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UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE CHILE
FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN Y ECONOMÍA. DEPARTAMENTO DE GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
DIAGNÓSTICO SOBRE LA CALIDAD JURÍDICA DE LOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS, PROPUESTA DE CAMBIO:
Transitando hacia un Estado más dinámico, flexible y respetuoso de sus
derechos fundamentales
Arredondo Rojas Eduardo Angelo
Profesor Guía: Eduardo Tarifeño Salazar
Seminario para optar al Título de:
Administrador Público
Santiago - Chile
2012
1
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
DERECHO DE AUTOR
© Eduardo Arredondo Rojas:
Se autoriza la reproducción total o parcial de ésta obra, con fines
académicos, por cualquier forma, medio o procedimiento, siempre y cuando
se incluya la cita bibliográfica del documento.
2
Eduardo Arredondo Rojas
DEDICATORIA
Dedicado a las personas que han
sido trascendentales durante mi
camino recorrido hasta el
momento.
A mi familia: a mi madre
Carmen, a mi padre Eduardo y a
mi hermano Isaías, que han
estado conmigo desde que se
comenzó ésta pequeña historia y
me han apoyado
incondicionalmente.
A mi novia Jennifer que ha estado
de forma abnegada junto a mí en
éste proceso.
A mis amigos.
3
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
AGRADECIMIENTOS
A mis maestros.
4
Eduardo Arredondo Rojas
TABLA DE CONTENIDO
CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN ----------------------------------------------------------------- 10
Planteamiento del Problema --------------------------------------------------------------- 10
Justificación de la investigación ----------------------------------------------------------- 26
Antecedentes existentes de investigaciones anteriores ---------------------------- 27
Objetivos ---------------------------------------------------------------------------------------- 27
Objetivo general ------------------------------------------------------------------------- 27
Objetivos específicos ------------------------------------------------------------------ 27
Preguntas Directrices ------------------------------------------------------------------------ 29
Metodología ------------------------------------------------------------------------------------ 30
Recolección de Datos ----------------------------------------------------------------- 30
Propósito metodológico --------------------------------------------------------------- 31
Tipo de investigación ------------------------------------------------------------------ 32
Estructura del Seminario de titulo. ------------------------------------------------------- 32
CAPITULO II MARCO TEÓRICO: TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ------------------------------------------------------------------- 33
Fundamentos teóricos basales sobre la teoría de las organizaciones en la
Administración Pública: Teorías clásicas ----------------------------------------------- 33
Max Weber (1864-1920) Teoría de la Burocracia ------------------------------ 34
Frederick Winslow Taylor (1856-1915) y la gestión científica -------------- 38
Hawthorne: los comienzos del movimiento de las relaciones humanas - 40
Chester Barnard (1866-1961) ------------------------------------------------------- 42
El marco de la Administración Pública -------------------------------------------- 43
Teoría Neoclásica: Las organizaciones como conjuntos decisorios ------------ 45
Herbert Alexander Simon (1916-2001) ------------------------------------------- 46
La teoría Neoclásica y el Marco de la Administración Pública ------------- 50
5
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Teoría Moderna de las relaciones humanas: Integración de individuos y
organización ------------------------------------------------------------------------------------ 61
El individuo como autorrealizador: Abraham Maslow (1908-1970) -------- 63
El lado humano de las empresas. Douglas McGregor ------------------------ 66
Integración del individuo y la integración: Chris Argyris ---------------------- 69
La democracia es Inevitable: Warren G. Bennis ------------------------------- 70
La teoría moderna de las relaciones humanas y la administración
democrática. ----------------------------------------------------------------------------- 72
La Nueva Gestión Pública (NGP) -------------------------------------------------------- 76
Desmantelar la estructura estatuaria ---------------------------------------------- 78
CAPITULO III: DESCRIPCIÓN Y COMPARACIÓN DE LA SITUACIÓN DE LOS
EMPLEADOS PÚBLICOS. ----------------------------------------------------------------------- 80
Trabajo público V/S trabajo privado (desde una perspectiva jurídica) ---------- 80
Descripción del actual sistema contractual con el que se rige el personal
civil de la Administración del Estado ---------------------------------------------- 81
Sistema contractual de los trabajadores que desempeñan labores en el sector
privado ------------------------------------------------------------------------------------------- 88
Contrato con duración indefinida: -------------------------------------------------- 90
Contrato a plazo fijo -------------------------------------------------------------------- 90
Derechos fundamentales no extensibles a los funcionarios públicos ----------- 92
¿Cuál es la situación específica en Chile? --------------------------------------- 96
El convenio N° 151 de la OIT estable --------------------------------------------- 98
Despidos en la Administración Pública: una señal de la inestabilidad de los
funcionarios públicos. ---------------------------------------------------------------------- 103
Consideraciones respecto al gráfico número IV: ------------------------------ 104
Consideraciones respecto al gráfico número V -------------------------------- 106
Consideraciones respecto al gráfico número VI ------------------------------- 107
Consideraciones respecto al gráfico número VII ------------------------------ 109
6
Eduardo Arredondo Rojas
Consideraciones de la Organización Internacional del Trabajo extrapolables al
caso chileno ---------------------------------------------------------------------------------- 110
Principales conclusiones a raíz de las entrevistas --------------------------------- 114
Análisis de los discursos presidenciales periodo (2003-2011) ---------------- 124
CAPITULO IV: CONCLUSIONES Y PROPUESTAS ------------------------------------ 128
Pero ¿Cuáles son los cambios que se deben introducir al Estatuto
Administrativo? ------------------------------------------------------------------------------ 132
En Materia de derechos fundamentales ----------------------------------------- 132
En materia de Calidad Jurídica. ---------------------------------------------------- 137
Análisis de economía política de las propuestas ------------------------------ 141
BIBLIOGRAFÍA ------------------------------------------------------------------------------------ 144
Sitios Web ------------------------------------------------------------------------------------ 148
ANEXOS -------------------------------------------------------------------------------------------- 150
Anexo I. Preguntas de la Entrevista --------------------------------------------------- 150
Anexo II. Transcripción de Entrevistas ------------------------------------------------ 153
Orietta Fuenzalida Reyes ------------------------------------------------------------ 153
Darko Tapia ----------------------------------------------------------------------------- 161
Félix Arredondo ------------------------------------------------------------------------ 167
Ignacio Irarrázaval Ll. ----------------------------------------------------------------- 175
Entrevista a Pablo Kangiser -------------------------------------------------------- 182
Sub-director de Departamento del Servicio Civil ------------------------------ 189
Amaya Fraile ---------------------------------------------------------------------------- 208
Roberto Lobo Vander Schraft ------------------------------------------------------ 219
Eugenio Rivera ------------------------------------------------------------------------- 225
Anexo III. Output Quotations Atlas.ti --------------------------------------------------- 235
7
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
APÉNDICE ----------------------------------------------------------------------------------------- 246
Definiciones Claves ------------------------------------------------------------------------ 246
8
Eduardo Arredondo Rojas
ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS
GRÁFICOS
Gráfico N° I, Personal civil del Gobierno central según calidad jurídica periodo
2000-2009 -------------------------------------------------------------------------------------18
Gráfico N° II, Distribución porcentual, personal civil del Gobierno central según
calidad jurídica periodo 2000-2009 -----------------------------------------------------20
Gráfico N° III Proporción del empleo público asalariado en el total del empleo
nacional periodo 2000-2008---------------------------------------------------------------24
Gráfico N° IV Cese de funciones personal de planta de la Administración
Central periodo 2000 – 2010--------------------------------------------------------------104
Gráfico N° V Detalle Otros Motivos personal de planta de la Administración
Central periodo 2000-2010----------------------------------------------------------------112
Gráfico N° VI Cese de funciones personal a contrata administración central
periodo 2000-2010---------------------------------------------------------------------------113
Gráfico N° VII Detalle otros motivos personal a contrata periodo 2000-2010
----------------------------------------------------------------------------------------------------114
TABLAS
Tabla N° I Personal a honorario periodo 2006-2009--------------------------------22
Tabla N° II Personal que regula el Estatuto Administrativo-----------------------28
Tabla N° III Prohibiciones en la legislación chilena del derecho a huelga en los
funcionarios de la Administración del Estado ---------------------------------------104
Tabla N° IV Conclusiones por pregunta de la entrevista realizada al panel-122
9
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
RESUMEN
El Estado es el empleador, aproximadamente del 10% del empleo
asalariado. Sus empleados conviven con un régimen único en el mundo, que
diferencia entre funcionarios que por el sólo hecho de pertenecer a una clase
jurídica, A o B tienen un distinto trato en materia de derechos y
responsabilidades, pero que en la práctica deben cumplir labores sin mayores
diferencia entre ser un funcionario A o B; bajo un sistema en el cual incluso no
le son reconocidos derechos fundamentales, que han sido ratificados por el
Estado de Chile, funcionarios que además se encuentran normados por un
Estatuto Administrativo anacrónico. Se ha recurrido a análisis bibliográfico y a
un panel de expertos provenientes de diversas áreas y disciplinas, con el objeto
que entreguen sus perspectivas respecto a la situación de los trabajadores de la
Administración del Estado, a raíz de lo cual se extraen entre otros la necesidad
de hacer cambios en el Estatuto Administrativo, el problema es que éstos
cambios acarrean costos políticos que nadie está dispuesto asumir.
Palabras Claves
Calidad jurídica - funcionarios públicos- Contrata- Honorarios – Planta-
Derechos fundamentales- Derecho a Huelga – Sindicalización.
10
Eduardo Arredondo Rojas
CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN
Planteamiento del Problema
Dentro de los elementos esenciales que componen el Estado
encontramos la Administración Pública, caracterizada por Woodrow Wilson,
como la parte más visible del Gobierno; corresponde al Gobierno en acción.
Corresponde a la parte más dinámica del Gobierno. Siguiendo esta línea
Leonard White endiente a la Administración Pública como el management de
hombres (Que ejercen función pública) y materias para los logros y propósitos
del Estado1.
Por lo tanto, podemos señalar, que dentro de la Administración Pública
entendida como organizaciones compuestas por una variedad de elementos,
entre los cuales destacan las personas, como elemento primordial de las
organizaciones, no tan sólo públicas sino también del ámbito privado; y además
dentro del actual contexto marcado por la globalización y los rápidos cambios
tecnológicos2 en el cual les toca desenvolverse los personeros públicos
pasando a ser un socio principal y primordial a la hora de observar y analizar la
gestión de los servicios públicos. Por lo cual, en un aspecto general dentro de la
Administración del Estado y en lo particular en cada uno de los servicios
públicos, están conformados por personas, que participan en aquellos servicios;
1 Citado por SÁNCHEZ Gonzales, José Juan, “La Administración Pública como ciencia” su
objeto y su estudio, Instituto de Administración Pública del Estado de México, 2001, página
107 y 108. Las cursivas son de autoría del investigador. 2 Si el lector pretende profundizar respecto a la importancia del personal en las
organizaciones, dentro del actual contexto organizacional se recomienda leer: CABRERA
Valle Ramón j, “La Gestión Estratégica de los Recursos Humanos” editorial Pearson Prentice
Hall, segunda edición 2004.
11
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
personas de las cuales dependen para conseguir sus objetivos y cumplir sus
misiones organizacionales3.
A raíz de lo anterior, podemos señalar, siguiendo la idea de Richard
Rose4 que los empleados públicos son quienes “aportan la carne a los
desnudos huesos del Gobierno”. Indicando que los empleados públicos5, son
un recursos cualitativamente diferente al de las leyes, el dinero, la tecnología.
Explicando y justificando para ello que por sí solas las leyes, el dinero, la
tecnología y/o cualquier otro recurso resulta ser infecundo, para que estos
puedan funcionar se establece una condición sine qua non entre las personas y
los demás recursos organizacionales, en otras palabras para que cualquier
recurso material pueda funcionar necesita de individuos; a modo de ejemplo
Rose señala: “donde existan personas que decidan por una parte los estatutos
que utilizar, y que aplican las leyes, los cuales por sí sólo no podrían funcionar;
el dinero es también pasivo, no puede gastarse sin la acción de personeros
públicos. Las tecnológicas son inertes si no existen personas que estén
operándolas”. Profundizando ésta idea podemos señalar que las personas
corresponden al único recurso vivo y dinámico de las organizaciones y que por
lo tanto, deciden el manejo de los demás que son físicos o materiales, además
poseen una vocación encaminada hacia el crecimiento y desarrollo6. Por lo
tanto, los empleados públicos son quienes administran activamente la
diversidad de organizaciones (servicios públicos) que constituyen
colectivamente el Gobierno, los cuales ejercen acciones para el Estado.
3 Idea extraída de CHIAVENATO Idalberto “Administración de Recursos Humanos” editorial
Mc Graw Hill, Quinta edición, año 2002, página 2. 4 ROSE Richard “El Gran Gobierno” un acercamiento desde los programas
gubernamentales, Fondo de Cultura Económica 1998. Página 203 a 206. 5 Se debe dejar en claro que Rose entiende empleados públicos como: Los individuos que
trabajan para organizaciones encabezadas por funcionarios elegidos” da como ejemplo los
Ministros quienes son designados en nuestro país por el Presidente de la República. 6 CHIAVENATO Idalberto. Op cit., página 129.
12
Eduardo Arredondo Rojas
El personal que ejerce función pública en nuestro país se encuentra
normado en primera instancia por la Constitución Política de la República de
Chile, la cual establece en su artículo número 38 inciso primero, que: “Una Ley
Orgánica Constitucional determinará la administración básica de la
Administración Pública garantizando la carrera funcionaria y los principios
técnicos y profesionales en lo que debe fundarse, y asegurar tanto la igualdad
de ingresos a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus
integrantes (...)” En el año 1989 entró en vigencia el Estatuto Administrativo, el
cual norma (tal como quedó manifestado en el mensaje presidencial del 18 de
julio de 1987) en lo relativo al ámbito de la aplicación y obligación de regular la
carrera funcionaria, especialmente en lo concerniente al ingreso, deberes y
derechos, responsabilidad administrativa y cesación de funciones.
Según lo manifestado por Carlos Portales,8 el Estado chileno desde hace
ya varios años que ha ido mostrando una incapacidad creciente para responder
a las demandas cada vez más diversas, complejas y exigentes de la sociedad.
A pesar de los pasos modernizadores del aparato público dado en las últimas
décadas, para contrarrestar dicha situación (proceso de reforma del Estado9),
7 Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley Nº 18.834, Aprueba Estatuto
Administrativo, Disponible en URL:
http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/3816/4/HL18834.pdf
consultado el martes, 10 de mayo de 2011 a las 15:13 horas.
8 PORTALES Carlos, “Estudio sobre el estatuto administrativo” Consorcio para la Reforma
del Estado “Un Mejor Estado para Chile, 2009, página 353. 9 Para un mayor detalle del lector acerca del proceso de Reforma del Estado, se
recomienda: WAISSBLUTH, Mario, “La reforma del Estado en Chile 1900-2005: de la
confrontación al consenso,” Disponible en URL:
http://www.mariowaissbluth.com/descargas/reforma_estado_chile_1990_2005.pdf,
Consultado el 31/05/2011 a las 18:29 horas; Trabajo que estudia el proceso de reforma
del Estado desde una un enfoque principalmente centrado en el efecto que la política
pública de reforma del Estado ha tenido sobre la gestión Pública. Ahora si se quiere
investigar sobre el proceso de construcción de la política de reforma del Estado se
recomienda leer: OLAVARRÍA, Mauricio: “¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile?,
13
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
aún quedan muchas cuestiones por hacer, aspectos que modernizar,
reformular, o eliminar. Éste proceso modernizador que se ha experimentado en
la Administración Pública no ha ido a la par con los crecientes requerimientos
que impone el desarrollo del país. En particular en esta última década es donde
se empieza a manifestar con mayor nitidez la brecha entre la demanda por una
Administración Pública de calidad y las deficiencias con las que cuenta el
aparato estatal para satisfacer dichas demandas o necesidades de la población,
es decir, los ciudadanos cada vez son más conscientes que son acreedores de
derechos frente al Estado, y son capaces de exigirlos, pero el Estado en las
condiciones actuales, no es capaz de satisfacer dicha demanda, siendo una de
las razones que evidencio y que será atendida con mayor detalle en el presente
trabajo dice relación con la estructura contractual10 a la que se ven enfrentados
el personal civil de la Administración del Estado, la cual no permite que se
realicen cambios significativos respecto a aquellos trabajadores que no
contribuyen al logro de los objetivos de la organización, puesto que su calidad
contractual es de planta lo que significa que para desafectarlo dentro de la
organización se deben recurrir a una serie de instancias que hacen muy
compleja dicha situación11, por lo demás, todo esto se desarrolla dentro de un
contexto en el cual los a honorarios y los funcionarios a contrata, viven con la
inseguridad e inestabilidad de su cargo, y el no “respeto” de ciertos derechos
que resultan fundamentales para la dignificación del funcionario, los cuales
serán detallados durante el desarrollo del trabajo.
tomo 1. La modernización de la gestión pública”, Editorial Universitaria 2010. Quien
construye una teoría a partir de una metodología cualitativa conocida como: “Groundad
theory.” 10 Durante el desarrollo del Seminario de Titulo se entenderá indistintamente calidad
contractual de calidad jurídica, ambos conceptos hacen alusión al régimen de planta,
contrata y honorario, existente en el Estado de Chile. 11 PORTALES Carlos, Op. cit. página 353.
14
Eduardo Arredondo Rojas
Portales12, señala que tanto los desarrollos teóricos, como la evidencia
empírica son contundentes en mostrar la importancia de una buena gestión del
Estado en el desarrollo del país. Esto es aún más claro en la actual coyuntura
en donde las salidas exitosas de las crisis económicas se han dejado en las
manos de los gobiernos. De la calidad y de la gestión del aparato público y
particularmente, de la excelencia en el desempeño de su personal, dependen
de factores entre otros el menor impacto y duración que la crisis tenga en las
sociedades.
Entonces, se puede señalar que los funcionarios públicos, por un lado se
encuentran con una sociedad cada vez más conscientes de sus derechos, en
un contexto, en donde la literatura reconoce que el personal es fundamental
para el éxito de cualquier organización, tal como queda clarificado en el capitulo
número II, además de un Estado que está en proceso de modernización y por
otro lado se encuentran regulados por la Ley número 18.834 que regula su trato
laboral. Existe una serie de falencias que incluso llegan a atentar contra los
derechos de los agentes que ejercen función pública, en donde muchos que se
desempeñan a honorario lo hacen por vastos períodos de tiempo llegando
incluso a superar los 3 años de labor, (ver tabla número I), vulnerando la
dignidad de la persona, (no existe pago de cotizaciones previsionales,
dejándolos en una situación de minusvalencia previsional; no se pagan sus
seguros médicos obligándolos a la precariedad en materia de salud y
manteniéndolos en situación de inestabilidad laboral producto de la falta de
continuidad contractual).
El Estatuto Administrativo señala: que sólo son funcionarios públicos los
trabajadores que se desempeñan ya sea en carácter de planta o a contrata, por
un lado los de planta cuentan con la inamovilidad de su puesto de trabajo, es
decir, pueden desempeñar su labor mientras estos así lo deseen por cuanto
12 PORTALES Carlos, Op. cit., página 353.
15
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
además no se exige la jubilación a los funcionarios en el sector público13
situación que ha conllevado que muchos trabajadores una vez que alcanzan la
calidad de “planta” se duerman en los “laureles” remitiéndose tan sólo a cumplir
con lo mínimo exigido, situación que ha contribuido a una imagen de sector
público ineficiente, lenta y burocrática en un sentido peyorativo, conllevando a
generar una capa de personal, que en el promedio no apunta a la generación
de valor público (ver gráfico número I).
Por otro lado, los funcionarios a contrata viven con la incerteza de si
serán considerados para la dotación de personal de cada año, lo que además
13 Se ha debido recurrir a la implementación de un programa para incentivar el retiro de
los funcionarios públicos dado que con las actuales circunstancias los funcionarios que
estaban en edad de jubilar si lo hacían era en muy malas condiciones, desde una
perspectiva pecuniaria, lo cual generaba que estos permanecieran ejerciendo función
pública. Dado que el Estatuto Administrativo, no obliga si un funcionario llega a una cierta
edad que jubile. La Ley fue publicada el 29 de agosto de 2007 en el Diario Oficial la Ley N°
20.212. En particular trata sobre un bono que incentiva el retiro del personal que está en
condiciones de jubilar. La normativa consagra una serie de beneficios sociales concordados
entre el gobierno y la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales, ANEF .La Ley establece
un plan especial de retiro para los funcionarios que se encuentren en edad de jubilar y
cuenten con 20 años de imposiciones en organismos públicos. El beneficio asciende a una
bonificación de 311 UTM ($10.177.164, a valores de agosto de 2007) para el estamento
auxiliar y administrativo; de 404 UTM ($13.220.496) para el estamento técnico, y de 622
UTM ($20.354.438) para los profesionales, directivos y fiscalizadores. Los funcionarios que
cesen en sus cargos o empleos y perciban el bono de retiro, no podrán ser nombrados ni
contratados, ya sea a contrata o sobre la base de honorarios, en ninguna de las
instituciones que conforman la Administración del Estado, durante los 5 años siguientes al
término de su relación laboral. La Ley otorga, por una sola vez, un bono no imponible ni
tributable de $125.000 para quienes perciban una remuneración líquida igual o inferior a
$600.000 mensuales, y de $100.000, para aquellos cuya remuneración líquida supere tal
cantidad y no exceda de $1.900.000.La normativa entrega una bonificación especial a los
empleados fiscales de las zonas extremas para compensar el costo de vida que representa
residir en dichas regiones, e incrementa la asignación de modernización en un 11,6% real,
en un plazo de cuatro años. Para ver la historia de la Ley: Biblioteca del Congreso Nacional,
disponible en URL: http://www.bcn.cl/histley/lfs/hdl-20212/HL20212.pdf Consultado el
10/05/2011 a las 17:13 horas.
16
Eduardo Arredondo Rojas
implica que no cuenten con años de servicios para recibir una indemnización
por la labor desempeñada. Un punto no menos importante y aun más complejo,
en materia de derechos laborales volviendo a los empleados que se
desempeñan en modalidad a honorario, incluso por vastos periodos de tiempo,
lo cual atentan contra la dignidad del trabajador, dado que en ocasiones se
puede y se ha dado el caso que gran parte de su vida laboral se han
desempeñado o prestado servicios exclusivamente en servicios de la
Administración Pública, pero, como se ha desempeñado toda su vida a
honorarios no cuenta con cotizaciones previsionales que le permitan alcanzar
una jubilación “digna” para la vejez. Por lo demás, producto de la exacerbada
flexibilización laboral de los trabajadores a contrata y más agudamente los a
honorarios, son estos los primeros a los que “se eche mano” cuando haya que
realizar recortes en el sector público. Es por ello, que resulta fundamental
caminar hacia un “nuevo trato laboral” que implique la eliminación de los
contratados a honorarios por periodos prolongados de tiempo y en condiciones
constitutivas de un contrato de trabajo (principalmente subordinación y
dependencia), por lo tanto, es necesario avanzar hacia la necesidad de dotar de
una mayor diligencia a la planta, lo cual permitiría elevar el nivel de dinamismo
en la Administración Pública, y por sobre todo entregarle a éstos (honorarios) la
seguridad de que cuando llegue el momento de jubilar, cuentan con los
recursos necesarios para pasar una etapa de su vida pasiva de manera digna,
entre otros aspectos.
Además la Ley establece y determina la planta de funcionarios de los
servicios públicos, por lo cual, ante la imposibilidad de crear nuevas plazas para
los funcionarios, los diversos servicios han debido recurrir a otros mecanismos
para dotar al personal, como los prestadores de servicio a honorarios,
generando problemas de favoritismo y/o arbitrariedad. Éste déficit de trabajo
decente es reforzado por un contexto marcado por el no respeto de derechos
fundamentales en materia laboral, reconocidos por el Estado de Chile.
17
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Todo lo mencionado hasta el momento se cuantifica, en el sentido de
conocer el número de “trabajadores” que se encuentra en aquellas condiciones,
mediante los gráficos números I y II y tabla número I. Con respecto a cuál es el
modelo preciso que más se adecua al caso chileno, considerando, los actores
la institucionalidad, la costumbre y los valores presentes, se desarrollará en
éste Seminario de Título.
18
Eduardo Arredondo Rojas
Gráfico Nº 1
Fuente: Dirección de Presupuesto (2010), elaborado por el Investigador.
Nota gráfico N° I: a) Hasta el 2006, se presenta la distribución de la dotación efectiva al 31 de mayo de cada año. A contar del año 2007, se presenta la distribución de la dotación efectiva al 30 de junio. No incluye Senadores, Diputados ni personal de las Fuerzas Armadas y de Orden. Para el cálculo de la Dotación efectiva según calidad jurídica, se considera el número de cargos desempeñados por el personal del área médica de los Servicios de Salud, afecto a las leyes Números. 15.076 y 19.664. Se presenta para cada año el total de personas contratadas sobre la base de honorarios durante el período enero-diciembre, en aquellas instituciones que conforman la Administración Central del Estado más la Contraloría General de la República. Por lo tanto, éste informe excluye al personal contratado como honorarios en el Poder Judicial, Congreso Nacional y Ministerio Público, así como al personal contratado con estas características por las empresas públicas, municipalidades y en los servicios municipalizados. Para el caso de los contratados a modo de honorarios, no se cuenta con información de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) de su cuantificación.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Planta 81,732 82,558 82,762 83,600 90,696 90,316 89,454 87,119 86,069 86,352
Contrata 57,655 63,549 68,735 71,871 68,726 73,938 79,954 88,511 97,522 106,540
Honorario Asimilado a Grado 47 77 90 53 72 64 64 37 24 14
Honorarios 29,840 35,081 44,233 53,042
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000 N
úm
ero
de F
un
cio
na
rio
s
Personal civil del Gobierno central según calidad juridica, 2000 - 2009 (a)
19
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Consideraciones con respecto al gráfico número I. En cuanto a
los funcionarios de planta, se observa que durante todo el periodo
analizado mantienen una relativa estabilidad, siendo desde el año 2000
al 2006, la calidad contractual más significativa del Gobierno central,
además su número fue aumentando aunque de manera poco
significativa, sin observar grandes cambios al respecto, sin embargo
desde el año 2006 se observa un descenso, en el número de
funcionarios de planta, que desde el 2005 hasta el 2009 representan un
declive en el número de funcionarios que ejercen la planta en 3.963
funcionarios; en cuanto a los empleados a contrata a partir del año 2006
representan el segundo mayor grupo de las calidades contractuales
existentes en el Gobierno central, en dicho periodo han sostenido un
crecimiento constante y mucho mayor que la planta; a partir del año
2007, pasan a ser la calidad contractual más significativa del Gobierno
central pasando de 57.655 en el año 2000 a 106.540 en el año 2009, es
decir, durante todo éste periodo aumentaron en un 84,7% con respecto al
año 2000, período donde se da el mayor crecimiento, es el comprendido
entre el año 2006 – 2007; a la luz de los datos se puede señalar que
claramente se vulnera el artículo número 10 del Estatuto Administrativo
en donde establece que: “El número de funcionarios a contrata no podrá
exceder de una cantidad equivalente al 20% del total de los cargos de la
planta del personal del servicio”; en cuanto a las personas que trabajan
en calidad a honorarios se puede señalar que han tenido un crecimiento,
muy significativo durante el periodo 2006 – 2009, es decir, de un 77%
con respecto al periodo 2006.
Los funcionarios a contrata representan el mayor número de
funcionarios del total de acuerdo a su calidad jurídica, ver gráfico número
I (en promedio representan 93.132 funcionarios durante el periodo 2000
20
Eduardo Arredondo Rojas
– 2009) y gráfico número II, observándose que estos representan
alrededor de un 41,5% durante el periodo 2000 - 2009, lo que se traduce,
que durante todo el periodo, en promedio 4 de cada 10 funcionarios que
se desempeñan en la Administración Pública lo realizan, en dicha calidad
contractual, (si se incluyera a los que se desempeñan en calidad de
honorarios, representarían una mayor proporción acercándose al 60%);
en cuanto a los funcionarios públicos que se desempeñan en calidad
contractual de planta, representan el segundo mayor grupo siendo
87.249 funcionarios en promedio, durante el período 2000 – 2009, los
que simbolizan el 39,2% de los trabajadores ver gráfico número II, del
total de los funcionarios incluyendo a los a honorarios; en cuanto al tercer
grupo de personas que en estricto rigor prestan servicios a la
Administración Pública “en calidad temporal” son los a honorarios los que
en promedio son 40.549 empleados, durante el periodo 2006 – 2009,
representando un 17,9% (ver gráfico número II) del total de trabajadores;
si nos concentráramos en el último año se puede observar como los
funcionarios a contrata pasan a ser la regla en el sector público
representando el 55,23% de los funcionarios; por último en cuanto a los
trabajadores que se desempeñan en una calidad contractual regida por el
código del trabajo, honorario asimilado a grado, y jornales permanente,
en suma representan una dimensión muy inferior, los cuales no alcanzan
a representar el 1% de los trabajadores del sector público, (ver gráfico
número II)
21
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Gráfico Número II
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Planta 0,573 0,552 0,535 0,528 0,559 0,540 0,443 0,408 0,372 0,346
Contrata 0,404 0,425 0,444 0,454 0,423 0,442 0,396 0,415 0,421 0,427
Honorario Asimilado a Grado 0,000 0,001 0,001 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Honorarios 0,148 0,164 0,191 0,212
0,000
0,100
0,200
0,300
0,400
0,500
0,600
0,700
Po
rce
nta
jes
Distibución porcentual, personal civil del gobierno central, según calidad juridica 2000 - 2009 (a)
Fuente: Dirección de Presupuestos (2010), Elaborado por el investigador.
Nota gráfico número II: a) Hasta el año 2006, se presenta la distribución de la dotación
efectiva al 31 de mayo de cada año. A contar del 2007, se presenta la distribución de la
dotación efectiva al 30 de junio. No incluye Senadores, Diputados ni personal de las Fuerzas
Armadas y de Orden. Para el cálculo de la Dotación efectiva según calidad jurídica, se
considera el número de cargos desempeñados por el personal del área médica de los Servicios
de Salud, afecto a las leyes números. 15.076 y 19.664.
Se presenta para cada año el total de personas contratadas sobre la base de
honorarios durante el período enero-diciembre, en aquellas instituciones que conforman la
Administración Central del Estado más la Contraloría General de la República. Por lo tanto, éste
informe excluye al personal contratado como honorarios en el Poder Judicial, Congreso
Nacional y Ministerio Público, así como al personal contratado con estas características por las
empresas públicas, municipalidades y en los servicios municipalizados. Para el caso de los
contratados a modo de honorario, no se cuenta con información de la Dirección de
Presupuestos (DIPRES) de su cuantificación.
Consideraciones con respecto al gráfico número II, los
funcionarios en calidad de planta desde el año 2005 experimentan un
descenso en relación con el total de trabajadores; por el contrario, en el
22
Eduardo Arredondo Rojas
último periodo los funcionarios en calidad de contrata van al alza,
llegando a ser la mayor fuerza en el último periodo de los trabajadores
del sector público, en cuanto a los prestadores de servicios a honorarios,
presentan un mayor crecimiento en su número, cuestión que se da
durante el periodo de Gobierno de la ex Presidenta, Michelle Bachelet,
por lo tanto, se puede observar en los gráficos I y II que los empleados
con precariedad laboral pasan a ser la regla en el sector público.
23
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Tabla Número I
PERSONAL A HONORARIO 2006 2007 2008 2009
I. Personal a honorario con contrato temporal 20.312 25.725 32.816 41.147
II. Personal a honorario con contrato anual 9.528 9.356 11.417 11.895
II.1 Personal con contrato anual y permanencia de un año o menos 3.894 3.090 4.389 4.606
II.2 Personal con contrato anual y permanencia superior a un año 5.634 6.266 7.028 7.286
II.2.1 Personal contrato anual y permanencia mayor a un año y jornada
parcial o sin jornada establecida 993 1.499 1.566 1.764
II.2.1.1 Personal con contrato anual, permanencia superior a tres años y
jornada parcial o sin jornada 392 746 778 485
II.2.2 Personal con contrato anual, permanencia superior a un año y jornada
completa 4.641 4.767 5.462 5.552
II.2.2.1 Personal con Contrato anual, permanencia superior a tres años y
jornada completa 1.980 2.452 2.427 1.636
TOTAL 29.840 35.081 44.233 53.042
Fuente: Dirección de Presupuesto (2010), Elaborado por el investigador.
Nota tabla N° I: (a) Se presenta para cada año el total de personas contratadas sobre la base de honorarios durante el período enero-
diciembre, en aquellas instituciones que conforman la Administración Central del Estado más la Contraloría General de la República. Por
lo tanto, éste informe excluye al personal contratado como honorarios en el Poder Judicial, Congreso Nacional y Ministerio Público, así
como al personal contratado con estas características por las empresas públicas, municipalidades y en los servicios municipalizados.
24
Eduardo Arredondo Rojas
Consideraciones con respecto a la tabla número I: la mayor
parte de quienes prestan servicios en el sector público, lo hacen con un
contrato temporal; además su número ha aumentado en tan solo 4 años,
crecimiento que no se observa en ninguna de las categorías analizadas
en los gráficos números I y II; dentro de ésta misma línea se puede
señalar en función de los datos establecidos en la tabla número I que los
prestadores de servicios que se desempeñan por periodos mayores de
un año, los cuales claramente no están realizando una labor, esporádica
como lo determina el Estatuto Administrativo.
Entonces, el Estado es el empleador, en promedio del 10% del empleo
asalariado de nuestro país considerando el periodo 2000 – 2008 (ver gráfico
número III). Pero para el desarrollo de sus funciones los empleados públicos
presentan distintas calidades jurídicas, lo que redunda en una asimetría
derechos, privilegios, estabilidad, seguridad, etc.; además marcado por un
contexto en donde el Estado no les reconoce derechos fundamentales en
materia laboral, reconocidos por el Estado de Chile, sólo para el sector privado
y no extensible y discriminando a sus propios trabajadores.
¿Cómo es posible que para el Estado algunos trabajadores valgan más
que otros?, ¿Cómo se explica ésta inorgánica de trabajadores con distintas
calidades jurídicas? ¿Se justifica en un Estado que se dice moderno que no
respete derechos fundamentales, ratificados por el Estado, ante organismos
internacionales?,
25
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Gráfico Número 3
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe-Cepal, elaborado
por el investigador.
Es dentro de ésta contextualización en la cual se plantea, el tema del
presente Seminario de Título, el cual es una: Propuesta de cambio en la calidad
contractual de los funcionarios públicos, que permita transitar hacia un Estado
más dinámico, flexible y respetuoso en materia de sus trabajadores.
Lo anterior se puede resumir en la siguiente pregunta:
¿Mediante que cambios en el Estatuto Administrativo, podemos
mejorar las actuales condiciones contractuales, a las que se ve
enfrentado el personal civil de la Administración del Estado de tal
manera de eliminar la precariedad, discrecionalidad y malas
prácticas históricas existentes en ésta materia? A efectos de
transitar hacia un Estado más eficaz y eficiente, en definitiva más
moderno.
9.00
9.50
10.00
10.50
11.00
2000 2005 2006 2007 2008
Proporción del empleo público asalariado en el total del empleo nacional
Peso del empleo público asalariado en el total del empleo nacional
26
Eduardo Arredondo Rojas
Justificación de la investigación
La investigación a realizar busca, dar cuenta de la necesidad de
construcción de un Estado más moderno y respetuoso. En relación a la
conveniencia de desarrollar el presente informe se puede señalar que permite
visibilizar el fenómeno, en el que se desenvuelven las personas que ejercen
función pública dentro de la Administración del Estado, revelando el
comportamiento por parte del Estado con sus trabajadores; la apología del
presente trabajo se materializa en su relevancia social en cuanto permitiría
entregar lineamientos de cambio a la calidad contractual de los funcionarios,
permitiéndoles obtener ideas de hacía donde debería orientarse el estado de la
cuestión. Por lo demás su justificación presenta implicancias prácticas puesto
que contribuiría a resolver un problema que enfrentan los trabajadores del
sector estatal y es el hecho que existan diversas calidades jurídicas de
trabajadores y el no reconocimiento de derechos fundamentales a los
funcionarios públicos.
Por lo demás, representa una relevancia social y práctica la calidad
contractual de los empleados públicos, puesto que los diversos gobiernos y más
profundamente el Estado no ha tomado cartas en el asunto. Hay una relevancia
metodológica en el presente trabajo, la cual radica en la escasa bibliografía que
existe en torno al tratamiento de la calidad jurídica de los funcionarios públicos;
así como los derechos fundamentales al respecto, por lo que éste trabajo suple
en cierta forma la falencia, alentando el desarrollo multidisciplinario sobre el
presente tema; ahora, si lo analizamos desde una perspectiva práctica, procura
determinar qué particularidades debiese tener la legislación laboral, en relación
a los funcionarios públicos, debido a que no existen motivos fundados, para
que, dentro del Estado, existan distintas calidades jurídicas, y que carezcan de
derechos fundamentales en comparación con el sector privado.
27
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Antecedentes existentes de investigaciones anteriores
En cuanto a los antecedentes existentes de la investigación que aquí se
realiza se puede señalar, un artículo de Carlos Portales que se enmarca dentro
de las propuestas enunciadas por el Consorcio para la Reforma del Estado, el
cual se titula: “Estudio sobre el Estatuto Administrativo, remuneraciones y
calificaciones en el personal de Gobierno central en Chile” en donde se dejan
algunos lineamientos sobre la posibilidad de realizar un cambio en la calidad
contractual del personal civil dentro de la Administración del Estado.
Objetivos
Objetivo general
El presente Seminario de Título se enmarca dentro del siguiente objetivo
general:
Definir los lineamientos básicos para introducir los cambios necesarios
en el Estatuto Administrativo que permitan reorientar las condiciones
contractuales y laborales de los funcionarios públicos, en función de los
criterios: Dignidad, estabilidad, oportunidad y respeto de los derechos
fundamentales de los funcionarios.
Objetivos específicos
Para el logro del objetivo general antes puntualizado, se plantean los
siguientes objetivos específicos:
Describir el actual sistema contractual por el que se rige el personal
civil de la Administración del Estado;
Describir cuantitativamente las calidades jurídicas de los funcionarios
públicos;
28
Eduardo Arredondo Rojas
Analizar y describir bibliográficamente los fundamentos de la teoría de
las organizaciones para la Administración Pública;
Describir y juzgar los principales convenios de la Organización
Internacional del Trabajo (en adelante OIT) firmados por el Estado
Chileno y que no se han hecho extensivo al el personal civil de la
Administración del Estado;
Describir y comparar el actual sistema contractual de los funcionarios
públicos chilenos, con el personal del sector privado en el país;
Describir derechos fundamentales del hombre que sólo se reconocen
para aquellos trabajadores que se desempeñan en el sector privado;
Proponer y delinear, a raíz de lo señalado en la teoría y la experiencia
cambios a calidad jurídica de los funcionarios públicos;
Manifestar una postura en lo referente al no reconocimiento de
derechos fundamentales en los empleados del sector público;
Analizar desde la economía política la propuesta delineada.
29
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Preguntas Directrices
Preguntas directrices que guiarán el desarrollo del presente trabajo.
¿Cuál es el actual sistema contractual por el que se rige el personal civil
de la Administración del Estado?
¿Cuántos son los funcionarios públicos que se desempeñan en el
Gobierno central?
¿Es factible implementar en nuestro país un servicio civil, el cuál se
caracterice por respetar derechos fundamentales y la dignidad laboral,
pero que a su vez, incentive el ejercicio de la función pública en la fuerza
laboral de nuestro país?
¿Cuáles son las principales corrientes y sus argumentos en cuanto a la
calidad contractual de los funcionarios de la Administración Pública,
estable o flexible?
¿Hacía donde debería apuntar la calidad contractual del personal civil en
la Administración del Estado?
¿Se justifica que dentro de un Estado que se dice moderno, no se
respeten derechos fundamentales en materia laboral a sus trabajadores?
¿Cuáles son los derechos fundamentales que el Estado no les reconoce
a los funcionarios públicos?
¿Cuáles son las trabas institucionales a nivel formal e informal que
obstaculizarían un cambio en la calidad contractual de los funcionarios y
prestadores de servicio en el sector público?
30
Eduardo Arredondo Rojas
Metodología
Recolección de Datos
Se utilizó una investigación documental con las consiguientes
subespecies, bibliográficas hemerográficas y archivísticas, las cuales
principalmente permitirán dibujar el fenómeno; además de construir el marco
teórico; asimismo se recurrió a mecanismos de carácter cualitativo, mediante
entrevistas semiestructuradas, en donde las preguntas según la clasificación de
Mertens14 son de opinión y conocimiento.
En cuanto a las técnicas e instrumentos de recolección que se
emplearon, apartes de las ya mencionadas, al ser éstas de carácter cualitativo,
se prefirió por sobre otra, la entrevista; en cuanto a la representatividad de los
entrevistados, como señala Sampieri15 “el tamaño de la muestra para éste caso
no es importante, desde una perspectiva probabilística, pues el interés del
investigador no es generalizar los resultados del estudio a una población más
amplia, por lo que interesa en la indagación cualitativa en profundidad, importa
más la calidad que la cantidad”, lo que más importa es conocer la opinión de los
entrevistados al respecto, con el objeto que su contribución ayude a entender el
fenómeno que se está tratando y responder las preguntas de investigación
planteadas en la introducción. En relación a las características de la muestra se
puede señalar, que son expertos con características de una muestra diversa o
de máxima variación, es decir, el panel de encuestados estuvo compuesto por
expertos con diversos backgrounds, como profesionales, académicos,
miembros de think-tank y gremialistas; se utilizó un criterio de máxima variación,
con el objeto de mostrar distintas perspectivas y poder representar de una
manera más completa y no perder la complejidad del fenómeno en estudio; así
14 Según MERTENS (2005) en: SAMPIERI, Hernández y otros “Metodología de la
Investigación”, cuarta edición, editorial MC Graw Hill, página 599, México, 2006. 15 SAMPIERI, Op. cit., página 562.
31
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
como también, para poder incorporar la diversidad, para localizar diferencias y
coincidencias, patrones y particularidades. Es así como los encuestados son los
siguientes:
Nombre Institución o área de desarrollo
Eugenio Rivera U. Fundación Chile 21
Ignacio Irarrázaval. Centro de Políticas Públicas UC
Amaya Fraile. Ministerio de Hacienda
Félix Arredondo. Experto en Relaciones Laborales de la
Dirección del Trabajo
Orietta Fuenzalida. Dirigente Gremial ANFUNTCH y
ANEF
Darko Tapia. Dirigente Gremial APU
Sub directo de Depto. Del Servicio
Pablo Kangiser Libertad y Desarrollo
Roberto Lobo Vander Schraft
Abogado Laboralista, Jefe subrogante
de la Unidad de Conciliación de la
Dirección del Trabajo
Dichas personas fueron invitadas a participar, a raíz de su experiencia y
por ello, sus opiniones no comprometen a las instituciones a las cuales
pertenecen.
Propósito metodológico
Centrarse en las consecuencias prácticas que se observan con la actual
condición laboral que presentan los trabajadores y prestadores de servicios del
sector público.
32
Eduardo Arredondo Rojas
Tipo de investigación
En cuanto al tipo de investigación que se desarrollará a lo largo del
escrito, esencialmente es de tipo exploratorio y descriptivo.
Estructura del Seminario de titulo.
El presente Seminario se estructura en cuatro capítulos, en una primera
instancia se desarrolló la introducción, seguida por el marco teórico, basado
principalmente por la teoría de la organización para la Administración Pública,
en donde se hace un recorrido desde Max Weber quien es el principal
exponente para nuestros efectos de la teoría clásica, hasta La Nueva Gestión
Pública, pasando por la teorías de: Simon, las relaciones humanas y la teoría
de sistemas; indicando en cada título el impacto que ha tenido el estudio, en la
Administración Pública; el capítulo III describe el sistema jurídico de los
funcionarios públicos y se contrasta con la situación del sector privado, se tratan
los temas de derechos fundamentales en éste capítulo, se cuantifican los
despidos del sector público en el último decenio, se detallan y discrepan en éste
capítulo las principales conclusiones a raíz de la entrevista que se realizó al
panel de expertos, con posterioridad se detallan los resultados del análisis a los
discursos del 21 de mayo; para terminar con la conclusión y las propuestas
respectivas.
33
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
CAPITULO II MARCO TEÓRICO: TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
La finalidad de éste capítulo, es presentar las bases teóricas, que sirvan
de apoyo y sustento para la realización de una propuesta en torno a la calidad
jurídica de los funcionarios públicos y el respeto de derechos fundamentales, en
el ámbito del Gobierno central. Sin embargo, gran parte de la bibliografía al
respecto, está pensada en satisfacer a los teóricos y cuerpos académicos, más
que a quienes trabajan en las organizaciones públicas o privadas.
Las teorías que a continuación se describen (desde las teorías clásicas,
hasta las relaciones humanas), fundamentalmente, se basan en el libro: “teoría
de la organización para la Administración Pública16”, libro que es la esencia,
del marco teórico.
Fundamentos teóricos basales sobre la teoría de las organizaciones en la Administración Pública: Teorías clásicas
Max Weber, Frederick Taylor y Chester Barnard así como las primeras
obras sobre las relaciones humanas, forman en conjunto un fundamento
intelectual para poder valorar la teoría de las organizaciones en el marco de la
Administración Pública, los cuales de alguna manera representan el impulsor de
acerca de las teorías sobre las que hablaremos más adelante.
16 Se recomienda al lector, para una mayor profundización al respecto leer el libro de forma
directa: MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer, “Teoría de la Organización para la
Administración Pública”, editorial Fondo de Cultura Económica, México 1999. Libro que
tiene como propósito establecer desde varias perspectivas los modelos organizacionales en
los que actúan los administradores públicos
34
Eduardo Arredondo Rojas
Max Weber (1864-1920) Teoría de la Burocracia
Definir el concepto burocracia en los actuales tiempos no resulta una
tarea fácil, puesto que vivimos en una época donde éste, para el común de la
gente, tiene una significancia peyorativa, para Weber17 éste término tenía una
connotación distinta, entendiendo la burocracia como: “la forma de organización
y administración en que el poder se concentra en manos de funcionarios con las
capacidades técnicas indispensables18” Lo que resulta importante en la
definición de Weber sobre el término burocracia es el de: “capacidad técnica”,
dado que las características de las burocracias sugieren que sus
organizaciones tienden a aislar dichas capacidades de su dilución por
influencias externas y de la corrupción interna, en una segunda instancia a
agruparlas y especializarlas para su mejor uso, según los autores guías de éste
capítulo para Weber la dependencia (pública o privada) burocrática moderna
opera dentro de un área jurisdiccional definida.
Los tres elementos principales que rescatan los teóricos de Weber, son:
Las actividades regulares de los miembros de la organización,
corresponden a “tareas oficiales”;
17 El acceso a sus obras es para nada algo sencillo, las primeras traducciones al inglés no
aparecieron hasta 20 años después de su muerte en Estados Unidos y las traducciones
parciales e incompletas que se fueron conociendo al paso de los años impidieron valorar a
Weber desde una perspectiva integral. Todo esto ha influenciado en que los teóricos que
también se estudian en ésta sub sección tengan escaso conocimiento sobre las obras de
Weber, por lo cual hay un mar de diferencias entre este y Taylor, Barnard y las primeras
obras sobre las relaciones humanas, con notas de melodía comunes en algunos pasajes. 18 BENDIX Reinchard, WEBER MAX: “an intellectual portraid, University of California Pres
Berkeley, Calif, 1960, Página 452, 453, en: HARMON Michael M. y MAYER Richard T. Op.
cit.
35
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Las cuales son relativamente estables y la autoridad para ejercerlas, la
cual además se encuentra limitada a las reglas al igual que la autoridad
coercitiva de la que se sirve para llevarlas a acabo;
Hay formas regulares y establecidas para velar por el desempeño
continuo para dichas tareas por aquellos individuos que no cumplen con
las reglas.
La teoría de la burocracia plantea que las organizaciones funcionan según
principios jerárquicos, en los que hay líneas muy claras de superioridad y
subordinación, en donde el puesto de arriba supervisa al de abajo, existiendo
una clara distinción de responsabilidades al respecto. La oficina es manejada
por personal asalariado, los cuales utilizan documentos escritos el “bureau19”, el
cual permite separar el lugar de trabajo del hogar y, por consiguiente, su vida
pública como funcionario de su vida privada. El manejo de la oficina para Weber
opera sobre reglas generales que pueden ser más o menos estables, más o
menos exhaustivas, las cuales pueden ser aprendidas; todo lo cual representa
una capacidad técnica especial que es propia de los funcionarios públicos.
Según Weber: La razón decisiva para el avance de la organización burocrática
siempre ha sido su superioridad puramente técnica frente a cualquier otra forma
organizada. El aparato burocrático totalmente desarrollado es a otras
organizaciones lo que la maquina a los modos no mecánicos de producción.
Precisión, rapidez, claridad, conocimiento de los archivos, continuidad, discreción,
unidad, estricta subordinación, reducción de fricciones de costos, materiales y
personales, todo esto es llevado al punto óptimo en una administración
estrictamente burocrática (…) Comparadas con todas las formas colegiadas,
honorificas y vocacionales de administración, la burocracia capacitada es superior
en todos los aspectos mencionados. En cuanto a las tareas complicadas, el trabajo
19 Para Weber el cuerpo de funcionarios que trabajan en una dependencia junto con el
aparato respectivo de implementos materiales y de archivos, constituye un bureau.
36
Eduardo Arredondo Rojas
burocrático asalariado no sólo es más preciso, sino que suele ser aún más barato
que los servicios honoríficos formalmente no remunerados (…)20
La burocratización ofrece toda la posibilidad óptima de llevar a cabo el
principio de funciones administrativas conforme a criterios puramente objetivos,
ciertas tareas son asignadas a funcionarios que tienen destrezas. El despacho
“objetivo” de los asuntos significa antes que nada concluir un trabajo según
“reglas calculables” e “independiente de las personas”. “Sin embargo
“independiente de las personas” es también el santo y seña del mercado y, en
general de todos los que se guían por el simple interés económico (…) No
obstante, el segundo elemento, las “reglas calculables”, es el más importante
para la burocracia moderna. Las peculiaridades de la cultura moderna y
específicamente de sus fundamentos técnicos y económicos, exigen ésta
verdadera “calculabilidad” de resultados. En pleno desarrollo la burocracia
también se encuentra en un sentido específico sobre el principio de sine ira ac
studio. Cuanto más perfecto el desarrollo de la burocracia, tanto más se
“deshumaniza” y logra eliminar de los asuntos oficiales el amor, el odio y todos
los elementos puramente personales irracionales y emocionales que escapan al
cálculo.
La descripción anterior sobre burocracia, es considerada como ideal,
para éste autor, quien estimaba que el propósito de todas las ciencias es darle
al mundo un sentido racional. El tipo ideal es una herramienta, que los
científicos sociales utilizan para ello y que cada uno de ellos, en realidad, ya
emplea, el propósito de éste autor es hacer explícita la herramienta, la cual
se caracteriza por ser objetiva en el sentido de hacer independiente tanto
al observador como al objeto de estudio, el cual nunca es un fin en sí
20 WEBER Max, Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. Editorial Fondo
de Cultura Económica, Segunda edición en español de la cuarta en alemán 1944,
decimoséptima reimpresión, 2008 México. Páginas 730 -732.
