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SELECCIÓN, NOMBRAMIENTO, EVALUACIÓN, RATIFICACIÓN Y DESTITUCIÓN DE JUECES Y FISCALES POR EL CONSEJO NACIONAL DE LA

MAGISTRATURA (CNM)BREVE BALANCE Y ALGUNAS PROPUESTAS

SELECCIÓN, NOMBRAMIENTO, EVALUACIÓN, RATIFICACIÓN Y DESTITUCIÓN DE JUECES Y FISCALES POR EL CONSEJO NACIONAL DE LA

MAGISTRATURA (CNM)BREVE BALANCE Y ALGUNAS PROPUESTAS

Comisión de profesores para impulsar el debatesobre la reforma de la justicia en el Perú

2014

FACULTAD DEDERECHO

Primera ediciónTiraje: 500 ejemplares

© Comisión de profesores para impulsar el debate sobre la reforma de la justicia en el Perú, 2014

© Facultad de Derecho, 2014

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Impreso en el Perú - Printed in Peru

COMISIÓN DE PROFESORES PARA IMPULSAR EL DEBATE SOBRE LA REFORMA DE LA JUSTICIA EN EL PERÚ. Selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces y fiscales por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM). Breve balance y algunas propuestas. Lima: Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2014.

ÍNDICE

Introducción ............................................................................................7

1. Modelo actual y marco normativo de selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces y fiscales por parte del Consejo Nacional de la Magistratura .................................9

2. Breve balance de la selección, el nombramiento, la evaluación, la ratificación y la destitución de jueces y fiscales ................................ 11

2.1. Selección y nombramiento........................................................ 112.2. Evaluación y ratificación ..........................................................152.3. Destitución ................................................................................17

3. Breve balance de la participación de la sociedad civil en el Consejo Nacional de la Magistratura ................................................18

4. Algunas propuestas en debate ...........................................................20

4.1. Reforma constitucional .............................................................204.2. Mejoras administrativas y jurisprudenciales.............................25

5. Bibliografía 30

ANEXO Resumen de la conferencia pública «Una década de reforma judicial en democracia. Balance y futuro del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)» ....................33

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Selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces...

Introducción

De acuerdo con la Constitución de 1993, el órgano autónomo encargado de administrar los ejes centrales de la carrera judicial y fiscal es el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM). Dicha entidad se encarga de: a) la selección y nombramiento, b) la evaluación y ratificación, y c) la aplicación de la máxima sanción de destitución, tanto a jueces como fiscales de todos los niveles.

En este documento haremos un rápido repaso del actual modelo constitucional de selección, evaluación y control disciplinario «mixto» encabezado por el CNM, así como del marco normativo que lo regula. Luego echaremos una mirada a cómo ha funcionado este modelo, con sus logros y dificultades, para finalmente concluir con algunas propuestas que han surgido en el debate sobre el CNM.

Corresponde resaltar que este documento es producto de una de las tareas -entre otras- a las que se dedicó en el 2013 la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) por intermedio de una comisión especial conformada por profesores de esta casa de estudios.1 Para llegar al producto final, la secretaría técnica elaboró un documento de trabajo que fue evaluado por la Comisión y dialogado con altas autoridades del sistema de justicia.

1 La Comisión fue convocada por el señor decano de la Facultad de Derecho de la PUCP, profesor César Landa, para que desde la universidad se formulen nuevas propuestas de reforma y mejora del sistema de justicia, a propósito del décimo aniversario de la creación de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS). La Comisión de la PUCP, que inició sus labores en diciembre de 2012, está presidida por el profesor principal Baldo Kresalja e integrada por los siguientes profesores: César Fernández Arce, Javier de Belaúnde, Rocío Villanueva, Felipe Villavicencio, Ernesto de la Jara y David Lovatón (secretario técnico). Además, la secretaría técnica contó con la asesoría de César Bazán Seminario, abogado del Instituto de Defensa Legal (IDL). El decano participó en algunas de las sesiones de esta Comisión.

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Pontificia Universidad Católica del Perú

El 17 de octubre de 2013, en el anfiteatro Monseñor Manuel Dammert de nuestra Facultad de Derecho, se llevó a cabo la conferencia pública «Una década de reforma judicial en democracia. Balance y futuro del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)», que contó con la asistencia y participación de jueces, fiscales, funcionarios, académicos, abogados y alumnos de derecho. En dicha conferencia, la Comisión presentó y debatió este documento, el cual recoge parte de los aportes críticos que se formularon en ese momento. Además, la Comisión decidió que un breve resumen de tal conferencia formara parte -como anexo- de este documento; en este caso, la síntesis estuvo a cargo del profesor Ernesto de la Jara.

De esta manera, ponemos a consideración de la comunidad académica, las autoridades del sistema de justicia y la opinión pública, este documento con la finalidad de estimular y actualizar la reflexión y el debate sobre la imperiosa necesidad de mejorar significativamente el servicio de justicia que se brinda en nuestro país y así contribuir también a incrementar la confianza ciudadana en el sistema judicial.

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1. Modelo actual y marco normativo de selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces y fiscales por parte del Consejo Nacional de la Magistratura

En la literatura especializada es frecuente señalar que el modelo anterior de selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces y fiscales se diferencia del modelo actual en la medida que el primero ostentaba un evidente componente político partidario en tanto que el vigente elimina -al menos formalmente- dicho componente. En el modelo anterior, el artículo 245 de la Constitución de 1979 consagraba la participación del presidente de la República en el nombramiento directo de los magistrados, a propuesta de un Consejo Nacional de la Magistratura distinto al actual; mientras que al Senado le correspondía ratificar el nombramiento de los jueces de la Corte Suprema.

Por su parte, en la Carta de 1979 la destitución de jueces estaba a cargo de la propia Corte Suprema; además, los vocales supremos estaban sujetos solo al control parlamentario propio de las altas autoridades. No existía la figura de la evaluación o ratificación, aunque la décimo segunda y décimo tercera disposiciones generales y transitorias de la Constitución contemplaron un proceso excepcional y por única vez de ratificación de todos los jueces a cargo del Senado (en el caso de los supremos) y de la Corte Suprema (en el caso del resto de jueces).

El diseño constitucional actual ha eliminado la intervención del presidente de la República y del Parlamento2 y, como ya hemos señalado, encarga

2 Con excepción de los mecanismos de control parlamentario de acusación constitucional y juicio político previstos en los artículos 99 y 100 de la Carta de 1993, que comprenden

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las funciones de selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución a un órgano constitucional autónomo, el CNM, compuesto por siete consejeros, designados por la Sala Plena de la Corte Suprema, la Junta de Fiscales Supremos y cinco representantes de organizaciones de la sociedad civil: universidades públicas y privadas, el Colegio de Abogados y otros colegios profesionales. El CNM no cuenta con consejeros designados por el Ejecutivo ni el Legislativo.

En el caso de la selección y el nombramiento de jueces y fiscales (artículos 150 primer párrafo y 154.1 de la Constitución), esta función no solo se ha despolitizado -al menos formalmente-, sino que además se ha asignado a un ente diferente del Poder Judicial y del Ministerio Público. En otras palabras, no solo se la ha despolitizado formalmente, sino que además se ha externalizado en relación con ambas instituciones.

En el caso de la ratificación de jueces y fiscales (artículo 154.2 de la Constitución) también se optó por un ente externo al Poder Judicial y Ministerio Público. Hay que precisar que el texto de la Carta de 1993 solo habla de la función de ratificación y que son las normas de desarrollo constitucional (en especial, la Ley de la Carrera Judicial) las que han señalado que esta labor del CNM también supone la función de evaluación.3

Esta función de evaluación y ratificación de jueces y fiscales, de todos los niveles (incluidos los supremos), ha sido objeto de intenso debate cada siete años. Por un lado, hay quienes defienden esta función del CNM sosteniendo que la corrupción no da recibo, lo que hace muy difícil destituir a jueces y fiscales corruptos y; por ende, es mejor tener una válvula de escape que permita periódicamente separar del cargo a magistrados muy cuestionados. Por otro lado, en cambio, hay quienes sostienen que la ratificación supone una espada de Damocles sobre la

a los jueces y fiscales supremos. 3 Para decidir ratificar o no en el cargo a un juez o fiscal, el CNM necesariamente tiene que evaluarlo previamente basándose en diversos criterios.

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independencia y autonomía de jueces y fiscales, respectivamente; y que, por ende, debería eliminarse.

Durante la conferencia pública «Una década de reforma judicial en democracia. Balance y futuro del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)», a la que ya hemos hecho referencia, se sustentó una tercera posición con relación al mecanismo de ratificación, tal como se da cuenta en la síntesis que realizó de esta el profesor Ernesto de la Jara: «[...] hay un tercer sector que considera que la ratificación no debe continuar y que en su lugar debería haber una evaluación del desempeño de jueces y fiscales. Sobre esto último, la controversia está en si tal evaluación de desempeño debe estar a cargo de un órgano externo o interno al Poder Judicial y al Ministerio Público».

