Institucionalidad territorial: regional, metropolitana y local

EXPOSITOR: ARTURO ORELLANA

SEMINARIOLa metrópolis de Coquimbo-La Serena:

Un desafío institucionalCoquimbo – 28 marzo 2016

¿POR QUÉ NOS PREOCUPA ELDESARROLLO DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS?

ü Porque son nodos articuladores de la economía global, conectando a través desus dinámicas de consumo, producción e innovación con el mundo y, por ende,determinando de forma sustantiva las posibilidades de desarrollo del país.

ü Porque es donde concentran las instituciones públicas y privadas, por endedonde reside la masa crítica que incide política, económica, social ytécnológicamente en la toma de decisiones que genera las transformacionesurbanas y territoriales, más allá incluso de la propia área metropolitana.

ü Porque las áreas metropolitanas tienden naturalmente a generar un proceso deexpansión, espacialización y de segregación, particularmente en contextos decrecimiento económico estables y prolongados, generando brechas dedesigualdad importantes al interior de las mismas.

ÁMBITOS DE ACTUACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD TERRITORIAL

GOBERNABILIDAD GESTIÓNPLANIFICACIÓN

Institucionalidad que entrega la

orientación y los lineamientos de

la política pública en el territorio

Institucionalidad que aplica y/o regula el

marco normativo y/o indicativo que define la política pública en

el territorio

Institucionalidad que gestiona las

actuaciones que la política pública

contempla sobre elterritorio

Gobierno presidencialista

y centralista

Gobierno regional supeditado a la autoridad central

Inexistencia de gobiernos metropolitanos a escala ciudad

Gobiernos locales en competencia por recursos propios y recursos regionales

Contexto normativo institucional de las áreas metropolitanas en Chile

ESCA

LA

MET

ROPO

LITA

NA

HIPÓTESIS

ü “La calidad de vida en las ciudades en Chile se construye sobre la base de una institucionalidad que desde la perspectiva de la

gobernabilidad, planificación y gestión de políticas públicas no permite que desde el nivel regional y local de gobierno se corrija la acción de un estado centralista y sectorial , para dar condiciones de

desarrollo urbano y territorial equilibrado y sinérgico entre sus centros urbanos y su ruralidad, evitando así reproducir

regionalmente lo que ocurre a nivel país”

PROCESOS ESTRUCTURALES

ACCIÓN DEL ESTADO

ACTORES LOCALES , RECURSOS Y GOBERNANZA

DINÁMICAS Urbano-territorial

TRAYECTORIA

Fuente: Adaptado de Méndez, 2014

DINÁMICAS URBANO-TERRITORIALES

INVERSIÓNPRIVADA

GOBERNABILIDAD METROPOLITANA

La gobernabilidad metropolitana se expresa en términos institucionales en virtud de cuatro realidades de gobierno posibles:

Gobierno Supramunicipal

Gobierno Intermunicipal

Gobierno Sub-nacional (regional, estatal o departamental)

Gobierno Central

GOBIERNO SUPRAMUNICIPAL

Cuando es un alcalde quién gobierna el área metropolitana en su totalidad con facultades y competencias en transporte, medio

ambiente, viviendas, infraestructuras y equipamientos(todas afectas al uso de suelo)

VENTAJAS DESVENTAJAS

Control sobre SOT

Planificación integrada

Menos burocracia en decisiones

Mayor control ciudadano

Visión no subnacional

Abusos de poder

Estabilidad equipos de trabajo

Predominio agenda política

GOBIERNO INTERMUNICIPAL

Cuando los municipios que conforman el área metropolitana se asocian para gobernar en conjunto su devenir, fundamentalmente en

materia de transporte, medio ambiente, infraestructuras y equipamientos (todas afectas al uso de suelo)

VENTAJAS DESVENTAJAS

Control parcial sobre SOT

Visión urbana más integrada

Mejor representación local

Mayor equilibrio político

Potenciales quiebres internos

Alianzas internas espúreas

Mayor burocracia en procesos

Desequilibrios fuercen presiones

GOBIERNO SUBNACIONAL

Cuando el gobierno del área metropolitana está expresamente supeditada a una escala subnacional (mayor), fundamentalmente en

materia de transporte, medio ambiente e infraestructuras y equipamientos (todas afectas al uso de suelo).

