Sentencia No. C-600A/95

RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración

Se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria uncontenido normativo que la Constitución ha  reservado a las leyes orgánicas, pues la Cartadistingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación dematerias diversas.

RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración configura una falta de competencia/VICIOFORMAL-Improcedencia

La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una faltade competencia, puesto que el Congreso no puede  tramitar y aprobar por medio delprocedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado altrámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal esque la autoridad -en este caso el Congreso- está facultada para desarrollar ciertas regulacionespor medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades detrámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley orgánica es una situación totalmentediferente, pues en esos casos el problema no está en la forma -que puede ser perfecta- sino en elhecho de que el Congreso está incorporando en una forma -la ley ordinaria- ciertos contenidosque la Constitución ha reservado para otra forma -la ley orgánica-. Esto  configura  un verdaderovicio material de competencia.

LEY ORDINARIA-Límites/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DEINCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia

Una ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica; no puedeentonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competenciaya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a la legislaciónorgánica.  Por consiguiente, la violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de formaque pueda caducar, pues una interpretación sistemática del parágrafo del artículo 241 y delordinal 3º del artículo 242 lleva a la conclusión que solamente caducan los vicios deprocedimiento que sean subsanables. Y es obvio que no es subsanable que se vulnere la reservade ley orgánica, pues ello implica un desconocimiento de la organización jerárquica de las leyesestablecida por la Constitución, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una violación material de laCarta.

LEY ORGANICA TERRITORIAL/INTERPRETACION SISTEMATICA

El criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de lalegislación orgánica territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que laConstitución señala expresamente como orgánico territorial -los artículos reseñados en elfundamento jurídico 10 de esta sentencia- debe estar incluido en esa legislación, también hayotros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando losartículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "leyorgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del contenido general de esta

legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica queligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamientoterritorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES

Colombia es una república unitaria, descentralizada y autonómica. Estos principios constitutivosdel Estado colombiano tienen una gran significación, por cuanto implican, como estaCorporación ya lo ha reconocido en diversas sentencias, que las entidades territoriales tienenderechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una repúblicaunitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación. Esto, a su vez, searticula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participaciónciudadana, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona yla administración pública. En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa,dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo loque ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechosde las entidades territoriales.

LEY ORGANICA TERRITORIAL-Contenido

Esa finalidad de la legislación orgánica territorial  explica entonces los grandes temas queaparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado,esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderespúblicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella ladefinición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertasdivisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico. Igualmente debenhacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con elordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenenciaa una división o a una entidad territorial. Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánicaterritorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, yestablecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone elestablecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedanpresentar.  

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA

El contenido general de la legislación orgánica territorial sigue siendo parcialmenteindeterminado, por lo cual el alcance de la reserva orgánica en este campo puede generar, encasos específicos, algunas discusiones interpretativas. En tales circunstancias, y teniendo encuenta la libertad de configuración del Congreso,  es admisible que, dentro de ciertos límites, lapropia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento territorial. Sinembargo, como es obvio, esa definición está sujeta a un control del juez constitucional, puestoque no puede un órgano constituido -como el Legislador- auto atribuirse integralmente sucompetencia ya que, si ello fuera posible, dejaría de estar sujeto a la Constitución. Por ello,corresponde a la Corte efectuar en este campo un control de límites mediante una interpretaciónsistemática del alcance de la reserva de ley orgánica, a fin de que las definiciones legales nocontraríen el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley orgánica.

LEY ORDINARIA-No puede regular asuntos de ley orgánica

No puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución

ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además seestaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que laCarta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una yotra Cámara.

PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO/LEY ORGANICA- Regulación asuntos deley ordinaria

La Constitución no sólo ha reservado ciertas materias a la legislación orgánica sino que tambiénha reservado la legislación orgánica a ciertas materias. En esos eventos no procede que la Corteretire del ordenamiento esas disposiciones pues uno de los  principios que orienta lainterpretación constitucional es lo que algunos sectores de la doctrina han denominado el"principio de la conservación del derecho", según el cual, los tribunales constitucionales debenno sólo maximizar la fuerza de los contenidos normativos de la Carta sino también evitar eldesmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella decisiónconstitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite preservar  la labor del Congreso,que aquella  que supone su anulación. No es pues razonable que la Corte declare lainexequibilidad de aquellas normas que fueron aprobadas como orgánicas pero que son propiasde la ley ordinaria, por las siguientes dos razones: de un lado, por cuanto las mayorías requeridaspara aprobar una norma orgánica son suficientes para aprobar una ley ordinaria. No habríaningún vicio por este aspecto. Y, de otro lado, si la Corte busca proteger la competencia de lasleyes ordinarias, no requiere anular esas disposiciones sino simplemente señalar que esas normasno son orgánicas y pueden por ende ser modificadas por normas legales ordinarias.

LEY-Puede contener varias leyes

La Constitución no prohibe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la leyordinaria, siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable. Las materiaspropias de ley orgánica en relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas endiversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único. Es cierto que laConstitución habla en varios artículos de la "ley orgánica de ordenamiento territorial".Igualmente la Corte considera que, en aras de la seguridad jurídica y la coherencia delordenamiento jurídico, es recomendable que esta materia se sistematice en una sola ley. Sinembargo, la Constitución no exige esa formalidad, por lo cual precisamente esta sentencia hapreferido hablar de "legislación orgánica de ordenamiento territorial."

INTERPRETACION SISTEMATICA/PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL/DISTRIBUCION DECOMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES

La interpretación sistemática adelantada en esta sentencia, así como el principio hermenéuticodel "efecto útil", según el cual se deben preferir aquellas interpretaciones que confieran unaeficacia normativa específica a las distintas expresiones de la Carta, permiten establecer que elartículo 288 de la Carta tiene un contenido autónomo diferente a aquél del artículo 151, por locual se concluye que, en general, la distribución de competencias entre la Nación y las entidadesterritoriales -tanto normativas como no normativas- es una materia propia de la ley orgánica.¿Significa lo anterior que toda asignación específica de competencias entre la Nación y lasentidades territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que no, porcuanto, en algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, desuerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de

la Carta. De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principiosgenerales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de suerteque, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas.Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competenciasentre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propiaConstitución hayan establecido los principios generales de esa  distribución.

Ref.: Demandas No. D-837.

Normas acusadas: Capítulo  primero de la Ley 60 de 1993.

Actores: Karime Dager Nieto y otros.

Temas:

- Reserva de ley orgánica, vicios de procedimiento subsanables y caducidad de la acción por vicios de forma.

- Contenido de la legislación orgánica territorial y control constitucional.

- Distribución de competencias entre entidades territoriales y ley orgánica.

Magistrado Ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.

Santa Fe de Bogotá, once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José GregorioHernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro MartínezCaballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y

POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN

Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Dalal Karime Dager Nieto, Juan Manuel Feliciano Chaves, Bruno CamargoGiraldo y Juan Pablo Bedoya, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el capítuloprimero de la Ley 60 de 1993, la cual fue radicada en esta Corporación con el número D-837. Almomento de la admisión, el Magistrado Ponente rechazó la demanda  contra el parágrafo  1° delartículo  6º de la ley  60  de 1993 puesto que, mediante la Sentencia C-555/94 , la Corte habíadeclarado inexequible ese parágrafo. La demanda siguió su curso ordinario contra el resto dedisposiciones del capítulo 1º de la Ley 60 de 1993. Cumplidos, como están, los trámitesprevistos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir elasunto por medio de esta sentencia.

1. Del texto legal objeto de revisión.

LEY 60 DE 1993

El Congreso de la República de Colombia,

D E C R E T A :

CAPITULO I

Distribución de competencias

ARTICULO 1º. Competencias de las entidades territoriales y la Nación. Para los efectos de losartículos 356 y 357 de la Constitución Política, los servicios y las competencias en materiasocial, a cargo de las entidades territoriales y la Nación, son los indicados en el presente capítulo.

ARTICULO 2º. Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios, a través de lasdependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipalescompetentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social,dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a lasnormas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales,así:

1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobrela materia:

- Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria ysecundaria y media.

- Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimientoy participar con recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de losservicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos.