En el caso de la destitución de jueces y fiscales (artículo 154.3 de la Constitución), el modelo actual es mixto en el sentido que el control disciplinario no se ha extraído por completo del Poder Judicial ni del Ministerio Público, sino que ha sido distribuido de la siguiente manera:

a) Por un lado, corresponde al CNM aplicar solo la máxima sanción de destitución, en tanto que a la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) y a la Fiscalía Suprema de Control Interno les corresponde imponer las otras sanciones (suspensión, multa y amonestación).

b) Por otro lado, corresponde a la OCMA y a la Fiscalía de Control Interno iniciar las investigaciones disciplinarias de jueces y fiscales, respectivamente; y, de ser el caso, solicitar su destitución al CNM, en tanto es competencia de este último iniciar directamente la investigación disciplinaria solo en el caso de jueces y fiscales supremos.

Para ejercer todas estas funciones, el CNM tiene un marco normativo compuesto, en primer lugar, por la Constitución, especialmente los artículos 150 al 157. Asimismo, deben considerarse las respectivas leyes orgánicas del Consejo Nacional de la Magistratura (Ley 26397) y de la

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Carrera Judicial (Ley 29277) con sus correspondientes modificaciones, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a las funciones del CNM4 y las normas infralegales vigentes: los reglamentos a) del concurso de selección y nombramiento de jueces y fiscales, b) del concurso para el ascenso de jueces y fiscales, c) del proceso de evaluación y ratificación de jueces y fiscales, y d) de procedimientos disciplinarios. Recientemente, el CNM ha empezado a invocar algunos precedentes administrativos sobre cómo o qué evaluar, como en el caso de cuestionamientos de declaraciones juradas indebidas durante los procesos de ratificación.

2. Breve balance de la selección, el nombramiento, la evaluación, la ratificación y la destitución de jueces y fiscales

2.1. Selección y nombramiento

En el caso de la función de selección y nombramiento por parte del CNM, el modelo constitucional actual y su desarrollo legal respectivo han permitido a la fecha establecer un procedimiento reglado compuesto por las etapas resumidas en el gráfico siguiente:

4 STC expedientes 003- 2001-PI/TC y 006-2001-PI/TC (caso PROFA 1), STC expedientes 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC (caso PROFA 2), STC expediente 08495-2006-PA/TC (caso Valdivia Cano), STC expediente 04944-2011-PA/TC (caso Mateo Castañeda), STC expediente 03891-2011-PA/TC (caso Hinostroza Pariachi), STC 04492-2008-PA/TC (caso Becom), 01034-2013-AA (caso Hinostroza Pariachi 2) y 01044-2013-AA (caso Mateo Casteñeda 2), entre otras.

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Sin embargo, en la actualidad los nombramientos a veces se han dado a partir de las llamadas «listas de jueces en reserva», que es un mecanismo que la propia Ley de la Carrera Judicial contempla. En este caso, la elección ya no se hace siguiendo todas estas etapas, sino recurriendo directamente a estas listas, que se han conformado previamente con el procedimiento arriba descrito. Este mecanismo de nombramiento no se conoce lo suficiente y debería estar mejor y más transparentemente regulado.

En perspectiva, hay que reconocer que los protocolos, los procedimientos y la objetividad de estos procedimientos de selección y nombramiento han progresado desde la recuperación de la democracia (fines del 2000) hasta la actualidad, sin que ello niegue la necesidad de seguir mejorándolos

Elaboración propia

Gráfico N.° 1. Procedimiento de selección y nombramiento de jueces y fiscales

Postulación

NombramientoSelección.

Decisión del Pleno

Entrevista personal

Evaluación psicológica

Evaluación curricular

Examen escrito

Lista de aptos

T a c h a s

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sustancialmente. A inicios de la década pasada, Pásara (2003), Villavicencio y Bazán (2004), y Esteban y Silva (2005) plantearon críticas a la idoneidad del sistema de selección y nombramiento por tratarse de un mecanismo que no se distanciaba totalmente del pasado, carecía de un perfil claro del magistrado que se buscaba, contaba con demasiado espacio para la arbitrariedad sobre todo en la entrevista y decisión del pleno para la selección, y, por el contrario, con escasos espacios para la participación ciudadana y la transparencia, entre otros cuestionamientos.

Poco a poco estos problemas han ido superándose por parte del CNM, aunque no en su totalidad. La Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) -creada por Ley 28083 en el 2003- aprobó una propuesta de ley de bases de la carrera judicial y fiscal que, tiempo después, se convirtió en la Ley de la Carrera Judicial (Ley 29277 del año 2008). Esta ley contempla un perfil de juez, fases mejor delineadas, mayores niveles de objetividad que reducen ostensiblemente -aunque no desapareciendo- los espacios de discrecionalidad de los consejeros, entre otros. Pese a lo anterior, algunos artículos de esta Ley de la Carrera Judicial (especialmente los referidos a la evaluación parcial de desempeño) fueron declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional en el 2011 (STC 0019-2009-PI/TC).

Desde fines del 2000 a la fecha, el CNM ha convocado más de 25 concursos para nombrar jueces y fiscales en todos los niveles y en todos los distritos judiciales del país, incluida la Corte Suprema, y se han nombrado aproximadamente a cuatro mil jueces y fiscales titulares. De ese modo, el CNM enfrentó la peligrosa situación de provisionalidad en la magistratura que en los noventa mantuvo niveles muy elevados.5

Sobre el particular, aún están pendientes investigaciones académicas para analizar si este ingreso masivo de nuevos magistrados al Ministerio Público y Poder Judicial ha significado una mejora cualitativa de la

5 De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la provisionalidad en la judicatura se elevaba al 80 %. Véase Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2000: párrafo 14).

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impartición de justicia, mediante resoluciones mejor motivadas, nuevos liderazgos dentro de la judicatura, independencia y lucha contra la corrupción, modernización y uso de nuevas tecnologías, etcétera.

Pese a esta renovación parcial en la judicatura, la percepción ciudadana mantiene una imagen muy negativa del Poder Judicial. Según una encuesta nacional urbana de Ipsos publicada en El Comercio el 19 de mayo del 2013, el 73 % de los peruanos desaprueba la actuación del Poder Judicial y solo un 19 % lo aprueba.

Es decir, esta renovación parcial de jueces y fiscales no ha logrado revertir la imagen negativa que la ciudadanía tiene de las instituciones que integran. Algo similar puede decirse acerca de la corrupción al interior del sistema de justicia, en la medida que sigue siendo uno de los problemas más graves, al punto que operan redes de corrupción, tal como fue reconocido en un proyecto de ley presentado por el propio Poder Judicial.6

A pesar del distanciamiento del modelo político de designación y de los avances en cuanto a la especialización y el establecimiento de parámetros objetivos, el procedimiento de selección y nombramiento aún adolece de serios cuestionamientos y falencias, que son más visibles a nivel de la Corte Suprema y las Fiscalías Supremas. En nuestra opinión, estos problemas no responden tanto a fallas en el actual diseño institucional -aunque hay aspectos que mejorar-, sino a injerencias ilícitas que operan sobre el CNM y a la cuestionable actuación de algunos consejeros.

Sobre el particular, durante la conferencia pública se mencionó la existencia de indicios de corrupción en estos procesos de selección y nombramiento: «[…] también se ha mencionado mucho el tema de la corrupción. Así como se ha hablado de corrupción entre jueces y fiscales, también se ha hecho referencia a corrupción en el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) […]».

6 Proyecto de ley 424/2011-PJ.

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Además, han trascendido algunos problemas serios en los procesos de selección y nombramiento, como es el caso del examen escrito y la sospecha de filtración de las pruebas y de su evaluación7 o de tráfico de influencias. Recordemos que como consecuencia del empañado concurso desarrollado entre el 2009 y el 2010 para nombrar fiscales supremos fue destituido un consejero por el Congreso de la República, habida cuenta que se descubrió una reunión entre este y un postulante; luego se habría acreditado un incremento patrimonial considerable del consejero durante los años que estuvo en el cargo.8 Finalmente, dicho concurso tuvo que anularlo el propio CNM.