VENTAJAS DESVENTAJAS

Control parcial sobre SOT

Visión urbana-rural integrada

Menos burocracia interna

Menos disputas internas

Menor aproximación a lo urbano

Visión sub-nacional sesgada

Menor interlocución con lo local

Menor control ciudadano

GOBIERNO CENTRAL

Cuando el gobierno del área metropolitana está supeditada en lo esencial a una escala nacional (gobierno central), fundamentalmente

en materia de transporte, medio ambiente e infraestructuras (todas afectas al uso de suelo)

VENTAJAS DESVENTAJAS

Control parcial sobre SOT

Visión estratégica nacional

Menos burocracia interna

Financiamiento más expedito

Visión sectorializada de lo urbano

Desacople con el desarrollo local

Desequilibrios intersectoriales

Control ciudadano débil

PLANIFICACIÓN METROPOLITANA

La planificación metropolitana se expresa en términos institucionales en virtud de cuatro formatos posibles:

Normativa / Física

Normativa / Urbana

Normativa / Física / Indicativa

Normativa / Urbana / Indicativa

PLANIFICACIÓN NORMATIVA FÍSICA

Aquella que se desarrolla a partir de un instrumento de planificación territorial que norma sobre usos de suelo de carácter estructurantes

pero no en términos específicos sobre edificaciones

VENTAJAS DESVENTAJAS

Control sobre expansión urbana

Determinación sobre vialidad

Flexibilidad en definir proyectos

Mayor autonomía local

Amplio margen interpretativo

No protege paisaje urbano

Mayor efecto de mercado

Poca acción ciudadana

PLANIFICACIÓN NORMATIVA URBANA

Aquella que se desarrolla a partir de un instrumento de planificación territorial que norma sobre usos de suelo de carácter estructurante Y

también en términos específicos sobre las edificaciones

VENTAJAS DESVENTAJAS

Control tipo expansión urbana

Integra vialidad y densidad

Protege el paisaje urbano

Artícula por fuerza lo sectorial

Rigidez en el desarrollo urbano

Eventuales desequilibrios

Poca autonomía local

Conflictos ciudadanos

PLANIFICACIÓN NORMATIVA FÍSICA INDICATIVA

Aquella que se desarrolla a partir de un instrumento de planificación territorial que norma sobre usos de suelo de carácter estructurante y

se articula con un instrumento de carácter indicativo

VENTAJAS DESVENTAJAS

Visión sobre expansión urbana

Prospecta vialidad requerida

Protege algo paisaje urbano

Control sobre lo sectorial

Generación expectativas

Mercado distorsione visión

Ausencia visión compartida

Conflictos con gobiernos locales

PLANIFICACIÓN NORMATIVA URBANA INDICATIVA

Aquella que se desarrolla a partir de un instrumento de planificación territorial que norma sobre usos de suelo de carácter estructurante Y también en términos específicos sobre las edificaciones vinculado a

un instrumento de carácter indicativo

VENTAJAS DESVENTAJAS

Visión prospectiva sobre DU

Mayor precisión sectorial

Protege paisaje urbano

Control total sobre lo sectorial

Generación mayor expectativas

Mercado muy regulado

Pérdida autonomía local

Conflictos ciudadanos

GESTIÓN INSTITUCIONAL

La gestión metropolitana se expresa en términos institucionales en virtud de cuatro enfoques predominantes:

Metropolitana

Sub-Nacional

Sectorial

Central

GESTIÓN METROPOLITANA

Aquella gestión que se promueve directamente desde una institucionalidad responsable que actúa directa o indirectamente en

un área metropolitana y que tiene un carácter intersectorial

VENTAJAS DESVENTAJAS

Enfoque en gestión territorial

Mayor acople intersectorial

Menores desequilibrios

Resultados más inmediatos

Diagnóstico no compartido

Mercado muy regulado

Pérdida autonomía local

Conflictos ciudadanos

GESTIÓN SECTORIAL

Aquella gestión que se promueve directamente desde una institucionalidad responsable de actuar directa o indirectamente en

un área metropolitana y que tiene un carácter sectorial

VENTAJAS DESVENTAJAS

Responsabilidades definidas

Especificidad por ámbito

Sin conflictos intersectoriales

Mejores resultados sectoriales

Diagnóstico equivocado

Desbalances potenciales

Desajustes con enfoque local

Conflictos ciudadanos

GESTIÓN SUB-NACIONAL

Aquella gestión que se promueve directamente desde una institucionalidad sub-nacional que actúa directa o indirectamente en

un área metropolitana y que tiene un carácter intersectorial

VENTAJAS DESVENTAJAS

Mejor balance urbano-rural

Mayor acople estrategia Sub-N

Menor conflicto inter-institucio.

Menos burocracia

Aproximación más regional

Pérdida autonomía local

Agenda Política

Poder ciudadano escaso

GESTIÓN CENTRALIZADA

Aquella gestión que se promueve directamente desde una institucionalidad del gobierno central que actúa directa o

indirectamente en un área metropolitana y que tiene un carácter sectorial en general

VENTAJAS DESVENTAJAS

Acople política nacional

Eficiencia centralización

Menor conflicto inter-estatal

Menos burocracia

Supedita a interés nacional

Visión país

Agenda Política

Poder ciudadano nulo

Fundamentos de la propuesta

ü Existe evidencia empírica de carácter cuantitativo y cualitativo que da cuenta que las áreas metropolitanas en Chile muestran una tendencia a generar condiciones de inequidad en

materia de calidad de vida urbana.

ü La institucionalidad regional no contribuye significativamente a corregir estas inequidades por condiciones exógenas y endógenas, mientras que los municipios en su mayoría carecen

de la autonomía regulatoria y financiera necesaria para enfrentarlas.

ü Las políticas sectoriales promovidas desde el nivel central no solo son las que más impacto tienen en la transformación y configuración metropolitana, sino que carecen de una

aproximación territorial en la planificación y gestión de sus acciones

ü Los IPT normativos no orientan debidamente los proceso de configuración metropolitana y están desactualizados cuando se aprueban, mientras que los IPT indicativos no son

vinculantes con las decisiones de inversión pública (ERD, PRDU, PLADECOS)

ü El desarrollo inmobiliario impulsado en las últimas décadas en ausencia de una Política Nacional de Desarrollo Urbano efectiva, ha promovido el desarrollo urbano y la calidad de

vida en favor de algunas comunas o barrios postergándose el de otros

Marco legislativo actual

“La ley establecerá fórmulas de coordinación para la administración de todos o algunos de los municipios, con respecto a los problemas

que le sean comunes, así como entre municipios y los demás servicios públicos.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, la ley orgánica constitucional respectiva regulará la la administración de las áreas metropolitanas, y establecerá las condiciones y formalidades que

permitan conferir dicha calidad a determinados territorios”

(Art. 123, Disposiciones Generales, Capítulo XIV Gobiernos y Adminsitración del Estado,

Constitución Política de la República, actualizada a octubre 2010.

Marco legislativo actual

“Los ministerios, los servicios públicos, los gobiernos regionales y las municipalidades deberán actuar coordinadamente en la

formulación de los planes y en la ejecución de los programas vinculados a la dotación de la infraestructura social básica y al equipamiento urbano de las áreas metropolitanas. Para dicho

efecto, los organismos mencionados proporcionarán la información necesaria, realizarán los estudios en conjunto cuando proceda y adoptarán las medidas pertinentes para lograr el mejor aprovechamiento de los recursos públicos y la debida congruencia

de las acciones que realicen”(Art. 109, Del Asociativismo Regional, Capítulo VII, LA LEY Nº 19.175,

ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO YADMINISTRACION REGIONAL)

.

Marco legislativo actual

“Para los efectos de lo dispuesto en este artículo, se entendera por área metropolitana la extensión territorial formada por dos o más

centros de población unidos entre sí por espacios construidos y que comparten la utilización de diversos elementos de

infraestructura y servicios urbanos”

(Art. 109, Del Asociativismo Regional, Capítulo VII, LA LEY Nº 19.175, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y

ADMINISTRACION REGIONAL).

Marco legislativo actual

“El consejo coordinador a que se refiere el inciso anterior estara integrado por los alcaldes de las municipalidades a que

correspondan las comunas comprendidas en el área metropolitana y sera presidido por el de la municipalidad en cuyo territorio se

ubique la cabecera regional o provincial, en su caso”

(Art. 110, Del Asociativismo Regional, Capítulo VII, LA LEY Nº 19.175, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y

ADMINISTRACION REGIONAL).

Marco legislativo actual

“En cada región del país donde se configuren áreas metropolitanas conforme a lo previsto por el artículo anterior, existira un consejo

coordinador regional de acción municipal, cuya finalidad sera planificar y coordinar acciones municipales conjuntas destinadas a la prevención y solución de problemas que afecten a las comunas

comprendidas en el área metropolitana respectiva y que requieran de tratamiento conjunto”

(Art. 110, Del Asociativismo Regional, Capítulo VII, LA LEY Nº 19.175, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y

ADMINISTRACION REGIONAL).

¿Por qué no se aplica?

ü No existen en la ley orgánica constitucional el modo cómo se institucionalice esta instancia de coordinación formal y vinculante para los municipios

metropolitanos y el nivel regional de gobierno

ü No existe una definición precisa (administrativa y funcional) sobre lo que se entiende por área metropolitana y que se ajuste a enfoques internacionales

(Register Federal, OECD)

ü No existen los incentivos adecuados para que los municipios o gobiernos regionales promuevan estas instancias de coordinación y gestión

metropolitana

Ámbitos de actuación Metropolitanos

ü SERVICIOS DE GESTIÓN DE RESIDUOS Y MEDIO AMBIENTEü Referido a una planificación de uso de suelo que proteja el patrimonio ambiental, promueva un mejor balance en la distribución de áreas verdes en la población, prospecte

requerimientos de suelo para la gestión integrada actual y futura de residuos sólidos domiciliarios e industriales.

