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INFORAVINFORAV

Vigilanza sui contratti pubblici di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi, forniture e concessioni:lavori, servizi, forniture e concessioni:

Una sfida per il Sistema-PaeseUna sfida per il Sistema-Paese

A cura di Augusto LeggioDirettore generale

dell’Osservatorio dei Lavori PubbliciAutorita’ per la vigilanza sui lavori pubblici

E-mail: a.leggio@avlp.it

Roma, 18/5/06

INDICEINDICE Evoluzione del contesto: rischi e opportunitàEvoluzione del contesto: rischi e opportunitàContromisure nazionali tese all’attenuazione dei Contromisure nazionali tese all’attenuazione dei rischi globalirischi globali L’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici L’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici Risultanze fondamentali degli anni 1999-2004Risultanze fondamentali degli anni 1999-2004 Le norme recenti: la Legge finanziaria 2006Le norme recenti: la Legge finanziaria 2006 Le norme recenti: Il Codice dei contratti pubblici Le norme recenti: Il Codice dei contratti pubblici

di lavori, concessioni, servizi e forniture di lavori, concessioni, servizi e forniture (Codice De Lise)(Codice De Lise)

Nuovi modelli organizzativi di vigilanzaNuovi modelli organizzativi di vigilanza ConclusioniConclusioni Appendice normativaAppendice normativa

2

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EVOLUZIONE DEL CONTESTO: EVOLUZIONE DEL CONTESTO: RISCHI E OPPORTUNITA’RISCHI E OPPORTUNITA’

3

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- 1.5 - 1.0 - 0.5 0 0.5 1.0 1.5 2.0

30

25

20

15

10

5

0

Red

dit

o i

nd

ivid

ual

e l

ord

o n

el 1

998

in

mig

lia

ia d

i d

oll

ari

Andamento dell’Indice di competitività micro-economica nel periodo 1997-1998

40

35 USA

Svizzera Singapore

DanimarcaGermania

Olanda

FinlandiaSvezia

Canada

UK

Francia

AustraliaAustria

Belgio

Giappone

Nuova Zelanda

NorvegiaIslandaHong Kong

ItaliaTaiwan Irlanda

IsraeleSpagna

Cile

Portogallo

CoreaGrecia

Repubblica Ceca

Argentina Malesia

Mauritius

Sud Africa

Messico Ungheria

Turchia

Giordania

Venezuela

Colombia

RussiaBulgaria

Brasile

Ucraina

Indonesia

Slovacchia

PoloniaCosta RicaTailandia

VietnamIndia

Perù Filippin

e Egitto Cina

El Salvador

Correlazione tra l’indice di competitività micro-economica e il reddito individuale lordo Fonte: World Economic Forum 1999

Nonostante il reddito individuale lordo dell’Italia sia abbastanza elevato, la sua bassa competitività micro-economica tende progressivamente a farle perdere posizioni di mercato

Sviluppo economicoIl contesto

4

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Correlazione tra Correlazione tra l’indice di l’indice di competitività competitività delle imprese e delle imprese e l’ambiente l’ambiente microeconomicomicroeconomico Fonte: World Economic Fonte: World Economic Forum 1999 Forum 1999

- 1.0 - 0.5 0 0.5 1.0 1.5

1,5

1,0

0,5

0

-0,5

-1,0

-1,5

Ind

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res

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el 1

998

Variazione dell’Indice rappresentativo dell’ambiente microeconomico nel periodo 1997-1998

2,5

2,0

-2,0

-2,5

USA

Finlandia

Svizzera

Svezia Germania

Francia

Giappone

Olanda Danimarca

Austria Belgio

UK Canada

Singapore

Australia Nuova Zelanda

IsraeleIrlanda

Taiwan Islanda

Norvegia

Hong Kong

Spagna

Italia

Cile Sud Africa

Malesia

Corea

Mauritius

Turchia

Ungheria Portogallo

Messico Brasile

CostaricaFilippine

Cina

Giordania Grecia

Polonia

Repubblica ceca

Argentina El Salvador

VietnamColombia Russia

TailandiaEgittoIndi

a ZimbawePeruSlovacchi

a

Indonesia BulgariaVenezuela

In Italia, ad una competitività strategica ed operativa delle imprese piuttosto alta, corrisponde un ambiente microeconomico poco favorevole che ostacola il loro sviluppo e il loro rafforzamento

Il contestoSviluppo economico

5

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8

7

6

5

4

3

2

1

0

Italia

Sud Africa

Svezia

Belgio

Turchia

Grecia

Zimbabwe Finlandia

Argentina

Giappone

India

Egitto

PortogalloGiordania

OlandaStati Uniti

Australia

Norvegia

Canada

Cina

Tailandia

CileIndonesia

Messico

Malesia

Taiwan

Singapore

Hong Kong

Cre

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al 1

992

al 1

997

Indice di competitività globale normalizzato in riferimento ai livelli di reddito individuale 1998

10

9

Germania

Francia

Austria

SpagnaDanimarca

Regno UnitoIslandaBrasile

ColombiaIsraele

LussemburgoIrlanda

Corea

Crescita economica in funzione dell’indice di competitività globale Fonte: World Economic Forum 1999

- 1.5 - 1.0 - 0.5 0 0.5 1.0 1.5

Nel periodo 1992-97 taluni paesi hanno incrementato la propria competitività globale, altri (fra cui l’Italia) invece, hanno perduto colpi

Il contestoSviluppo economico

6

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CONTESTO ESTERNO - GLOBALIZZAZIONECONTESTO ESTERNO - GLOBALIZZAZIONE

Crescita del CommercioInternazionale Crescita del

SistemaMonetarioInternazionale

Crescita del SistemaFinanziarioInternazionale

Sviluppo delle Multinazionali e degli InvestimentiDiretti all’Estero

Effetti indesiderati: Elusione delle regole, Permeabilità delle giurisdizioni nazionali, Instabilità, Vulnerabilità, Insicurezza, Incremento delle disuguaglianze, Paradisi fiscali, Riciclaggio, Corruzione, Terrorismo, Protezionismo, Criminalità organizzata, Conflitti

Il contestoGlobalizzazione

Attenuazione dei dazi e delle barriere commerciali, Attenuazione dei controlli, Sviluppo dei trasporti e dell’ICT, Diminuzione dei costi e dei prezziLibertà, Democrazia. Ricchezza

7

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L’ECONOMIA SOMMERSAL’ECONOMIA SOMMERSA

Nel cercare di comprendere l’ampiezza Nel cercare di comprendere l’ampiezza mondiale dell’economia, si è guidati dalle mondiale dell’economia, si è guidati dalle statistiche ufficiali sul prodotto, sul statistiche ufficiali sul prodotto, sul commercio e sugli investimenti.commercio e sugli investimenti.

Tuttavia, esiste una forza che, finora, non è Tuttavia, esiste una forza che, finora, non è stata pienamente compresa per gli enormi stata pienamente compresa per gli enormi impatti economici che produce.impatti economici che produce.

Essa, solitamente denominata “Essa, solitamente denominata “economia economia sommersasommersa”, è sostanzialmente opaca, deriva ”, è sostanzialmente opaca, deriva dalle attività e dalle transazioni finanziarie dalle attività e dalle transazioni finanziarie informali o criminali e ha un profondo informali o criminali e ha un profondo impatto non solo sull’economia, ma sulla impatto non solo sull’economia, ma sulla stabilità industriale, sociale e politica degli stabilità industriale, sociale e politica degli Stati.Stati.