Por otro lado, preocupa que el CNM haya aceptado como válida la interpretación constitucional en virtud de la cual los candidatos a juez o fiscal supremo pueden considerar como años de ejercicio de la abogacía el tiempo de servicios como juez o fiscal, burlando así los requisitos claramente alternativos y no acumulativos establecidos por el artículo 147.4 de la Constitución: «Para ser magistrado de la Corte Suprema se requiere: […] Haber sido magistrado de la Corte Superior o Fiscal Superior durante diez años, o haber ejercido la abogacía o la cátedra universitaria en materia jurídica durante quince años». Lamentablemente, esta interpretación -que debería corregirse- no ha sido cuestionada por la mayoría del pleno del Tribunal Constitucional pese a que ha tenido la oportunidad de hacerlo.9

7 Al respecto, resulta preocupante que de la información recibida surja la sospecha de filtraciones en la elaboración y evaluación de los exámenes escritos: un postulante que saca el mismo puntaje alto en sucesivos concursos o varios postulantes que sacan idéntico alto puntaje en el mismo concurso, lo cual resulta estadísticamente extraño. Por otro lado, preocupa la precariedad de la «tercerización» que el CNM ha implementado para la calificación de los exámenes escritos, que puede dar pie, por ejemplo, a diferentes criterios de evaluación. Finalmente, también preocupa el alto número de reconsideraciones declaradas fundadas en la calificación de los currículos de los postulantes.8 Véase <http://blog.pucp.edu.pe/item/92474/efrain-anaya-incremento-patrimonio-durante-cinco-anos-en-el-cnm>.9 STC 04944-2011-PA/TC del 16 de enero de 2012, caso Mateo Grimaldo Castañeda Segovia.

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Asimismo, también preocupa que el Tribunal Constitucional haya abierto la puerta para una excesiva judicialización de estos concursos de selección y nombramiento. Sin desconocer el legítimo control constitucional que se debe ejercer sobre la actuación del CNM, en el 2012 el Tribunal Constitucional ordenó al CNM no solo que fundamente mejor su decisión de no nombrar a un cuestionado candidato10 a fiscal supremo, sino que además dispuso que vuelva a votar tal decisión, abriendo así la posibilidad que lo nombren al obligar al CNM a votar -hasta en tres oportunidades- al mismo candidato.

Para más detalle, el Tribunal Constitucional emitió dos nuevas sentencias (01034-2013-AA y 01044-2013-AA) sobre dos postulantes a fiscales supremos y, en una clara interferencia de funciones, ordenó al CNM que nombre a uno de los dos candidatos en el cargo a pesar de que el Consejo había evaluado a dichos abogados en reiteradas oportunidades y no había encontrado en ellos méritos suficientes para designarlos en el más alto nivel del Ministerio Público.

Pese a todo lo anterior, no pueden obviarse algunas voces que reconocen un avance parcial en la calidad de algunos jueces y fiscales. Luis Pásara, a partir de su experiencia como ponente y participante del III Congreso Nacional de Magistrados11 en el 2009, planteó comentarios que, si bien

10 STC 03891-2011-PA/TC del 16 de enero de 2012, caso César José Hinostroza Pariachi. Posteriormente, una investigación periodística difundida por IDL-reporteros (www.idl-reporteros.pe) reveló que este candidato -actual juez superior de la Corte Superior de Justicia del Callao- habría plagiado gran parte de la tesis de otra persona.11 «[...] La mayoría de los magistrados se mostró en franco desacuerdo con esa manera de ver las cosas. Como manifestaban algunas intervenciones -que se notaba maduradas durante algún tiempo-, a cierta porción de los jueces les preocupa que el desempeño de la judicatura carezca de legitimidad en el país y se preguntan qué puede hacerse para resolver esa carencia.Parte de las diferencias existentes entre magistrados pueden originarse en un incremento del nivel de educación formal de los jueces. 30 años atrás a todos les bastaba y sobraba con ser abogados. Un positivo efecto secundario de ese mecanismo malsano por el cual hoy se exige más cartoncitos para postular a cualquier cosa, puede consistir en que los jueces han salido de sus despachos para asistir a clases, escuchar muchos puntos de vista y, en ocasiones, leer textos que antes conocían solo de oídas. Para muchos esto

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son solo impresiones, hay que tomar en cuenta, pues ha percibido a una parte de los jueces con una auténtica preocupación por la legitimidad de la judicatura y mejor preparados profesionalmente. A la vez, sostiene Pásara, que parece haber operado una cierta democratización interna en el Poder Judicial.

2.2. Evaluación y ratificación

Destacamos, como un avance positivo en el procedimiento de evaluación y ratificación, la investigación que ahora hace el CNM en relación con el patrimonio del magistrado y su cónyuge -cruzando varias fuentes de información- con la finalidad de detectar serios desbalances patrimoniales que no pueda justificar la persona sometida a ratificación.

Asimismo, es un logro que ahora la decisión del CNM de ratificar o no a un juez o fiscal esté debidamente sustentada en argumentos objetivos, tales como: serias deficiencias en la producción jurisdiccional, gruesos errores en la calidad de sus sentencias o dictámenes, desbalance patrimonial no justificado, denuncias de violencia familiar, acoso sexual, incumplimiento de obligaciones alimentarias o que afecten el interés superior del niño, entre otros.

puede haberse reducido a un trámite sin consecuencias, pero para otros acaso ha sido una oportunidad para reconsiderar la estrecha visión del mundo y de la profesión que les dio una facultad de derecho menos que mediocre. Debo admitir que fui sorprendido por los contenidos de más de una conversación con jueces jóvenes y con relatores o secretarios participantes en el congreso.Otro aspecto de interés es el que corresponde a aquello que podríamos llamar la democratización interna en el Poder Judicial. Para este congreso, los jueces eligieron a sus representantes en cada distrito judicial y todos los magistrados hicieron uso del derecho a voto a la hora de aprobar conclusiones. La cúpula jerárquica no es, pues, la única que habla en nombre de los jueces. Ellos empiezan a hablar por sí mismos.Más importante que eso es, tal vez, que se verifique una ruptura del viejo concepto jerárquico por el que un juez de instancia inferior no se atrevía a hacer pública la discrepancia con otro situado en una instancia superior, especialmente si se trataba de un vocal supremo. En el congreso no se apreciaba muchas huellas de ese temor reverencial por el que la última palabra la tenía el juez de instancia superior». (Pásara 2010)

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A inicios de la década pasada, el CNM no motivaba estas decisiones. Ello generó no solo sendas demandas de amparo, sino también peticiones ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). A final, el Estado peruano suscribió un acuerdo de solución amistosa con aproximadamente un centenar de magistrados, en virtud del cual se comprometió a respetar las garantías del debido proceso en el procedimiento de evaluación y ratificación, lo cual supone, entre otros aspectos, la debida motivación de las resoluciones.

De esta manera, la evolución de la ratificación frente a la motivación de las resoluciones del CNM podría sintetizarse así:

a) Ratificación no motivada en el 2000 y convalidación vía casos Almenara Bryson y Arellano Serquén.

b) Casos ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la CERIAJUS y la corriente de opinión para modificar la no motivación.

c) Incorporación de la motivación en el reglamento de ratificación del CNM.

d) Variación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (caso Álvarez Guillén) y exigencia de ratificación motivada.

e) Surgimiento de la posibilidad de hacer una evaluación permanente y evaluación parcial con la Ley de la Carrera Judicial; aunque al poco tiempo a esta última la dejó sin efecto una sentencia del Tribunal Constitucional.

Por otro lado, en el caso de la función de ratificación de jueces y fiscales subsiste un ámbito en el que el CNM, el Poder Judicial y el Ministerio Público deben mejorar y estandarizar sus protocolos: los criterios objetivos para la evaluación periódica del desempeño de jueces y fiscales.

En principio, en este procedimiento debería evaluarse solo el desempeño de los jueces y fiscales (producción jurisdiccional o fiscal, mejores sentencias o dictámenes, entre otros) y no su conducta, pues esta última

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debería ser objeto -eventualmente- de un procedimiento disciplinario. Sin embargo, por la escasa coordinación entre el CNM, el Poder Judicial y el Ministerio Público, el CNM no cuenta con suficientes criterios para evaluar el desempeño de jueces y fiscales, lo cual ha generado que en la actualidad también se tome en cuenta información disciplinaria (denuncias ante los órganos de control, procesos judiciales, sanciones, entre otros) en el procedimiento de evaluación y ratificación.

En ese sentido, tanto el CNM como el Poder Judicial y el Ministerio Público deberían coordinar mucho más para consensuar criterios de evaluación del desempeño de jueces y fiscales, respectivamente. De la información recibida se desprende que tal coordinación no se está dando y que, por el contrario, en ocasiones los jueces y fiscales se ven sometidos a diferentes criterios de evaluación.

Al respecto, de la información recibida se desprende también la intención del Poder Judicial y del Ministerio Público de que la evaluación esté a cargo de tales instituciones y no del CNM; en otras palabras, aspiran a una autoevaluación. Por otro lado, hay otra posición que sostiene que en el diseño constitucional actual no es posible excluir al CNM de la función de evaluación, pues esta está vinculada a la función de ratificación. Sobre el particular, en la actualidad tanto el Poder Judicial y el Ministerio Público también evalúan a los jueces y fiscales, respectivamente.

