Risikomanagement der Stadt Dübendorf

Risikomanagement der Stadt Dübendorf

Der Weg zu einem zeitgemässen Führungsinstrument

Masterarbeit eingereicht der Universität Bern

im Rahmen des Executive Master of Public Administration (MPA)

Betreuender Dozent: Prof. Dr. Reto Steiner

Kompetenzzentrum für Public Management

Schanzeneckstrasse 1

CH-3001 Bern

Verfasser: Martin Kunz

von Regensberg ZH

Niederwies 276

8195 Wasterkingen

Wasterkingen, 28. September 2015

Die vorliegende Arbeit wurde im Rahmen des Executive Master of Public Administration der

Universität Bern verfasst.

Die inhaltliche Verantwortung für die eingereichte Arbeit liegt beim Autor.

Vorwort I

___________________________________________________________________________________________

Vorwort

„Der Turm kann nicht eingestürzt sein. Wir sind im World Trade Center. Die Türme stürzen

nicht ein, niemals.“

Unbekannter Feuerwehrmann am 11.09.2001, New York

(Picciotto, 2002, S. 62)

Was die unter dem Begriff „Nine Eleven“ weltweit bekannten Ereignisse, von denen am

11. September 2001 nicht bloss die direkt betroffene Stadt New York, sondern die ganze Welt

erschüttert wurde, und Schwarze Schwäne (Taleb, 2008) gemeinsam haben: Bis man auf sie

trifft, glaubt man nicht an deren mögliche Existenz. Bei der erstmaligen Wahrnehmung völlig

überrascht, wird man sich aber für immer an sie erinnern. Und man ist sich bewusst, dass man

jederzeit wieder auf sie treffen könnte.

Neben den bislang unbekannten Ereignissen, sehen wir uns im Alltag aber viel öfters mit ei-

gentlich bekannten Risiken konfrontiert. Was sind überhaupt relevante Risiken, denen die

öffentliche Verwaltung heute ausgesetzt ist? Und gibt es geeignete Instrumente, mit denen

diesen begegnet werden kann? Dies sind Fragen, die mich als Stadtschreiber und Kommuni-

kationsverantwortlicher der Stadt Dübendorf im Rahmen dieser Arbeit besonders interessie-

ren.

Mein grosser Dank geht an alle, die mich beim Entstehen dieser Arbeit unterstützt haben. Ins-

besondere an Oliver Furrer, Leiter der Abteilung Finanzen der Gemeinde Buchrain LU, an

Walter Langenegger, Leiter Informationsdienst der Stadt Bern, sowie an Thomas Kuoni, Stv.

Direktor der Finanzverwaltung der Stadt Zürich, die mir ihre wertvolle Zeit für meine Befra-

gungen geschenkt haben und mir dabei interessante Einblicke ermöglichten, wie in der aktuel-

len Schweizer Gemeindelandschaft auf unterschiedlichste Art mit dem Thema der Risikomin-

imierung umgegangen wird.

Wasterkingen, 28. September 2015 Martin Kunz

Zusammenfassung II

___________________________________________________________________________________________

Zusammenfassung

Im Gegensatz zur Privatwirtschaft, ist ein systematisches Risikomanagement in der öffentli-

chen Verwaltung bis heute noch nicht weit verbreitet. Auch die Gemeinde Dübendorf kennt

ein solches flächendeckendes System zur frühzeitigen Erkennung von wichtigen Themen, mit

denen die Gemeinde konfrontiert werden könnte, bis heute noch nicht. Mit Hilfe einer Litera-

turanalyse und der näheren Betrachtung von drei Praxisbeispielen ist mit dieser Arbeit unter-

sucht worden, was ein systematisches Risikomanagement beinhaltet, weshalb es in den

Schweizer Kommunen noch nicht als selbstverständlich erachtet wird und wie ein solches

Frühwarnsystem im Fall der Stadt Dübendorf aussehen könnte.

Risiken beinhalten neben Gefahren immer auch Chancen. Somit gilt es, sich im Rahmen eines

Risikomanagements neben den möglichen negativen, immer auch den positiven Auswirkun-

gen eines Ereignisses zu widmen. Das Risikomanagement stellt im Hinblick auf die mögli-

chen Gefahren und Chancen, mit denen eine Organisation konfrontiert werden könnte, ein

wichtiges Führungsinstrument dar. Die Führungsverantwortlichen müssen sich jedoch Be-

wusst sein, dass die eigene Organisation, trotz Risikomanagement, immer wieder mit Ereig-

nissen konfrontiert werden kann, die nicht vorhersehbar sind. Ein wichtiger Bestandteil des

Risikomanagements stellt die Kommunikation dar. Im Gegensatz zur Risikokommunikation,

die den Zeitraum vor dem Eintreten eines Ereignisses betrifft und der dadurch eine präventiv

aufklärende Aufgabe zukommt, ist die Krisenkommunikation nach Eintreten eines negativen

Ereignisses ein wichtiger Bestandteil der Krisenbewältigung.

Die Risiken, denen Schweizer Gemeinden ausgesetzt sind, sind zahlreich und unterschied-

lichster Art. Neben den fehlenden gesetzlichen Grundlagen gibt es verschiedene Gründe,

weshalb in den Gemeinden bislang nur in einzelnen Fällen ein systematisches Risikoma-

nagement betrieben wird. Einerseits kann sicherlich das mangelnde Risikoverständnis genannt

werden, das vor allem damit zu erklären ist, dass auch heute noch viele Gemeinden aufgrund

ihrer Steuerhoheit und der Möglichkeit einer Verschuldung davon ausgehen, dass allfällige

finanzielle Schäden leicht aufgefangen werden können. Glücklicherweise hat hier in den letz-

ten Jahren ein Umdenken stattgefunden. Ein weiterer Grund liegt aber auch in den verschie-

denen Nachteilen, die für die öffentliche Hand gegenüber der Privatwirtschaft bestehen. Als

Beispiel dafür seien hier die gesetzlich definierten Aufgaben genannt. So können die Gemein-

den bei diesen Aufgaben, auch bei Erkennung eines Risikos, nicht auf deren Erfüllung ver-

zichten. Weitere Nachteile bestehen aber auch in den zahlreichen Anspruchsgruppen, denen

die Gemeinden gerecht werden müssen, oder darin, dass im Rahmen der öffentlichen Aufga-

benerfüllung grundsätzlich das Gemeinwohl und nicht die finanziellen Aspekte von zentraler

Bedeutung sind. Nichtsdestotrotz sollte heute auch für die Führungsverantwortlichen in den

Schweizer Gemeinden der ziel- und erfolgsorientierte Einsatz der staatlichen Ressourcen

vermehrt im Vordergrund stehen und dafür der Einsatz eines Risikomanagements als zeitge-

mässes Führungsinstrument eine Selbstverständlichkeit darstellen. Nicht zuletzt auch deshalb,

weil dadurch neben den finanziellen Risiken auch andere Risiken, die Auswirkungen auf die

Bevölkerung oder das Image der Gemeinde haben können, frühzeitig erkannt werden können.

Diese Aussage gilt natürlich auch für die Stadt Dübendorf. Die Erkenntnisse aus dieser Arbeit

haben dabei gezeigt, dass die Einführung des Risikomanagements ein tiefgreifender Reform-

prozess darstellt, der gut zu planen und sowohl auf der politischen als auch auf der Verwal-

tungsebene breit abzustützen ist. Die Empfehlungen, wie das Dübendorfer Modell geplant,

eingeführt und betrieben werden soll, werden im letzten Kapitel dieser Arbeit ausführlich

wiedergegeben.

Inhaltsverzeichnis III

Inhaltsverzeichnis

Vorwort ...................................................................................................................................... I

Zusammenfassung ....................................................................................................................II

Inhaltsverzeichnis ................................................................................................................... III

Abbildungsverzeichnis ............................................................................................................ V

Abkürzungsverzeichnis .......................................................................................................... VI

Anhangverzeichnis ................................................................................................................ VII

1. Einleitung ........................................................................................................................... 1

1.1 Ausgangslage und Problemstellung ......................................................................... 1

1.2 Zielsetzung der Arbeit… .......................................................................................... 2

1.3 Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes .......................................................... 2

1.4 Methodisches Vorgehen ........................................................................................... 3

1.4.1 Literaturanalyse ............................................................................................... 3

1.4.2 Qualitative Befragung ..................................................................................... 3

1.5 Aufbau der Arbeit ..................................................................................................... 4

2. Risikomanagement ............................................................................................................. 5

2.1 Risiken ...................................................................................................................... 5

2.1.1 Begriffliches .................................................................................................... 5

2.1.2 Weitere Risiko-Aspekte .................................................................................. 6

2.2 Schwarze Schwäne ................................................................................................... 8

2.3 Grundlagen des Risikomanagements ....................................................................... 9

2.3.1 Ziele des Risikomanagements ......................................................................... 9

2.3.2 Risikomanagement-Kreislauf ........................................................................ 11

2.3.2.1 Risikopolitik .......................................................................................... 12

2.3.2.2 Risikoidentifikation ............................................................................... 13

2.3.2.3 Risikobewertung .................................................................................... 13

2.3.2.4 Risikosteuerung ..................................................................................... 14

2.3.2.5 Risikokontrolle ...................................................................................... 16

2.3.3 Compliance und Governance ........................................................................ 16

2.3.4 Kommunikation ............................................................................................ 17

2.3.4.1 Risikokommunikation ........................................................................... 18

2.3.4.2 Krisenkommunikation ........................................................................... 18

2.3.4.3 Kommunikationsstrategie ...................................................................... 19

2.4 Risikomanagement in der öffentlichen Verwaltung ............................................... 19

2.4.1 Mangelndes Risikoverständnis ..................................................................... 20

2.4.2 Nachteile der Öffentlichen Hand .................................................................. 20

2.4.3 Führungsverantwortung ................................................................................ 22

3. Risikomanagement in Schweizer Gemeinden ................................................................. 23

3.1 Risiken in der Gemeindelandschaft ........................................................................ 23

3.1.1 Risiko-Vielfalt ............................................................................................... 24

Inhaltsverzeichnis IV

3.2 Gesetzliche Grundlagen.......................................................................................... 26

3.2.1 Vorgaben für Bund, Kantone und Gemeinden .............................................. 26

3.2.2 Gesetzliche Vorgaben im Kanton Zürich ...................................................... 26

3.3 Verbindung zu den Führungsinstrumenten IKS und QMS .................................... 28

3.4 Aktueller Überblick über Risikomanagement in Schweizer Gemeinden ............... 30

3.5 Lösungsansätze anhand von drei Praxisbeispielen ................................................. 30

3.5.1 Stadt Zürich, Chancen- und Risikomanagement ........................................... 31

3.5.2 Gemeinde Buchrain, Risikomanagement ...................................................... 35

3.5.3 Stadt Bern, Themen-Monitoring und Themen-Management ........................ 38

3.6 Folgerungen im Hinblick auf die Einführung eines Chancen- und

Risikomanagements in der Stadt Dübendorf .......................................................... 42

3.6.1 Begriff Risikomanagement ........................................................................... 42

3.6.2 Notwendigkeit und Form eines Risikomanagements.................................... 42

3.6.3 Einführung des Risikomanagements als tiefgreifender Reformprozess ....... 43

3.6.4 Entscheid über die zu beobachtenden Risiken (Gremium/Periode) .............. 44

3.6.5 Auswirkungen des Risikomanagements ....................................................... 45

3.6.6 Verbindung zum IKS sowie zum QMS ........................................................ 45

3.6.7 Kommunikation als wichtiger Teil des Risikomanagements ........................ 45

4. Risikomanagement der Stadt Dübendorf ......................................................................... 47

4.1 Planung ................................................................................................................... 47

4.1.1 Grobdisposition ............................................................................................. 47

4.1.2 Projektkonzipierung ..................................................................................... 47

4.1.3 Information der Mitarbeitenden und der GRPK ........................................... 47

4.2 Einführung .............................................................................................................. 48

4.2.1 Risikoanalyse, Risikoidentifikation und Risikobewertung ........................... 48

4.2.2 Risikokategorien und Risikoarten ................................................................. 48

4.2.3 Gemeinsame Erfassung strategischer und operativer Risiken ...................... 49

4.2.4 IKS als Teil des Risikomanagements............................................................ 51

4.2.5 Verbindung des Risikomanagements zum QMS .......................................... 52

4.3 Betrieb .................................................................................................................... 52

4.3.1 Regelmässige Überprüfung des Risikokataloges .......................................... 52

4.3.2 Einbezug der Mitarbeitenden ........................................................................ 52

4.4 Kommunikation ...................................................................................................... 53

4.4.1 Risikokommunikation ................................................................................... 53

4.4.2 Krisenkommunikation ................................................................................... 53

4.5 Zeitlicher Ablauf .................................................................................................... 53

4.6 Fazit ........................................................................................................................ 55

Literaturverzeichnis ............................................................................................................. VIII

Anhang .................................................................................................................................. XII

Selbständigkeitserklärung ................................................................................................. XVIII

Über den Autor .................................................................................................................... XIX

Abbildungsverzeichnis V

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Ereignisorganisation Dübendorf – Wangen-Brüttisellen ........................ 1

Abbildung 2: Risikomanagement-Kreislauf ................................................................ 11

Abbildung 3: Risikomatrix .......................................................................................... 14

Abbildung 4: Zusammenspiel Risikomanagement und IKS ....................................... 29

Abbildung 5: Risikolandkarte der Stadt Zürich ........................................................... 32

Abbildung 6: Risikobeschrieb der Stadt Zürich .......................................................... 33

Abbildung 7: Schnittstellen zwischen Risikomanagement, IKS und QMS

in der Gemeinde Buchrain ..................................................................... 37

Abbildung 8: Medienbeobachtung der Stadt Bern Januar 2015 .................................. 39

Abbildung 9: Themen-Management-Watchliste der Stadt Bern November 2014 ...... 40

Abbildung 10: Möglicher Risikokatalog der Stadt Dübendorf,

Teile 1 bis 3 ...................................................................................... 50-51

Abbildung 11: Agenda Risikomanagement der Stadt Dübendorf ................................. 54

Abkürzungsverzeichnis VI

Abkürzungsverzeichnis

AG

Art.

bzw.

CH

DDJI

d.h

FAA

FIBAL

G

GG

GRPK

IKS

IT

JU-Air

KB

KLGV

KMU

Kt. ZH

KV

LU

MB

OPR

PC-7

QMS

REGA

RVR

S.

SBB

SGR

SR

Stv.

u.a.

VGH

z.B.

Aktiengesellschaft

Artikel

beziehungsweise

Chance

Direktion der Justiz und des Innern

das heisst

Federal Aviation Administration

Führung in besonderen und ausserordentlichen Lagen, Stadtpolizei Zürich

Gefahr

Gemeindegesetz des Kantons Zürich

Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission

Internes Kontrollsystem

Informationstechnik

Schweizer Fluggesellschaft (spezialisiert auf Rundflüge mit der Junker 52)

Kommunikationsblatt

Kantonale Lebensmittel- und Verbrauchsgegenstandsverordnung

Kleine und mittlere Unternehmen

Kanton Zürich

Verfassung des Kantons Zürich

Kanton Luzern

Massnahmenblatt

Operative Prozess-Risiken

Pilatus PC-7, Armee-Schulflugzeug

Qualitätsmanagement-System

Schweizerische Rettungsflugwacht

Risiko- und Versicherungsreglement der Stadt Zürich

Seite

Schweizerische Bundesbahnen

Strategische Gemeinde-Risiken

Swissair

Stellvertreter

unter anderem

Kantonale Verordnung über den Gemeindehaushalt

zum Beispiel

Anhangverzeichnis VII

Anhangverzeichnis

Anhang 1: Interviewleitfaden für die Befragungen von Thomas Kuoni,

Stv. Direktor der Finanzverwaltung der Stadt Zürich, und

Oliver Furrer, Leiter Abteilung Finanzen der Gemeinde Buchrain ................... XII

Anhang 2: Interviewleitfaden für die Befragung von Walter Langenegger,

Leiter Informationsdienst der Stadt Bern ............................ …………….……XIII

Anhang 3: Risikoverzeichnis der Stadt Dübendorf…… ................................. ……………XV

Anhang 4: Muster Risiko-Kommunikationsblatt ................................. …………………XVII

Einleitung 1

1. Einleitung

1.1 Ausgangslage und Problemstellung

Dübendorf, mit aktuell rund 26‘000 Einwohnern die viertgrösste Gemeinde des Kantons Zü-

rich, bewegt sich als weiterhin stark wachsender Vorort der Wirtschaftsmetropole Zürich in

einem sich stetig wandelnden Umfeld. Behörden und Verwaltung werden laufend mit neuen

Themen konfrontiert, aus denen Probleme oder Krisen, aber auch positive Entwicklungen,

entstehen können. Eine frühzeitige Erkennung neuer Themen und die Einschätzung deren

möglicher Bedeutung für die Stadt Dübendorf ist deshalb wichtig. Um es mit den Worten von

Taleb (2014, S. 24) zu sagen: „Secondo ziehe ich es vor, über Ereignisse zu sprechen, bevor

sie eintreten, nicht hinterher.“

Die Stadt Dübendorf verfügt gemeinsam mit ihrer Nachbargemeinde Wangen-Brüttisellen

wohl über eine sehr gut entwickelte Ereignisorganisation, in der verschiedene Partnerorgani-

sationen wie die Polizei, die Feuerwehr oder der Zivilschutz, unter einem Dach vereint, bei

ausserordentlichen Ereignissen zum Einsatz gelangen. Diese hat sich in den vergangenen Jah-

ren wiederholt sehr gut bewährt.

Abbildung 1: Ereignisorganisation Dübendorf – Wangen-Brüttisellen (eigene Darstellung)

Auch bestehen einzelne Instrumente und Dokumente zur Erhebung und Festhaltung mögli-

cher Gefahren. Beispiele dafür sind der Sicherheitsbericht aus dem Jahr 2006 mit zugehöri-

gem Ereigniskataster, diverse Szenarienbeschriebe für Grossereignisse oder verschiedene Ge-

fahrenkonzepte (z.B. für die Trinkwasserversorgung in Notlagen).

Einleitung 2

Ebenso hat das aus dem Geschäftsleiter, dem Stadtschreiber und den Abteilungsleitern beste-

hende Führungsteam der Stadtverwaltung im Herbst 2014 die aus seiner Sicht wichtigsten

operativen Risiken innerhalb der Verwaltung erhoben.

Ein eigentliches, flächendeckendes Risikomanagement, in dem die heute an verschiedenen

Orten dezentral und oft nicht auf dem aktuellen Stand gehaltenen Risikoverzeichnisse zu-

sammengeführt und auch regelmässig überprüft und aktualisiert werden, fehlt jedoch. Eben-

falls nicht vorhanden ist ein Krisenkommunikationskonzept. Gerade im heutigen Medienum-

feld ist bei auftretenden Ereignissen neben der eigentlichen Krisenbewältigung auch dem

kommunikativen Umgang mit Ereignissen immer grössere Beachtung zu schenken.

Der Verfasser ist seit dem 1. Juli 2014 als Stadtschreiber von Dübendorf tätig. Dabei ist er

u.a. auch Kommunikationsverantwortlicher der Stadt Dübendorf sowie der Ereignisorganisa-

tion Dübendorf – Wangen-Brüttisellen. Bei der Ausübung seiner Funktion ist für ihn der vo-

rausschauende Umgang mit Risiken, die die Stadt Dübendorf betreffen könnten, ebenso zent-

ral, wie die Auseinandersetzung mit der damit verbundenen Kommunikation.

1.2 Zielsetzung der Arbeit

Im Rahmen dieser Arbeit wird untersucht, wie ein für die Stadt Dübendorf geeignetes Chan-

cen- und Risikomanagement-System aussehen könnte. Chancen- und Risikomanagement des-

halb, weil im Dübendorfer Modell neben den Risiken auch die Chancen auf den Radarschirm

genommen werden sollen. Denn gerade hier liegen für Gemeinden oft unerkannte Möglich-

keiten zu einer besseren Zielerreichung bzw. zur Verbesserung ihrer Reputation.

Neben dem eigentlichen System, ist dessen Planung, Einführung und Betrieb, aber auch den

Schnittstellen zu anderen Führungsinstrumenten wie Kommunikation, Internes Kontrollsys-

tem (IKS) oder Qualitätsmanagement-System (QMS) Beachtung zu schenken. Was sind

wichtige Schritte bei der Umsetzung eines Chancen- und Risikomanagement-Systems?

Das Ziel der Arbeit ist somit die Schaffung einer fundierten Praxishilfe, aufgrund der ent-

schieden werden kann, ob und in welcher Form in Dübendorf ein Chancen- und Risikoma-

nagement eingeführt werden soll.

1.3 Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes

Der Fokus dieser Arbeit liegt auf dem Chancen- und Risikomanagement der Stadt Dübendorf.

Es soll explizit für die Stadt Dübendorf aufgezeigt werden, ob und in welcher Weise ein sol-

ches System Sinn machen würde. Es besteht deshalb nicht der Anspruch, dass die gewonne-

nen Erkenntnisse und der aufgezeigte Weg auch für andere Gemeinden richtig sein müssen.

Im Weiteren ist auch das zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht vorhandene Krisenkommunikati-

onskonzept der Stadt Dübendorf nicht Bestandteil dieser Arbeit. Auch wenn auf den nachfol-

genden Seiten u.a. darauf eingegangen wird, wo Verbindungen zur Krisenkommunikation

bestehen und was dabei zu berücksichtigen ist. Das Gleiche gilt im Übrigen auch im Hinblick

Einleitung 3

auf andere Führungsinstrumente wie das Interne Kontrollsystem (IKS) oder das Qualitätsma-

nagement-System (QMS).

1.4 Methodisches Vorgehen

1.4.1 Literaturanalyse

Anhand einer Literaturanalyse wird untersucht, welche Grundlagen zum Thema der Arbeit

bestehen. Neben grundsätzlicher Literatur hinsichtlich Chancen- und Risikomanagement, ge-

hören dazu auch die den öffentlichen Sektor und insbesondere die Schweizer Gemeinden be-

treffenden Forschungsergebnisse sowie die massgebenden gesetzlichen Bestimmungen.

1.4.2 Qualitative Befragung

Neben der Literaturanalyse wird auch auf drei in der Praxis bereits gelebte Modelle abge-

stützt. Durch qualitative Befragungen der jeweiligen Projektverantwortlichen in den ausge-

wählten Gemeinden sollen für die Zielerreichung wichtige Erkenntnisse aus dem Praxisalltag

gewonnen werden. Für die Befragung sind die folgenden Praxisbeispiele ausgewählt worden:

Stadt Zürich, Befragung von Thomas Kuoni, Stv. Direktor der Finanzverwaltung

Begründung für die Auswahl:

Die Stadt Zürich, mit einer Wohnbevölkerung von rund 404‘000 Personen die grösste

Schweizer Stadt, betreibt nach einer im Jahr 2009 initiierten Startphase seit 2012 ein flächen-

deckendes, zentral gesteuertes Chancen- und Risikomanagement und verfügt deshalb bereits

über wichtige Erkenntnisse darüber. Ausserdem ist die Stadt Zürich, als Nachbargemeinde

von Dübendorf, eine der wenigen grösseren Gemeinden, die das Chancen- und Risikoma-

nagement in dieser ausgeprägten Form betreibt.

