Seguro de Desempleog pLa experiencia internacional

Abril 11, 2013

Semana Nacional de la Seguridad Social

Abril 25, 2013

Carlos Noriega CurtisManuel García Huitrón

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Manuel García Huitrón

Agenda

I. La importancia de un seguro de desempleo

II. Esquemas de protección al ingreso en caso dedesempleo

III. La experiencia internacional

IV. Recomendaciones para México

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El desempleo es difícil de medir.

– El fenómeno de desempleo y subocupación son más agudos y afectan a ampliossectores de la población.

– La informalidad resta eficacia a la legislación laboral

Tasas Complementarias de Ocupación y DesocupaciónMarzo 2013, (%)

Tasa de Desocupación 4.51Tasa de Desocupación 4.51Tasa de Ocupación Parcial y Desocupación 10.45Tasa de Presión General 8.27Tasa de Subocupación 7.79

El diseño de un seguro de desempleo debe atender a criterios de:

Tasa de Ocupación en el Sector Informal 28.64

Tasa de Informalidad Laboral 1 58.03Fuente: INEGI

El diseño de un seguro de desempleo debe atender a criterios de:

Incentivos a la formalidad

Incentivos a la búsqueda de empleo

Viabilidad fiscal

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El riesgo de desempleo siempre existe …

1. ¿Por qué es importante contar con un seguro de desempleo?Las economías modernas son dinámicas: aún sin crisis económica, la “destruccióncreativa” implica que la fuerza de trabajo afronta el riesgo de quedarsep q j g qrecurrentemente sin ingreso.

La gravedad del desempleo se agudiza exponencialmente en crisis económicas.Esto es particularmente importante en el contexto de la globalización comercial yp p g yfinanciera: la crisis de 2008 se transmitió a México principalmente como un choquecomercial Robertson (2009).

El empleo formal cayó en más de 9% entre septiembre 2008 y marzo 2009 en lasd l í l íd l lzonas del país intensivas en comercio exterior, mientras que la caída en los salarios

fue solamente de 1%. Kaplan, Lederman y Robertson (2011)

Los trabajadores de menores ingresos son aquellos más expuestos al riesgo deldesempleodesempleo.

Por estas razones los trabajadores necesitan protección de su ingreso ante elriesgo de quedarse desempleadosriesgo de quedarse desempleados.

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…  la LFT no es eficaz en la práctica …

2. ¿Están protegidos los trabajadores por la Ley Federal del Trabajo?Si, en teoría, no realmente en la práctica:30% de los trabajadores que consideran haber sido despedidos30% de los trabajadores que consideran haber sido despedidosinjustificadamente no acuden a las cortes; 2/3 de los que inician una acción legalterminan negociando fuera de la corte una cantidad muy inferior a la quecorrespondería por ley (Dávila, 1997).

Menos del 50% de los trabajadores con sentencia favorable reciben laindemnización que les corresponde (Kaplan y Sadka, 2008).

El proceso de hacer valer la sentencia es muy costoso en términos de tiempo yp y p ymonetario para los trabajadores.

La política de protección al ingreso ante el riesgo de quedar desempleadop p g g q pdebe revisarse en México.

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…  y el mercado no resuelve el problema.

3. ¿Por qué no dejar la solución al mercado privado de seguros?Un seguro privado es inviable por la “selección adversa”: los trabajadores máspropensos al desempleo al asegurarse forzan un alza en la prima y desalientan elpropensos al desempleo al asegurarse forzan un alza en la prima y desalientan elaseguramiento de los menos propensos.

Las crisis económicas implican un riesgo de desempleo generalizado que rebasa lacapacidad de aseguradoras privadas.

Por su naturaleza, el seguro de desempleo debe ser obligatorio y público.

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Agenda

I. La importancia de un seguro de desempleo

II. Esquemas de protección al ingreso en caso dedesempleo

III. La experiencia internacional

IV. Recomendaciones para México

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Existen cuatro modelos básicos …

A nivel internacional se pueden identificar 4 modelos distintos para elseguro de desempleo:

1. Indemnizaciones por despido (modelo mexicano)

2. Tradicional (modelo EUA y europeo)

l l d l3. Programas asistenciales al desempleo

4. Seguro y ahorro en cuentas individuales (modelo colombiano ychileno)chileno)

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Indemnización por despido (modelo mexicano)

Son pagos que la ley le obliga a la empresa por despido “sin causajusta” o por “necesidades de la empresa”.

Los beneficios se caracterizan por:Los beneficios se caracterizan por:

Pagos en una sola exhibición al término de la relación laboral,

Monto depende de antigüedad en el empleo, del salario previo, yp g p , p , y

Generalmente mayores a los proporcionados por los seguros dedesempleo.

Cubre sólo a trabajadores formales con contratos indefinidos

Este tipo de seguro desincentiva el empleo formal y la productividadEste tipo de seguro desincentiva el empleo formal y la productividad.

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Seguro tradicional (modelo EUA y europeo)

Pagos al trabajador al incurrir en el siniestro de desempleo (“seguropuro”)

Los beneficios se caracterizan por:Los beneficios se caracterizan por:Subsidio independiente de cualquier cotización del trabajador o del patrón

Para no desincentivar la búsqueda de trabajo: i) Límite de tiempo: 6 meses en EUAy hasta 2 años y más en algunos países europeos y ii) Pago inferior al últimoy hasta 2 años y más en algunos países europeos, y ii) Pago inferior al últimosalario: típicamente de 50%‐80%.

Existe evidencia estadística de que el subsidio genera fuertesdesincentivos a la búsqueda de trabajo.q j

Eleva el salario de reserva del trabajador e induce a rechazar trabajos;

Prolonga la duración del desempleo hasta que el subsidio termine o su monto sehaga poco significativo.g p g

Este tipo de seguro es fiscalmente caro; sólo viable en paísesdesarrollados o con amplio espacio fiscal.

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Programas asistenciales al desempleo

Son programas asistenciales que apoyan a desempleados durante el períodocompleto de inactividad, financiados con cargo al Estado.

El subsidio depende de la presencia y monto de otros ingresos (pruebas dep p y g (pingreso) y, habitualmente, se proveen por un tiempo ilimitado.

El monto del subsidio y su duración NO dependen de las cotizaciones previasdel trabajador.jSe presentan los mismos problemas que el modelo anterior:

Eleva el salario de reserva del trabajador e induce a rechazar trabajos;

Prolonga la duración del desempleo.Prolonga la duración del desempleo.

Los programas son un mecanismo de redistribución de ingresos

El seguro de desempleo es una transferencia en el tiempo de los ingresosdel trabajador desde los períodos de ocupación a los de desocupación.

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Seguro y ahorro en cuentas individuales

1. Esquemas de ahorro:

Los trabajadores y patrones depositan sus contribuciones a una cuentaindividual.

Los retiros se realizan directamente de la cuenta con reglas especificas.

El esquema es óptimo porque no genera incentivos negativos a:El esquema es óptimo porque no genera incentivos negativos a:

El empleo (informalidad)

Productividad

En la práctica:

Sólo aplicaría a trabajadores formales

La probabilidad y duración del desempleo NO son iguales para todosp y p g plos trabajadores

En consecuencia, el esquema NO ES ÓPTIMO

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En consecuencia, el esquema NO ES ÓPTIMO

Seguro y ahorro en cuentas individuales

2. Esquemas de ahorro con crédito*:

Los trabajadores y patrones depositan sus contribuciones a una cuentaindividual.

Los trabajadores tienen acceso a un crédito durante el periodo dedesempleo.

El esquema evita la falta de liquidez en caso de que se agoten los fondosde la cuenta antes de que el trabajador recupere su empleo.

El trabajador paga el crédito con una aportación adicional al recuperar elEl trabajador paga el crédito con una aportación adicional al recuperar elempleo.

El esquema enfrenta problemas de instrumentación serios

* ( )

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*Feldstein y Altman (1998).

Seguro y ahorro en cuentas individuales

3. Esquemas de ahorro con seguro:

Los trabajadores y patrones depositan una contribución a una cuentaindividual.

Los trabajadores y patrones depositan un Fondo Solidario

Cuando el trabajador desempleado agota su Cuenta Individual bajo ciertasCuando el trabajador desempleado agota su Cuenta Individual, bajo ciertascondiciones acude al Fondo Solidario.

A través del Fondo Solidario, con criterios de equidad, transfiere recursos alos trabajadores más vulnerableslos trabajadores más vulnerables

El esquema resuelve los problemas anteriores,

El modelo se acerca a un modelo óptimo

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La evidencia muestra efectos diversos sobre el ingreso…

Efectos en la protección del ingreso

Tipo de Programa CoberturaSuavizamiento del Consumo/pobreza

Efectos en la redistribución del ingreso

S d D lSeguros de Desempleo Tradicionales

Sector formal  Fuerte protección Progresiva/Neutral

Programas de asistencia al desempleo

Sector formal / menor experiencia laboral

Protección moderada Fuertemente progresivaal desempleo experiencia laboral

Esquemas de ahorro y seguro a través de cuentas individuales

Sector formal  No hay evidenciaPor diseño no hay redistribución(excepto en el caso del fondo desolidaridad)cuentas individuales solidaridad)

Indemnizaciones por despido

Sector formal Poca Evidencia (a veces hay efectos perversos)

Progresiva

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… y también sobre la eficiencia

Efectos en la productividad

Tipo de Programa Búsqueda de Trabajo Mercado de trabajo ProductividadSeguros de Desempleo Tradicionales

Desincentivos (selección adversa)

Aumenta el desempleo Evidencia mixta

Programas de asistencia alProgramas de asistencia al desempleo

Desincentivos Aumenta el desempleo No hay evidencia

Esquemas de ahorro y seguro a través de cuentas individuales

Mejora los incentivosEfectos de moderados a nulos

Aumenta la productividad(evidencia caso colombia)

individuales

Indemnizaciones por despido

No hay selección adversaReduce el empleo formal y aumenta el informal

Efectos negativos fuertes (produce esclerosis del mercado laboral)

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Agenda

I. La importancia de un seguro de desempleo

II. Esquemas de protección al ingreso en caso dedesempleo

III. La experiencia internacional

IV. Recomendaciones para México

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III. Países desarrollados selectosA. Tipos de programa y  fuentes de financiamiento

Con cotizaciones de:

Trabajador Empleador Estado

Australia Asistencia  al desempleo No No Sí

Austria Seguro obligatorio Sí Sí Sí

Bélgica Sistema  de seguro social Sí Sí Sí

País Con cotizaciones de:

Tipo de programa

Canadá Sistema  de seguro social Sí Sí No

Dinamarca Sistema  voluntario de seguro subsidiado Sí Sí Sí

Finlandia Dual. Seguro voluntario subsidiado y asistencia al desempleo Sí Sí Sí

Francia Dual. Sistema obligatorio para empleadores y trabajadores

y Sistema de financiamiento estatal Sí Sí Síy Sistema  de financiamiento estatal Sí Sí Sí

Alemania Sistema  de seguro obligatorio Sí Sí Sí

Grecia Sistema  de seguro social Sí Sí No

Islandia Sistema  de seguro social No Sí No

Irlanda Dual. Seguro social y asistencia  al desempleo Sí Sí Sí

Italia Sistema  de seguro obligatorio No Sí Sí

Japón Sistema  de seguro social Sí Sí Sí

Luxemburgo Sistema  de seguro social Sí No Sí

Holanda Dual. Sistema de seguro social y asistencia al desempleo Sí Sí No

Nueva Zelanda Asistencia  al desempleo No No Síp

Noruega Sistema  de seguro social Sí Sí Sí

Portugal Sistema  de seguro social y asistencia al desempleo Sí Sí Sí

España Seguro obligatorio Sí Sí Sí

Suecia Dual. Seguro voluntario subsidiado y un sistema de beneficios

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de mercado de trabajo Sí No Sí

Suiza Sistema  de seguro social Sí Sí Sí

Reino Unido Dual. Seguro social y asistencia  al desempleo Sí Sí Sí

Estados Unidos Sistema  de seguro obligatorio No Sí Sí

III. Países desarrollados selectosB. Tasa de aportación

PaísCotización de trabajadores + empleadores (%)

I l d 12 5Irlanda 12.5Holanda 11.6Dinamarca 10.0España 7.8España 7.8Alemania 6.5Canadá 6.3Austria 6.0Francia 5.6EE.UU 5.4Grecia 4.0Italia 3 2Italia 3.2Suiza 3.0Luxemburgo 2.5Bélgica 2.3

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Japón 1.6Islandia 1.2

S i d d l b j d

III. Países desarrollados selectosC. Cobertura

Sector privado: todos los trabajadores

Algunos: sistemas especiales para:Trabajadores de la construcción y temporales (Austria, Bélgica, Francia, Italia).

Marinos mercantes y pilotos, trabajadores domésticos, temporales y del sectorpúblico. (Francia)

Trabajadores temporales, domésticos, discapacitados y deportistas profesionales(Bélgica)(Bélgica)

Trabajadores del mar e industria gráfica (Grecia)

Sector públicoi i l i l d óSistemas especiales: Francia, Holanda y Japón.

Trabajadores ferrocarrileros y otros (EUA)

Empleados provinciales, es voluntario en Canadá y obligatorio para federales.

l l b l él lIgual que a los trabajadores del sector privado: Bélgica, Dinamarca, Finlandia,Alemania, Islandia, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Suiza y Reino Unido;

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III. Países desarrollados selectosB. Cobertura

La mayoría de los países limitan el seguro obligatorio en el rango de edades activas

(16 a 65 años).

En algunos países tienen sistemas especiales con capacitación vocacional paraEn algunos países tienen sistemas especiales con capacitación vocacional para

jóvenes de 16 a 24 años (Austria, Dinamarca, Alemania, Luxemburgo, Portugal y

Suecia); otros tienen sistemas especiales para mayores de 65 años (Suecia y

Noruega).

Cinco países extienden el aseguramiento voluntario bajo ciertas condiciones a los

trabajadores por cuenta propia: Reino Unido Suecia Islandia Luxemburgo ytrabajadores por cuenta propia: Reino Unido, Suecia, Islandia, Luxemburgo y

Noruega.

El criterio general es que coticen y que busquen activamente empleo; en Noruega se extiende, con

condiciones, a los mayores de 64 años. En Australia y Nueva Zelanda, los beneficios de programas de

asistencia al desempleado se extienden a los trabajadores por cuenta propia, si buscan activamente

empleo

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empleo.

III. Países desarrollados selectosC. Beneficios del seguro de desempleo

Tasa de reemplazo (%) Alta (de 1 a 5 años) Media (9‐12 meses) Baja (< 9 meses)

Duración del beneficio (meses)

Alta (60‐90%)

• Finlandia (Máx. 90%, 5‐18 meses)• Francia (57‐75%, 4‐60 meses) • Alemania (60‐67%, 6‐32

• Dinamarca (90%, 12 meses) • Luxemburgo (80‐95%, 12 meses) • Suiza (80%, 5‐8 meses)Alta (60 90%)    Alemania (60 67%, 6 32 

meses)• Holanda (70%, indefinido)• Portugal  (65%, 12‐30 meses)

Luxemburgo (80 95%, 12 meses)• España (60‐70%, 12 meses)

 Suiza (80%, 5 8 meses)

• Bélgica (60% indefinida)Media (50‐60%)  

• Bélgica (60%, indefinida)• Austria (55%, 5‐18 meses)

• Canadá (55%, 10 meses) 

• Grecia (40‐50%, 5‐8 meses)• Italia (40%, 6 meses)J ó (40% 6 )

Baja (<50%) • Irlanda (tasa fi ja, 18 meses)• Japón (40%, 6 meses)• EE.UU (50%, 6 meses)• Reino Unido (tasa fi ja, 6 meses)

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III. América LatinaA. Varias características de los programas

Trabajador Empleador Gobierno Tasa de reemplazo Duración (meses)

S d R fi lEn función de  l as  ti i

Regis tro en agencia  de  empleo; 

Con aportes de:Condiciones de elegibilidad

BeneficiosTipo de programaPaís

ArgentinaSeguro de  desempleo obl igatorio

1.50% 1.50%Recursos  fi sca les  extraordinarios  y a  42% después  del  9no mes

60% (se  reduce  a  51% a  parti r del  5to mes)

cotizaciones :12‐24 meses : 424‐25 meses : 836 o más: 12

g g p ;dispos ición para  trabajar y desempleo involuntario. Haber cotizado mínimo 12 meses

8% en Todo elEn función de  l as  cotizaciones

Empleo previo por mínimo de  6 

Bras i lSi s tema  de  seguro socia l

No8% en cuentas  individuales

Todo el  funcionamiento del  amparo al  trabajador

1‐2 smlvcotizaciones :6‐11 meses: 312‐23 meses : 424 o más: 5

meses . Desempleo Involuntario y no tener ingresos  suficientes  de  otras  fuentes

Seguro obl igatorio mixto: s i s tema de Aportes de 16 mi l lones

Tasas  decrecientes  del  50% al  30% s i las cuentas

Reti ro de  hasta  5 meses según 12 meses de coti zaciones continuas

Chi lemixto: s i s tema  de  reparto + cuentas  individua les

2.40% 0.60%Aportes  de  16 mil lones  de  usd al  año

30% s i  las  cuentas  individuales  son insuficientes  se  recurre  al  Fondo Sol idario

meses , según antigüedad en el  empleo

12 meses  de  coti zaciones  continuas  o discontinuas

EcuadorSis tema  de  seguro socia l

1.00% 2.00% NoSuma  fi ja  en función del  sa lario y tiempo de  cotización

24 meses  de  coti zación y 360 días  de  desempleo

50% más suplemento del 20% 8 meses Hasta 12

UruguaySis tema  de  seguro socia l

Si , no se  puede  separar

Si , no se  puede  separar

Financia  los  défici t

50% más  suplemento del  20% por cargos  fami l iares ; 80% para  trabajadores  con a lta  espécia l i zación

8 meses. Hasta  12 meses  para  traba jadores  con al ta  espécia l i zación

6 meses  de  cotización; desempleo involuntario

VenezuelaSeguro de  desempleo 1.70% 0.50% Subs idios diversos 60%

4 meses, extens ible  a  6 meses s i recibe

1 año de  coti zación; desempleo 

23

Venezuela desempleo obl igatorio

1.70% 0.50% Subs idios  diversos 60% 6 meses  s i  recibe  capacitación

involuntario

III. América LatinaB. Cobertura

País Cobertura

Argentina  Asalariados, excluidos trabajadores domésticos y de la construcción, y servidores públicos

Brasil Asalariados, excluidos servicios domésticos y empleados públicos

Chile Asalariados del sector privado regidos por el Código del Trabajo

Ecuador Asalariados del sector privado y público

Uruguay Empleados del sector público y privado, excluidos servicio doméstico y trabajadores temporales

Venezuela Empleados del sector público y privado, excluidos servicio doméstico y trabajadores temporales

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Agenda

I. La importancia de un seguro de desempleo

II. Esquemas de protección al ingreso en caso dedesempleo

III. La experiencia internacional

IV. Recomendaciones para México

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Características del modelo propuesto

Creación del seguro por disposición de Ley, como complemento a laindemnización prevista en la LFT

Obligatorio para todos los trabajadores formales voluntario paraObligatorio para todos los trabajadores formales, voluntario paratrabajadores independientes y/o informales

Administración de la cuenta individual por las Afores

Administración del Fondo Nacional por una entidad ad‐hoc

Alinea los incentivos para:

Promover la búsqueda de empleo entre los desempleados

Promover la formalidad

Promover la productividadPromover la productividad

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Propuesta para México

Trabajador

INDEMNIZACIÓN CONFORME A LFT

CUENTA INDIVIDUAL APLICACIÓN A TODO 

EVENTO (DESPIDO Y 

FONDO NACIONAL

Patrón

RENUNCIA)

APOYO AFONDO NACIONAL 

PARA EL SEGUDO 

DE DESEMPLEO

APOYO A TRABAJADORES DE BAJOS INGRESOS AL AGOTARSE LA CTA 

INDIVIDUAL

Estado

Existe un operador único

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Las contribuciones del empleador se acreditan contra la indemnización por despido