1. POJAM I CILJEVI FISKALNE POLITIKE

Fiskalna politika je dio ekonomske politike usmjeren na korištenjejavnih prihoda i javnih rashoda za ostvarnje širih ciljeva

ekonomskog sistema zemlje.Naziv „fiskalna politika“ potiče od engleskih riječi „fiscal polisy“, što u doslovnom prevodu označava „politika javnih prihoda“.

Fiskalna politika kao dio opšte ekonomske politike, predstavlja skup fiskalnih instrumenata, instrumenata javnih rashoda i prihoda, koji se koriste radi ostvarivanja ciljeva ekonomske politike.1 Fiskalna politika predstavlja proces oblikovanja i odredjivanja poreznih prihoda i javnih rashoda s ciljem da se neutrališu faze poslovnog ciklusa i ostvari gospodarski rast uz visoku zaposlenost i stabilne cijene.

Treba razlikovati fiskalnu politiku od fiskalnog sistema.Fiskalni sistem je podloga za djelovanje fiskalne politike.Fiskalni sistem jedne države čine svi instrumenti finansiranja javne potrošnje – javnih rashoda, a to su: porezi, doprinosi, carine, budžet itd.Fiskalna politika je više orjentisana na ostvarenje kratkoročnih ciljeva ekonomske politike a fiskalni sistem na ostvarenje dugoročnih ekonomskih ciljeva.

1.1. Globalni ciljevi fiskalne politike

1 Konjhodžić H. Šantić Ž.: Fiskalne finansije, Pravni faklutet Bihać i „Logos“ Split 2003, str. 302

1

Globalni ciljevi fiskalne politike su: Ostvarenje ekonomskog rasta i razvoja (stabilnih stopa

dugoročnog ekonomskog rasta kroz rast domaćeg proizvoda i nacionalnog dohodka)

Ekonomska ravnoteža i stabilnost cijena Pravedna raspodjela dohodka

1.2. Funkcije fiskalne politike

Tri osnovne funkcije fiskalne politike su:

Alokativna funkcija (postiže se stimulisanjem investicione aktivnosti.to se čini uvodjenjem raznih poreskih olakšica ili poreskih oslobadjanja)

Stabilizacijska funkcija (ogleda se u dejstvu na postizanje i očuvanje pune zaposlenosti, stabilnost cijena i uravnoteženst platnog bonusa zemlje.)

Redistribucijska funkcija (vrši se preraspodjelom nacionalnog dohodka izmedju različitih društvenih slojeva.)

Specifične funkcije fiskalne politike su:1. finansiranje ponude javnih dobara i usluga2. favnomjernija socijalna raspodjela javnih dobara i

usluga3. stabilizaciona funkcija (rast BDP-a, stabilne cijene

itd.)4. strukturno-razvojna funkcija

Vidimo da treba razlikovati ciljeve fiskalne politike od njenih funkcija.Navedene funkcije fiskalne politike su u funkciji ostvarnje navedenih ciljeva ekonomske politike uopšte, a koji treba da se ostvare uz pomoć fiskalne politike.

2. EKSPANZIVNA I RESTRIKTIVNA FISKALNA POLITIKA

2

Fiskalna politika po svojoj orijentaciji tj. po smjeru svog djelovanja može biti:

1) ekspanzivna 2) restriktivna ili kontraktivna.

2.1. Ekspanzivna fiskalna politika

Ekspanzivna fiskalna politika podrazumijeva slijedeće tri aktivnosti:

smanjenje poreza (smanjenje poreznog opterećenja), povećanje transfernih plaćanja iz sredstava državnog budžeta, povećanje državnih kupovina (nabavki).

Shematski, ekspanzivna fiskalna politika je:

G↑ i /ili T ↓ → višak AD nad AS → Y↑ → P↑ → ... r↑

gdje je: G = državna (budžetska) potrošnja, T = porezi, Y = dohodak (output), P = cijene, r = kamatna stopa, AD = agregatna tražnja, AS = agregatna ponuda. Kod IS-LM modela smo vidjeli da porast G povećava dohodak Y, dok porast poreza T smanjuje Y (preko smanjenja raspoloživog dohotka Y-C). U AD-AS modelu cijene P nisu fiksirane, pa zato kod ekspanzivne fiskalne politike, uz porast dohotka Y dolazi i do porasta cijena P.