Gemeinde Buchrain LU, Befragung von Oliver Furrer, Leiter Abteilung Finanzen


Die Gemeinde Buchrain LU, mit rund 6‘100 Einwohnerinnen und Einwohnern, betreibt seit

dem Jahr 2011 ein Risikomanagement. Das anfänglich auf einer einfachen Excel-Liste basie-

rende Modell wurde im Rahmen eines Anfang 2012 von der Hochschule Luzern zu den The-

men Risikomanagement und IKS in den Gemeinden lancierten Projektes noch weiterentwi-

ckelt. Neben dem Umstand, dass sich das von der Gemeinde Buchrain betriebene Modell we-

sentlich von demjenigen der Stadt Zürich unterscheidet, hat zur Auswahl der Gemeinde Buch-

rain auch beigetragen, dass oft aus einfachen Lösungsansätzen kleinerer Organisationen wich-

tige Erkenntnisse gezogen werden können.

Einleitung 4

Stadt Bern, Befragung von Walter Langenegger, Leiter Informationsdienst


Die Stadt Bern, mit einem Einwohnerbestand von rund 138‘000 Personen, betreibt kein flä-

chendeckendes Risikomanagement, sondern ein Themen-Monitoring und Themen-

Management. Im Rahmen der Vorbereitung auf diese Arbeit hat sich gezeigt, dass das von der

Stadt Bern betriebene System einzelne Ansätze und Instrumente beinhaltet, die auch in ein

Risikomanagement einfliessen können (z.B. Watchliste). Deshalb sollen auch die diesbezügli-

chen Praxiserfahrungen bei den Untersuchungen im Rahmen dieser Arbeit berücksichtigt

werden.

1.5 Aufbau der Arbeit

Einleitend wurden die Ausgangslage und die Problemstellung, die Zielsetzung sowie die Ab-

grenzung der Arbeit geschildert, bevor anhand des methodischen Vorgehens aufgezeigt wur-

de, wie die Zielsetzung erreicht werden soll.

Im Kapitel 2 wird anfänglich das Risikomanagement generell beleuchtet, wobei der Risiko-

begriff sowie die Grundlagen und die Ziele des Risikomanagements untersucht werden. In

einem zweiten Teil liegt der Fokus auf den Besonderheiten des Risikomanagements in der

öffentlichen Verwaltung.

Der Inhalt von Kapitel 3 widmet sich dem Risikomanagement in den Schweizer Gemeinden.

Neben dem Blick auf die Risikosituation der Gemeinden, die massgebenden gesetzlichen

Grundlagen sowie mit dem Risikomanagement verbundene Führungsinstrumente wie IKS

oder QMS, werden mögliche Lösungsansätze aufgrund von drei Praxisbeispielen aufgezeigt.

Den Abschluss des Kapitels bilden die wesentlichen Folgerungen im Hinblick auf das Risi-

komanagement der Stadt Dübendorf.

Das Kapitel 4 hat die Planung, die Einführung sowie den Betrieb des Risikomanagements der

Stadt Dübendorf zum Inhalt. Dabei werden aufgrund der gewonnen Erkenntnisse Empfehlun-

gen abgegeben und Beispiele für die Umsetzung aufgezeigt. Der Abschluss des Kapitels be-

steht im Fazit zur Arbeit.

Risikomanagement 5

2. Risikomanagement

2.1 Risiken

2.1.1 Begriffliches

Der Begriff „Risiko“ wird in der Gesellschaft oftmals nur mit einer negativen Sichtweise ver-

bunden, im Sinne einer drohenden Gefahr, die zu Schäden führen kann (Niedostadek, 2011, S.

33). Vor diesem Hintergrund kann durchaus nachvollzogen werden, dass auch im Zusammen-

hang mit dem Risikomanagement in vielen Fällen nur auf die mit Ereignissen oder Themen

verbundenen Gefahren fokussiert wird. Seit einiger Zeit kann jedoch durchaus ein Wandel

dieses einseitigen Risikoverständnisses festgestellt werden. So gehen heute eine wachsende

Zahl von Autoren und Normen davon aus, dass ein Risiko immer sowohl eine Gefahr als auch

eine Chance beinhaltet. Daraus ergibt sich unter dem Oberbegriff „Risiko“ das gleichberech-

tigte Begriffspaar „Chance – Gefahr“. Ein Abbild dieser Begriffsdefinition ergibt sich aus

dem Chinesischen, wo der Begriff „Risiko“ durch die Kombination der beiden Schriftzeichen

„Chancen“ und „Gefahr“ gebildet wird (Schütz, 2009, S. 126 – 127). Niedostadek (2011, S.

33) bringt den Umstand, dass Risiken neben Gefahren auch Chancen beinhalten wie folgt zum

Ausdruck: „So leitet sich „Risiko“ ab von dem italienischen Wort „riscare“, was sich mit „et-

was wagen“ übersetzen lässt.(…) Bei einem solchen Begriffsverständnis reduziert sich das

Risiko nicht allein auf ein unabänderliches Schicksal, dem man (mehr oder weniger) hilflos

ausgeliefert ist. Wer etwas wagt, kann vielmehr auch gewinnen, das weiss schon der Volks-

mund. Risiken und Chancen sind also eng miteinander verwoben – sie bilden quasi zwei Sei-

ten derselben Medaille.“

Zur Veranschaulichung der vorstehenden Aussagen seien hier, bezogen auf die Stadt Düben-

dorf, zwei Praxisbeispiele genannt: 1. Die im Jahr 2012 eröffnete Glattalbahn, mit einer direk-

ten Anbindung an den Flughafen Zürich-Kloten, brachte für Dübendorf sowohl als Wohnort

als auch als Gewerbestandort eindeutige Vorteile (Chancen). Gleichzeitig ergaben sich durch

die auf dem Dübendorfer Gemeindegebiet neu entstandenen Verkehrsknotenpunkte aber auch

zusätzliche Gefahrenquellen. 2. Der auf dem Areal des Militärflugplatzes Dübendorf geplante

Innovationspark bietet für die Stadt Dübendorf sowohl aus Reputationsgründen als auch hin-

sichtlich der zusätzlich entstehenden Arbeitsplätze grosse Chancen. Auf der Gegenseite dür-

fen aber auch der mit dem Innovationspark zwangsläufig entstehende Mehrverkehr und die

damit verbundenen Gefahren nicht ausser Acht gelassen werden.

Dass sich in der Praxis nicht jedem Risiko auf Anhieb sowohl eine Gefahr als auch eine

Chance zuordnen lässt, ist ebenso klar wie die Tatsache, dass dem in diesem Abschnitt be-

leuchteten Aspekt, dass die Auswirkungen eines Risikos sowohl positiv als auch negativ sein

können, die notwendige Beachtung zu schenken ist. Ein zeitgemässes Risikomanagement

sollte somit immer die Bewirtschaftung von Gefahren und Chancen beinhalten. Denn „nicht

erkannte Chancen stellen oft die Bedrohung von morgen dar, was bedeutet, dass vorrangig

nach den potentiellen Chancen gesucht werden muss. Die durch strukturiertes Vorgehen lau-

fende Beobachtung der internen Organisation und der Umwelt des Unternehmens ist für die

Krisenfrüherkennung von grosser Bedeutung“ (Queteschiner, 2007, S. 378 – 379).

Risikomanagement 6

2.1.2 Weitere Risiko-Aspekte

Im Folgenden wird auf weitere wesentliche mit dem Begriff „Risiko“ verbundenen Aspekte

hingewiesen, die im Zusammenhang mit dem Risikomanagement zu berücksichtigen sind:

Risiken setzen Handlungen voraus

„Risiko ist das Ergebnis von individuellem – oder auch organisatorischem Verhalten“ (Bu-

däus & Hilgers, 2009, S. 19). Ein Risiko entsteht somit in den allermeisten Fällen aufgrund

einer Handlung von Menschen, sei es als Einzelperson oder als Gruppe bzw. Organisation.

Kann bei kurz- oder mittelfristigen Folgen einer Handlung der kausale Zusammenhang in den

meisten Fällen relativ einfach hergestellt werden, gestaltet sich dies bei langfristigen Auswir-

kungen teilweise schwierig. So sind beispielsweise auch Naturkatastrophen, die auf die

Klimaerwärmung zurückzuführen sind, Ursache menschlichen Handelns.

Zielorientierung

Risiken haben immer einen konkreten Inhalt. Neben Ereignissen wie die genannten Naturka-

tastrophen sehen sich Unternehmungen und Organisationen aber viel öfter mit Risiken kon-

frontiert, die zu einer bestimmten (Fehl-)Entwicklung führen können. Dabei ist zu berücksich-

tigen, dass solche Risiken eine Zielorientierung voraussetzen. Das heisst, dass sich Menschen

oder Organisationen Ziele setzen und diese verfolgen müssen. Nur dann kann ein Risiko ent-

stehen. Das Risiko steht dann für die Möglichkeit, dass diese Ziele nicht erreicht werden oder

dass sich bisherige Annahmen (Voraussetzungen) ändern (Brühwiler, 2011, S. 23). Und sol-

che Zielabweichungen können wiederum positiver oder negativer Natur sein. Mit Bezug auf

die Gemeinden umschreibt Steiner (2002, S. 274) diese Zielorientierung wie folgt: „Alle Ak-

tivitäten einer Gemeinde sind letztlich darauf ausgerichtet, die durch die Ziele postulierten

Zustände zu realisieren. Umgekehrt kann jede Handlung in einer Gemeinde nur sinnvoll voll-

zogen werden, wenn ihr ein Ziel zugrunde liegt.“

Der Zusammenhang von Zielorientierung und Risiken kann anhand des anstehenden Ersatzes

der Dübendorfer Glattbrücke an der Bahnhofstrasse aufgezeigt werden: Der Stadtrat Düben-

dorf hat in seinem Legislaturprogramm 2014 – 2018 als Zielsetzung u.a. die Aufwertung und

Entwicklung des Glattraumes genannt (Stadtrat Dübendorf, 2014, S. 4). Mit dem notwendigen

Ersatz der Glattbrücke bietet sich dem Stadtrat dank einem erweiterten, nicht bloss auf den

eigentlichen Brückenersatz beschränkten Sanierungsprojekt die Chance, gleichzeitig auch zur

Aufwertung des Glattraumes im Bereich der zu ersetzenden Brücke und damit zur Erreichung

seines Legislaturzieles beizutragen. Eine mögliche Gefahr besteht darin, dass das Sanierungs-

projekt vom Souverän als zu überladen betrachtet und deshalb abgelehnt wird. Dies hätte

dann sowohl einen negativen Einfluss auf die Erreichung des Legislaturzieles als auch ein

zumindest vorläufiges Scheitern des Brückenersatzes zur Folge.

Risikomanagement 7

Risikokategorien

Es gibt verschiedene Arten von Risiken. Budäus und Hilgers (2009, S. 25 – 36) nehmen dabei

die folgende Grundkategorisierung wesentlicher öffentlicher Risiken vor:

- Institutionelle Risiken (Risiken für öffentliche Institutionen, durch eigene Entscheidungen

beeinflusst und dadurch kontrollierbar. Beispiel: Vermögensrisiken.)

- Gesellschaftliche Risiken (Risiken für Individuen, Gruppen, die Gesellschaft oder die Welt

als Folgewirkung von Entscheidungen/Handlungen Dritter. Beispiele: Klimaveränderun-

gen, Umweltbelastungen.)

- Systemrisiken (Risiken für das politisch-administrative System, beeinflusst durch dessen

Funktions- und Leistungsfähigkeit. Beispiel: Akzeptanzverlust von Politik und Verwal-

tung, Entzug von Massenloyalität.)

In Bezug auf die drei genannten Risikokategorien ist festzuhalten, dass diese nicht deutlich

voneinander abgegrenzt werden können. „So hängen die Systemrisiken ganz wesentlich von

dem (wahrgenommenen) Bewältigungsgrad der beiden übrigen Risikokategorien ab, sowie

davon, inwieweit das politisch administrative System durch seine Entscheidungen (wiederum

wahrgenommene) neue Risiken produziert“ (Budäus & Hilgers, 2009, S. 35 – 36).

Eine mögliche Unterteilung der institutionellen Risiken sieht nach Budäus und Hilgers (2009,

S. 40) dabei die folgenden Risikotypen vor:

- Betriebsrisiken (Management, Organisation, Führung, Personalstruktur/-qualifikation,

Corporate Governance, Rechtliche Risiken, Projekte, IT-Struktur/Informationssystem/-

risiken.)

- Leistungswirtschaftliche Risiken (Beschaffungsrisiken, Produktionsrisiken, Nachfragerisi-

ken, Innovations- und Technologierisiken, Operative Prozessrisiken.)

- Finanzielle Risiken (Liquiditätsrisiken, Verschuldungsgrad, Zinsrisiken/Kapitalstruktur-

risiken, Anlagerisiken, Steuereinnahmen/-ausfälle, Veruntreuung.)

Niedostadek (2011, S. 37 – 38) führt als mögliche Unterscheidung der institutionellen Risiken

die folgenden vier Risikokategorien auf, die in der Privatwirtschaft häufig zur Anwendung

gelangen, aber durchaus auch auf den öffentlichen Bereich übertragen werden können:

- Finanzielle Risiken (Diese betreffen die wirtschaftliche Situation einer Organisation. Die

finanzielle Entwicklung gilt in vielen Gemeinden als eine der grössten Herausforderun-

gen.)

- Operationelle Risiken (Bestehende Gefahr von mittelbaren oder unmittelbaren Verlusten,

aufgrund der Unangemessenheit oder des Versagens von internen Verfahren, Menschen

oder Systemen oder aufgrund von externen Ereignissen, inkl. Rechtsrisiken.)

- Strategische Risiken (Bestehende Gefahr, dass langfristige Ziele verpasst werden. Hier

können sich sowohl gesellschaftliche als auch politische Änderungen auswirken.).

- Reputationsrisiken (Das Reputationsrisko stellt ein besonderes Risiko dar, das sich darin

zeigt, dass der Ruf und das Ansehen der Organisation Schaden nimmt.)

Risikomanagement 8

Auch Niedostadek weist darauf hin, dass die verschiedenen Risikoarten nicht klar trennbar

sind: „Zu beachten ist bei alledem, dass die einzelnen Risikoformen nicht isoliert voneinander

zu sehen sind, sondern vielmehr miteinander in Verbindung stehen“ (Niedostadek, 2011, S.

38).

Die vorstehende Risiko-Kategorisierung Niedostadeks ist dahingehend zu ergänzen, dass die

genannten Risiken nicht alleine auf die Gefahren zu beschränken sind, da, wie vorstehend

ausgeführt, Risiken neben Gefahren immer auch Chancen enthalten. So kann beispielsweise

die Reputation einer Gemeinde nicht bloss Schaden nehmen, sondern durchaus auch verbes-

sert werden, wenn ein Thema (Risiko) rechtzeitig erkannt und in positiver Weise genutzt

wird. Oder es können auf operativer Ebene durch die Verbesserung von Abläufen oder die

Nutzung neuer Instrumente bislang nicht erwartete Ergebnisse und damit verbundene Gewin-

ne erzielt werden.

Im Rahmen des Risikomanagements sind also unterschiedliche Kategorisierungen der zu er-

fassenden Risiken möglich. Dies hängt insbesondere auch von der eigenen Organisationsform

ab. Wesentlich dabei ist das Bewusstsein, dass neben den institutionellen Risiken, welche die

eigene Organisation betreffen, auch anderen öffentlichen Risiken (gesellschaftliche Risiken,

Systemrisiken) die nötige Beachtung geschenkt wird. Die Stadt Zürich beispielsweise hat

beim Aufbau ihres Chancen- und Risikomanagements zur Abbildung der wesentlichen öffent-

lichen Risiken die folgenden Risikofelder bestimmt (Kuoni, 2013, S. 11):

- Umfeld (Gesetze, gesellschaftliche Tendenzen, technologische Entwicklungen)

- Strategisch (Managemententscheide, Projekte)

- Operativ (Haftungsrisiken, Vertragsrisiken, Betriebsunterbrechung)

- Finanzen (Zinsen, Liquidität, Debitoren)

- Gefährdung (Terrorismus, Vandalismus, Elementarrisiken, Diebstahl)

2.2 Schwarze Schwäne

Am 26. Dezember 2004 erhebt sich eine riesige Wasserwand aus dem Indischen Ozean. Auf-

grund dieses Tsunamis verlieren an diesem Tag rund 230‘000 Menschen in den Fluten ihr

Leben. In Indonesien, Thailand, Sri Lanka und Indonesien werden innert kürzester Zeit ganze

Landstriche verwüstet (Lutteroth, 2014, S. 1). Ein Ereignis wie der Tsunami 2004 wird von

Taleb (2008, S. 1 – 5) als Schwarzer Schwan bezeichnet. Der Begriff des Schwarzen Schwa-

nes verbindet er dabei mit folgenden drei Voraussetzungen: Das Ereignis muss erstens aus-

serhalb des bisher bekannten, also nicht zu erwartenden sein. Zweitens hat es enorme Auswir-

kungen. Und Drittens bringt uns die menschliche Natur dazu, im Nachhinein Erklärungen für

das Zustandekommen des Ereignisses zu konstruieren. Seine Bezeichnung des bisher unbe-

kannten Ereignisses als Schwarzer Schwan stützt Taleb auf die Begebenheit, dass bis zur Ent-

deckung von Australien und der damit verbundenen erstmaligen Begegnung mit einem sol-

chen Gefieder die Menschen in der Alten Welt davon überzeugt waren, dass alle Schwäne

weiss seien, nur weil sie bis dahin noch nie einen Schwarzen Schwan gesehen hatten. Oder

anders gesagt: Etwas, was man bisher noch nicht erlebt oder gesehen hat, befindet sich aus-

serhalb des eigenen Vorstellungsvermögens und stellt deshalb auch kein Risiko dar.

Risikomanagement 9

Auch die Schweizer Gemeindelandschaft hat in Form der Gemeinde Leukerbad bereits einen

Schwarzen Schwan erlebt: „Der Walliser Ferienort mit seinen bekannten Bädern geriet zwi-

schen 1998 und 2003 in einen Strudel grosser Finanzprobleme. Nachdem der Kanton 1998

eine Verschuldung von 346,5 Millionen Franken entdeckte, wurde Leukerbad als erste

Schweizer Gemeinde unter Zwangsverwaltung gestellt“ (Tages-Anzeiger, 2014, S. 1). Ein

Szenario, das bis dahin für alle Schweizer Gemeinden als unvorstellbar galt. Wäre ein solcher

Fall bereits früher eingetreten, hätten bei den Verantwortlichen der Gemeinde Leukerbad, im

Wissen, dass das für unmöglich Gehaltene halt doch eintreten kann, die Alarmglocken wohl

zu einem früheren Zeitpunkt geläutet.

Nun muss auch gesagt sein, dass Schwarze Schwäne nicht immer von allen von einem Ereig-

nis Betroffenen als solche wahrgenommen werden. Nehmen wir das Beispiel des Truthahns

kurz vor dem Erntedankfest, bei dem durch die längerfristige, regelmässige Fütterung durch

die menschliche Hand seine Überzeugung gestärkt wird, dass dies der Grundregel seines Le-

bens entspreche. Und diese Sicherheit erreicht gerade zu jenem Zeitpunkt den Höhepunkt, an

dem das Brechen dieser Regel und die Schlachtung des Truthahns unmittelbar bevorstehen.

Aus Sicht des Truthahns stellt dieses Ereignis zweifellos einen Schwarzen Schwan dar; ein

Ereignis, das für ihn nicht vorhersehbar war. Nicht jedoch für den Besitzer des Truthahns,

dem dessen Schicksal zum Voraus durchaus bekannt war (Taleb, 2008, S. 61 – 62).

Im Rahmen des Risikomanagements geht es im Zusammenhang mit Schwarzen Schwänen

also einerseits darum, dass wir uns bewusst sind, dass bislang unbekannte Ereignisse auftreten

können und wir uns nicht alleine auf das bisher Erfahrene abstützen können. Andererseits soll

ein effektives Risikomanagement dazu beitragen, dass aus Schwarzen Schwänen teilweise

Graue Schwäne werden, auf die wir uns zumindest bedingt vorbereiten können. „Wir können

diese Schwarzen Schwäne sozusagen in Graue Schwäne verwandeln, indem wir ihren Überra-

schungseffekt reduzieren und uns bewusst werden, dass solche Ereignisse möglich sind“

(Taleb, 2008, S. 261). Im Fall der Stadt Dübendorf könnte ein Grauer Schwan beispielsweise

ein grösseres Erdbeben beinhalten. Auch wenn unser Gemeindegebiet seit Menschengeden-

ken nicht von einem solchen Grossereignis heimgesucht wurde, ist es im Wissen um solche

Ereignisse und deren Auswirkungen durchaus angezeigt, sich bereits heute mit einer diesbe-

züglichen Möglichkeit auseinanderzusetzen. Denn wer garantiert uns, dass nicht auch in Dü-

bendorf eines Tages die Erde mächtig bebt?

2.3 Grundlagen des Risikomanagements

2.3.1 Ziele des Risikomanagements

„Doch es sollte anders kommen. Dramatisch anders. Auf einen Schlag sollte alles, was die

stolze Gesellschaft 70 Jahre lang verkörpert hatte, zur Farce werden. Über Nacht hatten sich

Tausende von Lieferanten und Kunden die bange Frage stellen müssen, ob die Swissair-

Gruppe ihren Verpflichtungen noch nachkommen konnte und ob sie selber zu Opfern wür-

den“ (Von Schroeder, 2002, S. 435 - 436). Mit diesen Zeilen beschreibt Urs von Schroeder

die letzten Stunden vor dem grossen Zusammenbruch der einst stolzen Schweizer Fluggesell-

schaft Swissair. Was während Jahrzehnten als ausgeschlossen galt, wurde plötzlich zur Reali-

Risikomanagement 10

tät: Ein Schweizer Aushängeschild erster Klasse wurde quasi über Nacht „gegroundet“. Ein

für die meisten Schweizer und weltweit zahlreiche Swissair-Kunden unvorstellbares Szenario;

zumindest aus deren Sicht sicherlich ein Schwarzer Schwan. Die von der damaligen Swissair-

Führung während Monaten oder gar Jahren nicht erkannten Gefahren, die schlussendlich in

einer nationalen Katastrophe endeten, eröffneten anderen Unternehmen wie beispielsweise

den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) unverhoffte Chancen. Diese warben kurz nach

dem Niedergang der Swissair, notabene eines ehemaligen Partners, mit dem Slogan „Wir fah-

ren“ (Von Schroeder, 2002, S. 462).

An diesem für die Schweizer Luftfahrt-Geschichte bedeutenden Beispiel können die Ziele

eines Risikomanagements mit den Worten von Brühwiler (2011, S. 36 – 37) explizit aufge-

zeigt werden: „Die Ziele des Risikomanagements bestehen darin, Strategien und operative

Tätigkeiten nach Chancen und Bedrohungen gründlich zu durchleuchten, Risiken zu entde-

cken, abzusichern und damit einen Beitrag zur Entwicklung und Kontinuität einer Organisati-

on zu leisten.“ Dank Früherkennung von allfälligen Brandherden sollen also Brände mög-

lichst vermieden werden. Daneben soll die Früherkennung aber auch helfen, potenzielle

Chancen aufzuspüren; denn wie vorstehend bereits erwähnt, können versäumte Chancen von

heute die Probleme von morgen darstellen (Mayr, 2007, S. 285).

