Warszawa 2011

SĄDOWA OCHRONA SAMODZIELNOŚCI JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Joanna Jagoda

Społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania

uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.

(art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego)

7

Spis treści

Spis treści

Wykaz skrótów / 13

Wprowadzenie / 21

Rozdział ISamodzielność jednostki samorządu terytorialnego jako przedmiot ochrony sądowej / 27

1. Samodzielność jako istota samorządu terytorialnego / 271.1. Pojęcie samorządu terytorialnego / 281.2. Samorząd a autonomia / 371.3. Pojęcie samodzielności samorządu terytorialnego / 401.4. Samodzielność a subsydiarność i decentralizacja / 471.5. Samodzielność jako prawo podmiotowe / 50

2. Prawne przesłanki samodzielności samorządu terytorialnego / 562.1. Podmiotowość prawna jednostek samorządu

terytorialnego / 572.2. Mienie samorządowe / 612.3. Wykonywanie zadań publicznych / 642.4. Nadzór nad samorządem terytorialnym / 66

3. Zakres samodzielności samorządu terytorialnego i jej ograniczenia / 683.1. Samodzielność administracyjna

(zadaniowo ‑kompetencyjna) / 693.2. Samodzielność ustrojowa / 733.3. Samodzielność majątkowa / 763.4. Samodzielność finansowa / 78

8

Spis treści

Rozdział IISystem instytucji ochrony prawnej samorządu terytorialnego / 82

1. Ochrona prawna samodzielności jako prawa podmiotowego / 821.1. Pojęcie i istota ochrony prawnej / 821.2. Rodzaje ochrony prawnej / 841.3. Podmiot ochrony prawnej samorządu

terytorialnego / 862. Prawne podstawy sądowej ochrony samodzielności

samorządu terytorialnego / 902.1. Ochrona sądowa wspólnot samorządowych w świetle

prawa międzynarodowego / 902.2. Gwarancja samorządu w prawie Unii Europejskiej / 982.3. Ochrona prawna samorządu w wybranych państwach

europejskich / 1072.4. Ochrona sądowa jednostek samorządu terytorialnego

w prawie polskim / 1213. Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu

terytorialnego a prawo do sądu / 1274. Organy ochrony prawnej samorządu terytorialnego

w Polsce / 1334.1. Sądy administracyjne / 1334.2. Sądy powszechne / 1404.3. Trybunał Konstytucyjny / 144

Rozdział IIISądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego udzielana przez sąd administracyjny / 153

1. Właściwość sądu administracyjnego / 1532. Zdolność sądowa i procesowa jednostek samorządu

terytorialnego / 1613. Sądowa kontrola aktów nadzoru / 165

3.1. Zakres podmiotowy skargi / 1663.2. Zakres przedmiotowy skargi / 1693.3. Legitymacja procesowa do wniesienia skargi / 1793.4. Skutki zaskarżenia / 1873.5. Prawomocność a wykonalność rozstrzygnięcia

nadzorczego / 189

9

Spis treści

4. Skarga na decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej / 1934.1. Przedmiot zaskarżenia / 1944.2. Legitymacja skargowa / 200

4.2.1. Interes prawny jako podstawa legitymacji skargowej / 200

4.2.2. Ograniczenia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego / 202

4.3. Skutki zaskarżenia / 2155. Sądowa ochrona kompetencji jednostek samorządu

terytorialnego w dziedzinie orzecznictwa (rozstrzyganie sporów) / 2175.1. Spory kompetencyjne i spory o właściwość / 218

5.1.1. Pojęcie, przedmiot i rodzaje sporów / 2195.1.2. Geneza rozstrzygania sporów przez sądy

administracyjne / 2245.1.3. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu / 229

5.2. Spory między organami samorządu terytorialnego a sądami (powszechnymi) / 2315.2.1. Trybunał Kompetencyjny i Kolegium

Kompetencyjne / 2325.2.2. „Reguły kolizyjne” i perspektywy nowych

regulacji / 236

Rozdział IVSądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów prawa cywilnego (jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu przed sądem powszechnym) / 240

