SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar

SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar

Rannsókn á sameiningum sjö sveitarfélaga 1994 - 1998

Grétar Þór Eyþórsson og Hjalti JóhannessonRannsóknastofnun Háskólans á Akureyri

Þingvallastræti 23600 Akureyri

www.unak.is/rha

Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Um rannsóknina

Fjármögnuð af félagsmálaráðuneyti Tekur til 7 sveitarfélaga sem sameinuðust

1994 og 1998 úr 37 sveitarfélögum Hefur staðið yfir frá haustinu 2000


Um rannsóknina

Dr. Grétar Þór Eyþórsson stjórnmálafræðingur, forstöðumaður RHA er verkefnisstjóri

Annar starfsmaður Hjalti Jóhannesson landfræðingur


Rannsóknarefnið Lýðræðið

• Íbúarnir– Áhrif á mál, aðgengi að fulltrúum, fækkun

fulltrúa• Fulltrúarnir

– Starfsumhverfi og breytingar vegna stækkunar• Með tilliti til svæða

– Eru einhver svæði (fyrrum sveitarfélög) sem vinna eða tapa á sameiningu?


Rannsóknarefnið Rekstur og fjármál

• Stærðarhagkvæmni og skilvirkni?• Sparnaður?• Fjárhagsstaðan

Þjónustan– Umfang. Gæði.

• Félagsþjónustan• Grunnskólinn• Þjónustustig almennt


Rannsóknarefnið Stjórnsýslan

• Fyrirkomulag og staðsetning• Samskipti fólksins við stjórnsýsluna• Fagmennska

Byggðaþróun• Þjónustustig sveitarfélaganna• Opinber grunngerð (innviðir)• Atvinnulíf


Sveitarfélögin

Fjarðabyggð: Þrír þéttbýlisstaðir sameinast– Neskaupstaður, Eskifjörður og Reyðarfjörður (3)

Skagafjörður: Kaupstaður sameinast lítilli sjávarbyggð og mörgum minni dreifbýlishreppum– Sauðárkrókur, Skefilstaðahreppur, Skarðs-hreppur,

Staðarhreppur, Seyluhreppur, Lýtingsstaða-hreppur, Rípurhreppur, Viðvíkurhreppur, Hólahreppur, Hofshreppur og Fljótahreppur (11)


Sveitarfélögin

Dalabyggð: Minni þéttbýlisstaður sameinast mörgum litlum dreifbýlishreppum– Laxárdalshreppur, Haukadalshreppur,

Suðurdalahreppur, Hvammshreppur, Fellsstrandarhreppur, Skarðshreppur, Skógarstrandarhreppur (7)

Vesturbyggð: Tvær minni sjávarbyggðir sameinast tveimur dreifbýlum hreppum– Patrekshreppur, Bíldudalshreppur,

Rauðasandshreppur og Barðastrandarhreppur (4)


Sveitarfélögin

Árborg: Stærri kaupstaður sameinast tveimur minni sjávarbyggðum og dreifbýlishreppi– Selfoss, Stokkseyrarhreppur, Eyrarbakkahreppur

og Sandvíkurhreppur (4) Snæfellsbær: Tvær nærliggjandi sjávarbyggðir,

þar af önnur kaupstaður, sameinast tveimur dreifbýlishreppum– Ólafsvík, Neshreppur utan Ennis,

Breiðuvíkurhreppur og Staðarsveit (4)


Sveitarfélögin

Borgarfjarðarsveit: Fjórir dreifbýlishreppar, þar af tveir með litlu þéttbýli, sameinast.– Andakílshreppur, Lundarreykjadals-

hreppur, Reykholtsdalshreppur og Hálsahreppur (4)


Úrtak sveitarfélaga Endurspeglar:

– Sem flestar gerðir sameininga• Ólíkar landfræðilegar aðstæður

– Samsetningu sameiningarsvæða• Mismunandi fjöldi sveitarfélaga sem sameinast

– Bakgrunn sameiningar• Eining um sameininguna• Naumur meirihluti annarsstaðar• Óeining innan hins nýja sveitarfélags eftir sameiningu

– Tímaþátturinn• Bæði nýjar og eldri sameiningar gerðar eftir 1993


Úrtak sveitarfélaga Rannsóknin tekur ekki til allra aðstæðna eða

gerða sameininga– Reynt að spanna fjölbreytnina– Fjármagn setur skorður

Er ekki bein samanburðarrannsókn Hver sameining er sérstök Hliðstæður til utan sveitarfélaganna 7

– Dæmi gæti verið Dalabyggð og Húnaþing vestra


Aðferðafræði Skoðanakannanir meðal íbúa allra sveitarfélaganna

– Stórt úrtak miðað við íbúafjölda– Áhersla á að ná til íbúa gömlu sveitarfélganna– Byggt á yfir 1100 svörum

Viðtöl við sveitarstjórnarmenn og embættismenn (55) Póstkönnun meðal sveitarstjórnarmanna og

embættismanna (88) Annað efni og efni útgefið/unnið af sveitarfélögunum

sjálfum í tengslum við sameiningarnar


Niðurstöður

Almennar niðurstöður– Lýðræði– Rekstur og fjármál– Þjónusta– Stjórnsýsla– Byggðaþróun

Helstu niðurstöður í einstökum sveitarfélögum


Lýðræðið

Íbúarnir– Minni áhrif á málefni– Erfiðara aðgengi að kjörnum fulltrúum

Fulltrúarnir– Sammála upplifun íbúanna að mestu– Þróun frá persónupólitík til málefnabaráttu– Ákvarðanir umdeildari en áður– Mun umfangsmeira starf sveitarstjórnarmannsins

en áður


Lýðræðið

Svæði (gömlu sveitarfélögin)– Hallar á jaðarsvæðin lýðræðislega

• Í meiri mæli skoðun fólks á stærri jaðarsvæðunum – Lítil breyting í kjörnunum– Fólk upplifir að vald hafi þjappast saman í

þjónustu og stjórnsýslukjörnunum• Þetta er einkanlega skoðun fólks í stærri

jaðarbyggðunum


Þjónusta

Mest áhrif á þjónustu í litlum dreifbýlum sveitarfélögum

Hærra og jafnara þjónustustig á sameiningarsvæðunum í heild

Erfitt að ná fullri jöfnun þjónustu á fámennum og afskekktum svæðum– Því er oft erfitt að ná sama þjónustustigi í

dreifbýli og þéttbýli


Félagsþjónusta

Var vart til staðar í litlu landbúnaðar-sveitarfélögunum

Félagsleg úrlausnarefni þar koma upp á yfirborðið í kjölfar sameiningar– Nálægðin minnkar– Fámenn svæði verða hluti af stærri heild

Fagleg úrlausn mála stendur öllum til boða


Grunnskólinn

Algengt er að þeir sem vilja hagræða beini spjótum sínum að mjög fámennum skólum

Í skólamálum reynir því oft mjög á hið svæðisbundna lýðræði

Skólamál eru sérstaklega viðkvæm þar sem dreifbýli og þéttbýli hafa sameinast


Grunnskólinn

Dreifbýlið fær beinan aðgang að sérhæfðari kennurum

En... kröfur um hagræðingu beinast einkum að litlu fámennu skólunum í dreifbýlinu

Í þremur sveitarfélaganna er ágreiningur um skólamál hvað mest áberandi af afleiðingum sameiningar, þegar litið er til þjónustu Dalabyggð, Vesturbyggð og að e-u leyti Skagafjörður


Rekstur - Fjármál

Sameining sveitarfélaga er ekki endilega leið til að bæta stöðu sveitarsjóðs

Aukin útgjöld til stóru málaflokkanna, þ.e. félagsþjónustu og skólamála

Einhver hagræðing næst þó, en hún fer oftar en ekki beint í að bæta þjónustuna

Niðurstaðan er þó yfirleitt bætt búsetuskilyrði!


Rekstur - Fjármál Skilvirkari rekstur í mörgum tilfellum, en...

– Reynsla sumra er að fólkið vill fá þjónustustig eins og það var hæst fyrir verð eins og það var lægst!

– Í minnstu sveitarfélögunum kemur upp þjónustuþörf sem ekki var sýnileg áður – ”nýr” kostnaður verður því til

– Stjórnsýslufyrirkomulag sem byggt er upp með lýðræðisleg sjónarmið í huga getur verið dýrt – það er dýrt að standa vörð um svæðalegt lýðræði í stjórnsýslu!


StjórnsýslaÞrenns konar fyrirkomulag

– Dreifð stjórnsýsla með miðlægri aðalskrifstofu• Vesturbyggð, Skagafjörður, Snæfellsbær, Árborg

– Algerlega dreifð stjórnsýsla (án aðalskrifstofu)• Fjarðabyggð

– Samþjöppun stjórnsýslu á einn stað• Dalabyggð og Borgarfjarðarsveit

Val á fyrirkomulagi fer eftir samsetningu sameiningar og stærð hins nýja sveitarfélags


Stjórnsýsla Dreifð stjórnsýsla með miðlægri aðalskrifstofu

– Getur boðið heim átökum um staðsetningu aðalskrifstofu

Algerlega dreifð stjórnsýsla– ”Flókið” segja sumir– ”Óþarft” segja embættismenn– ”Við leggjum þetta niður eftir fyrsta kjörtímabilið”

segja sumir fulltrúar– Er dýrara– En íbúarnir eru ánægðir með fyrirkomulagið!


Stjórnsýsla

Samþjöppun stjórnsýslu á einn stað– Heppilegast í minni sveitarfélögum þar sem

dreifingu verður vart við komið– Engin sjáanleg átök um þessa skipan!

Trúlega er þó dreifð stjórnsýsla ein af forsendum þess að sameiningar séu samþykktar í kosningum


Stjórnsýsla Tilhneiging til að bæjarskrifstofur stórs

bæjarfélags yfirtaki stjórnsýslu í hinu nýja sveitarfélagi– Aðlögunarvandamál fyrir bæjarskrifstofur sem

”yfirtaka” nýja og framandi málaflokka Íbúar dreifbýlishreppa sem ekki hafa haft

stjórnsýslu eiga gjarnan erfitt með að rata í hinu nýja ”skrifræði”– Margir hafa t.d. snúið sér til gamla

oddvitans síns til að fá ráðleggingar


Byggðaþróun Hærra þjónustustig á svæðunum sem heildum

– Bætt þjónusta er leið til jákvæðrar byggðaþróunar Þjónustuframboð sveitarfélaganna hefur mikla

þýðingu fyrir byggðaþróun að mati íbúanna– Fólkið telur þá þætti sem eru á könnu sveitarfélaganna

skipta hvað mestu fyrir byggðaþróunina Betri forsendur fyrir stuðningi við atvinnulífið

með uppbyggingu og viðhaldi grunngerðar– Veitur, hafnir, ferðaþjónusta– Helst ummerki í Dalabyggð og Snæfellsbæ


Mikilvægi þjónustu sveitarfélaga

Hversu miklu skipta neðantaldir þættir fyrir byggðaþróunina?

4,77

3,98

4,56 4,51

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

Góðir skólar Menning og afþreying Góð þjónusta Öflugt sveitarfélag


Byggðaþróun

Sameiningin í Fjarðabyggð var forsenda þess að Norsk Hydro ámálgaði svo stórt álver– Reyðarfjarðarhreppur var of lítill einn og sér!

Þó er erfitt að finna merki um áhrif á atvinnulíf og byggðaþróun fyrr en á öðru kjörtímabili– Uppbygging sem þessi á sér stað yfir lengra

tímabil


Byggðaþróun

Ummerki um hærra þjónustustig sjást mjög fljótt– Tölur um þjónustu og ekki síst útgjöld

tala sínu máli! Áhrif á grunngerð og atvinnuuppbygg-

ingu sjást betur í eldri sameiningunum


ÁrborgEnginn einn þáttur stendur uppúr Helst óánægja á Stokkseyri og Eyrarbakka

– Beinist að lýðræði og jafnræði í þjónustuMeiri ánægja í Sandvíkurhreppi og á

SelfossiNokkur ánægja með þróun skólamálaÁnægja með þjónustuskrifstofurStokkseyri og Eyrarbakki myndu fella

sameiningu í kosningum


Borgarfjarðarsveit Ákveðin tvískipting í viðhorfum milli “efri” og

“neðri” byggðanna Eining um staðsetningu skrifstofu sveitarfélagsins Íbúar upplifa litlar breytingar á þjónustuþáttum Hækkaðar tekjur vegna Jöfnunarsjóðs Ekki verið farið út í neinar umdeildar aðgerðir Faglegri stjórnsýsla og þjónusta Öll gömlu sveitarfélögin kysu með sameiningu í

dag


Dalabyggð Uppbygging grunngerðar

– Hitaveita, hafnargerð, ferðaþjónusta Miklar deilur vegna niðurlagningar

Laugaskóla– Hagræðing í skólamálum hefur mætt andstöðu

á ákveðnum svæðum Þrjú sveitarfélög hlynnt sameiningu, fjögur

myndu fella


Fjarðabyggð Stjórnsýslufyrirkomulag dreift á bæina þrjá

– En valdið þjappað á Neskaupstað segja hinir! Þjónustuþættir breytast minnst hér

– Þéttbýli með þjónustu fyrir sameiningu Sameiningin hafði þýðingu vegna álvers Eskfirðingar og Reyðfirðingar myndu fella

sameiningu– Þó erfitt að finna þeirri óánægju stað í viðhorfum til

þjónustu og stjórnsýslu


Skagafjörður Titringur vegna hagræðingaráforma í

skólamálum Niðurlagning þjónustufulltrúa Mörg sveitarfélög í sameiningu

– Samkennd, eða “ídentítet” Skagfirðinga því mikilvægt

Tvö sveitarfélög af 11 myndu fella sameiningu, þar af annað á jöfnu


Snæfellsbær Eina sveitarfélagið sem varð til eftir

kosningarnar 1993 Næststærsta sveitarfélagið varð miðstöð

stjórnsýslu– Urgur í íbúum þess stærsta vegna þess

Áhersla á einingu í öllu sveitarfélaginu– Uppbygging í dreifbýli– Engar mótsagnakenndar breytingar

Uppbygging þjónustuþátta Sameiningin samþykkt allsstaðar – aftur!


Vesturbyggð Ekki það sveitarfélag sem kosið var um 1993 Gríðarleg óánægja meðal Bílddælinga

– Beinist að lýðræði, þjónustuþáttum og stjórnsýslu Hagræðing í skólamálum valdið deilum

– Meira í dreifbýlinu Erfiður fjárhagur frá byrjum aftrað því að hægt

hafi verið að nýta tækifæri sameiningarinnar t.d. til uppbyggingar á þjónustu

Sameining eingöngu samþykkt á Patreksfirði – 95% Bílddælinga myndu fella hana!


Að lokum Lengra milli fólksins og fulltrúanna en áður

– Spurning hvort fulltrúarnir hafi ekki meiri raunverulegri völd en áður

Í skólamálum koma átök um svæðalegt lýðræði hve skýrast fram – Það er tilhneiging í nýjum sveitarfélögum til að hagræða á kostnað fámennu skólanna

Dreifð stjórnsýsla er gjarnan dýrari – hún er þó oft herkostnaður frjálsra sameininga– Dæmin sýna að íbúar eru oft ánægðir með slíka

tilhögun


Að lokum

Samkennd og samheldni á því svæði sem myndar nýtt sveitarfélag virðist skipta máli

Ekki hefur gefist vel að ”rugga bátnum” of mikið, a.m.k. fyrsta kjörtímabilið

Ekki búast við beinum hagnaði af því að sameina sveitarfélög – ef einhver verður fer hann sjálfkrafa í þjónustuna

Það er tilhneiging til þess að þjónustustigið verði eins og það var best áður!


Kannanir á fylgi við sameiningu


Kannanir á fylgi við sameininguSveitarfélag % með Sveitarfélag % meðAndakílshreppur 83 Neskaupstaður 75Lundarreykjadalshreppur 89 Eskifjörður 32Reykholtsdalshreppur 70 Reyðarfjörður 49Hálsahreppur 70 Patrekshreppur 54Fljótahreppur 73 Bíldudalshreppur 5Hofshreppur 74 Rauðasandshreppur 30Hólahreppur 56 Barðastrandarhr. 39Lýtingsstaðahreppur 50 Laxárdalshreppur 79Rípurhreppur 62 Haukadalshreppur 100Sauðárkrókur 75 Hvammshreppur 44Skarðshreppur 100 Fellsstrandarhreppur 100Skefilst.hreppur 75 Skarðshreppur 25Seyluhreppur 42 Suðurdalahreppur 43Staðarhreppur 63 Ólafsvík 56Selfoss 74 Neshreppur 53Eyrarbakkahreppur 40 Breiðuvíkurhreppur 63Stokkseyrarhreppur 42 Staðarsveit 92Sandvíkurhreppur 71

Documents

SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar