Samenwerken, een kwestie van organiseren?€¦ · maar echte samenwerking vorm te geven waar betrokken partijen als collectief sterker en beter ... heb gekregen om deze scriptie af

Samenwerken, een kwestie van organiseren?

Samenwerken, een kwestie van organiseren?

Een onderzoek naar factoren voor het ontwerpen van succesvolle

samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners

binnen het vitale veiligheidsdomein

Masterscriptie

Master of Crisis and Disaster Management

Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (NIFV)

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB)

Amersfoort, 26 april 2010

Drs. Ben Ham

Begeleid door:

Dr. M.H.P. Otten

Samenwerken, een kwestie van organiseren? i

Voorwoord

Samenwerking, het lijkt tegenwoordig zo gewoon, maar in de praktijk blijkt dit nogal eens als lastig te

worden ervaren. Bijna niemand is in de basis tegen samenwerking en als dit wel zo is, zal men dit niet

snel toegeven, maar waarom zien we in de praktijk dan nog zoveel voorbeelden van gebrekkige

samenwerking?

Het nader onder de loep leggen van samenwerking teneinde hier beter grip op te kunnen krijgen, deze

te verbeteren en tot een meer natuurlijk onderdeel van het beleidsproces en de dagelijkse werkwijze

te kunnen laten verworden, is voor mij de reden geweest dit als onderwerp te kiezen.

In de praktijk van alle dag wordt er op veel terreinen wel samengewerkt, maar vaak is dit uit nood

geboren en is er sprake van een minimale variant van samenwerking, terwijl er zoveel meer uit te

halen is als dit veel meer als een natuurlijke gang van zaken wordt beschouwd en ook als zodanig in

praktijk wordt gebracht.

In de tijd dat ik mij bij de Veiligheidsregio Utrecht naast het regionaliseringsproces ook bezig mocht

houden met het onderwerp ‘samenwerking vitale sector’ en in deze hoedanigheid, naast mijn

gesprekken gedurende mijn binnenlandstages, met een aantal partijen hierover gesprekken heb

gevoerd (BZK Programma Vitaal, het Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI), Vitens,

Gasunie, Stedin, Shell, Tennet, Rabobank), ben ik extra gemotiveerd geraakt om te onderzoeken wat

factoren zijn om samenwerking te verbeteren en niet te laten verzanden in mooie woorden voor

management en bestuur, of zeer beperkte samenwerking op te zetten “omdat dit nu eenmaal moet”,

maar echte samenwerking vorm te geven waar betrokken partijen als collectief sterker en beter van

worden en in relatie tot de vitale sector, de burger uiteindelijk beter wordt bediend.

Met deze scriptie wil ik handreikingen geven om in de praktijk samenwerking beter van de grond te

laten komen, te laten slagen en structureel onderdeel te laten uitmaken van beleid en uitvoering.

Ik wil Marc Otten als eerste begeleider en Menno van Duin als tweede begeleider bedanken voor hun

suggesties, opmerkingen en handreikingen om deze scriptie tot een afgerond geheel te kunnen

krijgen. Verder wil ik mijn gezin en vooral mijn vrouw Thea bedanken voor alle steun en vrijheid die ik

heb gekregen om deze scriptie af te ronden en de MCDM-studie te volgen. Het waren twee zware

jaren waarbij weinig tijd was voor andere dingen, maar na juni zal dit er hopenlijk iets anders uitzien.

Ben Ham

April 2010

Samenwerken, een kwestie van organiseren? ii

Inhoudsopgave

SAMENVATTING ....................................................................................................... 5

HOOFDSTUK 1 INLEIDING ....................................................................................... 9

1.1 Aanleiding .................................................................................................................... 9

1.2 Probleemanalyse ......................................................................................................... 9

1.3 Doelstelling .................................................................................................................10

1.4 Afbakening .................................................................................................................10

1.5 Relevantie ..................................................................................................................10

1.6 Leeswijzer ..................................................................................................................11

HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER ................................................................ 12

2.1 Inleiding ......................................................................................................................12

2.2 Perspectieven van Teisman ........................................................................................13

2.2.1 Inleiding ................................................................................................................................ 13

2.2.2 Unicentrisch perspectief ...................................................................................................... 13

2.2.3 Multicentrisch perspectief .................................................................................................... 14

2.2.4 Pluricentrisch perspectief ..................................................................................................... 14

2.3 Vier bestuurskundige onderzoeksobjecten .................................................................16

2.3.1 Organisatieprincipes van het beleidsveld ............................................................................ 16

2.3.2 Metaforen ............................................................................................................................. 16

2.3.3 Beleidsprincipes ................................................................................................................... 18

2.3.4 Besluitvormingsprincipes ..................................................................................................... 20

2.3.5 Inzet van middelen ............................................................................................................... 21

2.4 Perspectieven op samenwerking ................................................................................22

2.4.1 Begrip ................................................................................................................................... 22

2.4.2 Perspectieven op samenwerking ......................................................................................... 24

2.4.3 De bril, het gecombineerde model ....................................................................................... 27

HOOFDSTUK 3 ONDERZOEKSONTWERP ........................................................... 29

3.1 Inleiding ......................................................................................................................29

3.2 Analyse .......................................................................................................................29

3.3 Ontwerp ......................................................................................................................31

HOOFDSTUK 4 VITALE (VEILIGHEIDS)DOMEIN .................................................. 32

4.1 Inleiding ......................................................................................................................32

4.2 Achtergrond ................................................................................................................32

4.3 Afbakening .................................................................................................................36

Samenwerken, een kwestie van organiseren? iii

4.4 Het vitale veiligheidsdomein nader geanalyseerd .......................................................36

4.4.1 Inleiding ................................................................................................................................ 36

4.2.2 Krachtenveldanalyse ........................................................................................................... 37

4.4.3 Samenwerking ..................................................................................................................... 39

4.5 Conclusies ..................................................................................................................43

HOOFDSTUK 5 DE DRINKWATERSECTOR .......................................................... 44

5.1 Inleiding ......................................................................................................................44

5.2 Achtergrond ................................................................................................................45

5.3 Afbakening .................................................................................................................46

5.4 Actorenanalyse ...........................................................................................................46

5.5 De drinkwatersector nader geanalyseerd ....................................................................46

5.5.1 Inleiding ................................................................................................................................ 46


5.5.3 Samenwerking ..................................................................................................................... 49

5.6 Conclusies ..................................................................................................................54

HOOFDSTUK 6 DE ENERGIESECTOR .................................................................. 56

6.1 Inleiding ......................................................................................................................56

6.2 Achtergrond ................................................................................................................56

6.3 Afbakening .................................................................................................................58

6.4 Actorenanalyse ...........................................................................................................58

6.5 De energiesector nader geanalyseerd ........................................................................59

6.5.1 Inleiding ................................................................................................................................ 59


6.5.3 Samenwerking ..................................................................................................................... 62

6.6 Conclusies ..................................................................................................................69

HOOFDSTUK 7 ONTWERPEN VAN COMPLEXE SAMENWERKING ................... 71

7.1 Inleiding ......................................................................................................................71

7.2 Samenwerking nader bekeken....................................................................................71

7.2.1 Inleiding ................................................................................................................................ 71

7.2.2 Organiseren tussen organisaties: drie niveau’s ................................................................... 71

7.2.3 Organiseren tussen organisaties: spelregels samenwerken in groepen ............................. 73

7.2.4 Organiseren tussen organisaties: regierollen ...................................................................... 75

7.2.5 Organiseren tussen organisaties: Een effectieve samenwerking bouwen .......................... 76

7.2.5.1 Inleiding ................................................................................................................................... 76

7.2.5.2 Keuze grondvorm .................................................................................................................... 76

7.2.5.3 Grondvormen: inrichtingsprincipes .......................................................................................... 78

7.2.5.4 Vormgeven relatie: aanpak ...................................................................................................... 79

7.2.5.5 Vormgeven relatie: vaardigheden ............................................................................................ 82

Samenwerken, een kwestie van organiseren? iv

7.2.6 Organiseren tussen organisaties: een samenwerkingsvaardige organisatie ontwikkelen .. 83

7.2.6.1 Inleiding ................................................................................................................................... 83

7.2.6.2 Ambitie: 3 niveaus ................................................................................................................... 83

7.2.6.3 Kenmerken samenwerkingsvaardige organisatie op organiseeraspecten ............................... 86

7.3 Organiseren tussen organisaties ................................................................................88

7.3 Een effectieve samenwerking bouwen ........................................................................89

HOOFDSTUK 8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN.......................................... 91

8.1 Inleiding ......................................................................................................................91

8.2 Belangrijkste conclusies en aanbevelingen .................................................................91

BRONNEN ............................................................................................................... 95

Literatuur ..........................................................................................................................95

Tijdschriften ......................................................................................................................95

Overig ...............................................................................................................................97

BIJLAGE 1 ACTOREN VITALE VEILIGHEIDSDOMEIN ......................................... 98

1. Inleiding ........................................................................................................................98

2. Rijksoverheid ................................................................................................................98

3. Veiligheidsberaad ....................................................................................................... 101

4. De Veiligheidsregio’s .................................................................................................. 101

5. Politieregio’s ............................................................................................................... 101

6. SOVI ........................................................................................................................... 101

7. VNO-NCW .................................................................................................................. 103

BIJLAGE 2 INTERVIEWVRAGEN LEGE LIJST ................................................... 104

Samenwerken, een kwestie van organiseren? 5

Samenvatting

In het onderzoek dat ik heb gedaan naar factoren voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking

tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein heb ik

mij verdiept in het vitale veiligeiheidsdomein met de focus op waterbedrijven en netbeheerders binnen

de energiesector. Hiernaar kijkend kun je zeggen dat er sprake is van een veelheid aan

ongelijksoortige organisaties binnen het vitale veiligheidsdomein die met elkaar moeten samenwerking

om de taken waar zij voor staan te kunnen realiseren.

Voor mijn onderzoek heb ik gebruik gemaakt van de perspectieven van Teisman1 en vier door hem

beschreven onderzoeksobjecten. Daarmee heb ik het krachtenveld rond de verschillende actoren

binnen het vitale veiligheidsdomein proberen te duiden kijkend naar de gehanteerde

organisatieprincipes, beleidsprincipes, besluitvormingsprincipes en middelen. Ook heb ik perspectief

toegevoegd, namelijk het perspectief van samenwerking.

Er is te zien dat de manier waarop de overheid acteert in het vitale veiligheidsdomein voorzichtig aan

het verschuiven is van een unicentrische benadering (op zichzelf werkend) naar een meer

pluricentrische benadering (acotren werken niet alleen binnen, maar ook buiten een groet of sector

met elkaar samen). Dit is echter nog lang niet het geval en er moet nog een lange weg worden

gegaan. Een zelfde beweging naar een meer pluricentrische benadering zie je bij de energie- en

waterbedrijven. Zij komen echter niet vanuit een unicentrische benadering, maar vanuit een

multicentrische benadering (binnen de eigen groep of sector samenwerkend).

Dit is een goede beweging die ook nodig is om de taak waar elke actor afzonderlijk, maar ook de

taken waar men als groep voor staat te kunnen goed uit te voeren. Deze beweging moet echter wel

doorgezet worden en moeten actoren ook nog veel in investeren. De belangrijkste aanbevelingen om

deze beweging in goede banen te houden en verder door te ontwikkelen, zijn de volgende:”

Aanbeveling 1

Actoren moeten om zaken voor elkaar te krijgen alemaal bereid zijn een pluricentrische aanpak te

hanteren. Dit betekent dat partijen zich in de eerste plaats bewust moeten zijn van het feit dat

meerdere actoren op verschillende niveau’s een rol hebben binnen het vitale veiligheidsdomein.

Vervolgens moeten alle partijen zich oprecht willen inleven in elkaar en moeten open staan voor

elkaars ideeën en hierover met elkaar in gesprek gaan. Doelvervlechting is hierin belangrijk om

maximaal rendement uit de samenwerking te halen. Regie mag wel gevoerd worden op deze

samenwerking. Dit kan door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden

gedaan, maar ook door een andere partij die op basis van handelen én inhoud als autoriteit door de

andere actoren wordt erkend. Als actoren verschillen in de manier van aanpak (bijvoorbeeld

waterbedrijven hanteren een multicentrische en de overheid een unicentrisch aanpak) dan kan

1 Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke

investeringen, VUGA Den Haag


samenwerking niet op een efficiente en effectieve wijze worden vormgegeven omdat de door beide

gehanteerde insteek in de basis dermate van elkaar verschilt, dat ze er met elkaar niet uit zullen

komen. Ze zitten in dat geval op een totaal verschillende golflengte.

Aanbeveling 2

Bij het ontwerpen van complexe samenwerkingsprocessen moet nadrukkelijk plaats ingeruimd worden

voor wederzijdse beïnvloeding. Actoren moeten beseffen dat hogere doelstellingen, maar ook de

eigen doelstellingen niet gehaald kunnen worden door hier alleen zelf aan te werken, maar dat de

andere actoren hierin ook gerespecteerd en gekend moeten worden. Alle actoren beïnvloeden de

anderen en worden zelf beïnvloed. Om alle actoren aangehaakt te houden ten behoeve van de beste

resultaten voor de groep als geheel en de individuele actoren, moet er gemeenschappelijke

besluitvorming gearrangeerd worden. Alleen dan kan samenwerking de vorm krijgen die nodig is voor

het verbeteren van de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland met de beste resultaten.

Aanbeveling 3

Samenwerking kan alleen succesvol zijn als de krachtenvelden op elkaar aansluiten. Als je

bijvoorbeeld niet over de middelen beschikt, maar wel veel wilt realiseren waar je deze middelen voor

nodig hebt, zijn er dus per definitie andere partners nodig die hier wel over beschikken. Deze

redenering geldt niet alleen voor middelen, maar ook voor bijvoorbeeld de instrumenten die ingezet

(kunnen) worden om gewenste resultaten te behalen. Het in beeld brengen van de krachtenvelden en

het gezamenlijk werken naar de aansluiting van deze krachtenvelden op elkaar geeft de beste

resultaten. Naast deze 3 belangrijkste aanbevelingen zijn er voor de daadwerkelijke samenwerking

ook nog een heel aantal aanbevelingen te geven.

Aanbevelingen naar aandachtsgebieden

Mijn aanbevelingen heb ik zoals hiervoor aangegeven onderverdeeld naar een aantal primaire

aandachtsgebieden.

Strategie

1. Bepaal vanuit de kerncompetenties van elk van de actoren in gezamenlijkheid een

samenwerkingsstrategie.

2. Zorg voor een periodieke strategische heroriëntatie en voorkom daarmee dat bij wijzigende

omstandigheden de strategie niet met de ontwikkelingen mee gaat.

3. Laat portfolio management onderdeel uitmaken van de reguliere bedrijfsvoering. Dit zorgt voor

bewuster gebruik maken van de expertise en capaciteit van anderen en daarmee een betere

verdeling van de beschikbare middelen en vergroten van commitment naar elkaar toe.

4. Ontwikkel een alliantiestrategie. Hierbij komen vragen aan de orde zoals het vereiste aantal en

type partners en het type relatie dat gewenst is. Wanneer duidelijk is welk type partners de

organisatie nodig heeft, kan de fase van partnering (samenwerking) worden ingegaan.


5. Ga op zoek naar de doelstellingen van de andere partijen en probeer als deze op tafel liggen te

komen tot ‘hogere’ doelstellingen die partijen gezamenlijk kunnen helpen in het bereiken van hun

eigen doelstellingen

Managementstijl en personeel

1. Stimuleer samenwerkingsinitiatieven van managers op sleutelposities in de organisatie en reken

managers af op de behaalde resultaten uit samenwerkingen.

2. Ontwikkel vaardigheden bij medewerkers op het terrein van wederzijdse beïnvloeding en

samenwerking. Managers zijn resultaat én relatiegericht.

3. Definieer in de samenwerking helder wie welke rollen vervult en welke verantwoordelijkheden

daarbij horen en manage daarmee ook de verwachtingen.

4. Geef ruimte voor vakinhoudelijke ontwikkeling samen met professionals van de organisaties

waarmee samenwerking wordt aangegaan.

5. Beloon succesvolle samenwerkers

6. Neem de competentie samenwerken op in elk functieprofiel van de organisatie. Alleen met de

daarmee gecreëerde basis kan de cultuur in de organisatie er één worden van samenwerking

7. Zorg voor meer procesmanagementbenadering waarbij minder aandacht moet zijn voor

specificatie doelen en het organiseren van tijdsplanning en menskracht maar wel voor

doelzoeken, verbinden en koppelen van actoren, activiteiten en het verbinden van beslissingen2.

Structuur

1. Zorg voor een organisatie die intern zelf werkt als een netwerk

2. Leg verantwoordelijkheid voor samenwerking voor resultaatverantwoordelijke eenheden

3. Bundel deskundigheid op het gebied van samenwerking in de organisatie en concentreer

samenwerkingsprofessionals bij elkaar

4. Introduceer de functie van alliantie- of relatiemanager en zorg voor mensen die een klik hebben

met ‘persoon aan de andere kant van de tafel’. Samenwerken tussen organisaties is

samenwerken tussen mensen.

5. Kom in gesprek en onderhoud de relatie met de juiste mensen op verschillende niveau’s

6. Samenwerkingsactiviteiten moeten ad hoc en snel zonder veel formele langdurige procedures te

moeten volgen opgezet kunnen worden

7. Zorg wel voor duidelijke spelregel rond de samenwerking

8. Zorg voor gecentraliseerde afstemming en regie door partij met natuurlijke autoriteit

Systemen

1. Ga contracten of convenanten met elkaar aan, maar zie deze slechts als basisingrediënt en niet

als strikt zakelijke overeenkomst om anderen aan te kunnen houden.

2. Zorg voor eigen plek voor samenwerkingen/allianties in de planning en control systematiek

2 Klijn, E. en Twist, M. van, PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk?


3. Zorg voor informatiesystemen die zijn ontwikkeld rond standaard uitwisselingsprotocollen, die

optimale uitwisseling van gegevens, producten en resources faciliteren

4. Zet meetinstrumenten in bij samenwerkingsrelaties om de samenwerking zelf en de behaalde

resultaten te kunnen monitoren

5. Zorg voor voldoende middelen om de samenwerking te faciliteren en tijd en ruimte om elkaar te

leren kennen en waarderen

Cultuur

1. Zorg voor een cultuur waarin ondernemerschap en externe oriëntatie wordt gestimuleerd en

innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen als gedragsnorm worden gepropageerd.

2. Speel open kaart met partijen en creëer daarmee vertrouwen. Alleen met wederzijds vertrouwen

als basis kan structurele samenwerking vormgegeven worden.

3. Beloon en straf mede op basis van succes van samenwerkingsverbanden en

samenwerkingsrelatie zowel binnen de organisatie als met de partners.

4. Stimuleren van kennis- en ervaringsuitwisseling

5. Zorg voor een samenwerkingsambitie van samenwerking als incidentele oplossing via

samenwerking als structureel instrument naar samenweking als ‘way of life’.

6. Stimuleer gezamenlijke activiteiten en zorg voor uitwisselingsmogelijkheden van personeel

(bijvoorbeeld middels stages) om elkaar beter te leren begrijpen.

7. Samenwerkingspartners geven elkaar feedback en evalueren gezamenlijke activiteiten


Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Vitaal is hot, als veiligheidsregio moeten wij wat met de vitale sector en zij iets met ons, kennelijk,

want er zijn veel bijeenkomsten over de noodzaak van samenwerken tussen vitale sector en

overheden en eigenlijk is dit al jaren zo. Maar waarom is deze samenwerking dan nog steeds niet op

een voldoende goede wijze tot stand gekomen. En als deze wel in enige mate tot stand is gekomen, is

dit dan voldoende om beide invulling te kunnen geven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid in

het voorkomen van uitval van de vitale infrastructuur en het beperken van de gevolgen van

verstoringen?

Hoe komt het nu dat we er na al die jaren nog steeds niet in geslaagd zijn dit op een professionele

manier op te zetten? Waar is de aandacht voor vitaal? Is vitaal niet hét dossier waar de

veiligheidsregio het verschil kan maken en zich misschien wel de positie kan of zelfs moet verwerven

van coördinerende organisatie rond het bredere thema veiligheid inclusief vitaal? Met vitaal als

onderdeel van het regulier crisisbeheersingsbeleid is meer en serieuzer aandacht toch echt op z’n

plaats. En wat is de rol van de nationale overheid en hoe geeft zij hier invulling aan? En natuurlijk, hoe

kijkt de vitale sector zelf aan tegen samenwerking? Allemaal vragen die ik probeer in deze scriptie de

revue te laten passeren.

In gesprekken hoor ik vooral waarom samenwerking lastig is. Men wil allemaal wel samenwerken, en

“we moeten vooral klein beginnen”, maar daarmee zijn we er natuurlijk niet. Echte samenwerking kan

klein beginnen, maar als we daarin blijven steken, dan hebben we met elkaar niet het juiste doel voor

ogen, blijven we in onze eigen kokers zitten en is spreken over gemeenschappelijke belangen die

voor ogen gehouden moeten worden slechts een holle fraze.

1.2 Probleemanalyse

Probleemstelling

Hoe kun je met een veelheid aan ongelijksoortige organisaties binnen het vitale veiligheidsdomein

toch succesvolle samenwerking realiseren?

Centrale vraag

Op welke wijze kunnen succesvolle samenwerkingsrelaties worden ontworpen tussen vitale sectoren,

veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.


Deelvragen

Om de centrale vraag goed te kunnen beantwoorden is het zinvol deze onder te verdelen in een

aantal deelvragen die beantwoord dienen te worden alvorens antwoord te kunnen geven op de

centrale vraag. De deelvragen die ik heb geformuleerd zijn:

1. Welke actoren spelen een rol in het vitale veiligheidsdomein en op welke wijze kijken zij aan tegen

samenwerking?

2. Wanneer is er sprake van succesvolle samenwerking?

3. Welke factoren spelen een rol bij het ontwerpen van succesvolle samenwerking?

1.3 Doelstelling

Doelstelling van mijn onderzoek is het bepalen van de factoren die van invloed zijn op de

samenwerkingsrelatie tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale

veiligheidsdomein. Door naast het vitale veiligheidsdomein in algemene zin en twee vitale sectoren

meer specifiek nader te beschouwen zal ik proberen tot algemene uitspraken te komen over de

factoren die van invloed zijn op de samenwerkingsrelatie in algemene zin tussen de tussen vitale

sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Deze uitkomsten

kunnen vervolgens als basis gebruikt worden om samenwerking per actor meer specifiek vorm te

geven. Uiteraard met als doel om voor, tijdens en na incidenten en crises, op een dusdanige wijze met

elkaar samen te werken, dat de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuren en daarmee de negatieve

gevolgen voor de maatschappij worden verminderd.

1.4 Afbakening

In het kader van de afbakening van mijn onderzoek is er door mij een keuze gemaakt voor twee vitale

sectoren die ook een vitale partner van de Veiligheidsregio Utrecht zijn. Daarbij heb ik in het bijzonder

gekeken naar de netbeheerders. Dit zijn de partijen die verantwoordelijk zijn voor de

leverbetrouwbaarheid van het netwerk dat zij beheren. Dit heb ik gedaan om het onderzoek enigszins

af te kaderen en behapbaar te houden. Wel heb ik in mijn onderzoek opvallende uitkomsten uit

gesprekken die ik heb gevoerd met partijen uit andere sectoren meegenomen als ik deze relevant

vond voor het beter kunnen interpreteren van de uitkomsten van de analyse van de door mij

onderzochte sectoren, dan wel voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking.

1.5 Relevantie

Ik denk dat mijn onderzoek bijzonder relevant is ten aanzien van samenwerking tussen vitale

sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Jarenlang is men al

bezig met het opzetten en verbeteren van deze samenwerking. Vanuit het programma vitaal is men


zich momenteel met name aan het richten op de totstandkoming van generieke landelijke

convenanten die regionaal afgesloten dienen te worden tussen betreffende veiligheidsregio en vitale

sector. De focus daarbij ligt op gas, electra, water en telecom. Maar met het alleen afsluiten van

landelijke convenanten ben je er nog niet. Lokale inbedding, het maken van afspraken binnen een

constructieve samenwerkingsrelatie tussen veiligheidsregio en vitale sector is van cruciaal belang voor

het daadwerkelijk verminderen van de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur. Verder is het

belangrijk om als actoren onderling van elkaar te weten hoe men kijkt naar samenwerking. Alleen door

te weten hoe anderen (willen) omgaan met samenwerking en hun behoeften aangaande

samenwerking kent, kan samenwerking worden verbeterd. Met dit onderzoek probeer ik een bijdrage

te leveren aan het verbeteren van deze samenwerkingsrelaties.

1.6 Leeswijzer

In hoofdstuk 1 is er gestart met de aanleiding van mijn onderzoek en volgt de probleemanalyse.

Daarnaast zijn de doelstelling, afbakening en relevantie van dit onderzoek voor de huidige praktijk

beschreven. Hoofdstuk 2 betreft het theoretisch kader dat gebruikt is om het object van onderzoek

beter te begrijpen en in perspectief te kunnen plaatsen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op

de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd. In de hoofdstukken 4 tot en met 6 is een beeld

geschetst van het speelveld waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd en worden de vitale sectoren en

daarbinnen acterende actoren behandeld. Daarnaast is het krachtenveld geduid aan de hand van de

kenmerken van Prof. Dr. G.R. Teisman3. Ook zijn de perspectieven op samenwerking geanalyseerd

van de sectoren drinkwater, energie en de overheid met behulp van het ontwikkelde theoretisch kader.

In hoofdstuk 7 wordt een verdieping van de casusanalyse vanuit samenwerkingstheorieën geschetst

en wordt een beeld geschetst van de factoren die van invloed zijn op samenwerking en de manier

waarop je samenwerking beter kunt laten verlopen. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de twee

onderzochte sectoren en de overheid, maar ook naar samenwerking tussen andere (typen)

organsaties en de succes en faalfactoren hierbij. Tenslotte worden in hoofdstuk 8 een aantal

conclusies en aanbevelingen gedaan die richting geven aan het ontwerpen van (toekomstige)

samenwerking.




Hoofdstuk 2 Theoretisch Kader

2.1 Inleiding

Onderzoek doen betekent gebruik maken van een perspectief van waaruit de empirie kan worden

beschouwd. Dit betekent dat er voorafgaand aan het onderzoek een perspectief dient te worden

gekozen dan wel dient te worden ontwikkeld. Voor mijn onderzoek heb ik ervoor gekozen gebruik te

maken van een combinatie van enerzijds een reeds ontwikkeld theoretisch kader en deze te

combineren met een selectie van eigen perspectieven op samenwerking die ik middels

literatuuronderzoek heb verkregen.

Als beleidsveld van onderzoek heb ik gekozen voor het domein vitale infrastructuur. Dit is een

beleidsdomein dat nog volop in ontwikkeling is en waarin veel actoren een rol spelen en ieder vaak op

eigen wijze een bijdrage levert aan het verbeteren van de bescherming van de vitale infrastructuur

vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid. Om echter het gezamenlijke doel, het beschermen van de

vitale infrastructuur en het beperken van de gevolgen van eventuele uitval van deze vitale

infrastructuur te bereiken, is samenwerking een vereiste. Geen van de partijen kan alleen het volledige

spectrum controleren of de keten beheersen.

De noodzaak voor samenwerking staat daarmee in mijn onderzoek als gegeven vast evenals het feit

dat een groot aantal actoren aan bovengenoemde doelstelling een bijdrage leveren en dienen te

leveren en samenwerking daarmee per definitie complex is. Maar de wijze waarop onderzocht kan

worden hoe deze actoren zich tot elkaar verhouden is divers. Hiervoor sluit ik in mijn onderzoek aan

bij het theoretisch kader van Teisman4 en zal met behulp hiervan de krachtenvelden van de

verschillende beleidsdomeinen proberen te duiden. Hier kom ik in de paragrafen 2 en 3 op terug.

Vervolgens heb ik in de literatuur gezocht naar perspectieven op samenwerking. Deze heb ik

beschreven in paragraaf 4. Deze paragraaf sluit ik af met het samenbrengen van beide perspectieven

in een matrix, die kan worden beschouwd als mijn onderzoeksbril om de empririe te analyseren

(focus). Daarbij heb ik op basis van wat ik heb gezien, gelezen en besproken een keuze gemaakt voor

de verdere verfijning van mijn perspectief (locus), om van daaruit mijn onderzoek verder vorm te

geven en vanuit een heldere analyse te kunnen starten.

Na de analyse van samenwerking tussen de vitale sectoren, de veiligheidsregio en andere partners

binnen het vitale veiligheidsdomein, is duidelijk geworden dat het bij het besturen van samenwerking

tussen de verschillende partijen gaat om complexe samenwerkingsrelaties die op zorgvuldige wijze

vormgegeven moeten worden. Dit is de enige manier om de gezamenlijke maar ook vaak individuele

doelen daadwerkelijk te verwezenlijken.




De analyse gecombineerd met een verdieping van de casusanalyse op basis van

samenwerkingstheorie heeft het mogelijk gemaakt om tot conclusies en aanbevelingen te komen

inzake het ontwerpen van succesvolle samenwerking tussen de veiligheidsregio, de vitale sector en

andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.

2.2 Perspectieven van Teisman

2.2.1 Inleiding

Zoals eerder al aangegeven is er binnen het beleidsveld vitale infrastructuur sprake van veel actoren

die met elkaar dienen samen te werken. De wijze waarop gekekeken kan worden hoe deze actoren

zich tot elkaar verhouden is divers.

Teisman5 heeft een theoretisch kader ontwikkeld om complexe besluitvormingstrajecten rond

ruimtelijke investeringen beter te kunnen begrijpen. Het theoretisch kader van Teisman omvat drie

perspectieven waarop naar besluitvorming gekeken kan worden.

In mijn onderzoek gaat het om een ander beleidsveld van onderzoek dan Teisman in zijn

promotieonderzoek heeft onderzocht en gaat het niet over besluitvorming maar over samenwerking.

Toch vind ik het zinvol om in mijn onderzoek te starten met het perspectief van Teisman. Het maakt je

namelijk bewust van de manier waarop actoren binnen beleidsdomeinen zich tot elkaar kunnen

verhouden.

Om samenwerking te bestuderen is het van belang te weten vanuit welk perspectief actoren bezig zijn

met het voor hen relevante beleidsdomein en wat dit betekent voor de manier waarop men aankijkt of

wil omgaan met samenwerking. Wordt er nu geredeneerd vanuit een centrale instantie (autonomie van

de centrale overheid; Ministerie van BZK) die het beleid bepaalt (unicentrisch), de partijen die lokaal

met dit beleidsdomein bezig zijn en hier geheel autonoom de koers bepalen (multicentrisch), of is er

een andere vorm denkbaar en wellicht beter geschikt, waarbij centrale overheid in onderlinge

samenwerking met veiligheidsregio en vitale sector (lokale eenheden) het beleid bepalen. De centrale

overheid voert wel beleid, maar er bestaat een wederzijdse afhankelijkheid.

2.2.2 Unicentrisch perspectief

Deze benadering gaat uit van hiërarchische ordening van de actoren op het beleidsdomein, waarbij er

sprake is van één centrale eenheid die maatschappelijke problemen definieert en autonoom besluiten

neemt over de manier waarop deze problemen aangepakt dienen te worden. Deze actor heeft

bovendien een bovengeschikte rol in de samenleving en kan haar wil met dwang opleggen. Verder

wordt er vanuit gegaan dat deze actor tevens beter in staat is dan enige andere actor in het




beleidsdomein ‘het algemeen belang’ te behartigen. Er is binnen dit perspectief dus sprake van een

echte top-down benadering.

De veronderstelling dat de verschillende eenheden op een beleidsveld hiërarchisch zijn geordend, is

in normatief en empirisch opzicht bekritiseerd. Uitgangspunt van deze kritiek is, dat de centrale

overheid niet in staat is de juiste beslissingen te nemen, omdat zij leidt aan overbelasting.

2.2.3 Multicentrisch perspectief

Deze benadering gaat er van uit dat decentralisatie onontkoombaar en veelal empirisch al een feit is.

Veel beslissingen binnen het beleidsdomein liggen in handen van lokale actoren. De centrale overheid

moet lokale actoren zo weinig mogelijk beperkingen opleggen en de beslissingen van lokale actoren

leiden zonder centrale interventies tot een optimale situatie. Daarbij ligt de rationaliteit niet in het

algemeen belang, maar in het weloverwogen eigenbelang van de autonome actoren. Hierbij wordt dus

verondersteld dat de autonomie om beslissingen te nemen bij de lokale actoren ligt. Afstemming komt

tot stand door ruil in een situatie van perfecte competitie.

Evenals bij het onderzoek van Teisman naar complexe besluitvorming is het ook bij mijn onderzoek

naar complexe samenwerking de vraag, of vanuit de gehanteerde voorronderstellingen van beide

perspectieven wel op goede wijze onderzoek kan worden verricht.

Teisman geeft ook aan dat daarbij vooral met het oog op de autonomie problemen ontstaan. De

actoren in het beleidsdomein vitaal kunnen nu eenmaal niet zelfstandig zowel de individuele

doelstellingen als de gezamenlijke doelstellingen bereiken. Zij hebben individueel niet de macht en de

middelen om over de keten heen deze doelstellingen te verwezenlijken en hebben elkaar nodig.

Beleid en de effectuering daarvan komt alleen tot stand als er interactie plaatsvindt tussen de diverse

partijen binnen het beleidsdomein en niet door middel van dwang of via marktmechanismen.

2.2.4 Pluricentrisch perspectief

Tegenover de veronderstelling van autonomie (centraal dan wel lokaal) staat in het pluricentrisch

perspectief de vervlechting centraal. Hierbij wordt onderkend dat beleid en de effectuering daarvan

alleen tot stand kan komen door de verschillende actoren binnen het beleidsdomein met elkaar te

laten samenwerken. Hierbij wordt door Teisman naast samenwerking ook nog strijd genoemd die

binnen het beleidsdomein zal plaatsvinden om goed beleid te laten ontstaan. In mijn onderzoek zal ik

mij echter richten op samenwerkingsaspecten.

In de pluricentrische benadering wordt ervan uitgegaan dat beleidstelstels bestaan uit centrale en

lokale eenheden die in een wederzijds afhankelijke relatie tot elkaar staan en waarbij niet alleen

centraal maar ook niet alleen decentraal alleenbeslissingsrecht leidt tot bevredigend beleid. Verder dat


noch het algemeen belang, noch het eigenbelang van de actoren, maar het gemeenschappelijk

belang toetssteen is voor het beoordelen van beleid en de effectuering daarvan.

Ik denk dat de geschetste perspectieven goed bruikbaar zijn als analyse-instrument en de bril die

wordt opgezet binnen het onderzoek, waarbij ik evenals Teisman denk dat het pluricentrisch

perspectief uiteindelijk de bril is die alle actoren in een samenwerkingsrelatie zullen moeten opzetten

om deze samenwerking effectief te kunnen laten verlopen. In mijn onderzoek wil ik mij, in tegenstelling

tot wat Teisman doet, niet beperken tot het maken van beleid, maar wil me tevens richten op de

effectuering daarvan. Deze uitbreiding voegt wat mij betreft, zeker in relatie tot het perspectief op

samenwerking die ik wil integreren met het perspectief op beleidsvorming, zelfs een extra complexiteit

toe aan het samenwerkings-vraagstuk.

Beleid maken is één ding, het op gewenste wijze implementeren daarvan voegt hier nog de nodige

complexiteit aan toe omdat dit een extra beroep doet op een juiste samenwerking tussen actoren, het

voor ogen houden van gemeenschappelijke belangen en niet onbelangrijk de bereidheid om zich te

verplaatsen in de belangen en werkelijkheid van de ander.

Het uitgaan van het pluricentrisch perspectief heeft als consequentie dat complexiteit uitgangspunt is

voor de beschrijving, analyse en beoordeling van samenwerkingsprocessen binnen het beleidsdomein

vitaal.

Uitgangspunt is verder dat alle actoren die betrokken zijn bij complexe besluitvormingsprocessen en

het te ontwikkelen en te implementeren beleid hier in eerste instantie vanuit hun eigen perspectief bij

betrokken zijn.6 Dit geldt ook voor complexe samenwerkingsprocessen. Men moet zich hiervan bewust

zijn en daarmee ook van de aandacht die absoluut noodzakelijk is voor het bij de relevante actoren

onder ogen brengen van het gemeenschappelijk belang en het formuleren van gemeenschappelijke

doelen. Alleen op deze manier kan de samenwerking gestalte krijgen die nodig is voor het bereiken

van deze doelen.

Teisman beziet vier bestuurskundige onderzoeksobjecten, te weten de organisatiestructuur van het

het beleidsveld, het beleid, besluitvorming en middelen vanuit de drie verschillende perspectieven. Na

analyse hiervan blijkt, dat het pluricentrische perspectief een begripsbepaling vereist die afwijkt van de

uni- en multicentrische perspectieven en daarmee een eigen plaats verdient in de bestuurskundige

theorie. In de volgende paragraaf zal ik kort de vier bestuurskundige onderzoeksobjecten zoals door

Teisman beschreven vanuit de drie verschillende perspectieven laten zien. In paragraaf 2.4 zal ik mijn

eigen onderzoeksobject, te weten ‘samenwerking’ bezien vanuit de 3 perspectieven. Dit is daarmee

een aanvulling op het theoretisch kader zoals Teisman dat heeft ontwikkeld. Met het bestuderen van

de vier bestuurskundige onderzoeksobjecten bezien door de 3 brillen van Teisman heb ik inzicht en

kader ontwikkeld om samenwerking te onderzoeken. Samenwerking in het beleidsdomein vitaal kan,

gezien de complexiteit in zichzelf, eigenlijk alleen bezien worden vanuit het pluricentrisch perspectief.

6 Methoden van beleidsevaluatie onder de loep, Planbureau rapporten


2.3 Vier bestuurskundige onderzoeksobjecten

2.3.1 Organisatieprincipes van het beleidsveld

Bij het schetsen van het beleidsveld maakt Teisman gebruik van metaforen. De drie perspectieven zijn

middels een metafoor allemaal goed te karakteriseren. Er bestaan grote verschillen tussen de

perspectieven als het gaat om het soort spelregels dat zorgt voor de afstemming tussen de

onderdelen van het beleidsveld en de vraag wat het resultaat van deze afstemming zal zijn.

2.3.2 Metaforen

Regelsysteem (unicentrisme)

Het regelsysteem geldt als unicentrische metafoor voor een hiërarchisch beleidsveld.

Beleidsontwikkeling wordt gezien als sturing. De overheid kan de samenleving sturen in de door haar

gewenste richting. Sturingsimpulsen zijn bedoeld om zonder eigen wil gevolgd te worden. Men gaat er

van uit dat de politiek-bestuurlijke top van de overheid het recht heeft én het vermogen bezit om het

algemeen belang te definiëren en de uitvoerders zich dienen te houden aan het vastgestelde beleid.

Als dit niet goed gaat wordt de oorzaak vaak gezocht bij gebrek aan coördinatie van de hogere

(centrale)units om de activiteiten van de lagere (lokale) units tot optimaal beleid te laten integreren,

uitmondend in reorganisatievoorstellen.

Marktplaats (multicentrisme)

Bij de marktplaats als multicentrische metafoor, wordt door onderzoekers vaak de conclusie getrokken

dat de overheid leidt aan bestuurscentrisme, terwijl tegelijkertijd de overheid niet in staat wordt geacht

de sturingsbehoefte van de lokale actoren te kennen en deze al helemaal niet te kunnen bevredigen.

Multicentrisch onderzoek stelt niet de sturingsbehoefte maar het zelfsturend vermogen van de

samenleving centraal. Deze zelfsturing komt het best tot stand wanneer betrokken partijen hun eigen

belang nastreven en op basis daarvan autonoom beslissingen nemen. Verder wordt als uitgangspunt

genomen dat de centrale overheid vooral wordt beoordeeld op de randvoorwaardenscheppende

activiteiten ter ondersteuning van de mogelijkheden van lokale actoren om autonoom beslissingen te

kunnen nemen.

Een beleidsveld bestaat uit autonome gelijksoortige lokale actoren die zich in een omgeving bevinden

die kansen biedt en beperkingen stelt. Om te overleven in de onzekere en onbeheersbare omgeving

moeten actoren zich intern zo organiseren dat zij adequaat kunnen inspelen op de omgeving en de

veranderingen daarin. Naarmate de actoren zich beter aanpassen aan de veranderende

omstandigheden, zijn ze slagvaardiger. Actoren zijn daarbij vrij om onderling afspraken te maken,

zolang deze afspraken de werking van de markt niet verstoren.

De voor het multicentrisme gebruikte metafoor schetst een beeld van de samenleving als een

samenstel van eenheden die door ruil proberen hun behoeften te bevredigen. Een onderzoeker die

werkt vanuit het multicentrisch perspectief, gaat uit van de zelfsturing van besluitvormingsstelsels.


Aanbevelingen over stroomlijning van deze besluitvormingsstelsels zullen hierbij dan ook niet vaak

voorkomen en zouden ook ten koste gaan van variëteit, flexibiliteit en zelfsturing. Competitie tussen

actoren is in dit perspectief het belangrijkste afstemmingsmechanisme en de centrale overheid heeft

slechts de taak de perfectie van de markt te bewaken en vervult alleen taken die de lokale eenheden

zelf niet kunnen vervullen.

De onderzoeker richt zich bij de multicentrische benadering vooral op de vraag hoe de centrale

overheid optimaal de rol van facilitair bedrijf kan vervullen en hoe lokale actoren hun organisatie

slagvaardig kunnen inrichten.

Netwerk (pluricentrisme)

Het pluricentrisch perspectief benadrukt vooral de vervlechting tussen centrale overheid en lokale

eenheden. Beleidsstelsels bestaan uit centrale én lokale actoren, maar er is geen hiërarchie noch

lokale autonomie. De centrale overheid voert wel beleid, maar de lokale actoren hebben wel eigen

beleidsvrijheid. Relaties tussen de actoren binnen het beleidsdomein worden gekenmerkt door

wederzijdse afhankelijkheid. Actoren zijn van elkaar afhankelijk als voor hun ambities middelen nodig

zijn waar andere actoren over beschikken. Het is deze wederzijdse afhankelijkheid die de

marktmetafoor van het multicentrisme ongeschikt maakt. Een onwillige actor binnen het

beleidsdomein kan niet ‘zomaar’ even vervangen worden door een ander. De spelers binnen een

bepaald beleidsdomein doen er toe en vervullen ieder hun eigen ‘exclusieve’ rol.

Hier van uitgaand, neemt het beleidsdomein daarbij de vorm aan van een netwerk van

interorganisatorische relaties. De oligarchie wordt hierbij als overheersend en werkbaar

organisatieprincipe bestudeerd en alle actoren kunnen beleid beïnvloeden. Er is niet één

sturingsprogramma zoals in het unicentrische perspectief, maar er zijn veel

beïnvloedingsprogramma’s. Mogelijke tegenkrachten binnen het netwerk kunnen bijdragen aan beter

beleid en scherpe contrasten tussen partijen op basis van autonomie zijn niet veel voorkomend en

zeker ook niet wenselijk. Onderzoekers binnen het pluricentrisch perspectief richten zich vooral op

vragen rond de mate van verwevenheid tussen verschillende eenheden. De feitelijke interactie tussen

actoren binnen en tussen formele organisaties bepaalt de ‘echte’ structuur waarbinnen besluitvorming

en in mijn geval ook samenwerking tot stand komt. De verbindingen tussen de verschillende actoren

zijn belangrijke objecten van studie.

De kern van het organisatievraagstuk ligt vooral in het arrangeren van gemeenschappelijke

besluitvorming. Hieronder zijn, kijkend naar de organisatieprincipes die gehanteerd worden binnen de

drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat.


unicentrisme multicentrisme pluricentrisme

Metafoor regelsysteem marktplaats netwerken

Aantal

besliseenheden

monopolie vrijwel volledige

mededinging

oligopolie

Heersend

organisatieprin-

cipe

hiërarchisch geheel

van taakeenheden

los geheel van autonome

lokale actoren

vervlochten geheel van

interdependente lokale en

centrale actoren

Kern van het

organiseren

vinden optimale

taakverdelings-

structuur

organisatie aanpassen

aan omgeving

arrangeren van

gemeenschappelijke

besluitvorming

Aard

koppelingen

tussen actoren

centrale coördinatie ‘invisible hand’ wederzijdse strategische

interactie

Rollen rijk, lokale

overheid en

maatschappij

sturend subject,

uitvoerder,

respectievelijk

gestuurd object

facilitair bedrijf,

respectievelijk

zelfsturende, autonome

actoren

geheel van beïnvloedende

subjecten

2.3.3 Beleidsprincipes

Unicentrisme

Onderzoek vanuit dit perspectief gaat er vanuit dat het algemeen belang te kennen is. Daarmee zijn

doelen centraal te formuleren, op elkaar af te stemmen en te combineren tot een plan van aanpak.

Beleidsafstemming is vooral een inhoudelijke aangelegenheid. Er is sprake van beleid zodra het

sturingscentrum een besturingsprogramma vaststelt. Een besturingsprogramma is dan het voornemen

een probleem te lijf te gaan volgen een plan van aanpak. Door vooraf duidelijkheid te verschaffen over

de doelen is volgens het unicentrisch perspectief rationeel beleid mogelijk. Daarbij wordt de

implementatie en het uiteindelijke effect beoordeeld vanuit de vooraf gestelde doelen. Een

beleidsonderzoeker stelt zich de vraag of het project is uitgevoerd, zoals dat in het oorspronkelijke

besturingsprogramma werd aangegeven binnen de vooraf gestelde randvoorwaarden en planning.

Ook onderzoek naar vooraf voorspelde effecten en het daadwerkelijk optreden daarvan, maakt

hiervan onderdeel uit. De unicentrische analyse richt zich primair op de sturingsvraag.

Multicentrisme

In het onderzoek vanuit dit perspectief staan de doelen van lokale actoren centraal. Via hun eigen

beleid streven zij het eigenbelang na. Om dit beleid vorm te geven, handelen de diverse actoren

zelfstandig en komt door competitie tussen de lokale actoren een rationeel resultaat tot stand. De

centrale overheid is nodig om de vrije competitie tussen de lokale actoren te bewaken. Zij komt echter


pas in actie wanneer lokale actoren daarom vragen. De onderzoeker is vooral geïnteresseerd in

ontwikkelingen die zich op de markt voordoen en de mogelijkheden van lokale actoren om daarop

vanuit eigen doelen in te spelen. In het verlengde daarvan houdt de onderzoeker zich bezig met de

vraag hoe de handelingsvrijheid van lokale actoren te beschermen is en welke ingrepen lokale actoren

van de centrale overheid vragen. Het handelen van de centrale overheid wordt door de onderzoeker

beoordeeld in termen van het leveren van een bijdrage aan het collectief belang.

De multicentrische analyse richt zich primair op de ruilvraag.

Pluricentrisme

Kern van onderzoek vormen vanuit dit perspectief bezien, aandacht voor bovenlokale gezamenlijke

belangen en ontwikkeling en verzoening van centrale en lokale doelen. Afstemming tussen en

ontwikkeling van doelen wordt bestudeerd als een uitkomst van de strijd om beleid tussen lokale en

centrale actoren. Het gemeenschappelijk belang komt door interactie tot stand en is ook pas daarna te

kennen. Men gaat van algemene doelen naar nieuwe concrete handelingsdoelen, ontdekt tijdens

interactie. Dit is een creatief ontdekkingsproces (In’t Veld, 1976) waarin actoren met elkaar nieuwe

handelingsmogelijkheden construeren. Het zich enkel focussen op de vooraf gedefinieerde doelen

doet vanuit dit perspectief tekort aan de dynamiek van maatschappelijke ontwikkelingen en de

complexiteit van het speelveld waar actoren hun eigen gedrag kiezen. In het beleidsnetwerk proberen

actoren met een veelheid aan plannen een concrete ingreep in de maatschappij tot stand te brengen.

Pas als er een aantal beslissingen, in samenhang voorbereid, genomen en doorgevoerd wordt, is er

sprake van beleid (Rosenthal, 1980). De pluricentrische analyse richt zich primair op de

beïnvloedingsvraag. Beïnvloeding heeft een interactief karakter, omdat het een activiteit en een

reactie op deze activiteit vereist. Het resultaat van beïnvloeding is dan ook vooraf niet te voorzien en is

afhankelijk van de reacties van de andere actoren in het beleidsdomein die ook proberen op hun

manier het proces te beïnvloeden.

Hieronder zijn, kijkend naar de beleidsprincipes die gehanteerd worden binnen de drie perspectieven,

de hoofdlijnen samengevat.


referentiepunt

beleidsanalyse

het centraal te kennen

algemeen belang

lokaal eigenbelang en

het collectief belang

gemeenschappelijk belang

van betrokken actoren

begripsbepaling

beleid

streven naar centraal

bepaalde doelen

resultaat van lokale

handelingen

resultaat van interactie

tussen meer actoren

centrale

onderzoeksaan-

dacht

hoe centraal

vastgestelde doelen te

bereiken

hoe verloopt lokale

doelrealisatie

hoe vinden en vervlechten

actoren hun doelen


2.3.4 Besluitvormingsprincipes

Unicentrisme

In het unicentrisch perspectief gaat de onderzoeker ervan uit, dat beleidsprocessen een gefaseerd

karakter hebben. De eerste fase is het vaststellen van de sturingsbehoefte in de maatschappelijke

sectoren: de agendavorming. Wanneer een probleem op de agenda staat volgt de

beleidsvoorbereiding. Centraal wordt vervolgens informatie verzameld die nodig is om het probleem

op te lossen en wordt stuurvermogen ontwikkeld door programma’s en instrumenten aan het probleem

te koppelen. Deze benadering gaat ervan uit dat er een optimale oplossing bestaat voor een

probleem, los van de opvatting van de andere actoren. Vervolgens nemen politieke organen het

besluit over het programma en de instrumenten.

Multicentrisme

Vanuit dit perspectief nemen de verschillende autonome eenheden eigen besluiten, waarbij de

‘invisible hand’ zorgt voor afstemming. Hun besluiten zijn allemaal gebaseerd op weloverwogen

eigenbelang. De aggregatie van alle beslissingen leid tot maatschappelijke verandering. Snel

handelen en inspelen op preferenties van anderen zijn cruciale besluitvormingscriteria, waarbij de

interne besluitvorming grote overeenkomsten vertoont met het unicentrisch perspectief. Het grote

verschil is dat lokale actoren in het multicentrisch perspectief in grote mate accepteren dat zij hun

omgeving niet beheersen en dat aanpassing daaraan plaats moet vinden. Besluitvorming moet zo

georganiseerd zijn, dat het beantwoorden van de vraag hoe te overlegen in een steeds veranderende

omgeving adequaat is te beantwoorden.

Pluricentrisme

Er is in het pluricentrisch perspectief sprake van meer dan één besluitvormingseenheid, meer dan één

besluit en meer dan één besluitvormingsproces. Besluitvorming bestaat uit een kluwen van reeksen

van beslissingen, waarbij afsteming van deze beslissingen plaatsvindt door interactie tussen de

verschillende actoren. Deze interactie is onderwerp van onderzoek vanuit dit perspectief. Door

ontstane schaarste dienen er keuzes te worden gemaakt en plannen van diverse partijen moeten aan

elkaar worden gekoppeld. Dat vereist flexibiliteit en heroverweging, aanpassing en vernieuwing van

deze plannen. De implementatie is dan het best te zien als beleidsuitvoering, beleidsontwikkeling en –

aanpassing tegelijkertijd. Indeling in fasen heeft nauwelijks nog waarde.

Op de volgende pagina zijn, kijkend naar de besluitvormingsprincipes die gehanteerd worden binnen

de drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat.



verloop van

besluitvorming

gefaseerde reeks

stappen in dienst van

het besluit

som van losse besluiten,

die tot optimum leiden

reeks van beslissingen van

diverse actoren die tot beleid

leidt

kern van

besluitvorming

voorbereiding van het

besluit

aggregatie van aparte

besluiten

vervlechting van meer

beslissingen

centrale

analysevraag

waar gaat het mis in de

implementatie

hoe werkt besluit uit in

omgeving

hoe leidt reeks beslissingen

tot beleid

2.3.5 Inzet van middelen

Unicentrisme

Om beleid te kunnen uitvoeren moeten actoren middelen inzetten. In het unicentrisch perspectief

spreekt men daarbij over instrumenten als metafoor. Het sturend subject beschikt over

gereedschappen die inzetbaar zijn om de maatschappij te modelleren. In dit perspectief nemen

wetgeving, planning en coördinatie de belangrijkste plaats in. In het unicentrisch perspectief wordt het

bestuursrecht gebruikt ter ondersteuning van de hiërarchische top-down aanpak. Het biedt de centrale

overheid de mogelijkheid om taakverdeling en spelregels te bepalen en heeft als doel om de

doorwerking van plannen van hogere overheden in die van lagere te garanderen.

Multicentrisme

In het multicentrische perspectief is de markt de basis voor veel onzichtbare gedragsregels.

Privaatrechtelijke wetgeving, heffingen en subsidies worden binnen het multicentrisch perspectief als

de belangrijkste middelen beschouwd. De overheid formuleert hierin spelregels die zijn bedoeld om

het functioneren van de markt te versterken. De centrale overheid is een facilitair bedrijf, gericht op het

voorkomen of verminderen van de negatieve effecten van het marktmechanisme. Heffingen en

subsidies zijn daarin belangrijke middelen om autonome actoren te prikkelen.

Pluricentrisme

In dit perspectief ligt de nadruk op informatie, politieke steun en legitimiteit. Informatie is nodig om

goede beslissingen te nemen en in de wetenschap dat het gedrag van de actoren onvoorspelbaar is,

zal de actor waar het om gaat vooral informatie over zichzelf bekend maken. Hij probeert in een

structureel onvoorspelbare situatie de eigen positie te optimaliseren zonder de illusie te hebben zijn

omgeving te kunnen sturen. De aanwezigheid van diverse actoren met eigen doelen, middelen en

selectiecriteria maakt besluitvorming een zoekproces naar de meest bevredigende oplossing voor alle

actoren die het proces beïnvloeden. Deze onzekerheid is niet vooraf te beheersen en vooral door

interactie komt een actor erachter hoe anderen reageren en wat zijn eigen speelruimte en

scoringsmogelijkheden zijn. Het gaat niet om onzekerheidsreductie, maar om het hanteren van


onzekerheid. In tegenstelling tot het multicentrisch uitgangspunt is het niet voldoende om alleen de

eigen positie te optimaliseren. Voor eigen succes is het nodig om actief steun van andere partijen te

genereren. De informatie over wat de andere partijen willen en onder welke voorwaarde deze bereid

zijn om eigen middelen in te zetten is daarmee van cruciaal belang.

Hieronder zijn, kijkend naar de inzet van middelen die gehanteerd worden binnen de drie

perspectieven, de hoofdlijnen samengevat.


middelen

metafoor

sturingsinstrumenten,

gericht op het bereiken

van bepaalde doelen

ruilmiddelen, gericht op

versterken eigen positie

beïnvloedingsmiddelen,

gericht op benutten van

scoringsmogelijkheden

belangrijke

middelen

bestuursrecht, planning

en coördinatie

prikkels om externe

effecten te internaliseren

(bureau)politieke steun,

legitimiteit en informatie

kern van de

analyse

optimale mix van

sturingsinstrumenten

ruilprocessen en market-

failures

afhankelijkheden door

middelenverdeling

2.4 Perspectieven op samenwerking

2.4.1 Begrip

Er is veel onderzoek gedaan naar samenwerking. Maar waar hebben we het eigenlijk over als we over

samenwerking tussen organisaties spreken. Om het begrip samenwerking tussen organisaties te

onderzoeken is hierover een eenduidig beeld nodig. Ik heb in mijn onderzoek gebruik gemaakt van

onder andere de definitie van Kaats e.a. (2006)7. Organiseren tussen organisaties is een vorm van

organiseren waarbij autonome organisaties ertoe overgaan duurzame afspraken aan te gaan en zo

delen van werk op elkaar af te stemmen. Het leidt tot een diversiteit aan samenwerkingsrelaties die

een duurzame intentie hebben maar wel eindig zijn.

Terpstra (2004) geeft aan dat de laatste tien tot vijftien jaar op veel beleidsterreinen de uitvoering van

beleid steeds vaker plaats vindt door samenwerking tussen meerdere organisaties, afkomstig uit

verschillende sectoren, binnen en buiten de overheid. Hij spreekt daarbij over uitvoeringsnetwerken.

Hieronder verstaat hij het geheel van organisaties die gezamenlijk en met enige duurzaamheid

betrokken zijn bij de uitvoering van een bepaald beleid of programma.

7 Kaats, E., Klaveren van, P. en Opheij, W. (2009), Organiseren tussen organisaties: Inrichting en

besturing van samenwerkingsrelaties, 4e druk Scriptum Schiedam


Ook onderdelen van deze laatste definitie van uitvoeringsnetwerken vind ik van toegevoegde waarde

voor het begrip samenwerking dat ik voor ogen heb. Als definitie voor samenwerking zal ik dan ook

een combinatie gebruiken van wat ik onder samenwerking versta in mijn onderzoek.

Samenwerking is een vorm van organiseren tussen autonome organisaties, afkomstig uit de private,

publieke of semi-publieke sector, waarbij zij ertoe overgaan duurzame afspraken te maken en zo

delen van werk op elkaar af te stemmen om uitvoering te geven aan een bepaald beleidsterrein

(uitvoeringsnetwerken). Dit leidt tot een diversiteit aan samenwerkingsrelaties die een duurzame

intentie hebben en ten doel hebben gemeenschappelijke doelstellingen binnen een bepaald

beleidsterrein te verwezenlijken.

… vorm van organiseren…

Organiseren tussen organisaties heeft alle eigenschappen van organiseren. Er is sprake van

doelgerichtheid, mensen moeten er energie in willen steken, betrokken zijn en resources ter

beschikking willen stellen. Verder moet het betekenis en waarde hebben, kortom er staan belangen op

het spel. Het moet leiden tot resultaten.

…organiseren tussen organisaties..

De insteek die door mij wordt gehanteerd is die van organiseren tussen organisaties. Dit is anders dan

samenwerking tussen individuen in afdelingen, teams of projecten. Uiteraard is ook deze

samenwerking relevant, want het gaat uiteindelijk altijd om samenwerking tussen mensen.

…tussen autonome organisaties…

Het gaat om samenwerking tussen organisaties die wel werken binnen wettelijke kaders (energiewet,

drinkwaterwet, wet veiligheidsregio’s) maar zelfstandig verantwoordelijk zijn voor individuele taken. Ze

moeten echter wel samen beslissen over (uitvoering geven aan) een bepaald beleidsterrein.

Samenwerking tussen deze autonome organisaties gaat dan ook om het loslaten van beetjes

autonomie in de verwachting dat het loslaten voordelen oplevert. Het gaat in veel gevallen dan ook

niet om directe besturing, maar over speculeren, wederzijdse beïnvloeding, communiceren,

onderhandelen en vertrouwen op de goede intenties van een ander.

… afkomstig uit de private, publieke of semi-publieke sector…

Duidelijk is dat het gaat om verschillende organisaties die binnen een beleidsdomein een bepaalde rol

vervullen. Dit kunnen private, publieke of semi-publieke organisaties zijn. Samenwerking tussen deze

organisaties is interessant, omdat op z’n minst niet alle belangen hetzelfde zijn en in de samenwerking

rekening gehouden moet worden met de maatschappelijke functie en de verantwoordelijkheden

daarbinnen alsmede met de verschillende (bestuurs)lagen die in het geheel een bepaalde

verantwoordelijkheid hebben.


… op basis van duurzame afspraken…

Samenwerking is gebaseerd op im- of expliciete afspraken en deze afspraken kunnen allerlei vormen

aannemen. Ze kunnen formeel zijn en zijn vastgelegd in complexe juridische contracten of

convenanten. Ze kunnen zelfs de vorm aannemen van een nieuwe organisatorische entiteit. Ook kan

sprake zijn van informele afspraken of mondelinge afspraken.

… uitvoering geven aan een bepaald beleidsterrein…

Samenwerking heb ik hier willen afbakenen binnen een bepaald beleidsterrein of beleidsdomein. Als

beleidsterrein beschouw ik het vitale domein, maar samenwerking binnen andere beleidsterreinen of

zelfs tussen beleidsterreinen vertonen veel overeenkomsten. Hier heb ik mij in mijn onderzoek echter

niet op gericht.

…met een duurzame intentie…

Het gaat niet om een eenmalige afspraak die organisaties met elkaar kunnen maken.

Beleidsdomeinen kunnen in z’n algemeenheid gezien worden als complex en hebben langdurige

aandacht van partijen nodig om de gestelde doelstellingen daarbinnen daadwerkelijk te

verwezenlijken. Hiervoor zijn duurzame afspraken nodig om ook in het langdurige traject dat er door

partijen ingezet wordt op elkaar te kunnen blijven rekenen.

2.4.2 Perspectieven op samenwerking

Door een aantal perspectieven op samenwerking die ik in de literatuur heb gevonden en in

bijeenkomsten rond vitale infrastructuur heb ontdekt te bezien vanuit de 3 geschetste perspectieven

van Teisman, heb ik geprobeerd een model te ontwikkelen die ik in mijn analyse van literatuur ten

aanzien van de verschillende vitale sectoren en het vitale veiligheidsdomein alsmede de analyse van

de empirie, goed kan gebruiken. Hiermee heb ik geprobeerd om beter zicht te krijgen op het

perspectief van waaruit actoren in het vitale veiligheidsdomein handelen en wat dit betekent voor de

manier waarop men naar samenwerking kijkt. Hiervoor heb ik een model gemaakt die ik als kwalitatief

meetinstrument zal hanteren om de 3 werelden in kaart te brengen ten aanzien van het begrip

samenwerking. De perspectieven op samenwerking die ik heb gebruikt zijn voor zover ik heb

onderzocht, allemaal discriminerend. Perspectieven die niet discriminerend zijn gebleken in relatie tot

de drie perspectieven van Teisman heb ik dan ook niet verwerkt in de tabel. Een voorbeeld hiervan is

duurzaamheid. Dit is een perspectief op samenwerking dat niet heel duidelijk discriminerend te

koppelen is aan het uni-, multi- en pluricentrisch perspectief. De perspectieven op samenwerking heb

ik hierna beschreven.

Afhankelijkheidsbewustzijn bij samenwerking

Aandacht voor en betrokkenheid bij samenwerking is de basis om tot goede samenwerking te kunnen

komen. Het gaat hier om het herkennen en erkennen van de noodzaak tot samenwerking om eigen en

hogere doelstellingen te kunnen verwezenlijken en dit vervolgens ook om te zetten in actie. Zien


actoren het belang van samenwerking, zien ze het grotere plaatje en hebben ze het besef dat ze

anderen nodig hebben om eigen en hogere doelstellingen te kunnen bereiken? Of ligt de focus op de

eigen organisatie, is men intern gericht met enkel focus op het bereiken van eigen doelen. In het

unicentrisch perspectief is er praktisch geen aandacht voor en betrokkenheid bij samenwerking. Het

afhankelijkheidsbewustzijn is laag. Er is vooral focus op het opleggen van eigen ideeën en

doelstellingen aan de ander. In het multicentrisch perspectief is er beperkte aandacht voor en

betrokkenheid bij samenwerking. Er is vooral aandacht voor samenwerken op lokaal niveau. In het

pluricentrisch perspectief is er veel aandacht voor en betrokkenheid bij samenwerking. Actoren

beseffen dat alleen door samenwerking eigen en hogere doelen bereikt kunnen worden.

Belangen bij samenwerking

Het gaat hier om de vraag of men voornamelijk vasthoudt aan eigen belangen of ook oog heeft voor

de hogere belangen. Ziet men meerdere belangen en belangen van de andere actoren of ziet men ze

niet en heeft men er geen respect voor. Durft men eigen belangen ondergeschikt te maken aan

gezamenlijke belangen als dit nodig is? In het unicentrisch perspectief is men alleen gericht op het

eigen (centrale) belang. In het multicentrisch perspectief is er vooral aandacht voor het eigen (lokale

belang). Vanuit de pluricentrische gedachte wordt de focus op enkel het eigen belang dienen

losgelaten en is er besef dat verschillende partijen verschillende belangen kunnen hebben, maar gaat

men vooral op zoek naar de gezamenlijke belangen.

Vertrouwen bij samenwerking

Vertrouwen heeft invloed op samenwerking. Vertrouwen in elkaar als stabiele partijen die op een

goede en eerlijke wijze met elkaar omgaan. Maar dat niet alleen. Ook is het van belang vertrouwen te

hebben in de aanpak van de ander. Alleen als er vertrouwen is in manier waarop activiteiten door de

ander worden uitgevoerd, kan er (op termijn) wellicht zelfs gestopt worden met het zelf doen van deze

activiteiten. Hierbij is het van belang dat partijen de dialoog zoeken en oprecht naar elkaar luisteren en

niet enkel vanuit eigen perspectief het gesprek voeren. Heeft men als partij alleen vertrouwen in een

eigen centrale aanpak (unicentrisch perspectief), lokale aanpak (multicentrisch perspectief) of hebben

partijen vertrouwen in elkaar (pluricentrisch perspectief).

Openheid in samenwerking

In het verlengde van vertrouwen is het logisch te onderzoeken hoe het staat met de openheid van

partijen ten opzichte van elkaar. Alles hoeft niet over de toonbank, maar wel een minimale set aan

informatie die nodig is om de doelstellingen te bereiken. Deze informatiedeling kan alleen geschieden

bij een minimale vertrouwensbasis. Zonder vertrouwen hoef je hier als het ware niet eens aan te

beginnen. Openheid is te onderscheiden in openheid binnen de eigen organisatie (unicentrisme)

openheid tussen organisaties op lokaal niveau (multicentrisme) en openheid tussen organisaties die

een rol spelen binnen een (onderdeel van) een beleidsdomein (pluricentrisme).


Regie op samenwerking

In dit perspectief wordt er gekeken of er door partijen regie wordt gevoerd op samenwerking of niet.

Samenwerking is over het algemeen effectiever wanneer er regie op wordt gevoerd. In de

unicentrische gedachte worden er vanuit centraal niveau aanwijzingen gegeven. Als er al regie

plaatsvindt, is dit directief. Vanuit de multicentrische gedachte wordt regie op lokaal niveau

noodzakelijk geacht, maar in het grotere speelveld worden de relevante actoren onvoldoende

betrokken. In de pluricentrische gedachte wordt regie gezien als absoluut noodzakelijk. Zonder goede

regie is er geen goede samenwerking mogelijk. Daarnaast wordt er in deze gedachte uitgegaan van

een brede vertegenwoordiging van actoren die een rol spelen in het beleidsdomein. Deze actoren zien

allemaal dat er regie gevoerd moet worden en leveren hier zelf ook een bijdrage aan.

Intensiteit van samenwerking

Het gaat hier om de vraag of er op veel fronten (breedte) en vaak (frequentie) met elkaar wordt

samengewerkt of dat er nauwelijke samenwerking(sbereidheid) aanwezig is. Vanuit het unicentrisch

perspectief wordt er vooral autonoom gehandeld. De intensiteit van samenwerking is dan ook laag. In

het multicentrisch perspectief is er sprake van een gemiddelde intensiteit van samenwerking. De

samenwerking vindt voornamelijk plaats op basis van projecten en samenwerking wordt gezocht met

een beperkte groep actoren. In de pluricentrische benadering is de intensiteit van de samenwerking

hoog. Er wordt in de breedte samengewerkt en er vind zelfs integratie van activiteiten dan wel

verdeling van taken plaats.

Complexiteit van samenwerking

Wordt de samenwerking gezien als complex met meerdere actoren, of kijkt men heel simpel naar

samenwerking als een beperkt speelveld met geringe inbreng van andere actoren en vooral eigen

autonomie om zaken gerealiseerd te krijgen? Vanuit het unicentrische perspectief wordt er simpel

naar de samenwerking gekeken. Er vindt centrale aansturing plaats van het beleidsdomein en partijen

dienen zich hier naar te schikken. In het multicentrisch perspectief wordt er al meer complexiteit

gezien en erkend, al wordt dit vooral gezien binnen het lokale niveau. Samenwerkingsverbanden

bevinden zich op hetzelfde lokale niveau of binnen dezelfde branche dan wel tussen dezelfde typen

actoren. Het pluricentrisch perspectief ziet de samenwerking als complex. Er is sprake van veel

actoren op verschillende niveau’s en met verschillende belangen.

Machtsverhoudingen bij samenwerking

De machtsverhoudingen komen in bovenstaande perspectieven min of meer al tot uiting. Ik heb op

basis van de literatuur en empirie macht echter een dermate belangrijke rol zien opeisen, dat ik deze

in mijn empirisch analysetool een aparte plek heb gegeven. In de unicentrische benadering is er één

centrale autoriteit die richting bepaalt. Macht wordt centraal uitgeoefend. Vanuit het multicentrische

perspectief is er sprake van partijen die min of meer gelijkwaardig zijn aan elkaar en onderling niet in

staat zijn macht maximaal uit te oefenen. In het pluricentrisch perspectief zijn partijen niet allemaal


gelijkwaardig, maar hebben elkaar wel allemaal nodig. Macht wordt voortdurend ingezet om eigen

doelen te realiseren. Dit gebeurt echter wel gedoceerd om ook de gezamenlijke doelen te realiseren.

Doelen bij samenwerking

Ook over doelen is in de voorgaande perspectieven al het nodige gezegd, maar ook hiervan heb ik

gemeend deze als apart perspectief te moeten benoemen. Zijn de doelen van een ieder bekend en

helder voor iedereen? Worden doelen gedeeld en gezamenlijk bepaald, of is iedere actor vooral

gericht op haar eigen doelen. In de unicentrische benadering zijn doelen onderling onhelder en gaat

men vooral uit van eigen doelstellingen. In de multicentrische benadering is er veel overeenkomst

tussen de doelstellingen van de actoren op hetzelfde niveau. In de pluricentrische benadering zijn de

belangrijkste doelen van de actoren vooraf helder en worden op basis daarvan de gezamenlijke

doelen vooraf helder bepaald en met elkaar toegewerkt naar het bereiken daarvan.

2.4.3 De bril, het gecombineerde model

In paragraaf 2.4.2 heb ik het begrip samenwerking nader gespecificeerd en de perspectieven op

samenwerking beschreven. In het volgende tabel heb ik deze perspectieven op samenwerking

gecombineerd met de perspectieven van Teisman op het beleidsdomein.

Vervolgens heb ik met behulp van deze tabel de empirie onderzocht en de gesprekken die ik rond het

onderwerp vitaal heb gevoerd nader geanalyseerd.


Unicentrisme Multicentrisme Pluricentrisme

Afhankelijkheid

(sbewustzijn)

Praktisch geen; focus op

(opleggen) eigen

doelstellingen.

Beperkt; vooral gericht op

samenwerken lokaal.

Groot; alleen door

samenwerking kunnen

doelen bereikt worden.

Belangen Vasthouden aan eigen

(centrale)belang.

Focus op eigen (lokale)belang. Loslaten focus op enkel

eigen belang dienen.

Vertrouwen Vertrouwen in eigen

(centrale) aanpak.

Vertrouwen in eigen (lokale)

aanpak.

Groot vertrouwen in elkaar.

Openheid

Openheid binnen eigen

organisatie.

Openheid tussen beperkt aantal

organisaties op lokaal niveau.

Openheid tussen

organisaties op meerdere

niveau's binnen

beleidsdomein.

Regie

Vanuit centraal worden

aanwijzigingen gegeven.

Als er al regie plaatsvindt,

gebeurt dit directief.

Regie op lokaal niveau is nodig.

Het grotere speelveld wordt

echter onvoldoende betrokken.

Wordt gezien als absoluut

noodzakelijk. Zonder regie

geen samenwerking.

Intensiteit

Laag, er wordt

voornamelijk autonoom

gehandeld.

Gemiddeld, er wordt meer op

basis van projecten de

samenwerking gezocht binnen

beperkte groep actoren.

Hoog, er wordt in de

breedte samengewerkt en

er vindt zelfs integratie van

activiteiten plaats dan wel

verdeling van taken.

Complexiteit

Weinig complex. Er vindt

centrale aansturing plaats

en partijen dienen zich hier

naar te schikken.

Redelijk complex, maar wel

lokaal. De samenwerkings-

partners bevinden zich op

hetzelfde niveau of binnen

dezelfde branche.

Complex, er zijn veel

actoren betrokken op

verschillende niveau's en

met verschillende belangen.

Machtsverhou-

dingen

Eén centrale autoriteit

bepaalt de richting. Macht

wordt centraal uitgeoefend.

Partijen zijn min of meer

gelijkwaardig en kunnen onderling

macht niet maximaal uitoefenen.

Partijen zijn niet

gelijkwaardig, maar hebben

elkaar wel allemaal nodig.

Macht wordt voortdurend

gedoceerd ingezet om

naast eigen ook de

gezamenlijke doelen te

realiseren.

Doelen

Doelen onderling zijn

onhelder en men gaat

vooral uit van eigen

doelstellingen.

Doelen zijn op lokaal niveau

helder maar op dat niveau ook

grotendeels gelijk.

Doelen worden gezamenlijk

vooraf helder bepaald en

met elkaar toegewerkt naar

het bereiken daarvan.


Hoofdstuk 3 Onderzoeksontwerp

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk heb ik kort weergegeven op welke manier ik mijn onderzoek heb vormgegeven. Dit is

van belang om de analyse en later ook de getrokken conclusies en gegeven aanbevelingen in

perspectief te kunnen plaatsen.

3.2 Analyse

Voor mijn analyse heb ik gebruik gemaakt van het in hoofdstuk 2 beschreven theoretisch kader. Op

basis van literatuuronderzoek ben ik tot dit theoretisch kader gekomen. Ik heb vooral gezocht op de

begrippen ‘samenwerking’, ‘factoren voor samenwerking’ en ‘publiek private samenwerking’. Binnen

de literatuur die ik daarover heb geraadpleegd, bestond mijn afbakening vooral uit die stukken

literatuur die bij konden dragen aan een verdere afbakening, verfijning en concretisering van het

begrip samenwerking in vergelijking met de perspectieven op het beleidsdomein van Teisman. De

theorie van Teisman heb ik gebruikt op aangeven van mijn eerste afstudeerbegeleider Marc Otten.

Case study Een aanvullende onderzoeksmethode die ik heb gebruikt bij de analyse is de case-study. De case-

study heeft als oogmerk overzichtelijk een bepaald systeem of proces te beschrijven. In mijn geval heb

ik een drietal actorgroepen binnen het beleidsdomein vitaal beschreven. Hierover heb ik informatie

verzameld door literatuurstudie, interviews en gesprekken. Om een zo getrouw mogelijk beeld te

krijgen van de verschillende actoren binnen het beleidsdomein vitaal heb ik gebruik gemaakt van

participerende observatie.

Participerende observatie Participerende observatie is het verzamelen van (sociologisch) materiaal vanuit een positie in de

groep8. Het is een onderzoeksmethode waarbij de observator gegevens (data) verzamelt door zelf ook

actief deel te nemen aan het onderzoek. Doordat de observator zelf ook deelneemt aan het onderzoek

kan hij zich beter met de onderzochte personen identificeren. Er kan een onderlinge band ontstaan

tussen de observator en de andere onderzochte personen. Hierdoor kan de observator tot

waarnemingen komen die bij een ander soort observatie onderzoeks methoden niet naar voren

zouden komen9.

8 P.G.J. van Sterkenburg, M.C. van Dalen, M.J.M. Hooyman & M.E. Verburg (1988), Groot

woordenboek van Synoniemen en andere betekenisverwante woorden, Van Dale Lexicografie bv. Utrecht/Antwerpen 9 Mook, D. G. (2001) Psychological research - the ideas behind the methods, New York & Londen: W.

W. Norton & Company


Voordelen van participerende observatie10

• Het onderzoek vindt plaats in de “echte wereld”, dus niet in een kunstmatige omgeving.

Hierdoor is de relevantie van het onderzoek duidelijk.

• Het onderzoek resulteert vaak in een overtuigend en indrukwekkend “verhaal”. Dit komt omdat

de observator "uit eigen ervaring" informatie kan verschaffen.

• Het onderzoek levert diepgaande data doordat, zoals eerder vermeld, de observator aan

informatie kan komen door zijn directe aanwezigheid tijdens het onderzoek.

Nadelen van participerende observatie

• Validiteit: Er bestaat een mogelijkheid dat het gedurende het onderzoek onduidelijk wordt of er

nog de juiste hypothese wordt getoetst. "Meet men wat men wilt meten"

• Observer effects: Onderzochte personen kunnen anders gaan reageren door gemerkte

aanwezigheid van een observator.

• Generaliseerbaarheid: Doordat er tijdens het onderzoek een bepaalde situatie wordt geschetst

is het moeilijk vast te stellen of de observaties ook voor andere situaties gelden.

• Causaliteit: Er kan niet worden vastgesteld wat "oorzaak en gevolg" is, als we alleen maar

kijken naar een bepaalde situatie.

Participerende observatie als onderzoeksmethode heb ik kunnen toepassen door mijn rol als senior

beleidsmedewerker binnen de Veiligheidsregio Utrecht en meer specifiek als dossierhouder van het

domein vitale infrastructuur. Vanuit deze hoedanigheid heb ik een bijdrage geleverd aan meerdere

landelijke en regionale bijeenkomsten rond vitale infrastructuur en heb hier gesproken met zowel

vertegenwoordigers van waterbedrijven, gas- en electriciteitsbedrijven, het Ministerie van

Binnenlandse zaken, de politie en vertegenwoordigers van verschillende veiligheidsregio’s, Daarnaast

lever ik momenteel een bijdrage aan de totstandkoming van een landelijke convenant voor de gas- en

electriciteitssector en werk ik mee aan de regionale implementatie van het landelijke convenant tussen

waterbedrijven en de veiligheidsregio’s.

Naast participerende opservatie heb ik voor het verkrijgen van aanvullende dan wel diepgaander

informatie gebruik gemaakt van semi-gestructureerd interviews. Het semi-gestructureerde interview

heeft kenmerken van zowel het gestructureerde als van het ongestructureerde interview. Er worden

twee vormen onderscheiden: het compleet-semi-gestructureerde interview en het gesplitste semi-

gestructureerde interview.

Compleet semi-gestructureerd interview

Het compleet-semi-gestructureerde interview bestaat uit meerdere open beginvragen, waarvan de

formulering en de volgorde vastliggen. Per beginvraag kunnen eventueel aanwijzingen gegeven

10

Borsboom, D., Mellenbergh, G.J., & Van Heerden, J. (2004). The concept of validity. Psychological Review, nr. 111


worden over de aspecten waarover de interviewer moet doorvragen. Deze vorm kan gezien worden

als het afnemen van een aantal korte ongestructureerde interviews achter elkaar.

Gesplitst semi-gestructureerd interview

Het gesplitste semi-gestructureerde interview bestaat uit twee delen: een gestructureerd deel en een

ongestructureerd deel. In het gestructureerde deel worden gesloten vragen gesteld waarvan de

formulering en de volgorde vaststaan. In het ongestructureerde deel worden één of meer open

beginvragen gesteld, waarvan de formulering en volgorde al dan niet vast kunnen liggen.

In mijn gesprekken heb ik als leidraad voor mijn gesprek gebruik gemaakt van open en gesloten

vragen ten behoeve van mijn analyse aan de hand van het ontwikkelde theoretisch kader. Vervolgens

heb ik in mijn gesprek doorgesproken over de wijze waarop de verschillende actoren zelf

samenwerking met andere actoren binnen het veiligheidsdomein zien en waarom. Dit heb ik gebruikt

voor mijn conclusies en vervolgens ook voor mijn aanbevelingen ten aanzien van samenwerking.

3.3 Ontwerp

Voor mijn ontwerp heb ik enerzijds gebruik gemaakt van literatuuronderzoek over samenwerking in

algemene zin en PPS-constructies in het bijzonder. Anderzijds heb ik gebruik gemaakt van best

practices die uit de interviews die ik heb gehouden en gesprekken die ik heb gevoerd naar voren zijn

gekomen. Daarnaast heb ik seminars en overige bijeenkomsten die ik rond het onderwerp vitaal heb

bijgewoond gebruikt om ontwerpvoorstellen te doen voor succesvolle samenwerking tussen vitale

sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.


Hoofdstuk 4 vitale (veiligheids)domein

4.1 Inleiding

Er wordt veel gesproken over vitale infrastructuur, maar waar hebben we het nu eigenlijk over. Wat is

vitaal en wat is vitale infrastructuur? In de nationale en internationale literatuur zijn veel definities en

uitleggen te vinden van wat vitale infrastructuur nu precies is.

De inhoud van de definitie is vaak afhankelijk van de bril die men op had toen men zich over het

opstellen van een definitie boog. Vooral bij de opkomst van meer prominente aandacht voor de vitale

infrastructuur, werd deze benaderd vanuit een security perspectief en ook momenteel wordt er door

veel partijen (ook binnen het veiligheidsdomein) gedacht aan het beschermen van vitale objecten en

in het verlengde daarvan vaak over beveiliging.

Dit is jammer en leid de aandacht af van het veel bredere spectrum waar security slechts onderdeel

van is.

4.2 Achtergrond

In het voorjaar van 2001 is middels de motie van het lid Wijn c.s. door de Tweede Kamer aan de

regering verzocht, een sectoroverschrijdend plan van aanpak op te stellen voor de bescherming van

de vitale infrastructuur. Kort daarna vonden op 11 september 2001 de aanslagen op onder meer het

World Trade Center en het Pentagon plaats. Deze aanslagen zijn de aanleiding geweest voor het

Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid. Actiepunt 10 van dit plan bevat de bescherming van de

vitale infrastructuur.

In het verlengde van al deze ontwikkelingen is in april 2002 het project Bescherming Vitale

Infrastructuur (BVI) gestart. Dit is een beleidsprogramma van negen ministeries, gecoördineerd door

het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit beleidsprogramma is gelukkig

begonnen vanuit van een bredere benadering dan alleen het beveiligen van de vitale infrastructuur en

had drie belangrijke ambities.

1. Het voorkomen van grootschalige uitval of verstoringen van de vitale infrastructuur;

2. Overheid én bedrijfsleven bereiden zich adequaat voor op de gevolgen van uitval of verstoringen;

3. Effectieve respressieve maatregelen kunnen worden genomen om de schade van uitval of

verstoring zo veel mogelijk te minimaliseren.

De analyse van de vitale infrastructuur moet leiden tot een samenhangend pakket van maatregelen.

Deze maatregelen moeten worden verankerd binnen de reguliere bedrijfvoering van overheid en

bedrijfsleven.


Met de start van het programma BVI is er een quickscan uitgevoerd op vitale producten en diensten.

Dit heeft geleid tot een indeling in twaalf vitale sectoren.

In de tabel op de volgende pagina, zijn de sectoren en de bijbehorende producten en diensten

genoemd.


Sector Product of dienst

Energie 1. elektriciteit

2. aardgas

3. olie

Telecommunicatie/ICT 4. vaste telecommunicatievoorziening

5. mobiele telecommunicatievoorziening

6. radiocommunicatie en navigatie

7. satellietcommunicatie

8. omroep

9. internettoegang

10. post- en koeriersdienst

Drinkwater 11. drinkwatervoorziening

Voedsel 12. voedselvoorziening/-veiligheid

Gezondheid 13. spoedeisende zorg/ overige ziekenhuiszorg

14. geneesmiddelen

15. sera en vaccins

16. nucleaire geneeskunde

Financieel 17. betalingsdiensten/betalingstructuur

18. financiële overdracht overheid

Keren en Beheren oppervlaktewater 19. beheren waterkwaliteit

20. keren en beheren waterkwantiteit

Openbare Orde en Veiligheid 21. handhaving openbare orde

22. handhaving openbare veiligheid

Rechtsorde 23. rechtspleging en detentie

24. rechtshandhaving

Openbaar Bestuur 25. diplomatieke communicatie

26. informatieverstrekking overheid

27. krijgsmacht

28. besluitvorming openbaar bestuur

Transport 29. mainport Schiphol

30. mainport Rotterdam

31. hoofdwegen- en hoofdvaarwegennet

(Rijksinfrastructuur)

32. spoor

Chemische en Nucleaire Industrie 33. vervoer, opslag en productie/verwerking van

chemische en nucleaire stoffen


De inventarisatie is vervolgens door de sectoren als basis gebruikt voor hun eigen vervolganalyses.

Voor deze analyses hebben de sectoren gebruik gemaakt van een door de AIVD opgesteld

stappenplan.

Om realistische dreigingen vast te stellen, zijn door de sectoren

(dreigings-)scenario’s opgesteld en vervolgens uitgewerkt. Voor het bepalen van het soort dreiging is

uitgegaan van de volgende begingebeurtenissen:

1. technische oorzaken en organisatorisch falen (waaronder onbewust menselijk handelen);

2. natuurrampen;

3. bewust menselijk handelen.

Bij de analyse is ook gekeken naar het uitvallen van een vitaal product of dienst waarvan men als

vitale sector zelf ook afhankelijk is.

Infrastructuur wordt als vitaal beschouwd als tenminste één van de onderstaande criteria van

toepassing is:

1. verstoring of uitval van een vitale sector, dienst of product veroorzaakt economische of

maatschappelijke ontwrichting op (inter-)nationale schaal;

2. verstoring of uitval leidt direct of indirect tot veel slachtoffers;

3. de ontwrichting is van lange duur, het herstel kost relatief veel tijd en gedurende het herstel zijn

vooralsnog geen reële alternatieven voorhanden

In september 2005 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het

rapport “Bescherming Vitale Infrastructuur” uitgebracht en op 16 september 2005 door de minister van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der

Staten-Generaal.

Uit het rapport blijkt dat het overgrote deel, ongeveer 70 à 80 %, van de vitale infrastructuur in

handen is van het bedrijfsleven. In deze gevallen is de centrale overheid, met betrekking tot de

instandhouding, sterk afhankelijk van het vermogen én de inzet van het bedrijfsleven zelf. Dit omdat

de zorg voor continuïteit van de vitale infrastructuur een primaire verantwoordelijkheid is van de

eigenaar/exploitant van het desbetreffende object.

In het verlengde daarvan bevindt zich het decentrale gezag. Voor het (beter) borgen van deze

continuïteit zijn partijen echter afhankelijk van elkaar. Uiteraard wel ieder vanuit zijn eigen rol, maar

dat samenwerking noodzakelijk is spreekt voor zich. De daaruit voortvloeiende maatregelen vereisen

daarom samenwerking tussen alle betrokken partijen.


De bescherming van de vitale infrastructuur is primair gericht op het borgen van de

continuïteit. Met andere woorden; er moeten activiteiten worden ontplooid die een

ongestoorde voortgang van het primaire proces van de vitale infrastructuur mede in stand kunnen

houden.

Definitie vitale infrastructuur

Er worden veel definities gehanteerd voor vitale infrastructuur. Het Department of Homeland Security

hanteert in haar National Response Plan de volgende:

Critical Infrastructures: Systems and assets, whether physical or virtual, so vital to the United States

that the incapacity or destruction of such systems and assets would have a debilitating impact on

security, national economic security, national public health or safety, or any combination of those

matters.

Door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt de volgende definitie

gehanteerd: Producten, diensten en onderliggende processen die, als zij uitvallen, maatschappelijke

ontwrichting kunnen veroorzaken. Dat kan zijn omdat er sprake is van veel slachtoffers en grote

economische schade, dan wel wanneer het herstel zeer lang gaat duren en er geen reële

alternatieven voorhanden zijn, terwijl we deze producten en diensten niet kunnen missen.

In mijn onderzoek zal ik de definitie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

hanteren.

4.3 Afbakening

Als afbakening heb ik, zoals ook al eerder aangegeven, primair gekozen voor de sectoren drinkwater

en energie. Beide sectoren heb ik echter onderzocht in relatie met de andere actoren binnen het vitale

veiligheidsdomein. De belangrijkste actoren die hierbij vanuit het vitale veiligheidsdomein een rol

spelen zijn voor de geïnteresseerde lezer in bijlage 1 opgenomen.

4.4 Het vitale veiligheidsdomein nader geanalyseerd

4.4.1 Inleiding

Voor een nadere analyse van het vitale veiligheidsdomein heb ik gebruik gemaakt van de

regiobijeenkomsten die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn georganiseerd. Daarnaast

heb ik middels literatuurstudie en gesprekken met personen uit het veld mijn analyse vervolmaakt.

Voor de analyse van het vitale veiligheidsdomein heb ik mij vooral gericht op de rijksoverheid en de rol

die de verschillende departementen vervullen in relatie tot samenwerking met de vitale sector. Daarbij

heb ik primair gekeken naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken en heb ik de andere

departementen voornamelijk meegenomen in de analyse van de door mij onderzochte sectoren

drinkwater en energie.


In paragraaf 4.4.2 heb ik het krachtenveld geduid op basis van de door Teisman onderzochte en

beschreven onderzoeksobjecten en bijbehorende kenmerken zoals ik ook op hoofdlijnen in paragraaf

2.3 heb beschreven. In paragraaf 4.4.3 heb ik op basis van het door mij ontwikkelde analyse-

instrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. In paragraaf 4.5 zullen op basis van

deze input en andere naar voren gekomen punten uit de interviews en gesprekken conclusies worden

getrokken.

4.2.2 Krachtenveldanalyse

In deze paragraaf heb ik het krachtenveld proberen te duiden met behulp van de beschreven

onderzoeksobjecten van Teisman. Het gaat hier over organisatieprincipes, beleidsprincipes,

besluitvorminsprincipes en middelen.

Organisatieprincipes

Het vitale veiligheidsdomein wordt vanuit het verleden gekenmerkt door een autonome rijksoverheid

die vanuit een centrale positie sturing probeerde te geven aan het beleidsdomein. De laatste tijd

probeert zij deze ingenomen positie te veranderen, maar vooralsnog kan de positie die zij inneemt

vergeleken worden met een regelsysteem. “De overheid in het middelpunt van de wereld waar alles

om draait”, zoals één van de vitale partijen tijdens een congres sceptisch naar voren bracht. Middels

het ontwikkelen van beleid probeert de rijksoverheid direct sturing te geven aan de richting die binnen

dit beleidsdomein wordt ingeslagen. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

probeert middels een gecreëerde hiërarchie taken wel te verdelen tussen de verschillende onderdelen

waaruit de overheid is opgebouwd, maar wel ten dienste van zichzelf, de formele eenheid. Zij ziet

daarbij voor zichzelf wel nadrukkelijk dé coördinerende rol weggelegd wat regelmatig het nodige

gesteggel tussen de verschillende departementen oplevert, bijvoorbeeld tussen het Ministerie van

Economische Zaken en het Ministerie van Binnenlandse Zaken, daar waar het gaat over de

energiesector. Een aantal private actoren binnen de vitale sector gaven letterlijk aan dat voordat ze

zelf daadwerkelijk stappen zullen zetten, “de verschillende departementen het eerst maar eens met

elkaar eens moeten zien te worden in plaats van met elkaar rollebollend over straat te gaan”. Kijkend

naar de manier waarop rollen door de rijksoverheid aan de verschillende actoren binnen het vitale

veiligheidsdomein worden toegedicht, is er sprake van een rijksoverheid die zichzelf beschouwd als

sturend subject, de veiligheidsregio’s ziet als uitvoerders van het centraal geformuleerde beleid en de

vitale sector als gestuurd object dat ‘gewoon’ mee moet in het centraal vastgestelde regime. Daarbij

wordt er niet aan de vitale sector of veiligheidsregio om input gevraagd bij het ontwikkelen van beleid

maar wordt deze primair zelfstandig ontwikkeld. Dit alles in ogenschouw nemend, kan gezegd worden

dat ten aanzien van de gehanteerde organisatieprincipes sprake is van een unicentrisch perspectief

van waaruit door de rijksoverheid wordt geacteerd.


Beleidsprincipes

Ten aanzien van de beleidsprincipes kan worden gezegd dat er hier eveneens sprake is van een sterk

unicentrische benadering. Er wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken uitgegaan van een te

kennen algemeen belang, zodat doelen centraal bepaald en opgesteld kunnen worden. Beleid wordt

daarbij gezien als het opstellen en laten vaststellen van een besturingsprogramma waarin doelen

worden geformuleerd die bereikt kunnen worden door aan dit progrogramma uitvoering te laten geven.

Een duidelijk voorbeeld hiervan is het beleidsprogramma Bescherming Vitale Infrastructuur (BVI). De

effectiviteit en efficiency van dit programma wordt vervolgens afgeleid van de antwoorden op de vraag

of het project is uitgevoerd, zoals in het besturingsprogramma werd aangegeven en of dit is gebeurd

binnen de vooraf gestelde (financiële) randvoorwaarden en tijdschema’s. Het rekening houden met

andere actoren binnen het beleidsdomein en hun eigen doelen en de vervlechting van deze doelen

met de doelen van de centrale autoriteit is hierin nauwelijks terug te vinden.

Besluitvormingsprincipes

Besluitvorming vindt binnen het vitale veiligheidsdomein gefaseerd plaats. Vanuit een centraal

gedefinieerd probleem en bijbehorend vastgesteld actieprogramma, wordt uitvoering gegeven aan de

in het actieprogramma gestelde doelen en bijbehorend stappenplan. Er wordt veel aandacht gegeven

aan het meest optimale plan zodat er een goed programma ligt die simpelweg uitgevoerd kan worden.

Als er iets mis gaat, wordt er vooral gekeken naar de uitvoering of implementatie en niet naar het

politiek vastgestelde programma zelf. Eventuele bijstelling van dit programma is dan ook iets wat niet

aan de orde is. Kijkend naar de besluitvormingsprincipes kan dan ook niet anders geconcludeerd

worden dan dat de rijksoverheid ook qua besluitvorming puur unicentrisch handelt en geen rekening

houdt met omgeving en de aanwezigheid van actoren die ook reeksen van beslissingen moeten

nemen om optimaal rendement uit de besluitvorming en daarmee het beleid te halen.

Middelen

De Rijksoverheid laat in alles merken dat de inzet van middelen binnen het vitale veiligheidsdomein

door haar wordt bepaald. Zij is vooral gefocused op sturingsinstrumenten om daarmee de door haar

centraal vastgestelde plannen via een vooraf ontwikkeld stappenplan te realiseren. Zij voert hier

vervolgens de coördinatie op en probeert via wetgeving zaken af te dwingen. Het biedt de

Rijksoverheid de mogelijkheid om de taakverdeling en de spelregels te bepalen. Ten aanzien van het

gebruik van informatie om de doelstellingen te bereiken, kan gezegd worden dat de Rijksoverheid

vooral voorafgaand aan projecten informatie verzamelt en daarmee onzekerheid probeert te

reduceren. Men gaat er daarbij vanuit, dat met deze informatie het meest geschikte

sturingsprogramma met redelijke zekerheid is vast te stellen. Dat de andere actoren binnen het

speelveld wellicht onvoorspelbaar gedrag vertonen en zich niet altijd aan de spelregels van de

Rijksoverheid houden, wordt niet als serieuze optie meegenomen. (“Dit is nu eenmaal wettelijk

vastgelegd en men zal zich er aan moeten houden”.). Inzake de inzet van middelen kan naar mijn


mening dan ook gezegd worden dat de rijksoverheid onvoldoende oog heeft voor de middelen die

andere actoren in het vitale veiligheidsdomein zouden kunnen inbrengen. Daarnaast is zij erg

gefocused op de middelen weten regelgeving, planning en coördinatie en vooraf verkregen

informatie en houdt onvoldoende rekening met de mogelijkheden die het uitwisselen van informatie

biedt. Kortom, zij redeneert sterk vanuit zichzelf en de sturingsmogelijkheden die zij formeel heeft en

gaat er daarbij vanuit dat het toepassen daarvan dan ook effectief werkt.

4.4.3 Samenwerking

In deze paragraaf heb ik op basis van het door mij ontwikkelde analyse-instrument, afgeleid van

Teisman, samenwerking onderzocht. De licht grijze stukken in onderstaande tabel zijn de

perspectieven op samenwerking die door mij en de personen die ik gesproken heb herkend worden.

De toelichting op deze perspectieven is te vinden na de onderstaande tabel.


Afhankelijkheid

(sbewustzijn)


(opleggen) eigen

doelstellingen.


samenwerken lokaal.

Groot; alleen door

samenwerking kunnen



(centrale)belang.




(centrale) aanpak.


aanpak.


Openheid


organisatie.



Openheid tussen


niveau's binnen

beleidsdomein.

Regie










geen samenwerking.

Intensiteit

Laag, er wordt


gehandeld.







er vindt zelf integratie van



Complexiteit




naar te schikken.





dezelfde branche.






Machtsverhou-

dingen







Partijen zijn niet





naast eigen ook de


realiseren.

Doelen




doelstellingen.



grotendeels gelijk.






In toenemende mate wordt door de rijksoverheid de samenwerking gezocht met de actoren in het

vitale veiligheidsdomein. Men weet dat men het niet helemaal alleen kan en niet alleen met weten

regelgeving zaken in de gewenste richting kan krijgen. Daarom wordt bijvoorbeeld middels het

opstellen van convenanten in gezamenlijkheid met de verschillende actoren samengewerkt om tot

goede afspraken te komen. Dit is echter nog wel een proces dat nadrukkelijk verder ontwikkeld moet

worden binnen de overheid.

De rijksoverheid is zich er steeds meer van bewust dat doelen alleen bereikt kunnen worden

door intensieve samenwerking met diverse actoren binnen het vitale veiligheidsdomein (C),

maar hierbij wordt nog wel vaak een koers gevolgd waarbij wordt uitgegaan van eigen

doelstellingen (A).


Binnen de rijksoverheid is men onvoldoende bewust bezig met de verschillende belangen die de

verschillende actoren hebben. Hier is duidelijk een unicentrische houding te bespeuren van de

overheid die voornamelijk bezig is met het centraal stellen van haar eigen belangen zonder bewust

om te gaan met de belangen die bij de andere actoren spelen.

De rijksoverheid is in de basis vooral gericht op het eigen belang (A).


Ondanks het feit dat het project rond vitale infrastructuren al jaren loopt heeft men nog steeds

vertrouwen in de eigen aanpak die wordt gehanteerd inzake de bescherming van de vitale

infrastructuur. Daarbij is groot vertrouwen in de verschillende sectoren laat staan een groot vertrouwen

in de actoren die een rol spelen binnen het vitale veiligheidsdomein ver te zoeken. Uit de manier

waarop de rijksoverheid acteert, blijkt dat zij wel aangeeft te willen luisteren en in gesprek wil gaan


met de andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein, maar in de praktijk hier vooral iets mee

doet wanneer dit past binnen haar eigen plan. Wel is te zien, dat dit voorzichtig aan het verschuiven

is, maar deze beweging is nog maar heel pril.

De rijkoverheid heeft veel vertrouwen in de eigen aanpak en neemt vooral zaken van de overige

actoren aan als dit past binnen haar eigen filosofie (A).


Er wordt wel gesproken over openheid in de samenwerking die men met elkaar heeft, maar vaak is

het voor de rijksoverheid al lastig genoeg om tussen de verschillende departementen te komen tot het

betrachten van meer openheid naar elkaar, laat staan tussen de rijksoverheid en de andere actoren

binnen het vitale veiligheidsdomein.

Als er informatie met elkaar wordt gedeeld, gaat het vooral over selectieve informatie-uitwisseling

binnen opgerichte platforms, zoals bijvoorbeeld het platform beveiliging en crisismanagement wat

vooral betrekking heeft op security.

Er is een redelijke mate van openheid binnen en tussen de ministeries. Openheid naar andere

actoren binnen het vitale veiligheidsdomein komt wel steeds meer van de grond, maar is vooral

thematisch ingericht en erg selectief (A/B).


Uit verschillende gesprekken blijkt, dat de rijksoverheid en dan met name het Ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zonder regie niet in staat is om de doelstellingen ten

aanzien van bescherming vitale infrastructuur te kunnen verwezenlijken. Deze regie probeert zij al een

aantal jaren te voeren, maar het is echt van de laatste tijd dat zij hierin lijkt te slagen. Door het project

vitale partnerschappen op te zetten onder verantwoordelijkheid van het Veiligheidsberaad in opdracht

van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, lijkt er nu op een goede manier

bewogen te worden naar een echte regisseursrol. Regie wordt echter nog wel sterk vanuit centraal

georganiseerd en met de verschillende actoren nog te weinig bewust gesproken over en commitment

krijgen voor het daadwerkelijk oppakken van deze rol. Ook worden de verschillende actoren nog te

weinig actief benaderd om input te geven over de manier waarop samenwerking vormgegeven zou

kunnen worden en daarmee de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur wordt verminderd.

Regie wordt steeds meer gezien als absoluut noodzakelijk, zowel in de eigen organisatie, de

sector maar zeker ook daarbuiten. Zonder regie is er geen goede samenwerking mogelijk (C).

Het is echter wel zo dat er nog heel sterk op een geheel eigen manier met de verschillende

actoren binnen het vitale veiligheidsdomein wordt omgegaan zonder deze vooraf te betrekken.

Dit geldt voor de vitale sector zelf maar bijvoorbeeld ook voor de veiligheidsregio’s (A).



Er wordt nog voornamelijk autonoom gehandeld al is de rijksoverheid hierin wel aan het opschuiven.

Steeds meer wordt de samenwerking gezocht maar vaak ook op initiatief van de vitale sector of de

veiligheidsregio’s. Er wordt steeds meer op basis van projecten of thematisch samengewerkt. Dit

betekent echter niet, dat er sprake is van integratie van activiteiten en verdeling van taken. Dit is

momenteel nog een brug te ver.

De intensiteit van samenwerking wordt als laag en steeds meer als gemiddeld beschouwd. Er

wordt met steeds meer actoren binnen bepaalde sectoren met elkaar samengewerkt (A/B).


De manier waarop de overheid aankijkt tegen samenwerking is een redelijk eenvoudige. Ze redeneert

nog veel vanuit de gedachte dat er centraal beleid wordt gemaakt, waar de verschillende actoren

binnen het vitale veiligheidsdomein zich aan dienen te houden. Er wordt door de overheid

onvoldoende rekening gehouden met verschillende belangen van partijen laat staan dat er hier bewust

beleid op gemaakt wordt.

De overheid kijkt naar mijn mening erg simpel aan tegen samenwerking. Ze gaat daarbij nog

vooral uit van de mogelijkheden van centrale sturing en heeft onvoldoende beeld van de

belangen (A).


Het omgaan met verschillende machtsverhoudingen blijkt voor de overheid een lastige opgave te zijn.

Formeel heeft de overheid als centrale autoriteit de macht om richting te bepalen. Het zich bewust zijn

van de machtspositie van de andere actoren, ook al is dat vaak niet gebaseerd op een formele

machtsbasis maar op bijvoorbeeld kennismacht, blijft lastig voor de overheid.

Kijkend naar de overheid, bestaat nog vooral het beeld dat zij als centrale autoriteit de richting

bepaalt en dat macht dus centraal wordt uitgeoefend. Er wordt nog te vaak voorbij gegaan aan

de macht die de andere actoren hebben (A).


De overheid is naar mijn mening onvoldoende bezig met het nadenken over de doelen van de andere

actoren binnen het domein bescherming vitale infrastructuur. Ondanks dat een aantal doelen van de

verschillende actoren erg vergelijkbaar met elkaar zijn, is men zich hier toch te weinig bewust van en

wordt er al helemaal onvoldoende op gestuurd.

Samen doelen definiëren en hier met elkaar voor gaan is niet iets wat duidelijk naar voren komt uit de

gesprekken met zowel overheden als de vitale sector. Het redeneren vanuit eigen doelstellingen


zonder oog te hebben voor de doelstellingen van de andere actoren belemmert het gezamenlijk

werken aan deze doelstellingen en daarmee de resultaten die behaald worden.

Doelen onderling zijn onhelder en men gaat vooral uit van eigen doelstellingen (A).

4.5 Conclusies

Na het duiden van het krachtenveld van het vitale veiligheidsdomein en dan met name kijkend naar de

Rijksoverheid op basis van de onderzoeksobjecten van Teisman en de perspectieven op

samenwerking kan worden gesteld dat de rijksoverheid nog een sterk unicentrische benadering

voorstaat. Vanuit een centrale positie probeert zij als in een regelsysteem direct sturing te geven aan

het beleidsdomein middels uitvoeringsprogramma’s die decentraal worden uitgevoerd en centraal

worden gecoördineerd. Afstemming met andere actoren vindt nagenoeg niet plaats.

Ten aanzien van samenwerking kan gezegd worden dat de rijksoverheid met name de laatste tijd wel

aan het opschuiven is van een unicentrische speler naar een meer pluricentrische speler. Dit stadium

heeft ze echter echter nog lang niet bereikt. Als er al meer wordt samengewerkt, gebeurt dit

kleinschalig, thematisch en binnen bepaalde sectoren. In volle overgave samenwerken met veel

verschillende actoren binnen het vitale veiligheidsdomein is iets wat zich de komende jaren verder zal

moeten ontwikkelen. Er is wel te zien dat ook de vitale sector zelf een nadrukkelijke rol voor de

overheid ziet weggelegd bij het regie voeren op de samenwerking. Als de overheid dit goed oppakt,

kunnen hier naar mijn mening sterk verbeterde resultaten behaald worden. De overheid zal echter wel

veel beter dan nu het geval is, met de verschillende actoren het gesprek aan moeten gaan en ook hun

dilemma’s, wensen en vragen beter moeten meenemen in het vormgeven van samenwerking.


Hoofdstuk 5 De drinkwatersector

5.1 Inleiding

Drinkwater is van levensbelang voor de samenleving. Niet alleen verbruikt de gemiddelde Nederlander

ongeveer 124 liter water per dag, ook de industrie, brandweer en landbouw zijn sterk afhankelijk van

de continuïteit van de drinkwatervoorziening. De ‘vitale’ doeleinden waarvoor drinkwater wordt

gebruikt zijn:

• Burgers: drinkwater, voedselbereiding, douchen, huishoudelijke doelen en sanitair

• Industrie: grondstof en proceswater

• Brandweer: bluswater

• Landbouw: consumptiewater voor het vee

Nederland telt momenteel 10 drinkwaterbedrijven. De Vereniging van Waterbedrijven in Nederland

(Vewin) vertegenwoordigt de belangen en het beleid van de gezamenlijke drinkwaterbedrijven. Het

Nederlandse landschap van drinkwaterbedrijven ziet er uit conform de onderstaande afbeelding uit.


5.2 Achtergrond

Vanuit haar wettelijke taak om continue drinkwater te leveren van een goede kwaliteit besteedde de

drinkwatersector voor de aanslagen in 2001 reeds zeer veel aandacht aan het veiligstellen van de

drinkwaterkwaliteit en de continuïteit van haar levering. Dit om het effect van de vervuiling van

bronnen, natuurrampen en technische problemen op te kunnen vangen met een minimum aan

verstoringen. De leveringsplannen van de waterbedrijven zijn hiervoor het beleidskader en in de

praktijk is er zelden sprake van langdurige uitval van de drinkwaterlevering.

Direct na de aanslagen in 2001 heeft de drinkwatersector ook de beveiliging tegen doelbewust,

menselijk handelen met het doel de maatschappij te ontwrichten voortvarend opgepakt. Bewust

menselijk handelen kan leiden tot een ernstige verstoring van de kwaliteit of een gehele of

gedeeltelijke uitval van de drinkwatervoorziening op lokale of regionale schaal. Dit kan de

maatschappij aanzienlijk ontwrichten. Bij niet tijdig onderkende besmetting zou een (groot) aantal

slachtoffers kunnen vallen. In dat kader heeft de sector een basisniveau van beveiliging afgesproken.

Dit “GoedHuisVaderschap” is op basis van een nauwe samenwerking tussen de drinkwatersector, het

ministerie van VROM en de AIVD tot stand gekomen. De regionale VROM-inspecteur controleert de

drinkwaterbedrijven op het naleven van hun verplichtingen.

Naast het GoedHuisVaderschap kent de drinkwatersector in het kader van het Alerteringssysteem

Terrorismebestrijding voor de drie niveaus van

dreiging (licht, matig, hoog) een set van opschalingsmaatregelen die ten tijde van een dreiging zullen

worden uitgevoerd.

De verantwoordelijkheidsverdeling bij de openbare drinkwatervoorziening is wettelijk

geregeld. Op dit moment nog in de Waterleidingwet en het Waterleidingbesluit. In 2009 is

de nieuwe Drinkwaterwet gepubliceerd. Deze wet treedt op 1 januari 2011 in werking,

gelijktijdig met het Drinkwaterbesluit, waarvan het ontwerp momenteel in procedure is.

De kern van de verantwoordelijkheidsverdeling is dat de overheid zorg draagt voor de

drinkwatervoorziening en de drinkwaterbedrijven belast zijn met de feitelijke uitvoering

daarvan (aanleg en beheer van infrastructuur, productie en distributie). Deze uitvoering

moet in overeenstemming zijn met de wettelijke eisen ten aanzien van drinkwaterkwaliteit,

leveringszekerheid en doelmatigheid. Het rijk heeft hierbij het eerstelijns toezicht. Voor

bestuursorganen van de overheid geldt dat de duurzame veiligstelling van de

drinkwatervoorziening een dwingende reden van groot openbaar belang is. Wettelijke eisen

ten aanzien van leveringszekerheid hebben betrekking op normale en buitengewone

omstandigheden. De nieuwe wet regelt ook de nooddrinkwatervoorziening en de


noodwatervoorziening, zoals die door drinkwaterbedrijven en gemeenten gezamenlijk moet

worden ingericht.

5.3 Afbakening

In mijn onderzoek heb ik mij voornamelijk gericht op Vitens. Het grootste waterbedrijf van Nederland

werkt samen met veel verschillende veiligheidsregio’s en heeft meegewerkt aan de totstandkoming

van het landelijk convenant voor drinkwaterbedrijven en veiligheidsregio’s.

5.4 Actorenanalyse

Verschillende instanties houden zich bezig met de zorg voor water. Drinkwaterbedrijven en

waterschappen zijn daarvan de meest bekende. Ook ministeries, Rijkswaterstaat, provincies en

gemeenten werken aan water. De verschillende taken zijn als volgt te definiëren:

• Drinkwaterbedrijven: levering schoon en betrouwbaar drinkwater

• Waterschappen: regionaal waterbeheer en zuivering van afvalwater

• Rijkswaterstaat: beheer van de grotere wateren

• Provincies: beheer van het grondwater

• Gemeenten: riolering

Op het gebied van beveiliging en crisispreparatie en -beheersing heeft de drinkwatersector met een

groot aantal partijen te maken. De actoren die een belangrijke rol spelen binnen de drinkwatersector

zijn de koepel VEWIN, als vertegenwoordigende partij van alle drinkwaterbedrijven in Nederland.

Verder speelt het ministerie van VROM een belangrijke rol als toezichthouder middels de VROM-

inspectie en zijn, als het gaat om bescherming van de vitale infrastructuur, het Ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Programma Vitale Infrastructuur) en AIVD, alsmede het

Ministerie van Justitie (NCTb) belangrijke actoren. Daarnaast zijn op lokaal niveau de gemeenten,

Veiligheidsregio’s en regiopolitie ook belangrijke partners.

5.5 De drinkwatersector nader geanalyseerd

5.5.1 Inleiding

Voor een nadere analyse van de drinkwatersector heb ik gebruik gemaakt van de regiobijeenkomsten

die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn georganiseerd. Daarnaast heb ik middels

literatuurstudie en interviews met personen uit het veld mijn analyse vervolmaakt.




instrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. Dit analyse-instrument is door mij

vertaald in interviewvragen om over alle perspectieven op samenwerking met de respondent


uitgebreid te kunnen spreken. In paragraaf 5.6 zullen op basis van deze input en andere naar voren

gekomen punten uit de interviews en gesprekken conclusies worden getrokken.






De drinkwatersector bestaat uit een aantal drinkwaterbedrijven met allemaal dezelfde taak. Deze zijn

verenigd in de koepel VEWIN die hun belangen behartigt. De drinkwaterbedrijven hebben via VEWIN

de verantwoordelijkheid gepakt om onduidelijkheden in de relatie tussen overheid en drinkwatersector

op te lossen en hebben de basis gelegd om te komen tot een convenant tussen overheid en

drinkwatersector. Qua organisatieprincipes is de drinkwatersector het best te plaatsen tussen de

metafoor van de marktplaats en de metafoor van het netwerk in, maar zit toch meer aan de kant van

de marktplaats ook al is er geen sprake van echte concurrentie. Zolang het goed gaat, kan de

drinkwatersector prima in onderlinge afstemming haar core business aan, te weten het continu leveren

van drinkwater van goede kwaliteit. Hierover zijn duidelijke afspraken gemaakt rond gebieden van

levering (territoria) en is de afhankelijkheid van elkaar voor de levering nagenoeg nihil. In dat opzicht is

er sprak van een los geheel van autonome lokale actoren. Voor het optreden van actoren binnen de

sector in relatie met andere partijen, waaronder gemeenten, heeft men zich echter verenigd in de

koepel. Omdat men allemaal nagenoeg dezelfde taak heeft kan dit ook en kan er vanuit één mond

gesproken worden met haar omgeving. Het gaat dus min of meer om het arrangeren van

gemeenschappelijke besluitvorming, maar dan nog wel steeds geredeneerd vanuit de eigen sector.

Daarmee is hierin al (zij het beperkt) een eerste beweging te zien richting een meer pluralistische

houding.

Door benchmarking is inzichtelijk gemaakt welke prijs bij ruil realistisch is. Er is geen sprake van

concurrentie in de commerciële zin van het woord, maar door openheid van zaken is er wel een

dusdanige transparantie dat men wel continu moet streven naar een goed product tegen zo laag

mogelijke kosten. Aangezien de overheid in de meeste gevallen volledig aandeelhouder is van de

drinkwaterbedrijven bewaakt zij daarmee als het ware het marktmechanisme. De centrale overheid

(waaronder het Ministerie van VROM) vervult alleen taken die de drinkwaterbedrijven zelf niet kunnen

of mogen doen zoals het maken van wetgeving. De centrale overheid wordt vanuit de sector dan ook

min of meer beschouwd als facilitair bedrijf dat slechts een rol heeft die niet door de sector zelf

uitgevoerd kan worden. Anderzijds is er in toenemende mate wel aandacht vanuit de drinkwatersector

voor de kansen die samenwerking met andere actoren biedt. Het steeds vroegtijdiger invloed

uitoefenen op het gevoerde beleid van de centrale overheid biedt mogelijkheden om haar

bedrijfsvoering efficiënter in te richten en rond het thema crisisbeheersing is zij er in toenemende mate


van bewust, dat zonder samenwerking met andere actoren onvoldoende effectief en efficiënt wordt

gehandeld. In die zin is de sector aan het opschuiven naar een meer pluricentrische houding, maar is

de neiging om vooral binnen de sector alle zaken te regelen nog groot en prevaleert daarmee de

multicentrische houding.

Beleidsprincipes

Ook ten aanzien van de beleidsprincipes kan worden gezegd dat er hier sprake is van een sterk

multicentrische benadering. Er wordt vooral uitgegaan van de doelen van de drinkwaterbedrijven zelf

die allemaal hetzelfde zijn. Via het gevoerde beleid streven zij hun eigen belang na. Door verdeling

van de leveringsgebieden is er een stabiele omgeving ontstaan die door de waterbedrijven als

duidelijk en prettig wordt ervaren en waarbij men zich volledig kan richten op het ontwikkelen van een

beleid die voor alle actoren binnen de sector het eigen belang optimaal moet dienen. Er wordt niet tot

nauwelijks aandacht besteed aan bovenlokale of sectorale doelen.


De verschillende drinkwaterbedrijven binnen de sector nemen voornamelijk besluiten vanuit hun eigen

perspectief en belangen. Deze besluiten worden echter als het ware automatisch (door onder andere

de grote overeenkomst die de drinkwaterbedrijven onderling vertonen) genomen en afgestemd. Wel is

er in tegenstelling tot de unicentrisch acterende rijksoverheid bij de drinkwaterbedrijven wel (steeds

meer) het besef dat de omgeving niet te beheersen valt en ze zich moeten kunnen aanpassen aan

veranderende omstandigheden. Kijkend naar crisisbeheersing wordt er ondanks dat de meeste

besluiten binnen de eigen sector genomen worden, steeds vaker gezocht naar input van andere

actoren buiten het domein om beter gedragen besluiten te kunnen nemen en de samenwerking met

anderen te bevorderen. Daarmee hanteert de drinkwatersector kijkend naar besluitvorming niet echt

(meer) een multicentrische aanpak, maar schuift zij steeds meer op naar pluricentrische

besluitvorming.

Middelen

Er is binnen de drinkwatersector niet een grote afhankelijkheid van anderen ten aanzien van

middelen. In vergelijking met een unicentrischehouding, spelen binnen het drinkwaterdomein

(financiële) instrumenten nauwelijks een rol en zijn daarmee duidelijk niet echt een sturingsinstrument.

Als er al sprake is van ruil van middelen, dan wordt dit gedaan ten gunste van het eigen belang en

gaat het daarbij vaak om uitwisseling of ruil van kennis. Het is niet zo dat een actor over middelen

beschikt waar anderen niet over beschikken en men daarom komt tot ruil. Als dit al wel het geval is,

gaat het vaak over technologie of onderzoeksresultaten die binnen de sector om niet ter beschikking

worden gesteld ten gunste van de sector als geheel.


5.5.3 Samenwerking



perspectieven op samenwerking die binnen de waterbedrijven wordt gehanteerd. In de laatste

paragraaf zullen op basis van deze input en andere naar voren gekomen punten uit de interviews en

gesprekken conclusies worden getrokken.


Afhankelijkheid

(sbewustzijn)


(opleggen) eigen

doelstellingen.


samenwerken lokaal.

Groot; alleen door

samenwerking kunnen



(centrale)belang.




(centrale) aanpak.


aanpak.


Openheid


organisatie.



Openheid tussen


niveau's binnen

beleidsdomein.

Regie










geen samenwerking.

Intensiteit

Laag, er wordt


gehandeld.










Complexiteit




naar te schikken.





dezelfde branche.






Machtsverhou-

dingen







Partijen zijn niet gelijk-

waardig, maar hebben




naast eigen ook de


realiseren.

Doelen




doelstellingen.



grotendeels gelijk.






In toenemende mate wordt de afhankelijkheid gevoeld van het landschap van crisisorganisaties rond

de waterbedrijven. Als er in het verleden sprake was van een grote storing, stond je er alleen voor,

moest je jezelf maar zien te redden en verscheen er soms een stukje in de krant. Tegenwoordig is de

situatie totaal anders. Iedereen inclusief de media zit er bij incidenten bovenop. Er is een toenemende

focus op crisiscommunicatie. Waar in het verleden achteraf verantwoording afgelegd diende te worden

komt men daar tegenwoordig niet meer mee weg. Als een incident enige omvang heeft of langere tijd

duurt, dan is er al snel een directe afhankelijkheid van veiligheidsregio’s en gemeenten.

Geheel eigen doelstellingen zijn er voor de waterbedrijven niet echt. Het maatschappelijk belang

prevaleert per definitie en deze verantwoordelijkheid wordt zo goed mogelijk opgepakt. Het probleem

waar men vaak tegenaan loopt zijn de assets. Uitval van systemen blijft de belangrijkste oorzaak van

verstoringen. In het verleden was men voornamelijk op dit soort verstoringen gericht, maar

tegenwoordig is men steeds meer bezig met de voorbereiding op andere oorzaken van verstoringen.

Voorbeelden hiervan zijn terrorisme, natuurrampen, overstromingen, bosbranden, pandemieën en

orkanen. Echter is de tendens, dat ook de afhankelijkheid van andere vitale sectoren zoals energie en

telecom wordt gezien en dat de gevolgen van deze afhankelijkheid ook in de voorbereidingen wordt

meegenomen.

Tegenwoordig wordt bij iedere dreiging op basis van de volgende vragen de strategie bepaald.

1. Hoe reeël is de dreiging en hoe groot is het risico (kans x effect)?

2. Wat kunnen wij als organisatie zelf doen om het risico te verkleinen? (bijvoorbeeld beter

assetmanagement)

3. Als er zich onverhoopt toch een verstoring voordoet, hoe kunnen wij ons als organisatie

voorbereiden? (ontwikkelen draaiboeken)

Op basis van bovenstaande worden de investeringen geprioriteerd.


De waterbedrijven zijn zich er terdege van bewust dat doelen alleen bereikt kunnen worden

door intensieve samenwerking met diverse actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. (C)


Binnen de waterbedrijven is men bewust bezig met belangen en de afhankelijkheden die er zijn. In de

contacten met andere partijen wordt vooraf de strategie bepaald. ‘Wie is verantwoordelijk voor welke

relatie’ en ‘wat moet er besproken worden’, zijn hierbij vaste onderdelen.

De respondent geeft aan hier vooral een multicentrische houding te bespeuren, waarbij het eigen

lokale belang prevaleert boven het algehele belang. Men is wel op de hoogte van de belangen van

andere actoren, maar men stuurt hier niet bewust op. In dat opzicht zijn waterbedrijven

technocratische organisaties, die primair gefocused zijn op het overeind houden van de

dienstverlening naar haar klanten. Als eigen belangen mogelijk geschaadt kunnen worden door de

belangen van andere actoren, zal men investeren in die relaties die dit mogelijk kan voorkomen.

In het kader van bijvoorbeeld een terroristische dreiging kan het voorkomen dat het maatschappelijk

belang prevaleert boven het eigen belang. Bij mogelijke risico’s kan er bijvoorbeeld voor gekozen

worden de drinkwatervoorziening (tijdelijk) stil te leggen. Imagoschade die kan ontstaan door issues

op het gebied van veiligheid of betrouwbaarheid is het laatste waar drinkwaterbedrijven mee te maken

willen krijgen.

De waterbedrijven zijn in de basis vooral gericht op lokale belangen, dat wil zeggen met name

binnen de watersector zelf. (B)


De waterbedrijven hebben veel vertrouwen in de aanpak die wordt gehanteerd binnen de sector.

Kijkend naar de andere actoren die een rol spelen binnen het vitale veiligheidsdomein wordt echter

aangegeven hier duidelijk een unicentrische overheid te zien. Als voorbeeld worden genoemd de

NCTb, het NAVI en VROM, die met oplossingen komen voor problemen die de sector niet kent. Zij

redeneren vanuit de gedachte dat de sector de problematiek rond de bescherming vitale infrastructuur

niet aan kan en geholpen moet worden door de overheid. Als voorbeeld wordt genoemd de EPA-D

van VROM. Men heeft één loket ontwikkeld als oplossing in crisissituaties. Wat dit echter teweeg

brengt, is de creatie van een extra schijf tussen de waterbedrijven en de organisaties die ze in

crisissituaties met spoed nodig hebben. De oplossing van VROM werkt daarmee als vertragende

factor die ook nog eens zorgt voor een vervorming van vraag en antwoord. Door de waterbedrijven

wordt aangegeven dat men zelf bijvoorbeeld het RIVM wel belt om zaken te regelen die spoed

hebben. Uiteindelijk geeft de respondent aan wel vertrouwen te hebben in de verschillende andere

actoren buiten de sector, maar dat er meer geluisterd moet worden naar de echte problemen waar

gezamenlijk oplossingen voor ontwikkeld moeten worden.


Waterbedrijven hebben onderling een grote mate van vertrouwen in elkaar en over het

algemeen ook in de actoren buiten de sector. (C)


Binnen waterbedrijven wordt niet alleen op een open manier binnen de eigen organisatie

samengewerkt, maar ook steeds meer daarbuiten. Openheid van zaken wordt als cruciaal beschouwd

in de samenwerking. Actoren durven zich in toenemende mate kwetsbaar naar elkaar toe op te

stellen. Veel informatie wordt gedeeld onder andere in het platform beveiliging en crisismanagement.

Hierin zijn naast de waterbedrijven ook de AIVD, de NCTb en het ministerie van VROM

vertegenwoordigd. Actoren binnen dit platform wisselen op basis van casuïstiek best practices uit. De

enige informatie die niet wordt gedeeld is informatie over personen met directe consequenties voor de

persoonlijke integriteit. In principe is alle informatie die relevant is in het kader van bescherming vitale

infrastructuur beschikbaar, maar loopt wel bijna altijd via een informele lijn. Zelfs met actoren uit

andere vitale sectoren wordt in alle openheid samengewerkt, zoals bijvoorbeeld met de gasunie. Op

deze manier worden bijvoorbeeld best practices rond security onderling uitgewisseld.

Er is kortom een grote mate van openheid tussen organisaties binnen de watersector maar ook

daarbuiten. (C)


Waterbedrijven geven aan zonder regie de doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale

infrastructuur niet te kunnen verwezenlijken, waarbij zij overigens zelf slechts beperkt in de positie zijn

om regie te voeren op anderen en deze haar wil op kunnen leggen. Op de vraag of regie voornamelijk

binnen de sector of ook veel breder opgepakt zou moeten worden, wordt aangegeven dat er ook niet

breder dan nodig regie gevoerd moet worden, omdat daarmee de complexiteit ook verder toeneemt.

Op zich wordt de regierol van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties alsmede

die van het Ministerie van Justitie als adequaat beschouwd. Er zijn lijnen uitgezet voor A-locaties, de

NCTb is als organisatie opgericht, Quickalart als alerteringssysteem is ontwikkeld en beschikbaar

gesteld aan de sector en er zijn opschalingsstandaarden gedefinieerd. Er is wel echte regie geweest.

Wel wordt er aangegeven dat op het moment van een ramp van landelijke omvang een

veiligheidsregio op nationaal niveau zal worden gemist. Men krijgt dan vooral te maken met

ministeries die elkaar op basis van macht de tent zullen proberen uit te vechten. De rijksoverheid is

(nog) niet in staat om veiligheid als dossier bij één ministerie te beleggen. Er wordt aangegeven dat er

een Ministerie van Veiligheid zou moeten komen.

Regie wordt gezien als absoluut noodzakelijk, zowel in de eigen organisatie, de sector maar

zeker ook daarbuiten. Zonder regie is er geen goede samenwerking mogelijk (C).



Er wordt aangegeven dat er intensief met andere actoren wordt samengewerkt. De actoren waarmee

het meest wordt samengewerkt zijn:

• Gemeenten

• Veiligheidsregio’s

• Politieregio’s

• Andere sectoren (Energie en Telecom)

• NCTb en AIVD

Deze samenwerking wordt gekenmerkt door een structurele samenwerking en vind niet alleen op

basis van projecten plaats.

De intensiteit van samenwerking wordt als hoog beschouwd. Er wordt in de breedte met veel

actoren met verschillende belangen op verschillende niveau’s samengewerkt (C).


De samenwerking die door de waterbedrijven wordt aangegaan, wordt beschouwd als redelijk

complex. De sector is bezig met eigenlijk maar één type dienstverlening, namelijk het continu kunnen

leveren van betrouwbaar drinkwater. Alles is hierop gericht. Het werkveld waarbinnen men acteert is

redelijk overzichtelijk, de actoren zijn helder in beeld en er is sprake van een hoge mate van

continuïteit in de bedrijfsvoering. Drinkwaterbedrijven veranderen niet wezenlijk, het eigenaarschap is

goed geregeld en de omgeving en organisaties zijn niet erg dynamisch. Samenwerking wordt niet

ervaren als lastig, maar samenwerking vraagt vooral tijd en aandacht. De wil om samen te werken is

er, maar de mogelijkheden zijn soms nog te beperkt.

Door de drinkwaterbedrijven wordt samenwerking als redelijk complex gezien waarbij de

directe samenwerkingspartners zich voornamelijk binnen de eigen sector bevinden (B).


Door de waterbedrijven wordt aangeven dat er binnen het vitale veiligheidsdomein voornamelijk

sprake is van gelijkwaardige partijen. Partijen hebben allemaal verschillende soorten macht vanuit hun

eigen positie. Het Ministerie van VROM, de veiligheidsregio’s en de burgemeesters hebben

hiërarchische macht. Waterbedrijven hebben voornamelijk kennismacht. Alleen met hulp van deze

partijen zelf, kunnen eventuele bedreigingen ten aanzien van de vitale infrastructuur aangepakt

worden. Iedereen etaleert kortom zijn eigen macht.

Drinkwater -> kennisdrager

Veiligheidsregio -> risicocommunicatie

VROM -> goede herleidbare besluitvorming


Partijen zijn min of meer gelijkwaardig en kunnen onderling macht niet maximaal uitoefenen.

Iedereen heeft zijn eigen machtsbasis (B).


Over de doelen van andere actoren binnen het domein bescherming vitale infrastructuur is geen

onduidelijkheid bij de waterbedrijven. Actoren waarvan het kennen van de doelen als meest belangrijk

worden gezien zijn de VROM-inspectie, de veiligheidsregio en de gemeenten. Doelen zijn min of meer

gezamenlijk bepaald en zijn ten aanzien van de waterbedrijven gericht op het voorkomen van

discontinuïteit en onbetrouwbaarheid en een snelle recovery bij het zich toch voordoen van

calamiteiten. Men zit momenteel in de fase dat binnen de eigen sector omtrent de doelen veel

duidelijk is, maar dat er nog niet als gezamenlijke actoren toegewerkt wordt naar het bereiken van de

doelen.

Doelen zijn op lokaal niveau helder, maar op dat niveau ook grotendeels gelijk (B). De stap van

het met elkaar toewerken naar het bereiken van de doelen moet nog worden gezet.

5.6 Conclusies

Na het duiden van het krachtenveld van de drinkwatersector en dan met name kijkend naar de

drinkwaterbedrijven op basis van de onderzoeksobjecten van Teisman en de perspectieven op

samenwerking kan worden gesteld dat de drinkwaterbedrijven voornamelijk multicentrisch zijn

ingesteld. Ze redeneren niet alleen vanuit zichzelf als individuele organisatie (unicentrisch), maar

voelen zich vooral verbonden met andere drinkwaterbedrijven en concentreren zich dan ook met

name op deze actoren binnen het drinkwaterdomein (multicentrisme). Daarmee in overeenstemming

is de houding van de drinkwatersector ten opzichte van de overheid, die er één is van de overheid als

facilitair bedrijf die slechts een faciliterende rol speelt. Wel ontstaat bij de drinkwatersector steeds

meer het besef dat samenwerken met andere actoren ook waardevol is. De neiging om zaken binnen

de sector te regelen voert echter nog de overhand.

Ten aanzien van samenwerking kan gezegd worden, dat door de waterbedrijven in toenemende mate

de afhankelijkheid wordt gevoeld van de verschillende crisispartners. De laatste jaren is er steeds

meer aandacht gekomen voor incidenten en de media zit er bovenop. Waar men vroeger vooral

gericht was op storingen in systemen die men verhielp, heeft men tegenwoordig veel meer oog voor

andere oorzaken van verstoringen. Waterbedrijven zijn zich er terdege van bewust dat het voorkomen

van verstoringen en adequate respons als deze zich toch voordoen niet kan zonder intensieve

samenwerking met andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. Daarbij is men zich bewust

van de belangen van anderen, maar het eigen belang staat nadrukkelijk voorop. Imagoschade is een

issue waar men bijzonder gevoelig voor is en waar men dit kan voorkomen door bijvoorbeeld samen

te werken met andere actoren zal men dit zeker niet nalaten. Als men al bewust bezig is met

belangen, is dit vooral gericht op belangen die grofweg hetzelfde zijn binnen de sector.


Waterbedrijven hebben vooral vertrouwen in de aanpak die wordt gehanteerd binnen de sector ten

aanzien van het bereiken van de doelstellingen. Er wordt echter wel aangegeven duidelijk een

unicentrische overheid te zien. Uiteindelijk wordt wel aangegeven dat men ook wel vertrouwen heeft in

de verschillende actoren buiten de sector, maar dat er meer geluisterd moet worden naar de echte

problemen waar gezamenlijk oplossingen voor ontwikkeld moeten worden.

Openheid van zaken wordt als cruciaal beschouwd in de samenwerking. Actoren binnen en buiten de

sector durven zich in toenemende mate kwetsbaar naar elkaar toe op te stellen en er wordt veel

informatie gedeeld. Er is sprake van structurele samenwerking.

De waterbedrijven kunnen zonder regie de doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale

infrastructuur niet verwezenlijken. Wel moet gezegd worden dat ze zelf echter niet echt in de positie

verkeren om deze regie te voeren omdat er geen formele hiërarchie bestaat. Er is voornamelijk sprake

van min of meer gelijkwaardige partijen die elk vanuit een verschillende machtsbasis acteren. De

coördinerende rol die het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de laatste tijd

vervult wordt echter als positief aangemerkt. Wel wordt sterk gepleit voor een Ministerie van Veiligheid

dat op het moment van een ramp van landelijke omvang de regie heeft.

Samenwerking wordt beschouwd als redelijk complex. Het werkveld waarbinnen men acteert is

redelijk overzichtelijk, de actoren zijn bekend en er is een hoge mate van continuïteit in de

bedrijfvoering. Het eigenaarschap is goed geregeld en de omgeving is niet erg dynamisch.

Het verbeteren van de samenwerking om in gezamenlijkheid doelen te verwezenlijken is een proces

dat nog verder doorontwikkeld moet worden. Alleen als men bewust omgaat met de doelen van de

verschillende actoren en daar met elkaar een bijdrage in wil leveren, zal de leveringszekerheid worden

vergroot. Actoren kunnen het niet alleen!


Hoofdstuk 6 De energiesector

6.1 Inleiding

Zekerheid omtrent de voorziening van energie is voor de maatschappij van groot belang.

Vrijwel alle vitale producten en diensten hebben een hoge mate van afhankelijkheid van

elektriciteit, olie en gas. De voorziening via de netwerken en infrastructuur van de sector energie is

niet alleen belangrijk voor de nationale voorziening, maar ook van groot internationaal belang. Er is

een wederzijdse afhankelijk tussen Nederland en het buitenland om te voorzien in een continue

aanlevering van energie.

6.2 Achtergrond

Binnen de sector zijn er twee afzonderlijke deelsectoren te identificeren, te weten de Gassector en de

Electriciteitssector.

Gas

De sector productie en transport van aardgas maakt gebruik van een omvangrijke infrastructuur die

vitaal is voor de Nederlandse samenleving en economie. Aardgas is een belangrijke energiebron in

Nederland. In circa 50% van de Nederlandse energievraag wordt voorzien door aardgas. Nederland

beschikt, met vele productielocaties en circa 13.000 kilometer hogedruk gastransportleidingen over

een zeer dichte gasinfrastructuur. Gasunie is eigenaar van het landelijke ‘hoge druk’-net van aardgas

welke gevoed worden door ‘hoge druk’-leidingen van gasproductenten in Nederland en buitenlandse

leveranciers. Voorzieningssystemen in Nederland verwerken jaarlijks bijna 100 miljard m3 aardgas. De

borging van de leverings- en voorzieningszekerheid en de rol van de infrastructuur daarin staan

centraal. Daartoe is een continu proces van onderhoud en ontwikkeling gaande: onder andere

renovatie en uitbreiding van het ‘hoge druk’-gastransportnetwerk, ondergrondse gasopslag en de

ontwikkeling van internationale verbindingen. Veiligheid heeft topprioriteit in de gassector. Het beleid

is gericht op het waarborgen van betrouwbare ongestoorde productie en transport van aardgas en het

voorkomen van veiligheidsrisico’s. Preventie is hierbij het sleutelwoord.

Aardgas is een basisvoorziening in Nederland en is zeer nauw verbonden met de

electriciteitsvoorziening. Maar ook sectoren als industrie, gezondheid en economie zijn sterk

afhankelijk van aardgas. Vrijwel alle huishoudens zijn voor hun warmte afhankelijk van aardgas. Mocht

er onverhoopt een incident plaatsvinden dat de gasvoorziening bedreigt, dan is naast de eigen

veiligheidsprocedures van de gasproducenten en transporteurs, afstemming en samenwerking met de

overheid en hulpverleningsdiensten van cruciaal belang.

Electriciteit

De sector electriciteit omvat de productie, het transport en de distributie van elektrische energie voor

heel Nederland. Elektrische energie wordt decentraal opgewekt in elektriciteitscentrales en andere


vormen van opwekking zoals windenergie, waterkracht en biomassa en getransporteerd over

hoogspanningsnetten en gedistribueerd naar de afnemers. Het Nederlandse hoogspanningsnet, dat

beheerd wordt door TenneT, bestaat uit ruim 9000 kilometer hoogspanningsverbindingen, zowel

bovengronds als ondergronds en een 270-tal hoogspanningsstations. Het landelijke

hoogspanningsnet is op zes plaatsen verbonden met het Europese hoogspanningsnet. TenneT is

door de Energiekamer aangewezen als Transmission System Operator (TSO) en bewaakt de

betrouwbaarheid en continuïteit van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening. De regionale

netbeheerders zorgen onder meer voor de distributie van elektriciteit naar de afnemers, het

onderhoud van hun netten en het verhelpen van eventuele storingen.

De opwekking, transport en distributie van elektriciteit is een real-time proces dat continu moet

plaatsvinden in balans met de elektriciteitsvraag. Kolen, gas en in mindere mate biomassa en wind,

zijn nodig voor de opwekking van elektrische energie. ICT-infrastructuren zijn nodig voor

netwerkoperaties en energieleveringen. Koppeling van het hoogspanningsnet met het buitenland zijn

noodzakelijk voor import en export van elektriciteit en balanshandhaving. Alle andere sectoren zijn op

hun beurt weer in hoge mate afhankelijk van elektriciteit.

Netwerk en verantwoordelijkheidsverdeling

Er is een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling afgesproken binnen de sector.

• Transport over en beheer van het elektriciteitsnetwerk zijn tegenwoordig losgekoppeld van de

productie van elektriciteit. Het (hoogspannings-)elektriciteitsnetwerk wordt beheerd door

onafhankelijk netwerkbeheerder Tennet.

• Het beheer en transport op regionaal niveau is belegd bij een aantal regionale netbeheerders. De

netwerkbeheerders bespreken periodiek in het platform integrale veiligheid vraagstukken op het

gebied van continuïteit en veiligheid.

• De aardgassector is in toenemende mate geliberaliseerd. Hiertoe is de aardgasinfrastructuur

losgekoppeld van de producenten en de leveranciers van aardgas en ondergebracht bij de

Gasunie. Gas Transport Services B.V. (GTS) is als dochter van N.V. Nederlandse Gasunie

opgericht voor de uitvoering van het transport en de beheertaken. Het beheer en transport van de

(regionale) distributienetwerken vallen onder verantwoordelijkheid van een tiental regionale

netbeheerders.

• De oliesector is vrijwel geheel in handen van private partijen. Deze zijn georganiseerd in

brancheorganisaties, waarvan de belangrijkste zijn: de VNPI (oliemaatschappijen), VOTOB

(tankopslagbedrijven), NOVE (handelaren), BOVAG en Beta (Tankstation ondernemingen).

De sector streeft op zo effectief en efficiënt mogelijke wijze naar hoge continuïteit van levering en

kwaliteit van alle producten en diensten aan klanten. Ook de energiesector is aan te spreken op ‘Goed

huisvaderschap’ dat wil zeggen een werkwijze die het beveiligingsniveau waarborgt dat noodzakelijk is

om ‘voor de hand liggende’ incidenten te voorkomen. Alle netbeheerders onderschrijven deze

definitie. Onder goed huisvaderschap wordt overigens niet verstaan: terrorisme, gewelddadig


activisme of moedwillige verstoring en grof geweld. Dit laatste is een verantwoordelijkheid van alle

belanghebbenden gezamenlijk. Aanvullend op ‘Goed huisvaderschap’ is de sector aangesloten op het

Alerteringssysteem en hanteert een set van opschalingsmaatregelen ter bescherming van haar meest

vitale processen en locaties.

6.3 Afbakening

In paragraaf 6.2 is al aangegeven dat er een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling is afgesproken

binnen de sector. In mijn onderzoek heb ik mij voornamelijk gericht op de regionale netbeheerders.

Deze regionale netbeheerders zijn frequent directe speler in de regio’s bij incidenten rond de

energievoorziening. Ook werken zij momenteel mee aan de totstandkoming van het convenant tussen

de electriciteits- en gassector en de veiligheids- en politieregio’s. In mijn analyse heb ik wel gemerkt

dat evenals de veiligheidsregio’s ook de regionale netbeheerders in verschillende fasen van

samenwerking zitten. Hier kom ik in de volgende paragraaf nog op terug.

6.4 Actorenanalyse

In de energiesector is er al een hoog niveau van leveringszekerheid en continuïteit, als gevolg van

bestaande beschermingsmaatregelen binnen ieder van de energiedeelsectoren. Zowel in de

Elektriciteitswet als in de Gaswet en de daarop gebaseerde secundaire regelgeving zijn tal van

bepalingen opgenomen met het oog op het garanderen van de leveringszekerheid van gas en

elektriciteit. Hierbij spelen verschillende actoren een rol en hebben verschillende taken.

Ministerie van Economische zaken

Monitort de leverings- en voorzieningszekerheid en kijkt in dit verband ook naar maatregelen in geval

van piekbelasting of het in gebreke blijven van één of meerdere leveranciers. Ook kan de minister

netbeheerders investeringsverplichtingen opleggen als zij de leveringszekerheid niet kunnen

garanderen. Middels de toezichthouder, de Dienst uitvoering en Toezicht energie (DTe) wordt

toegezien op de naleving en uitvoering van de weten regelgeving in de sector elektriciteit en gas.

Netbeheerders

Garanderen van de leveringszekerheid. Zij hebben de taak om de veiligheid en betrouwbarheid van

de netten te waarborgen. In weten regelgeving worden allerlei eisen gesteld waaraan de

netbeheerders moeten voldoen. Zij moeten bijvoorbeeld beschikken over een

kwaliteitsbeheersingssysteem dat onder andere betrekking heeft op de veiligheid en betrouwbaarheid

van de transportdienst en op voldoende capaciteit voor dit transport.

TenneT en Gas Transport Services

Tennet, als landelijk netbeheerder voor electriciteit en Gas Transport Services B.V. (GTS) voor gas,

hebben in de weten regelgeving extra taken en verantwoordelijkheden gekregen om voorzieningen

te treffen in het kader van de leveringszekerheid. TenneT is belast met de handhaving van de


systeembalans en alles wat daarbij komt kijken. GTS dient het gastransportnet in evenwicht te houden

en indien nodig maatregelen te treffen. Naast reguliere taken en verantwoordelijkheden dienen alle

netbeheerders samen te werken om ook het transport van gas en elektriciteit in buitengewone

omstandigheden te waarborgen.

Naast de bovengenoemde partijen heeft de sector evenals de watersector te maken met het Ministerie

van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Programma Vitale Infrastructuur) en AIVD, alsmede

het Ministerie van Justitie (NCTb). Daarnaast zijn op lokaal niveau de gemeenten, Veiligheidsregio’s

en regiopolitie ook belangrijke partners.

6.5 De energiesector nader geanalyseerd

6.5.1 Inleiding

Voor een nadere analyse van de energiesector heb ik gebruik gemaakt van de regiobijeenkomsten die

door het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn georganiseerd. Daarnaast heb ik middels

literatuurstudie en interviews met personen uit het veld mijn analyse vervolmaakt.




instrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. Dit analyse-instrument is door mij

vertaald in interviewvragen om over alle perspectieven op samenwerking met de respondent

uitgebreid te kunnen spreken. In paragraaf 6.6 zullen op basis van deze input en andere naar voren

gekomen punten uit de interviews en gesprekken conclusies worden getrokken.






Evenals de drinkwatersector bestaat de energiesector ook uit bedrijven met gelijksoortige taken. Qua

organisatieprincipes zit de energie sector ook duidelijk tussen de marktplaats en de netwerk metafoor

in, maar in tegenstelling tot de waterbedrijven meer aan de kant van het netwerk. Aan de ene kant

kunnen ook de netbeheerders zichzelf uitstekend redden, maar kunnen niet geheel zelfstandig hun

beleid bepalen. Aan de andere kant kan de centrale overheid ook niet geheel zelfstandig haar beleid

ten aanzien van de energievoorziening bepalen. Dit komt mede omdat lokale overheden (deels)

eigenaar zijn van de netbeheerders en ook haar eigen invloed wil laten gelden. Ook is er geen sprake

van één centrale overheid. De verschillende departementen die gaan over de energievoorziening en

de uitval daarvan spreken ook niet met één mond. Dit geeft enerzijds ruimte aan de netbeheerders om


een bepaalde koers te varen of hier invloed op uit te oefenen, maar zorgt anderzijds ook voor

onduidelijkheid omdat er vanuit de centrale overheid geen eenduidige beleidslijnen worden

gehanteerd. Ook hebben de actoren elkaar nodig vanuit de formele verantwoordelijkheid die ze ten

opzichte van elkaar hebben dan wel de daarmee samenhangende informatie of kennispositie. Er is

dus sprake van veel actoren met veel verschillende belangen en ten opzichte van elkaar op sommige

terreinen een grote mate van afhankelijkheid. Teisman noemt dit ‘een vervlochten geheel van

interdependente lokale en centrale actoren’. Wederzijdse beïnvloeding wordt dan ook veel gebruikt

door alle actoren om eigen doelstellingen te verwezenlijken in het besef dat dit niet op eigen kracht of

alleen door ruil kan plaatsvinden. Ook zijn de verschillende actoren niet zomaar door anderen te

vervangen waardoor er een soort van ‘open markt’ zou ontstaan. De feitelijke interactie tussen actoren

binnen en tussen formele organisaties bepalen de echte structuren. Om alle actoren aangehaakt te

houden ligt het succes van het geheel in het arrangeren van gemeenschappelijke besluitvorming.

Beleidsprincipes

Ten aanzien van de gehanteerde beleidsprincipes kan worden gezegd dat met name de laatste tijd er

een grote verschuiving heeft plaatsgevonden van een multi- naar een meer pluricentrische houding. In

deze benadering wordt er vanuit gegaan, dat meerdere actoren een rol hebben in het ontwikkelen van

beleid en daar allen vanuit eigen inbreng, rol en positie belang bij hebben. Beleid komt dan ook tot

stand door interactie tussen actoren. Zeker de laatst tijd hebben partijen dit ondervonden. In de

totstandkoming van convenanten tussen de energiesector en veiligheidsregio’s, zitten veel partijen

aan tafel, allemaal met hun eigen belangen. Toch zijn actoren in staat geweest met elkaar een aantal

algemene doelen te formuleren waar je het bijna niet over oneens kan zijn. Vanuit deze doelen is er

middels veel afstemmingssessies en gesprekken, het sluiten van coalities en beïnvloeding over en

weer toegewerkt naar meer, nieuwe en minder algemeen geformuleerde doelen. Doelvervlechting

staat binnen de pluricentrische benadering dan ook volop in de belangstelling en is cruciaal voor het

resultaat van het beleidsontwikkelingsproces.

De dynamiek van de omgeving en maatschappelijke ontwikkelingen worden nadrukkelijk onderkend

en hebben invloed op het uiteindelijk bepaalde beleid. Pas als er een aantal beslissingen in

samenhang en met de verschillende actoren genomen en doorgevoerd worden, is er volgens

Rosenthal11

sprake van beleid. Beleid is het resultaat van interorganisatorische besluitvorming,

waarmee strategische interacties die tot beleid leiden meer aandacht krijgen dan het innemen van een

beleidsstandpunt door één van de actoren zelf.


Ook de besluitvormingsprincipes die binnen de energiesector zijn te onderkennen vertonen veel

overeenkomsten met de door Teisman gehanteerde besluitvormingsprincipes genoemd bij de

pluricentrische besluitvorming, te weten ‘besluitvorming als een interactieproces tussen actoren’.

11

Rosenthal, U. (1984), De kwaliteit van politieke besluitvorming, Alphen a/d Rijn, 1984


De besluitvorming binnen het domein van de energiesector is stroperig en betreft veel actoren. Er zijn

meerdere actoren die een rol spelen in de totstandkoming van besluiten en het gaat over complexe en

meerdere besluiten zoals verantwoordelijkheidsverdeling in tijden van crises. Wie waar over gaat, blijkt

na enige discussie wel ongeveer duidelijk te worden, maar in de praktijk tijdens crises, blijkt dit lastiger

dan gedacht ook al zijn er afspraken over gemaakt. Conflicterende doelen van de verschillende

actoren worden in de uitvoering van plannen vaak onverenigbaar. Echte lastige discussies en keuzes

die in de plannenmakerij omzeild zijn, moeten nu gevoerd en gemaakt worden en plannen van diverse

actoren moeten met elkaar worden gekoppeld. Dit vereist heroverweging, aanpassing en vernieuwing

van deze beleidsplannen en afspraken. Implementatie is dan ook eigenlijk te beschouwen als

beleidsuitvoering, beleidsontwikkeling en beleidsaanpassing tegelijk.

Besluitvorming bestaat uit een kluwen van reeksen van beslissingen en afstemming van beslissingen

vindt plaats door interactie van verschillende actoren op lokaal én centraal niveau. Deze actoren

dienen rekening met elkaar te houden en kunnen niet de benodigde resultaten eigenstandig bereiken.

Middelen

Binnen de energiesector is er niet echt sprake sturingsinstrumenten gericht op het bereiken van

bepaalde doelen of ruilmiddelen gericht op het versterken van de eigen positie. Het gaat veel meer om

beïnvloedingsmiddelen die gericht zijn op het boeken van resultaat. Door actief de interactie met

andere actoren te zoeken is er een beeld te krijgen hoe andere actoren reageren. Daarmee zijn de

eigen speelruimte en scoringsmogelijkheden steeds beter vast te stellen. Het gaat hierbij niet om het

verminderen van onzekerheid, maar om het omgaan met onzekerheid. Dit gegeven staat vast. Alleen

de eigen positie van de energiebedrijven optimaliseren is onvoldoende. Wil je resultaten bereiken, dan

is het nodig om actief steun van andere partijen te genereren. De energiesector houdt daarbij goed in

het achterhoofd dat er meerder partijen zijn die beschikken over middelen, politieke steun en

maatschappelijke legitimiteit. Alleen red je het dus niet en er zullen coalities gesloten moeten worden

door interactie. De laatste tijd is duidelijk te zien dat met name de regionale netbeheerders dit ook

nadrukkelijk proberen te doen al is er wel verschil in de wijze waarop ze dit doen en de mate van

bereidwilligheid om dit te doen. Dit laatste heeft vooral te maken met de historische context waarin de

netbeheerders zijn ontstaan en de cultuur die er heerst.

Kijkend naar het onderzoeksobject middelen kan ook daarvan gezegd worden dat de energiesector

voornamelijk een pluricentrische insteek hanteert. Verdeling van middelen tussen de verschillende

actoren binnen de energiesector leidt tot dusdanige afhankelijkheden dat verschillende actoren hun

middelen moeten inzetten om het gemeenschappelijk belang te dienen. Om tot besluitvorming te

komen, moeten alle middelen worden vergaard. Naast politieke steun zijn informatie en autoriteit

onmisbaar voor de verschillende actoren.


6.5.3 Samenwerking



perspectieven op samenwerking die binnen de netbeheerders wordt gehanteerd. In de laatste

paragraaf zullen op basis van deze input en andere naar voren gekomen punten uit de interviews en

gesprekken conclusies worden getrokken.


Afhankelijkheid

(sbewustzijn)


(opleggen) eigen

doelstellingen.


samenwerken lokaal.

Groot; alleen door

samenwerking kunnen



(centrale)belang.




(centrale) aanpak.


aanpak.


Openheid


organisatie.



Openheid tussen


niveau's binnen

beleidsdomein.

Regie










geen samenwerking.

Intensiteit

Laag, er wordt


gehandeld.










Complexiteit




naar te schikken.





dezelfde branche.






Machtsverhou-

dingen







Partijen zijn niet





naast eigen ook de


realiseren.

Doelen




doelstellingen.



grotendeels gelijk.






Volgens de netbeheerders groeit het besef van afhankelijkheid bijna exponentieel. Dit heeft te maken

met alle commotie die ontstaat rond incidenten de laatste jaren. Het lijkt wel of iedereen zich gaat

roeren op het moment dat er zich een incident voordoet. Belangrijk hierbij is, dat de energiesector

haar imago hoog wil houden en niet negatief in het nieuws wil komen. Vooral de grijpbare incidenten,

waarbij een aantal uren een deel van een wijk of een straat geen gas of elektriciteit heeft en

storingsmonteurs in de straat bezig zijn oogt nog wel begrip. Over deze, maar vooral over de meer

‘ongrijpbare’ storingen moet goed worden gecommuniceerd. De laatste twee tot drie jaar wordt om die

reden steeds vaker de dialoog gezocht met andere actoren waaronder de veiligheidsregio’s.

Voorbeelden van afhankelijkheden die door de geïnterviewden worden genoemd zijn situaties waarbij

er bijvoorbeeld keuzes gemaakt moeten worden over de prioritering van klanten of gebieden bij het

weer voorzien van energie na een storing. Hierover moet het gesprek gevoerd worden met de

veiligheidsregio en/of gemeenten.

Een ander voorbeeld dat werd genoemd is de afstemming die dient plaats te vinden tussen de

netbeheerders en de politieregio’s waar het gaat over alertering. Bij toenemende dreiging en de

daarbij behorende alerteringsniveau’s is samenwerking nodig. Hierbij zijn er per regio grote verschillen

in de aanpak en de wil tot samenwerking. Vanaf bepaalde dreigingsniveaus is het mogelijk de politie

in te zetten bij de bewaking en beveiliging van vitale objecten. Zelf mag de sector dit ook, maar het

gebruik van geweld is gemonipoliseerd door de staat. Hierover dient dus afstemming plaats te vinden

omdat, zeker bij een hoog dreigingsniveau, het geweldsmiddel mogelijk wel nodig is en niet door

particuliere beveiligingsbedrijven mag worden uitgevoerd.

Waar een aantal jaren geleden voornamelijk zelfstandig storingen werden opgelost en men als

nutsbedrijven feitelijk zelfstandig functioneerden en andere partijen meer als lastig dan als nuttig

werden ervaren, is men zich nu terdege bewust van de noodzaak tot samenwerking. Aanvullend wordt


aangegeven, dat men erg enthousiast is over de ontwikkeling van een convenant tussen de

veiligheidsregio’s en de gas- en electriciteitsbedrijven.

De netbeheerders zijn zich er terdege van bewust dat doelen alleen bereikt kunnen worden

door intensieve samenwerking met diverse actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. Hierbij

dient echter wel aangetekend te worden dat de verschillende netbeheerders wel in

verschillende fasen zitten qua afstemming. Dit heeft vooral te maken met de verschillen in

cultuur. Ook is het afhankelijkheids-bewustzijn iets wat met name de laatste jaren sterk is

gegroeid (C).


Geïnterviewden geven aan dat men als politiek bedrijf bewust omgaat met belangen en dat men actief

werkt aan het in kaart brengen van belangen, maar vaak wel geredeneerd vanuit maximalisatie van

het eigen belang. Ook wordt het leveren van een bijdrage aan samenwerking bij sommige bedrijven in

de visie genoemd (Liander). Vanuit het verleden wordt er vooral samengewerkt met gemeenten maar

ook steeds meer met andere partijen.

Het omgaan met belangen is iets wat bewust wordt opgepakt. Soms worden er bijvoorbeeld

workshops georganiseerd voor veiligheidsregio’s en gemeenten met als doel meerdere belangen

helder in beeld te krijgen om op basis daarvan te kunnen acteren.

De toezichthouder is ook erg belangrijk voor de netbeheerders. Er wordt dan ook goed in de gaten

gehouden wat de toezichthouder en de personen die toezicht moeten houden drijft. Het in beeld

brengen van de belangen van de toezichthouder is iets waar actief op gemanaged wordt. De manier

van toezicht houden is daarbij ook van belang. Er wordt namelijk bij levering zoveel mogelijk

geprobeerd om aan te sluiten bij datgene wat de toezichthouder daadwerkelijk meet.

De laatste jaren heeft er een duidelijke verschuiving plaatsgevonden naar actief management van

belangen van verschillende organisaties. Er is een crisisorganisatie aanwezig die zich bewust is van

het verschil in belangen van de verschillende actoren en hier actief op stuurt. Niet alleen focus op

techniek (storingen) zoals in het verleden, maar vanuit een veel breder perspectief.

Door de netbeheerders worden voorbeelden genoemd van situaties waarbij het maatschappelijke

belang heeft geprevaleerd boven het eigen belang. Tijdens de stroomstoring in de Bommelerwaard is

bijvoorbeeld enige tijd gewacht klanten te voorzien van stroom na het herstellen van de

energievoorziening. Dit gebeurde op verzoek van de veiligheidsregio die eerst met de klanten wilde

communiceren wanneer men weer stroom zou gaan ontvangen zodat zij hier eventuele

voorbereidingen voor konden treffen. Dit was een compleet nieuwe situatie voor de netbeheerder en

heeft de netbeheerder in verband met de bestaande compensatieregeling ook nog eens veel geld

gekost. Toch is hiervoor gekozen. Een ander voorbeeld is het om niet beschikbaar stellen van een


ontwikkeld plan voor de classificatie van objecten (classificeringsmatrix) aan anderen binnen de

sector. Soms zit een netbeheerder er echter wel wat strakker in. Er wordt aangegeven dat een

deelbelang ondergeschikt kan worden gemaakt aan dat van anderen, als dit uiteindelijk een hoger

belang dient van de netwerkbeheerder. Als voorbeeld wordt genoemd het ter beschikking stellen van

noodstroomaggregaten. Dit heeft een positief effect op het imago (hogere belang) maar kost wel geld.

Er wordt aangegeven dat een netbeheerder in wezen duidelijk anders is dan de mens en niet zoiets

als altruïsme in zich heeft. Er is praktisch altijd wel sprake van een wederdienst. Niet altijd even

duidelijk zichtbaar, maar op de achtergrond wel aanwezig.

De netbeheerders zijn gericht op verschillende belangen. Uiteindelijk staat het eigen belang

wel centraal, maar men weegt in haar handelingen de belangen van anderen zorgvuldig en

probeert hier rekening mee te houden.(C)


De netbeheerders hebben vertrouwen in de aanpak die wordt gehanteerd binnen de eigen organisatie

en binnen de sector gegeven het huidige dreigingsbeeld. Om de zaken helemaal goed op orde te

hebben moeten er nog wel de nodige stappen gezet worden, maar deze zijn bekend en zijn in

uitvoering, of worden in uitvoering genomen. Wel wordt er aangegeven dat wanneer het

dreigingsbeeld verandert er waarschijnlijk wel problemen ontstaan. Binnen de sector zijn de

verschillende netbeheerders bezig met de implementatie van een opgesteld model rond security.

Verder geeft men aan bijzonder blij te zijn met de ontwikkeling van een landelijk model convenant. Dit

was naar hun beleving twee jaar geleden ondenkbaar geweest. Dit is echt een beweging van uni- naar

pluricentrisme.

Kijkend naar de andere actoren die een rol spelen binnen het vitale veiligheidsdomein wordt

aangegeven hier nog wel een in basis unicentrische overheid te zien, alhoewel hierin wel de goede

beweging wordt ingezet. Als voorbeeld wordt het Ministerie van Defensie genoemd. Deze actor werkt

vooral volgens het principe “u vraagt, wij draaien”. Dit is vooral een houdingsprobleem dat uitgaat van

“u heeft een probleem als u aangeeft wat u nodig heeft, dan leveren wij dit”. Meer (proactief)

meedenken vanuit de zijde van Defensie wordt als wenselijk bestempeld. Ook een aantal andere

ministeries worden genoemd in dit verband en er wordt aangegeven hier eerder last dan lust van te

ondervinden. Als voorbeeld worden genoemd het Ministerie van EZ (DCC), die de sector lastig valt

met zaken die naar de beleving van de sector nergens over gaan, zoals de effecten van een

stroomstoring voor het houden van een speech van de minister. Dit is volgens de sector niet datgene

waar de relatie tussen het ministerie en de sector uit zou moeten bestaan. Aan de andere kant wordt

met name de laatste tijd de houding van EZ als positief ervaren. Als voorbeeld wordt genoemd de

opstelling van EZ in het huidige project rond het opstellen van een convenant voor de Gas- en

Elektriciteitssector en de manier waarop EZ heeft geholpen het project concreter te krijgen.


Waar verder niet veel vertrouwen in is bij de netbeheerders zijn een aantal politieregio’s. De

boodschap die er voornamelijk vanuit deze regio’s wordt afgegeven, is dat netbeheerders

verantwoordelijk zijn voor hun eigen beveiliging, ook in die scenario’s waarin er eigenlijk strakker

opgetreden dient te worden met bevoegdheden die niet toegekend zijn aan de netbeheerders.

Verder werd de brandweerorganisatie nog genoemd. Hiervan heeft men aangegeven er “een goed

gevoel” bij te hebben. De regionale bekendheid van de brandweerorganisatie is bijzonder goed te

noemen, “ze zitten overal in, diep in de maatschappij” en “de lijntjes naar verschillende organisaties

zijn kort”. Er is sprake van een echte regelcultuur om dingen voor elkaar te krijgen.

Energiebedrijven hebben vertrouwen in de eigen aanpak van de bescherming vitale

infrastructuur en tevens een grote mate van vertrouwen in elkaar binnen de sector. Men wil

echter nog niet zover gaan om het vertrouwen met actoren buiten de eigen sector ook als groot

te classiciferen. Dit heeft dan voornamelijk te maken met de actoren binnen de rijksoverheid.

Daarmee blijft de sector energie ten aanzien van het perspectief vertrouwen steken op niveau

(B).


Bij de netbeheerders wordt niet alleen op een open en transparante manier binnen de eigen

organisatie samengewerkt, maar ook daarbuiten. Transparantie wordt als cruciaal beschouwd in de

samenwerking. Actoren durven zich in toenemende mate kwetsbaar naar elkaar toe op te stellen. Veel

informatie wordt gedeeld. Er wordt wel aangegeven alleen die informatie te delen die de andere

actoren ook daadwerkelijk nodig hebben en niet ‘klakkeloos’ alle beschikbare informatie aan een ieder

ter beschikking te stellen, bijvoorbeeld ten behoeve van de risicokaart. Er wordt dus selectief gekeken

naar type informatie en de actor. Criterium dat geldt is, dat het zinvolle informatie voor anderen moet

zijn. De informatie die wordt gedeeld is verder heel verschillend. Het gaat om zowel informatie over

het net (technisch) als informatie ten aanzien van verschillende ontwikkelingen die organisatie en

omgeving doormaken en van invloed kan zijn op de bescherming van de vitale infrastructuur.

Wat wel nadrukkelijk naar voren kwam is het feit dat de verschillende veiligheidsregio’s zich in

verschillende ontwikkelstadia bevinden en daarmee ook een verschillende informatiebehoefte dan wel

andere behoeften ten aanzien van de manieren om de informatie te delen hebben. Dit heeft ook te

maken met de verschillen in risico’s tussen de verschillende veiligheidsregio’s. In principe is alle

informatie die relevant is in het kader van bescherming vitale infrastructuur beschikbaar.

Er is kortom een grote mate van openheid tussen organisaties binnen de energiesector maar

ook tussen de netbeheerders en de andere partners in het vitale veiligheidsdomein. (C)



De netbeheerders geven beide aan zonder regie de doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale

infrastructuur niet te kunnen verwezenlijken. Daarbij zijn zij zelf slechts deels in de positie om regie te

voeren en kunnen daarom anderen haar wil lastig opleggen. Over en weer wordt er tussen actoren

echter wel een bepaalde mate van regie gevoerd vanuit de eigen verantwoordelijkheid. In repressieve

situaties wordt vanuit de eigen verantwoordelijkheid wel nadrukkelijk regie gevoerd (bijvoorbeeld als

het gaat om veiligheid bij de bestrijding van incidenten in of bij locaties waar hoogspanning aanwezig

is), maar dit geldt in veel mindere mate in het voortraject.

De netbeheerders geven aan dat regie breed opgepakt dient te worden maar verdient nog wel de

nodige aandacht. Het convenant waar nu aan wordt gewerkt is een goed begin en voorbeeld van het

gezamenlijk meer regie voeren op een voor alle betrokken actoren relevant thema.

Op zich wordt de regierol van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als positief

beschouwd, maar men geeft aan dat deze regierol wel laat wordt opgepakt. Het feit dat het Ministerie

van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nu z’n nek uitsteekt en stuurt op de totstandkoming

van convenanten wordt als positief ervaren. Ten aanzien van de formele partner (het Ministerie van

EZ) wordt aangegeven dat deze geen regie voert of regie voert vanuit een verkeerd rolbesef namelijk

het dwarsbomen van het Minsterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Meer regie binnen de sector is ook niet nodig want dit is nu al goed geregeld. Meer regie vanuit de

veiligheidsregio is ook niet nodig, maar wel in het zichzelf profileren als de crisispartner in de regio. De

verschillen die er bestaan tussen de veiligheidsregio’s worden door de netbeheerders als lastig

ervaren. Daarnaast vinden de netbeheerders het wenselijk dat er binnen de veiligheidsregio’s meer

regie gevoerd wordt op het verschijnsel ‘centrale meldkamer’.

Evenals bij de waterbedrijven wordt ook bij de netbeheerders duidelijk de behoefte aan één regisseur

kenbaar gemaakt, waarbij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wat hen

betreft de aangewezen partij is.

Regie wordt gezien als absoluut noodzakelijk, zowel in de eigen organisatie, de sector maar

zeker ook daarbuiten. Zonder regie is er geen goede samenwerking mogelijk (C). Deze regie

dient echter wel vanuit één centraal punt gevoerd te worden maar wel in onderlinge

samenwerking met de actoren die onderdeel uit maken van het speelveld.


Er wordt door de ene netbeheerder aangegeven dat er intensief met andere actoren wordt

samengewerkt en door de ander dat dit proces (wat overigens wel is ingezet) nog verder moet

groeien. De actoren waarmee het meest wordt samengewerkt zijn:

• Veiligheidsregio’s (belangrijkste partner)

• Gemeenten


• Politieregio’s

• Vakdepartement van Ministerie van Economische Zaken (niet voor crises)

• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (t.a.v. crises)

Deze samenwerking wordt gekenmerkt door een structurele samenwerking én samenwerking op basis

van thema’s (incidentevaluaties).

Over het geheel genomen wordt de intensiteit van samenwerking als gemiddeld tot hoog

beschouwd. Er wordt in de breedte met veel actoren met verschillende belangen op

verschillende niveau’s samengewerkt, maar ook wordt er aangeven dat dit nog wel verder moet

groeien (B/C).


De samenwerking die door de netbeheerders wordt aangegaan, wordt beschouwd als tamelijk

complex. Het gaat er om dat er steeds meer samengewerkt moet worden tussen veel partijen die

elkaar ‘van huis uit’ nog niet kennen en omdat er sprake is van een aantal partijen die zelf nog redelijk

nieuw zijn. Als voorbeeld hiervan worden de veiligheidsregio’s genoemd. Daarnaast is er sprake van

partijen die in de ontwikkeling van een meer unicentrisch gedachtengoed naar een meer pluricentrisch

gedachtegoed aan het bewegen zijn. De richting die is ingeslagen is goed, maar verschillende actoren

binnen het speelveld zijn nog wel zoekend. Ook gaat het hier om partijen waarbij er samengewerkt

moet worden op meerdere niveau’s, zowel bestuurlijk als operationeel.

Als meest lastige in de samenwerking met derden, wordt aangeven dat er onderhuids altijd sprake is

van eigen belangen, waarvan nog niet iedereen het besef heeft, dat het eigen belang ook gediend

wordt door het gezamenlijke belang dat hier wordt nagestreefd.

Waar voorheen eigenlijk vooral aandacht was voor samenwerking op lokaal niveau, is er nu een

verschuiving gaande naar andere niveaus. Ook het convenant waar nu voor de gas- en

elektriciteitssector aan wordt gewerkt, helpt hierbij.

Samenwerking met andere partners die men wel nodig heeft, bijvoorbeeld KPN gaat soms lastig. KPN

is een organisatie die naar de mening van één van de netbeheerders calamiteiten liever op afstand

afhandelt. Ze zijn ook zeer lastig te bewegen in een crisisteam plaats te nemen.

Door de netbeheerders wordt samenwerking als tamelijk complex gezien waarbij een

verschuiving gaande is van niveau B naar niveau C.


De netbeheerders geven aan dat er sprake is van min of meer gelijkwaardige machtsverhoudingen, al

is de machtsbasis verschillend. De ene partij heeft meer formele macht en de andere bijvoorbeeld


meer kennismacht. Er wordt wel aangegeven dat de macht wel op verschillende wijze wordt

geëtaleerd. Vaak gebeurt dit middels een uiting van arrogant gedrag. Ook wordt er aangegeven dat in

crisissituaties sprake is van het terugvallen van mensen op hun formele (gepercipieerde)

machtspositie. Verder werd als voorbeeld van een uiting van formele macht genoemd de coördinerend

burgemeester tijdens een crisis.

Partijen zijn min of meer gelijkwaardig en kunnen onderling macht niet maximaal uitoefenen.

Iedereen heeft zijn eigen machtsbasis (B).


Over de doelen van andere actoren binnen het domein bescherming vitale infrastructuur is geen

onduidelijkheid bij de netbeheerders. Actoren waarvan het kennen van de doelen als meest belangrijk

worden gezien zijn de veiligheidsregio, politieregio’s en de gemeenten.

Deels zijn de doelen van de verschillende betrokken actoren hetzelfde, maar zijn vaak niet naar elkaar

uitgesproken en op elkaar afgestemd. Doelen zijn in iedergeval zeker niet gezamenlijk bepaald in de

resultaatszin maar wel in de zin van inspanningsverplichtingen die men naar elkaar heeft

uitgesproken. Er wordt in de praktijk niet heel bewust gestuurd op het behalen van deze doelen. Wel

wordt er gestreefd naar het op orde krijgen van de verschillende processen en de organisatie die

nodig zijn om de continuïteit van de levering te garanderen en bij verstoringen zo adequaat mogelijk te

kunnen handelen.

Als voorbeeld wordt genoemd security dat voor alle actoren in het veld een issue is. Er vindt

momenteel een pilot plaats, waarbij op basis van een door één van de netbeheerders ontwikkeld

classificeringsmodel op een aantal locaties als pilot een aantal beveiligingsmaatregelen zijn

doorgevoerd. De pilot heeft ten doel om per categorie met een set beveiligingsmaatregelen te komen.

Dit zal dan door de gehele sector gebruikt worden.

Doelen zijn op lokaal niveau helder, maar op dat niveau ook grotendeels gelijk (B). Het het

proces van het met elkaar toewerken naar het bereiken van de gezamenlijk bepaalde doelen en

het bewust daarop sturen moet nog veel verder worden ontwikkeld en is een meerjarenplan.

6.6 Conclusies

Na het duiden van het krachtenveld van de energiesector en dan met name kijkend naar de

drinkwaterbedrijven op basis van de onderzoeksobjecten van Teisman en de perspectieven op

samenwerking kan worden gesteld dat de energiebedrijven met name de laatste tijd sterk verschoven

zijn van een multicentrische naar een meer pluricentrische houding. Ze redeneren niet alleen vanuit

zichzelf als individuele organisatie (unicentrisch), maar voelen zich ook niet enkel verbonden met

sectorgenoten (multicentrisch). Ze komen steeds meer tot het besef dat ze de verschillende actoren

binnen de energiesector nodig hebben om gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren en

daarmee ook de eigen doelstellingen. Ook de houding naar de rijksoverheid is sterk aan het


veranderen. Veel meer wordt de interactie gezocht in plaats van te blijven hangen in de eigen sector

om daarmee zaken voor elkaar te krijgen. Wederzijdse beïnvloeding wordt daarbij als belangrijkste

instrument gehanteerd.

Ten aanzien van samenwerking geven de netbeheerders aan dat het besef van afhankelijkheid bijna

exponentieel groeit. Dit heeft voor een belangrijk deel te maken met alle commotie die ontstaat rond

incidenten de laatste jaren. Het lijkt wel of iedereen zich gaat roeren als er zich een incident voordoet.

Om hier op een goede wijze mee om te kunnen gaan is men zich er de laatste paar jaren steeds meer

van bewust geworden, dat men hier anderen bij nodig heeft.

Netbeheerders zijn politieke organisaties, waar men bewust omgaat met belangen van anderen, hier

rekening mee houdt, maar meestal wel geredeneerd vanuit maximalisatie van het eigen belang. De

laatste jaren heeft er een verschuiving plaatsgevonden naar actief management van belangen van

verschillende organisatie.

Er is bij de netbeheerders vertrouwen in de aanpak van de eigen organisatie en anderen binnen de

sector ondanks dat er nog de nodige stappen gezet moeten worden. Ten aanzien van de andere

actoren wordt nog wel aangegegeven in de basis een unicentrische overheid te zien, alhoewel wel de

goede bewegingen ingezet worden. Het in ontwikkeling zijnde convenant is een goede stap in de

beweging die ingezet lijkt te worden van uni- naar pluricentrisme. De openheid in samenwerking die

daar bij hoort is al in grote mate aanwezig. Het feit dat de verschillende veiligheidsregio’s allemaal nog

in hun eigen stadium van ontwikkeling verkeren maakt met name de bepaling van informatiebehoeften

en de mogelijkheden om hierin elkaar van de juiste informatie te voorzien lastig.

Duidelijke regie op samenwerking wordt als cruciaal gezien. Netbeheerders zijn positief over de

manier waarop het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties haar rol momenteel aan

het invullen is en ervaren regie vanuit deze actor als prettig en noodzakelijk maar wel in onderlinge

samenwerking met de andere actoren. Deze samenwerking met anderen verloopt redelijk maar moet

nog wel verder groeien. De samenwerking is dan ook complex en wordt steeds complexer. Waar tot

voorkort de actoren voornamelijk binnen hun eigen sector samenwerkten, vindt er momenteel een

verschuiving plaats naar andere niveau’s. In deze samenwerking zijn partijen min of meer

gelijkwaardig maar wel vanuit verschillende machtsbases. De doelen die de verschillende actoren

hebben staan bij de samenwerking impliciet centraal, maar er moet nog wel veel bewuster gestuurd

worden op het bereiken daarvan.


Hoofdstuk 7 Ontwerpen van complexe samenwerking

7.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zal ik nadat in de hoofdstukken 4 tot en met 6 een uitgebreide analyse is gedaan,

proberen te komen tot factoren voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking. Het gaat dus om

een verdiepingshoofdstuk ten aanzien van het thema samenwerking. Hiervoor heb ik gebruik gemaakt

van literatuuronderzoek, interviews, bijeenkomsten en gesprekken die ik hierover heb gevoerd.

7.2 Samenwerking nader bekeken

7.2.1 Inleiding

Na analyse van samenwerking tussen de vitale sectoren en de verschillende partners in het vitale

veiligheidsdomein is gebleken dat het hier gaat om complexe samenwerkings-relaties waarbij

samenwerking de enige manier is om de gezamenlijke maar (ook vaak eigen) doelen te

verwezenlijken.

Naast de perspectieven op samenwerking waarmee ik de analyse heb uitgevoerd, zijn er vanuit

empirie en ontwikkelde theorie ook veel onderzoeksresulaten naar samenwerking(srelaties)

beschikbaar. In deze paragraaf heb ik een aantal van de uit de empirie en literatuur verkregen

inzichten rond samenwerking kort beschreven.

Samen met mijn ontwikkeld analyse-instrument voor samenwerking en de uitkomsten van mijn

onderzoek, zal ik met behulp van deze verdieping van de theorie rond samenwerking, proberen

richting te geven aan het ontwerpen van succesvolle samenwerking(srelaties) tussen de vitale

sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.

Er zijn veel onderzoekers die samenwerking hebben onderzocht. Zowel bij overheidsorganisaties als

bij private organisaties of juist de samenwerking tussen beide. Hieronder volgen een aantal naar mijn

mening relevante onderdelen van deze onderzoeken.

7.2.2 Organiseren tussen organisaties: drie niveau’s

Met name Kaats c.s.12

hebben aanbevelingen gedaan die bij kunnen dragen aan het verbeteren van

samenwerking, wat door hen wordt beschouwd als het organiseren tussen organisaties. Zij hebben

hun boek opgebouwd rond het inzicht dat organiseren tussen organisaties zich als fenomeen

manifesteert op diverse niveau’s: de groep van samenwerkingsrelaties, individuele

12

Kaats, E., Klaveren van, P. en Opheij, W. (2009), Organiseren tussen organisaties: Inrichting en besturing van samenwerkingsrelaties, 4

e druk Scriptum Schiedam


samenwerkingsrelaties en de organisatie die participeert in diverse relaties. Elk niveau kent haar eigen

bestuurlijke vraagstukken en voor het begrip zal ik deze hierna weergeven.

De groep

Organisaties opereren in groepen. Er is een bonte verzameling van groepen actief. De besturing en

onderlinge verhoudingen binnen een groep kennen een geheel eigen dynamiek. Organisaties moeten

steeds vaker kiezen of en in welke mate zij tot een groep willen behoren en welke positie zij daarin

willen kiezen: de kern, de ring of de vrije ruimte. Belangrijk is te weten welke andere organisaties in

die groep participeren en of je tegelijkertijd tot meer groepen wilt en kunt behoren. De organisatie

verliest daarmee voor een deel ook haar autonome positie als eenheid van organiseren en de groep

krijgt een meer promintente rol.

De samenwerkingsrelatie

Een samenwerkingsverband is opgebouwd uit organisaties en hun onderlinge relaties. De wijze

waarop organisaties hun relaties onderling organiseren is een belangrijke succesfactor. De meeste

organisaties gaan tegelijkertijd verschillende samenwerkingsverbanden aan, die ieder hun eigen

doelstelling en intentie hebben. Ieder van de samenwerkingsrelaties vraagt aandacht en een eigen

wijze van organiseren.

De organisatie

Ervaringen met samenwerkingsverbanden leren ons, dat het succes ervan in hoge mate samenhangt

met de vaardigheden van de mensen en de organisaties die deelnemen aan een samenwerking.

Vermogen tot samenwerking is daarmee een competentie waarop organisaties zich van andere

organisatie kunnen onderscheiden. Het gaat daarbij om de vraag of de ambitie die je hebt op het

gebied van samenwerken ook waargemaakt kan worden en hoe dit vermogen tot samenwerking kan

verbeteren.

Vanuit deze drie invalshoeken hebben Kaats c.s. onderzoek gedaan en op basis daarvan

denkrichtingen aangegeven of aanbevelingen gedaan om samenwerking te kunnen verbeteren. Ook

voor mijn interviews en analyse heb ik gebruik gemaakt van de inzichten uit het boek van Kaats c.s. In

hun boek wordt daarnaast verwezen naar andere onderzoekers en de door hen ontwikkelde theorie,

waar ik kort op die onderdelen zal ingaan, die ik ook voor mijn conclusies en aanbevelingen heb

gebruikt.


7.2.3 Organiseren tussen organisaties: spelregels samenwerken in groepen

De Bruin en Ten Heuvelhof13

beschrijven een aantal belangrijke spelregels die van belang zijn bij

samenwerken in en tussen groepen van samenwerkende organisaties. Deze spelregels zijn van

belang bij het ontwerpen van complexe samenwerking.

Macht wordt niet geëtaleerd

Van een machtig lid van de groep wordt terughoudendheid verwacht. Deze machtige partij heeft een

verantwoordelijkheid voor het bewaken van de onderlinge relaties en het voorkomen van conflicten. Zij

noemen dit de systeemverantwoordelijkheid van de machtige partij. De goede invulling van deze rol

vergt autoriteit in de groep, hetgeen zich slecht verhoudt met het etaleren van macht.

Winst mag niet openlijk worden genoten

In het verlengde van het voorgaande geldt de spelregel dat de winnaar van een geschil binnen een

groep deze overwinning bagatelliseert en relativeert. De winst mag zogezegd niet openlijk worden

genoten en omgekeerd, het verlies moet worden beperkt of gecompenseerd.

Resultaten moeten inhoudelijk worden gerechtvaardigd

Besluitvormingsprocessen binnen groepen verlopen niet rationeel en zijn in belangrijke mate

gebaseerd op macht en strategisch gedrag. Toch wordt van elk lid van de groep verwacht dat zij ook

een inhoudelijke betrokkenheid heeft bij de groep. Zonder ‘inhoudelijk referentiepunt’ verliest een

groepslid op den duur haar verbinding met de groep en raakt verstrikt in een inhoudsloos relatiespel.

Niet op twee borden tegelijk schaken

Gedrag van deelnemers in groepen is nooit geheel transparant; niettemin wordt het in een groep niet

getolereerd wanneer een lid van een groep op eenzelfde issue onderscheid maakt tussen leden van

de groep. Het maken van onderscheid is niet zozeer het punt, maar wanneer dat plaatsvindt met

vooropgezette bedoelingen en zonder een minimale vorm van transparantie wordt dat geïnterpreteerd

als onbetrouwbaar gedrag.

Geen tussentijdse wijziging van de spelregels

Dynamiek in groepen leidt ertoe dat leden van een groep geneigd zijn om tussentijds spelregels aan

te passen. Deze dynamiek en flexibiliteit is wel de charme van het organiseren in een groep, maar

deze kent ook grenzen. Vooral wanneer wijzigingen van spelregels een functie krijgt in het

belangenspel kan dit het onderlinge vertrouwen aantasten.

13

Bruijn de, H., Heuvelhof ten, E. en Veld in’t, R. (2002), Procesmanagement: over procesontwerp en

besluitvorming


Bereidheid om een extra mijl te gaan

Organisaties die zich aan elkaar verbinden in een groep moeten te allen tijde bereid zijn tot overleg

met andere leden van de groep, ook als het niet in het (korte termijn) belang van die partij is. Interactie

is zo wezenlijk voor het functioneren van de groep dat elk verzoek daartoe moet worden gehonoreerd.

Weigering van dat verzoek kan ertoe leiden dat verhoudingen blijvend verstoord raken en de reputatie

van leden wordt aangetast.

Voor wat hoort wat

Het principe van reciprociteit speelt in elke groep. Zonder dat dit thema de dagelijkse samenwerking

beheerst, loopt er op de achtergrond een virtuele boekhouding mee van verleende gunsten en

opgelopen verplichtingen. Leden worden geacht zich hiervan rekenschap te geven.

Proportionaliteit van acties en reacties

Groepen gebieden haar leden tot gematigd optreden; disproportionele acties en reacties leiden tot

beschadiging van onderlinge verhoudingen. Leden van groepen ontwikkelen een gemeenschappelijk

gevoel voor de maatvoering van hun gedrag

Geen aantasting van kernwaarden van leden van de groep

Organisaties treden toe tot netwerken met hun kernwaarden, identiteit en rolopvatting. Voor goede en

duurzame verhoudingen is het van belang dat leden van een groep elkaars eigenheid respecteren en

elkaar niet in oneigenlijke posities manoeuvreren.

Loyaliteit aan de besluitvorming

Lid zijn van een groep brengt met zich mee dat leden bereid zijn om met elkaar

besluitvormingsprocessen af te maken. Een gezamenlijk besluitvormingsproces vergt veel wederzijdse

aandacht en investering. De leden zijn elkaar dan moreel verplicht om ‘alle the way’ te gaan en niet

halverwege het proces af te haken.

De hiervoor genoemde spelregels zijn uiteraard niet limitatief. Iedere groep moet naast algemene

spelregels ook specifieke spelregels afspreken, waarvan de inhoud afhankelijk is van de omgeving

waarbinnen de groep opereert. Belangrijk is dat de geldende regels worden toegepast. Men moet

weten op welke regels men kan worden aangesproken en men een ander kan aanspreken. De

belangrijkste spelregel is natuurlijk die van gehoorzaamheid aan de regels of het je houden aan

afspraken.


7.2.4 Organiseren tussen organisaties: regierollen

Muller en Landman (2004)14

onderscheiden op basis van onderzoek bij gemeentelijke overheden over

het integrale veiligheidsbeleid vier verschillende regierollen die ik naast de in de analyse gebruikte

theorie van Teisman ook heb meegenomen. Deels heb ik met deze in het achterhoofd de empirie

bestudeerd en voor een deel gebruikt voor mijn conclusies en aanbevelingen.

Dirigistisch: ‘Onze Wil is Wet’

Dit type regie is effectief wanneer nauwe relaties bestaan tussen de betrokken organisaties en er veel

mogelijkheden zijn om andere organsiaties te sturen. Kenmerkend is de nadruk die er ligt op

overzichtelijkheid en gezagsrelaties. Het management van het beleidsproces is gericht op het

expliciteren van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. Verantwoordelijkheden en

bevoegdheden worden (wanneer mogelijk) ontleend aan de wettelijke rol die een organisatie in het

veiligheidsvraagstuk heeft. Regie heeft dan autoritaire trekken. Sterke kanten van dit type regie zijn

slagvaardigheid en voorspelbaarheid. Een zwak punt is de beperkte toepasbaarheid. Er zijn weinig

situaties waarin organisaties nauwe relaties met elkaar onderhouden en er sprake is van voldoende

sturingsmogelijkheden (via wetgeving of regels)

Inhoudgericht: afbakenen van het speelveld

Dit type regie is effectief wanneer nauwe relaties bestaan tussen de betrokken organisaties en er

weinig mogelijkheden zijn om andere organisatie te sturen. Organisaties die met elkaar vervlochten

zijn hebben vaak opvattingen over beleid die sterk overeenkomen. Kenmerk van de regierol is de

nadruk op samenwerking en verbintenissen in de vorm van convenanten. De afspraken die worden

vastgelegd hebben betrekking op ‘wat’ van organisaties wordt verwacht en (noodgedwongen) niet op

‘hoe’ zij deze verwachting waarmaken. Verantwoordelijkheden worden hierbij niet afgeleid uit de

gezagsrelaties (deze ontbreken veelal), maar veel meer uit de specifieke plek die een organisatie

inneemt binnen een keten (gerichtheid op interfaces). Afspraken richten zich op de gebieden waar

verantwoordelijkheden zijn vervlochten of geheel ontbreken. Sterke kanten van dit type regie zijn de

resultaatgerichtheid en de betrokkenheid van andere organisaties. Een zwak punt is de relatief grote

mate van zelfstandigheid waarover andere organisaties kunnen beschikken. Daarnaast kunnen

bepaalde organisaties bewust buiten beleidsprocessen worden gehouden, omdat zij de beleidsvisie

van de andere organisaties niet delen.

Procesgericht: stimuleren en faciliteren

Dit type regie is effectief in een situatie die wordt gekenmerkt door zwakke relaties tussen de

betrokken organisaties en door weinig mogelijkheden andere organisaties te sturen. Doordat de rol

van de betrokken organisaties onduidelijk is, valt er niet te expliciteren. De regierol heeft een sterk

14

Muller en Landman (2004) in Kaats, E., Klaveren van, P. en Opheij, W. (2009), Organiseren tussen organisaties: Inrichting en besturing van samenwerkingsrelaties, 4

e druk Scriptum Schiedam


facilitair karakter (uitnodigen, inspireren, ondersteunen, ruimte geven, doelen zoeken), gericht op

wederzijdse aanpassing en het stimuleren van ontmoetingen. Het procesmatige karakter van de rol

heeft tot gevolgd, dat de uitkomst van beleidsprocessen onzeker is. De procesgerichte regisseur is

verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering, maar kan het resultaat niet beïnvloeden. Dit is de sterke

kant van dit type regie: het pragmatisch karakter kan zorgen voor sturing zonder feitelijke

sturingsmogelijkheden. De zwakke punten van dit type regie zijn, dat er gemakkelijk een situatie kan

ontstaan waarin heel veel wordt gepraat, maar heel weinig wordt gedaan. In de tweede plaats bestaat

het gevaar dat iedereen gewoon zijn eigen gang gaat, ondanks de ‘leuke gesprekken’.

Marktgericht: inkopen en afrekenen

Dit type regie is effectief in een situatie die wordt gekenmerkt door zwakke relaties tussen de

betrokken organisatie en door relatief veel mogelijkheden om andere organsiaties te sturen. Typerend

is dat de marktgerichte regisseur grip wil hebben op de betrokken organisaties. Hierbij maakt deze

gebruik van marktwerking en incentives (bijvoorbeeld prestatiebudgetten). De inzet van deze middelen

moet het gebrek aan overeenstemming over de beleidsrichting compenseren. De rol van regisseur is

veel meer die van klant. Het stellen van prioriteiten en het ‘inkoopgedrag’ hierop afstemmen worden

dan belangrijke activiteiten. De zwakte ervan komt voort uit de negatieve (bij)effecten die kunnen

optreden als gevolg van de gekozen strategie. Omdat producten in de publieke sector lastig te

definiëren zijn, kunnen organisaties zich strategisch gaan gedragen (uitsluitend gericht op kwantiteit).

Een ander negatief (bij)effect komt voort uit iets dat wel ‘marktcorporatisme’ wordt genoemd:

organisaties (leveranciers) kunnen fusies aangaan.

7.2.5 Organiseren tussen organisaties: Een effectieve samenwerking bouwen

7.2.5.1 Inleiding

De in paragraaf 7.2.5 genoemde theorie, is een belangrijkste basis voor mijn analyse en conclusies en

aanbevelingen ten aanzien van het ontwerpen van complexe samenwerkingsrelaties. Bij de

totstandkomsting van succesvolle samenwerkingsrelaties zijn, naast de keuze voor één van de

grondvormen zoals beschreven in paragraaf 7.2.5.2, de aanpak en de vaardigheden waarmee de

relatie wordt vorm gegeven van doorslaggevend belang. In paragraaf 7.2.5.3 worden voor het begrip

de belangrijkste inrichtingsprincipes bij de onderscheiden grondvormen behandeld. Vervolgens wordt

in paragraaf 7.2.5.4 de aanpak en in paragraaf 7.2.5.5 de vaardigheden waarmee de relatie wordt

vormgegeven behandeld.

7.2.5.2 Keuze grondvorm

Kaats c.s. (2009) hebben samenwerkingsvarianten geordend op basis van praktijkervaring met het

ontwikkelen van samenwerkingsrelaties in verschillende hoedanigheden en in verschillende sectoren.

Zij hebben daarin geleerd dat het in de kern steeds gaat om twee vragen die betrekking hebben op de

doelstelling van de samenwerking. Het gaat dan om de vraag of organisaties slimmer willen werken


(verbeteren) of nieuwe mogelijkheden willen ontdekken (vernieuwen). Daarnaast gaat het om de vraag

of samenwerking vraagt om veel onderlinge afstemming van organisaties (delen en gedeeltelijk

geïntegreerd laten werken van bedrijfsfuncties en processen) of wordt de samenwerking beperkt tot

een duurzame vorm van uitwisselen (uitwisselen van producten, diensten, informatie en kennis).

Ik ga hier later nog dieper op in, maar deze ordening heeft geleid tot vier grondvormen van

samenwerking. Deze vier grondvormen zijn hieronder gevisualiseerd.

Hieronder heb ik nog een tweetal tabellen weergegeven die het onderscheid tussen de uitersten van

de assen moeten verduidelijken en kunnen helpen een vorm van samenwerking beter in het

bovenstaande plaatje te kunnen plaatsen.

Verbeteren Vernieuwen

Opdrachtgever-opdrachtnemer Gelijkwaardig

Morgen Toekomst

Eerste orde oplossingen Tweede orde oplossingen

Resultaatbeschrijving Ambitie en doelstellingen

Beter Anders

Stabiliteit en continuïteit Creativiteit

Stap voor stap Innovatie

Delen


Uitwisselen

Functioneel

samenwerken

Ondernemend

samenwerken

Verkennend samenwerken

Transactioneel samenwerken

Delen


Uitwisselen

Functioneel

samenwerken

Ondernemend

samenwerken




Uitwisselen Delen

Passende partners Unieke partners

Inwisselbaar Exclusief

Onafhankelijkheid Wederzijds afhankelijk

Coëxistentie Assimilatie

Consent Consensus

Randvoorwaardelijk Primair belang

7.2.5.3 Grondvormen: inrichtingsprincipes

In deze paragraaf worden de inrichtingsprincipes per grondvorm kort behandeld.


Bij deze vorm van samenwerking vormen transacties de kern; de intentie is een productieproces of de

keten te verbeteren en de samenwerking is gericht op het effectief en efficiënt uitwisselen van

mensen, producten, diensten of informatie. Een transactionele samenwerkingsrelatie sluit andere

partners niet uit en er kan relatief eenvoudig van partner worden gewisseld. In dit type samenwerking

is er sprake van een herkenbare hiërarachische verhouding tussen een leverende en ontvangende

partij. In het publieke domein komt transactioneel samenwerken dichtbij het begrip ketenregie.

Ketenregie wordt daarbij gedefinieerd als het organiseren en ontwikkelen van (betere) dienstverlening

zoals ervaren door de cliënt, door de (potentiële) ketenpartners te verleiden tot betere afstemming van

hun activiteiten15

. De partners hebben elkaar nodig om vraaggericht (vanuit groepen) te kunnen

handelen. Elkaar stimuleren om samen te werken is waar het om gaat. De klant moet goed

afgestemde dienstverlening ervaren en niet zoals vaak het geval is het gevoel hebben van het kastje

naar de muur te worden gestuurd.

Functioneel samenwerken

In deze grondvorm van samenwerking is een duidelijke opdrachtgever en opdrachtnemer te

identificeren: de ene partner neemt het management van een bedrijfsfunctie van de andere partner

voor zijn rekening. De partners commiteren zich in hoge mate aan elkaar en maken specifieke

afspraken over de manier waarop zij hun processen op elkaar afstemmen. Deze grondvorm wordt

gekenmerkt door een grote onderlinge afhankelijkheid. De keuze voor een partner moet heel bewust

en gedegen plaatsvinden.


In deze basisvorm zoeken organisaties die zich voor een gezamenlijke of vergelijkbare opdracht

gesteld zien elkaar op en werken samen om hun eigen kennisniveau te vernieuwen. Door ervaringen

en kennis uit te wisselen, leren organisaties van elkaar en creëren ze gezonde voorwaarden voor het

15

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ruimte voor regie, handreikingen voor ketenregie in het openbaar bestuur, 2003


uitvoeren van de opdracht. Partijen zijn niet exclusief aan elkaar verbonden en zijn in hun

samenwerking gelijkwaardig.

Ondernemend samenwerken

Deze basisvorm van samenwerking vindt zijn oorsprong in de erkenning van organisaties dat zij

strategische vernieuwing niet op eigen kracht kunnen bewerkstellingen, maar daarvoor een

complementaire partij nodig hebben. De alliantie leidt tot een intensieve samenwerking, waarin de

partners competenties en vaardigheden in verrgaande mate delen. De partijen eisen van elkaar

volledig commitment, omdat in de samenwerking veelal informatie, technologieën en kennis wordt

ingebracht die voor de partners van strategisch belang is. Bescherming van de resultaten van de

samenwerking is een belangrijke drijfveer voor de inrichting van de samenwerking. Ook hier zijn

partijen weer in hoge mate gelijkwaardig.

Als bestuurder is het van belang om speelruimte te hebben bij de inrichting van een samenwerking. Bij

de toepassing van de grondvormen is het dan ook goed te benadrukken dat er allerlei tussenvormen

denkbaar zijn en dat het overgrote deel van de samenwerkingsvormen ook elementen in zich hebben

van twee of meer samenwerkingsmodellen.

7.2.5.4 Vormgeven relatie: aanpak

Bij de verschillende grondvormen van samenwerking passen verschillende accenten in aanpak.

Vantage partners16

, een Amerikaans advies- en onderzoeksbureau dat gespecialiseerd is in

samenwerkings- en onderhandelingsvraagstukken hanteert een eenvoudige reeks voor het bouwen

van een samenwerkingsrelatie: Find, Get, Start, Run, Restructure. Dit geeft in essentie weer wat er

moet gebeuren om een samenwerkingsrelatie op te bouwen, tot bloei te brengen en te onderhouden.

Find

Samenwerkingsdoelstelling wordt vertaald naar een concrete invulling; van globaal idee komen tot

kansrijke samenwerking

Get

Hierbij wordt tot overeenstemming gekomen over het ‘wat’ en het ‘met wie’. Het gaat daarbij om het

sluiten van de deal (bij één op één samenwerking), of om het tot wasdom brengen van de relaties met

meerdere partijen.

Start

In deze stap wordt gekozen voor een goede en passende inrichting van de samenwerking, zodat deze

goed en professioneel van de grond komt.

16

www.vantagepartners.com


Run

Hierbij draait het om het onderhouden van de samenwerkingsrelatie. Hierbij hebben partijen een

gezamenlijke verantwoordelijkheid om in de gaten te houden of de samenwerking goed verloopt, de

doelstellingen worden gehaald en of bijsturing nodig is qua proces en doelstellingen. Als daaruit blijkt

dat er zich veranderingen in de omstandigheden hebben voorgedaan waaronder de

samenwerkingsrelatie destijds is aangegaan, verwachtingen ten opzichte van elkaar zijn veranderd of

de samenwerking dermate succesvol is, dat deze in een nieuwe fase is beland, is de tijd aangebroken

voor de fase Restructure.

Restructure

Hierin wordt de samenwerking tegen het licht gehouden van de doelstellingen en indien nodig wordt

de inrichting van de samenwerking aangepast aan de nieuwe situatie.

Per grondvorm kent de genoemde aanpak nuanceverschillen. Om dit te concretiseren zijn hierna de

kenmerkende verschillen tussen find, get, start, run en restructure voor de vier grondvormen

weergegeven.


Transactioneel Functioneel Ondernemend Verkennend Legiti-matie

Expliciete of impliciete sourcing strategie.

Expliciete of impliciete sourcing strategie.

Expliciete of impliciete samenwerking strategie

Expliciete of impliciete samenwerking strategie.

Totstand-koming

Eén partij neemt initiatief door het gewenste resultaat te definiëren en op basis daarvan een partnerselectie te doen.

Eén partij neemt initiatief door het gewenste resultaat te definiëren en op basis daarvan een partnerselectie te doen.

Partijen vinden elkaar op basis van wederzijdse inschatting van synergie.

Partijen vinden elkaar op basis van identificatie met een gezamenlijk vraagstuk.

Find Door een analyse van de keten wordt duidelijk wie welke positie in de keten vervult en welke voordelen gerealiseerd kunnen worden door betere samenwerking in de keten.

De uitbestedende partij maakt een programma van eisen. Via een gestructureerd selectieproces zoekt men partijen die zich kwalificeren; de inbestedende partij profileert zich op de betreffende bedrijfsfunctie.

Het initiatief kan komen van ieder van de partijen; ofwel door een geplande selectie, ofwel door verkennende gesprekken, maar het kan ook een goed gesprek tijdens een toevallige ontmoeting zijn; kans in de markt is belangrijkste trigger.

Partijen die een gemeenschappelijk belang hebben bij een bepaald issue, of een gemeenschappelijke infrastructuur zoeken elkaar op; het is noodzakelijk om na te gaan of rond dit issue al een groep opereert.

Get Als er een dominante partij is kan deze samenwerking in de keten 'opleggen'; Bijvoorbeeld een 'retailer' verplicht zijn leveranciers tot bepaalde leveringsvoorwaarden en termijnen. Bij gelijkwaardige partijen komen tot ketenafspraken, waarbinnen partijen individuele afspraken maken.

Een selectieproces leidt tot een contract; veel discussie over 'waar de knip ligt' en hoe je die moet inrichten aan beide kanten.

Na verkenning wordt een gezamenlijke business case ontwikkeld; via een veelal nieuwe rechtspersoon krijgt de alliantie vorm. Het gaat dan om de inbreng van mensen, middelen en geld en wie welke activiteiten voor zijn rekening neemt.

Als er al een netwerk functioneert, dat past binnen de doelstelling, wordt bekeken of toetreding mogelijk is. Zo niet, dan wordt nagegaan welke partijen cruciaal zijn om de samenwerking te laten slagen en wordt daarmee een initiërend beraad belegd.

Start Ketenafspraken operationaliseren door individuele samenwerkingsafspraken en contracten te maken.

Het inrichten van de uitbestedingsrelatie.

De alliantie projectmatig vormgeven; resultaatgericht aan de slag.

Veel interactie over gemeenschappelijke visie en doelstelling; daarna komen tot een netwerk van projecten en initiatieven.

Run Ieder van de ketenpartijen moet leveringsafspraken nakomen. De ketenregie wordt ofwel door de dominante partij of de ketenregisseur uitgevoerd.

Het professioneel uitvoeren van de bedrijfsfunctie en goed contacten leveranciersmanagement

Businessplanning, met commitment van ieder van de partijen.

Als spil faciliteren, organiseren en het proces bewaken; sociale relaties versterken; bijeenkomsten, gezamenlijke (studie)reizen, procesmonitoring en bijsturing; periodieke doelevaluatie.

Restruc-ture

Het verloop van ketens wijzigt in de tijd en dat vraagt op bijstelling van ketenafspraken en mogelijk ook andere ketenpartners.

De planmatige aanpassing van de samenwerking langs de lijn van het Programma van Eisen.

Doelen worden impliciet of expliciet bijgesteld; de vorm van samenwerken ontwikkelt mee met de bijgestelde doelen.

Tussentijdse evaluatie van de dynamiek en de energie in de samenwerking leidt tot bijstelling van ambities. Mogelijkheid om organiserend op te treden is beperkt; het faciliteren van de samenwerking vraagt nieuwe accenten


7.2.5.5 Vormgeven relatie: vaardigheden

Bij het bouwen van een samenwerkingsrelatie gaat het niet alleen om het inhoudelijk goed uitvoeren

van het werk dat moet gebeuren om de doelstellingen te halen. Het vraag ook om een procegerichte

benadering. De Bruijn c.s.(2007)17

geven aan dat dit betekent dat het accent verschuift van de inhoud

naar de manier waarop zaken tot stand komen, dat er vooraf afspraken gemaakt dienen te worden

over de manier waarop het proces doorlopen moet worden en dat de afspraken die je met elkaar

maakt voldoende ruimte moeten bieden om de eigen belangen te dienen18

. Daarnaast gaat het om het

daadwerkelijk opbouwen van een relatie met elkaar, oprechte interesse in de ander hebben, het goed

timen van interactiemomenten, de tijd nemen om te komen tot gemeenschappelijke doelstellingen en

je inleven in de ander. Op deze wijze komt vertrouwen tot stand. Dit vertrouwen wordt alleen

bestendigd, als ieder van de betrokkenen ook op de lange termijn betrouwbaar is.

Vantage Partners19

hebben onderzoek gedaan naar slaag en faalfactoren van allianties. Uit dit

onderzoek bleek, dat organisaties steeds meer aandacht besteden aan de inhoudelijke aspecten van

samenwerking, maar dat de relationele kant van de samenwerking nog relatief onderbelicht blijft. Juist

deze relationele kant is op basis van ervaring en observaties van Vantage Partners de belangrijkste

faalfactor. Op basis van dit onderzoek wordt gekomen tot de volgende tien sleutelvaardigheden voor

organiseren tussen organisaties.

Het gaat om de vaardigheid om:

1. De interne organisatie opgelijnd te krijgen en te houden met de activiteiten die in samenwerking

met andere organisaties worden uitgevoerd (alignment)

2. Te beoordelen in hoeverre samenwerking naast de strategische kansen ook in termen van cultuur,

managementstijl en stijl van werken past (relationship fit)

3. Een goede werkrelatie op te bouwen tijdens de onderhandelingen (strong working relationship)

4. Gemeenschappelijke werk en leefregels ontwikkelen (common ground rules)

5. Managers zich verantwoordelijk te laten voelen voor samenwerkingsrelaties (dedicated alliance

managers)

6. Teams samen te stellen met voldoende samenwerkingsvaardigheden (collaboration skills)

7. Te denken en te werken vanuit samenwerkingsrelaties als primaire focus (collaborative corporate

mindset)

8. Meervoudige samenwerkingsverbanden te managen (managing multiple relationships)

9. Monitoren van de alliantie en samenwerkingsrelatie (auditing alliance relationships)

10. Goed in te spelen op verandering tijdens de samenwerking (managing changes)

17 De Bruin en Ten Heuvelhof, 2007, Management in netwerken, over veranderen in een multiactorcontext, Den Haag, Lemma 18

Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten en Veld, R. in’t, Procesmanagement: Over procesontwerp en besluitvorming, p.3 , Academic Service 2008 19

www.vantagepartners.com


7.2.6 Organiseren tussen organisaties: een samenwerkingsvaardige

organisatie ontwikkelen

7.2.6.1 Inleiding

In deze paragraaf wordt als aanvulling op paragraaf 7.2.5 de theorie beschreven die niet gaat over de

samenwerking an sich maar over de organisaties die met elkaar samenwerken. Hoe kun je een

samenwerkingsvaardige organisatie ontwikkelen. Waar moet de organisatie zelf aan voldoen. In

paragraaf 7.2.6.2 worden drie ambitieniveau´s beschreven waar organisaties zich op kunnen richten.

Het wordt eenvoudiger wanneer organisaties die moeten samenwerken een gelijkwaardig

ambitieniveau hanteren. Dit brengt deze organisaties meer op één lijn en voorkomt teleurstellingen,

met als uiteindelijke doel een betere samenwerkingsrelatie. Verder wordt nog kort ingegaan op het

onderscheid dat gemaakt moet worden tussen twee typen organisaties, te weten een taakgerichte en

een persoonsgerichte organisatie. In paragraaf 7.2.6.3 wordt vervolgens ingegaan op de kenmerken

van samenwerkingsvaardige organisatie op verschillende organiseeraspecten die ik heb gebruikt bij

de analyse naar en het doen van aanbevelingen voor het ontwerpen van succesvolle

samenwerkingsrelaties tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale

veiligheidsdomein.

7.2.6.2 Ambitie: 3 niveaus

Samenwerken is geen doel op zich; het dient een doel. Samenwerken is een instrument. Zonder

ambitie en doelstellingen is het moeilijk om samenwerking duurzaam te organiseren. Het is daarom

belangrijk als organisatie een visie te ontwikkelen op samenwerking en doelstellingen op dit gebied de

formuleren. Het belang van samenwerkingsverbanden bepaalt de mate waarin organisaties zijn

ingericht op het aangaan, managen, herstructureren en eventueel beëindigen van

samenwerkingsverbanden. Kaats c.s. (2009) onderscheiden 3 ambitieniveau’s rond samenwerking.

Samenwerken incidentele oplossing

Organisaties vallend in de categorie van dit ambitieniveau, denken vanuit hun eigen organisatie en

zien samenwerking als een kans of als oplossing voor een probleem. Bij deze organisaties wordt

samenwerking gezien als een middel dat op een bepaald moment van pas kan komen. Over

samenwerking wordt niet nagedacht als strategische issue.

Samenwerken als structureel instrument

Organisaties met dit ambitieniveau hebben samenwerking in hun doelstelling verankerd. Omdat men

vaker met verschillende samenwerkingsvormen te maken heeft, is men zich ervan bewust dat men op

dit gebied vaardigheid moet opbouwen. Vaak wordt de verantwoordelijkheid voor

samenwerkingsrelaties en voor instrumentarium dan ook belegd bij specifieke afdelingen of personen.

Samenwerken als ‘way of life’

Bij dit type organisaties zit samenwerking als het ware in de genen en mensen die niet in staat zijn om

samen te werken houden het er niet lang uit. Het zijn samenwerkingsvaardige organisaties. De


organisatie maakt samenwerking onderdeel van haar identiteit, beschouwd zichzelf als

netwerkorganisatie en stelt verschillende aspecten van de bedrijfsvoering ten dienste van het lerend

vermogen op het gebied van samenwerken. Samenwerking is helemaal verankerd in hun missie, visie

en doelstellingen en is een kerncompetentie.

Deze 3 verschillende ambitieniveau’s zijn op een aantal manieren met elkaar te vergelijken.

Weggeman c.s. (2000)20

gaat er vanuit dat je met de aspecten strategie, structuur, cultuur, personeel,

systemen en managementstijl een organisatie kunt analyseren en beschrijven. Deze beschrijving heb

ik ook gebruikt voor de conclusies en aanbevelingen uit hoofdstuk 7, vandaar dat ik voor het begrip

hierna de tabel zal weergeven die de ambitieniveau’s afzet tegen de door Weggeman c.s. (2000)

genoemde aspecten.

20

Weggeman, M., G. Wijnen en Kor, R., Ondernemen binnen de onderneming, essenties van organisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 2000


Samenwerking als incidentele oplossing

Samenwerking als structureel instrument

Samenwerking als 'way of life'

Strategie • Samenwerken is operationele noodzaak,

geen bewuste keuze

• Buiten' is een verlengstuk van 'binnen

• De buitenwereld bestaat uit concurrenten, leveranciers en afnemers

• Samenwerken is instrument bij het bereiken van doelen

• Samenwerkinge is een onderdeel van de positionering en strategie

• De buitenwereld bestaat uit concurrenten, leveranciers, afnemers én partners

• Samenwerken is een strategisch instrument; bewuste keuzen in groepen en samenwerkingsrelaties

• Het onderscheid tussen 'buiten' en 'binnen' vervaagt

• De 'wereld' (ongeacht binnen en buiten) is een dynamisch stelsel van concurrenten, leveranciers, afnemers én partners

Structuur

• Het management van samenwerkingen is niet structureel belegd in de organisatie

• Hiërarchie is het dominante structuurconcept

• Het hoger management krijgt meer aandacht voor samenwerkingsrelaties

• Samenwerkingsprofessionasl vinden elkaar en er ontstaan competence centers, waar bijvoorbeeld wordt gewerkt aan instrumenten om samenwerkingen te ontwikkelen en te besturen

• Er is aandacht voor de borging van kennis en vaardigheden in de organisaties

• Samenwerkingsvaardigheden zijn herkenbaar belegd en gebundeld; ondersteuning voor en ontwikkeling van samenwerkende managers en bestuurders is structureel georganiseerd

• Het concept van samenwerken is herkenbaar in de eigen organisatiestructuur; modulaire units die samenwerken

• Gebruik van instrumentarium, zoals expliciete samenwerkingsstrategie en portfoliomanagement, is goed belegd

Systemen

• Er zijn geen specifieke processen en systematieken ingericht/aangepast ten behoeve van samenwerkingen

• Samenwerkingen zijn niet herkenbaar in managementinformatie

• Er wordt niet actief gestuurd op samenwerkingsrelaties

• Systemen zijn niet ingericht voor samenwerking

• Samenwerkingsrelaties zijn herkenbaar in managementinformatie en worden actief bestuurd

• De organisatie houdt bij de inrichting van processen, systematieken en keuze van informatisystemen rekening met geaccepteerde standaarden en compatibility met (potentiële) partners

• Flexibiliteit en aanpasbaarheid zijn de leidende principes bij de inrichting van processen en de informatievoorziening

• De organisatie 'bestuurt' zichzelf en haar omgeving als een netwerk van samenwerkingsrelaties

Managementstijl

• Samenwerkingsrelaties worden niet actief gemanaged

• De stijl is vooral positioneel en resultaatgericht

• Managen van samenwerkingsrelaties staat in het taken van het veiligstellen van eigen belangen

• Intuïtie en onderhandelingsvaardigheden van individuen zijn de belangrijkste instrumenten

• Samenwerkingsrelaties zijn onderwerp van management aandacht

• Er is ruimte voor de ondernemende kant van samenwerken; niet alleen gericht op het 'binnenhuis' regelen

• De managementstijl ontwikkelt zich van hiërarchisch naar faciliterend

• Het management is gericht op het managemen van interne en externe samenwerkingsrelaties

• De managemenstijl is sterk op relaties (intern en extern) gericht en op facilitering van het samenwerkingsproces

• Grote mate van wederzijdse beïnvloeding als stijl

Cultuur

• Positie en eigen afdeling zijn belangrijk

• Samenwerking is geen issue

• Relationele vaardigheden, externe oriëntatie en ondernemend gedrag worden gestimuleerd

• Aandacht voor en stimuleren van samenwerken

• Van nature zoeken naar samenwerkingsverbanden, binnen en buiten

• Mensen met een strikt hiërarchische stijl worden buitengesloten

• Samenwerkingsvaardigheden zijn onderdeel van de normen en waarden van de organisatie

Personeel

• Er zijn geen specifieke functies voor het managemen en begeleiden van samenwerkingsrelaties

• Samenwerkingen zijn als 'nevenactiviteiten' belegd bij bestaande, operationele managers

• Kennis over het aangaan en onderhouden van samenwerkingsrelaties wordt gebundeld en opgenomen in specifieke functies (allicance managers)

• Samenwerking ontwikkelt zich als professioneel domein

• Smanewerkingsvaardigheden zijn onderdeel van elke functie

• Selectie van managers en medewerkers is vooral gebaseerd op vermogen tot samenwerken


7.2.6.3 Kenmerken samenwerkingsvaardige organisatie op organiseeraspecten

In deze laatste paragraaf van hoofdstuk 7, zal ik als afsluiting een model presenteren dat een

combinatie is van de perspectieven van Weggeman c.s. (2000)21

afgezet tegen twee typen

organisaties die zij hebben onderkend. Zij maken een onderscheid tussen taakgerichte organisaties

en persoonsgerichte organisaties. Bij de taakgerichte organisatie staat de business, het resultaat

centraal. Alles is daarop geconcentreerd en alles moet daaraan bijdragen. Bij de persoonsgerichte

organisatie staat de zelfverwezenlijking van het individu centraal. Vaak is dit aan de orde in

organisaties waar veel professionals werkzaam zijn. In taakgerichte organisaties geven mensen

invulling aan de doelen door samenwerkingen aan te gaan. De samenwerkingsrelaties die daaruit

resulteren, worden geassocieerd met de organisatie waarvoor zij werken. In persoonsgerichte

organisaties wordt samenwerking, naast doelstellingen, vooral gestuurd door persoonlijke interesses,

belangen en vermogens. Samenwerkingsrelaties worden geassocieerd met personen en herkenbare

groepen individuen. De positie is essentieel bij het formuleren van een haalbare ambitie op het gebied

van samenwerken en de keuze van interventies om de samenwerkingsvaardigheden van de

organisatie te beïnvloeden.

In de hierna weergegeven tabel zijn de kenmerken van de samenwerkingsvaardige organisatie en

voorbeelden van bijbehorende interventies voor verandering bij elkaar gebracht. De gearceerde

velden bevatten de interventies die in taakgerichte dan wel persoonsgerichte organisaties over het

algemeen een hoger effect sorteren. De interventies in een taakgerichte omgeving staan vooral in het

teken van de besturing van samenwerkingsrelaties op het niveau van de organisatie. De interventies

in een persoonsgerichte organisatie staan vooral in het teken van het faciliteren van individuele

professionals. Mede met behulp van deze tabel, zal ik in hoofdstuk 8 aanbevelingen doen voor het

verbeteren van de samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen

het vitale veiligheidsdomein.

21

Weggeman, M., G. Wijnen en Kor, R., Ondernemen binnen de onderneming, essenties van organisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 2000


Organiseer aspect Taakgerichte organisatie Persoonsgerichte organisatie

Strategie Kenmerken van een samenwerkingsvaardige organisatie

• De samenwerkingsstrategie fungeert vooral als wenkend perspectief en richtlijn voor handelen voor het aangaan van samenwerkingsrelaties

• De samenwerkingsstrategie fungeert vooral als grondslag voor professionalisering en als kaders voor handelen van professionals

Interventies • Vanuit de kerncompetenties samenwerkingsstrategie bepalen

• Periodieke strategische heroriëntatie

• Alliantiestrategie

• Portfoliomanagement

• Collectieve ambitie ontwikkeling

• Synchroniseren persoonlijke doelen onderling en met organisatiedoelen

• Stimuleren van netwerken

Managementstijl

Kenmerken van een samenwerkingsvaardige organisatie

• Stimuleren van samenwerkingsinitiatieven van managers op sleutelposities

• Bestuurders monitoren samenwerkingsrelaties en rekenen samenwerkende managers af op resultaten uit de samenwerkingen

• De organisatie faciliteert individuele medewerkers die samenwerkingsrelaties aangaan

• Samenwerkend gedrag wordt ook binnen de organisatie gewaardeerd en gepropageerd

Interventies • Ontwikkelen van Management Development programma’s gericht op samenwerkingsvaardigheden

• Rollen in de samenwerking definiëren en duidelijk maken

• Alliantiemanagement programma’s opzetten

• Vaardigheden ontwikkelen op het terrein van wederzijdse beïnvloeding

• Selecteren van goede ‘managers van professionals’

• Wederzijdse beïnvloeding stimuleren

• Ruimte geven voor vakinhoudelijke ontwikkeling samen met andere professionals

• Voorbeeldgedrag door helden expliciteren en stimuleren

Structuur


• De organisatie functioneert zelf als een netwerk

• De verantwoordelijkheid voor samenwerkingsrelaties wordt belegd bij resultaatverantwoordelijke eenheden

• Deskundigheid op gebied van samenwerken wordt optimaal gebundeld

• De organisatie is opgeboouwd uit cellen, gebaseerd op professionele binding

• Structuur moet de professionals zo min mogelijk belemmeren in samenwerkingsrelaties

Interventies • Resultaatverantwoordelijke eenheden creëren

• Shared service centers

• Concentratie van samenwerkingsprofessionals

• Introduceren van de functie alliantiemanager

• Stimuleren kennis- en capaciteitsgroepen

• Creëren en stimuleren van virtuele en persoonlijke netwerken

• Organiseren van synergie

• Weghalen van structurele barrières

Personeel


• In een samenwerkingsvaardige organisatie worden succesvolle samenwerkers beloond

• De organisatie trekt gespecialiseerde samenwerkingsprofessionals aan en leidt ze op

• Selectie sleutelfiguren op basis van op samenwerking gerichte profielen

• In een samenwerkingsvaardige organisatie is het vermogen tot samenwerken en het opereren in netwerken een eis voor elke medewerker; goed zijn in je vak is niet genoeg, je moet ook samenwerkingsrelaties kunnen onderhouden

• Mensen stimuleren om in inhoudelijke netwerken te participeren

Interventies • Opleidingsprogramma’s selecteren en ontwikkelen op het gebied van specifieke samenwerkingsvaardigheden

• Certificering van alliantiemanagers

• Intervisie gericht op samenwerken tussen organisaties

• Belonen van individuele externe succesfactoren als gevolg van samenwerking

• Selecteren van professionals met samenwerkingsvaardigheden

• Organisatie-overstijgende projecten opzetten en uitvoeren

• Contractrelaties herzien

Systemen


• Samenwerkingen krijgen een eigen plek in de planning en control systematiek

• Informatiesystemen zijn ontwikkeld rond standaard uitwisselingsprotocollen en faciliteren een optimale uitwisseling van gegeven, producten en resources

• De individuele professional bestuurt zijn/haar samenwerkingsrelaties

• Informatiesystemen faciliteren de medewerker bij het onderhouden van samenwerkingsrelaties en faciliteren een optimale uitwisseling van informatie en kennis

Interventies • Inzetten van meetinstrumenten bij samenwerkingsrelaties

• Inrichten van ‘compatible’ ICT-omgevingen

• Implementatie ICT strategie en architectuur

• Implementeren standaarden

• Reciprociteit meten en volgen

• ICT voorzieningen richten op persoonlijke kennis en informatieuitwisseling binnen en tussen organisaties

Cultuur


• Externe oriëntatie, innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen worden als gedragsnorm gepropageerd voor managers die externe samenwerkingsrelaties onderhouden

• Externe oriëntatie, innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen worden als gedragsnorm gepropageerd voor elke individuele medewerker

• Ook in de onderlinge samenwerking binnen de organisatie worden deze waarden centraal gesteld

Interventies • Wijzigen collectieve mentale programmering

• Cultuurprogramma’s opzetten

• Belonen en straffen mede op basis van succes van samenwerkingsverbanden

• Expliciteren van de identiteit van de organisatie en de netwerken waarin men acteert

• Stimuleren van kennis- en ervaringsuitwisseling op het gebied van samenwerking

• Stimuleren van persoonlijk ondernemerschap en externe oriëntatie


7.3 Organiseren tussen organisaties

Drie niveau’s

In paragraaf 7.2.2 heb ik al aangegeven dat samenwerking of zoals in de literatuur beschreven

‘organiseren tussen organisaties’, op meerdere niveau’s plaats vindt. Het is goed om dit voor ogen te

houden. Het is belangrijk je als organisatie, maar ook als individu bewust te zijn vanuit welk

perspectief je zelf en anderen in het speelveld omgaan met een bepaald beleidsdomein en op basis

daarvan in vormen van samenwerking participeren.

Regierollen

Er zijn 4 verschillende regierollen te onderscheiden. Uit mijn analyse blijkt, dat overheden en dan met

name de rijksoverheid voor een groot deel dirigistisch handelen. Vanuit de gezagsrelatie die ze

hebben leidt dit vaak tot een regiefunctie met autoritaire trekken. Dit zorgt voor veel weerstand bij de

actoren uit het vitale veiligheidsdomein die geregisseerd worden. Zij willen wel regie, maar dan wel

met meer overleg en willen gehoord worden. Het eenzijdig vaststellen van beleid en daaruit

voortvloeiende actieprogramma’s leidt tot geen of suboptimale resultaten.

De andere kant van het verhaal is, dat de vitale sector erg inhoudsgericht de regie probeert te voeren.

Zij kijkt hierbij niet naar het totale speelveld, maar blijft vaak hangen op lokaal niveau, binnen de eigen

sector. Daarmee wordt ook de afstemming met de verschillende actoren buiten de sector regelmatig

even vergeten wat ook weer tot suboptimale resultaten leidt.

Er moet veel meer in onderlinge samenwerking en samenhang al vroeg in trajecten gekomen

worden tot gedragen beleid en afspraken over de uitvoering.

Spelregels samenwerking in groepen

Er zijn een aantal spelregels die van belang zijn bij samenwerking in groepen. Een aantal spelregels

moeten ook in de samenwerking binnen het vitale veiligheidsdomein beter in acht worden genomen.

De rijksoverheid is een hiërarchisch gezien machtige partij in de samenwerking. Deze zal zich meer

dan nu het geval is wat terughoudender mogen opstellen voorzover het de eigen machtspositie betreft

en moet zichzelf vooral ten doel stellen als procesmanager te zorgen voor het bewaken van de

onderlinge relaties en de rol van systeemverantwoordelijke oppakken. Zij kan dit doen door autoriteit

te verwerven in de groep. Dit werkt niet met macht als basis, maar meer vanuit de inhoud en

regisseursrol. Als dit goed wordt opgepakt, staan de overige actoren deze regie ook toe.

Alleen relatiemanagement is niet goed genoeg voor samenwerking in een groep. Ook inhoudelijk moet

men voldoende betrokkenheid hebben. Dit betekent dat men bereid moet zijn zich te verdiepen in de

(inhoudelijke) problematiek van de andere actoren. Het zich verplaatsen in de werkelijkheid van de

ander is een kwaliteit die nog onvoldoende naar voren komt. Er wordt nog teveel geredeneerd vanuit


het eigen belang. Dit geldt zowel voor de overheid als ook voor de overige actoren in het vitale

veiligheidsdomein.

Een ander element dat voor samenwerking van belang is, is betrouwbaarheid. Partijen moeten er

alles aan doen om ervoor te zorgen dat dit geen issue wordt. Hierbij is ook van belang dat partijen

elkaar respecteren en elkaar niet in oneigenlijke posities manouvreren. Daarnaast moeten partijen die

zich aan elkaar verbinden in een groep te allen tijde bereid zijn tot overleg. Interactie is zo wezenlijk

voor het functioneren van de groep, dat elk verzoek daartoe moet worden gehonoreerd. Weigering

daarvan of het onzorvuldig hiermee omspringen kan ook het vertrouwen in de samenwerking ernstig

beschadigen.

Tenslotte is het belangrijk dat de leden van een groep bereid zijn om met elkaar de besluitvorming af

te ronden en daar ieder vanuit zijn verantwoordelijkheid een bijdrage aan te leveren. Deze

gezamenlijke besluitvorming vergt veel wederzijdse aandacht en investering. Iedereen moet helemaal

gaan voor het behalen van de doelen.

7.3 Een effectieve samenwerking bouwen

Grondvorm

Er zijn zoals in paragraaf 7.2.5.2 al aangegeven 4 grondvormen van samenwerking te onderscheiden.

Kijkend naar het vitale veiligheidsdomein kan gezegd worden dat er vooral sprake is van elementen

uit transactioneel en verkennend samenwerken. Bij transactoneel samenwerken wordt als het gaat

over het publieke domein ook vaak gesproken over ketenregie, het afstemmen van activiteiten om

uiteindelijk te komen tot een beter product, in dit geval de bescherming van de vitale infrastructuur. Bij

verkennend samenwerken gaat het om actoren die zich voor een gezamenlijke opdracht gesteld zien

en samen werken om kennis uit te wisselen en van elkaar te leren ten gunste van het goed uit kunnen

voeren van deze opdracht.

Aanpak

Bij de verschillende grondvormen van samenwerking passen verschillende accenten in aanpak om te

komen tot een samenwerkingsrelatie en deze te onderhouden. Zoals in paragraaf 7.2.5.4.

aangegeven, is er een eenvoudige reeks aan fasen te hanteren om hiernaar te kijken, te weten: Find,

Get, Start, Run en Restructure.

Hieronder zal per fase aangegeven worden wat er per fase nodig is of moet gebeuren binnen het

vitale veiligheidsdomein om tot een goede samenwerking te komen

Find

Er moet een heldere analyse gemaakt worden welke actoren allemaal een rol spelen in het vitale

veiligheidsdomein. De verschillende belangen moeten in beeld worden gebracht en er moet worden


toegewerkt naar een belang dat als gemeenschappelijk wordt ervaren. Het hier bewust mee omgaan

is cruciaal.

Get

De actoren die in de voorgaande fase gevonden zijn, moeten met elkaar in gesprek worden gebracht

om te komen tot een helder beeld van de meest cruciale actoren en de manier waarop deze ‘er in’

zitten. Bestaande netwerken worden hier waar mogelijk voor gebruikt, bijvoorbeeld de VEWIN.

Start

Ga met elkaar de discussie aan om zoveel mogelijk te komen tot gemeenschappelijkheid in visie en

doelstellingen en stel een netwerkplanning op met projecten en inititatieven. Probeer zoveel mogelijk

ketenafspraken te operationaliseren door individuele samenwerkingsafspraken te maken en sluit waar

mogelijk convenanten en maak andere heldere afspraken.

Run

Er moet regie gevoerd worden door een dominante partij die natuurlijke autoriteit heeft bij de overige

actoren in het vitale veiligheidsdomein. Deze dient als spil de overige actoren te faciliteren, dingen te

organiseren en het proces te bewaken. Onderlinge contacten en relaties dienen verstevigd te worden

door gezamenlijke bijeenkomsten. Ook dient procesmonitoring en bijsturing plaats te vinden evenals

periodieke doelevaluatie.

Restructure

Tussentijds dient als gevolg van wijzigingen in de omgeving, actoren en speelveld bijstelling plaats te

vinden.Te denken valt hierbij aan bijstelling van ambities, aanpak en samenwerkingsafspraken. Ook

moeten er misschien wel andere actoren aan het samenwerkingsverband worden toegevoegd.

Samenwerkingsvaardige organisatie

Zoals in paragraaf 7.2.5.5 is aangegeven, zijn op basis van onderzoek van Vantage Partners22

tien

sleutelvaardigheden voor organiseren tussen organisaties te onderkennen. Deze zal ik in hoofdstuk 8

meenemen in mijn conclusies en aanbevelingen. Eerst is het belangrijk om te kijken naar de ambities

van de verschillende actoren in het vormgeven van samenwerking. Naar mijn mening moet er voor

echte samenwerking die nodig is voor het verbeteren van de bescherming vitale infrastructuur

bewogen worden van samenwerking als incidentele oplossing naar samenwerking als way of life.

Dit heeft consequenties op meerdere gebieden. Ik zal deze consequenties in hoofdstuk 8 schetsen

samen met mogelijke interventies die gepleegd kunnen worden in deze verschillende gebieden.

Verder zal ik de uit de literatuur verkregen inzichten rond vormgeven van succesvolle

samenwerkingsrelaties aan de hand van deze gebieden benoemen. De gebieden zijn: strategie,

managementstijl, structuur, personeel, systemen en cultuur.

22

zie paragraaf 2.5.5.5 & www.vantagepartners.com


Hoofdstuk 8 Conclusies en aanbevelingen

8.1 Inleiding

Er is veel te zeggen naar aanleiding van mijn onderzoek over samenwerking en de wijze waarop dit

het best zou kunnen plaatsvinden. Toch wil ik mij in dit hoofdstuk beperken tot de belangrijkste

conclusies en aanbevelingen. In paragraaf 8.2 zal ik de belangrijkste conclusies weergeven.

Vervolgens zal ik in paragraaf 8.3 komen met tal van aanbevelingen die op basis van de analyse en

de verdieping aangaande samenwerking kunnen worden gegeven.

8.2 Belangrijkste conclusies en aanbevelingen

De rijksoverheid heeft in haar plannen om de bescherming van de vitale infrastructuur verder te

verbeteren vooral een unicentrische benadering gehanteerd, vaak zonder zich hier zelf voldoende van

bewust te zijn. De verschillende andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein hebben dit echter

als bijzonder negatief ervaren, te meer daar ze op dit front de overheid onvoldoende (snel) hebben

zien acteren. Daarom is er vanuit de sectoren zelf gestart met het vormgeven van samenwerking en

het uitwisselen van best practices om daarmee de bescherming van hun vitale infrastructuur te

verbeteren. Zij heeft hier echter op haar beurt ook weer teveel de oogkleppen op gehad richting de

andere actoren buiten de sector en daarmee gekozen voor een multicentrische benadering. Dit heeft

geleid tot de nodige irritatie over en weer en suboptimale resultaten. Beide benaderingen werken niet

bij het verbeteren van de bescherming vitale infrastructuren.

Algemene aanbevelingen

Aanbeveling 1

Actoren moeten om zaken voor elkaar te krijgen alemaal bereid zijn een pluricentrische aanpak te

hanteren. Dit betekent dat partijen zich in de eerste plaats bewust moeten zijn van het feit dat

meerdere actoren op verschillende niveau’s een rol hebben binnen het vitale veiligheidsdomein.

Vervolgens moeten alle partijen zich oprecht willen inleven in elkaar en moeten open staan voor

elkaars ideeën en hierover met elkaar in gesprek gaan. Doelvervlechting is hierin belangrijk om

maximaal rendement uit de samenwerking te halen. Regie mag wel gevoerd worden op deze

samenwerking. Dit kan door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden

gedaan, maar ook door een andere partij die op basis van handelen én inhoud als autoriteit door de

andere actoren wordt erkend. Als actoren verschillen in de manier van aanpak (bijvoorbeeld

waterbedrijven hanteren een multicentrische en de overheid een unicentrisch aanpak) dan kan

samenwerking niet op een efficiente en effectieve wijze worden vormgegeven omdat de door beide

gehanteerde insteek in de basis dermate van elkaar verschilt, dat ze er met elkaar niet uit zullen

komen. Ze zitten in dat geval op een totaal verschillende golflengte.


Aanbeveling 2

Bij het ontwerpen van complexe samenwerkingsprocessen moet nadrukkelijk plaats ingeruimd worden

voor wederzijdse beïnvloeding. Actoren moeten beseffen dat hogere doelstellingen, maar ook de

eigen doelstellingen niet gehaald kunnen worden door hier alleen zelf aan te werken, maar dat de

andere actoren hierin ook gerespecteerd en gekend moeten worden. Alle actoren beïnvloeden de

anderen en worden zelf beïnvloed. Om alle actoren aangehaakt te houden ten behoeve van de beste

resultaten voor de groep als geheel en de individuele actoren, moet er gemeenschappelijke

besluitvorming gearrangeerd worden. Alleen dan kan samenwerking de vorm krijgen die nodig is voor

het verbeteren van de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland met de beste resultaten.

Aanbeveling 3

Samenwerking kan alleen succesvol zijn als de krachtenvelden op elkaar aansluiten. Als je

bijvoorbeeld niet over de middelen beschikt, maar wel veel wilt realiseren waar je deze middelen voor

nodig hebt, zijn er dus per definitie andere partners nodig die hier wel over beschikken. Deze

redenering geldt niet alleen voor middelen, maar ook voor bijvoorbeeld de instrumenten die ingezet

(kunnen) worden om gewenste resultaten te behalen. Het in beeld brengen van de krachtenvelden en

het gezamenlijk werken naar de aansluiting van deze krachtenvelden op elkaar geeft de beste

resultaten.

Aanbevelingen naar aandachtsgebieden

Mijn aanbevelingen heb ik zoals hiervoor aangegeven onderverdeeld naar een aantal primaire

aandachtsgebieden.

Strategie

1. Bepaal vanuit de kerncompetenties van elk van de actoren in gezamenlijkheid een

samenwerkingsstrategie.

2. Zorg voor een periodieke strategische heroriëntatie en voorkom daarmee dat bij wijzigende

omstandigheden de strategie niet met de ontwikkelingen mee gaat.

3. Laat portfolio management23

onderdeel uitmaken van de reguliere bedrijfsvoering. Dit zorgt voor

bewuster gebruik maken van de expertise en capaciteit van anderen en daarmee een betere

verdeling van de beschikbare middelen en vergroten van commitment naar elkaar toe.

23 Portfoliomanagement is de integrale besturing van de bedrijfsactiviteiten en projecten van de organisatie. Het richt zich op

het prioriteren en mogelijk maken van alle lopende activiteiten en nieuwe initiatieven die voortkomen uit het bedrijfsplan en

afgeleid zijn van de actuele bedrijfsstrategie. Portfoliomanagement is in plaats van op efficiëntie gericht op effectiviteit; welke

activiteiten dragen het meeste bij aan de realisatie van de strategie en met welke activiteiten kunnen we beter stoppen of zelfs

niet beginnen. Portfolio Management buigt zich over de strategische waarde van activiteiten waarbij de beoordeling in hoeverre

elke activiteit (nog steeds) bijdraagt aan de realisatie van de (strategische) organisatiedoelstellingen centraal staat.


4. Ontwikkel een alliantiestrategie. Hierbij komen vragen aan de orde zoals het vereiste aantal en

type partners en het type relatie dat gewenst is. Wanneer duidelijk is welk type partners de

organisatie nodig heeft, kan de fase van partnering (samenwerking) worden ingegaan.

5. Ga op zoek naar de doelstellingen van de andere partijen en probeer als deze op tafel liggen te

komen tot ‘hogere’ doelstellingen die partijen gezamenlijk kunnen helpen in het bereiken van hun

eigen doelstellingen

Managementstijl en personeel

1. Stimuleer samenwerkingsinitiatieven van managers op sleutelposities in de organisatie en reken

managers af op de behaalde resultaten uit samenwerkingen.

2. Ontwikkel vaardigheden bij medewerkers op het terrein van wederzijdse beïnvloeding en

samenwerking. Managers zijn resultaat én relatiegericht.

3. Definieer in de samenwerking helder wie welke rollen vervult en welke verantwoordelijkheden

daarbij horen en manage daarmee ook de verwachtingen.

4. Geef ruimte voor vakinhoudelijke ontwikkeling samen met professionals van de organisaties

waarmee samenwerking wordt aangegaan.

5. Beloon succesvolle samenwerkers

6. Neem de competentie samenwerken op in elk functieprofiel van de organisatie. Alleen met de

daarmee gecreëerde basis kan de cultuur in de organisatie er één worden van samenwerking

7. Zorg voor meer procesmanagementbenadering waarbij minder aandacht moet zijn voor

specificatie doelen en het organiseren van tijdsplanning en menskracht maar wel voor

doelzoeken, verbinden en koppelen van actoren, activiteiten en het verbinden van beslissingen24

.

Structuur

1. Zorg voor een organisatie die intern zelf werkt als een netwerk

2. Leg verantwoordelijkheid voor samenwerking voor resultaatverantwoordelijke eenheden

3. Bundel deskundigheid op het gebied van samenwerking in de organisatie en concentreer

samenwerkingsprofessionals bij elkaar

4. Introduceer de functie van alliantie- of relatiemanager en zorg voor mensen die een klik hebben

met ‘persoon aan de andere kant van de tafel’. Samenwerken tussen organisaties is

samenwerken tussen mensen.

5. Kom in gesprek en onderhoud de relatie met de juiste mensen op verschillende niveau’s

6. Samenwerkingsactiviteiten moeten ad hoc en snel zonder veel formele langdurige procedures te

moeten volgen opgezet kunnen worden

7. Zorg wel voor duidelijke spelregel rond de samenwerking

8. Zorg voor gecentraliseerde afstemming en regie door partij met natuurlijke autoriteit

24

Klijn, E. en Twist, M. van, PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk?


Systemen

1. Ga contracten of convenanten met elkaar aan, maar zie deze slechts als basisingrediënt en niet

als strikt zakelijke overeenkomst om anderen aan te kunnen houden.

2. Zorg voor eigen plek voor samenwerkingen/allianties in de planning en control systematiek

3. Zorg voor informatiesystemen die zijn ontwikkeld rond standaard uitwisselingsprotocollen, die

optimale uitwisseling van gegevens, producten en resources faciliteren

4. Zet meetinstrumenten in bij samenwerkingsrelaties om de samenwerking zelf en de behaalde

resultaten te kunnen monitoren

5. Zorg voor voldoende middelen om de samenwerking te faciliteren en tijd en ruimte om elkaar te

leren kennen en waarderen

Cultuur

1. Zorg voor een cultuur waarin ondernemerschap en externe oriëntatie wordt gestimuleerd en

innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen als gedragsnorm worden gepropageerd.

2. Speel open kaart met partijen en creëer daarmee vertrouwen. Alleen met wederzijds vertrouwen

als basis kan structurele samenwerking vormgegeven worden.

3. Beloon en straf mede op basis van succes van samenwerkingsverbanden en

samenwerkingsrelatie zowel binnen de organisatie als met de partners.

4. Stimuleren van kennis- en ervaringsuitwisseling

5. Zorg voor een samenwerkingsambitie van samenwerking als incidentele oplossing via

samenwerking als structureel instrument naar samenweking als ‘way of life’.

6. Stimuleer gezamenlijke activiteiten en zorg voor uitwisselingsmogelijkheden van personeel

(bijvoorbeeld middels stages) om elkaar beter te leren begrijpen.

7. Samenwerkingspartners geven elkaar feedback en evalueren gezamenlijke activiteiten


Bronnen

Literatuur

Bruijn de, H. en Heuvelhof ten, E. (2007), Management in netwerken: over veranderen in een multi-

actorecontext, 3e geheel herziene druk LEMMA Den Haag

Bruijn de, H., Heuvelhof ten, E. en Veld in’t, R. (2002), Procesmanagement: over procesontwerp en

besluitvorming

Cooper, D.R. en Emory, C.W. (1995), Business Research Methods 5th edition Irwin

Kaats, E., Klaveren van, P. en Opheij, W. (2009), Organiseren tussen organisaties: Inrichting en

besturing van samenwerkingsrelaties, 4e druk Scriptum Schiedam

Koppenjan, J. en Klijn, E. (2004), Managing Uncertainties in Networks. A network approach to problem

solving and decision making, Routepledge, New York

Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke


Terpstra, J. en Kouwenhoven, R. (2004), Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg,

Universiteit Twente IPIT (Instituut voor Maatschappelijke Veiligheidsvraagstukken)

Weggeman, M., G. Wijnen en Kor, R., Ondernemen binnen de onderneming, essenties van

organisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 2000

Department of Homeland Security, National Response Plan (December 2004), p64

Tijdschriften

Boin, A., McConnell, A. (2007), Preparing for Critical Infrastructure Breakdowns: The Limits of Crisis

Management and the Need for Resilience, Journal of Contingencies and Crisis Management volume

15 number 1, March 2007

Boin, A., McConnell, A. (2007), Editorial: Unravelling the Puzzles of Critical Infrastructures, Journal of

Contingencies and Crisis Management volume 15 number 1, March 2007


Bruijne, M. De en Eeten, M. van (2007), Systems that Should Have Failed: Critical Infrastructure

Protection in an Institutionally Fragmented Environment, Journal of Contingencies and Crisis

Management volume 15 number 1, March 2007

Burg, D.J. van den, Breunis, P.A., Dullemond, M, Rijerkerk, L., Besten, G. Den (2001), Succesfactoren

in beeld: Een onderzoek naar cruciale succes- en faalfactoren voor projecten op het snijvlak van

Ruimtelijke Ordening en Milieu, Stichting Kennisontwikkeling Kennisoverdracht Bodem, december

2001

Egan, M.J. (2007), Anticipating Future Vulnerability: Defining Characteristics of Increasingly Critical

Infrastructure-like Systems, Journal of Contingencies and Crisis Management volume 15 number 1,

March 2007

Fritzon, A., Ljungkvist, K., Boin, A. and Rhinard, M. (2007), Protecting Europe’s Critical Infrastructures:

Problems and Prospects, Journal of Contingencies and Crisis Management volume 15 number 1,

March 2007

Klijn, E.H. en Teisman, G.R. (2003), Institutional and Strategic Barriers to Public-Private Partnership:

An Analysis of Dutch Cases, Public Money & Management, July 2003

Landman, W. en Muller, T. (2004), Regie in het integrale veiligheidsbeleid, Tijdschrift voor de Politie

nr. 10, 2004

Teisman, G.R. en Klijn, E.H.(2002), Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance

Scheme?, Public Administration Review volume 62, No. 2, March/April 2002

Twist, M.J.W. van en Klijn, E.H. (2007), Alliantievorming en het management van verwachtingen:

Samenwerken als een kwestie van dubbeldenken en dubbeldoen, M&O nummer 5,

september/oktober 2007

Verbout, A. en Travaille, A. (2008), Succesvolle samenwerking is geen toeval, Overheidsmanagement

nr. 3, maart 2008 p. 11-13

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing jaargang 1 nummer 11 november 2008

• Vitale infrastructuur en de veiligheidsregio Mathilda Buijtendijk, BZK

• Buisleidingen: wat niet weet, wat wel deert? Wouter Jong Genootschap, Burgemeesters

• Ondergrondse infrastructuur drinkwater: veel vraag, te weinig ruimte Rob Eijsing, Vewin

• Missie Gasunie: continuïteit in het gastransport


Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing jaargang 7 nummer 3 maart 2009

• In het teken van ppS en vitaal

Overig

Brochure BZK Bescherming Vitale Infrastructuur september 2005

Brochure De Europese richtlijn voor de besherming van vitale infrastructuur in vogelvlucht februari

2009 Interdepartementale CIP contactpunt Nederland

Brochure BZK Bescherming Vitale Infrastructuur: de veiligheidsregio als partner juli 2008

Brochure BZK Nationale Risicobeoordeling Bevindingen Rapportage juni 2008

Brochure BZK Bescherming Vitale Infrastructuur: inzichten in afhankelijkheden. Opbrengsten van 5

workshops over intersectorale afhankelijkheden augustus 2008 COT Instituut voor Veiligheids- en

Crisismanagement en Andersson Elffers Felix

Handreiking Beveiligingsafstemming Vitaal en Overheid (BAVO) augustus 2008 NAVI

Netwerkbijeenkomst Bescherming Vitale Infrastructuur Leiden 24 maart 2009

Netwerkbijeenkomst Bescherming Vitale Infrastructuur Eindhoven 12 maart 2009

Netwerkbijeenkomst Bescherming Vitale Infrastructuur Zwolle 10 maart 2009

Richtlijn 2008/114/EG VAN DE EUROPESE RAAD, Publicatieblad van de Europese Unie

Workshop “Samen werken aan Vitaal” BZK Veiligheidscongres 13 november 2008


Bijlage 1 Actoren vitale veiligheidsdomein

1. Inleiding

Binnen het vitale veiligheidsdomein zijn er verschillende partijen die een rol spelen in het beschermen

van de vitale infrastructuur. In het hieronder genoemde schema, zijn deze partijen opgenomen. In

deze bijlage worden de belangrijkste partijen die in relatie tot de sectoren waterbedrijven en energie

een rol spelen uitgelicht. Dit betekent daarmee niet dat er geen andere partijen zijn die een relatie

hebben met deze sectoren, maar deze rol is ten opzichte van de partijen die in deze paragraaf zijn

uitgelicht met het oog op samenwerking, relatief beperkt. In aansluiting op het schema met de 12

vitale sectoren heb ik een overzicht opgenomen van de relatie tussen de vitale sectoren en de

belangrijkste nationale overheden, koepels en andere organisaties. In de volgende paragrafen zullen

de intersectorale organisaties kort de revue passeren.

2. Rijksoverheid

Het Ministerie van Binnenlandse zaken heeft zoals ook in paragraaf 4.2 is te lezen de vitale sector

nadrukkelijk op het netvlies staan en beschouwt de bescherming van de vitale infrastructuur als een

belangrijk onderwerp. Het onderwerp vitale infrastructuur is als beleidsdomein ondergebracht binnen


het programma Nationale Veiligheid. Hierbinnen wordt, afhankelijk van de sector binnen het vitale

domein ook aansluiting gezocht bij andere ministeries die en verantwoordelijkheid hebben in dit

domein. Als voorbeeld valt dan te denken aan het Ministerie van Economische zaken, daar waar het

gaat over de energiesector. In het besef dat ongeveer tachtig procent van de vitale infrastructuur is in

handen van het bedrijfsleven, zet de nationale overheid dan ook in op intensieve samenwerking.

De Nationale Overheid heeft onder meer als taak veiligheidsregio’s en vitale sectoren te faciliteren om

hun rol bij het beschermen van de vitale infrastructuur te kunnen vervullen.

In het kader van vitale infrastructuur is het denk ik goed ook nog drie specifieke organisaties te

benoemen die een rol hebben aan de security-kant van het domein vitale infrastructuur. Dit zijn de

Algemen Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD), de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding

(NCTb) en het Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI).

Deze organisaties houden zich voornamelijk bezig met security, bescherming van de vitale

infrastructuur tegen moedwillig menselijk handelen. De Minister van Justitie is coördinerend minister

voor terrorismebestrijding.

AIVD

De AIVD doet in binnen- en buitenland onderzoek om tijdig dreigingen en risico’s te onderkennen voor

de nationale veiligheid. Dergelijke dreigingen en risico’s kunnen gericht zijn tegen de Nederlandse

samenleving als geheel maar ook tegen instellingen, organisaties of individuele burgers. Daarbij kan

het gaan om geweldsdreigingen, met als doel fundamentele maatschappelijke veranderingen te

realiseren of de democratische besluitvorming onder druk te zetten. Ook kan de dreiging leiden tot

maatschappelijke ontwrichting of beperking van de grondrechtelijke vrijheden van bepaalde personen

of groepen. De AIVD wint daarnaast politieke inlichtingen in die voor de regering van waarde zijn bij

de standpuntbepaling over het buitenlands beleid en bij het voeren van internationale

onderhandelingen. Tot slot richt de AIVD zijn onderzoek op risico’s voor en dreigingen tegen vitale

maatschappelijke processen (bijvoorbeeld energie- en drinkwatervoorziening, transport en

telecommunicatie) en risico’s die ontstaan doordat kwetsbare overheidsinformatie in handen komt van

onbevoegden.

NCTb

In Nederland zijn ongeveer twintig instanties betrokken bij terrorismebestrijding. De Nationaal

Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) is aangesteld om de samenwerking tussen al deze

instanties te verbeteren. De coördinator is verantwoordelijk voor:

• Analyse van (inlichtingen-)informatie

• Beleidsontwikkeling

• Regie over te nemen beveiligingsmaatregelen bij de bestrijding van terrorisme

Met het bundelen van deze taken wordt de slagvaardigheid van de overheid vergroot.


Naast de bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten is de CBB belast met het

Alerteringssysteem Terrorismebestrijding. Het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding is een

waarschuwingssysteem voor overheid en bedrijfsleven. Het systeem waarschuwt operationele

diensten en bedrijfssectoren in geval van een verhoogde dreiging. Op die manier kunnen snel

maatregelen worden genomen die het risico op een aanslag kunnen verkleinen of de gevolgen ervan

kunnen beperken. Eigenaren van vitale objecten worden middels ATb op de hoogte gebracht van het

dreigingsniveau en op basis daarvan vindt er overleg plaats over te nemen maatregelen.

NAVI

In Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI) werken overheid en bedrijfsleven samen aan

de verbetering van de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland tegen moedwillig

menselijk handelen (security). In haar activiteiten richt het NAVI zich op organisatorische, personele,

fysieke en digitale dreigingen en ondersteunt beheerders en eigenaren van vitale infrastructuur en de

overheden door:

Advisering over beveiliging

Het NAVI geeft eigenaren of beheerders van de vitale infrastructuur in Nederland advies over

beveiliging. Bijvoorbeeld bij het uitvoeren van risicoanalyses of van een second opinion op een

bestaand beveiligingsplan. Ook adviseert het NAVI over reeds genomen of nog te nemen

beveiligingsmaatregelen op basis van een risicoanalyse. Hierbij werkt het NAVI vraaggericht.

Delen van kennis en expertise over beveiliging

Het NAVI zorgt ervoor dat betrokken partijen kennis en informatie binnen de vitale sectoren in

Nederland kunnen delen. Het NAVI onderhoudt daartoe contacten met overheden en met het

bedrijfsleven uit de vitale sectoren en daarnaast met relevante contacten en instellingen in het

buitenland. Kennis en informatie worden op verschillende manieren beschikbaar gesteld, ondermeer

door het organiseren van bijeenkomsten, via de website en de beschikbaarheid van een kennisbank.

Netwerkvorming

Het NAVI onderhoudt en ontwikkelt een breed netwerk binnen de beveiligingswereld en fungeert als

ontmoetingsplek voor de betrokken partijen binnen de vitale infrastructuur. Zowel overheidspartijen,

kennisinstellingen in binnen- en buitenland, als bedrijven. Het NAVI brengt partijen bij elkaar,

bijvoorbeeld via het organiseren en ondersteunen van kennis- en informatieknooppunten. Hierin

komen partijen uit een sector of uit verschillende sectoren op reguliere basis bij elkaar om informatie

te delen en over beveiligingsonderwerpen te spreken.


3. Veiligheidsberaad

Het Veiligheidsberaad (VB) is in 2007 opgericht door de VNG vanuit de (verlengd) lokale

verantwoordelijkheid en bestaat uit de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s. Het doel van het VB is

de effectiviteit en doelmatigheid van de veiligheidszorg voor veiligheidsregio’s te bevorderen door

samen te werken. De positie van het Veiligheidsberaad is in de wet geregeld. Naast overlegorgaan

voor de veiligheidregio’s is het veiligheidsberaad tevens het officiële aanspreekpunt voor de minister

van BZK om afspraken te maken op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Om de

doorontwikkeling van de veiligheidsregio’s te faciliteren, ondersteunt het Veiligheidsberaad

programma’s en projecten op het gebied van fysieke veiligheid. Het Veiligheidsberaad stemt de koers

af met het VNG bestuur en het Korpsbeheerdersberaad van de politieregio’s. Het Veiligheidsberaad is

nadrukkelijk betrokken bij het beleidsdomein vitale infrastructuur en moet ook haar goedkeuring geven

aan de modelconvenanten die momenteel in ontwikkeling zijn dan wel gaan worden.

4. De Veiligheidsregio’s

Ondanks dat in de vorige paragraaf al kort het begrip veiligheidsregio is gevallen is het gezien de

belangrijke rol die de veiligheidsregio moet spelen in de bescherming van de vitale infrastructuur goed

om hier toch nog even wat dieper op in te gaan. De veiligheidsregio’s worden door de minister steeds

meer in positie gebracht om haar rol ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur op te pakken.

De veiligheidsregio moet vooral in het daadwerkelijk maken van afspraken met de sector en de

samenwerking die op basis daarvan moet plaatsvinden uitvoering geven aan haar regie- en

uitvoeringsfunctie ten aanzien van de bescherming vitale infrastructuur. Bescherming vitale

infrastructuren is ook opgenomen in de convenanten die door het ministerie van Binnenlandse Zaken

en Koninkrijksrelaties zijn afgesloten in het kader van de doelstellingen “rampenbestrijding op orde”.

5. Politieregio’s

Ook de politieregio’s hoort als één van de belangrijke actoren thuis in het actorenoverzicht. Het

zwaartepunt in de rol die de politie heeft bij de bescherming van de vitale infrastructuur ligt bij

moedwillige verstoringen, security. Hierover worden in samenwerking met de NCTb in het kader van

de alertering separate afspraken gemaakt.

6. SOVI

Belangrijk om in dit kader te noemen is het Strategisch Overleg Vitale Infrastructuur (SOVI). Het SOVI

is een publiek-privaat overlegorgaan dat in april 2006 is opgericht door het Ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en werkgeversorganisatie VNO-NCW. De doelstelling van

het SOVI is het structureel borgen van overleg tussen overheid en bedrijfsleven in het kader van de

bescherming van de vitale infrastructuur.


Voor het beschermen van de vitale infrastructuur is samenwerking van de verschillende vitale

sectoren van groot belang. Het organiseren van structureel overleg over sectoroverstijgende thema’s,

heeft een grote meerwaarde door:

• het realiseren van een uniek platform waar de vitale sectoren elkaar ontmoeten

• het creëren en behouden van gezamenlijk overzicht over wat er rondom het thema aan

activiteiten speelt

• gedeelde knelpunten gezamenlijk te agenderen en bespreekbaar te maken

• elkaar aan te kunnen spreken op gemaakte afspraken en geleverde prestaties.

Partijen

In het SOVI nemen een vertegenwoordiger van VNO-NCW, vertegenwoordigers van de ministeries

van BZK, Defensie en Economische Zaken, een onafhankelijke voorzitter en de vertegenwoordigers

van de 12 Vitale Sectoren deel. Het SOVI heeft een secretariaat bestaande uit BZK en VNO-NCW.

Doelstellingen

Het SOVI houdt zich op strategisch niveau bezig met bescherming van vitale infrastructuur en richt

zich voornamelijk op het in kaart brengen van kwetsbaarheden en intersectorale afhankelijkheden.

Hierbij wordt zowel gekeken naar risicomanagement als crisismanagement. Thema’s die bij het SOVI

worden behandeld komen over het algemeen voort uit de geprioriteerde thema’s uit de Nationale

Risicobeoordeling binnen het kader van de strategie National Veiligheid die jaarlijks wordt uitgevoerd

door de Rijksoverheid, zoals ICT-verstoring, Grieppandemie, Overstroming, Elektriciteit,

Verwevenheid onder- en bovenwereld et cetera. Naast de reguliere vergaderingen worden vanuit het

SOVI themabijeenkomsten georganiseerd. Het SOVI zal haar initiërende en monitorende rol

continueren op het strategische niveau . Daarnaast heeft het SOVI een adviserende rol naar de

publieke en private veiligheidspartners. Ze zal het komende jaar de relatie met de veiligheidsregio’s

verder proberen te versterken om daarmee de essentiële samenwerking tussen rijksoverheid, vitale

sectoren en veiligheidsregio’s voor de bescherming van vitale infrastructuur te bevorderen.

Naast samenwerking met bijvoorbeeld een organisatie als VNO-NCW, ziet de nationale overheid ook

de veiligheids- en politieregio’s als een belangrijke partner bij de bescherming van vitale infrastructuur.

Randvoorwaarden voor de bescherming van vitale infrastructuur zijn dat de rijksoverheid, veiligheids-

en politieregio's en vitale sectoren met elkaar samenwerken en structurele aandacht hebben voor het

onderwerp.

Het programma is onderdeel van het rijksbrede programma Nationale Veiligheid en richt zich specifiek

op de vitale infrastructuur in Nederland. Daarbij worden als uitgangspunt de dreigingen gebruikt die

door de Nationale Risico Beoordeling zijn geconstateerd: een grieppandemie, overstroming uit zee of

een oliecrisis, om enkele voorbeelden te noemen.


7. VNO-NCW

VNO-NCW is de grootste ondernemingsorganisatie van Nederland. De bij VNO-NCW aangesloten

bedrijven en (branche)organisaties - tezamen zo'n 115.000 ondernemingen - vertegenwoordigen 90

procent van de werkgelegenheid in de Nederlandse marktsector. VNO-NCW werkt via een

gemeenschappelijk beleidsbureau nauw samen met MKB-Nederland, de ondernemingsorganisatie

voor het midden- en kleinbedrijf. Daarnaast zijn aan VNO-NCW vijf regionale werkgeversverenigingen

verbonden.

VNO-NCW behartigt de gemeenschappelijke belangen van het Nederlandse bedrijfsleven zowel op

nationaal als op internationaal niveau. De belangenbehartiging is gericht op het in stand houden en

verder verbeteren van het ondernemings- en vestigingsklimaat voor Nederlandse ondernemingen en

voor buitenlandse ondernemingen die in of vanuit Nederland willen opereren.

Hiertoe onderhoudt VNO-NCW nauwe contacten met de politiek, het openbaar bestuur en andere

maatschappelijke organisaties. Niet alleen in Nederland maar ook in Brussel en andere internationale

platforms. VNO-NCW neemt daartoe ook deel aan het politiek en maatschappelijk overleg zoals dat in

Nederland is georganiseerd. VNO-NCW is een belangrijke speler in de Sociaal-Economische Raad

(SER), het belangrijkste adviesorgaan op sociaal- en economisch gebied van de regering, en in de

Stichting van de Arbeid, het gezamenlijk overlegorgaan van werkgeversorganisaties en

vakbonden.VNO-NCW is de werkgeversorganisatie voor het bedrijfsleven.

Vanuit deze verantwoordelijkheid houdt VNO-NCW als belangenbehartiger van het nederlandse

bedrijfsleven nauwe aansluiting met de overige actoren die een rol spelen in het beleidsdomein vitale

infrastructuur en voert overleg vanuit haar eigen positie met en naast de sectoren zelf.


Bijlage 2 Interviewvragen lege lijst Om semi-gestructureerd onderzoek te kunnen doen heb ik een aantal vragen ontwikkeld om op een

zo eenduidig mogelijk wijze de verschillende actoren te kunnen bevragen over het onderwerp

samenwerking en de output uit mijn interview zo groot mogelijk te krijgen. De vragen zijn afgestemd

op de perspectieven op samenwerking die ik naar aanleiding van literatuurstudie heb ontwikkelend en

in mijn theoretisch kader heb beschreven.

De vragen worden allemaal gesteld in het licht van bescherming vitale infrastructuur.

Afhankelijkheidsbewustzijn

1. In welke mate voelt u zich bij het uitvoering geven aan uw beleid afhankelijk van andere actoren

binnen het vitale veiligheidsdomein?

2. In welke mate geldt dit voor het realiseren van de eigen doelstellingen?

3. In welke mate geldt dit voor het realiseren van ‘hogere’ doelstellingen?

4. Kunt u een voorbeeld geven van mogelijke afhankelijkheden tussen u en andere partner binnen

het vitale veiligheidsdomein?

Welke stelling is het meest op u van toepassing?

A. Mijn organisatie is vooral gefocused op (het opleggen van) eigen doelstellingen

B. Mijn organisatie is vooral gericht op samenwerking op lokaal niveau, dat wil zeggen met name

binnen de sector (bijvoorbeeld water of energie)

C. Mijn organisatie is zich er terdege van bewust dat doelen alleen bereikt kunnen worden door

intensieve samenwerking met diverse actoren binnen het vitale veiligheidsdomein.

Belangen

1. Denkt u naast uw eigen belangen ook na over de belangen die andere actoren mogelijk hebben of

gezamenlijke belangen die u heeft met andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein?

2. Is het belangrijk voor u om hier oog voor te hebben? Zo ja/nee, waarom wel/niet?

3. Kunt u hier een voorbeeld van geven?

4. Ben u hier actief naar op zoek gegaan of is dit op basis van ‘toevallige’ gesprekken bij u bekend

geworden.

5. Wat doet u vervolgens met de informatie rond belangen van anderen?

6. Kan er zich een situatie voordoen waarin u uw eigen belangen ondergeschikt maakt aan de

belangen van anderen? Op basis van welke criteria zou dit dan wel/niet zijn.

7. Heeft zich iets dergelijk al voorgedaan en kunt u in dat geval een voorbeeld geven?



A. Mijn organisatie is vooral gefocused op eigen belangen

B. Mijn organisatie is vooral gericht op lokale belangen, dat wil zeggen met name binnen de sector

(bijvoorbeeld water)

C. Mijn organisatie is zich er terdege van bewust dat focus op alleen het eigen belang onvoldoende

is voor het bereiken van optimale resultaten als het gaat om bescherming vitale infrastructuur

Vertrouwen

1. Heeft u vertrouwen in de aanpak die u nu hanteert ten aanzien van de bescherming van de vitale

infrastructuur?

2. Heeft u vertrouwen in de aanpak van anderen binnen uw sector? Wat vind u dat de anderen goed

doen. Wat zou beter kunnen?

3. Heeft u vertrouwen in de aanpak van de actoren die een rol spelen binnen het vitale

veiligheidsdomein? Wat vind u dat de anderen goed doen. Wat zou beter kunnen?


A. Binnen mijn eigen organisatie is er vooral vertrouwen in onze eigen aanpak

B. Vertrouwen is er niet alleen binnen mijn eigen organisatie, maar ook tussen organisaties binnen

onze sector (bijvoorbeeld water) of andere groep

C. Er is een grote mate van vertrouwen tussen organisaties binnen onze sector maar ook daarbuiten

(binnen beleidsdomein vitaal)

Openheid

1. Wordt er binnen uw organisatie op een open manier, dat is met de cruciale informatie gerelateerd

aan het vraagstuk, samengewerkt?

2. In welke mate wordt er op basis van een open houding naar uw mening samengewerkt?

3. Is deze openheid in samenwerking vooral aanwezig binnen uw eigen organisatie of ook

daarbuiten?

4. Welke informatie (over welke onderwerpen) wordt er gedeeld en met wie?

5. Welke informatie wordt niet gedeeld en waarom niet?

6. Denkt u dat openheid van zaken cruciaal is in de samenwerking?

7. Als u uw partners kunt vertrouwen welke informatie is dan wellicht nuttig maar nu niet voor uw

partner beschikbaar?


A. Binnen mijn eigen organisatie heerst er een bijzonder open cultuur

B. Openheid is er niet alleen binnen mijn eigen organisatie, maar ook tussen organisaties binnen

onze sector (bijvoorbeeld water) of andere groep

C. Er is een grote mate van openheid tussen organisaties binnen onze sector maar ook daarbuiten

(binnen beleidsdomein vitaal)


Regie

1. Kunt u zonder regie te voeren uw doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur

verwezenlijken?

2. Is uw organisatie in de positie om regie te voeren op samenwerking en daarbij directief aan

andere actoren haar wil kan opleggen?

3. Volstaat regie binnen uw eigen sector / groep actoren om uw doelstellingen ten aanzien van

bescherming vitale infrastructuur te verwezenlijken of dient regie veel breder opgepakt te worden?

4. Wat vind u van de regierol van het Ministerie van Binnenlandse Zaken rond de bescherming vitale

infrastructuur?

5. Pakt zij deze rol naar uw mening (te) sturend op of juist niet?

6. Verwacht u van bepaalde actoren (meer) regie? Van welke? Wat moet ik me hierbij voorstellen?


A. Er moet vanuit één centraal punt regie gevoerd worden op samenwerking binnen het domein

bescherming vitale infrastructuur

B. Er moet regie worden gevoerd vanuit de sector / groep actoren op samenwerking ten behoeve

van de bescherming van de vitale infrastructuur

C. Regie is absoluut noodzakelijk, zowel in onze eigen organisatie, de sector /groep actoren waartoe

wij behoren maar ook daarbuiten (binnen beleidsdomein vitaal). Zonder regie is er geen goede

samenwerking mogelijk.

Intensiteit

1. Hoe intensief is de samewerking die uw organisatie heeft met andere actoren?

2. Met welke actoren werkt uw organisatie het meest samen

3. Werkt uw organisatie meer samen op basis van projecten of is er ook een structurele

samenwerking met bepaalde actoren, zo ja, welke actoren zijn dit?


A. Intensiteit van samenwerking is laag. Er wordt vooral autonoom gehandeld.

B. Intensiteit van samenwerking is gemiddeld. Er wordt meer op basis van projecten samenwerking

gezocht binnen een beperkte groep actoren

C. Intensiteit van samenwerking is hoog. Er wordt in de breedte met veel actoren op verschillende

niveau’s samengewerkt met verschillende belangen

Complexiteit

1. Hoe zou u zelf de samenwerking willen classificeren ten aanzien van de complexiteit? (weinig

complex, redelijk complex, complex)

2. Op basis waarvan heeft u dit zo geclassificeerd?

3. Wat vind u het het meest lastige in de samenwerking met derden?



A. Samenwerking is weinig complex. Er vindt centrale aansturing plaats en partijen dienen zich hier

naar te schikken

B. Samenwerking is redelijk complex, maar wel lokaal. De samenwerkingspartners bevinden zich

voornamelijk op hetzelfde niveau op binnen dezelfde branche/sector.

C. Samenwerking is complex. Er zijn veel actoren betrokken op verschillende niveau’s en met

verschillende belangen.

Machtsverhoudingen

1. Is er naar uw mening sprake van gelijkwaardige partijen binnen het vitale veiligheidsdomein?

2. Is of zijn er partijen die ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur (en dan specifiek voor de

sector waar u in werkzaam bent) meer macht hebben dan anderen?

3. Kunt u aangeven hoe u tot bovenstaande conclusie komt?

4. Hoe wordt deze macht geëtaleerd, waarin uit zich dit?


A. Macht wordt centraal uitgeoefend. Er is sprake van één centrale autoriteit.

B. Partijen zijn min of meer gelijkwaardig en kunnen onderling macht niet maximaal uitoefenen.

C. Partijen zijn niet gelijkwaardig, maar hebben elkaar wel allemaal nodig. Macht wordt voortdurend

gedoceerd ingezet om naast eigen ook de gezamenlijke doelen te realiseren

Doelen

1. Zijn de doelen van de andere actoren binnen het domein bescherming vitale infrastructuur helder

bij u?

2. Van welke partijen vindt u het het meest belangrijk de doelen te kennen?

3. Wat doet u vervolgens met deze wetenschap?

4. Zijn er gezamenlijke doelen bepaald?

5. Wordt er ook op gestuurd deze doelstellingen te halen en zo ja, op welke wijze?


A. Doelen onderling zijn onhelder en men gaat vooral uit van eigen doelstellingen

B. Doelen zijn op lokaal niveau helder maar op dat niveau ook grotendeels gelijk

C. Doelen worden gezamenlijk vooraf helder bepaald en met elkaar toegewerkt naar het bereiken

daarvan.

Algemene vragen

1. Kunt u een korte beschrijving geven van uw organisatie?

2. Heeft u hier nog interessante achtergrond informatie voor mij over?


3. Wat zijn de doelstellingen van uw organisatie ten aanzien van het aspect bescherming vitale

infrastructuur?

4. Welke actoren ziet u als de voor u meest belangrijke als het gaat over bescherming vitale

infrastructuur? Hoe ziet het speelveld eruit?

5. Hoe ziet de samenwerking met andere partners op andere gebieden eruit en wat kan hieruit

worden geleerd voor de samenwerking rond bescherming vitale infrastructuur?

6. Wat gaat er goed in de samenwerkingsrelaties die u heeft? Voorbeeld?

7. Wat zou u willen verbeteren?

8. Wat stoort u het meest aan de samenwerking die u met verschillende actoren heeft?

9. Hoe kijkt u aan tegen de veiligheidsregio(s) en wat zijn uw ervaringen met hen in relatie tot

samenwerking?

10. Hoe kijkt u aan tegen de rijksoverheid (bzk en vakdepartement en) in relatie tot samenwerking?

11. Hoe kijkt u aan tegen het convenant dat momenteel wordt opgesteld?

12. Wat vind u van de rol die het Ministerie van BZK inneemt rond de bescherming vitale

infrastructuur? Wat gaat goed, wat kan beter?

Documents

Samenwerken, een kwestie van organiseren?€¦ · maar echte samenwerking vorm te geven waar betrokken partijen als collectief sterker en beter ... heb gekregen om deze scriptie af