2.2 Restriktivna fiskalna politika

Kod restriktivne fiskalne politike je sve obrnuto u odnosu na ekspanzivnu fiskalnu politiku:

3

G↓ i/ili T↑ → manjak AD nad AS → Y↓, P↓…r↓

Kako fiskalna politika pomiče IS krivulju vidimo sa slijedeće slike:

Slika 2.1

3.FISKALNA POLITIKA U AD-AS MODELU

Kod ekspanzivne fiskalne politike (kada ↑ G i /ili ↓ T) dolazi do povećanja (ekspanzije) agregatne tražnje AD što dovodi do slijedećih lanačanih efekata:

4

↑ C → IS krivulja se pomjera desno → ↑Y za bilo koji nivo cijena P.

Grafički prikaz je sledeci:

Slika 3.1

Ekspanzivna fiskalna politika u AD-AS modelu grafički je:

5

Slika 3.2

Sa slike vidimo da se sa pomakom IS krivulje udesno (sa IS0 na IS1 povećala agregatna tražnja (sa AD0 na AD1) uz konstantan nivo cijena P0 ali se povećala kamatna stopa (sa r0 na r1).

Kod restriktivne politike dešava se obrnuto. Zbog npr. povećanja (ili uvođenja novih) poreza, agregatna tražnja AD se sa pozicije AD4

pomjera na novu poziciju (nižu) AD3, što dovodi do smanjenja dohotka Y i pada cijena P. Ovo vidimo sa slijedeće slike:

6

Slika 3.3

4. FISKALNA POLITIKA U IS-LM MODELU

4.1. Ekspanzivna fiskalna politika u IS-LM modelu

7

Slika 4.1

Sa slike vidimo da se kod ekspanzivne fiskalne politike IS krivulja pomiče udesno (sa IS0 na IS1) što dovodi do porasta kamatne stope (sa r0 na r1) i povećanja dohotka (sa Y0 na Y1). Do povećanja IS će doći zbog ekspanzivne fiskalne politike a putem smanjivanja poreza a povećanja investicija (investicijske potrošnje). U uslovima fiskalne ekspanzivne politike pod dejstvom visokih budžetskih deficita, spriječavanje rasta kamatnih stopa moguće je samo monetarnom politikom, putem povećanja ponude novca. U pitanju je monetizacija budžetskog deficita države koji pokriva centralna banka. Radi se o monetarnom prilagođavanju na ekspanzivnu fiskalnu politiku čime se na prethodnoj slici kriva IS0 pomjera u položaj IS1. Zbog toga dolazi do pomjeranja tačke privredne ravnoteže sa R0 na R1. Zbog povećanja dohotka Y došlo je do porasta novčane tražnje što je uzrokovalo porast kamatne stope sa (r0) na (r1) i efekta istiskivanja privatnih investicija (crowding out efekat) . U ovom procesu centralna banka se prilagođava fiskalnoj ekspanziji tako što vrši dodatno kreiranje i emisiju novca, što pomjera krivu LM u novi položaj dole desno tj. u LM1.

4.2. Restriktivna fiskalna politika u IS-LM modelu

8

Slika 4.2

Vidimo da je kod restriktivne fiskalne politike sve obrnuto u odnosu na ekspanzivnu fiskalnu politiku, tj. IS krivulja se pomiče ulijevo što dovodi do pada kamatne stope (r) i smanjenja dohotka Y.

5. UTICAJ FISKALNE POLITIKE NA PROIZVODNJU I CIJENE

9

Da bismo vidjeli kako mjere fiskalne politike utječu na proizvodnju i cijene, prvo ćemo razmotriti slijedeći grafički prikaz2:

Slika 4.1

gdje je: AS = agregatna ponuda, AD = agregatna tražnja, Y = output, P = nivo cijena. Pretpostavimo da je došlo do povećanja državne potrošnje G. Ovim povećanjem, povećat će se agregatna tražnja AD što na našoj slici pomjera krivulju AD desno.3 Efekti ovog pomaka krivulje AD u desno (u uslovima ekspanzivne fiskalne politike i djelovanje na proizvodnju i cijene), zavisi od oblika krivulje agregatne ponude AS, tj. od sjecišta krivulje AD i AS.