37
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
mismo, sino un medio para el análisis lógico el cual comienza una vez que
se conoce el tipo ideal.
Para Weber la acción es tanto individual como social, distinguiendo de
ésta última, cuatro orientaciones a saber: Tradicional, afectiva, valorativa
racional e Instrumental racional, centrándonos en ésta última, la cual según
dicho autor es que debe primar en las organizaciones burocráticas, la cual se
caracteriza por que la acción social en éste sentido se tiene en cuenta y se
ponderan tanto los medios y los fines como las consecuencias, actuando de
manera racional cuando se miden todas las variables en el sentido de medios y
fines, por lo que la decisión no están determinada, ni por lo afectivo ni por lo
tradicional. Asumiendo por lo tanto Weber una perspectiva de racionalidad
mucho más amplia.
A partir de ésta regularidad de la acción social, surge el concepto de
orden legal, el cual nunca es completo, dado que existe el elemento del azar.
Weber además se refiere a varios tipos de dominación, (centrándose en la
dominación legal). La autoridad legal, vista como un sistema coherente de
reglas abstractas es la base de la administración.
La autoridad legal racional que propone Weber, posee ciertas
características, entre las cuales se pueden mencionar: El trabajo oficial es
continuo, y está sujeto a reglas; asimismo se divide en forma sistemática
mediante la especialización e implica el concepto de orden jerárquico. Mantener
la continuidad de las reglas abstractas, requiere que estas al igual que las
decisiones pertinentes se formulen por escrito a fin de hacerlas expeditas.
Para los autores referentes de éste capítulo la institución social de la
burocracia que Weber analizó en su modelo puro, forma parte de la moderna
estructura social que en su conjunto, implica la transferencia de poder del líder
al experto. Como una forma de organización (mediante la separación de la vida
38
Eduardo Arredondo Rojas
pública y privada), es un medio muy eficaz para desempeñar tareas asignadas.
Al mismo tiempo Weber consideraba ésta misma eficiencia como una reducción
en la capacidad de las organizaciones para responder a las condiciones que
enfrentan.
Frederick Winslow Taylor (1856-1915) y la gestión científica
En Taylor se resume el modo cómo vieron el mundo quienes
organizaban grandes organizaciones. Constantemente señalado como el padre
de la administración científica, Taylor caracteriza una forma dominante de
pensar y actuar en las organizaciones, que aún sigue siendo común. Taylor
entiende la gestión científica como:
(…) Una completa revolución mental de parte de los trabajadores empleados en
cualquier establecimiento o industria (una completa revolución mental en cuanto
a sus deberes en el trabajo y para con sus compañeros y empleadores).
Entraña a sí mismo una completa revolución mental del lado directivo, el
capataz, el superintendente, el dueño del negocio, el consejo de administración,
una completa revolución mental en cuanto a sus obligaciones para con sus
colegas en la gestión, sus trabajadores y todos los problemas cotidianos. Sin
ésta completa revolución mental en ambas partes, la gestión científica no
existe21.
Taylor plasma en el texto The American Magazine las tareas de la gestión
para que éstas se consideren científicas
1. Estas tareas establecen una ciencia para cada elemento del trabajo de
un hombre, la cual remplaza el viejo método empírico;
21
MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer Op. cit., página 127
39
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
2. Seleccionar y luego capacitar, enseñan y preparan al trabajador,
mientras en el pasado éste elegía su propio trabajo y se adiestraba lo
mejor que podía;
3. Cooperar con los hombres para garantizar que todo el trabajado se
realice de acuerdo con los principios de la ciencia;
4. Hay una división del trabajo y de las responsabilidades casi igual entre
los directivos y los trabajadores. Los primeros se hacen cargo de todo
el trabajo para el que son más aptos que los segundos, mientras que
en el pasado casi todo el trabajo y mayor parte de la responsabilidad
recae en los operarios.
Estas cuatro “tareas de gestión” para muchos autores encarnan no sólo
el principal avance de las obras de Taylor, sino también una teoría sobre las
organizaciones que ha seguido imperando durante muchas décadas.
Taylor se avocó a que el mundo funcionara de manera más eficiente,
mediante estudios de tiempo, movimiento y fatiga, escamas de incentivos
pecuniarios, cronómetros, organigramas de Gantt, “therbigs”, eran las diversas
herramientas y técnicas de la gestión científica, para guiar su uso había una
teoría de las organizaciones estrictas y muy concretas, con tres elementos
relacionados22:
1. Premisas sobre la naturaleza humana;
2. Características supuestas de la relación entre personas y las
organizaciones;
3. Una definición específica de “conocimientos” y su papel dentro de la
organización.
22
MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer Op. cit., página 127
40
Eduardo Arredondo Rojas
Las ideas que desarrolla Taylor sobre la eficiencia se basaron en la
noción de que si, tanto los directivos como los trabajadores han de prosperar,
entonces se necesitan salarios altos y costos de mano de obra bajos. Para éste
“científico de la administración” esto se lograba mediante una mayor
productividad en el trabajo.
El papel de la administración científica en éste punto, se puede considerar
como liberalizador: en el sentido de que racionalizar el proceso del trabajo que
tanto los obreros como los productores sean más productivos. Los seguidores
de ésta teoría señalaban que la racionalización funciona de dos maneras: en
primer lugar determinar el modo correcto de completar una tarea, destruyendo
el método empírico y construirlo científicamente, y en segundo lugar se aplica
en la selección de los hombres que aplican el trabajo.
Hawthorne: los comienzos del movimiento de las relaciones humanas
Se debe mencionar que durante los años ochenta la investigación de
Hawthorne fue objeto de diversas críticas, que en general apuntaban a la
metodología utilizada, en los años veinte cuando comenzaron los experimentos
en la fábrica Western Electric Company´s Hawthorne Works, en donde, la
administración estaba interesada en descubrir las relaciones entre las
condiciones de trabajo y la productividad23.
Una serie inicial de manipulaciones sobre el ambiente y las condiciones
laborales durante el experimento, dio pocos resultados en cuanto a obtener
conocimientos claros de estas relaciones causales. Hubo un gran aumento en
23 Las condiciones de trabajo en un principio sólo consideraban la iluminación y en cuanto a la
productividad se centraba en su reflejo en incidencia de monotonía y fatiga. El Trabajo fue llevado a
cabo por el profesor de Harvard, Elton Mayo, quien fuera pionero en las investigaciones de éste
campo.
41
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
el rendimiento sin relación con dichas manipulaciones. A modo de ejemplo la
productividad aumentó, pese a las manipulaciones de la iluminación. Con la
cuarta prueba realizada por Mayo se dieron cuenta que la empresa lo que hizo
realmente fue reconstruir por entero su situación industrial en conjunto.
Con éste descubrimiento, la investigación dirigida por Mayo se centró en
la moral del empleado. Se había encontrado el vínculo causal: una moral más
alta (trabajadores más satisfechos) daban lugar a una mayor productividad. Los
investigadores se percataron de las falencias de los modelos anteriores y era
que no presentaban suficiente atención a lo que ellos llamaron la “organización
informal” y la “lógica de los sentimientos”, más que en situaciones objetivas, lo
que no arrojó la investigación, son las razones de sus sentimientos.
A veces, los intentos de hacer más eficientes a los empleados los privan,
sin quererlo de las cosas que realmente le dan significado e importancia a su
trabajo. Su rutina laboral establecida, sus tradiciones culturales de habilidad en
el oficio, sus relaciones personales, todo ello a merced de las innovaciones
“lógicas”.
Para entender éste nuevo modelo teórico los autores recurrieron a otro
nuevo modelo teórico, en el que la organización industrial fue vista como un
sistema social.
Los resultados de la investigación en Hawthorne exigen una nueva
combinación de actitudes directivas: capacidades de diagnóstico (para entender
el comportamiento humano) y personal (para comunicar, aconsejar, motivar y
conducir). Por lo tanto, pone en el tapete algo que el movimiento científico de la
administración no había considerado.
42
Eduardo Arredondo Rojas
Chester Barnard (1886-1961)
Los aportes de Barnard se focalizan en tres variables: las funciones del
ejecutivo, la organización formal como sistema y ver a la organización como
sistema formal e informal.
En cuanto, a las organizaciones como sistema, se puede señalar que
Barnard consideraba que el experimento de Hawthorne, así como los aportes
de Taylor, eran incompletos para hablar de una teoría de las organizaciones, no
se había considerado en los análisis, que las organizaciones son sistema
cooperativos que coordinan los esfuerzos cooperativos, coordinando los
esfuerzos individuales para alcanzar un propósito. Así pues, para Barnard la
organización comienza como una empresa cooperativa, coordinada hacia un
propósito. Se convierte en una empresa coordinada no sólo con el objeto de
sobrevivir, sino de crecer. Para que esto ocurra y continúe se necesita lo que el
autor llama “el proceso ejecutivo”: “lo que se requiere es la percepción de las
cosas como un todo, la subordinación permanente de las partes al conjunto, la
distinción desde el punto de vista de los factores estratégicos entre todos los
factores”, por tanto, para éste autor una organización es un conjunto de
acciones dirigidas para un propósito24.
En cuanto a la función del ejecutivo, Barnard plantea: Para que una
organización perdure en el tiempo, es necesario realizar ciertas “funciones
ejecutivas, las cuales son:
Mantenimiento de la comunicación organizacional;
Aseguramiento de servicios esenciales por parte de los individuos;
Formulación de propósitos y objetivos;
24
MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer. Op. cit., página 143.
43
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
La primera función ejecutiva consiste en adaptar y moldear la
comunicación en la organización mediante técnicas de control y dirección; la
segunda función se logra una vez que estos han acordado “contribuir” a la
organización, de los esquemas de: Alicientes, disuasivos, supervisión y control,
a los que Barnard llama economía de incentivos, cuya base es la persuasión;
en cuanto al tercer punto Barnard plantea que es papel del directivo inculcar
una fe en los objetivos de la organización.
El marco de la Administración Pública
Los planteamientos descritos han formado el pensamiento principal de
las obras de teóricos y el pensamiento práctico sobre las organizaciones en los
últimos 50 años25. El cuadro que estos autores trazan se centra, casi
exclusivamente, en dos campos del marco de la Administración Pública, el
intraorganizacional y el de la organización y el individuo acentuando las
relaciones estructurales caracterizadas por la autoridad en un marco de
incentivos. Weber destaca la eficiencia de los aspectos racionalizadores de las
modernas organizaciones; Taylor da un paso más adelante al subrayar la parte
imprescindible del conocimiento objetivo en la definición de los medios para
alcanzar los objetivos organizacionales; Barnard combina ambos
planteamientos viendo el potencial de las organizaciones modernas como una
fuerza moral dirigida a propósitos sociales.
Eficiencia y Efectividad
La eficiencia es sin duda la fuerza normativa suprema. El objeto de
organizar es el uso eficiente de los recursos con un propósito. El acento en la
eficiencia conduce al convencimiento de que la autoridad interpersonal
establecida por la organización es normativamente superior a la autoridad
personal. Además, el conocimiento producido por la organización, es el único
25 HARMON Michael M y MAYER Richard T, Op. cit., página 150.
44
Eduardo Arredondo Rojas
conocimiento objetivo, el cual se aplica en forma de “medios a fines” a los
propósitos y objetivos de la organización. Al hacerlo la organización ha de
permanecer en equilibrio. Los autores guías del presente marco teórico dejan a
la Administración Pública con dos preguntas no resueltas ¿cómo deben
definirse los propósitos y objetivos de las organizaciones, es decir de los
servicios públicos? y ¿quién debe determinar el significado y los limites
legítimos del conocimiento y la acción impersonal?
Representación y control de la Discrecionalidad.
Como se puede percatar el lector, cuando hablamos de Weber, Taylor26
y Barnard no se menciona con claridad el factor normativo de representación y
control de la discrecionalidad, no es menos cierto, que éste se puede inferir de
sus escritos, por ejemplo Weber hablaba de la supervisión, en la separación de
un puesto inferior y uno superior; por su parte Taylor pregona que se debe
liberar a los trabajadores de toda discrecionalidad en nombre de aumentar la
eficiencia; para el caso de Barnard la situación es oscura ya que no aborda la
cuestión en forma directa, pero se puede entender desde la perspectiva de la
toma de decisiones del ejecutivo, en donde la discrecionalidad se modifica al
ser comunicada a lo largo de la cadena organizacional.
26 Taylor como un fiel representante de la administración científica y la mayoría de los
teóricos de ésta corriente dirigieron sus esfuerzos a la generación de artículos que
permitieran aumentar la eficiencia, pero no se enfocaron en específico en la
Administración Pública. Pero para los “científicos Sociales de la administración” todos los
aspectos de la vida se consideraban susceptibles de mejorar y hacer más eficiente.
45
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Teoría Neoclásica: Las organizaciones como conjuntos decisorios
Ciertas imágenes surgen de los aportes descritos: Las organizaciones,
como una maquina con todos sus elementos para un buen funcionamiento;
como líder (el ejecutivo para Barnard) centro de la autoridad y poder, portador
de significados y propósitos dentro de la organización; encarnación de un
propósito, en donde los actores se unen para lograr lo que por separado no
lograrían. Todo esto, enlaza los conceptos tanto de sistema como de jerarquía
centrando la atención en el modo en que las organizaciones se estructuran
para alcanzar su propósito.
En los tres temas subyace una creencia sobre la racionalidad humana
que ha sido crucial para la especulación en torno a las organizaciones y que
aclara aquel aspecto de la racionalidad (que se considera en la teoría clásica)
que decide, escoge, pondera, analiza y distingue.
La teoría neoclásica, conocida también como teoría de conjuntos
decisorios, considera que la racionalidad instrumental es la esencia de la parte
de la organización humana conocida como administración. Ésta postura teórica
incluye a aquellos autores que juzgan que la toma de decisiones es el principal
elemento explicativo para entender a las organizaciones. La decisión, así como
alguna de las condiciones en las cuales se toma, es la unidad primaria de
análisis. Las organizaciones son vistas como la consumación de opciones a
través de una serie de decisiones que determinan y a la vez están
determinadas por la estructura de la propia organización, sus relaciones
jerárquicas y sus cualidades sistemáticas.
46
Eduardo Arredondo Rojas
Hay cuatro características que conviene señalar de ésta corriente
teórica27.
1. La toma de decisiones es el punto más importante de la
administración;
2. El modo central de operación de la administración es la racionalidad
instrumental;
3. La eficiencia es la principal medida de la capacidad y la actividad
organizacional y administrativa;
4. Las funciones organizacionales son más que en los individuos, en
tanto que aquellas se relacionen con el proceso de toma de
decisiones.
Herbert Alexander Simon (1916-2001)
En 1946, Simon publicó en Administration Review un artículo titulado
“The Proverbs of public administration” incorporado después a su libro Behavior,
dicho artículo argumentaba en líneas generales que:
Un defecto fatal de los actuales principios de administración es que, como los
proverbios siempre se dan en pares para casi cualquier principio es posible
hallar otro precepto contradictorio igual de plausible y aceptable. Aunque ambos
principios conduzcan a recomendaciones organizacionales exactamente
opuestas, nada hay en la teoría que indique cual es el que hay que aplicar28.
27
MICHAEL M. Harmon y RICHARD T. Mayer, Op. cit., página 162. 28 SANABRIA L, Juan José, “La Administración Pública norteamericana en el siglo XX” página
46, Disponible en URL:
http://www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=6&sqi=2&ved=0C
EEQFjAF&url=http%3A%2F%2Fwww.acatlan.unam.mx%2Fmultidisciplina%2Ffile_downloa
d%2F7%2Fmulti-2009-02-
04.pdf&ei=9hSXT52LIcWygwe6luyGDg&usg=AFQjCNE11Qis2ZGl3JjkKO-d9R9lQlQOEg
Consultado el 24/04/2012 a las 18:09 horas.
47
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Ésta última aseveración añade un elemento definitivo de la corriente de
conjuntos decisorios. Para aclarar éste cambio de significado y apreciar lo que
entraña para el pensamiento sobre las organizaciones, conviene examinar
primero el argumento de Simon contra los “proverbios” como él los llama.
La decisión es el acto central de la organización;
La razón es instrumento fundamental para la toma de decisiones
administrativas y para la comprensión organizacional;
La satisfacción u observancia es la condición primaria en la toma de
decisiones.
Para Simon los principios son como los proverbios, porque no ofrecen
una guía sobre cuando hay que aplicarlos. El motivo de ésta carencia de
dirección es una falta de definición y especificación adecuada en los términos
de los principios. La dificultad está en que estos ofrecen una serie de opciones
en una situación, pero no aclaran lo que debe ser la base para elegir. No sólo
hay una rivalidad entre éstas bases de organización, sino también una
ambigüedad en los propios términos.
Sin ningún fundamento lógico o empírico evidente en los principios
pregonados en la teoría clásica fundamentalmente, es desde aquí donde Simon
comienza su renovación de la teoría administrativa.
Como cabría esperar, en sus críticas a los principios existentes hasta el
momento29, Simon evita el empleo de términos como “autoridad”
“centralización” y “margen de control” por su falta de definición operativa. En
vez de observar éstas situaciones organizacionales generalizadas, se centra en
el miembro de la organización, en particular el individuo que toma decisiones. Y
aunque Simon considera que la teoría administrativa “se ocupa de como debe
29 Por ejemplo, los 14 principios para la administración del francés Henry Fayol.
48
Eduardo Arredondo Rojas
construirse y operarse una organización para realizar su trabajo de manera
eficiente”, tiene un “carácter racional” que implica elegir aquella alternativa que
“conduce al máximo cumplimiento de los objetivos administrativos”, cuando el
gasto es igual.
Para Simon el “hombre administrativo” ocupa su lugar junto al “clásico
hombre económico” la clave para estos modelos de hombres es su carácter
racional. La premisa implícita en la aceptación de éste “hombre racional” como
modelo para la conducta administrativa, es que la elección de una alternativa
determina necesariamente la acción subsecuente. Para Simon una vez que se
toma la decisión inicial, las acciones resultantes son de interés sólo tangencial
para el teórico. Esto se conoce como “causalidad lineal”, porque propone una
conexión causal directa entre A (la premisa) y B (la conclusión). Comprendiendo
esto las críticas de Simon a los “proverbios” de la administración se vuelven
más claras. Cada principio, argumenta en realidad una proposición condicional.
Resulta conveniente clarificar, que si bien es cierto, Simon adopta en
general el principio de racionalidad instrumental, no acepta todas las
suposiciones que suelen hacerse del mismo. Un ejemplo de aquello es que
para efectos de la teorización un importante postulado es que el hombre
“racional” actúa en consideración a información “completa y perfecta”. Sin
embargo Simon no está de acuerdo con aquel postulado, puesto que considera
que tanto la información disponible como los factores psicológicos humanos son
limitaciones disponibles constantes para la capacidad de tomar decisiones
correctas. Lo cual, implica suponer que hay limitaciones no menores para tomar
decisiones administrativas como organizacionales. Estas limitaciones son la
base para su concepto de “satisfacción”.
49
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
La Decisión como base de la teoría administrativa
Simon “propone” cambiar el interés del estudio administrativo de la
acción al análisis, partiendo del supuesto implícito de que la elección que se
basa en el análisis determina la acción subsecuente. (Se debe entender
“elección” como sinónimo de tomar decisiones) al centrase en la decisión se
pierden los aspectos de la situación, un efecto de lo cual es tratar los
“problemas” organizacionales de modo atemporal; en segundo lugar, centrarse
en la decisión, más que al grupo o, digamos, la organización.
Simon plantea que una decisión, es una conclusión sacada de unas
premisas valorativas y fácticas. Esta dicotomía entre hecho y valor, implica que
el investigador debe centrarse en los “hechos” de una situación en aquellos
elementos que tienen una base empírica. Por lo tanto, la investigación y el
razonamiento científico para Simon sólo se aplican a cuestiones de hecho.
La Racionalidad instrumental como base para la toma de decisiones
Una persona actúa racionalmente en el sentido de “medio a fin” cuando su
acción está guiada por la consideración de fines, medios y consecuencias
secundarias; cuando, el actuar, evalúa racionalmente los medios en relación
con los fines, éstos en relación con las consecuencias secundarias y, por
último, los varios fines posibles en relación mutua30
Comparemos lo anterior con lo que Simon escribe en Administrative
Behavior:
De un modo general, la racionalidad concierne a la selección de alternativas de
conducta en términos de algún sistema de valores mediante el cual puedan
evaluarse las consecuencias del comportamiento luego plantea una serie de
preguntas complejas respecto a la definición, concluyendo que quizás la única
30 HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op. cit., página 134.
50
Eduardo Arredondo Rojas
manera de evitar o aclarar estas complejidades sea emplear el término
“racional” junto con los adverbios apropiados. Así, una decisión puede
denominarse “objetivamente” racional si en realidad es la situación dada. Es
“subjetivamente” racional si lleva al máximo el logro relativo al conocimiento real
del sujeto. Es “deliberadamente” racional en la medida en que la adaptación de
los medios a los fines se ha efectuado en forma deliberada por el individuo o la
organización. Una decisión es “organizacionalmente” racional si se orienta a las
metas de la organización; es “personalmente” racional si se orienta a las metas
del individuo.
Para Weber ser instrumentalmente racional significa ponderar y valorar
todos los aspectos de la acción, comparando no solo las alternativas que uno
enfrenta, sino también los propósitos de éstas. Por otra parte, para Simon ser
racional (sin importar el adverbio) significa evaluar sólo aquellas alternativas
disponibles en un sistema de valores pre-establecidos, por lo tanto, en un
sentido weberiano de racionalidad ésta no se limitaba, así como el de Simon no
es del todo exclusivo.
Aunque en general Simon adopta un modelo de “hombre racional” que ve
al individuo como un “maximizador” de la utilidad, (o de la eficiencia) para él la
fuerza del modelo está restringida, al menos en parte, por las limitaciones de la
interdependencia social que caracterizan a las organizaciones complejas, así
como a las limitaciones psicológicas de los individuos, las cuales se combinan
con la noción de Simon de “satisfactorio”
La teoría Neoclásica y el Marco de la Administración Pública
Simon y los demás teóricos de ésta corriente han aportado (un poco sin
saberlo) el músculo y la carne para el esqueleto burocrático weberiano, dándole
más sustancia, complejidad y credibilidad sin reducir la teoría organizacional a
proposiciones de la conducta humana.
51
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
En la medida que ésta postura se enfrenta con los valores, puede
afirmarse que, el valor instrumental de la eficiencia es de suma importancia
para la teoría de la organización y de la Administración Pública. Debido a ello
nuestro autor rechaza, por ingenua y contraria a las pruebas empíricas, que la
eficiencia se logra mediante principios organizacionales clásicos, muchos de los
cuales, como ya se mencionó, parecen opuestos. Ahora bien, el que Simon
pudiera explicar las condiciones para una administración eficiente es
precisamente, lo que según algunos teóricos, le impide considerar importante
cualquier otra cuestión normativa que no sea la eficiencia. Sin duda, el propio
Simon no juzgaría esto como una limitación seria, hasta el grado en que tales
problemas tengan alcances administrativos son abordados por la tecnología
administrativa y, por lo tanto, son en verdad cuestiones de eficiencia. De igual
manera, aunque Simon reconoce el tema de la discrecionalidad administrativa,
lo trata como prueba de los límites de la administración racional y por lo tanto,
eficiente.
Teoría de Sistemas: Las organizaciones como entidades propositivas
La Teoría de Sistemas surge dentro de un contexto, en donde el cambio
social y tecnológico a la par del conservadurismo político de la posguerra
solicitaba la explicación y legitimación de los teóricos sociales. Junto con éste
cambio vino también la incertidumbre y la interdependencia. Esto obligó a los
teóricos de la organización a expandir su creencia introspectiva de la
racionalidad como la “sirvienta” de la eficiencia, pues la definición más
restringida ya no les ayudaba a explicar la sobrevivencia organizacional en un
ambiente turbulento.
Existen cinco características esenciales respecto de ésta teoría31:
31
HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op cit., página 197.
52
Eduardo Arredondo Rojas
1. La parte de una organización sólo se entiende en términos de su relación
con los demás;
2. Las partes de la organización, incluyendo sus relaciones, son
importantes en la medida que contribuyen a su funcionamiento general;
3. Las organizaciones concebidas como conjuntos pueden ser
consideradas, metafóricamente como organismos biológicos llenos de
necesidades o metas que se sobreponen o se separan conceptualmente
de las necesidades, propósitos y metas conscientes de partes o
miembros individuales;
4. Éstas necesidades y metas de la organización pueden concebirse ya sea
en forma estática (ejemplo: supervivencia y mantenimiento del orden) o
dinámica (digamos, en términos de evolución o cambio propositivo);
5. La actividad organizacional de alguna significación es comprensible en
términos de su relación con el ambiente externo, el cual proporciona los
recursos y las condiciones que la organización depende para su
sobrevivencia o la realización de sus propósitos.
Las organizaciones como sistemas abiertos: Daniel Katz y Roberto L. Kahn
Para Michael Harmon y Richard Mayer, en la actualidad la teoría de
sistemas es la escuela del pensamiento dominante en la teoría de las
organizaciones, entonces el libro The social Psychology of Organization, de
Daniel Katz y Roberto L. Kahn es su obra más completa y representativa.
Publicada en 1966 y revisada en 1978, sintetiza las principales ideas sobre las
organizaciones.
El interés de estos autores es elaborar un marco de análisis que permita
la unión de varios niveles de interés teórico, desde el nivel micro (individual)
hasta el macro (la organización total en su ambiente). La postura de sistemas
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Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
abiertos se adaptaría a la integración de estos diferentes niveles de análisis.
Asimismo, sostienen que “la teoría del sistema abierto es más bien un
andamiaje, una meta-teoría, un modelo en el sentido más amplio de éste
término tan usado”
Así las funciones o los objetivos organizacionales no son los propósitos
consientes de los líderes o miembros de un grupo, sino que son los resultados
los que constituyen la fuente energética para mantener el mismo rendimiento.
Por lo tanto, estos autores plantean que las metas organizacionales
están inscritas en la historia, las tradiciones, y las normas de la organización y
deben entenderse en el contexto de su propio sistema de insumo,
transformaciones y productos, el cual puede divergir de la intención racional de
cualquier agente.
Aunque los fundadores de la organización y sus principales miembros piensen
en términos teleológicos (es decir racionales con alguna finalidad) sobre
objetivos organizacionales, no podemos aceptar tal pensamiento práctico por
útil que sea en lugar de un conjunto de construcciones teóricas para el análisis
científico32.
Para estos autores emplear en su marco de análisis un modelo de
insumo producto, (como el de la figura I) ofrece un repertorio más amplio de
información sobre las principales funciones de las organizaciones, en especial
de las que se realizan con independencia de los propósitos consientes de los
agentes. En otras palabras, de ningún modo postulan que las ideas de los
miembros sobre los propósitos de sus organizaciones deban ignorarse; más
bien, insiste que estas ideas por si solas son insuficientes por sí misma para
explicar el comportamiento organizacional en su conjunto. Entonces por lo que
32
HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op. cit., página 210.
54
Eduardo Arredondo Rojas
ha leído el lector se podrá dar cuenta que la teoría de sistemas abiertos aborda
principalmente los problemas de las relaciones, estructura e interdependencia.
Los autores de the Social Psychology of organizations sostiene que las
organizaciones exhiben cualidades únicas como sistemas abiertos, en donde
dado que la membrecía no es accidental y el comportamiento de los miembros
no es fortuito, los sucesos de la organización constituyen la estructura; estos
hechos asumen formas dinámicas llamadas funciones, las cuales pueden verse
en términos de subsistemas organizacionales genéricos.
Figura: I
Fuente: elaborado por el investigador.
Katz y Kahn plantean que la burocracia es una de las varías formas de
organización social, su explicación de los modelos de funciones y la autoridad
organizacional evoca de inmediato el bosquejo weberiano de democracia ideal,
incluyendo sus supuestos de racionalidad e impersonalidad, para ellos la
estructura de autoridad es “el modo en que el sistema directivo está organizado
respecto a las fuentes de toma de decisiones y su puesta en práctica.” Como
tal, es un atributo del sistema y debe distinguirse de los esquemas de dominio y
sumisión entre personalidades. Esta separación conceptual entre los individuos
y la organización lleva a los autores a legitimar la autoridad formal e impersonal
del modelo burocrático.
INSUMOS
El sistema necesita
recursos y energía
que importa del
ambiente
TRANSFORMACIÓN
El sistema, los
recursos y la energía
se procesan y
transforma
PRODUCTO
Los resultados de
ésta
transformación
son devueltos al
ambiente
55
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Los autores señalan que los modelos anteriores han puesto poca
atención en tres elementos básicos: 1) observancia de reglas, 2) sensibilidad a
los beneficios económicos y a las recompensas externas y 3) consenso
valorativo y recompensa intrínseca.
“Los niveles de eficacia organizacional” exigen que los miembros se unan
y permanezcan en la organización, que desempeñen sus labores asignadas de
un modo confiable, requisito genérico que define la eficacia organizacional en el
nivel individual, que según los autores es distinta de la efectividad en los niveles
organizacionales o sociales, además que el concepto de efectividad es más
inclusivo que la eficacia organizacional compuesta de meras proporciones de
productos e insumos.
Los sistemas (en particular los de tipo burocrático) también luchan por
expandirse y crecer mediante el principio de maximización, el cual marca un
rasgo básico de los sistemas sociales.
Katz y Kahn consideran que la tendencia de las organizaciones no es a
crecer y expandirse como un bien absoluto. Su explicación del principio de
maximización está matizada por términos como “tensión interna”, “respuesta a
presiones competitivas” y la “presunción” de la ideología de la organizacional. El
crecimiento, como estos autores lo ven, corresponde a un aumento proporcional
en la productividad, ellos ven que el crecimiento en verdad es patológico,
irracional y tal vez contrario al beneficio a largo plazo de la organización o del
ambiente que la rodea. Katz y Kahn sostienen en su obra The social
Psychology of Organization que:
Las relaciones normalizadas como el resultado de un pacto entre fuerzas
antagónicas siguen reflejando los conflictos esenciales que han conciliado.
Hemos apuntado que la estructura de autoridad surge para mantener la
predictibilidad, pero que la estructura informal aparece inevitablemente para
56
Eduardo Arredondo Rojas
mantener un conflicto entre las reglas y las regulaciones y las necesidades
humanas. También hemos señalado la división fundamental en las
organizaciones basadas sobre los diferenciales en los gradientes jerárquicos
del poder, prestigio y recompensa33.
Katz y Kahn sostienen que el conflicto puede ser funcional o disfuncional
para la organización, y advierten las muchas patologías de las organizaciones
formales. No obstante, otorgan a priori categorías y legitimidad a la
organización, por lo tanto, “la naturaleza de los conflictos estructurales en una
determinada organización debe ser estudiada para entender de manera cabal
su funcionamiento presente y su estabilidad futura.
Teoría de sistemas y racionalidad organizacional: James D. Thompson
Thomson amplía los supuestos de los sistemas abiertos, así como el
trabajo de Katz y Kahn, en dos importantes direcciones. En primer lugar
restituye el crédito de los conceptos de sistema cerrado, afirmando que las
organizaciones racionales deben emplear una combinación de estrategias de
sistemas tanto abiertos como cerrados, los cuales, aunque estén en mutua
tención, a fin de cuentas son complementarios. En segundo lugar vincula de
manera explícita la idea de racionalidad como los medios que se valen las
organizaciones para luchar por ser eficientes y sobrevivir; de éste modo,
armoniza los sentidos abiertos y cerrados de racionalidad.
Thomson concibe las organizaciones como “sistemas naturales” en virtud
de sus dependencia del entorno inmediato y de la presencia de una
organización informal dentro de las estructuras formales de autoridad. Respecto
a la organización informal, considera que al estudiarlas:
33
HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op. cit., páginas 214 y 215.
57
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
La atención se centra en variables que no están incluidas en ninguno de los
modelos racionales: sentimientos, camarerías, controles sociales por medio de
normas informales, posición y lucha, etc., está claro que los estudiosos de la
organización informal consideran éstas variables no como desviaciones o
errores fortuitos, sino como respuestas normales y adaptativas de seres
humanos en situaciones problemáticas34.
Estos elementos no racionales de los sistemas abiertos obligan a las
organizaciones a adquirir actitudes de exploración y aprendizaje, además de la
habilidad para tomar decisiones racionales. Dadas las incertidumbres
planteadas por sus ambientes, las organizaciones suelen limitarse a satisfacer
algunas estrategias en vez de llevarlas al máximo. La supervivencia del sistema
“considerada como la meta” de las organizaciones, se logra moderando las
tensiones entre sus aspectos abiertos y cerrados. Así “concebiremos las
organizaciones complejas como sistemas abiertos, por tanto indeterminadas y
enfrentadas a la incertidumbre, pero al mismo tiempo como sujetas a criterios
de racionalidad y por lo tanto en búsqueda de definición y certeza”.
La esencia de la noción de Thompson es que los círculos decisorios
prefieren seguir estrategias de sistemas cerrados, como llevar al máximo el
rendimiento utilizando medidas racionales de eficiencia, pero a veces no
pueden hacerlo debido a incertidumbres y contingencias en el ambiente que
hacen tales medidas problemáticas para la supervivencia de la organización.
Thompson plantea que está el hecho de que las estrategias de máxima
eficiencia en el sistema cerrado y la estrategia de extensión de límites en el
sistema abierto competen a diferentes sectores o niveles de la organización. En
donde el sector constitucional es responsable de los propósitos globales de la
organización y de definir lo que constituirá su dominio, La organización suele
34
HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op cit., página 216.
58
Eduardo Arredondo Rojas
generar estrategias que aumenten el control sobre su entorno. Establecer un
dominio es una calle con dos direcciones que explica un consenso para una
serie de expectativas, tanto para los miembros de una organización como para
otros con quienes se relacionan sobre lo que hará o no hará la organización.
El consenso sobre el dominio incluye acuerdos en cuanto a las metas y
la ideología. El Núcleo Técnico (NT) es ante todo el responsable del
desempeño eficiente de las tareas. A pesar de que el NT no es un sistema
cerrado, quienes trabajan allí prefieren actuar como si lo fuera, al perseguir
estrategias de maximización racional, lo cual les permite formular hipótesis. Una
analogía útil es la división tradicional del personero público, que se desempeña
en la Administración del Estado en dos grupos: Funcionarios políticos y
funcionarios de carrera. Esta división se basa en el supuesto en que el segundo
grupo constituye el NT de la burocracia gubernamental y debe ser protegido de
una influencia excesiva del primero.
Como resultado de ésta necesidad de proteger al NT casi
invariablemente surgen tensiones entre éste y el sector institucional, dado los
diversos problemas y valores operativos de cada uno. Además el núcleo técnico
suele generar sus propios imperativos a medida que aumentan su tamaño y
eficiencia. Al hallarse por lo común en una posición subordinada, las tensiones
con el sector institucional no hacen sino crecer.
Para Thompson la racionalidad organizacional tiene tres aspectos que
corresponde al modelo de insumo producto de Katz y Kahn:
Obtener insumos del ambiente de tareas “que la tecnología puede dar
por sentados”;
El uso de la tecnología en la producción de bienes y servicios;
Distribuir la producción en el ambiente.
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Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Respecto a las transacciones de límites entre la organización y su
ambiente, “la racionalidad organizacional es hasta cierto punto resultado de: 1)
Restricciones que la organización debe afrontar, 2) contingencias que deben
prevenir, y 3) variables que pueden controlar.”
Thompson es consciente de las limitaciones que los gerentes enfrentan
al tratar de asegurar tanto su propio poder dentro de la organización como ésta
sobre su ambiente. Sin embargo, el mero tamaño de las organizaciones
significa que el poder y la pericia se hallan muy dispersos haciendo imposible
un control autoritario indiviso. Así “la función básica de la gestión” parece ser el
coligamiento no sólo de gente (en coaliciones), sino de la acción
institucionalizada: De tecnología y ambiente de tareas en un dominio viable, y
de proyectos y estructura organizacionales adecuados.
Por lo tanto, las organizaciones son gobernadas por coaliciones más que
por individuos, y los directores ejecutivos son quienes manejan o coordinan las
coaliciones gobernantes.
La teoría de sistemas en el marco de la Administración Pública.
La teoría de sistemas dio a la Administración Pública una articulación
antes inasequible de los campos organizacionales. Las nociones de “equilibrio”
(en el sentido de equilibrio de fuerzas) y en consecuencias de “homeostasis”
hacen intangibles las conexiones entre las funciones del administrador público
en la persona, se puede señalar el caso del trabajador social:
Como agente del Ministerio de Desarrollo Social el funcionario se
relaciona con funcionarios de otros servicios públicos, para negociar
diversos beneficios y servicios (campo interorganizacional).
Como funcionario público se relaciona con compañeros, supervisores y
personal administrativo al manejar el flujo de trabajo y las condiciones
laborales (campo intraorganizacional).
60
Eduardo Arredondo Rojas
Como representante del Estado, se relaciona con el usuario al interpretar
y aplicar regulaciones a fin de tomar decisiones según reglas que
determinan el nivel de asistencia que va a otorgarse (campo
organización-individuo).
Si bien, la teoría de sistemas ofrece un marco para analizar las
influencias recíprocas de los tres campos. La mayor parte de la bibliografía
tiende a calificar de benigna de procesos de adaptación, lo que la teoría de
sistemas no ha podido aceptar por completo es que las organizaciones
“controlan” sus ambientes al menos en la misma medida en que se adaptan a
ellas. Thompson es capaz de entender esto en la medida que entiende que las
organizaciones racionales intentan controlar sus ambientes mientras que la
cooperación y la adaptación son sólo estrategias secundarias. Algunos autores
(como por ejemplo: Perrow Charles, William Scott) postulan que el éxito
fenomenal de algunas organizaciones en sus esfuerzos por controlar sus
ambientes es cuando deberíamos alarmarnos, dado que aunque el crecimiento
y la expansión pueden ser tolerables, en una época de escasez y recortes en
los gobiernos, obliga a las organizaciones razonables a volverse depredadores
que frustran en vez de servir al interés público más amplio.
Dado que las organizaciones utilizan estrategias de adaptación en el
interés de su propia supervivencia, es dudoso que tal adaptación sea el
equivalente de la sensibilidad en un sentido más amplio. Aún en la teoría de
sistemas abiertos, la adaptación está gobernada por normas de racionalidad
instrumental implícitos en la metáfora mecanicista del anterior modelo de
sistemas cerrados.
Se plantea que la teoría de sistemas contribuye a aclarar la relación de
eficiencia y efectividad con la adaptación y sobrevivencia organizacional, pero
arroja poca luz sobre los otros vectores normativos que encontramos en el
61
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
marco de la Administración Pública: derechos individuales y adecuación de los
procesos organizacionales y representación y control de la discrecionalidad.
Estos dos vectores, cada uno de los cuales concierne a los intereses
individuales más que institucionales, reciben cuando más una posición
normativa secundaria en la corriente principal de la teoría de sistemas.
Finalmente, se puede sostener que la estructura burocrática llena todos
los requisitos como medios para contener la conducta organizacional racional y
para generar reglas que aminoren la incertidumbre. De modo similar acentúa,
como hacen los teóricos de sistemas, la primacía de ciertos conceptos como
son eficiencia y efectividad.
Teoría Moderna de las relaciones humanas: Integración de individuos y organización
En las teorías que se han visto hasta el momento, se pude percibir, que
el principal motor, ha sido el de la eficiencia. Así se ha expresado en términos
sistémicos (Thompson), decisorios (Simon), productivos (Taylor) y burocráticos
(Weber), por lo cual, no debe ser extraño que así sea, dada la historia de
creciente burocratización de la sociedad. En donde, el supuesto de la
racionalidad es la base para crear un mundo mejor. Para los teóricos de la
organización la pregunta siempre ha sido: ¿Cómo organizar mejor la actividad
humana, para alcanzar determinadas metas de una manera eficiente y efectiva?
Según las teorías abordadas, hasta ahora, es la organización la que define una
situación social, más que los individuos que la habitan en un momento dado. En
ése sentido son los funcionarios públicos bajo las teorías vistas hasta ahora tan
sólo un medio, para alcanzar el fin de la eficiencia organizacional, por lo que su
situación laboral pasa a segundo plano, no siendo significativa, más o menos,
es lo que ocurre hoy desde una perspectiva de derechos fundamentales no
62
Eduardo Arredondo Rojas
reconocidos por el Estado, y no respeto por la calidad jurídica que además es
anacrónica35.
Para mediado de los años sesenta surgió un cuestionamiento no menor a
éste supuesto racionalizador. En la opinión de los teóricos de las
organizaciones y en la Administración Pública algunos actores se sentían más
insatisfechos con la forma cómo se manejaban valores democráticos como la
libertad y la acción individual. Se estaba generando una conciencia creciente de
una posible relación importante entre la eficiencia organizacional de largo plazo
y la manera de tratar a los empleados. Por último crecía el temor,
particularmente en el sector público, de que negaran los mismos valores,
principios y procesos políticos de representación y derecho para cuyo fomento
se había establecido en primer lugar.
Del análisis de los autores descritos hasta ahora se pueden establecer
las siguientes conclusiones:
1. La teoría moderna de las relaciones humanas cuestiona los supuestos
básicos sobre la naturaleza humana y los propósitos esenciales de la
organización social implícitos en los principales teóricos
organizacionales. Ésta discusión de la naturaleza e importancia
normativa de la racionalidad, según se aplica tanto a la motivación
individual como al logro colectivo de los propósitos organizacionales;
2. La teoría moderna de las relaciones humanas se guía por la idea de que
hay una tensión fundamental entre las necesidades de los individuos
sanos y las organizaciones formales. La principal tarea de la
administración es integrar o bien negociar un equilibrio razonable entre
ambas necesidades;
35
Las cursivas son de autoría del investigador.
63
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
3. Aunque por razones muy distintas los teóricos modernos de las
relaciones humanas han defendido el concepto de democracia
organizacional, en el que es fundamental la idea de gestión participativa.
Entre los argumentos de estos autores en favor de la democracia
organizacional está ausente cualquier consideración seria de su relación
con la idea de democracia política;
4. Hay importantes tensiones entre las modernas teorías de las relaciones
humanas y la teoría más ortodoxa de la Administración Pública. Estas
tensiones pueden descubrirse en las concepciones antagónicas de la
administración democrática. Si bien ofrece una imagen incompleta de la
democracia en la Administración Pública, la teoría moderna de las
relaciones humanas ha modificado el discurso de la Administración
Pública sobre el tema;
5. En suma, los principales teóricos modernos de las relaciones humanas,
se guían con una fe absoluta en la virtud intrínseca de las
organizaciones democráticas, antes que por consideraciones
instrumentales, como mayor eficiencia o efectividad. El hecho de que, a
menudo no sean explícitos en cuanto a éste compromiso axiológico ha
oscurecido y limitado el valor de sus contribuciones al campo de la
Administración Pública.
El individuo como autorrealizador: Abraham Maslow (1908-1970)
La principal fuente de inspiración para los nuevos autores de relaciones
humanas fue Maslow un psicólogo cuyos intereses radicaban en áreas ajenas a
la psicología organizacional, y no fue hasta final de sus carrera que Maslow
puso una atención especial a las organizaciones, al publicar en 1965
64
Eduardo Arredondo Rojas
Eupshychian management. Más bien sus escritos se orientaban a la psicología
del individuo.
La jerarquía de necesidades Psicológicas
El rasgo más familiar e influyente de la teoría de la motivación de Maslow
es el concepto de una jerarquía de necesidades humanas ordenadas según su
primacía. El término “primacía” se refiere a la urgencia de satisfacer una
necesidad particular, antes que otra. La idea básica es que una necesidad
inferior o más primitiva debe satisfacerse antes de que una superior se presente
a la persona como fuente de motivación. De modo correlativo una necesidad
satisfecha deja de motivar. Los cinco niveles de la jerarquía de necesidades se
pueden ver en la figura II.
La jerarquía de necesidades representan una serie de estadios de
desarrollo que refleja el natural impulso hacia él crecimiento del individuo. La
frustración en los cuatro niveles inferiores que Maslow llama “necesidades de
deficiencias”, impide pasar al
nivel superior, el de
autorrealización, que el autor
califica como una necesidad
de “ser”.
La hoy famosa
jerarquía de necesidades y
en especial la idea de
autorrealización a veces han
sido interpretadas por los
teóricos de la administración
en forma que muchos de los
seguidores de Maslow, como
Autorealización: La necesidad de cumplir todas nuestras necesidades, facultades
creativas " de ser todo lo que uno es capaz de ser"
Estima: El reconocimiento de los demás de nuestra competencia nuestros logros y
nuestro valor personal
Amor: El deseo de relaciones afectivas y del apoyo de las familias
Seguridad: Estan exentos de privaciones o daños fisicos
Fisiologico: Antes que nada comida y techo
Fuente: elaborado por el investigador.
Figura II
65
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
McGregor, quizás habrían desaprobado. A modo de ejemplo36 se puede señalar
que: La moderna teoría de la contingencia considera la jerarquía de
necesidades como un mecanismo para identificar, mediante indicadores
objetivos los diversos factores que motivan a distintos empleados a fin de
armonizarlos como los estilos apropiados de gestión y los alicientes para un
buen desempeño. El nivel de necesidad actual del empleado se da como un
hecho al que la gestión debe ajustar sus tácticas en el interés de la efectividad y
del logro de metas organizacionales. En otras palabras, conocer las
necesidades del empleado favorece las necesidades instrumentales de la
organización más que el desarrollo personal.
Para Maslow, la plena oportunidad del individuo de desarrollar el
potencial para la autorrealización constituye prácticamente un derecho público
que implica por parte de la organización la obligación correspondiente de
promoverla. Aun, cuando consideraba inevitable que las organizaciones se
beneficiaran con los esfuerzos de un creciente número de empleados auto
realizados, Maslow se preocupaba más por el bienestar del individuo que por el
de la organización.
Desde el punto de vista de éste autor, la autorrealización en las
organizaciones requiere que los empleados participen en su gestión a diferencia
de la administración potestativa característica de las organizaciones formales
tradicionales. Participación y autorrealización son para Maslow sinónimos de su
concepto de democracia organizacional, que no se limita a la democracia dentro
de las organizaciones. Su versión particular del ideal democrático también se
traslada al campo político donde las oportunidades de autorrealización en las
organizaciones son derechos políticos más que requisitos de efectividad
organizacional.
36 Ejemplo desarrollado por los autores guía HARMON y MAYER.
66
Eduardo Arredondo Rojas
El lado humano de las empresas. Douglas McGregor
Para McGregor el desarrollo natural del individuo hacia la
autorrealización choca de manera lógica con la práctica administrativa
tradicional en las organizaciones formales. Aunque la pugna resultante puede
hallar una tregua siempre se reaviva y requiere un esfuerzo especial para
hacerles frente de manera efectiva.
Teoría X y Teoría Y
McGregor se preocupó por distinguir dos concepciones opuestas de
administración basada en ciertos presupuestos acerca de la naturaleza
humana: La tradicional (teoría X) y la moderna (teoría Y). Pasando a explicar la
primera de éstas.
1. La administración es responsable de organizar los elementos de las
empresas productivas, recursos en un sentido lato en favor de sus fines
económicos;
2. Respecto a la gente éste es un proceso de dirigir sus esfuerzos,
motivarlas, dirigir sus acciones y modificar su conducta de acuerdo a las
necesidades de la organización;
3. Sin ésta intervención activa de la administración, la gente sería pasiva (y
aun opuesta) a las necesidades organizacionales37.
Para McGregor ésta es la teoría clásica de la administración y se basa de
manera implícita en los siguientes supuestos acerca de los trabajadores:
1. El hombre es por naturaleza indolente, trabaja lo menos posible;
2. Carece de ambición, evita las responsabilidades y prefiere que lo dirijan;
37
CHIAVENATO Idalberto. Op. cit., página 135.
67
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
3. Es por su naturaleza egoísta, indiferente a las necesidades
organizacionales;
4. Su idiosincrasia lo hace refractario al cambio;
5. Es sencillo y no muy brillante, presa fácil del charlatán y el demagogo.
El elemento principal de la teoría X es la idea en que la administración
consiste antes que todo, en dirección y control. Puede ser “dura”, cuando los
gerentes se valen de amenazas o coerción, para lograr objetivos
organizacionales o “suave”, cuando en pro de la armonía los gerentes emplean
un estilo permisivo para alcanzar esos mismos fines. El trabajo de McGregor
para Harmon y Mayer suele interpretarse de manera errónea, como si la teoría
X correspondiera a la administración “dura” y la teoría Y a la “suave”. Para él
duro y suave sólo son dos variaciones de la teoría X, ambas insatisfactorias. Sin
importar cuál de las dos variedades se manifiesten, el supuesto de la teoría X
de la administración consiste en dirigir y controlar, lo cual viola inevitablemente
en términos de Maslow las necesidades psicológicas de nivel superior de los
empleados. En cuanto a las necesidades sociales de los trabajadores (como el
amor y la autoestima), McGregor afirma que:
Cuando las necesidades sociales del hombre (y quizás también sus
necesidades de seguridad) se ven de tal modo frustradas su conducta tiende a
rechazar los objetivos organizacionales se vuelve rebelde agresivo, poco
dispuesto a cooperar. Pero éste comportamiento es una consecuencia no una
causa38.
McGregor considera que el método administrativo convencional de la
teoría X reprime el impulso del individuo hacia la superación personal (para
Maslow autorrealización). A su juicio estas necesidades son relativamente
38
HARMON Michael M. y MAYER Richard T., Op. cit., página 254.
68
Eduardo Arredondo Rojas
frágiles y por lo general se encuentra en estado latente en virtud de la lucha
individual por afrontar las privaciones en los niveles inferiores de necesidad.
Para reparar el daño motivacional ocasionado por la administración tipo teoría
X, el autor introduce cuatro proposiciones que describen una alternativa
preferible, la que llama teoría Y:
1. La administración es responsable de organizar los elementos de la
empresa productiva, recursos en un sentido lato, en favor de sus fines
económicos;
2. La gente no es por naturaleza pasiva ni opuesta a las necesidades
organizacionales. Se ha vuelto así como resultado de su experiencia en
las organizaciones;
3. Aspectos como: La motivación, el potencial de desarrollo, la capacidad
de asumir responsabilidades, la disposición para dirigir la conducta hacía
las metas organizacionales, todo ello está en las personas; la
administración no lo pone ahí, y su responsabilidad es permitir que la
gente reconozca y perfeccione por si misma estas características
humanas;
4. La tarea esencial de la administración es preparar las condiciones y los
métodos organizacionales de operación, de modo que las personas
puedan alcanzar sus propias metas de la mejor manera, dirigiendo sus
propios esfuerzos hacia los objetivos organizacionales.
Aunque la primera proposición es idéntica en la teoría X y en la teoría Y,
las tres restantes se oponen de manera explícita a las de aquella, tanto en sus
filosofía administrativa como a los supuestos motivacionales en que se basan.
En vez de administración por dirección y control, la teoría Y describe la función
administrativa como creadora de las condiciones para que los trabajadores
puedan controlar sus propias actividades en el logro de metas organizacionales.
69
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Suponer que tal autogestión suscitará acciones compatibles con las metas
organizacionales requiere uno conjunto de creencias sobre la motivación
individual, muy distintas y mucho más optimistas, que las de la teoría X. La
esencia de la teoría Y es que las personas son activas antes que pasivas.
Integración del individuo y la integración: Chris Argyris
Para Argyris las tensiones entre el individuo y la organización son más un
producto de las exigencias de la racionalidad y especialización en la
organización formal que de sus habituales prácticas administrativas autoritarias.
En su obra Personality and Organization, Argyris señala cuatro imperativos para
el crecimiento del individuo sano en cuanto a su relación con la organización
formal.
1. Reducir sus sentimientos de dependencia, sumisión, subordinación y
pasividad hacia la organización;
2. Reducir la probabilidad de que sea objeto de actos unilaterales y
arbitrarios de la gente en el poder, aumentando la posibilidad de que
halle por sí mismo la posibilidad de ser responsable;
3. Expresar sus sentimientos reprimidos que van desde la franca agresión y
hostilidad hasta la internalización de las tensiones ocasionadas por la
organización formal, el liderazgo directivo, el control administrativo y los
pseudoprogramas de relaciones humanas;
4. Crear su propio mundo informal, con sus propios valores y cultura en el
que pueda haber amparo psicológico y un soporte firme para mantener la
estabilidad en el proceso de ajuste y adaptación constante a la
organización formal. Al crear éste mundo informal, también puede asumir
una función activa para influir en la organización formal.
70
Eduardo Arredondo Rojas
A diferencia de Weber éste no considera que las organizaciones formales
estén inextricablemente atadas a la teoría administrativa que le ha dado origen.
Así, aunque advierte una falta de congruencia entre las necesidades de los
individuos sanos y las exigencias de la organización formal, la administración
puede modificarlas para hacerlas más congruentes con ellas.
La democracia es Inevitable: Warren G. Bennis
Sobre la cuestión de reconciliar las necesidades de la cuestión individual
y organizacional Bennis critica lo que él llama “la solución utópica” de Argyris,
una solución que deriva de su fe en la idea masloviana de autorrealización.
Bennis considera que tal concepto es impreciso, y que la motivación individual
es en realidad mucho más complicada debido a factores circunstanciales que la
teoría no puede prever.
Su desacuerdo con el optimismo de Argyris, sobre la naturaleza humana
lo lleva a apoyar lo que él denomina la “visión trágica” de McGregor, o sea que
lo mejor que uno puede esperar es una resolución más o menos satisfactoria,
entre las exigencias antagónicas del individuo y de la organización. Bennis
incita a valorar positivamente la “visión trágica” porque “reconoce los tratos,
negociaciones y los arreglos necesarios para lograr una verdadera integración”.
A finales de los 60, la democracia organizacional era un tema de vivo
interés para los académicos, de la Administración Pública, muchas de sus ideas
estaban en gran medida influidas por los nuevos teóricos de las relaciones
humanas. Entre estos últimos sobresalían Argyris y Bennis, quienes bien
pueden ser calificados de: “demócratas organizacionales”, mientras el primero
tiene inclinaciones democráticas asociadas a la idea de autorrealización, el
segundo ve la democracia como un imperativo práctico para la supervivencia
organizacional. Bennis resume su punto de vista al afirmar que “la democracia
se vuelve una necesidad funcional siempre que un sistema social está
71
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
compitiendo para sobrevivir en condiciones de cambios crónicos”. Para Bennis
y Slater la democracia está ligada a un “clima de creencias” que incluye los
siguientes elementos:
1. Comunicación plena y libre sin importar rango y poder;
2. Apego al consenso, más que a las formas habituales de coerción y
compromiso para manejar los conflictos;
3. La idea de que la influencia se basa en la competencia y en el
conocimiento técnico más que en los caprichos organizacionales o en las
prerrogativas del poder;
4. Una atmósfera que permita e incluso fomente la expresión emocional, así
como los actos orientados a cumplir con las tareas;
5. Una inclinación básicamente humana que acepte los conflictos entre la
organización y el individuo como algo inevitable, pero que esté dispuesta
a enfrentarlos e intervenir en forma racional.
Según Bennis y Slater, el triunfo de estos valores democráticos es
inevitable en virtud del surgimiento de tres condiciones organizacionales que
hacen obsoleta la forma burocrática tradicional. En primer lugar, los valores
democráticos más nuevos y el modo de organizar que proponen se adaptan
mejor a los acelerados cambios en las demandadas y en la incertidumbre de los
ambientes organizacionales que el modelo rígido y soldadesco implícito en las
burocracias tradicionales. En segundo lugar la complejidad tecnológica de los
problemas que enfrentan las organizaciones modernas requiere de una “actitud
científica” mucho más compatible con un modelo democrático, que con uno
burocrático. Por último las actitudes adaptativas y científicas son reforzadas por
los valores que han adoptado los profesionales que están remplazando en
volandas a los hombres corporativos de la vieja era burocrática.
72
Eduardo Arredondo Rojas
La teoría moderna de las relaciones humanas y la administración democrática.
Aunque casi todos los autores de Administración Pública siempre se han
considerados demócratas, en donde ninguna concepción singular de aquel
concepto de la función de la administración en una sociedad democrática ha
prevalecido39 sin embargo, en sus primeros años como campo de estudio
consciente de si mismo había un acuerdo asaz y uniforme en el sentido de que
la democracia política excluía la democracia dentro de la administración.
Empero, antes de la Segunda Guerra Mundial el dudoso prestigio de la
administración democrática cobró apoyo intelectual de otras fuentes. Por
ejemplo Weber reconoció con pesar que la burocracia no sólo excluía la
posibilidad de democracia dentro de la administración, sino que su eficiencia
maquinal, la fuerza social de suya poderosa amenazaba con desplazar a la
política (democracia o no) como el árbitro principal de los valores públicos. El
hecho que los trabajadores fueran instrumentos de la producción rara vez se
cuestionaba. Aún el primer movimiento de las relaciones humanas, con toda su
preocupación por las “necesidades sociales” de los trabajadores, hizo poco por
modificar el autoritarismo del viejo pensamiento organizacional y administrativo
en una dirección más democrática.
Tras décadas de languidecer como corriente minoritaria, la idea de una
democracia dentro de la administración cobró fuerza en los cuarenta y en los
cincuenta. La principal razón fue el reconocimiento general de que era
imposible sostener cualquier dicotomía escrita entre política y administración.
39 Para una mayor profundización del lector sobre la dificultad que ha tenido el consensuar
términos en general dentro de las ciencias sociales y en especial la politología se invita a
leer: SARTORI Giovanni “La política”, Lógica y método en las ciencias sociales, editorial
Fondo de Cultura Económica, México, cuarta reimpresión 2010. El autor invita a analizar
dicha situación.
73
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
Ambas esferas se entremezclaban de manera inevitable. Un hecho innegable
de la democracia organizacional, tras la Segunda Guerra Mundial en la medida
en que los gobiernos se hacían cada vez más grandes y complejos y la
especialización de la burocracia influía cada vez más en la decisión de políticas
públicas, así era necesario que cierta versión de la administración democrática
se hiciera virtud para legitimar lo que era en cualquier caso inevitable.
La teoría moderna de las relaciones humanas y el marco de la Administración Pública
Al evaluar las contribuciones de la teoría moderna de las relaciones
humanas al campo de la Administración Pública, es importante distinguir y tener
presente la relación entre su filosofía y las técnicas e intervenciones que han
surgido de ella. Sin embargo, la frecuente ambivalencia de los nuevos teóricos,
en cuanto a sus posturas filosóficas complica una evaluación de sus estrategias
para mejorar la práctica administrativa. Su ambivalencia se manifiesta sobre
todo en función del compromiso histórico de la Administración Pública con los
valores de eficiencia y efectividad.
Eficiencia y efectividad
La nueva corriente de las relaciones humanas cuestionó el pensamiento
ortodoxo sobre la conducta organizacional de un modo que es tan profundo
como el desafío de la fe lo es para la búsqueda del éxito. En las organizaciones
el éxito suele medirse casi exclusivamente con el vector normativo de eficiencia
y efectividad, lo cual supone, un criterio instrumental externo para juzgar la
acción organizacional; mientras que en las organizaciones privadas se supone
que la eficiencia y la efectividad deben promover utilidades más altas, la
supervivencia de la empresa en las organizaciones públicas, ambos criterios
normativos se vinculan al logro de metas asignadas por mandato público. Aquí
el éxito está determinado por la fuerza de la autoridad pública como la base
legítima sobre la cual se juzga la práctica administrativa.
74
Eduardo Arredondo Rojas
Con éste telón de fondo los humanistas organizacionales han luchado
por mantener la virtud intrínseca de la democracia participativa. Al mismo
tiempo han aceptado las exigencias demostrar a las autoridades políticas que
sus técnicas traerán buenos resultados. La tensa relación del éxito y de la fe
como las fuerzas gemelas que han impulsado al nuevo movimiento de las
relaciones humanas, parece sintomática de la confusión en torno al significado
y propósito de las distintas prácticas organizacionales que recomienda. Al final,
considerar la gestión participativa, en el desarrollo de organizaciones y la
educación de la sensibilidad principalmente como técnicas, subordina la fe del
éxito de manera general, el proyecto de investigación empírica sirve como el
árbitro intencionalmente neutral para decirnos cuáles técnicas son exitosas para
que así conste que las pruebas de su grado de éxito son mixtas, una conclusión
aun más arrollada sobre las opiniones contradictorias no sólo sobre la
metodología adecuada sino también sobre el significado y la explicación de la
ciencia, para un comprensión del mundo social.
Los derechos y la adecuación del proceso.
Una importante contribución de los teóricos modernos de las relaciones
humanas al estudio de la Administración Pública ha consistido en elevar la idea
de participación individual en las organizaciones a la categoría de derecho
moral.
La aportación de los especialistas en Administración Pública que
comparten una orientación humanista similar ha consistido en tratar de
reconciliar la orientación psicológica de los teóricos de las relaciones humanas
de última fechas con los lemas clásicos de la democracia pública. Según
Golembiewski, los argumentos de base psicológica en favor de la participación,
no son más que un reflejo de la más general ética sociorreligiosa, que en: Men
Management, and Morality, enumera cinco valores asociados a la ética
judeocristiana:
75
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
1. El trabajo debe ser psicológicamente aceptable al individuo;
2. El trabajo deber permitir al hombre desarrollar sus propias facultades;
3. El trabajo debe dar al individuo considerable margen para su
autodeterminación;
4. El trabajador debe tener la posibilidad de controlar en buena parte el
medio en el cual desempeña su tarea;
5. La organización no debe ser el único y final árbitro de la conducta; tanto
la organización como el individuo deben someterse a un orden moral
externo.
El quinto de los postulados se enfrenta pero no resuelve la cuestión
política de qué hacer cuando los imperativos de la Administración Pública
chocan con las necesidades psicológicas del individuo. Señalar que la
organización no debe ser el único y árbitro final de la conducta plantea ciertas
preguntas espinosas, cuando se habla de organizaciones públicas cuya
existencia, para no mencionar, siquiera su legitimidad presupone que fueron
creadas para servir a esos mismos valores que Golembiewski asocia a la ética
judeocristiana.
La representación y el control de la discrecionalidad
Sin proponérselo los teóricos modernos de las relaciones humanas, han
traído más dificultades que respuestas a la Administración Pública. En parte, se
puede decir que esto se debe al sentido mismo de la democracia al que ellos se
adhieren, el cual, a su vez, altera profundamente los significados de otras
cuestiones en la Administración Pública. Incluyendo las de discrecionalidad
administrativa y representación de intereses.
Así como a los especialistas de Administración Pública que han sido
influenciados por los humanistas organizacionales, preocupa no sólo por la
76
Eduardo Arredondo Rojas
lucha de los individuos dentro de organizaciones sino por la capacidad de las
organizaciones públicas de representar o, como usualmente lo dice, de
responder a las necesidades de los ciudadanos, para muchos de los nuevos
administradores públicos, el problema no consiste tanto en que la burocracia
fuese ineficiente al desempeñar sus tareas oficiales; antes bien por virtud de su
eficiencia, la burocracia impedía a los ciudadanos determinar cooperativamente
sus propios destinos. Por bien que represente la burocracia los intereses de los
ciudadanos cuando no son interpretados como fines pre-establecidos hasta hoy
a fracasado en la medida en que los intereses se definen en los términos del
proceso, sin embargo para teóricos de la política, las instituciones políticas y
administrativas en una democracia deben representar ambas clases de interés.
La Nueva Gestión Pública (NGP)40
La NGP pretende ser una alternativa tanto a la gestión tradicional como
al gerencialismo clásico, aunque sus fuentes de inspiración son diversas,
(principalmente provenientes desde el pensamiento neoliberal, desde las
fuentes teóricas más próximas se encuentra la escuela de la elección pública
public choice y en el gerencialismo clásico) a pesar de ello pretende ser
políticamente neutral. Esta trata de construir un cuerpo de conocimiento y
técnicas para el sector público orientadas hacia el rendimiento y los resultados.
Uno de los temas más recurrentes de éste enfoque es la alusión a la
emergía de un nuevo paradigma41 “el cambio de paradigma general, con su
40 El presente cuerpo de la Nueva Gestión Pública, se basa en: OLIAS DE LIMA, Blanca
(coordinadora), “La Nueva Gestión Pública” editorial Prentice Hall, Madrid 2001, si el lector
está interesado en profundizar aún más sobre La Nueva Gestión Pública, se invita a leer:
BARZELAY Michael, “La Nueva Gestión Pública” un acercamiento a la investigación y al
debate de las políticas, editorial Fondo de Cultura Económica, México 2003. 41 Si el lector pretende profundizar respecto a los paradigmas se invita a leer: KUHN,
Thomas S., La estructura de las revoluciones científicas, editorial Fondo de Cultura
Económica, México.
77
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
fuerte prejuicio ideológico contra el Estado, el gran Gobierno, las burocracias y
las soluciones universalistas”, como vemos la nueva gestión del Estado se
plantea como un cambio radical a las tradicionales formas de gobiernos en la
época.
Podríamos decir, que la característica de ésta propuesta es que la
preconizada aproximación se traduce en la práctica del medio específicamente
público o si se prefiere, la puesta en marcha de un rediseño del sector público
que lo alinea al sector privado.
La NGP actuaría más como un depósito de orientaciones, métodos y
técnicas diversas que como un conjunto sistemático y ordenado de propuestas.
Entre las críticas que se suele hacer desde la NGP, es que la burocracia
carece de incentivos directos, para ser eficientes, dado que cumple dos
propiedades que son: 1) los empleados no perciben ninguna parte de la
diferencia entre ingresos y costos como ingresos personales, 2) los ingresos no
provienen de los output a la venta a un precio por unidad. Lo cual, tiene como
consecuencia por una parte que, el burócrata perseguirá la maximización de la
fuente de sus incentivos (poder, promoción, estabilidad) y además que el
presupuesto se adapta al rendimiento esperado de su patrocinador. Y dado que
el patrocinador (los ciudadanos) no posee información suficiente que satisfaga
sus expectativas, por lo cual, se conforma con un rendimiento estándar. Las
características del producto de la burocracia son sus altos costos de producción
y la teoría de monopolios bilateral. En la teoría de monopolios bilaterales hay,
pese a todo, un eco weberiano de la relación políticos-burócratas ya que la
tensión entre el patrocinador y el patrocinado se resuelve a favor de éste último.
Las propuestas de la NGP, giran en torno a: La reducción del tamaño del
sector público, descentralizar las organizaciones, jerarquías aplanadas, ruptura
de monolitismo y especialización, desburocratización y competencia (de los
78
Eduardo Arredondo Rojas
servicios públicos), clientelización, sistemas de evaluación, cambio cultural y
por último desmantelar la estructura estatuaria.
Desmantelar la estructura estatuaria
La NGP, propone entre sus postulados un cambio en la estructura
estatuaria, dado que pregonan que es uno de los obstáculos más tradicionales
para una gestión basada en los resultados, es la estructura estatutaria
tradicional (para nuestro caso se conoce como calidades contractuales, o
jurídicas del personal civil en la Administración del Estado). La gestión del
personal, una de las variables sobre las que más énfasis están poniendo las
nuevas tecnologías, señala que requiere de instrumentos que son incompatibles
con la función pública. En términos generales al sistema singular de empleo
público se imputa la solidaridad corporativa, que impide la competencia, la falta
de ductilidad, para adecuarse a los cambios, la baja motivación laboral, la
desincentivarían para el desempeño y la orientación a los medios en vez de a
los fines.
Las propuestas de la NGP dentro del contexto de la estructura estatutaria
afectan especialmente a dos aspectos, la estabilidad en el empleo, extensible
habitualmente al puesto de trabajo42 y las retribuciones.
Desde el prisma de la movilidad del personal, entendida ésta expresión
en un sentido amplio, implicaría tanto la posibilidad de ubicar al personal de
acuerdo con las necesidades organizativas como la permeabilidad entre el
sector público y el privado, acabando con el aislamiento y la entropía (en
términos sistémicos) del empleo público. Compartir problemas y experiencias
42 La estabilidad en el empleo garantiza a los empleados públicos la permanencia en el servicio. La
NGP señala que la estabilidad en el puesto de trabajo es una conquista más tardía del régimen
estatuario y garantiza el mantenimiento de un estatus laboral o categoría en el desempeño de sus
labores.
79
Diagnóstico Sobre La Calidad Jurídica De Los Funcionarios Público. Propuesta De Cambio: Transitando hacia un Estado más dinámico,
flexible y respetuoso de sus derechos fundamentales
además de ampliar la capacitación de los empleados, ayudaría según los
planteamientos de la NGP a introducir la deseada orientación hacia el
rendimiento. Desde la perspectiva de los directivos del sector público y por
consiguiente de los gobiernos, además se simplificaría la gestión de las
políticas del personal.
La Flexibilización que La Nueva Gestión Pública predica tiene también su
traducción en las formas de contratación del personal. Señalando que las
formas de contratación en el sector público no tienen que estar atadas a formas
de contratación más rígidas, con empleos a tiempo completo o limitativos,
prohibiendo los subcontratos o las contrataciones externas.
Eduardo Arredondo Rojas
80
CAPITULO III: DESCRIPCIÓN Y COMPARACIÓN DE LA SITUACIÓN DE LOS EMPLEADOS
PÚBLICOS.
Trabajo público V/S trabajo privado (desde una perspectiva jurídica)
La distinción que se resaltará, y que tiene interés, es la relativa al vínculo
de dependencia al que se encuentran sujetos en el desempeño de sus labores
los empleados, es así, que en el sector público ella es más estricta, que la
dependencia o subordinación a la que se someten los privados, y no se produce
en relación a persona alguna, sino que depende directamente del Estado.43
El régimen aplicable, tratándose del sector público es principalmente y
que interesa (aunque existen otros) es el Estatuto Administrativo, el cual de
ninguna manera puede ser modificado por las partes, siquiera
excepcionalmente, los trabajadores del ámbito privado disponen de una
amplia libertad para crear un estatuto que supere la relación legal
existente. Lo cual es posible dado que la Ley laboral es el punto de partida, es
la base, pero no así el techo; en cambio en el sector público es la base y el
techo44.
Los funcionarios de la Administración del Estado, se encuentran
sometidos a un régimen de derecho público, el cual se encuentra
preestablecido unilateralmente y objetivamente por el Estado, lo cual no
significa que la calidad de empleado público se imponga forzadamente a una
43
Sandoval P Jorge y Medina Ll Javier, Trabajadores del sector público contratados a honorarios
“comentarios de un caso,” Universidad Católica de Temuco, 2005. Pagina 3. 44
Para el sector privado rige el principio de autonomía de la voluntad, el cual trata que en el
sector privado puedo hacer todo lo que la Ley no me prohíbe; y para el sector público rige el
principio de legalidad el cual señala que sólo puedo hacer lo que la Ley me permite.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
81
persona, dado que su incorporación es voluntaria a la Administración del
Estado, lo cual es una expresión de la voluntad de trabajo.45
Descripción del actual sistema contractual con el que se rige el personal civil de la Administración del Estado
En esta sección se describirá, el sistema contractual con el cual se rige el
personal civil de la Administración del Estado, concentrándose principalmente
en el grupo de personas que no ejercen cargos directivos, ni de exclusiva
confianza del Presidente de la República46; los cuales se desempeñan en
ministerios, servicios públicos, gobernaciones, y otros. Empleados que se rigen
o son normados por la Ley número 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
de Administración del Estado47 de 1989.
El Estatuto Administrativo se aplica por regla general a los funcionarios
de la Administración del Estado. Por lo demás, para el desarrollo del presente
Seminario de Titulo se deja fuera de estudio, a las funciones que son ajenas a
las administrativas, tal es el caso de las legislativa y judicial, y los demás
organismos constitucionales que tienen el carácter de autónomos, los
funcionarios que no se rigen por el Estatuto Administrativo48, sino más bien por
45 PANTOJA Bauza Rolando, Estatuto Administrativo Interpretado, sexta edición
actualizada, Santiago editorial Jurídica de Chile, 2000, pagina 82. 46 Los cuales quedan especificados en el Artículo 7 de la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto
Administrativo. 47 La cual se denominara LBAE. 48 Para un mayor detalle respecto de las entidades que no se rigen por el Estatuto
Administrativo y la jurisprudencia al respecto, se recomienda leer: BARRA Gallardo Nancy,
CELIS Danzinger Gabriel, “Ley Nº 18.834, Sobre Estatuto Administrativo Texto
Interpretado: Jurisprudencia Constitucional Judicial y administrativa, Tomo I y II, editorial
Legal Publishing, 2009.
Eduardo Arredondo Rojas
82
normas de carácter excepcional quedan señalados por el artículo número 162
de la Ley número 18.884, los cuales paso a detallar:
Personal de las Fuerzas Armadas;
Fuerzas de Orden y Seguridad (Personal de Carabineros de Chile y
de la Policía de Investigaciones de Chile);
Personal de Gendarmería de Chile;
Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores;
Universidades del Estado49;
Personal de las Municipalidades incluyendo al personal de educación
y de salud50;
Personal de los Órganos Constitucionalmente Autónomos
(Contraloría General de la República, Banco Central, Tribunal
Constitucional, Tribunal Calificador de Elecciones, Tribunales
Electorales Regionales, Consejo Nacional de Televisión, Consejo
Superior de Educación y Ministerio Público);
Personal de empresas del Estado y empresas con participación
estatal mayoritaria.
Las propuestas que aquí se señalan sólo afectan a las personas que se
desempeñan en las siguientes calidades jurídicas: planta, contrata y honorarios.
En cuanto a unas limitaciones cronológicas, se puede señalar que para efectos
49 Para ver la Lista de Universidades del Estado, revisar: El sitio web del Consorcio de
Universidades del Estado: Disponible en URL:
http://www.universidadesestatales.cl/cue/?q=univ consultado el 19/02/2006 a las 21:12
horas. 50 No debemos olvidar que el personal del sector municipal de educación se rige por el
Estatuto Docente Decreto con Fuerza de Ley número 1/1996 texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley 19.070; así como en el área de salud se rigen por el Estatuto de
atención primaria número 19.378.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
83
de la obtención de datos cuantitativos y cualitativos, se analizará desde el
periodo 2000 al 2010.
El sistema contractual de los funcionarios públicos.
En el sector público y de acuerdo a lo señalado por el Estatuto
Administrativo, exclusivamente se considera como funcionario público
(ejercientes de un cargo público), es decir, como un trabajador que tiene
derechos y deberes para con el Estado y que el Estado a su vez lo reconoce
como un trabajador de él, a los funcionarios empleados en calidad de planta y
contrata. El artículo 2° del Estatuto Administrativo, hace la primera distinción
entre trabajadores de planta y contrata los que se encuentran definidos en su
artículo 3°.
Los funcionarios de planta son los servidores adscritos a una planta del
personal y se caracterizan por ser: “el conjunto de cargos permanentes
asignados por la Ley a cada institución, que se conformará de acuerdo a lo
establecido en el artículo 3 letra b de la Ley número 19.88251”, por lo tanto, éste
encasillamiento corresponde sólo respecto de funcionarios de planta52, por lo
cual, no es extensible a los funcionarios que ejercen en calidad de contrata ni
otra modalidad que pueda existir.
Por otra parte, los funcionarios a contrata tal como establece el Estatuto
Administrativo son aquellos que sirven una plaza de carácter transitorio que se
consulta en la dotación de una institución53, el cual no puede ejercer el cargo
por un período que sea superior al de un año calendario, es decir, que todos los
años termina su relación contractual con el Estado, por lo que ésta dura como
51 Decreto con Fuerza de Ley N° 29 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado
de la Ley 19.882. 52 De acuerdo a lo señalado en el Dictamen Nº 1.254 del año 2005 53 Ídem Letra C.
Eduardo Arredondo Rojas
84
máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, de modo tal, que quienes
ejerzan o sirvan en el cargo expiraran en sus funciones en esa fecha, por el
sólo ministerio de la Ley, es decir, son trabajadores que por su condición, todos
los años quedan cesantes.
Por lo demás, el funcionario a contrata tiene un título temporal y precario,
tal como queda de manifiesto en un recurso de protección de la Corte de
Apelaciones de Santiago,54 a raíz de lo cual juristas laborales señalan que no
un hay reconocimiento judicial de la precaria situación e inestabilidad de los
funcionarios a contrata.
Personal a honorarios en la Administración del Estado
En el sector público, además, se desempeña una gran cantidad de
personas, empleadas en calidad de honorarios, tal cual queda manifestado en
la tabla número I, los que por consiguiente no son considerados funcionarios
públicos, dado que como establece el Estatuto Administrativo sólo son
funcionarios públicos los trabajadores en calidad de planta y contrata. Otras
calidades jurídicas como los funcionarios a honorarios no se consideran como
trabajadores del Estado.
El artículo 11° del Estatuto Administrativo regula la contratación a
honorarios en la Administración Pública, señalando que:
“Podrá contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y
técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando
deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la
institución, mediante resolución de la autoridad correspondiente. Del mismo
54 BARRA Gallardo Nancy, Celis DANZINGER Gabriel, OP. cit., página 8.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
85
modo se podrá contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que
posean título correspondiente a la especialidad que se requiera.
Además, se podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación
de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas
generales.
Las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que
establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las
disposiciones de éste Estatuto.”
La Contraloría General de la República, desde la entrada en vigencia de
ésta norma, ha ido precisando su alcance y sentido. Respecto del artículo
número 11 inciso primero, señalando que mediante el convenio a honorarios
sólo puede contratarse a profesionales, técnicos o expertos chilenos o
extranjeros, según consta en los dictámenes números 20.393 de 1990 y 13.785.
Salvo, tratándose de cometidos específicos, los trabajos celebrados con
convenios para realizar tareas a honorarios no deben ser de aquellos habituales
del servicio, pues éste tipo de labores debe efectuarse por el personal del
respectivo organismo público (dictámenes números 25.995/1963, 6130/1972 y
3.495/1983), las funciones de carácter permanente, son aquellas que un
servicio público está llamado a cumplir de acuerdo a los fines con que fue
creado, por el legislador, deben desempeñarse bajo régimen estatuario de
derecho público, es decir por funcionarios de planta o contrata (dictámenes
números 70.238/1962 y 3459/198355)
55 PANTOJA Bauzá, Rolando. Estatuto Administrativo Interpretado. Sexta edición actualizada. Santiago, editorial Jurídica de Chile. Página 203-204.
Eduardo Arredondo Rojas
86
A raíz de lo anterior no le son aplicables (al contratado a honorario) las
disposiciones de la Ley número 18.834 (Estatuto Administrativo), asunto que
por lo demás, es ratificada por la jurisprudencia judicial:
La Corte Suprema señaló “que las personas contratadas a honorarios en la
Administración del Estado se rigen sólo por su contrato (…) Lo anterior no
determina que las personas contratadas sobre la base de honorarios en la
Administración del Estado, puedan hacer valer derechos o beneficios
establecidos en el Código del Trabajo (…) Cuerpo legal que no rige en el ámbito
de la Administración del Estado sometido al Estatuto Administrativo, salvo en
los aspectos no regulados por las normas estatuarias56”
Por lo tanto, los trabajadores a honorarios, trabajadores en la práctica,
pero que jurídicamente no forman parte de la dotación, dado que sólo se
consideran como funcionarios de la Administración Pública los que se
desempeñan en calidad de planta y contrata, son los más desvalidos de los 3
métodos de contratación existentes en la Administración del Estado, por una
parte al igual que los a contrata cuentan con una inestabilidad laboral, pero en
su caso es significativamente mayor, dada la naturaleza de los contratos a
honorarios y por otro lado no les rige un cuerpo administrativo y legal que
permita resguardar sus derechos, como puede ser el Código del Trabajo y/o el
Estatuto Administrativo. Existe un consenso transversal, (ver Anexo de II
transcripciones de las entrevistas), en que el empleado a honorario es precario
y no decente.
Los empleados en calidad a honorarios en teoría, están pensados para
personas que prestan servicios con cierta autonomía, o sean contratados para
efectuar una tarea particular en un plazo determinado, por lo que debiesen de
56 BARRA Gallardo Nancy, CELIS Danzinger Gabriel, OP. Cit., página 120, además revisar
paginas siguientes en donde se refuerza lo señalado por la Corte Suprema, y la Contraloría
General de la República.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
87
gozar de flexibilidad horaria y sin vínculo laboral para realizarla57. Cuando un
empleado presta servicios en calidad de honorario no puede existir la
subordinación ni dependencia, puesto que estos son constitutivos de un
contrato de trabajo.
Las personas que prestan servicios en calidad de honorario se rigen por
las normas civiles, estos contratos no puede tener una duración superior al
necesario para desarrollar la labor específica para la cual se celebró. Se rigen
por las reglas relativas al arrendamiento de servicios inmateriales (no estando
afectos a normativas especificas de carácter laboral) en específico por el
artículo 2006 y siguientes del Código Civil, además se regulan en particular por
las disposiciones de su respectivo contrato.
Por lo demás, los empleados que prestan servicios mediante un contrato
a honorarios, son más flexibles y económicos de administrar, por parte del
empleador (en éste caso el Estado), dado que se pueden despedir en cualquier
momento sin siquiera dar aviso; no es procedente descontar las cotizaciones
previsionales y de seguridad social a una persona contratada a honorarios;
tampoco está afecto a las normas relativas al ingreso mínimo mensual,
descansos, protección de la maternidad, negociación colectiva y otros.
Todos estos factores, conllevan a que los funcionarios que se
desempeñan en calidad a contrata y más profundamente los empleados a
honorarios cuenten con un trabajo de carácter no decente, puntualizando lo
indicado por la OIT.58
57 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile-BCN Blog Legal “un espacio de legislación de
temas jurídicos y legislativos” Disponible en URL:
http://bloglegal.bcn.cl/content/view/707143/Ley-para-resguardar-derechos-de-los-
trabajadores-a-honorarios.html Consultado el 22-02-2012 a las 21:52 horas 58 Organización Internacional del Trabajo.
Eduardo Arredondo Rojas
88
El trabajo Decente: Se trata de la igualdad de género, de la igualdad de
reconocimiento y de la capacitación de las mujeres. (…) Se trata de las
capacidades personales para competir en el mercado. (…) Se trata recibir una
parte equitativa de la riqueza que se ha ayudado a crear y de no ser objeto
de discriminación; se trata de tener una voz en el lugar de trabajo y en la
comunidad (…) Se trata de realizar las aspiraciones personales en la existencia
diaria y de manifestar solidaridad para con los demás. Y en todas partes, y
para todos, el trabajo decente es un medio para garantizar la dignidad
humana59.”
Sistema contractual de los trabajadores que desempeñan labores en el sector privado
Los trabajadores que prestan sus servicios en las condiciones
establecidas por el artículo 3°, letra b del Código del Trabajo60 61 y de acuerdo a
lo establecido por el artículo 1° de dicho cuerpo legal, las relaciones laborales
entre empleadores y trabajadores se encuentran reguladas por el Código del
Trabajo y sus leyes complementarias, además por los incisos precedentes del
artículo 1° se entiende que sólo se aplica para los funcionarios que presten
servicios en el sector privado, no obstante aquello, el Código del Trabajo tiene
un carácter supletorio en los aspectos no regulados por otras normativas que
afectan a los funcionarios del sector público.
59 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, “Promover un trabajo decente para
todos” URL:
http://www.oit.org.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=840&Itemid=15
07 consultado el 24/02/12 a las 9:54 horas. 60 El Código del Trabajo en dicho apartado establece que: Trabajador, toda persona natural
o jurídica que preste servicios personales, intelectuales o materiales, bajo dependencia o
subordinación, y en virtud de un contrato de trabajo. Disponible en URL:
http://www.dt.gob.cl/legislacion/1611/articles-95516_recurso_1.pdf consultado el
28/02/2012 a las 21:30 horas. 61 El Código del Trabajo, es el documento jurídico laboral que regula los derechos y
obligaciones de trabajadores y empleadores. Con ocasión del trabajo.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
89
Además, en lo específico, la relación de trabajo entre empleador y
trabajador se encuentra regulada por el respectivo contrato de trabajo. El
Código del Trabajo en su artículo 7° señala qué se entiende por dicho concepto:
“Contrato individual de trabajo es una convención por la cual el
empleador y el trabajador se obligan recíprocamente, éste a prestar
servicios personales bajo dependencia y subordinación del primero, y
aquél a pagar por estos servicios una remuneración determinada.”
Para que una persona pueda ser considerada trabajador de otra, debe
prestar a ésta servicios personales, ya sean intelectuales o materiales,
mediando subordinación o dependencia y recibiendo a cambio de dicha
prestación una remuneración determinada. En otros términos, para que una
persona detente la calidad de trabajador se requiere: a) Que preste servicios
personales ya sean intelectuales o materiales; b) Que la prestación de dichos
servicios la efectúe bajo vínculo de subordinación y dependencia; y c) Que,
como retribución a los servicios prestados, reciba una remuneración
determinada. De los elementos anotados precedentemente, el que determina el
carácter de trabajador es el vínculo de subordinación o dependencia, el cual,
según la reiterada doctrina de la Dirección del Trabajo, se materializa a través
de diversas manifestaciones concretas, tales como: “Continuidad de los
servicios prestados en el lugar de las faenas, cumplimiento de un horario de
trabajo, supervigilancia en el desempeño de las funciones, obligación de ceñirse
a instrucciones impartidas por el empleador, etc., estimándose, además, que el
vínculo de subordinación está sujeto en su existencia a las particularidades y
naturaleza de la prestación del trabajador” (Dictamen Nº 1.886/0163, de
11.05.00).
En el sector privado se pueden distinguir los siguientes tipos de contratos
en cuanto al criterio prolongación en el tiempo.
Eduardo Arredondo Rojas
90
Contrato con duración indefinida:
Es aquel que no tiene duración en el tiempo y solamente se pone término
a él, cuando alguna de las partes del contrato aplique alguna de las causales
legales de término de contrato de trabajo establecidas en los artículos números
159, 160 y 161 del Código del Trabajo.
Contrato a plazo fijo62:
Si bien es cierto, no existe una definición legal de contrato a plazo fijo,
podríamos decir: Que es aquel que tiene una duración determinada en el
tiempo, por lo cual se conoce su fecha de inicio y término.
Sus características según la legislación, son las siguientes:
I. Debe cumplirse hasta que el plazo se venza; luego no
puede ponérsele término anticipado por decisión unilateral
por parte del empleador, salvo que se configure una causal
imputable al trabajador o las necesidades de la empresa;
II. El contrato a plazo fijo tiene un máximo de duración de un
año como regla general, y de dos años en algunas
situaciones excepcionales (artículo 159 número 4 del
Código del Trabajo); si se pacta más allá de esa fecha se
transforma en indefinido;
III. Éste tipo de contratos no puede renovarse más de una vez,
por cuanto la segunda renovación lo transforma en
indefinido;
62 Para la definición del contrato a plazo fijo se recurrió a: WALKER Errázuriz F y PÉREZ
Vega G: “Derecho del trabajo, relación del trabajo y externalización laboral en Chile a la luz
de las orientaciones de la OIT, “ediciones Copygraph, primera edición, Santiago de Chile,
2009.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
91
IV. El término del contrato basado en la llegada de la fecha
prevista para ello no da derecho a indemnización legal por
años de servicio.
Sobre éste tema, el artículo 159 número 4 del Código del Trabajo
expresa que “la duración del contrato a plazo fijo no podrá exceder de un año.
El trabajador que hubiera prestado servicios discontinuos en virtud de más de
dos contrato a plazo, contados desde la primera contratación, se presumirá
legalmente que ha sido contratado por una duración indefinida.
Tratándose de gerentes o personas que tengan título profesional o
técnico otorgado por una institución de educación superior del Estado o
reconocido por éste, la duración no podrá exceder de dos años.
El hecho de continuar el trabajador prestando servicios con conocimiento
del empleador, después de expirado el plazo, lo transforma en contrato de
duración indefinida. Igual efecto producirá la segunda renovación de un contrato
a plazo fijo.”
En caso que un empleador ponga término anticipado a éste contrato por
una causal que no sea de caducidad, vale decir, por un motivo diferente a la
mala conducta del trabajador en los casos enumerados en el artículo número
160 del Código del Trabajo, éste debe pagar al trabajador todo lo que resta para
la llegada del plazo que se haya convenido.
Por último, el legislador también estableció en la señalada norma legal
que se presumirá legalmente que un trabajador ha sido contratado por una
duración indefinida cuando hubiera prestado servicios discontinuos en virtud de
más de dos contrato a plazo, durante doce meses o más en un período de 15
meses.
Eduardo Arredondo Rojas
92
Derechos fundamentales no extensibles a los funcionarios públicos63
Para abordar el respeto de los derechos fundamentales o
constitucionales, como establece nuestro ordenamiento, es pertinente que se
examine lo que se entiende por derecho fundamental, para el constitucionalista
chileno Humberto Nogueira, quien considera los derechos fundamentales como
“el conjunto de facultades e instituciones que concretan la existencia de la
libertad, la igualdad y la seguridad humana, en cuanto expresión de la dignidad
de los seres humanos (por lo tanto son intrínsecos a la persona) –considerados
tanto en su aspecto individual como comunitario-, en un contexto histórico
determinado, las cuales deben ser aseguradas, respetadas, promovidas y
garantizadas por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional, supranacional e
internacional, formando un verdadero subsistema dentro de éstos64.”
Tradicionalmente las relaciones laborales de los funcionarios públicos
han estado reguladas por el derecho administrativo, por un derecho estatuario y
no contractual, éste régimen estatuario tradicional, que rige a la mayoría de los
países de América Latina, apartando a la relación entre el Estado y sus
trabajadores de la relación laboral regida por el contrato, dentro del derecho del
63 Ésta sección se basa fundamentalmente en el estudio de la: Fundación Instituto de
Estudios Laborales (FIEL): Informe de Análisis Económico y Social. Economía Chilena: “La
negociación colectiva en el sector público y el convenio N° 151 de la OIT” el cual fue
desarrollado en el marco del proyecto de fortalecimiento institucional apoyado por la
Fundación Paz y Solidaridad Serafin Aliaga de Comisiones Obreras de España, disponible
en
http://www.fielchile.org/informes/XVII%20Informe%20Neg%20Colectiva%20SecPub%20C
onv151%20OIT.pdf accedido el 13/04//2012 a las 11:39 horas. 64 NOGUEIRA ALCALA, Humberto. “Los derechos esenciales o humanos contenidos en los
tratados internacionales y su ubicación en el ordenamiento jurídico nacional: doctrina y
jurisprudencia." Lus et Praxis, Talca, v. 9, n. 1, 2003. Disponible en
http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-00122003000100020&script=sci_arttext
accedido el 13/04/2012 a las 11:16 horas.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
93
trabajo, de carácter sustitutivo. El Estatuto representa la imposición
unilateral y vertical del Estado absolutista65
La libertad sindical y el derecho a huelga en el sector privado se
encuentran establecidos en casi todos los ordenamientos jurídicos, a diferencia
de lo ocurrido en el sector público, en donde dicho reconocimiento ha sido
bastante posterior.
Se puede decir que la expansión del derecho colectivo del sector público,
comienza como una situación de hecho, a través de negociaciones colectivas
de facto y con formas atípicas de negociación que posteriormente son
formalizadas unilateralmente por el órgano que corresponda, por ejemplo: El
Poder Legislativo. Se trata de situaciones que expresan un poder sindical
emergente en la Administración Pública66; aunque en la práctica los
trabajadores gubernamentales ya han tenido ocasión de ejercer éste derecho67
Se debe dejar en claro, que la OIT, por medio del Comité de Libertad
Sindical ha señalado que: “El derecho de huelga es uno de los medios legítimos
fundamentales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la
65 ITURRASTE J, Francisco, “La sindicalización del sector público: Avances y Obstáculos”,
Disponible en URL: http://www.nuso.org/upload/articulos/1139_1.pdf consultado el
15/04/2012 a las 14:25 horas. 66 Mayor referencia respecto a las negociaciones colectivas de facto que se dan en la
Administración Pública, se recomienda leer las transcripciones de la entrevista a: Orietta
Fuenzalida y Darko Tapia, en el Anexo I. 67 Fundación Instituto de Estudios Laborales: Informe de análisis económico y social,
Confederación Sindical Internacional (CSI) Las normas fundamentales del trabajo
internacionalmente reconocidas en Chile. “Informe para la revisión de las política
comercial de Chile por parte del Consejo General de la OMC”. (Ginebra, 7 y 9 de octubre de
2009) página 5.
Eduardo Arredondo Rojas
94
promoción y defensa de sus interés económicos y sociales (…) Además se
reconoce que la huelga es un derecho y no simplemente un hecho social68.”
Se ha justificado la existencia de un estatuto especial distinto del derecho
laboral para los funcionarios públicos en el hecho de que éstos trabajan para un
empleador muy especial, es decir el Estado, el cual no persigue fines de lucro y
cumple con la función de velar por el bien común, por lo que carecería de
sentido suponer que puede abusar de sus trabajadores, siendo innecesario
un derecho protector como el laboral para estos funcionarios. Además, el
beneficio del trabajo en el sector público, no radica en el patrimonio de su
contraparte empleadora (el Estado), sino en el de toda la nación.
Parte de la doctrina ha respondido a ésta argumentación señalando que
el trabajo humano es uno sólo y que a pesar de sus matices, su regulación
debe ser idéntica, (al menos en el área de los derechos fundamentales de los
trabajadores) por otra parte la distinción entre trabajadores públicos y otros
trabajadores no tiene fundamento, dado que el Estado igualmente debe
someterse a los principios y normas fundamentales establecidas en la
Constitución, tales como la libertad sindical y el derecho a huelga.
Se ha destacado que tampoco es válido argüir que en el Estado prima el
interés general por sobre el particular, ya que el mayor interés de la sociedad se
centra en el respeto de la igualdad y en la satisfacción de las necesidades de
sus integrantes, independiente si son estos trabajadores del ámbito público o
privado.
68 Organización Internacional del Trabajo, GERNIGON Bernard, ODERO Alberto y GUIDO
Horacio, “Principios de la OIT sobre el Derecho de Huelga” Disponible en URL:
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publicatio
n/wcms_087989.pdf consultado el 16/04/2012 a las 15:31 horas.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
95
En el caso de los partidarios de la existencia de un estatuto especial para
los funcionarios públicos, es cuestionable la aplicabilidad del derecho colectivo
a éste sector debido a que los salarios son materias de Ley especial, la Ley de
Presupuesto, cuya aprobación compete al Legislativo por lo anterior, si los
funcionarios públicos negocian con su “empleador” el Ejecutivo, éste no podrá
comprometer la voluntad de otro poder del Estado el Legislativo. Razonamiento
que se ha cuestionado por el hecho de que estos poderes se unen cada vez
más y nada impide que previamente se negocie un convenio sobre prestaciones
económicas de los funcionarios públicos y que después se incluya en el
proyecto de Ley de Presupuesto.
Por lo demás, tal como lo muestran los gráficos números I y II el
crecimiento de la Administración Pública en los últimos años ha sido
significativo, por lo cual el Estado requiere cada vez más de encontrar
mecanismos protocolizados de negociación con los funcionarios.
Más allá, del debate doctrinario que se ha desarrollado, la tendencia en
los diversos países, permite señalar lo siguiente:
En la mayoría de las naciones de occidente los funcionarios públicos se
han agrupado en organizaciones que representan y defienden sus
intereses profesionales69;
69 OIT, “La libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento del derecho de
negociación colectiva en Europa”: Disponible en URL:
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
declaration/documents/publication/wcms_decl_fs_12_es.pdf; “La libertad de asociación y
la libertad sindical y el reconocimiento del derecho a negociación colectiva en las Américas”,
Disponible en URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
declaration/documents/publication/wcms_decl_fs_11_es.pdf, consultado el 15/04/2012 a
las 12:46 horas.
Eduardo Arredondo Rojas
96
Éstas organizaciones poco a poco han incrementado su poder de
influencia y muchas veces logran acuerdos con el Gobierno sobre
remuneraciones y otras condiciones de trabajo70;
En la negociación con los Gobiernos, cada vez más se recurre a medidas
de autotuletas colectivas como paralización o paros71;
Muchos países reconociendo esta realidad decidieron legislar al
respecto, ampliando el ámbito del derecho colectivo del trabajo al sector
público.
¿Cuál es la situación específica en Chile?
Primero que todo, es preciso señalar que en nuestro país es necesario
diferenciar entre la situación en el nivel legal y en los hechos.
En primer lugar, hay que decir que nuestra legislación laboral excluye a
los trabajadores del sector público de sus normas, tal como se vio en el capitulo
anterior en donde el Código del Trabajo actúa sólo con carácter supletorio.
70 Es así como en el caso de nuestro país la ANEF ha negociado la Ley N° 20.212, sobre
incentivo al retiro y además todos los años negocia condiciones de ajuste de sueldo. 71 Es así, como en la revisión de los medios de prensa nacional se puede encontrar una gran
cantidad de noticias que dan cuenta de los paros que han realizado los funcionarios del
Estado de Chile, principalmente representados en la ANEF. Consultado en URL:
http://radio.uchile.cl/noticias/132015/ , http://www.cooperativa.cl/anef-depuso-el-
paro-funcionarios-publicos-retoman-sus-labores-este-jueves/prontus_nots/2010-12-
16/111342.html , http://www.biobiochile.cl/2010/12/13/empleados-publicos-realizan-
nuevo-paro-de-48-horas.shtml consultado el 15/04/2012 a las 13:05.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
97
Tabla número III
El Código del Trabajo establece que la huelga se entiende
solamente dentro de un procedimiento reglado de negociación
colectiva del sector privado.
Pro
hib
icio
nes
en
la le
gis
lac
ión
ch
ilen
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ere
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hu
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Ad
min
istra
ció
n d
el E
sta
do
La Constitución expresamente prohíbe en su artículo 19 N° 16 la
huelga de los funcionarios del Estado.
La Ley N° 19.296, establece normas sobre asociaciones de
funcionarios de la Administración del Estado, estableciendo que
no pueden negociar colectivamente y menos recurrir a la huelga
La Ley N° 12.927 sobre Seguridad del Estado, establece
sanciones penales en su artículo 11 a los responsables de toda
interrupción o suspensión colectiva, paro o huelga de los
servicios públicos o de utilidad pública (…) O perturbación en los
servicios de utilidad pública o de funcionamiento legal obligatorio
o daño de cualquiera de las industrias vitales.
La Ley N° 18.834, sobre el Estatuto Administrativo prohíbe a los
funcionarios en su artículo 84 letra i) organizar o pertenecer a
sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado, dirigir,
promover o participar en huelgas interrupción o paralización de
las actividades totales o parciales perturbando el normal
funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado.
Elaborado por el Investigador, fuente: fundación instituto de estudios laborales: la negociación colectiva del sector público y el convenio N° 151 de la OIT.
Es pertinente hacer presente, que la legislación nacional antes
mencionada es vulnerada regularmente en nuestro país (ver anexo I con
transcripción de las entrevistas en donde los entrevistados se refieren a ello).
En el sector público se producen todos los años negociaciones informales (es
cosa de revisar los diarios todos los años en los meses de noviembre y
Eduardo Arredondo Rojas
98
diciembre, donde los funcionarios negocian los ajustes de sueldos), se firman
acuerdos y protocolos que a veces son verdaderos contratos colectivos y se ha
vuelto común la realización de huelgas y paralizaciones ilegales a fin de
presionar a la autoridad respecto de una determinada pretensión.
En el año 2000 el Estado de Chile aprobó el convenio N° 15172 de la
OIT sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública de 1978,
el cual establece en específico la protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración
Pública.73
El convenio N° 151 de la OIT establece
En cuanto a la aplicación
El convenio se debe aplicar a todas las personas empleadas por la
Administración Pública, pero cada país deberá señalar, hasta que punto le es
aplicable dicha garantía a los empleados de alto nivel y a las fuerzas armadas y
policiales (artículo 1 y 2).
Se entiende por organización de empleados públicos a toda
organización, cualquiera que sea su composición, que tenga por objeto
fomentar y defender los intereses de los empleados públicos (artículo 3).
72 El convenio al ser ratificado por el Estado de Chile, obliga a éste a respetarlo. 73Detabase on International Labour Standards (ILOLEX), Disponible en:
http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convds.pl?C151, consultado el 13/04/12 a las 23:12
horas.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
99
Medidas de fomento y tutela del derecho de sindicación
El convenio firmado por el Estado de Chile dispone que los funcionarios
gozarán de protección adecuada contra todo acto de discriminación antisindical
en relación con su empleo, a modo de ejemplo sujetar la contratación a su, no
afiliación o desafiliación de una organización de empleados, así como despedir
a algún funcionario a causa de su afiliación a una organización de empleados
públicos o de su participación en las actividades normales de tal organización;
Se consagra la autonomía respecto del Estado, a saber las
organizaciones de empleados públicos gozarán de completa independencia
respecto de las autoridades públicas, contra todo acto de injerencia de una
autoridad pública en su constitución, funcionamiento o administración (artículo
5);
El convenio señala que deberán concederse a los representantes de las
organizaciones de empleados las facilidades apropiadas para permitirles el
desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o
fuera de ellas (artículo 6).
Determinación de las condiciones de empleo.
El convenio demanda que deberán adoptarse, de ser necesario, medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno
desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades
públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de
las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los
representantes de los empleados públicos participar en la determinación de
dichas condiciones (artículo 7).
La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la
determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de
Eduardo Arredondo Rojas
100
manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación
entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales
como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que
inspiren la confianza de los interesados (artículo 8).
Derechos fundamentales
El convenio señala que los empleados públicos, al igual que los demás
trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el
ejercicio normal de la libertad sindical, y reserva de las obligaciones que se
deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones.
En consecuencia el Convenio N° 151 establece todos los atributos de la
libertad sindical, a saber:
Libertad de Constitución y afiliación;
De reglamentación;
De representación;
De disolución;
De federación y
De actuación sindical.
Considerando los elementos esenciales del derecho colectivo
(sindicato/organización, negociación colectiva/autonomía y huelga/autotutela),
podemos afirmar que el Convenio N° 151 reconoce estos tres pilares.
Contrastando el Convenio N° 151 con el panorama de la legislación
chilena es fácilmente comprobable que nuestro ordenamiento sólo contempla la
fase de organización del sector público, con la Ley número 19.296 (sobre las
Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado), prohibiendo por
tanto la autonomía, como la autotutela.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
101
Por lo demás el Estado de Chile ratificó el convenio número 87 de la OIT
sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización y el
convenio número 98 sobre el derecho de sindicalización y de negociación
colectiva, el cual también es aplicable a los funcionarios públicos, como ha
determinado el Comité de Libertad Sindical.
No se puede olvidar que el artículo 5° inciso segundo de nuestra
Constitución establece que “es deber de los órganos del Estado, respetar y
promover los derechos garantizados por ésta Constitución, así como por los
tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran
vigentes.” Humberto Nogueira señala que la oración antes destacada
incorporada en el año 1989, tuvo por objeto otorgar seguridad jurídica que los
derechos esenciales garantizados por nuestra carta fundamental no eran sólo
los que el propio texto formal de la Constitución señala en el artículo 19°, sino
que se incorporaban al bloque constitucional también los derechos y garantías
asegurada por los tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes,
reforzando el contenido y las garantías de los derechos.
En la actualidad en nuestro país, como se ha mostrado, encontramos
una gran amplitud y alcance de los acuerdos “informales” que se pactan en el
sector público, acuerdos que, por lo demás, en la práctica, son verdaderos
contratos colectivos desde una perspectiva teórica o doctrinaria, que son
negociados por sujetos colectivos y con efectos colectivos, se trata de acuerdos
colectivos sui generis. En las negociaciones realizadas los trabajadores han
presionado por medio de huelgas ilegales, que le han permitido llegar a
acuerdos ventajosos con el Gobierno.
Eduardo Arredondo Rojas
102
Tabla número IV
Serían reconocidos los derechos sindicales y a huelga de los
trabajadores del sector público, como ya ha ocurrido en el derecho
comparado
Alg
un
as
ve
nta
jas d
e la
reg
ula
ció
n le
gal
El legislador podría establecer cierto control sobre estas
negociaciones por parte de la sociedad, a fin de velar por el
interés general.
Permitiría a las partes planificar de mejor forma su participación
negociadora y, especialmente al Gobierno una mayor
racionalización de las peticiones de aumentos salariales.
Permitiría mejorar las relaciones laborales en el sector público,
estableciendo vías formales para que los empleados públicos
formulen sus pretensiones y negocien con el Gobierno.
Fuente fundación instituto de estudios laborales. Op. cit. Página 74
Elaborado por el investigador.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
103
Despidos en la Administración Pública: una señal de la inestabilidad de los funcionarios públicos.
Gráfico número IV
Fuente: Dirección de Presupuesto (2012), de acuerdo al ORD. N° 0206, en
donde se da respuesta a la solicitud del investigador N° AE002W-112.
Elaborado por el Investigador.
Notas: (válida para los gráficos V, VI y VII) a) Hasta el año 2007, el personal afecto al Código del Trabajo que cesaba funciones
era contabilizado por los servicios informantes en la planta o contrata. b) Desde el año 2007, los servicios diferencian los otros motivos de cese de funciones.
Hasta el año 2006 todos estos ceses se encuentran clasificados solamente como otros motivos.
c) No se consideraron los datos del cese de funciones del año 2011, dado que la DIPRES aún no consolida dicha información, tal como queda manifiesto en el ORD N° 0373.
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Cese de funciones personal de Planta de la administración Central , periodo 2000-2010
Fallecimiento Jubilaciones Incentivo al retiro
Renuncia Voluntaria Otros Motivos
Eduardo Arredondo Rojas
104
Consideraciones respecto al gráfico número IV:
Tal como se puede apreciar en el Gráfico número IV, en donde se
detallan los motivos por los cuales han cesado los funcionarios que
ejercen cargos de planta, durante el periodo comprendido entre los años
2000 – 2010.
Se puede apreciar que el cese de funciones por fallecimiento
prácticamente representa una constante y es de carácter extrínseco a la
Administración Pública.
En cuanto a la causal de cese de funciones por jubilaciones, tal
como muestra el gráfico, el período donde hubo la mayor cantidad de
funcionarios que jubilaron, fue en el año 2000, con 2.395 personas. En
promedio durante la década analizada jubilaron 747 personas al año, con
una desviación estándar de 588 personas, lo cual da señales que no es
constante la jubilación de los funcionarios, lo cual es esperado, dado que
está causal, depende exclusivamente de estos, cuando se jubilen y no de
la administración.
En cuanto al cese de funciones por la causal incentivo al retiro se
aprecia que aumenta drásticamente, pasando de un promedio de cese
de funciones de 532 funcionarios durante el periodo 2003 – 2007 a un
promedio de 2762 durante el periodo 2008 – 2010, es decir aumento en
519%; en el periodo 2008 es donde se marca la línea de crecimiento, lo
cual se debe a que el año anterior se había promulgado la Ley número
20.202 que da incentivos al retiro a los funcionarios públicos, y además el
mayor crecimiento en los dos últimos años, se debe a que dicha Ley
tenia fecha de caducidad el 31 de julio del 2010.
En relación al cese de funciones por renuncia voluntaria, ésta se
mantuvo casi constante durante el periodo 2000 – 2007, Gobierno del ex
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
105
Presidente Ricardo Lagos y hasta la mitad del Gobierno de la ex
Presidenta Michelle Bachelet, ésta aumentó drásticamente en el año
2009 (178%) debido al cambio de coalición gobernante y la existencia de
cargos de confianza, distinto a la actual coalición gobernante.
Respecto al cese de funciones por otros motivos se explica con
más detalle en el gráfico número V
Gráfico número V
Fuente: Dirección de Presupuesto (2012), de acuerdo al ORD. N° 0206, en
donde se da respuesta a la solicitud del investigador N° AE002W-112.
Elaborado por el Investigador.
0
50
100
150
200
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300
350
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2007 2008 2009 2010
Detalle otros motivos cesde personal de planta periodo 2000-2010
Declaración de vacancia Destitución Supresión del empleo Termino del periodo legal por el cual fue designado Petición de renuncia Otras causales
Eduardo Arredondo Rojas
106
Consideraciones respecto al gráfico número V
Las causas que más aumentaron para el periodo 2010 fueron
“petición de renuncia” y “término del periodo legal por el cual fue
designado”. Éste último aumentó en un 273%, lo cual se debe,
principalmente al cambio de coalición gobernante, los otros motivos
mantienen una tendencia, con excepción de otras causales; es pertinente
señalar que el gráfico número V no permite observar el impacto, en los
despidos de los funcionarios públicos con el cambio de coalición
gobernante, dado que el Departamento de Estadísticas de la Dirección
de Presupuesto, no cuenta con los datos al respecto para el periodo
2011, dado que estos estarían en abril del presente año. Es oportuno
señalar que el número de despidos existentes en el periodo 2010, no es
significativo, cuestión esperable, pensando que son funcionarios que
ejercían cargos de planta, y poseían “inamovilidad laboral”, con
excepción de los funcionarios de confianza que ocupan un puesto de la
planta en los servicios y ministerios.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
107
Gráfico número VI
Fuente: Dirección de Presupuesto (2012), de acuerdo al ORD. N° 0206, en
donde se da respuesta a la solicitud del investigador N° AE002W-112.
Elaborado por el Investigador.
Consideraciones respecto al gráfico número VI
Con respecto a la “renuncia voluntaria” de los funcionarios que
ejercían cargos a contrata, puedo señalar que presenta mayores
variaciones, en el cese de funciones; la causal: Renuncia voluntaria es la
más significativa de todas las causales, en promedio durante la década
es de 2978 cese de funciones. Desde el año 2006 e observan las
mayores variaciones en todas las causales, periodo en donde asume la
ex Presidenta Michelle Bachelet.
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Cese de funcione personal a contrata administración Central periodo 2000-2010
Fallecimiento Jubilaciones Incentivo al retiro
Renuncia Voluntaria Otros Motivos
Eduardo Arredondo Rojas
108
En relación a la variable “incentivo al retiro” se observa que ésta
tiene dos periodos de auge, alcanzo su punto más alto, durante el año
2004 con el retiro de 1943 funcionarios y 2007 donde se retiraron 1849
funcionarios, lo cual obedece a la promulgación de dos leyes que
incentivan el retiro de los funcionarios públicos, en especifico hablo de la
Ley número 19.882 que se promulgó a mediados del año 2003, esta
después del año 2005 desciende drásticamente debido a que se
esperaba el resultado de la negociación que llevaba la ANEF con el
Gobierno, de la cual resultó la Ley número 20.202, que se promulga a
mediados del año 2006, que tiene como período de vigencia para
acogerse al beneficio hasta julio del 2010.
En relación a las variables jubilaciones y fallecimientos, se puede
observar que éstas, al igual que en el gráfico IV mantienen una tendencia
que está alejada de los períodos políticos, dado que son factores
extrínsecos al funcionario.
Con respecto a otros motivos se puede apreciar que esta aumenta
en más de 1000 funcionarios para el período 2009-2010 lo cual se debe,
en parte, al cambio de coalición gobernante.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
109
Gráfico número VII
Fuente: Dirección de Presupuesto (2012), de acuerdo al ORD. N° 0206, en
donde se da respuesta a la solicitud del investigador N° AE002W-112.
Elaborado por el Investigador.
Consideraciones respecto al gráfico número VII
La causa que más aumentó fue “termino del periodo legal por el
cual fue designado” (no debemos olvidar como ya se ha argumentado
largamente que el periodo máximo por el cual son designados los
funcionarios a contrata es de 1 año) la razón de ése crecimiento es que
al 31 de diciembre del 2010 simplemente el nuevo Gobierno, de una
nueva coalición gobernante, no renovó los contratos de 1967 personas,
0
500
1,000
1,500
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2007 2008 2009 2010
Detalle otros motivo de cese del personal a contrata periodo 2000-2010
Declaración de vacancia
Destitución
Supresión del empleo
Termino del periodo legal por el cual fue designado
Petición de renuncia
Otras causales
Eduardo Arredondo Rojas
110
creciendo en comparación al año anterior en un 265 %; además, en el
mismo periodo se suprimió la mayor cantidad de empleos, tal como
demuestra el gráfico.
Consideraciones de la Organización Internacional del Trabajo extrapolables al caso chileno
La OIT, manifiesta que existe un déficit de trabajo decente a nivel
mundial, el cual se revela en varios conceptos que son perfectamente
extrapolables o inferibles en la Administración Pública nacional, los cuales, en
parte, son consecuencia del actual sistema jurídico por el cual se rigen los
funcionarios y prestadores del servicio en el Estado.
El déficit de trabajo decente se manifiesta en: (…) La brecha de los
derechos que se expresan en la denegación generalizada de los derechos en
el trabajo, cuestión que ocurre como se ha manifestado de manera aguda con
los funcionarios a honorarios los cuales en la práctica cuentan con nulos
derechos laborales, además se debe considerar la brecha existente en materia
de derechos fundamentales, dado que en la actualidad estos sólo le son
reconocidos a una parte de los trabajadores de nuestro país; la brecha de la
protección social, que se traduce en condiciones de trabajo inseguras y
también en la inseguridad de los ingresos, los empleados a honorarios están
con la inseguridad constante de si continuarán su trabajo además de la
inseguridad de su situación de pensión a futuro dado que presentan lagunas en
sus cotizaciones previsionales. Entre otros, los funcionarios a contrata viven con
la inseguridad de si serán considerados para la dotación del año siguiente, todo
esto agudizado con el hecho que no reciben una indemnización cuando son
despedidos por años de servicio; y la brecha del dialogo social, que se pone
de manifiesto en una representación inadecuada y en la falta de instituciones en
las que la gente puede hacer oír su voz. Cuestión más latente que nunca en el
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
111
caso de los empleados a honorarios, los cuales no cuentan con una institución
que les permita expresar sus demandas, en el caso de los funcionarios se da en
el sentido en que estos no tienen derecho a sindicalización ni a huelga. Ese
derecho a ha sido reconocido por organismos de carácter internacional como la
OIT74; La OIT continúa señalando que: Si no logramos colmar éste déficit, la
meta de la justicia social seguirá estando fuera de nuestro alcance75.
Según la Organización Internacional del Trabajo76 en los últimos
decenios hemos asistido a una crisis progresiva de los marcos jurídicos, para
determinar si los trabajadores se encuentran vinculados por una relación de
trabajo o no, y si tienen derechos, por tanto, a una serie de protecciones de
conformidad con la legislación laboral. Esta crisis ha surgido como
consecuencia tanto de los cambios importantes operados en el mundo del
trabajo como de la incapacidad de las normas jurídicas para adaptarse de una
74 Organización Internacional del Trabajo, “ Principios de la OIT sobre el Derecho a
Huelga”: URL:
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publicatio
n/wcms_087989.pdf consultado el 03/04/2012 a las 18:45 horas; “Libertad sindical y
negociación colectiva: el Derecho a Huelga”, URL: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-
lex/pdconvs.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=6&chapter=25&query=(%23d
ocno%3D251994G*)+%40ref&hightlight=&querytype=bool Consultado el 03/04/2012 a
las 18:55 horas; En Chile se han generado recientes propuestas en el ámbito de incorporar
el Derecho a Huelga en la Administración Pública, es así como puedo mencionar: “personas
en el Estado: Hacia un país de Clase Mundial” Del consorcio para la Reforma del Estado,
URL: http://www.reformadelestado.cl/media/archivos/20101104103747.pdf consultado
el 03/04/2012 a las 18:45 horas. 75 Organización Internacional del Trabajo, “promover el empleo proteger a las personas.” Resumen de la Memoria del Director General a la Conferencia Internacional del Trabajo 2001 “reducir el déficit de trabajo decente: un desafío global” URL: http://www.oit.org/public/spanish/bureau/dgo/messages/2001/summary.htm consultado el 24/02/2012 a las 11:03 horas. Las cursivas son de autoría del investigador 76 Organización Internacional del Trabajo (OIT) “The employment relationship: A
comparative overview (la relación de trabajo una visión global comparativa) Bajo la
dirección de Giuseppe Casale. Las cursivas son de autoría del investigador.
Eduardo Arredondo Rojas
112
manera rápida y efectiva a dichos cambios. En el núcleo del asunto subyace el
hecho de que los paradigmas tradicionales, por una parte del trabajo
dependiente, basados en modelos como el del obrero que trabaja en la cadena
de montaje el de una organización como el Estado grande e integrada
verticalmente y, por otra, del trabajo independiente autónomo, ya no son tanto
la regla. Una creciente zona gris entre el trabajo dependiente y el trabajo
independiente (cuestión que como se ha argumentado ocurre en el caso de
nuestro país con los funcionarios públicos) ha hecho cada vez más difícil
determinar si existe una relación de trabajo o no, ya que, en muchas
situaciones, los derechos y obligaciones respectivas de las partes interesadas
no están claros. En otras situaciones, se trata de ocultar la relación de
trabajo, o de explotar las deficiencias y lagunas que existen en el marco
jurídico, o bien en su aplicación. Con demasiadas frecuencias, los
trabajadores vulnerables son los que más sufren en tales situaciones.
Continúa la OIT señalando que: La relación de trabajo está siendo objeto
de un examen más riguroso que nunca, no sólo por los abogados laboralistas,
sino también por los trabajadores, empleadores y la judicatura, ya que los
cambios en la “relación de trabajo ordinaria” determinan el alcance y la
aplicación de la legislación laboral, y afecta automáticamente el modo en que se
aplica el derecho.
Una característica fundamental de la relación de trabajo tradicional que
puede hallarse en diferentes países y tradiciones jurídicas, es el poder
jerárquico que tienen los empleadores sobre los empleados elemento presente
en los trabajadores en calidad de contrata y de manera más aguda en los
empleados a honorarios. Éste poder combina tres elementos conexos:
i. El poder para designar tareas y dar órdenes directivas a los trabajadores
(poder de dirección);
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
113
ii. El poder para supervisar tanto el resultado de dichas tareas como el
cumplimiento de las órdenes directivas (poder de control);
iii. El poder para imponer sanciones por unos resultados incorrectos o
negligencias de las tareas asignadas y de las órdenes directivas dadas
(poder disciplinario).
La presencia de un poder jerárquico en una relación de trabajo,
establecida por Ley o por la jurisprudencia, ha sido el elemento que distingue el
trabajo dependiente del trabajo independiente en nuestro caso en la práctica
dicho criterio no es considerado ni respetado por la Administración Pública y por
consiguiente, es la clave de acceso a la gran diversidad de leyes
establecida para brindar protección a los trabajadores. Para el Estado,
existen perspectivas de beneficios a corto plazo, pero también de efectos
negativos a largo plazo en la “competitividad y viabilidad”.
La OIT se aventura en el trabajo antes descrito que “la incapacidad
para adaptar las leyes laborales podría traducirse en la perpetuación de
unas normas que, en el mejor de los casos, resultan inapropiadas frente a
las nuevas realidades del mundo del trabajo contemporáneo. Éste es el
motivo por el que la discusión sobre el futuro de la relación de trabajo y su
marco jurídico está adquiriendo dinamismo tanto a nivel nacional como
internacional (…).
Eduardo Arredondo Rojas
114
Principales conclusiones a raíz de las entrevistas
De las entrevistas que se realizaron se pueden obtener las siguientes
conclusiones:
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
115
Tabla Número 4: conclusiones de la entrevista realizada al panel. (Ver las preguntas realizadas en anexo I)
Orietta Fuenzalida
Amaya Fraile Eugenio Rivera Ignacio
Irarrázaval Roberto Lobo
Pablo Kangiser
Darko Tapia Sub. Director Dpto.
Servicio Civil Félix
Arredondo
Pre
gu
nta
N° 1
Con lo que establece el Estatuto como esencia estoy de acuerdo y está bien, dado que no se puede, no dar estabilidad a funcionarios que realizan labores permanentes, pero en la actualidad no permite dar una estructura armónica a las organizaciones, con estas diversas categorías de funcionarios.
El Estatuto Administrativo está agotado, la lógica de la carrera funcionaria no responde a las necesidades, no da flexibilidad, para hacer gestión, limita porque es un modelo que se ha quedado atrás para el actual Estado.
Es un mal sistema, no resuelve las necesidades del Estado, sino que evita resolver el problema, responde a una lógica presupuestaria, permite que existan sobredotaciones, y no permite debatir sobre las diferencias de remuneraciones que son aceptables en el Estado.
El mecanismo de planta no es un buen mecanismo, no es buena la inamovilidad laboral, se ha debido recurrir a mecanismos “truchos” para sustentar la situación introduciendo contratas y honorarios, para dar más flexibilidad.
El sistema mantiene un carácter discrecional y arbitrario, basado en criterios ajenos a la competencia y a las funciones propias de un servicio.
El sistema, no funciona bien, produce abultamiento de la dotación, incentiva a ingresar a la planta a los contrata y honorarios, no funciona puesto que no da flexibilidad a los gobiernos para administrar el personal.
De acuerdo con lo establecido en la norma, el problema es que no se respeta y se vulneran derechos laborales y sociales, ocultando relaciones laborales.
Hoy la modalidad del empleo público no da para más, requiere una modificación de fondo, que integre más flexibilidad, estabilidad, evaluaciones de desempeño efectivas es complejo que convivan 3 modalidades de empleo público.
No da cuenta de la realidad organizacional, produce incentivos perversos a no cumplir la función por parte de los funcionarios de planta, no permite la articulación de un actor que ha sido gravitante en la historia de Chile
Eduardo Arredondo Rojas
116
Orietta Fuenzalida
Amaya Fraile Eugenio Rivera Ignacio
Irarrázaval Roberto Lobo
Pablo Kangiser
Darko Tapia Sub. Director Dpto.
del Servicio Civil Félix
Arredondo
Pre
gu
nta
N° 2
*
FP: Estabilidad y lo invertido se capitaliza ya que no hay fuga de funcionarios menos propenso a la corrupción. DP: Se presta para trabajar al mínimo posible, disuade asumir responsabilidad. FC: igual derecho que los de planta. DC: más posibilidad de perder el capital invertido, inestabilidad laboral, no hay protocolos de entrada ni salida, facilita los cuoteo políticos. FH: permite contratar para cuestiones específicas. DH: inestabilidad laboral y no hay derechos laborales ni sociales, se encubre la relación laboral.
F C&H: flexibilidad
para gestionar y contratar permite adecuarse al entorno. DC: es una bolsa
de gatos no hay protocolos de ingreso, desarrollo ni desvinculación. DP: inflexible no
facilita la gestión, muy burocrática. DH: falta de
derechos sociales y laborales
F: Permite un
control presupuestario eficiente. D: La falta de
derechos de los funcionarios y no tomar en serio la carrera funcionaria; se genera la idea que mejorando la ADP todo se resuelve, lo cual es una mirada elitista de las cosas.
D:
Inflexibilidad que da al servicio para administrar; los honorarios no tienen responsabilidad. administrativa. F: la relativa
flexibilidad que da para la contratación de funcionarios a contrata y honorarios.
D: El sistema
genera incentivo para que los funcionarios se sumen a la inercia apática de las instituciones los requisitos de ingreso, promoción y recompensas no se respetan.
D: no hay
fortalezas, lo que está en la teoría, no se ve en la práctica, que es la flexibilidad de los honorarios y contrata.
FP: libertad
para representar lo que no se ajusta a procedimiento. DP: cuando no
hay capacitación rigidiza la labor y genera frustración. FC: permite el
desarrollo profesional. DC:
Inestabilidad en el empleo. FH: flexibilidad
cuando se respeta su condición a honorarios. DH:
encubrimiento de una relación laboral, falta seguridad laboral y previsional.
FP: Permite que
haya mucha experiencia que se puede capitalizar. DP: Inflexible. FC: Representa el
espacio de flexibilidad. DC: Es una bolsa de
gatos se presta para todo. FH: flexibilidad en la
contratación y remuneración. DH: encubrimiento
de la relación laboral.
D: Genera
climas organizacionales nefastos, no reconocimiento de los sujetos (honorarios) como trabajadores del Estado.
*Nota: Se debe entender por, FP: Fortaleza de la planta, DP: Debilidad de la planta, FC: Fortaleza de la contrata, DC: Debilidad de la contrata, FH:
Fortaleza de los honorarios, DH: Debilidad de los honorarios.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Orietta Fuenzalida
Amaya Fraile Eugenio Rivera Ignacio
Irarrázaval Roberto Lobo
Pablo Kangiser
Darko Tapia Sub. Director Dpto.
del Servicio Civil Félix
Arredondo
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N° 3
Las trabas son políticas, no hay voluntad política para hacer cambios, completado con las trabas ideológicas de los ministros de Hacienda; la perdida de foco de los funcionarios cuando luchan por nuevas leyes de planta.
Las asociaciones de funcionarios que hacen lobby con los políticos, un país agitado, y los políticos que no quieren quedar mal.
Predominio de una visión presupuestaria, gracias a la Ley de Administración Financiera del Estado, que permite que el Ministerio de Hacienda imponga al resto de la administración su visión, imposibilitando un debate amplio sobre el Estado que queremos.
Las trabas son políticas porque nadie quiere asumir los costos políticos de hacer cambios, y una ANEF que se opone a los cambios.
Una mezcla de interés políticos particulares (gubernamentales y gremiales), mezquindad al interior de los servicios, falta de coraje de los principales actores para acordar formulas que impliquen pérdida de poder.
Gremiales, buscan la inamovilidad laboral absoluta y Políticas por que el aumento de la dotación implica que los funcionarios tienen mayor valor político, lo que inhibe la intención por hacer cambios
Políticos, dado que los parlamentarios giran en torno al statu quo
del sistema binominal, la cultura del individualismo en un modelo neo-liberal que hace que los problemas sean de las personas y no de todos
Los actores que están en la mesa de diálogo, por parte de los gremios no están a la altura de los cambios, cada actor además tiene sus propios intereses, no habiendo una visión país al respecto.
Políticas, dado que a la clase política no le interesa negociar, no hay trabas gremiales la ANEF está abierta al dialogo y tiene su propia propuesta al respecto.
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N° 4
Sistema de Alta Dirección Pública( ADP) y el Código de Buenas Prácticas Laborales
La Ley de Nuevo Trato Laboral y todo lo que se establece ahí.
En el periodo del ex Presidente Ricardo Lagos el sistema de ADP y en el Gobierno de la ex Presidenta Bachelet no lo recuerdo.
El reajuste de sector público, implementación de incentivos por desempeños los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), la ADP.
El discurso es anterior a estos ex presidentes y ha tendido a aumentar la contrata, entonces estas no han sido para mejorar, sino para flexibilizar en exceso, algo que ni un neoliberal soñaría.
Reajuste del sector público.
La Ley de incentivo al retiro, becas para los funcionarios
Si, de hecho el Servicio civil es creado a partir del acuerdo Lagos-Longueira, el cual tiene como misión la gestión de las personas en la Administración Pública, el consejo de ADP; además de Consejo para la transparencia
No, lo único que hay es el sistema de ADP que surge como una táctica
Eduardo Arredondo Rojas
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Orietta Fuenzalida
Amaya Fraile Eugenio Rivera Ignacio
Irarrázaval Roberto Lobo
Pablo Kangiser
Darko Tapia Sub. Director Dpto.
del Servicio Civil Félix
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N° 4
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No hay nuevos elementos, sólo cuestiones tangenciales que no atacan el problema de fondo.
No te lo puedo contar, dado que trabajo en eso y son temas que aun no son públicos.
No.
Sólo el reajuste del sector público.
Las acciones han tendido ha dejar en claro el grado de precariedad que tiene el sistema de contratación imperante en el Estado, fuera de eso no hay acciones para avanzar en el ámbito jurídico.
Reajuste del sector público.
No se identifican acciones, sino que más bien hay un no reconocimiento y muestras de desprecio a los funcionarios públicos.
Se ha trabajado en eso, con el diseño de políticas de gestión para las personas del sector, el programa de diseño de reforma a la función pública, prestación de asesorías estratégicas en materia de personal, y gestión de personas en la administración.
No, hay sólo promesas.
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N° 5
Continuidad en cuanto a la línea del control de gestión que se acerca mucho a la lógica del sector privado y con Bachelet se humanizó la gestión.
No lo sé. Durante el Gobierno de Bachelet la relación fue poco constructiva, el único problema sobre la mesa era el % de reajuste, en donde Hacienda imponía su perspectiva, dado que se consideraba un garante del interés general y el resto era visto como grupos corporativos que luchaban por sus intereses.
Implementación, desarrollo y profundización del sistema de ADP y el seguimiento de Hacienda de aspectos ligados con la gestión.
No existe un lineamiento real que establezca la real política del personal de la administración, ninguno ha mostrado interés por hacer cambios en la estructuración de la carrera funcionaria.
No recuerdo. Los gobiernos de Lagos y Bachelet han continuado con la política de modernización que se ha fraguado desde Eduardo Frei hijo.
El discurso hacia los funcionarios era similar al que daban a la ciudadanía, es decir un discurso cercano a la gente y con Bachelet se acentuó más el discurso de generar políticas pro funcionario.
Esta la
impresión de que no hay un discurso, sólo declaraciones en torno a la modernización.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Orietta Fuenzalida
Amaya Fraile Eugenio Rivera Ignacio Irarrázaval
Roberto Lobo Pablo Kangiser
Darko Tapia Sub. Director Dpto. del Servicio Civil
Félix Arredondo
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N° 5
.1
Un discurso de protección disociado de la realidad.
Se ha tratado de hacer cosas y se creó el Comité de Modernización del Estado en Hacienda.
No lo conozco. Discurso más o menos críticos pero que no se refleja en la gestión.
No en términos sustantivos, nada que no se ha hecho desde la vuelta a la democracia.
Incluir gente nueva en la Administración Pública.
Hay un discurso esquizofrénico de, que señala respeto, pero en la práctica no se condice con el trato a los funcionarios.
El relato es el de una sociedad de oportunidades, de valores, y fuertemente fomentando el emprendimiento.
Más que discursos sólo veo eslogan, ejemplo el 24/7.
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N° 6
Estructurar las plantas en función de las realidades de la organización, estando constantemente actualizadas, dado que las condiciones van cambiando.
A la extinción de la planta por su propio peso, a dar más flexibilidad, la clave está en la contrata.
A definir los requerimientos de personal permanente que necesita el servicio que considere los cambios en los servicios, analizando que cargos son permanentes, cuales no para que estos se busquen en el mercado y ahí la lógica del honorario es interesante, en donde los mecanismos de salida sean concordados con el mundo sindical.
Se debe avanzar más hacia un modelo neo-zelandés, con contratos de desempeños vinculantes para todo el servicio e impedir la inamovilidad contractual que es lo que mata al Estado
Sincerar las calidades jurídicas del personal, e incorporar derechos laborales básicos del sector privado como la indemnización por años de servicio, regular el personal a honorarios e igualdad de remuneraciones por genero
A dar más flexibilidad que impida adecuarse a las realidades que tienes como Gobierno, que la discusión sobre las remuneraciones obedezcan a criterios técnicos y no políticos
Que existan nuevas leyes de planta para generar estabilidad en el empleo
A introducir elementos centrales de la administración, que son el merito, la idoneidad y equidad, con un modelo que refuerce la contrata incorporando aquellas situaciones de la planta que en la práctica no se dan, Con contratos plurianuales para todo el servicio, dado estabilidad y flexibilidad, no permitiendo que el Estado sea un botín político
Hacia las orientaciones internacionales en la materia, haciendo cumplir el trabajo decente dentro del Estado eliminar la figura de contrata, que la estabilidad no signifique inamovilidad, con una evaluación de desempeño efectiva
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Amaya Fraile Eugenio Rivera Ignacio
Irarrázaval Roberto Lobo
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Darko Tapia Sub. Director Dpto.
del Servicio Civil Félix
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N° 7
Con una plataforma en donde los funcionarios señalen sus demandas para con el Estado en materia de sus estructura de planta y con carrera funcionaria y con respeto a los derechos laborales, y que los dirigentes sindicales no traicionen el movimiento, respetando las bases
Un Congreso y una sociedad más tranquila
La existencia de un debate ciudadano que permita definir el Estado que queremos, pero el sistema político tal como está no favorece, no permitiendo que se realicen cambios
No hay intenciones políticas de hacer cambio, hay trabas gremiales, se debe comprar a los funcionarios de planta y crear mecanismos paralelos, para las nuevas contrataciones
Con un movimiento releve la importancia de estos sensibilizando al parlamento, con un interés de cambio real de parte del gremio y los políticos que implique transacción de deberes y derechos, lo que es complejo porque le es funcional a sus intereses.
No creo que se produzcan cambios, dado que los tres actores conspiran, contra los cambios, los sociales, políticos y mediáticos además del gremial, haría falta una educación del colegio de lo que es la función pública.
Entender que la modernización va de la mano de los funcionarios y no disociados de estos, con dirigentes gremiales que se deban a sus bases y no al partido
Debe ser participativo, progresivo, validado y legitimado, con un acuerdo nacional con visión de país, de carácter progresivo, los actores que están sobre la mesa deben estar a la altura de los cambios y no validando sus intereses particulares
Sólo se tiene que dar en el contexto de un cambio mayor que esté dado por una nueva Constitución, reconociendo el trabajo decente como un imperativo del sector privado con el Estado
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Irarrázaval Roberto Lobo
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N° 8
Si porque afecta los climas laborales
No le favorece, pero no redunda en una disminución en la capacidad de gestión
Sí, porque en la planta tenemos a los funcionarios residuales que alguna vez se ganaron la inamovilidad y no se pueden sacar y que no permiten que se pueda acceder a la planta, complementado con una estructura de incentivos perversos
Si porque el Estado se ha ido acomodando a una estructura rígida, con funcionarios a honorarios que no tienen responsabilidad administrativa y que a la primera de cambio de Gobierno se van
La política imperante es un sistema perverso que termina rompiendo las capacidades y aptitudes de los buenos funcionarios, que se suman a la inercia del sistema
La masa laboral ha ido creciendo, muchos estando por cuoteo político y no colaboran, con mecanismos de evaluación que no funcionan que hacen inamovible a los funcionarios.
Sí, porque no permite que los funcionarios a contrata y honorarios realicen funciones que no se apeguen a procedimiento, a raíz de la inestabilidad
No contribuye a mejorar la calidad del servicio, es más bien una barrera de oportunidades
Sí, pero el problema es cuando se confunde el medio (entre los cuales pueden estar los funcionarios) con el fin.
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N° 9
Por razones de restricciones presupuestarias
Porque son modalidades distintas con lógicas distintas de funcionamiento
La planta no los necesita y la contrata no los puede incorporar porque eso significa asignar recursos permanentes generando problemas de clima laboral si lo implementas sólo a la planta.
Razones presupuestarias
Temor a que la precariedad laboral de paso a una gran cantidad de empleados públicos y además implique la pérdida de poder de los interlocutores oficiales, con un sistema que les es sustancial a sus intereses.
Porque no hace falta, difícilmente puedes despedir a un funcionario público, además que son normas distintas para servicios con distintas características
Porqué es un gasto del Estado, razones presupuestarias
Un seguro de desempleo estaría asociado a la contrata lo que hace es fortalecerla y eso va en contra del discurso de la ANEF que pretende fortalecer y aumentar la planta y cualquier esfuerzo por fortalecerlo es inconsistente con la demanda
Porque si pones a la ANEF y la CUT en una mesa a negociar abres el flanco para incorporar a un actor social que no estaba considerado
Fuente: Entrevistas realizada a los expertos, ver anexo II transcripciones, Elaborado por el investigador,
Eduardo Arredondo Rojas
122
Consideraciones a raíz de la entrevista
Entre los entrevistados existe un consenso en torno a que el sistema
imperante hoy en día, a nivel del Gobierno central, con relación a la calidad
jurídica de los empleados públicos, no es capaz de responder a las
necesidades actuales del Estado.
Por un lado, la inflexibilidad que tiene la administración del personal que
ejerce funciones en calidad jurídica de planta, y lo complejo que resulta
representa para la administración, poder hacer gestión con ellos, sumado
a la excesiva legalidad con la cual deben cometer sus funciones; otros
señalan que al ser la carrera funcionaría “letra muerta” genera problemas
de frustración en gran parte de los funcionarios públicos, puesto que
pueden estar años en una mismo grado, pero ya sea con más
responsabilidades, o años en un mismo puesto de trabajo desarrollando
una labor rutinaria, sin desarrollo laboral; todos estos factores entre
otros, contribuyen a que en promedio éste núcleo de funcionarios cuente
con incentivos perversos, para sumergirse en palabras de Roberto Lobo
a la “inercia apática que invade a las instituciones”, es decir, rendir el
mínimo, como señala Orietta en la entrevista, cuestión complementada
con la inamovilidad laboral existente en el personal de planta, los
despidos en estos funcionarios son bajísimos y representan eventos
extraordinarios al respecto, ver gráfico número IV.
Pero, si por un lado encontramos que algunos entrevistados resaltan de
manera negativa ésta excesiva inflexibilidad con la que se puede
administrar al personal de planta, otros no ven allí el problema y al
contrario estiman que si tiene que existir estabilidad, dado que
representa la fortaleza del sistema, recordando que los funcionarios
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
123
públicos son trabajadores del Estado de Chile y no de un Gobierno en
particular, por lo que señalan que el problema no está en la estabilidad
sino, en: no cumplir lo señalado en la norma, en no respetar la carrera
funcionaria, y principalmente el problema está en la excesiva
inestabilidad laboral con la que conviven los funcionarios a contrata, y la
“bolsa de gatos” que ésta representa, al no existir mecanismos
protocolizados de entrada, desarrollo, ni salida del personal; prestándose
en muchos casos para cuoteos políticos , en lo que si existe un consenso
transversal es, en el mal uso que se ha dado al personal que se
desempeña en categoría a honorario, los que representan una clara
expresión del trabajo no decente, trabajadores (en la práctica, pero no
jurídicamente) que prestando labores permanentes no tienen derechos
laborales, ni previsionales. Como un ejemplo de las diversas posturas al
respecto algunos entrevistados incluso señalan que esta excesiva
flexibilidad con la que se puede administra el personal, sólo está en la
teoría, dado que en la práctica, lo único que han hecho es abultar la
burocracia y cuentan con una estabilidad prácticamente garantizada, por
decisiones políticas.
De alguna manera podríamos decir que, entre los entrevistados
encontramos dos visiones que se asemejan, con diferencias no de una
manera prolija y exacta a los dos modelos de administración que fueron
desarrollados en el marco teórico, por un lado encontramos a los que
están por un cuerpo de funcionarios permanente, y la consiguiente
especialización o expertise que alcanzan producto de esta estabilidad
cuestión ampliamente desarrollada por la teoría de burocracia de Weber;
la administración científica y el núcleo técnico de que habla Thompson;
con sus matices claro está y otros que se cazan más con la teoría de la
nueva gestión pública y la introducción de elementos propios de la
Eduardo Arredondo Rojas
124
administración del mundo privado que otorgan más flexibilidad a la
administración, por medio de contratos plurianuales sujetos a
desempeño, o al Gobierno de turno, lo cual condiciona la estabilidad del
funcionario público y en teoría lo debiese exigir ha estar siempre
haciendo su labor de manera prolija.
Análisis de los discursos presidenciales periodo (2003-2011) 77 78
Se realizó un análisis del contenido de los discursos presidenciales del
21 de mayo desde el año 2003, con el ex Presidente Ricardo Lagos, hasta el
último discurso del actual mandatario el señor Sebastián Piñera (Ver Anexo III
con los output del software Atlas.ti). La apertura de la legislatura ordinaria del
Congreso constituye la instancia en donde los mandatarios dan cuenta anual al
país ante el Congreso Pleno, del estado político y administrativo de la nación;
en otras palabras, relatan lo que han hecho, lo que están haciendo, y lo que
pretenden hacer, durante su gestión. A raíz de ello se puede señalar que:
El discurso del ex Presidente Ricardo Lagos en el año 2003 estuvo
marcado en cuanto a nuestro interés, por la situación de los altos funcionarios
públicos a raíz del estallido del caso Mop-Gate (ver anexo II en donde los
entrevistados se refieren a éste hecho) y sobre los mecanismos que se estaban
creando para remediar la situación, de los bajos sueldos para los altos
77 Para el análisis cualitativo de los discursos del 21 de mayo se utilizo el Software Atlas.ti
en su versión 6.2, el cual es una herramienta para análisis cualitativo de grandes datos
textuales, gráficos y de video, el que permite mantenerse centrado en el propio material de
investigación. 78 No se considero en el análisis los discursos del Ex-Presidente Ricardo Lagos, en el
periodo 2000-2002, dado que el software Atlas.ti en su versión gratuita cuenta con algunas
limitaciones, como por ejemplo, no permite ingresar más de 10 documentos primarios. Y
cada discurso representa un documento primario.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
125
funcionarios, y sobre la profesionalización de la ADP (Alta Dirección Pública);
en el año 2004 el acento sigue estando en los altos funcionarios y la Ley del
Nuevo Trato Laboral; en el año 2005 la única alusión a la Administración
Pública es la Ley de incentivo al retiro que se aprobó, la cual pretendía que se
produjera un tiraje en la planta; en definitiva en los tres discursos del ex
Presidente, no se hace referencia alguna a la situación de los funcionarios a
honorario, a instalar el trabajo decente en la Administración Pública, sino que
encontramos un discurso marcado por la ventana de oportunidad que fue el
caso Mop-Gate, pero de cambios al Estatuto Administrativo y la extensión de
derechos fundamentales en materia laboral durante los discursos analizados del
ex Presidente la verdad es que el resultado es cero.
En relación a los discursos de la ex Presidenta Michelle Bachelet, se
encuentra en el año 2006, solamente la promesa de instalación de un Código
de Buenas Prácticas para los funcionarios de los servicios públicos; en el año
2007 se reconoció la implementación de éste Código de Buenas Prácticas en
los servicios, además se hace alusión al trabajo decente como un imperativo
ético en la sociedad, pero se puede inferir claramente que éste imperativo ético,
sólo es extensivo para los trabajadores del sector privado; en el año 2008 no
hay propuestas ni alusión a los funcionarios; para el año 2009 solamente se
hace mención al sistema de ADP y su perfeccionamiento a través de los años;
por lo que se puede señalar que nuevamente no encontramos iniciativas que
den cuenta de cambios en el Estatuto Administrativo, en los temas que en éste
Seminario se tratan.
En relación, a los discursos del actual Presidente el señor Sebastián
Piñera, se puede observar que, en su primer discurso del año 2010, se hace
alusión a cambios en las calidades contractuales que permitan dar mayor
flexibilidad, en palabras del Presidente, a la planta, pero sólo extensibles al
Eduardo Arredondo Rojas
126
ámbito municipal y no al Gobierno central, como si el fenómeno existiera en una
parte del sector público, además hay un reconocimiento implícito en que los
empleados a honorarios en muchos casos cumplen funciones permanentes,
bajo subordinación y dependencia, reconociendo que en la ONEMI de la región
del Bio-Bio sólo había un funcionario y a honorarios79, difícilmente el trabajador
de la ONEMI que realiza labores permanentes, con un horario, y otros pueda
realizar funciones permanentes de manera esporádica; se hace alusión a la
meritocrácia en la Administración Pública y la implementación efectiva del
sistema de ADP.
Entonces a raíz del análisis de los discursos del 21 de mayo de los
últimos tres presidentes, dos socialistas (pero con diferencias sustanciales en
su forma de gobernar) y el último de Renovación Nacional de orientación liberal,
se concluye que no se encuentran señales de cambios en el Estatuto
Administrativo en cualquier línea, menos que apunten a otorgar mayores niveles
de flexibilidad, pero con estabilidad, de dignidad y oportunidad en la relación
laboral, siquiera hay un reconocimiento a la precaria situación de miles de
trabajadores que se encuentran principalmente en calidad a honorarios y
contrata al igual que el no reconocimiento de derechos fundamentales de los
funcionarios públicos tales como a sindicalización y a huelga; los únicos teman
que han estado sobre la mesa en relación a los funcionarios públicos, pero sólo
para un segmento de éstos es la ADP, tema que ha sido transversal a las tres
administraciones, por lo demás, en los discursos de la ex Presidenta ella nos
habla del trabajo decente, pero se olvida que son miles los trabajadores del
Estado de Chile, que se encuentran en situación de trabajo indecente, como si
éste fuera un deber ético exclusivo del sector privado y que el Gobierno como
garante del “bien común” tuviese la atribución de no hacerlo extensivo a sus
79 Haciendo alusión al terremoto y posterior tsunami del 27 de febrero del 2010.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
127
propios trabajadores. Tal como refleja el resultado del trabajo de campo,
mediante entrevistas al cruzarlos con los output del Atlas.ti hay un consenso
generalizado de todos los sectores de que si el Estatuto requiere cambios, para
adecuarse a un Estado moderno y propio del Siglo XXI. Como dijo el actual
mandatario: “Nuestro Estado fue diseñado en el siglo XIX, parchado en el siglo
XX y no responde a los desafíos y necesidades del siglo XXI. Palabras que, hoy
en día, cobran mucho sentido, se necesitan cambios, pero al parecer a nivel
político éste no es aun tema, no es una necesidad, no es un imperativo, dado
que es mucho más rentable y menos complejo inaugurar infraestructura, que
hacer cambios profundos que beneficien a millones de chilenos, que además no
tienen un efecto visible y que no repercuten, al menos en el corto plazo en votos
para la coalición gobernante. Además tal como queda reflejado con el resultado
de las preguntas 4, 4.1, 5 y 5.1 (ver anexo I y tabla número IV) en materia de
derechos fundamentales y cambios en la calidad jurídica en los tres gobiernos
analizados se han hecho escasos esfuerzos de cambios y mejoras.
Eduardo Arredondo Rojas
128
CAPITULO IV: CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
Es pertinente dejar en claro, antes que todo, que las propuestas que aquí
se señalan, si bien es cierto consideran asuntos de calidad jurídica y derechos
fundamentales, no se deben y no se pueden considerar desde una perspectiva
insular, sino más bien, desde una mirada integral. Durante la investigación
quedaron fuera temas que, inevitablemente, están vinculados con los que se
han tratado en el Seminario, tales como: el Sistema de Alta Dirección Pública,
las remuneraciones en el sector público, los sistemas de calificaciones, los
mecanismos de entrada y de salida, el desarrollo del personal, entre tantos
otros; por lo que en los planteamientos que aquí se indican deben ser
comprendidos dentro de un contexto que implique cambios mayores, dado que
por sí solos, representan esfuerzos que son insuficientes y parciales para
avanzar a lo que llaman algunos autores un “Estado de clase mundial”.
Las teorías de la organización del Estado descritas en el capítulo II nos
han mostrado como la concepción a nivel teórico del trabajador ha
evolucionado, desde ser considerado un elemento más de la maquinaria Estatal
como decía Weber y sólo verlo como un medio para alcanzar la eficiencia y
efectividad, vectores normativos del Estado, con Simon quien nos habla de la
racionalidad instrumental y como los actores en nuestro caso del Estado
(deberían) ponderan los medios, los fines y las consecuencias de su actuación;
pasando por las teorías de las relaciones humanas en donde los autores nos
han mostrado que no se puede ver de manera mecanicista a los empleados de
la organización, sino que hace falta humanizar la labor de los trabajadores
quienes son micro organizaciones dentro de esta organización mayor que es el
Estado y como el estado de éstas micro organizaciones, viéndolo desde una
perspectiva sistémica impacta en la organización mayor (principio de
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
129
recursividad). Se ha señalado dentro del contexto de la Administración Pública
como para Thompson se debe hacer una distinción entre el núcleo técnico y el
político, siendo el primero el de carácter permanente para la organización; hasta
llegar a la premisas de La Nueva Gestión Pública, la cual discrepa
especialización y estabilidad del funcionario, cuando no está ligada a
desempeño, puesto que no contribuiría o dificultaría la generación de valor
agregado, por lo cual, se hace necesario flexibilizar el empleo de los
funcionarios, entrando en tensión con los planteamientos weberianos de la
administración y el ideal burocrático al respecto.
En cuanto, a la propuesta que aquí se presentan, están en función de un
conjunto de criterios que consideran la evolución de las teorías del Estado
desde una perspectiva esencialmente administrativa, la cual fue ampliamente
desarrollada en el capítulo II; además estos criterios reflexionan conclusiones y
perspectivas que surgen a raíz de la entrevista con los expertos.
Con motivo de la investigación realizada, en torno a la situación de los
funcionarios públicos de la administración central, a nivel nacional, que
manifiestan una precaria situación en función de principios de estabilidad,
seguridad laboral, previsional (aspectos que como señala la teoría de las
relaciones humanas, son necesarias para un buen desempeño de los miembros
de la organización) y en materia de derechos fundamentales del ser humano; y
por otro lado, dado el análisis realizado sobre los resultados arrojados por las
Eduardo Arredondo Rojas
130
entrevista a expertos en diversas materias relacionadas con el tema, se está en
condiciones de responder parte de las preguntas de estudio80
Primero, lo definido por el Estatuto Administrativo, hoy no es capaz de
dar cuenta de la realidad organizacional del Estado, en especifico en lo referido
a la calidad jurídica de los funcionarios, y los problemas organizacionales que
apareja éstas tres clasificaciones de empleados públicos, sumado a que
tampoco son respetados sus preceptos, por lo cual no es capaz de cumplir el
objetivo para el cual fue diseñado. Complementario a ello es que el Estatuto no
contempla derechos fundamentales en materia laboral, estableciéndose una
discriminación entre funcionarios del Estado de Chile y trabajadores del sector
privado. Por lo cual, los funcionarios públicos, estos sujetos que aportan la
carne a los huesos desnudos del Estado, como decía Rose, constantemente
han estado abandonados, y no se han producidos nuevos cambios en las
materias tratadas, aún considera elementos propios de la teoría clásica de las
organizaciones. Tal como decían todos los entrevistados el grueso de las
propuestas han estado vinculadas a la Alta Dirección Pública, lo que en
palabras de Eugenio Rivera representa una visión bastante elitista del
problema, todos inconvenientes que tienen incidencia en la eficiencia y eficacia
de la maquinaria Estatal como decía Weber.
El actual sistema, si bien permite gestionar81, es decir, se puede avanzar,
pero a costa de miles de funcionarios que desarrollan sus labores bajo una
relación laboral encubierta, bajo un contrato de prestación de servicio que no
reconoce la subordinación y dependencia, con un sistema que por un lado es
80 El investigador deja en claro, que habla de responder parte de las preguntas de estudio, y
no todas, dado que algunas otras ya fueron respondidas durante el desarrollo del
Seminario de titulo 81 Ejemplos de ello como lo decía Amaya Fraile es lo realizado por Javier Etcheverry en el
Servicio de Impuestos Internos
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
131
excesivamente rígido con los funcionarios de planta y por el otro excesivamente
flexible con los funcionarios a contrata y empleados a honorarios, como decía
Roberto Lobo Vander Schraft un sistema que para más del 60% de los
empleados en el Estado (contrata y honorarios) ni el más férreo neo-liberal
habría soñado, que en la práctica se incurre en fraude como decía Orietta
Fuenzalida y Darko Tapia que, además, no es capaz de respetar derechos
fundamentales reconocidos por la OIT y ratificados por el Estado de Chile.
Todo esto, junto con lo señalado durante los anteriores acápites del
Seminario permite señalar que el Estatuto Administrativo es anacrónico y no da
cuenta de las necesidades del Estado y de los funcionarios en materia laboral.
Debemos reconocer que, dentro del campo de la Administración Pública,
todas las materias están sujetas a derecho público basado en el principio de
legalidad de los actos, los cambios que aquí se proponen y como queda de
manifiesto por todos los entrevistados, están sujeto tanto al Poder Ejecutivo,
como al Legislativo, es decir, es un tema político. Por tanto, y una vez dicho
esto puedo proponer que:
Es necesario instaurar en el debate público la necesidad de
introducir modificaciones82 al Estatuto Administrativo: Teniendo en
consideración que el Estatuto Administrativo es un cuerpo legal rígido, lo que
dificulta cualquier tipo de modificación en su contenido, empero a lo largo de la
investigación se ha plasmado (a raíz de las entrevistas y la revisión
bibliográfica) la inevitable necesidad de hacer cambios en materia de la calidad
jurídica de los funcionarios públicos, y de derechos fundamentales. Dado que la
disposición se ha ido desactualizando y como dice el actual Presidente, vivimos
82 Se debe entender que ésta propuesta de introducir modificaciones, de alguna manera
considera la reformulación completa del Estatuto Administrativo.
Eduardo Arredondo Rojas
132
en un Estado que se ha ido parchando a lo largo de los años, para responder a
las necesidades propias del siglo XXI.
¿Cómo podríamos convencer a la clase política en general de alinearse
con la necesidad de hacer cambios en el Estatuto Administrativo?
En éste sentido los movimientos ciudadanos (Estudiantil y Aysén) nos
han dejado una gran lección, es necesario pasar las demandas de la agenda
sistémica a la política, visibilizar el problema que enfrentan los funcionarios y
que repercute a su vez en la ciudadanía en general, en la medida que se
identifiquen éstos problemas, no cómo exclusivo y único de los funcionarios
sino que de todos; tanto el Ejecutivo como el Legislativo se interesarán por
legislar al respecto y entrarán a discutir, puesto que hacer nada traería mayores
repercusiones negativas que positivas para éstos. Por tanto, es pertinente
generar la venta de oportunidades (por medio de los medios necesarios que
eleven el problema a la agenda publica, en éste sentido las marchas y cualquier
otro mecanismo son validos, siempre que se den en un marco de legalidad) que
invite a los actores a introducir los cambios que aquí se proponen; claro está
que en el proceso de discusión cada uno de los actores del Legislativo
pretenderá introducir las mayores características que se asemejan a su
ideología y forma de ver a la Administración Pública.
Pero ¿Cuáles son los cambios que se deben introducir al Estatuto Administrativo?
En Materia de derechos fundamentales
Resulta una necesidad clara, que se reconozca el derecho a
sindicalización, a negociar y a huelga por parte de los funcionarios públicos, sin
posibilidad de reemplazo de trabajadores, como un derecho fundamental del
funcionario, puesto que en la actualidad ellos no se encuentran razones
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
133
fundadas para no hacerlo extensivo a los funcionarios, asimismo, el criterio de
realidad que hoy se produce en la práctica y que está dentro de la cultura de los
funcionarios, hace que no sea factible suprimir las manifestaciones en la praxis.
Extensión del derecho que debe ir acompañada de una adecuada regulación a
fin de extender el derecho colectivo de los trabajadores, y controlar o regular la
gran cantidad de huelgas informales que se producen en la práctica.
Se considera como un paso infecundo y exiguo la aprobación del
convenio N° 151 de la OIT, en la medida en que no se dé un paso mayor con
una regulación legal.
Por lo tanto, se deben establecer reglas claras respecto a la huelga en
los servicios esenciales brindados por el Estado de Chile, siguiendo la definición
de la OIT, se entiende como servicios esenciales “los servicios cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona o en todo o parte de la población” dada la importancia de los servicios
que cumplan el criterio antes señalado; el procedimiento en éstos servicios
esenciales se debe diferenciar, de los que son servicios de importancia
trascendental o de utilidad pública que son servicios en los cuales según la OIT
no se puede prohibir la huelga, pero sí imponer un servicio mínimo de
funcionamiento en la institución de que se trate, en nuestro país se han
conocido como turnos éticos, con los cuales se podría tratar de asegurar la
satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento
continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones. La OIT al igual que
la propuesta del Consorcio para la Reforma del Estado en ésta materia83 han
83 Consorcio para la Reforma del Estado “personas en el Estado hacía un país de clase mundial”
negociación colectiva-orientación al servicio-remuneración para la gestión. Disponible en URL:
http://www.reformadelestado.cl/media/archivos/20101104103747.pdf consultado el
16/04/2012 a las 16:14 horas.
Eduardo Arredondo Rojas
134
contemplado que cada servicio debe definir cuáles son sus servicios mínimos y
cómo los asegurará, fijándose mecanismos para que tales servicios mínimos o
turnos éticos sean efectivamente cumplidos. Adicionalmente, cada servicio
debe tener definido de antemano los períodos en que la huelga es más crítica
en su sector y los costos por día asociados a la misma, elementos que
conformarían la base que permitan determinar los plazos para que inicie su
intervención un mediador o árbitro.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
135
PROPUESTA
Para el caso de los servicios esenciales
Para los de utilidad pública y otros de la administración central
En el caso de los servicios
esenciales, tales como las fuerzas
de orden y seguridad o las fuerzas
armadas u otros que el legislador
estime convenientes se recomienda
la limitación del derecho a huelga,
por las consecuencias nefastas
para el bien común o general, no
obstante se recomienda siguiendo a
la OIT, establecer procedimientos
de conciliación y arbitraje
apropiados, imparciales y
rápidos en los que las partes
puedan participar en todas las
etapas, y en los que las
decisiones arbitrales sean
obligatorias para ambas partes y
se apliquen plena y prontamente.
Siguiendo lo establecido por la OIT84:
Los siguientes requisitos son los que se
deben llevar durante el proceso de
huelga.
1.- Los dirigentes sindicales deben dar
un preaviso.
2.- Obligatoriamente se debe recurrir a
los procedimientos de conciliación,
mediación y arbitraje (voluntarios) en los
conflictos colectivos, como condición
previa de la declaración de la huelga, en
la medida en que sean adecuados,
imparciales y rápidos y que las partes
puedan participar en cada etapa.
3.- la obligación de respetar un
determinado quórum y de obtener el
acuerdo de una mayoría.
4.- El mantenimiento de un servicio
mínimo en determinados casos
5.- la garantía de la libertad de trabajo de
los no huelguistas
84 GERNIGON Bernard, ODERO Alberto y Guido Horacio. Op. cit. página 26.
Eduardo Arredondo Rojas
136
Mecanismos de resolución de conflictos: Se considera fundamental la
introducción de un ente externo para que actué como mediador o árbitro en el
caso de los conflictos entre los funcionarios y los ministerios o servicios
públicos, claro está que éste árbitro no puede ser impuesto con efectos
vinculantes por iniciativa de las autoridades o de una sola de las partes en
sustitución de la huelga, como medio de solución de conflictos, sino más bien,
tal como propone el Consorcio para la Reforma del Estado85 éste debe ser un
órgano que sea aceptado por ambas partes, por lo que se puede considerar
que trabajadores y directivos puedan nombrar un número de representantes
que cumplan ciertos criterios, además de otros miembros que sean de
consenso, como una junta de conciliación para las negociaciones que sean de
segundo nivel.
Se debe considerar, que no se puede imponer el arbitraje obligatorio, con
efectos vinculantes como sustituto de la huelga, ni al inicio ni en el curso de un
conflicto colectivo, salvo cuando se trate de un servicio esencial o cuando la
interrupción de un servicio no esencial dure tanto que se ponga en peligro la
vida, la seguridad, o la salud de las personas en el conjunto o en una parte de
la población (y ése servicio pase a ser esencial).
Si por el contrario, se decide no legislar al respecto y se mantiene el
actual método informal e ilegal de negociación, se pierde la oportunidad de
poder regular a muchas de las paralizaciones o movilizaciones con las cuales
se presiona por aumentos salariales en el sector, llegando en muchas
oportunidades a afectarse intereses generales en áreas de vital importancia,
representando servicios esenciales para todo el país.
85 CONSORCIO PARA LA REFORMA DEL ESTADO. Op. cit. página 20.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
137
En materia de Calidad Jurídica.
En materia de calidad jurídica, es preciso terminar con éstas diferencias
entre funcionarios clase A y B86, y que además incluye trabajadores en la
práctica C, pero que legalmente no son reconocidos como funcionarios, pero si
se les exige, rendir y trabajar como funcionarios categoría A y B. No es posible
como decía Amaya Fraile que todos los años se deba depender de una glosa
en la Ley de Presupuesto para que se puedan contratar funcionarios a contrata
en porcentajes superiores al 20%, dado que es lo máximo que permite el
Estatuto Administrativo.
Esto implica que, por un lado, se generen entre otros, problemas de
clima laboral y, desde una perspectiva económica, impacte en la eficiencia del
Estado, entonces, por un lado los funcionarios de planta cuentan con una
excesiva rigidización y estructuración en lo que pueden y no pueden hacer, con
mecanismos de entrada y salida protocolizados y regulados; por otro lado, los
funcionarios a contrata son excesivamente flexibles en materia laboral, pero,
desde una perspectiva de sus derechos laborales (tienen los mismos que los
funcionarios de planta) al menos éstos son respetados; y los empleados C que
están cumpliendo un trabajo no decente en términos de la OIT, existe un
consenso generalizado en el panel de que es precario. Entonces, esto conlleva
que exista una situación muy especial y única en el mundo, como señala el Sub
Director de Departamento del Servicio Civil, en que viven 3 sistemas muy
distintos en paralelo.
Estos tres sistema de administración representan dos modos distintos y
de alguna manera extremos de ver el empleo público, por un lado observamos
una visión burocrática del Estado en términos de Weber, con funcionarios de
86 Los empleados A, hacen referencias a los funcionarios de planta, los B a los funcionarios
a contrata y los C a empleados en calidad de honorarios.
Eduardo Arredondo Rojas
138
planta que representan éste cuerpo estable y especializado del que hablaba el
sociólogo alemán; y por otro un cuerpo excesivamente flexible y moldeable a
las necesidades del gobernante, tal como propone de alguna manera la
corriente de la Nueva Gestión Pública; con un sistema que por lo demás, es
altamente jerarquizado.
Mucho se ha argumentado que, de alguna manera, ésta flexibilidad de
los funcionarios a contrata no se refleja en los índices de rotación ni en la
cantidad de despidos del sector público (ver transcripciones de entrevistas, en
anexo II), pero esto corresponde a decisiones políticas, pero si está en las
atribuciones del Gobierno poder despedir o cesar en el cargo, a miles de
funcionarios a contrata y a honorarios, por lo demás, no debemos olvidar que
durante 20 años estuvo una misma coalición en el Gobierno, y que como
muestran los gráficos números IV, V, VI y VII. Los despidos durante la
administración del actual Gobierno, no son significativamente superiores a años
anteriores, pero aun es muy pronto para validar aquello, es preciso esperar el
término del actual Gobierno y el consiguiente cambio de coalición para sacar
mayores conclusiones al respecto. No obstante aquello, los datos oficiales de la
Dipres, sólo consideran a los funcionarios y no a los empleados a honorarios,
no existen datos oficiales que permitan cuantificar los despidos de éstos.
Una vez dicho esto, paso a señalar las propuestas específicas en ésta
materia
1. Es preciso terminar con las contrataciones a honorarios, para labores
que no representan el carácter de esporádico, para todos aquellos
cargos o funciones que no son de confianza política. ¿Cómo se
determina el carácter de esporádico? Por la permanencia del
funcionario, cuando éste, está más de 6 meses en una institución se
debe presumir que no cumple labores esporádicas en la institución, y
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
139
principalmente si constituyen los elementos consuetudinarios de un
contrato de trabajo, subordinación y dependencia.
2. Es necesario dar mayor estabilidad laboral a los funcionarios a contrata,
como señala Orietta los funcionarios a contrata se asimilan a contratos
a plazo fijo en el sector privado, por lo cual, deberían funcionar de
manera similar que en ése sector, deberían durar como máximo un año
o dos, dependiendo de quién se contrate y la renovación de éste
contrato por segunda vez, pase a indefinido.
3. No es bueno que haya inamovilidad laboral, es preciso condicionar la
estabilidad al desempeño de los funcionarios. En ése sentido se debe
avanzar a incorporar a contratos individuales de desempeño, en donde,
cada jefatura con sus subordinados fijen contratos individuales donde
se establezcan metas, lo que es propio de una relación sana, que el
funcionario se comprometa y negocie con el empleador, llegando a un
acuerdo, en donde si se cumple la meta se establezcan incentivos que
pueden ser monetarios, de estudios u otros que se permitan; pero en
caso de que no se cumpla la meta, y además los programas de
capacitación no sean efectivos, se pueda desvincular al funcionario o
trasladarlo a un nuevo puesto de trabajo.
4. Esta evaluación de desempeño individual que condiciona la estabilidad
debe ser para todos los funcionarios de la Administración del Estado
que considera el Seminario.
5. Al igual que en el sector privado, cuando se despida al funcionario por
una causal que no sea de caducidad, vale decir otro motivo distinto a la
mala conducta o mal desempeño de un funcionario, se deben pagar al
Eduardo Arredondo Rojas
140
funcionario el resto de los meses que se haya convenido en el
respectivo contrato.
6. Es necesario que los funcionarios conozcan con anticipación si
continuarán en la institución, es por ello que se debe notificar con 60
días de anticipación al funcionario, si no continuará en la organización,
por lo demás, es preciso, incorporar la indemnización sustitutiva del
aviso previo, se proponen 60 días y no 30, dado que la Ley de
Presupuesto debe estar despachada a mas tardar el 30 de noviembre.
7. Tal como señalan algunos entrevistados, es necesario que todos los
funcionarios de la administración central que no forman parte de cargo
confianza de primer, segundo y tercer nivel entren a la administración
mediante concurso público.
8. Es necesario que a los funcionarios del Estado de Chile se les
incorpore al seguro de cesantía, al igual como funciona en el sector
privado, lo cual daría una mayor seguridad económica a los
trabajadores y compensaría la mayor flexibilidad producto de los
contratos de desempeño individual.
9. Resulta fundamental que se establezcan períodos de actualización de
las plantas de los servicios públicos, no se puede convivir con plantas
determinadas hace 10 años, cuando la realidad organizacional era muy
distinta. La planta que se creó hace 10 años responde a las
necesidades de ése periodo y, a lo sumo, al mediano plazo, por lo cual
es recomendable que se fijen en los servicios públicos, períodos
máximos con los cuales se puede convivir con la planta.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
141
Análisis de economía política de las propuestas
El análisis de los discursos del 21 de mayo refleja la escasa importancia
que ha tenido el tema de la inclusión de derechos fundamentales en materia
laboral al sector público y de modernizar el sistema de la calidad jurídica de los
funcionarios. Con el análisis de los discursos se puede observar como dentro
de la agenda política de los gobiernos, por un lado, tanto durante los dos
periodos analizados de los presidentes de la Concertación y lo que lleva el
actual mandatario Sebastián Piñera, no se observa que éste sea un tópico que
forme parte del relato político, es mucho más rentable inaugurar una plaza que
hacer cambios en éstas materias, tal como lo señalan los expertos y lo grafica
de buena manera Irarrázaval, “nadie quiere que le explote la bomba en la cara,”
(ver anexo II con la transcripción de la entrevista) por lo demás hacer
meritocrático el sistema de entrada de todos los funcionarios públicos quita
cuotas de poder a los partidos políticos, no debemos olvidar que históricamente
el Estado ha sido un botín político, tal como señalan los entrevistados, y dilucida
de buena manera Roberto Lobo Vander Schraft, no hay intereses por parte de
los actores de un cambio real que importe transacciones de derechos y deberes
y que cambie en definitiva el statu-quo imperante.
A todo esto se debe sumar la constante tensión a nivel de la conducción
de éstos cambios o reformas entre lo técnico y lo político, entre la racionalidad
de los actores técnicos graficados en los cuerpos académicos y think-tank y la
racionalidad de los actores políticos, en donde los técnicos operan con visiones
de largo plazo y en tres velocidades distintas, concepción, diseño y puesta en
marcha, sin embargo los tiempos políticos y en particular los calendarios
electorales que son cortos (en nuestro país de cuatro años para el Ejecutivo) se
requieren para los intereses políticos que los cambios sean visibles y globales.
Pero la capacidad de alcanzar acuerdos nacionales capaces de ir más allá de
Eduardo Arredondo Rojas
142
los cambios de gobiernos y las contingencias políticas dentro de una jungla de
actores con interés e ideologías diversas; en donde uno (el Ejecutivo) ve a los
actores de la otra vereda como gobiernos corporativos buscando satisfacer sus
necesidades propias, y éste a su vez se ve como el velador del bien común o
interés general dificulta enormemente llegar a consenso en períodos donde no
se vislumbran crisis, que inciten el consenso de los actores políticos.
Respecto a definir el régimen para los funcionario y la extensión de
derechos fundamentales a los empleados del Estado, se debe observar el
problema no como exclusivo de la coalición gobernante, se debe mirar como un
problema de Estado, por lo cual, se tiene que tratar con políticas de mediano y
largo plazo, pero la lógica de los partidos políticos es legislar en función de sus
intereses y no de los de la ciudadanía.
El contexto es una de las variables claves para identificar la viabilidad
política de hacer cambios (se debe recordar que éste tema como ya se dijo es
político y pasa por actores políticos) y en un contexto marcado por una baja
aprobación del Gobierno87 con una pérdida de confianza en el Legislativo por
parte de la ciudadanía toda88, con representantes de los gremios que están
87 Según Admimark GTF, en la encuesta de marzo del 2012, el Presidente Sebastián Piñera
obtiene un 29% de aprobación (4 puntos menos que el mes anterior). La desaprobación
sube a 64%, ésta es su segunda evaluación más débil en lo que va de su mandato. la
aprobación del Gobierno también cae a 29% y la desaprobación sube a 65%. Disponible en
URL: http://www.adimark.cl/es/estudios/index.asp?id=150 consultado el 18/04/2012 a
las 9:48 horas; además según el estudio de Opinión Pública, noviembre- diciembre del
2011 del Centro de Estudios Públicos el 41% de la población evalúa de forma negativa o
muy negativa al Presidente Sebastián Piñera y tan sólo el 28% lo evalúa de forma positiva o
muy positiva sumado al hecho que según los datos de la encuesta al 69% de los
encuestados el Presidente no les da confianza, Disponible en URL:
http://www.cepchile.cl/dms/archivo_4936_3022/EncuestaCEP_nov-dic2011.pdf
Consultado el 18/04/2012 a las 9:48 horas. 88 Según ADIMARK GTF, la ciudadanía desaprueba la labor del Gobierno en un 59% y
desaprueba la labor de la Concertación en un 59%, las aprobaciones corresponden a un
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
143
estrechamente vinculados con partidos políticos, y por otro con la baja intención
de “echar mano” a un sistema que les favorece para introducir operadores
políticos, todo estos cruzados con los factores culturales e ideológicos de los
actores y la percepción que tienen los ciudadanos de los funcionarios públicos
como ineficientes (ver entrevista con el sub director de Departamento del
Servicio Civil), dificulta enormemente hacer cambios en la calidad jurídica de los
funcionarios en tiempos normales.
Lastimosamente hemos de esperar una crisis para poder hacer los
cambios necesarios. Una situación que clarifica lo expuesto es el rechazo a la
idea de legislar del proyecto sobre negociación colectiva y derecho a huelga de
los funcionarios públicos, el cual tras dos jornadas de debate, el proyecto sólo
obtuvo 21 sufragios a favor y 8 abstenciones, sin alcanzar el quórum de los 2/3
de los senadores, es decir, 25 sufragios89, lo cual demuestra que el tema de los
derechos fundamentales sólo tiene importancia para algunos parlamentarios de
nuestro país. Lamentablemente “bendita sean las crisis que traerán nuevos
vientos en materia de calidad jurídica y derechos fundamentales para los
funcionarios del Estado”.
26% y 18% respectivamente, disponible en URL:
http://www.adimark.cl/es/estudios/documentos/002ev_gob_feb012_.pdf consultado el
18/04/2012 a las 10:41 horas. 89 Senado de la República de Chile, Disponible en URL:
http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20110413/pags/20110413211
100.html consultado el 18/04/2012 a las 10:58 horas.
Eduardo Arredondo Rojas
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Eduardo Arredondo Rojas
150
ANEXOS
Anexo I. Preguntas de la Entrevista.
I.- Presentación
Soy egresado de Administración Pública de la Universidad de Santiago
de Chile, y estoy realizando un estudio sobre la calidad contractual o jurídica de
los funcionarios públicos en Chile, para el Seminario de Titulación, Es por ello
que agradecería profundamente su contribución, en la siguiente entrevista que
realizaremos.
II.- Objetivos:
Conocer la percepción y posición que presentan diversos actores
provenientes de: servicios públicos, gremios de funcionarios de la
Administración Pública, juristas laborales, miembros de think-tank, y la
academia; respecto a la situación jurídica contractual de las personas que
ejercen función pública en la Administración Pública, en especifico los que
desempeñan labores a nivel de Gobierno central.
Nombre del Entrevistado: ______________________________________
Institución donde se desempeña: ________________________________
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
151
1. ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de encasillamiento90 de los
“funcionarios públicos” (planta, contrata y honorarios)? ¿Está de acuerdo?
2. ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted visualiza en el actual
sistema de encasillamiento?
3. A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas91 que impiden realizar
cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
4. Desde los gobiernos de la concertación en específico desde el Gobierno del
ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex Presidenta Bachelet ¿usted
identifica acciones que apunten a mejorar la situación de los “funcionarios
públicos”? justifique
4.1. Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente Sebastián Piñera ¿usted
identifica acciones que apunten a mejorar la situación de los
“funcionarios públicos”? justifique
5. A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades respecto de la “política”
del personal que han tenido los gobiernos desde el ex Presidente Lagos
hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia de su personal, en éste
sentido usted visualiza una continuidad respecto de la política del personal,
o más bien intenciones y gestiones aisladas al respecto?
90 El investigador tiene claro que dentro del sector público la palabra encasillamiento puede tener
otro significado, pero se debe entender para estos efectos como sinónimo de clasificación y se
prefirió por sobre otra, para resaltar la distinción que hay entre funcionarios clase: A, B y “C”. 91 ya sea institucionales, gremiales, de personas, política u otros que usted considere,
Eduardo Arredondo Rojas
152
5.1. A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades respecto de la
“política” del personal que ha tenido el Presidente Sebastián Piñera en
materia de su personal?, en éste sentido ¿usted visualiza una
continuidad respecto de la política del personal, o más bien intenciones
y gestiones aisladas al respecto?
6. A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado de Chile, en cuanto
a la calidad jurídica contractual de los funcionarios públicos? ¿hacía donde
debiesen apuntar los cambios?
7. A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los factores (políticos, sociales
y mediáticos) que debiesen confluir para que se realicen cambios en la
calidad jurídica de los funcionarios públicos?
8. ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado redunda en una
disminución en la capacidad de gestión, y los servicios prestados a la
comunidad por parte de los organismos? Justifique
9. En los últimos años en nuestro país se han implementado algunas medidas
que apuntan a otorgar beneficios a los trabajadores, pero estas sólo se han
hecho extensiva a los trabajadores del sector privado, a modo de ejemplo se
puede mencionar el seguro de desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las
razones por las que el Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos
estos beneficios a los trabajadores del sector público?
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
153
Anexo II, Transcripción de Entrevistas.
Orietta Fuenzalida Reyes
Abogada, Directora de la Asociación Nacional de
Funcionarios del Trabajo de Chile (ANFUNTCH),
Vicepresidenta Técnica de Comunicaciones y Difusión de la
Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF),
actualmente se desempeña en el Departamento de
Relacionales Laborales, en la Unidad de Solución
Alternativa y Diálogo Social de la Dirección del Trabajo.
Entrevistador: 1.- ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Orietta: Si te digo el Estatuto Administrativo: esto es. Estoy de acuerdo,
pero porque la planta: supone al funcionario permanentemente del Estado, que
hace una función continua y permanente; y los a contrata: suponen a
funcionarios que en un momento determinado se necesitan y que no
pueden estar más allá de un año en esa calidad; y los honorarios: suponen
trabajo esporádico puntual para sacar adelante un determinado proyecto.
Entonces en la esencia de las definiciones del Estatuto Administrativo, respecto
de éstas calidades jurídicas de los funcionarios estoy de acuerdo pero, en la
práctica se ha producido una distorsión y una perversión de lo que debiera ser
el trabajo remunerado dentro del Estado. Porque, tanto: planta, contrata y
honorarios se confunden. Tenemos dentro del Estado en general a funcionarios
que durante años hacen labores permanentes, funciones con continuidad,
digamos ya, y que están en estas categorías precarias porque simplemente
no existen leyes que sustenten una estructura orgánica, armónica, y
coherente y que de cuenta lo que es el trabajo remunerado dentro del
Estado.
Entonces, los que llegaron primero o los que pudieron concursar, tienen
la categoría de planta y los nuevos trabajadores, nuevos trabajadores que
puedo decir que llevan 10 años estamos en estas categorías y aquí se da que
Eduardo Arredondo Rojas
154
en planta hay servicios que son como antiguos SII, Tesorería, la Corfo, hay un
porcentaje mayor de plantas, pero en servicios nuevos como el Servicio
Nacional de la Cultura, el Consejo de la Cultura, el SENADI, La CONAMA;
Servicios que tienen, como apenas la planta directiva en planta y el resto está
en la categoría de contrata e incluso contratos de trabajo dentro del Estado que
se rigen por las mismas normas del trabajo, al igual que una empresa privada y
que están en esa categoría
Entrevistador: pregunta que señala que esa situación que se da con los
funcionarios públicos es para dar mayor flexibilidad
Orietta: Esa flexibilidad que tal vez se busca se podría entender en
proyectos muy limitados, pero no en proyectos que se prolongan por el tiempo,
porque la solución de los problemas sociales se prolonga también en el tiempo
Entrevistador: 2.- ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
encasillamiento de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Orietta: Fortaleza de la planta: Es la estabilidad, el brindar a la
comunidad, un mejor servicio, porque ahora es un trabajo estable, menos
vulnerable desde el punto de vista de la corrupción, y el perfeccionamiento, la
capacitación y todo lo que se invierte por parte del Estado en ellos, va a ser
en beneficio del mismo Estado y de la comunidad, porque la gente está en
esa calidad como gente estable. La gente que está de planta se va a quedar y
está “amarrada a entregar esos conocimientos a la institución”.
Debilidades (de la planta): no es inamovible, digamos hay fundamentos
para los sumarios a una persona de planta, puede ser despedida en cualquier
momento, eso es como lo que normalmente siempre se dice. Se dan
situaciones: en donde tal vez, la gente sabe que trabajando al mínimo
indispensable se va a mantener, no se arriesga no incurre en irregularidades y
por lo tanto, no cae sobre el: sumario administrativo y cumple al mínimo sus
tareas, y eso lo veo por rasgos más del compromiso, y muchas personas no
están comprometidos con asumir más responsabilidades, por ejemplo en
cargos directivos, y esos cargos al final los ha tenido que ocupar gente que está
en la contrata, incluso ahí hay problema como el Estatuto Administrativo, en
donde la Contraloría toma razón y hace una vista gorda.
Fortaleza de la contrata: Si uno lo ve únicamente en función de los
derechos, la contrata tiene los mismos derechos que los funcionarios de planta,
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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tienen permisos administrativos, feriados, son sumariados, tienen derechos y
obligaciones muy parecidos a los de planta, además en comparación con los
honorarios tienen más beneficios sociales, previsión y salud.
Debilidad (de la contrata): Se invierte en capacitación como Estado, y
la gente se pierde en el tiempo y se pierde el capital invertido, desde el punto de
vista de la institución. Debilidades desde una perspectiva del gremio son los
derechos laborales, su figura es como la de un contrato a plazo fijo en el sector
privado, quienes además tienen indemnización por años de servicio y además
seguros de desempleo, los cuales en el sector público no existen, y esa es una
de las mayores falencias, porque antes(durante la concertación) se decía: para
que preocuparnos de éste tema si en la Dirección del Trabajo despiden a una
persona dos personas, a lo más ocho, existía una cultura de similitud entre
planta y contrata; para ingresar a la contrata a diferencia de la planta no se
requiere concurso público, y ahí se genera otro problema que tiene que ver con
la capacidad e idoneidad de la gente que ingresa, que en el tiempo de la
concertación ejemplo en mi institución hay muchos socialistas porque se
equilibraban, el director era de una pinta, el Subsecretario y el ministro de otra
pinta, entonces se equilibraban, Eso no es bueno desde el punto de vista de la
transparencia. La idea es que entren los mejores.
Honorarios Fortalezas: Cuando están asociados a lo que debe ser el
trabajo: esporádico, eventual, también son: digamos, está bien ajustado si yo
quiero que se haga un estudio de impacto, sobre lo que estoy entregando hoy
como servicio a los usuarios y contrato a una empresa que haga eso
puntualmente está bien, es esa la categoría que corresponde, porque yo
dentro de mi dotación tengo un personal especializado que va a hacer ése
tipo de estudios, con objetividad y yo no tengo el personal, en ése caso es
positivo, todo es negativo cuando se distorsiona en esta categoría,
incluyendo al trabajo a honorarios está remplazando: a un contrata o una
planta ahí está haciendo la misma labor que otro, pero sin seguridad
social, sin estabilidad, sin derecho, y también eso perjudica a la
comunidad porque un funcionario a honorarios, no tiene responsabilidad
administrativa, por eso a un funcionario a honorarios cuando se manda a
fiscalizar e incurre en hechos delictivos, no tiene responsabilidades
administrativas al respecto, en mi institución (Dirección del Trabajo) hemos
estado al filo de situaciones como esa (haciendo alusión al caso de la ex
Ministra Matte.)
Eduardo Arredondo Rojas
156
Entrevistador 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que
impiden realizar cambios en la calidad jurídica de los funcionarios
públicos?
Orietta: Básicamente lo hubo antes y ahora se acrecienta más, Uno, el
problema de la política, porque todos los cambios en las calidades jurídicas y
básicamente en generar plantas dentro de los servicios pasa por leyes, y para
eso, debe haber un Gobierno que tenga la voluntad política un Ejecutivo, en sus
distintas carteras que aliente esto, eso supone fundamentalmente desde el
Presidente y el Ministerio de Hacienda alienten estos proyectos, y eso: no ha
ocurrido por una cuestión política e ideológica por que en el Gobierno
pasado Velasco decía que no eran problemas de plata, era un problema de que
había que flexibilizar las relaciones laborales y su paradigma era que todos
tuviéramos contratos laborales como en el sector privado; en ése sentido
también hay un tema ideológico, sin diferencia entre lo público y privado.
Hay otro tema como los incentivos económicos, que fueron como
un dulce que en los gobiernos de la concertación se ofrecía y fueron
distorsionando el interés fundamental que tenia la ANEF, quienes decían
“hay que ir por plantas” “que todos los servicios tengan plantas fortalecidas”,
pero a su vez se negociaba por Servicio, por Ministerio en donde les ofrecían
más “plata”, es decir, cambiar la categoría, de ser planta, si eras planta en un
grado 18 pásate a la contrata, en un grado 16 y te doy más plata, como que la
gente también engancho con esos incentivos económicos y decían total
estamos en democracia no nos van a echar llevamos 20 años de estabilidad.
Ésta cuestión ideológica por parte de la ANEF (fortalecer las plantas) fuera
un discurso, pero que en la práctica, las asociaciones en sus negociaciones
particulares, como que traicionaban lo que tenía que ver con la planta y también
la carrera funcionaria, porque antes todo era muy “lenteja” subías un grado no
más (…) Ésta disociación demuestra problemas internos que nosotros como
trabajadores no estamos bien alineados y que digamos vamos por esto, que lo
negociamos por abajo, pero es coherente con lo que se negocia por arriba.
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex
Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique
Orietta: Durante el Gobierno de Lagos estalló un problema de los
sobresueldos (Mop-Gate) y a partir de eso vino, toda una negociación por la
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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modernización del Estado, que en el fondo legalizó esos sobresueldos con
asignaciones criticas, para los que estaban arriba y no los que estaban abajo en
circunstancias que aumentó las brechas de ricos y pobres dentro del Estado y
se creó la Alta Dirección Pública, además se genero el Servicio Civil que se dijo
que iba a ser el RRHH de todo el Estado, y en el fondo no ha sido para mejorar
el Servicio Civil, está súper limitado por Hacienda, entonces esa gran institución
de RRHH de todo el Estado es muy débil, si la gerencia pública miraba a que se
seleccionara a los mejores, pero al final hay cuoteo político entre la derecha y la
concertación, en donde en un Gobierno se suman más unos que otros, es cosa
de ver quienes integran esos consejos.
Bachelet tuvo gestos “cariñosos” hacia los funcionarios públicos como
ésta idea del código de buenas prácticas es una declaración de buenas
prácticas que dio visibilidad a temas de acoso laboral y sexual y otros que
son importantes para los funcionarios, pero que no tienen la obligatoriedad
que debe ser, con grados disimiles de impactos en los servicios públicos
Entrevistador: 4.1 Durante lo que lleva de Gobierno, el Presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique
Orietta: Trato de pensar con objetividad (no soy concertacionista) y tenía
buenas expectativas de éste Gobierno), no han introducido nuevos
elementos, todas son líneas que ya se venían trazando, en el caso nuestro, de
abandono, ahora como que es más abandono en ciertos sentidos. Yo no veo
ningunas acciones, lo que uno ve son anuncios simplemente, que además son
tangenciales, que no van al fondo del problema.
Entrevistador: 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
de su personal, en éste sentido usted visualiza una continuidad respecto
de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones aisladas al
respecto?
Orietta: Durante el Gobierno de Lagos se vio un cambio importante, pero
que ha tenido continuidad al respecto, rendiciones, controles de gestión que en
esa línea han continuado, incorporando cuestiones propias del sector privado,
Eduardo Arredondo Rojas
158
que incluso se observa en el lenguaje, antes eran servicio ahora son productos.
Y que durante el Gobierno de la Bachelet yo vi que se trato de humanizar la
gestión del personal.
Entrevistador 5.1.- ¿A su parecer cuales es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Orietta: Sebastián Piñera cuando era candidato realizo varias promesa
de campaña, en cuanto respetar a los funcionarios que iba a despedir sólo a los
operadores políticos en el Estado, pero en la práctica esa promesa
inmediatamente, en diciembre del año pasado, con despidos masivos quedo
claro que no hay respeto por los funcionarios públicos ni por su carrera, y luego
un régimen autoritario, que es muy fuerte porque, la política en el fondo es
imponer y decir quiénes son los buenos y quiénes son los malos en éste
momento sin ningún instrumento de medición objetiva, para generar estos
despidos sin participación de las organizaciones, o sea la política hoy en éste
contexto se entiende como una política de puertas cerradas, una política en
que, los que están arriba “los iluminados, los que tienen el poder” la imponen
sin ninguna consulta ni participación básica de las personas.
Entrevistador 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Orietta: Los cambios deberían apuntar: a estructurar la Administración
Pública en función de las realidades y necesidades, porque tenemos plantas
que están fijadas, desde 1994 y desde esa fecha hasta ahora ha aumentado la
masa laboral, han aumentado las funciones hay nuevos elementos
tecnológicos, las regiones son distintas, las realidades son distintas y esa
realidad, no se condice con lo que es nuestra estructura de planta, y por otro
lado debería hacerse un diseño general en todo el Estado, identificando estas
realidades y estas necesidades, para definir cuáles son los cargos que son
estables, entonces si tú tienes personal que se ha mantenido 20 años haciendo
una pega súper operacional y estratégica, es obvio que hay que ser coherente
con lo que establece el Estatuto Administrativo y generar las condiciones para
que ése personal esté en la categoría de planta, y en el caso de los honorarios
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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también si son proyectos (…) de corta duración está claro que deben ser a
honorarios, pero la mayoría de los honorarios en el sector público en
servicios que son nuevos y que son masivos no resisten análisis, se
encubre una relación laboral, hay fraude. Los contratas no deberían durar
más de un año y en caso que se mantenga ésta categoría de contrata por
más de un año estas deberían ser indemnizadas, además con cuestiones
de seguridad social, esos son derechos mínimos que debiera tener el
trabajador.
Entrevistador 7.- ¿A su juicio y dada su experiencia cuales son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Orietta: Durante éste Gobierno no va a ocurrir eso, porque si antes
existió falta de voluntad política, ahora es más, porque un Gobierno de derecha
quiere achicar el Estado, en ése sentido, tiene que haber una plataforma (para
los funcionarios públicos) en donde se tenga claro cuál es la demanda que
tenemos para con el Estado, en materia de estructura de planta, y con carrera
funcionaria y derechos laborales; de modo que cuando esté maduro y sea
posible podamos plantear ésta demanda, pero ésta vez tiene que tener el
ingrediente de no apoyar a los gobiernos como un cheque en blanco,
porque los gobiernos no cumplen las promesas que hacen, se debe tener
claro la plataforma de lucha y demanda así como los caminos de diálogo y
de movilización para alcanzar los objetivos, en que no estemos
supeditados a los acuerdos políticos que se dan en forma de cúpula entre
los partidos políticos y los dirigentes sindicales que en el fondo no te
generan (…) en donde traicionan el movimiento los (dirigentes) y dicen hasta
aquí no más llegamos. Los funcionarios deben internalizar estas demandadas y
no deben estar dispuestos a que sus representantes lleguen hasta por ahí y se
conformen con las promesas y los negocios que a veces hay entre ellos. Que
los funcionarios además estén empoderados y sepan exigir que se
respete esa plataforma a la cual llegaron y sea legitimada.
Entrevistador 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado
redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique.
Eduardo Arredondo Rojas
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Orietta: Yo creo que es esencial, en cuanto atienden a las personas,
cuestión que yo creo que además tiene que ver con los climas laborales si tú
tienes a un planta grado 7 y que hace la misma función que está cumpliendo los
usuarios y al lado tienes a un contrata en grado 20 que hace lo mismo entonces
eso es obvio en algún momento esa persona que cuando entro joven y lo hacía
bien, para ya pasaron 10 años, es obvio que eso repercute en una atención que
no es de los más eficiente a los usuarios, además está el tema de la
remuneración, cuando no hay una estructura de planta, que supone movilidad,
en la medida que va entrando gente e ir promoviéndose, supone que la
capacitación se hace posible en el ejercicio.
Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Orietta: Claro es como que hay leyes que no cuesta mucho sacarlas
porque implica que el privado tenga que financiarla, pero en éste caso como el
Ejecutivo le toque que financiarlo. Tiene que ver con la restricción
presupuestaria simplemente.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Darko Tapia
Psicólogo se desempeña como Coordinador de Relaciones Laborales de
la Dirección Regional del Trabajo de Santiago. Dirigente Nacional de la
Asociación Nacional de Funcionarios Profesionales del Trabajo y ocupa
actualmente el cargo Secretario General.
Entrevistador: 1 ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Darko: Si nosotros, nos ajustamos a lo que significa el Estatuto que
manifiesta que ser planta y el 20% contrata, yo creo que éste sistema debiera
funcionar, porque lo que pasa , hay situaciones en que el Estado tiene que
funcionar que los funcionarios públicos desarrollemos funciones que son
propias del Estado de Chile, es decir no porque haya un Gobierno de color ¨X¨ y
después pase a un Gobierno de color ¨Y” los funcionarios al estar a contrata u
honorarios más allá de lo que establece la propia Ley, crea una situación de
inseguridad de los funcionarios a contrata y también de los que están a
honorarios, y no se puede entrar a cumplir la labor que encomienda el Estado
de Chile a los funcionarios Públicos, sino que esos funcionarios tienen que
entrar a desarrollar los mandatos que les dan sus jefaturas directas, que son de
tal o cual color Político y se va a enlodar el dinero de los ciudadanos de Chile.
Eduardo en ése sentido no es que existan plantas y contrata, sino que no
se cumpla lo que está estipulado en la Ley, claro, y se abusa de éste campo de
acción que permite que entren funcionarios a la Administración del Estado.
Lo que pasa, es que se invierten los roles hay servicios en que el mayor
porcentaje es contrata el menor porcentaje lo es planta, entonces hasta la
última información que yo tengo es que el mayor porcentaje es a contrata por
tanto, no se puede cumplir con la función porque el funcionario está
obligado al no tener la estabilidad laboral acotan las ordenes que les dio la
jefatura superior aunque esté en desacuerdo y en cambio el funcionario
que tiene la planta puede decidir de algún grado que a su juicio no se
ajusta a lo encomendado a su institución y lo pueda representar en forma
escrita por que tiene la estabilidad laboral y la independencia para presentar lo
que le incomoda.
No representa la labor del servicio. Esto es algo que viene de lo que
retorna la democracia en Chile y la ANEF ha estado demandando
Eduardo Arredondo Rojas
162
estructuraciones y ampliaciones de las plantas, de la Ley de plantas, y eso el
Estado no lo ha asumido como tal y en forma transversal de todos los sectores
políticos el funcionario a honorarios no está sujeto a los derechos y deberes de
ésta institución pública por que el funcionario a honorarios se concibe para ir a
prestar una labor puntual, esa persona, porque no es un funcionario cumplida
esa labor se va y sigue prestando sus servicios en otra parte similar a como
funciona un gasfíter.
Se ha convertido un habitó en la Administración Pública que se contraten
personas a honorarios, y se quedan, lo que es: una clara injusticia para esa
persona ¿Por qué? porque no tiene derechos a vacaciones ni a la legislación
previsional, es una persona que se debe imponer ella misma y todo lo que
significa prestar servicios a honorarios. En la medida en que ése funcionario a
honorarios que desarrolla labores permanente debiese estar por lo menos en la
contrata. La persona que está a honorarios está en condiciones indignas y no
decentes, es decir, dentro de la Administración Pública el Estado exige el
trabajo decente, pero la persona que está a honorarios no tiene un trabajo
decente porque no hay ninguna seguridad ni respeto a la contrata, no creo que
tenga estabilidad porque resulta que la cantidad de despidos desde cuando
asumió ésta administración (sean buenos o malos) lo que pretende es “achicar”
el aparato público, entonces quienes son los más vulnerables los a contrata y
honorarios.
Entrevistador: 2.- ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted
visualiza en el actual sistema de encasillamiento?
Darko: Honorarios fortaleza: la flexibilidad de lo que se respeta un
honorarios de poder trabajar y prestar servicios a distintas personas sin un
horario determinado y que él pueda donde estime conveniente desarrollar
labores en parte porque ser honorarios, no debiese estar sujeto a horario sin ni
una labor por un tiempo determinado.
Debilidad: estas personas por lo general han estado mucho tiempo y se da que
no tienen ninguna seguridad laboral ni previsional y no se cumple lo
encomendado por la OIT que es trabajo decente.
Contrata Fortaleza: que esa persona por desempeñar labores nuevas,
pueden tener un desarrollo profesional y a la vez de remuneraciones más
rápido que las personas que se encuentran en la planta.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Debilidad: es que estar a contrata, no significa una estabilidad en el
empleo, sino que con la discrecionalidad que tienen los jefes de servicio pueden
prescindir de las labores que desarrollan en cualquier momento del año y dada
la actual administración se atenta en contra del servicio público
Planta Debilidad: si estas personas no están sometidas a una
capacitación permanente, esas personas pueden entrar a rigidizar la labor que
desempeñan dentro de un servicio determinado, y permanecer muchos años en
el mismo grado de frustración, lo que llama a una mala atención a quienes
nosotros nos debemos que son los ciudadanos de éste país.
Fortaleza: Es que cuando un funcionario público, está dentro de la
planta, puede tener la independencia de cualquier administración, que pueda
asumir dentro del servicio teniendo el color político ¨X¨ o ¨Y¨ puede tener la
independencia para representar aquello que no se ajusta a procedimiento o
función que tiene el servicio, y el funcionario puede desempeñar la labor que el
Estado de Chile le está pagando, además una mayor estabilidad en el empleo.
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex
Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Darko: Yo creo, no sé si fue con Lagos o con Bachelet, pero muchos
funcionarios que llevan muchos años dentro de la Administración Pública y que
ya habían cumplido una etapa para poderse jubilar y no lo hacían porque, los
recursos no alcanzaban, y nosotros por medio de la ANEF lográbamos
establecer y anunciar con esos gobiernos incentivos al retiro. Por cantidades de
dinero bastantes elevadas para poder producir un tiraje en las plantas y que el
sector público a la vez se fuera resguardando, y con eso se produjo un claro,
pero un claro retroceso no son las mismas condiciones ni cantidades que éste
Gobierno está ofreciendo.
Entrevistador 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Darko: No hay acciones, sino que hay un claro menoscabo y no
reconocimiento y una clara muestra de un desprecio a los funcionarios, esto se
manifiesta en sus asociaciones de funcionarios para graficarlo un claro ejemplo
Eduardo Arredondo Rojas
164
de esto es: que la administración de la directora actual ( de la Dirección del
Trabajo) María Cecilia Sánchez, incurrió en prácticas antisindicales contra las
asociaciones de funcionarios, no reconociendo la función que ella
desempeñaba, sacándola del cargo que tenía y eso vulnerando un derecho,
hacia abajo una autoridad puede hacer lo que quiera.
Entrevistador 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
de su personal, en éste sentido usted visualiza una continuidad respecto
de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones aisladas al
respecto?
Darko: Yo creo que desde antes, desde el Gobierno de Frei ( hijo) que
marcó un hito que se comenzó hablar en esos años encabezado por Claudio
Orrego de la modernización del Estado yo creo que ahí se creó algo
sistemático y ordenado con capacitación, comparación con otros países para
ordenar la institución, que no solamente en el plano de lo que era la estructura
de la tecnología, parque automotriz, sino que también de capacitación y
mejoramiento económico, de los funcionarios públicos, incentivos individuales
y después de carácter colectivo y que después se fue dando en una continuidad
al Gobierno de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet .Yo creo que se pensó y se
empezó a implementar en el Gobierno de Eduardo Frei.
(….) Los incentivos no son sólo remuneracionales, estos gobiernos, y los
convenios que tuvieron con la ANEF fueron también con becas para aquellos
funcionarios que si cumplían unos determinados requisitos podían realizar unos
estudios de magister o doctorados en universidades nacionales o extranjeras.
Que permita un desarrollo dentro o de los funcionarios públicos por lo cual, no
solo por la parte económica, lo cual además no es que el Estado lo haya
regalado si no que los funcionarios públicos lo ganamos en la calle.
Además por evitar que las plantas siguieran creciendo, por motivos de
eficacia o gestión, dado que es mucho más fácil negociar con funcionarios a
contrata, dada una marca de éste Gobierno, con corte de ideología neo-liberal.
En la negociación que se produce con la ANEF, dicen miren, no cambiamos
estos aspectos y negociamos estos incentivos que están negociados a los PMG
que son los que negocia cada servicio público con el Ministerio de Hacienda o
mecanismo colectivos, y con eso la zanahoria, tenemos que trabajar para los
compromisos que se sustentan y no para dar un buen servicio a los ciudadanos,
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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la preocupación es cumplir la meta, porque o si no ésta disminución disminuye
los sueldos.
Entrevistador 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido, usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Darko: Yo veo un discurso esquizofrénico. Hay un discurso de respeto a
la Administración Pública, disociado completamente de lo que es. El cómo se
trata a los funcionarios públicos en la gestión que se hace dentro de la
institución, tanto en la política de personal (en el caso nuestro no existe) es
más, te insisto creo que es un desprecio a os funcionarios públicos. Entonces el
discurso es de respeto, pero en la práctica está completamente disociado, lo
cual puede ser un discurso propio de la administración privada.
Entrevistador 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Darko: considero que primero que todo, tiene que apuntar a que la
modernización debe ir de la mano de los funcionarios públicos a través de sus
asociaciones, para que estos se encuentren verdaderamente legitimados, eso
es lo primero, una participación de aquellas organizaciones en nuestro caso en
su grado superior la ANEF, como en las asociaciones que se encuentran
insertos en cada uno de los servicios públicos eso es un requisito básico,
porque el camino es con los trabajadores y no disociado de los trabajadores.
Además, para que los funcionarios públicos puedan desarrollar una labor
encomendada por el Estado, necesitan de la estabilidad en el empleo y la
estabilidad en el empleo la dan nuevas leyes de planta. Creo que esos son los
requisitos básicos para ésta pregunta.
Entrevistador 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Eduardo Arredondo Rojas
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Darko: Lo primero es que nosotros, los dirigentes gremiales
debemos prescindir de cualquier partido político, en que militemos y acatar
las órdenes que van en contra de lo indicado por los miembros de una
organización, se deben primero a las bases y yo creo que en las
administraciones pasadas se dio eso, y no se peleo con la fuerza que se
debió haber luchado para poder lograr ése objetivo nosotros nos hacemos
responsables que cualquier cambio que se hiciera en la calidad jurídica no se
regala, sino que se conquista, se lucha por el, acá nadie nos regalará nada y la
historia así lo dice en nuestro país desde lo que pasó en la Matanza de la
Escuela Santa María de Iquique (…).
Hay problemas de individualismo y debemos ir conquistando la cultura de
la solidaridad se debe tener conciencia y pensar que los problemas son de
todos, creo que el mundo político está completamente disociado del mundo
social. Porque el mundo político gira en torno a lo que es el statu quo del
sistema. El mundo político concretamente promulga con éste sistema neo-
liberal. Hay una clase, la clase política que promulga con éste sistema está
manifestado en un tercio otro tercio concretamente se beneficia del sistema que
le sirve, otro tercio no puede hacer nada, entonces hay una disonancia que yo
creo que va a seguir porque el sistema de representación no se ha cambiado.
Entrevistador 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado
redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique.
Darko: Yo creo que la persona que está en planta al interior del Estado,
puede tener más libertad para poder representar si lo que hace, se ajusta o no
(a la norma), por tanto, en la gestión que hace una jefatura que representa la
administración de un Gobierno “X” que esa persona está en contrata imagínate
en honorarios, va a hacer lo que sea, se ajuste o no, al procedimiento que tiene
establecido el servicio público.
Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
167
Darko: Porque, es un gasto del Estado.
Félix Arredondo
Sociólogo de la Universidad de Chile, Experto en relaciones
laborales de la Dirección del Trabajo
Entrevistador: 1 ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Félix: No sé si la palabra clave es estar de acuerdo, porque esto es lo
que existe en el Estado, son básicamente, uno podría resumirlo en relaciones
contractuales de vínculos de Estado de funcionario y el Estado, vínculos
jurídicos como el:
Vinculo de planta, el de contrata y el de honorarios, eso efectivamente
existe en la realidad del Estado, hoy en día, ahora si uno se va a las
definiciones, en estricto rigor los funcionarios son: Planta y contrata, los
honorarios por definición, no son funcionarios y están, básicamente llamados a
cumplir una función temporal, esporádica y accidental.
Claramente la clasificación que hay hoy en día no da cuenta de la
realidad organizacional del Estado, tiene situaciones en las que en primer
lugar se generan, incentivos perversos. por ejemplo: de que más allá que
efectivamente hoy existen mecanismos de promoción, evaluación de los
funcionarios de planta, no son ejercidos, por lo tanto se generan algunas
situaciones en que es evidente (no por lo que uno pueda ver), es evidente que
dentro del Estado el funcionario de planta no cumple la función que tiene que
cumplir, bueno uno no puede homologar funcionario de planta alguien que no
hace la función que debe cumplir, pero si hay ciertos reductos que están
altamente protegidos y que esa alta protección genera éste incentivo (perverso),
por otro lado hay contratas que también, porque además está condicionado a
las realidades organizacionales de cada servicio. En el caso del a contrata es
más bien distinto, porque lo que ahí ha operado, es la generación de un tipo
de poder corporativo a partir de las asociaciones que está bien que así sea,
tienen que existir la posibilidad de los trabajadores, como en cualquier
funcionario del Estado o fuera de ella de organizarse, de negociar
colectivamente y luchar por sus derechos.
Eduardo Arredondo Rojas
168
Y eso también ha generado en algunos servicios, que éste fenómeno de
los trabajadores que tienen un incentivo para no cumplir su función (planta),
también se van llenando los contratos con algunos trabajadores que están bajo
el vinculo de contrata.
Por otro lado tienes a los trabajadores a honorarios que son como un
fenómeno emergente en los últimos 20 años, que viene a cumplir la apreciación
que tienen las plantas de los servicios públicos, y que empiezan a cumplir
labores permanentes hay servicios en que los productos estratégicos están
siendo cumplidos por funcionarios a contrata, no es el caso de ésta
institución, pero si por ejemplo un caso que conozco de cerca es el INE92;
en el INE se tienen líneas de investigación completas que se han levantado,
desde el jefe de proyectos hasta la última persona, todos son a honorarios y a
contrata.
Entrevistador: ¿Por qué razones se forman éstos departamentos, con
éstas calidades características?
Félix: Hay razones de distinta índole a distintos niveles, yo creo que: En
un primer nivel que es más estructura, tiene que ver con la necesidad de no
generar condiciones para la articulación de un actor social que en la
historia de Chile fue absolutamente gravitante creo que ése es el eje
estructurante de por qué no se ha resuelto éste problema, es porque en el
fondo si tu resuelves ése problema tienes la posibilidad de Constitución de un
actor mucho más potente que si no lo resuelves. De ahí que los gobiernos de la
concertación, nunca, nunca enfrentaron el problema, que claro se
operacionaliza en un problema legal, que es el problema de las plantas,
entonces tienes los hechos que son:
Comienzas a generar una serie de políticas sociales , para enfrentar lo
que la gente de la concertación llamo la deuda social de la dictadura, y esos
programas sociales no fueron acompañados por una restructuración de las
plantas de los servicios públicos, tú tienes plantas de año, y eso te lo han dicho
todos a quienes has entrevistado año a año entonces en la Ley de Presupuesto
en donde hay un artículo transitorio que dice que se puede contratar a más
contratas y la posibilidad de contratar a honorarios, entonces la razón de fondo:
tiene que ver con eso porque eso te obliga a entrar a una discusión con la
92 Instituto Nacional de Estadísticas de Chile.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
169
ANEF, la ANEF tiene una propuesta al respecto a éste tema (…) Lo que no va
en la línea del eslogan “todos los contrata a planta, todos los honorarios a
contrata” ése es el eslogan, pero en términos de propuesta hay algo que tiene
que ver con un carrera funcionaria con sistema de desempeño legal asociado a
productividad (…)Y la razón porque no se soluciona es por que obliga a
negociar con la ANEF y poner en discusión eso.
Entrevistador: 2.- ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted
visualiza en el actual sistema de encasillamiento?
Félix: Yo creo que más bien hay debilidades, no le he visto fortalezas:
claro son debilidades porque, finalmente, se generan climas organizacionales
dentro de la institución que son absolutamente nefastos, tú si hablas con gente
del INE que no voy a nombrar, y hablas con personas que están a honorarios te
dice “sabes que el INE” existe porque nosotros lo hacemos funcionar, además
la gente que está a honorarios es gente con formación universitaria mayor, con
conocimiento más fresco respecto de los temas, claro si bien hay gente que
sabe en planta, sobre todo en servicios que son altamente técnicos dentro de
los trabajadores a contrata y sobre todos los trabajadores a honorarios hay
gente competente etc., etc., también hay mucha gente que viene de una lógica
de burocracia que no ha entrado en la lógica de modernización del Estado, muy
anclados en el procedimentalismo, poco orientados en los resultados. Entonces
se genera ésta incisión entre funcionarios que no son reconocidos como tales y
que en gran medida: hacen gran parte del trabajo, entonces (los a contrata y
planta) se ven amenazados por estos nuevos, entonces, hay un tema que
resolver, lo que demuestra una gran debilidad del tema.
Además una debilidad mayúscula que tiene que ver, finalmente, con
temas en que el Estado mismo te está negando un derecho al trabajo, aquí lo
que hay es un no reconocimiento de un sujeto como trabajador (habla de los a
honorarios) hay una subordinación y dependencia, hay una relación jerárquica y
no hay un reconocimiento de esa situación laboral, hay jueces del trabajo que
han fallado diciendo que el Derecho del trabajo al ser un derecho de bien
público está por sobre la normativa, excepto cuando hay una normativa que
establece un nivel de protección superior, que sería esa en el caso de los
trabajadores que están bajo el Estatuto Administrativo que tiene una protección
mayor que la que hoy establece el Código del Trabajo, por lo tanto, basta que el
Eduardo Arredondo Rojas
170
trabajador sea protegido por esa figura jurídica, pero cuando cae en ése
terreno, lo que debería funcionar es el código del trabajo, eso ha sido corregido
en la Corte Suprema, donde dicen lo que acá lo que opera es el Código Civil y
el derecho del trabajo no corresponde a esa figura.
Entrevistador 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que
impiden realizar cambios en la calidad jurídica de los funcionarios
públicos?
Félix: Hay una traba que es política, mira trabas gremiales yo creo
que no hay, al contrario lo único que veo son esfuerzos por cambiar ésta
situación por parte del gremio ANEF, CUT, los gremios empresariales no se
han hecho parte de ésta discusión, de hecho la argumentación que han dado en
algún momento es decir, ah pero como el Estado (lo ven como un ejemplo) a
nosotros nos multa cuando tenemos colaboradores que son prestadores de
servicio porque dicen que estamos ocultando una relación laboral, y el primero
que oculta relación laboral es el Estado
Lo que si hay es una traba que es política y tiene que ver con el encierro
en si mismo del nivel político, porque no les interesa, (…) Como hipótesis
parece haber algún vinculo entre una concepción de política social focalizada y
centrada en los márgenes que además no tiene una lógica de continuidad, es
año a año no son evaluadas y si lo son, son muy específicos en el efecto que
logran, en el grupo especifico y como no son orientadas a cuestiones más
estructurales estas formas contractuales son funcionales a eso, porque además
impiden la Constitución de los trabajadores en estas políticas sociales como
sujeto colectivo, yo creo como hipótesis que debe estar presente en la memoria
histórica de la élite, los procesos de organización del Estado pre 73.
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex
Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Félix: No, lo único que hay ahí es un acuerdo que tuvo Lagos a propósito
de los escándalos de corrupción y que derivo en la creación de ésta agenda de
la Alta Dirección Pública (ADP) que finalmente quedo en la superficie del
servicio. Y ha surgido una dualidad, el intento fue más bien táctico por un
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
171
problema a nivel de confianza política, pero hacia los funcionarios no hay
acciones.
Entrevistador 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Félix: No, tampoco, es más hay una promesa, una carta que circuló, una
promesa en donde decía que durante los gobiernos de la concertación, se
había hecho una campaña del terror donde dicen: que nosotros vamos a
despedir, pero que en realidad nosotros (Gobierno) lo que queremos hacer es
profesionalizar, por tanto, lo que vamos hacer es superar estas condiciones
precarias de trabajo que nosotros sabemos que el sector público tiene. Eso la
carta es lo que dice, y reconoce éste problema, que hay funcionarios a: contrata
planta y honorarios, y que los contrata y honorarios son precarios porque no
tienen estabilidad (…).
Entrevistador 5.- ¿A su parecer cuales son los discursos y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
de su personal, en éste sentido usted visualiza una continuidad respecto
de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones aisladas al
respecto?
Félix: No se si hay un discurso respecto al personal, me da la impresión
de que no hay un discurso, que hay una declaración, en torno a la
modernización del Estado, pero no he visto cual es el discurso respecto al
personal.
Entrevistador 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Félix: Un discurso de 24/7 el sentido de la urgencia, esos tipos así como
eslogan, yo no he visto más que eso.
Eduardo Arredondo Rojas
172
Entrevistador 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Félix: Yo creo que deben apuntar claramente hacia las orientaciones
internacionales en la materia. Es hacer cumplir en el fondo los compromisos
que Chile tiene respecto al trabajo decente y eso implica eliminar la figura
contractual de honorarios del mapa, modificar la figura contractual a contrata,
en generar un modelo más moderno. Las propuestas (…) Tiene que ver con
generar un cuerpo técnico estable y que estable no significa inamovible,
sujeto a evaluación, pero desde el ámbito de una carrera funcionaria. Con
una superioridad flexible, en la modernización yo creo que debe existir
evaluación, trabajo por desempeño, yo creo que ése modelo debe estar con un
sistema de protección. Hacer la clásica distinción entre Estado y Gobierno.
Entrevistador 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Félix: Yo creo que estos cambios: se tiene que dar en el contexto de un
cambio mayor, mira yo creo que en el marco actual éste cambio no va a
suceder, por lo tanto muchos de estos cambios, porque además sólo no tiene
sentido, me parece que éste cambio tiene que estar inserto dentro de un
cambio más global y que está dado por la generación de una nueva
Constitución, como un nuevo pacto social. Tiene que ponerse primero un
criterio respecto de los asuntos sociales, en el fondo es la consecuencia de un
cambio mayor, que implica un cambio social y mediático y evidentemente
cambios políticos.
En donde los actores llamados a participar es la ciudanía, en la medida
en que la ciudadanía se re-tome lo político puede ser posible. Hoy bajo el
estado actual no son cambios posibles, hay una disociación entre lo político y lo
social.
Cambios globales que tienen, como condición, que los actores políticos
hoy día se tienen que estar constituyendo
El trabajo decente debe ser reconocido tanto en el Estado como en el
sector privado, tú no sacas nada con que sólo se ha reconocido con el sector
público, que pasa con por un reconocimiento del Estado en primer lugar del
trabajo, esa afirmación no es como la elite entiende la generación de la riqueza
(...).
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
173
Entrevistador 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado
redunda en una disminución en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique.
Félix: Si lo que pasa es que yo creo que el problema no es de gestión,
porque la gestión es relativa, ¿Qué es la gestión? Es la organización de las
cosas para lograr un fin esencial de las condiciones que tiene, pero como las
condiciones están dadas, y estas son las condiciones lo único que podemos
hacer para lograr un buen servicio es gestión, entonces dada ésta realidad
organizacional y dada estas figuras contractuales yo podría hacer un poco
mejor las cosas o un poco peor, entonces el problema no es gestión sino la
lógica en que se organizan las cosas y la función del Estado que tiene hoy día.
(…) Si nosotros vemos el tema a partir de la gestión y por lo tanto no
cuestionamos los objetivos claro cuestionamos el medio, porque el objetivo está
dado, el punto es que para transformar ésta cuestión nosotros tenemos que
fijarnos en eso, en el objetivo y los objetivos de las organizaciones es lo que
hay que cuestionar y en función de ése objetivo se construye la organización
para atrás.
Claro si tú te centras en la gestión, uno dice ah claro para mejorar la
gestión, lo primero es eliminar a los funcionarios de planta y ahí tengo
imposibilidad o dificultades para mover gente dentro de las
organizaciones, segundo tengo que eliminar los sindicatos, porque es
mucho más eficiente tratar con los funcionarios uno a uno en una lógica
de promoción individual y por lo tanto la negociación colectiva es anti-
gestión, entonces si entramos en esa discusión en el fondo estamos
discutiendo en una cancha que ya está rayada, yo creo que para ver la
estructura del Estado, la estructura jurídica del estado y si es que esa
estructura jurídica aumente o disminuye la gestión la gestión tiene que
definir cuáles son sus objetivos, como hoy ya están definidos los objetivos la
gestión podría verse mucho más aumentada en su eficiencia si aplicamos
algunos principios neo-liberales, por ejemplo no sindicato, eliminar trabas. Yo
creo que no va por ahí la cosa.
Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
Eduardo Arredondo Rojas
174
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Félix: No lo sé. La verdad que no sé cuál es la razón que han
manifestado públicamente y cuál es la razón de fondo. Me imagino que para
entrar a discutir el seguro de desempleo en el sector público mira imagínate
cuando hizo esto Lagos, estamos hablando del código del trabajo, si nos
ponemos a discutir que al sector público también les, vamos a dar seguro
de desempleo abrimos un flanco pero de aquellos, tienes que considerar
que la organización sindical más importante en Chile es la ANEF, es la que
tiene más peso. Porque han logrado mantener ése poder yo creo que hay
ahí un reconocimiento que en el fondo metes ahí en la agenda a un actor
que no tenías considerado. Y es por que en el fondo no puedes poner,
aunque sea lógico, un mismo tema sobre la mesa a dos actores en el fondo no
es viable, por que hay un problema de viabilidad, y se ven otros temas, el
problema no es el seguro de desempleo, hay problemas mayores los
honorarios, etc., eso.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
175
Ignacio Irarrázaval Ll.
Director del Centro de Políticas Públicas de la Pontificia
Universidad Católica de Chile. Ph.D. en Política Social, London
School of Economics, Inglaterra. Profesor Adjunto del Instituto de
Sociología UC. Se ha desempeñado como socio en Estudios y
Consultorías Focus y como investigador del Centro de Estudios
Públicos. Fue profesor del Departamento de Economía de la
Universidad de Chile y profesor visitante en el departamento de
Asuntos Urbanos y Planificación del Virginia Polytechnic Institute
and State University (EE.UU.)93.
Entrevistador 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que
impiden realizar cambios en la calidad jurídica de los funcionarios
públicos?
Ignacio: Yo lo digo desde una mirada más estratégica, a lo mejor, más
que de política pública que nadie está convencido, nadie está convencido en la
práctica de que: El mecanismo de la planta es un buen mecanismo, o sea la
inamovilidad laboral y todos los beneficios que tiene los funcionarios de
la planta, a nadie le convence de la Concertación y de la Alianza. Nadie te
lo dirá en público pero es así. Nadie quiere hacer crecer la planta, con el
régimen contractual actual. Eso es así… y que ha pasado es que las plantas
han estado congeladas y hemos ido creciente con los contratas y fuertemente
con los honorarios ¿y en la práctica que es lo que se ha dado? que lo sensato
sería tener una estructura contractual de funcionarios públicos que dirá altos
niveles de estabilidad, pero que diera bastantes niveles de flexibilidad, y como
eso tiene un costo político altísimo hay una ANEF muy fuerte, nadie lo quiere
mover y nadie lo va a mover en la práctica. En la práctica como lo hemos
conseguido como país y esto sacándome una careta de oposición o de
Gobierno, es teniendo una planta dicho vulgarmente “trucha” teniendo
funcionarios a honorarios y contrata esa es la manera de tener una planta
relativamente flexibilizada y que la puedes adecuar a los movimientos que tú
93 El Entrevistador sólo respondió desde la pregunta número tres en adelante, no obstante
se pueden inferir las preguntas números 1 y 2 en el contenido de las preguntas 3 en
adelante.
Eduardo Arredondo Rojas
176
puedas tener. No es solo un tema de confianza política sino también
profesional. Piensa que en el Gobierno de Ricardo Lagos, su gran merito es el
sistema de concesiones, son por los funcionario contrata, si mal no recuerdo,
creo que el sistema no está bien estructurado, si mal no recuerdo la unidad de
concesiones recién está metida en el organigrama del MOP (podrían hacer una
pequeña investigación ahí), pero todo el sistema de concesión funciona así.
Entrevistador: Recién tuve una entrevista con un funcionario de la DIPRES
y él me dice que esa unidad del MOP (vialidad) no las contrataron a
contrata si no a honorarios, porque esto implicaba, poder pagar más a
ésta persona.
Ignacio: Por eso te digo, nadie quiere poner la bomba en el hoyo, y éste
sistema que tenemos de planta finalmente, no nos sirve para tener un servicio
público moderno, y yo creo que hay una especie de consenso que nadie te lo
dirá en público, pero en el fondo ¨yo¨ necesito tener flexibilidad para contratar
sobre todo en cuestiones sofisticadas como concesiones, en que hay cosas
muy especificas, para proveer a profesionales. El sistema es a honorarios.
Entonces, no se quiere atacar el problema de raíz, dado que cambiarlo
también tiene sus costos, te fijas, sabemos todo lo que pasó en el Gobierno de
Ricardo Lagos que vino el caso del MOP-GATE y todo eso.
(Hace alusión a una publicación de personas en el Estado, por un Estado
de clase mundial y los temas que allí se señalan)
Las propuestas que se han hecho, aun no se han asumido, dado que
nadie quiere mover mucho las aguas o sea la idea que yo tengo es que a todo
el mundo conviene esperar que los servicios jubilen con la gente de planta, la
idea es que la planta se vaya nutriendo cada vez más y más longeva, vieja e
inútil digamos. Hasta que llegue el momento obvio en que tendremos que hacer
y ahí tenemos que reformular el Estatuto Administrativo pero como sabemos
que esto no va a pasar en éste Gobierno los cambios no se harán.
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex
Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Entrevistador 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
177
Ignacio: Yo estoy aquí en una óptica de los funcionarios públicos para
prestar un servicio, nosotros consorcio para la reforma del Estado proponemos
que, los funcionarios públicos, puede funcionar muy ofensivo, uno aspira a
poder capturar a todos los funcionarios públicos. Más que servirse, de ser un
funcionario público.
La producción en el sector público es un tanto engorrosa en el sentido
que acciones que apunten a mejorar la situación de los funcionarios públicos
per-se, no sé qué negociaciones han habido ahí, más que el reajuste del sector
público, esto porque mejorando la situación de los funcionarios públicos ¨gratis¨.
Dado que, controlando su nivel de productividad que me ofrece adicional,
no sé, si esa es la pregunta. En ése sentido controlando la productividad que
me ofrece el funcionario público. En ése sentido yo creo que se ha hecho muy
poco a lo más debe haber un reajuste a los funcionarios públicos, yo soy
partidario de avanzar urgentemente a mejorar la situación de los funcionarios
públicos, en fin de la productividad, de resultados que los podamos medir por
resultados de procesos, resultado de impactos o por últimos de satisfacción de
usuarios ahora que ha pasado con eso, en el pasado tu sabes que se crearon
los PMG que al final pasan a ser parte de la estructura del sueldo.
Los PMG que yo creo que fue una extraordinaria apuesta, muy valiosa,
cuando se generó en la práctica el PMG está bastante distorsionado, y éste
mecanismo al final del Gobierno de Bachelet. Tú sabes que en el Gobierno de
Bachelet se encargó un estudio al Banco Mundial, sobre los PMG, y al final la
conclusión era: que los PMG eran bastantes convenientes, pero que no
producían estos incentivos a mejorar la producción y la recomendación era
cambiar, no sé qué ha pasado en éste Gobierno respecto a un cambio de
incentivos ligados a desempeño. Yo sé que hay bastante consenso en que los
PMG, no son lo mejor, pero es lo que hay.
Entrevistador: en relación a los incentivos ¿usted creé que está bien que
siempre sean remuneracionales?
Yo creo, que el grueso de los incentivos es pecuniario. Yo no soy experto
en RRHH. Ojo ¿no sé que otro tipo de incentivos se pueden ofrecer a los
funcionarios públicos?, ¿te fijas? Hay incentivos de capacitación. La impresión
es que los incentivos de los funcionarios públicos no están funcionando bien. Yo
te diría que el incentivo remuneraciones ligada a desempeño.
Eduardo Arredondo Rojas
178
O sea, yo creo que está todo el tema de la ADP, o sea quien lleva la
gestión del RRHH en el Estado es el Servicio Civil, pero en verdad yo creo que
el Servicio Civil no está cumpliendo su rol, el Servicio Civil está funcionando
como una institución dependiente del ministro de Hacienda que le cuida los
pesos al Estado que es importante, pero de ahí, a ver el como la gerencia de
RRHH del Estado, no lo veo tan claro.
Entrevistador 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
de su personal, en éste sentido usted visualiza una continuidad respecto
de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones aisladas al
respecto?
Ignacio: Si hay una apuesta, ahí a la alta a la ADP y una Ley que
pudiera mejorar la situación de la ADP, pero la ADP se refiere a un segmento
de los funcionarios públicos, lo otro que ha hecho Hacienda con una unidad de
control de gestión que hace un seguimiento del funcionamiento básico con las
cosas que tienen que ver con la cantidad de licencias y prácticas de esa
naturaleza y que estrictamente son como un control, que de gestión.
¿En que se ha avanzado? La respuesta corta no mucho, la respuesta
más larga está la Ley de la ADP, pero que incluye un aspecto y no sé qué más.
Yo tengo una pequeña critica al Servicio Civil que yo creo que por el lado de
las capacitaciones hay mucho que desarrollar y eso no ha cambiado con el rol y
las expectativas del Servicio Civil.
Entrevistador 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Ignacio: Un discurso más o menos crítico. Yo no he visto grandes
cambios. Yo pienso que no quieren que explote la bomba, no se quieren mover
las aguas dado que eso significa pronunciarse respecto del régimen de planta,
tradicional del Estatuto Administrativo que nadie quiere. Algo como la carrera
docente y el proyecto de cambios de la carrera docente y lo extrapola con
necesidad de poder llevarlo a los funcionarios públicos, lo cual sería interesante
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Entrevistador 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Ignacio: Yo creo que ahí debería haber un modelo mucho más a la
neozelandesa con contratos de desempeño. No sólo vinculante para la
persona que tiene el contrato, como funciona en la ADP sino vinculantes para
todo el servicio, si tuviéramos contratos de desempeño que sean vinculantes
para toda la Administración Pública, esos contratos de desempeño aumentarían
la eficacia y eficiencia de la administración y probidad como un todo. Lo cual tal
vez tendría sus complicaciones para medir el desempeño del sector público ,
entonces ahí la productividad es un poco compleja de medir, pero si
pudiéramos fijar un contrato de desempeño y que fueran vinculantes, no sólo
para la cabeza del servicio sino que también para todo el mundo seria mirar un
poco a estos modelos neozelandeses.
La inamovilidad contractual es lo que está matando al Estado, y por otro
lado necesitamos para que Chile pueda seguir desarrollándose pensando en
que es un Estado relativamente pequeño, supone que quizás necesitamos
trabajadores pero muy bien capacitados, necesitamos superintendencias ( AFP
e ISAPRE) de alto nivel, necesitamos un servicio de evaluación de impacto
ambiental de optima calidad.
Entrevistador: ¿Cuál es su respuesta al discurso clásico de la ANEF de
aumentar las plantas?
Ignacio: Creo que la ADP ha sido tal vez no lo óptimo, que habrían
esperado pero ha sido un paso significativo todos los funcionarios públicos,
están sujetos a escrutinio público de desempeño, y eso no tiene que ver con
política, no tiene ningún sentido.
Para mi punto de vista transferir un funcionario público de un lugar a otro
cuando hay tantas normativas que lo hacen prácticamente imposible. Si
estuviera éste nuevo sistema de convenios de desempeño muchos más
estructurados, le pone un desafío al Estado, te fijas y eso tiene que ver con
política y en ése sentido le encuentro mucho sentido a la ANEF, puesto que no
queremos que cambie el Presidente de la Republica y cambie toda la
burocracia del Estado, eso no lo queremos de frentón pero lo otro, es que
por resguardar eso que el Estado no sea un botín de guerra se vuelva un
Estado muy inoperante, y al final hace tener un Estado que lo que hace, es
Eduardo Arredondo Rojas
180
aumentar la contrata y aumentar los honorarios o sea por ahí, hay un cambio en
que los funcionarios a honorarios van a tener una responsabilidad
administrativa para que puedan firmar un contrato en representación del Estado
lo pueden hacer solo los funcionarios de planta, entonces ahora hay una
intención de hacer cambios legales, para que un funcionario a contrata tengan
la misma responsabilidad de un funcionario de planta.
Entonces por resguardar esto: que el funcionario público no sea un
botín político, que puede tener un sentido legítimo, nos fuimos para el otro
lado (…) con un sistema de evaluación con la mayor parte de los
funcionarios públicos en lista A, no tienen ningún sentido. Yo soy un poco
pesimista yo no veo un ánimo como para hacer algún cambio al respecto.
Entrevistador 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Ignacio: Lo que habría que hacer, es “comprar” en el buen sentido de la
palabra, a todos los funcionarios de planta (no sé si a todos probablemente no a
todos) o sea hacer un poco lo que está pasando con la carrera docente, en
donde paralelamente a lo existente, se cree una carrera para las nuevas
contrataciones. En donde yo permita a las viejas contrataciones. Si así lo
desean pasar a éste nuevo régimen, donde van a poder ganar más, pero se
regirán por estas nuevas normas. Se debe generar un nuevo Estatuto
Administrativo y eso hacerlo crecer en el tiempo.
Entrevistador 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado
redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique
Ignacio: Si, en cierto sentido si, por que el Estado se ha ido acomodando
a ésta estructura rígida que tiende a aumentar la proporción de funcionarios a
honorarios y ahí de nuevo el argumento de la ANEF es válido.
Esa persona que en muchas oportunidades es de confianza por asumir
roles importantes, fíjate con lo que pasó en el caso Kodama de la Ministra
Matte, resulta que la persona que era de confianza de la Ministra era una
persona a honorarios, sin embargo cuando quedo la “crema” ése “gallo” no
tiene responsabilidad.
Entonces ahí el argumento de la ANEF tiene razón porque esta
gente a honorarios a la primera del cambio se va. Entonces en el Estado,
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
181
no hay que proteger el interés de los funcionarios públicos, sino de la sociedad.
Entonces aquí no vale un resultado económico positivo o negativo.
Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Ignacio: No lo sé, se me imagina que es un tema de lucas. Entonces a
esta bomba de tiempo le falta explotar. Yo creo que no explotara aquí (Gobierno
del Presidente Sebastián Piñera), ya que el Gobierno es de cuatro año, y se
preocupa más de hacer cosa visibles que serán más recordadas, que hacer
cambios en las calidades contractuales, para que meterte en un enredo si
puedes pasar por al lado y eso pasó con el sistema de concesiones.
Eduardo Arredondo Rojas
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Entrevista a Pablo Kangiser
Pablo Kangiser es abogado de la Universidad de Chile. Desde
1990 se ha desempeñado como investigador del Programa
Legislativo, del que fue Director varios años, del Instituto Libertad y
Desarrollo.
Como investigador le corresponde prestar asesoría a
parlamentarios tanto en materias de técnica legislativa como en
aspectos constitucionales y jurídicos.
Anteriormente se desempeñó como asesor jurídico de la Segunda
Comisión Legislativa entre 1977 y 1990, donde fue secretario de
las comisiones. Fue miembro de la Dirección Jurídica del
Ministerio de Relaciones Exteriores; abogado del departamento
Jurídico de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) y
abogado de empresas privadas.
Entrevistador: 1 ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Pablo: Primero yo diría una cosa conceptual y de carácter amplio que: El
objetivo del Estatuto Administrativo es conciliar dos situaciones que operan en
sentidos inversos y que son:
Por un lado, que cada Gobierno que llegue, que puede ser muy distinto al
Gobierno anterior, necesita contar con funcionarios de su confianza, lo que
supone que los funcionarios antiguos corren el riesgo de perder incluso
arbitrariamente su puesto, y por esa parte trata de dar estabilidad a la función
pública. Es muy difícil lograr el equilibrio adecuado, y creo que hoy día con la
sola excepción del personal que es de exclusiva confianza de la autoridad que
los nombra, el resto de los funcionarios del Estado tiene un grado de estabilidad
que los hace inamovibles, virtualmente inamovibles.
Entonces, en el actual sistema de encasillamiento, hay que distinguir, de
planta, contrata y honorarios, porqué: Los de planta tienen carrera funcionaria e
inamovilidad; los de contrata, no tienen inamovilidad, porque tú los puedes
hacer durar hasta el término del año; igualmente los honorarios.
Ahora, los gobiernos abusan de los contrata y a honorarios, ahora la
LOCBAE, establece un límite de los funcionarios a contrata que es de un 20%,
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en la práctica ése límite nunca se ha respetado, porqué siempre ha habido,
atribuciones legales para sobrepasar el límite, pero lo que pasa con éste
mecanismo de los funcionarios a contrata y honorarios es que ingresan al
servicio público, y luego generan presión para que todos estos funcionarios a
contrata y honorarios pasen a la planta, éste es un mecanismo de abultamiento
de la dotación de los servicios públicos y a mi juicio éste sistema no funciona
bien.
(…) bueno es un contrato a honorarios nomás, lo que pasa es que no
tiene por qué haber contrato a honorarios, un sistema bien diseñado tiene que
tener claro: cuales son las atribuciones del servicio, que atribuciones necesita
para cumplir con esa función y que funcionario necesita para ejercer cada
una de las atribuciones punto. No tiene por qué estar metiendo gente por
la ventana ¿te fijas? Normalmente esos funcionarios a honorarios es gente que
entra por confianzas políticas más que por necesidades estrictas del servicio.
Lo ideal es que cada servicio funcionara con su planta y punto que quede
bien establecida de acuerdo a las necesidades del servicio porque esto
otro de los a contrata y los honorarios son presión por entrar a la planta.
Yo estuve muchos años en el servicio público a honorarios y la razón era:
para que no tuviéramos inamovilidad “metiste la patas una vez y para afuera al
tiro”. Y para eso funciona además las calificaciones, pero, como no sirve el
problema es más bien cultural, no basta con cambiar una Ley o un artículo.
Entrevistador: 2.- ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted
visualiza en el actual sistema de encasillamiento?
Pablo: (…) Fortaleza: le da un cierto grado de flexibilidad al sistema,
debería darle, pero no se utiliza para eso, el funcionario a contrata yo lo integro
al servicio y a fin de año analizo si acaso lo mantengo o no, pero la gente que
entra a contrata queda para siempre, hasta que haya un movimiento político y lo
metan a la planta y con los honorarios pasa algo parecido. En la cultura
organizacional la planta y la contrata son algo parecido. La fortaleza sería la
flexibilidad, pero en la práctica: no es así, no es así.
Debilidad: no es del sistema, sino es un problema de decisión política,
éste tipo de leyes las aplican los gobiernos y por lo tanto, sin decisión política
de que haya una planta flexible, la planta se van anquilosando y va engordando.
Eduardo Arredondo Rojas
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Entrevistador 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que
impiden realizar cambios en la calidad jurídica de los funcionarios
públicos?
Pablo: Yo creo que son de carácter gremial y de carácter político:
Gremial por que los dirigentes gremiales: obviamente no quieren quedar mal
parados, frente a las bases y se juegan por la inamovilidad absoluta de los
funcionarios y cualquier cambios que les afecte salen a la calle a protestar , a
pesar de que no puede haber huelga de funcionarios públicos como tú sabes, si
hacen huelga lo que hay es una simple paralización de servicios, la huelga es
procedimiento que está reglado en el código del trabajo para la negociación
colectiva, en el sector público no hay ése sistema, se llama huelga pero en
realidad es un simple cese de funciones.
Políticamente también, porque cada vez el aumento de la dotación es
mayor, y por lo tanto, en cada periodo electoral los funcionarios van adquiriendo
mayor poder político, son más votos y al ser más votos los candidatos tienen
que considerar esa votación, por lo tanto van teniendo más fuerza, entonces
¿Quién se atreve a hacer un cambio drástico a ponerle el “cascabel al gato”?
Nadie, porque el que anuncia pierde votos.
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex
Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Pablo: Bueno sólo aumento de remuneraciones, aparte de esto yo no
conozco otro tipo de cambios así, globales, sólo son remuneratorios.
Entrevistador 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Pablo: Todos los años se pelea el reajuste de la ANEF Y ahora el
reajuste y éste año no fue poco un 5% y así, ha sido siempre.
Entrevistador 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
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de su personal, en éste sentido usted visualiza una continuidad respecto
de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones aisladas al
respecto?
Pablo: Yo veo, que hay una escala única de remuneraciones del sector
público y permanentemente hay presiones para salirse de la escala única de
remuneraciones y que cada servicio haga su propio “arreglin” de bigotes, si un
servicio quiere tener beneficios mayores que la escala única que sean
especifico para ellos lo que tiene que hacer es amenazar con algún movimiento
o alguna cosa, y ver hasta donde tienen fuerza, ése es el mecanismo que se ha
seguido habitualmente, la amenaza de huelga contra un mejoramiento
remuneratorio. Y así ha sido siempre.
Entrevistador: ¿Está bien que esos incentivos sean remuneracionales?
Pablo: Lo primero es apuntar a la calidad de servicio, ése debería ser el
primero punto de vista que debe considera la Ley. La calidad de la gestión.
Recuerda que el sector público está para satisfacer a los privados, obtener
patentes, sus trámites, etc. Por ahí va y para lograr eso hay que tener personal
capacitado, con remuneraciones adecuadas, yo he leído que en éste minuto los
promedios de remuneraciones del sector público son mayores.
Independientemente de cuál es la rentabilidad, es decir, ¿Qué gana un
servicio público con meter a un funcionario a la planta? O ¿A contrata?
¿Qué gana? El funcionario que se mete adentro, que afuera va a ganar menos,
entonces el aumento remuneratorio del sector público, debiera tener un
límite y es que nunca debiera sobrepasar a los privados, porque el sector
público tiene un grado de inamovilidad mayor que el sector privado y
además de eso gana más plata. Por lo tanto tiene dos situaciones que hace
que la gente, entre trabajar en el servicio público o trabajar en el sector privado,
la gente va a ir al servicio público, la presión por engrosar ésta cuestión y
que es gasto público. Y la pregunta es ¿Cuán eficiente es el gasto? Tengo
mis dudas.
En el sector privado está el ciclo de ajuste. En el sector público entraron
los gallos a la planta y no los sacas más de ahí por último les inventas a los
gallos una pega timbrando papeles lo que sea, nunca más vuelves a
reconsiderar si ése funcionario está bien contratado o no.
Eduardo Arredondo Rojas
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Entrevistador 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal?, en éste sentido ¿usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Pablo: No veo más allá que gente nueva. Ningún cambio, incluso gente
de éste Instituto (Libertad y Desarrollo) se fue a prestar servicios al Gobierno.
Entrevistador 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Pablo: De acuerdo a lo que hemos estado conversando debieran
apuntar en dos sentidos:
A que haya una mayor flexibilidad, en el régimen estatutario de los
funcionarios públicos, que haya menos “apernamiento”, menos personas
apernadas ahí que tú puedas gobernar mejor, que tú puedas acomodar tu
recurso humano a las realidades que tú tienes que cumplir como Gobierno
Segundo y más importante, es que la discusión sobre el nivel
remuneratorio de los funcionarios públicos debe regirse por parámetros
técnicos y no por presiones políticas, eso para mí sería lo básico, que
hubiera por ejemplo una comisión. Un grupo objetivo que viera cuales son los
niveles remuneratorios, sin que estén haciendo éste “gallito todo el tiempo” con
la CUT y la ANEF por un lado y el Gobierno por otro y que al final la
remuneración sale del grado de presión gremial que puedan hacer sobre el
Gobierno, cuanto susto le pueda dar al Gobierno que los funcionarios hagan
boches de ahí sale, ¿pero qué criterio técnico es ése? Ninguno.
(…) Pero como todas estas cosas funcionan por Ley, la Ley termina
siendo rígida, porque o si no tu creas un sistema discrecional que es peor
todavía, entonces la Ley en el sistema público de contratación con Estatuto
Administrativo nunca va a tener la flexibilidad que se puede llegar al sector
privado, donde tienes otra Ley. En donde el sector público tiene que ser más
rígida además, no creo que se pueda avanzar demasiado en eso, hay que tratar
hasta donde se pueda.
Vuelvo a insistir el nivel remuneratorio no debe ser objeto de presiones
gremiales sino que el resultado de un estudio técnico.
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(…) Se deben buscar mecanismos que permitan que el aparato del Estado
se acomode a las necesidades que el Estado tiene y no sea una cosa rígida
que solamente crece.
Entrevistador 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Pablo: Es un problema cultural muy difícil de manejar, yo soy escéptico,
no creo que vayan a producirse grandes cambios, no lo creo, porque los tres
factores conspiran en contra de los grandes cambios en la calidad jurídica de
los funcionarios factor político, factor social y los mediáticos, por supuesto hay
que agregar además las presiones gremiales que están siempre presentes. El
factor que no conspiraría sería una educación desde el colegio para que la
gente supiera en qué consiste la función pública y en qué consiste ser
funcionario público, pero pasarán muchos años, antes que eso se materialice
en algún resultado concreto.
Entrevistador 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado
redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique.
Pablo: Es bien amplia la pregunta, habría que ir desmenuzando distintos
servicios, distintas situaciones, si en general es bastante rígida, la capacidad
depende mucho de las personas, en los últimos dos años en éste Gobierno se
ha visto una enorme capacidad de gestión de muchos ministros, que están
evaluados con 70, 80%, porqué hay capacidad de gestión, porque si la gente se
pone las pilas las cosas funcionan pero tal vez esa capacidad de gestión que
han demostrado algunos ministros, igual está limitada por la masa ésta informe
que es el Estado, en el arrastre, la pregunta es cuantos funcionarios de partidos
políticos de oposición y Gobierno están ahí sin colaborar en la forma que
debieran.
Además, esto tiene que ver con que el sistema de calificaciones nunca
ha funcionado bien, en la lógica los funcionarios de planta tú le haces una
calificación y pasan dos cosas:
Primero la calificación no sirve para nada, en el sistema remuneratorio
excepto unas asignaciones que han inventado en función del cumplimiento de
gestión, pero es mínimo y no impacta.
Eduardo Arredondo Rojas
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Otra cosa, es que nunca, o una vez cada mil años sale del sector público
un funcionario que ha tenido dos años una calificación en lista tres o en lista
cuatro, están todos en lista uno, ése habría sido un mecanismo que surgió en la
teoría de los que inventaron esto, estaban pensando en un sistema clasificatorio
que obligara al funcionario a participar activamente en el cumplimiento de la
función del servicio público, pero en la práctica no es así, están todos en lista
uno, no sirve, lo cual lo convierte en un trámite inútil.
Entrevistador: 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Pablo: Yo creo que hace menos falta un seguro de desempleo en el
sector público donde tu difícilmente puedes desemplear a un funcionario
público, estamos diciendo que la gente entra al sector público y ahí queda, por
un lado y por otro lado si tu suprimes un cargo el funcionario público tienen 6
meses de su ultima remuneración, está en la Ley de Bases me parece (…)
entonces el funcionario tiene una indemnización de 6 meses que incluso puede
ser mayor y ha sido mayor en algunos casos.
Pero la lógica del seguro de desempleo es en el sector privado, en donde
tiene la siguiente característica y es que la economía es cíclica entonces hay
períodos en donde la economía va para arriba y se produce presión para
aumentar los sueldos en el sector privado, pero cuando vienen ciclos recesivos
el código del trabajo te prohíbe rebajar las remuneraciones, pero como el
empresario sabe que no va a poder rebajar las remuneraciones (…) Entonces
tampoco las sube cuando el ciclo va para arriba (…) Entonces en el sector
privado tiene sentido un seguro de cesantía, sobre todo si con el seguro tu
puedes limitar la indemnización por años de servicio.
(…) Obviamente las normas son distintas, todos es distinto, por lo tanto
el seguro de desempleo debe tener características distintas, no es un seguro de
desempleo propiamente tal, porque el desempleo en el sector público es
excepcional en el sector privado cuando vienen los periodos de baja vamos
despidiendo gente, por lo tanto: es distinto.
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Sub-Director de Departamento del Servicio Civil
Dada su solicitud se ha decidido reservar su identidad.
Entrevistador: 1.- ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Entrevistado: El concepto de encasillamiento en particular por Estatuto
Administrativo se refiere al traspaso de funcionarios de una planta a otra
cuando hay el traspaso de un funcionario a otra calidad.
Entrevistador: Me refiero a calidad jurídica o contractual del funcionario
público
Entrevistado: Te voy a contar unos pocos antecedentes, para respaldar
lo que te voy a decir, nosotros en el Ministerio de Hacienda, tú sabes que el
Servicio Civil, pertenece a Hacienda, participamos como comité modernizador.
Nosotros hicimos un diagnóstico, de la calidad contractual de los funcionarios
públicos en el Estado de Chile durante el 2010-2011, y nuestras conclusiones,
basadas en estudios del Banco Mundial y otras instituciones nos llevan a
señalar que: hoy día la modalidad del empleo público, no da para más. Es decir,
requiere urgente una modificación de fondo que permita integrar todas las
variables propias de la gestión que son: flexibilidad, capacidad de autoridad
para tomar decisiones; con todos los elementos propios del desarrollo persona
y que son necesarios para un buen desempeño público, estabilidad en el
empleo, evaluaciones contra desempeño, perspectivas de desarrollo, progreso,
etc., etc.
Hoy día, nosotros tenemos una modalidad en el empleo, que es
tremendamente compleja, ¿y por qué es muy compleja?, porque, tienes en la
práctica tres sistemas distintos conviviendo en paralelo, una situación bien
especial y única en el mundo.
Por una parte planta: tú sabes que están absolutamente, todos sus
procedimientos de ingreso, desarrollo y promoción absolutamente estructurados
y normados y estandarizados, pero que en la práctica no ocurren; Por otro lado
tienes la contrata, que hoy en día es más o menos el 45% de los funcionarios
públicos, que en realidad, perdona que te lo diga así, lo voy a colocar en
palabras coloquiales, pero: es una “bolsa de gatos”, o sea no sabemos lo que
ocurre allí. Hoy día depende de la buena voluntad que tengan los jefes de
Eduardo Arredondo Rojas
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servicio o sus secretarios para hacer gestiones en la contrata, pero la mayoría
sólo se dedica a hacer el procedimiento de las prórrogas de fin de año y nada
más. No hay evaluación de desempeño, desarrollo de información focalizada,
no hay proceso de desarrollo de carrera, como sí en teoría lo habría en la
planta; y por el otro lado, tienes a los honorarios, que es una situación bien
particular, los honorarios por definición son empleos transitorios, es decir tu
contratas a alguien para trabajar contra un producto o un programa, pero la
verdad es que los datos muestran, que tenemos a muchos funcionarios públicos
por años como honorarios, y sin siquiera homologar sus prácticas que es lo que
ocurre con la contrata, obviamente esos datos hoy día estos datos sientan las
bases, perfectamente para realizar una demanda contra el Estado, cuando se
dice que el Estado como mal empleador responde a la lógica de los honorarios
y además de eso hay que sumar la complejidad que el sector público también
tienes: código del trabajo en algunos servicios, por ejemplo la CORFO,
entonces tú tienes cuatro modalidades contractuales conviviendo nos genera
una tremenda complejidad para la autoridad de turno para tomar decisiones de
gestión y movilizar a la institución a alcanzar esos objetivos estratégicos, con
toda la serie de prejuicios que hay en torno a todas las modalidades, si uno mira
la curva de evolución de la contrata y las plantas de los últimos 20 años, tú te
das cuenta que la planta se mantiene estable, y la contrata que por Estatuto
Administrativo debe ser el 20%, no más que eso, en relación al 80% de la
planta, ha ido creciendo, creciendo, sistemáticamente, tú sabes que, en sector
público la planta no tiene obligación de jubilarse, por lo tanto al otro día tenemos
una cantidad importante de personas sobre los 65 años.
Entrevistador: Eso es verdad, por ejemplo en una entrevista que tuve, con
un funcionario de la Dipres, me contaba que en su servicio murió una
persona en la oficina, de “viejo”, muerte natural, y esa tragedia grafica la
situación que usted describe, y ésta a su vez merma en la gestión.
Entrevistado: Absolutamente, hoy día la modalidad del empleo es
injusta para todo el mundo, es injusta para la autoridad, porque en el caso de la
planta, es muy difícil tomar decisiones de gestión, no porque todos los
funcionarios de planta tenga prejuicio de flojos que es difícil ajustar el
desempeño, hoy día eso no es así, ya que hay instituciones públicas que solo
tienen planta y funciones fantástico, como el SII, pero en el SII las condiciones
de renta e higiénicas son muy distintos a otros servicios, ellos tienen funciones
fiscalizadoras por lo tanto tiene bonificaciones a su renta fija, y además otros
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bonos por renta variable por desempeño que genera otras condiciones. Pero si
hay problemas para la gestión, en tanto yo soy dueño de mi puesto, desde mi
posición hasta la muerte, por lo tanto poseen la situación que ninguna otra
persona en Chile posee, los pescadores, por ejemplo se levantan a las 4 de la
mañana y lo que menos tienen es la estabilidad en el empleo, y por otra parte,
es injusta para los funcionarios, porque, en el caso de la planta hay muchos
prejuicios en torno a ellos son estigmatizados, si tú lo quieres, por un sector de
la vida pública.
Y en el caso de la contrata, lamentablemente tienes que lidiar en cada
noviembre y diciembre de todos los años, lidiar con la percepción de si
continúan o no. Entonces tenemos un sistema que está reventado y que
tenemos que buscar las formas para modificarlo para generar mayor
compromiso y motivación de los funcionarios, pero a la vez mayor rendimiento y
desempeño, con foco en la ciudadanía que es nuestro único giro y parámetro
Entrevistador: 2.- ¿cuáles son las fortalezas y debilidades que usted
visualiza en el actual sistema de encasillamiento?
Entrevistado: Ok, veo pocas fortalezas, veo pocas fortalezas, quizás
tendríamos que analizarlos por separado:
En el caso de la planta, probablemente la principal fortaleza es que
vemos a personas con mucha experiencia del sector público, y que si somos
capaces de gestionar esa experiencia entonces podemos traspasar el
conocimiento, gestionar el aprendizaje, y podemos utilizar a muchos
funcionarios de planta, como mentores de nuevos funcionarios que ingresan a
la Administración Pública.
En el caso de la contrata, el gran beneficio, está desde el punto de vista
de autoridad o las decisiones de la cumbre estratégica, es hoy día el espacio de
flexibilidad que tienen los jefes de servicio, los subsecretarios, los ministros,
para poder incorporar a profesionales competentes, motivados y con los niveles
o estándares de excelencia que requieren. Ahora, obviamente esto tenemos
que cruzarlo con el componente de las escalas remuneracionales o con la
estructura de renta. Tú sabes, que en el sector público está absolutamente
normado cuales son la cantidad por la Ley de planta, digamos, cuales son los
grado de planta o contrata está normado, por lo tanto también ésta flexibilidad
es imparcial, yo no necesariamente voy a poder traer a las personas con las
capacidades o el estándar que quiero, porque tengo que competir con sector
Eduardo Arredondo Rojas
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privado, entonces hay ahí una serie de otras variables que inciden, como la
vocación, el compromiso con la función pública en fin.
Y en el caso de los honorarios, obviamente entrega a la autoridad la
flexibilidad de contratar funcionarios, para tareas específicas, con condición de
labores específicas o tareas por producto, en fin. Ahora fíjate en un dato bien
interesante, que en la contrata, en general la crítica hacia la contrata de la
ANEF o del funcionario público en general es que existiría inestabilidad en el
empleo, pero si uno ve los datos en la realidad empírica de nosotros a raíz del
estudio que hicimos con Hacienda, nos hemos dado cuenta, de que el promedio
de permanencia de un contrata es de 10.5 años, es decir, en promedio una
persona está 10 años en la Administración Pública si es contrata, y la rotación
anual es menor al 1,5%, es decir, menos de 1,5% de los funcionarios al año, es
cambiado o no se le renueva su contrata, es decir, entonces tenemos ahí un
mito de la inestabilidad. El problema de la contrata no está en el dato duro de la
inestabilidad, está más bien en los estados emocionales y la inestabilidad que
genera, pero no en la realidad.
Que es lo que si ocurre en la contrata, es que no tenemos proceso de
gestión del desempeño, que permita tomar mejores decisiones de
recontratación, entonces hoy día no hay ninguna correlación, entre los
resultados de la pega versus la continuidad en el empleo durante el próximo
año, las decisiones son erráticas, no encontramos patrones hoy día no
encontramos patrón. A veces son criterios políticos, por su respectivo
desempeño, a veces son percepciones de similitud o afinidad con la persona.
Entrevistador: Tengo una duda, usted me decía que hay una disociación
entre los número y la percepción de los funcionarios, ¿Cree usted que se
puede deber a que el Gobierno de la Concertación duro muchos años y
por eso había cierta estabilidad?, pero ahora con el cambio de coalición
eso no es tan así, y se refleja ésta inestabilidad laboral de los
funcionarios.
Entrevistado: Ahora para hacer el análisis también hay que preguntarse,
uno: el tenor de la Ley por una parte, y por otro lo que efectivamente ha pasado
en la práctica, la Ley define que el empleado a contrata es un empleo anual, y
que hasta el 31 de diciembre por el sólo ministerio de la Ley se termina la
relación laboral o hasta que sus servicios no sean necesarios, entonces si uno
es estricto y es purista y se va a las reglas del juego, todos los funcionarios
públicos saben que están a contrata, que su empleo termina por el sólo
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ministerio de la Ley el 31 de diciembre. ¿Qué nos dicen las buenas prácticas?
Obviamente que una persona incluso la Ley no obliga a avisarle a aquellas
personas que terminan sus funciones para el próximo año, si estoy obligado a
avisarle a aquellos que continúan con un mes de anticipación, entonces,
obviamente las buenas prácticas nos dicen, no si tú vas a desvincular a alguien
o no si va a continuar es razonable que ésta persona, sepa con cierta
anticipación para que busque nuevas alternativa. Entonces, por una parte
nosotros tenemos en la letra un empleo que por definición es flexible, pero
también, que ocurre en la práctica, una cosa son las percepciones y otra es la
realidad, efectivamente la percepción del funcionario era lo que tú dices con el
cambio de coalición lo más probable es que haya un cambio más o menos
importante, (entrevistador: la ANEF dice que se desvinculó a 10.000
personas). Exactamente, pero si tú miras los datos, no es real que, con la
Administración del Presidente Sebastián Piñera, se hayan cambiado más
funcionarios que con cualquier otro cambio de Gobierno anterior. De hecho lo
que ocurre es que la renovación o no renovación de contrato en general ocurren
en las posiciones de confianza, y marginalmente en las posiciones
administrativas o profesionales, quienes son renovados en general, si uno hace
un catastro global uno podría identificar más o menos unos 3.000 o 3.500
posiciones de confianza en la Administración Pública, asesores de gabinete,
jefes de gabinete, etc., etc. Obviamente esos funcionarios son renovados
porque la autoridad requiere gente de su confianza política, pero si tú miras y
haces un análisis de la rotación, en los estamentos administrativos, técnico-
profesionales, es marginal. Entonces efectivamente la percepción de los
funcionarios era que iba a haber un cambio mayor, pero la realidad nos muestra
que no ha sido mayor a lo que ha pasado en los cambios de Gobierno de
Aylwin a Frei, de Frei a Lagos, de Lagos a Bachelet.
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex
Presidenta Michelle Bachelet, ¿usted identifica acciones que apunten a
mejorar la situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Entrevistado: Absolutamente, absolutamente, de hecho el Servicio Civil
creado el año 2003 como consecuencia de un gran acuerdo nacional a raíz del
caso Mop-Gate, nosotros somos hijos de Pablo Longueira y de Ricardo Lagos,
entonces surgen dos grande iniciativas modernizadoras, el Consejo para
Transparencia del Estado, para implementar la Ley de Probidad, y nosotros
Eduardo Arredondo Rojas
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(Servicio Civil) para aumentar los índices de transparencia y de meritocrácia en
la funciones publica; con la Alta Dirección Pública y Gestión de Personas. Antes
de esto, no había en rigor ninguna institucionalidad que tuviese como misión
principal la gestión de las personas en la Administración Pública. Y todo lo que
ha ocurrido con la gestación del Servicio Civil en la Ley del Nuevo Trato
Laboral, efectivamente es a partir de los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle
Bachelet, entonces si funcionamos bajo la lógica de visión de Estado,
efectivamente ellos fueron los impulsores del cambio de ésta medida. Ahora
lamentablemente y digo lamentablemente porque en general los grandes
cambios de línea ocurren cuando hay una crisis institucional. Porque entre otras
temas, y siempre el tema de personas o gestión de personas, lamentablemente,
termina siendo una de las últimas prioridades, que ocurrió con la crisis
institucional, se ha avanzado en la gestión de la alta dirección pública, hoy día
la mitad de los servicios públicos más o menos 206, están inscritos al sistema
de Alta Dirección Pública, y se ha avanzado en transparencia, pero no
necesariamente se ha avanzado en la calidad de la gestión de los servicios ni
tampoco en la profundización de la gestión de personas. Nosotros hoy en día,
aún a pesar de la creación del Servicio Civil, tenemos un 90% de los servicios
que están en etapa muy precaria de desarrollo, en que las funciones de
recursos humanos se dedican a pagar sueldos ya todas las tareas
administrativas, y mucho menos focalizadas en generar plan de desarrollo
organizacional , gestión de desempeño, etc. Estamos muy preocupados de los
procesos y menos de las capacidades y los resultados de la institución, pero
efectivamente esto ha comenzado durante los gobiernos de Lagos Y Bachelet.
Entrevistador: La Alta Dirección es un segmento de la Administración
Pública y menor en cantidad de personas, significativo pero menor en
números, creo que lo ha hecho relativamente bien, alguien me decía que
de alguna manera el Servicio Civil funciona como un apéndice de
Hacienda que le cuida las chauchas al estado. ¿Qué diría de esa
afirmación?
Entrevistado: Si, yo creo que es, una aseveración fuerte, partamos con
la misión del Servicio Civil, ¿por qué se crea?, ¿cuál es la razón de ser?
Nosotros tenemos dos o una gran razón si tú lo quieres, que es, fortalecer la
Alta Dirección Pública y la gestión de personas en la Administración Pública
sobre el diseño de políticas y a partir de eso nosotros desarrollamos una serie
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de sub-misiones u objetivos principales. ¿Qué es lo que tiene que ser el
Servicio Civil o a que está mandatado?:
Uno, a asesorar a las autoridades de Gobierno en el diseño de políticas,
el Servicio Civil su función es rayar la cancha, mira vamos a jugar en una
cancha de futbol, con éste metraje y usted jefe de servicio es el entrenador,
usted disponga sus piezas dentro de la cancha como usted estime conveniente,
pero, los goles se hacen así, se juega con una pelota de estas características y
no de otras, nosotros no tenemos un rol ejecutor por lo tanto, cuando uno
piensa en una reforma en materia de personas, en fortalecer la gestión, esto
queda trunco si es que sólo se ve del nivel central. Obviamente esto requiere
recursos de inversión, formación capacitación, entrenamiento, y desarrollar a
las personas en el Servicio, porque es ahí donde descentralizadamente tienen
que generarse los cambios. De hecho el Servicio Civil no tiene función
fiscalizadora, entonces nosotros entregamos las orientaciones, la dirección, y
decimos hacia allá tiene que avanzar la gestión de personas pero no tenemos
herramientas para asegurar el cumplimiento, eso queda para los servicios; y por
otra parte, la otra función del Servicio Civil y de mi subdirección, es pensar las
reformas de la función pública en el mediano y corto plazo, y a eso estamos
abocados hoy en día por ejemplo, pensar en que elementos de la modalidad del
empleo público, son materia de Ley y tenemos que reformarlas para movilizar
el Estado y generar una mejor institucionalidad, qué tenemos que hacer con los
contrata, tiene sentido que tengamos una dicotomía entre la alta dirección
pública y el resto. ¿Por qué no generar una integración?, y ver la gestión como
una sola, ¿por qué no, por ejemplo, generar contratos plurianuales para los
funcionarios públicos contra una evaluación de desempeño efectiva?, hoy día
nosotros tenemos al 98% de los funcionarios en lista 1. Por qué no crear una
evaluación efectiva y generar además indemnización. Hoy día los funcionarios a
contrata y ahí está la principal crítica de la precariedad, son desvinculados y se
van a la calle sin ningún elemento de peso, en el sector privado su tú te vas a la
calle, te vas con algunas luquitas. En eso está él Servicio Civil actualmente,
estamos en mejorar la calidad de la capacitación en el sector público hoy las
lucas se gastan.
Entrevistador: 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique
Eduardo Arredondo Rojas
196
Entrevistado: Estamos avanzando sistemáticamente en cuatro focos,
uno: diseño de políticas y gestión de personas para el sector público, me voy a
referir a eso, dos: diseño de reformas de la función pública de mediano y largo
plazo, tres: asesoría estratégica a autoridades de Gobierno y cuatro: gestión de
información de personas en la Administración Pública.
Sobre el diseño de política y reforma, me voy a referir a una gran
iniciativa que es el Plan de Reforma de la Modernización del Estado. La
modernización del Estado tiene dos grandes actores en la Administración
Pública, por un lado lo que hace SEGPRES, con atención al ciudadano y
Gobierno Electrónico. Y lo que hace Hacienda con nosotros, el Servicio Civil, en
materia de gestión y RR.HH. Bueno el Plan de Reforma a la Gestión que hoy
día es un plan piloto con 60 servicios y 18 de las 30 subsecretarias
aproximadamente, lo que busca es descentralizar la gestión, romper la lógica
de los PMG, con un Gobierno central que dice lo que es bueno y es malo, para
cada uno de los giros del negocio y lo que busca es concentrar las herramientas
y todas las actividades de gestión a lo que nosotros llamamos holding o
gobiernos cooperativos, que son todas las subsecretarías. Nuestra visión es
transformar a las subsecretarías que tienen servicios relacionados, como
justicia que tiene al Sename, instituto médico legal, gendarmería, etc. En un
Gobierno corporativo y que cumpla la misión, que está estipulada en el artículo
24 de la Ley de Bases, que es que los subsecretarios tienen que coordinar el
trabajo en sus servicios dependiente, por cuoteo político y otros problemas eso
no ha pasado históricamente, entonces tú tienes un subsecretario y los servicio
que funcionan por su cuenta. Nosotros apuntamos a que ésta coordinación
avance y avance con varios elementos y uno de eso elementos en particular es
la gestión de personas.
¿Cuáles son estos elementos? Uno, gestión efectiva de indicadores de
actividad principal más allá de los indicadores H y los PMG., nosotros queremos
que haya medición y avance sistemático en el diseño de políticas publica y en
ejecución de las políticas de cada servicio; dos, análisis de indicadores de
gestión interna que hoy día no ocurre si tú vas a un servicio y preguntas que te
muestren cual ha sido la evolución de las horas extraordinarias en el servicio en
los últimos tres años, eso hoy día no ocurre, no hay un sistema que te permita
consolidar esa información, nosotros tenemos que avanzar hacia allá; tres,
diseño implementación de políticas de RR.HH. y ahí entra directamente el
Servicio Civil con las orientaciones , las asesorías que es algo que
históricamente no ha ocurrido y la evaluación de la implementación de dichas
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
197
políticas y los sistemas adicionales; cuarto, que tiene que ver con los sistemas
de información para gestión de personas, actualmente no tenemos una base
que nos diga cuantas personas hay en el Estado que es una tarea difícil hoy en
día sino que decir, hoy día .sino que decir ok ¿Eduardo, cuantas capacitaciones
has realizado, cuáles han sido las notas en esas capacitaciones, ¿Cuáles han
sido sus notas en evaluación desempeño?, ¿En que otros servicios ha estado?,
etc., etc.; y por otra parte dotar a las subsecretarías y los servicios de equipos
de gestión capaz de hacerse cargo de una mirada integral de ésta matriz, de
estos cinco elementos que forman un modelo de gestión en particular, para
avanzar hacia la entrega de un mejor servicio a los ciudadanos, entonces allí
estamos colocando gran parte de nuestros esfuerzos para implementar en la
práctica primero vía gestión cambios que después a finales del año 2012,
finales del 2013 puedan ser institucionalizados en alguna Ley por ejemplo, lo
que no queremos es que ocurra un Transantiago , o sea una política pública
implementada transversalmente, sin pilotaje, sin gestión del cambio, que
finalmente repercuta de manera negativa en los funcionarios, en la autoridad,
en fin, queremos demostrar los cambios con los hechos y si no funcionan bueno
veremos otra alternativa, nuestra propuesta y la iniciativa del presidente es:
bueno generemos los cambios, veamos que son efectivos, veamos que son
útiles recibamos el feedback, de los funcionarios de los jefes de servicio, y una
vez que está funcionando vamos con éste proyecto al Congreso. Esto está
siendo implementado desde mayo del 2011 y ha sido ampliado a más servicios
éste año, nosotros queremos seguir trabajando, pero ahora desde arriba,
comprometer a los subsecretarios y a los jefes del servicio, hacia abajo, es en
eso en lo que estamos trabajando.
Entrevistador: Ojalá les resulte.
Entrevistado: Ojala, esto es como el proverbio chino de la montañita, el
chino que va con cuchara que quería cambiar la montaña, y la verdad es que
hay que empezar por algún lado, lo que no puede ocurrir y estamos dispuesto a
que nos tome 2, 3, 4, 5 años, lo que no puede ocurrir es mirar esto a distancia y
pensar que bueno, las plantas tienen que extinguirse, llegara un cambio de
Gobierno para que nos vamos a arriesgar a hacer algo.
Entrevistador: Nadie quiere de alguna manera que le explote la bomba en
la cara
Eduardo Arredondo Rojas
198
Entrevistado: Exactamente, pero sabes, en algún momento hay que
poner el “cascabel al gato”, hasta el momento nadie ha estado dispuesto a
asumir los costos políticos de un cambio de fondo. Bueno, nosotros estamos
dispuestos a demostrar que estos cambios son posibles, buscar las alternativas
para que estos cambios ocurran y también estamos dispuestos a hacer todo lo
posible por estos cambios, para que el futuro Gobierno continúe con esto, lo
peor que podría pasar es que por decisiones políticas se afecte una decisión de
Estado, nosotros acá queremos imprimir una visión de Estado más allá de la
lógica del Gobierno y generar cambios de largo plazo.
Entrevistador: 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
de su personal, en éste sentido usted visualiza una continuidad respecto
de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones aisladas al
respecto?
Entrevistado: Hay matices, creo que de las agendas valóricas, políticas
e ideológicas de la estructura gobernante en el momento y yo te diría que más o
menos que el mismo discurso o relato hacia la ciudadanía, es que el de una u
otra manera es el que los gobiernos han impreso hacia dentro de la
administración, si uno va a los Gobierno de Ricardo Lagos o Michelle Bachelet
la lógica del discurso ciudadano es más bien una sociedad de garantías, una
sociedad cercana a las personas, un Gobierno inclusivo, etc., y eso se ha visto
impulsado en las políticas de Lagos y Bachelet, con ciertos matices, por
ejemplo en el Código de Buenas Prácticas Laborales, que es un instructivo
presidencial generado por Michelle Bachelet, con foco en la no discriminación
de género, la políticas de género, fueron un sello del Gobierno de Bachelet por
ejemplo, nosotros reconocemos esas iniciativas, las valoramos, pero creemos
que son suficientes, y nuestra apuesto, va más o menos, en la línea del relato
del Presidente Piñera, es decir, una sociedad de oportunidades donde nuestro
trabajo es nivelar la cancha, para que todos quienes tengan la posibilidad, las
ganas y la capacidad para emprender, dentro del sector público lo hagan, y que
nadie que tenga la convicción y el entusiasmo por generar un cambio se quede
sin poder generar ése cambio, porque no tiene los respaldos del Gobierno
central para realizarlo, entonces en esa línea va nuestro foco.
Entrevistador: Entonces, con Bachelet, de alguna manera, la línea ha sido,
esto de las políticas de género.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
199
Entrevistado: Exacto políticas de género, acoso laboral y sexual, todos
elementos que uno podría llamar entre comillas pro-funcionario en el sentido de
hacerse cargo de demandas históricas de la ANEF, con un foco social muy
marcado.
Entrevistador: 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Entrevistado: Para ser estricto en el programa presidencial, si bien uno
de los ejes centrales es la modernización del Estado, las personas en el
programa no tienen un peso relativo, ni sustantivo, salvo la agencia de
formación y la ADP, nosotros, pensando en la calidad de los funcionarios
públicos , un sistema de atención púbica en términos generales, nosotros como
Servicio Civil o como parte del Gobierno, las políticas de personal del Gobierno
le hemos querido dar el impuso siguiente que es utilizando los valores y
principios que rigen éste Gobierno es sociedad de oportunidades, sociedad de
valores, con algunas seguridades, pero principalmente fomentando el
emprendimiento y generando iniciativas de calidad y excelencia con miras al
ciudadano, el público, como nuestro único fin , hemos tratado de focalizar todos
nuestros esfuerzos hacia que los servicios sean capaces de entregar un
servicio de excelencia, a través de la gestión de personas, ¿y cómo hemos
hecho eso?, por ejemplo si bien se ha avanzado de manera importante en el
código de buenas prácticas, para nosotros eso no es suficiente y estamos
trabajando en el diseño de una política de recursos humanos, que tiene
elementos de no discriminación de buenas prácticas también, pero el menos
sustantivos, vinculados a la calidad de la gestión, como por ejemplo programas
de capacitación basados en evidencia, eso significa que nosotros vamos a
generar el mayor acceso a la capacitación a los funcionarios, pero para esa
capacitación tiene que cumplir ciertos estándares de calidad, tienen que estar
alineada con los objetivos estratégicos del negocio, tiene que ser útil, para el
desempeño del funcionario en su puesto de trabajo, tenemos que medir el
impacto de esa capacitación, hasta el momento no hemos visto ninguna
iniciativa en materia de las personas, que mida la calidad o el impacto de esa
capacitación, y más bien tenemos una serie de planes anuales de capacitación,
que no responden a cuestiones estratégicas, que no están alineadas, con las
Eduardo Arredondo Rojas
200
necesidades de los funcionarios; y vienen a responder a una serie de
capacitaciones que no están basadas en evidencia, por otro lado está la
gestión del desempeño, a nosotros nos interesa la posibilidad de elevar el
desarrollo de la función, pero también nos interesa que todos nos hagamos
responsables por la gestión, entonces que todos seamos evaluados de manera
justa por la calidad de nuestro trabajo, no por la puntualidad, no por
declaraciones generales, sino por las necesidades de nuestro sistema; en
materia de desarrollo organizacional, nos interesa avanzar en mejorar la
satisfacción y el compromiso de los funcionarios, por ejemplo midiendo la
gestión del clima organizacional, por ejemplo en el sector público hay mucho
paradigmas que están institucionalizados y que nosotros queremos romper 1)
paradigma, mito, estigma, el que hay clases A y clases B, las jefaturas por un
lado, la Alta Dirección Pública, por un lado y el resto por el otro, eso, nosotros lo
queremos romper, la gestión es una sola de cara al ciudadano, y por ejemplo
queremos que los funcionarios evalúen a su jefatura, hoy día la Ley señala que
la evaluación es jerárquica.
Entrevistador: ¿Evaluación en 360 grados?
Entrevistado: Eso me encantaría, pero es muy sofisticado, pero al
menos, que haya un proceso de retroalimentación, genuino, permanente,
bidireccional, que yo le pueda decir: sabe que es verdad lo que usted me dice,
pero yo también le quiero decir a usted que tiene esto, que tiene esto;
generemos un compromiso los dos; esos compromisos, esos acuerdos que son
propios de una relación sana, actualmente en la Administración Pública no
ocurre, tenemos evaluaciones que son jerárquicas, los funcionarios se enteran
o justo, cuando toca la pre-calificación, cual es su nota, no hay opciones de
conversación entonces, nosotros queremos que la jefatura se haga cargo de la
gestión y que las jefaturas sean evaluadas por su capacidad, para gestionar
equipos, hoy los jefes sólo son evaluados por su componentes técnicos si tú lo
quieres, por su capacidad, para gestionar finanzas, las OIRS, etc., nosotros
queremos qué el principal foco de gestión de las personas no sea el área de
RR.HH., siendo cada una de las jefaturas del Servicio.
Por otra parte, también estamos desarrollando iniciativas para la
innovación y el emprendimiento personal, hoy día estamos desarrollando un
premio de iniciativa operativa para los funcionarios, para que ellos en grupos
pequeños presenten, qué iniciativas de desarrollo completa han desarrollado en
su puesto de trabajo, cuestiones súper específicas y podrán optar por ejemplo a
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
201
pasantías en el extranjero, revisión de mejores prácticas en otras instituciones
de excelencia o de clase mundial, en fin, como una manera de incentivar
también que los funcionarios diseñen mejoras, innovación y emprendimiento
dentro de su puesto de trabajo, en la medida de sus atribuciones, y de sus
capacidades.
Entrevistador: 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Entrevistado: Nosotros creemos que los cambios deben apuntar,
obviamente a través de un proceso progresivo, participativo, validado y
legitimado, nos interesa, un cambio de estas características , una condición sine
qua non, un acuerdo nacional, hay tantos intereses, hay riesgos y costos
políticos, en un cambio de estas características, que tiene que ser un gran
acuerdo, nosotros creemos que ése gran acuerdo debiese apuntar hacia
reproducir conceptos centrales en la administración, merito , idoneidad,
equidad, si hay algo que ha caracterizado a los gobiernos de la concertación es
que ellos usaron el concepto de igualdad, nosotros no creemos en la igualdad,
creemos en la equidad y equidad significa: a cada quien lo que le corresponde
en virtud de un criterio diferenciador. Y eso significa algo muy simple quienes
hacen la pega bien, quienes se comprometen, quienes demuestran
compromiso, motivación, en fin, van a tener todas las oportunidades y todas las
opciones, nosotros queremos, tratar de garantizar, entrar garantías para poder
desarrollarse en una institución y poder estar: treinta, cuarenta, cincuenta años,
si es que son personas que son un aporte a la Administración Pública, pero. la
equidad también significa que los maltratadores , los acosadores o las personas
que sistemáticamente no demuestran buen desempeño, no demuestran
compromiso, y no están dispuestos a cambiar en el marco de todas las
estrategias de modernización, bueno tendrán que dar un paso al costado, eso
es equidad, equidad es uno, es algo, para nosotros es el criterio más importante
de justicia distributiva y tenemos que implementarlo y eso significa que a
nosotros nos encantaría pensar en una modalidad, que por ejemplo refuerce la
contrata, ¿qué significa reforzar la contrata?, significa incorporar todos aquellos
elementos que hoy día son beneficios y qué permiten por ejemplo: a las
autoridades tomar decisiones de gestión, pero también introducir todos aquellos
elementos que están en el papel en la planta y que no ocurren, como por
Eduardo Arredondo Rojas
202
ejemplo promociones, estrategias de desarrollo de mediano largo plazo, a
nosotros nos encantaría pensar en contratos plurianuales, es decir que una
persona tenga asegurado tres años de empleo en la administración, y durante
estos tres años se evaluara su desempeño y con evidencia, con un proceso de
retroalimentación permanente, en fin haya una evaluación sin sorpresa, es
decir, que las personas tengan claridad de qué estamos haciendo bien, qué
estamos haciendo mal, para que luego la autoridad pueda tomar la decisión de
continuidad o no continuidad en la función
Entrevistador: Y en ése sentido estos contratos plurianuales ¿serían algo
así como el modelo neozelandés?
Entrevistado: Podría ser, nosotros tenemos un modelo muy distinto si
uno quisiera asimilarlo a los anglosajones, un modelo de carrera versus un
modelo de posiciones, digamos posiciones en la contrata, carrera en la planta
nosotros queremos que: para despejar unas ideas como conclusión 1 que el
sistema actual no puede continuar, 2 tenemos que simplificar el modelo, 3
simplificar el modelo significa generar una modalidad de contrato que genere
cierta estabilidad en el funcionario pero a, a la vez flexibilidad,
Entrevistador: Esto de reforzar las contratas, ¿significa eliminar las
plantas? ¿Eliminar los honorarios?
Entrevistado: Sí, pero con una condición es que el cambio sea
progresivo y eso significaría por ejemplo, construir éste nuevo escenario
generar incentivos, para quienes están en las distintas condiciones
contractuales puedan cambiarse, pero el cambio tiene que ser progresivo, lo
que no podemos hacer, es un borrón y cuenta nueva ¡muy bien hoy no hay más
planta no hay más contrata! Todos pasan a éste sistema ¡no! Los cambios
tienen que ser progresivos, tienen que generar incentivos de renta variable de
oportunidades de desarrollo, en mejores condiciones de trabajo, para que
libremente y soberanamente, las personas puedan tomar decisiones informadas
Entrevistador: Un poco lo que pasó con el Estatuto Docente
Entrevistado: Exactamente.
Entrevistador: Crear algo así como: aquí está lo que existe, esto es lo que
nosotros proponemos, los nuevos de aquí para allá y si ustedes si quieren
venirse para acá cámbiense y sean bienvenidos.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
203
Entrevistado: Exactamente, lo que está pasando hoy en educación
refleja las convicciones y valores que tiene hoy día el Gobierno que nosotros
creemos, es decir, políticas públicas focalizadas y no para todo el mundo sino
para aquellas persona que realmente lo necesitan, significa equidad en las
evaluaciones de desempeño, es decir, van a tener mejores remuneraciones y
mejores oportunidades aquellos que muestren un mejor desempeño, pero
también nosotros también como autoridad como Gobierno tenemos que
garantizar las oportunidades de acceso a capacitación, garantizar que tenemos
procesos de reclutamiento , transparentes y no basados en amiguismos
políticos garantizar que vamos a tener jefes comprometidos y allí tenemos que
poner nuestros esfuerzos, y generar todas las condiciones, para quien quiera
pueda desarrollarse.
Entrevistador: Esa idea de reforzar la contrata de alguna manera va en
contra de los discursos de la ANEF, usted que le respondería a ése
discurso clásico de la ANEF que eso va a hacer que el Estado se convierta
en un botín político que con cada administración comienza a sacudirse y
en cada Gobierno nos pueden despedir. Claro la demanda histórica es
decir nosotros trabajamos para el Estado de Chile y no para un Gobierno
determinado y lo clarificaban en sus discursos la contrata a planta y los
honorarios a contrata. De alguna manera refleja como ellos ven, cual es la
situación de los funcionarios.
Entrevistado: Sí. Lo que ocurre es que la visión, todos los grupos
políticos finalmente responden a ciertos intereses y todos tenemos nuestros
sesgos a la hora de reflejar la realidad, y el sesgo de la ANEF legitimo está en
la estabilidad en el empleo los dirigentes de la ANEF se deben a sus bases y
claramente esa es su preocupación. Pero la misión del Gobierno y del Estado,
tiene que mirar el panorama y ver como propendemos al bien común y el bien
común es la integración de los intereses de los funcionarios, con la integración
de los intereses de la ciudadanía, entonces cuando uno mira el país en
términos generales y te das cuenta de las tremendas inequidades y tú tienes
personas con empleos garantizados que a lo largo de su vida, con rentas que
son razonables, mucho más razonables de lo que muchos creen, por lo tanto
personas en Paillaco, Tomé, en fin que con suerte saben cuánta plata van a
ganar a fin de mes, entonces uno tiene que mirar el panorama complejo y luego
para hacer más específica la respuesta, uno obviamente el sesgo de su
preocupación está desde el punto de la estabilidad , pero no considera ciertos
Eduardo Arredondo Rojas
204
análisis políticos, institucionales de lo que Chile es hoy día, Chile es un país
maduro políticamente, ya hemos dejado atrás en palabras del propio presidente
Lagos, conocido como un gran estadista, hemos dejado atrás la transición, hoy
es impensado pensar que, con un cambio de coalición va a haber un cambio
masivo de funcionarios públicos, yo estaría dispuesto a asegurar que
cambiando la coalición el 98% de los funcionarios públicos va a permanecer
independientemente de la modalidad contractual, tenemos que pensar también,
si es que creemos que ciertos elementos técnicos del mercado operan y estar
conscientes de que ciertos roles de la jefatura también, de la función pública es
muy importante y que hay posiciones dentro de la Administración Pública, que
tienen un carácter político a nivel de confianza política, y otras posiciones son
técnicas e importa muy poco cual es la situación de aquellas personas que
cumplen una función técnica, obviamente si es que nosotros liberamos las
ataduras y generamos menos normalización y más flexibilidad obviamente que
hay espacio para que algunos con poco criterio mal utilicen la herramienta, pero
la verdad es que prácticamente, no hay sistema hoy día, esto es como el
sistema electoral, no hay sistema hoy día que sea perfecto y no hay sistema
hoy día, que nos garantice dos elementos que son fundamentales: por una
parte la continuidad de la función pública y por otra parte la flexibilidad para
adecuar estrategias que van cambiando permanentemente, hoy día el mundo
moderno y nuestra misión que es llegar a los países del desarrollo, dentro de
los próximos diez años, que implica que las estrategias van cambiando
permanentemente y las personas también tienen que estar a la altura de esos
cambios, por lo tanto, a nuestro juicio una modalidad que garantice cierta
estabilidad, no sé 3 años y que después vaya aumentando y yo te vaya a
renovar por cinco, seis con una evaluación del desempeño efectiva, más un
componente de indemnización, que lo que hace es poner una barrera de salida
al sistema, o sea yo creo que hay el cambio tengo que indemnizarlo,
obviamente que los incentivos para tomar las decisiones a mi juicio, no están
dadas.
Entrevistador: 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Entrevistado: Yo te diría que uno de los principios que debiese imperar
es ver estos cambios con una visión de país y de largo plazo, y no con una
finalidad instrumental o transaccional, haciendo una analogía con los modelos
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
205
de negociación global, si uno quiere tomar unos modelos de negocios típicos,
hay uno que se llama el transaccional, en donde lo que yo hago es a partir de
una postura A y una postura B y finalmente tratamos de llegar a un acuerdo
intermedio.
Entrevistador: Basado en posiciones también.
Entrevistado: Basado en posiciones, en donde lo que pasa en que
ambos perdemos algo y que finalmente llegamos a un acuerdo intermedio que
no necesariamente, implica un gana, gana, si es que uno piensa en un modelo
integrativo que significa que tienen que cumplirse ciertas condiciones, es decir,
que tenemos mirar los fines no los medios, que tenemos que mirar el largo
plazo y no el corto plazo, entonces así podemos construir una alternativa de
carácter amplio, hoy día todos los modelos de negociación de los grandes
acuerdos políticos, son modelos transaccionales, es decir, pasando y pasando.
Entrevistado: Éste tipo de modificaciones, requiere cambiar la lógica, y
para cambiar la lógica, lamentablemente, nosotros tenemos que cuestionar si
los actores que hoy día están en la mesa de negociación están a la altura del
cambio ¿Por qué? nuevamente cada grupo de interés responde a sus intereses,
entonces la ANEF responde a sus bases, y a los criterios para la próxima
relección, el Gobierno obviamente responde a sus principios, y a los intereses
de acuerdo a la visión política, los parlamentarios no necesariamente
responden a una visión país, responden más bien a su electorado y como esto
va a impactar en, en la futura relección, entonces tenemos un escenario muy
complejo si es que nosotros queremos pensar en un gran acuerdo país, porque
eso significa que socialmente tenemos que pensar en el bien común, que
políticamente tenemos que estar dispuestos a subordinar nuestros objetivos
personales a los objetivos de una visión del Estado y que culturalmente
tenemos que dejar de lado todos los estigmas y prejuicios respecto de una
visión u otra , para generar éste acuerdo. Cuando uno va al parlamento con
una modificación de estas características, toda modificación siempre es
insuficiente, todo es insuficiente y siempre nos piden que pongamos más
recursos sobre la mesa que como es posible generar esos recursos, la
educación si el país hoy está produciendo mucho más, siempre hay prejuicio, y
siempre nos piden que pongamos más recursos sobre la mesa que como es
posible generar 19 millones de dólares para la educación si hoy día el país está
produciendo mucho más, siempre es insuficiente, entonces la única manera, de
generar un acuerdo de largo plazo es convencer a los actores que participan en
Eduardo Arredondo Rojas
206
que el cambio tiene que ser integrativo, y que se necesita por una parte
continuidad pero por otra parte flexibilidad y ése grupo de valores
complementarios que si uno lo piensa el 99% de las personas cree que son
dicotómicos y que es uno u otro significa un cambio de mentalidad y tendríamos
que ver si la actual generación está dispuesta a avanzar en esas condiciones.
Entrevistador: 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del estado
redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? justifique
Entrevistado: La actual calidad jurídica no contribuye a mejorar la
calidad de los servicios que el Estado presta a la ciudadanía, yo diría que es
más una barrera que una oportunidad, nosotros hoy día estamos desarrollando
un (…) El Programa Chile atiende que es la integración de servicios de distintas
instituciones, en una ventanilla única de cara a la ciudadanía y ésta significa,
por ejemplo, automatizar procesos y eventualmente generar una nueva
institucionalidad, que es un servicio Chile Atiende, las resistencia de los
funcionarios son tremendas, porque los funcionarios ven allí no una iniciativa de
cambio real de cara al ciudadano, sino inestabilidad en el empleo, posibilidades
de etc. Etc., hoy día el actual sistema, la acogida de la planta, las definiciones
de las acogidas de los servicios, no nos permite generar cambios rápidos,
pensando en los más pobres, satisfacción de los funcionarios de cara a la
ciudadanía, entonces necesitamos cambios
Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Entrevistado: Cada vez más me doy cuenta que, en la Administración
Pública, hay una serie de mitos, de funcionarios burocráticos, que hay una serie
de trabas, que la Ley no lo permite, y se juega mucho ahí con la
desinformación, la verdad es que, en la gestión pública lo central es la
capacidad de llegar acuerdos, si uno quiere generar acuerdos, si uno quiere
implementar medidas de gestión, lo puede hacer hoy día la implementación de
un seguro de desempleo, estarían relacionados a la contra y no a la planta, la
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
207
planta no tiene sentido que tenga un seguro de desempleo, lo que hace es
fortalecer la contrata, si tu lees entre líneas el discurso de la ANEF, de las
asociaciones de funcionarios, es más bien, todos los funcionarios de contrata
tienen que entrar a la planta, por lo tanto cualquier esfuerzo de fortalecer la
contrata es totalmente inconsistente, con la demanda histórica de los
funcionarios de panta y lo que estaría haciendo es deslegitimar, las iniciativas o
el esfuerzo de fortalecer la planta, por lo tanto, hay grupos de interés que
efectivamente aun cuando tengan ciertos discursos en el fondo no están
dispuestos a generar avances en ciertas líneas que sean contrarias a sus
políticas o premisas iniciales, entonces nuevamente aquí el tema central es por
ejemplo en el caso de las instituciones públicas el Servicio Civil antes no tenía
vínculo con Hacienda y menos con Segpres, hoy día nosotros participamos del
Comité Modernizador de Hacienda, participamos en la negociación del reajuste,
lideramos las mesas de trabajo con los 15 gremios del sector público., nos
fusionamos con Segpres, hemos generado asociatividad, la misma
asociatividad se puede generar en la negociación con los funcionarios, los
parlamentarios, siempre y cuando haya voluntad, esa voluntad a veces se cae
cuando la discusión de los intereses es contraria a la iniciativa que promueven
las instituciones .
Eduardo Arredondo Rojas
208
Amaya Fraile
Socióloga de la Pontifica Universidad Católica de Chile;
MPA Public and Economic Policy; Two Years at London
School of Economic. Asesora del área de Políticas
Microeconómicas y Modernización del Estado del Ministerio
de Hacienda.
Entrevistador: 1.- ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Amaya: No se si le llamaría encasillamiento de partida, yo creo que al
final hay un sistema Jurídico que establece dos tipos de funcionarios Públicos.
Planta y contrata, porque los honorarios de hecho no son funcionarios públicos,
en esencia. Yo creo que como dijo el presidente por hay alguna vez tenemos un
Estado diseñado en, no sé 1920, mil ochocientos y tanto, y eso acarrea el
Estatuto Administrativo de 1970 y algo, no soy abogado así que. Pero por ahí
va, es bien antiguo el Estatuto Administrativo.
Entrevistador: El que tenemos ahora es del 89.
Amaya: Ochenta u algo ya, lógicamente ya está agotada la lógica. Yo
personalmente no soy muy fans del modelo más Francés de administración por
ende éste tema de la carrera con esa lógica, no creo que responda a las
necesidades, creo que no nos acompaña tanto, no da la flexibilidad, parque el
directivo realmente pueda hacer gestión como de la manera más adecuada.
Limita en ése ámbito. Pero yo no creo que lo gente lo usa mas como una
excusa de lo que realmente es se ha ido viendo que te limita todo, pero hay
gente que a pesar de eso, pero hay gente que a pesar de eso ha logrado hacer
un montón de cosas, no creo que sea la piedra de tope de todo. Obviamente es
una barrera y hay que ser súper creativo querer es poder y como dicen los
gringos
Amaya: Creo que hay suficientes ejemplos de gente que lo ha logrado.
Etcheverry en su época cuando reformó y modernizó, como lo conocemos hoy
en día, el SII, es el servicio que mas plantas tiene de todo el Estado, porque hay
servicios que casi no tienen planta, los servicios más nuevos se han ido
modernizando y tienen casi puros contrata, así el problema del espejo. Y
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
209
obviamente es terrible que todos los años a través de un Ley de Presupuesto se
logre el 80-20 no sé si derogar es la palabra, pero, en el fondo se elimine el 80-
20 y estemos dependiendo de eso, para mantener éste sistema que es más
flexible, pero yo creo que también está el mito que la contrata es súper precario,
súper inestable, súper malo, no es que yo crea que es un buen sistema de
contratación, lo que creo es que se concibió para otro fin y no el fin que hoy en
día se le está dando y obviamente que se le puede sacar súper y harto partido,
y no sé, yo misma he trabajado datos que la contrata no es nada de precario, el
promedio de duración de un empleado de contrata en el trabajo es 10,5 años o
sea en el sector privado obviamente es menos, o sea cuando viene Raúl de la
Puente a decirnos: ¨como oye la situación es súper precaria, súper terrible”. Lo
único es que es poco deseable estar todos los diciembres de cada año, no
sabiendo, pero la verdad es que la cantidad de funcionarios que no sabe es la
mínima, la mayoría si sabe. La tasa de no renovación de un contrata es 1,25 al
año creo, algo así, o sea si lo dejamos a que tu no vas a renunciar ni nada, y lo
dejamos a que aleatoriamente te toque la innovación te va a tocar una cada 75
años, es la tasa sea si es posible hacer gestión con los elementos que hay hoy
en día, obviamente no es la idea que pudiera ser y hay otras experiencias con
otros lados del mundo, que tienen sistemas, otros sistemas que son bastantes
más amigables por así decirlo, pero creo que por muy que esté obsoleto decir
que es la piedra de tope de todo, es una excusa barata.
Entrevistador: con respecto a los 5 años hay otros factores que
repercuten en que eso haya sido así.
Amaya: ¿Tú tienes datos que comprueben eso? O sea tiene que ver con
eso a mí no me consta, por ejemplo he hablado con la jefa de gabinete del
superintendente de valores que llego acá como asesora, que me decía: la única
persona nueva que llego soy yo. Era su o sea se producen cambios a nivel de
directivo que son las personas, porque el rol de un directivo es muy importante.
Yo siempre se lo digo a mis alumnos, o sea lo único que tiene el jefe de servicio
es el que tiene la capacidad de hacer buenas prácticas, pero eso lo tiene que
hacer a través de sus jefes de líneas y jefes de dirección y ni siquiera todos
ellos son de confianza hay muchos que son ADP, entonces el cambio es más
lento incluso aunque se cambie todo eso, y de ahí para abajo al jefe de servicio
no le interesa meter a nadie, no necesita gente ( de su confianza) considero yo.
Eduardo Arredondo Rojas
210
Entrevistador: y esos 10.000 despidos que se hicieron
Amaya: Sabes cuantos funcionarios hay en el Estado Chileno mira
10.000 sobre 240.000 por 100 da 4,1%
Entrevistador: ¿y antes cuanto se despidieron?
Amaya: Primero no son 10.000, son 5.000 pero el 4% no es nada de
rotación al año.
Entrevistador: y esos 500 que iban a despedir que son los operadores
políticos, estaban en una carta del presidente Piñera
Amaya: Yo nunca vi esa carta a mi no me consta me vine a Chile a
trabajar acá con éste Gobierno.
Trabajando los datos duros te das cuenta de otra realidad los datos
duros dicen otras cosas de lo que dicen las instituciones, es entendible, porque
las instituciones tienen un rol y una función y tienen que cumplirla de la mejor
forma posible y en el fondo tienen que generar ruido y así se mantiene. Si tu le
preguntas a cualquier funcionario norma, no a Raúl de la Puente pudo hacer
que habla con cualquiera y le preguntas si se quiere pasar a la planta, ni uno,
no son las demandas, las instituciones no están conciliando las demandas, yo
trabajo con 18 subsecretarías y 60 servicios, yo los he visitado a todos y te
aseguro que no son las demandas de las instituciones, está un poco
desconectado y todo, y si los funcionarios, tienen otras formas, nos lloran por
tener contratos de trabajo, yo creo que así no debe ser, creo que el Estado,
tiene otra lógica del sector privado y merece un tipo de contrato distinto.
Entrevistador: ¿cómo un modelo Neozelandés?
Amaya: Algo así, no sé si cómo el modelo neozelandés. Si lo cuentas así
lo cuentas así, con indemnización, un poco más para un jefe de servicio es
dramático, enfrentarse en diciembre, como a si quiere despedir a alguien, no
tiene herramientas para echarlo, si es normal la rotación, hay gente que lo hace
mal y no sirve en el puesto, y si puede servir en otra, en otra institución.
Entrevistador: Bajo esa lógica y resumiendo un poco su respuesta: el
sistema no da para más no responde al Estado actual que tenemos.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
211
Amaya: Yo creo que se ha ido quedando atrás, pero a la vez, como en el
fondo hay posibilidades de gestionar con el, no es lo ideal, pero te permite
gestionar.
Entrevistador: 2.- ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted
visualiza en el actual sistema de encasillamiento?
Amaya: Yo creo que la contrata tienen hartas fortaleza: es bien flexible,
te permite ciertas cosas, que la planta no y que incluso el código del trabajo, no
lo permite, pero también es una bolsa de gatos el ingreso a la contrata, la
evaluación de desempeño de la contrata, todo queda a criterio personal, que es
terrible, es mucho más flexible la planta que la contrata, lo cual es un agrado
porque, o sea la planta está para poder pasar un papel, de aquí, para allá, y le
dicen: no, hay que ver el Estatuto Administrativo para poder saber, porque
mano se pasa, es como espantoso. La contrata es súper flexible y eso es
bueno, pero demasiado flexible, tanto que se puede prestar para cualquier
cosa: que no se le evalué, que por ejemplo en la contrata he visto que no hay
ninguna relación entre el grado y la evaluación, incluso hay un montón de casos
en que al 10% más mal evaluados se les subió un grado. Ahí no te puedo dar
datos concretos porque lo hicimos con una muestra particular no hay datos
agregados de eso, no los recopila la Dipres respecto a la evaluación, entonces
es bien terrible por un lado, pero te permite si tú quieres gestionar la contrata lo
permite ahí es donde está el potencial, pero, se presta para todo también: ahí
está su fortaleza donde está su fortaleza está su riesgo, es la que te permite
adecuarte al entorno, a los cambios del día, a la nueva forma de hacer valor
público, o sea el funcionario de planta, es muy difícil con el formato que tiene,
que sea capaz de generar valor público
Entrevistador: ¿y eso se debe a la capacidad jurídica, que no sea capaz de
generar valor público?
Amaya: En esencia el valor público se crea a través de la organización y
eso es con otro ritmo
Entrevistador: Más que como se genera ¿cuáles son los factores que
influyen para ello?
Amaya: Los sumarios ¿tú como puedes sacar a un funcionario de
planta?, con un sumario, un sumario dura en promedio como cuatro años, o sea
Eduardo Arredondo Rojas
212
llega un nuevo Gobierno y vuelve, entonces es muy difícil desvincular a una
persona de planta, no tiene incentivos para esforzarse más, tiene que esperar a
que se vaya muriendo alguien; en ése sentido no hay incentivos para que lo
haga mejor, para que se esfuerce más
Entrevistador: por ahí a lo mejor, por eso se cambian a contrata
Amaya: Pero con elástico, si
Entrevistador: claro guardando su puesto
Amaya: Si, otra distorsión de los honorarios también las mismas fortalezas de
la contrata, pero lo que tiene el honorarios que es precario, la razón más
importante es que no hay obligación de pagar la seguridad social, ahí
claramente hay un problema, pero el servicio en teoría no le puede exigir que
cumplan horario, entonces no puede ser la dependencia, no sé cómo es ahí.
Entrevistador: subordinación y dependencia
Amaya: Eso, o sea el honorario no es un funcionario, no puede apelar a
formar parte del bienestar, no hay incentivos al retiro, o sea no suma años para
bonos, nada. Igual es bien precario, yo creo que el honorario ha dado
flexibilidad en términos de sueldo. Y eso es súper bueno, porque necesitas a
alguien con una visión más estratégica más arriba, porque el Estado paga súper
bien en niveles bajos, estudios hechos por el BID y otros, hasta el profesional
recién salido el Estado paga mejor que el mercado y eso está comprobado.
Amaya: Entonces el honorario te permite saltarte el tema de los grados y
que los sueldos sean con limites obviamente, pero también se permite que
tengas doctorados del MITT, de Chicago que de otra manera no los tendrías y
en situaciones que igual están sacrificando 50, 100, 200% de lo que ganarían
afuera, pero ahora bueno igual están ganando.
Entrevistador: Relativamente bien.
Amaya: Claro, entonces…
Entrevistador: Tienen sueldos reguleques.
Amaya: Si, no, si, no son reguleques, tampoco, pero aunque ganaran
harto, si tu costo de oportunidad es ganar el doble o el cuádruple, chuta igual es
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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un sacrificio, o sea ningún funcionario de abajo haría ése sacrificio por el
Estado, yo sé que no es comparable 100% pero, es, así.
Entonces esa flexibilidad la da el honorario y a veces, no necesitas dos,
necesitas uno, pero bueno, sobre el tema de gestión, la gente que está en las
bases, no en nuestro servicio, pero es gente que su forma de administrar es por
medio de los PMG , los convenios colectivos y ellos están muy centrados en
eso y ya lo han hecho por años así, y necesitas traer gente como más fresca,
más nueva, con esa visión más estratégica y falta, y esas personas son más
caras y a veces el honorario lo permite, porque o si no sería muy difícil.
Entrevistador: 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que
impiden realizar cambios en la calidad jurídica de los funcionarios
públicos?
Amaya: Las asociaciones de funcionarios, los lobbies que hacen con los
políticos, los colores de los políticos, las movilizaciones, o sea cualquier Ley,
pasa por Ley, y cualquier Ley que tú quieras pasar, son temas muy peliagudos,
porque son muy políticos, de todas las coaliciones, las dos, nadie quiere decir,
que no: a una subida de sueldos y todo, y cualquier cosa que aprietes corres el
riesgo que te modifiquen la Ley y que después salga cualquier cosa y después
tengas una ASEMUCH que quiere que todos pasen a planta, por ejemplo si uno
mira las estadísticas de la contrata, la contrata ha ido subiendo mientras que la
planta ha ido declinando ya se cruzaron, entonces y eso es como un avance y
con estas leyes tienes siempre el riesgo que quieran pasar todos a planta. Hay
hartas cosas por ahí, es bien difícil y nada mientras tengas un país agitado ni
opción de pensar en cada una de esas cosas, ni aunque lo pongas con galletas
a la vez, porque tiene que ser con zanahoria y garrote, quitas por un lado y das
por otro y así todo te expones al riesgo que después pueda salir cualquier cosa.
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex
Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique
Amaya: Está la Ley del Nuevo Trato que fue el acuerdo en el fondo
Longueira-Lagos y que de ahí salió el tema de los PMG y el bono de
modernización. Como esa Ley, la número 19.882 y todo lo que establece y ahí
Eduardo Arredondo Rojas
214
yo creo que se hizo un gran cambio, o sea otra cosa es lo que yo opine de eso,
pero que ahí fue la última vez que se hizo algo el serio.
Entrevistador: y ése gran cambio de alguna manera respondió a la
ventana de oportunidades que emergió del caso Mop-Gate, situaciones
como bien grande, por decir que ¿estamos condicionados a ello para
hacer estos cambios?
Amaya: No, no creo que debiéramos tener un caso de sobresueldo.
Haber de las crisis siempre sale algo como las mayores ideas y todo lo que tú
queras, pero yo no creo que deberíamos estar centrado en eso, ahí se abrió un
acuerdo de oposición oficialismo la verdad es que ahí oficialismo, la verdad es
que ahí Longueira se la jugó y convenció a la alianza y todo. Yo personalmente
creo que es bastante malo lo que salió. Me gusta la alta dirección y ahora se
viene la Ley larga y va a ser súper bueno, y del otro tema creo que fue una
subida de sueldo a cambio de nada.
Entrevistador: y esa subida ¿iba para la ADP?
Amaya: No, los PMG, son el 30% del sueldo y eso no es para todos los
funcionarios menos los honorarios y ahí se establece que a todo evento, un
15% ya ok, es sobre su sueldo base, que no es tan alto, que no es lo mismo
que tu sueldo total y tienes un 7,6% máximo por PMG o 3,8% y va escalonado,
fue subiendo, pero hace dos años es así y los convenios de desempeño
colectivo que es un 4 y 8% y o sea, eso sí fue una subida de sueldo, y no ha
habido evidencia en donde se señale que el objetivo no era subir el sueldo. O
sea porque era un incentivo institucional y a mí no me aplica, pero supongamos
que yo fuera a contrata, ¿Qué tiene que ver el logro que yo pueda hacer, con el
logro de la subsecretaria? O sea el único que puede, y eso que la
subsecretaria es realmente chica, imagínate gendarmería donde hay 14.000
empleados, 9.000 empleados ¿Cuál es la contribución de cada uno de esos
empleados, al logro de esas metas?, probablemente cada meta dependa de un
par de personas y ya, y eso sería, y aquí ¿porque me voy a ver perjudicado yo
mi sueldo, porque un gallo no hace su pega? O sea lo único que pasa, es que
se propongan metas relativamente bajas. Porque son metas cumplidas y al final
es súper injusto para los empleados y ellos hacen su pega; y en la literatura, lo
tienes archí dicho, y lo hicieron igual, yo estaba en la universidad en esa época
y no tenía ni idea lo que estaba pasando acá, pero no te voy a decir cómo fue,
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
215
pero sóplame éste ojo que no sabía ¿Qué Mario Marcel no tenía idea? (gesto
de obviedad) y eso fue en el Gobierno de Lagos.
Entrevistador: 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique
Amaya: Yo creo que tengo un sesgo en esa pregunta, porque yo
trabajaba en eso, entonces que yo sé cosas que yo no te puedo contar, y hay
cosas que no son públicas. Mejorar ¿que entendemos por mejorar?
Entrevistador: Pasar de una condición x a una condición: x + algo.
Amaya: Para mí, yo como funcionaria pública, que me mejoren sería
como pasar a un servicio que tenga perspectiva más desafiante.
Entrevistador: ¿Y qué pasa con la situación de los funcionarios a
honorarios?
Amaya: Si creo que se han hecho ciertas cosas, desearía que fueran
más, pero ha habido problemas institucionales concretos y esos son cosas que
no se puede hace con un país movilizado.
Entrevistador: ¿Y esas cosas hacia donde apuntarían?
Amaya: A lo que tú estás pidiendo, son cosas que no te puedo contar,
que no son públicas, lo que te he tratado de decir, son cosas que yo creo, lo
que trato de decir, es que el primer año, tú no haces mucho, haces el
diagnostico y todo eso; y el segundo año es tu año para poder hacer cambios
específicos, cambios de leyes y todo, porque éste año los estudiantes se
tomaron todo.
Entrevistador: Se tomaron la agenda
Amaya: Si se tomaron la agenda; y no es sólo eso, sino que como no te puedes
llevar cosas así al Congreso, porque nadie está dispuesto a ceder ni un poco
políticamente y quizás como ha pasado con otros temas también más sensibles
ante la opinión pública, o sea estos son temas que necesitan de un momento
político especifico, no sé si momento es la palabra, no es llegar y mandar un
proyecto y ver que sale. Porque la contrata puede ser más cara, probablemente
Eduardo Arredondo Rojas
216
no es lo más económico, pero acá no, hay muchos grupos de presión muy
fuertes que actúan en conveniencia de grupos pequeños y se guían por ellos.
Entrevistador: ¿Y quiénes serán?
Amaya: No, los mismos que están en el Congreso, o sea, si después
vamos a terminar anclada a la planta, como pasó en Argentina, con un éxodo
masivo a la planta. No puedes arriesgarte a esas cosas tampoco. Y además
son iniciativas presidenciales, de ése tipo de leyes y la Segpres no te iba a dejar
hacer un proyecto así tampoco.
Entrevistador: 5.- ¿A su parecer cuales es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
de su personal?, en éste sentido ¿usted visualiza una continuidad
respecto de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones
aisladas al respecto?
Amaya: ¿La política de recurso humano?, creo que ahora se está
haciendo mucho.
Entrevistador: Pero, esto tiene que ver con el Gobierno de Lagos y de
Bachelet.
Amaya: No tengo idea, no sé, no creo que mucho tampoco. Quien
tendría que haber hecho eso, es el Servicio Civil. Quien tiene dos áreas la ADP
y lo que es la subdirección de desarrollo de las personas se preocupaba sólo de
los PMG y ahora hay un equipo que presta asesorías, Seminarios de buenas
prácticas, no se firman alianzas con servicios y con sub-secretarias, en que dan
asesorías integrales. Entonces yo creo, que mientras estuviera capturado por el
PMG, ése grupo iba a poder hacer nada. Yo no diría nada de Bachelet, poco
viví en Chile en su época y de Lagos no me acuerdo, estaba en la Universidad.
Entrevistador: 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal?, en éste sentido ¿usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Amaya: Es difícil en verdad para mí, porque yo me dedico ¼ de mi
tiempo y yo creo que si se han hecho cosas, y se han tratado de hacer más de
lo que se han hecho, se creó hasta un comité de modernización del Estado acá
en Hacienda que trabajaba he hizo cosas, pero si se han hecho cosas en la
ADP, eso yo creo que es importante se trata de meter cosas ahí.
Entrevistador: 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Amaya: A la extinción de la planta, digamos por su propio peso, quizás
tal vez no sé si sea ir extinguiendo funcionarios de planta, no hablo de un big-
bang, yo creo que eso, no podría resultar jamás, yo creo que eso es un desafío
para tener un Estado que te permita gestionar.
Entrevistador: en ése sentido qué le respondería al discurso clásico de la
ANEF, que es como que hay que generar planta para los funcionarios,
porque son funcionarios del Estado de Chile y no de un Gobierno
determinado.
Amaya: Que la contrata son funcionarios del Estado de Chile y no de un
Gobierno determinado y eso lo puedes ver en cualquier estadística, miras las
estadísticas y duran más que un Gobierno. El promedio de duración es de 5
años, y eso incluye la contrata, si el servicio quiere hacer algo, lo puede hacer,
pero no tiene obligación, porque es anual, todos los años partes de cero, en
cambio para subir en la planta es distinto.
Entrevistador: Eso con la contrata y planta ¿pero con los honorarios que
pasaría?
Amaya: No, los honorarios deben seguir existiendo, como honorario, no
cuando hay subordinación, o sea en el fondo alguien que lo necesita por dos
meses no lo vas a poner a contrata, está bien porque es algo temporal.
Entrevistador: 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Amaya: Te lo dije eso, con un Congreso y una sociedad más tranquila.
Eduardo Arredondo Rojas
218
Entrevistador: 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado
redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique
Amaya: No la favorece, pero no redunda en eso (disminución de la
gestión) yo creo que esconderse tras eso, es ser mediocre, o sea el directivo
que quiera hacer bien su gestión, incluso un Etcheverry, con 60% en planta,
70% no se cuanto, lo logró o sea, esconderse en eso es de mediocres.
Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Amaya: Porque son modalidades distintas, porque aparte en el sector
público, se tienen mil y otros beneficios; se trabaja una hora menos a la
semana, se incluye la colación dentro de esa hora: tienes días administrativos,
se tiene otros beneficios, es otra lógica: de creación de valor público y no valor
privado, es otra figura y no tiene por qué asimilarse lo mismo, una planta no
necesita un seguro de desempleo, porque es, no desempleable.
Entrevistador: ¿Y la contrata?
Amaya: Es que la contrata no debiese ser la norma, en el sector público, en el
sector público hay también un código del trabajo y funcionan como planta. Es
sólo rigidizar la contrata, sin tener nada a cambio, simplemente es otra lógica
sólo por eso.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Roberto Lobo Vander Schraft
Abogado laboralista y jefe subrogante de la unidad
jurídica de conciliación de la Dirección del Trabajo.
Entrevistador: 1.- ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Roberto: Un sistema, que pese a los esfuerzos esporádicos por cumplir
con los requisitos de una carrera funcionaria, mantiene al día de hoy un carácter
discrecional y arbitrario, basado en criterios ajenos a las competencias y
funciones propias de un Servicio Público.
Entrevistador: 2.- ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted
visualiza en el actual sistema de encasillamiento?
Roberto: Si el sistema de selección, ascenso y recompensa por cargo
cumpliera con mínimos requisitos de profesionalización y objetividad
(respetando criterios imparciales de selección, equiparando la remuneraciones
con los valores promedios del mercado o, en su defecto, indemnizando
debidamente el alejamiento voluntario del funcionario), los derechos
consagrados para la planta se transformarían en una fortaleza indiscutible para
al aparato público, creando condiciones que, más allá de la sola oferta
económica, atraería a los mejores trabajadores del país (como ha sucedido en
algunos Servicios Públicos como la Fiscalía Penal y el Poder Judicial) y, lo que
es más importante, aumentaría el compromiso, calidad y eficiencia de los
funcionarios ya contratados en ella, resultando un ejemplo de gestión incluso
para el mundo privado.
Obviamente, los criterios y prácticas con que se está administrando el
sistema de encasillamiento ha provocado efectos totalmente contrarios a los
indicados en el párrafo anterior, generándose en ciertos casos círculos viciosos
y contraproducentes que terminan por deformar el interés, compromisos y
capacidades de excelentes funcionarios que desisten o son absorbidos por la
inercia apática que invade a muchas Instituciones Públicas del país.
Eduardo Arredondo Rojas
220
Entrevistador: 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que
impiden realizar cambios en la calidad jurídica de los funcionarios
públicos?
Roberto: Una mezcal letal conformada por interese políticos particulares
(léase grupos de poder gubernamentales y gremiales), intereses grupales al
interior de los Servicios, mezquindad fiscal y una falta de coraje de los
principales actores para acordar fórmulas efectivas que, en la práctica,
signifiquen una pérdida de poder para ellos y su grupo cercano (ése es quizá el
mayor problema).
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Eduardo Frei hasta el de la ex
Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Roberto: Sin duda, la apertura y democratización que se ha producido
desde el periodo del régimen militar, la restauración de derechos a funcionarios
afectados por el golpe de Estado y la regularización del aparato público es un
avance que se debe reconocer desde el Gobierno de Patricio Aylwin, pero eso
no puede obviar que los gobiernos de la Concertación, desde Patricio Aylwin en
adelante, profundizaron el congelamiento de la planta y la contratación
indiscriminada y artificiosa de funcionarios a contrata, llegando a los resultados
que vemos en los días de hoy en que la regla general en la dotación pública lo
constituye esa categoría contractual, desmantelando por la peor vía el espíritu
del régimen de contratación previsto en nuestro Estatuto Administrativo.
Debe recordarse que aquella medida (congelamiento de la planta y
aumento de contratas) surgió después de un intento informal y fallido por
flexibilizar el sistema de planta, lo que en la práctica se ha producido, con o sin
intención de los gobiernos anteriores, de la forma más burda y peligrosa al
quedar la gran mayoría de los funcionarios públicos sometidos a un sistema de
contratas renovables años a año, cuya terminación, (soberana e inconsulta por
parte de la administración y “hasta que sus servicios sean necesarios”), puede
dejar al trabajador en la calle sin expresión alguna de causa, sin un peso de
indemnización y enfrentado abruptamente (porque a la contratación puede
ponérsele fin de un mes a otro sin esperar el término de año) a la precariedad
más absoluta después de años de Servicio para una Institución Pública; algo
que ni siquiera el más fanático neoliberal soñaría pueda existir en la legislación
privada.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
221
Éste incremento paulatino pero constante del personal a contrata fue
siendo resistido sin mayores disputas porque se mantuvo durante los gobiernos
de la Concertación un criterio, o pacto tácito, de respeto de los derechos de los
funcionarios a contrata, considerando para ellos los mismos criterios de
estabilidad como si fuesen funcionarios de planta (sometidos en caso de falta a
sumarios administrativos que permitiese defenderse en un proceso y
justificasen medidas de castigo como la destitución). Sin embargo, ése criterio
era también el gran peligro, pues dejaba los derechos funcionarios
descansando únicamente en la buena fe del gobernante de turno y dejando a
los funcionarios sometidos a uno de los regímenes laborales más precarios
existentes en la legislación comparada, como es el sistema de contratas que
hoy impera en la Administración Pública.
Entrevistador: 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno el Presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Roberto: Bueno, el Gobierno de Sebastián Piñera vino a hacer realidad
todos los temores que rondaron entre las organizaciones de funcionarios
durante los gobiernos de la Concertación. Sebastián Piñera hizo patente a la
ciudadanía y a todos los funcionarios públicos el grado de precariedad que tiene
el sistema de contratación que impera en el Estado y demostró, quizá
demasiado tarde, que el régimen de trabajo más frágil y desprotegido
legalmente en nuestro país lo tenía nada menos que el Estado de Chile para
con sus propios funcionarios.
Fuera de eso, ninguna propuesta ni acción efectiva en el ámbito jurídico y
estructural ha avanzado, hasta la fecha, en éste Gobierno.
Entrevistador: 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
de su personal?, en éste sentido ¿usted visualiza una continuidad
respecto de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones
aisladas al respecto?
Roberto: Justamente uno de los principales problemas de la
Administración Pública es que no existe un lineamiento general que defina en
Eduardo Arredondo Rojas
222
forma permanente y real la política de personal en la Administración Pública.
Por el contrario, y más allá de las naturales y legítimas variaciones que importa
una nueva administración, ella queda librada en su integridad a los nuevos
gobiernos, y, en definitiva ninguno se ha mostrado con interés en hacer
cambios reales en la estructuración de la carrera funcionaria; quizá por la
convicción de que esos cambios importan una pérdida de poder de los propios
involucrados.
Entrevistador: 5.1 A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Roberto: En términos sustantivos (léase cambios jurídicos estructurales
de fondo, sinceramiento de la contratación pública y revisión de mecanismos de
retiro, Etc.), la administración Piñera no dista un par de la administración
Bachelet y en general de todas aquellas existentes desde la vuelta a la
democracia.
Los cambios son de naturaleza formal, determinados en “filosofías de
gestión” que más bien son estilos de conducción que acentúan aspectos
respecto del otro Gobierno (mayor jerarquización, acentuación en las
formalidades, etc.), pero que en definitiva mantiene la estructura y las prácticas
llevadas hasta la fecha. (No se ha profesionalizado el sistema de selección, no
se moderniza el mecanismo salarial, se conserva una hipocresía con la
mantención de contratas, no se estudia un sistema de indemnizaciones en caso
de despido, Etc.)
Entrevistador: 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Roberto: Primero que nada, sincerar un aserie de situaciones de hecho
arrastradas por muchos años en la Administración Pública, y que, como he
señalado han desvirtuado completamente el sistema previsto en nuestro
Estatuto Administrativo, siendo el principal de ellos el sinceramiento de las
calidades jurídicas del personal contratado, reconociendo que un funcionario
que lleva años en la institución no corresponde a lo que el Estatuto previó como
una contrata, sino un trabajador de planta.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
223
Es tanta la distorsión que la contratación indiscriminada de funcionarios”
a contrata” ha producido que en muchas reparticiones públicas las evaluaciones
de personal deben ser visada y confirmada por jefaturas que no corresponden a
las directas, ya que el Estatuto faculta a los funcionarios de planta para su
ejecución, funcionarios que cada vez son más escasos en las reparticiones y,
en muchos casos con un grado muy inferior al evaluado.
Lo anterior no significa únicamente la necesidad de un re-
encasillamiento, sino estudiar e incorporar en el Estatuto Administrativo
derechos básicos vigentes en el derecho privado, como lo son el derecho a
indemnización por años de servicio en caso de despido de los trabajadores a
contrata, la regularización del personal a honorarios que no mantiene una
relación laboral, etc.
Lo anterior, importa, a la larga, una modificación profunda del Estatuto
Administrativo que actualice sus normas con las garantías laborales que
actualmente poseen los trabajadores del sector privado y termine con abusos
escandalosos como el sistema de “término de contratas”, igualdad de
remuneraciones por género (norma que de aplicarse al sector público produciría
un “terremoto interno” para igualar la escala de grados de sus funcionarias).
Entrevistador: 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Roberto: Como toda reforma de que se tenga noticia, los cambios en
democracia se logran mediante un movimiento que releve la importancia y
necesidad de ellos, que aúne la voluntad de los empleados públicos y termine
por lograr el apoyo parlamentario para aprobar un proyecto de Ley
consensuado con las bases.
Por desgracia, la sola existencia de un sistema de contratación tan
precario como las contratas, inhibe cualquier voluntad de adhesión o acción, lo
que sumado a una “cultura desmotivacional” que impera en las dependencias
públicas ha mantenido a la fecha el sistema tal y como está.
Agregado a lo anterior, otro obstáculo para iniciar las reformas es que los
interlocutores llamados a actuar (tanto gubernamentales como sindicales) no
tienen un interés en un cambio real que importe transacción de derechos y
deberes y que cambie en definitiva el statu quo imperante, por ser funcional a
sus intereses y a los grupos que los sustentan.
Eduardo Arredondo Rojas
224
Entrevistador: 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado
redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique.
Roberto: Por supuesto. Como señalé en las primeras preguntas, la
política de personal imperante en el Estado, es un sistema perverso que
termina destruyendo las capacidades y aptitudes de buenos funcionarios
sumiéndolos en una especie de “inercia desesperanzada” que termina por
erosionar el funcionamiento del aparato público.
Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Roberto: La Administración Pública tiene lógicas de gestión que son
inimaginables para el mundo privado, como por ejemplo entender que los
ascensos de cargo (sobre todo jefaturas intermedias) pueden constituir
“castigos formales”, al entregarse cargos de mayor responsabilidad, desgaste y
preocupación, por la misma remuneración y en muchos casos impuestos por
ser labores que, en virtud de lo descrito, son rechazadas por cualquiera. Ni
hablar de la ausencia en el Estatuto Administrativo de derechos laborales
actualmente vigentes en la legislación del sector privado, como el seguro de
desempleo que usted comenta, la escandalosa diferencia de remuneraciones
entre mujeres y hombres (situación que actualmente resulta ilegal en el mundo
privado), la ausencia de indemnizaciones a los términos de las contratas, y, en
general, la vigencia de una gestión dirigida principalmente por criterios ajenos a
los principios técnicos y profesionales que, se supone, deben regir la gestión y
el desarrollo de una carrera funcionaria
En cuanto a las razones porque esto se ha mantenido, baste reiterar lo
que se ha dicho en las otras preguntas. Por un lado, se encuentra el temor que
la precariedad laboral genera en gran cantidad de los empleados públicos y que
confabula en desestructurar cualquier movimiento serio y sostenido que
presione por una reforma efectiva al sistema; y, por otro, una tendencia de los
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
225
interlocutores oficiales (Gobierno y gremios) a mantener el “statu quo”, por
serles funcional en muchos aspectos a sus intereses inmediatos y por negar
cualquier transacción que afecte a los grupos de poder que los sustentan.
Eugenio Rivera
Doctor en Ciencias Económicas y Sociales y Director del
Área de Regulación de la Fundación Chile 21. Sus áreas de
especialización son reforma del Estado, políticas públicas,
regulación de infraestructura y competencia. Ha sido,
Presidente de la Comisión Preventiva Central
Antimonopolios, Jefe de Regulación del Ministerio de
Economía y consultor de la CEPAL, BID, BANCO MUNDIAL
y del PNUD. Se desempeñó como profesor titular del CIDE
México. Ha publicado varios libros y artículos en revistas
especializadas.
Entrevistador: 1.- ¿Cómo enjuiciaría usted el actual sistema de
“encasillamiento” de los “funcionarios públicos” (planta, contrata y
honorarios)? ¿Está de acuerdo?
Eugenio: Yo creo que es un mal sistema, porque en realidad, no es un
sistema pensado para resolver las necesidades del sector público, sino que
simplemente ha sido unos mecanismos, para evitar resolver el problema ¿Y
cuál es el problema? y es que simplemente digamos que el Gobierno de Chile
tiene una estructura, la cual se ha ido tratando de modificar con pequeños
parches digamos, pero no se ha terminado de pensar a fondo el problema, no
ha habido nunca un debate del tipo de Estado que queremos, cual es la relación
en materia de remuneraciones que queremos tener, cuando debiera ganar un
ministro en relación al portero, al ascensorista, etc. No ha habido un debate
acerca de éste tipo y en ése sentido, como en el Estado chileno ha dominado
en general una visión presupuestaria, en donde todos los problemas no se
analizan en función de su propio merito, sino en función de cuál será su impacto
presupuestario, entonces el Estado chileno ha estado enfrentando, yo diría una
parte, la necesidad de mejorar el nivel, la calificación y la preparación de los
altos funcionarios, pero siempre ha chocado con el problema que: como existe
una escala salarial no se le puede subir a los de arriba sin subirle a los a de
abajo, entonces ¿cómo mejorar los salarios de los altos funcionarios público,
Eduardo Arredondo Rojas
226
para traer mejor personal, sin tener que elevarles los salarios al resto de los
funcionarios, más bajos? en general los servicios enfrentan con frecuencia,
sobre dotaciones, tienen salarios mayores a los de sus similares en el sector
privado y en ése sentido tienen un problema bien serio, entonces como no se
ha querido enfrentar a fondo éste tema, lo que se ha resuelto en líneas
generales, es dotar al equipo ministerial a las autoridades de Gobierno de un
grupo de asesores financiados a través de honorarios y en ése sentido ése ha
sido como el mecanismo principal, ahora yo no sé exactamente cuando se
tomaron medidas, con efecto de éste famoso acuerdo de Carlos Cruz y el sobre
que le daban, digamos éste acuerdo UDI-Gobierno de Lagos, y se elevaron
sustantivamente los sueldos de la Alta Dirección Pública, y en éste sentido, esto
de alguna manera ha mejorado el problema, pero eso no resuelve el problema
de contar con un grupo adecuado de asesores, ni ha resuelto el problema de
los funcionarios menores, entonces llegamos a una situación al no querer
solucionar esa situación que tenemos.
A los funcionarios a honorarios: que tienen una remuneración adecuada,
pero sin mayor seguridad social; tenemos al grupo de funcionarios de planta,
que representa el 40-50% de los funcionarios de planta; y después tenemos al
personal a contrata que es la gran mayoría que no tiene estabilidad laboral, y en
ése sentido; no puede ser que en un Estado democrático la mitad de su
personal o más no esté protegido y éste en condiciones más precarias que el
resto de los trabajadores del país, entonces yo creo sería necesario enfrentar
ése problema, ahora claro que hay dificultades de fondo, por que uno tiene que,
para resolver estos problemas naturalmente que tiene que definir qué Estado
quiere, tiene que ver como aborda el problema de la sobre dotación en algunas
funciones, pero tiene que definir también un, problema, que tienen arto que ver
con eficiencia, pero también con ética, que diferencia salariales son aceptadas
en un Estado democrático y eso es ya más bien complejo.
Entrevistador: 2.- ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que usted
visualiza en el actual sistema de encasillamiento?
Eugenio: Bueno la fortaleza de esto, es que permite un control
presupuestario bastante eficiente. Los problemas son: la falta de derechos de
los funcionarios, y el no encarar en serio lo que es la carrera funcionaria, y el no
encarar en serio lo que es la preparación y aceptar un poco digamos los
funcionarios que existen, yo diría que, con frecuencia es la ANEF la quien tiene
muchos más preocupación por el asunto de la carrera funcionaria y por la
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
227
calificación y que por los requerimientos de los funcionarios mucho más acorde
a lo que es un Estado moderno, yo creo que esto está relacionado, con lo que
decía al principio éste tema se ha tratado en buena medida como un problema,
presupuestario, el único cambio que yo diría que hay un enfoque distinto es en
la Alta Dirección Pública. Yo creo que hay gente que aquí piensa, que
resolviendo la idea del cargo superior, todo se resuelve, yo diría que eso es
insuficiente, una visión bastante elitista; como que toda la eficiencia del sector
público, dependiera de la Alta Dirección y no entender que el problema implica
abordar cual es la situación de la gran mayoría de los funcionarios, porque son
ellos los que en último término tienen sobre sus hombros el desempeño del
servicio.
Entrevistador: 3.- A su juicio ¿Cuáles son las principales trabas que
impiden realizar cambios en la calidad jurídica de los funcionarios
públicos?
Eugenio: Yo diría en primer lugar el predominio de una visión
presupuestaría, en relación con el esfuerzo de modernización del sector
público. Hay un problema en que el funcionariado, en ése contexto, por
ejemplo: si uno dijera tenemos que tener un nivel de protección laboral de los
funcionarios a contrata por lo menos similar al sector privado eso implicaría, por
ejemplo estabilidad y una serie de compromisos permanentes por parte del
Estado, y eso afectaría en el presupuesto público ¿no cierto? Y ésta idea de
predominio del enfoque presupuestario no lo acepta, y eso es muy importante
porque. Producto de la Ley de Administración Financiera del Estado, el
Ministerio de Hacienda tiene una posición demasiado fuerte, y con ello le
impone al resto de la Administración su perspectiva y en ése sentido si uno
hace una proyección, por Ministerio o Servicio, lo que constata es una tremenda
debilidad del Estado, claro ése es un problema muy grande, yo creo que eso es
lo fundamental un enfoque presupuestario que impide un debate ciudadano
amplio, sobre qué Estado queremos y asumir los costos que eso implica.
Entrevistador: 4.- Desde los gobiernos de la concertación en específico
desde el Gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos hasta el de la ex
Presidenta Bachelet ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique.
Eduardo Arredondo Rojas
228
Eugenio: Bueno yo creo que lo principal, ha sido esto de la Alta
Dirección Pública, con los problemas que ya decía, que está como muy
concentrado en los altos funcionarios y el resto no basta, yo creo que, hacia
falta una actitud distinta en la relación con los trabajadores de la Administración
Pública, tratar de enfocar todo en el debate salarial que tiene lugar cada año, en
algo que fuera productivo para mejorar la carrera funcionaria. Ahora en el
Gobierno de Bachelet no tengo claro que se hizo ahí.
Entrevistador: Ahora esto de fortalecer la carrera funcionaria, ¿A qué se
refiere, fortalecer la planta, fortalecer la contrata?
Eugenio: Yo creo que la contrata es algo que no debería existir, sino
para lo que fue pensado, para momentos excepcionales, ahora yo creo que hay
que darle una discusión, respecto a cual es la base de funcionarios permanente
que requiere el país, y sobre esa base ver, digamos: definir cuáles son: el tipo
de actividades que se pueden desarrollar con gente que entra y sale; y que por
tanto, puede operar con contratos con menor estabilidad, yo creo que ése debe
ser como un enfoque general. Pero, si la secretaria, si la función es
permanente, debería existir un cargo permanente, y si ése cargo requiere un
elemento digamos adecuadamente pagado para poder competir con en el
sector privado, hay que hacerlo, pero para eso, se requiere una relación
distinta, con los funcionarios públicos, y para eso tiene que ver, que es lo que
queremos de los funcionarios.
Entrevistador: Hay un discurso de las personas más liberales que señala
que ¿Cuál es la razón para que los funcionarios del Estado tengan más
derechos y puedan sentirse dueños de su puesto de trabajo? cuestión que
no pasa en el sector privado
Eugenio: En el fondo la idea de pensar sólo en el alto funcionario, en
fondo hay una idea que el Estado debería volver a ser como en el pasado, con
la idea de que llega el presidente, el nuevo presidente y con él llega todo el
equipo de su partido y se hace cargo de los ministerios, hay países en donde el
nuevo Gobierno trae consigo hasta los choferes, son todos parte de él. Pero
ése no es un Estado moderno, en ése sentido necesitamos tener una carrera
funcionaria, que le de una estabilidad al sector público, ahora esto no implica,
no tener mecanismos de salida, ahora tienen que ser correspondientes a una
función, pero ése no es el. Bueno de hecho se especula que en el sector
privado hay una gran movilidad, eso no es cierto, las empresas propiamente
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
229
tales, no estoy hablando de las empresas especulativas, las empresas tienen
funcionarios que han participado ahí toda su vida, claro hay mecanismos de
promoción y salida, etc., pero hay un núcleo que constituye, el corazón de la
empresa. En ése sentido yo creo que no es un privilegio adicional, sino que el
Estado requiere de una planta permanente.
Entrevistador: 4.1.- Durante lo que lleva de Gobierno del Presidente
Sebastián Piñera ¿usted identifica acciones que apunten a mejorar la
situación de los “funcionarios públicos”? justifique
Eugenio: No, no.
Entrevistador: 5.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que han tenido los gobiernos desde
el ex Presidente Lagos hasta la ex Presidenta Michelle Bachelet en materia
de su personal?, en éste sentido ¿usted visualiza una continuidad
respecto de la política del personal, o más bien intenciones y gestiones
aisladas al respecto?
Eugenio: Yo diría que, en general, el Gobierno de Bachelet, se
caracterizó por tener una relación poco constructiva con los funcionarios
públicos, como decía en general el único problema que estaba sobre la mesa,
era cuando el porcentaje de aumento, incluso Hacienda prefería imponer unas
decimas porcentuales menos, aun cuando esto implicara no llegar a un
acuerdo, ésta era una posición que buscaba imponer, su perspectiva, y no por
casualidad , yo creo que en general en la administración pasada, primaba la
idea de que, el Estado constituye una especie así una institución que vela por el
interés general así un poco en abstracto, los funcionarios públicos, los altos
funcionarios velan por el interés público, y que son buenos funcionarios, que
saben lo que necesitan, entonces para que ellos operen de manera adecuada
necesitan: estar blindados frente a la influencia del mundo social organizado,
que no los influya y en éste sentido, uno veía, a Velasco, yo nunca le vi un
interés por llegar a un acuerdo con los funcionarios públicos ni con la ANEF, ni
con nada, porque ellos decían, no miren esta función que yo estoy generando,
yo respondo al interés general de la nación representada por el presidente, por
lo tanto los funcionarios públicos conforman intereses particulares corporativos,
entonces estaba esa apreciación y si uno se mira a sí mismo como
representante del interés general y mira a todos los demás, como grupos
Eduardo Arredondo Rojas
230
corporativos, de alguna manera, no puede desarrollar una relación constructiva
con el otro, y eso lo saben todas las personas, y en ése sentido yo creo que, yo
no veo que haya habido salvo la Alta Dirección Pública que haya habido una
política constructiva, no lo veo.
Entrevistador: 5.1.- A su parecer ¿cuál es el discurso y las prioridades
respecto de la “política” del personal que ha tenido el Presidente
Sebastián Piñera en materia de su personal, en éste sentido usted
visualiza una continuidad respecto de la política del personal, o más bien
intenciones y gestiones aisladas al respecto?
Eugenio: No veo, yo no sé ¿si tú te has dado cuenta de un proyecto ahí?
Entrevistador: No se ha hecho mucho sólo hay unos proyectos que se
están trabajando, que se están planeando hacer, pero que han hecho
hasta el momento, está todo en carpeta
Eugenio: Es un tema muy difícil para ellos también.
Entrevistador: Claro, tienen un idea que están desarrollando ahí en
Hacienda, guiados por Valdés.
Eugenio: Seguramente en el libro que tienes hay algún artículo, al
respecto del Consorcio para la Reforma del Estado.
Entrevistador: 6.- A su juicio ¿cuáles son los desafíos que tiene el Estado
de Chile, en cuanto a la calidad jurídica contractual de los funcionarios
públicos? ¿Hacía donde debiesen apuntar los cambios?
Eugenio: Yo creo que no corresponde a un Estado, que es como la
visión, que es de ésta gente que parte por nombrar a los cargos superiores y se
delega en ellos la conformación de la planta, yo creo que hay que definir, cuales
son los requerimientos permanente de una institución y sobre eso digamos hay
que definir cargos permanente, con las remuneraciones que correspondan a la
institucionalidad y los requerimientos en términos generales, cargos
permanentes funciones permanentes. Ahora yo creo que hay que pensar
también que esto varia en el tiempo, yo por ejemplo trabajé en el Ministerio de
Economía y era muy cómico por ejemplo mirar la Ley Orgánica del Ministerio de
Economía, que había sólo una que la tenía el fiscal, el jefe de la división jurídica
porque estaba toda rayada, quedaban como dos líneas sin rayar, todo lo que
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231
había sido el Ministerio de Economía ya no lo es más bien las funciones del
Ministerio de Economía aparecían en leyes generales por ejemplo la Ley
General de Telecomunicaciones le asignaba una función, la Ley General de
Electricidad le generaba otras atribuciones, en fin, entonces naturalmente hay
que tener en cuenta que estas definiciones de lo que se necesita en forma
permanente varía, por eso hay que ver como se enfrenta esa situación, por eso.
Hay una base fundamental; en segundo lugar hay que ver cuáles son los cargos
que no forman parte de lo esencial y qué necesitan, y que uno tiene que
hacerse del mercado y ahí yo creo que el tema de los honorarios, me parece
una posibilidad interesante, porque supone que estamos hablando de cargos
por un tiempo acotado, yo diría que esos dos tipos de funcionarios son básicos,
hay que ver mecanismos de salida, pero concordados con el movimiento
sindical, yo diría básicamente eso, un cuerpo de planta con contratos estables y
otro que responda a las necesidades más coyunturales de la institución.
Entrevistador: Y éste cuerpo de planta que se vaya actualizando, que
hayan mecanismos que digan: saben las funciones han ido cambiando,
por lo tanto las necesidades de funcionarios de ayer no son las mismas
que las necesidades de funcionarios que hoy, se deben actualizar las
plantas.
Eugenio: Claro y por otra parte a mi me parece importante, yo no soy,
algunos piensan que la Alta Dirección Pública debería significar que alguien
gene un cargo por concurso y se quede no se por 5 años o lo que sea, yo creo
que los altos funcionarios tienen que compartir la visión general de los
gobiernos en ése sentido yo no he criticado al Gobierno de Piñera porque sacó
a alguna gente, porque ha ganado el concurso, porque yo discrepo que para
que el Gobierno opere de manera coordinada tiene que ser gente que
comparte la visión de lo que se quiere hacer, entonces yo más bien creo que la
ADP es una especie de habilitador, te dice mire, toda ésta gente están
habilitadas, para asumir estos cargos y el Presidente diga, de ésta gente que
está habilitada yo escojo a éste porque comparte mi visión, entonces no creo en
estos funcionarios, o digámoslo de otra forma, del mismo que yo creo que debe
haber un cuerpo básico y permanente del cual, no nos interesa cual es su visión
política, yo creo que la Alta Dirección Pública tiene que cumplir ciertos mínimos,
tiene que ser elegido a lo que estima el presidente que corresponda, ése es un
poco el carácter de la Ley, pero no está del todo aceptado, hay gente que dice
¿pero cómo en el Gobierno de Bachelet ganó un concurso y ahora lo
Eduardo Arredondo Rojas
232
despidieron?, Yo no tengo problemas con eso, porque te digo la coordinación
supone una mirada común. En Inglaterra la gente que es de: Alta Dirección
Pública cuando cambia el Gobierno, la gente sale, pero él tiene la posibilidad de
ejercer otro tipo de cargo, pero él tiene la capacidad de poder escoger.
Entrevistador: 7.- A su juicio y dada su experiencia ¿cuáles son los
factores (políticos, sociales y mediáticos) que debiesen confluir para que
se realicen cambios en la calidad jurídica de los funcionarios públicos?
Eugenio: Yo creo en primer lugar que hace falta un gran debate
ciudadano sobre éste tema, o sea: qué Estado queremos, creo que es
importante ésta idea de la diferencia salarial, qué diferencia salarial queremos,
un amplio debate sobre los temas fundamentales, y claro ya necesitamos, yo
me pregunto si el sistema político tal como está nos ayuda a eso. Y no ayuda a
esto, porque tenemos un presidencialismo excesivo, un Congreso que tienen
muy pocas facultades para construir, pero si muchas para obstaculizar, y eso es
un problema, porque, tenemos por así decirlo una especie de empate
catastrófico, discrepo que cualquiera tarea de fondo del país se toca con éste
problema, nosotros necesitamos asegurar un sistema político que permita la
formación de mayorías efectivas, en ése sentido ésta idea de cambios del
presidencialismo al semi-presidencialismos, creo que son cosas importante
porque el actual sistema no nos permite discutir estos temas de fondo yo no voy
a estar dispuesto al Gobierno regalarle unos porotos porque hace una buena
reforma, pero si yo soy parte de un Gobierno y tomo conciencia de que si no le
apruebo la Ley a éste Gobierno va a caer no tiene apoyo parlamentario, tiene
que cambiar el un poco, porque yo creo que hay requerimientos de
transformación importantes al sistema político.
Entrevistador: 8.- ¿Considera que la actual estructura jurídica del Estado
redunda en una disminución, en la capacidad de gestión, y los servicios
prestados a la comunidad por parte de los organismos? Justifique.
Eugenio: Yo creo que si por que en la planta tenemos a los funcionarios
residuales por así decirlo, son lo que en algún momento lograron firmar un
contrato definitivo y no los podemos sacar y no necesariamente son lo que se
necesitan y lo que se necesitan no pueden acceder a la planta, por razones
políticas.
Entrevistador: ¿Claro no hay espacio?
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Eugenio: O sea si hay espacio, por cómo te decía el 40-50% de la gente
es contrata, pero esa gente a contrata trabaja en condiciones que son muy poco
favorables, y en ése sentido esa inecuación no permite un adecuado
funcionamiento, los que están allí por así decirlo no son necesariamente los que
deberían estar.
Entrevistador: O sea lo que pasa es que los funcionarios de planta de
alguna manera tienen incentivos a no esforzarse más por hacer su trabajo,
porque saben que cumpliendo el mínimo de alguna manera se logran
mantener en el puesto de trabajo
Eugenio: Hay una estructura de incentivos muy perversa.
Entrevistador 9.- En los últimos años en nuestro país se han
implementado algunas medidas que apuntan a otorgar beneficios a los
trabajadores, pero estas sólo se han hecho extensiva a los trabajadores
del sector privado, a modo de ejemplo se puede mencionar el seguro de
desempleo, ¿Cuáles cree usted que son las razones por las que el
Congreso y el Ejecutivo no han hecho extensivos estos beneficios a los
trabajadores del sector público?
Eugenio: Bueno la primera razón es por la que decíamos, y es que ya
los tienes, o sea sí tú eres inamovible, para que lo necesitas, y el resto la
contrata no se los puedes dar porque justamente la idea de la contrata es que
no los tengas que incorporara a la planta y por lo tanto los tienes que mantener
en situación precaria si tú les garantizas ciertas beneficios, de alguna manera
pierdes la inestabilidad, es un problema.
Entrevistador: ¿Es como establecer una barrera para la salida de los
funcionarios?
Eugenio: Exactamente, hay problemas.
Entrevistador: ¿En éste sentido esto sólo se debe al hecho de no querer
poner barreras para la salida de los funcionarios, o también tiene que ver
con los recursos?
Eugenio: Claro hay una causa de recursos involucrados, pero yo creo
que la causa principal es que unos no lo necesitan, los de planta porque son
Eduardo Arredondo Rojas
234
inamovibles y otros porque nos los pueden tener porque están a contrata
justamente porque no quieren que se vayan a trasformar en permanente.
Ahora, probablemente, una dificultad relacionada es que si se plantearan
extendamos a la gente de contrata las condiciones del sector privado que no
alcanzan a ser las condiciones de la planta, esto puede generar fuertes
conflictos por que podría ser que: ésta secretaria es de planta y la de al lado es
a contrata y de alguna manera por hacer para esa condiciones resulta
inaceptable para los funcionarios y yo creo que también resulta inaceptable
para una visión moderna del Estado.
Entrevistador: Claro ¿sería una discriminación por parte del Estado, hacia
los funcionarios?
Eugenio: Hay una tremenda discriminación, por eso necesitan definir
¿Es parte de la permanente o no? y eso implica un gran tema y es que no
dimensionamos lo que necesitamos definir cuantos recursos son los que
necesita el sector público, sino que estos recursos son lo que tenemos y que
podemos hacer. Yo creo que esa no es una manera razonable de ver al Estado
eso es decir el Estado hace puras cosas que no sirven para nada, cuando uno
cree que el Estado contribuye, por tanto es muy importante lo que hace, si lo
hace mal no contribuye y si lo hace bien contribuye; tendría que ser al revés
¿Cuál es el Estado que queremos?, ¿Cuáles son los recursos que necesitamos
para que se cumpla sus funciones?, ¿Qué tipo de trabajadores son los que
necesitamos? sobre esa base plantear también al debate público, cuanto es el
nivel de ingresos que debe tener el sector público y eso implica una reforma
tributaria.
Entrevistador: Entonces esto implica de alguna manera tocar algunos
temas, que no se quieren tocar.
Eugenio: Claro no puede ser que tú digas tenemos solo estos recursos.
Uno puede decir, mira podemos hacer más con lo que tenemos y eso está bien,
pero tenemos que considerar que los recursos que tenemos no los podemos
considerar como dados, no están dados es parte del debate público.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Anexo III, Output Quotations, Atlas.Ti
All current quotations (37). Quotation-Filter: All __________________________________________________________________ HU: backup of análisis cualitativo, discursos presidenciales 2002.2012 File: [C:\Users\Jennifer Vilches\Desktop\backup of análisis cualitativo, discursos presidenciales 2002.2012.hpr6] Edited by: Super Date/Time: 2012-04-02 22:29:23 __________________________________________________________________ P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:1 [Estado, que no ofrece remunera..] (1:2661-1:2891) (Super) Codes: [Estado, que no ofrece remunera.. - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [problema en la administración de personal] No memos
“Estado, que no ofrece Remuneraciones adecuadas a profesionales altamente calificados. Esta es una vieja dificultad, que se arrastra por décadas, y que se hizo inmanejable ante las necesidades de un país en pleno crecimiento.”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:2 [se crearon mecanismos distintos...] (2:299-2:373) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Se crearon mecanismos distintos, que están sujetos a evaluación y crítica.”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:3 [se trata de corregir a fondo l...] (2:693-2:860) (Super)
Eduardo Arredondo Rojas
236
Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Se trata de corregir a fondo los procedimientos administrativos y establecer, de una vez por todas, las formas de remuneración adecuadas para las funciones públicas”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:4 [En el mes de enero se aprobó e...] (2:992-2:1117) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“En el mes de enero se aprobó el proyecto de ley que fija las remuneraciones de los funcionarios superiores del poder Ejecutivo”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:5 [Se estableció también un presa...] (2:1122-2:1243) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Se estableció también un presupuesto para financiar adecuadamente funciones críticas en distintas reparticiones públicas”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:6 [proyecto de ley del Nuevo Trata...] (2:1348-2:1416) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Proyecto de ley del Nuevo Trato se convierta en ley de la República.” P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:7 [profesionalizar el servicio pú..] (2:1455-2:1695) (Super)
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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Codes: [objetivo de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos
“Profesionalizar el servicio público y la alta dirección Pública. Sobre la base del mérito y la idoneidad, permitirá llamar a concurso para llenar tres mil Cargos que hasta ayer solamente eran de confianza del Presidente de la República.”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:8 [ley establece mecanismos trans..] (2:2083-2:2207) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Ley establece mecanismos transparentes, objetivos y despolitizados para el nombramiento de los altos funcionarios públicos.”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:9 [La gran mayoría de quienes tra..] (1:1876-1:1980) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“La gran mayoría de quienes trabajan, tanto en el ámbito público como en el privado, son gente honesta.”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:10 [Cada vez que se descubra a un ..] (1:2107-1:2291) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Cada vez que se descubra a un funcionario público corrupto, dejándose corromper por intereses privados o de cualquier tipo, mi Gobierno será intransigente en la aplicación de la ley.”
Eduardo Arredondo Rojas
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P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:11 [Por otra parte, tenemos un pro..] (1:2606-1:2892) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Por otra parte, tenemos un problema crónico con nuestro Estado, que no ofrece remuneraciones adecuadas a profesionales altamente calificados. Esta es una vieja dificultad, que se arrastra por décadas, y que se hizo inmanejable ante las necesidades de un país en pleno crecimiento.”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:12 [En el mes de enero se aprobó e..] (2:992-2:1244) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“En el mes de enero se aprobó el proyecto de ley que fija las remuneraciones de los funcionarios superiores del poder Ejecutivo. Se estableció también un presupuesto para financiar adecuadamente funciones críticas en distintas reparticiones públicas.”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:13 [Esta ley es un paso gigantesco..] (2:1420-2:1697) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Esta ley es un paso gigantesco para profesionalizar el servicio público y la alta dirección pública. Sobre la base del mérito y la idoneidad, permitirá llamar a concurso para llenar tres mil cargos que hasta ayer solamente eran de confianza del Presidente de la República.”
P 4: 2003 Lagos.pdf - 4:14 [Chile necesitaba cambiar la es..] (2:2590-2:2801) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [calidad jurídica - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos]
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
239
No memos
“Chile necesitaba cambiar la estructura del Estado para asegurar mayor rigor, más eficiencia, más probidad. Estamos avanzando aceleradamente en este camino. Como Presidente, quiero invitarlos a persistir en él.”
P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:1 [n un contexto de mayor flexibi..] (32:2425-33:48) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [calidad jurídica - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] [cambio en la calidad jurídica de los FP - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] [situación de la planta - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“En un contexto de mayor flexibilidad y autonomía en su gestión y plantas de personal, respetando los legítimos 33 derechos de los funcionarios municipales.”
P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:2 [en un contexto de mayor flexib..] (32:2424-32:2509) (Super) Codes: [calidad jurídica - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos
“En un contexto de mayor flexibilidad y autonomía en su gestión y plantas de personal”
P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:3 [instituciones tan importantes ..] (32:1855-32:1977) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [situación de los honorarios - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Instituciones tan importantes como la ONEMI, tenía apenas un funcionario, y a honorarios, en toda la Región del Bío Bío”
Eduardo Arredondo Rojas
240
P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:4 [instalamos el nuevo Gobierno, d..] (10:819-10:1057) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Instalamos el nuevo Gobierno, después de 20 años de Gobierno de la Concertación, nombrando a más de 1.000 autoridades y funcionarios. Para ello, convocamos a personas, con verdadera capacidad, preparación y vocación de servicio público.”
P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:5 [funcionarios públicos de las r..] (33:1900-33:2114) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Funcionarios públicos de las regiones golpeadas por el sismo, por su generosidad y apoyo hacia quienes sufrieron las consecuencias de la catástrofe del 27 de febrero. Sin duda, Chile se los reconoce y agradece”
P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:6 [Nuestro Estado fue diseñado en..] (39:440-39:631) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Nuestro Estado fue diseñado en el siglo XIX, parchado en el siglo XX y no responde a los desafíos y necesidades del siglo XXI. El problema no es el tamaño del Estado sino su calidad.”
P 5: 2010 Piñera.pdf - 5:7 [En segundo lugar, extenderemos..] (39:2594-40:258) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [consecuencias de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos
“En segundo lugar, extenderemos y perfeccionaremos el Sistema de Alta Dirección Pública, para asegurarle al Estado buenos servidores públicos, independiente del color 40 político u origen social, poniendo fin a la
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
241
cultura de la burocracia, cuoteos, pitutos y operadores políticos, y remplazándola por la cultura del emprendimiento, la transparencia, el resultado y la eficiencia, al servicio de nuestros ciudadanos.”
P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:1 [Y además de lo anterior, para ..] (7:2046-7:2299) (Super) Codes: [problema en la administración de personal] No memos P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:3 [Por eso hoy Chile es reconocid..] (7:2568-7:2728) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Por eso hoy Chile es reconocido internacionalmente como un país que tiene una alta transparencia, una alta probidad y donde seguimos avanzando en este campo.”
P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:4 [Durante el año 2003 comenzó a ..] (7:2302-7:2565) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Durante el año 2003 comenzó a regir la Ley Nº 19.896, que establece normas sobre administración presupuestaria y de personal. Y ese mismo año se aprobó la ley que establece la Comisión Especial Mixta de Presupuesto de modo permanente en el Congreso Nacional”
P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:5 [Por eso hoy Chile es reconocid..] (7:2568-7:2724) (Super) Codes: [consecuencias de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos
Eduardo Arredondo Rojas
242
“Por eso hoy Chile es reconocido internacionalmente como un país que tiene una alta transparencia, una alta probidad y donde seguimos avanzando en este campo”
P 6: 2004 Lagos.pdf - 6:6 [Junto con ello, se encuentra e..] (8:4-8:565) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Junto con ello, se encuentra en plena implementación la normativa que contempla el Nuevo Trato Laboral para el sector público. Este proyecto, promulgado en junio de 2003, busca modernizar y profesionalizar la carrera funcionaria, estableciendo la Dirección Nacional del Servicio Civil y de la Alta Dirección Pública. Por eso hemos firmado los decretos para que –cuando corresponda– los directivos de 52 servicios públicos sean seleccionados mediante este procedimiento, garantizando transparencia, idoneidad y profesionalismo en la función pública”.
P 7: 2005 Lagos.pdf - 7:1 [En base a un acuerdo con los p..] (9:2528-9:2863) (Super) Codes: [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [Estado, que no ofrece remunera.. - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“En base a un acuerdo con los propios trabajadores, se otorgará un incentivo al retiro por un monto de 50 mil pesos mensuales que se entregará de por vida para aquellos funcionarios públicos de rentas medianas o bajas y que estén obteniendo una jubilación muy inferior a los sueldos que actualmente reciben. ¡Esa es mi decisión!”
P 8: 2006 Bachelet.pdf - 8:1 [Comenzaremos entonces dando el..] (16:1009-16:1322) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
243
funcionarios públicos] [alusión a los funcionarios públicos - Family: Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Comenzaremos entonces dando el ejemplo desde el Estado, y dentro de los próximos días dictaremos un Código de Buenas Prácticas que prohíba la discriminación por cualquier tipo de razón, introduciendo medidas como, por ejemplo, la prohibición de exigir foto en el currículum al momento de contratar a alguien”
P 8: 2006 Bachelet.pdf - 8:2 [Código de Buenas Prácticas que..] (16:1112-16:1324) (Super) Codes: [objetivo de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos
“Código de Buenas Prácticas que prohíba la discriminación por cualquier tipo de razón, introduciendo medidas como, por ejemplo, la prohibición de exigir foto en el currículum al momento de contratar a alguien.”
P 8: 2006 Bachelet.pdf - 8:3 [Quiero apelar a la responsabil..] (10:554-10:846) (Super) Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Quiero apelar a la responsabilidad social de toda persona que contrate a alguien, para que seamos capaces de colocarnos en el papel del trabajador y pensar que todo ser humano merece un trato digno. Por eso digo que el trabajo decente es un imperativo no sólo legal, sino también moral.”
P 8: 2006 Bachelet.pdf - 8:4 [Sin pensiones dignas y seguras..] (3:739-3:807) (Super)
Eduardo Arredondo Rojas
244
Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Sin pensiones dignas y seguras no puede haber una vejez tranquila.” P 9: 2007 Bachelet.pdf - 9:1 [El sistema de protección socia..] (15:2009-15:2152) (Super) Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“El sistema de protección social también tiene expresión en el mundo laboral. Mi Gobierno está por el trabajo decente y hemos avanzando en ello”
P 9: 2007 Bachelet.pdf - 9:2 [También dictamos un Código de ..] (16:752-16:974) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“También dictamos un Código de Buenas Prácticas Laborales, para eliminar conductas discriminatorias en el sector público, código que también ha sido adoptado, y lo agradecemos fuertemente, por empresas del sector privado”
P 9: 2007 Bachelet.pdf - 9:3 [Trabajo decente significa tamb..] (16:196-16:592) (Super) Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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“Trabajo decente significa también que los trabajadores puedan negociar sus contratos de manera eficaz. Queremos promover la organización sindical. Queremos que más trabajadores puedan negociar colectivamente. Seguiremos trabajando acuerdos para modernizar las relaciones laborales. Pero algo más. No toleraremos ningún tipo de prácticas antisindicales. Seremos rigurosos para sancionarlos.”
P 9: 2007 Bachelet.pdf - 9:4 [debemos hacer del trabajo dece..] (16:1589-16:1658) (Super) Codes: [trabajo decente - Families (3): Acciones emprendidas, Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] No memos
“Debemos hacer del trabajo decente un imperativo ético como sociedad” P11: 2009 Bachelet.pdf - 11:1 [Hemos avanzado. El Gobierno ho..] (20:282-20:1021) (Super) Codes: [Acciones para mejorar la situación de los funcionarios públicos - Families (2): Acciones emprendidas, Descripción de la situación de los funcionarios públicos] [consecuencias de los cambios - Family: Cambios en la Calidad Jurídica de los funcionarios públicos] No memos
“Hemos avanzado. El Gobierno hoy no sólo es más transparente –ya me voy a referir a esto más adelante–, también ha avanzado en reclutar a los más capacitados. Hoy, dos de cada tres altos cargos se llenan por concurso público. El sistema de Alta Dirección se consolida como un referente respetado y eficaz. Menciono esto porque quiero llamar a nuestros parlamentarios a aprobar la iniciativa que está pendiente en el Congreso y que nos debe permitir ampliar y perfeccionar este sistema. Llamo a los parlamentarios de todas las bancadas a acelerar su trámite para lograr esta aprobación durante mi Gobierno y cumplir con lo que la gente espera: que los funcionarios públicos de alto nivel sean elegidos por Alta Dirección Pública”
Eduardo Arredondo Rojas
246
APÉNDICE
Definiciones Claves
Para el tratamiento del presente Se definirán los siguientes conceptos, de tal
manera que no existan términos ambiguos.
Administración Central: conjunto de organismos dependientes o bajo
supervigilancia de los ministerios del sector público, independiente del
sistema de remuneraciones por el que se rija cada uno de ellos, ya sea
escala única de sueldos, escala de fiscalizadores y aquellos afectos al
artículo 9° del Decreto Ley número 1.953, de 1977. Lo anterior no considera,
por lo tanto, aquellos organismos que cuentan con autonomía respecto al
Ejecutivo, tales como la Contraloría General de la República, el Poder
Judicial, el Congreso Nacional y el Ministerio Público94.
Calidad jurídica: identifica la relación laboral mediante la cual el personal
dependiente de cada institución pública se relaciona con el organismo
contratante. El personal que desempeña una función administrativa que se
encuentra regulada, principalmente, por la Ley número 18.834 (Estatuto
Administrativo) puede desempeñarse en cargos de planta, empleo a
contrata, honorarios asimilados a grado o como jornal permanente95.
o Personal de planta: Es el conjunto d cargos permanentes
asignados por la Ley a cada institución96.
o Empleo a contrata: Es aquél de carácter transitorio que se
94 Ídem
95 Dirección de Presupuestos 2010, Op. cit., página 9
96 Decreto con Fuerza de Ley Nº 29, texto refundido, coordinado y sistematizado del
Estatuto Administrativo, aprobado por la Ley Nº 18.834.
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
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consulta en la dotación de una institución97.
o Otro Personal: aquel personal contratado para desempeñar
labores no habituales de la institución, o cometidos específicos al
interior de la misma, e incluidos en la dotación efectiva de ella. No
se consideran empleados públicos y su actuación se rige por las
cláusulas contenidas en el contrato que formaliza la realización de
esas labores. Este tipo de contrato podría utilizarse para
desempeñar funciones profesionales, técnicas o para con-tratar
expertos de alta especialización
Los contratos Laborales formales: Los contratos laborales formales se
pueden definir “Como la relación jurídica que se establece o se presume de
su existencia, cumpliendo requisitos básicos como son: la prestación de
servicios personales, continuidad de servicios prestados, la remuneración
por los servicios prestados, y la subordinación de la prestación bajo
subordinación y dependencia, respecto de la persona en cuyo beneficio se
realiza98”.
En nuestro país las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores
se regulan por el Estatuto Administrativo, para el caso de los funcionarios
del sector público y por el código del Trabajo para los trabajadores del
ámbito privado.
Los contratos formales a honorarios: Las personas que prestan sus
servicios, ya sea dentro de la Administración del Estado o en el sector
privado, a honorarios no se rigen por el Código del Trabajo ni por el
97 Ídem. 98 MELIS Valencia Christian, SÁEZ Carlier Felipe “Derecho del trabajo”, editorial Conosur,
2000, página 187.
Eduardo Arredondo Rojas
248
Estatuto Administrativo, de manera que no les asiste ninguno de los
derechos que tales normativas establecen como, por ejemplo, el derecho a
feriado anual, a la indemnización por años de servicio, al descanso por los
días festivos, fuero maternal, entre otros. Tales personas se rige por las
reglas del arrendamiento de servicios inmateriales que regula el párrafo
noveno, Título XXVI, del Libro IV, del Código Civil, razón por la cual los
Servicios del Trabajo, no tienen competencia para conocer y pronunciarse
sobre los conflictos derivados de tal contrato, correspondiéndole a los
Tribunales de Justicia tal competencia. Finalmente, cabe indicar que los
beneficios a que tiene derecho las personas contratadas a honorarios serán
aquellos que las partes hayan convenido en el respectivo contrato de
prestación de servicios, por lo que el prestador de servicios que presta
estos servicios es independiente y realiza su trabajo por su cuenta, es decir,
no debería prestar sus servicios o trabajo, bajo una relación de
subordinación y dependencia99.
Dotación de personal: es el personal que tiene una relación jurídico-laboral
permanente con el sector público, es decir, el personal de planta, a contrata,
contratado a honorarios asimilado a grado, a jornal y otro100.
Función Pública: denominación especial que adquieren las actividades
desarrolladas por la Administración Pública101.
Gobierno central: conjunto de instituciones que están sometidas a las
mismas normas de planificación y ejecución presupuestaria, mantienen una
99 Otro tipo de personal hace referencia a prestadores de servicio en calidad de honorario
(asimilado a grados o a suma alzada) o jornales. 100 Dirección de Presupuestos, Estadísticas de Recurso Humano del Sector Público 2000 –
2010, noviembre del 2010 101 Ssubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Diccionario de Administración
Pública chilena, segunda edición, 2002
Propuesta de Cambio en la Calidad Jurídica de los Funcionarios Públicos Transitando hacía un Estado más respetuoso en materia de sus trabajadores
249
estrecha relación de dependencia del Ejecutivo y se asigna presupuesto
anual mediante la Ley de Presupuesto. Este conjunto se compone de la
administración central, Contraloría General de la República, Poder Judicial,
Congreso Nacional y Ministerio Público102.
Regularización de honorarios: acción de traspasar el personal contratado
sobre la base de honorarios a la dotación de personal del servicio,
cambiando su tipo de contrato de honorario a la calidad jurídica de
contrata103.
Servicios Públicos: órganos administrativos encargados de satisfacer
necesidades colectivas, de manera regular y continua. Están sometidos a la
dependencia o supervisión del Presidente de la República a través de los
respectivos ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponde
aplicar. Los servicios estarán a cargo de un jefe superior, al cual le
corresponderá dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio;
controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su
gestión y desempeñar las demás funciones que la Ley le asigne104
Sociedad civil: esfera de las relaciones sociales que no está regulada por
el Estado105
102 Dirección de Presupuesto (2010) Op. cit., página 11
103 Ibíd.
104 Dirección de Presupuesto (2010) Op. cit., página 11
105 BOBBIO, Norberto, “Estado Gobierno y Sociedad: por una teoría general de la política”
editorial Fondo de Cultura Económica, México. Décimo cuarta reimpresión 2010. Página
39.