Sin embargo, todo ello no niega la posibilidad de que todas las instituciones involucradas -incluida la Academia de la Magistratura (AMAG)- hagan el esfuerzo de consensuar criterios para la evaluación del desempeño de jueces y fiscales.

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2.3. Destitución

Como ya adelantamos al inicio de este documento, a diferencia de las otras funciones (selección, nombramiento, evaluación y ratificación) confiadas en su totalidad al CNM, la función de destitución forma parte de un modelo constitucional mixto de control disciplinario de jueces y fiscales que ha mostrado algunas incoherencias y motivado acusaciones mutuas entre las instituciones involucradas.

En efecto, a nivel de la judicatura tenemos una multiplicidad de órganos encargados del control disciplinario. En el caso de jueces supremos, la competencia para destituciones corresponde al CNM; mientras que la imposición de sanciones menores es propia de la Sala Plena de la Corte Suprema. Por su parte, en el procedimiento disciplinario contra jueces de otros niveles podrían llegar a participar hasta cinco oficinas u órganos: Oficina Desconcentrada de Control de la Magistratura (ODECMA), Oficina de Control de la Magistratura, presidente del Poder Judicial, CNM y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

La multiplicidad de órganos ha sido identificada como problemática por ser una dispersión de la potestad disciplinaria que dificulta la adopción de medidas integrales para enfrentar la corrupción judicial (Defensoría del Pueblo 2006: 84) y por dificultar la responsabilidad de cada uno de estos órganos (Eguiguren 2002: 277). Es decir, esta dispersión genera -como mínimo- la descoordinación entre entidades.

Esta descoordinación se manifiesta especialmente en un campo muy particular. Se trata de la sanción a jueces supremos que el CNM decidió no destituir y cuyos casos envía a la Sala Plena de la Corte Suprema para que se le aplique una sanción menor. Por un lado, el CNM ha responsabilizado al Poder Judicial de no imponer sanciones menores (suspensión, multa, amonestación) a jueces a los que el CNM ha encontrado responsabilidad disciplinaria, pero la cual no es suficiente

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para destituirlos.12 La Corte Suprema ha respondido que las decisiones del CNM no le resultan vinculantes. Por su parte, en ocasiones el Poder Judicial o el Ministerio Público han solicitado la destitución de jueces y fiscales, respectivamente; y, sin embargo, el CNM no los ha destituido.

Otra cuestión relevante en materia de control disciplinario es el de la corrupción. A pesar de que la corrupción es un mal extendido en el Poder Judicial, son pocas las resoluciones de destitución que se refieren expresamente a este tema. De acuerdo con un estudio, entre el 2003 y el 2007, del total de 50 destituciones solo seis tuvieron como razón explícita la corrupción (Bazán 2008: 68); un común denominador en estos pocos casos fue la claridad y contundencia de las pruebas. Esto lleva a pensar que en gran parte de los otros casos, en los que la corrupción no contaba con pruebas irrefutables, el CNM ha debido utilizar otras causales legales para destituir magistrados.

Ahora bien, otro tema importante en este campo es la labor del Tribunal Constitucional a partir del 2008 para reponer en sus puestos a magistrados que fueron destituidos por el CNM. Tal fue, por ejemplo, el caso de BECOM, en el que el CNM destituyó a toda una Sala de la Corte Suprema, o el caso Valdivia Cano.

Por otra parte, hay casos disciplinarios en los que el CNM no ha actuado como era de esperarse. Un ejemplo de ello es el proceso disciplinario en el 2013 contra una sala de la Corte Suprema que rebajó las penas a los miembros del Grupo Colina y dejó en libertad a uno de ellos. El CNM decidió ni siquiera abrir procedimiento disciplinario contra tales magistrados.

12 Han sido los casos del ex juez supremo Robinson Gonzales y del juez superior Ángel Romero, en los que el Pleno de la Corte Suprema decidió no aplicar sanción alguna.

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3. Breve balance de la participación de la sociedad civil en el Consejo Nacional de la Magistratura

La PUCP es una institución de la sociedad civil en su condición de universidad privada. En ese sentido, hemos tenido y tenemos un representante ante el CNM, elegido en el seno de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR). Sin embargo, de la información recibida se desprende que nuestro balance es negativo en relación con la participación de la sociedad civil en este órgano constitucional autónomo. Salvo honrosas excepciones, los representantes de la sociedad civil en el CNM no han estado a la altura de tan importante cargo y, por el contrario, en algunos casos han contribuido al descrédito del CNM.13

Como ya hemos señalado, en la Carta de 1993 se optó por la participación de la sociedad civil (universidades públicas y privadas, colegios de abogados y otros colegios profesionales) como alternativa para desterrar la ilícita injerencia político-partidaria en la designación de jueces y fiscales. Sin embargo, luego de casi dos décadas de funcionamiento del CNM, esta fórmula constitucional no solo no ha alejado la ilícita injerencia partidaria,14 sino que le ha sumado otra distorsión igual de grave: la ilícita influencia de redes de corrupción representadas, en ocasiones, por ciertos estudios de abogados.

Según la información recibida, estas redes ilícitas inclusive han extendido su influencia a algunas facultades de Derecho y colegios profesionales. Muestra de ello es el mercado de títulos profesionales y grados académicos que se ha formado alrededor de los concursos de selección y nombramiento y de evaluación y ratificación. Gracias a dicho mercado, a ciertos candidatos o magistrados les resulta demasiado sencillo obtener títulos y grados que los favorecen al momento de la evaluación curricular.

13 Aunque asimismo hay que señalar que algunos representantes del Poder Judicial y del Ministerio Público en ocasiones también han sido objeto de cuestionamientos.14 Según la información recibida, esta injerencia política en la justicia ha provenido -tradicionalmente- del partido aprista.

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A lo anterior se suma también un mercado ilegal de publicaciones que se ha formado alrededor de los concursos y procedimientos que convoca el CNM. De esta manera, algunos candidatos o magistrados pueden mostrar como suyas algunas publicaciones de dudosa calidad y procedencia a fin de elevar su calificación curricular.

Al respecto, durante la conferencia pública del 17 de octubre de 2013 hubo

[…] consenso en el rechazo a la exigencia excesiva de títulos, grados académicos y publicaciones a los candidatos a jueces y fiscales. Ha sido hasta reiterativo afirmar que basta ya de pedir títulos de todo tipo, pues se ha generado un mercado de títulos, grados y publicaciones que universidades de escaso prestigio o trayectoria ofrecen a los candidatos. Este mercado tiene claramente componentes de corrupción que deberían ser seriamente investigados y evaluados por el propio CNM. Además, esta excesiva exigencia de títulos, grados y publicaciones distrae al candidato(a) o al juez o fiscal sometido a ratificación, pues tiene que preocuparse por tener su «cartón» en vez de dedicarse a su rol fundamental de administrar justicia.

En ese sentido, consideramos que no solo es suficiente introducir mejoras en el diseño institucional del CNM y sus funciones, sino que es fundamental que lleguen a dicho órgano constitucional consejeros de destacada trayectoria ética, profesional y democrática, que representen la reserva moral de nuestro país. De lo contrario, estamos convencidos de que todo diseño institucional en este ámbito estará condenado al fracaso.

En ese marco, consideramos que es indispensable evaluar y revisar la participación de la sociedad civil en el CNM. Entre otras medidas, deberían exigirse requisitos más estrictos a los candidatos a consejeros, deberían establecerse incompatibilidades dirigidas a que los consejeros no tengan vinculación directa o indirecta con estudios de abogados, entre otros requisitos. Esta propuesta alcanza también a los consejeros que han sido elegidos por la Corte Suprema y la Junta de Fiscales Supremos.

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Por otro lado, si bien somos plenamente conscientes de la actual crisis de legitimidad de los partidos políticos y del Parlamento en el Perú, a la vez un grupo de integrantes de esta Comisión considera que -quizá- sería conveniente visibilizar o sincerar la responsabilidad y afinidad políticas de quienes eligen a los consejeros del CNM y contemplar mecanismos de rendición de cuentas. En la actualidad, los consejeros representantes de la sociedad civil -una vez elegidos- no rinden cuenta de las decisiones que toman a pesar de que, en ocasiones, han cambiado sus votos sin justificación alguna en un mismo caso.

Al respecto, es pertinente recordar quiénes han integrado el CNM desde el 2000 hasta la actualidad:

Cuadro N° 1 Composición del Consejo Nacional de la Magistratura (2000-2015)

Institución 2000-2005 2005-2010 2010-2015

Corte Suprema

Ricardo La Hoz Lora (abogado)

Luis Edmundo Pelaez Bardales (abogado)

Pablo Talavera Elguera (abogado)

Fiscales Supremos

Daniel Caballero Cisneros (abogado)

Carlos Mansilla Gardella (abogado)

Máximo Herrara Bonilla (abogado)

Colegios de abogados

Fermín Chunga Chávez (abogado)

Aníbal Torres Vásquez (abogado)

Vladimir Paz de la Barra (abogado)

Colegios profesionales

Jorge Lozada Stánbury (ingeniero agrónomo)

Efraín Anaya Cárdenas (enfermero/abogado)

Luz Marina Guzmán Díaz (enfermera)

Colegios profesionales

Luis Flores Paredes (médico)

Maximiliano Cárdenas Díaz (médico)

Gonzalo García Núñez (ingeniero)

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Universidades privadas

Teófilo Idrogo Delgado (abogado)

Francisco Delgado de la Flor Badaracco (ingeniero agrónomo)

Gastón Soto Vallenas (abogado)

Universidades públicas

Jorge Angulo Iberico (abogado)

Edwin Vegas Gallo (biólogo)

Luis Maezono Yamashita (ing. agrícola)

Elaboración propia

4. Algunas propuestas en debate

Luego de haber formulado un breve balance del ejercicio de las funciones constitucionales de selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces y fiscales por parte del CNM, podemos llegar a la conclusión que -pese a algunos logros y avances en las últimas casi dos décadas- urge debatir, aprobar e implementar reformas y mejoras sustanciales en el diseño, la conformación y las atribuciones del CNM en dos niveles: a) reforma constitucional y b) mejoras jurisprudenciales y administrativas.

4.1. Reforma constitucional

En el 2004, la CERIAJUS planteó una reforma de los capítulos de la Constitución referidos al sistema de justicia. Sobre el CNM planteó, por un lado, una reforma en el método de elección de los consejeros y en el número (de 7 a 9) y, por otro lado, un cambio en el diseño constitucional de evaluación y control disciplinario para que este sea totalmente externo en todos los niveles, aunque eliminando la figura de la ratificación cada siete años y sustituyéndola por una evaluación «en forma permanente (de) la conducta funcional e idoneidad de los jueces».

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«Artículo 153.- El Consejo Nacional de la Magistratura está integrado por nueve consejeros:

1. Un miembro elegido por los jueces supremos.2. Un miembro elegido por los fiscales supremos.3. Un miembro elegido por y entre los integrantes del Colegio de

Abogados de Lima.4. Un miembro elegido por y entre los integrantes de los restantes

Colegios de abogados del país.5. Un miembro elegido por y entre los integrantes de los otros Colegios

profesionales del país.6. Un miembro elegido entre todos los profesores principales de las

facultades de derecho de las universidades públicas del país. Solo participarán en la votación las facultades que, a esa fecha, tengan por lo menos treinta años de funcionamiento.

7. Un miembro elegido entre todos los profesores principales de las facultades de derecho de las universidades privadas del país. Solo participarán en la votación las facultades que, a esa fecha, tengan por lo menos treinta años de funcionamiento.

8. Un miembro representante del sector empresarial del país elegido por las dos instituciones más representativas del sector.

9. Un miembro representante del sector laboral del país elegido por las dos instituciones más representativas del sector». (El subrayado es nuestro)

«Artículo 154.- Compete al Consejo Nacional de la Magistratura:

1. Seleccionar y nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles, salvo cuando estos provengan de elección popular.

2. Promover al nivel inmediato superior a los jueces y fiscales que aprueben la evaluación o el concurso público de méritos.

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3. Investigar en forma permanente la conducta funcional e idoneidad de los jueces y fiscales de todos los niveles y aplicarles las sanciones a que haya lugar, garantizándoles el debido proceso; y que las decisiones sean sustentadas en elementos objetivos.

4. Extender y cancelar el título oficial correspondiente para los magistrados que designe». (El subrayado es nuestro)

Por su parte, en el 2006 el entonces Consorcio «Justicia Viva», conformado por el Instituto de Defensa Legal (IDL) y la Facultad y Departamento de Derecho de la PUCP, formuló una propuesta de reforma constitucional del capítulo referido al CNM basado en la propuesta de la CERIAJUS, pero con algunos cambios importantes:

[…] se agrega entre sus miembros a un representante del Tribunal Constitucional, con el fin de que este importante tribunal especial cuente, como los tribunales ordinarios, con presencia en esta instancia. Además, se aumenta a dos el número de representantes por los colegios de abogados, y si bien se mantienen los dos representantes de los otros colegios profesionales del país, se encarga su designación al Congreso, para que se sigan reglas similares a las empleadas en la designación del Defensor del Pueblo y de los miembros del Tribunal Constitucional […] Se mantiene a los representantes de las universidades del país; sin embargo, se precisa que estos deben tener calidades especiales, pues además de ser abogados deben ser profesores principales, y serán elegidos por los decanos y no por los rectores, de manera que se destaca un criterio de mérito y profesionalismo en el nombramiento antes que una aspiración gremial. Este mismo fin persigue la exigencia de que solo participen en estas elecciones las universidades con mayor experiencia y trayectoria […] Se ratifica la función de selección de todos los magistrados, se amplía la función de control disciplinario para que esta se sustraiga definitivamente de los órganos internos del Poder Judicial y se le encargue por completo al CNM; y, por último, se le atribuye la función de evaluar el desempeño de los magistrados con la finalidad de garantizar la meritocracia alrededor de la cual se organizan la carrera judicial y fiscal […] El aumento de

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las funciones del CNM exige también una reforma de su organización, que debe descentralizarse para poder cumplir adecuadamente con estas funciones. Sin embargo, como esta descentralización será progresiva, la asunción de su función de control disciplinario debe tener el mismo sentido, es decir, debe ir traspasándose gradualmente de los órganos internos de control del Poder Judicial y del Ministerio Público al CNM […]. (AA. VV. 2006: 22 y 23) (El subrayado es nuestro)

Por otro lado, con relación a los representantes del Poder Judicial y del Ministerio Público, de la información recogida aparece una propuesta dirigida a que tales representantes no solo sean elegidos por la Sala Plena de la Corte Suprema y la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, sino que en dicha elección también participen -en algún modo- los jueces y fiscales de instancias inferiores. Una posibilidad planteada por algunos magistrados es que también voten en esta elección, en el caso del Poder Judicial, los presidentes de Cortes Superiores y, en el caso del Ministerio Público, los presidentes de las juntas de fiscales superiores.

De acuerdo con la información recogida y discutida por esta Comisión, es claro que el actual diseño constitucional del CNM -pese a sus falencias- sigue siendo mejor que el sistema político anterior que contemplaba la Carta de 1979. Sin embargo, el principal problema del actual modelo son sus propios consejeros que -salvo honrosas excepciones- no han estado a la altura de las tan importantes funciones que la Carta de 1993 les ha encomendado.

Si bien la consagración constitucional de la participación de la sociedad civil en este órgano (universidades, colegios profesionales) supuso una esperanza de renovación e independencia en la designación de jueces y fiscales, luego de casi veinte años de funcionamiento del CNM el balance no es positivo en torno a su participación.

En ese sentido, un aspecto clave que debe reformarse y perfeccionarse en el actual diseño constitucional es la forma de designar a los consejeros del CNM. Si bien teóricamente es un modelo sin intervención político

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partidaria, diversos indicios muestran que persiste la indebida influencia partidaria, a la que se ha venido a sumar la ilegal influencia de «redes de corrupción»15 representadas, en ocasiones, por estudios de abogados.

Al respecto, en la conferencia pública del 17 de octubre de 2013 se concluyó que

[...] ha habido muchos que se han preguntado si es que a partir de este nuevo sistema de selección, evaluación y control disciplinario, han mejorado -o no- los jueces y fiscales, si se ha despolitizado la justicia como se quería. Sobre este último punto se ha planteado la duda: no hay una investigación empírica del asunto, pero hay dudas sobre si se ha despolitizado o no la justicia; aunque a la vez interpreto que -pese a esas dudas- nadie ha planteado volver al sistema anterior de elección política de magistrados.

Frente a ello, consideramos que cabrían dos alternativas de reforma constitucional, que sometemos al debate público:

a) Mantener el actual diseño constitucional del CNM -que tuvo amplio consenso en el Congreso Constituyente Democrático de 1993-, pero exigir requisitos más altos en la trayectoria de los candidatos a consejeros. Entre otros:

o Exigir -como lo hace el artículo 12 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para el caso de los magistrados de dicho tribunal- no solo una trayectoria personal y profesional éticamente intachable, sino también una trayectoria democrática.

o Exigir una trayectoria profesional destacada: grados académicos de universidades acreditadas conforme a ley o de una antigüedad no menor de treinta años,

15 Término que utiliza, en su exposición de motivos, el proyecto de ley 424/2011-PJ presentado el 11 de octubre de 2011 al Parlamento por parte del entonces presidente del Poder Judicial, César San Martín.

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ejercicio de altos cargos públicos o privados nacionales o internacionales, producción académica publicada con registro ISBN o ISSN, en revistas indexadas, entre otros.

o Exigir también que los representantes de las universidades públicas y privadas sean elegidos por los decanos de las facultades de Derecho con una antigüedad no menor de treinta años o acreditadas conforme a ley, entre decanos de Derecho, exdecanos o profesores principales de Derecho.

o Exigir que los consejeros abogados no tengan vínculo directo o indirecto con estudios de abogados, lo que supone, entre otras incompatibilidades, que ni él ni sus familiares directos mantengan un estudio de abogados abierto mientras ejerza funciones en el CNM.

b) Modificar la forma de elección de los consejeros del CNM y evaluar la conveniencia -o node la intervención política del Parlamento, pero no como en el pasado (Carta de 1979) sino en forma indirecta y parcial: no de jueces y fiscales, sino de una parte minoritaria de los consejeros (3 de 7). Esta fórmula de elección podría permitir espacios de rendición de cuentas tanto por parte de los consejeros electos como de los partidos políticos que los eligieron.

o Mantener a los representantes del Poder Judicial (1) y del Ministerio Público (1), pues ambos son beneficiarios o víctimas de la buena o mala labor que lleve a cabo el CNM. Tienen que ser abogados(as), podrían ser exjueces o exfiscales, los cuales no deberían retornar a sus respectivas instituciones una vez culminado su mandato como consejero del CNM.

o Mantener a los dos (2) representantes de las facultades de Derecho de las universidades públicas y privadas más antiguas (no menor de treinta años) y acreditadas conforme a ley, pues la buena o mala enseñanza del derecho sin duda

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influye en la buena o mala administración de la justicia. Tienen que ser abogados(as).

o Que el pleno del Congreso de la República designe a tres (3) consejeros a partir de ternas de candidatos(as) que presenten:

El presidente de la República (1). Tiene que ser abogado(a).

El defensor del pueblo (1). No tiene que ser abogado necesariamente.

La junta de decanos de los colegios profesionales (1). No tiene que ser abogado necesariamente.

Siendo plenamente conscientes de la crisis de legitimidad de los partidos políticos y del Parlamento en el Perú, esta propuesta de reforma constitucional también debería ir acompañada del restablecimiento en nuestro país del Senado en el Congreso de la República, al que se le encargue precisamente este tipo de funciones constitucionales. El dilatado entrampamiento parlamentario para la elección del defensor del pueblo, los magistrados del Tribunal Constitucional y los miembros del directorio del Banco Central de Reserva muestran las limitaciones de un Congreso unicameral -como el actual- para asumir esta función.

Por otra parte, en el ámbito de la evaluación y ratificación, consideramos, por un lado, que es tal el descrédito actual del sistema de justicia y la ineficacia del CNM para investigar y sancionar disciplinariamente casos de corrupción judicial graves, que por ahora debería mantenerse la figura de la ratificación -cada siete años- de jueces y fiscales hasta que se pueda implementarse un auténtico, transparente y eficiente sistema de evaluación permanente de los magistrados, que propicie la meritocracia al interior del Poder Judicial y Ministerio Público.

En el ámbito del control disciplinario de jueces y fiscales, también consideramos que debería mantenerse el modelo «mixto» actual, pero debería precisarse mejor el reparto de competencias entre el CNM y

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los órganos de control del Poder Judicial y el Ministerio Público. Una buena alternativa podría ser que estos órganos de control interno sean la primera instancia en la imposición de sanciones y que el CNM funcione como una instancia de revisión o segunda instancia, en el caso de las sanciones más severas de destitución y suspensión.

En el caso de los jueces y fiscales supremos hay diversas alternativas: a) mantener el actual reparto competencial en el que el CNM destituye y el Poder Judicial y el Ministerio Público aplican sanciones menores; b) aplicar una reforma constitucional dirigida a que el CNM se haga cargo de todas las sanciones en el caso de supremos ante la dificultad que ha habido para que se les imponga sanciones menores; o c) aplicar una reforma constitucional dirigida a que los jueces supremos solo sean destituidos por el Parlamento y no por el CNM dada su condición de Poder del Estado, tal como se ha propuesto desde un sector de la magistratura.16

Otra medida en el ámbito disciplinario podría ser retomar y crear el mecanismo de los jueces contralores que planteó uno de los proyectos de ley del expresidente del Poder Judicial, César San Martín (2011-2012). La idea es que el Poder Judicial cuente con un grupo de jueces cuyo propósito permanente sea controlar disciplinariamente a otros magistrados, dejando de lado el actual diseño en virtud del cual un juez puede cumplir, durante un periodo, labores jurisdiccionales y, tiempo después, labores de control disciplinario, o viceversa, lo que en ocasiones puede contribuir a un mal entendido espíritu de cuerpo entre los magistrados o a inhibir el control disciplinario ante el temor que en el futuro se puedan intercambiar los roles entre fiscalizador y fiscalizado.

4.2. Mejoras administrativas y jurisprudenciales

16 Cabe precisar que para esta última alternativa debería aprobarse una reforma constitucional que redujese el número de miembros de la Corte Suprema, ante lo cual el Congreso de la República podría ser el único encargado de controlar y, eventualmente, destituir a los jueces supremos y ya no el CNM. En otras palabras, retornar al sistema de exclusivo control político parlamentario de los jueces supremos.

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Otro plano en la formulación de propuestas de reforma y mejora en las funciones del CNM es el jurisprudencial y administrativo, habida cuenta de lo extremadamente difícil y complejo que ha resultado hasta ahora alcanzar el consenso parlamentario suficiente para aprobar una reforma constitucional en materia de justicia.

Por ende, mientras dicha reforma constitucional se concreta, creemos conveniente reflexionar en torno a diversas medidas que el CNM y otros órganos del sistema de justicia -en especial, el Tribunal Constitucional, el Poder Judicial y el Ministerio Público- podrían adoptar en el ámbito jurisprudencial y administrativo.

a) Decisiones jurisprudenciales del Tribunal Constitucional que han judicializado excesivamente la selección y nombramiento de jueces y fiscales

La sostenida jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha dispuesto el control constitucional de las decisiones del CNM en materia de ratificación y destitución de jueces y fiscales, en cautela del derecho fundamental al debido proceso (debida motivación de resoluciones, derecho de defensa, entre otros) y sobre la base de diversos principios de interpretación constitucional como el de interdicción de la arbitrariedad. Este control constitucional también ha sido ejercido por el Tribunal Constitucional -aunque en menos ocasiones- sobre la potestad de selección y nombramiento del CNM.

Sin embargo, en el 2012 y el 2013 el Tribunal Constitucional expidió sentencias17 que ampliaron -excesivamente- el control constitucional sobre la potestad de selección y nombramiento, deviniendo en una excesiva judicialización de estos concursos e impidiendo que el CNM mantenga un razonable espacio de discrecionalidad -no arbitrariedad- para poder evaluar la idoneidad y trayectoria ética de los candidatos a partir del criterio «trayectoria personal éticamente intachable» (artículo

17 STC expediente 04944-2011-PA/TC (caso Mateo Castañeda), STC expediente 03891-2011-PA/TC (caso Hinostroza Pariachi), STC 04492-2008-PA/TC (caso Becom), 01034-2013-AA (caso Hinostroza Pariachi 2) y 01044-2013-AA (caso Mateo Castañeda 2).

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2.8 de la Ley de la Carrera Judicial), en torno al cual las resoluciones del CNM y la jurisprudencia constitucional ya han desarrollado algunos criterios objetivos. Estas decisiones constituyen una injerencia indebida en las atribuciones del CNM y no resultan coherentes con el reparto constitucional de funciones.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional podría revisar y modificar este criterio jurisprudencial con el fin de no vaciar de contenido la potestad constitucional del CNM en la selección y el nombramiento de jueces y fiscales, y evitar así una excesiva judicialización de los concursos públicos convocados por el CNM para tal efecto.

b) Decisión del Consejo Nacional de la Magistratura en virtud de la cual se permitió postular como abogado(a) a jueces o fiscales

Por otro lado, el CNM también podría revisar y, eventualmente, modificar la equivocada interpretación del requisito exigido por el artículo 147.4 de la Carta de 1993 para postular a juez o fiscal supremo. Es claro que el diseño constitucional contempla tres vías diferentes y excluyentes para postular a supremo: o se postula en la condición de juez o fiscal, o se postula como abogado, o se postula como profesor universitario; tan evidente es esto que el marco normativo vigente en materia de selección y nombramiento contempla criterios distintos de evaluación y puntaje para cada tipo de postulante. Una interpretación distinta, lamentablemente, deja la impresión de estar acomodando las normas en función de determinados candidatos.

En ese sentido, consideramos que una correcta interpretación del requisito exigido por el referido artículo 147.4 de la Constitución contribuiría a otorgarle mayor credibilidad a los procesos de selección y nombramiento de jueces y fiscales supremos que, por su importancia, deberían merecer la más absoluta confianza ciudadana.

c) Necesidad de consensuar criterios para la evaluación de la meritocracia en los procesos de evaluación y ratificación

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Como ya hemos señalado, la Constitución y la Ley de la Carrera Judicial regulan, entre otros aspectos, la función de evaluación y ratificación del CNM, identificando los campos de evaluación del desempeño que se han de examinar, así como sus criterios y estándares. Al respecto, la ley dispone una indispensable coordinación con el Poder Judicial y con el Ministerio Público a fin de que brinden la información necesaria, como la referida a la producción jurisdiccional. Este último punto aún no se ha hecho realidad.

El escenario actual es de controversia sobre quién y cómo se evalúa a la magistratura, como lo revela un proyecto de ley presentado por el Poder Judicial en el que planteó una autoevaluación en la que, luego de obtener los resultados de su desempeño, comunicaría estos al CNM a partir de los cuales este evaluaría. Parte de dicha controversia se basa en que el Poder Judicial, por ejemplo, realiza una suerte de evaluación como parte de sus herramientas de gestión para (se indica) definir bonos, premios por productividad, nombramientos de magistrados provisionales, etcétera.

No obstante, que se realice con criterios y estándares disímiles a los que el CNM viene aplicando, en atención a lo dispuesto por la Ley de la Carrera Judicial, crea un inconveniente doble estándar de evaluación de los jueces.

Otro problema es que el Poder Judicial suele no tener información uniforme, clara y actual sobre el desempeño de los jueces, por lo cual muchas veces el CNM ha debido ratificar -o no- a estos con información incompleta. Sobre ello, el Poder Judicial ha emprendido desde hace algunos años la implementación de la Oficina de Meritocracia, la cual se encarga de analizar los problemas de recojo de la información del desempeño judicial. Cabe precisar que a pesar de esta iniciativa los avances aún no se perciben o no han sido hecho públicos.

En consecuencia, sería conveniente evaluar algunas de las siguientes medidas:

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• La conformación de una comisión de representantes de cada institución para la coordinación de criterios estandarizados de evaluación de jueces y fiscales.

• Que establezcan mecanismos coordinados de recojo y gestión eficaz de la información sobre el desempeño de los magistrados.

• Que los criterios de evaluación se consensuen en el CNM, el Poder Judicial y el Ministerio Público. Para ello, se pueden ir definiendo propuestas concretas sobre los criterios de medición a corto plazo (como la eliminación del criterio de evaluación del Poder Judicial de «sentencia revocada»), mediano y largo plazo, a la par que mecanismos básicos de transparencia y la implementación progresiva de sistemas informáticos compartidos sobre los criterios de medición.

d) En la evaluación curricular podría otorgarse puntaje solo a los títulos, grados académicos y diplomados de universidades públicas y privadas de una antigüedad no menor de treinta años y acreditadas conforme a ley

Como ya hemos señalado, uno de los aspectos negativos que ha surgido reiteradamente en cuanto al balance del CNM es la existencia de un mercado de títulos, grados académicos y diplomados de universidades de escaso prestigio o trayectoria, dirigidos exclusivamente a elevar -en forma irregular- el puntaje en la evaluación curricular de los candidatos.

Ante ello, el CNM podría evaluar la posibilidad de revisar los criterios de evaluación curricular de los candidatos y otorgar puntaje solo a los diplomas o certificados que provengan de universidades públicas y privadas con una antigüedad no menor de treinta años y acreditadas conforme a ley.

Asimismo, el CNM podría evaluar la posibilidad de otorgar puntaje solo a aquellas publicaciones que tengan registro ISBN o ISSN, que aparezcan en revistas indexadas o que hayan sido publicadas por universidades acreditadas conforme a ley.

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e) Algunas mejoras en el procedimiento de selección y nombramiento de jueces y fiscales, en especial a nivel de supremos

Tal como ya hemos señalado, si bien en los últimos años se ha avanzado en establecer protocolos y criterios objetivos para la selección y nombramiento de jueces y fiscales, de la información recibida se desprende que aún se producen filtraciones en dichos concursos.18 En consecuencia, sin perder el norte que lo esencial es la elección de consejeros que estén a la altura de esta importante función constitucional, consideramos que el CNM podría evaluar la posibilidad de adoptar algunas mejoras reglamentarias en los concursos para jueces y fiscales supremos, tales como:

• Que la entrevista personal de todos y cada uno de los candidatos y la votación de todos y cada uno de los consejeros del CNM sea pública y, de ser posible, incluso televisada, para tratar de evitar así distorsiones como calificar la entrevista de un mismo candidato con cero (00) o veinte (20), dependiendo del consejero que lo evalúa.

• Evaluar la posibilidad de que el tema o caso objeto del examen escrito que se toma al candidato se defina aleatoriamente según un balotario depositado en un ánfora.

• Establecer la exigencia de sustentar debidamente cuando un consejero cambie su voto en un mismo caso y ante una reconsideración planteada por el candidato o el magistrado evaluado.

18 En la Conferencia pública del 17 de octubre de 2013 se señaló que «[...] hay un conjunto de ineficiencias en dichos procesos que en ocasiones lindan con la irregularidad: ¿quiénes califican los exámenes?, ¿son los mismos evaluadores para todos?, ¿cuáles son los criterios de calificación? Existe la percepción y preocupación que siendo una función tan importante el CNM delega en exceso en terceros esta etapa del proceso de selección y nombramiento, siendo una función tan importante. ¿Todos estos terceros tienen las calidades personales y profesionales para calificar a fiscales y jueces, incluidos los supremos?».

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f) Posibilidad de que el consejero del Consejo Nacional de la Magistratura elegido por los rectores de las universidades particulares informe sobre su gestión. Podría promoverse algo parecido con las universidades públicas

Como una expresión de la transparencia y la rendición de cuentas que deberían regir la actuación de los consejeros del CNM, se podría pedir al miembro «elegido en votación secreta, por los rectores de las universidades particulares» que convoque a una reunión a universidades particulares como la PUCP, para que dé cuenta de su actuación en el CNM y haya la posibilidad de formularle preguntas y comentarios.

También podría sugerirse a algunas universidades públicas de prestigio, como la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, que formulen una solicitud similar al consejero «elegido en votación secreta, por los rectores de las universidades públicas».

g) Sistematización de las resoluciones y criterios utilizados por el Consejo Nacional de la Magistratura para imponer la sanción de destitución a magistrados

La Ley Orgánica del CNM regulaba la destitución sobre la base de conceptos abiertos. Si bien la Ley de la Carrera Judicial contiene supuestos más precisos y detallados, cuenta también con formulaciones amplias. En ese sentido, sería conveniente sistematizar las resoluciones de destitución emitidas y los criterios utilizados para definir la infracción y la gravedad de modo tal que el propio CNM, los magistrados y los usuarios tengan mayores garantías en la investigación y sanción de casos posteriores.

h) Instrumentos para identificar la corrupción judicial y corroborarla a través de los procedimientos disciplinarios

Como hemos señalado, a pesar de la presencia de corrupción en el sistema de justicia, son pocos los casos en los que el CNM ha logrado demostrar

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y alegar expresamente la comisión de un acto de corrupción. Esto se debe a problemas en la probanza de esta infracción. En ese sentido, sería conveniente que el CNM mejore sus herramientas para identificar casos de corrupción. Esto podría derivar en una unidad anticorrupción en el CNM, que sirva para cuestiones disciplinarias pero también para las funciones de selección y nombramiento y de evaluación y ratificación.

i) Recomendaciones del Consejo Nacional de la Magistratura para imponer sanción menor a magistrados supremos

La falta de sanción a jueces supremos por parte de la Sala Plena de la Corte Suprema es un aspecto que el CNM echa en falta. Como sabemos, el CNM no tiene competencias para imponer sanciones menores; así, cuando llega a la convicción de que un magistrado supremo ha cometido una infracción, pero la gravedad no amerita destitución, lo pone a disposición de la Sala Plena de la Corte Suprema. En ocasiones, estas sanciones menores no han sido impuestas al alegar la Suprema que tal recomendación del CNM no es vinculante. Sin duda, este es un punto de tensión.

Frente a ello, cabría evaluar la constitucionalidad y pertinencia ¾o no¾ de un proyecto de ley que precise explícitamente si las recomendaciones del CNM de imponer sanciones menores a jueces supremos son vinculantes o no para la Corte Suprema.

j) Transparencia y participación ciudadana en los procesos de designación de los consejeros

La Comisión también considera que sería conveniente que la Sala Plena de la Corte Suprema de la República y la Junta de Fiscales Supremos aprueben reglamentos para la designación de consejeros, que contemple la posibilidad de participación ciudadana con tachas de algunos candidatos, que se conozca su currículum vítae y trayectoria, y que haya posibilidad de una entrevista personal y pública. En la actualidad no existe dicha reglamentación.

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Estos reglamentos sencillos para designar consejeros también deberían aprobarlos todas y cada una de las instituciones de la sociedad civil que eligen a consejeros. En el caso de las universidades públicas y privadas, en la última elección la ANR algo avanzó en esa dirección, pero debería terminar de institucionalizarse tal reglamentación.

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VILLAVICENCIO, Alfredo y César BAZÁN2004 La reestructuración silenciosa: la labor del Consejo Nacional de

la Magistratura en la selección y nombramiento de magistrados, noviembre del 2000-marzo del 2004. Lima: Consorcio Justicia Viva / Facultad y Departamento de Derecho PUCP / Instituto de Defensa Legal.

ANEXO

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Resumen de la conferencia pública

«Una década de reforma judicial en democracia. Balance y futuro del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)»

Lima, 17 de octubre de 2013

El 17 de octubre de 2013 se llevó a cabo en el anfiteatro Monseñor José Dammert de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú la conferencia «Una década de reforma judicial en democracia. Balance y futuro del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)». En este evento se presentó ante la opinión pública el contenido del informe sobre el particular elaborado por la Comisión de profesores de la Facultad de Derecho de dicha universidad y se debatieron las propuestas reseñadas. Las palabras iniciales correspondieron al decano Dr. César Landa Arroyo y al Dr. Baldo Kresalja. La presentación del informe corrió a cargo del Dr. Ernesto de la Jara Basombrío y se invitó para formular comentarios al juez supremo Víctor Prado Saldarriaga, al fiscal superior Jorge Chávez Cotrina, al adjunto del defensor del pueblo Dr. Fernando Castañeda y a la abogada del Instituto de Defensa Legal (IDL), Dra. Cruz Silva del Carpio.

El resumen del debate y las palabras finales correspondieron al doctor Ernesto de la Jara Basombrío, cuya participación transcribimos a continuación.

***Primero un comentario a título personal: siempre digo que a este tipo de conferencias suelen venir los mejores jueces, los mejores fiscales, los mejores miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) -como los que están hoy aquí- y son los que muchas veces reciben las críticas y observaciones, cuando creo que, por el contrario, son las personas que hacen honor a la función.

Muy brevemente y a modo de resumen, solo voy a mencionar nueve puntos que se han planteado en esta conferencia. En primer lugar, es que

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hay consenso en que estamos ante un tema clave y estratégico (el del rol del CNM en el sistema de justicia) que tiene que ver con quiénes son los jueces y los fiscales; entonces, es fundamental el componente humano.

En segundo lugar, ha habido muchos que se han preguntado si es que a partir de este nuevo sistema de selección, evaluación y control disciplinario han mejorado -o no- los jueces y fiscales, si se ha despolitizado la justicia como se quería. Sobre este último punto se ha planteado la duda: no hay una investigación empírica del asunto, pero hay dudas sobre si se ha despolitizado o no la justicia; aunque a la vez interpreto que -pese a esas dudas- nadie ha planteado volver al sistema anterior de elección política de magistrados.

En tercer lugar, otro punto muy importante de preocupación y debate ha sido la composición del CNM: quiénes son, quiénes deben ser. Al respecto, se ha planteado que la representación de los vocales supremos y fiscales supremos la ejerzan funcionarios en actividad y que no sean elegidos fuera de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos. Por otro lado, también se ha puesto en cuestión si debe haber tantos abogados en el CNM o si, por el contrario, no debe haber tantos no abogados en dicho órgano. Asimismo, se ha planteado la posibilidad de incorporar a los jueces y fiscales superiores -o al menos a representantes de estos- en la elección de los representantes del Poder Judicial y del Ministerio Público ante el CNM. Finalmente, sobre este punto de la composición del CNM también se ha cuestionado la mala calidad de los abogados.

En cuarto lugar, ha habido consenso en el rechazo a la exigencia excesiva de títulos, grados académicos y publicaciones a los candidatos a jueces y fiscales. Ha sido hasta reiterativo afirmar que basta ya de pedir títulos de todo tipo, pues se ha generado un mercado de títulos, grados y publicaciones que universidades de escaso prestigio o trayectoria ofrecen a los candidatos. Este mercado tiene claramente componentes de corrupción que deberían ser seriamente investigados y evaluados por el propio CNM. Además, esta excesiva exigencia de títulos, grados y publicaciones distrae al candidato(a) o al juez o fiscal sometido a

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ratificación, pues tiene que preocuparse por tener su «cartón» en vez de dedicarse a su rol fundamental de administrar justicia.

Por otro lado y siempre con relación a los procesos de selección y nombramiento y de ratificación, se ha hablado aquí de la necesidad de evaluar a los(as) candidatos(as) o magistrados con criterios objetivos, pero a la vez de cómo evaluar también aspectos subjetivos como la calidad de la persona y su capacidad de ser independiente en el cargo. Asimismo, se ha hablado sobre la necesidad de mejorar los perfiles de jueces y fiscales y sobre lo que el sistema de justicia y el país requieren; por ejemplo, ¿qué se quiere?, ¿un fiscal escritorio o no?

En quinto lugar, otro tema que ha sido absolutamente polémico y muy importante ha sido la figura de la ratificación cada siete años. Ahora hay más polémica porque ya se tiene mucha experiencia en lo que es la ratificación; en esta conferencia, la mayoría ha cuestionado la continuidad de la ratificación. Sin embargo, otro sector considera que todavía se debe mantener como una figura transitoria; por otro lado, hay un tercer sector que considera que la ratificación no debe continuar y que en su lugar debería haber una evaluación del desempeño de jueces y fiscales. Sobre esto último, la controversia está en si tal evaluación de desempeño debe estar a cargo de un órgano interno del Poder Judicial y el Ministerio Público o externo a estos.

Finalmente, con relación a este punto de la ratificación, se ha planteado un problema actual que debería regularse y solucionarse: el caso de los magistrados que no son ratificados y que mientras su recurso de reconsideración está en trámite siguen ejerciendo el cargo, con el agravante que en ocasiones dicha reconsideración es resuelta varios meses después.

En sexto lugar, la transparencia también ha sido un tema de debate. Se señala que en la última etapa de los procesos ante el CNM hay menos transparencia que en las etapas anteriores y, en especial, que los criterios de calificación aún no están del todo claros. Por otro lado, hay un conjunto de ineficiencias en dichos procesos que en ocasiones lindan

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con la irregularidad: ¿quiénes califican los exámenes?, ¿son los mismos evaluadores para todos?, ¿cuáles son los criterios de calificación? Existe la percepción y preocupación que siendo una función tan importante el CNM delega en exceso en terceros esta etapa del proceso de selección y nombramiento. ¿Todos estos terceros tienen las calidades personales y profesionales para calificar a fiscales y jueces, incluidos los supremos?

Con relación a este punto sobre la transparencia en el proceso de selección y nombramiento y de ratificación, también se ha mencionado mucho el tema de la corrupción. Así como se ha hablado de corrupción entre jueces y fiscales, también se ha hecho referencia a corrupción en el CNM. Por ende, la gran pregunta es ¿qué hacer frente a la corrupción?

En séptimo lugar, también se ha mencionado el tema de las sentencias del Tribunal Constitucional referidas a las funciones y atribuciones del CNM. Hay todo un debate actual sobre si las sentencias del Tribunal Constitucional están encuadrándose -o excediéndose- en el legítimo control constitucional que les corresponde o si, al contrario, está yendo más allá y afectando el papel que la Constitución le ha otorgado al CNM.

En octavo lugar, también se ha comentado que faltan investigaciones concretas sobre lo que está ocurriendo en el CNM; por ejemplo, con relación a los procesos de selección y nombramiento de jueces y fiscales. Asimismo, se ha hablado de la formación de los magistrados como un aspecto en el que se debe mejorar, y se ha dejado la interrogante si es que las universidades deberían jugar un papel más protagónico en la formación judicial y fiscal.

En noveno y último lugar, también se ha reiterado -en forma unánime- la necesidad de mejorar e incrementar la coordinación entre el CNM, el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Academia de la Magistratura (AMAG), las universidades y las organizaciones de la sociedad civil.

En general, estos son los puntos que se han planteado y que requieren mayor debate y que se avance en ellos. En este sentido, ha sido muy pertinente y rica la discusión que hemos tenido en esta conferencia.

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SELECCIÓN, NOMBRAMIENTO, EVALUACIÓN, BREVE BALANCE Y ... · 1. Modelo actual y marco normativo de selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces y