¿Se podrá descentralizar «a pedazos»?. Descentralización educativa. Cuadernos de gestión educativa

8/10/2019 Se podr descentralizar a pedazos?. Descentralizacin educativa. Cuadernos de gestin educativa

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SE PODR DESCENTRALIZARA PEDAZOS?DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA

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Introduccin

La descentralizacin es planteada, en la mayora de los casos, como una mo-dernizacin del Estado. Esta modernizacin tiene un significado difcil deprecisar, pues forma parte de un discurso que junto con otras palabras clavecomo institucionalizacin, transparencia y participacin nos predispone aver en determinado tipo de reformas la respuesta al conjunto de problemasque nos aquejan. Partiendo de una visin dualista casi maniquesta de larealidad, este apego a la modernidad traduce en la mayora de los casos unalucha contra el oscurantismo de la llamada dcada perdida de Amrica La-tina (denominacin dada a los aos ochenta por la CEPAL en 1992), en la quenuestros pases dejaron de pagar sus deudas y en consecuencia se quedaronrelegados.

Lo moderno se opone as a lo tradicional, a lo anacrnico, a lo arcaico,apelando en ltima instancia a nuestros afectos ya que, quin no quiere mo-dernizarse? De all la necesidad de nuevos paradigmas que nos permitan darel salto a la modernidad en este caso al futuro, en la medida en que la

modernidad es progreso y el progreso es bienestar. Cabe pues preguntarse: cules esta revolucin que no podemos dejar pasar si no queremos terminar siendolos relegados del desarrollo, an ms si entendemos que la descentralizacindebera permitirnos enfrentar los aspectos negativos de la globalizacin? Y, almismo tiempo, cmo no desconfiar de aquello cuya principal acreditacin estener moderno como epteto?

Recordemos que la descentralizacin y la participacin de los aos se-tenta tienen poco que ver con la descentralizacin y la participacin de los

noventa. Tanto como discurso y como prctica. Sucede lo que con la idea dereforma del Estado. Quin puede estar en desacuerdo con una modificacinque busca una mejora? La pregunta que sin embargo queda pendiente es qutipo de descentralizacin queremos, con qu fin, qu tipo de descentralizacinnecesitamos y qu tipo de descentralizacin podemos asumir. Existen distintosmodelos, enfoques y procedimientos para lograrlo.

En general, podramos afirmar que existen tantos modelos, enfoques yprocedimientos como situaciones nacionales especficas. No olvidemos que laprivatizacin es tambin una reforma descentralizadora.


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A lo largo de este documento encontraremos reflexiones iniciales res-pecto a la definicin de descentralizacin, su relacin con la gestin y algunasideas sobre la descentralizacin sectorial.

La finalidad es contribuir a la discusin sobre el tema, cuyo propsitofundamental debera ser aportar los elementos necesarios para una pertinentetoma de decisiones, que se traduzca en mejorar la calidad de la oferta delservicio educativo.

Las descentralizaciones sectoriales estn basadas en la suposicin deque redundarn en una mejora del servicio. Sin embargo, tal suposicin seconstruye sobre otra: la de los beneficios de la competencia en la oferta y la

participacin de la sociedad civil.

Para muchos, la descentralizacin sectorial sera un primer paso haciala descentralizacin integral. Una suerte de gua que con sus xitos nos moti-vara a emprender una reforma mucho ms ambiciosa. Pero, es esto cierto? Esposible lograr procesos de descentralizacin exitosos en algn sector sin que elEstado funcione de manera descentralizada?


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Qu es la descentralizacin?

Por el momento, podemos definirla (en general) como la transferencia de poder d e instancias jerrquicas sup eriores a las instancias inferiores . Concorda-mos con la definicin de Gonzales de Olarte (1994), quien la entiende comoun proceso poltico de transferencia de poder, de capacidades de decisin y derecursos del centro a la periferia. Sin embargo, este proceso no es automticoni inmediato y, definitivamente, es complicado. El dejar de lado la frrea tradi-cin centralista de nuestros pases, la presencia omnipotente del Estado, la in-cipiente participacin real y activa de la comunidad, y su consecuente actitudde espera frente a un poder paternalista, son algunos de los escollos que debe-mos enfrentar antes de optar por un modelo descentralizado del Estado.

En primer lugar, la solidez y estabilidad institucional del pas son la basefundamental para descentralizar. La madurez con la que se firmara el contratosocial entre el Estado y la sociedad civil debera ir ms all de las normas quelo avalen. Es fundamental disear e implementar eficientes canales de partici-pacin social. La descentralizacin es un medio para democratizar los Estadosy no un fin en s misma.

Estas instancias son variadas, lo que se presta a confusin: la descen-tralizacin se plantea tanto en trminos de la relacin entre el jefe y el/lossubalterno(s) en el seno de una organizacin, como en trminos de las relacio-nes entre el gobierno central y las instancias subnacionales.

En la medida en que estas instancias pueden ser nombradas o elegidas,pueden actuar en nombre del gobierno central o ser representativas, desde yase supone que las relaciones entre el gobierno central mejor dicho, con algunade sus instancias, ya que el gobierno central no constituye un bloque monol-tico y una instancia nombrada por l, como los prefectos, son muy distintasa las que se establecen entre el gobierno central y una asamblea representativade la poblacin de un determinado territorio. stas, a su vez, son muy diferen-tes de las que se establecen entre un ministerio y sus dependencias departa-mentales.

Cmo entender entonces la descentralizacin del Estado?

Para plantear el problema de la descentralizacin del Estado, partimossealando una tipologa de las funciones de ste o de los roles que le compete


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asumir; se determinan cules son las funciones que es preciso descentralizar ycules deben de preferencia permanecer a nivel central, utilizando para ellocriterios tcnicos. Sin embargo, quin determina cun tcnico es plantear elmantenimiento del equilibrio fiscal como una de las funciones del Estado?Lo que entendemos por Estado condiciona, a su vez, la orientacin de nuestrasreformas descentralizadoras; y los criterios tcnicos slo son legtimos en lamedida en que se derivan de un corpus terico consistente y manifiesto.

Podemos sin embargo sealar la redistribucin del ingreso, la provisinde servicios pblicos, la asignacin de recursos (o manejo macroeconmico ypolticas sectoriales) desde la perspectiva de la economa como funciones delEstado. Los servicios pblicos sealados van desde la seguridad para el accesoa la educacin hasta la construccin de carreteras.

No obstante, el Estado no se agota con la perspectiva de la teoraeconmica. Podramos hablar tambin de la funcin simblica del Estado enla creacin de un sentimiento de pertenencia a una comunidad poltica. Lateora econmica intentara explicarlo, por ejemplo, sealando que la provi-sin del bien pblico educacin produce externalidades positivas denomi-nadas integracin nacional, que al aumentar el clima de confianza (influyendo

positivamente sobre el bien pblico seguridad ciudadana) reducen los cos-tos de transaccin, lo que redunda en una mayor eficiencia de la economanacional. En consecuencia, es necesario sealar primero las insuficiencias delEstado unidimensional de la teora econmica, ms an cuando la mayor partede la literatura cientfica acerca de la descentralizacin encuentra sus funda-mentos en modelos salidos de las canteras de la microeconoma. Sin por elloolvidar que, en la actualidad, la descentralizacin no puede separarse de laidea de una modernizacin de la provisin de ciertos servicios consideradospblicos, que permita mejorarlos a partir de una mayor y optimizada participa-cin de los usuarios.

En el fondo, el problema es ese deseo proclamado de mejorar lo pbli-co, hacindolo ms justo y ms equitativo, pero que parece nunca habersedetenido a pensar qu es precisamente lo p blico . El pretendido acceso plenoa la modernidad que la descentralizacin en realidad hara viable pareceentonces encontrar su corolario en una democracia eficiente, eficaz, equitativay transparente: es decir, moderna; sealndose la urgencia de una reforma des-

centralizadora, enfocada en la gestin de lo pblico y redefiniendo de facto lopblico y lo privado por la prctica partic ipante .


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Los modelos de principal-agente

Antes de continuar, es preciso detenernos unos instantes para sealar que unode los grandes problemas en la reflexin acerca de la descentralizacin es el dela hegemona conceptual de los modelos denominados de principal-agente (omandante-mandatario ), basados en la nocin de asimetra de la informacin 1.

Fueron aplicados al management y se convirtieron en una manera depensar la relacin entre el jefe y el subalterno (los incentivos en la teora de loscontratos). El subalterno, al estar ms cerca de la situacin que el jefe desea

manejar, posee ms informacin que ste sobre ella y en consecuencia esttentado de ocultarle parte de ella a su superior jerrquico.

Estos planteamientos, modelos de principal-agente, se inspiran en la teorade los juegos cooperativos; es decir, en situaciones donde las decisiones decada participante dependen de las que toman los dems participantes, pero enque en ltima instancia cada uno de ellos busca exclusivamente su propiobeneficio.

Y son precisamente estos modelos los ms utilizados cuando se quierereflexionar acerca de la descentralizacin 2.

El gobierno central se convierte en el principal y el rgano subnacionalen el agente . La primordial preocupacin radica entonces en cmo lograr queel agente no engae al principal, en la medida en que el primero dispone demayor informacin. Es decir, cmo lograr que el rgano subnacional no mien-ta al gobierno central. En este acpite aparecen con frecuencia las nocionesde accountability 3 y la importancia de la participacin de la comunidad para

controlar aquello que el gobierno central no logra controlar por su lejana de lolocal.

La comunidad se convierte en un segundo principal a quien habr querendirle cuentas tambin. La pregunta es entonces: cmo lograr que la comu-

1 Estos modelos provienen de la reflexin llevada a cabo por las compaas de seguros acerca de lamanera de actuar frente a sus clientes para limitar sus prdidas al mximo, en la medida en que stosconocen mejor que ellas su real situacin.

2 Ver Di Gropello, 1999 y Hausmann, 1999 , entre otros.3 Se traduce al castellano como responsabilidad.


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nidad local se convierta en principal o en mandante? Hacindola participarpero de manera tal que se convierta en exigidora de calidad. Esta exigenciadel nuevo principal redundar en una mejor calidad de los servicios pblicosprestados o provistos por el Estado a travs de sus rganos subnacionales. Perodicho compromiso con la calidad no es inherente a la naturaleza humana, hayque construirlo de igual manera que se construye una cultura del consumi-dor a travs de la participacin. Pero, de qu tipo de participacin se trata?De la participacin financiera, sea a travs de impuestos locales que permitancomprometer a los ciudadanos con los problemas locales y con la manera enque se gasta el haber pblico local, a travs de un pago por los servicios socia-les prestados o de una participacin en la toma de decisiones, en el ejercicio

del poder (o de ambas).Para los bienes de financiamiento y consumo privado, como los auto-

mviles y la ropa, la gente comunica sus preferencias por medio de su disposi-cin a pagar por aquello que consume; el acto de la compra estimula directa-mente a los proveedores de esos bienes, que responden proporcionando losartculos que se solicitan. Sin embargo, esta mano invisible del mercado noes efectiva con la mayor parte de los bienes que reciben financiamiento p-blico, como la educacin.

La cantidad y composicin de los bienes y servicios financiados confondos pblicos se definen ms bien indirectamente, a travs de un mercadopoltico que traduce de manera imperfecta las preferencias de los ciudadanos ysu disposicin a pagar impuestos para obtener los bienes y servicios provistospor el gobierno.

Si bien es cierto que el mercado poltico funciona de forma imperfecta,la participacin de los ciudadanos puede ayudar a que mejore su funciona-

miento. Existen varios mecanismos participatorios para formular y comunicarlas exigencias de la comunidad. El voto es probablemente el ms familiar paraevaluar las necesidades colectivas en las democracias. Otros mecanismos sonla asistencia a audiencias pblicas y la voluntad de contribuir con tiempo odinero para respaldar las actividades escolares (Winkler, 1997).

Un buen Estado democrtico proporciona al electorado de maneraefectiva, eficiente y honesta los productos que este ltimo desea. Los proble-mas asociados al logro de este objetivo pueden agruparse en dos reas: el mo-nopolio y la relacin mandante-mandatario .


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Cmo logran los mandantes que los mandatarios cumplan sus deseos?El problema surge como resultado de informacin imperfecta. El mandatario(que est siendo compensado por proporcionar bienes o servicios al mandan-te) tiene un incentivo para no actuar en favor de los intereses del mandante endicho contexto. El problema del mandante-mandatario ocurre debido a quecada persona desea extraer el mximo valor neto de la otra (en forma de renta,habilidad para eludir responsabilidades, poder poltico, etc.). En especial, elmandatario posee informacin acerca de la calidad del producto (o de los esta-dos cambiantes de la naturaleza del producto) que el mandante no posee. As,el problema ocurre en los contratos del mercado, al igual que en los contratosefectuados dentro de las jerarquas.

La relacin mandante-mandatario se extiende a lo largo de una prolon-gada cadena de responsabilidades que, empezando por los votantes, pasa porlos representantes polticos y entidades pblicas y llega hasta los burcratas.Por lo tanto, existen por lo menos dos etapas en la relacin mandante-manda-tario de un gobierno democrtico. En una primera etapa, los votantes son losmandantes y los agentes polticos (individuos, partidos y funcionarios electos)son sus mandatarios. En una segunda etapa, los polticos electos (y los partidos)o los agentes del gobierno (tales como presidentes y ministros, poderes legisla-tivos o judiciales) son los mandantes, y los burcratas pblicos o sus agentes(tales como ministros, entidades reguladoras o empresas estatales) son sus man-datarios. En este nivel de generalizacin, el problema del mandante-mandata-rio y sus dos etapas equivale al conocido problema de la empresa que es pro-piedad de sus accionistas, donde stos ejercen sus derechos mediante un di-rectorio representativo sobre los gerentes, quienes a su vez deben manejar asus empleados (Shepherd, 1999).

Entonces, el aspecto fundamental de la participacin de la comunidad(sociedad civil), en ltima instancia, es la posibilidad de generar nuevas fuen-tes de ingreso en la medida en que el dficit presupuestario es un problemacrnico de las economas subdesarrolladas y de controlar los gastos excesi-vos que por naturaleza el sector pblico est propenso a hacer.

Cmo se aplica esto a los servicios pblicos? Como decamos, se pos-tula que el mecanismo para controlar el excesivo gasto fiscal es el mismo quepermite una mayor exigencia por parte de los usuarios y, por ende, una mejora

de la calidad de todos y cada uno de los servicios prestados por el Estado.


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La conclusin ms importante que podemos sacar es que seguramenteresulta poco serio hablar de modelos de descentralizacin sectoriales y no adop-tar el molde del principal-agente. Ms an, parece imposible hablar de demo-cracia sin hacer referencia a estos modelos.

Parece entonces pertinente preguntarnos si estamos convencidos de lavalidez de estudiar las relaciones intergubernamentales, y aqullas entre el go-bierno y los ciudadanos, a travs de los filtros de la teora de los contratos, delneoinstitucionalismo y de los modelos principal-agente (con su problema deagencia). En consecuencia, es posible siquiera hablar de modelos de descen-tral izacin (o de descentrali zacin sectorial)?

Una primera tipologa

La definicin ms general y abierta de la descentralizacin es la que seala questa consiste en hacer menos dependiente del poder o la administracin cen-

tral (ciertas funciones, servicios, atribuciones, etc.). El problema surge cuandose intenta proponer una tipologa de las descentralizaci ones posibles. La con-fusin se origina, en reali dad, debido a que mltiples factores pueden entrar enconsideracin cuando tratamos de explicar lo que entendemos por hacer me-nos dependiente. Estos factores pueden ser organizados con base en las si-guientes preguntas:

Qu es lo que se descentraliza?Qu instancia se vuelve ms independiente?Cmo se vuelve ms independiente?Cun independiente se vuelve?Con qu finalidad?

En suma, la dificultad taxonmica de la descentralizacin radica en que,para caracterizarla, es preciso determinar lo que se va a descentralizar, el o losdestinatarios, el proceso o las etapas, la profundidad y la finalidad de la des-centralizacin. Revisemos algunas tentativas.


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Di Gropello (1999) seala que la clasificacin que en general se adopta 4, y que

est basada en el grado de autonoma en la tom a de decisiones que el rgano central o torga a las un idades subnacion ales , es la siguiente:

Desconcentrar : Traspasar responsabilidades a los niveles menores den-tro de los ministerios u organismos del gobierno central, con poder dedecisin limitado.

Delegar : Transferir responsabilidades de gestin, en ciertas funcionesespecficamente definidas, a organizaciones pblicas que pueden estarsituadas fuera de la estructura burocrtica normal del gobierno central(empresas pblicas, empresas privadas reguladas por el sector pblico,autoridades a cargo del desarrollo de reas y de planificacin regional,etc.), por lo general con autoridad semiindependiente para ejecutar lastareas.

Devolucin : Transferir responsabilidades de gestin a las unidades sub-nacionales de gobierno o unidades pblicas en general, claramente per-cibidas como niveles separados sobre los cuales las autoridades centra-

les ejercen poco o ningn control directo; es decir, con autoridad inde-pendiente para ejecutar sus actividades.

Di Gropello crea luego una categora de procesos de desconcentracintendencialmente participativa en la unidad de produccin, y caracteriza as ladescentralizacin escolar de Brasil, al sealar que sta puede ser consideradacomo una desconcentracin avanzada de responsabilidades en las unidadesescolares, con un grado satisfactorio de participacin de la comunidad escolaren el proceso educativo a travs de los consejos. Menciona que el ejemplo ms

acabado de este proceso es Minas Gerais, donde a principios de los noventa seadoptaron medidas combinadas para democratizar la gestin y para fortalecerla autonoma escolar en las reas administrativas, financiera y pedaggica 5.

Nos parece necesario hacer el deslinde entre desconcentracin y au-tonoma. La autonoma escolar responde a una preocupacin sectorial que

4 Sealando como prueba de ello a Rondinelli, Nellis y Cheema (1983), Klugman (1994) y Winkler(1997).5 Winkler (o. cit.) adopta una perspectiva similar, hablando indistintamente de descentralizacin haciala escuela, de desconcentracin hacia la escuela y de autonoma escolar.


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trataremos ms adelante. Sin embargo, podemos sealar desde ya que, si seacepta la tipologa desconcentracin, delegacin, devolucin de Di Gropello,entonces habr que aceptar tambin que la desconcentracin es el nivel infe-rior de autonoma acordada; en consecuencia, hablar de una desconcentra-cin hacia la escuela que permita la plena autonoma escolar es una incon-gruencia.

Por otro lado, en espaol delegar significa dar una persona (a otra) lafacultad o poder que aqulla tiene para que haga sus veces, as como transferir[el poder o autoridad e uno] a otra persona ( Vox , 1956). Es a todas luces eltrmino ms genrico para designar toda transferencia de poder. En consecuen-cia, no parece tan acertado hablar de la delegacin como una categora de ladescentralizacin. Segn nuestra definicin inicial, toda descentralizacin se-ra una delegacin.

Creemos, pues, necesario primero reflexionar acerca de la descentra-lizacin, concentrndonos en ella como proceso integral. En lo que se refiere ala tipologa, preferimos por el momento la propuesta de Bernales, porque plan-tea la necesidad de construir instancias institucionales sin las cuales la descen-tralizacin no sera posible.

La desconcentracin consiste en la delegacin de funciones de un organismosuperior a otros inferiores. Supone el control de un haz de poderes que pasan aotras manos para que ellas los ejecuten. Tiene una significacin bsicamente administrativa y no es necesariamente la de descentralizar. Por ejemplo, un mi-nistro puede desconcentrar funciones en sus directores nacionales; sin em-bargo, stos permanecern en Lima y, eventualmente, trabajarn en el mismo

edificio.Descentralizar implica establecer organismos y entidades en diversos

espacios a fin de que cumplan funciones que antes tena el organismo central.En nuestro caso, puede significar abrir oficinas regionales de los ministerios enotros lugares del pas. Descentralizacin no implica ni regionalizacin (lo ve-remos luego), ni necesariamente desconcentracin. Puede ocurrir perfectamenteque se abran oficinas (o se redefinan los rganos intermedios), digamos, delministerio de educacin en cada capital de departamento; pero que la decisinfinal para comprar equipamiento escolar siga siendo atribucin exclusiva del


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ministro (o del nivel superior a l ). La l abor del organismo regional ser pura-mente burocrtica; tal vez un mejor servicio, pero no una cesin de poder dedecisin a la regin donde existe.

Bernales (s/f) entiende entonces la desconcentracin como una delega-cin de autoridad funcional, y sta en particular como el poder de comprar; esdecir, la decisin del gasto (lo uti liza para expli car lo que sera una descentrali -zaci n si n desconcentraci n). La caracteri za como esenci al mente admi ni s-trativa.

Diferencia luego lo burocrtico de lo funcional, afi rmando que la des-centrali zacin geogrfica de la administracin puede ser un factor que mejore

la provisin del servicio pblico, aunque el poder real es decir, l a decisinacerca del gasto no haya sido delegado.

Por el momento, lo nico que podemos sealar es que la descentrali-zacin es un proceso que busca otorgar mayor autonoma a l as instancias sub-nacionales; proceso cuya nica restriccin para ser profundizado sera la con-secucin de los objetivos nacionales. Sin embargo, an no sabemos qu es loque define el poder que se les confiere o qu rostros adquiere, ni una defini-cin de lo que significa autonoma distinta a que goza de i ndependencia.

La descentralizacin educativa

En el caso especfico de la descentralizacin educativa, el tema se complica untanto ms. Tradicionalmente, y sobre la base de experiencias anteriores enAmrica Latina, la descentralizacin educativa fue vista por la comunidad edu-cativa nacional como un mecanismo que permitira terminar con la burocrati-zacin del sistema y con la adaptacin de la educacin a las realidades locales(Filmus, 1997). Sin embargo, las tendencias economicistas de estos procesoslimitaron las expectativas. Y es que la descentralizacin no slo es un procesoeconmico, sino ms bien es un proceso de cambio de paradigmas en el com-portamiento de la sociedad civil.

Se podra definir la descentralizacin educativa como el proceso en el

cual diversas entidades regionales y locales, con grados significativos de auto-noma, definen las formas propias de organizacin y administracin del sistema


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educativo pblico en sus respectivas reas (La Torre, Nez, Gonzlez y Hevia,1992).

Sin embargo, el tema de descentralizar la educacin abre una gran dis-cusin. En primer lugar, surge la pregunta de a quin debera entregarse estaresponsabilidad: a las escuelas, a las municipalidades o a otras instanciasregionales?; y ms an, deber ser este proceso integral; es decir, deberndescentralizarse los recursos, las decisiones y los contenidos de la educacinde manera total o parcial?

Las respuestas a estas interrogantes son, actualmente, temas fundamen-tales en las agendas de discusin en el mbito internacional y nacional. Existen

dos grandes modelos para la descentralizacin educativa y cuatro enfoques alrespecto.

Las reflexiones tericas respecto a la descentralizacin educativa han devenidoen el diseo de modelos y enfoques. Por el lado de los modelos, stos intentanasociarla con el nivel gubernamental (sea central o local) al cual se transfiere

la conduccin de los procesos educativos, as como la administracin de losmismos. Con relacin a los enfoques, las discusiones tericas intentan tipificarlos procesos de descentralizacin educativa a partir del nfasis temtico puestoen el proceso mismo.

Los modelos y enfoques que se presentan a continuacin, si bien no sonlos nicos, son aquellos que en el momento tienen una significativa presenciaen las agendas internacionales de discusin sobre el tema.

Modelo de descentralizacin educativa a nivel municipal. Las munici-palidades han sido histricamente relacionadas con procesos de demo-cracia y, en muchos casos, asociadas a altos niveles de participacincomunitaria. Sin embargo, la idea original de su creacin se ha visto untanto distorsionada por la presencia de componentes polticos institu-cionalizados.

Es cierto que la relacin de las municipalidades y la educacin ha sidosiempre muy estrecha. Como se ha revisado anteriormente, existe por lo

menos un marco legal que favorece y alimenta esta relacin. En trmi-nos especficos de este modelo, la municipalidad sera la responsable


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principal de la educacin en sus jurisdicciones. Para ello requerira con-tar con una significativa autonoma econmico-financiera en la toma dedecisiones y, sobre todo, en los lineamientos especficos de los conteni-dos educativos. El aspecto fundamental de este modelo radica en el ajustea la realidad de los contenidos de la enseanza, la administracin yorganizacin de las escuelas y la participacin directa de la comunidaden estos temas.

El modelo israel de escuelas comunitarias 6 es un claro ejemplo de estetipo de descentralizacin. El 25% de los contenidos de las estructurascurriculares es definido por un consejo compuesto por representantesdel ministerio de educacin, la municipalidad, los padres de familia, losalumnos y otras asociaciones civiles locales.

La factibilidad de este modelo radica bsicamente en dos puntos:

La transferencia pertinente y apropiada de recursos financieros delgobierno central para que, junto con sus ingresos propios (impues-tos, tasas, etc.), pueda construirse un presupuesto que cubra todaslas necesidades que implica administrar el sistema educativo.

La consolidacin de sus capacidades institucionales y su respectivacuota de autonoma poltica.

lvarez (1995) seala que una etapa inicial podra ser la cooperacincon el ministerio en trminos de:

complementacin de la formacin de agentes educativos en aspec-tos de realidad local y su rol como agentes de cambio sociales

implementacin de programas de formacin de lderes juveniles es-colares

implementacin de programas de educacin en valores cvicos yambientales

realizacin de investigaciones sobre realidad local para incorporarcontenidos en las estructuras curriculares

implementacin de programas complementarios de alimentacin ysalud

6 El 85% de las escuelas pblicas en Israel opera bajo este modelo.


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alfabetizacin

implementacin de bibliotecas municipales

articulacin de la escuela y la comunidad

Modelo de descentralizacin educativa a nivel escolar. Las escuelas, yen especial las escuelas pblicas, son tema de preocupacin en los m-bitos educativos. Se sabe de la necesidad de fortalecerlas institucional-mente y una de las maneras pareciera ser a travs de la responsabilidadde administrar la educacin en sus respectivas zonas. Este modelo partede la premisa de que la escuela debe ser el eje fundamental de la locali-dad (Rivero, 1999). En este sentido, y como en el caso del modelo muni-cipal, la escuela deber contar con la autonoma suficiente como paraadministrar financiera, tcnica y polticamente la educacin 7.

El fundamento principal de este modelo radica en las investigacioneshechas por el Banco Mundial (Winkler, o. cit.), en las que se expresaque, lejos de incrementar la calidad de la educacin en modelos dedescentralizacin educativa transferida a municipalidades o regiones, elnico incremento ha sido en la cobertura del servicio.

En ambos casos, los riesgos son muy altos si acaso no se preparan yfortalecen ambas instituciones. Pareciera ser que las llamadas en primermomento a recibir la responsabilidad son las municipalidades, dadassus experiencias de gestin en otras lneas. Sin embargo, es reconocidoy cierto que el inters de las escuelas por mejorar la calidad educativase hace ms evidente que en el caso de las municipalidades.

En relacin con los enfoques de la descentralizacin educativa, pode-

mos identificar los siguientes:Enfoque economicista . Este tipo de enfoque enfatiza la necesidad dedescentralizar la educacin para ahorrar el gasto pblico, redistribuir elgasto social e incrementar el aporte familiar. Bsicamente, se relacionacon la transferencia del manejo econmico y financiero del gasto eneducacin. El riesgo mayor radica en su similitud con el enfoque de laprivatizacin de este servicio social, asociado a responsabilidad delEstado.

7 Ver resolucin ministerial 168-2002-ED.


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Enfoque tecnocrtico . En estos casos la descentralizacin es vista desdeuna perspectiva instrumental. Es decir, se otorga mayor autonoma dedecisiones, poder y recursos con la finalidad de hacer ms eficiente elproceso de toma de decisiones, pero con base de criterios nacionalesestablecidos previamente. El punto de cuidado puede residir en laimposibilidad de decidir descentralizadamente debido a lineamientosrgidos centrales.

Enfoque pedaggico. Aqu se concibe la descentralizacin como unmedio para mejorar la calidad educativa. La idea es ajustar los procesosde enseanza-aprendizaje, as como los contenidos y medios, a lasrealidades locales, en pro del respeto de las diferencias culturales ysociales. Es importante notar que las diferencias zonales en pases comoel nuestro son muy marcadas. La complicacin en este enfoque ocurrecuando los recursos humanos responsables de estas lneas de accin noestn lo suficientemente capacitados para ejercerla.

Enfoque democrtico-participativo. Su finalidad es la misma que la delenfoque tecnocrtico, es decir, otorgar poder de decisin a instanciaslocales. La diferencia radica en que el nfasis se pone en promover la

cultura participativa y democrtica de la poblacin. El riesgo ms evidentees la posibilidad de descuido por parte de los responsables de administrarel sistema en temas netamente educativos, as como el riesgo depolitizacin del enfoque.


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Reflexiones finales:el discurso de la gestin

Si la descentralizacin es una transferencia de poder de un nivel jerrquicosuperior a uno o varios inferiores que replantea los roles es decir, las funcio-nes que stos realizarn y que crea otros nuevos como los de supervi-sin, entonces toda descentralizacin es una reorganizacin. Sin embargo,en la medida en que estas instancias subalternas pueden ser tanto funcionarioscomo dependencias administrativas o gobiernos subnacionales, nos damos

cuenta de que al decir que se trata de una reorganizacin no se est agotandoel problema, como lo sealramos en la primera parte.

La preocup acin por los resultados , entendida como calidad del servi-cio pblico prestado o del bien pblico producido, no puede tener el mismosentido en el caso del alumbrado pblico, en el de la educacin pblica, en elde la seguridad interna y externa, o en el caso del Estado de derecho. Ms an,es probable que los imperativos del planeamien to estratgico y el fetichismode los indicadores desvirten la labor propia del Estado al convertir al ciudadano

en cliente, desposeyndolo de su dimensin poltica para convertirlo en uncomprador de bienes.

El paradigma gerencial contemporneo, basado en los principios de con-fianza y de la descentralizacin de decisiones, exige formas flexibles de ges-tin, horizontalizacin de estructuras, descentralizacin de funciones, incenti-vos a la creatividad. Se contrapone a la ideologa del formalismo y del rigortcnico de la burocracia tradicional. A la evaluacin sistemtica, la recompensadel desempeo y la capacitacin permanente que ya eran caractersticas de

la buena administracin burocrtica, se aaden los principios de control atravs de los resultados y de la intervencin administrativa hacia el ciudadano-cliente.

En realidad, la relacin entre descentralizacin entendida como trans-ferencia del poder de gobierno central a los rganos subnacionales y la ges-tin en el aparato estatal de los recursos humanos no tendra por qu serevidente.

Nuestra hiptesis es que la descentralizacin como poltica estatal co-br renovada vigencia porque tambin lo hizo en el seno de la empresa, dentro


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de la perspectiva del management. Y que este salto fue permitido por una vi-sin de las relaciones sociales, que se concentraba y se concentra en los indivi-duos, ms bien en los agentes del denominado individualismo metodolgico.

Finalmente, es el Estado una organizacin? En realidad, la pertinenciade la pregunta radica en que, si el Estado es una organizacin como una em-presa, entonces las tcnicas aplicadas a la gestin de las empresas pueden serlemuy tiles. En particular, aqullas derivadas de las propuestas del desarrollo organizacional y que se basan en la descentralizacin del poder, es decir, endejar de lado los modelos jerrquicos.

Sin embargo, resulta sorprendente pensar que pueda conciliarse, por

ejemplo, la poltica laboral llevada a cabo en los noventa en el Per con laspreocupaciones del desarrollo organizacional acerca de cun bien se siente elmiembro de la organizacin dentro de ella. La inseguridad laboral es factor debaja productividad. Cmo conciliar entonces la reforma del Estado , la reforma laboral y la instauracin de un modelo gerencial, descentralizado y de altaproductividad?

Tal como lo afirma Prats i Catal (2002), lo primero es sealar la necesa-ria distincin conceptual entre instituciones y organizaciones, ya que, si bien

ambas sirven para ordenar la accin individual y colectiva, lo hacen de dife-rente manera. Hasta los conocimientos necesarios para articular las normasinstitucionales y las normas organizativas son distintos: El Derecho, la cienciapoltica y la economa son relevantes para las normas institucionales, el mana-gement es la racionalidad central de las normas organizativas (ib.).

Ello nos permite reafirmar nuestra posicin de que pensar la reforma delEstado y la descentralizacin nicamente desde el management, como se vienehaciendo, constituye un grave error. Aun en el caso del funcionariado pblico,que pareciera prestarse ms a una perspectiva de esta naturaleza, Prats i Catalseala que hay que diferenciarlo como institucin y como organizacin.

El funcionariado pblico como institucin es el conjunto de valores,principios y normas formales e informales que pautan el acceso, la pro-mocin, la retribucin, la responsabilidad, el comportamiento, las relacionescon la direccin poltica y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectosde la vida funcionarial socialmente relevantes. Por su parte, la funcin pblicacomo organizacin se refiere a la suma de recursos humanos concretos pues-tos al servicio de una de las organizaciones pblico-administrativas o del


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conjunto. Esta suma de personas concretas opera dentro del marco institucio-nal de la funcin pblica, pero se encuentra ordenada para obtener los resulta-dos especficos de su organizacin.

Finalmente, frente a la avalancha de propuestas reformadoras que pro-ponen dejar atrs el sistema burocrtico, dicho autor seala que, si no sabemoscon precisin qu problemas de convivencia social resolva el sistema burocr-tico de mrito, corremos el riesgo de introducir reformas intencionadamentemodernizadoras pero que acaben deteriorando efectivamente nuestra goberna-bilidad y tejido institucional.

La situacin no puede sino complicarse cuando comenzamos a anali-

zar, ya no a los funcionarios de un aparato estatal, sino a las comunidadessubnacionales y su relacin con el Estado central. La tentacin es la de conver-tir al representante del rgano subregional llmese presidente regional, pre-fecto, alcalde en un funcionario que dirige una agencia, para continuar apli-cando las propuestas venidas del management. Sin embargo, es evidente queuna perspectiva de esta naturaleza, al expulsar la dimensin eminentementepoltica de dicha relacin, resulta de poco inters.

Slo si el Estado es una organizacin podr ser reorganizado. Esta reor-ganizacin ataera tanto a los funcionarios como a los rganos subnaciona-les. Y ms an, toda organizacin sea cual fuere su naturaleza est cons-tituida por la imbricacin de contratos bilaterales; lo que es vlido para la rela-cin entre funcionarios de distinta jerarqua, es tambin vlido para pensar larelacin entre el gobierno central y los rganos subnacionales. Y, como lo vi-mos, hasta para pensar la relacin entre los votantes y el elegido.

Cul es el tipo de reorganizacin propuesto? Aqul que se impone en

la lucha sin cuartel para responder a la demanda cada vez ms diferenciada yexigente del consumidor, como lo sealan las enseanzas del marketing . Loque exige una gran flexibilidad y adaptabilidad. Lo mismo sucede con el Esta-do, debe adaptarse a esta demanda diferenciada y por ello debe revisar losfundamentos de su organizacin.


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SHEPERD, Geoffrey (1999). Administracin pbl ica en Amrica Latina y el Carib e: en busca de un paradigma de reforma . Mxico, D.F.: CIDE.

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Documents

¿Se podrá descentralizar «a pedazos»?. Descentralización educativa. Cuadernos de gestión educativa