1. Właściwość sądu powszechnego / 2412. Jednostka samorządu terytorialnego jako strona (uczestnik)

postępowania cywilnego / 2442.1. Zdolność sądowa i procesowa jednostek samorządu

terytorialnego / 2442.2. Zdolność sądowa i procesowa jednostek pomocniczych

gminy / 2473. Reprezentacja jednostki samorządu terytorialnego

w postępowaniu cywilnym / 2513.1. Reprezentacja gminy / 252

10

Spis treści

3.2. Reprezentacja powiatu i województwa samorządowego / 263

3.3. Samorządowe jednostki organizacyjne (stationes municipii) przed sądem powszechnym / 266

4. Roszczenia cywilnoprawne jednostek samorządu terytorialnego / 2694.1. Ochrona praw majątkowych / 2694.2. Ochrona dóbr osobistych / 2774.3. Roszczenia odszkodowawcze / 2884.4. Postępowanie w sprawach gospodarczych / 3034.5. Sprawy z zakresu prawa spadkowego / 3064.6. Gmina jako interwenient uboczny / 309

5. Jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu karnym / 3115.1. Jednostka samorządu terytorialnego

jako pokrzywdzony / 3115.2. Jednostka samorządu terytorialnego jako powód cywilny

(w postępowaniu adhezyjnym) / 3155.3. Reprezentacja jednostki samorządu terytorialnego

w procesie karnym / 317

Rozdział VOchrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny / 321

1. Wniosek o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego / 3221.1. Legitymacja do wszczęcia postępowania

przed Trybunałem Konstytucyjnym / 3221.2. Przedmiotowy zakres kontroli aktu normatywnego / 3241.3. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym / 329

2. Skarga konstytucyjna / 3332.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako skarżący / 3352.2. Podstawa i zakres skargi konstytucyjnej / 351

3. Komunalna skarga konstytucyjna / 3583.1. Kommunale Verfassungsbeschwerde w Niemczech / 3583.2. Skarga komunalna w polskim systemie prawnym

– postulaty de lege ferenda / 366

Wnioski / 369

11

Spis treści

Bibliografia / 387

Summary / 425

Zusammenfassung / 429

Résumé / 435

13

Wykaz skrótów

Wykaz skrótów

Akty prawne

BVerfGG niemiecka ustawa o  Federalnym Trybunale Konstytucyjnym z dnia 11 sierpnia 1993 r. (Ge‑setz über das Bundesverfassungsgericht)

EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego, spo‑rządzona w  Strasburgu dnia 15 październi‑ka 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.)

EKSR Europejska Karta Samorządu Regionalnego, sporządzona w  Strasburgu dnia 5 czerwca 1997 r., nieratyfikowana przez Polskę

k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy‑wilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.)

Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr  78, poz.  483 z późn. zm.)

Konstytucja RFN Konstytucja Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r. z późn. zm. (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland)

k.p.a. ustawa z  dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po‑stępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)

14

Wykaz skrótów

k.p.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks po‑stępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.)

LGA brytyjska ustawa o  samorządzie lokalnym z dnia 26 października 1972 r. z późn. zm. (Lo‑cal Government Act)

o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)

p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po‑stępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

p.u.s.a. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustro‑ju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.)

p.w.s.t. ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wpro‑wadzające ustawę o  samorządzie terytorial‑nym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)

r.p.a. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu ad‑ministracyjnem (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341 z późn. zm.); nieobowiązujące

Traktat o funkcjonowaniu

Unii Europejskiej

Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47)

Traktat z Lizbony Traktat sporządzony w Lizbonie dnia 13 grud‑nia 2007 r., zmieniający Traktat o Unii Euro‑pejskiej i  Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569)

TUE Traktat o Unii Europejskiej, podpisany w Maa‑stricht w dniu 7 lutego 1992 r. (wersja skonso‑lidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 13)

TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisany w Rzymie w dniu 25 marca 1957 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 321E z 29.12.2006, s. 37)

15

Wykaz skrótów

u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

u.s.p. ustawa z  dnia 5 czerwca 1998 r. o  samorzą‑dzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

u.s.w. ustawa z  dnia 5 czerwca 1998 r. o  samorzą‑dzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)

ustawa o NSA z 1995 r.

ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Są‑dzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.); nieobowiązująca

ustawa o TK ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybuna‑le Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.)

ustawa o Tryb. Komp.

ustawa z dnia 25 listopada 1925 r. o Trybunale Kompetencyjnym (Dz. U. Nr 126, poz. 897); nieobowiązująca

ustawa warszawska

ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.)

VwGO niemiecka ustawa o  ustroju sądów admini‑stracyjnych i  postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 21 stycznia 1960 r. z późn. zm. (Verwaltungsgerichtsordnung)

Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne

AöR Archiv des öffentliches RechtATDP Administracja – Teoria Dydaktyka Praktyka

APSKM Administracja Publiczna. Studia krajowe i mię‑dzynarodowe

AUWr. Acta Universitatis WratislaviensisBGBl. Bundesgesetzblatt

Biul. TK Biuletyn Trybunału KonstytucyjnegoBV Bayerische Verwaltungsblätter

16

Wykaz skrótów

BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts – Urzędowy zbiór orzecznictwa niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego

CMLRev. Common Market Law ReviewCzPKiNP Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych

DÖV Die Öffentliche VerwaltungDVB Deutsches Verwaltungsblatt

Dz. U. Dziennik UstawDz. U. RP Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej

ECR European Court Reports – Zbiór orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości

EIRV Eildienst – Informationen für Rat und Verwal‑tung

ELR European Law ReviewEPS Europejski Przegląd Sądowy

FK Finanse KomunalneGSP Gdańskie Studia Prawnicze

GSP-Prz. Orz. Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecz‑nictwa

HKWP Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis

JuS Juristische SchulungJZ Juristenzeitung

KPPubl. Kwartalnik Prawa PublicznegoKSP Krakowskie Studia Prawnicze

Misc. iur. Miscellanea iuridicaM. Praw. Monitor Prawniczy

NJW Neue Juristische WochenschriftNP Nowe Prawo

NVwZ Neue Zeitschrift für VerwaltungsrechtNZS Nowe Zeszyty Samorządowe

ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra‑cyjnego

17

Wykaz skrótów

ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj‑nego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSA Orzecznictwo Sądów ApelacyjnychOSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSNCK Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Izby Karnej

OSNKW Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa

OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSNPG Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Wydawni‑ctwo Prokuratury Generalnej

OSP Orzecznictwo Sądów PolskichOSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbi‑

trażowychOwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK Orzecznictwo Trybunału KonstytucyjnegoOTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego;

zbiór urzędowy, Seria AOTK-B Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego;

zbiór urzędowy, Seria BPal. PalestraPiP Państwo i Prawo

PPEur. Przegląd Prawa EuropejskiegoPPH Przegląd Prawa HandlowegoPPP Przegląd Prawa Publicznego

Pr. Gosp. Prawo GospodarczeProk. i Pr.-wkł. Prokuratura i Prawo, wkładka

Prz. Leg. Przegląd LegislacyjnyPrz. Sejm. Przegląd Sejmowy

PS Przegląd SądowyRPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

Sam. Teryt. Samorząd TerytorialnySC Studia Cywilistyczne

18

Wykaz skrótów

SJLS Silesian Journal of Legal StudiesSt. Europ. Studia EuropejskieSt. Praw. Studia Prawnicze

St. Pr.-Ek. Studia Prawno ‑EkonomiczneTPP Transformacje Prawa Prywatnego

ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administra‑cyjnego

ZPUKSW Zeszyty Prawnicze Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego

Inne

CA Court of Appeal (sąd apelacyjny)Ch Law Reports, Chancery Division (zbiór orzecz‑

nictwa)ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości

EWCA Civ England and Wales Court of Appeal (Civil Di‑vision)

FTK niemiecki Federalny Trybunał KonstytucyjnyKB Law Reports, King’s Bench (zbiór orzecznictwa)

LGR Knight’s Local Government Reports (zbiór orzecznictwa)

NSA Naczelny Sąd AdministracyjnyQB Law Reports, Queen’s Bench (zbiór orzeczni‑

ctwa)RIO Regionalna Izba Obrachunkowa

Rdnr Randnummer (numer boczny)SKO samorządowe kolegium odwoławcze

SA Sąd ApelacyjnySN Sąd NajwyższySO Sąd OkręgowySPI Sąd Pierwszej Instancji (jeden z trzech organów

sądowych Trybunału Sprawiedliwości Unii Eu‑ropejskiej)

19

Wykaz skrótów

TK Trybunał KonstytucyjnyUE Unia Europejska

WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny

21

Wprowadzenie

Wprowadzenie

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta jest wyprowadzana z treści art. 16 ust. 2 oraz art. 165 Konstytu‑cji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), a ponadto z przepisów ustaw ustrojowych (art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o  samorządzie powiatowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. i art. 6 ustawy z dnia 5 czerw‑ca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). W myśl art. 165 Konstytucji RP, jed‑nostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną; przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe, a samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej. Wynika z tego, że warunkiem realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest ich osobowość (podmiotowość) prawna oraz gwa‑rancja ochrony sądowej.

Gdy chodzi o samą zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w teorii prawa administracyjnego eksponuje się jej wie‑lopłaszczyznowość. Wyróżnia się różne aspekty tej samodzielności, jak np. organizacyjny (ustrojowy), administracyjny, majątkowy, finanso‑wy, zadaniowy itp. Generalnie przyjmuje się, że istota samodzielno‑ści jednostki samorządu terytorialnego polega na tym, iż w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina (powiat, województwo) we własnym zakresie, bez dyktatu zewnętrznego i odgórnych pole‑ceń, decyduje o wszystkich sprawach lokalnych (regionalnych), prze‑znaczeniu mienia komunalnego, zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmo‑wanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji,

22

Wprowadzenie

a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Jednocześnie tak rozumiana samodzielność nie wyklucza instytucjo‑nalnego i społecznego nadzoru nad działaniami organów jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenie samodzielności jednostki sa‑morządu terytorialnego może nastąpić zarówno w płaszczyźnie prawa publicznego (administracyjnego), jak i prywatnego (cywilnego). Może też przybierać różne formy. Ich wspólnym mianownikiem jest próba ingerowania w działalność jednostki samorządu terytorialnego poza granicami wyznaczonymi przez ustawę lub wbrew określonym przez nią warunkom (np. nakładanie na jednostkę samorządu terytorialnego nowych zadań bez zapewnienia środków na ich realizację, uchylanie uchwał z innych względów niż ich niezgodność z prawem, naruszanie kompetencji organów tej jednostki, próby wymuszania narzuconych rozstrzygnięć). Ustawa nie precyzuje jednak ani zasad, ani środków sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która w takich przypadkach im przysługuje. Powstaje zatem pytanie, jak należy rozumieć ową wyrażoną zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawach samorządowych zasadę – czy tylko jako pewną deklara‑cję, figurę retoryczną, która nie może mieć bezpośredniego zastosowa‑nia bez istnienia przepisu konkretyzującego środki prawnej ochrony jednostki samorządu terytorialnego, czy jako autonomiczną podstawę prawną, na której jednostka samorządu terytorialnego może opierać skargi i powództwa do właściwych sądów? Problem właściwej inter‑pretacji zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego powinien być też rozpatrywany w kontekście obowią‑zywania w polskim porządku prawnym zasad określonych w Europej‑skiej Karcie Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), w której przewidziano prawną ochronę samorządu terytorialnego (legal protection of local self-government). Zgodnie z art. 11 EKSL „spo‑łeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej, w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowa‑nia zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym”. Konieczne jest zatem ustalenie, czy pol‑skie prawo wewnętrzne jest zgodne – w omawianej materii – z zasa‑dami wynikającymi z zobowiązań międzynarodowych.

Z dotychczasowych ustaleń doktryny wynika, że podstawowym instrumentem sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest możność wniesienia skargi do sądu administra‑

23

Wprowadzenie

cyjnego, a ponadto powództwo cywilne do sądu powszechnego oraz skarga konstytucyjna i wniosek o zbadanie konstytucyjności aktu nor‑matywnego do Trybunału Konstytucyjnego. W ramach ochrony spra‑wowanej przez sądy administracyjne wyróżnia się jej dwa zasadnicze obszary: ochronę wobec ingerencji nadzorczej oraz ochronę wykony‑wania kompetencji. W pierwszym zakresie szczególną rolę pełni art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przewidujący zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów nadzoru. Wątpliwości budzi natomiast samo pojęcie „akt nadzoru”, które w za‑leżności od ujęcia (szerszego lub węższego) ogranicza lub rozszerza zakres sądowoadministracyjnej ochrony jednostki samorządu teryto‑rialnego. Drugi zasadniczy obszar ochrony sądowej obejmuje ochronę kompetencji do orzekania w indywidualnych sprawach z zakresu ad‑ministracji publicznej (rozstrzyganie sporów o właściwość). Nietrudno dostrzec, że ochrony sądowej pozbawione są kompetencje w sprawach innych niż orzecznictwo administracyjne (m.in. prawo do konsultacji, realizacja zasady adekwatności, naruszenie kompetencji wspólnot lo‑kalnych w sprawach innych niż wydawanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, środki nadzoru podejmowane przez Sejm i Prezesa Rady Ministrów). Ponadto, w doktrynie i orzecznictwie wciąż toczy się spór o legitymację skargową jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadku, gdy organ tej jednostki wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.

O ile ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego realizowana przez sądy administracyjne jest dość szeroko opisywana w literaturze przedmiotu, o tyle na temat ochrony udzielanej przez sądownictwo powszechne wspomina się tylko sporadycznie. Wynika to, jak się wydaje, z dość jednostronnego ujmowania jednostek samo‑rządu terytorialnego jako podmiotów prawa publicznego. Tymczasem gminy (powiaty, województwa) są również osobami prawa cywilnego, które działają w formach niewładczych, i którym przysługują rosz‑czenia cywilnoprawne w przypadku naruszenia ich samodzielności w sferze dominium. Przykładem takich roszczeń mogą być roszczenia windykacyjne lub negatoryjne (w przypadku naruszenia prawa włas‑ności jednostki samorządu terytorialnego), roszczenie o zaprzestanie naruszeń dóbr osobistych (np. nazwy, herbu), roszczenie odszkodo‑wawcze (np. w związku z nieprzekazaniem w prawidłowej wysokości lub w ustawowo określonym terminie należnych dochodów publicz‑

24

Wprowadzenie

noprawnych). W praktyce pewne wątpliwości wiążą się ze sposobem reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu przed sądem cywilnym, zdolnością sądową komunalnych jednostek organizacyjnych, a także właściwością sądów.

Sądy administracyjne i sądy powszechne zabezpieczają samodziel‑ność jednostki samorządu terytorialnego na etapie stosowania prawa. Natomiast ochronę tej samodzielności poprzez czuwanie nad jakoś‑cią stanowienia prawa zapewnia Trybunał Konstytucyjny, do którego jednostka samorządu terytorialnego może wnieść wniosek o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego. Wprawdzie Trybunał na grun‑cie polskiego prawa nie jest sądem, ale jest organem władzy sądow‑niczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP) i dlatego może być uznany za podmiot realizujący zasadę sądowej ochrony wspólnot terytorialnych. W systemie obowiązującego prawa jednostka samorządu terytorialne‑go może więc skutecznie chronić swoją samodzielność w postępowa‑niu przed właściwym sądem administracyjnym, konstytucyjnym lub powszechnym. Podstawowymi środkami ochrony tej samodzielności są skarga sądowa, powództwo do sądu powszechnego albo wniosek (skarga) do Trybunału Konstytucyjnego. Problematyka ta wymaga jednak uporządkowania i rozważenia wielu zagadnień szczegółowych, które budzą kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie.

Zasadniczym celem niniejszej pracy jest przeprowadzenie analizy uprawnień przysługujących jednostce samorządu terytorialnego (gmi‑nie, powiatowi, województwu) w przypadku naruszenia jej samodziel‑ności w sferze zarówno dominium (kiedy jednostka ta występuje w roli podmiotu prawa cywilnego), jak i w sferze imperium (kiedy działa w charakterze podmiotu publicznego). Zagwarantowana w Konstytu‑cji RP oraz w ustawach samorządowych ustrojowych sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego budzi wątpliwo‑ści dotyczące zakresu tej ochrony oraz przede wszystkim właściwości sądu, który miałby tej ochrony udzielać. Celem opracowania jest zatem próba odpowiedzi na następujące pytania: 1) na czym polega konstytucyjna zasada sądowej ochrony samodziel‑

ności jednostek samorządu terytorialnego; 2) jakie są prawne podstawy tej ochrony (czy tylko przepis ogólny

zawarty w ustawie zasadniczej lub ustawie zwykłej, czy może ko‑nieczne dla udzielenia tej ochrony jest istnienie przepisu szcze‑gólnego, konkretyzującego środki ochrony prawnej przysługujące jednostce samorządu terytorialnego);

25

Wprowadzenie

3) jakie środki prawne służą jednostce samorządu terytorialnego, chcą‑cej skorzystać z gwarancji sądowej ochrony swej samodzielności;

4) jakie sądy są właściwe do orzekania w tego rodzaju sprawach; 5) kiedy i na jakich zasadach jednostce samorządu terytorialnego

przysługuje legitymacja procesowa do występowania w sprawach dotyczących ochrony jej samodzielności.