Im Rahmen des Risikomanagements stellt ein solches Früherkennungs-System ein wichtiges

Führungsinstrument dar. Darauf wird in verschiedenen Publikationen zum Thema Risikoma-

nagement immer wieder deutlich hingewiesen. Gemäss Grof (2007, S. 213) beinhaltet der

Begriff Risikomanagement beispielsweise von sich aus den Aspekt der Führung, wenn man

den Begriff der Unternehmensführung mit Management gleich setzt. Aber auch für Schütz

(2009, S. 128) ist das Risikomanagement ein Führungsinstrument zum bewussten Umgang

mit Risiken (Chancen und Gefahren), verbunden mit dem Anspruch, dass bei der Nutzung des

Chancenpotenzials die definierten Ziele mit möglichst geringen negativen Abweichungen

erreicht werden können. Als drittes Beispiel wird hier auf die diesbezüglichen Ausführungen

von Ruppe (2012, S. 3 – 4) verwiesen: „In Ableitung der grundlegenden Ansicht verfolgt risi-

koorientiertes Management das Ziel, formulierte unternehmerische Strategien und Ziele hin-

sichtlich ihrer Erfüllung oder Abweichung systematisch und rechtzeitig zu überprüfen.“

Im Fall der Swissair kann zweifellos gesagt werden, dass sich sowohl das seinerzeitige Ma-

nagement als auch der Verwaltungsrat nicht oder nur in ungenügender Weise mit der notwen-

digen Durchleuchtung und Beurteilung der aktuellen Risiken auseinandersetzte. Die Schwei-

zer Aviatik ist schlussendlich gescheitert, weil die heimische Politik- und Wirtschaftselite, die

damals im Management und im Verwaltungsrat der Swissair vertreten war, dilettantisches

Krisen- bzw. Risikomanagement betrieben hat (Lüchinger, 2006, S. 17). Im Wissen um die

Zusammensetzung des Verwaltungsrates der Swissair, dem zunehmend Grössen aus Wirt-

schaft und Politik angehörten, die nicht über die notwendigen fachlichen Kenntnisse verfüg-

ten, mag dies unter Berücksichtigung der diesbezüglichen Einschätzung von Rückle (2007, S.

431) nicht erstaunen: Demnach sollte von einem Verwaltungsrat durchaus erwartet werden

können, dass er die Grundfunktionen und die damit zusammenhängenden Risiken eines Un-

ternehmens beurteilen kann, auch wenn er nicht über sämtliche Spezialkenntnisse des Unter-

nehmens verfügt.

Risikomanagement 11

Der Führung der SBB hingegen muss zumindest zu Gute gehalten werden, dass sie den mit

dem Niedergang eines wichtigen Partners verursachten Schaden rechtzeitig mit den daraus

resultierenden Chancen verband. Davon ausgehend, dass zumindest für Fachleute die Gefähr-

dung der Swissair bekannt war, darf zumindest vermutet werden, dass der vorstehend zitierte

Slogan nicht zufällig und über Nacht, sondern aufgrund der mittel- oder langfristigen Beurtei-

lung der Situation durch die SBB-Führung und somit durch ein Risikomanagement zu Stande

kam.

2.3.2 Risikomanagement-Kreislauf

Im Rahmen des Risikomanagements ist die systematische Erfassung, Bewertung und Steue-

rung von unterschiedlichen, die Organisation betreffenden Risiken im Sinne eines Führungs-

instrumentes relevant. Im Hinblick auf die Risikopolitik der betreffenden Organisation lassen

sich dabei die folgenden vier Phasen der Risikoanalyse und Risikoidentifikation, der Risiko-

bewertung, der Risikosteuerung und der Risikokontrolle unterscheiden, die allgemein von

einer grundsätzlichen Risikopolitik der Organisation begleitet werden (Budäus & Hilgers,

2009, S. 42). Der dadurch entstehende Risikokreislauf wird mit nachfolgender Abbildung

dargestellt:

Abbildung 2: Risikomanagement-Kreislauf

(Quelle: Eigene Darstellung nach Budäus/Hilgers, 2009, S. 42)

Risikomanagement 12

2.3.2.1 Risikopolitik

Der vorstehend abgebildete Risikomanagement-Kreislauf wird von einer grundsätzlichen Ri-

sikopolitik der Organisation begleitet. Denn im allgemeinen Wissen darum, dass kein Unter-

nehmen ohne das Eingehen von Risiken bestehen kann, muss es das Ziel des Risikomanage-

ments sein, im gesamten Unternehmen ein angemessenes Risikobewusstsein zu schaffen. Es

kann also nicht Vorgabe des Risikomanagements sein, eine vollkommene Sicherheit anzu-

streben. Das Ziel soll vielmehr darin bestehen, eine optimale Sicherheit gewährleisten zu

können. Wo hier der „optimale“ Sicherheitsgrad liegt; diese Einschätzung hängt von den da-

für verantwortlichen Entscheidungsträgern ab. „Aufgabe des obersten Managements ist es

daher, das angestrebte Sicherheitsniveau in den obersten Zielsetzungen zu charakterisieren,

um so eine gemeinsame Orientierung aller Mitarbeiter im Hinblick auf Risikoaspekte zu er-

reichen“ (Grof, 2007, S. 215).

Dass Risiken im Zusammenhang mit der Aktivität von Unternehmungen und Organisationen

nie gänzlich ausgeschlossen werden können, formuliert Wolke (2013, S. 81) wie folgt: „(…)

Dabei sollte die Verwendung des Begriffes Risikovermeidung nicht in seiner absoluten Aus-

prägung erfolgen, da jede unternehmerische Tätigkeit per se mit einem Risiko behaftet ist.

Insofern laufen die Begriffe Risikovermeidung und Risikobegrenzung auf denselben Sachver-

halt bzw. dasselbe Steuerungsziel hinaus, nämlich die Risikobegrenzung (…)“. Jede Unter-

nehmung und jede Organisation hat für sich also die Frage zu beantworten: Welches Risiko

sind wir bereit und auch in der Lage zu tragen? Dabei geht es nicht nur um finanzielle Aspek-

te, sondern auch um die Reputation.

Der Begriff der Risikoabwägung wird zum Teil auch im Hinblick auf gravierende Ereignisse

immer wieder angeführt. So wird beispielsweise im Zusammenhang mit dem tragischen Flug-

zeugabsturz der Swissair 111 vom 2. September 1998 bei Halifax (Kanada) von van Beveren

und Hubacher (1999, S. 183) darauf hingewiesen, dass die Mängel an den für den Brandherd

in der SR 111 mitverantwortlichen Kabeln der verantwortlichen Aufsichtsbehörde (FAA)

durchaus bekannt gewesen seien, der Einsatz von neueren, schärferen Testanforderungen ent-

sprechenden Materialien aus wirtschaftlichen Gründen jedoch nur in Bezug auf die Ausrüs-

tung neuer Flugzeuge verlangt worden sei. Eine Risikopolitik der FAA und der Fluggesell-

schaften, die die Umrüstung ihrer von den Mängeln betroffenen Flugzeugen auch auf freiwil-

liger Basis hätten vornehmen können, mit fatalen Folgen.

Ein mit weitaus geringeren Risiken verbundenes Beispiel aus der Stadt Dübendorf: Seit eini-

gen Jahren kommt es auf dem Stadthausplatz immer wieder zu Absenkungen des Teerbelages.

Neben den damit verbundenen Materialschäden, haben diese vereinzelt auch zu leichten Per-

sonenschäden geführt. Im Rahmen seiner politischen Verantwortung wird sich der Stadtrat

überlegen müssen, inwieweit das Risiko weiterer Schäden getragen oder nicht doch in die

Sanierung des Stadthausplatzes investiert werden soll. Bei dieser Entscheidung geht es nicht

nur um finanzielle Aspekte, ergibt sich aus dem aktuellen Zustand des Stadthausplatzes doch

auch ein erhebliches Reputationsrisiko.

Risikomanagement 13

2.3.2.2 Risikoidentifikation

Der Identifikation von relevanten Risiken kommt eine grosse Bedeutung zu; denn deren man-

gelnde Früherkennung wirkt sich auf den gesamten nachfolgenden Risikomanagement-

Prozess negativ aus. „Eine umfassende und systematische Ortung von Risiken verlangt daher

die Festlegung von risikorelevanten Beobachtungsbereichen innerhalb und ausserhalb des

Unternehmens“ (Grof, 2007, S. 216). Auch Brühwiler (2011, S. 120) weist explizit darauf hin,

dass die Risikoidentifikation im Risikomanagement-Prozess einen kritischen Punkt darstellt,

da nicht erkannte oder nicht erkennbare Risiken gerne aus dem Prozess herausfallen.

Zur Identifikation von Risiken kommen dabei verschiedene Instrumente bzw. Methoden in

Frage. Beispiele dafür sind interne Workshops, Organisations- und Umweltanalysen oder In-

terviews mit den Mitarbeitenden sowie Kunden und Partnern. Dabei gibt es keine allgemein

gültige Lösung. Diese ist individuell und unter Berücksichtigung der Organisation und der

eigenen Zielsetzungen festzulegen. Entscheidend ist jedoch, dass den betroffenen Mitarbei-

tenden ein entsprechendes Risikobewusstsein vermittelt wird und diese über die Wichtigkeit

ihrer aktiven Mitwirkung an diesem Risikofrüherkennungs-Prozess orientiert sind (Raben-

horst, 2009, S. 240). Wichtig ist ausserdem, dass die Gruppe, die schlussendlich für die Zu-

sammenstellung des Risikokataloges zuständig ist, richtig zusammengesetzt ist. Ist diese bei-

spielsweise zu einseitig, d.h. nur mit Experten einer bestimmten Fachrichtung besetzt, besteht

die Gefahr einer einseitigen Risikobewertung und einer damit verbundenen Aufnahme von

Klein- und Kleinstrisiken aus einem begrenzten Bereich. Eine aus verschiedenen Bereichen

der Organisation gemischt zusammengesetzte Arbeitsgruppe bietet jedoch die Möglichkeit,

dass die Risiken in den Kontext aller relevanten Themenbereiche gestellt und bereichsüber-

greifend diskutiert werden. Dadurch wird die Identifikation der tatsächlich relevanten Risiken

erleichtert (Brünig, 2009, S. 280).

2.3.2.3 Risikobewertung

Basierend auf die Risikoidentifikation erfolgt in einem nächsten Schritt die Bewertung der

Risiken. Die Risikobewertung stellt dabei eine zwingende Voraussetzung für die Risikosteue-

rung und auch für die Bewältigung eines Risikos dar. Die Bewertung wird klassischerweise in

den Dimensionen der Eintrittswahrscheinlichkeit und der möglichen Auswirkungen bei Ein-

tritt vorgenommen (Budäus & Hilgers, 2009, S. 43).

Die Risikobewertung stellt das eigentliche Kernstück des Risikomanagements dar; denn nur

Risiken, die erfasst und bewertet worden sind, können geplant gesteuert werden (Ruppe,

2012, S. 14). Bestandteil der Risikobewertung sind die Eruierung und der Beschrieb der mög-

lichen Risikoursachen und die daraus abzuleitenden Massnahmen, mit denen dem entspre-

chenden Risiko entgegengewirkt bzw. begegnet werden soll. Wichtig ist, dass die Risikobe-

wertung nicht auf den aktuellen Risikokatalog beschränkt, sondern auch bei jedem anderen

zur Zeit noch ausserhalb des Risikokataloges identifizierten Risikos durchgeführt wird; denn

„somit wird sichergestellt, dass auch die unterjährig entdeckten Risiken sachlich angemessen

beurteilt und dokumentiert werden“ (Schrapel & Breier, 2009, S. 328). Die Abbildung der

Risikobewertung kann in unterschiedlicher Form vorgenommen werden. Ein zur Veranschau-

Risikomanagement 14

lichung der Eintrittswahrscheinlichkeit und der Intensität der Auswirkung von Risiken oft

verwendetes Instrument stellt dabei eine Risikomatrix dar (Rabenhorst, 2009, S. 241):

Abbildung 3: Risikomatrix

(Quelle: Eigene Darstellung nach Rabenhorst, 2009, S. 241)

Wie vorstehend erwähnt, ist die Risikobewertung im Rahmen des Risikomanagement-

Prozesses von zentraler Bedeutung. In der Praxis gestaltet sich diese aus folgendem Grund

jedoch nicht immer einfach: Risiken sind oft zukunftsbezogen. Dadurch bestehen in den meis-

ten Fällen keine oder nur unvollkommene Angaben über deren Eintrittswahrscheinlichkeit

und die damit verbundenen Auswirkungen. In vielen Fällen ist man daher auf Schätzungen

angewiesen. „Dies bedeutet, dass sich verschiedene Risiken derzeit noch nicht quantifizieren,

sondern lediglich qualifizieren lassen“ (Grof, 2007, S. 218).

2.3.2.4 Risikosteuerung

Die als relevant eingestuften Risiken sind sodann unter Berücksichtigung der eruierten Ursa-

chen und Massnahmen zu steuern. Die Zielsetzung besteht darin, die bewerteten Risiken aktiv

zu beeinflussen. Wichtig ist dabei die Orientierung an den Vorgaben der Risikostrategie und

der Bezug zu den Unternehmenszielen. (Schrapel & Breier, 2009, S. 329). Das Spektrum der

Risikosteuerung reicht dabei von der Risikovermeidung bei sehr relevanten Risiken über die

Risikominimierung, die Risikoübertragung auf Dritte (z.B. durch Versicherungen), die Risi-

kodiversifikation bis hin zur Risikoübernahme, zu der man schlussendlich bereit ist (Nie-

dostadek, 2011, S. 40). Gestützt auf die diesbezüglichen Ausführungen von Grof (2007, S.

220 – 222) kann diese Unterteilung wie folgt umschrieben werden:

Risikomanagement 15

Risikovermeidung

Natürlich sollten risikoreiche Geschäfte möglichst verhindert werden. Wie vorstehend bereits

erwähnt, ist jedoch praktisch mit jeder Handlung einer Unternehmung ein Risiko verbunden.

Eine gänzliche Risikovermeidung ist deshalb immer mit dem Verzicht auf eine Handlung und

damit verbunden mit einer wirtschaftlichen Einbusse verbunden. Derartige Massnahmen der

Risikovermeidung sollen deshalb nur ergriffen werden, wenn die Dringlichkeit und das zu

erwartende Ausmass kein anderes Vorgehen zulässt.

Risikominimierung

Die Risikominimierung kann sowohl durch eine Verringerung der Eintrittswahrscheinlichkeit

von Risikoereignissen (Schadensverhütung) als auch durch eine Begrenzung des Scha-

densausmasses (Schadensherabsetzung) bewirkt werden. Mit der Schadensverhütung soll der

Störungseintritt bekämpft und der Ursache bereits im Ursprung entgegengewirkt werden. Die

Schadensherabsetzung dagegen hat das Ziel, die Auswirkungen von bereits aufgetretenen Stö-

rungen möglichst gering zu halten.

Risikoübertragung

Im Rahmen der Risikoübertragung sollen risikoreiche Geschäfte nur im Zusammenhang mit

Geschäften eingegangen werden, mit denen das Risiko vollständig oder teilweise gegen fi-

nanzielle Abgeltung an Dritte übergeben wird. In den meisten Fällen handelt es sich hierbei

um die Übergabe der Risiken an Versicherungen. Einschränkend ist in diesem Zusammen-

hang festzuhalten, dass meist nur finanzielle Risiken an Dritte übertragen werden können.

Gerade im Hinblick auf mögliche Reputationsschäden ein nicht unwesentlicher Faktor.

Risikodiversifikation

Mit einer Diversifikation der Risiken wird die Reduktion des Gesamtrisikos für die Unter-

nehmung durch eine gesamtheitliche Betrachtung und Bewirtschaftung der voneinander un-

abhängigen Einzelrisiken angestrebt. Als Beispiel dafür kann das getrennte Reisen einer wich-

tigen Personengruppe genannt werden, wodurch nicht die ganze Gruppe von einem allfälligen

Verkehrsunfall betroffen würde.

Risikoübernahme

Die Übernahme von Risiken heisst nicht, dass diese nur passiv eingegangen werden, vielmehr

ist aktiv Vorsorge zu leisten für den Fall, dass das Risiko auch wirklich eintritt. Das Ziel des

Risikomanagements besteht hier in der Begrenzung des Schadensausmasses durch geeignete

Sicherungsmassnahmen und im Aufbau der notwendigen Sicherungsmassnahmen (zum Bei-

spiel durch finanzielle Rücklagen).

Im Sinne eines effizienten Risikomanagements ist es schliesslich eine Führungsaufgabe, für

die einzelnen Risiken die richtige Mischung dieser fünf Strategievarianten zu finden.

Risikomanagement 16

2.3.2.5 Risikokontrolle

„Als letzter Schritt des Risikomanagement-Kreislaufs ist schliesslich die Risikokontrolle zu

nennen, die sich als laufende Überwachung meist in ein organisationsweites Controllingsys-

tem eingebettet sieht“ (Budäus & Hilgers, 2009, S. 44). Die Risikokontrolle beinhaltet dabei

die Überwachung und die Überprüfung der Risiken. Die Risikoüberwachung stellt die laufen-

de Beobachtung der Restrisiken und deren Entwicklungstrends dar. Damit soll sichergestellt

werden, dass Risikoveränderung umgehend festgestellt und allenfalls neu entstehende Risiken

wahrgenommen und der Behandlung zugeführt werden. Die Risikoüberprüfung konzentriert

sich dagegen auf die zur Risikominderung festgelegten Massnahmen. Die Risikoüberprüfung

soll also aufzeigen, ob die Risikobehandlung wirksam ist. Wenn sich zeigt, dass sich Restrisi-

ken erhöhen, wenn neue Risiken festgestellt werden, oder wenn die festgelegten Massnahmen

nicht die gewünschte Wirkung erzielen, ist der Risikomanagement-Prozess von neuem zu

initialisieren (Brühwiler, 2011, S. 154 – 155).

Schlussendlich muss der Unternehmensführung bzw. den verantwortlichen Entscheidungsträ-

gern über die Ergebnisse der Risikokontrolle Bericht erstattet werden, damit diese die not-

wendigen Entscheide treffen und allfällige Anpassungen an der Risikopolitik vornehmen

können. Dass zwischen der Risikokontrolle und der Risikopolitik ein enger Zusammenhang

besteht, geht u.a. auch aus dem im vorstehenden Kapitel 2.3.2 dargestellten Risikomanage-

ment-Kreislauf hervor.

2.3.3 Compliance und Governance

Im Zusammenhang mit Risikomanagement dürfen auch die Begriffe Compliance und Gover-

nance nicht ausser Acht gelassen werden. Denn mit beiden Begriffen sind Führungsaufgaben

verbunden, die Teil des Risikomanagements sein müssen.

Compliance

Unter dem Oberbegriff Compliance wird die Erwartung des regelkonformen Verhaltens der

Organe und der Mitarbeitenden eines Unternehmens zum Ausdruck gebracht. Dabei ist es die

Aufgabe der Führung, dafür zu sorgen, dass sowohl die geltenden gesetzlichen Vorschriften

als auch die auf vertraglichen Vereinbarungen basierenden Bestimmungen eingehalten wer-

den. Das Nichteinhalten der massgebenden Regeln kann für eine Unternehmung nachteilige

Folgen haben. Neben rechtlichen und finanziellen Auswirkungen (z.B. Schadenersatzansprü-

che), steht dabei der Imageverlust im Vordergrund (Rabenhorst, 2009, S. 248 – 249). „Com-

pliance ist letztlich also ein Instrument um Rechts- und Regelverstösse zu vermeiden – in Un-

ternehmen ebenso wie in Verwaltungen. Man denke etwa an Regelverstösse im Bereich Da-

ten- oder Umweltschutz oder aber an Untreue-, Bestechungs- und Korruptionsdelikte“ (Nie-

dostadek, 2011, S. 43).

Dem drohenden Imageverlust kommt im Bereich der öffentlichen Verwaltung eine besondere

Bedeutung zu. Einerseits weil die Behörden und Verwaltungen unter besonderer Beobachtung

der Öffentlichkeit stehen und oftmals von vornherein mit einem eher negativen Image behaf-

Risikomanagement 17

tet sind. Andererseits wird von Organen und Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung zu-

sätzlich die Einhaltung allgemeiner Verhaltensregeln verlangt. Der Fall Gerry Müller (Müller,

2014, ohne Seitenangabe) beispielsweise hätte im Sommer 2014 die Schweizer (Medien-)

Landschaft wohl nie derart beschäftigt, wäre dieser nicht Nationalrat und Badener Stadtam-

mann, sondern leitender Angestellter eines Aargauer KMU-Betriebes gewesen.

Governance

Auch die sogenannte Governance ist eng mit dem Risikomanagement verknüpft. In der Pri-

vatwirtschaft fallen unter den Begriff Corporate Governance die relevanten Grundsätze, die

für eine gute Unternehmensführung notwendig sind. „Es handelt sich insofern um einen

Rahmen, der Orientierung gibt, wie Unternehmen zu leiten und zu überwachen sind. Dieser

Ordnungsrahmen ist durch die Unternehmensführung und die Aufsichtsgremien sicherzustel-

len“ (Niedostadek, 2011, S. 41).

Mit Bezug auf die öffentliche Verwaltung definiert Lienhard (2005, S. 59 – 60) diesen Ord-

nungsrahmen unter dem Begriff Good Governance dahingehend, dass eine Fülle von Moder-

nisierungsmassnahmen zur Optimierung des Staatswesens hinsichtlich Rechtsstaatlichkeit,

Demokratie sowie auch bezüglich Verwaltungseffizienz beitragen sollen.

Dabei sind für die Good Governance die folgenden Elemente von zentraler Bedeutung:

- Rechtsstaatlichkeit

- partizipative Entscheidverfahren (Demokratisierung, Fairness)

- stabile Rechtsordnung und gute Gesetzgebung

- gutes Management im öffentlichen Sektor (Effektivität und Effizienz)

- Transparenz

- Kampf gegen die Korruption

- Ethik

- Verantwortlichkeit

- politische Stabilität

Im Rahmen des Risikomanagements hat die Führung eines Unternehmens dafür zu sorgen,

dass die Mitarbeitenden den von ihr vorgegebenen Ordnungsrahmen kennen und sich auch an

die damit verbundenen Bestimmungen halten.

2.3.4 Kommunikation

In den Diskussionen rund um das Thema Risikomanagement werden die Begriffe Risiko-

kommunikation und Krisenkommunikation immer wieder genannt und dabei oft undifferen-

ziert verwendet. Die Unterscheidung der beiden Begriffe ergibt sich dabei wie folgt: Während

dem die Risikokommunikation die Kommunikation hinsichtlich der beobachteten Risiken

beinhaltet, spricht man von Krisenkommunikation, wenn ein vorher erkanntes oder bislang

unbekanntes Risiko mit entsprechenden Auswirkungen eingetreten ist.

Risikomanagement 18

2.3.4.1 Risikokommunikation

Mit der (Risiko-)Kommunikation ist ein weiteres Führungsinstrument eng mit dem Risikoma-

nagement verbunden bzw. Teil davon. „Risikokommunikation ist deshalb besonders wichtig,

weil Risiken nicht von allen daran Beteiligten bzw. davon Betroffenen gleich wahrgenommen

werden“ (Brühwiler, 2011, S. 149).

Mit Bezug auf die interne Kommunikation erachtet es Rabenhorst (2009, S. 241) als beson-

ders wichtig, dass die identifizierten wesentlichen Risiken den Verantwortlichen bis zur

höchsten Unternehmensebene mitgeteilt werden, da diese über den Umgang mit den wesentli-

chen Risiken zu entscheiden haben. Neben der periodischen und hierarchischen Berichterstat-

tung sollen jedoch auch vereinfachte Verfahren eingerichtet werden, mittels denen dringende

Informationen auf direktem Weg zur Geschäftsleitung gelangen können. Gestützt auf die ge-

nerellen Ausführungen von Einwiller et al. (2008, S. 225 – 228) zum Thema Mitarbeiter-

kommunikation scheint gar die Ausdehnung des von Rabenhorst eingeschränkten Informati-

onstransfers auf die Verantwortlichen und die Führungsebene auf alle Mitarbeitenden ange-

zeigt. Einerseits wächst bei den Mitarbeitenden das Verständnis für die durch das Risikoma-

nagement (neu) verlangten Vorgehensweisen oder Prozesse, wenn die Gründe dafür bekannt

sind. Andererseits kann durch die stufengerechte Einbindung der Mitarbeitenden in den Pro-

zess, neben einem besser abgestützten Frühwarnsystem, in vielen Fällen auch ein höheres

Verantwortungsbewusstsein und eine verstärkte Identifikation der Mitarbeitenden mit der

Organisation bewirkt werden.