Fonte: Matthew H. Fleming, John Roman & Graham Farrell, The Shadow Economy, Journal of International Affairs, Spring 2000

Il contestoEconomia sommersa

8

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Risultati del Progetto EUROSHORE della Commissione Europea che Risultati del Progetto EUROSHORE della Commissione Europea che identificano nelle identificano nelle carenze del diritto societario dei Paesi membricarenze del diritto societario dei Paesi membri il il maggior ostacolo all’azione efficace di contrasto al riciclaggiomaggior ostacolo all’azione efficace di contrasto al riciclaggio

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

0,50

Gruppo 0 Gruppo 1 Gruppo 2 Gruppo 3 EU offshore in EU economie offshore in transizione fuori EU

Deviazione dagli

standard di

integrità

Assenza di datiDiritto penale e di procedura penale

Dirittoamministrativo

Legge bancaria

Diritto societario

Cooperazione internazionale

I maggiori ostacoli all’azione di contrasto al riciclaggio derivano dal diritto societario delle nazioni per: a) l’identificazio-ne del reale beneficiario delle operazioni; b) l’opacità della regolazione relativa alle incorporazioni; c) l’opacità della regolazione relativa ai trust

Esistono marcate interdipendenze tra i settori di regolazioneIl diritto societario esercita un effetto “domino” sugli altri settori

Fonte Savona E. et al., Euroshore Project, Transcrime, 2000

9

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Fonte: Savona E., Wymeersch et al., Transparency and Money Laundering, Transcrime, 2001

Risultati del Progetto Risultati del Progetto Transparency and Money Transparency and Money LaunderingLaundering della della Commissione EuropeaCommissione Europea

Il maggiore ostacolo in ambito europeo alla cooperazione finalizzata a contrastare il riciclaggio del denaro sporco è costituito, per il settore bancario (diagramma in alto) e il settore finanziario e non bancario (diagramma in basso), dalla mancanza mancanza di una regolazione efficace nell’area di una regolazione efficace nell’area del sistema internazionaledel sistema internazionale dei dei pagamenti.pagamenti. Importanti deficienze di regolazione si riscontrano anche nelle aree: 1) dell’identificazione del cliente e delle regole di registrazione delle transazioni, 2) nella collaborazione con le forze dell’ordine e, 3) nella denuncia di transazioni sospette.

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Anonymous Debit Card Account (CIRRUS/MAESTRO Network)Benefits With This Card:True anonymous offshore banking No minimum deposit to open No ID requirements No banking references No reporting requirements No daily withdrawal limits CIRRUS/MAESTRO Worldwide Network Very Secure/Private Offshore Bank Bank accepts deposits to this account via SWIFT wire transfer, e-gold & Money Orders

Esempi di passaporti, libretti di risparmio, conti bancari, carte di debito, Esempi di passaporti, libretti di risparmio, conti bancari, carte di debito, telefoni cellulari anonimi offerti via WEB da paradisi fiscali telefoni cellulari anonimi offerti via WEB da paradisi fiscali

Anomynous European GSM SIM Card…

PT Shamrock!

I servizi anonimi aumentano e favoriscono l’evasione fiscale, la corruzione, la criminalità organizzata e il terrorismo

Fonti: Siti Internet

Off Shore BankingOff Shore Banking

Tax at the rate of Tax at the rate of 1%1% (on profits over US$15 (on profits over US$15 million), million),

up to up to 2.5%2.5% (profits up to US$5 Million) (profits up to US$5 Million) No direct tax or capital No direct tax or capital gains gains No withholding tax No withholding tax No exchange controlNo exchange control

Il contestoServizi anonimi

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INDICE 2002 DI PERCEZIONEINDICE 2002 DI PERCEZIONEDEL LIVELLO DI CORRUZIONE DEI PAESIDEL LIVELLO DI CORRUZIONE DEI PAESI

Fonte: Transparency International, The Global Coalition against Corruption, 2002

9,7 Finlandia9,5 Danimarca9,5 Nuova Zelanda9,4 Islanda9,3 Singapore9,3 Svezia9,0 Canada9,0 Olanda9,0 Lussem- burgo8,7 Regno Unito8,6 Australia8,5 Norvegia8,5 Svizzera

8,2 Hong Kong7,8 Austria7,7 USA7,5 Cile7,3 Germania7,3 Israele7,1 Belgio7,1 Giappone7,1 Spagna6,9 Irlanda6,4 Botswana6,3 Francia6,3 Portogallo6,0 Slovenia5,7 Namibia5,6 Estonia5,6 Taiwan

5,2 Italia5,1 Uruguay4,9 Ungheria4,9 Malesia4,9 Trinidad & Tobago4,8 Belarus4,8 Lituania4,8 Sud Africa4,5 Costarica4,5 Giordania4,5 Mauritius4,5 Corea del Sud4,2 Grecia4,2 Corea del Sud

4,0 Brasile4,0 Bulgaria4,0 Giamaica4,0 Peru 4,0 Polonia3,9 Ghana3,8 Croazia3,7 Repub- blica ceca3,7 Panama3,7 Latvia3,7 Marocco3,7 Repub- blica slovacca3,7 Sri Lanka3,6 Colombia3,6 Messico3,5 Repubblica Dominicana3,5 Cina3,5 Etiopia

3,4 Egitto3,4 El Salvador3,2 Thailandia3,2 Turchia3,1 Senegal3,0 Panama2,9 Malawi2,9 Uzbekistan2,8 Argentina2,7 Costa d’Avorio2,7 Honduras2,7 India2,7 Russia2,7 Tanzania2,7 Zimbawe2,6 Pakistan2,6 Filippine2,6 Romania2,6 Zambia

2,5 Albania2,5 Nicaragua2,5 Venezuela2,4 Georgia2,4 Ucraina2,4 Vietnam2,3 Kazakistan2,2 Bolivia2,2 Camerun2,2 Ecuador2,2 Haiti2,1 Moldova2,1 Uganda2,0 Arzebijan1,9 Indonesia1,9 Kenia1,7 Angola1,7 Madagascar1,7 Paraguay1,6 Nigeria1,2 Bangladesh

Nota: più basso è l’indice, maggiore è la percezione della corruzione

INDICE 2002 DI PERCEZIONE INDICE 2002 DI PERCEZIONE DEL LIVELLO DI CORRUZIONE DEL LIVELLO DI CORRUZIONE

DEI PAESIDEI PAESI

Il contestoCorruzione

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Roma, 18/5/06

(

Mafia italiana, Camorra, ‘Ndrangheta, Sacra Corona Unita

(~ 370 tra famiglie, clan e celle, 18.000 membri)

Mafiya russa e armena (~ 300 gruppi, 100.000 membri)

Yakuza giapponese(~ 5.200 gang, 60.000

membri

Triadi cinesi(~ 100.000 membri)

Cartelli Colombiani per i narcotici: Medellin, Cali, de la Costa, Valle Nord del Cauca

Federazione Messicana:

Cartelli: del Golfo, Juarez, Sonora,

Tijuana, Amezqua

ESISTE UNA RETE DI INTERDIPENDENZE TRA LE MULTINAZIONALI CRIMINALI

Centri decisionali e mercati Interdipedendenze commerciali, finanziarie e e operative

Produzione Produzione e Flussi di e Flussi di

TrafficoTraffico

Khun Sa

OrganizzazioniCriminali Nigeriane

Rielaborazione dalle fonti: CIA-NIC Global Trends 2015,James R. Richard Transactional Criminal Organizations, Cyber Crime and Money Laundering;

Peter Liley, Dirty Dealing; Brett F. Woods Science of Money Laundering; John Madinger & Sydney A. Zalopany, Money Laundering

Organizzazioni Criminali Europee

OrganizzazioniCriminali

Statunitensi, Mafia, Mafiya e

Triadi

Il contestoCriminalità organizzata

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IL RICICLAGGIO COINVOLGE PROFESSIONISTI, L’ECONOMIA LEGALE E L’ICT

2° Stadio: il collocamento (placement)

Fonte: John Madinger, Sydney A. Zalopany – Money Laundering, 1999

3° Stadio: Il lavaggio(layering)

4° Stadio: l’inserimento (integration)

Traffico di armi, droga e persone, Prostituzione, Estorsione, Usura, Gioco, Rapine, Pornografia, Falsificazioni,Frodi, Furti, ecc

1° Stadio:le Attività illecite

Contanti Trasferimenti Elettronici Strumenti monetari e d’investimento, assegni Contrabbando di valuta Consulenza di Professionisti (Avvocati, Contabili, Fiduciari, Intermediari, Notai, ecc)

Mezzi:Istituzioni finanziarie tradizionali e non, Sportelli commerciali

Mezzi:Istituzioni finanziarie tradizionali e non, Sportelli commerciali

Mezzi: Istituzioni finanziarie tradizionali e non, Sportelli commerciali

CRIMINALITA’ ORGANIZZATA ED ECONOMIA LEGALE Il contestoRiciclaggio

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Stato/Società Mld. $ Stato/Società Mld.$ Stato/Società Mld. $ Stato/Società Mld. $ 1 Stati Uniti 7,921.3 26 Daimler-Chrysler 154.6 51 Venezuela 81.3 76 Nuova Zelanda 55.8 2 Giappone 4,089.9 27 Norvegia 152.1 52 Malesia 79.8 77 AT&T 53.6 3 Germania 2,122.7 28 Polonia 150.8 53 Egitto 79.2 78 Sony 53.2 4 Francia 1,466.2 29 Ford Motor 144.4 54 Filippine 78.9 79 Metro 52.1 5 Regno Unito 1,263.8 30 Wal-Mart Storse 139.2 55 AXA 78.7 80 Repubblica Ceca 51.8 6 Italia 1,166.2 31 Indonesia 138.5 56 Citigroup 76.4 81 Nissan Motor 51.5 7 Cina 928.9 32 Tailandia 134.4 57 Volkswagen 76.3 82 Bank of America C. 51.5 8 Brasile 758.0 33 Finlandia 124.3 58 NTT 76.1 83 Fiat 51.0 9 Canada 612.2 34 Grecia 122.9 59 Nippon Life Ins. 76.1 84 Honda Motor 48.7 10 Spagna 553.7 35 Sud Africa 119.0 60 Cile 71.3 85 Assicurazioni Gen.li 48.4 11 India 421.3 36 Iran 109.6 61 BP Amoco 68.3 86 Mobil 47.7 12 Paesi Bassi 388.7 37 Mitsui 109.4 62 Nissho Iwai 67.7 87 Hewlett Packard 47.1 13 Messico 380.9 38 Itochu 108.7 63 Irlanda 67.5 88 Algeria 46.5 14 Australia 380.6 39 Mitsubishi 107.2 64 Siemens 66.0 89 Ungheria 45.6 15 Rep. Corea 369.9 40 Portogallo 106.4 65 Allianz 64.8 90 Deutsche Bank 45.2 16 Russia 337.9 41 Colombia 106.1 66 Pakistan 63.2 91 Unilever 44.9 17 Argentina 324.1 42 Exxon 100.7 67 Hitachi 62.4 92 State Farm Ins. 44.6 18 Svizzera 284.8 43 General Electric 100.5 68 Perù 61.1 93 Dai-Ichi Mut.l Life In. 44.5 19 Belgio 259.0 44 Toyota Motor 99.7 69 U.S. Postal Serv. 60.1 94 Bangladesh 44.0 20 Svezia 226.9 45 Israele 95.2 70 Matsushita El. I. 59.8 95 Veba Group 43.5 21 Austria 217.2 46 Singapore 95.1 71 Nestlé 59.5 96 HSBC Holdings 43.3 22 Turchia 200.5 47 Roy. Dutch/Shell 93.7 72 Credit Suisse 59.1 97 Ucraina 42.7 23 Danimarca 176.4 48 Marubeni 93.6 73 Philip Morris 57.8 98 Toshiba 41.5 24 General Mot. 161.3 49 Sumitomo 89.0 74 ING Group 56.5 99 Renault 41.4 25 Hong Kong 158.3 50 IBM 81.7 75 Boeing 56.2 100 Sears Roebuck 41.3

Fonte: Rugman, Alan M., The end of globalization: why global strategy is a myth & how to profit from the realities of regional markets, AMACOM, 2000, p. 58.

Ammontare annuale nell’anno 2000 del prodotto interno lordo degli Stati, del fatturato delle multinazionali e stime varie del riciclaggio del denaro sporco proveniente da attività illecite (ricavi della criminalità organizzata): 750 Mld $ (FinCEN ), 1500 Mld $ (UN Human Dev. Report; P. Liley ), 2.850 Mld $ (J. Walker )

15La potenza finanziaria della criminalità organizzata è in grado di condizionare anche i maggiori Stati e le più forti multinazionali

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CONTROMISURE NAZIONALI TESE CONTROMISURE NAZIONALI TESE ALL’ATTENUAZIONE ALL’ATTENUAZIONE DEI RISCHI GLOBALIDEI RISCHI GLOBALI

16

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Le strategie del sistema pubblico si sostanziano su più direttrici:

Legificazione tesa ad incrementare l’efficacia, l’efficienza e la qualità Razionalizzazione organizzativa, mutuando dal privato paradigmi e metodi, eliminando norme obsolete, semplificando quelle attuali e adottando decisamente le tecnologie ICT per razionalizzare la gestione Cultura economica di risultato e non di adempimento Focalizzazione sulle attività istituzionali (“core business”) con delega all’esterno delle attività strumentali (“outsourcing”) Ritiro dello Stato dai settori imprenditoriali, con liberalizzazione dei relativi mercati e privatizzazione delle imprese pubbliche Creazione di Autorità indipendenti per regolare i mercati e garantire diritti costituzionali Decentramento alle Regioni di poteri e attività per snellire l’ingolfamento delle strutture centrali e attuare un controllo diretto dell’azione pubblica là dove viene esercitata Riequilibrio della finanza pubblica attenuando l’evasione fiscale, creando un sistema previdenziale sostenibile e diminuendo i costi (personale, appalti di lavori, acquisizione di beni e servizi) a parità di risultati

STRATEGIE DI RIPOSIZIONAMENTO DEL SISTEMA PUBBLICO STRATEGIE DI RIPOSIZIONAMENTO DEL SISTEMA PUBBLICO Rielaborazione sistema pubblico

17

Roma, 18/5/06

Schema semplificato delle sovrapposizioni di competenze sia tra i Ministeri previsti nella riforma disposta dal decreto legislativo

300/99 a norma della legge 59/97 e sia di questi con le Autorità amministrative indipendenti esistenti alla fine del 2000

Ministeri

Autorità

Economia e Finanze

Bancad’Italia

ISVAP

AIPA

Energia eGas

Mercato e Attivitàproduttive

Infrastrutturee Trasporti

GaranzieComunicazioni Ambiente e

Tutela delTerritorio

Politiche agricole e forestali

Lavoripubblici

Esteri

Interno

Giustizia

Difesa

Istruzione,Università eRicerca

Tuteladei datipersonali

Beni eAttivitàculturali

Lavoro,Salute ePolitichesociali

CONSOB

AntiTrust

18

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L’AUTORITA’ L’AUTORITA’ PER LA VIGILANZAPER LA VIGILANZA

SUI LAVORI PUBBLICI SUI LAVORI PUBBLICI

19

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L’AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI L’AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

20

CONSIGLIO

SEGRETERIA TECNICA OSSERVATORIO SERVIZIO ISPETTIVO

Stazioni appaltantiStazioni appaltanti

Stazioni appaltantiStazioni appaltanti

Stazioni appaltanti

Imprese di lavoriImprese di lavori

Imprese di lavoriImprese di lavori

Imprese di lavoriImprese di lavori

Societa’Organismo diAttestazione

Societa’Organismo diAttestazione

Societa’Organismo diAttestazione

Societa’Organismo diAttestazione

Societa’Organismo diAttestazione

Società d’ingegneriaSocietà d’ingegneria

Roma, 18/5/06

Organizzazione dell’Osservatorio dei Organizzazione dell’Osservatorio dei Lavori Pubblici Lavori Pubblici

Direzione generale

Sistema informativo

Sezione RegionaleSezione

RegionaleSezione RegionaleSezione

RegionaleSezione RegionaleSezione

RegionaleSezioni Regionali

Sviluppo metodologiee Analisi

statistico-economiche

Monitoraggio eValutazione dei processi

(Qualità dei dati)

STRUTTURA REGIONALE

Rapporto funzionale

Pianificazione, Comunicazione

eInformatica documentale

Segreteria

OSSERVATORIOCENTRALE

21

…

struttura da istituire

Roma, 18/5/06

PROGRAMMAZIONE ECONOMICAPROGRAMMAZIONE ECONOMICA

RIL

EV

AZ

ION

I

CO

MU

NIC

AZ

ION

I

CO

MU

NIC

AZ

ION

I

PARLAMENTO

RIL

EV

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ION

I

CO

MU

NIC

AZ

ION

I

M.I.P.OSSERVATORIO

AUTORITA’ DEI LAVORI PUBBLICI

C.I.P.E.

