SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, … · agotamiento de la vía administrativa y defectos en la demandada que no permiten verter pronunciamiento sobre el fondo

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CÉDULA DE NOTIFICACIÓN

Notificando: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Rotulado a: Para Lie. Jainse Jiménez.

Notifiqué mediante cédula, la resolución de las ocho horas con cuarenta y minutos del cinco de

Febrero del 2013 del SALA PRIMERA

Expediente: 09-000122-1027-CA Forma de Notificación: FAX: 22204361

Copias: NO

Se hace saber:

RESOLUCIÓN

Exp. 09-000122-1027-CA

Res. 000143-F-S1-2013

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho

horas cuarenta minutos del cinco de febrero de dos mil trece.

Teléfonos: (506) 2295-3658 o 2295-3659, correo electrónico [email protected]

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Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo yCivil de Hacienda por ORTOPÉDICA BIOMET COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA,representada por apoderado generalísimo sin límite de suma, Luis Alejandro Bermúdez, noIndica segundo apellido, administrador de negocios; contra el ESTADO, representado porel procurador, Alejandro Arce Oses, vecino de Heredia, la CONTRALORÍA GENERAL DELA REPÚBLICA, representada por los contralores, Rosa María Fallas Ibáñez, vecina deHeredia, Adolfo Johanning Pérez, vecino de Heredia, Jaínse Marín Jiménez, soltero,Esteban Villalobos Fernández, soltero, vecino de Cartago, CAJA COSTARRICENSE DESEGURO SOCIAL, representada por su apoderada general judicial, Susan NaranjoLópez, soltera, EUROCIENCIA COSTA RICASOCIEDAD ANÓNIMA, representada porsu apoderado generalísimo sin límite de suma, Alfredo Acedo Machado, economista.Figura como apoderado especial judicial de la actora, Rodolfo Saborío Valverde, DianaCoto León. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas,casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1.- Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor

estableció proceso de conocimiento, cuya pretensión fue ajustada en la audiencia

preliminar, para que en sentencia se declare: na) ...la nulidad absoluta de la resolución

R-DCA.502 de las 10:00 horas 25 setiembre de 2008, adoptada por la División de

Contratación Administrativa de la Contralor/a General de la República, debido a que

admitió a trámite de los recursos de apelación en contra del acto de adjudicación de la

Licitación Pública 2008LN-000001-1142 promovida por la Caja Costarricense de SeguroSocial, en clara violación del articulo 88 de la Ley de Contratación Administrativa, ya queno fueron presentadas con las Impugnaciones las pericias que exige dicho numeral, b)Declarar que la resolución R-DCA-671-2008 de las 13:00 del 19 de diciembre de 2008.emitida por la División de Contratación Administrativa de la Contralorfa General de laRepública, es absolutamente nula por violatoria de los principios de eficiencia yencada, yviola abiertamente los principios de proporcionalidad yrazonabilidad, yen ese sentido laanulación de la adjudicación afavor de Ortopédica Biomet Costa Rica S.A. fue arbitrarla e

Teléfonos: (506) 2295-3658 o2295-3659, correo electrónico [email protected]

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ilegítima, c) Que se declare la nulidad absoluta del oficio GL. 15-640-2009 mediante elcual

la Gerencia de Logística de la Caja Costarricense de Seguro Socialreadjudlcó a favorde la

empresa Eurociencia S.A. la Licitación Pública 2008LN-000001-1142. d) Que se declare la

nulidadabsoluta del contrato C-5473-2009 suscrito entre la Caja Costarricense de Seguro

Social y la empresa Eurociencia S.A. para cmplir con el objeto del proceso licitatorio

2008LN-000001-1142. Subsidiaria. Que en caso que los mecanismos cautelares no

operen en tiempo para impedir la anulación Ilegítima de la adjudicación de la Indicada

Licitación Pública ni su exclusión como potencial adjudlcatarla, debe declarase que la

resolución Impugnada es absolutamente nula y que como consecuencia, deben resarcirse

a mi representada el lucro cesante del contrato de la adjudicación ilegítimamente anulada,

losa daños y perjuicios, y los intereses sobre esas sumas, contabilizados a partir del

momento de la actuación Ilegítima impugnada. Que la condena sobre estos extremos debe

hacerse en abstracto, quedando su liquidación para la etapa de ejecución de sentencia,

como lo permite elartículo 163 del Código de rito."

2.- La parte demanda contestó negativamente. El representante estatal opuso las

excepciones de falta de derecho, falta de legitimación ad causam pasiva y activa, falta de

interés actual, prescripción y caducidad. Por su parte, los apoderados de la Contraloría

opusieron las de litis consorcio necesario y falta de derecho. La apoderada de la Caja

interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva. El apoderado

de Eurociencia opuso las de acto no susceptible de impugnación, acto consentido, falta de

agotamiento de la vía administrativa y defectos en la demandada que no permiten verter

pronunciamiento sobre el fondo (las que fueron rechazadas en audiencia preliminar).


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3.- Se señalaron las 9 horas 20 minutos del 13 de agosto de 2010, para llevar a

cabo la audiencia preliminar, oportunidad en que hicieron uso de la palabra los

representantes de ambas partes. En esta se aclaró la pretensión.

4.- El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, integrada por la Jueza

Grace Loaiza Sánchez y los Jueces Eduardo González Segura, David Fallas Redondo, en

sentencia no. 132-2010 de las 11 horas 30 minutos del 2 de marzo de 2011, resolvió: "Se

acoge la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Estado. Se rechaza la

defensa de caducidad opuesta por Eurociencia Costa Rica S.A. Se rechazan las

excepciones defalta delegitimación pasiva y activa opuestas, falta deinterés actual y falta

de derecho opuestas porlosrestantes demandados. Se declara con lugar lademanda. Se

anulan las siguientes conductas administrativas: 1) Resolución N° R-DCA-502-2008

dictada por la Contraloría General de la República. 2) Resolución N° R-DCA-671-2008

dictada por la Contraloría General de la República. 3) Oficio N° GL-15-640-2009 emitido

por la Caja Costarricense de Seguro Social. 4) Contrato administrativo N° C-5473-2009

suscrito entre la Caja Costarricense del (sic) Seguridad Socialy Eurociencia Costa Rica

S.A. Son ambas costas de esta acción a cargo de los demandados condenados. Se exime

al actor delpago de ambas costas respecto del Estado. "

5.- Todos los representantes de las partes formulan sendos recursos de casación

indicando las razones en que se apoyan para refutar la tesis del Tribunal.

6.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de

ley. En la decisión de este asunto participó la magistrada suplente Fernández Brenes.

Redacta la magistrada LeónFeoli


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CONSIDERANDO

I.- La Caja Costarricense del Seguro Social (en lo sucesivo abreviado como CCSS)

abrió una licitación pública para la adquisición de reemplazos de cadera, en la que

participaron, entre otros, las empresas Eurociencia S.A., EOS S.A. y Biomet S.A., y en la

cual resultó adjudicataria esta última. Inconformes, las restantes oferentes impugnaron el

acto de adjudicación ante la Contraloría General de la República (en adelante CGR), la cual

revocó la adjudicación por considerar que la plica de Biomet no cumplía con lo solicitado

en el cartel, declarándola, al mismo tiempo, como Inelegible. Ante ello, Biomet S.A.

formuló este proceso para que, en lo medular y según el ajuste de pretensiones realizado

en la audiencia preliminar, se declare la nulidad de los oficios R-DCA-502-2009 y

R-DCA-671-2009. En el caso del primero, por considerar que los recursos formulados en

sede administrativa no cumplían con los requerimientos de admisibilidad, por lo que

debieron haber sido rechazados, y el segundo, por cuanto la anulación de la adjudicación

a favor de Biomet resulta contraria a los principios de razonabllidad y proporcionalidad.

Asimismo, requiere se anule la readjudicación a favor de Eurociencia (oficio

GL. 15-640-2009) y el respectivo contrato C-5473-2009. En forma subsidiaria, pidió el

resarcimiento del lucro cesante, los daños y perjuicios y los intereses sobre dichos

montos. Todos los demandados (CCSS, CGR, el Estado y Eurociencia) contestaron en

forma negativa e interpusieron la excepción de falta de derecho. Se formuló, además, la

de falta de legitimación, activa y pasiva por parte de la CCSS y la representación estatal, a

la cual, esta última, adicionó la de falta de interés. Por su parte, Eurociencia, junto con las

anteriores defensas, alegó las de acto no susceptible de impugnación, falta de

Teléfonos: (506) 2295-3658 o 2295-3659, correoelectrónico [email protected]

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06/25/2013 10:18 am From: To: 22204361 Page: 6

agotamiento de la vía administrativa, acto consentido y defectos que impiden verter

pronunciamiento en cuanto al fondo. El Tribunal acogió la excepción de falta de

legitimación pasiva opuesta por el Estado, declaró con lugar la demanda y anuló las

resoluciones mencionadas, el oficio GL-15-640-2009, así como el contrato C-5473-2009.

En cuanto a las costas, dispuso que los demandados que fueron condenados las debían

asumir pero eximió al actor respecto de las del Estado. Todos los accionados plantearon

recurso extraordinario de casación.

II.- En etapa de admisibilidad, esta Sala rechazó el recurso interpuesto por

Eurociencia debido a que fue presentado en forma extemporánea y se admitieron los

formulados por la CGR, la CCSS y el Estado. Ahora bien, de un análisis detallado de los

agravios esbozados por la representación legal de la entidad descentralizada y por la

Procuraduría General de la República, se puede observar que ambos se dirigen a

cuestionar la condena en costas dispuesta en la sentencia, lo cual hacen con base en

razones similares. En virtud de lo anterior, se analizarán en forma conjunta, a efectos de

evitar reiteraciones o remisiones innecesarias en la sentencia.