Auch Hunziker et al. (2015, S. 55) erachten den Miteinbezug aller Mitarbeitenden als sinn-

voll, da es bei der internen Kommunikation vor allem darum gehe, dass das gesamte Personal

durch die Führung über den Sinn und den Inhalt des Risikomanagements und die Wege orien-

tiert werde, auf denen Schwächen oder neue Risiken der Verwaltungsleitung kommuniziert

werden können.

Der externen Risikokommunikation kommt oftmals ein präventiver oder aufklärender Charak-

ter zu. Dabei geht es insbesondere um die Überbrückung von gegensätzlichen Einstellungen

zum betreffenden Risiko. Als Beispiel dafür kann hier die Angst vor Pandemien genannt wer-

den. (Brühwiler, 2011, S. 149).

2.3.4.2 Krisenkommunikation

Die Kommunikation in Krisensituationen ist besonders heikel. Einerseits weil von den einge-

tretenen Ereignissen in den meisten Fällen Menschen betroffen sind, andererseits dadurch,

dass die damit zusammenhängende Kommunikation neben sachlichen Informationen auch die

Gefühlswelten sowohl des Senders als auch des Empfängers beinhaltet (Staples, 2007, S.

461). Ähnlich bringt dies Töpfer (2008, S. 365) zum Ausdruck: „(…) Krisenkommunikation

darf also nicht nur Sachverhalte „technisch abspulen“, vielmehr muss sie zugleich auch ein-

fühlsam sein, also Einfühlungsvermögen vor allem für die Situation und die Schäden bei den

Betroffenen vermitteln.“

Risikomanagement 19

Ergänzend dazu weist Töpfer (2008, S. 364 – 373) im Zusammenhang mit der Krisenkommu-

nikation auf einige weitere Punkte hin:

Im Rahmen der Krisenkommunikation wird oft nicht erkannt, dass mit der eingetretenen Krise

oft auch eine Chance verbunden ist. Dann nämlich, wenn aus dem Ereignis ein Lern- und Or-

ganisationsentwicklungsprozess entsteht, der dazu führen kann, dass künftige Ereignisse glei-

cher Art, mit einer allenfalls grösseren Auswirkung, verhindert werden können.

Eine möglichst frühe und offene Kommunikation ist wichtig, insbesondere wenn die Krise zu

einer hohen Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit geführt hat. Werden die einem grossen

Konkurenzkampf ausgelieferten Medienvertreter nicht mit Informationen bedient, besteht die

Gefahr, dass auf Gerüchten basierende Berichte veröffentlicht werden. Mit einer möglichst

umfassenden und frühzeitigen Weitergabe von Informationen kann dem entgegengewirkt

werden. Es ist jedoch klar, dass dies eine heikle Gratwanderung darstellt; insbesondere dann,

wenn die Sachverhalte noch nicht geklärt und somit noch nicht transparent sind. In diesem

Fall soll mit dem Hinweis auf eingeleitete Massnahmen die Bekenntnis zum Ausdruck ge-

bracht werden, dass eine lückenlose Aufklärung der Ursachen angestrebt wird. Mit einer of-

fensiven Kommunikation kann den Medienvertretern im Übrigen auch der Rhythmus des In-

formationsflusses vorgegeben werden.

2.3.4.3 Kommunikationsstrategie

Von entscheidender Bedeutung sowohl bei der Risikokommunikation als auch bei der Kri-

senkommunikation ist das Festlegen einer Kommunikationsstrategie, in der die verschiedenen

Ziele, Ebenen, Instrumente und Verantwortungen und Inhalte geregelt sind. Als Basis dient

dabei eine fundierte Situationsanalyse, deren Definition sich nach Bruhn (2015, S. 134) wie

folgt ergibt: „Eine Situationsanalyse umfasst die Bestandesaufnahme kommunikationsrele-

vanter Sachverhalte mit dem Ziel, kommunikationspolitische Chancen und Risiken sowie

Schwächen und Stärken offen zu legen. Dabei beinhaltet sie die Vorgänge der Informations-

bedarfsermittlung, Informationsbeschaffung sowie der Analyse und Aufbereitung unterneh-

mensinterner und –externer Daten. Das Ergebnis einer Situationsanalyse ist die Herausarbei-

tung der kommunikativen Problemstellung des Unternehmens bzw. eines Bezugsobjektes der

Kommunikation (z.B. Marke, Geschäftsbereich).“

2.4 Risikomanagement in der öffentlichen Verwaltung

In einem Bericht des Tages-Anzeigers vom 12.06.2015 beschreibt Mulke (2015, S. 7) einen

Angriff durch Hacker auf das Computersystem des deutschen Bundestages wie folgt: „Das

Parlament erlebt einen Cyberangriff ungeahnten Ausmasses. Ins Netzwerk der Abgeordneten

und der Verwaltung hat sich ein Trojaner eingeschlichen, der Dateien aus dem Haus irgend-

wohin verschiebt. Trojaner sind Schadprogramme, die zum Ausspähen von Computern einge-

setzt werden.“ Inwieweit dieser Hacker-Angriff auf einen Schwarzen Schwan oder doch eher

auf ein mangelhaftes Risikomanagement zurückzuführen ist, kann von aussen nur schwer

beurteilt werden. Die Vorbereitung auf diese Arbeit hat jedoch gezeigt, dass ein ganzheitlich

Risikomanagement 20

orientiertes Risikomanagement, im Gegensatz zur Privatwirtschaft, in der öffentlichen Ver-

waltung bis heute noch nicht verbreitet zur Anwendung gelangt.

Zum einen kann dieser Umstand sicherlich mit den gesetzlichen Vorgaben begründet werden.

Während dem für die öffentliche Hand ein systematisches Risikomanagement nicht generell

vorgeschrieben ist, bestehen verschiedene Gesetze, mit denen die privaten Unternehmungen

zur Kontrolle und Transparenz verpflichtet werden. Hier stellt sich die Frage, inwieweit diese

Unterscheidung heute noch Sinn macht. Wenn man betrachtet, wie vielen der Verhinderung

oder Eindämmung von Risikolagen dienenden Vorschriften Banken und Versicherungen auf-

grund ihrer besonderen volkswirtschaftlichen Bedeutung nachzukommen haben, muss zumin-

dest die Frage erlaubt sein, ob nicht auch viele Aufgaben der öffentlichen Hand im Hinblick

auf ihren Risikogehalt ebenso regelbedürftig wären (Scholz et al., 2009, S. 2).

2.4.1 Mangelndes Risikoverständnis

Neben den fehlenden gesetzlichen Vorgaben, kann als weitere Begründung zweifellos auch

das mangelnde Risikoverständnis im öffentlichen Sektor genannt werden. Einerseits hat das

inputgesteuerte System zumindest in der Vergangenheit dazu beigetragen, dass sich öffentli-

che Verwaltungen, im Gegensatz zur gewinnorientierten Privatwirtschaft, keine Gedanken

darüber machen mussten, wie teuer eine Aufgabenerfüllung ist bzw. wie eine effizientere Zie-

lerreichung möglich wäre. Andererseits besteht durch die Leistungsfinanzierung durch Steu-

ern und Gebühren die Gefahr, dass Risiken und deren möglichen Auswirkungen nicht die

notwendige Beachtung geschenkt werden. Im Wissen darum, dass allfällige Schäden, zumin-

dest in finanzieller Hinsicht, über die hoheitlichen Abgaben abgedeckt werden können. Bu-

däus und Hilgers (2009, S. 46) bringen dies wie folgt zum Ausdruck: „Hier zeigt sich, dass

öffentliche Institutionen Gefahr laufen, Risiken schlichtweg zu negieren. Der (inzwischen

eingetrübte) Glaube über die Hoheit zu verfügen, sich quasi jederzeit über Steuererhebung

oder Verschuldung zusätzliche Ressourcen erschliessen zu können, wirkt gegenüber der not-

wendigen Bereitschaft, sich mit institutionellen Risiken auseinanderzusetzen, eher kontrapro-

duktiv.“ Nicht zuletzt aufgrund von neuen Führungsansätzen wie New Public Management

und der damit verbundenen Zielorientierung, hat in den letzten Jahren auch im öffentlichen

Sektor ein Umdenken stattgefunden. Ein Umdenken, das immer mehr auch das Wahrnehmen

von möglichen Risiken und deren Folgen umfasst.

2.4.2 Nachteile der Öffentlichen Hand

Es ist nun aber nicht so, dass die Öffentliche Hand hinsichtlich des Risikomanagements über

die gleichen Voraussetzungen verfügt wie die Privatwirtschaft. Gestützt auf die diesbezügli-

chen Ausführungen von Schütz (2009, S. 122) wird nachfolgend auf einige Nachteile der Öf-

fentlichen Hand hingewiesen:

Risikomanagement 21

Gesetzlich definierte Aufgaben

Die Öffentliche Hand nimmt die von den gesetzlichen Bestimmungen und von der Politik

übertragenen, meist hoheitlichen Aufgaben wahr. Sie kann dabei nicht darüber befinden, ob

sie beispielsweise unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit auf die Erfüllung der Aufga-

ben gänzlich verzichten oder die geforderten Leistungen ausbauen oder reduzieren möchte. So

kann die Dübendorfer Sozialbehörde im Wissen um die drohende Budgetabweichung im Be-

reich Sozialhilfe nicht von sich aus den gesetzlich vorgegebenen Grundbedarf der Sozialhilfe-

empfänger kürzen. Auch kann die Primarschulpflege nach vorgenommener Kosten-/Nutzen-

Analyse nicht beschliessen, dass die Schüler aus wirtschaftlichen Gründen künftig an einem

zusätzlichen Tag zu Hause bleiben sollen. Dadurch wird die in der Privatwirtschaft vorhande-

ne Entscheidungsgewalt der Führung bei der Öffentlichen Hand massiv eingeschränkt.

Zahlreiche Anspruchsgruppen

Die Öffentliche Hand hat den Ansprüchen zahlreicher, teilweise unterschiedlichster An-

spruchsgruppen Rechnung zu tragen. Zu diesen gehören neben den Bürgern, Politikerinnen

und Politikern auf verschiedenen Stufen (Legislative, Exekutive), Parteien, Interessenvertre-

tungen, die Wirtschaft, die Mitarbeitenden sowie auch staatliche und nichtstaatliche Organisa-

tionen. Erschwerend kommt hinzu, dass zwischen all diesen Anspruchsgruppen meist kein

übergeordnetes Verantwortungsbewusstsein, dafür häufig gegenläufige Interessen festzustel-

len sind. Mit Bezug auf eine allfällige Sanierung des Dübendorfer Stadthausplatzes zeigt sich

diese Problematik wie folgt: Sollte der Stadtrat zur Überzeugung gelangen, dass Sanierungs-

massnahmen notwendig sind, hätte er bereits bei der Erarbeitung eines entsprechenden Pro-

jektes die unterschiedlichen Interessen zu berücksichtigen bzw. diese gegen einander abzuwä-

gen: Während dem die einen die Neugestaltung des Platzes in Form eines Parks präferieren,

ziehen andere einen schlichten, dafür mit zusätzlichen Parkplätzen ausgestatteten Asphaltbe-

lag vor. Wieder andere sind der Meinung, dass auf eine Sanierung gänzlich verzichtet werden

kann. Mit dem Ziel, sowohl in der politischen Diskussion als auch in der anschliessenden

Volksabstimmung die notwendigen Mehrheiten zu erreichen, muss sich der Stadtrat bei der

Erarbeitung seines bevorzugten Projektes dieser verschiedenen Interessen bewusst sein. Wäre

der Stadtrat wie in der Privatwirtschaft nicht von der Zustimmung des Parlamentes und des

Souveräns abhängig, könnte er das aus seiner Sicht geeignetste Sanierungsprojekt selbständig

realisieren. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hätten dann im Rahmen der nächsten

Erneuerungswahlen die Möglichkeit kundzutun, ob diese Entscheidung des Stadtrates auch

tatsächlich die richtige gewesen ist. Ob mit dem Verzicht auf die Mitwirkung verschiedener

Interessengruppen in einem Entscheidungsprozess auch wirklich bessere Lösungen entstehen,

sei dahingestellt.

Fehlende Gewinnorientierung

Bei ihrer Aufgabenerfüllung stellt die Öffentliche Hand grundsätzlich das Gemeinwohl in den

Vordergrund. Die Frage, was diese Aufgabenerfüllung kosten darf, ist dabei meist zweitran-

gig bzw. ist Gegenstand politischer Verhandlungen. Dieser Umstand hängt eng damit zusam-

men, dass die Öffentliche Hand in vielen Bereichen Aufgaben wahrnimmt, für die es keinen

Risikomanagement 22

freien Markt gibt. Dabei handelt es sich vorwiegend um hoheitliche Aufgaben. Bestes Bei-

spiel dafür ist der Steuerbezug. Andererseits sind es Aufgaben, die wirtschaftlich uninteres-

sant sind und daher am Markt nicht oder kaum angeboten werden. Wobei diesbezüglich kri-

tisch anzumerken ist, dass heute die Übergabe jeder nicht hoheitlichen Aufgabe der Öffentli-

chen Hand an den freien Markt zumindest geprüft werden müsste. Mögliche Beispiele dafür

sind die Bereiche Gärtnerei oder Winterdienst.

2.4.3 Führungsverantwortung

Nichtsdestotrotz muss auch in der Öffentlichen Hand der ziel- und erfolgsorientierte Einsatz

staatlicher Ressourcen vermehrt im Vordergrund stehen. Dabei müssen sich die verantwortli-

chen Führungsgremien den Folgen ihres Handelns bewusst und auch dazu bereit sein, die da-

mit verbundenen Konsequenzen zu tragen. Denn schlussendlich bedeutet ein wirkungsvolles

öffentliches Management, genau wie in der Privatwirtschaft, nichts anderes als die vollständi-

ge Verantwortungsübernahme für den Erfolg oder Misserfolg staatlicher Verwaltungsleistun-

gen (Thom & Ritz, 2008, S. 9). Zur Sicherstellung dieses Führungsanspruches wird auch die

Öffentliche Hand künftig auf den Einsatz eines angemessenen Risikomanagements kaum ver-

zichten können.

Risikomanagement in Schweizer Gemeinden 23

3. Risikomanagement in Schweizer Gemeinden

3.1 Risiken in der Gemeindelandschaft

Die Risiken, denen die Schweizer Kommunen ausgesetzt sind, sind zahlreich und tangieren

die verschiedensten Bereiche. Nachfolgend zwei Beispiele von Ereignissen aus der näheren

Vergangenheit, die für nationale Schlagzeilen sorgten und für den Dübendorfer Stadtschreiber

auch im Hinblick auf die eigene Gemeindeorganisation von besonderem Interesse sind:

Wer Ende Juli 2015 den Namen der Westschweizer Ortschaft Le Locle in die Internet-

Suchmaschine „Google“ eingab, sah sich an vorderster Stelle mit der nachfolgenden Schlag-

zeile der Schweizer Tageszeitung „Tages-Anzeiger“ konfrontiert: „In Le Locle hat jeder

Zehnte eine Magen-Darm-Infektion“ (Tages-Anzeiger, 2015, ohne Seitenangabe). Neben der

Gefährdung, der mit dem verunreinigten Trinkwasser versorgten Einwohnerschaft, und dem

mit der eigentlichen Krisenbewältigung verbundenen (finanziellen) Aufwand, brachte dieses

Ereignis für die Stadt Le Locle vor allem auch einen Reputationsschaden mit sich. So rückte

das mit zweifelsfrei positiverem Image verbundene Uhrenmuseum der Stadt während Tagen

und Wochen weit in den Hintergrund der öffentlichen Wahrnehmung. Auch wenn die Situati-

on der Gemeinde Le Locle nun sicherlich nicht mit derjenigen der Gemeinde Leukerbad ver-

glichen werden kann, die wahrscheinlich noch lange, vielleicht auch ewig mit dem Etikett der

Zahlungsunfähigkeit behaftet sein wird, ist es für eine Gemeinde trotzdem nicht besonders

förderlich, über eine gewisse Zeit in erster Linie mit verunreinigtem Trinkwasser in Verbin-

dung gebracht zu werden. Insbesondere im Zeitalter des Internets, wo kaum mehr etwas ver-

gessen geht.

Aber auch der tragische Unfall, der anlässlich der Flugschau in Dittingen am 23. August 2015

ein Todesopfer forderte (Feusi Alois, 2015, S. 18), stellt für die Stadt Dübendorf ein nicht

unbedeutendes Ereignis dar, zumal nur mit grossem Glück weitaus höherer Schaden innerhalb

des Wohngebietes der Baselbieter Landgemeinde vermieden werden konnte. In Anbetracht

dessen, dass auf dem Flugplatz Dübendorf und über dem angrenzenden Wohngebiet heute

noch regelmässig Trainingsflüge des PC-7-Teams und der Armee-Hubschrauber stattfinden

sowie auch die JU-Air und die REGA auf dem Dübendorfer Flugfeld beheimatet sind, müssen

mögliche Flugunfälle in Dübendorf jedenfalls auf dem eigenen Risiko-Radar vorhanden sein.

Oft sind es aber auch nur Randmeldungen, die den Weg in die Schweizer Boulevard-Presse

und somit die grosse Aufmerksamkeit gar nicht finden, die die Führungsverantwortlichen in

den Gemeinden aufhorchen lassen. Wie beispielsweise diejenige über den in der Zürcher Ge-

meinde Uitikon am 16. Juni dieses Jahres umgekippten Baukran (Kantonspolizei Zürich,

2015, ohne Seitenangabe). Gerade in Dübendorf, wo das Stadtbild aufgrund der starken Bau-

tätigkeit heute und auch in naher Zukunft von zahlreichen Baukränen geprägt wird, ist diese

Thematik höchst aktuell. Dabei geht es weniger um Haftungsfragen, sondern vielmehr um die

Sicherheit der eigenen Wohnbevölkerung und um das Image der Stadt. Vielleicht stellt das

rechtzeitige Erkennen dieses Risikos auch eine Chance dar, in dem das Baubewilligungsver-

fahren und die damit verbundenen Auflagen an die Bauinstallationen überprüft und bei Bedarf

angepasst werden können.


Ein Hinweis darauf, dass auch an dieser Stelle im Zusammenhang mit Risiken nicht vornehm-

lich von Gefahren, sondern auch von Chancen gesprochen werden soll. Chancen, aus deren

Nichterkennung bzw. Nichtnutzung sich zu einem späteren Zeitpunkt wiederum eine Gefahr

entwickeln könnte. Ein sehr gutes Beispiel dafür stellt in Dübendorf das Projekt „Bildungs-

landschaft“ dar. Mit diesem von der Jacobs Foundation, dem Kanton Zürich sowie der Stadt

Dübendorf gemeinsam getragenen Projekt sollen heute in den verschiedensten Bereichen be-

stehende, der Integration dienliche Angebote, vernetzt werden. Damit sollen insbesondere

Kinder und Eltern aus bildungsschwächeren Familien besser erfasst und im Integrationspro-

zess begleitet werden können. Ein Projekt, das für eine Stadt wie Dübendorf, mit einem Aus-

länderanteil von rund 30 %, ein enormes Chancenpotenzial beinhaltet. Denn je schneller und

besser die sprachliche und kulturelle Eingliederung von Menschen jeglichen Alters in die hie-

sige Gesellschaft gelingt, desto positiver sind die Auswirkungen auf die Kommune und ihre

Einwohnerschaft. Mit einem Verzicht auf die Teilnahme am Projekt Bildungslandschaft hätte

die Stadt Dübendorf nicht nur auf die Chance einer zielgerichteten Integrationspolitik verzich-

tet, sondern gleichzeitig eine Verringerung der damit kurz-, mittel- oder langfristig zusam-

menhängenden negativen finanziellen und gesellschaftlichen Auswirkungen verhindert.

3.1.1 Risiko-Vielfalt

Wie vorstehend erwähnt, sind die Risiken, denen die Gemeinden ausgesetzt sind, vielfältig.

Neben gesellschaftlichen Risiken, aus denen beispielsweise eine Gefährdung der Bevölkerung

entstehen kann, oder institutionellen Risiken, die sich, zum Beispiel durch das Verhalten ein-

zelner Mitarbeiter, positiv oder negativ auf die eigene Organisation auswirken können, sind

hier ebenfalls die Systemrisiken zu nennen, die Einfluss auf das politische System haben kön-

nen. Innerhalb dieser drei Hauptkategorien können die einzelnen Risiken in verschiedene Ri-

sikoarten unterteilt werden (Finanzrisiken, Reputationsrisiken etc.). Oftmals ist ein Ereignis

auch mit mehreren Risiken verbunden. So entsteht beispielsweise durch eine Trinkwasserver-

schmutzung für die betreffende Gemeinde neben einem allfälligen finanziellen Schaden si-

cherlich auch ein Reputationsschaden. Hinsichtlich der Unterscheidung der unterschiedlichen

Risikokategorien bzw. –arten wird auf das vorstehende Kapitel 2.1.2 verwiesen, in dem aus-

führlich auf dieses Thema eingegangen wurde.

Die Vielfältigkeit der Risiken basiert auf dem ausgesprochen breiten und komplexen Aufga-

benspektrum der Gemeinden. In Anlehnung an die diesbezüglichen vor allem auf den Bund

bezogenen Ausführungen von Schütz (2009, S. 124) kann dieser Aspekt wie folgt erläutert

werden:

Gesetzlicher Auftrag

Im Rahmen der Wahrnehmung des gesetzlichen Auftrages sind die Risiken der Gemeinden

oft auf Zielkonflikte zwischen den verschiedenen Involvierten (Legislative, Exekutive, Ver-

waltung) zurück zu führen. Wird dem Stadtrat Dübendorf beispielsweise vom Parlament ein

Kredit für die Realisierung eines aus Sicht des Stadtrates wichtigen Integrationsprojektes

verweigert, besteht das Risiko, dass der Stadtrat sein bezüglich Integration festgelegtes Stra-


tegieziel nicht erreicht. Eine vom Parlament möglicherweise mit Absicht angestrebte Auswir-

kung, da dieses mit der Integrationspolitik des Stadtrates nicht einverstanden ist. Dies ent-

spricht zweifellos einem in unserem Demokratie-System legitimen Vorgehen. Im Hinblick auf

den gesetzlichen Auftrag der Integration entsteht durch die unterschiedlichen Zielsetzungen

jedoch ein Risiko.

Der gesetzliche Auftrag der Gemeinden beinhaltet ausserdem zahlreiche risikobehaftete Auf-

gaben wie die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit oder die Bereitstellung und Siche-

rung öffentlicher Infrastrukturanlagen. Andere Beispiele dafür können im Zusammenhang mit

dem Umgang mit Naturgewalten und Umweltrisiken genannt werden.

Aber auch die Delegation staatlicher Aufgaben an Dritte birgt Risiken. So übernimmt die

Glattwerk AG im Auftrag der Stadt Dübendorf die Erstellung und den Betrieb des Versor-

gungsnetzes im Bereich Elektrizität sowie Fernsehen und Internet und wird von vielen Ein-

wohnerinnen und Einwohnern als stadteigener Betrieb wahrgenommen. Ob der von der Ge-

schäftsleitung der Stadtverwaltung Dübendorf geforderte Dienstleistungsgedanke bei der

Leistungserbringung von der Glattwerk AG aber auch wirklich gelebt wird, ist aufgrund derer

selbständigen Organisation nur schwerlich zu kontrollieren.

