Warszawa 2013

SAMORZĄD – FINANSE – NADZÓR I KONTROLAXX-LECIE REGIONALNYCH IZB OBRACHUNKOWYCH

redakcja naukowa Ryszard Paweł KrawczykMirosław Stec

Stan prawny na 1 stycznia 2013 r.

WydawcaIzabella Małecka

Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz

Opracowanie redakcyjne Agata Walkowska

Łamanie Kamila Tomecka

Układ typografi czny Marta Baranowska

© Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013

ISBN 978-83-264-4207-0ISSN 1897-4392

Wydane przez:Wolters Kluwer Polska SA

Redakcja Książek01-231 Warszawa, ul. Płocka 5atel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl

www.wolterskluwer.plksięgarnia internetowa www.profi nfo.pl

Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługującychim praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jejw internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło.A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty.

SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl

POLSKA IZBA KSI KI

5

Spis treści

Wykaz skrótów / 9

Teresa Dębowska-RomanowskaNa dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych... / 13

Leon Kieres Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego / 20

Bogdan CybulskiOd Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego do regionalnych izb obrachunkowych / 37

Mirosław Stec, Adam KrzywońZasada adekwatności finansowania samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego / 70

Krystyna Piotrowska-MarczakIstota podziału finansów sektora publicznego na rządowy i samorządowy (założenia i rzeczywistość) / 90

Spis treści

6

Wiesława Miemiec, Przemysław PestNormatywne kryteria wyrównywania poziomego dochodów gmin i powiatów / 105

Jadwiga Glumińska-PawlicCzy nadzór i kontrola nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego ograniczają ich samodzielność? / 128

Joanna M. Salachna Założenia i realia nadzoru regionalnych izb obrachunkowych w zakresie wieloletniego prognozowania finansowego jednostek samorządu terytorialnego / 153

Krystyna Sawicka Akty prawa miejscowego w sprawie dotacji udzielanych z budżetu jednostkom samorządu terytorialnego jako przedmiot nadzoru regionalnych izb obrachunkowych / 166

Grzegorz Czarnocki, Klaudia Stelmaszczyk Kształtowanie się prawnych instrumentów zaciągania przez gminę zobowiązań wykraczających poza ramy roku budżetowego na przestrzeni dotychczasowej działalności regionalnych izb obrachunkowych / 200

Wojciech GonetNadzór regionalnej izby obrachunkowej nad procesem restrukturyzacji finansów jednostki samorządu terytorialnego – zarys problematyki / 218

Andrzej BorodoZ problematyki prawnej środków nadzorczych stosowanych przez regionalne izby obrachunkowe / 233

Małgorzata Ofiarska, Zbigniew OfiarskiOpinie regionalnych izb obrachunkowych jako narzędzie oddziaływania na organy jednostek samorządu terytorialnego / 246

Spis treści

Piotr WalczakFunkcja kontrolna regionalnych izb obrachunkowych – stan obecny i perspektywy przekształceń / 272

Ryszard P. Krawczyk Funkcja informacyjna Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz regionalnych izb obrachunkowych w latach 2003–2012 / 283

Maciej Barczyński, Tadeusz Dobek, Agnieszka WolnyRegionalne izby obrachunkowe w statystyce / 328

Aneks 1 / 351

Aneks 2 / 369

Autorzy / 451

9

Wykaz skrótów

Akty prawne

EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporzą-dzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.)

Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997  r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

Mała Konstytucja ustawa konstytucyjna z dnia 17 październi-ka 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczy-pospolitej Polskiej oraz o samorządzie teryto-rialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.)

pr. budż. ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo bu-dżetowe (Dz. U. Nr 4, poz. 18 z późn. zm.)

p.u.n. ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upad-łościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r. poz. 1112)

TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.)

u.d.j.s.t. ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.)

u.d.j.s.t. w latach 1999–2003

ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o docho-dach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.)

Wykaz skrótów

10

u.f.p. ustawa z  dnia 27  sierpnia 2009  r. o  finan-sach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)

u.f.p. z 2005 r. ustawa z  dnia 30  czerwca 2005  r. o  finan-sach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)

u.o.a.n. ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu ak-tów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.)

u.o.n.d.f.p. ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowie-dzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.)

u.o.z.o.z. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie za-bytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.)

u.p.p.w. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działal-ności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.)

u.r.i.o. ustawa z dnia 7 października 1992  r. o  re-gionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113)

u.s. ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o  sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 z późn. zm.)

u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

u.s.o. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.)

u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzą-dzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzą-dzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)

Wykaz skrótów

11

Organy

ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (Trybu-nał Sprawiedliwości Unii Europejskiej)

EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza GIO Główna Izba Obrachunkowa Księstwa War-

szawskiego GKO Główna Komisja Orzekająca INO Izba Najwyższa Obrachunkowa Królestwa

Polskiego KR RIO Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunko-

wych NIK Najwyższa Izba Kontroli NSA Naczelny Sąd Administracyjny RIO regionalne izby obrachunkowe TK Trybunał Konstytucyjny UE Unia Europejska

Publikatory i czasopisma

AUWr Acta Universitatis Wratislaviensis CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administra-

cyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl Dz. Pr. KP Dziennik Praw Królestwa Polskiego Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej FK Finanse Komunalne FP Finanse Publiczne ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj-

nego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego;

zbiór urzędowy, Seria A OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

Wykaz skrótów

PiP Państwo i Prawo RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST Samorząd Terytorialny Zb. Orz. Zbiór Orzeczeń ZN PTE Zeszyty Naukowe Polskiego Towarzystwa Eko-

nomicznego

Inne

j.s.t. jednostki samorządu terytorialnego WPF wieloletnie prognozy finansowe

13

Teresa Dębowska-Romanowska

Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych...

Trudno w momentach rocznicowych uniknąć uroczystej frazeo-logii oraz okolicznościowych laurek. Jednak świadoma jestem, że ani same izby, ani członkowie ich kolegiów, inspektorzy i inni pracownicy, ani wreszcie same samorządy poddane ich nadzorowi i kontroli nie za-sługują na takie zdawkowe i powierzchowne potraktowanie. Wszystko to zmusiło mnie do podjęcia się pewnej próby uświadomienia, czym są regionalne izby obrachunkowe dla ustroju całej Rzeczypospolitej.

Próbę tę chciałabym zacząć od rozważań na temat tego, ile zależy od zrozumienia litery ustawy, a ile od jej „ducha”. Inaczej mówiąc, chodzi o skonfrontowanie tego, co wynika z postanowień Konstytucji RP i ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a ile zależy od postaw ludzi, którzy te regionalne izby obrachunkowe swym działa-niem kreują.

W dzisiejszych czasach – czasach naiwnie, żeby nie powiedzieć prostacko rozumianego legalizmu – dominuje przekonanie, że to usta-wy kreują życie społeczne, nie zaś na odwrót, że to życie społeczne ze swymi nadziejami i niezwerbalizowanymi lękami kreuje ustawy. Tymczasem zwłaszcza w materii dotyczącej tak newralgicznej kwestii jak kontrola i nadzór nad prowadzeniem gospodarki finansowej przez samorząd terytorialny sukces pewnej koncepcji w większym stopniu zależy od zrozumienia celu i służebnej roli kontroli i nadzoru, niż od samego brzmienia ustawy.

Istotą każdego nadzoru i kontroli jest przecież niezmiernie in-wazyjna ingerencja w sferę samodzielnego działania organów wyło-nionych w demokratycznych wyborach i mających z tego tytułu legi-tymację. Organ sprawujący nadzór i kontrolę w jednej chwili może

Teresa Dębowska-Romanowska

14

zamienić się we współkierującego, a nawet wyłącznie kierującego cu-dzymi sprawami finansowymi. Kierowanie zastępcze następuje bez żadnej odpowiedzialności politycznej, zaś odpowiedzialność prawna (sądowo-administracyjna) organu nadzoru jest co najmniej wątpli-wa. Dzieje się tak w dużej mierze dlatego, że od momentu ustalenia budżetu zastępczego jest on już podstawą prowadzenia gospodarki finansowej, czyli pobierania dochodów i dokonywania wydatków w sa-morządzie. To jest siła faktów dokonanych.

Toteż należy stwierdzić, iż największym osiągnięciem regional-nych izb obrachunkowych jest zrozumienie i  twórcze rozwinięcie w codziennym działaniu „ducha ustawy” i jej pierwszej choć niewy-słowionej zasady – zasady powściągliwości i precyzji w oddziaływaniu kontrolnym i nadzorczym.

Zasada owa, którą można by nazwać również zasadą proporcjo-nalności w oddziaływaniu regionalnych izb obrachunkowych oraz w stosowaniu instrumentów represyjnych i nadzorczych jako środków ostatecznych, wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim mówi on o Polsce jako o państwie prawa.

Trzeba jednak pamiętać, iż zwrot „państwo prawa” używany jest dzisiaj w świecie dość powszechnie. W zakresie standardów minimal-nych rozumiany jest mniej więcej tak samo lub podobnie we wszyst-kich państwach. Natomiast w zakresie badanym, a więc w zakresie nadzoru nad finansami publicznymi w każdym z państw oznacza co innego i inne wartości tożsamościowe wyraża.

W Polsce – moim zdaniem – owa zasada powściągliwości i pre-cyzji najlepiej wyraża naszą ideę ustrojową, jaką jest idea rzeczywistej samodzielności samorządu w granicach jednak ustroju zdecentralizo-wanego, a zarazem jednolitego. Cechą tożsamościową takiego ustroju jest uznanie, iż regionalne izby obrachunkowe nie mają sprawować kurateli zastępczej nad samorządem w imię interesu władz i organów centralnych, lecz przeciwnie – mają być pomocnikiem i partnerem sa-morządów, jednak po to, by rozumiały one, szanowały i zachowywały ład prawny w państwie, z którego to ładu korzystają i pod ochroną którego pozostają.

W świetle takiej zasady inaczej przedstawia się instytucja ustalenia zastępczego budżetu lokalnego lub jego części przez regionalne izby obrachunkowe. Ustalenie owo nie ma być bowiem przede wszystkim środkiem represywnym, lecz środkiem pomocowym pozwalającym zapewnić nieprzerwalność podstaw planistycznych dla prowadzenia

Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych

15

gospodarki finansowej przez samorząd oraz zapobiegającym powsta-niu tzw. próżni budżetowej. To zaś prowadzi do wniosku, iż ustalenie owo powinno być możliwie najbliższe (w sposób uprawdopodobniony) woli politycznej mieszkańców danego samorządu. Delegitymizacja polityczna organów samorządu, które nie uchwaliły budżetu w ter-minie lub uchwaliły go w sposób niezgodny z prawem w całości lub w części, nie unicestwia przecież i nie może niszczyć samego samo-rządu rozumianego jako ogół mieszkańców. Nie może też niweczyć ich uprawnionych oczekiwań i żądań.

Toteż upoważnienie do ustalenia budżetu zastępczego to kompe-tencja będąca nie prawem regionalnych izb obrachunkowych, lecz ich obowiązkiem. Istotą tego obowiązku jest po pierwsze rozważenie ko-nieczności stosowania środka tak ostatecznego i radykalnego, po wtóre zastosowanie go w taki sposób, by jak najmniej działać autorytarnie; nie niszczyć, nie przekreślać inicjatywy i woli społeczności lokalnej. Budżet samorządu terytorialnego jest przecież najważniejszym wyra-zem demokratycznego zwierzchnictwa lokalnego. Wyrazem tej zasady jest art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) – dalej u.r.i.o. Dlatego też praktyka „odwoływania się” przy ustaleniu zastępczym budżetu lokalnego do projektu uchwały budżetowej (skonsumowanego lub nie) wydaje się być głęboko uzasadniona tym, że projekt budżetu ma legitymację władzy lokalnej.

Cały ustrój Polski opiera się na uznaniu wartości, jaką jest ciągłość i nieprzerwalność podstaw planistycznych prowadzenia gospodarki finansowej przez wspólnoty polityczno-terytorialne.

Zasada proporcjonalności i precyzji oddziaływania kontrolno--nadzorczego regionalnych izb obrachunkowych wsparta jest, jak już wspomniałam, zasadą pomocniczości w stosunku do samorządów terytorialnych, którą to zasadę wyraża m.in. art. 1 ust. 4 u.r.i.o.

Owa pomocniczość to jednak nie tylko obowiązek prowadzenia działalności informacyjnej, instruktażowej i szkoleniowej. To tylko część służby w sprawach samorządowych, jaka spoczywa na regional-nych izbach obrachunkowych. Warto w tym zakresie skonfrontować art. 1 ust. 1 z regulacją art. 1 ust. 4 u.r.i.o. Brzmienie ust. 1 art. 1 u.r.i.o. bez odniesienia do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP mogłoby prowadzić do mylnego wniosku, że oto mamy do czynienia z jeszcze jednym państwowym organem nadzoru i kontroli, którego głównym celem jest władcze oddziaływanie zmieniające działalność podmio-

Teresa Dębowska-Romanowska

16

tu nadzorowanego i kontrolowanego poprzez stosowanie środków represyjnych.

Bez zrozumienia, że konstytucyjne pojęcie prowadzenia nadzoru „z punktu widzenia legalności, w zakresie spraw finansowych” ma znaczenie autonomiczne, nie moglibyśmy pojąć, do jakiej misji powo-łane zostały regionalne izby obrachunkowe. To autonomiczne pojęcie nadzoru legalnego zawarte w art. 171 Konstytucji RP jest zdetermi-nowane przede wszystkim tym, iż podmiotem nadzoru są samorządy terytorialne, czyli jedyne w Polsce wspólnoty polityczno-terytorialne współuczestniczące z państwem w wykonywaniu zadań publicznych. Zatem nadzór legalny nad polityczną reprezentacją społeczności lokal-nych musi mieć inną treść i inny charakter niż administracyjny nadzór instancyjny czy nadzór hierarchiczny nad organami administracji.

Drugą determinantą odrębności nadzoru regionalnych izb ob-rachunkowych nad samorządem terytorialnym w sensie konstytu-cyjnym jest to, iż dotyczy on prowadzenia spraw finansowych, czyli zarządzania tą częścią mienia samorządu terytorialnego, którą sta-nowią środki finansowe przeznaczone na cele publiczne, gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie (art. 216 ust. 1 Konsty-tucji RP). Dokonując wyborów politycznych, na co przeznaczyć środki finansowe, samorząd terytorialny działa w granicach prawa, a nie na podstawie prawa. Ani prawo materialne, ani prawo ustrojowe nie może wprost przesądzać, na co i w jakiej wysokości przeznaczać ma samo-rząd swe wydatki. Inaczej przestałby on być samorządem.

Samodzielne – choć oczywiście nie w sposób bezwarunkowy i bez-względny – zarządzanie tą częścią mienia przez samorząd podlega konstytucyjnej ochronie. Jest nie tylko zasadą, lecz i wartością kon-stytucyjnie chronioną (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Ochrona tej samodzielności i jej poszanowanie jest zatem obo-wiązkiem wszystkich władz, ponieważ wyraża dobro wspólne. Jest to nie tylko lokalny interes publiczny, lecz interes publiczny całego państwa. Stąd pomocnicze funkcje regionalnych izb obrachunko-wych są wyrazem zasad zawartych w Konstytucji RP. Są one za-razem pieczęcią odrębności i tożsamości ustrojowej Polski jako państwa prawa.

Właśnie z tego względu regionalne izby obrachunkowe w Pol-sce nie mają być – tak jak to jest we Francji – wyrazem przewagi władz centralnych nad władzami lokalnymi w naturalnym kon-

Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych

17

flikcie sprzecznych interesów, lecz mają być wyrazem interesu pań-stwa jako całości, dla którego ochrona samodzielności samorządów w ramach jednolitego i porównywalnego ładu prawnego jest jedną z naczelnych zasad państwa.

Ze względu na konieczność wykonywania złożonych i nie zawsze dających się wprost harmonijnie pogodzić zadań, wywodzących się z ustawy zasadniczej, regionalne izby obrachunkowe mają także bu-dowę zdeterminowaną przez Konstytucję RP.

Muszą być one zbudowane w sposób gwarantujący:– znaczący udział przedstawicieli środowisk samorządowych w swo-

im składzie, aby izby nie były postrzegane jako ciało obce;– niezawisłość składu orzekającego przy zapewnieniu kolegialne-

go, jawnego i niezależnego rozstrzygania o zastosowaniu środków nadzoru i kontroli;

– niezależność od władzy wykonawczej na poziomie centralnym w zakresie sprawowania funkcji nadzorczych i kontrolnych i pod-dania tej działalności kontroli sądowej.

Jak z tego wynika, izby są i muszą być organem hybrydalnym.Po pierwsze, będąc państwowym organem kontroli i nadzoru, nie

mogą być organem administracji rządowej, podległym organizacyj-nie i funkcjonalnie Radzie Ministrów w zakresie sprawowania funk-cji nadzorczych i kontrolnych. Muszą zachować pewne cechy sądu finansowego, zwłaszcza jeśli chodzi o niezależność członków kolegiów w trakcie orzekania.

Z kolei nie będąc organem państwowo-samorządowym, muszą jed-nak zapewniać w swym składzie udział przedstawicieli samorządów, aby były odbierane przez samorządy jako organy pomocowe. Regionalne izby obrachunkowe zachowują zarazem cechy organu państwowego, a więc utrzymywanego przez państwo i przez nie nadzorowanego, co do jego wewnętrznej działalności czy jest ona zgodna z prawem.

Ta trzecia cecha regionalnych izb obrachunkowych nie jest tak jasno wyrażona jak dwie pozostałe. Być może dlatego jest w najmniej-szym stopniu realizowana przez ustawy zwykłe. Niewątpliwie bowiem niska jest świadomość tego, że sprawowanie nadzoru i kontroli nad samorządami w sprawach finansowych przez regionalne izby obra-chunkowe determinuje silnie ich odrębną i – w pewnym sensie – nie-powtarzalną pozycję ustrojową w systemie organów państwowych.

Teresa Dębowska-Romanowska

18

Dlatego też rozważenia wymaga status organizacyjno-wewnętrzny i prawno-finansowy regionalnych izb obrachunkowych w świetle art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 oraz art. 18 ust. 1 pkt 4 i 5 u.r.i.o. Chodzi o to, czy izby mają mieć status taki sam jak wszystkie państwowe jednostki budżetowe z zakresu administracji rządowej, czy też powinny mieć odrębny status po części zbliżony do tego, jaki charakteryzuje organy państwowe, o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Jest rzeczą oczywistą, iż ze względu na swój hybrydalny charakter regionalne izby obrachunkowe nie mogą być traktowane w pełni tak, jak sądy powszechne czy wojewódzkie sądy administracyjne. Nie mogą jednak być z drugiej strony traktowane tak, jak państwowe jednostki organizacyjne administracji rządowej.

Niezbędne jest oczywiście zapewnienie, iż dochody i wydatki izb nie przekroczą limitów planowanych przez Radę Ministrów odpowie-dzialną konstytucyjnie za przygotowywanie i przedstawienie projek-tu budżetu państwa. Z drugiej jednak strony nie mogą też w pełni podlegać rygorom gospodarki budżetowej tak, jak jednostki organi-zacyjne podległe ministrom w zakresie, w jakim uniemożliwia to im zapewnienie odpowiedniego poziomu profesjonalnego oraz niezależ-ności w orzekaniu w sprawach nadzoru i kontroli lokalnej gospodarki finansowej.

Status prawno-finansowy regionalnych izb obrachunkowych wy-maga dyskusji i dopracowania, tak by nie została naruszona wyłączna odpowiedzialność Rady Ministrów za prowadzenie gospodarki finan-sowej państwa, ale zarazem by nie prowadziło to do traktowania izb jako jednostek podporządkowanych hierarchicznie i służbowo Radzie Ministrów.

Na zakończenie tych ogólnych uwag warto przypomnieć, iż z or-ganów, które badały sprawy budżetowe gmin i miast, regionalne izby obrachunkowe stały się organem nadzorującym i kontrolującym go-spodarkę finansową oraz zamówienia publiczne potężnego dziś w Pol-sce sektora samorządowego, a więc samorządów wszystkich stopni, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz gmin i powia-tów, związków powiatów, stowarzyszeń powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych w tym samorządowych osób prawnych i innych podmiotów w zakresie wykorzystywania dotacji przyznanych z budżetów samorządowych.

Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych

Wśród wielu podmiotów wyliczonych w art. 1 ust. 2 u.r.i.o. miesz-czą się wielkie ośrodki polityczne sektora samorządowego, jakimi są duże miasta, kreujące politykę mającą wpływ na sytuację całego kraju. Miasta te mają już ukształtowane przywództwo polityczne wyłaniane w bezpośrednich wyborach. Jednocześnie stały proces przekazywania zadań publicznych w drodze ustawowej na rzecz samorządów nieza-leżnie od tego, czy towarzyszyły mu odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych – wywołał głębokie zmiany polityczne. Samo-rządy w wyniku tego stały się bowiem z punktu widzenia obywateli najważniejszym podmiotem jeśli chodzi o zaspokajanie ich potrzeb, a co za tym idzie, coraz częściej odbieranym jako rzeczywiste źródło władzy politycznej.

Paradoksalnie zatem, choć proces przekazywania zadań ze strony centrum bez odpowiedniego zapewnienia udziału w dochodach pub-licznych miał być tylko sposobem na uwolnienie się tegoż centrum od odpowiedzialności prawno-politycznej za realizację zadań gwaranto-wanych konstytucyjnie – w praktyce proces ten stał się środkiem prze-sunięcia punktu ciężkości jeśli chodzi o polityczne ośrodki decyzyjne.

W jaki sposób udało się regionalnym izbom obrachunkowym działać w sposób nieomal niewidoczny, bez wywoływania politycz-nych zamętów i konfliktów, mimo że są jednym z najbardziej poten-cjalnie wpływowych organów państwa?

Odpowiedź jest prosta, zrozumienie przez pracowników regional-ny izb obrachunkowych misji jaką mają one do spełnienia: powściągli-wość, precyzja w działaniu nadzorczym, pomocniczość i służebność w pozostałym zakresie, zaufanie do demokracji lokalnej, szacunek dla kreatywności lokalnych społeczności, wiara w ich siłę i znaczenie dla całego państwa. I to nie ustawie, ale ludziom, którzy nadali jej właściwą treść, dzisiaj winniśmy wdzięczność.

Prof. dr hab. Teresa Dębowska-Romanowska – kierownik Katedry Prawa Finanso-wego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego; sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku.

20

Leon Kieres

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

1. Zagadnienia ustroju państw członkowskich nie należą do przedmiotu zainteresowania ustawodawcy unijnego. Ramy prawne współpracy ogarniają przede wszystkim zagadnienia podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na rynku europejskim. Po-gląd ten zachowuje także swoją aktualność w związku z postępującym wkraczaniem prawa pierwotnego oraz aktów prawa wtórnego na ob-szary, które pozostawały poza przedmiotem szczególnej uwagi grupo-wania integracyjnego i podmiotu prawa (Unia Europejska), np. sprawy bezpieczeństwa, wymiar sprawiedliwości czy pozycja jednostki wobec władz publicznych.

Pogląd o pozostawieniu problematyki prawnoustrojowej w kręgu dominacji suwerennych kompetencji państw członkowskich uwzględ-nia również sytuację samorządu terytorialnego w organizacji członków UE. Raczej mogliśmy obserwować defensywną postawę wspólnot go-spodarczych wobec tej problematyki. Prawnomiędzynarodowe regu-lacje tej problematyki należały do domeny Rady Europy. Europejska Wspólnota Gospodarcza, obecnie Unia Europejska, raczej rejestrowała wyniki współpracy państw członkowskich Rady Europy – tak co do zbliżania (harmonizacji) pozycji samorządu terytorialnego w syste-mach ustrojowych państw członkowskich, jak i współpracy międzyna-rodowej jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli można mówić o za-interesowaniu wspólnot europejskich samorządem terytorialnym, to uwzględniano ich sytuację prawną wewnętrzną oraz ustaloną w aktach międzynarodowych (Europejska Karta Samorządu Lokalnego) przede wszystkim w związku z pewnymi wyzwaniami i celami współpracy, co także dotyczyło pozycji państw kandydujących (stowarzyszonych).

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

21

Pozycja regionu (zagadnienie regionalizacji) należała do szcze-gólnego zainteresowania wspólnot w związku z polityką spójności czy też przez konfrontowanie się wspólnot z innymi wyzwaniami, które towarzyszyły głównym celom i zadaniom współpracy państw w ugrupowaniu integracyjnym, np. restrukturyzacja gospodarcza re-gionów w związku z priorytetami (celami) gospodarczymi współpracy czy też jako reakcja na wyzwania społeczno-gospodarcze (np. regiony wydobycia węgla kamiennego czy regiony koncentracji przemysłów, których znaczenie słabło w związku z sytuacją gospodarczą państwa lub tendencjami gospodarczymi na rynku międzynarodowym). „Wspólnotowa uwaga” obejmowała w wyżej wymienionych wymia-rach jednostki wyodrębniane w sensie gospodarczym, geograficznym czy podziału terytorialnego państwa – także dla celów operacji staty-stycznych. Działalność EWG/UE skierowana była przede wszystkim na rozwiązywanie problemów, wspólnych i łączących w wyżej wska-zanych aspektach określone wspólnoty samorządowe lub też wyróż-nione obszary jednostek samorządowych (podziału terytorialnego kraju).

Samorządność terytorialna oraz jej elementy (pierwiastki) kon-strukcyjne niewątpliwie nie stanowiły dorobku intelektualnego wspólnot europejskich, który następnie uzyskiwałby wyraz legisla-cyjny w odpowiednich dokumentach. Poglądu tego nie osłabia ujęcie w dokumentach prawa europejskiego zasady subsydiarności, która rządzi układaniem relacji wertykalnych między EWG/UE a pań-stwami członkowskimi i stanowi główną płaszczyznę odniesienia w koncepcjach współdziałania państw i UE. Stanowiła ona inspirację przy wyborze problemów, które zaliczano do przedmiotu regulacji (zadania, kompetencje) przyjmowanych w aktach prawnomiędzy-narodowych.

Podobny pogląd można odnosić do sytuacji Komitetu Regionów EWG/UE. Działalność Komitetu, ujęta w sferze zadaniowo-kompeten-cyjnej, koncentrowała uwagę jego członków na reakcji wobec wyzwań stawianych przez politykę regionalną EWG/UE w wymiarach, które zostały określone wyżej. Opiniodawczo-doradczy charakter aktów przyjmowanych przez przedstawicieli regionów państw członkow-skich wyzwalał także inicjatywy prezentacji stanowiska w sprawach aspektów społecznych samorządności terytorialnej. Przykładem takiej ewolucji zainteresowania Komitetu Regionów sytuacją europejskiego samorządu terytorialnego były oceny i opinie na temat treści doku-

Leon Kieres

22

mentów Rady Europy, przyjmowanych w sprawach samorządności terytorialnej. Zwłaszcza współpraca z Radą Europy i jej Kongresem Władz Lokalnych i Regionalnych w pracach nad aktami prawnomię-dzynarodowymi, które w swojej treści wkraczały na pola regionali-zacji (Europejska Karta Samorządu Regionalnego, Europejska Karta Regionów Górskich, Europejska Karta Regionów Wiejskich), przyno-siła Komitetowi oraz właściwym instytucjom wspólnotowym nowe doświadczenia, które owocowały zainteresowaniem samorządnością terytorialną i sytuacją jednostek samorządowych w związku z mię-dzynarodową współpracą gospodarczą.

2. Pasywna, a zarazem afirmująca postawa wspólnot europejskich prowadziła do rejestrowania statusu jednostek samorządowych w sy-stemie ustrojowym państw. Istotną rolę w egzekucji zadań między-narodowej współpracy gospodarczej przez państwa odgrywały usta-wodawstwa krajowe, które wskazywały także na jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty zobowiązane do zachowań zgodnych z regulacjami prawa europejskiego. Takie stanowisko promowania sa-morządności terytorialnej jako wartości ustrojowej, ważnej dla udziału państw w międzynarodowej współpracy gospodarczej, zmieniało na-stawienie wspólnot do samorządności terytorialnej. Prawo europejskie akceptowało stopniowo uczestniczenie samorządu terytorialnego w tej współpracy w ujęciach, które w zasadzie były refleksem rozwiązań właściwych dla układu ustrojowego samorządu w poszczególnych państwach członkowskich.

Uwzględniono dwa wymiary tego uczestnictwa jako wartości waż-nej dla wyzwań, które niosą zasady współdziałania w ramach wspólnot europejskich – zwłaszcza w ujęciu gospodarczym. Wymiar ustrojowy owego ujęcia zwraca uwagę UE na rolę jednostek samorządu terytorial-nego w procesach wykonywania funkcji władzy publicznej. Funkcje te na różnych etapach sporządzania koncepcji lub wykonywania zadań współpracy przez państwa pozostają w istotnych związkach z zada-niami tej współpracy. Jednostki samorządu terytorialnego przez swoje kompetencje (zadania i uprawnienia) wpływają – niekiedy w istotnym stopniu – na właściwą i pożądaną realizację (przestrzeganie) przyjmo-wanych przez UE koncepcji czy konkretnych rozwiązań kształtujących treść międzynarodowej współpracy gospodarczej. Wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań, zwłaszcza przez sprawo-wanie władzy publicznej, prowadziło do przyjmowania w regulacjach prawa unijnego (wspólnotowego), w orzecznictwie sądowym oraz

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

23

w doktrynie koncepcji tzw. funkcjonalnego1 rozumienia państwa jako podmiotu nie tylko prawa, ale także wiązki obowiązków odnoszonych do zadań współpracy.

Ujęcie funkcjonalne państwa uwzględniało powszechną w wy-miarze europejskim funkcję przekazywania wspólnotom samorządo-wym kompetencji w sprawach, które niewątpliwie pozostawały w istot-nych i szczególnych zarazem relacjach z pozycją państw członkowskich wobec wspólnot europejskich oraz z kompetencjami wspólnot wobec tych państw. Przejawem tej uwagi ze strony wspólnot europejskich były odpowiednie postanowienia, rejestrujące pozycję samorządu te-rytorialnego w państwach członkowskich oraz zagadnienia ich ustroju. Wyróżnia się w tych postanowieniach nie tylko samorząd terytorialny jako formę ustrojową sprawowania władzy publicznej w imieniu pań-stwa. Wyrazem tej stopniowo pogłębianej uwagi jest wyodrębnienie w ustroju samorządu terytorialnego państw członkowskich dwóch ka-tegorii (jednostek) tego samorządu: jednostek samorządu lokalnego oraz samorządu regionalnego2.

Samorząd lokalny lub regionalny wyodrębnia wprost akt podsta-wowy dla form współpracy terytorialnej państw członkowskich, który reguluje zagadnienia prawne Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej3. O jednostkach samorządu terytorialnego jako zama-wiających stanowią unijne (wspólnotowe) regulacje w sprawach zamó-wień publicznych4. Powstrzymywanie się przez wspólnoty od szczegó-łowego rozwinięcia stanowiska na temat jednostek samorządowych, które wskazywałoby na rozumienie treści pojęcia samorządu lokalne-go lub regionalnego, jest pewną konsekwencją w promowaniu poglą-du, że problematyka osadzenia samorządu terytorialnego w ustroju

1 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, War-szawa 2000, s. 322–323.

2 M. Szydło, Monopol gminny w świetle reguł funkcjonowania wspólnego rynku w Unii Europejskiej, ST 2008, nr 7–8, s. 40.

3 Rozporządzenie (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 19); T.G. Grosse, Europejskie Ugrupowania Współpracy Tery-torialnej – ocena dotychczasowych efektów i dalszy rozwój z polskiej perspektywy, ST 2012, nr 4, s. 6 i n.

4 Por. np. art. 1 ust. 9 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicz-nych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134 z 30.04.2004, s. 114; Dz. Urz. UE L Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 7, s. 132).

Leon Kieres

24

państw i jego organizacji należy do domeny kompetencyjnej państwa. Pojawiają się jednak w dokumentach unijnych pewne nawiązania do przedstawionego wyżej układu ustrojowo-organizacyjnego samorzą-du terytorialnego przez wyróżnienie jego jednostek, np. gmina jako jednostka samorządu lokalnego5. Również orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Europejski Trybunał Sprawied-liwości, dalej ETS) podąża drogą akceptowania tendencji uznawania samorządu terytorialnego za formę wykonywania władzy publicznej w wymiarze odnoszonym do państwa. Wyraźnie wyróżniono w nim podmioty lokalne i regionalne jako jednostki funkcjonalnie związane z państwem6. Co więcej – samorząd terytorialny (jego organy) jest zaliczany w tym orzecznictwie do organów władzy wykonawczej7.

3. Wyróżnienie samorządu terytorialnego w ustawodawstwie i orzecznictwie unijnym oraz jego klasyfikacja na jednostki lokalne i regionalne pozostaje w istotnych związkach z podstawowymi zasa-dami współpracy, które rządzą nią przede wszystkim na płaszczyźnie stosunków gospodarczych. Pogląd ten odnoszę do unijnej polityki spójności, której zasadniczym celem jest rozwój gospodarczy także jednostek terytorialnych8.

Postępujące zainteresowanie udziałem jednostek samorządu te-rytorialnego w mechanizmach międzynarodowej współpracy gospo-darczej determinowała wzmacniana stopniowo ich rola w stosunkach gospodarki rynkowej. Podejmują bowiem one i wykonują nie tylko działania statutowe, których celem jest realizacja zadań publicznych o charakterze społecznym (niegospodarczym). Zaznacza się także ich udział w stosunkach gospodarki rynkowej (obrót gospodarczy) jako regulatorów rynku lub też przez uczestnictwo bezpośrednie w tym obrocie lub za pośrednictwem odpowiednich jednostek organizacyj-nych. Uczestnictwo to, zwłaszcza poza sferą użyteczności publicz-nej (świadczenie usług powszechnie dostępnych), pozostaje bowiem w polu zainteresowania właściwych uczestników obrotu gospodar-

5 J. Kokott, Opinia Rzecznika Generalnego przedstawiona w dniu 1 marca 2005 r. w sprawie C-458/03 Parking Brixen, Zb. Orz. 2005, s. I-8585.

6 Wyrok ETS w  sprawie C-323/96 Komisja przeciwko Belgii, Zb. Orz. 1998, s. I-5063.

7 Wyrok ETS w sprawie C-103/88 Fratelli Costanzo przeciwko Comune di Milano, Zb. Orz. 1989, s. 1839.

8 K. Kokocińska, Polityka regionalna w Polsce i w Unii Europejskiej, Poznań 2009, passim.

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

25

czego (przedsiębiorczość) – przedsiębiorstw (przedsiębiorców). Stąd próby ustawodawcy unijnego skoordynowania aktywności jednostek samorządu terytorialnego przez przyjmowanie odpowiednich regu-lacji harmonizujących ustawodawstwa krajowe w sprawach samo-rządności terytorialnej i jednostek samorządowych jako regulatorów i uczestników życia gospodarczego.

Celem tej interwencji ze strony prawa europejskiego w zasadzie nie było ustalenie i zharmonizowanie form organizacyjno-prawnych aktywności samorządu terytorialnego w stosunkach gospodarczych czy kreowanych w związku z podejmowaniem lub wykonywaniem działalności gospodarczej. Raczej rejestrowano w regulacjach unijnych i orzecznictwie ETS stan prawa co do uprawnień wykonywania dzia-łalności bezpośrednio przez same jednostki samorządowe lub też za pośrednictwem utworzonych przez nie instytucji (podmiotów). Prawo unijne nie wyróżnia kategorii tych instytucji przez kreowanie podmio-tów prawa, które czerpałyby swój status podmiotowy z podmiotowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Spotykane zwłaszcza w orzecznictwie ETS próby ich klasyfikowania mają na celu uporząd-kowanie sytuacji takich jednostek na rynku unijnym w stosunkach, które podlegają zainteresowaniu ustawodawcy unijnego (zamówienia publiczne, ochrona konkurencji). Stanowią one zarazem refleks sytu-acji takich jednostek, przyjętej w ustawodawstwach krajowych9. Zain-teresowanie prawodawcy unijnego koncentruje się nadal na państwach jako podmiotach odpowiedzialnych za implementację zasad unijnego porządku prawnego do ustawodawstw krajowych czy też za ich prze-strzeganie przez podmioty (przedsiębiorstwa) na rynku europejskim. Objęcie takim zainteresowaniem również samorządu terytorialnego i podmiotów tworzonych przez nie lub też z ich udziałem implikowane jest postępującą aktywnością tych jednostek i podmiotów w stosun-kach, które ustawodawca unijny uznaje za domenę swojej aktywności legislacyjnej w związku z przedmiotem i charakterem tej działalności jednostek samorządu terytorialnego.

4. Prawo UE konsekwentnie promuje stanowisko, które jest także widoczne w ustawodawstwach krajowych. Stawia ono podejmowa-nie i wykonywanie rynkowej działalności gospodarczej poza sferą możliwego zainteresowania samorządu terytorialnego. Jeżeli usta-wodawstwo krajowe przewiduje taką możliwość, powinno zarazem

9 W. Hartung, Zamówienia publiczne a „podmiot wewnętrzny”, ST 2008, nr 5, s. 42.

Leon Kieres

26

stwarzać gwarancje uwzględniania w takiej działalności zasad, które rządzą działalnością gospodarczą przedsiębiorców (przedsiębiorstw) – równego traktowania, niedyskryminacji, konkurencyjności. Jednost-ki samorządu terytorialnego uczestniczą w stosunkach gospodarki rynkowej przez odpowiednie jednostki organizacyjne. Status prawny takich jednostek jest zróżnicowany, co kieruje uwagę prawodawcy unij-nego na łączące je relacje z właściwymi jednostkami samorządowymi. W istocie w interwencjach regulacyjnych tego ustawodawcy chodzi o pozbawienie państw możliwości przyznawania władzom publicznym (samorządowi terytorialnemu) uprawnień do wykonywania funkcji zarządu mieniem publicznym, jeżeli udział w przedsiębiorczości móg-łby prowadzić do naruszania zasad promowanych przez UE wobec podmiotów obrotu gospodarczego (wolność przedsiębiorczości).

5. Problematyka zamówień publicznych w sposób szczególny sku-piła uwagę ustawodawcy unijnego oraz ETS. Zlecanie wykonania za-dań przez zamawiających publicznych wiąże się bowiem z wykonywa-niem działalności (przedsiębiorczość), której celem jest także realizacja zadań powierzanych wykonawcom do realizacji na rzecz publicznych zamawiających (państwo, jednostki samorządu terytorialnego, pod-mioty prawa publicznego, związki złożone z jednej lub wielu takich jednostek lub z jednego lub wielu podmiotów prawa publicznego)10.

Kontrowersji nie budzą sytuacje, gdy wykonawcą zadania są własne służby instytucji publicznej. O takim stanowisku przesądza wpływ na nie zamawiającego (zlecającego), charakteryzowany jako decydowanie o prawnych i faktycznych możliwościach ich dzia-łalności. Pozbawione są one samodzielności, co oznacza – przy-kładowo – prawo wydawania im poleceń służbowych11. Instytucja zamawiająca jest uprawniona w stosunkach z własnymi służbami do ich zobligowania do określonego zachowania (wykonywania działalności) przez stosowanie środków administracyjnych, tech-nicznych lub innych12.

Inaczej przedstawia się kwestia jednostek, których statut pod-miotowy zakłada nie tylko wyodrębnienie organizacyjne. Odrębność

10 Art. 1 ust. 1 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi.

11 J. Kokott, Opinia...12 Wyrok ETS w sprawie C-573/07 Sea Srl przeciwko Comune di Ponte Nossa,

Zb. Orz. 2009, s. I-8127.

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

27

podmiotowa jednostki wobec samorządu terytorialnego oznacza, że występuje ona w stosunkach umownych jako podmiot zobowiązany i odpowiadający majątkowo za swoje zobowiązania. Nie musi to jednak oznaczać samodzielności w jej stosunkach wertykalnych wobec władzy publicznej (samorząd terytorialny).

Koncepcja dominującego wpływu13, ukształtowana w europej-skim orzecznictwie sądowym (ETS), pozwala na wyróżnienie pod-miotów prawa (spółka kapitałowa, inna osoba prawna), które pozostają w układzie zależności kompetencyjnej wobec samorządu terytorialne-go. Przesłanki kontroli analogicznej do sprawowanej przez jednostkę samorządową wobec własnych służb oraz wykonywanie zasadniczej części działalności wspólnie z jednostką samorządową lub na jej rzecz14 w sposób szczególny wyrażają owy dominujący wpływ. Doktryna Te-ckal15, która ujmuje owe dwie przesłanki potwierdzające występowanie zależności wykonawcy zamówienia publicznego wobec zamawiają-cego, w istocie nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, które nasuwają treści kryjące się w przesłankach16.

Podejmowane przez ETS próby usystematyzowania i ujednolicenia interpretacji treści przesłanek dominującego wpływu koncentrowały uwagę Trybunału na interpretacji wykonywania kontroli czy też na sposobie ujęcia (mierzenia) zasadniczej części działalności na rzecz sa-morządowej jednostki zlecającej. W istocie chodziło o takie ujęcia inter-pretacyjne, które w sposób niebudzący wątpliwości pozwolą na właściwe oznaczenie relacji między zlecającym a wykonawcą (kontrola powinna mieć charakter indywidualny17, obejmować decyzje strategiczne, ale do jej przedmiotu należy również zaliczać decyzje z zakresu zarządzania18

13 M. Szydło, Udzielanie zamówień publicznych przez instytucje zamawiające na rzecz jednostek zależnych w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawied-liwości, FK 2006, nr 5, s. 53.

14 Wyrok ETS w sprawie C-573/07 Sea Srl przeciwko Comune di Ponte Nossa, Zb. Orz. 2009, s. I-8127, teza 40; wyrok ETS w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb. Orz. 2005, s. I-1; wyrok ETS w sprawie C-458/03 Parking Brixen, Zb. Orz. 2005, s. I-8585; W. Hartung, Zamówienia..., s. 48.

15 Wyrok ETS w sprawie C-107/98 Teckal Srl przeciwko Comune di Viano i AGAC di Reggio Emilia, Zb. Orz. 1999, s. I-8121.

16 Wyrok ETS w sprawie C-196/08 Acoset SpA przeciwko Conferenza Sindaci e Pre-sidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i innym, Zb. Orz. 2009, s. I-9913.

17 Wyrok ETS w sprawie C-573/07 Sea Srl przeciwko Comune di Ponte Nossa, Zb. Orz. 2009, s. I-8127, teza 55.

18 Wyrok ETS w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb. Orz. 2005, s. I-1.

Leon Kieres

28

– zamówienia quasi in-house19). Nie chodzi przy tym o podobieństwo relacji in-house do stosunków quasi in-house w ten sposób, że te drugie także będą kształtowały zarządzanie między zamawiającym i wykonaw-cą na zasadach właściwych dla wewnętrznego zarządzania, co w istocie oznacza wykonanie zamówienia w całości własnymi środkami20. Jed-nostka, która wykonuje zamówienie, pozostaje odrębnym podmiotem prawa o odrębności kształtowanej przez jego samodzielność w stosun-kach horyzontalnych, co jednak nie przydaje jej prawa do występowania w obrocie gospodarczym (art. 49, 56 TFUE21) poza zadaniami zleconymi przez samorząd terytorialny22.

Również druga przesłanka (przedmiotowa) poddana została przez ETS intelektualnym spekulacjom interpretacyjnym. Wymiar ilościowy i jakościowy przesądza o wspólnym wykonywaniu działalności z sa-morządem terytorialnym lub na jego rzecz, jeżeli można go oznaczyć jako podstawowy (działalność wykonywana w większej części na rzecz zamawiającego)23. W takim określeniu sytuacji wykonawcy wobec za-mawiającego tkwi pierwiastek funkcjonalnego ujęcia państwa, co prze-nosi się także na status wykonawcy jako realizatora zadań na rzecz jed-nostki samorządu terytorialnego24. W istocie taka jednostka o statusie spółki jednoosobowej, wykonująca zadania zlecone, została utworzona z zamiarem wyłącznego działania na rzecz wspólnoty samorządowej, co potwierdza także terytorialny obszar tej działalności. Zwykle jest on ograniczony do terytorium wspólnoty samorządowej (lokalne – w tym międzygminne usługi publiczne)25, co zarazem sprzyja ustale-

19 Zamówienia in-house polegają na zlecaniu przez zamawiającego realizacji zadań (np. wykonanie robót budowlanych, dostaw lub świadczenia usług) własnej jednostce organizacyjnej, co oznacza jej podporządkowanie zamawiającemu. Pod-porządkowanie to jest wyrażane w ten sposób, że zamawiającemu przysługują wobec tej jednostki organizacyjnej uprawnienia właściwe dla nadzoru (uprawnienia kierow-nicze). Wpływ na zachowania wykonawcy w zamówieniach in-house powinien być realny w tym znaczeniu, że zamawiający jest uprawniony do faktycznego kierowania zachowaniami wykonawcy, chociaż katalog czy istota instrumentów prawnych, które umożliwiają to kierowanie, podlegają w każdym przypadku indywidualnej ocenie.

20 J. Kokott, Opinia..., teza 42.21 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2

z późn. zm.) – dalej TFUE.22 Wyrok ETS w sprawie C-458/03 Parking Brixen, Zb. Orz. 2005, s. I-8585.23 Por. W. Hartung, Zamówienia..., s. 45.24 Ibidem, s. 12.25 Wyrok ETS w sprawie C-573/07 Sea Srl przeciwko Comune di Ponte Nossa,

Zb. Orz. 2009, s. I-8127.

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

29

niu ilościowego wymiaru działania wykonawcy. Powyższe stanowisko potwierdza także orzecznictwo polskiego sądownictwa administracyj-nego26. W jego treści znajdujemy tezę o wykluczeniu obowiązywania prawa zamówień publicznych w stosunkach między gminą i jednostką organizacyjną utworzoną przez gminę, jeżeli akt kreujący jednostkę wskazuje na wykonywanie przez nią zadań użyteczności publicznej, które gmina zamierza powierzać jednostce do realizacji. Pogląd prze-ciwny przeczy istocie samorządności terytorialnej. Ogranicza on sa-modzielność jednostek samorządu terytorialnego przy wyborze formy organizacyjnej wykonywania zadań publicznych27.

Wykonywanie władztwa (dominującego wpływu) wobec przed-siębiorstwa wykonującego zamówienie może również mieć charak-ter skonsolidowany. Związanie z samorządem przez wykonywanie władztwa oraz działalność realizowana w przeważającej części na jego rzecz może rodzić stosunki podległości przedsiębiorstwa wobec kilku jednostek samorządowych. Stan takiej zależności nie mąci istoty relacji in-house między tymi podmiotami. Wystarczy, że przesłanki dominującego wpływu kształtuje interes publiczny jednostek samorzą-dowych, które korzystają z działalności przedsiębiorstwa-wykonawcy. Kapitał publiczny28 w spółce, która zwykle jest przyjętą przez zało-życieli formą przedsiębiorstwa, przesądza bowiem o możliwościach prawnych i faktycznych poddawania jego aktywności względom inte-resu publicznego. Przedsiębiorstwo takie w istocie realizuje nie tylko potrzeby publiczne. Spełnia zarazem swego rodzaju misję współpracy organów (władz publicznych)29, a jej przejawem jest także wykonywa-na wspólnie przez jednostki samorządowe kontrola nad przedsiębior-stwem, która ma charakter dominującego wpływu. Taka zależność przedsiębiorstwa, wobec którego właściwe wspólnoty samorządowe wykonują funkcje dominującego wpływu, prowadzi do formułowania poglądu, że przedsiębiorstwo jest „swego rodzaju organem gminnej

26 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 62.

27 J. Kokott, Opinia...28 K. Horubski, Wykonywanie zadań własnych przez jednostki samorządu teryto-

rialnego a stosowanie przepisów o udzielaniu zamówień publicznych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ST 2006, nr 10, s. 11.

29 Wyrok ETS w sprawie C-295/05 Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) przeciwko Transformación Agraria SA (Tragsa) i Administración del Estado, Zb. Orz. 2007, s. I-2999.

Leon Kieres

30

administracji”30, który wykonuje działalność „na rzecz wszystkich tych jednostek łącznie”31.

6. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wprawdzie podtrzymy-wał ustalone przez siebie jednoznaczne podejście do zasad zlecania przez jednostki samorządu terytorialnego wykonywania zamówień publicznych o przedmiocie, który europejskie prawo zamówień pub-licznych zalicza jako jedną z przesłanek do jego właściwości regulacyj-nej. Obok zamówień in-house oraz zamówień właściwych Trybunał zarazem przyjmował w sytuacjach analizowanych na tle konkretnych przypadków przesłanki obligujące jednostki samorządowe do zlecania wykonania zadań (wykonanie robót budowlanych, świadczenie usług, dostawy) w trybach właściwych dla prawa zamówień publicznych.

Przede wszystkim zwracał uwagę w orzeczeniach na okoliczności obowiązku przestrzegania prawa europejskiego w sytuacjach, które zostały w nim ujęte. Przypadkiem takim objęto m.in. zagadnienie swo-istego „milczenia władzy” samorządowej przez zaniechanie podjęcia czynności (wyrażenia aktów woli) o udzielenie zamówienia. „Mil-czenie” oznaczało w istocie zainteresowanie jednostki samorządowej zleceniem wykonania zadania własnej jednostce, usytuowanej w jej systemie ustrojowo-organizacyjnym. Sytuacja taka uprawnia podmiot, który miał lub ma interes w wykonaniu zamówienia i doznał uszczerb-ku przez zaniechanie władzy samorządowej, do wystąpienia przeciw-ko zamawiającemu z odpowiednim środkiem prawnym w związku z owym „milczeniem”32.

Potwierdzenie obowiązywania prawa zamówień publicznych w re-lacjach między jednostką samorządową a własnymi spółkami znajdu-jemy również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Samorząd nie jest sędzią w takich „własnych” sprawach, co oznacza wyłączenie obowiązku stosowania prawa zamówień publicznych tylko w przypadkach wskazanych w regulacjach zaliczanych do tego prawa33 (obowiązek zastosowania trybu zamówienia publicznego, jeżeli przed-miot zlecenia nie mieści się „w zakresie zadań, dla których gmina po-wołała tę jednostkę”). Zarazem art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), który

30 M. Szydło, Udzielanie..., s. 42.31 W. Hartung, Zamówienia..., s. 49.32 Wyrok ETS w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb. Orz. 2005, s. I-1.33 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, ONSAiWSA

2006, nr 2, poz. 62.

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

31

stanowi, że „jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunal-nej” odrębnym podmiotom, nie może stanowić źródła uprawnienia do wyłączenia prawa zamówień publicznych w takich przypadkach.

Kolejna przesłanka uzasadniająca obowiązek jednostek samo-rządu terytorialnego uwzględniania prawa zamówień publicznych obejmowała udział kapitału prywatnego w spółce (przedsiębiorstwie) zamawiającego34 czy chociażby otwarcie się spółki na kapitał zewnętrz-ny35. Otwarcie to – nawet potencjalne – eliminuje spółkę z kategorii struktur wewnętrznych, a zlecane jej zadania nie podlegają kwalifikacji jako quasi in-house czy in-house. Podobne kontrowersje wywołuje roz-szerzenie zakresu działalności spółek na zagranicę czy też przekazanie przez właściwe władze samorządowe zarządowi spółki uprawnień do zarządzania jej sprawami w sposób samodzielny (autonomiczny).

Udział kapitału prywatnego w spółce nie podlega przy tym oce-nie co do znaczenia jego istotności (wielkości). Innymi słowy – nawet pozostawienie w kręgu uprawnień majątkowych gminy większościo-wego w nim udziału nie znosi obowiązku stosowania w jej relacjach ze spółką prawa zamówień publicznych36. Każdy bowiem udział w spółce kapitału prywatnego wyklucza sprawowanie przez jednostkę samo-rządu terytorialnego kontroli nad tą spółką „analogicznej do kontroli sprawowanej nad własnymi służbami”37.

Pogląd ten nie spotkał się jednak z powszechną akceptacją. Wska-zywano na różne konsekwencje rozumienia „udziału kapitału prywat-nego”, a zwłaszcza owego potencjalnego otwarcia spółki na ten kapitał. Nie zawsze bowiem otwarcie może potencjalnie oznaczać przyjęcie przez jednostki samorządu terytorialnego stanowiska, że otwarcie jest „pierwszym krokiem na prywatyzację”38. W przypadkach wątpliwych należy raczej – zwłaszcza co do intencji jednostek samorządowych

34 Wyrok ETS w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb. Orz. 2005, s. I-1.35 Wyrok ETS w sprawie C-410/04 Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggia-

tori (ANAV) przeciwko Comune di Bari i AMTAB Servizio SpA, Zb. Orz. 2006, s. I-3303, teza 12.

36 Wyrok ETS w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb. Orz. 2005, s. I-1.37 Wyrok ETS w sprawie C-196/08 Acoset SpA przeciwko Conferenza Sindaci e

Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i innym, Zb. Orz. 2009, s. I-9913; wyrok ETS w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb. Orz. 2005, s. I-1; wyrok ETS w sprawie C-573/07 Sea Srl przeciwko Comune di Ponte Nossa, Zb. Orz. 2009, s. I-8127.

38 J. Kokott, Opinia..., teza 69.

Leon Kieres

32

– badać sytuację spółki wobec tych jednostek przez ustalanie istoty jej samodzielności.

Samo połączenie interesu prywatnego i publicznego wprowadza celowość, a nawet obowiązek pytania o  jego konsekwencje w sto-sunkach spółki z władzami publicznymi (samorządowymi). Spółka może być bowiem narażona na uwzględnianie w swojej działalności względów interesu prywatnego, który konfrontowany z interesem publicznym mógłby osłabiać jego znaczenie w aktywności podmio-tu o kapitale publicznym i prywatnym. Zwłaszcza kontrola jednostki samorządu terytorialnego mogłaby okazać się „niepewna”39. Ową nie-pewność wprowadza poddanie w wątpliwość, czy spółka jeszcze wy-konuje zadania kontrolne (zarządcze), czy też, prowadząc działalność, która ze względu na swój przedmiot i inne kryteria pozostaje w kręgu przedmiotowym zamówień publicznych, poddawana jest także wpły-wom interesu publicznego40. Ale i odwrotnie – samo zobowiązanie jednostki do otwarcia na kapitał prywatny nie zawsze skutkuje po-zbawieniem jednostki samorządowej dominującego wpływu na dzia-łalność spółki z udziałem kapitału prywatnego. Co więcej, udział ten w pewnych sytuacjach może okazać się korzystny dla ochrony interesu publicznego w działalności spółki, podejmowanej w celu wykonania zadań publicznych. Wydaje się, że takie przesłanki mogły kierować prawodawcą europejskim, gdy utratę przez samorząd terytorialny kontroli nad spółką o kapitale mieszanym łączył nie tylko z obecnoś-cią w spółce kapitału prywatnego. Uznawał, że sprawowanie kontroli i jej zachowanie powinno podlegać także ocenom z uwzględnieniem innych kryteriów, jeżeli pozwalają one na ustalenie, czy nadal mamy w spółce stan „przewagi wpływu publicznego”41.

Przywołane wyżej stanowisko jest szczególnym i normatywnym przykładem ewolucji oceny możliwości akceptowania spółek „miesza-nych kapitałowo” jako podmiotów stosunków in-house. To szczególne otwarcie na kapitał prywatny, niezależnie od podtrzymywanych rów-nocześnie poglądów o znaczeniu wymogu sprawowania kontroli nad

39 K. Horubski, Wykonywanie..., s. 13; wyrok ETS w sprawie C-458/03 Parking Brixen, Zb. Orz. 2005, s. I-8585.

40 Wyrok ETS w sprawie C-458/03 Parking Brixen, Zb. Orz. 2005, s. I-8585, teza 70.41 Art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kole-jowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 3.12.2007, s. 1).

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

33

odrębną podmiotowo jednostką, analogicznej do sprawowanej wobec własnych służb oraz wymóg wykonywania istotnej części swojej dzia-łalności wspólnie z instytucją zamawiającą lub na jej rzecz42 w przy-padkach zamówień in-house, nie oznaczało przyzwolenia dla sytua-cji omijania43 przez państwa lub jednostki samorządowe wymagań stawianych przez unijne prawo zamówień publicznych. Przykładem takich prób są swoiste „klauzule ucieczki”44 w regulacjach krajowych, które prowadzą zwłaszcza do sprzyjania inicjatywom samorządowym tworzenia monopoli jednostek samorządowych na rynkach lokalnych. Przesłanki, które inspirowały jednostki samorządowe do podejmo-wania prób obchodzenia regulacji europejskich w sprawach wykony-wania zadań publicznych („ustawodawstwo krajowe przewiduje ob-ligatoryjne otwarcie spółki w krótkim terminie, na inne kapitały”45 czy też zbycia przedsiębiorstwa podmiotowi prywatnemu „wkrótce po udzieleniu zamówienia”, co rodzi stan „sztucznej konstrukcji ma-jącej na celu obejście przepisów wspólnotowych”)46, były przedmiotem rozważań i zostały ujęte w orzecznictwie ETS.

7. Rejestrowanie przez ETS przypadków prób obchodzenia lub „prostego” naruszania prawa w celu uniknięcia stosowania prawa za-mówień publicznych nie miało jednak charakteru bezrefleksyjnego i doktrynerskiego. Przede wszystkim pojawiały się w analizach każde-go takiego przypadku odniesienia do zasad podejmowania i wykony-wania działalności gospodarczej na rynku europejskim; przedmiotem analizy objęto nie tylko związki tego prawa z sytuacją samorządu tery-torialnego jako podmiotu, który wykonuje funkcje władzy publicznej. Zaliczano do przedmiotu refleksji także skutki określonych zachowań jednostek samorządowych dla zasady wolności gospodarczej oraz wy-wodzonych z jej treści zasad szczególnych (konkurencyjności, niedys-kryminacji, równego traktowania).

42 K. Więckowski, Wymóg sprawowania kontroli analogicznej jako jedna z prze-słanek udzielania „zamówień in house” (w:) Nowe problemy badawcze w teorii publicz-nego prawa gospodarczego (z uwzględnieniem samorządu terytorialnego), red. L. Kieres, Wrocław 2010, s. 325.

43 K. Horubski, Wykonywanie..., s. 8.44 M. Szydło, Monopol..., s. 55.45 Wyrok ETS w sprawie C-458/03 Parking Brixen, Zb. Orz. 2005, s. I-8585, teza

67 i 72.46 Wyrok ETS w sprawie C-29/04 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Re-

publice Austrii, Zb. Orz. 2005, s. I-9705, tezy 38–41.

Leon Kieres

34

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyniku analiz tendencji tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego instytucji po-wołanych do działalności przede wszystkim na komunalnym rynku usług świadczonych w ogólnym interesie publicznym (usług użytecz-ności publicznej) wyróżnił trzy kategorie świadczeniodawców: 1) spół-ki własne; 2) mieszane spółki prawa publicznego (z udziałem więcej niż jednej jednostki samorządu terytorialnego); 3) spółki z udziałem kapitału publicznego i prywatnego47. Co istotne, wskazane zjawisko potencjalnego otwarcia spółki na udział kapitału prywatnego nie pod-legało w każdym przypadku ocenie w kategorii próby obejścia prawa. Trybunał uznawał, że wymóg utrzymania spółki w rygorze wyłączne-go udziału w niej instytucji publicznych w pewnych sytuacjach może być uznawany za zbyt kategoryczny przez naruszenie zasady pewności prawa48; sama możliwość zbycia spółki w przyszłości podmiotom trze-cim nie może być podstawą „zawieszenia oceny publicznego charak-teru – lub jego braku – kapitału spółki”. W konsekwencji Trybunał dopuścił możliwość wykonywania przez taką spółkę działań z innymi podmiotami pod warunkiem jej marginalnego charakteru49, co było konsekwencją wcześniejszej przychylności dla udziału kapitału pry-watnego w spółkach z dominującym udziałem kapitału publicznego50.

Szczególnym przejawem ewolucji w podejściu Europejskiego Try-bunału Sprawiedliwości do sytuacji spółek tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego z udziałem kapitału prywatnego, zarazem wieńczącym tę ewolucję, jest akceptacja zlecania zamówień bez uwzględ-niania procedur przewidzianych w prawie zamówień publicznych także spółkom o kapitale mieszanym publiczno-prywatnym, jeżeli w ich sy-tuacji znajdujemy spełnienie trzech warunków. Spółka taka powinna zostać utworzona specjalnie do wykonania powierzonego zadania, jej wspólnik prywatny został wyłoniony w trybie przetargu publicznego, a postępowanie to „jest zgodne z zasadami wolnej konkurencji, przejrzy-stości i równego traktowania”51. Celem wyboru wspólnika prywatnego

47 Wyrok ETS w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb. Orz. 2005, s. I-1, teza 58.

48 Wyrok ETS w sprawie C-573/07 Sea Srl przeciwko Comune di Ponte Nossa, Zb. Orz. 2009, s. I-8127, teza 49.

49 Ibidem.50 Wyrok ETS w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb. Orz. 2005, s. I-1,

teza 70.51 Wyrok ETS w sprawie C-196/08 Acoset SpA przeciwko Conferenza Sindaci e

Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i innym, Zb. Orz. 2009, s. I-9913, teza 62.

Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego

35

jest związanie jego działalności z powierzonym spółce zadaniem do wy-konania, a jego udział w spółce w istocie wiąże wspólnika prywatnego ze spółką, przede wszystkim w aspekcie operacyjnym (kompetencje techniczne w sferze „świadczeń podlegających wykonaniu”).

Każdy z wyróżnionych wyżej przypadków uznawania udziału ka-pitału prywatnego w spółkach, które otrzymują zamówienie publiczne, jest zarazem rozważany przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na tle zasad wykonywania przedsiębiorczości na rynku europejskim (art. 18, 49 i 56 TFUE)52. Wyraża się w takim stanowisku akceptacja do-minującego znaczenia zasad podstawowych dla tej przedsiębiorczości, a ujętych w rozwiązaniach europejskiego i krajowego prawa zamówień publicznych. Każde późniejsze otwarcie podmiotu samorządowego na kapitał prywatny, rozszerzenie jego przedmiotu działania o istot-nym znaczeniu dla jego interesu czy też wyjście z działalnością poza terytorium, do którego zostało odniesione zadanie powierzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, powinno zostać uznane za naru-szenie warunków uzasadniających zaliczenie zamówienia jako quasi in-house. Naruszenie to występuje zwłaszcza w sytuacji, gdy dochodzi do zniesienia lub w istotnym stopniu osłabienia kontroli jednostki sa-morządowej, która powinna mieć charakter kontroli analogicznej do tej, jaką sprawuje ona nad własnymi służbami53.

8. W opracowaniu sformułowany został pogląd, że samorząd te-rytorialny wprawdzie stanowi przedmiot zainteresowania prawa eu-ropejskiego, ale przedmiotem uwagi i refleksji prawodawcy unijnego w zasadzie nie są obejmowane zagadnienia ustrojowo-prawne – miejsce samorządu terytorialnego w państwie oraz jego ustrój. Widać zarazem szczególnie silną aktywność samorządu w związku z przejmowaniem przez tę formę aktywności społeczności lokalnych lub regionalnych odpowiedzialności za sprawy gospodarcze, co uwzględniają ustawo-dawstwa krajowe. Zwłaszcza skutki tej aktywności, kiedy sięgają zasad wykonywania przedsiębiorczości na rynku europejskim, inspirują do ujmowania aktywności samorządu terytorialnego w rygory regulacji prawnych. W istocie celem tej interwencji jest nie tylko zapewnienie poszanowania zasad, które przesądzają o pozycji przedsiębiorcy wobec

52 Wyrok ETS w sprawie C-573/07 Sea Srl przeciwko Comune di Ponte Nossa, Zb. Orz. 2009, s. I-8127, teza 90; Wyrok ETS w sprawie C-410/04 Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori (ANAV) przeciwko Comune di Bari i AMTAB Servizio SpA, Zb. Orz. 2006, s. I-3303, teza 24.

53 M. Szydło, Udzielanie..., s. 54.

Leon Kieres

36

władz publicznych w sytuacjach wyróżnionych przez aspekty transgra-niczne aktywności przedsiębiorców (niedyskryminacja, równe trak-towanie, przejrzystość). Prawo europejskie rejestruje aktywność jed-nostek samorządu terytorialnego w sferze stosunków gospodarczych przede wszystkim w związku z przejmowaniem przez nie odpowie-dzialności, której zakres i treść wyznaczają ustawodawstwa krajowe. Regulacje te oraz ich stosowanie stwarzają bowiem także takie sytuacje w relacjach samorządu terytorialnego z przedsiębiorcami, które nie są akceptowane na tle zasad ogólnych czy rozwiązań szczegółowych dotyczących przedsiębiorczości.

Prof. dr hab. Leon Kieres – kierownik Zakładu Publicznego Prawa Gospodarczego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego; sędzia Trybunału Konstytucyjnego.

Bibliografia

Grosse T.G., Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej – ocena dotychczasowych efektów i  dalszy rozwój z  polskiej perspektywy, ST 2012, nr 4

Hartung W., Zamówienia publiczne a „podmiot wewnętrzny”, ST 2008, nr 5Horubski K., Wykonywanie zadań własnych przez jednostki samorządu

terytorialnego a stosowanie przepisów o udzielaniu zamówień publicz-nych w  orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ST 2006, nr 10

Kokocińska K., Polityka regionalna w Polsce i w Unii Europejskiej, Poznań 2009Kokott J., Opinia Rzecznika Generalnego przedstawiona w dniu 1 marca

2005 r. w sprawie C-458/03 Parking Brixen, Zb. Orz. 2005, s. I-8585Mik C., Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I,

Warszawa 2000Szydło M., Monopol gminny w  świetle reguł funkcjonowania wspólnego

rynku w Unii Europejskiej, ST 2008, nr 7–8Szydło M., Udzielanie zamówień publicznych przez instytucje zamawiające

na rzecz jednostek zależnych w świetle orzecznictwa Europejskiego Try-bunału Sprawiedliwości, FK 2006, nr 5

Więckowski K., Wymóg sprawowania kontroli analogicznej jako jedna z przesłanek udzielania „zamówień in house” (w:) Nowe problemy ba-dawcze w teorii publicznego prawa gospodarczego (z uwzględnieniem samorządu terytorialnego), red. L. Kieres, Wrocław 2010

37

Bogdan Cybulski

Od Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego do regionalnych izb obrachunkowych

Wprowadzenie

W roku 2008 minęło 200 lat od utworzenia na ziemiach polskich pierwszego organu kontroli nad finansami publicznymi w ramach ustroju spełniającego wymagania „nowoczesnej administracji”. Taki ustrój otrzymało Księstwo Warszawskie konstytucją z dnia 22 lipca 1807 r.

Niniejsze opracowanie dotyczyć będzie nie tyle ewolucji organów kontroli w Polsce i na ziemiach polskich, ile funkcjonowania organów nazwanych izbami obrachunkowymi. Oczywiście organy o tej nazwie różniły się prawie „we wszystkim” od dzisiejszych regionalnych izb obrachunkowych. Jednak występują elementy wiążące tradycję ze współczesnością: funkcja kontrolna, zakres przedmiotowy – finanse publiczne, a także status – organów państwowych. Interesująca była geneza utworzenia organów kontroli finansów publicznych, powody nadania im takiej nazwy i wreszcie powrotu pod koniec XX w., po długich latach, do nazwy mającej swoją bogatą tradycję.

Głównej Izbie Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego i Izbie Obrachunkowej Królestwa Polskiego (od 1832 r. Izba Najwyższa Ob-rachunkowa) poświęcone są prace A. Pułjanowskiego i R. Szawłow-skiego54. Poza pracami tych autorów informacje o obu instytucjach

54 A. Pułjanowski, Najwyższa Izba Obrachunkowa Królestwa Polskiego od 1808 do 1866 r. włącznie, Biblioteka Umiejętności Prawnych 1880, t. VII; R. Szawłowski, Najwyższe państwowe organy kontroli w Polsce w XIX w., Warszawa 1999.

Bogdan Cybulski

38

pojawiają się w opracowaniach poświęconych Księstwu Warszawskie-mu i Królestwu Polskiemu55.

Aż do 1764 r. skarbowość rozumiana jako system pobierania i gromadzenia podatków i opłat publicznych oraz reguły dystrybucji tych środków bazowały na konstrukcjach typowych dla monarchii feudalnych, i to w wariancie ukształtowanym w Polsce już w XVI w. Cechami ówczesnego systemu były:

– wąskie przedmiotowo władztwo publiczne (podatki, wojsko, po-lityka zagraniczna oraz w ograniczonym zakresie – podmiotowo i przedmiotowo – sądownictwo i bezpieczeństwo publiczne),

– wydzielony majątek królewski z odrębnym systemem zarządzania,– pozostawione w istocie swojemu losowi miasta wolne, a królewskie

i prywatne uzależnione były od swoich właścicieli,– olbrzymie połacie kraju zarządzane przez właścicieli feudalnych

samodzielnie kształtujących stosunki społeczne, wspieranych przez urzędników ziemskich mianowanych przez króla na pod-stawie propozycji sejmików,

– wreszcie duchowieństwo, dysponujące znacznym majątkiem, utrzymujące status podmiotu samodzielnie kształtującego swoje relacje wewnętrzne, a ewentualne obciążenia publiczne realizujące na podstawie szczególnych negocjacji z królem bądź sejmem.

W tej sytuacji administracja publiczna (królewska) była słabo roz-budowana, zarówno gdy chodziło o organy centralne, sprowadzające się do podskarbiego, kanclerza, hetmana i marszałka (odpowiednio na Litwie podskarbiego litewskiego i hetmana polnego), jak i urzędników w terenie (wojewodów, kasztelanów, starostów i wielu innych, ale prze-ważnie tylko tytularnych). Szczególnym osłabieniem tej administracji było zdominowanie jej przez stan szlachecki wymuszający na królu mianowanie osób przez ten stan wskazanych (na sejmikach elekcyj-nych, gdy chodziło o tak zwane urzędy ziemskie, a przez magnaterię do stanowisk wyższych).

55 Niestety nie zachowały się w archiwach akta tych Izb. Odtwarzanie ich dokonań jest w tej sytuacji bardzo utrudnione. W opracowaniach szczegółowych znajdują się tylko – nieliczne zresztą – informacje uzupełniające bardzo ogólny obraz ich działalno-ści. Nawet status prawny Izb jest trudny do ustalenia wobec praktyki stosowanej przez władze Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego publikowania w Dzienniku Praw tylko części aktów normatywnych.

Od Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego...

39

W XVI w., wraz z rosnącą rolą szlachty i reprezentującego jej in-teresy sejmu, następowało osłabianie pozycji króla, w tym w sprawach skarbowych. W 1504 r. zmuszono króla do wyodrębnienia wydatków dworu w stosunku do pozostałych wydatków publicznych (odpowie-dzialny za wydatki królewskie był podskarbi nadworny, a za publiczne podskarbi koronny). Ostateczne wyodrębnienie obu skarbów: publicz-nego i królewskiego nastąpiło w 1590 r.56 Już rok później Sejm powołał stałą komisję skarbową z siedzibą w Radomiu, do której obowiązków należała m.in. kontrola dochodów i wydatków skarbu publicznego oraz rozstrzyganie sporów między podatnikami a poborcami podat-kowymi i podskarbim. W ciągu XVII w. znaczenie komisji skarbowej wzrastało (nazywana była najczęściej Trybunałem Skarbowym); od 1667 r. komisarzy, czyli członków komisji skarbowej wybierały sejmiki relacyjne (do tego roku król mianował część składu komisji), a król pogodził się z tym, że komisja rozpatrywała także skargi dotyczące przychodów i rozchodów skarbu królewskiego57. Mimo przejęcia przez Sejm kontroli nad skarbem publicznym, a od połowy XVII w. także królewskim, system skarbowy stawał się coraz bardziej niewydolny, gdy chodzi o stronę dochodową, a działalność Trybunału Skarbowego sprowadzała się do rozstrzygania skarg podatników, a nie do kontroli skarbu publicznego w celu jego ochrony. Trybunał nie był też słuchany przez Sejm w sprawach fundamentalnych dla państwa, czyli w spra-wie wprowadzania rozwiązań prawnych zabezpieczających efektywne pobieranie podatków i właściwe wykorzystywanie (wydatkowanie) pieniędzy publicznych. Mimo tych słabości Trybunał Skarbowy (ko-misja skarbowa) w Radomiu był pierwszym organem kontroli docho-dów i wydatków publicznych w Rzeczypospolitej działającym stale. Skupił się na czynnościach typowo sądowych (rozstrzygając spory), nie kontrolując jednak działań podskarbich i innych organów pobiera-jących podatki (i opłaty) lub wydatkujących środki publiczne, o ile nie wpłynęły skargi od podatników lub uprawnionych do otrzymywania środków publicznych.

Reformy ustrojowe zapoczątkowano w Polsce w latach 1764–1768. Były niezbędne, bowiem począwszy od II połowy XVII w. Francja,

56 Ustalono wówczas precyzyjnie, jakie dochody mają zasilać skarb publiczny, a jakie skarb królewski; por. Z. Kaczmarczyk (w:) Historia państwa i prawa Polski, red. J. Bardach, M. Senkowska-Gluck, t. II, Warszawa 1971, s. 143 i 144.

57 W latach 1658–1717 powoływano także komisje skarbowe w województwach – ibidem, s. 260.

Bogdan Cybulski

40

a następnie Prusy, Austria i  inne państwa Europy kontynentalnej wprowadzały głębokie reformy administracyjne zmierzające do usprawnienia zarządzania państwem. Odbywało się to jednak w pań-stwach z silną władzą królewską, zdolną do pokonania oporu warstw uprzywilejowanych. Przyjmowane rozwiązania były nakierowane na skuteczne rządzenie i połączone z likwidacją dotychczasowych, niewydolnych instytucji. Tworzony od nowa system organów (tzw. biurokratyczny), oparty o władzę królewską i jej podległy, odsuwał do-tychczasowy, wypracowany przez wieki typowy dla feudalizmu system instytucji stanowych i stanowisk uzależnionych od pozycji społecznej („urodzenia”). W Polsce z tych rozwiązań król mógł korzystać w bar-dzo ograniczonym zakresie, szukając wsparcia wśród najświatlejszych przedstawicieli magnaterii i w niestety niezbyt licznych kręgach myślą-cych nowocześnie reprezentantów szlachty, duchowieństwa i bogatego mieszczaństwa.

Przełom w skarbowości nastąpił dopiero w 1775  r. Sejm zre-formował system podatkowy, wprowadzając stałe podatki i opłaty (m.in. opłatę stemplową od akt sądowych i administracyjnych – od 1776 r.) oraz stałe pensje dla urzędników administracji centralnej i skarbowej. Powołana w tym roku Rada Nieustająca (organ 36-osobo-wy plus król) dzieliła się na pięć departamentów, w tym skarbowy. Był to pierwszy rząd, czyli naczelny organ administracji publicznej, stale działający, wsparty o zbudowaną według zasad policystów konstrukcję biurokratyczną. Departament skarbowy Rady Nieustającej przyczynił się do znaczącej poprawy organizacji służb odpowiedzialnych za pobór podatków i opłat publicznych, stał na straży wydatków, w tym uchwa-lonego po raz pierwszy w Polsce (w 1775 r.) pełnego budżetu państwa58.

Potwierdzeniem tych zamiarów, to znaczy przebudowy ustrojowej Rzeczypospolitej, były dokonania Sejmu Czteroletniego (1788–1792), reformy sejmu grodzieńskiego z 1793 r., a także decyzje władz powsta-nia kościuszkowskiego z 1794 r. Zarówno deklarowane przez Sejm reformy (niestety ze względu na okoliczności niewdrożone w życie, lub wdrażane, ale tylko w krótkim czasie), jak i system władz powstania kościuszkowskiego w znacznym stopniu przybliżały Polaków do no-woczesnych rozwiązań ustrojowych, w tym administracyjnych.

Jeżeli pominiemy kilkuletnie rządy pruskie na ziemiach powsta-łego w końcu 1806 r. Księstwa Warszawskiego i rządy austriackie na

58 Ibidem, s. 506 i n.

Od Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego...

41

ziemiach włączonych do Księstwa w wyniku wojny z Austrią w 1809 r., to Polacy dopiero z chwilą uchwalenia konstytucji Księstwa i urucho-mienia organów centralnych i lokalnych znaleźli się w obrębie najno-wocześniejszych (wówczas) rozwiązań administracyjnych. Dotyczyło to także finansów publicznych i kontroli nad nimi.

Wprowadzenie nowoczesnych rozwiązań ustrojowych na ziemiach polskich zawdzięczamy Francji napoleońskiej. O ile wpływy politycz-ne Napoleona były krótkotrwałe (lata 1806–1813), to wprowadzone na terytorium Księstwa Warszawskiego nowe rozwiązania ustrojowe przetrwały w znacznym stopniu w Królestwie Polskim, a wprowadzo-ne (w istocie narzucone) regulacje w prawie cywilnym, handlowym, w procedurach sądowych i organizacji sądów przetrwały w istotnym zakresie aż do II Rzeczypospolitej.

Przejmowanie, czyli recepcja rozwiązań prawnych jednego kraju przez inne kraje jest zjawiskiem znanym od wieków i odbywa się jako efekt świadomej, w pełni samodzielnej, decyzji właściwych organów państwa, albo – jak w przypadku Księstwa Warszawskiego – jako dyk-tat zewnętrznego, dominującego ośrodka politycznego. Najczęściej przejmowane rozwiązania prawne są włączane do porządku prawnego z dokonywaniem niezbędnych korekt polegających na opuszczaniu lub dodawaniu przepisów dostosowujących recypowane rozwiązania prawne do miejscowych warunków lub potrzeb, ale też z uwagi na konieczność utrzymania spójności systemu prawnego, w tym np. ładu konstytucyjnego.

Główna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego

Utworzenie Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszaw-skiego (dalej GIO) stanowi dobry przykład wymuszonej sytuacją polityczną recepcji rozwiązań innego kraju, ale przecież nie „ślepej”. Powołana do życia dekretem królewskim59 z dnia 24 grudnia 1808 r. nawiązywać miała do Cour des Comptes utworzonej we Francji

59 Zgodnie z art. 5 konstytucji Księstwa Warszawskiego z dnia 22 lipca 1807 r. „Korona książęca warszawska jest dziedziczną w osobie króla saskiego, jego potomków, dziedziców i następców”. Zarówno w konstytucji, jak też w całym prawodawstwie Księstwa Warszawskiego konsekwentnie używano tytulatury „król” w odniesieniu do władcy Księstwa Warszawskiego (Dziennik Praw Księstwa Warszawskiego, t. I, poz. 1).

Bogdan Cybulski

42

w 1807 roku60. Różniła się jednak od swojego francuskiego pierwowzo-ru znacząco. GIO powołana została „dla prowadzenia i utrzymywania jak największego porządku w rachunkach”, natomiast francuska Cour des Comptes była wprawdzie także odpowiedzialna za utrzymywanie porządku w finansach publicznych, ale swoje ustalenia kontrolne koń-czyła typowym postępowaniem sądowym (tak też była i jest postrze-gana we Francji – jako trybunał finansowy). Wobec tego, że w polskiej literaturze przedmiotu przyjęło się, że GIO była odpowiednikiem Cour des Comptes, podkreślano różnice między uprawnieniami obu in-stytucji i wskazywano na ograniczenie GIO tylko do funkcji organu kontroli następczej, pozbawionego uprawnień sądowych61. Wydaje się, że w relacji Cour des Comptes – GIO elementów recepcji należy poszu-kiwać nie w szczegółowych rozwiązaniach prawnych obu instytucji, ale w uznaniu Cour des Comptes za właściwy model organu kontroli, który jest niezbędny w państwie. Było to konsekwencją realizowania kilku fundamentalnych zasad przy tworzeniu Księstwa Warszawskie-go (w istocie z nakazu Napoleona):

1) nowa formacja państwowa (a wiele takich utworzył Napoleon) ma opierać się na przyjętych od lat we Francji zasadach biurokratycz-nych i stworzonym w niej modelu ustrojowym,

2) rezygnacji, systemowo, z zastanych rozwiązań pruskich62, a od 1809 r. także austriackich (na obszarach włączonych do Księstwa po zwycięskiej wojnie) oraz nieprzywracania prawa polskiego.

W tym sensie powołana dekretem królewskim GIO nawiązywała do rozwiązań francuskich, bowiem centralny organ kontroli nad fi-nansami publicznymi był niezbędnym uzupełnieniem struktury orga-nów państwowych. W swoich rozwiązaniach wewnętrznych, „zawie-szeniu” ustrojowym i kompetencjach GIO różniła się zasadniczo od Cour des Comptes (już sama nazwa organu francuskiego wskazywała na jego główną cechę, że jest to organ sądowy). Najtrwalszym „zapo-życzeniem” z francuskiej instytucji okazała się następująca zasada: organ kontroli finansów publicznych bada rozliczenia (rachunki i księ-

60 N. Gajl, Cour des Comptes, Izba Obrachunkowa i Izby Regionalne we Francji, ST 1992, nr 4, s. 50 i n.

61 Por. Najwyższa Izba Kontroli. Tradycja i współczesność, oprac. D. Bolikowska, W. Robaczyński, Warszawa 2009, s. 16.

62 Por. J. Kosim, Okupacja pruska i konspiracje rewolucyjne w Warszawie 1796–1806, Wrocław 1976, s. 101 i n.

Od Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego...

43

gi kasowe) po zamknięciu roku budżetowego (rzadziej kwartalnie) w swojej siedzibie (miały być one mu dostarczane przez zobowiązane organy), a w szczególnych tylko przypadkach organ kontroli kiero-wał na miejsce ich wytworzenia swojego przedstawiciela. Zasada ta była respektowana aż do likwidacji Izby Najwyższej Obrachunkowej Królestwa Polskiego, czyli do końca 1866 r. Zasadzie tej Francja jest zresztą wierna do dziś (tak działa obecnie każda Chambre Régiona-le des Comptes). Natomiast regionalne izby obrachunkowe w Polsce całkowicie odeszły od tego modelu kontrolnego.

O samodzielności w tworzeniu Głównej Izby Obrachunkowej świadczy proces powstawania dekretu królewskiego. Pierwszą wer-sję projektu „względem ustanowienia kontroli generalnej do rewizji rachunków kas wszelkich publicznych w Księstwie Warszawskim” przedstawił Minister Skarbu na posiedzeniu Rady Stanu dnia 21 mar-ca 1808 r.63 Na posiedzeniu w dniu 25 kwietnia 1808 r. Rada Stanu wysłuchała sprawozdania Antoniego Wyczechowskiego i dokonała w projekcie zmian. Organ kontroli miał otrzymać nazwę Izby Głów-nej Obrachunkowej i, po dokonaniu czynności redakcyjnych, Rada Stanu przesłała królowi projekt dekretu o utworzeniu Izby. Zgodnie z nim Izba miała podlegać prezesowi Rady Stanu, składać się z dyrek-tora i dwóch członków mianowanych przez króla, a jej zadania miały sprowadzać się do „wprowadzenia i utrzymania jak największego po-rządku w rachunkach”64. Król dekretem z dnia 14 maja 1808 r. zobo-wiązał Radę Stanu do dokonania w tym projekcie zmian. I tak nakazał zmianę zwierzchnictwa nad GIO z prezesa Rady Stanu na Radę Sta-nu, wyraził wątpliwość, czy proponowana ilość członków Izby będzie wystarczająca, nakazał przekazywanie Izbie etatów, czyli budżetów przez ministrów, o wewnętrznej organizacji i zasadach jej działania miał decydować król (projekt miała przygotować Izba, a Rada Stanu miała go zaopiniować), wreszcie zwrócono uwagę, że Izbie mają być przedkładane „wszelkie rachunki roczne kas generalnych departamen-towych, wojskowych i wszystkich ogólnie części administracji docho-

63 Projekt powstał na polecenie Rady Stanu i został przekazany referendarzom Rady Stanu Karolowi Woydzie i Antoniemu Wyczechowskiemu do przeanalizowania i zreferowania – Protokoły Rady Stanu Księstwa Warszawskiego, t. I, cz. 1, Toruń 1962, s. 205–207.

64 Przewidziano nawet konkretny budżet („etat”) dla Izby w wysokości 67 000 zł – ibidem, s. 263 i n.

Bogdan Cybulski

44

dów i wydatków krajowych”65. Co ciekawe, dekret królewski przesyłał minister sekretarz stanu (rezydujący przy królu), który w liście do pre-zesa Rady Stanu informuje, że król oczekuje dokładniejszego projektu ustanowienia Izby i załączył kopię francuskiej ustawy „względem Izby Obrachunkowej” i przetłumaczone na język polski fragmenty, „jeżeli Radzie zdawać się będą do użycia”66.

Rada Stanu dyskutowała nad projektem dekretu na swoich posiedze-niach (sesjach) w dniach 29 maja i 8 czerwca (referendarz, p. Karol Woy-da, przedłożył Radzie Stanu nową wersję projektu, uwzględniającą zale-cenia króla z dnia 14 maja), a na posiedzeniach w dniach 17 i 18 czerwca 1808 r. Rada Stanu przyjęła projekt dekretu o ustanowieniu Głównej Izby Obrachunkowej. Projekt składał się z 63 artykułów i przewidywał m.in. zwiększoną (w stosunku do wersji wcześniejszych) obsadę perso-nalną (prezes, 4 konsyliarzy, 4 asesorów, 2 sekretarzy, 5 rachmistrzów i 4 kancelistów), przewidziano też wyższy budżet (103 000 zł)67.

W lipcu 1808 r. król nakazuje Radzie Stanu podanie, w podwójnej liczbie, kandydatów na prezesa GIO oraz członków Izby (konsyliarzy). Oznacza to, że zaakceptował skład Izby. Rada Stanu na posiedzeniach w dniach 22 lipca i 16 sierpnia tego roku zajmuje się tą sprawą, wcześ-niej uzgadniając kandydatury z ministrami68.

Zadania i uprawnienia GIO zostały ostatecznie precyzyjnie unor-mowane w dekrecie królewskim:

1) należało do niej doprowadzenie do „największego porządku w ra-chunkach” przez kontrolę wszystkich rachunków rocznych kas publicznych (art. 2);

2) mogła karać pieniężnie urzędników, którzy nie udzielali Izbie w terminie wyjaśnień (art. 31). Nie prowadzono jednak w tej spra-

65 Ustawodawstwo Księstwa Warszawskiego. Akty normatywne władzy najwyższej, t. I, Warszawa 1964, s. 104. Szerzej o tworzeniu GIO zob. R. Szawłowski, Szefowie naj-wyższego organu kontroli w Polsce w XIX wieku. Lata 1808/9–1866, Kontrola Państwowa 2009, nr 1/II, s. 6 i n. Tam też sylwetki prezesów GIO.

66 Ustawodawstwo Księstwa Warszawskiego..., s. 298 i n.67 Ibidem, s. 336–339.68 Rada Stanu przesłała królowi kandydatury w dwóch turach – pierwszą listę dnia

23 lipca, drugą, z czterema nazwiskami, po 16 sierpnia. Na drugiej liście kandydatem na prezesa był Tomasz Adam Ostrowski, podskarbi koronny w okresie Sejmu Cztero-letniego – Protokoły Rady Stanu Księstwa Warszawskiego, t. I, cz. 2, Toruń 1962, s. 26 i 64. Ostatecznie król mianował prezesem GIO Franciszka Ksawerego Zboińskiego – zob. R. Szawłowski, Szefowie..., s. 9–16. Tam też nazwiska konsyliarzy etatowych i powołanych na wniosek Rad Departamentowych.

Od Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego...

45

wie postępowań typowych dla sądów. Izba na posiedzeniu nakła-dała karę w wysokości 50 zł; dekret nie przewidywał odwołań od tych decyzji;

3) „O dostrzeżonym przy którym rachunku deficyt, lub fałszu, lub innym jakiem zdzierstwie i zmarnowaniu grosza publicznego” Izba powiadamiała właściwego ministra i – równolegle – przesy-łała w tej sprawie raport królowi (art. 32);

4) GIO miała prawo opiniować projekt Rady Stanu w sprawie pro-wadzenia rachunków publicznych (przygotowany przez Ministra Przychodów i Skarbu), wskazując na jego wady (art. 42);

5) specjalne uprawnienia Izby dotyczyły budżetu Księstwa. Ministro-wie zobowiązani byli do przesyłania GIO – corocznie do 1 wrześ-nia „etatów rocznych przychodów i rozchodów” (art. 44). Chodziło o zestawienie dochodów i wydatków ministerstwa wykonanych w roku ubiegłym, a Izba kontrolowała te zestawienia pod wzglę-dem rachunkowym i formalnym. Izba miała obowiązek informo-wania Rady Stanu o niewłaściwym wykonaniu dochodów; także wówczas gdy zdaniem Izby mogły być one wyższe. Rada Stanu była informowana także o niewłaściwym wydatkowaniu pieniędzy lub przekroczeniu wydatków (limitów) zapisanych w „etacie”, czyli budżecie ministerstwa.

Obserwując działalność GIO, król dekretami i postanowieniami interweniował, starając się wzmocnić skuteczność jej działań. Dekre-tem z dnia 10 kwietnia 1809 r. upoważnił GIO do stosowania spe-cjalnej procedury w odniesieniu do rachunków, których odpowiednie organy (urzędnicy skarbowi odpowiedzialni za nadzór nad kasami publicznymi i kasjerzy) nie były w stanie uzasadnić („usprawiedli-wić”). Wobec tego, że nadal zaległości z lat ubiegłych nie były skutecz-nie likwidowane, król dekretem z dnia 5 kwietnia 1811 r. zamierzał ostatecznie rozwiązać problem niezamkniętych rachunków. Chodziło o rachunki powstałe za rządów pruskich, wytworzone w okresie fran-cuskiej administracji wojskowej, a także o rachunki sprzed 1 czerw-ca 1808 r., czyli wytworzone przed pierwszym rokiem budżetowym Księstwa. GIO miała obowiązek, możliwie bezzwłocznie, sporządzić zestawienia takich rachunków i przedłożyć królowi za pośrednictwem Rady Stanu. Dodatkowo Izba została upoważniona do sporządzenia zestawienia rachunków wytworzonych w pierwszym roku budżeto-wym (czyli do 1 czerwca 1809 r.), których pełne „usprawiedliwienie”

Bogdan Cybulski

46

uznała za niemożliwe i dokonywała, w istocie samodzielnie, ich lega-lizacji. Powyższe dwa dekrety miały na celu szybkie uporządkowanie skarbowości Księstwa, bowiem przewlekłość procedur kontrolnych (w tym wynikających z obowiązków GIO) wobec zaległych rozliczeń publicznych utrudniała bieżące działania władz publicznych w Księ-stwie. Jednocześnie dekrety podkreślały pozycję GIO i zaufanie do tej instytucji, upoważniając ją do samodzielnego dokonywania zamknięć finansowych z lat poprzednich69.

Mimo tych uproszczeń w procedurach kontrolnych GIO nadal nie mogła sobie poradzić z zaległościami i wykonywać swoich obowiąz-ków wobec napływających na bieżąco rachunków. W tej sytuacji król 19 czerwca 1811 r. wydał postanowienie, w którym zwiększył etatyzację Izby, uzasadniając to włączeniem czterech nowych departamentów, no-wymi obowiązkami i koniecznością uporania się z zaległościami. Nowa etatyzacja obejmowała: prezesa, 4 konsyliarzy, 3 sekretarzy, 12 rachmi-strzów, 6 kancelistów i 2 posługaczy. Król określił także roczne płace zatrudnionych w Izbie (łącznie na 147 900 zł). Dodatkowo na rok budże-towy 1811/1812 przeznaczył 36 000 zł na zatrudnienie 8 dodatkowych rachmistrzów. W postanowieniu tym król upoważnił GIO do nakłada-nia kar w podwójnej wysokości w stosunku do kasjerów i ich przełożo-nych ukaranych już uprzednio. Natomiast osoba ukarana po raz trzeci miała mieć wstrzymywane pobory, aż do czasu „usprawiedliwienia się” przed Izbą70. Zapis dotyczący karania „recydywistów” pojawił się w postanowieniu królewskim jako uzupełnienie wydanego dwa miesiące wcześniej dekretu królewskiego (z dnia 6 kwietnia 1811 r.) poświęconego właśnie zwiększeniu dyscypliny przy ściąganiu kar nałożonych przez GIO. W dekrecie tym stworzono następującą konstrukcję: karę nałożoną na kasjera lub jego przełożonego wpłacić miał urząd, któremu ukarany podlegał. Urząd ten miał natomiast tylko 3 dni (!) na ściągnięcie wpła-conej kwoty od ukaranego. Za udowodnioną zwłokę kierownik urzędu musiał wpłacić podwójną wysokość kwoty wypłaconej przez urząd. GIO miała obowiązek informowania właściwych ministrów i następnie króla o nierozliczonych karach przez nią nałożonych71.

Realizując te uprawnienia, GIO w znaczący sposób przyczyniła się do uporządkowania finansów publicznych Księstwa. Zaznaczyć

69 Dziennik Praw Księstwa Warszawskiego, t. III, s. 229–233.70 Protokoły Rady Stanu..., t. I, cz. 2, s. 343–346.71 Ibidem, s. 233–236.