Recurso de la Contraloría General de la República

III.- En su único agravio, aunque con distintas subdivisiones, Inicia criticando que

la sentencia sustentara toda su motivación en el hecho de que, durante el trámite

impugnaticlo, no fueron aportados los criterios técnicos suficientes, según lo preceptúa el

numeral 88 de la Ley de Contratación Administrativa (en adelante, referido como LCA), y

que por lo tanto, las apelaciones eran inadmisibles. Afirma, se pretirió prueba y se

aplicaron en forma errónea normas legales, se dejaron de aplicar otras y se motivó


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indebidamente el fallo, por lo que plantea su recurso según los incisos a, b, c y d del

artículo 138 del CPCA. Recrimina que el Tribunal "no comprendió la resolución 502-08 y

además no tomó en cuenta y/o no le dio el debido valorprobatorio a todos los criterios

técnicos Internos"y "externos" que eran parte de las apelaciones presentadas ante el

órgano contralor." Explica la diferencia entre un error de hecho y un error de derecho, y

agrega que el artículo 88 de la LCA fue reglamentado para precisar cómo debe ser

entendido y aplicado, ya que la norma legal no Indica las características que deben

presentar las motivaciones o criterios técnicos junto con la impugnación. A partir de los

numerales 178 y 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, destaca que

el análisis de admisibilidad va más allá de exigir un criterio técnico formal adjunto a la

apelación, contrario a lo que Indicó el Tribunal. Detalla, la regulación Infralegal utiliza el

vocablo "procurar", por lo que el órgano competente puede detectar aquellas gestiones

cuya inadmislbilidad sea prácticamente evidente. Arguye, los estudios de la CCSS, los

cuales versan tanto sobre aspectos técnicos como elementos fáctico-técnicos, como la

aplicación de la fórmula para calcular el puntaje, fueron rebatidos en forma razonada por

EOS y Eurociencia. Por ello, al referirse el recurso sobre otros puntos, la CGR se

encontraba imposibilitada de rechazar los recursos. Manifiesta, según la disposición 177

del RLCA, cuando se pudiere presentar la totalidad de los estudios técnicos en el

momento de la apelación, esto deberá acreditarse en el procedimiento y luego se harán

llegar, tal y como sucedió, según dice, en el presente caso, ya que la resolución 502-08

resolvió que se les diera acceso a las muestras para que luego aportaran el criterio

técnico. Cuestiona la conclusión del Tribunal en cuanto a que ambas apelaciones adolecían


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de motivaciones técnicas. Auna, si en la sentencia solo estaba referenciando el recurso de

Eurociencia, así se debió motivar, lo que no ocurrió. Posteriormente, analiza ambas

impugnaciones a efectos de demostrar que sí cumplían con el requerimiento exigido,

Iniciando por el de EOS. Remite a los folios 55 y 61 del expediente administrativo de la

CGR. Señala que los técnicos de EOS realizaron explicaciones técnicas de manera que

fueran fácilmente comprensibles por los funcionarios del órgano contralor, explicadas en

un lenguaje coloquial, no médico, entendible para los operadores jurídicos y no jurídicos

del jerarca Impropio. Además, manifiesta, se aportaron criterios técnicos de especialistas

que no forman parte del grupo económico CEFA, como lo son los rendidos por el Dr.

Montero y el Dr. Oreamuno, siendo que estos no fueron analizados en forma detallada por

el Tribunal. Reprocha, se resolvió el asunto bajo un criterio de la *nulidad por la nulidad

misma", lo que transgrede los principios constitucionales de proporcionalidad y

razonabilldad, así como el denominado "pro accioné'. Se desconoce, dice, la noción

antiformalista de la contratación administrativa, así como las máximas jurídicas de eficacia

y eficiencia que regula el artículo 4 de la LCA. Menciona diversas resoluciones tanto del

Tribunal Contencioso, como de las Sala Primera y Constitucional. También cita los

numerales 221, 222, 224, 225, 260, 269, 292, y 304 de la LGAP, en relación con el citado

principio antlformallsta. Acusa, el Tribunal buscó una Innecesaria y desproporcionada

formalidad externa, lo que generó otro vicio de motivación de la sentencia en aplicación

de los preceptos 57, 119, 122 y 220 del CPCA en concordancia con las disposiciones 153

del Código Procesal Civil y 136 de la LGAP, todo de conformidad con los incisos a, b, c y d

del artículo 138 del CPCA. Según destaca, con base en lo anterior, acredita una indebida


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valoración de la prueba por parte del Dr. Montero, ya que le restaron valor probatorio

debido a que emitió el criterio de manera particular, sin que le fuera solicitado por el

órgano competente de la CCSS y porque, además, no lo hizo como miembro del Comité

Técnico de Ortopedia y Traumatología de dicha entidad, el cual integra. Se manifiesta

inconforme con el argumento del Tribunal en cuanto a que, si la licitación es de la CCSS, el

apelante tiene la obligación de aportar un criterio de una comisión de dicho ente. Narra,

luego de que se hicieron llegar los criterios técnicos sobre las muestras, según se resolvió

en el acto 502-08, se generaron gestiones y oficios entre los apelantes y la CCSS según

consta en los folios 345, 363 a 365, 584 a 591 y 594 a 605 del expediente de la CGR para

que finalmente hicieran llegar los criterios técnicos sobre las muestras, los cuales ni

siquiera fueron mencionados por el Tribunal, lo que aduce como un error en la

motivación, y concluyó erróneamente el incumplimiento del artículo 88 de la LCA. Vuelve a

mencionar el criterio del departamento de ventas Institucionales e industria y del Dr.

Oreamuno para acusar una preterición de prueba. En cuanto al recurso administrativo de

Eurociencia, la representación legal de la CGR expone los distintos alegatos formulados

contra la oferta adjudicada, los cuales no se limitaron a la forma del tallo en su porción

distal. Sobre este punto, arguye, "queda evidenciado que la admisión del recurso de

apelación de EUROCIENCIA, Iba mucho más allá que el recurso se hiciere acompañar

(desde su presentación) o no de un formal criterio técnico para acreditar el

incumplimiento de la oferta de BIOMET con respecto a la forma del tallo que exigía el

cartel." Destaca, la sentencia se sustentó en una lectura formalista del artículo 88 de la

LCA, por lo que se acredita, dice, un vicio de motivación del fallo. Alega que el recurso se


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encuentra sustentado por un criterio técnico, no emitido por el señor Acevedo, sino por

un técnico de la materia de las prótesis de reemplazo de cadera. Se aportaron, manifiesta,

criterios del Dr. DJ.W. Me Minn, cirujano ortopedista experto y consultor en la materia, de

un ortopedista que forma parte del Real Hospital de Ortopedia del Reino Unido y del

Hospital Blrmlngham Nuffield del Reino Unido, así como de Taperloc, todos los cuales

fueron preteridos. Agrega, el señor Acevedo, como economista, podía elaborar criterios

técnicos en temas como la debida calificación de las ofertas y los puntajes obtenidos en

las tablas de ponderación. Reitera la existencia de un vicio en la motivación de la

sentencia, toda vez que el Tribunal sustentó su fallo en que el artículo 88 de la LCA obliga

a tomar la decisión de admisibilidad en ese único momento, lo que genera la nulidad de lo

actuado, lo que no se ajusta a las normas citadas en cuanto al momento en el cual se

puede realizar un pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso, lo cual liga a un

quebranto de normas sustantivas. Acota, el recurso versaba, además del indicado aspecto

técnico, sobre los puntajes en el precio, publicaciones, experiencia clínica, entre otros,

sobre los cuales sí estaba el sustento técnico, lo que obligaba, por solo esta circunstancia,

a admitir la impugnación. Critica, en aplicación del artículo 177 del RLCA, que los

apelantes indicaron que requerían las muestras que formaban parte del expediente

administrativo para esgrimir todos sus argumentos, acceso que se autorizó mediante la

resolución 502-08, circunstancia que no fue valorada por el Tribunal. Aduce, se incurrió en

un error en la motivación en cuanto a todas las circunstancias relativas al resto de normas

legales y reglamentarias que son de obligada aplicación para cada análisis de admisibilidad

que lleva a cabo la CGR, y en que no valoró la prueba documental admitida en la segunda


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06/25/2013 10:20 am From: To: 22204361 Page: 11

parte de la audiencia preliminar. En otro orden de ideas, plantea que el excesivo

formalismo quebranta el parámetro de proporcionalidad, razonabilidad y lógica. En cuanto

a los primeros, afirma que las consideraciones formuladas no pueden ser consideradas

como necesarias o idóneas. Arguye, "entender que el artículo 88 de la LCA le impone a la

CGR rechazaren admisibilidadelrecurso en caso de no venir acompañado de un dictamen

o estudio formal, significaría que, por una omisión del apelante, la CGR se vería

Inhabilitada a ejercer sus competencias de fiscalización respecto al proceso de

contratación que se trate [...] aunque considere que existe motivo suficiente para conocer

el fondo del asunto [...]"

IV.- De manera subsidiaria, endilga una violación directa de ley. Cuestiona la

Interpretación brindada al numeral 88 de la LCA por considerar que vulnera el principio de

legalidad al ir más allá de lo que su texto establece. Alega, el vicio también se genera

debido a que se produce una "restricción desproporcionada al derecho a la salud

constitucional que tienen los asegurados que esperan desde hace muchos años la ansiada

cirugíade cadera para mejorar un poco su deteriorada calidad de vida." Dice, el fallo debió

fundarse en los artículos 33, 21, 41, 182, 183 y 184 de la Constitución Política, así como

el 1, 8, 9, 10, 11, 17, 28, 20, 37 y concordantes de la Ley Orgánica de la Contraloría

General de la República además de la jurisprudencia de la Sala Constitucional. De Igual

forma, menciona los preceptos 4, 5, 6, 42, 85, 86 y concordantes de la LCA y 51, 52, 84,

174, 177, 178, 179, 180 de su Reglamento. Analiza de manera general al concepto de la

discrecionalldad administrativa, para afirmar que tanto la Constitución como las leyes

remiten la verificación de su buen uso en contralores como la CGR "porquelo que importa


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06/25/2013 10:20 am From: To: 22204361 Page: 12

es la satisfacción de alguna meta preestablecida' como la vigilancia de la Hacienda

Pública. Se refiere al principio de legalidad, para lo cual recurre a autores extranjeros y

realiza una disertación en cuanto a lo que ha de entenderse por este, aclarando que no se

debe limitar a lo que establece la norma. Dice, "se ha superado la concepción delprincipio

de legalidad entendido desde una perspectiva normativa, convirtiéndolo en una

categorizaclón más amplia que comprende en ese silogismo a todos los componentes

visibles e Invisibles de la regularidad sustancial' y propugna lo que denomina "una

interpretación ontológica en la dialéctica norma-realidad, en la que no puede desecharse

la moralidad pública como una parte sustancial del mecanismo..." De conformidad con el

numeral 16 de la LGAP, destaca, la CGR puede valorar en forma casuística si es

estrictamente necesario contar con el Insumo de un formal criterio técnico, como

actuación del principio de proporcionalidad. Señala, en el presente caso, Biomet no logró

acreditar que su oferta cumpliera el cartel, por lo que no era necesario solicitar un criterio

técnico-médico para poder referirse a ese incumplimiento. Incluso, arguye, Biomet

reconoció tácitamente que no cumplía el cartel en un 100%, el cual no objetó. Agrega, la

CGR podía resolver las apelaciones luego de un serio, exhaustivo y concienzudo análisis

del cartel y la oferta del adjudicatario. Hace referencia a un antecedente del Tribunal

emitido en lo que considera un sentido contrario, lo cual genera el quebranto del principio

de seguridad jurídica. Lo recién expuesto, concluye, también genera una insuficiente e

incorrecta motivación de la sentencia.

V.- El recurso del órgano contralor plantea en forma confusa y desordenada un

sinnúmero de argumentos, así como diversos motivos, todos entremezclados, lo que hace


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difícil su distinción a efectos de una adecuada separación y estructuración. Muestra de lo

anterior es la referencia conjunta de los incisos a, b, c y d del artículo 138 del CPCA como

fundamento del recurso planteado, la cual es realizada respecto de buena parte de los

alegatos. Al margen de lo anterior, lo cierto es que las inconformidades del casacionista

pueden sintetizarse en los siguientes puntos: a) indebida valoración de la prueba debido a

que, en la especie, las apelaciones presentadas ante la CGR resultaban admisibles,

además de que sí contenían los estudios técnicos exigidos en la normativa; y, b) la oferta

adjudicada originalmente incumplía el cartel, lo cual era evidente, de lo que deriva la

improcedencia de solicitar un criterio técnico. De igual forma, si bien se menciona el tema

de la falta de motivación, esta parece estar ligada como un argumento tangencial a la

validez de los anteriores aspectos y no realmente como un motivo de índole formal. Si

bien los argumentos jurídicos esbozados resultan profusos y variados, lo cierto es que

todos ellos se dirigen a sustentar alguna de estas dos tesis, por lo que la presente

resolución se abocará a tales extremos. Empero, para dichos efectos, es necesario

referirse, como punto de partida, a las consideraciones realizadas por el Tribunal para

acoger la demanda incoada. En primer término, en cuanto a la interpretación del numeral

88 de la LCA, afirma que su redacción Imperativa, unida al hecho de que el precepto fue

reformado en tal sentido, lleva a los juzgadores de instancia a concluir que los criterios

técnicos a que refiere la norma constituyen un requisito esencial de admisibilidad, que

como tal, no es subsanable. Lo anterior deriva, según el fallo impugnado, en la existencia

de un vicio sustancial del procedimiento, el cual genera la nulidad de la resolución

R-DCA-502-2009 en la que se admitieron los recursos de apelación formulados por EOS y


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la R-DCA-671-2009, la cual dispuso la anulación de la adjudicación y exclusión del

adjudicatario. Esto genera, en la óptica del Tribunal, la nulidad no solo de dicho acto de

trámite, sino también de todas las resoluciones posteriores, en particular la

R-DCA-671-2009. No obstante lo anterior, esta última fue analizada en cuanto a sus

elementos constitutivos, concluyendo que también adolecía de una disconformidad con el

ordenamiento Jurídico, y ajena al problema anteriormente planteado. Ello por cuanto se

expuso que el acudir a criterios técnicos para rebatir la opinión de los expertos adquiere

una connotación de principio general en esta materia, al tiempo que aduce una Infracción

a las máximas de razonabilidad y proporcionalidad en el actuar de la CGR en la medida en

que se apartó de la necesidad de contar con criterios técnicos y científicos para resolver

las apelaciones, haciendo una lectura propia de los requisitos cartelarios. Sobre este

punto, auna, el argumento planteado en sede jurisdiccional sobre el Incumplimiento

relativo al tallo femoral no es atendible, en la medida en que se prescindió de la prueba

ofrecida originalmente, y en consecuencia, se carecía de los insumos necesarios para

valorar tal extremo.

VI.- A partir del anterior recuento, se puede observar que dos puntos identificados

del recurso, así como los basamentos de la sentencia cuestionada, se agrupan en torno a

la nulidad decretada de cada uno de los actos citados, a saber R-DCA-502-2009 y

R-DCA-671-2009, lo que obliga a analizarlos en forma separada, y en el orden indicado,

sea, iniciando con el acto de trámite para luego proceder al estudio del acto definitivo. Así,

el primer punto que debe analizarse es la interpretación realizada por el Tribunal en torno

a los efectos del artículo 88 de la LCA, el cual indica: "El recurso de apelación deberá


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indicar, con precisión, la infracción sustancial del ordenamiento jurídico que se alegue

como fundamento de la impugnación. Cuando se discrepe de los estudios que sirven de

motivo a la administración para adoptar su decisión, el apelante deberá rebatir, enforma

razonada, esos antecedentes; para ello, deberá aportar los dictámenes y estudios

emitidos por profesionales calificados. / En los casos en que se apele un acto de

readjudicación, la impugnación, únicamente deberá girar contra las actuaciones realizadas

con posterioridad a la resolución anulatoria, y cualquier situación que se haya conocido

desde que se dictó el acto de adjudicación estará preclufda." (el subrayado es suplido).

Sobre este punto, los juzgadores de instancia sostuvieron que se trataba de un requisito

de admisibilidad esencial de las impugnaciones, el cual es insubsanable, y que fue

Incumplido por los apelantes ante la CGR, ya que no acompañaron sus reclamos de estos

criterios técnicos. Se trata, desde esta óptica, de un vicio procedí mental. No obstante lo

anterior, esta Cámara discrepa de la forma en que se aplicó en la especie el precepto

mencionado. De la norma recién trascrita, ciertamente se colige el deber del recurrente de

fundamentar adecuadamente su impugnación, haciendo particular énfasis en los

supuestos en que se cuestione la valoración de aspectos técnicos, en cuyo caso, la norma

exige la presentación de criterios emitidos por profesionales calificados. La razón de ser

de esta disposición es, sin duda, que las apelaciones se sustenten en elementos técnicos

con base en los cuales se contradiga lo actuado por la Administración contratante al

momento de valorar las ofertas, especialmente cuando se trata de cuestiones cuya

apreciación supone cierto grado de experticia. Con esta medida, se pretende evitar la

necesidad de entrar a conocer recursos formulados sobre la base de meras


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inconformidades genéricas, sin precisar en qué radica el vicio alegado. Tratándose decuestiones de índole técnica, e, deber de fundamentar e, recurso en materia decontratación administrativa (art. 88 LCA) supone la incorporación de los elementos deJuicio de carácter objetivo que llevan ala parte aconsiderar que la Administración incurrióen un yerro al momento de apreciarlos, de ahí la exigencia impuesta. Ahora bien, el punto

medular del recurso, según se indicó, se circunscribe a determinar si este requerimiento

se cumplió o no en el presente caso. Un primer aspecto que debe señalarse en atención al

planteamiento de la CGR es que resulta inconducente el alegato formulado en el sentido

de que las apelaciones, al contener otros cuestionamientos -como la aplicación de las

fórmulas- debían ser conocidas. Si bien la afirmación como tal encuentra asidero en la

normativa, lo cierto es que ello nada dice en cuanto a si los cuestionamientos objeto de

debate en este proceso cumplían con los requisitos fijados, toda vez que la admisión

puede ser total o parcial; en otros términos, dicho análisis recae sobre cada agravio en

forma individual. Aunado a lo anterior no puede omitirse que la CGR acogió el recurso, en

buena medida, por cuestionamientos relativos al tema del incumplimiento del cartel. Deigual forma, parte de la argumentación de la CGR se encuentra encaminada aseñalar quela etapa inicial de admisibilidad constituye una valoración preliminar, sin perjuicio de que

mestadio posterior se determine que un asunto, admitido para trámite, no cumplaun. los requerimientos exigidos, ypor tanto, sea rechazado de plano. Empero, ello resultairrelevante, ya que tales argumentaciones atienden al momento en que puede realizarsedicho pronunciamiento, pero nada dice en cuanto a la admisibilidad ono de los recursos,

punto central del presente proceso.

en un

con


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/2013 10:22 am From:

I-Aclarado «o anterior, conviene referirse ala indebida valoración de la pruebaacusada, en la cual, se aduce ,a preterición, entre otros documentos, de. mismo escrito enque se planteó «a Impugnación vertical ante la CGR por parte de Eos yEurociencia.Analizados ambos documentos en e, expediente administrativo, se «lega ala conclusión deque estos fundamentan sus inconformidades en cuanto aque la oferta de Biomet nocumple con las exigencias del pliego de condiciones. Esto, por cuanto explican las razonessobre las cuales pretenden demostrar el yerro en que Incurrió la CCSS al adjudicar estalicitación, destacando que la plica no corresponde con lo solicitado en el cartel en los ítems

1y2. Debe destacarse que desde la óptica de los recurrentes en sede administrativa, el

vicio alegado se expuso sobre la base de la literalidad de la oferta y el cartel. En este

orden de ideas, y según lo expuesto en el considerando anterior, el requisito de

admisibilidad a que se ha hecho referencia resulta aplicable cuando la discusión verse

sobre los criterios técnicos aplicados por la Administración adjudicante, o cuando sean

imprescindibles para el correcto entendimiento de los agravios expuestos. El exigir

preliminarmente una pericia o criterio externo como elemento de admisibilidad, como

parece desprenderse de la sentencia Impugnada, excede los términos y la Interpretación

del numeral 88 de la LCA, ya que, como se indicó en las líneas anteriores, el requisitotiene por finalidad que, en materias técnicas, la apelación contenga criterios, de la mismanaturaleza, que permitan determinar un vicio en la valoración de las ofertas. Por laparticularidad de ciertos objetos contractuales, el análisis supone un conocimientoespecializado aefectos de valorar la inconformidad contra el acto de adjudicación, yporende, contra el estudio que le sirvió de base. No obstante, no debe entenderse que la

VII.

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OS/25/2013 «•«- FrM,!

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fcnción de los alegatos espejos que fueron gozados, resultando Caro en queconste e, yerro en e, cua,, según alegan, *-* *«* asaber, adjudicar un «endlsHnto a, so,,*d„. AS-las cosas, •« «*"«"-*-* '^* «*" "***en cuanto aque los recursos pateados por EOS yEurociencia cumplían, en lo que ataHeal punto de Interés en e, presente asunto, con e, requisa establecido en e, articulo 88tantas veces dtado, ypor ,o tanto, no se aprecia la patología endilgada que afecte lavalidez del oficio R-DCA-502-2009 (el que resuelve la admisión de las Impugnaciones). Elloobligarla aanular el fallo en cuanto aeste extremo, omitiendo pronunciamiento sobre losrestantes argumentos esbozados en torno aeste punto.

VIII.- Resta ahora analizar la anulación de la resolución R-DCA-671-2009 (la queacoge los recursos Interpuestos en sede administrativa contra la adjudicación)cuestionada por la CGR, yque el Tribunal sustentó en que dicho órgano contralor omitió

solicitar criterios técnicos para resolver las apelaciones. Sobre este punto -necesidad de

contar con valoraciones científicas o especializadas-, conviene señalar que la

Administración, al resolver, debe hacerlo considerando todas aquellas razones fácticas.

Jurídicas y científicas o técnicas (relación de los numerales 16, 133 y 158.4 LGAP) que

Incidan en la decisión. Es decir, el motivo del acto debe contemplar todas aquellas

Teléfonos: (so6) 2295-3658 o2295-3659, correo electrónico sala_prtmera@poder-Jud!clal.go.cr

08/25/2013 MAR 10:17 [» TX/RX 5Í94J Bola

06/25/2013 10:22 am From: To: 22204361 Page: 19

cuestiones que en forma directa o indirecta conformen el presupuesto de hecho de la

norma y que deban de ser consideradas por el órgano decisor a efectos de que este

pueda realizar el proceso de subsunción normativa de los hechos, determinando el cuadro

fáctico que puede ser acreditado, y a partir de este, la consecuencia jurídica que definiría

el contenido del acto. Así, dentro de los aspectos a valorar, se encuentra lo prescrito por

el ordenamiento jurídico en cuanto a que "en ningún caso podrán dictarse actos contrarios

a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales dejusticia, lógica

o conveniencia' (art. 16 previamente citado). Es decir, en la medida en que sea atinente

para el objeto respecto del cual se va a dar la manifestación de voluntad del órgano

competente, tales valoraciones se imponen como obligatorias. Esto supone que en ciertos

casos, la determinación del motivo del acto administrativo requiere la incorporación de

conocimientos especializados, ya sea según la experticia y formación de los funcionarlos

públicos encargados de resolver, o bien, con base en profesionales externos que suplan

dicha necesidad, aportando los Insumos necesarios para resolver el asunto concreto. No

en vano, la LGAP consideró tales aspectos como parámetros de legalidad, cuyo

incumplimiento, además, genera una patología cuyo efecto es la supresión de la conducta,

tal y como expresamente lo indica el precepto 158 de previa cita. En este sentido, esta

Sala señaló en un antecedente que el pronunciamiento que dicte aquella sobre la

admisibilidad de una inconformidad "siempre debe estar debidamente fundamentado; por

una parte, con apoyo de un criterio técnico cuando, por la naturaleza del requerimiento

cartelario y la calificación que sobre el particular hace la propia Administración, resulta

Indispensable, y por otra, cuando desiste de ese sustento." (fallo 258-F-S1-2010 de las 14

Teléfonos; (506) 2295-3658 o 2295-3659, correo electrónico [email protected]

06/25/2013 MAR 10:17 [# TX/RX 5894J l_019

06/25/2013 10:23 am From: To: 22204361 Page: 20

horas del 18 de febrero de 2010). Lo anterior, al margen del cuadro fáctico de dicho

precedente, resulta, por mayoría de razón, plenamente aplicable a la revisión del acto de

adjudicación cuando sea necesario en atención a la materia o a los alegatos de las partes

involucradas (lo que Incluye a la Administración licitante). Dicho en otras palabras, para

efectos de resolver en forma debida un cuestionamiento técnico, resulta indispensable

para la Administración contar con insumos de esa naturaleza, y al mismo tiempo, plasmar

dichos elementos en la motivación del acto.

IX.- Establecido lo anterior, es preciso referirse en este punto al recurso de la

CGR, la cual aduce que en el caso particular, la valoración técnica resultaba ociosa, toda

vez que se trataba de la mera constatación de la disconformidad entre el pliego de

condiciones y la plica presentada por la empresa Biomet. Dado que el Tribunal sustentó su

decisión sobre la nulidad del acto R-DCA-671-2009 en el hecho de que se prescindió de

los necesarios criterios técnicos para resolver el punto, conviene entonces reseñar el

sustento de la decisión adoptada por el órgano demandado. En sede administrativa, al

resolver la fase recursiva, se dispuso que la oferta de Biomet debía ser catalogada como

Inelegible debido a que "la ficha técnica establecía una característica particular (la forma

del tallo debía ser cilindrica ensu porción distal), sin perjuicio que sepermitiese que la

forma del tallo fuese cilindrica o cónica, siendo que al cumplir la ficha técnica, la función

del pliego cartelario en esta compra, en concordancia con los principios de seguridad

jurídica, transparencia e igualdad, las especificaciones técnicas deben ser aplicadas de

forma igualpara todos los participantes, lo cualno se observa en elcaso de marras, puesno se logra acreditar por parte del adjudicatario y de la C.C.S.S. que BIOMET ofrece un


06/25/2013 MAR JO:17 [# TX/RX 58941 @J020

06/25/2013 10:23 am From: To: 22204361 Page: 21

producto con ¡a característica específica contemplada en la ficha técnica, siendo que noes

este el momento procesalpara genera Interpretaciones delcartel que permitan ofertar la

combinación o no de los requisitos cartelarios. Por lo anterior, siendo que ni el

adjudicatario ni la Administración lograron acreditar que la oferta adjudicada cumplía con

el requisito cartelario ya referido, habiendo hecho Interpretaciones que no se generan de

la literalidad del cartel y existiendo de por medio una oferta que a la hora de describir su

producto, no se ajustan a la totalidadde las característicasseñaladas por la ficha técnica,

se declara con lugar el recurso en este extremo." Asimismo, en cuanto al ítem 2, adujo

que "no queda duda que BIOMET tratándose de la cabeza metal-metal ofertó un único

tamaño (38mm), y que respecto a fas otras cabezas de ese ítem se limitó a ofrecer de

28mm a 36mm, con lo cual se Incumple el requisito carter/arlo exigido al dejarse en

descubierto una parte del rango establecido, lo cual podría poner en perjuicio a la

Administración al reconocer ella misma en la ficha técnica que lo requerido es "para

adaptarse a las necesidades antropométricas de nuestros pacientes". Como se puede

observar, las apelaciones fueron acogidas, en esencia, sobre la base de una

disconformidad entre la literalidad de la oferta adjudicada y el cartel. Este argumento

resulta coherente con los agravios formulados en los recursos de apelación de EOS y

Eurociencia -los cuales se sustentaban en el mismo argumento de literalidad-, por lo que,

desde esta óptica, podría considerarse que, tal y como alega el recurrente, el contar con

criterios técnicos resulta innecesario. No obstante lo anterior, tal conclusión es tan solo

aparente ya que, en criterio de esta Sala, la respuesta brindada por la CCSS (oficio

LTTL-385-2008) hace surgir precisamente dicha necesidad para apreciar, en su correcta


06/25/2013 MAR 10:17 [# TX/RX 5894] l_021

To. 22204361 Page: 2¿06/25/2013 10:24 am From:

dimensión si en la especie se cumplen ono las exigencias del cartel, tal ycomo de seguidose expone. Con ocasión de la audiencia conferida en sede administrativa, laAdministración licitante manifestó: "Después de revisada la Ficha Técnica visible en folio407 que en lo que atañe indica literalmente lo siguiente: "... la forma del tallo puede sercilindrico o cónico...", aspecto que no obliga a que dicho componente tenga

específicamente esas formas, lo anterior sejustifica técnicamente indicando que lo que se

necesita es que el volumen de diámetro distal sea menor que el diámetro proximal para

una mejor distribución de las fuerzas. Además, en la misma Ficha Técnica literalmente se

Indica lo siguiente: "...elextremo distal debe ser en forma de flauta para disminuir en lo

posible la concentración destress a ese nivel...", siendo que ¡a muestra presentada porta

casa comercial Ortopédica Biomet Costa Rica S.A., tiene forma de flauta en su extremo

distal cumple con lo solicitado en el cartel." Asimismo, en dicha comunicación se agregó:"En cuanto alos rangos establecidos para la cabeza femoral, en folio 406 la fícha Técnicaindica: "...de Cerámica oacero Inoxidable compatible con el Tallo Femoral, de diámetroexterno de 28mm a50mm. con los diferentes offsets para adaptarse alas necesidadesantropométricas de nuestros pacientes... todos losproveedores deben de cotizar cerámicaymetalada uno en su diferente ^ma..,, de,o anteriorse desprende que los diámetros

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SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, … · agotamiento de la vía administrativa y defectos en la demandada que no permiten verter pronunciamiento sobre el fondo