Rechtsetzung

Oftmals liegt der Ursprung von Risiken auch in mangelhaften Rechtserlassen, die wiederum

nicht selten auf politische Kompromisse zurück zu führen sind. Bei der Rechtsetzung ist des-

halb den damit verbundenen Auswirkungen und Risiken die notwendige Beachtung zu schen-

ken. Ausserdem sollten Rechtserlasse periodisch auf ihre Wirksamkeit überprüft werden.

Ein weiteres, nicht zu vernachlässigendes Risiko stellt die Delegation von Rechtsetzungsbe-

fugnissen dar. So kann in Dübendorf das Parlament durch die verordnete Zuständigkeit des

Stadtrates auf verschiedene politisch relevante Bereiche keinen direkten Einfluss nehmen. Als

Beispiel sei hier die Festlegung der Verbrauchsgebühren in den Bereichen Wasser und Ab-

wasser genannt.

Direkte Finanzrisiken

Die finanzielle Entwicklung der Gemeinden hängt neben vielen planbaren Einflüssen (z.B.

eigene Investitionen) von verschiedenen nicht oder nur bedingt beeinflussbaren Faktoren ab.

Dazu gehören neben den Steuereinnahmen beispielsweise auch die mittel- und langfristig

kaum vorhersehbaren Sozialversicherungs- und Sozialhilfekosten oder in Ausnahmefällen

auch durch Korruptions- oder Betrugsfälle verursachte Kosten.

Staats- und Organisationshaftung

Die Staats- und Organisationshaftung beinhaltet einerseits die Verpflichtung, für die Schäden

einstehen zu müssen, die durch das Handeln der eigenen Bediensteten gegenüber Dritten ver-

ursacht wurden. Gemäss Haftungsgesetz des Kantons Zürich (Haftungsgesetz Kt. ZH, 1969, §


6, S. 2), das gemäss § 2 desselben auch für die Gemeinden des Kantons Zürich gilt, haften die

Gemeinden grundsätzlich für den Schaden, den ein Angestellter in Ausübung amtlicher Ver-

richtungen einem Dritten widerrechtlich zufügt (vorbehältlich eines entsprechenden Rück-

griffrechts). Andererseits besteht für die Gemeinden auch eine Verantwortlichkeit als Organi-

sationsganzes für alle Handlungen und Unterlassungen seiner Organe.

3.2 Gesetzliche Grundlagen

3.2.1 Vorgaben für Bund, Kantone und Gemeinden

Mit Datum vom 24. September 2010 hat der Bundesrat Weisungen über die Risikopolitik des

Bundes erlassen. In der Zielsetzung des darin erwähnten Risikomanagements wird dabei u.a.

angeführt, dass zur Unterstützung der Entscheidungsfindung von Bundesrat und Bundesver-

waltung durch Schaffung der notwendigen Transparenz mögliche künftige Ereignisse und

Entwicklungen vorausgesehen werden können. „Das Risikomanagement ist ein Führungs-

instrument. Es ist fester Bestandteil der Geschäfts- und Führungsprozesse und gehört zur

sorgfältigen und wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung“ (Schweizer Bundesrat, 2010, S. 6550).

Gestützt auf diese Weisungen des Bundesrates hat die Eidgenössische Finanzverwaltung ent-

sprechende Richtlinien über das Risikomanagement des Bundes erlassen. Diese „(…) bilden

den verbindlichen Rahmen des Risikomanagements des Bundes“ (Eidgenössische Finanzver-

waltung, 2011, S. 3).

Während dem auf Bundesebene also durchaus Bestimmungen bestehen, die die Einheiten der

Bundesverwaltung dazu verpflichten, ein umfassendes Risikomanagement zu führen, gibt es

bis heute keine verbindlichen Vorgaben für eine Risikopolitik auf kantonaler und kommunaler

Ebene. „Es steht den einzelnen Kantonen frei, eine solche für sich und allenfalls die Gemein-

den zu verabschieden. Die Gemeinden haben im Rahmen des kantonalen Rechts die Möglich-

keit, eigene Grundsätze zu einem Risikomanagement zu beschliessen“ (Hunziker et al., 2015,

S. 27).

3.2.2 Gesetzliche Vorgaben im Kanton Zürich

Basierend auf der per 1. Januar 2006 in Kraft gesetzten neuen Kantonsverfassung des Kantons

Zürich wurde auch das Gemeindegesetz des Kantons Zürich überarbeitet. Der Kantonsrat des

Kantons Zürich hat das neue Gemeindegesetz am 20. April 2015 verabschiedet. Das neue

Gemeindegesetz wurde am 30. April 2015 im Amtsblatt des Kantons Zürich mit dem Hinweis

auf die Referendumsfrist veröffentlicht, die unbenutzt verstrichen ist. Da das neue Gemeinde-

gesetz vorsieht, dass weiterführende, auf das Gesetz aufbauende Vorschriften im Rahmen

einer Verordnung durch den Regierungsrat erlassen werden sollen, die der Genehmigung des

Kantonsrates unterstehen, ist mit der Inkraftsetzung des neuen Gemeindegesetzes frühestens

per 1. Januar 2017 zu rechnen (DDJI, 2015, S. 3). Entgegen der Annahme von Hunziker et al.

(2015, S. 33) hat es der Kanton Zürich im Rahmen dieser Gesetzesrevision jedoch verpasst,

auch für die Gemeinden verbindliche Bestimmungen hinsichtlich der Risikominimierung

festzulegen. Damit können diesbezügliche Verpflichtungen der Gemeinden auch weiterhin


nur von verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen abgeleitet werden. So sieht § 49 des neuen

Zürcher Gemeindegesetzes als Aufgabe des Gemeindevorstandes, wie die Exekutivbehörde

auf kommunaler Ebene neu betitelt wird, u.a. vor, dass dieser im Rahmen seiner Aufsichts-

pflicht über die Verwaltung die Einhaltung der Vorschriften sicherzustellen, für die zweck-

mässige Verwendung der Mittel zu sorgen und die notwendigen Massnahmen zum Schutz des

Gemeindevermögens und zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten zu treffen hat (GG,

2015, S. 10). Im Hinblick auf ein systematisches Risikomanagement, stellt diese gesetzliche

Bestimmung für die Gemeinden allenfalls eine Empfehlung, jedoch keine Verpflichtung dar.

Bei der Beobachtung der langwierigen politischen Diskussionen rund um das neue Gemein-

degesetz wurde schnell deutlich, dass weitergehende Bestimmungen, mit denen die Gemein-

den hinsichtlich Risikopolitik mehr in die Pflicht genommen worden wären, keine Chance

hatten. Dies wiederum macht deutlich, dass die Interessen der Gemeinden im Zürcher Kan-

tonsparlament sehr stark vertreten sind. Eine interessante Nebenbemerkung, die auf den ersten

Blick keinen engeren Bezug zu dieser Arbeit vermuten lässt. Im Hinblick auf eine eidgenös-

sisch oder zumindest kantonal einheitliche Lösung, kommt dieser Gegebenheit höchst

schweizerisch föderalistischer Prägung aber doch eine wesentliche Bedeutung zu: Die Ge-

meinden wollen auch hinsichtlich ihrer Risikopolitik möglichst autonom entscheiden können.

Allgemein verpflichtende Bestimmungen, die die eigene Entscheidungsgewalt einschränken

würden, werden von den Zürcher Gemeinden und deren Vertretern auf kantonaler Ebene

mehrheitlich abgelehnt. Sehr oft wird dabei auf die in der Zürcher Kantonsverfassung wie

folgt formulierte Gemeindeautonomie abgestellt: „Die Gemeinden regeln ihre Angelegenhei-

ten selbständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum“

(KV, 2005, Art. 85, S. 17).

Neben dem Gemeindegesetz gibt es aber auch verschiedene andere Gesetzestexte, die im

Hinblick auf die Risikopolitik der Gemeinden, deren Verantwortlichkeit zum Ausdruck brin-

gen. So haften Gemeinden, wie bereits erwähnt, gemäss § 6 des kantonalen Haftungsgesetzes

für den Schaden, den ein Angestellter in Ausübung amtlicher Verrichtungen einem Dritten

widerrechtlich zufügt (Haftungsgesetz, 1969, S. 2). Aus finanzieller Sicht werden auch in der

kantonalen Verordnung über den Gemeindehaushalt (VGH) diesbezügliche Verantwortlich-

keiten der zuständigen Gemeindebehörden erwähnt: „Gemeinden, Zweckverbände und An-

stalten sorgen für eine fachkundige und unabhängige Prüfung des Finanzhaushaltes und des

Rechnungswesens“ (VGH, 1984, § 33, S. 9). Neben den auf den Finanzhaushalt bezogenen

Vorgaben, bestehen aber auch zahlreiche andere Gesetzesartikel, die im Zusammenhang mit

einem Chancen- und Risikomanagement der Gemeinden genannt werden können. Als Bei-

spiel sei hier auf die kantonale Lebensmittel- und Gebrauchsgegenstandsverordnung (KLGV)

hingewiesen, deren § 11 hinsichtlich einer allfälligen Vergiftung von Einwohnern vorsieht,

dass die Gemeinden sicher zu stellen haben, dass Private ihre selbst gesammelten Pilze kon-

trollieren lassen können und hierfür Pilzkontrolleure zu bestellen und diese dem Kantonalen

Labor zu melden seien (KLGV, 2014, S. 3). Es gibt zahlreiche andere Rechtstitel aus Berei-

chen wie Gesundheit, Sicherheit etc., mit denen die Gemeinden hinsichtlich bestehender Risi-

ken in die Verantwortung genommen werden, die als weitere Beispiele angeführt werden

könnten.


Zusammenfassend macht der Inhalt dieses Kapitels deutlich, dass für die Zürcher Gemeinden

zum heutigen Zeitpunkt keine verbindlichen gesetzlichen Bestimmungen für den Betrieb ei-

nes systematischen, flächendeckenden Risikomanagements bestehen, dass sich gestützt auf

diverse Rechtstitel aus den unterschiedlichsten Bereichen für die jeweils zuständigen Ge-

meindebehörden aber durchaus nicht zu vernachlässigende Verantwortlichkeiten ergeben.

3.3 Verbindung zu den Führungsinstrumenten IKS und QMS

Internes Kontrollsystem (IKS)

Im Zusammenhang mit dem Risikomanagement wird auch der Begriff des Internen Kontroll-

systems (IKS) immer wieder genannt. Unter diesem Begriff versteht man ein Führungs-

instrument, das systematisch die von der Exekutive angeordneten organisatorischen Kontroll-

Massnahmen und -Regelungen betreffend die internen, operationellen Prozessabläufe in der

Verwaltung umsetzt. Prozesse sollen dadurch transparent und effizient, der Vermögensschutz

möglichst gewährleistet und die Einhaltung der Gesetze und Weisungen sichergestellt werden.

Mit dem IKS werden diverse bereits vorhandene Führungsinstrumente wie Legislaturziele,

Visumsregelung, Personalplanung etc. zusammengeführt und in ein gemeinsames System

eingebettet (Gemeindeamt des Kantons Zürich, 2008, S. 2).

Peter (ohne Datum, S. 98) umschreibt die Zielsetzung eines effektiven IKS zusammenfassend

wie folgt: Das Kontrollsystem kann insbesondere dazu beitragen, dass die geschäftspoliti-

schen Ziele durch eine wirksame und effiziente Geschäftsführung erreicht, Gesetze und Vor-

schriften eingehalten, das Geschäftsvermögen gesichert, Fehler und Unregelmässigkeiten ver-

hindert, vermindert oder aufgedeckt, die Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der Buchführung

sichergestellt und die finanzielle Berichterstattung zeitgerecht und verlässlich erfolgen kann.

Hunziker et al. (2015, S. 25) bringt den engen Zusammenhang des Risikomanagements mit

dem IKS wie folgt zum Ausdruck: „Ein besonderes Augenmerk gilt der Schnittstelle zwi-

schen dem Risikomanagement und dem internen Kontrollsystem. Während das Risikoma-

nagement des Bundes breit angelegt ist, identifiziert das IKS (…) operative Risiken in den

finanzrelevanten Geschäftsprozessen und legt Kontrollmassnahmen fest, um diese Risiken zu

minimieren.“

Dem auf die operativen Prozesse fokussierten Internen Kontrollsystem ist also bei der Erar-

beitung eines Risikomanagement-Konzeptes jedenfalls die notwendige Beachtung zu schen-

ken. Es ist zu bestimmen, welche Risiken dem Risikomanagement oder eben dem IKS zuge-

schrieben werden. Die diesbezüglichen Zuständigkeiten und Schnittstellen sind klar zu defi-

nieren. Ausserdem ist im Rahmen des Risikomanagements jeweils zu prüfen, welche erfassten

relevanten Risiken, die meist mit strategischen Zielen verknüpft sind, sich auch auf operative

Prozesse auswirken und dadurch die definierten IKS-Ziele wie Vermögensschutz, eine kor-

rekte Rechnungslegung oder die Einhaltung von Gesetzen und Normen betreffen könnten

(Hunziker et al., 2015, S. 119 – 120). In der Stadtverwaltung Dübendorf wurden bis heute nur

vereinzelte IKS-Prozesse entwickelt. Ein systematisches, flächendeckendes IKS fehlt jedoch

genauso wie das Risikomanagement.


Die Auswirkung von strategischen Risiken auf operationelle Prozesse kann mit folgendem

Beispiel aus der Stadt Dübendorf dargestellt werden: Am 6. Oktober 2013 titelte die Schwei-

zer Boulevard-Zeitung Blick mit Bezug auf den Dübendorfer Stadtpräsidenten: „Warum

schlampt Ihre Stadt, Herr Ziörjen?“ (Glattaler, 2013, S. 1). Eine für das Image der Stadt Dü-

bendorf nicht sehr förderliche Schlagzeile. Der Grund für die negative Berichterstattung lag in

einem Versehen der Stadtverwaltung, die im Rahmen der Initiative „Nein zur 100er-Vignette“

im Sommer 2013 für die Beglaubigung von 42 Unterschriften zweieinhalb Monate benötigte;

mit der Folge, dass die Unterschriften von den Initianten nicht mehr rechtzeitig hatten einge-

reicht werden können. In der Folge wurden die für das Missgeschick verantwortlichen Prozes-

se auf der operativen Ebene geprüft und angepasst. Es ist nicht sicher, aber zumindest mög-

lich, dass mit einem systematischen Risikomanagement die operativen Mängel bereits früher

entdeckt worden wären, und damit das Image schädigende Ereignis hätte verhindert werden

können. So aber musste im Hinblick auf den nachfolgenden Leitsatz der Stadtverwaltung eine

negative Zielabweichung in Kauf genommen werden: „Wir sind eine verlässliche und wirt-

schaftlich handelnde Stadtverwaltung mit Qualität und Engagement.“

Das Zusammenspiel des Risikomanagements (strategische Gemeindeebene) und des IKS

(operative Prozessebene) wird in der nachfolgenden Abbildung dargestellt:

Abbildung 4: Zusammenspiel Risikomanagement und IKS

(Quelle: Hunziker et al., 2015, S. 118)


Qualitätsmanagement-System (QMS)

Neben dem IKS steht mit dem Qualitätsmanagement-System (QMS) ein weiteres Führungs-

instrument in enger Verbindung zum Risikomanagement. Im Gegensatz zum Risikomanage-

ment und zum IKS wird in der Stadtverwaltung Dübendorf schon seit einigen Jahren ein sys-

tematisches, flächendeckendes und über die Jahre sehr gut entwickeltes QMS betrieben.

Nach Peter (ohne Datum, S. 49) beinhaltet ein QMS ein auf die gesamte Organisation bezo-

genes Verfahren, das sich mit der Zielsetzung einer stetigen Verbesserung an den legitimen

Bedürfnissen der an den Prozessen Beteiligten orientiert. Umfasst werden dabei alle Tätigkei-

ten des Managements, welche die Qualitätspolitik, die Ziele und Verantwortungen im Rah-

men des Qualitätsmanagement-Systems betreffen. Die Zielerreichung wird dabei durch Pla-

nung, Lenkung, Sicherung und Verbesserung der Qualität angestrebt. Die Notwendigkeit ei-

ner guten Einbettung in die verschiedenen Managementprozesse bzw. in die ganze Unterneh-

mung bringt Bruhn (2011, S. 302) wie folgt zum Ausdruck: „Um eine zielorientierte Verfol-

gung der Aufgaben des Qualitätsmanagements und somit eine effiziente Realisierung der

Qualitätsziele zu erreichen, ist eine ganzheitliche, integrierte Umsetzung des Qualitätsmana-

gementsystems im Unternehmen notwendig.“

Der direkte Bezug des QMS sowohl zum Risikomanagement als auch zum IKS kann aber

auch an einem ganz einfachen praktischen Beispiel aufgezeigt werden: So werden im Düben-

dorfer QMS dereinst die detaillierten Prozessabläufe dieser beiden noch zu entwickelnden

Führungsinstrumente abzubilden sein.

3.4 Aktueller Überblick über Risikomanagement in Schweizer Gemeinden

Aufgrund der stetig steigenden Anforderungen an die Politik und die Verwaltung in einem

immer komplexeren gesellschaftlichen Umfeld, verschiedener Entwicklungen und Ereignisse

der jüngeren Vergangenheit sowie der zu erwartenden künftigen Herausforderungen haben

die Begriffe „Risiko“ und „Risikomanagement“ in den letzten Jahren auch in den Schweizer

Kommunen vermehrt Einzug gehalten (Schütz, 2009, S. 117). Im Rahmen der Vorbereitung

auf diese Arbeit wurde jedoch deutlich, dass ein systematisches Risikomanagement bis heute

nur in wenigen Schweizer Gemeinden betrieben wird. Diese Einschätzung wird von Hunziker

et al. (2015, S. 14) mit folgendem Wortlaut bestätigt: „Beim Thema Risikomanagement ist die

Entwicklung noch weniger weit. (…) Eine systematische Herangehensweise an die Erfassung,

Beurteilung, Steuerung und Überwachung der Top-Risiken in Gemeinden kann nur in Aus-

nahmefällen beobachtet werden.“ Die Gründe dafür weichen wohl auch bei den Schweizer

Gemeinden nicht wesentlich von den im Kapitel 2.4 mit Bezug auf die Öffentliche Verwal-

tung generell erläuterten Ursachen ab.

3.5 Lösungsansätze anhand von drei Praxisbeispielen

Im Rahmen dieser Arbeit wurden in den Städten Bern und Zürich sowie in der Luzerner Ge-

meinde Buchrain drei unterschiedliche Systeme zur Erfassung und Behandlung von Risiken

untersucht. Für die Begründung zu deren Auswahl wird auf das vorstehende Kapitel 1.4.2


verwiesen. Die Ergebnisse der mit den jeweils verantwortlichen Personen durchgeführten

Befragungen werden, gestützt auf die Fragenkataloge gemäss Anhängen 1 und 2 zu dieser

Arbeit, unter den folgenden zentralen Titeln abgebildet:

- Zeitpunkt und Auslöser für das betriebene Risikominimierungs-System

- Wichtige Schritte bei der Initiierung des Systems

- Wichtige Bestandteile und Instrumente des Systems

- Entscheid über die zu beobachtenden Top-Risiken (Gremium/Zeitperiode)

- Bekannte Auswirkungen seit Inbetriebnahme des Systems

- Stärken und Schwächen des Systems

- Benötigte Ressourcen für den Aufbau und Betrieb des Systems

- Schnittstellen zur Krisenkommunikation, zum IKS sowie zum QMS

In den nachfolgenden Auswertungen wird dabei auch auf die von den Befragten zu den be-

triebenen Systemen zur Verfügung gestellten Dokumente abgestellt.

3.5.1 Stadt Zürich, Chancen- und Risikomanagement

Die Stadt Zürich betreibt seit dem Jahr 2012 ein systematisches Chancen- und Risikoma-

nagement. Die Befragung von Thomas Kuoni, Stv. Direktor der Finanzverwaltung der Stadt

Zürich, hat am 6. Juli 2015 stattgefunden. Die im nachfolgenden Text bezüglich der wörtli-

chen oder sinngemässen Aussagen des Befragten angegebenen Seitenzahlen entsprechen dem

zum Interview verfassten Transkript.

Zeitpunkt und Auslöser für das betriebene Risikominimierungs-System

Nachdem 2009 mit dem Konzept begonnen und im darauffolgenden Jahr erste Pilotprojekt-

Workshops durchgeführt wurden, erfolgte die Einführung des systematischen Chancen- und

Risikomanagement-Systems der Stadt Zürich im Jahr 2012. Auslöser dafür war ein neues

Versicherungskonzept, das, unter Eingehung eines höheren Selbstbehaltes, ein höheres Risi-

kobewusstsein in den Abteilungen verlangte.

Wichtige Schritte bei der Initiierung des Systems

Ein wichtiger Schritt sieht Kuoni (2015, S. 2) in der Verabschiedung des für die Einführung

des Chancen- und Risikomanagements notwendigen Risiko- und Versicherungsreglements

der Stadt Zürich, dessen überarbeitete Fassung hinsichtlich Risikopolitik u.a. folgendes vor-

gibt: „Den Organisationseinheiten der Stadt obliegt es, Risiken aufgrund einer systematischen

Risikoanalyse möglichst zu vermeiden oder zu vermindern“ (RVR, 2015, Art. 6, S. 2). Weiter

sei jedoch auch die frühzeitige Einbindung der Dienstabteilungen und die Berücksichtigung

deren Erfahrungen von entscheidender Bedeutung gewesen. Und ein ebenfalls wichtiger Fak-

tor habe darin bestanden, dass das Chancen- und Risikomanagement-System einfach gehalten

worden sei. Dadurch habe man die in einigen Dienstabteilungen vorhandene Angst vor einem

kaum zu bewältigenden Zusatzaufwand schnell aus der Welt räumen können.


Wichtige Bestandteile und Instrumente des Systems

Das Hauptinstrument des Zürcher Modells ist eine Risikolandkarte, auf der die relevanten

Chancen und Gefahren in Form einer Matrix und unter Berücksichtigung der Eintrittswahr-

scheinlichkeit und der zu erwartenden Auswirkung abgebildet sind.

Abbildung 5: Risikolandkarte der Stadt Zürich

(Quelle: T. Kuoni, 2013, S. 12)

Diese Risikolandkarte bildet auch die Grundlage für die jeweilige Diskussion über die Neupo-

sitionierung der Risiken, ob bisherige Risiken von der Landkarte genommen, oder ob allen-

falls neue Risiken in diese aufgenommen werden sollen. Ergänzend dazu gibt es zu jedem

relevanten Risiko einen Beschrieb, der auch über allfällige mit dem Risiko verbundenen Mas-

snahmen Auskunft gibt. Für ein Muster eines solchen Risikobeschriebs wird auf die nachfol-

gende Abbildung verwiesen:


Abbildung 6: Risikobeschrieb der Stadt Zürich

(Quelle: T. Kuoni, 2013, S. 13)

Entscheid über die zu beobachtenden Top-Risiken (Gremium/Zeitperiode)

Für etwa Zweidrittel der 70 Dienstabteilungen wird das System zentral in der Finanzverwal-

tung betrieben. Diese führt mit den betreffenden Dienstabteilungen entsprechende Workshops

durch. Die restlichen Dienstabteilungen bewirtschaften ihr Chancen- und Risikomanagement

selbständig und führen dazu auch eigene Workshops durch. Auf der Ebene der Dienstabtei-

lungen entscheidet in einem ersten Schritt die jeweilige Geschäftsleitung darüber, welche Ri-

siken in die Risikolandkarte aufgenommen werden. In einem ersten Konsolidierungsschritt

werden die als dafür relevant erachteten Risiken auf die Ebene der Departemente übertragen.