ü CONECTIVIDAD Y MOVILIDADü referido a una planificación que mejore la conectividad intra metropolitana e inter-urbana

con la metrópolis, promueva un mejor y mayor uso del transporte público, mejor gestión de tránsito y un mayor uso de medios no motorizados de transporte por parte de la

población.

ü DESARROLLO URBANO Y PATRIMONIOü Referido a una planificación que entregue un balance y distribución más apropiada de los

usos de suelo evitando procesos de segregación, gentrificación y fragmentación, así como la conservación y puesta en valor del patrimonio material e inmaterial.

Gobernabilidad Planificación Gestión Financiamiento

Propuesta para institucionalidad para Áreas Metropolitanas

Áreas Metropolitanas

en Regiones

Área Metropolitana de

Santiago

DIRECTORIOMUNICIPIOS

METROPOLITANOS /AGENCIA

METROPOLITANA INTERMUNICIPAL

(AMI)

GOBIERNO REGIONAL RM

IPT normativo e IPT Indicativo

ambos por la AMI

IPT normativo e IPT Indicativo ambos por la

DIPLADE

Todos los ámbitos en la

AMI

Todos los ámbitos en la

DIPLADE

Municipios /Gobierno Central

GORE RM / Gobierno Central

Enfoque de propuesta

ü ESTRATEGIAü Combinar una buena planificación de uso de suelo de carácter

prospectivo con la definición de ciertos lineamientos que orienten las políticas públicas sectoriales, regionales y locales en una perspectiva

común del desarrollo urbano y territorial de la metrópolis

ü OBJETIVOü Constituir el área metropolitana de La Serena-Coquimbo en una urbe

donde sea muy satisfactorio y agradable vivir, tanto para las personas que residen como para quienes la visitan por ocio o trabajo temporal, donde la provisión de bienes y servicios públicos y privados alcancen altos estándares en términos de calidad de vida en relación a los que

ofrece el país en promedio

Modo de organización (1)

ü Directorio conformado por los Alcaldes de cada municipio, Secretarios Regionales Ministeriales ad hoc, SECTRA y la DIPLADE. Debe sesionar al

menos cuatro veces al año.

ü Directorio presidido por cada Alcalde que rotarán cada año, ejerciendo vocería según las directrices del Directorio

ü Decisiones del Directorio requerirán aprobación conjunta de ambos Alcaldes para hacerlas efectivas.

Modo de organización (2)

ü Mesa técnica de trabajo que coordine la agenda de municipios y organismos regionales de carácter sectorial con representantes

directivos de estas instituciones, sesionando al menos 8 veces al año.

ü Consejo Consultivo que convoqué a representantes de la sociedad civil y del sector privado para exponer sus planes y recoger opiniones y

sugerencias, eventualmente con invitados de mesa técnica.

ü La Agencia tendrá una Secretaría Ejecutiva que deberá plasmar las directrices del Directorio en un Plan normativo e indicativo.

Financiamiento para Agencia

ü Conforme compromete organización y gestión puede apelar a la necesidad de recursos de operación e inversión no con cargo al

presupuesto municipal actual.

ü Explorar convenios de programación con ministerios para asegurar recursos de inversión de mediano y largo plazo.

ü Utilizar presupuestos especiales reconocidos en glosa presupuestaria bajo el concepto de “Programa de Áreas Metropolitanas Emergentes”

ALCANCES DE LA PROPUESTA

ü Se debe establecer un mayor vínculo con el desarrollo de los PLADECOS, conformeestos últimos deben elaborarse en conocimiento de las directrices de los nuevos IPTnormativos e indicativos que se elaboren bajo la nueva institucionalidad.

ü Soslayar un complejo escenario técnico-legislativo y político cuyo consenso definitivono se avizora en un horizonte temporal cercano.

ü Adaptarse a las particulares necesidades de cada área metropolitana desde unaperspectiva intermunicipal con la menor injerencia posible de otros niveles degobierno

ü Encuentren sustento dentro del ordenamiento jurídico vigente sin requerir demodificaciones sustanciales.

ü Los IPT de carácter normativo (PRI) deben pasar a ser desarrollados y gestionadospor las AMI (Regiones) y la DIPLAN (RM), al mismo tiempo se desarrolle un IPTindicativo vinculante con la inversión pública de carácter metropolitana, sea regionalo sectorial.

ü La gestión de políticas públicas que tengan un impacto en el área metropolitana(total o parcial) deben ser visadas por la entidad competente (AMI o DIPLAN),independiente de su origen (sectorial, regional o por EEPP).