PROGRAMMI DI LAVORI PUBBLICI PROGRAMMI COFINANZIATI CON FONDI STRUTTURALI EUROPEI

CO

MU

NIC

AZ

ION

I

PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTIPROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI

ESECUZIONE DEGLI INTERVENTIESECUZIONE DEGLI INTERVENTI

PROGRAMMI DI LAVORI PUBBLICI PROGRAMMI COFINANZIATI CON FONDI STRUTTURALI EUROPEI

STAZIONI APPALTANTISTAZIONI APPALTANTI

NUCLEI DI VALUTAZIONE E VERIFICA

SOGGETTI EX ART. 2, COMMA2, LETT. a) LEGGE N. 109/94

22

Roma, 18/5/06

S o

u r

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Dat

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rep

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lean

ing

Information Support

(Data Mining)

Rtesearch Users

Power Users

Knowledge Users

Warehouse Management

= Intranet / Internet= Data Transfer Middleware

LAN / WAN = Flusso d’informazioneD

ata

Tra

nsf

orm

atio

n

DB Design

Dat

a T

ran

sfor

mat

ion

Dat

a T

ran

sfor

mat

ion

DB DesignDB Design

DW 1° livello

DB Design

RDBMS

Metadati

DW 2° livello

RDBMS

Metadati

RDBMS

Metadati

RDBMS

Metadati

LEGENDA

Information Support

(Query & Reporting, OLAP)

Metadati

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Roma, 18/5/06

SINAP

CUP, SIOPE, MIP E SINAPCUP, SIOPE, MIP E SINAP

Le iniziative CUP, SIOPE, MIP e SINAP sono tutti progetti in sviluppo che tendono a costruire un sistema organizzativo integrato e funzionante.

La messa a regime del sistema richiederà la soluzione di alcuni problemi.

Tuttavia, ove l’Autorità, tramite il proprio sistema informativo SINAP, non giungesse in tempo all’appuntamento, sarebbe estromessa di fatto dalle proprie funzioni che sarebbero assunte da altri soggetti.

INVESTIMENTI

Lavori

AcquisizioneBeni e servizi

SPESE CORRENTI

Personale PA

Altro

Co

dic

e U

nic

o d

i P

rog

etto

CU

P

SIOPE

ReteinterbancariaAssegnazione forzata CUP

MIP

Pagamenti

CUP-SIOPE-MIP-SINAP

24

Roma, 18/5/06

Molte le banche datiin tema di lavori pubblici

Esiste una molteplicità di soggetti che, per il raggiungimento di obiettivi specifici, organizzano e gestiscono diverse banche dati relative agli investimenti pubblici.

Numerose banche dati “osservano” lo stesso oggetto. Anche se non tutti i soggetti osservano gli stessi interventi, gli oggetti osservati ricadono tutti nell’universo degli investimenti pubblici.

Benché una parte dei dati raccolti sia la stessa, ciascuna banca dati presenta peculiari caratteristiche e punti di vista, oltre che un diverso livello di dettaglio/aggregazione.

Allo stato attuale, le analisi effettuate da molteplici “punti di osservazione” isolati o solo parzialmente connessi non danno origine a una conoscenza completa e condivisa.

25

Roma, 18/5/06

E’ necessario rendere coerenti le banche E’ necessario rendere coerenti le banche dati relative agli investimenti pubblicidati relative agli investimenti pubblici

APQ

MONIT

COMPLET.

SANITA

BANDIGARA

INTERVENTI 10.500 VALORE M€ 56.500SPESA MEDIA ANNUA M€ 2.300ANNI RILEVAZ. 2000-2004

INTERVENTIVALORE M€ SPESA MEDIA ANNUA M€ANNI RILEVAZ.

Da verificare

BANDI DI GARA 532.000VALORE BASI D’ASTA M€ 312.000SPESA MEDIA ANNUA M€ 34.400ANNI RILEVAZ. 1998-2004

Stima con intervallo 30.100 - 38.800

AVLP

BANCHE DATI DPS

ALTRE BD(MIT, ...)

INTERVENTIVALORE M€ SPESA MEDIA ANNUA M€ ANNI RILEVAZ.

Da identificare

Spesa media annua2000-2004

per investimenti pubbliciM€ 31.500(CPT-IA)

INTERVENTIVALORE M€SPESA MEDIA ANNUA M€ 6.500ANNI RILEVAZ. 2000-2004

INTERVENTI 320 VALORE M€ 2.900SPESA MEDIA ANNUA M€ 300ANNI RILEVAZ. 2002-2004

INTERVENTI 94.000VALORE BASI D’ASTA M€ 71.000SPESA MEDIA ANNUA M€ 13.700ANNI RILEVAZ. 1998-2004

Stima con intervallo 12.300 – 15.200

26

Roma, 18/5/06

Architettura del Sistemaflusso degli appalti

ANAGRAFEL

avori

Ben

i

Servizi

So

c. in

g.

ANAGRAFEANAGRAFEL

avori

Ben

i

Servizi

So

c. in

g.

SINAP

APPALTI (CUI)

PP

A

Co

ntr.

ge

n.

PP

A

Co

ntr.

ge

n.

AP

Q

MO

NIT

AP

Q

MO

NIT

UPSUVERUVAL

DURC

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ualif

SIOPESIOPE

CU

PC

UP

WS

SOA SA Soc. Ing

27

Roma, 18/5/06

RISULTANZE FONDAMENTALI RISULTANZE FONDAMENTALI DEGLI DEGLI

ANNI 1999-2004ANNI 1999-2004

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Roma, 18/5/06

1.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 20001.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 2000

Dati elaborati dall’Osservatorio: 6,6 mln per 38.787 appalti per 37.773 mld £ Appalti superiori a 150.000 €: 92,6% del valore Appalti inferiori a 150.000 €: 22.659 bandi Sviluppo iniziale della finanza di progetto (Project Financing) Difficoltà delle stazioni appaltanti ad attuare la normativa Difficoltà delle Società Organismo di Attestazione (SOA) ad essere impermeabili ad interessi diversi Riduzione (53%) del tempo tra pubblicazione bando e aggiudicazione (99-00) Inosservanza della pubblicità dei bandi di gara: 18,2% Pubblico incanto: 61%; Trattativa privata: 13% con importi elevati (720 mln); Appalto concorso: ricorso limitato Indicatore di concorrenza (N° medio offerte ammesse): 32 (Pubblico incanto); 20 (Licitazione privata); 5 (Appalto concorso) Ribasso medio (16%), correlato al numero delle offerte, variabile tra Regioni Pianificazione triennale e programmazione annuale delle Regioni: condizionata non tanto dai fabbisogni ma dalla capacità delle stazioni appaltanti Difficoltà di comprensione della separazione tra lavori, forniture, servizi Non completa attuazione della disciplina dei lavori pubblici. Da attuare:

- leggi e atti normativi regionali - regolamenti governativi - decreti ministeriali - atti di indirizzo governativo 29

Roma, 18/5/06

1.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 20011.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 2001

Innovazioni normative: Titolo V, Riforma Lavori pubblici e Autorità: incertezza Richiamo a norme europee: non creare ostacoli all’accesso agli appalti Regioni: attenuazione vincoli prescrittivi nazionali e preferenza a imprese locali Auspicio per una disciplina regionale uniformemente adottata Norme fondamentali derogabili in materia di lavori pubblici; ambito indeterminato in sede di redazione di norme delegate; contraente generale Richiamo ai valori della Costituzione e alle regole dell’Unione Europea Autorità: indipendenza e garanzia dell’osservanza delle regole del mercato Lentezza nei tempi di consegna, approvazione, conferimento incarichi e aggiudicazione dei progetti Opportunità di utilizzare la tecnica dei costi standardizzati Pubblico incanto: 66,4%; ribasso medio di aggiudicazione: 16,2% Mancata pubblicità: 11,5%; scostamento tra tempi effettivi e quelli previsti: 80% Sensibile diminuzione del numero delle imprese operanti (concentrazione) SOA: uso improprio di promozioni, devianze nelle procedure di attestazione Casellario informatico per fornire dati su idoneità/comportamenti delle imprese Cooperazione con INAIL, INPS (DURC), ISTAT per scambio dati Cooperazione con DIA e Mininterno per ostacolare le turbative di gara e l’incidenza della criminalità organizzata nella assegnazione degli appalti Fenomeno distorsivo: aggiudicazioni “a turno” con offerta unica ogni volta Direttiva unificata europea per appalti di lavori, servizi e forniture

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Roma, 18/5/06

1.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 20021.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 2002

Configurazione dei mercati: aumentano i lavori di importo più elevato, tuttavia rimane alto il numero di gare di piccolo importo con imprese di piccole dimensioni che possono partecipare a gare per solo 2 categorie di opere Incremento del 2% (per numero e importo) della trattativa privata Tempi amministrativi circa doppi rispetto a quelli di realizzazione Costante prolungamento dei tempi di realizzazione: 41,8 (00), 57,6 (01), 47,2% (02) Vigilanza su SOA: promozioni, certificati falsi, criteri elastici, conflitti d’interesse Flussi informativi dell’Osservatorio: risorsa strategica. Sviluppo di SINAP, CUP, SIOPE. Necessaria la collaborazione delle Regioni per lo sviluppo dei costi standardizzati che risulterebbero utili per la programmazione CIPE Azione dell’Autorità sulla inosservanza delle norme di sicurezza durante i lavori e di vigilanza sul contenzioso in sede di aggiudicazione Pianificazione e programmazione regionale: disarmonia fra tempi per le decisioni sul bilancio, approvazione dei programmi ed elenco degli interventi; mancato inserimento del sistema assicurativo nel mercato degli appalti; ritardi nei pagamenti. Intese tra Autorità e Regioni specifiche e altri enti locali Organi giurisdizionali europei: ammissibili indici di qualità nelle gare Nuove normative: concessionario, finanza di progetto, contraente generale, appalto integrato (obbligo di progettazione esecutiva), global service, creazione di procedure - non previste dalle norme - da parte delle stazioni appaltanti Necessità di integrazione nell’Autorità della vigilanza su forniture e servizi

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Roma, 18/5/06

1.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 20031.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 2003

Sintesi del quinquennio 1999-2003 Obiettivi dell’Autorità: rispetto del diritto comunitario, osservanza della disciplina legislativa e regolamentare in materia di lavori pubblici Attività: presidio della qualificazione delle imprese, monitoraggio del mercato degli appalti, accertamenti, ispezioni e verifiche, trasparenza del contenzioso Accettazione del rischio di interventi diretti nei confronti delle devianze Regolamenti di funzionamento attuati; fatica per l’amministrazione e contabilità Incertezze/contrasti con Regioni per l’attuazione del titolo V della Costituzione Ulteriori contatti con enti centrali (INAIL, INPS, ISTAT, CIPE, DIA, GdF, ecc) Autorità punto di riferimento: il mercato abbisogna di regole semplificative: necessità di partecipazione di tutte le componenti (pubbliche e private) Affermazione del modello moral suasion, basato su regole vincolanti e sanzioni Necessità di perfezionamento dei poteri amministrativi dell’Autorità Costi standardizzati: le norme vanno adeguate alle localizzazioni territoriali Ruolo strategico dei lavori pubblici per l’economia e l’ammontare finanziario Orientamento europeo ad una maggiore discrezionalità delle stazioni appaltanti (legge obiettivo, concessionario, contraente generale, project financing, ecc) Abuso di detto orientamento (global service, acquisto di cosa futura, ecc) Passando da vigilanza su processi a vigilanza su risultati, il monitoraggio deve essere analitico (invece che sommario) e il rigore deve essere maggiore Flusso di dati dall’Osservatorio: risorsa strategica per l’azione amministrativa

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Roma, 18/5/06

1.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 20041.1 RELAZIONE AL PARLAMENTO 2004

Evoluzione del quadro di riferimento: approvazione delle nuove direttive comunitarie in materia di appalti – direttiva 2004/17/CE “che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua ed energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali” e direttiva 2004/18/CE “relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi”Iniziative tese alla innovazione e alla semplificazione con l’orientamento verso le tipologie di gara tipo “offerta più vantaggiosa”, “dialogo competitivo”, “ accordo quadro”, “sistemi dinamici di acquisizione”, “contraente generale”, “aste online”ecc “Conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici in attuazione della normativa comunitaria, dei compiti di vigilanza oggetto della presente disciplina” Prospettive di sviluppo strategico dell’Autorità:

messa a frutto dell’esperienza conseguita nella vigilanza sui lavori pubblici per porre in essere una nuova architettura normativa, funzionale, organizzativa e tecnica integrazione delle iniziative tese all’innovazione e alla semplificazione nella nuova architettura integrazione graduale della vigilanza sugli appalti di forniture, e servizi e sugli appalti di settori esclusi (acqua, energia, trasporti e posta)

Valore approssimato della spesa pubblica di servizi e forniture nel 2003: 100 mld di euro (7,7% del PIL) rispetto a circa 15 mld di euro di appalti di lavori (RGS)

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Roma, 18/5/06

LE NORME RECENTI:LE NORME RECENTI:

Legge finanziaria 2006Legge finanziaria 2006

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Roma, 18/5/06

Legge Finanziaria 2006

65. A decorrere dall’anno 2007, le spese di funzionamento … dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici … sono finanziate dal mercato di competenza ……

67. L’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici … determina annualmente l’ammontare delle contribuzioni ad essa dovute dai soggetti pubblici e privati sottoposti alla sua vigilanza … In sede di prima applicazione, il totale dei contributi versati non deve, comunque, superare lo 0,25% del valore complessivo del mercato di competenza.…

In via transitoria, per l’anno 2006,nelle more dell’attivazione delle modalità di finanziamento previste dal presente comma, le risorse per il finanziamento dell’Autorità sono integrate, a titolo di anticipazione, con il contributo di 3,5 milioni di euro, che il predetto organismo provvederà a versare all’entrata del bilancio dello Stato entro il 31 dicembre 2006.…

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri è disciplinata l’attribuzione alla medesima Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici delle competenze necessarie per lo svolgimento anche delle funzioni di sorveglianza sulla sicurezza ferroviaria, definendone i tempi di attuazione.

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Roma, 18/5/06

LE NORME RECENTI:LE NORME RECENTI:

Il Codice dei contratti pubblici di Il Codice dei contratti pubblici di lavori, concessioni, servizi e lavori, concessioni, servizi e forniture (Codice De Lise)forniture (Codice De Lise)

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Roma, 18/5/06 37

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

Il quadro comunitario

Prima delle direttive 2004/17 e 2004/18, il diritto comunitario disciplinava con quattro distinte direttive gli appalti e concessioni di lavori, servizi, forniture, nonché gli appalti e concessioni di lavori, servizi e forniture nei c.d. settori esclusi.

La direttiva 2004/18 unifica la disciplina degli appalti e concessioni di lavori, servizi, forniture nei <<settori ordinari>> (vale a dire tutti, tranne quelli c.d. esclusi, che sono disciplinati dalla direttiva 2004/17, e tranne quelli eccettuati da entrambe le direttive, quali ad. es., gli appalti segretati), mentre la direttiva 2004/17 disciplina gli appalti e concessioni di lavori, servizi e forniture nei settori c.d. <<esclusi>> (rectius: ex esclusi), e che si possono definire <<settori speciali>> (gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica).

Roma, 18/5/06 38

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, fornitureIl Codice crea:Nuovi strumenti contrattuali e mezzi di modernizzazione:- nuovi meccanismi di affidamento (accordo quadro, sistema dinamico di acquisizione, dialogo competitivo, centrali di committenza, avvalimento, contraente generale);- la previsione che l’appalto di lavori possa avere ad oggetto sia la sola esecuzione, sia la esecuzione e progettazione, sia la realizzazione;- l’utilizzo dell’informatica, sia per pubblicazioni e comunicazioni (bandi, avvisi, ecc), sia per attività di contrattazione (v. le aste elettroniche).Nuovi mezzi di garanzia della concorrenza:- maggiore rigore nella predeterminazione dei criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa;- un più articolato contraddittorio nella fase di verifica delle offerte anomale;- l’equivalenza delle specifiche tecniche delle prestazioni contrattuali.Nuovi strumenti di tutela di esigenze sociali e ambientali:- l’utilizzo di criteri ambientali/sociali nella valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa;- la riserva dell’affidamento degli appalti a laboratori che impiegano disabili;- la previsione di speciali procedure per l’edilizia residenziale pubblica.Nuovi settori di applicazione:Nei settori speciali, il settore delle telecomunicazioni esce dall’ambito di applicazione del Codice mentre, invece, vi entra il settore postale.

Roma, 18/5/06

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

Art. 5 Regolamento e capitolati1. Lo Stato detta con regolamento la disciplina esecutiva e

attuativa del presente codice nelle materie di competenza legislativa statale esclusiva.

…

4. Il regolamento … detta le disposizioni … quanto a:a) programmazione dei lavori pubblicib) rapporti funzionali tra i soggetti che concorrono alla realizzazione dei

lavori, dei servizi e delle forniture, e relative competenzec) competenze del responsabile del procedimento e sanzioni previste a

suo caricod) progettazione dei lavori, servizi e forniture, con le annesse normative

tecnichee) forme di pubblicità e conoscibilità degli atti procedimentali, nonché

procedure di accesso a tali attif) requisiti soggettivi, certificazioni di qualità, nonché qualificazione

degli operatori economici …g) procedure di affidamento dei contratti …h) direzione dei lavori, servizi e forniture …i) procedure di esame delle proposte di variante

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Roma, 18/5/06

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

j) ammontare delle penali …k) quota subappaltabile dei lavori …l) norme riguardanti le attività necessarie per l’avvio dell’esecuzione

dei contratti e le sospensioni disposte dal direttore dell’esecuzione o dal responsabile del procedimento

m) modalità di corresponsione ai soggetti che eseguono il contratto …n) tenuta dei documenti contabili …o) modalità e procedure accelerate per la deliberazione, prima del

collaudo, sulle riserve dell’appaltatorep) collaudo e attività di supporto tecnico-amministrativo…

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Roma, 18/5/06

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

Art. 6 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture

7. … l’Autorità:a) vigila sull’osservanza della disciplina legislativa e regolamentare

vigente …b) vigila sui contratti di lavori, servizi e forniture …c) vigila affinché sia assicurata l’economicità di esecuzione …d) accerta che dall’esecuzione dei contratti non sia derivato pregiudizio

al pubblico erarioe) segnala al Governo e al Parlamento … fenomeni particolarmente

gravi …f) formula al Governo proposte …g) formula al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti proposte per la

revisione del regolamentoh) predispone e invia al Governo e al Parlamento una Relazione

annuale …i) sovrintende all’attività dell’Osservatorio …j) esercita i poteri sanzionatori …k) vigila sul sistema di qualificazione …l) svolge attività di composizione delle controversie … 41

Roma, 18/5/06

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

Art. 7 Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture

…

1. Nell’ambito dell’Autorità opera l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, organo ausiliario dell’Autorità… che opera mediante procedure informatiche, sulla base di appositi convenzioni, anche attraverso collegamento con gli analoghi sistemi della Ragioneria generale dello Stato, dei Ministeri interessati, …

2. La sezione centrale dell’Osservatorio svolge i seguenti compiti:a) provvede alla raccolta e alla elaborazione dei dati informativi

concernenti i contratti pubblici su tutto il territorio nazionale … i bandi e gli avvisi di gara, le aggiudicazioni e gli affidamenti, le imprese partecipanti, l’impiego di manodopera e le relative norme di sicurezza, i costi e gli scostamenti rispetto a quelli preventivati, i tempi di esecuzione e le modalità di attuazione degli interventi, i ritardi e le disfunzioni

b) determina i costi standardizzati …c) pubblica semestralmente i programmi triennali …d) promuove la realizzazione di un collegamento informatico con le

stazioni appaltanti …

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Roma, 18/5/06

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

e) garantisce l’accesso generalizzato … ai dati raccolti e alle relative elaborazioni

f) adempie agli oneri di pubblicità e conoscibilità …g) favorisce la formazione di archivi di settore …h) cura l’elaborazione di prospetti statistici …

Gli avvisi e i bandi sono … pubblicati sul sito informatico dei contratti pubblici istituito presso l’Osservatorio …

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Roma, 18/5/06

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

Art. 8 Disposizioni in materia di organizzazione e di personale dell’Autorità e norme finanziarie

1. L’Autorità si dota … di forme e metodi di organizzazione e di analisi dell’impatto della normazione per l’emanazione di atti di competenza e … di atti amministrativi generali …

2. L’Autorità disciplina con uno o più regolamenti la propria organizzazione e il proprio funzionamento, il trattamento giuridico ed economico del personale e l’ordinamento delle carriere, i bilanci, i rendiconti e la gestione delle spese …

3. Il regolamento dell’Autorità … prevede:a) il termine congruo entro cui i destinatari di una richiesta … devono

inviare i dati …b) la possibilità che l’Autorità invii propri funzionari …c) la possibilità che l’Autorità convochi …d) le modalità di svolgimento dell’istruttoria …e) Le forme di comunicazione degli atti

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Roma, 18/5/06

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

5. Le delibere dell’ Autorità … sono pubblicate sulla Gazzetta ufficiale … e sul sito informatico dell’Autorità

6. … è istituito un apposito ruolo per il personale dipendente dall’Autorità …

7. Il regolamento del personale reca anche la pianta organica …8. Al personale dell’Autorità si applicano i principi di cui al dlgs 30

marzo 2001 n. 165 …9. Al personale dell’Autorità è fatto divieto di assumere altro impiego

o incarico …10. … l’Autorità … può avvalersi di personale assunto con contratto a

tempo determinato di diritto privato11. L’Autorità può altresì avvalersi di personale proveniente da altre

amministrazioni in posizione di comando, distacco, fuori ruolo …12. L’autorità può inoltre avvalersi … di esperti …13. La gestione finanziaria si svolge in base al bilancio di previsione

approvato dall’Autorità entro il 31 dicembre dell’anno precedente a cui il bilancio si riferisce …

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Roma, 18/5/06

Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

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PROBLEMI DA AFFRONTARE

Notevolissima dimensione quantitativa dei nuovi compiti di vigilanza da svolgere in riferimento al Codice: sul piano finanziario, si dovrebbe trattare un ammontare di appalti di servizi e forniture maggiore da 7 a 10 volte quello dei lavori, paria a 106 mld € [1] - 168 mld €[2] rispetto ad un ammontare di appalti di lavori di circa 16 mld €[3]); sul piano della numerosità degli appalti, gli appalti di lavori sopra soglia, censiti presso la Comunità Europea in un periodo breve ma significativo, rappresentano appena il 15% del totale

Notevolissima diversificazione dei settori interessati dagli appalti di servizi e forniture (circa 60 volte maggiore) rispetto agli appalti di lavori, censiti sempre presso la medesima fonte di cui al punto precedente

Modelli normativi, tecnici, funzionali e di mercato dei servizi e delle forniture diversi da quelli adottati nel settore dei lavori: ciò vale, in particolare, per i mercati regolati dei settori speciali ove le logiche da adottare possono essere diverse e più articolate

[1] Dati RGS del 2003 che comprendono le spese rilevate, riportati da CONSIP[2] Dati Confindustria del 2004 che comprendono anche i trasferimenti e altre forme di finanziamento[3] Dati riportati nella Relazione 2004 dell’Autorità

Roma, 18/5/06

MODELLI ORGANIZZATIVI MODELLI ORGANIZZATIVI DI VIGILANZADI VIGILANZA

Ad esempio, potrebbero essere adottateAd esempio, potrebbero essere adottate tecniche consolidate di monitoraggio:tecniche consolidate di monitoraggio: preventivopreventivo

(studi di fattibilità, analisi dei rischi),(studi di fattibilità, analisi dei rischi), concomitante e successivoconcomitante e successivo

(valore aggiunto conseguito)(valore aggiunto conseguito)

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Roma, 18/5/06

Il monitoraggio può essere effettuato su più aree di applicazione:Il monitoraggio può essere effettuato su più aree di applicazione:

Monitoraggio sul processo del fornitoreMonitoraggio sul processo del fornitorecontrollo della adeguatezza e affidabilità del suo modo di lavorare, delle sue competenze, della controllo della adeguatezza e affidabilità del suo modo di lavorare, delle sue competenze, della sua struttura organizzativa; questa area di applicazione è tipica del monitoraggio analitico.sua struttura organizzativa; questa area di applicazione è tipica del monitoraggio analitico.

Monitoraggio sulla conduzione del progetto Monitoraggio sulla conduzione del progetto (Quality Assurance)(Quality Assurance)controllo delle attività dei tempi, dei costi e dei rischi.controllo delle attività dei tempi, dei costi e dei rischi.

Monitoraggio sulla qualità del prodotto Monitoraggio sulla qualità del prodotto

(Quality Control)(Quality Control)controllo del rispetto delle specifiche, sia funzionali che di qualità.controllo del rispetto delle specifiche, sia funzionali che di qualità.

Monitoraggio sulla bontà dell'investimentoMonitoraggio sulla bontà dell'investimentocontrollo del valore aggiunto fornito dal prodotto in relazione all'impiego delle risorse controllo del valore aggiunto fornito dal prodotto in relazione all'impiego delle risorse economiche.economiche.

AREE DI APPLICAZIONE DEL MONITORAGGIOAREE DI APPLICAZIONE DEL MONITORAGGIO

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Roma, 18/5/06

Il Manuale di QualitàIl Manuale di Qualitàcostituisce il modello di riscontro per il costituisce il modello di riscontro per il Monitoraggio sul Monitoraggio sul processo del fornitoreprocesso del fornitore

Il Piano di QualitàIl Piano di Qualitàcostituisce il modello di riscontro per costituisce il modello di riscontro per il Monitoraggio sulla il Monitoraggio sulla qualità dei prodottiqualità dei prodotti

Il Piano di ProgettoIl Piano di Progettocostituisce il modello di riscontro per il costituisce il modello di riscontro per il Monitoraggio sulla Monitoraggio sulla conduzione del Progettoconduzione del Progetto

L'Analisi dei costi e dei beneficiL'Analisi dei costi e dei beneficicostituisce il modello di riscontro per il costituisce il modello di riscontro per il Monitoraggio sulla Monitoraggio sulla bontà dell'investimentobontà dell'investimento

IL MONITORAGGIO SI SVOLGE SEMPRE IL MONITORAGGIO SI SVOLGE SEMPRE A FRONTE DI DOCUMENTI DI RISCONTROA FRONTE DI DOCUMENTI DI RISCONTRO

49

Roma, 18/5/06

RUOLO DEGLI STUDI DI FATTIBILITA’: Verifica della compatibilità tra obiettivi strategici, interventi di attuazione e risorse disponibili

DefinizioneDefinizionedeidei

progettiprogetti

AllocazioneAllocazionerisorserisorsee costie costi

ControlloControlloprogetti progetti in corsoin corso

Programmazione

ObiettiviObiettivie politichee politiche

StrategieStrategieapplicativeapplicativetecniche tecniche

organizzativeorganizzative

IdentificazioneIdentificazioneinterventiinterventie progettie progetti

DefinizioneDefinizionecosticosti

relativirelativi

StudioStudiodidi

fattibilitàfattibilità

MonitoraggioMonitoraggiodei progettidei progetti

SviluppoSviluppoprogettiprogetti

Dimensionamento risorseDimensionamento risorsePianificazione strategicaPianificazione strategica

Lo studio di fattibilità Lo studio di fattibilità costituisce lo snodo tra il costituisce lo snodo tra il processo di processo di pianificazione strategica pianificazione strategica triennale e quello di triennale e quello di programmazione programmazione operativa annuale delle operativa annuale delle RegioniRegioni

RisorseRisorseUmaneUmane

eetecnologichetecnologiche

MONITORAGGIO PREVENTIVOMONITORAGGIO PREVENTIVOStudi di fattibilità

50

Roma, 18/5/06

Esempio di Esempio di analisi di rischio analisi di rischio nell’ambito di nell’ambito di uno studiouno studiodi fattibilitàdi fattibilitàper un progettoper un progettoICT che ICT che comporta comporta l’acquisizione di l’acquisizione di beni e servizibeni e servizi

E’ la quantità di risorse

coinvolte nel progetto.

E’ la difficoltà di adattamento dell’ambiente e alla continua evoluzione ICT offerta dal mercato; è inversamente proporzionale all’esperienza professionale disponibile.

Innovazione tecnologica

Dimensione

Utilizzo di nuovi software di Utilizzo di nuovi software di base, d'ambiente e di base, d'ambiente e di middlewaremiddleware

Il progetto utilizzerà nuovi sistemi operativi, nuovi monitor teleprocessing, nuovi DBMS, nuovi compilatori, nuove interfacce graficheUtilizzo di nuoveUtilizzo di nuovesoluzioni soluzioni

Il progetto attuasoluzioni basatesull'interconnessione,sul mix di reti locali ditelecomunicazioni e geografiche,sulla presenza di gateway, etc.

Utilizzo di software specializzatoUtilizzo di software specializzatoIl progetto necessita di software di tipo sistemistico o applicativo di alta specializzazione e complessità home-made

Dimensione tecnologicaDimensione tecnologicaè la quantità di dati da

trattare, le dimensioni e le curve di traffico, la

realizzazione dei prodotti software relativi

alla soluzione

Dimensione economicaDimensione economicaè l’impegno finanziario

stimato per la progettazione e la realizzazione della

soluzione

Numero Numero di personedi persone

Numero Numero di mesi-personadi mesi-persona

MilioniMilionidi Eurodi Euro

RischioRischio RischioRischio RischioRischioalto >8alto >8

medio 8-4medio 8-4

basso <4basso <4

alto >36alto >36

medio 36-12medio 36-12

basso <12basso <12

alto >3alto >3

medio 3-0.5medio 3-0.5

basso <0.5basso <0.5

Fattori di rischioFattori di rischio

Analisi del rischio di progettoAnalisi del rischio di progetto

Fonte: Mc Kinsey, 1986

Utilizzo di nuovi apparatiUtilizzo di nuovi apparatiIl progetto utilizzerà nuoveapparecchiature rispetto all’esperienza disponibile

Dimensione risorse umaneDimensione risorse umaneNumero di persone interne

ed esterne coinvolte nel progetto e quantità di mesi-

persona

MONITORAGGIO PREVENTIVOMONITORAGGIO PREVENTIVOStudi di fattibilità

51

Roma, 18/5/06

Tecniche di pianificazione e controllo di gestione di progetti

L’impianto di un sistema di programmazione e controllo di gestione dei progetti complessi è oneroso, richiede professionalità alte e ha un

maggior costo: 3–7%maggior costo: 3–7%

Per queste ragioni non viene spesso attuato dal fornitore né preteso dal committente

.

Grafo PERT

Stima delprogetto

Definizione delleattività e delle

relazioni

1

2

3

J F M A M A

Diagramma di pianificazionedelle attività fondamentali Ordini di lavoro

Work Descr.

Pianificazione del personale

Activity

Elenco dei costifondamentali

WBS Elemento Budget Effettivo

S CEMICS

S1

S

S1

AT

INT

PDR

SRR

2

1

5

8 6 7

910

34

Stima deitempi

Sforso infunzione delle

attività

Pianificazione delle attivitàin funzione del tempo

Grafo PERT aggiornato

Valore conseguito in terminidi raggiungimento delle pietre miliari

Budget Autorizzazionea procedere

Costi in lire

Costoin

lire

Strutturazione del lavoro

Tempificazione deicarichi di progetto

Sforso infunzione delle

attività aggiornate

Oredi

lavoro

Diagramma di caricodel personale

Budgetespresso inore di lavoro

Lavoro effettuato

Costi in lirePietre miliari superate

Andamento dell’usodel budget

Pietre miliari superate

Rapporto sui valorifondamentali conseguiti

WBS Elemento Valore conseguito

Valore di riferimento

Fonte: Boehm, B.B., Software Engineering Economics, Prentice Hall, 1981

MONITORAGGIO CONCOMITANTEMONITORAGGIO CONCOMITANTEControllo degli stati di avanzamento

Tuttavia, i progetti privi diTuttavia, i progetti privi diStudi di fattibilitàStudi di fattibilitàe di Programmazione e di Programmazione controllo di tempi e costicontrollo di tempi e costicostano circa il costano circa il 30% in più30% in più

52

Roma, 18/5/06

Momento attualeMomento attuale

ACWP

BCWS

ETC

EAC

VAC

BAC

Data programmatadi fine progetto

Data aggiornatadi fine progetto

Slittamento

CVSV

Costi

Tempi

CONTROLLO DI GESTIONE DEI PROGETTI

Indicatori di base: BCWS Costo del lavoro programmato calcolato a costi budgettari BCWP Costo del lavoro eseguito calcolato a costi budgettari ACWP Costo effettivo del lavoro calcolato a costi effettivamente sostenuti

Indicatori finali: BAC Budget alla fine del progetto EAC Stima del costo alla fine del progetto CV Variazione del costo (ACWP – BCWP) SV Variazione di costo programmata (BCWS – BCWP) VAC Variazione di costo effettiva alla fine del progetto (EAC – BAC) ETC Stima del costo del progetto CPI Indice di prestazione del costo (BCWP/ACWP) SPI Indice di prestazione della programmazione BCWP/BCWS)

La metodologia del “Valore aggiunto conseguito” di controllo di gestione dei progetti richiede una precisa contabilità dei costi

BCWP

MONITORAGGIO CONCOMITANTEMONITORAGGIO CONCOMITANTEControllo degli stati di avanzamento

53

Roma, 18/5/06

DIAGRAMMA ESPLICATIVO degli indicatori prestazione: CPI (Efficienza finanziaria) e SPI (Efficienza di programmazione)

SPI

1.18Realizzazione in anticipo e Costi superioria quanto programmato

Realizzazione in ritardo eCosti superiori a quanto programmato

0.82

0.86

0.90

0.95

0.98

1.02

1.06

1.10

1.14

0.82 0.86 0.90 0.95 0.98 1.02 1.06 1.10 1.14

OBIETTIVI: CPI: da 0,95 a 1,08 SPI: da 0,95 a 1,081.00C

PI

1.00

RealizzazionEccezionale: CPI & SPI> 1,15

RealizzazioneMolto buona: CPI & SPI> 1,1RealizzazioneSoddisfacente:CPI & SPI > 1,0

RealizzazioneSufficiente: CPI or SPI > 0,90

RealizzazioneInsoddisfacente: CPI or SPI < 0.90

Origine che parte da:CPI = 0,82SPI = 0,82

Realizzazione in anticipo eCosti superiori a quanto programmato

Realizzazione in anticipo e Costi inferioria quanto programmato

Fonte: Larry Szutenbach. US Navy Earned Value Management

Integrated Program Management ConferenceNovember 2001

Sanità Futura 2005 - Ruolo dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici Estratto dalla Relazione 2005 al Parlamento a cura di Augusto, Leggio Direttore dell’Osservatorio dei lavori pubblici a.leggio@avlp.it 54

CPI

Roma, 18/5/06

DIAGRAMMA CHE INDICA LA PRESTAZIONE COMPLESSIVA MEDIA (BARICENTRO) DI UN INVESTIMENTO COMPOSTO DA PIU’ APPALTI

0.820.840.860.880.900.920.940.960.981.001.021.041.061.081.101.121.141.161.18

0.82 0.84 0.86 0.88 0.90 0.92 0.94 0.96 0.98 1.00 1.02 1.04 1.06 1.08 1.10 1.12 1.14 1.16 1.18

SPI

CP

I

*Baricentro

Realizzazione in anticipo e Costi superioria quanto programmato

Realizzazione in anticipo e Costi inferioria quanto programmato

Realizzazione in ritardo eCosti superiori a quanto programmato

Realizzazione in anticipo eCosti superiori a quanto programmato

Fonte: Larry Szutenbach. US Navy Earned Value Management

Integrated Program Management ConferenceNovember 2001

Origine che parte da: CPI = 0,82; SPI = 0,82

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CPI

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CONCLUSIONICONCLUSIONINel contesto tratteggiato, che presenta complessità derivanti Nel contesto tratteggiato, che presenta complessità derivanti dall’accelerazione dei processi di sviluppo, da maggiori dall’accelerazione dei processi di sviluppo, da maggiori opportunità, ma anche da rischi e minacce che superano i confini opportunità, ma anche da rischi e minacce che superano i confini nazionali, l’unica via ragionevolmente percorribile consiste, in una nazionali, l’unica via ragionevolmente percorribile consiste, in una logica di cooperazione, nella definizione di un percorso basato su logica di cooperazione, nella definizione di un percorso basato su nuove tecniche di monitoraggionuove tecniche di monitoraggio e su e su cinque pilastricinque pilastri: :

* * IINFORMATICANFORMATICA

* * DDECENTRAMENTOECENTRAMENTO

* * EESTERNALIZZAZIONESTERNALIZZAZIONE

* * AARCHIVISTICARCHIVISTICA

* * SSEMPLIFICAZIONEEMPLIFICAZIONE

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Appendice normativa Direttive CE

Direttiva 92/50/CE del 18.6.1992 (modificata da direttiva 97/52/CE del 13.10.1997) in materia di servizi.Direttiva 90/531/CE del 17.9.1990 e Direttiva 93/38 del 14.6.1993 (modificata da direttiva 98/4 CE del 16.2.1998) in materia di appalti degli enti erogatori di acqua, energia, gas, energia termica, degli enti che forniscono servizi di trasporto e degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni .Direttive n.77/62 del 21.12.1976, n.80/767 e n. 88/295/CE del 22.3.1988,e Direttiva 93/36/CEE del 14.6.1993 (modificata da direttiva 97/52/CE del 13.10.1997), in materia di forniture.Direttiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postaliDirettiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di serviziRegolamento 1874/04 del 28.10.2004 modificazione soglia applicazione direttive 17 e 18/2004Regolamento 1564/2005 del 7.9.2005 modelli formulari bandi e avvisi

Normativa nazionaled.lgs. 24.7.1992 n.358– Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture in attuazione delle direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE E 88/295/CEE. (come modificato dal d.lgs.. 20.10.1998 n.402)d.lgs. 157/1995 – Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi (testo modificato dal decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 65, in G.U. n. 70 del 24 marzo 2000)d.lgs. 158/1995 – Attuazione delle direttive 90/531/CEE e 93/38/CEE relative alle procedure di appalti nei settori esclusi  (testo come aggiornato dal decreto legislativo 25 novembre 1999, n. 525)D.P.R. 18.4.1994 n. 573 regolamento per la semplificazione delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture di importo sotto sogliaLegge 18.4.2005 n. 62 legge comunitaria 2004 Programma di razionalizzazione della spesa pubblica - ConsipLegge 23 dicembre 1999, n. 488 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2000), art. 26. Acquisto di beni e serviziDecreto Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica 24 febbraio 2000 Conferimento alla Consip S.p.A. dell'incarico di stipulare convenzioni e contratti quadro per l'acquisto di beni e servizi per conto delle amministrazioni dello StatoCircolare del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica 23 giugno 2000, n. 1 - Convenzioni di cui all'art. 26, L. 23 dicembre 1999, n. 488, ed attività affidate alla Consip S.p.A. ai sensi del D.M. 24 febbraio 2000

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Legge 23 dicembre 1999, n. 488 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2000), art. 26. Acquisto di beni e serviziDecreto Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica 24 febbraio 2000 Conferimento alla Consip S.p.A. dell'incarico di stipulare convenzioni e contratti quadro per l'acquisto di beni e servizi per conto delle amministrazioni dello StatoCircolare del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica 23 giugno 2000, n. 1 - Convenzioni di cui all'art. 26, L. 23 dicembre 1999, n. 488, ed attività affidate alla Consip S.p.A. ai sensi del D.M. 24 febbraio 2000Legge 23 dicembre 2000, n. 388 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2001), art. 58. Consumi intermedi, art. 59. Acquisto di beni e servizi a rilevanza regionale degli enti decentrati di spesa , art. 60. Analisi dei mercati dei prodotti acquistati dalla pubblica amministrazione , art. 61. Spese per l'energia elettrica, postali e per combustibili Convenzione per la realizzazione e gestione delle attività di cui alla legge 23 dicembre 1999, n. 488, e alla legge 23 dicembre 2000, n. 388 tra il Dipartimento dell’Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi del Tesoro del Ministero dell’economia e delle finanze e la Consip S.p.a. per il triennio 2005-2007, sottoscritta il 4 marzo 2005Legge 28 dicembre 2001, n.448 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2002), art. 24. Patto di stabilità interno per province e comuni, art. 32. Contenimento e razionalizzazione delle spese Legge 24 dicembre 2003, n.350 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004), art. 3. Disposizioni in materia di oneri sociali e di personale e per il funzionamento di amministrazioni ed enti pubblici Decreto Legge 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2004, n. 191 - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica, art. 1. Interventi correttivi di finanza pubblica, co. 4D.P.C.M.11 novembre 2004, n.325 - Regolamento per le procedure di gara non concluse bandite dalla CONSIP S.p.a. Legge 23 dicembre 2005, n.266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale dello statoEnti localiD. lgs 18.8.2000 n.267 Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali a norma dell'articolo 31 della legge 3 agosto 1999, n. 265legge costituzionale 18.10.2001 n.3legge 5.6.2003 n.131

GiurisprudenzaCorte Costituzionale n. 272 del 13.6.2004Tar Sardegna 2.8.2005 n.1729, Tar Friuli 15.7.2005 n.634, Tar Lazio 2.9.2005 n.6581Autorità Garante Concorrenza e MercatoProvvedimento n. 14414 del 15.6.2005 sul trasporto pubblico localeParere del 13.9.2005 sui servizi idrici

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GRAZIE GRAZIE PER PER

L’ATTENZIONEL’ATTENZIONE