Schlussendlich beschliesst der Stadtrat über die gesamtstädtische Risikolandkarte, in der die

wesentlichsten, aus den Departementen übermittelten Risiken abgebildet sind. Dies basierend

auf Art. 26 des Risiko- und Versicherungsreglements der Stadt Zürich (2015, S. 6), wonach


die Zuständigkeit für die abschliessende Genehmigung des Chancen- und Risikomanage-

mentkonzepts und dessen Umsetzung beim Stadtrat liegt. Diese gesamtstädtische Risikoland-

karte wird neu alle zwei Jahre überprüft (früher jedes Jahr). Das dreistufige Verfahren zwi-

schen den Ebenen Dienstabteilung, Departemente und Stadt geht auch aus einem Merkblatt

der Finanzverwaltung der Stadt Zürich zu den Themen Risikomanagement und IKS hervor

(2013, S. 4).

Bekannte Auswirkungen seit Inbetriebnahme des Systems

Kuoni (2015, S. 3 – 4) ist ein Fall bekannt, in dem nach einem Überfall auf die Stadtkasse

aufgrund einer nachfolgenden Risikoeinschätzung im Rahmen des Risikomanagement-

Workshops Massnahmen ergriffen wurden (Training Mitarbeitende, Erstellung Vereinze-

lungsanlage etc.). Ansonsten erachtet er die Beurteilung der effektiven Auswirkung des Risi-

komanagements als schwierig, da kaum nachgewiesen werden könne, welche nicht eingetre-

tenen Ereignisse auf den Betrieb des Risikomanagements zurückgeführt werden könnten.

Stärken und Schwächen des Systems

„Ja, also von den Stärken her, würde ich sicher sagen, dass die Sache einfach gehalten worden

ist“ (Kuoni, 2015, 4). Die Einfachheit beinhalte dabei zum einen den Verzicht auf eine finan-

zielle Bewertung der Risiken. Aber auch lange Diskussionen darüber, wo ein Risiko jetzt ge-

nau zu platzieren ist, sei nicht zielführend. Entscheidend sei vielmehr, dass ein Risiko in die

Landkarte aufgenommen und bei Bedarf mit den notwendigen Massnahmen verbunden wer-

den könne. Eine weitere Stärke sei die frühe Einbindung der Mitarbeitenden gewesen; nicht

zuletzt deshalb sei bei diesen eine grosse Akzeptanz gegenüber dem neuen System entstan-

den. Schlussendlich könne auch die vorbildliche Unterstützung durch die politisch Verant-

wortlichen zu den entscheidenden Stärken gezählt werden.

Nicht gerade als Schwäche, aber als Schwierigkeit erachtet Kuoni (2015, S. 5) die Abbildung

der Risikolandkarte auf Ebene des Stadtrates. Dies ist zweifellos auch auf die grosse Anzahl

von Abteilungen in der Zürcher Stadtverwaltung zurückzuführen. Ein weiterer heikler Punkt

bestehe in der Zusammenarbeit mit der Rechnungsprüfungskommission und der Geschäfts-

prüfungskommission. Einerseits bestehe von dieser Seite ein grosser Informationsbedarf,

weshalb diesbezügliche Spielregeln ganz wichtig seien. Andererseits sei dann von gleicher

Stelle oft die Kritik zu vernehmen, dass der Betrieb eines Chancen- und Risikomanagement-

Systems zu aufwändig und zu kostenintensiv sei.

Benötigte Ressourcen für den Aufbau und Betrieb des Systems

Sowohl die einmaligen Kosten für den Aufbau des Systems als auch der wiederkehrende

Aufwand können von Kuoni (2015, S. 5 – 6) nicht genau beziffert werden. Zu erwähnen ist

jedoch, dass im Fall der Stadt Zürich durch die Unterstützung des Instituts für Verwaltungs-

management bei der Entwicklung des Chancen- und Risikomanagement-Systems eigene Res-

sourcen eingespart werden konnten. Der heutige, für den Betrieb des Systems anfallende

Aufwand belaufe sich in der Finanzverwaltung auf rund 60 – 80 Stellenprozente. In den ein-


zelnen Dienstabteilungen sei der Zusatzaufwand minim. Insgesamt dürfe der Aufwand für den

Betrieb des Systems als sehr gering bezeichnet werden, insbesondere im Vergleich des damit

verbundenen Nutzens. Denn als Führungskraft müsse man sich jedenfalls mit den möglichen

Risiken auseinandersetzen.

Schnittstellen zur Krisenkommunikation, zum IKS sowie zum QMS

Gemäss Kuoni (2015, S. 6 - 7) bestehe generell und somit nicht nur hinsichtlich der Kommu-

nikation eine enge Zusammenarbeit mit dem FIBAL (Führung in besonderen und ausseror-

dentlichen Lagen) der Stadtpolizei Zürich. Weiter bestünden auch Schnittstellen zum IKS und

Versicherungsbereich, die ebenfalls in der Finanzverwaltung angesiedelt seien, sowie zum

Bereich Arbeitssicherheit. In Bezug auf das QMS sei die Einbettung ins Chancen- und Risi-

komanagement sicherlich noch ausbaufähig, insbesondere da zum heutigen Zeitpunkt inner-

halb der Stadtverwaltung verschiedene QMS-Systeme bestünden.

3.5.2 Gemeinde Buchrain, Risikomanagement

Die Gemeinde Buchrain betreibt seit dem Jahr 2011 ein systematisches Risikomanagement.

Die Befragung von Oliver Furrer, Leiter Abteilung Finanzen der Gemeinde Buchrain, hat am

7. Juli 2015 stattgefunden. Die im nachfolgenden Text bezüglich der wörtlichen oder sinnge-

mässen Aussagen des Befragten angegebenen Seitenzahlen entsprechen dem zum Interview

verfassten Transkript.


Gemäss Furrer (2015, S. 1 – 2) erfolgte die Einführung des systematischen Risikomanage-

ment-Systems der Gemeinde Buchrain im Jahr 2011. Auslöser dafür sei sein Stellenantritt als

Leiter Finanzen der Gemeinde Buchrain gewesen. Denn als ehemaliger Revisor in der Privat-

wirtschaft stelle für ihn der Betrieb eines Risikomanagements eine zwingende Voraussetzung

dar. Im Rahmen eines von der Hochschule Luzern Anfang 2012 gestarteten Projektes zu den

Themen IKS und Risikomanagement in den Gemeinden sei das System dann noch ausgebaut

worden.


Für die Initiierung war, wie vorstehend erwähnt, der berufliche Hintergrund des Leiters Fi-

nanzen der Gemeinde Buchrain ausschlaggebend. Der Aufbau des Risikomanagement-

Systems erfolgte wohl nach Rücksprache mit dem Finanzvorsteher, jedoch ohne offiziellen

Auftrag der Exekutive. Furrer (2015, S. 2) führt dazu aus, dass er in einem ersten Schritt der

Verwaltungsleitung einen entsprechenden Vorschlag gemacht habe. „Und ich habe dann ei-

gentlich mal für meinen Bereich meine Risiken erhoben und gerade gezeigt, wie das in etwa

aussehen könnte“ (Furrer, 2015, S. 2). Anschliessend seien alle Abteilungen dafür zuständig

gewesen, die in ihren Bereichen relevanten Risiken zu erheben. Der somit zustande gekom-

mene Risikokatalog ging dann zur Verabschiedung an den Gemeinderat. Unterstützt und et-


was Vorangetrieben wurde die Einführung des Risikomanagement auch durch einen Ende

2011 festgestellten Betrugsfall im Betreibungsamt der Gemeinde Buchrain.


Im Gegensatz zur Stadt Zürich bewirtschaftet die Gemeinde Buchrain keine Risikolandkarte,

sondern lediglich einen Risikokatalog. In diesem Katalog werden alle Risiken bzw. die Ge-

fahren festgehalten; denn Chancen werden im System der Gemeinde Buchrain nicht bewirt-

schaftet. Auch keine Aufnahme im Risikomanagement finden rein prozessorientierte Risiken,

da diese gemäss Qualitätshandbuch der Einwohnergemeinde Buchrein (2015, S. 4) dem IKS

zugewiesen werden. Zu jedem Risiko gehört ein Kurzbeschrieb sowie die Zuweisung an die

verantwortliche Abteilung bzw. den zuständigen Risikoeigentümer. Ein Risikorating macht

zudem Aussagen zu Eintrittswahrscheinlich eines Risikos und den erwarteten Auswirkungen.

Auch mögliche Ursachen und Massnahmen werden auf dem Katalog mit den jeweiligen Risi-

ken verknüpft. Schlussendlich besteht auch eine Verbindung zum IKS, indem festgehalten

wird, auf welche internen Prozesse die jeweiligen Risiken Einfluss haben können. Gemäss

Furrer (2015, S. 3) beinhalte der Risikokatalog der Gemeinde Buchrain jeweils rund 30 Risi-

ken. Der Katalog werde dabei bewusst schlank gehalten, damit man sich auch effektiv mit

ihm befasse.


Gemäss Qualitätshandbuch der Einwohnergemeinde Buchrain (2015, S. 6) liegt die Zustän-

digkeit für das Risikomanagement beim Abteilungsleiter Finanzen. Die Aktualisierung des

Systems erfolgt jährlich. Gemäss Furrer (2015, S. 3) würden sowohl die Verwaltungsleitung,

der Gemeinderat sowie der Geschäftsführer des Alterzentrums jeweils Mitte Jahr zur Über-

prüfung ihrer Risiken aufgefordert. Nach erfolgter Rückmeldung, würde der aktualisierte Ka-

talog von der Verwaltungsleitung zusammengestellt und dem Gemeinderat zur Prüfung und

Verabschiedung vorgelegt. Denn dieser trägt gemäss Qualitätshandbuch der Gemeinde Buch-

rain (2015, S. 7) die (politische) Gesamtverantwortung für das Risikomanagement. Furrer

(2015, S. 3) weist darauf hin, dass die einzelnen Gemeinderäte durchaus bereits zu Beginn in

den Aktualisierungs-Prozess eingreifen und ihre Vorschläge einbringen würden.


Furrer (2015, S. 4) äussert sich dahingehend, dass man sich in Buchrain auch vor Einführung

des Risikomanagements der wesentlichsten Gefahren bereits bewusst gewesen sei; von daher

seien keine „Aha-Erlebnisse“ zu verzeichnen gewesen. In gewissen Bereichen wie Versiche-

rungen, Submissionsverfahren oder auch Informatik sei jedoch durchaus eine zusätzliche Sen-

sibilisierung entstanden. So werde nun beispielsweise monatlich eine zusätzliche Datensiche-

rung in einem Bankschliessfach hinterlegt. Auch sei der mit dem Risikomanagement verbun-

denen grundsätzlichen Diskussion über Risiken zu verdanken, dass immer wieder neue The-

men auf den Radar genommen und mit einer möglichen Massnahme verbunden würden.



Furrer (2015, S. 5) führt als Stärken sowohl das schlank gehaltene System als auch dessen

jährliche Aktualisierung an. Davon ausgehend, dass sich die Risiken nicht innerhalb von Wo-

chen und Monaten verändern würden, passe dieser Turnus für die Gemeinde sehr gut. Die

Schwäche hänge grundsätzlich davon ab, was man schlussendlich aus dem System und den

damit verbundenen Informationen machen würde. Ausserdem müsse man sich stets bewusst

sein, dass schlussendlich nicht alle Risiken versichert, abgesichert oder minimiert werden

könnten.


Insbesondere wenn man wie im Fall der Gemeinde Buchrain auf ein Projekt, wie dasjenige

der Hochschule Luzern, aufspringen könne, erachtet Furrer (2015, S. 5) den Aufwand für die

Bereitstellung des Konzeptes als nicht sehr gross. Mit mehr Aufwand verbunden sei dann aber

schon die Identifikation und die Bewertung der Risiken. In diesen Prozess seien in der Ge-

meinde Buchrain schnell mal 12 oder 13 Leute involviert gewesen. Klar sei aber auch, dass

der Aufwand im ersten Jahr der Einführung des Systems weitaus höher sei, als in den Folge-

jahren. In der Routine der Folgejahre sieht Furrer aber durchaus auch eine negative Seite:

„Die Gefahr ist vielleicht, (…), dass neue Sachen untergehen, dass man sich zu sehr auf das

Bestehende konzentriert (…)“ (Furrer, 2015, S. 6).


Furrer meint (2015, S. 6), dass grundsätzlich jedes Risiko einem IKS-Prozess zugeordnet

werden könne; dadurch bestehe eine direkte Verbindung zwischen Risikomanagement und

IKS. So würden auch immer wieder neue IKS-Prozesse aus im Rahmen des Risikomanage-

ments neu festgestellten Risiken abgeleitet. Im Qualitätshandbuch der Einwohnergemeinde

Buchrain (2015, S. 3) wird das Zusammenspiel der drei Führungsinstrumente Qualitätsma-

nagement, Risikomanagement und IKS wie folgt beschrieben: „Bei den drei Führungsinstru-

menten gibt es keine gegenseitige messerscharfe Abgrenzung. So sind teilweise Redundanzen

und Doppelspurigkeiten bewusst Teil des Systems. Bei der Beurteilung der bestehenden In-

strumente sowie deren Aktualisierung sind daher diese Schnittmengen stets zu beachten.“

Abbildung 7: Schnittstellen zwischen Risikomanagement, IKS und QMS in der Gemeinde Buchrain

(Quelle: Qualitätshandbuch der Gemeinde Buchrain, 2015, S. 3)


Zur Krisenkommunikation besteht im Risikomanagement-System der Gemeinde Buchrain

dagegen keine direkte Verbindung.

3.5.3 Stadt Bern, Themen-Monitoring / Themen-Management

Die Stadt Bern betreibt seit dem Jahr 2007 sowohl ein Themen-Monitoring als auch ein The-

men-Management (nähere Angaben dazu erfolgen unter dem nachfolgenden Titel „Wichtige

Bestandteile und Instrumente des Systems“). Die Befragung von Walter Langenegger, Leiter

Informationsdienst der Stadt Bern, hat am 9. Juli 2015 stattgefunden. Die im nachfolgenden

Text bezüglich der wörtlichen oder sinngemässen Aussagen des Befragten angegebenen Sei-

tenzahlen entsprechen dem zum Interview verfassten Transkript.


Das Themen-Monitoring- und Themen-Management-System wurde in der Stadt Bern mit dem

neuen Kommunikationskonzept im Jahr 2007 eingeführt. Zum System und der diesbezügli-

chen Zuständigkeit ist im Kommunikationskonzept der Stadt Bern (2007, S. 6) festgehalten:

„Der Informationsdienst führt insbesondere das kommunikative Themen-

Monitoring/Themen-Management (…)“. Auslöser für die Einführung dieses Systems war der

Gemeinderat, der einerseits wissen wollte, wie seine Kommunikationsarbeit wirkt, und der

andererseits das Bedürfnis nach einem Frühwarnsystems hatte (Langenegger, 2015, S. 1).


Gemäss Langenegger (2015, S. 2) hat die Verwaltung mit dem Kommunikationskonzept den

Auftrag erhalten, das neue System aufzubauen. Die Umsetzung sei dann auf der Verwaltungs-

ebene erfolgt. Ein entscheidender Faktor habe dabei in der notwendigen Sensibilisierung aller

Beteiligten bestanden, die unterschiedlichsten Medien regelmässig zu verfolgen und die für

die Stadtverwaltung entscheidenden Meldungen zu erkennen und weiterzuverarbeiten.


Das Berner System beinhaltet grundsätzlich zwei Hauptinstrumente: Zum einen das täglich

aktualisierte Themen-Monitoring. Dazu trifft sich das Team des Informationsdienstes, das

insgesamt rund zehn Personen umfasst, täglich um 09.00 Uhr zu einer Sitzung. Dabei erfolgt

ein gegenseitiger Austausch über die allgemeine Medienlage. Die als relevant erachteten

Themen finden dann Aufnahme in der Liste „Medienbeobachtung“, die u.a. auch im Intranet

den Amtsleitern und den Generalsekretären sowie auch den Gemeinderäten zugänglich ge-

macht wird. Die nachfolgende Abbildung zeigt die Medienbeobachtungsliste der Stadt Bern

vom Januar 2015.


Abbildung 8: Medienbeobachtung der Stadt Bern Januar 2015

(Quelle: Informationsdienst der Stadt Bern)

Zum anderen wird in Zusammenarbeit mit den Generalsekretärinnen und Generalsekretären

der fünf Direktionen eine sogenannte „Watchliste“ geführt, auf der die grossen, für die Stadt

Bern relevanten Themen aufgeführt sind. Im Sinne eines Frühwarnsystems soll hier in regel-

mässigen Abständen beurteilt werden, mit welchen Themen die Stadt Bern konfrontiert wer-

den könnte, und welche diesbezüglichen Massnahmen zu treffen wären. Die Aktualisierung

der Watchliste findet dabei vier- bis fünfmal pro Jahr statt.


Abbildung 9: Themen-Management-Watchliste der Stadt Bern November 2014

(Quelle: Informationsdienst der Stadt Bern)


Im Bereich des Themen-Monitorings liegt die Zuständigkeit beim Informationsdienst der

Stadt Bern, hinsichtlich des Themen-Managements entscheiden die Generalsekretäre der fünf

Direktionen gemeinsam mit dem Leiter der Informationsdienste über die Aufnahme der rele-

vanten Themen auf die Watchliste. Die Wichtigkeit des diesbezüglichen Austausches zwi-

schen den Generalsekretären als Vertreter der politischen Seite und ihm als Kommunikations-

verantwortlichen bringt Langenegger (2015, S. 3) wie folgt auf den Punkt: „Kommunikation

und Politik sind ja zwei Seiten derselben Medaille. Das darf man nicht unterschätzen (…). Da

braucht es dann den Austausch mit den Generalsekretären, inwiefern politische Erfordernisse

zu berücksichtigen sind bei der Kommunikation“. Im Weiteren führt Langenegger (2015, S.

3) betreffend Watchliste noch an, dass keine anzahlmässige Beschränkung der aufzunehmen-

den Themen bestünde. Es seien jeweils immer rund zwei Dutzend Themen auf der Liste. Man

wolle die Anzahl der aufzunehmenden Themen jedoch nicht limitieren, da es immer wieder

Phasen gebe, in denen eine grössere Anzahl wichtiger Themen zu beobachten seien. Zu den

zwingend auf der Watchliste zu berücksichtigenden Themen gehörten dabei auch jene, die

sich aus den Legislaturzielen des Gemeinderates ergeben.


Die Wirkung des Systems sei sehr schwierig zu beurteilen. Kommunikation sei letztlich ma-

thematisch nicht messbar. Oft spielten unzählige Unwägbarkeiten eine entscheidende Rolle

dafür, ob die gewählte Kommunikationsstrategie erfolgreich sei oder nicht. Mehr noch: Was


zum Beispiel heute den Anschein einer guten Kommunikation mache, erweise sich morgen

womöglich als Bumerang. Was jedoch sicherlich gesagt werden könne, sei, dass sich die Sen-

sibilität insbesondere des Kaderpersonals hinsichtlich des Themas Kommunikation verbessert

habe. Der Umstand, dass das Kader permanent mit dem Themen-Monitoring sowie periodisch

auch mit der Watchliste konfrontiert sei, habe dazu geführt, dass heute in den Direktionen

bezüglich Kommunikation ein deutlich höheres Bewusstsein vorhanden sei (Langenegger,

2015, S. 4 - 5).


„Eine Stärke sehe ich darin, dass im Kader und in der Regierung ein Bewusstsein besteht,

dass Kommunikation wichtig ist, dass Kommunikation nicht auf die nächste Sitzung gescho-

ben werden kann, dass heutzutage Kommunikation sehr, sehr schnelllebig ist und darum auch

sehr schnell reagiert werden muss“ (Langenegger, 2015, S. 6). Im Weiteren sei durch das

neue System das Bewusstsein gefördert worden, dass gerade im Zusammenhang mit Projek-

ten die Kommunikation nicht bloss ein Thema unter vielen andern, sondern eines von zentra-

ler Bedeutung darstelle. Als Schwäche könne vielleicht angeführt werden, dass das Themen-

Monitoring und die Watchliste, deren Bewirtschaftung doch mit einem gewissen Aufwand

verbunden sei, nicht so regelmässig konsultiert würden, wie es sich der Leiter der Informati-

onsdienste wünschen würde (Langenegger, 2015, S. 6).


Langenegger (2015, S. 7) kann den für den Betrieb des Berner Modells benötigten Aufwand

nur bedingt beziffern. Hinsichtlich des Themen-Monitorings geht er jedoch davon aus, dass

sich die Mitarbeitenden des Informationsdienstes von Berufes wegen die Medienlandschaft

im Auge hätten. Somit beschränke sich der Zusatzaufwand auf die Diskussionen im Rahmen

der regelmässigen Sitzungen. Aber auch im Zusammenhang mit dem Themen-Management

und der damit verbundenen Watchliste halte sich der Aufwand durchaus im Rahmen. Alles in

allem sei es ein vernünftiger Aufwand, insbesondere angesichts dessen, was man damit leisten

könne.


Langenegger (2015, S. 7) erklärt, dass durchaus eine Schnittstelle zum IKS bestehe. Insbe-

sondere in Bezug auf die politische Krisenkommunikation; denn eines sei klar: Eine schlech-

te, mangelhafte oder fehlerhafte Kommunikation könne für die Glaubwürdigkeit und das

Image der Stadtregierung Konsequenzen haben. Vor diesem zentralen Hintergrund sei der

damit zusammenhängende Prozess ins IKS eingeflossen. In Bezug auf die Krisenkommunika-

tion bringt Langenegger zum Ausdruck, dass hinsichtlich Verantwortlichkeit und Kommuni-

kation bei einem bestimmten Ereignis durchaus auf standardisierte Strategien zurückgegriffen

werden könne. Im Zusammenhang mit der Bewältigung und der Kommunikation von Krisen-

situationen müsse man sich jedoch stets bewusst sein, dass man sich nicht auf sämtliche

Eventualitäten vorbereiten könne. Deshalb sei es mit Blick auf die Krisenkommunikation von

zentraler Bedeutung, dass eine dafür verantwortliche Person in der Lage sei zu beurteilen,


welche Direktionen in einen Fall involviert seien, wer die (politische) Führung zu überneh-

men habe und welche besonderen Fakten zu beachten seien. Wichtig sei aber auch eine zeit-

nahe, offene und ehrliche Kommunikation; ganz im Sinne von: Ja, wir haben das Problem

erkannt, nehmen uns diesem an und werden die notwendigen Massnahmen möglichst bald

präsentieren (Langenegger, 2015, S. 7 – 9).

3.6 Folgerungen im Hinblick auf die Einführung eines Chancen- und Risikomana-

gements in der Stadt Dübendorf

Aufgrund der im Rahmen dieser Arbeit aus der Literatur und aus den untersuchten Praxisbei-

spielen gewonnen Erkenntnisse, ergeben sich die wesentlichsten Folgerungen im Hinblick auf

die Einführung eines Chancen- und Risikomanagements in Dübendorf wie folgt:

3.6.1 Begriff Risikomanagement

Im Rahmen dieser Arbeit wurde deutlich, dass Risiken neben Gefahren immer auch Chancen

beinhalten. Somit sollte ein Risikomanagement automatisch die Bewirtschaftung von mit Ri-

siken verbundenen Gefahren und Chancen beinhalten. Die untersuchten Praxisbeispiele ma-

chen deutlich, dass diese Einschätzung nicht von allen Gemeinden geteilt wird. So finden in

der Gemeinde Buchrain bewusst nur die mit Risiken verbundenen Gefahren Aufnahme im

Risikokatalog. Und bei der Stadt Zürich, die sich im Rahmen ihres Chancen- und Risikoma-

nagements neben den Gefahren auch mit den Chancen auseinandersetzt, besteht hinsichtlich

der Begrifflichkeit eine Abweichung zur vorstehend erläuterten Einschätzung; wird doch von

Chancen und Risiken und nicht von Gefahren gesprochen.

Der Autor hingegen bleibt bei seiner vorstehend erläuterten Einschätzung, weshalb in den

nachfolgenden Kapiteln und auch im Titel dieser Arbeit nur noch der Begriff Risikomanage-

ment verwendet wird.

3.6.2 Notwendigkeit und Form eines Risikomanagements

In der heutigen Zeit ist es unabdingbar, dass sich die Führungsverantwortlichen in den

Schweizer Gemeinden regelmässig mit Themen (Risiken) auseinandersetzen, die heute bereits

bestehen oder mit denen ihre Gemeinden künftig konfrontiert werden könnten. Auch wenn

eines der Ziele des Risikomanagements also darin besteht, vorauszuschauen, um allfällige

Risiken möglichst früh zu erkennen und sich auf diese vorzubereiten, ist eine Erkenntnis für

die Führungsverantwortlichen von zentraler Bedeutung: Auch mit einem sehr gut ausgebilde-

ten Risikomanagement können nicht alle möglichen Risiken erfasst werden. Wir werden im-

mer wieder Ereignissen ausgesetzt sein, deren Existenz wir heute noch nicht kennen. Oder um

es mit den Worten von Taleb (2008, S. 5) auszudrücken: „Da Schwarze Schwäne sich nicht

vorhersagen lassen, müssen wir uns auf ihre Existenz einstellen.“


In welcher Form bzw. mit welchen Instrumenten ein Risikomanagement betrieben wird, ist

nicht von entscheidender Bedeutung, zumal es das ideale System nur schon aufgrund der zwi-

schen den Gemeinden bestehenden Unterschiede hinsichtlich Grösse, Organisation und An-

sprüchen nicht gibt. So würde beispielsweise das von der Stadt Zürich betriebene Risikoma-

nagement für die Gemeinde Buchrain ein überdimensioniertes, mit einem unverhältnismässi-

gen Aufwand verbundenes System darstellen. Zentral ist also nicht, wie man es macht, son-

dern, dass man es macht. Und zwar in einer der eigenen Organisation angepassten Form. Da-

bei soll das System möglichst einfach und dadurch praktikabel sein. Aus diesem Grund soll

im Risikomanagement der Stadt Dübendorf auf die meist mit grossem Aufwand verbundene

finanzielle Bewertung der Risiken verzichtet werden.

3.6.3 Einführung des Risikomanagements als tiefgreifender Reformprozess

Die Einführung des Risikomanagements stellt nicht bloss einen von der Politik vorgegebenen

Verwaltungsakt, sondern einen tief greifenden Reformprozess dar. Denn ein systematisches

Risikomanagement kann nur dann erfolgreich eingeführt und betrieben werden, wenn es von

den Mitarbeitenden akzeptiert und damit auch mitgetragen wird. Und dies wiederum setzt die

frühzeitige Information und Einbindung der Mitarbeitenden in den Prozess voraus. Das Her-

beiführen dieses auf allen Ebenen der Organisation notwendigen Kulturwandels ist die Auf-

gabe des Managements. Dieses hat den Reformprozess „(…) so einzuführen, dass die Be-

troffenen zielgruppengerecht informiert und für die Neuerungen qualifiziert sind, die Mitar-

beitenden sich mit den Reformzielen identifizieren können und diese von einem reformunter-

stützenden Klima und dafür bereitgestellten Ressourcen getragen werden“ (Thom & Ritz,

2008, S. 99).

Der notwendige Veränderungsprozess kann auch in Anlehnung an das Modell nach Lewin

(1947) wie folgt umschrieben werden (Hagenloch et al., 2013, S. 241):

Auftauen

Durch die Überzeugung der Mitarbeitenden von der Notwendigkeit der geplanten Verände-

rung, sollen deren Bereitschaft zum Wandel erzeugt und allfällige Widerstände abgebaut wer-

den.

Bewegen

Die notwendigen Veränderung sollen vorgenommen und neue Verhaltensweisen eingeübt

werden.

Einfrieren

Mit der Vermeidung des Rückfalls in alte Verhaltensmuster und einer konsequenten Überwa-

chung des Ist-Zustandes soll zur langfristigen Stabilisierung der erreichten Veränderung bei-

getragen werden.


Im Wissen darum, dass die Einführung des Risikomanagements ein aufwändiger Reformpro-

zess darstellt, hat das Management auch den dafür benötigten finanziellen und zeitlichen Res-

sourcen die notwendige Beachtung zu schenken. Die Grundlage für die Entscheidung über

den Umfang des zu betreibenden Risikomanagements und die damit zusammenhängenden

Ressourcen stellt dabei die Risikopolitik des Stadtrates dar. Dieser hat ganz zu Beginn des

Prozesses zu entscheiden, ob ein solches System eingeführt wird und in welchem Ausmass

Risiken darin erfasst oder eben ohne weitere Absicherung von der Stadt getragen werden sol-

len. Auch wenn die Umsetzung des Reformprozesses also schlussendlich durch den Entscheid

der politisch verantwortlichen Exekutivbehörde zu legitimieren ist, erfolgt der Anstoss dazu

in der Praxis aber sehr oft auf der Verwaltungsebene.

Durch verschiedene Prozesse sowohl auf politischer als auch auf Verwaltungsebene nimmt

die Planung und die Einführung eines systematischen Risikomanagements viel Zeit in An-

spruch. Die einzelnen Schritte und die dafür benötigte Zeit sind deshalb im Rahmen der Vor-

bereitung sorgfältig zu planen. Dies verbunden mit der bei Reformen jeweils zentralen Frage-

stellung, weshalb eine solche überhaupt eingeleitet wird, welche Ziele damit erreicht werden

sollen, und wie bei der Umsetzung konkret vorzugehen ist (Steiner et al., 2014, S. 165).

3.6.4 Entscheid über die zu beobachtenden Risiken (Gremium/Zeitperiode)

Hinsichtlich der Zusammensetzung des Gremiums, das über die Aufnahme der zu beobach-

tenden Risiken entscheiden soll, wurde der Verfasser im Laufe dieser Arbeit eindeutig eines

Besseren belehrt. Während dem er anfänglich die Meinung vertrat, diese Entscheidungsgewalt

im Interesse einer möglichst hohen Effizienz einer kleinen, spezialisierten Gruppe zu überlas-

sen, ist er heute vom Gegenteil überzeugt: Mit der Zielsetzung, eine möglichst hohe Effektivi-

tät zu erreichen, muss das Entscheidungsgremium, möglichst über alle Bereiche (Abteilun-

gen) verteilt, breit abgestützt sein. Nur so kann gewährleistet werden, dass Risiken aus allen

Bereichen Aufnahme auf dem Beobachtungs-Radar finden und der Risikokatalog nicht zu

einseitig ausfällt.

Ein Risikomanagement soll dem Anspruch gerecht werden, möglichst flexibel und aktuell

gehalten zu werden. Entgegen den untersuchten Praxisbeispielen, wo eine Überprüfung der

erfassten Risiken jährlich (Gemeinde Buchrain) bzw. alle zwei Jahre (Stadt Zürich) stattfin-

det, sollte das künftige Dübendorfer Modell mehrmals jährlich aktualisiert werden können.

Dies in Anlehnung an die Themenbewirtschaftung der Stadt Bern; denn auch ein Risikoma-

nagement soll die Aktualität möglichst zeitnah abbilden können.


3.6.5 Auswirkungen des Risikomanagements

Die durchgeführten Befragungen haben gezeigt, dass die Auswirkungen des Risikomanage-

ments in der Praxis meist nicht konkret festzustellen sind. So gestaltet es sich beispielsweise

bei einem nicht eingetretenen Schaden schwierig, dies zu begründen. Sehr oft kann nur ver-

mutet werden, dass gewisse Massnahmen dazu beigetragen haben, dass ein möglicher Scha-

den nicht entstanden ist oder minimiert werden konnte. Auch positive Zielabweichungen ha-

ben oftmals unterschiedliche Gründe und können daher nicht immer klar mit der Bewirtschaf-

tung der betreffenden Chance verbunden werden.

Aus den Befragungen ging aber auch ein für die Organisation grundsätzlicher Nutzen des Ri-

sikomanagements hervor: Alleine die Auseinandersetzung mit dem Thema Risikomanage-

ment trägt innerhalb der Organisationen meist zu einer verbesserten Sensibilisierung hinsicht-

lich möglicher Risiken bei.

3.6.6 Verbindung zum IKS sowie zum QMS

Die Verbindung des Risikomanagements zum IKS sowie zum QMS wurde im vorstehenden

Kapitel 3.3 mit Blick auf die kommunale Ebene detailliert aufgezeigt. Als diesbezüglich be-

sonders wichtige Erkenntnis sei hier nur nochmals das wichtige Zusammenspiel der strategi-

schen „Top“-Risiken und der operativen Risiken (IKS) erwähnt. So sind beim Betrieb des

Risikomanagements und des IKS immer auch mögliche Auswirkungen auf das andere System

im Auge zu behalten. Beide Systeme sind deshalb gut aufeinander abzustimmen bzw. mitei-

nander zu verbinden.

3.6.7 Kommunikation als wichtiger Teil des Risikomanagements

Sowohl die Risikokommunikation als auch die Krisenkommunikation stellen wichtige Be-

standteile des Risikomanagements dar. Der Risikokommunikation kommt sowohl im Hinblick

auf die interne Information der Mitarbeitenden über die Grundsätze des Systems und über die

beobachteten Risiken als auch gegen Aussen zu Aufklärungszwecken hinsichtlich bestehender

Risiken eine grosse Bedeutung zu. Die Krisenkommunikation dagegen ist für die erfolgreiche

Bewältigung einer Krise mitentscheidend.

Umso erstaunlicher ist es, dass das Thema Kommunikation im Zusammenhang mit dem Risi-

komanagement in der Praxis oft nur am Rande erwähnt wird. Aus Sicht des Autors müsste der

Kommunikation eine ähnliche Beachtung geschenkt werden, wie den mit den jeweiligen Risi-

ken verbundenen Massnahmen. Insbesondere im Krisenfall ist eine zeitnahe und korrekte

Kommunikation enorm wichtig. Im Zeitalter des Internets, mit neuen Kommunikationsmitteln

wie Facebook oder Twitter, kommt dem Faktor Zeit eine immer grössere Bedeutung zu. Es

müssen rasche Entscheidungen darüber getroffen werden, wer in welcher Form zu kommuni-

zieren hat, aber auch, welche weiteren Entscheidungsträger der Organisation noch mit einzu-

beziehen sind. Da ist es zweifelsohne von Nutzen, wenn man sich bereits im Voraus und ohne


Zeitdruck über wichtige Eckpunkte der Kommunikation Gedanken macht. Auch wenn man

sich nicht auf alle möglichen Krisensituationen vorbereiten kann, gibt es doch Schwerpunkte,

die bei Ereignissen ähnlicher Art, jeweils im selben Mass von zentraler Bedeutung sind. Als

Beispiel können hier Personenunfälle mit Todesfolge in einer kommunalen Liegenschaft ge-

nannt werden. Ob durch einen Brand in der Asylunterkunft, durch den Einsturz eines städti-

schen Wohnhauses oder durch einen Arbeitsunfall in der Entsorgungsanlage verursacht, ist

hier in allen drei Fällen wohl die höchste politische Instanz und damit der Stadtpräsident für

die Kommunikation zuständig. Neben der rein sachlichen Information über das Vorgefallene,

wird hier in allen drei Fällen dem angemessenen Ausdruck des Bedauerns allergrösste Bedeu-

tung zukommen. Aber auch das Bekenntnis zur Klärung der Ursachen und zur Ergreifung

notwendiger Massnahmen gehört in allen Fällen zur unmittelbaren Krisenkommunikation.

Mit der Vorbereitung einer entsprechenden Checkliste kann sichergestellt werden, dass im

Ernstfall in der Hektik wichtige kommunikative Eckpunkte nicht vergessen gehen. Neben der

unmittelbaren Krisenkommunikation können jedoch auch die darauf folgenden Kommunika-

tions-Etappen vorbereitet werden. Indem man sich damit auseinandersetzt und schriftlich

festhält, was weitere wichtige Schritte in der Krisennachbearbeitung sein können.

Im Rahmen dieser Arbeit hat sich mit Bezug auf Krisensituationen jedoch auch gezeigt, dass

neben der möglichst guten kommunikativen Vorbereitung die Präsenz eines Kommunikati-

onsverantwortlichen, der die Organisation und die jeweils zuständigen Stellen und Personen

kennt, sehr wichtig ist. Denn gerade in Krisensituationen ist oft von entscheidender Bedeu-

tung, dass schnell und flexibel auf Unvorhergesehenes bzw. auf neue Situationen reagiert

werden kann.

Risikomanagement der Stadt Dübendorf 47

4. Risikomanagement der Stadt Dübendorf

Unter Berücksichtigung der im Rahmen dieser Arbeit gewonnen Erkenntnisse, ergeben sich

die nachfolgenden Empfehlungen für die Umsetzung des Risikomanagements der Stadt Dü-

bendorf im Sinne der Folgerungen gemäss Kapitel 3.6.

4.1 Planung

4.1.1 Grobdisposition

In einem ersten Schritt sollen die Erkenntnisse dieser Arbeit durch ein kleineres Projektteam

ausgewertet werden. Dieser Gruppe angehören sollten von der Verwaltungsebene der Ge-

schäftsleiter als Risikoverantwortlicher, der Stadtschreiber, die Leiterin Finanzen, der Leiter

Bevölkerungsschutz sowie der QMS-Verantwortliche. Dabei sind die wichtigsten Grundlagen

und Ziele des Risikomanagements sowie mögliche Umsetzungsvarianten in einer Grobdispo-

sition abzubilden, die dem Stadtrat als Diskussionsgrundlage zu diesem Geschäft dient. Falls

der Stadtrat dem Projekt Risikomanagement seine grundsätzliche Zustimmung erteilt, hat er

gleichzeitig die Eckpunkte seiner Risikopolitik zu bestimmen. Diese bilden die Grundlage für

die vom Stadtrat später zu verabschiedenden Richtlinien über den Betrieb des Risikomanage-

ments.

4.1.2 Projektkonzipierung

Bei einer grundsätzlichen Zustimmung des Stadtrates zu diesem Reformprojekt steht als

nächstes die Projektkonzipierung an. Dabei hat ein Projektteam einen Entwurf der Richtlinien

für die Einführung und den Betrieb des Risikomanagements, damit zusammenhängende

Pflichtenhefte aller Beteiligten zu erstellen und mögliche Instrumente (z.B. Risikokatalog) für

den Betrieb des Systems zu prüfen. Im Fall der Stadt Dübendorf macht es Sinn, wenn dieses

Projektteam aus den Mitgliedern des Führungsteams besteht. Damit kann über die einzelnen

Abteilungsleiter von Beginn an die Vertretung und Mitwirkung aller Abteilungen gewährleis-

tet werden. Im Interesse einer möglichst nahen Begleitung des Projektes durch die Politik

wird ausserdem die Mitwirkung eines Mitgliedes des Stadtrats empfohlen. Am Ende der Pro-

jektkonzipierung steht die Genehmigung des Konzepts und der darin enthaltenen Richtlinien,

Pflichtenhefte und Instrumente durch den Stadtrat, der für das Risikomanagement die Ge-

samtverantwortung trägt.

4.1.3 Information der Mitarbeitenden und der GRPK

Ein nächster, ganz wichtiger Schritt stellt die Information der Mitarbeitenden dar. Dabei ist zu

beachten, dass diese nicht bloss einseitig in Kenntnis gesetzt, sondern in geeigneter Weise

möglichst für das Projekt gewonnen werden können. Das setzt voraus, dass die Mitarbeiten-

den möglichst direkt von oberster Stelle im Rahmen eines gegenseitigen Austausches orien-

tiert werden. Als mögliche Variante bietet sich dafür das Gefäss des Feierabend-Kaffees an,

das in der Vergangenheit bereits wiederholt für die Schulung der Mitarbeitenden im Bereich


QMS durchgeführt wurde. Damit könnten jeweils Gruppen von 15 – 20 Personen direkt durch

den Geschäftsleiter und den Stadtschreiber über den Sinn und Zweck des Risikomanagements

informiert und zur aktiven Mitgestaltung und Mitwirkung motiviert werden.

Wichtig ist zu diesem Zeitpunkt aber auch die Orientierung der Geschäfts- und Rechnungs-

prüfungskommission (GRPK) über das geplante Risikomanagement. Dabei ist mit der GRPK

auch zu vereinbaren, welche Informationen dieser aus dem Risikomanagement künftig zur

Verfügung stehen sollen (frühzeitige Festlegung der Spielregeln).

4.2 Einführung

4.2.1 Risikoanalyse, Risikoidentifikation und Risikobewertung

Gestützt auf den Risikomanagement-Kreislauf (siehe Kapitel 2.3.2) bilden die Risikoanalyse,

die Risikoidentifikation und die Risikobewertung nach der Planungsphase die ersten Schritte

bei der Einführung des Risikomanagements. Anlässlich eines Workshops soll dabei durch das

Führungsteam der Risikokatalog erstellt werden, der anschliessend dem Stadtrat zur Geneh-

migung vorzulegen ist.

4.2.2 Risikokategorien und Risikoarten

Im Rahmen dieser Arbeit hat sich gezeigt, dass Risiken in unterschiedliche Kategorien und

Arten eingeteilt werden können. Für die Stadt Dübendorf wird die Unterteilung in zwei

Hauptkategorien empfohlen:

1. Risiken, die auf strategischer Ebene angesiedelt sind und die Gemeinde als Ganzes (Be-

völkerung, Politik und Verwaltung) betreffen. Diese Risiken werden nachfolgend als

strategische Gemeinde-Risiken (SGR) bezeichnet, sind Teil des eigentlichen Risikoma-

nagements und sind oft auch mit den Legislaturzielen des Stadtrates verknüpft. Strategi-

sche Gemeinde Risiken sind teilweise auch auf externe Entwicklungen zurück zu führen.

2. Risiken, die auf operativer Ebene angesiedelt und sehr oft mit finanziellen Auswirkungen

für die Institution „Stadtverwaltung“ verbundenen sind. Diese Risiken werden nachfol-

gend als operative Prozess-Risiken (OPR) bezeichnet und sind Teil des Internen Kon-

trollsystems (IKS).

Während dem operative Prozess-Risiken meist nur den finanziellen Bereich (Finanzrisiken)

oder allenfalls noch das Image der Stadt (Reputationsrisiken) betreffen, können sich strate-

gische Risiken zusätzlich auch auf die Bevölkerung (Gesellschaftliche Risiken) oder auf das

gesamte politische System (Systemrisiken) auswirken.


4.2.3 Gemeinsame Erfassung strategischer und operativer Risiken

Unter Berücksichtigung der im Rahmen dieser Arbeit gewonnen Erkenntnisse stellt die Risi-

kolandkarte, wie sie beispielsweise von der Stadt Zürich betrieben wird, für die Stadt Düben-

dorf kein geeignetes Instrument dar. Vielmehr empfiehlt es sich, die strategischen Gemeinde-

Risiken und die operativen Prozess-Risiken in möglichst einfacher Art gemeinsam zu erfassen

und abzubilden. Der Grund dafür liegt darin, dass beide Risikokategorien aufgrund der mögli-

chen Auswirkungen auf den Radar der Führungsverantwortlichen gehören und teilweise auch

eng miteinander verbunden sind. Nichtsdestotrotz soll in der Darstellung der Unterschied zwi-

schen den beiden Risikokategorien deutlich erkennbar sein.

Mit der nachfolgenden Abbildung wird dargestellt, wie ein Risikokatalog der Stadt Dübendorf

aussehen könnte, in den sowohl die strategischen Gemeinde-Risiken als auch die operativen

Prozess-Risiken aufgenommen würden. Dazu sind je zwei den beiden Risikokategorien zuzu-

ordnende Risiken abgebildet worden. Zur besseren Verständlichkeit werden diese kurz erläu-

tert:

Risiko Nr. 1, Stadthausplatz (strategisches Gemeinde-Risiko)

Beim Dübendorfer Stadthausplatz kommt es aufgrund des mangelhaften Untergrundes immer

wieder zu Senkungen des Asphaltbelages. Dadurch besteht die Gefahr von Personen- oder

Sachschäden. Im Falle einer Sanierung ergäbe sich gleichzeitig die Chance, mit einer attrakti-

ven Gestaltung des Platzes zur Aufwertung des Stadtbildes beizutragen.

Risiko Nr. 2, Innovationspark (strategisches Gemeinde-Risiko)

Mit dem auf dem Areal des heutigen Militärflugplatzes Dübendorf geplanten Innovationspark

ist sowohl die Chance eines Reputationsgewinns für die Stadt Dübendorf als auch die Mög-

lichkeit zur Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze verbunden. Eine Gefahr besteht zweifellos

im zusätzlich generierten Verkehr.

Risiko Nr. 3, Stadtkasse (operatives Prozess-Risiko)

Mit der Stadtkasse sind Gefahren wie Diebstahl oder Veruntreuung verbunden. Die Chance

besteht darin, dass die Gefahren durch verbesserte Prozesse möglichst ausgeschlossen werden

können.

Risiko Nr. 4, Lohnwesen (operatives Prozess-Risiko)

Zum heutigen Zeitpunkt ist die Stellvertretung der Dübendorfer Lohnbuchhalterin nicht ge-

währleistet. Dadurch besteht die Gefahr von Unregelmässigkeiten bei der Lohnauszahlung

beim Ausfall der Lohnbuchhalterin. Auch hier ist die Chance in einem verbesserten Prozess

und der Sicherstellung der Lohnauszahlungen zu sehen.

Der Dübendorfer Risikokatalog kann in Form einer einfachen Excel-Liste geführt werden.

Zur besseren Lesbarkeit wird eine mögliche Form nachfolgend in drei Blöcken dargestellt:


R-

Nr.

R-

Kat.

Bereich R-Eigner Gefahr / Chance

1 SGR Stadthausplatz Stadtschreiber G Personen-/Sachschäden

Stadtplaner CH Aufwertung Stadtbild

2 SGR Innovationspark Leiter Sicherheit G Zusätzliche Verkehrsbelastung

Stadtplaner CH Stadtentwicklung/Arbeitsplätze

3 OPR Stadtkasse Leiterin Finanzen G Diebstahl/Veruntreuung

Leiterin Finanzen CH Erhöhung Sicherheit

4 OPR Lohnwesen Leiterin Finanzen G Ausbleibende Lohnzahlungen

Leiterin Finanzen CH Gewährleistete Auszahlung

Abbildung 10: Möglicher Risikokatalog der Stadt Dübendorf (eigene Darstellung, Teil 1)

Die Risikokategorien und die ausgewählten Risiken wurden vorstehend bereits erläutert. Die

Risikoeigner sind für die Bewirtschaftung des ihren Bereich betreffenden Risikoinventars

zuständig. In Dübendorf sollten die Abteilungsleiter die Risikoeigner sein. Zu jedem Risiko

sollen die möglichen Gefahren und Chancen aufgeführt werden. Zwischen den beiden Risiko-

kategorien fällt diesbezüglich folgender Unterschied auf: Bei den strategischen Gemeinde-

Risiken können die Gefahren und Chancen jeweils unterschiedliche Bereiche betreffen. So ist

beim Risiko „Innovationspark“ die Gefahr im Bereich Verkehr angesiedelt, während dem die

identifizierte Chance im Bereich der Stadtentwicklung liegt. Bei den operativen Prozess-

Risiken hingegen liegen die Gefahren und Chancen immer im selben Bereich; die Chance

besteht jeweils lediglich darin, der Gefahr entgegenzuwirken. Aufgrund dieses direkten Zu-

sammenhangs wird in der nachfolgend dargestellten Risikobewertung bei den operativen Pro-

zess-Risiken (Nr. 3 und 4) auf eine separate Beurteilung der Chancen und Gefahren verzich-

tet.

R-Nr. Risikobewertung Risikoeigner Risikobewertung Führungsteam

Eintreten Ausmass Kontrolle Eintreten Ausmass Kontrolle

1 G Gering Mittel Empfohlen Gering Gering Kein Bedarf

1 CH Mittel Hoch Zwingend Mittel Mittel Empfohlen

2 G Hoch Hoch Zwingend Hoch Hoch Zwingend

2 CH Hoch Hoch Zwingend Hoch Sehr Hoch Zwingend

3

Gering Hoch Zwingend Gering Mittel Empfohlen

4 Hoch Mittel Zwingend Hoch Hoch Zwingend



Eine erste Risikobewertung erfolgt durch den jeweiligen Risikoeigner. Zu beurteilen sind da-

bei die Eintrittswahrscheinlichkeit eines Risikos, das erwartete Ausmass der Auswirkungen

sowie davon abgeleitet, der weitere Kontrollbedarf. Eine zweite und schlussendlich massge-

bende Bewertung erfolgt im Rahmen der jeweiligen Überprüfung des Risikomanagements

durch das Führungsteam (für nähere Angaben dazu wird auf das nachfolgende Kapitel 4.3

„Betrieb“ verwiesen).

Prozess

vorhanden?

Prozess-

Bezug?

Legislaturziel-

Bezug?

Massnahmen Kommunikation

1 G Nein Ja (Haftung)

F203-04

Nein MB 105-L05 KB 105-L05

1 CH Nein Nein Ja (Planung)

LZ P-101

MB 101-P15 KB 101-P15

2 G Nein Ja (Verkehr)

V301-16

Ja (Sicherheit)

LZ S-112

MB 112-V24 KB 112-V24

2 CH Nein Nein Ja (Planung)

LZ P-101

MB 101-P17 KB 101-P17

3 Ja (Finanzen)

F205-A01

Nein Nein Keine Keine

4 Ja (Finanzen)

F200-A01

Nein Nein Stellvertretung

sicherstellen

Keine


Der Risikokatalog hat auch über bereits bestehende Prozesse zu den einzelnen Risiken sowie

über einen allfälligen Bezug der Risiken zu anderen Prozessen Auskunft zu geben. Ebenfalls

muss der Bezug eines Risikos zu den Legislaturzielen des Stadtrates aus der Liste hervorge-

hen. In den letzten beiden Spalten wird zudem auf die hinterlegten Massnahmen- und Kom-

munikationsblätter verwiesen. Im Dübendorfer Modell sollen also zu jedem Risiko sowohl die

notwendigen Massnahmen als auch die vorgesehene Kommunikation auf separaten Zusatz-

blättern festgehalten werden. Bei den mit einem Legislaturziel verbundenen Risiken, bestehen

bereits heute Massnahmenblätter, die entsprechend ergänzt werden können. Je nach Umfang

der Informationen kann auch die Kombination der Massnahmen- und Kommunikationsblätter

in Frage kommen.

4.2.4 IKS als Teil des Risikomanagements

Aus der vorstehend erläuterten Umsetzung des Risikomanagements, mit der gemeinsamen

Bewirtschaftung der strategischen Gemeinde-Risiken und der operativen Prozess-Risiken,

ergibt sich automatisch, dass in Dübendorf das IKS ein Teil des Risikomanagements sein

wird. Im Weiteren muss das IKS nicht separat aufgebaut werden; denn durch die Bewirtschaf-

tung der relevanten operativen Risiken und der damit verbundenen Erarbeitung der jeweils

zugehörigen Prozesse, entwickelt sich dieses nach und nach von selbst.


4.2.5 Verbindung des Risikomanagements zum QMS

Die Verbindung des Risikomanagements und somit auch des IKS zum QMS besteht haupt-

sächlich darin, dass die jeweiligen Prozesse der beiden Kontrollsysteme im QMS abzubilden

und durch den QMS-Verantwortlichen laufend zu überprüfen sind.

4.3 Betrieb

4.3.1 Regelmässige Überprüfung des Risikokataloges

Ein wichtiger Bestandteil des Betriebs ist die regelmässige Überprüfung des Risikokataloges.

Sind die darin aufgenommenen Risiken nach wie vor relevant, gibt es andere Risiken, die neu

auf den Radar genommen werden müssen? Zur breiten Abstützung über alle Abteilungen, ist

das Führungsteam zweifellos das ideale Gremium für diese Aufgabe. Damit der Risikokatalog

möglichst aktuell gehalten werden kann, wird dessen vierteljährliche Überprüfung empfohlen.

Damit der damit verbundene Aufwand in Grenzen gehalten werden kann, ist eine gute Vorbe-

reitung auf die jeweiligen Workshops des Führungsteams notwendig. Dafür haben die Risiko-

eigner jeweils im Voraus ihr Risikoinventar zu beurteilen und dem Geschäftsleiter zuhanden

des Führungsteams entsprechende Empfehlungen abzugeben. Zwischen den vierteljährlichen

Überprüfungen des Risikokataloges durch das Führungsteam sind die Abteilungsleiter für das

laufende Risiko-Monitoring in ihrem Verantwortungsbereich und allfällig notwendige Mel-

dungen an den Geschäftsleiter zuständig.

Im Rahmen der Überprüfung wird jeweils auch die Anzahl der zu bewirtschaftenden Risiken

zu beurteilen sein. Mit jeweils zwei bis drei strategischen und operativen Risiken pro Abtei-

lung beginnend, wird sich in der Praxis schnell der geeignete Umfang des Risikokataloges

zeigen.

Im Rahmen des jährlichen Geschäftsberichtes ist der Risikokatalog dem Stadtrat jeweils per

Ende Jahr zur Genehmigung vorzulegen. Innerhalb des Jahres ist die Zuständigkeit für die

Überprüfung und Anpassung des Risikokataloges dem Führungsteam zu übertragen.

4.3.2 Einbezug der Mitarbeitenden

Nicht nur im Rahmen der Planung, sondern insbesondere auch während des laufenden Betrie-

bes ist der Einbezug der Mitarbeitenden sehr wichtig. Diesen muss aufgezeigt werden, wie

und wo sie in ihrem Bereich festgestellte Risiken melden können. Neben dem ordentlichen

Weg über den Abteilungsleiter, besteht beispielsweise in einem auf dem Intranet der Stadt-

verwaltung aufgeschalteten Meldeformular, das direkt dem Geschäftsleiter als Risikoverant-

wortlichen der Stadt Dübendorf zugestellt werden kann, eine weitere Möglichkeit.


4.4 Kommunikation

Die Wichtigkeit, die der Kommunikation im Rahmen des Risikomanagements zukommt,

wurde in den Kapiteln 2.3.4 und 3.6.7 bereits ausführlich erläutert. In diesem Kapitel wird

deshalb lediglich noch auf die praktische Umsetzung im Dübendorfer Modell eingegangen.

4.4.1 Risikokommunikation

Im Hinblick auf die interne Kommunikation ist es wichtig, dass die Mitarbeitenden aufgrund

ihres Einbezuges in den Prozess sich jederzeit darüber ins Bild setzen können, welche rele-

vanten Risiken im Risikokatalog aufgeführt sind und aktiv bewirtschaftet werden. Es wird

deshalb empfohlen, den Risikokatalog auf dem für alle Mitarbeiter zugänglichen Intranet zu

publizieren.

Im Rahmen der vierteljährlichen Beurteilung des Risikokataloges durch das Führungsteam ist

jeweils auch zu prüfen, ob zur Aufklärung der Bevölkerung eine externe Kommunikation zu

einzelnen Risiken notwendig ist. Dazwischen liegt die diesbezügliche Verantwortung bei den

Risikoeignern. Diese haben bei Bedarf, gemeinsam mit dem politisch verantwortlichen Ress-

ortvorstand und dem Stadtschreiber, über die Art und Weise der externen Kommunikation zu

entscheiden.

4.4.2 Krisenkommunikation

Das Risikomanagement der Stadt Dübendorf soll der Krisenkommunikation besondere Be-

achtung schenken. Dafür soll zu jedem bewirtschafteten Risiko ein Kommunikationsblatt ge-

führt werden, das die wichtigsten Eckpunkte der Kommunikation im Krisenfall enthält. Für

nähere Angaben dazu wird auf die diesbezüglichen Erläuterungen im vorstehenden Kapitel

3.6.7 verwiesen. Die Kommunikationsblätter können dabei Bestandteil eines in Dübendorf

aktuell noch nicht existierenden Krisen-Kommunikationskonzeptes sein oder gemeinsam mit

den Massnahmenblättern geführt werden. Für den möglichen Aufbau und Inhalt eines Kom-

munikationsblattes wird auf Anhang 4 zu dieser Arbeit verwiesen.

4.5 Zeitlicher Ablauf

Für die erfolgreiche Planung und Einführung des Risikomanagements ist eine detaillierte

Terminplanung notwendig. Mit klaren, zielgerichteten Zeitvorgaben kann wesentlich dazu

beigetragen werden, dass der Prozess engagiert vorangetrieben wird. Für die Realisierung des

Risikomanagements der Stadt Dübendorf könnte der Terminplan wie folgt aussehen:


Stadtratssitzung vom 10.12.2015 Information des Stadtrates durch den Stadt-

schreiber und den Geschäftsleiter, dass im

Jahr 2016 das Projekt „Risikomanagement“

geplant sei (Anstoss auf Verwaltungsebene).

Führungsteam-Sitzung vom 05.01.2016 Information der Abteilungsleiter über die

geplante Einführung eines Risikomanage-

ments.

Anfang Januar 2016 Start Phase Grobdisposition.

Stadtratssitzung vom 25.02.2016 Verabschiedung Grobdisposition und Eck-

punkte Risikopolitik.

März-Mai 2016 Projektkonzipierung.

Stadtratssitzung vom 26.05.2016 Verabschiedung Detailkonzept.

Juni 2016 Information der Mitarbeitenden (Durchfüh-

rung Feierabend-Kaffees) und der GRPK.

Führungsteam-Workshop vom 09.08.2016 Risikoanalyse, Risikoidentifikation, Risiko-

bewertung (Erstellung Risikokatalog).

Stadtratssitzung vom 15.09.2016 Verabschiedung Risikokatalog.

Anfang Oktober 2016 Inbetriebnahme Risikomanagement.

Die überschaubarere Darstellung des vorstehend erläuterten zeitlichen Ablaufs ergibt sich wie

folgt:

Abbildung 11: Agenda Risikomanagement der Stadt Dübendorf (eigene Darstellung)


4.6 Fazit

Ein Blick auf die Zielsetzung dieser Arbeit macht deutlich, dass die darin genannten Ziele

erreicht worden sind. So hat sich zum einen eindeutig gezeigt, dass ein systematisches Risi-

komanagement in der heutigen Zeit für die Stadt Dübendorf ein unverzichtbares Führungs-

instrument darstellt. Zum anderen wurden wichtige Erkenntnisse darüber gewonnen, wie das

Projekt Risikomanagement angegangen und in der Praxis umgesetzt werden kann. Es entstand

ein Bewusstsein dafür, dass die Realisierung eines Risikomanagements ein tiefgreifender Re-

formprozess darstellt, der gut vorzubereiten und sowohl von der politischen als auch von der

Verwaltungsebene mitzutragen ist.

Die Zielerreichung ist neben der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema vor

allem auch der Untersuchung von drei Praxisbeispielen zu verdanken, konnten aus den durch-

geführten qualitativen Befragungen doch wichtige Erfahrungen aus dem kommunalen Alltag

übernommen werden. Auch die Auswahl der drei Praxisbeispiele hat sich als richtig erwiesen.

Während dem aus den völlig verschiedenen Modellen der Stadt Zürich und der Gemeinde

Buchrain wichtige Erkenntnisse zu den unterschiedlichen Theorien, Ansatzpunkten und In-

strumenten eines Risikomanagements gewonnen werden konnten, war das in der Stadt Bern

betriebene Themen-Monitoring und Themen-Management hinsichtlich der Bedeutung der

Kommunikation im Zusammenhang mit Risiken und Krisen besonders wertvoll.

Die vorliegende Arbeit stellt zweifellos eine solide Grundlage dar, auf der ein für die Stadt

Dübendorf geeignetes Risikomanagement-System zur regelmässigen und systematischen Be-

wirtschaftung der möglichen Gefahren und Chancen aufgebaut werden kann.

Literaturverzeichnis VIII

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Wolke T. (2013). Risikomanagement (2. Auflage). München: Oldenbourg.

Anhang XII

Anhang

Anhang 1: Interviewleitfaden für die Befragungen von Thomas Kuoni, Stv. Direktor

der Finanzverwaltung der Stadt Zürich, und Oliver Furrer, Leiter Abtei-

lung Finanzen der Gemeinde Buchrain

Frage 1:

Welche Funktion üben Sie im Rahmen des Risikomanagements Ihrer Gemeinde aus?

Frage 2:

Seit wann betreibt Ihre Gemeinde ein Risikomanagement-System?

Frage 3:

Was war der Auslöser für die Einführung des Systems?

Frage 4:

Was waren bei der Initiierung des Systems wichtige (Entscheidungs-)Schritte?

Frage 5:

Wie sieht Ihr System konkret aus bzw. welche Instrumente gehören dazu?

Frage 6:

Wer ist für die Betreuung des Systems zuständig?

Frage 7:

Wer (welches Gremium) entscheidet in welchen Zeitabständen über die zu beachtenden Top-

Themen?

Frage 8:

Sind Fälle bekannt, in denen dank Ihres Systems Probleme verhindert oder positiv angegan-

gen bzw. Chancen erkannt werden konnten?

Frage 9:

Was sind die Stärken und Schwächen Ihres Systems?

Anhang XIII

Anhang

Anhang 2: Interviewleitfaden für die Befragung von Walter Langenegger, Leiter In-

formationsdienst der Stadt Bern

Frage 1:

Welche Funktion üben Sie im Rahmen des Medien-Monitorings der Stadt Bern aus?

Frage 2:

Seit wann betreibt die Stadt Bern ein Medien-Monitoring-System?

Frage 3:

Was war der Auslöser für die Einführung des Systems?

Frage 4:

Was waren bei der Initiierung des Systems wichtige (Entscheidungs-)Schritte?

Frage 5:

Wie sieht Ihr System konkret aus bzw. welche Instrumente gehören dazu?

Frage 6:

Wer ist für die Betreuung des Systems zuständig?

Frage 7:

Wer (welches Gremium) entscheidet in welchen Zeitabständen über die zu beachtenden Top-

Themen?

Frage 8:

Sind Fälle bekannt, in denen dank Ihres Systems Probleme verhindert oder positiv angegan-

gen bzw. Chancen erkannt werden konnten?

Frage 9:

Was sind die Stärken und Schwächen Ihres Systems?

Anhang XIV

Frage 10:

Wie gross war der personelle und der finanzielle Aufwand für den Aufbau des Systems und

welche Ressourcen werden nun für den Betrieb benötigt?

Frage 11:

Wo bestehen Schnittstellen zur Krisenkommunikation, zum IKS sowie zum QMS und wie

sehen diese aus?

Frage 12:

Was sind aus Ihrer Sicht wichtige Unterschiede zu einem Risiko-Management-System?

Frage 13:

Bestehen in der Stadt Bern Überlegungen zur Einführung eines Risiko-Management-

Systems?

Anhang XV

Anhang

Anhang 3: Risikoverzeichnis Stadt Dübendorf

Ein Verzeichnis der Risiken, denen die Stadt Dübendorf ausgesetzt ist bzw. mit denen sie

künftig konfrontiert werden könnte, ergibt sich wie folgt:

Gesellschaftliche Risiken (Strategische Gemeinde-Risiken)

● Bevölkerungswachstum (neue Quartiere benötigen neue Infrastrukturen)

● Integration (Dübendorf hat einen Ausländeranteil von rund 30 %)

● Asylwesen (zunehmende Flüchtlingsströme Richtung Europa)

● Demographische Alterung

● Naturereignisse (Erdbeben, Erdrutsch, Überschwemmung, Hochwasser, Schweres Unwet-

ter, Dürre, extremer Schneefall, Waldbrand)

● Seuche/Epidemie

● Verstrahlung (AKW)

● Verseuchung

● Grossbrand/Explosion

● Verkehrs-Grossereignisse (2 Bahnhöfe, Glattalbahn, grosse Strassenkreuzungen, Flugplatz

Dübendorf, Flughafen Zürich-Kloten)

● Zusammenbruch Versorgungssysteme (Wasser, Elektrizität, Gas)

● Lebensmittelversorgung (Trinkwasser)

● Panik bei Grossveranstaltungen (Gelände Flugplatz Dübendorf, Kongresszentrum)

● Terroranschlag

● Baustelleninstallationen (Baukräne, Baugruben etc.)

Politische (System-) Risiken (Strategische Gemeinde-Risiken)

● Moralisches Fehlverhalten von Politikern oder Mitarbeitenden

● Verlust der Glaubwürdigkeit des Stadtrates aufgrund von nicht konstanten politischen Ent-

scheiden oder durch wiederholt deutliche Abweichungen von den Legislaturzielen

● Verletzung des Kollegialprinzips und damit nicht geschlossenes Auftreten des Stadtrates

● Nachfolgeregelung innerhalb der Behörden

● Fehlentscheidungen des Stadtrates oder der Verwaltung mit grossen Auswirkungen

● Kommunikation sowohl gegenüber den anderen Behörden (Gemeinderat) als auch gegen-

über der Einwohnerschaft

● Übergabe von gesetzlichen Aufgaben an Dritte (z.B. Wasserversorgung an zwei Genossen-

schaften)

● Neue Gesetzgebungen auf übergeordneten Ebenen (z.B. Freigabe Zivilaviatik für Flugplatz

Dübendorf durch Bundesrat)

● Stadtentwicklung / Standortmarketing (z.B. Innovationspark)

● Investitionsbedarf (Aufschub notwendiger Investitionen mit späteren negativen Auswir-

kungen auf Steuerfuss und Verschuldung)

● Entwicklung der nationalen und globalen Wirtschaftslage

Anhang XVI

Institutionelle Risiken (Operative Prozess-Risiken)

● Finanzrisiken aufgrund mangelhafter oder fehlerhafter Prozesse bzw. durch Fehlverhalten

der Mitarbeitenden (z.B. Nichteinreichen von Subventionsgesuchen, mangelhafte Versi-

cherungsdeckung, Veruntreuung)

● Diverse andere Prozessrisiken (z.B. Verpassen der rechtzeitigen Vorbereitung von Wahlen

und Abstimmungen)

● Dienstleistung gegenüber der Einwohnerschaft (Auswirkung auf Image der Institution)

● Personal (Fluktuation/Wissensverlust, Mitarbeitergesundheit, Mitarbeitersicherheit, interne

Kommunikation, Regelung Stellvertretungen, Absenzenmanagement etc.)

● Arbeitsplätze (Sicherheit, ökonomische und ökologische Anforderungen)

● IT (Sicherheit, Sicherstellung des Betriebes, laufende Erneuerung der Systeme)

● Neue Gesetzgebungen auf übergeordneten Ebenen (notwendige Prozessanpassungen, al-

lenfalls Anpassung Stellenplan)

● Moralisches Fehlverhalten von Mitarbeitenden

Anhang XVII

Anhang

Anhang 4: Muster Risiko-Kommunikationsblatt

Risiko-Kommunikationsblatt Risikobezeichnung / Nr. Stadthausplatz / 1

Risikobeschrieb G: Personen-/Sachschäden

CH: Aufwertung Stadtbild

Risikoeigner G: Stadtschreiber

CH: Leiter Stadtplanung

Bezug zu Legislaturziel G: -

CH: LZ P-101

Kommunikations-

verantwortlicher

G: Stadtschreiber

CH: Stadtschreiber

Kommunikationsträger G: Stadtpräsident (Medienorientierung, Büro 215)

CH: Stadtrat (Stadtratsbeschluss / Medienmitteilung)

Involvierte Abteilungen G: Liegenschaften, Tiefbau, Finanzen

CH: Stadtplanung, Liegenschaften, Tiefbau, Finanzen

Risikokommunikation G: -

CH: -

Krisenkommunikation

(wichtige Eckpunkte)

G: - Ausdruck Bedauern

- Offene Kommunikation über bekannte Ursachen und

Auswirkungen

- Information über bisher getroffene Sicherheitsvorkeh-

rungen und aktuelle Massnahmen

- Ursachen werden lückenlos aufgeklärt

- Bekanntgabe Termin der nächsten Medienorientierung

CH: - Sanierungsbedarf Stadthausplatz / Gefährdung

- Möglichkeit zur wertvollen Aufwertung des Ortsbildes

(Bezug zu Legislaturziel Stadtrat)

- Bekanntgabe geplantes Vorgehen (Zeitplan)

Krisennachbearbeitung

(wichtige Eckpunkte)

G: - Orientierung über Ursachen und Verantwortlichkeiten

- Information über getroffene Massnahmen

- Orientierung über Begleitung/Betreuung der Geschä-

digten

CH: - Orientierung über wichtige Schritte im Rahmen der

Projektierungs- und Realisierungsphase

Frühere

Medienorientierungen/

Medienmitteilungen

G: - Anhang 105-L05-01 (MO vom 13.11.2012)

CH: -

Risikokatalog

Aufnahme

Letzte Prüfung

Nächste Prüfung

Führungsteam 09.08.2016



Selbständigkeitserklärung XVIII

Selbständigkeitserklärung

„Ich erkläre hiermit, dass ich diese Arbeit selbstständig verfasst und keine anderen als die

angegebenen Hilfsmittel benutzt habe. Alle Stellen, die wörtlich oder sinngemäss aus Quellen

entnommen wurden, habe ich als solche kenntlich gemacht. Mir ist bekannt, dass andernfalls

der Senat gemäss dem Gesetz über die Universität zum Entzug des auf Grund dieser Arbeit

verliehenen Titels berechtigt ist.“

Wasterkingen, 28. September 2015 Martin Kunz

Über den Autor XIX

Über den Autor

Martin Kunz, Jahrgang 1967, ist im Zürcher Unterland gelegenen

Regensberg aufgewachsen und heute in der Rafzerfelder Gemeinde

Wasterkingen wohnhaft. Nach erfolgter kaufmännischer Lehre bei der

Gemeindeverwaltung Niederweningen ZH, sammelte er während rund

vier Jahren Berufserfahrung als „Allrounder“ in einer kleinen Zürcher

Gemeindeverwaltung. Im Jahr 1990 trat er in Neerach die Stelle als

Steuersekretär an, bevor er 1995 gleichenorts die Funktion des Ge-

meindeschreibers übernahm. Im Jahr 2002 erwarb er das Gemeinde-

schreiber-Diplom IVM an der Zürcher Hochschule Winterthur, im

Jahr 2009 zudem das Deutschdiplom der Zürcher Handelskammer.

Nach 19jährigem Wirken als Verantwortlicher der Gemeindeverwal-

tung Neerach, ist er seit dem 1. Juli 2014 als Stadtschreiber in Düben-

dorf tätig.

Documents

Risikomanagement der Stadt Dübendorf