Praca stanowi próbę kompleksowego ujęcia i uporządkowania istotnych zagadnień dotyczących sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zastosowana w pracy metoda badawcza, oparta na całościowej i wszechstronnej ocenie stanu norma‑tywnego obowiązującego w zakresie omawianej tematyki, posłużyła do realizacji podstawowego celu, tj. wykazania, że obowiązujące w Polsce regulacje prawne nie są w pełni skuteczne i nie zawsze gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego ochronę prawną ich samodziel‑ności. Problemem jest także często nie tyle obowiązujące prawo, co sposób jego interpretowania i stosowania przez organy orzecznicze (co oczywiście także wynika na ogół z niedostatków legislacyjnych, braku precyzji regulacji normatywnych). Kolejnym celem jest ocena obowiązujących polskich regulacji prawnych i wysunięcie wynikają‑cych z tej oceny wniosków de lege ferenda. Stąd też nieodzowne bę‑dzie przedstawienie rozwiązań przyjętych w innych krajach (zwłasz‑cza w Niemczech, Anglii i Francji) oraz uogólnień sprecyzowanych zarówno w literaturze polskiej, jak i zagranicznej.

Tak sformułowane cele wyznaczyły zakres i układ pracy. Zasad‑niczym jej tematem jest – jak już wcześniej wskazano – problematyka prawnych środków ochrony samodzielności jednostek samorządu te‑rytorialnego. Jednak niemożliwe było – zdaniem autorki – podjęcie rozważań bez wstępnego, choćby skrótowego określenia pojęcia i istoty samorządu terytorialnego oraz zdefiniowania jego samodzielności, sta‑nowiącej przedmiot ochrony sądowej. Z tego też względu w rozdziale I zagadnienia te przedstawiono w ujęciu historycznym i prawnoporów‑nawczym. W rozdziale II scharakteryzowane zostały podstawy prawne i instytucjonalne sądowej ochrony samodzielności samorządu teryto‑rialnego. Przyjęto założenie, iż samodzielność ta stanowi rodzaj prawa podmiotowego, które podlega ochronie sądowej niezależnie od ochrony obiektywnego porządku prawnego. W rozdziale tym przedstawiono także regulacje obowiązujące w omawianym zakresie w prawie euro‑pejskim, międzynarodowym oraz wybranych systemach państw ob‑

26

Wprowadzenie

cych. Dokonano tu również krótkiej charakterystyki organów sądowej ochrony samodzielności samorządu w Polsce. Kolejne rodziały (III–V) dotyczą już szczegółowo określonych środków ochrony prawnej, któ‑re mogą być stosowane przez poszczególne sądy (organy orzecznicze). Przyjęto zatem podział na środki ochrony stosowane przez sądy admi‑nistracyjne (rozdział III), sądy powszechne (rozdział IV) oraz Trybunał Konstytucyjny (rozdział V). Istotne wydaje się w tym miejscu zastrze‑żenie, iż celem pracy nie było omówienie wielu szczegółowych kwestii proceduralnych związanych z funkcjonowaniem poszczególnych ro‑dzajów sądów, ale przedstawienie statusu jednostek samorządu teryto‑rialnego w danym postępowaniu sądowym jako pewnego specyficznego podmiotu prawa o podwójnym charakterze (prywatno‑publicznym). Dlatego skupiono się na kwestiach podstawowych z punktu widzenia sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, takich jak rodzaje środków ochrony przysługujących tym jednostkom, zasady ich wnoszenia do odpowiednich sądów, zdolność sądowa, legi‑tymacja procesowa czy zasady reprezentacji jednostki samorządu te‑rytorialnego jako uczestnika postępowania sądowego. Co do zasady, jednostka samorządu terytorialnego jest takim samym uczestnikiem postępowania sądowego jak każdy inny podmiot prawa (prywatnego bądź publicznego), dlatego uwzględniono tylko te zagadnienia, któ‑re w sposób szczególny dotyczą tych jednostek, pominąwszy kwestie ogólne odnoszące się w jednakowy sposób do wszystkich uczestników procesu. Problematyka ta jest bowiem szeroko opisywana w literaturze przedmiotu odpowiednich gałęzi prawa (procesu cywilnego, postępo‑wania sądowoadministracyjnego czy prawa konstytucyjnego).

Rozważania prowadzone w pracy mają głównie charakter teore‑tyczny, ale zadaniem badacza jest formułowanie wniosków służących doskonaleniu analizowanej instytucji prawnej. Dlatego nie ograniczo‑no się do korzystania jedynie z metody dogmatycznej, a posłużono się także metodą historyczną i porównawczą. Daje to bowiem możliwość uzyskania całościowego obrazu analizowanej instytucji prawnej oraz sformułowania propozycji zmian obowiązującego stanu prawnego. Metodyka badań została oparta na analizie prawno‑porównawczej, badaniach literaturowych, zwłaszcza w zakresie literatury niemieckiej (także anglosaskiej i francuskiej). Analizie poddano również orzeczni‑ctwo, które wskazuje sposoby praktycznego stosowania zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w Polsce.

27

Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego…

Rozdział I

Samodzielność jednostki samorządu

terytorialnego… jako przedmiot ochrony sądowej

1. Samodzielność jako istota samorządu terytorialnego

W nauce prawa konstytucyjnego i administracyjnego, w nauce o administracji, a ponadto m.in. w naukach politologicznych zgodnie przyjmuje się, że podstawową, „przyrodzoną” cechą gminy, decydującą o istocie jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu admini‑stracji publicznej, jest przysługująca jej samodzielność1. Współcześnie podkreśla się pierwszorzędne znaczenie prawnej regulacji samodziel‑ności przede wszystkim gminy, jak również pozostałych jednostek samorządu terytorialnego (powiatów i województw samorządowych)2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego identyfikuje się z konstytucyjną normą‑zasadą, oddziałującą na stanowienie i stoso‑wanie norm prawnych tworzących rozwinięcie i konkretyzację treści przepisów Konstytucji RP3. Uzasadnione wydaje się zatem poprzedze‑nie rozważań dotyczących prawnej ochrony samodzielności samo‑

1 T. Bąkowski, M. Brzeski, M. Laskowska, Samodzielność gminy w świetle kon-stytucji i ustawodawstwa zwykłego (w:) S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Sta‑nisławski, Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 17.

2 Por. np. A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagad-nienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002; I. Lipowicz, Samodzielność samorządu terytorialnego w świetle Konstytucji, Prz. Sejm. 2007, nr 4, s. 176 i n.; M. Kruszewska‑‑Gagoś, Podmiotowość publicznoprawna gminy, Lublin 2009.

3 M. Szewczyk, Konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego i jej granice (w:) E. Bojanowski (red.), Wybrane problemy funkcjonowania samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej po reformie, GSP 2002, t. VII, s. 105 i n.

28

Rozdział I. Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego…

rządu terytorialnego od zdefiniowania tego samorządu oraz pojęcia samodzielności samorządowej w kontekście innych zasad konstytucyj‑nych, takich jak decentralizacja i subsydiarność, jak również określenia przesłanek i zakresu tej samodzielności.

1.1. Pojęcie samorządu terytorialnego

„Najpiękniejsza jednomyślność i najgorsze nieporozumienie istnieją równocześnie w naszej literaturze odnośnie pojęcia samo‑rządu. Że samorząd jest możliwy, potrzebny i niezbędny, co do tego istnieje jedność, ale czym właściwie jest samorząd, na czym polega jego istota, odnośnie tego nie ma najmniejszej zgody”4. Twierdze‑nie to, mimo że sformułowane na początku ubiegłego wieku, po‑zostaje wciąż aktualne. Nad zdefiniowaniem pojęcia i określeniem istoty samorządu w nauce prawa administracyjnego zatrzymywano się od dawna. Kwestie te bowiem budziły wiele kontrowersji teo‑retycznych5. Próby zdefiniowania pojęcia „samorząd terytorialny” były podejmowane wielokrotnie i trwają nadal. Ożywiona dyskusja na temat samorządu, jego istoty, charakteru i form toczyła się już w okresie II Rzeczypospolitej. Ówcześni uczeni przenosili na pol‑ski grunt osiągnięcia zachodnioeuropejskiej nauki o samorządzie, a także sami twórczo rozwijali tę naukę, wnosząc nowe wartości poznawcze, które do dziś zachowały aktualność. W doktrynie okresu międzywojennego zasadniczą kwestią sporną było, czy samorząd stanowi odrębny od państwa podmiot prawny6. Powszechnie przyjął się wówczas pogląd, według którego podstawowe kryterium defi‑nicji samorządu terytorialnego powinno stanowić określenie jego stosunku do państwa. Wśród wielu opracowań tamtego okresu na plan pierwszy wysuwają się koncepcje reprezentowane przez T. Bigo,

4 H. Preuss, Handbuch der Politik, t. 1, Bern 1914, s. 199. Cytowane za: A. Bosia‑cki, Od naturalizmu do etatyzmu. Doktryny samorządu terytorialnego Drugiej Rzeczy-pospolitej 1918–1939, Warszawa 2006, s. 7. Cytat przytacza także: J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wilno 1934 (reprint Warszawa 1990), s. 6 oraz S. Paczyński, Techniczno-prawne momenty w organizacji związków komunalnych, Wil‑no 1933 (reprint Warszawa 1990), s. 7–8.

5 B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, s. 12.6 L. Rajca, Upodmiotowienie publicznoprawne (polityczne) i cywilnoprawne (go-

spodarcze) gminy a rozwój lokalny, PS 2001, nr 2, s. 99.

29

1. Samodzielność jako istota samorządu terytorialnego

J. Panejkę i H. Dembińskiego7. Opierając swoje teorie samorządu na analizie obowiązującego prawa oraz analizie struktury formal‑nej ówczesnej administracji, autorzy ci byli zgodni co do kwestii, iż samorząd stanowi formę administracji zdecentralizowanej, przeja‑wiającą się w sprawowaniu administracji państwowej (publicznej)8. J. Panejko twierdził, iż „samorząd terytorialny to po prostu oparta na przepisach ustawy, zdecentralizowana administracja państwo‑wa, wykonywana przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie administracji rządowej i samodzielne w granicach ustaw i ogólnego porządku prawnego”9. Z kolei T. Bigo uważał, że „samorząd tery‑torialny to nic innego jak decentralizacja administracji publicznej, której samodzielnymi podmiotami są powołane przez ustawę korpo‑racje publicznoprawne”10. Oparcie samorządu na zasadzie decentra‑lizacji nie rozwiązywało jednak kwestii stosunku pojęć samorządu i decentralizacji. Chodziło o odpowiedź na pytanie, czy zakresy tych pojęć pokrywają się wzajemnie, czy też któryś z nich jest szerszy11. Z tego punktu widzenia można wyjaśnić doktrynę samorządową II Rzeczypospolitej, w ramach której stworzono tzw. naturalistyczną i tzw. państwową teorię samorządu. Pierwsza ze wskazanych teorii zakładała – najogólniej – że samorząd terytorialny jest naturalną instytucją polityczną, należącą do kategorii zjawisk publicznych (społecznych), a nie tylko prawnych (samorząd jako czynnik nie‑zależny od państwa, gmina „starsza” od państwa)12. Dla naturali‑

7 T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warsza‑wa 1928 (reprint Warszawa 1990); tenże, Stanowisko związków publiczno-prawnych w polskim systemie administracyjnym, Lwów 1928; tenże, Z ustrojowych zagadnień sa-morządu, Lwów 1933; tenże, Nadzór nad samorządem miejskim. Wytyczne dla prawa administracyjnego w Konstytucji Polskiej r. 1935, Warszawa 1936; tenże, Samorząd tery-torialny w nowej konstytucji, Lwów 1936; tenże, Prawo administracyjne. Część ogólna, odbitka z Księgi pamiątkowej ku czci Leona Pinińskiego, Lwów 1936; J. Panejko, Geneza i podstawy…; tenże, Samorząd porównawczy, Kraków 1928; H. Dembiński, Osobowość publiczno-prawna samorządu w świetle metody dogmatycznej i socjologicznej, Wilno 1934.

8 T. Bigo, Związki publiczno-prawne…, s. 117 i n.; J. Panejko, Geneza i podstawy…, s. 131; H. Dembiński, Osobowość publiczno-prawna…, s. 58.

9 J. Panejko, Geneza i podstawy…, s. 97. 10 T. Bigo, Związki publiczno-prawne…, s. 56.11 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, s. 38; tenże, Nadzór…,

s. 13. 12 J. Lelewel pisał w tym kontekście o pojęciu „gminowładztwo”. Zob. J. Lelewel,

Polska, dzieje i rzeczy jej rozpatrywane, t. 7, Warszawa 1858, s. 252; tenże, Trzy konsty-tucje polskie 1791, 1807, 1815, Warszawa 1831. Przedruk m.in. J. Lelewel, Wybór pism politycznych, Warszawa 1954, s. 32. Cytowane za: A. Bosiacki, Od naturalizmu…, s. 90.