Moguća su tri slijedeća slučaja:

ako je presjek krivulja AD i AS u fazi visoke nezaposlenosti i niske inflacije, a to je tačka A na našoj slici, onda bi promjena AD sa AD0

2 Babić M.: Makroekonomija, MATE, Zagreb, 2003..str. 201.3 Slične efekte imali bi i smanjenjem direktnih poreza čime bi se povećao raspoloživi dohodak (Y – T) i uz datu graničnu sklonost potrošnji, povećala bi se i lična potrošnja C.

10

na AD1 zbog ekspanzivne fiskalne politike, utjecala samo na povećanje outputa sa Y0 na Y1.

ako je presjek (sjecište) krivulja AD i AS na nivou pune zaposlenosti (tačka D), tada bi pomicanje krivulje AD udesno sa AD3 na AD4 zbog ekspanzivne fiskalne politike, dovele samo do povećanja cijena sa P3

na P4 bez povećanja Y, jer su svi proizvodni faktori uposleni. Ovaj porast državne potrošnje G na nivou pune zaposlenosti mijenja strukturu finalne tražnje u smislu povećanja učešća lične potrošnje C u ukupnoj potrošnji. Porast cijena P3 na P4 smanjuje realni obim količine novca u opticaju M (nominalni M je ostao ne promijenjen) sa M/P3 na M/P4. Smanjenje ove novčane ponude dovodi do porasta cijene novca tj. do porasta kamatne stope. Porast kamatne stope utječe na smanjene investicija. Na taj način porast G istiskuje ostale oblike potrošnje, a prije svega investicijske. To je poznati crowding-out efekat ili efekat istiskivanja.

Ako je sjecište krivulja AD i AS u tački C, tada će pomak AD u desno utjecati na porast Y i cijena P. Da li će doći do većeg ili manjeg porasta outputa Y u odnosu na cijene ili obrnuto, zavisit će od elastičnosti krivulje agregatne ponude AS u tački C. Što je ta elastičnost manja to će ekspanzivna fiskalna politika više utjecati na porast P, a manje na porast Y, i obrnuto.

Promjena indirektnih poreza, carina ili doprinosa utjecalo bi na promjenu krivulje agregatne ponude AS. Njihovo povećanje dovelo bi do pomjeranja krivulje ulijevo, što bi za posljedicu imalo povećanje cijena P, a smanjenje Y. Obrnuto, smanjenje indirektnih poreza dovelo bi do pomaka krivulje AS udesno čime bi utjecalo na povećanje Y i smanjenje porasta nivoa cijena tj.inflacije. To znači da sa smanjivanjem fiskalnih opterećenja može istovremeno postići smanjenje nezaposlenosti i smanjenje inflacije.

6. DEFICIT, SUFICIT I RAVNOTEŽA BUDŽETA

Ako pretostavimo da su porezi T jedini prihodi budžeta države G, onda imamo:

1) G < T , država ima budžetski suficit jer dobija više novca od poreza T nego što ga troši za državnu potrošnju (budžet) G. Budžetski suficit

11

služi kao dodatni izvor za finansiranje investicija I jer se onda može finansirati višak investicija nad štednjom (I > S,

2) G > T, država ima budžetski deficit jer troši više za G nego što dobija u vidu poreskog prihoda T. Budžetski deficit u zatvorenoj ekonomiji mora biti I < S tj. jedan dio štednje je utrošen za finansiranje deficita budžeta.

3) G = T, država ima uravnotežen budžet (budžetska ravnoteža). Navedena tri slučaja grafički su:

Slika 5.1

Deficit budžeta države je negativna razlika između prihoda T i rashoda G. Budžetski deficit nastaje kad su budžetski prihodi manji od budžetskih rashoda. Takav se deficit obično pokriva zajmovima, izdavanjem državnih obveznica ili zaduživanjem države kod centralne banke. Vlada može financirati budžetski deficit na dva načina:

1) posuđivanjem putem izdavanjem obveznica, ili

2) kreiranjem novca.

Vlada države izda obveznice a otkupi ih centralna banka. To se zove monetizacija duga - pretvaranje javnog duga u novac. Kako bi pribavila novčana sredstva, država izdaje razne obveznice (državne ili trezorske) na temelju kojih se zadužuje kod centralne banke kojoj, kupujući obveznice daje novac (politika javnog duga). Monetizacijom javnog duga stvara se izravna veza fiskalne i monetarne politike.

12

Novac kreiran monetizacijom javnog duga potreban je, radi održavanja njegove optimalne količine, «poništiti» drugim instrumentima kojima se služi centralna banka – instrumentima monetarne politike (politike obavezne rezerve, diskontne politike, itd.).

U otvorenoj privredi budžetski deficit:

1) smanjuje ponudu zajmovnih sredstava, 2) podiže kamatnu stopu, 3) istiskuje domaće investicije, 4) izaziva pad neto inostranih investicija.

Budžetski deficit smanjuje nacionalnu štednju što pomjera krivu agregatne ponude ulijevo, a što onda podiže kamatnu stopu. Budžetski deficit i/ili tekući deficit platnog bilansa može se finansirati samo finansijskim suficitom privatnog sektora.

Koristeći funkciju varijabilnih poreza T = tY grafički prikaz deficita i suficita je:

Slika 5.2

Na prednjoj slici vidimo da je uz datu poreznu stopu (t), dohodak Y* predstavlja nivo Y pri kojem je G = T (uravnoteženi budžet). Budžetsku neravnotežu imamo u slijedeća dva slučaja:

1) Za Y < Y* imamo G > T = deficit

2) Za Y > Y * imamo G < T = suficit

Ako se diskrecijskom fiskalnom politikom smanji stopa poreza (t) na dohodak Y, smanjiće se iznos poreza T za bilo koji nivo Y. Tada će se linija poreza (porezna funkcija) T pomaknuti desno, što će uzrokovati deficit za Y = Y*, što se vidi sa slijedeće slike:

13

Slika 5.3

Kao što je od ranije poznato, makroekonomski model zatvorene ekonomije:

Y = C + I + G (1)

Ako dohodak Y izrazimo kao raspoloživi dohodak Y – T gdje je T = iznos poreza, i pretpostavimo da imamo ravnotežu I = S kao i G = T (budžetska ravnoteža), tada gornji model možemo napisati kao:

Y = C + S + T (2)

Ako izjednačimo desne strane izraza (1) i (2) dobićemo:

C + I + G = C + S + T

Oduzmemo li i od desne i od lijeve strane C dobijamo: S + T = I + G (3)

Prelaskom na model otvorene ekonomije tj. uvođenjem uvoza M i izvoza X jednačina (3) postaje:

S + T + M = I + G + X (4)

gdje je: C + lična potrošnja, I = investicije, G = državni izdaci, T = porezi, S = štednja.

Na bazi jednačine (4) možemo izraziti teoremu o budžetskom ograničenju koja se sastoji od tri dijela:

(1) budžetski deficit (G – T) mora biti jednak višku štednje S u modelu zatvorene ekonomije:

G – T = S − I

14

(2) budžetski deficit (G-T) mora biti jednak višku uvoza u modelu zatvorene ekonomije;

G – T = X – M

(3) budžetski deficit (G-T) se pokriva emisijom novca M i obveznicama B:

G − T = M + B

6.1. Budžet kod pune zaposlenosti

Puna zaposlenost definira se kao nivo domaćeg proizvoda koji se ostvaruje kod određenog procenta nezaposlenosti za koju se smatra da predstavlja strukturna nezaposlenost. Budžet kod stanja pune zaposlenosti može se grafički prikazati na slijedeći način:

Slika 5.4

Na slici vidimo da na nivou zaposlenosti od 90% zbog recesije imamo budžetski deficit OA. (stanje budžeta pri postojećim fiskalnom sistemu prikazano je dužinom AA). Povećanje stupnja zaposlenosti dovodi do povećanja dohotka Yi (uz nepromijenjeni porezni 15ystem) do povećanja prihoda budžeta. To uz nepromijenjene budžetske rashode dovodi do povećanja budžetskog suficita (ili što je isto – do smanjenja budžetskog deficita). Na nivou pune zaposlenosti (96%) budžet bi (uz neizmijenjeni fiskalni 15ystem) ima suficit jednak veličini CD na našoj slici. Restriktivnija budžetska politika imala bi manji deficit u istoj 90% zaposlenosti OB, ali veći suficit u punoj zaposlenosti CE. Usporedbom stanja budžeta pri određenom stupnju zaposlenosti različitih fiskalnih sistema (struktura) možemo utvrditi u kojem stupnju

15

različite budžetske politike djeluju ekspanzivno ili restriktivno (kontraaktivno). Budžet kod pune zaposlenosti možemo objasniti I jednim cifarskim primjerom:168 Pretpostavimo da se budžetski rashodi G=100%, a funkcija neto poreza (T – B), (B = državni budžetski transferi) jednaka:

T = 50 + 0,1Y

(Y= dohodak, output). Za pojedine vrijednosti Y, Y = 0, 100, 200, … , 500, vrijednosti T su T = 50, 60, 70, … , 100. Grafički to je:

Slika 5.5Vrijednosti (T – G) uz fiksno G =1oo dobili smo ovako:

Za Y = 100, T – G = 60 – 100 = – 40 Za Y = 200, T – G = 70 – 100 = – 30 . . . Za Y = 500, T – G = 100 – 100 = 0 Za Y = 600, T – G = 110 – 100 = +10

Pri potencijalnom outputu (apscisa Ymax=500) budžet je u ravnoteži. Međutim ako je ostvareni Y manji od potencijalnog Y npr. Y = 300, tada imamo budžetski deficit .201003001,050−=−⋅+=−GT.10100=− Taj deficit je uvjetovan nepotpunom zaposlenošću tj. Cikličnim odstupanjima ostvarene

16

proizvodnje od potencijalno moguće proizvodnje. Zato se taj budžetski deficit zove ciklični. Da je npr. Potencijalni output Y bio Ymax = 600 tada bi imali budžetski suficit na nivou pune zaposlenosti. Suficit bi tada iznosio 6001,050⋅+=−GYU ovom slučaju kažemo da bi imali strukturni suficit u iznosu od 10 novčanih jedinica.

7. STRUKTURNI I CIKLIČNI BUDŽET

Strukturni (aktivni) budžet (budžetski deficit) pokazuje koliki bi bili prihodi, rashodi i deficit budžeta od države da ekonomija zemlje ostvaruje potencijalnu proizvodnju. Ciklični (pasivni) budžet (budžetski deficit) nema učinke poslovnog ciklusa na budžet. On mjeri promjene u prihodima, rashodima i deficitima koji nastaju zbog toga što ekonomija zemlje ne ostvaruje potencijalnu proizvodnju, već je u stanju privrednog prosperiteta ili recesije4: Treba razlikovati i stvarni budžet. On označava stvarne prihode, rashode i deficite u datom periodu. Ciklični budžet predstavlja razliku između stvarnog i strukturnog budžeta možemo ilustrirati na slijedećim grafičkim prikazima:

4 Samuelson P.A., Nordhaus W.; op. Cit., str. 625.

17

Slika 6.1

Slika 6.2

18

Slika 6.3

Razlikovanje strukturnih i cikličnih budžeta povezano je sa razlikovanja diskrecionih mjera fiskalne politike i automatskih stabilizatora. Strukturna potrošnja i prihodi sastoje se od diskrecionih programa što ih donose zakonska tijela. Ciklična potrošnja i deficiti budžeta sastoji se od poreza i potrošnje koji se automatski prilagođavaju stanju ekonomije. Za vrijeme recesije svako povećanje stope nezaposlenosti povećava znatno budžetski deficit.

Za promjenu utjecaja fiskalne politike potrebno je promatrati strukturni budžet. Ako se u danoj godini poveća strukturni deficit mogli bismo reći da ako deficit raste da država stimulira ekonomiju. Ali ovakav zaključak može biti potpuno pogrešan. Zapravo, viši (veći) deficit koji zbog nižih poreznih stopa ili veće vojne potrošnje (tj. zbog porasta strukturnog budžetskog deficita) mogao bi povećati agregatnu tražnju. S druge strane veći budžetski deficit koji proizlazi iz pada ekonomske aktivnosti (kretanje od prosperiteta prema recesiji), (viši, veći) ciklični deficit koji nastaje zbog djelovanja automatskih stabilizatora) neće značiti fiskalnu ekspanzivnu politiku. Označit će opadanje ekonomske aktivnosti.

19

Pomoću strukturnog budžeta odvajamo promjene u fiskalnoj (općenito ekonomskoj politici) od efekata koji nastaju u poslovnom ciklusu, te na taj način možemo vidjeti efekte fiskalne politike (njene pravce djelovanja).

Kod stanja budžeta pri punoj zaposlenosti, strukturni budžet uspoređuje se sa stvarnim stanjem tekućeg budžeta, pa se razlika između ta dva stanja pripisuje automatskom reagiranju budžeta na odstupanja stvarnog outputa Yu odnosu na potencijalni output Ymax, tj. cikličnim fakturiranjem Y. Zato se ciklični budžet računa kao razlika između stvarnog i strukturnog budžeta.

20