloppnåelsen erforbedret i en periode hvor saksmengden har øktpå flere saksområder. Det er et resultat av atmange embeter har gitt klar førsteprioritet til denlovpålagte klagesaksbehandlingen, sammen medøkt innsats og effektiviseringstiltak.

Undersøkelsen viser at måloppnåelse på enkelteklagesaksområder i enkelte embeter kan blibedre. Selv om saksbehandlingstiden for landettotalt sett går ned for klagesaker etter plan- ogbygningsloven, var det hele ti fylkesmannsembe-ter som ikke oppfylte kravet om gjennomsnittligsaksbehandling på tre måneder i 2006. Fylkes -mannen i Telemark har i hele den undersøktefireårsperioden oversteget resultatkravet, og sierde ikke er i stand til å prioritere nok ressurser tilsaksfeltet. Helsetilsynet i Østfold hadde klartlengst saksbehandlingstid for klager etter pasien-trettighetsloven i 2004 og 2006, og har slitt medlange restanselister for tilsynssakene. Det harvært en sterk økning i saksmengden innen beggedisse saksområdene i den undersøkte perioden,samtidig som helseområdet har hatt en nedbe-manning i antall årsverk tilsvarende 17,8 pro-sent. Fylkesmannen i Østfold har hatt en størreomorganisering og iverksatt effektiviseringstil-tak, men foreløpig ser det ikke ut til at målopp-nåelsen i klagesaksbehandlingen har blitt bedre.Fylkesmannen i Østfold sier at det har blitt merkrevende å balansere saksbehandling, tilsyn, råd-givning, pådrivervirksomhet og utviklingsarbeid.Også fylkesmannen i Rogaland har satt i gangeffektiviseringstiltak i klagesaksbehandlingen ogforbedret klagesaksbehandlingstidene vesentlig.Fylkesmannen i Rogaland har gitt prioritert kla-gesakene om individets rettssikkerhet. Dennetydelige prioriteringen innebærer imidlertid atembetet bevisst har redusert innsats og målopp-nåelse på andre områder.

4.8.2 Tilsyn er en rettssikkerhetsoppgave medlavere måloppnåelse i embeter som må prioriteremellom klagesaker og tilsynOmfanget av helse- og sosialtilsyn har økt i denundersøkte perioden, og sosialtilsynet har fått enkvalitetsmessig forbedring som følge av overfø-ringen til Statens helsetilsyn. Undersøkelsenviser at flere embeter ikke oppfyller kravene tilantall helse-, sosial- og barnevernstilsyn, og


181) St.prp. nr. 1 (2003–2004).

mange embeter legger seg på et minimumsnivånår det gjelder tilsynsomfang. Tilsyn er en retts-sikkerhetsoppgave embetene prioriterer høyt,men flere embeter må i perioder prioriteremellom klagesaker og tilsynsaktivitet innenhelse- og sosialområdet, barnevern og utdanning.Fylkesmannen i Rogaland har bevisst prioritertklagesaksbehandlingen, noe som har gått utovermåloppnåelsen for tilsynet. Rogaland var lengstunna resultatkravet til antall helse- og sosialtil-syn i 2005, og utførte kun 56 prosent av detpålagte antall tilsyn. I 2002 og 2003 ble ogsåbare halvparten av det pålagte barnevernstilsynetutført. Flere embeter sier at de ikke får utført detantallet tilsyn som følger av deres risiko- ogvesentlighetsvurderinger. Kvaliteten i barne-vernstilsynet oppgis av BLD å ha blitt bedre,men tilsyn i flere fylker skjer ifølge fylkesmen-nene ”ikke så ofte som forholdene tilsier det”.182

Undersøkelsen viser ulik metode og kvalitet iberedskapstilsynet og utdanningstilsynet. Det erbåde usikkerhet i embetene knyttet til type meto-dikk, og bevisst unnlatelse av å bruke systemtil-syn på disse tilsynsområdene i embetene. Det girstor variasjon mellom embetene i selve utøvelsenav tilsynet. Beredskapsområdet er i liten gradlovregulert, og flere fylkesberedskapssjefer anserderfor systemtilsyn som brukes på andre lovre-gulerte områder (helse-, sosial-, og barnevernstil-synet) som lite egnet. Tilsynet på utdanningsom-rådet preges av stor variasjon i metodikk, ogflere embeter ser ut til å utføre tilsyn i beskje-dent omfang. Undersøkelsen tyder på uenighetomkring hvor godt systemtilsyn er egnet for til-syn på utdanningsområdet. Lovgrunnlaget er for-skjellig på de ulike tilsynsområdene, og det gjørdet vanskelig å føre en enhetlig metodikk for alttilsynet som er lagt til fylkesmannen. Det girbegrensninger i hvor store effektiviseringsgevin-ster embetene kan hente ut. Det er likevel grunntil å reise spørsmål om embetene kunne ha utnyt-tet effektivitetspotensialet bedre dersom dehadde samordnet sitt tilsyn internt i større grad.Samtidig kan det være behov for lov- og regel-verksendringer som åpner for mer felles bruk avtilsynsressurser og kompetanse.

De lovpålagte oppgavene har fått mer oppmerk-somhet på utdanningsområdet, og særlig utdan-ningstilsynet. Embetene sier at de har blitt merresultatbevisste, noe som kan innebære nedprio-ritering av oppgaver som ikke gis i kvantifisert

form. Det er viktig at embetene er resultatbevis-ste i forhold til hva som oppnås i tilsynet, ogikke bare antall gjennomførte tilsyn.

4.8.3 Utviklingsoppgaver, oppfølging og veiled-ning er nedprioritert, og har lavere måloppnåelseUndersøkelsen viser at utviklingsoppgaver, opp-følging og veiledning for eksempel i etterkant avtilsynsbesøk, blir nedprioritert til fordel forkvantitative resultatkrav innen klagesaksbehand-ling og tilsyn. På helse- og sosialområdet skalfylkesmannen gjøre en rekke utviklings- og råd-givningsoppgaver for SHdir. Det er ett eksempelpå kvalitative oppgaver som ifølge enkelteembeter blir nedprioritert. Fylkeslegene i blantannet Rogaland, Nordland og Troms sier at vik-tige utviklingsoppgaver blir nedprioritert for åoppfylle målsettingene om rettferdig klagesaks-behandling og å sikre rettssikkerheten. Det ervanskelig å avgjøre hva som er tilstrekkelig mål-oppnåelse i SHdirs embetsoppdrag, derfor ned-prioritere mer kvalitative utviklings- og pådriver-oppgaver av embetene. Flere fylkesleger, foreksempel fylkeslegen i Nordland, sier at de vel-ger minimumsløsninger – oppgaver hvor lavmåloppnåelse er lite synlig.

Undersøkelsen viser også at arbeidet med fore-bygging og veiledning innen barnevernet blirnedprioritert til fordel for klagesaker og antalltilsyn. Fylkesmannen i Møre og Romsdal fårikke fulgt opp klager og tilsynserfaringer på ensystematisk måte, og Nordland klarer ikke dekkeetterspørselen etter veiledning. Samtidig somembetene opplever nye forventninger og krav tiltilsynsmetodikk, og kompleksiteten på enkeltesaksområder øker, sier avdelingsledere innenulike fagområder at kompetansehevende tiltaknedprioriteres. På utdanningsområdet er det flereembeter som gir kommunene lite oppfølging ogstimulering, og som gir mindre service til bru-kerne i en stram ressurssituasjon. Undersøkelsenviser også at utviklingsoppgaver i samfunnssik-kerhet og beredskap, for eksempel utarbeidelsenav fylkes-ROS-analyse, ikke blir gjort eller trek-ker ut i tid.

Undersøkelsen viser at avdelingsdirektører ned-prioriterer utviklingsoppgaver, oppfølging ogveiledning av kommuner og brukere. Det gjelderbåde helse- og sosialområdet, barnevern, utdan-ning og samfunnssikkerhet og beredskap. Detkan derfor synes som fylkesmannsembetenesløsning av disse oppgavene i liten grad oppfyllermålsettingene som er formulert i tildelingsbrevog embetsoppdrag.


182) Jf. kravet i forskrift om tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner foromsorg og behandling, § 8. Tilsynsbesøk.

4.8.4 Det kommunale selvstyre blir svakt ivaretatti forhold til faglige, sektorhensyn i enkelte fylkes-mannsembeterUndersøkelsen viser at det er stor variasjon nårdet gjelder om kommunene oppfatter at embe-tene tar hensyn til det kommunale selvstyre. Ienkelte fylker opplever kommunene at fylkes-mennene ivaretar de statlige sektorhensynene påen måte som sikrer at lokaldemokratiet kan taselvstendige beslutninger. I Sør-Trøndelag opp-fatter rådmennene at embetet balanserer de kon-kurrerende hensynene på en god måte. Råd -mennene sier at embetets praksis med kommu-nespesifikke forventningsbrev er nyttig. I andrefylker sier imidlertid mange rådmenn at fagligesektorhensyn er overordnet det kommunale selv-styre. En del kommuner opplever at samordning-en mellom de ulike avdelingene er svak. Konse -kvensen kan være at kommunene ikke får reali-sert statlige målsettinger, for eksempel full bar-nehagedekning i kommunen, som følge av svaksamordning av ulike sektorhensyn hos fylkes-mannen.

Undersøkelsen viser også store utfordringerknyttet til samordning av regional stat utenforembetene. En fragmentert, regionalt stat kanvære tids- og ressurskrevende for kommunene åforholde seg til, og fylkesmannens samordningmed andre statlige etater er ikke tilstrekkelig.Fylkesmannens ansvar for regional samordninger ambisiøst formulert i resultatkravene, og deter uklart om fylkesmannen definerer det som enprimæroppgave og har tilstrekkelige virkemidlerfor å følge opp målsettingene.

4.8.5 Fylkesmennene har svak gjennomslagskraftsom pådriver for samfunnssikkerhet og beredskapUndersøkelsen viser at samfunnssikkerhet ogberedskap er ressursmessig nedprioritert, til trossfor at DSB og fylkesberedskapssjefene oppfatteroppgavene som stadig mer krevende og omfat-tende ut ifra risiko- og sårbarhetsvurderinger.Den klare nedgangen i antall årsverk på sam-funnssikkerhet og beredskap skyldes trolig nød-vendige omdisponeringer for å få løst prioriterteoppgaver på justisområdet, for eksempel sivilsa-ker.

Utarbeidelse av fylkes-ROS-analyser i embetenehar vært forventet i flere år, og DSB har gitt enekstra bevilgning med dette som formål. Under -søkelsen viser likevel at det er flere embeter somikke har gjennomført en ROS-analyse i fylket.Årsaker kan være svak oppfølging av DSB sometatsstyrer, men også manglende interesse ogkompetanse for arbeidet med ROS-analyse i endel embeter. Enkelte embeter sier også at de hargjort en lite tilfredsstillende jobb med ROS-ana-lyser i kommuene i fylket. Nedprioritering ogsmå beredskapsenheter i de minste embetenegjør det vanskelig for embetene å få tilstrekkeligkompetanse og å ivareta en bred oppgaveporte-følje innen samfunnssikkerhet og beredskap.

Undersøkelsen tyder på at fylkesmannens gjen -nomslagskraft overfor kommunene og andre stat-lige etater når det gjelder samfunnssikkerhet ogberedskap i en del tilfeller er svak. Andre regio-nale statsetater ivaretar først og fremst sine egnesærskilte sektorhensyn, og fylkesmannens få vir-kemidler gjør at samordningen av samfunnssik-kerhet og beredskap er lite effektiv. Det er fyl-kesmannens uformelle autoritet og de statligeetatenes egne prioriteringer som avgjør hvorgodt samarbeidet og samordningen av regionalberedskap fungerer. Samarbeidet fungerer bestmed andre statlige etater som har beredskap somen sentral oppgave, for eksempel politidistrik-tene. Selv om samarbeidsklimaet er godt, kanoppfølgingen og resultatene av det regionaleberedskapsarbeidet være mangelfull. Fylkes -beredskapssjefene sier at samarbeidet medMattilsynet har fungert godt i øvelser, men bådeberedskapssituasjonen i kommunene og DSBsvurdering tilsier at det er et særlig bekymrings-område. Vann og avløp er i liten grad omfattetav fylkesmannens generelle beredskapstilsyn ikommunene, og få kommuner har vurdert vannog avløp i sine ROS-analyser. Den største hen-delsen knyttet til drikkevann som har oppstått desenere årene, Giardia-utbruddet i Bergen, kunneifølge DSB vært håndtert bedre. Det kan se ut tilat oppfølgingen av dette risikoområdet er mang-elfull, og at det er behov for mer samarbeidmellom fylkesmannens generelle beredskapstil-syn og Mattilsynets tilsyn med vannverkseierne(blant annet kommuner).


5.1 Utviklingen i fylkesmannsembetenes ressurs-situasjon

5.1.1 Utvikling i tildelingene til embeteneFigur 19 viser utviklingen i tildelingene embet -ene mottar i forbindelse med tildelingsbrevet iperioden 2003–2006.

Totalt mottok embetene 1 mrd. kroner i 2006.Det var en økning på 21,5 mill. kroner i forholdtil 2003. Sju embeter mottok en mindre tildelingi 2006 enn i 2003, mens 11 embeter hadde enøkning. Oslo og Akershus hadde den størsteøkningen i tildelingene fra 2003 til 2006 mednesten 5 mill. kroner, mens Hedmark hadde detstørste kuttet med 600 000 kroner.183

Kutt omtalt i tildelingsbrevI 2004 ble det gjort et direkte kutt i tildelingenemed totalt 20 mill. kroner, på bakgrunn av enforventet effektivisering av tilsynsarbeidet.184 Itillegg var det et kutt på 10 mill. kroner knyttet

til oppgaver som falt fra fylkesmannens oppga-veportefølje, og det var en reduksjon i tildelingersom følge av differensiert arbeidsgiveravgift ogreduserte strømutgifter på til sammen 5,1 mill.kroner.

Omfordeling som følge av ny budsjettfordelings-modellFra tildelingen i 2005 ble en ny budsjettforde-lingsmodell tatt i bruk, og fra og med tildeling-ene i 2006 anser FAD modellen som implemen-tert.185 Modellen innebærer en omfordeling avmidlene mellom embetene.186 Tidligere ble dettildelt midler etter tre budsjettkapitler, og detførte til en skjevfordeling av midlene. Konse -kvensen av den nye modellen er at embeter medbefolkningstette områder får relativt mer ressur-ser, for eksempel Oslo og Akershus. I tillegg erdet lagt inn aktivitetsbaserte kriterier som hargitt en vridning av tildeling av midler. Disse kri-teriene er gjengitt i tabell 22.


5 Hvilken ressurssituasjon opererer embetene ut ifra?

20062003

120 000 000

100 000 000

80 000 000

60 000 000

40 000 000

20 000 000

0

Østfold

Oslo o

g Ake

rshus

Hedm

ark

Oppland

Busker

ud

Vestfo

ld

Tele

mar

k

Aust-Agder

Vest-A

gder

Rogalan

d

Hordal

and

Sogn o

g Fjord

ane

Møre

og R

omsd

al

Sør-T

røndel

ag

Nord-Tr

øndelag

Nordla

nd

Trom

s

Finnm

ark

Figur 19 Totale tildelinger for 2003 og 2006. Tall i kroner

Kilde: tildelingsbrev

183) Finnmark hadde et kutt på 3 mill. kroner fra 2003 til 2006. Mendette kuttet hadde sin bakgrunn i reduserte utgifter til arbeidsgiver-avgift.

184) Tildelingsbrev for 2004

185) Tildelingsbrev for 2005 og 2006.

186) Møte med FAD, 18. januar 2007.

5.1.2 Utvikling i driftsutgifter og inntekter påordinært budsjett187

Tabell 23 viser utviklingen i embetenes totale188

driftsutgifter og inntekter i forhold til de ordinæ-re oppgavene. Embetenes inntekter vises ved til-delinger, refusjoner og driftsinntekter189. Utgift -ene er lønn inkludert arbeidsgiveravgift og over-tid, og utgifter til varer og tjenester. Tabellenviser at embetene har et foreløpig merforbruk190 ialle årene etter at disse utgiftene er betalt.Merforbruket har blitt redusert med ca. 30 mill.kroner fra 2003 til 2006, men merforbruket øktemed ca. 20 mill. kroner fra 2005 til 2006.

Den største endringen i utgifter er knyttet tilutgifter til varer og tjenester, som har blitt redu-sert med rundt 47 mill. kroner. Hoveddelen avdenne reduksjonen kom fra 2003 til 2004 daStatens utdanningskontor ble innlemmet i embe-tet.191 I tillegg har lønnsutgiftene økt i sammeperiode med ca. 27 mill. kroner.

Andre inntekter Eksterne midler193

Ifølge St.prp. nr. 1 (2005–2006) kan fylkesman-nen pålegges å gjennomføre oppgaver for andredepartementer i løpet av budsjettåret. Det dreierseg om handlingsplaner, prosjekter og å styrkeinnsatsen på ordinære oppgaver. Fylkesmannenskal da få tilført ekstra eksterne midler for å fåutført disse oppgavene.

I sine kommentarer til rapporten sier FAD atstyrking av ordinære oppgaver bare unntaksvisbør skje utenom de ordinære budsjettprosessene.Helse- og omsorgsdepartementet sier imidlertid isine kommentarer at det bevisst har tilført embe-tene eksterne midler på bakgrunn av at utvik-lingsoppgaver, faglig veiledning og oppfølgingav kommunene blir nedprioritert i embetene hvisde ikke får øremerkede tilskudd.


Tabell 22 Saksbehandlingsområder berørt av budsjettfordelingsmodellen

Departement: Saksområde:

Barne- og familiedepartementet Antall tilsynssbesøk

Justisdepartementet Fritt rettsråd osv. (antall saker)

Fritt rettsråd, antall bilag

Kommunal- og regionaldepartementet Antall KRD-saker (garanti, budsjett, låneopptak)

Klagesaksbehandling, byggesaker

Sosialdepartementet Klagesaksbehandling, sosialsaker

Miljøverndepartementet Rovdyrsaker

Forurensningssaker

Landbruks- og matdepartementet Rovdyrsaker

Kilde: budsjettfordelingsmodellen (www.fm-nett.no)

Tabell 23 Utvikling i embetenes totale driftsutgifter og inntekter 2003–2006. Tall i kroner

2003 2004 2005 2006

Tildelinger 984 178 000 960 724 000 985 694 000 1 005 690 000

Refusjoner 36 404 350192 34 828 282 34 156 217 29 726 550

Inntekter drift 16 201 009 14 115 976 12 305 994 9 964 061

Sum inntekter 1 036 783 359 1 009 668 258 1 032 156 211 1 045 380 611

Lønn 755 647 741 762 617 783 757 721 080 782 219 662

Drift 345 864 975 291 329 844 289 176 717 298 227 987

Sum utgifter 1 101 512 716 1 053 947 627 1 046 897 797 1 080 447 649

Merforbruk 64 729 357 44 279 369 14 741 586 35 067 038

Kilde: virksomhetsregnskapene

187) Utgifter på det som omtales som ordinært budsjett, blir regnskaps-ført på kapittel 1510, post 01.

188) Enkelte utgifter som lønnsutgifter til styrer, råd og utvalg er utelatt.

189) For eksempel utleie av lokaler.

190) Merforbruk er her definert som summen av utgifter minus summenav inntekter, jf. tabell 23.

191) Regnskapet for Statens utdanningskontor er inkludert for 2003.

192) Statens utdanningskontor mangler regnskapstall for refusjoner fraflere fylker. Størrelsen på refusjoner fra Statens utdanningskontor erimidlertid såpass lave at det ikke får noen konsekvenser for denneundersøkelsen.

193) Det som omtales som eksterne midler og øremerkede midler, ermidler som blir regnskapsført på kapittel 1510, post 21.

I 2006 ble embetene tilført totalt 227 mill. kro-ner i eksterne midler mot 195 mill. kroner i2003. Finnmark og Sogn og Fjordane var de toembetene som fikk mest eksterne midler, medhenholdsvis 44 og 28 mill. kroner.

Inntektene og utgiftene knyttet til dette skalregnskapsføres på egen post (21-posten). Tabell24 viser det årlige mindreforbruket194 av dissemidlene.

Fylkesmannen i Rogaland skiller seg ut i 2006med et regnskapsført mindreforbruk på 11 mill.kroner i regnskapet for eksterne midler. I årsrap-porten til fylkesmannen i Rogaland gjøres detrede for at større overføringer fra eksterne kildergjorde at embetet kom ut med et mindreforbrukpå det ordinære 2006-regnskapet. Fylkesmanneni Nordland hadde et mindreforbruk på rundt 2,4mill. kroner, uten at det gis noen forklaring pådette i årsrapporten.

Flere embeter sier i spørreundersøkelsen ogintervjuer at de er nødt til å saldere ordinærtbudsjett ved hjelp av eksterne midler. Virksom -hetsregnskapene viser at det tidligere har vært etvesentlig mindreforbruk på de eksterne oppga-vene. I 2003 hadde embetene et samlet mindre-forbruk på 63 mill. kroner, men det var reduserttil 13 mill. kroner i 2005. Fra 2005 til 2006 vardet en økning, slik at mindreforbruket i 2006 varpå ca. 18 mill. kroner.

FAD har i alle årene fra 2003–2006 gjortomposteringer i regnskapet. Årlig er utgifter fraregnskapet for de ordinære oppgavene omposterttil regnskapet for de eksterne midlene. FADbegrunner dette i brev hvert år med at utgifteneskulle vært ført på post 21, men at disse til delser feilført på post 01. Det blir utdypet i departe-mentets kommentarer til rapporten. Departe -

mentet sier det har erfart i varierende grad atprosjektutgifter osv. finansiert med eksternemidler, er regnskapsført av embetene til dels erutgiftsført på utgiftspost 01, mens disse utgifteneskulle vært ført på post 21. Det gjelder særligkostnader knyttet til arealbruk, inkludert felles-areal, men også bruk av felles IT-systemer ogfellesfunksjoner som arkiv, forværelse, personal-forvaltning osv. Det er bakgrunnen for at FADhar bedt om sentral ompostering av utgifter frapost 01 til post 21 i statsregnskapet.

Disse omposteringene sammenfaller i stor gradmed mindreforbruket på post 21, se tabell 25.

Administrativ kostnadsdekkingNår embetene utfører oppgaver som ligger uten-for embetsoppdraget, skal midlene også dekkede administrative kostnadene. Kostnadene somskal dekkes, er for eksempel kontorplass, IT-utstyr, strøm osv. På den annen side skal de eks-terne midlene ikke finansiere den ordinære opp-gaveløsningen.

Tabell 26 viser embetenes inntekter knyttet tiladministrativ kostnadsdekking for de av embe-tene der dette framgår av virksomhetsregnskapet.Blanke felter betyr altså ikke at embetet ikke hartatt overhead, men at det er regnskapsført på enmåte som er vanskelig å spore på grunn av for-skjellig praksis for regnskapsføring.

Administrativ kostnadsdekning varierer betyde-lig mellom fylkene, spesielt tatt i betraktninghvor mye regnskapsførte inntekter embetet har iforbindelse med eksterne midler. I regnskapetfor 2006 for fylkesmannen i Buskerud er detoppgitt inntekter i forbindelse med administrativkostnadsdekning på 4,8 mill. kroner, mens regn-skapsførte inntekter i forbindelse med eksternemidler er 4,9 mill. kroner.


Tabell 24 Mindreforbruk eksterne midler. Tall i kroner

2003 2004 2005 2006

Mindreforbruk eksterne midler 63 495 020 28 150 543 13 610 418 18 273 315


Tabell 25 Mindreforbruk på 21-posten, og departementets ompostering fra 01-posten til 21-posten. Tall i kroner

2003 2004 2005 2006

Mindreforbruk 21-posten 63 495 020 28 150 543 13 610 418 18 273 315

Ompostering FAD 55 494 541 29 353 000 13 611 000 18 300 000

Kilde: FAD og virksomhetsregnskapene

194) Med mindreforbruk har her betydningen inntekter minus utgifter

Sogn og Fjordane er ett embete hvor det er van-skelig å spore den administrative kostnadsdek-ningen. Dette embetet hadde nest mest inntekteri forbindelse med eksterne midler.

Lønn og utgifter til varer og tjenester som andelav ordinær tildeling195

Lønn som andel av ordinær tildelingFigur 20 viser hvor stor del av ordinær tildeling,gitt i forbindelse med tildelingsbrevet, som blir


Tabell 26 Embetenes inntekter knyttet til administrativ kostnadsdekning

Fylke 2004 2005 2006

Østfold 5 326 682 3 007 438

Oslo og Akershus 1 420 205 1 704 496 1 641 498

Hedmark 2 034 076 3 332 818 2 309 609

Oppland 994 488

Buskerud 3 330 644 2 441 860 4 785 957

Vestfold

Telemark 874 971 2 044 454 1 957 955

Aust-Agder 2 198 145 1 734 953 1 670 637

Vest-Agder 3 182 127 3 766 940 4 806 763

Rogaland

Hordaland 824 919 1 279 851 1 128 778

Sogn og Fjordane

Møre og Romsdal 378 700 944 040 1 105 851

Sør-Trøndelag 675 275 584 385 387 735

Nord-Trøndelag 90 320 1 314 565

Nordland

Troms 526 724 673 983

Finnmark 1 549 753 2 180 658 2 561 105

Totalt 16 559 134 27 182 426 27 031 796


70

65

80

75

85

90

95

60

55

50

20062003

Østfold

Oslo o

g Ake

rshus

Hedm

ark

Oppland

Busker

ud

Vestfo

ld

Tele

mar

k

Aust-Agder

Vest-A

gder

Rogalan

d

Hordal

and

Sogn o

g Fjord

ane

Møre

og R

omsd

al

Sør-T

røndel

ag

Nord-Tr

øndelag

Nordla

nd

Trom

s

Finnm

ark

Tota

lt

Figur 20 Andel av ordinær tildeling som blir brukt til lønn i 2003 og 2006. Tall i prosent


195) Dvs. tildeling gitt i forbindelse med tildelingsbrevet.

brukt til lønn, inkludert overtidsbetaling ogarbeidsgiveravgift. Gjennomsnittlig lønnsandelhar økt fra 74 til 75 prosent fra 2003 til 2006.

Tre embeter – Østfold, Vestfold og Sogn ogFjordane – skiller seg ut ved å ha en relativt stornedgang i lønnsandelene i forhold til de andreembetene, men disse embetene hadde en høylønnsandel i forhold til de andre embetene i2003. Ledelse og avdelingsdirektører i Østfoldsier at de har hatt fokus på nedbemanning for åfå budsjettet i balanse.

I 2006 er det Rogaland som har den høyestelønnsandelen med 85 prosent. Det er 7 prosent-poeng mer enn Aust-Agder, som har den nesthøyeste lønnsandelen, og 17 prosentpoeng merenn Østfold, som har den laveste prosentandelen.

Utgifter til varer og tjenester som andel av ordi-nære tildelingerFigur 21 viser andelen som utgiftene til varer ogtjenester har av de ordinære tildelingene gitt i til-delingsbrevet. En synkende andel vil frigjøremer midler til lønn. Gjennomsnittlig andel brukttil varer og tjenester, har sunket fra 33 til 29 pro-sent fra 2003 til 2006.

Hedmark hadde i 2006 den høyeste andelen,med 35 prosent, mens Aust-Agder og Nord-Trøndelag hadde den laveste andelen, med 22prosent.

Hedmark er det eneste fylket som har økt ande-len brukt til varer og tjenester. Den størstereduksjonen var i Sogn og Fjordane, som redu-serte andelen fra 59 til 34 prosent.

Andel brukt til lønn og varer og tjenester er over100 prosent for 15 embeterProsentandelen i figur 20 og figur 21 summererseg til over 100 prosent for 15 fylker. Årsaker er atadministrativ kostnadsdekning ikke er tatt med196,at embetene kan få overskridelsessamtykke fradepartementet, og at embetene bruker eksternemidler til å utføre de ordinære oppgavene. Etteksempel på det sistnevnte er, som tidligere nevnt,embetet i Rogaland som sier i sin årsrapport for2006 at de gjorde større overføringer fra eksternekilder for å få det ordinære budsjettet i balanse.

Midler brukt til overtid og velferdsmidler Tall fra virksomhetsregnskapene viser at det i2004 og 2005 ble brukt ca. 3,5 mill. kroner totaltpå overtidsbetaling. Det er ca. 2000 kroner årligper årsverk. I 2006 ble det brukt ca. 4,5 mill.kroner på overtidsbetaling, noe som utgjorde ca.2500 kroner per årsverk. Disse midlene er ifølgeembetene selv imidlertid ikke tilstrekkelig for ådekke behovet. Ved flere embeter strykes detårlig opparbeidede fleksitimer ettersom medar-beiderne ikke har mulighet til å få tatt disse ut iavspasering.

Utgifter til velferdsmidler lå i 2004 og 2005 ioverkant av 1 mill. kroner. Dette utgjorde ca.600 kroner per årsverk. I 2006 var utgiftene tilvelferdsmidler ca. 1,5 mill. kroner, noe som varca. 850 kroner per årsverk.

5.1.3 Utvikling i årsverk Fylkesmannsembetene får årsverk finansiertgjennom ordinær tildeling eller de blir finansierteksternt.


40

30

50

60

70

20

10

0

20062003

Østfold

Oslo o

g Ake

rshus

Hedm

ark

Oppland

Busker

ud

Vestfo

ld

Tele

mar

k

Aust-Agder

Vest-A

gder

Rogalan

d

Hordal

and

Sogn o

g Fjord

ane

Møre

og R

omsd

al

Sør-T

røndel

ag

Nord-Tr

øndelag

Nordla

nd

Trom

s

Finnm

ark

Tota

lt

Figur 21 Utgifter til varer og tjenesters andel av ordinær tildeling. Tall i prosent


196) Pga. manglende sporbarhet i enkelte av virksomhetsregnskapene.

Årsverk finansiert gjennom ordinær tildelingÅrsverkene som blir finansiert gjennom ordinærtildeling, skal brukes til å utføre fylkesmannensordinære oppgaver, det vil si oppgaver som blirgitt i embetsoppdraget. Tabell 27 viser at det pålandsbasis har vært en nedbemanning i ordinære

årsverk på 129. Samtlige embeter hadde færre års-verk i 2006 enn 2003. Hedmark har hatt den stør-ste nedgangen i antall årsverk, med 17 årsverk.Den minste nedgangen var i Oslo og Akershus ogHordaland, som begge hadde en nedbemanningpå rundt et halvt årsverk i samme periode.


Tabell 27 Årsverk finansiert over ordinær tildeling

Fylke 2003 2005 2006 Endring 2003–2006

Østfold 106,4 100,7 100,1 -6,3

Oslo og Akershus 204,9 207 204,5 -0,4

Hedmark 112,7 103,3 95,6 -17,1

Oppland 110,8 116,3 99,9 -10,9

Buskerud 99,8 98,9 97,7 -2,1

Vestfold 97,4 83,4 87,1 -10,3

Telemark 80,6 79,9 77,1 -3,5

Aust-Agder 72,5 66,4 66,6 -5,9

Vest-Agder 99,6 92,2 88,9 -10,7

Rogaland 133,7 127 129,2 -4,5

Hordaland 145,6 144,2 145,1 -0,5

Sogn og Fjordane 90,5 83,7 88,1 -2,4

Møre og Romsdal 114,4 108,9 102,6 -11,8

Sør-Trøndelag 121,3 115,1 111,3 -10

Nord-Trøndelag 108,8 102,3 96,7 -12,1

Nordland 124,4 126,4 116,0 -8,4

Troms 96,4 94,7 92,1 -4,3

Finnmark 82,8 76,3 75,3 -7,5

Totalt 2002,4 1926,7 1873,9 -128,5

Kilde: FAD

Tabell 28 Eksternt finansierte årsverk 2003–2006

Fylke 2003 2005 2006 Endring 2003–2006

Østfold 13,1 11,7 8,4 -4,7

Oslo og Akershus 16,7 22,6 25,3 8,6

Hedmark 11 12,7 11,4 0,4

Oppland 10,9 7,5 6,6 -4,3

Buskerud 4,5 6 5,3 0,8

Vestfold 6,6 10,5 7,2 0,6

Telemark 7,8 12,9 5,6 -2,2

Aust-Agder 6 9,6 8,4 2,4

Vest-Agder 13,3 12,5 14,2 0,9

Rogaland 10,2 18 11,3 1,1

Hordaland 17,1 17,2 13,5 -3,6

Sogn og Fjordane 21,9 29,7 14,6 -7,3

Møre og Romsdal 10,6 14,7 13 2,4

Sør-Trøndelag 10,7 9,9 9,3 -1,4

Nord-Trøndelag 12,5 12,5 13,7 1,2

Nordland 17,7 13,9 9,8 -7,9

Troms 7 10,4 6,6 -0,4

Finnmark 8,8 6,8 11 2,2

Totalt 206,2 239 195,2 -11,0

Kilde: FAD

Eksternt finansierte årsverkI tillegg til å ha årsverk finansiert gjennom ordi-nær tildeling, kan embetene også ha eksterntfinansierte årsverk. Disse årsverkene er finansi-ert gjennom eksterne midler. Tabell 28 på forri-ge side viser at antall eksternt finansierte årsverkhar gått ned fra 2003 til 2006 med 11 årsverk.2005 var året hvor det var flest eksternt finansi-erte årsverk. Åtte embeter har hatt nedgang ieksternt finansierte årsverk, mens ti embeter harhatt økning. Oslo og Akershus har hatt den stør-ste økningen med 8,6 årsverk. Oslo og Akershushar flest eksternt finansierte årsverk med 25,3mens Buskerud har færrest med 5 årsverk.

Antall ordinære årsverk redusert selv om de ordi-nære tildelinger har øktTabell 29 viser de respektive embetenes endringi ordinær tildeling og årsverk finansiert av dennetildelingen. Totalt har det vært en nedbemanningpå 129 årsverk, selv om tildelingene har økt med21,5 mill. kroner. Det er ingen klar sammenhengmellom endring i tildeling og endring i årsverk.For eksempel hadde både Nord-Trøndelag ogMøre og Romsdal en nedbemanning på ca. 12årsverk i perioden 2003-2006. I samme periodehar Møre og Romsdal hatt en økning i sine tilde-linger på rundt 2,7 millioner kroner, mens Nord-Trøndelag har hatt en reduksjon på omtrent 600000 kroner. De fleste embeter sier i spørreunder-

søkelsen at det er nødvendig med en nedbeman-ning for å holde budsjettet.

I sine kommentarer til rapporten sier FAD atnedgangen i antall årsverk skyldes prisvekst påvarer og tjenester og økte lønnsutgifter. Departe -mentet sier at årlig budsjettvekst er på under 1prosent, mens årlig prisvekst på varer og tjenes-ter er på ca. 2 prosent, og årlig lønnsvekst harvært på ca. 4 prosent. I tillegg peker departemen-tet på at det har vært generelle utfordringer knyt-tet til å rekruttere og beholde arbeidskraft i etstramt arbeidsmarked. I møte sier imidlertiddepartementet at det årlig gis midler fra Finans -departementet til lønnskompensasjon til forde-ling ut ifra en reell lønnsstatistikk. FAD fordelerdisse midlene til embetene basert på skjønn.

5.2 Intern ressursstyring i embetene

5.2.1 Hva bestemmer fordeling av ressursermellom avdelingene?I spørreundersøkelsen som ble gjennomført, sva-rer ledelsen i to tredeler av embetene at budsjett-fordelingen styres av tidligere års budsjettforde-ling, mens den siste tredelen sier at den i noengrad styres av dette.


Tabell 29 Endring i ordinær tildeling og årsverk 2003–2006. Tall i mill. kroner og årsverk

Fylke Endring bevilgning 2003–2006 Endring årsverk 2003–2006

Østfold 1,5 -6,3

Oslo og Akershus 4,8 -0,4

Hedmark –0,6 -17,1

Oppland –0,4 -10,9

Buskerud 1 -2,1

Vestfold 1,9 -10,3

Telemark –0,1 -3,5

Aust-Agder –0,3 -5,9

Vest-Agder –0,7 -10,7

Rogaland 3 -4,5

Hordaland 3,7 -0,5

Sogn og Fjordane 3,4 -2,4

Møre og Romsdal 2,7 -11,8

Sør-Trøndelag 2,3 -10

Nord-Trøndelag –0,6 -12,1

Nordland 1,1 -8,4

Troms 1 -4,3

Finnmark 3,1 -7,5

Totalt 21,5 -128,5

Kilde: tildelingsbrev og FAD

Ledelsen i fem embeter sier de i stor grad ellersvært stor grad bruker departementets fordelings-nøkkel når de skal fordele budsjettet. Ti embetersier de bruker denne i noen grad, mens tre embe-ter sier de bruker den i liten grad.

Ledelsen i tre embeter sier de i stor grad gjøregne prioriteringer når budsjettet skal fordeles,uavhengig av departementets fordelingsnøkkelog tidligere års budsjett. 14 embeter gjør i noengrad egne prioriteringer, mens ett embete i litengrad gjør egen prioritering.

I sine kommentarer til budsjettfordelingen trek-ker flere embeter fram at hoveddelen av budsjet-tet blir brukt på å lønne faste ansatte.

I Riksrevisjonens spørreundersøkelse harledelsen og avdelingsdirektørene svart på spørs-mål om i hvilken grad medarbeiderne brukes påtvers av enhetene. 11 prosent svarer at medarbei-derne i stor grad blir brukt på tvers av enhetene,70 prosent i noen grad og 19 prosent i liten grad.

Når det gjelder antall årsverk som blir lånt ellerlånt ut fra en avdeling, er det i hovedsak mellom0 og 1 årsverk. Blant avdelingsdirektørene somsier det i stor grad brukes medarbeidere på tversav avdelingene varierer det fra 0 til 3 årsverk.

5.2.2 Hvordan brukes prosjektmidler?Som omtalt i kapittel 5.1, mottar embetene eks-terne midler i form av for eksempel prosjektmid-ler. Disse midlene skal blant annet brukes til ålønne ansatte som skal jobbe med prosjekter.Embetene kan velge om de vil bruke egne ansat-te eller ansette en midlertidig ansatt til å jobbemed prosjektet. FAD har sett at fylkesmannsem-betene har ulike framgangsmåter på det. For detførste velger en del embeter å omorganisere seginternt, og dermed frigjøre kapasitet hos enkeltemedarbeidere, slik at disse kan ta seg av oppga-ven. Embetene bruker da ledig kapasitet i orga-nisasjonen og ansetter ikke nye. Prosjektmidlenekan dermed brukes til andre oppgaver. For detandre velger noen embeter å sette erfarne medar-beidere i relativt høye stillingskategorier på disseprosjektene, og heller nyansette mindre erfarnemedarbeidere på lavere lønnstrinn. På den måtenkan embetene frigjøre prosjektmidler til andreoppgaver. For det tredje kan embeter bruke mid-lene til å ansette nye medarbeidere til disse pro-sjektoppgavene. Disse prosjektstillingene kanvære dyre, siden de skal ha riktige kvalifikasjo-ner for prosjektet. Og det er en risiko for at enmidlertidig stilling må omgjøres til fast stilling

som følge av at prosjektet videreføres over leng-re tid enn forutsatt.

Ifølge FAD kan varierende ressurssituasjon iulike embeter ha betydning for hvilke av dissetre framgangsmåtene embetene velger. Et embe-te med en stram ressurssituasjon i utgangspunk-tet, vil kanskje ikke ha tilstrekkelig ledig kapa-sitet for å sette faste ansatte på prosjektet. Detgjør at dette embetet ikke har anledning til åvelge den mest gunstige løsningen, og at pro-sjektmidlene gitt på denne måten kan øke for-skjellen mellom embetene. En annen risiko er atordinære oppgaver blir nedprioritert.

I spørreundersøkelsen Riksrevisjonen hargjennomført, kommer det fram at flere embeterbruker egne ansatte til disse prosjektene for å fri-gjøre lønnsmidler for å få budsjettet i balanse.Flere av embetene trekker samtidig fram at deter nødvendig med en nedbemanning for å fåbudsjettet i balanse.

5.3 Vurderinger

5.3.1 Nedbemanning av ordinære årsverk i embeteneUndersøkelsen viser at embetene har hatt enøkning i tidelingene på totalt 21 mill. kroner fra2003 til 2006, en økning på 2 prosent. I sammeperiode har totalt antall ordinære årsverk gåttned med 129, en nedgang på 6,5 prosent. Detkan se ut som en av forklaringene til nedgangeni antall årsverk er at embetene har et merforbrukpå de ordinære oppgavene. Lønn er den størsteutgiftsposten til embetene, og flere embeter sierat det er nødvendig med en nedbemanning for åkomme i budsjettmessig balanse. I tidsperiodenundersøkelsen har sett på, var dette merforbruketstørst i 2003. FAD peker i tillegg på at prisvek-sten på varer og tjenester, og lønnsveksten harvært større enn økningen i tildelingene. Imidler -tid skal embetene få årlige kompensasjoner forpris- og lønnsvekst. Det kan derfor synes somdisse kompensasjonene ikke har vært tilstrekke -lige for å opprettholde et stabilt antall årsverk.

Undersøkelsen viser at det er manglende spor-barhet når det gjelder regnskapsføring av admi-nistrativ kostnadsdekning. I fem fylker sto ikkeadministrativ kostnadsdekning i virksomhets-regnskapene. For ett embete kan det reises spørs-mål om troverdigheten i regnskapsføringen,siden administrativ kostnadsdekning i stor gradsammenfaller med de eksterne midlene embetet


er tildelt. Den manglende sporbarheten gjør detvanskelig å anslå hvor stort merforbruket på detordinære budsjettet er.

5.3.2 Embetene bruker eksterne midler for å utføre sine ordinære oppgaverUndersøkelsen viser at flere embeter salderer detordinære budsjettet ved hjelp av eksterne midlerfor å komme i balanse. Embetene hadde i 2006eksterne inntekter på totalt 227 mill. kroner. Detvar en økning på 32 mill. kroner i forhold til2003. Eksternt finansierte årsverk ble i sammeperiode redusert fra 206 til 195 årsverk. Embet -ene sier at de blant annet bruker faste ansatte tilå utføre eksternt finansierte oppgaver. Det kantyde på at embetene i økende grad har blittavhengig av eksterne midler. Både ved at de kanlønne faste ansatte gjennom disse midlene, gjen -nom administrativ kostnadsdekning på dissemidlene, ved at fagdepartementer gir øremerkedetilskudd for at embetene skal prioritere enkelteordinære oppgaver, og ved at noen embeter bru-ker disse midlene bevisst til å dekke inn merfor-bruk på det ordinære budsjettet. Ett eksempel pådet siste er fylkesmannen i Rogaland, som har enlønnsandel og driftsandel på over 100 prosent.Embetet må derfor finne inntektskilder for å fådet ordinære budsjettet i balanse. Fylkesmanneni Rogaland sier i årsrapporten at de gjør detteved å overføre eksterne midler til det ordinærebudsjettet, og dermed finansierer prioriterte

områder innen den ordinære oppgaveporteføljen.

Undersøkelsen viser at FAD årlig har ompostertutgifter fra ordinært budsjett til budsjett for eks-terne midler. Departementet hevder at årsaken erat utgifter er feilført. Overføringen tilsvarer min-dreforbruket på budsjettet for eksterne midler. Pågrunn av at flere embeter sier de bruker av deeksterne midlene for å løse de ordinære oppga-vene, kan det se ut til at departementet i litengrad har grunnlag for å gjøre omposteringer iden grad det gjør. Et relevant spørsmål blir der-med om de eksterne midlene blir brukt som for-utsatt.

5.3.3 Muligheter for effektivisering ved fleksibelorganisering Undersøkelsen viser at noen embeter har godmåloppnåelse selv om de har en trang ressurssi-tuasjon. Fylkesmannsembetet i Hordaland harfor eksempel et høyt antall tilsyn og behandlermange klagesaker til tross for relativt begrensederessurser. Dette embetet har en fleksibel organi-sering der tilsyn utføres av medarbeidere medforskjellig faglig bakgrunn. Fylkesmannen iRogaland sier at embetet har lært mye avHordaland ved at medarbeidere har hospitert der,og at hospiteringen har hjulpet embetet i oppga-veløsningen. Det er trolig at flere embeter kaneffektivisere tilsynet ved større fleksibilitet ibemanningen.


Ut ifra kravene til mål- og resultatstyringen skaletatsstyringen av fylkesmannsembetene sikre atunderliggende virksomheter bidrar til å oppnåpolitiske målsettinger og prioriteringer, brukerressursene effektivt, og sikre samsvar mellomfylkesmennenes ressurser og oppgaver.

I prinsippet skiller ikke styringen av fylkesmann-sembetene seg fra annen type virksomhetsstyring,men et stort antall virksomheter med faglig ansvargjør at styringen blir krevende, og stiller krav tilnær kontakt departementene imellom, og mellomdepartementene og fylkesmannsembetene.197

FAD er administrativt overordnet fylkesmann-sembetene og har et hovedansvar for tilretteleg-ging, sikring og kontroll av kvalitet i styringssy-stemet, organisasjonsutvikling og et genereltansvar for de administrative rammebetingel s -ene.198 I samråd med de 12 fagdepartementenehar FAD også ansvaret for initiering, samord-ning og oppfølging av utviklingstiltak overforfylkesmannsembetene. FAD gjennomfører ogfølger opp de årlige ledersamtaler med fylkes-mennene.

Fagdepartementene har direkte faglig instruk-sjonsmyndighet overfor fylkesmannen innenvedkommende departements saksområde.199

Innenfor rammen av tildelingsbrevet skjer sty-ring av embetene på de ulike fagområdene direk-te fra departementene som bruker fylkesmanneni sin regionale oppgaveløsing. Fagdeparte ment -ene gir embetene sine oppdrag gjennom tilde-lingsbrevet. I tillegg får fylkesmannsembetene etembetsoppdrag med en oversikt over alle resul-tatområdene på de ulike departementsområdene.Det er fagdepartementene som har ansvar for atembetene har tilstrekkelige ressurser til oppdra-gene som pålegges gjennom tildelingsbrevet.Fagdepartementene tilpasser oppgaveporteføljentil ressursene embetene har til rådighet.

Tildelingsbrevet til fylkesmannsembetene blirutarbeidet og sendt ut av FAD, og utformes inært samarbeid med alle departementene ogdirektoratene som fylkesmannsembetene er satttil å løse oppgaver for. Arbeidet samordnes iDepartementenes fylkesmannsutvalg (DFU).Alle departementer med vesentlig oppgaveporte-følje ved embetene og leder for Fylkesmennenesarbeidsutvalg deltar i DFU. Det holdes fire tilseks møter i året, og i forkant av disse møtenemøtes DFUs saksbehandlingsgruppe, som inklu-derer alle departementer og direktorater medoppgaveportefølje overfor fylkesmannsembe-tene. DFU er et rådgivende samordningsorganfor FAD, og et forum for styringskoordineringog erfaringsutveksling mellom FAD og departe-mentene. FAD regner utarbeidelse av styringsdo-kumenter som en av hovedoppgavene forDFU.200

Som ledd i FADs overordnede styring av fylkes-mannsembetene, har departementet fire møterhvert år med fylkesmennene (fylkesmannsmø-tene), og ett møte for embetenes administrativeledelse.201 Både fylkesmennene og assisterendefylkesmenn deltar fast i tillegg til representanterfor departementene og direktoratene. Fylkes -mannsmøtene er ledd i den formelle styringsdia-logen og skal skape et fellesskap mellom depar-tementene og fylkesmennene om forståelse avoppgavenes innhold og prioritering, om utviklingav fylkesmannsrollen og om den organisatoriskestruktureringen av embetet.202

FAD har videre kontakt med tillitsvalgte for fyl-kesmennene, gjennom møter i Fylkesmennenesarbeidsutvalg. Utvalget består av fire fylkesmennog to assisterende fylkesmenn, og skal hovedsa-kelig være bindeledd mellom fylkesmennene ogdepartementene.203 Arbeidsutvalget har møtermed andre departementer om saker som angår


6 Er styringen av fylkesmannsembetene tilstrekkelig målrettet og effektiv?



199) Fylkesmannsinstruksen, § 1.

200) Brev fra Arbeids- og Administrasjonsdepartementet tilRiksrevisjonen, 28. juni 2004.

201) Dette er i henhold til tildelingsbrevet.

202) Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD). 2003. Styring,samhandling og organisering. Departementene og fylkesmannsem-betene. Retningslinjer,, s. 14.

203) Intervju med leder for Fylkesmennenes arbeidsutvalg, fylkesmann iRogaland Tora Aasland, 4. oktober 2006.

fylkesmennene, men generelt har utvalget mestkontakt med FAD. Departementet gjør også endel oppgaver som administrativ tilrettelegger aven del fellesfunksjoner, som for eksempel fellesIT-løsninger og felles arkiv- og rapporteringssy-stemer.

6.1 Bidrar etatsstyringen til samsvar mellom oppgaver og ressurser hos fylkesmannen?

Som etatsstyrer for fylkesmannsembetene harFAD ansvar for at det er samsvar mellom deoppgavene embetene får tildelt, og de ressurseneembetene disponerer.204 FAD har et hovedansvarfor at de økonomiske rammebetingelsene overkapittel 1510 i statsbudsjettet dekker alle fasteoppgaver i embetene. Fagdepartementene sompålegger embetene oppgaver, har imidlertid ogsåansvar for at oppgaveporteføljen er tilpasset til-gjengelige ressurser.205 Spørsmålet er om etats-styringen gir tilstrekkelig samordning mellomfagdepartementenes oppgaveporteføljer og til-gjengelige ressurser (bevilgede midler overFADs kapittel 1510).

6.1.1 Har departementene tilstrekkelig informa-sjon om måloppnåelse og oppgave- og arbeids-mengde?For at fagdepartementene skal kunne påleggeoppgaver i tråd med embetenes ressurser, må deha informasjon om både disponible ressurser ogoppgavemengden. Justisdepartementet (JD) sierde i liten grad innhenter informasjon som kanbelyse fylkesmannsembetenes arbeidsbelastningog måloppnåelse på justisområdet. I årsrappor-tene nevnes blant annet antall saker innen justis-saksområdene, men JD fører ingen systematiskoversikt over utviklingen i saksmengden på sineområder over tid. Departementet har på oppfor-dring av FAD redusert rapporteringskravene avhensyn til embetene, og har derfor liten informa-sjon om antall saker, behandlingstid, tidsbrukeller andre mål på arbeidsmengde. Etter JDs vur-dering er det ikke tilstrekkelig informasjon i dagfor å gjøre gode vurderinger av embetenesarbeidsmengde. JD sier det er FADs ansvar å fåpå plass et enhetlig system for registrering avslik informasjon. Departementet hevder at deikke har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere

sammenhengen mellom oppgaver på justisområ-det og de ressursene embetene har til disposi-sjon. Diskusjonen om oppgaver og ressurser iembetene blir diskutert i DFU, men JD ser atFAD har det overordnede ansvaret for å legge tilrette for og gjøre disse vurderingene.

Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) haren mer systematisk informasjonsinnhenting ommåloppnåelsen i embetene. Departementet har eteget rapporteringssystem for barnevernstilsynet,og sammen med årsrapportene og forsøket medrapportering via saks- og arkivsystemet ePhorte,får BLD informasjon om oppnådde resultater.BLDs erfaring med rapporteringen i ePhorte ergod, og de ser positivt på at FAD videreutviklerløsninger for elektronisk rapportering. Saks -mengden innen enkelte saksområder under BLDsfagområde har økt de siste årene, selv om enkel-te oppgaver også har falt bort. Men BLD haringen samlet dokumentert oversikt over hvormye tid de ulike oppgavene tar for de enkelteembetene. Det er vanskelig å beregne, foreksempel vil geografiske forhold ha betydningfor embetenes tidsbruk på tilsynsreiser. BLD sierimidlertid at FAD i liten grad har en løpendeoversikt over oppgavemengde og arbeidsbelast-ning på de ulike resultatområdene. FAD har førstog fremst fokusert på hvordan oppgavene kangjøres mer effektivt, men barnevernstilsynet er eteksempel på en oppgave hvor det er få effektivi-seringsgevinster å hente ut. Selv om embetenehar blitt bedre til å samordne sine tilsynsressur-ser, begrenses utførelsen av tilsynet av de klartdefinerte reglene.

Fagdepartementene gir en kort, kvalitativ rede-gjørelse av måloppnåelse i sin oppgaveporteføljei forkant av medarbeidersamtalene med deenkelte fylkesmenn. FAD får da overordnetinformasjon om oppgaveløsningen og tar oppvesentlige avvik i forhold til forventet måloppnå-else i møtene med fylkesmennene. Videre harFAD oversikten over saksmengden i klagesaks-områdene som ligger i Sysam. Elektronisk rap-portering via ePhorte kan etter hvert gi mulighetfor fagdepartementene å holde oversikt overantall saker på totalt 36 resultatområder, og fun-gerer i dag som et tilbud for fagdepartementenepå enkelte områder. Kvaliteten (validiteten) iopplysningene fra saks- og arkivsystemet er iføl-ge FAD ikke god nok pr. i dag for gi god sty-ringsinformasjon. Systemet kan ifølge FADutnyttes bedre, og i løpet av 2007 skal et egetutvalg revidere arkivnøkkelen for å sikre enty-dighet og enhetlig arkiveringspraksis i embetene.


204) Betydningen av sammenhengen mellom ressurser og pålagte opp-gaver er understreket av Stortinget i forbindelse med behandlingenav Dokument nr. 1 (2003–2004), jf. Innst. S. nr. 142 (2003–2004).

205) Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD). 2003. Styring,samhandling og organisering. Departementene og fylkesmannsem-betene.

Målet er at alle saker som egner seg, legges inn isaks- og arkivsystemet ePhorte, og dannergrunnlaget for en systematisk sammenlikning avresultatoppnåelse og saksbehandlingstid. Antallsaker er likevel bare én av flere måter å kartleg-ge arbeidsmengde på, og FAD viser til atsakenes kompleksitet har økt på flere områder,for eksempel klagesakene etter plan- og byg-ningsloven. Økt kompleksitet kan gi økt tidsbrukpr. sak, men registreringen i Sysam av timebru-ken på klagesakene etter sosialtjenesteloven ogplan- og bygningsloven er ikke god nok for åbelyse dette. Fylkesmennenes arbeidsutvalg hev-der at timeregistrering kan være et bra tiltak forå dokumentere ressursinnsatsen, selv om det kangi utfordringer på enkelte områder. Enkelteavdelinger i embetene har likevel valgt å innføretimeregistrering frivillig.206 Fylkesmannen iRogaland hadde gjerne sett at det var flere saks-områder med en oversikt over saksbehandlings-tid og antall saker, da de har hatt gode erfaringermed informasjonen fra Sysam. Det kunne værtmed på å fremme erfaringsutveksling mellomembetene. Fylkesmannen i Rogaland hevder deter generelt behov for flere arenaer for erfarings-utveksling. Det er imidlertid viktig at et sliktsystem også har et fokus som ivaretar kvaliteteni saksbehandlingen, eller kvaliteten i utøvelsenav tilsynet.

6.1.2 Prioriterer departementene mellom opp -gaver i forhold til disponible ressurser i sin etats-styring?Prioriteringer i oppgaveporteføljen blir ifølgeFAD ivaretatt gjennom St.prp. nr. 1. og tilde-lingsbrev. Fylkesmannsmøtene skal som ledd iden formelle styringsdialogen, også bidra til åskape ”et fellesskap mellom departementene ogfylkesmennene om forståelse av oppgavenes inn-hold og prioritering.”207 Mange av oppgavene tilfylkesmannen er imidlertid lovpålagt og kan ikkenedprioriteres. FADs oppfatning er at de ikkekan prioritere mellom oppgaver i embetsoppdra-get, så lenge de fleste oppgavene i oppdraget erpålagt av Storting og regjering. Det gjelder ogsåtiltaket som embetene kaller ”periodisering”(utsettelse av oppgaver i en periode).208

Diskusjonen mellom departementene om priori-tering av oppgaver skjer gjennom DFU.

Departementene har gjerne ulikt syn på hva somer viktige oppgaver for embetene, men det erenighet om at lovpålagte oppgaver må prioriteresav embetene, og utføres i tråd med Stortingetsforventninger. FAD ser likevel at fylkesmann-sembetene i praksis må prioritere kraftigere enndet framkommer av styringsdokumentene.Prioriteringer i oppgaveporteføljen blir ivaretattgjennom St.prp. nr. 1 og tildelingsbrev. Det eropp til det enkelte fagdepartement om andreoppgaver kan nedprioriteres. Resultatet av DFUsarbeid med styringssignalene overfor embeteneer at de ulike fagdepartementene får si hva somer viktig på deres område overfor embetene, ogat det ikke gjøres prioriteringer mellom departe-mentsområdene.209 Det blir i liten grad diskuterthva som skal nedprioriteres blant oppgavenesom ikke er lovpålagte. Både BLD og FAD erenige i at det ikke gis signaler fra FAD eller fag-departementene om hvilke oppgaver som kannedprioriteres i en presset ressurssituasjon. BådeJD og BLD har inntrykk av at det er et misfor-hold mellom oppgaver og ressurser. Ressurs til -deling er et politisk spørsmål, men BLD og JDhar inntrykk av at FAD kunne gjort mer for ådokumentere og synliggjøre den stramme res-surssituasjonen.

Flere embeter peker på at oppgavene samlet setter for omfattende, og at styringsdokumenteneikke gir noen god hjelp til å styre og prioritere.Styringsdialogen med departementer og direkto-rater om hva som er mulig å oppnå innenfor til-gjengelige ressurser, er ifølge flere embetermangelfull. Fagdepartementene/direktorateneforventer at embetene prioriterer deres saker, ogviser ofte liten forståelse for nedprioriteringenesom fylkesmennene noen ganger må gjøre innen-for oppgaveporteføljen. Embetsledelsen iNordland hevder at omfanget av omprioritering-er de kan gjøre, begrenses av at fagdepartemen-tene sier de har eierskap til en del av ressursenebevilget over kapittel 1510. Det gjør at embetsle-delsen oppfatter at de må være forsiktige medsine nedprioriteringer. Fylkesmannen i Østfoldsier at embetsledelsen ikke prioriterer, og hellerikke kan prioritere mellom politikkområdene.Resultatet er at ledelsen delegerer denne typenavveininger til lederne for fagavdelingene. Detbetyr at avdelingsdirektørene må prioritere innensine fagområder og avdelinger, og at embetsle-delsen kun deltar i diskusjonene om hva som måanses som ”god nok” oppgaveutførelse innenforde økonomiske rammene. Avdelingsledere i


206) Én avdeling i Sør-Trøndelag og én i Rogaland.


208) Et magrere liv for løven? Rapport fra Fylkesmennenes ressursutvalg,18. februar 2005, s. 20. 209) Møte med Barne- og likestillingsdepartementet, 16. januar 2007.

mange embeter sier at de ikke får gjort oppga-ver, eller at de må redusere ambisjonsnivået.

6.2 Er styringsdialogen mellom fagdeparte -mentene og embetene hensiktsmessig?

6.2.1 Redaksjonelle og administrative forbedringer i styringsdialogenTildelingsbrev og embetsoppdrag er departemen-tenes viktigste styringsdokumenter til fylkesmen-nene. Ifølge FAD har man forsøkt å balanserebehovet for mest mulig enhetlig angivelse avoppdrag, resultatkrav og rapportering mot deenkelte departementers individuelle behov.210

Fylkesmannsembetene sier at FADs redigeringhar gitt et mer enhetlig embetsoppdrag i et elek-tronisk format. FAD har også gjennomgått resul-tat- og rapporteringskravene, der omfanget avdetaljerte rapporteringskrav er redusert, ogmalen for fagdepartementenes oppdrag har blittmer enhetlig.

På flere fagområder blir likevel oppdrageneytterligere utdypet gjennom egne tilsagns-brev/oppdragsbrev, utover embetsoppdraget. Detskjer på enkelte områder ad hoc i form av brevmed nærmere presiseringer av oppdrag i løpet avåret, eller det kan være institusjonalisert i formav faste, egne oppdragsbrev, som tilfellet er medStatens landbruksforvaltning (SLF). En gjen -nom gang av embetsoppdraget for 2005 og 2006viser at det er forskjeller når det gjelder strukturog detaljeringsgrad både mellom fagdepartemen-tene og innad mellom ulike fagområder innensamme departement. Embetsoppdraget er sværtomfattende, bare på Miljøverndepartementets(MD) område består oppdraget av 11 resultatom-råder, med 255–285 enkeltoppgaver for 2005 og2006.211 Detaljeringsgraden på oppdrageneavhenger av hvilke oppgaver embetene gjør fordet enkelte fagdepartement. For eksempel eroppdraget for størsteparten av MDs område rela-tivt detaljert og konkret, mens oppdraget fraLandbruks- og matdepartementet (LMD) er noemer overordnet.

Motstridende signaler fra overordnede departe-menter og direktorater knyttet til dekning avadministrative kostnader, og ulik praksis i embe-tene, har tidligere vært et problem i embetenesressursstyring. FAD utga imidlertid nye retnings-

linjer for dekning av administrative kostnader29. mai 2006. Den sier at embetene enten spesi-fikt beregner kostnadene til oppgaven eller tar 40prosent av lønn inkludert sosiale utgifter,arbeidsgiveravgift og feriepenger. FAD har opp-levd prosessen med å utarbeide de nye retnings-linjene for dekning av administrative kostnadersom god, og at de har blitt godt mottatt.Departementet har ikke fått noen klager i etter-tid, verken fra fagdepartementer eller embeter.JD, BLD og Fylkesmennenes arbeidsutvalg erenige i at de nye retningslinjene har gitt størreklarhet i den administrative kostnadsdekningen,og ser ikke spørsmålet som problematisk lenger.

Alle fylkesmannsembetene sier at de kjenner tilretningslinjene FAD har utarbeidet, men detvarierer i hvilken grad de synes de kan følgedisse. 11 embeter sier at de følger retningslin-jene, mens de andre 7 embetene ikke bestandigfølger retningslinjene. Hovedbegrunnelsen for åikke gjøre det er at det ikke er tilstrekkelige mid-ler til å dekke både lønn og administrativ kost-nadsdekking. Samtidig sier embetene at det harvært større variasjoner på dette området før ret-ningslinjene ble innført.

6.2.2 Er den faglige etatsstyringen for detaljert?Embetsoppdraget fra LMD trekkes fram avmange som en god modell for å bygge på mål-og resultatstyring. Oppdraget fremmer målset-tinger, men ikke spesifikke tiltak. Også Statenshelsetilsyns embetsoppdrag trekkes fram sompositivt. Tilsvarende blir oppdragene som forval-tes av Statens forurensningstilsyn (SFT) ogDirektoratet for naturforvaltning (DN) beskrevetsom svært detaljerte og detaljstyrende.

For mye detaljstyring går utover lokale tilpas-ninger og muligheten for å styre målrettet, ifølgeflere avdelingsledere: ”Detaljføringer er sværtvanskelige å oppfylle, ikke minst fordi ressurssi-tuasjonen gjør at det trengs prioritering lokalt,slik at de viktigste oppgavene alltid harforrang.”212

Enkelte embeter opplyser at de i forhold til noenoppgaver ”tvinges” til å prioritere et fokus somikke er hensiktsmessig i deres fylke, fordi opp-drag og styringssignaler ikke gir rom for lokaltskjønn.

Ifølge intervjudata kan ulik detaljeringsgrad haikke-intenderte effekter for styringen, ved at


210) Brev fra Arbeids- og Administrasjonsdepartementet tilRiksrevisjonen, 28. juni 2004; intervju med FAD, 18.januar 2007.

211) Antall oppgaver varierer fordi noen oppgaver kun gjelder enkelteembeter. 212) Svar i spørreskjema til embetene – spørsmål 73.

områder hvor det er mest detaljerte føringer overhva som skal gjøres, tar en uforholdsmessigandel av ressursene, uten at det framkommer istyringsdokumentene at disse områdene er merprioritert enn andre.

Mens for stor detaljeringsgrad er et problem iforhold til enkelte resultatområder, er det ogsåmange som påpeker at noen oppdrag er veldiggenerelle og upresise. Formuleringer av typen”medvirke til”, ”bidra til” og ”påse at” går igjeni mange embetsoppdrag, men embetsoppdrageneinnen områdene samfunnssikkerhet og beredskapog arealplanlegging trekkes fram av mange somspesielt generelle, ambisiøse og upresise.213

Kapittel 2 i tildelingsbrevet for 2005 og 2006,Sentrale politiske føringer, omtaler de viktigsteoppgavene på de ulike fagområdene. Mangerespondenter i embetene oppfatter imidlertid pri-oriteringene som problematiske, fordi dokumen-tet ikke følges opp av faglig etatsstyrer. Til svar -ende påpeker flere at de får tydelige signaler omat et område skal prioriteres høyere, men at deresterende oppgavene så forblir uendret:

”Prioriteringene som gis i generelle formerblir ofte i realiteten undergravd av sammeinstans ved at det gis så mange oppgaver påandre områder at det blir problematisk å fast-holde hovedprioriteringen.”

En rekke respondenter sier at det er et stort pro-blem at man har planlagt aktiviteter og gjortinterne prioriteringer ut ifra de oppdragene manhar fått i tildelingsbrev og embetsoppdrag, for såå få nye oppgaver i løpet av året. Det ser ut til ågjelde blant annet SHdir.

Manglende prioriteringer mellom oppgavene istyringsdokumentene oppleves av mange som enutfordring i forhold til ressursene som er til-gjengelige. Tilsvarende påpeker flere at deteksisterer prioriteringsvridninger – faste, løpendeoppgaver, som lovpålagte oppgaver, får oftemindre fokus i tildelingsbrev og embetsoppdrag.I tildelingsbrevet blir det fokusert på nye ogaktuelle oppgaver, mens de faste oppgavene blirmindre synlige. Manglende forståelse forarbeidsomfanget til lovpålagte oppgaver opple-ves også som et problem.

6.2.3 Er rapporteringen fra embetene til over -ordnet fagmyndighet hensiktsmessig?Ved antegnelse til statsregnskapet for 2003 tokRiksrevisjonen opp ulike forhold knyttet tilFADs målstyring og resultatrapportering avutvalgte fylkesmannsembeter.214 Riksrevisjonenkonstaterte den gangen med at fylkesmannsem-betene ble stilt overfor krav om rapportering fraflere ulike departement og til ulike tider.

For å redusere belastningen for fylkesmannsem-betene har FAD bedt departementene og direkto-ratene om å vise moderasjon i sine krav til rap-portering, og at de ikke ber om mer tilbakemel-ding enn det som er nødvendig.215 En gjennom-gang av rapporteringskravene fra departemen-tene viser store variasjoner. Det kreves rapporte-ring på ulike tidspunkt i løpet av året, og forenkelte områder flere ganger i løpet av et år.Enkelte fagdepartementer/direktorater ber omomfattende tilbakerapportering (for eksempelStatens helsetilsyn), mens andre ber om atskil-ling mindre tilbakerapportering. Tilbake rappor t -er inger skjer enten direkte til fagdepartement/ -direktorat på egne skjema og til ulike tider, elleri den ordinære årsrapporten fra det enkelteembete.

Flere av embetene hevder at kravene til rapporte-ring har blitt bedre de senere årene, likevel pekesdet på flere vesentlige forbedringspunkter. Nårdet gjelder rapporteringskravene, ser det ut til atdirektoratene er mest detaljert. Drøyt 40 prosentav lederne i embetene sier at direktoratene harfor detaljerte rapporteringskrav. I ledelsen vedembetene er andelen som synes rapporterings-kravene fra direktoratene er for detaljerte, bety-delig høyere (63 prosent). Embetene uttrykker etsterkt ønske om at rapporteringen bør bli mersamordnet, slik at man unngår ulike format pårapporteringen, ulike tidspunkt og dobbeltrap-portering. Manglende samordning av rapporte-ringen er svært ressurskrevende.

Det er ekstra belastende med rapporteringskravpå ulike tidspunkt i løpet av året. Embetene rap-porterer både til FAD og til fagdepartementene,og det varierer om det er rapporteringen til FADeller andre departementer som er hovedproble-


213) Det kommer fram i en rekke svar i spørreskjemaet samt i intervjumed Møre og Romsdal enhetsfylke om arealplanlegging, 24. mai2006.

214) Dokument nr. 1 (2004–2005), s. 12. Undersøkelsen omfattet 15underliggende virksomheter, bl.a. fylkesmennene i Oslo ogAkershus, Vest-Agder, Aust-Agder, Telemark, Oppland, Sogn ogFjordane og Nordland.


met. I hovedsak vil ledelsen ved embetene, menogså flere avdelingsdirektører, ha kun én fellesrapport til FAD. Flere avdelingsdirektører hev-der imidlertid at det er den mer utdypende rap-porteringen til fagetatene/departementene som erhensiktsmessig. Det etterlyses en forsiktighet iforhold til hvor mye rapportering som kreves, ogdet bør det utvikles systemer som gjør at det ermulig å rapportere med utgangspunkt i registrer-te data.

Embetene antyder også at overordnet fagmyn-dighet ikke spør etter den rette typen informa-sjon. Områder der det ikke blir etterspurt resulta-tinformasjon, fører gjerne til at området blirusynlig: ”Noen områder blir nesten usynlige,selv om de er viktige og krever stor arbeidsinn-sats.”216

Enkelte embeter trekker også fram at kun aktivi-tetsrapportering er et problem i forhold til dialo-gen med styrende etat og deres kunnskap ogkompetanse på fagområdet. I forhold til rappor-teringen på miljøområdet framkommer det foreksempel at det i liten grad er et overordnetfokus i rapporteringen:

”Det er i stor grad fokus på aktivitetsrapporte-ring og i mindre grad fokus på rapporteringav faktiske resultater [… ]. Fylkesmenneneblir i liten grad bedt om å rapportere i forholdtil planlegging, planprosess og arealdispone-ring. Fylkesmennene ser et behov for godrapportering på disse områdene.”217

Enkelte avdelingsledere synes også at det er dår-lig samsvar mellom embetsoppdrag og rapporte-ringskrav. Det som vektlegges i embetsoppdra-get, vektlegges ikke nødvendigvis i forhold tilrapportering:

”Jeg er av og til overrasket over hvilke områ-der som velges ut til å rapportere på. Minopplevelse er at LMD ikke ber om rapporterpå sentrale områder, men av og til på områdersom det ikke er noen spesiell aktivitet på, ogsom ikke oppleves som kjerneområder i for-hold til embetsoppdraget.”

Embetene stiller seg i tillegg kritiske til i hvilkengrad fagmyndigheten bruker informasjonen somblir rapportert fra embetene. Flere av avdelings-

lederne vet ikke hva rapporteringen de utfører,brukes til, og de lurer på om den blir brukt:

”Blir rapporteringene lest og brukt i noenform for styringssammenheng og ressurstilde-ling av departementer og direktorat? Det er istor grad vanskelig å se at dette skjer fra etregionalt ståsted.”

Embetene opplever at de ikke blir informert omhva rapporteringen blir brukt til. Det opplevesogså som en svakhet når fylkesmannen rapporte-rer om forhold som ikke fungerer, uten at detteblir tatt tak i: ”MD tar i liten grad tak i saker fyl-kesmannen rapporterer om. Fylkesmannen fåraldri noen konkret tilbakemelding på forholdenesom spilles inn.”218

Tilsvarende trekker mange fram at JD i litengrad gir tilbakemelding på rapporterte behov.

6.2.4 Gis det hensiktsmessige tilbakemeldinger fraoverordnede myndigheter?Departementene og direktoratene skal på bak-grunn av årsrapportene gi en samlet tilbakemel-ding om helhetsinntrykket de har av embetenesresultatoppnåelse på ett av de fire årlige fylkes-mannsmøtene.219 De fleste fagdepartementene haregne styringsmøter med fagavdelingene samlet,eller har egne styringsmøter med embeteneenkeltvis. Hovedkanalen for tilbakemelding påde ulike sektorområdene gis fra fagdepartemen-tene i disse styringsmøtene. I tillegg blir det gitttilbakemeldinger fra departementene i den årligeledersamtalen FAD har med den enkelte fylkes-mannen. I FADs ledersamtale med de ulike fyl-kesmennene blir vesentlige avvik i forhold tilforventet måloppnåelse tatt opp. Fagdeparte -mentene går igjennom embetenes årsrapporter ograpporterer til FAD om avvik. Denne tilbakemel-dingen fra fagdepartementene er kvalitativ ogkort, mens mer utdypende innspill fra fagdepar-tementene er grunnlaget for tilbakemelding påfylkesmannsmøtet.

Ifølge Fylkesmennenes arbeidsutvalg er detsvakheter i departementenes tilbakerapporteringtil embetene. Etter at den såkalte ”tippelappen”ble avviklet, opplever lederen av utvalget


216) Intervju med sosialsjefen i Nordland, 28. februar 2006.

217) Intervju med fylkesmannen i Oslo og Akershus, 10. mai 2006.

218) Intervju med fylkesmannen i Rogaland (miljøavdelingen, landbruks-avdelingen og forvaltningsavdelingen) vedrørende arealplanlegging,23. mai 2006.


at det ikke er noen systematisering av tilbake-meldingen fra departementene til embetene.

Lederne i fylkesmannsembetene støtter dettesynet og hevder det er et gjennomgående trekkde får for lite og for dårlige tilbakemeldinger.Fylkesmennene er riktignok relativt fornøyd medde individuelle ledersamtalene de har med FAD,men de synes samtalen har klare begrensninger iforhold til gode tilbakemeldinger til embetene.Spesielt avdelingsdirektørene sier systemet erlite tilfredsstillende som tilbakemelding på deenkelte avdelingene på deres oppgaveløsning.Dels fordi det er beskjedne mengder av informa-sjon som blir gitt fra FAD og dels oppleves detsom tilfeldig hva som kommer fram i ledersam-talen.

Det er stor variasjon i hvor nyttig embetsledelsenog avdelingsdirektørene ser på tilbakemelding-ene fra de ulike etatsstyrerne. Mens hele 80 pro-sent synes tilbakemeldingene fra Helsetilsynet ernyttige, er det bare 25 prosent som er fornøydmed tilbakemeldingene fra JD. JD gir ingentilbakemelding på oppgaveutførelse, ifølge inter-vjuer. Besvarelsen fra spørreskjemaet viser atikke alle er enige i det, men nærmere 80 prosentav respondentene sier at JDs tilbakemeldingenten mangler, er lite nyttig eller er i varierendegrad nyttig. Statens helsetilsyns tilbakemeldingerer et eksempel på en god tilbakemeldingspraksis.Statens helsetilsyn skriver en oppsummering avrapporteringen fra embetene som går ut over renstatistikk, og som fokuserer på enkelte sentraleproblemstillinger.220

6.3 Vurderinger

Undersøkelsen viser at FAD har gjort adminis-trative forbedringer i embetsoppdrag, tildelings-brev, rapporteringskrav og retningslinjene fordekning av administrative kostnader. Det kanvære gode grunner for at den faglige etatssty-ringen må tilpasses det enkelte politikkområdetsbehov og nasjonale føringer. Undersøkelsenviser at det er stor variasjon i hvordan fagdepar-tementene utøver sin etatsstyring. LMD ansesfor å ha en god modell. Departementets oppdragangir ”overordnede mål med strategiske utfor-dringer og satsingsområder”221, og embetene kan

fritt velge virkemidler og tilpasse oppfølgingentil behovene i fylket. På andre departementsom-råder er den faglige etatsstyringen svært detal-jert, særlig fra enkelte direktorater. Det kan gåutover lokale tilpasninger og muligheten for åstyre målrettet i embetet, og ha innvirkning påembetenes ressursbruk og prioriteringer. I enstram ressurssituasjon kan dette få konsekvenserfor løsningen av andre og mer viktige oppgaver idet enkelte embetet. Andre departementer igjenangir i liten grad prioriterte satsingsområder istyringsdokumentene. For eksempel forventer JDet engasjement på omtrent alle risikoområderinnen samfunnssikkerhet og beredskap. Det eruklart om variasjonen i styringspraksisen som erpåvist, alene kan begrunnes i politikkområdenessærskilte behov. Det kan derfor reises spørsmålom etatsstyringen er tilstrekkelig målrettet ogsamordnet.

Undersøkelsen viser at det er grunn til å stillespørsmål om FAD og departementene i sin etats-styring fastsetter ”mål og resultatkrav innenforrammen av disponible ressurser”.222 FAD ogenkelte fagdepartementer har i varierende gradoversikt over saks- og oppgavemengde, og harlite informasjon om arbeidsmengden fagoppga-vene utgjør for embetene. Dette er viktig sty-ringsinformasjon når oppgaveporteføljen skal til-passes de økonomiske rammene. Undersøkelsenviser at FAD i for liten grad har oversikt overutviklingen i saks- og arbeidsmengde i embetenetil å vurdere hvorvidt ressursene samsvarer medde krav og forventninger som stilles til embetenepå de ulike fagområdene. Videre har enkelte fag-departementer, som for eksempel JD, ikke til-strekkelig informasjon om arbeidsmengde ogressurssituasjon til å vurdere samsvaret mellomoppgaver og ressurser i sin oppgaveportefølje.FAD må i større grad ta ansvar for at andredepartementers faglige prioriteringer sees isammenheng med FADs økonomiske priorite-ringer av kap. 1510.

Undersøkelsen viser at den komplekse styrings-strukturen i etatsstyringen av fylkesmannsembe-tene gir et særlig behov for god styringsinforma-sjon. Utover Sysam innhenter FAD i liten gradopplysninger om oppgavemengde og ressursinn-sats. Opplysningene for de enkelte saksområdenei Sysam er dessuten preget av sviktende pålite-lighet knyttet til tidsbruk. FAD opplyser i brevav 4. mai 2007 at det elektroniske saks- og


220) Avdelingsdirektør Sosial- og familieavdelingen, Nordland, 28. febru-ar 2006

221) Bestemmelser om økonomistyring i staten, pkt. 1.4 a). Fastsatt avFinansdepartementet 12. desember 2003 med endringer 21.desember 2005 og 14. november 2006.

222) Reglement for økonomistyring i staten, § 4 a). Fastsatt 12. desem-ber 2003 med endringer, senest 14. november 2006.

arkivsystemet ble innført i embetene i 2001.Systemet er ifølge FAD under utvikling ogutprøving, og gir derfor ikke informasjon som itilstrekkelig grad er kvalitetssikret, og kan ikkeutnyttes slik at departementene får pålitelig sty-ringsinformasjon. Det kan derfor synes som omFAD ikke i tilstrekkelig grad sikrer god styrings-informasjon for departementenes etatsstyring.

Det er viktig å se fagdepartementenes oppgaverog FADs ressurstildeling bedre i sammenhengfor å legge til rette for et prioriteringsgrunnlagfor embetene som sikrer god måloppnåelse på deviktigste oppgavene. Mangelfull samordningmellom departementene kan føre til variasjon i

hvordan oppgaveløsningen prioriteres og utøvesi de ulike embetene. Ledelsen i en del embetervelger å ikke prioritere mellom politikkområder,og samordningen mellom oppgaver og ressurserblir derfor opp til den enkelte avdelingsdirektørsprioriteringer i egen oppgaveportefølje. Det kanderfor reises spørsmål om embetsledelsen i disseembetene har en helhetlig virksomhetsstyringsom ser på tvers av politikkområdene. Det kanse ut til at manglende samordning i etatsstyring-en får konsekvenser for embetenes oppgaveløs-ning. FAD bør sørge for en styringsstruktur somsikrer at embetenes oppgaveløsning er i tråd medde nasjonale krav og føringer som er gitt forembetenes oppgaveløsning.


Fylkesmannen er regjeringens representant i fyl-ket og skal arbeide for at Stortinget og regjering-ens vedtak, mål og retningslinjer følges opp regi-onalt og lokalt. Fylkesmannen skal utføre viktigerettssikkerhetsoppgaver som klagesaksbehand-ling og tilsyn. Fylkesmannen har også en viktigsamordningsfunksjon i forhold til statens samle-de virksomhet i fylket og skal samordne statligestyringssignaler overfor kommunene og fylkes-kommunene. I tillegg skal fylkesmannen utføreviktige utviklings- og veiledningsoppgaver.

7.1 Måloppnåelse og prioriteringer i fylkes -mannsembetene

Klagesaksbehandlingen gis førsteprioritetUndersøkelsen viser at de fleste fylkesmannsem-betene i en stram ressurssituasjon gir førsteprio-ritet til behandlingen av klagesaker somomhandler individets rettssikkerhet. Saksbehand -lingstiden har blitt kortere på viktige klagesaks-områder, som pasientrettighetsklage og klageretter sosialtjenesteloven. Måloppnåelsen er for-bedret i en periode hvor saksmengden har økt påflere områder. Det er et resultat av at mangeembeter har gitt klar førsteprioritet til den lovpå-lagte klagesaksbehandlingen, sammen med øktinnsats og effektiviseringstiltak. I sin etatsstyringhar også FAD fulgt opp saksbehandlingstidene,og opprettet systemet for systematisk sammen-likning (Sysam) mellom embetene. Det er imid-lertid fortsatt muligheter for kortere saksbehand-lingstid for klager etter plan- og bygningsloven,der hele ti fylkesmannsembeter ikke oppfyltekravet om gjennomsnittlig saksbehandling på tremåneder i 2006.

Enkelte embeter må prioritere måloppnåelseenten på tilsyn eller klagesakerOmfanget av helse- og sosialtilsyn har økt i denundersøkte perioden, og sosialtilsynet har fått enkvalitetsmessig forbedring. Det skyldes blantannet samorganiseringen med Helsetilsynet, somhadde faglige tradisjoner på tilsynsarbeid.Undersøkelsen viser at flere embeter ikke opp-fyller kravene til antall helse-, sosial- og barne-vernstilsyn, og mange embeter legger seg på etminimumsnivå når det gjelder tilsynsomfang.

Tilsyn er en viktig rettssikkerhetsoppgave, menflere embeter må i perioder prioritere mellomklagesaker og tilsynsaktivitet innen helse- ogsosialområdet, barnevern og utdanning. Flereembeter sier at de ikke får utført det omfanget avtilsyn som deres risiko- og vesentlighetsvurde-ringer tilsier. BLD sier at kvaliteten i barne-vernstilsynet har blitt bedre, men enkelte embe-ter oppnår ikke lovens krav til antall tilsynsbe-søk. Samtidig sier embeter at tilsynsomfanget ermindre enn det som følger av risiko- og vesent-lighetsvurderinger i embetene.223 Undersøkelsenviser ulik metode og kvalitet i beredskapstilsynetog utdanningstilsynet. Det er usikkerhet i embe-tene når det gjelder valg av metodikk, og det erstor variasjon mellom embetene i selve utøvelsenav tilsynet. Beredskapsområdet er i liten gradlovregulert, og flere fylkesberedskapssjefer anserderfor systemtilsyn som brukes på andre lovre-gulerte områder (helse-, sosial-, og barnevernstil-synet), som lite egnet. Tilsynet på utdannings-området har stor variasjon i metodikk, og flereembeter ser ut til å utføre tilsyn i beskjedentomfang. Undersøkelsen tyder på uenighetomkring hvor godt systemtilsyn egner seg for til-syn på utdanningsområdet. Lovgrunnlaget på deulike tilsynsområdene er forskjellig, og det gjørdet vanskelig å føre en enhetlig metodikk for alttilsynet som er lagt til fylkesmannsembetet. Detgjør tilsynsarbeidet internt i embetet mindreeffektivt, og det kan derfor være behov for lov-og regelverksendringer som i større grad åpnerfor felles bruk av tilsynsressurser og kompetan-se. I sine merknader til rapporten viser KRD tilat nye alminnelige regler for statlig tilsyn medkommunesektoren er tatt inn i kommunelovenskap. 10 A og iverksatt fra 1. mars 2007. Det erskrevet rundskriv som er sendt alle fylkesmennog kommuner. Disse reglene ”rydder” blantannet opp i tilsynsbegrepet og gir fylkesmannenet sterkere samordningsmandat (både for prak-tisk gjennomføring og virkemiddelbruk).Harmonisering av sektorlovgivning til de nyereglene i kommuneloven (særlovsgjennomgang)vil starte opp i løpet av sommeren 2007. EtterRiksrevisjonens vurdering viser rapporten et


7 Samlede vurderinger

223) Jf. vurderinger av ”så ofte som forholdene tilsier det”, etter forskriftom tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner for omsorg ogbehandling, § 8. Tilsynsbesøk.

sterkt behov for lovendringene som er iverksatt,og den harmonisering av særlovene som departe-mentet viser til.

Måloppnåelse for utviklings- og veiledningsopp-gaver nedprioriteresI undersøkelsen sier fylkesmannsembetene atløsningen av utviklingsoppgaver, oppfølging ogveiledning av kommuner og brukere blir nedpri-oritert og i liten grad ivaretatt i en stram ressurs-situasjon. Det gjelder både helse- og sosialområ-det, barnevern, utdanning, samfunnssikkerhet ogberedskap, og det kan reises spørsmål om embe-tene i tilstrekkelig grad oppfyller målsettingenefor disse oppgavene slik de er formulert i tilde-lingsbrev og embetsoppdrag. Ett unntak er opp-følgingen av kommuneøkonomien og ROBEK-kommunene, der kommunene gjennomgående erfornøyd med fylkesmannens innsats og saksbe-handlingstid. Undersøkelsen viser at utviklings-oppgaver, oppfølging og veiledning, for eksem-pel i etterkant av tilsynsbesøk, blir nedprioriterttil fordel for kvantitative resultatkrav innen kla-gesaksbehandling og tilsyn. Det er et eksempelpå mer kvalitative oppgaver som ifølge enkelteembeter blir nedprioritert. På helse- og sosialom-rådet skal fylkesmannen utføre en rekke utvik-lings- og rådgivningsoppgaver for SHdir. Det ervanskelig å avgjøre hva som kan betraktes somtilstrekkelig måloppnåelse i SHdirs embetsopp-drag, noe som gjør at mer kvalitative utviklings-og pådriveroppgaver nedprioriteres av embetene.Undersøkelsen viser også at arbeidet med fore-bygging og veiledning innen barnevernet blirnedprioritert til fordel for klagesaker og antalltilsyn. Det varierer i hvilken grad embetene fårfulgt opp klager og tilsynserfaringer på en syste-matisk måte, og i hvilken grad embetene klarer ådekke etterspørselen etter veiledning. Samtidigsom embetene opplever nye forventninger ogkrav til tilsynsmetodikk, og kompleksiteten påenkelte saksområder øker, sier avdelingsledereinnen ulike fagområder at kompetansehevendetiltak nedprioriteres.

Det kommunale selvstyre blir svakt ivaretatt avenkelte embeterUndersøkelsen viser at det er stor variasjon ihvilken grad kommunene oppfatter at embetenetar hensyn til det kommunale selvstyre. I enkeltefylker opplever kommunene at fylkesmenneneivaretar de statlige sektorhensynene på en måtesom sikrer lokaldemokratiet spillerom for å taselvstendige beslutninger. I andre fylker er imid-lertid faglige sektorhensyn overordnet det kom-munale selvstyre for mange rådmenn. En del

kommuner opplever at samordningen mellom deulike avdelingene er svak, og konsekvensen kanvære at kommunene ikke får realisert statligemålsettinger som følge av svak samordningmellom ulike sektorhensyn hos fylkesmannen.

Undersøkelsen viser også at enkelte embeter harstore utfordringer i samordning av regionalestatsetaters styringssignaler over for kommune-ne. En fragmentert, regional stat kan være tids-og ressurskrevende for kommunene å forholdeseg til, og fylkesmannens samordning med andrestatlige etater framstår ikke som tilstrekkelig.Fylkesmannens ansvar for regional samordninger ambisiøst formulert i resultatkravene, og deter uklart om alle embetene definerer dette somen primæroppgave, og om de har tilstrekkeligevirkemidler for å følge opp målsettingene.

Svak gjennomslagskraft i arbeidet for samfunns-sikkerhet og beredskapUndersøkelsen viser at samfunnssikkerhet ogberedskap er ressursmessig nedprioritert, til trossfor at DSB og fylkesberedskapssjefene ser opp-gavene som stadig mer krevende og omfattendeut ifra risiko- og sårbarhetsvurderinger. Denklare nedgangen i antall årsverk embetene oppgirpå samfunnssikkerhet og beredskap, skyldes tro-lig nødvendige omdisponeringer for å få løst pri-oriterte oppgaver på justisområdet. Undersøk -elsen viser at utviklingsoppgaver innen sam-funnssikkerhet og beredskap, for eksempel fyl-kes-ROS-analyser, ikke blir gjort eller trekker uti tid. Årsaker kan være svak oppfølging av DSBsom etatsstyrer, men også manglende interesseog kompetanse for arbeidet med ROS-analyse ien del embeter. Enkelte embeter sier også at dehar gjort en lite tilfredsstillende jobb med opp-følgingen av ROS-analyser i kommunene.Nedprioritering og små beredskapsenheter i deminste embetene gjør det vanskelig å utvikle til-strekkelig kompetanse og å ivareta en svært bredoppgaveportefølje innen samfunnssikkerhet ogberedskap. Undersøkelsen tyder på at fylkesman-nen i noen tilfeller har svak gjennomslagskraftoverfor kommunene og andre statlige etater nårdet gjelder samfunnssikkerhet og beredskap.Andre regionale statsetater ivaretar først ogfremst sine egne sektorhensyn, og fylkesman-nens få virkemidler gjør at samordningen avsamfunnssikkerhet og beredskap er lite effektiv.Et bekymringsområde for DSB er drikkevanns-sikkerhet, der ansvaret mellom Mattilsynets ogfylkesmannens tilsyn er uklart. Det er grunn til åstille spørsmål om oppfølgingen av dette risiko-området i kommunene, og om tilsynet er tilstrek-


kelig samordnet og effektivt overfor kommune-ne.

7.2 Embetenes ressurssituasjon

Antall årsverk er redusertUndersøkelsen viser at embetene har hatt enøkning i de ordinære tildelingene på 21 mill.kroner fra 2003 til 2006. Antall årsverk har der-imot gått ned med 129. Embetene sier det ernødvendig med en nedbemanning for å holde detordinære budsjettet i balanse. FAD peker på atpris- og lønnsveksten har vært større enn veksteni tildelingene, og hevder at dette er en viktigårsak til nedbemanningen. Pris- og lønnsvekstskal imidlertid bli kompensert gjennom årligejusteringer. På bakgrunn av at FAD peker pålønns- og prisvekst som en viktig årsak til ned-bemanningen, kan det være at dette ikke er kom-pensert for i tilstrekkelig grad. En mangelfullpris- og lønnsvekstkompensasjon vil gi embeteneen trangere ressurssituasjon. Samtidig viserundersøkelsen at flere embeter trolig kan effekti-viseres ved en mer fleksibel utnyttelse avbemanningen, særlig i tilsynsarbeidet.

Embetene bruker eksterne midler for å utføre sineordinære oppgaverUndersøkelsen viser at flere embeter salderer detordinære budsjettet ved hjelp av eksterne midler,for å få det ordinære regnskapet i balanse. Detgir et merforbruk på ordinært regnskap og etmindreforbruk på regnskapet for de eksternemidlene. Det kan derfor reises spørsmål om deeksterne midlene blir brukt som forutsatt.Undersøkelsen viser videre at FAD årlig ompos-terer utgifter på embetenes ordinære regnskap tilembetenes regnskap for eksterne oppgaver. Funnfra undersøkelsen tyder på at embetene har feil-ført disse utgiftene i langt mindre grad enn detdepartementet uttrykker. Siden departementetomposterer over flere år, kan det reises spørsmålom det er lagt opp til en realistisk budsjetteringpå de ordinære oppgavene.

Varierende ressurssituasjon mellom embeteneUndersøkelsen viser at embetene har fått en tildels økt saksmengde, samtidig som de har en øktarbeidsbelastning som følge av nye krav til tilsynog mer komplekse saker. Det har ført til at defleste embetene må nedprioritere viktige oppga-ver. Noen embeter har de siste årene hatt en dår-ligere måloppnåelse på rettssikkerhetsoppga-vene, og det kan se ut som det henger sammenmed en strammere ressurssituasjon.

Undersøkelsen viser imidlertid at flere embeterhar effektivisert oppgaveløsningen med en merfleksibel organisering, spesielt i tilsynsarbeidet.En mer fleksibel utnyttelse av bemanningen kangjøre at flere embeter får en mer effektiv ressurs-bruk.

7.3 Departementenes etatsstyring og samordning

Undersøkelsen viser at FAD har gjort adminis-trative forbedringer i embetsoppdrag, tildelings-brev, rapporteringskrav og retningslinjene fordekning av administrative kostnader. Det kanvære gode grunner for at den faglige etatssty-ringen må tilpasses det enkelte politikkområdetsbehov og nasjonale føringer. Undersøkelsenviser at det er stor variasjon i hvordan fagdepar-tementene utøver sin etatsstyring. LMD anses åha en god modell. Departementets oppdrag angir”overordnede mål med strategiske utfordringerog satsingsområder”,224 og embetene har frihet tilå velge virkemidler og tilpasse oppfølgingen tilbehovene i fylket. På andre departementsområ-der er den faglige etatsstyringen svært detaljert,særlig fra enkelte direktorater. Det kan gå utoverlokale tilpasninger og muligheten for å styremålrettet i embetet, og virke inn på embetenesressursbruk og prioriteringer. I en stram ressurs-situasjon kan det få konsekvenser for løsningenav andre og mer viktige oppgaver i det enkelteembetet. Andre departementer igjen angir i litengrad prioriterte satsingsområder i styringsdoku-mentene. For eksempel forventer JD et engasje-ment på omtrent alle risikoområder innen sam-funnssikkerhet og beredskap. Det er uklart omvariasjonen i styringspraksisen som er påvist,alene kan begrunnes i politikkområdenes sær-skilte behov. Det kan derfor reises spørsmål ometatsstyringen er tilstrekkelig målrettet og sam-ordnet.

Undersøkelsen viser at det er grunn til å stillespørsmål om FAD og departementene i sin etats-styring fastsetter ”mål og resultatkrav innenforrammen av disponible ressurser”.225 FAD ogenkelte fagdepartementer har i varierende gradoversikt over saks- og oppgavemengde, og harliten informasjon om arbeidsmengden fagoppga-vene utgjør for embetene. Det er viktig styrings-


224) Bestemmelser om økonomistyring i staten, pkt. 1.4 a). Fastsatt avFinansdepartementet 12. desember 2003 med endringer 21.desember 2005 og 14. november 2006.

225) Reglement for økonomistyring i staten, § 4 a). Fastsatt 12. desem-ber 2003 med endringer, senest 14. november 2006.

informasjon når oppgaveporteføljen skal tilpas-ses de økonomiske rammene. Undersøkelsenviser at FAD i for liten grad har oversikt overutviklingen i saks- og arbeidsmengde i embetenetil å vurdere hvorvidt ressursene samsvarer medkrav og forventninger som stilles til embetene påde ulike fagområdene. Videre har enkelte fagde-partementer, som for eksempel JD, ikke tilstrek-kelig informasjon om arbeidsmengde og ressurs-situasjon til å vurdere samsvaret mellom oppga-ver og ressurser i sin oppgaveportefølje. FADmå i større grad tar ansvar for at andre departe-menters faglige prioriteringer sees i sammenhengmed FADs økonomiske prioriteringer av kap.1510.

Undersøkelsen viser at den komplekse styrings-strukturen i etatsstyringen av fylkesmannsembe-tene gir et særlig behov for god styringsinforma-sjon. Utover Sysam innhenter FAD i liten gradopplysninger om oppgavemengde og ressursinn-sats. Opplysningene for de enkelte saksområdenei Sysam er dessuten preget av sviktende pålite-lighet knyttet til tidsbruk. FAD opplyser i brevav 4. mai 2007 at det elektroniske saks- ogarkivsystemet ble innført i embetene i 2001.Systemet er ifølge FAD under utvikling ogutprøving, og gir derfor ikke informasjon som itilstrekkelig grad er kvalitetssikret, og kan ikke

utnyttes slik at departementene får pålitelig sty-ringsinformasjon. Det kan synes som om FADikke i tilstrekkelig grad sikrer god styringsinfor-masjon i departementenes etatsstyring.

Det er viktig å se fagdepartementenes oppgaverog FADs ressurstildeling bedre i sammenhengfor å legge til rette for et prioriteringsgrunnlagfor embetene som sikrer god måloppnåelse på deviktigste oppgavene. Mangelfull samordningmellom departementene, kan føre til variasjon ihvordan oppgaver prioriteres og løses i de ulikeembetene. Embetsledelsen i en del embeter vel-ger å ikke foreta prioriteringer mellom politik-kområder, og samordningen mellom oppgaverog ressurser blir derfor opp til den enkelte avde-lingsdirektørs prioriteringer innenfor egen opp-gaveportefølje. Det kan derfor reises spørsmålom embetsledelsen i disse embetene har en hel-hetlig virksomhetsstyring som i tilstrekkelig gradser på tvers av politikkområdene. På bakgrunnav dette ser det ut til at manglende samordning idepartementenes etatsstyring får konsekvenserfor embetenes oppgaveløsning. FAD bør derforsørge for en styringsstruktur som sikrer at embe-tenes oppgaveløsning er i tråd med de nasjonalekrav og føringer som er gitt for embetenes opp-gaveløsning.


241 491Trykk: A/S O. Fredr. Arnesen 2007

RiksrevisjonenPilestredet 42Postboks 8130 Dep0032 Oslo

sentralbord 22 24 10 00telefaks 22 24 10 [email protected]

www.riksrevisjonen.no

Documents

Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved ... · Foto: Berit Roald, Hanne Paludan Kristensen, Burazin / Scanpix. Dokument nr. 3-serien Riksrevisjonens undersøkelse