- Ejercer la inspección y vigilancia, supervisión y la evaluación de los servicios educativosestatales.

2. En el área de la salud: Conforme al artículo 49 de la Constitución Política dirigir el SistemaLocal de Salud, ejercer las funciones establecidas en el artículo 12 de la Ley 10 de 1990, realizarlas acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, asegurar y financiar laprestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación del primer nivel de atención de lasalud de la comunidad, directamente a través de sus dependencias o entidades descentralizadas,de conformidad con los artículos 4º y 6º de la misma Ley; o a través de contratos con entidadespúblicas, comunitarias o privadas, según lo dispuesto en el artículo 365 de la ConstituciónPolítica, la Ley 10 de 1990 y las disposiciones reglamentarias sobre la materia.

b) En desarrollo del principio de complementariedad de que trata el artículo 3º, literal e) de laLey 10 de 1990, los municipios pueden prestar servicios correspondientes al segundo y tercernivel de atención de salud, siempre y cuando su capacidad científica, tecnológica, financiera yadministrativa se lo permita, y garantice debidamente la prestación de los servicios y las accionesde salud que le corresponden, previo acuerdo con el respectivo departamento;

La prestación de estos servicios públicos de salud, con cargo a los recursos del situado fiscal, se

hará en forma autónoma por los municipios determinados por los departamentos conforme a lodispuesto por el artículo 16 de la presente Ley, caso en el cual tanto la planta de personal, comolas instituciones, tendrán carácter municipal.

c) Financiar la dotación, construcción, ampliación, remodelación y el mantenimiento integral delas instituciones de prestación de servicios a cargo del municipio; las inversiones en dotaciónbásica, la construcción y mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano; paratodo lo cual deberán concurrir los departamentos.

3. En el sector de agua potable y saneamiento básico, asegurar la prestación de los servicios deagua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseourbano, y saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otras entidades públicas,comunitarias o privadas, o mediante contratación con personas privadas o comunitarias. Ejercerla vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos oprivados; así como ejercer la vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los factores deriesgo del consumo, las cuales podrán realizarse en coordinación con otros municipios y con eldepartamento.

4. En materia de vivienda, en forma complementaria a la Ley 3ª de 1991, con la cooperación delsector privado, comunitario y solidario, promover y apoyar programas y proyectos y otorgarsubsidios para la vivienda de interés social, definida en la Ley, de conformidad con los criteriosde focalización reglamentados por el Gobierno Nacional, conforme al artículo 30 de la presenteLey.

5. Otorgar subsidios a la demanda para la población de menores recursos, en todas las áreas a lascuales se refiere este artículo de conformidad con los criterios de focalización previstos en elartículo 30 de la presente Ley.

6. Promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo delucro en la prestación de los servicios de que trata este artículo, para lo cual podrán celebrar conellas los contratos a que haya lugar. En el sector educativo se procederá según el artículo 8º de lapresente Ley.

7. En el sector agropecuario, promover y participar en proyectos de desarrollo del área ruralcampesina y prestar la asistencia técnica agropecuaria a los pequeños productores de sujurisdicción.

ARTICULO 3º. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a travésde las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadasdepartamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicasnacionales y a las respectivas ordenanzas:

1. Administrar los recursos cedidos por la Nación; planificar los aspectos relacionados con suscompetencias para los sectores de educación y salud y ejercer funciones de coordinación,subsidiariedad y concurrencia relacionadas con las competencias municipales, conforme a laConstitución, a la Ley y a los reglamentos que sobre tales aspectos expidan los respectivosministerios.

En desarrollo de estas funciones promoverá la armonización de las actividades de los municipiosentre sí y con el departamento y contribuirá a la prestación de los servicios a cargo de losmunicipios cuando éstos presenten deficiencias conforme al sistema de calificación debidamente

reglamentado por el respectivo Ministerio.

2. Registrar las instituciones que prestan servicios de salud y definir su naturaleza jurídica, segúnlo previsto en los artículos 34 y 35 de la presente Ley, y la reglamentación que a tal efecto expidael Ministerio de Salud.

3. Actuar como instancia de intermediación entre la Nación y los municipios, para los fines delejercicio de las funciones que conforme a esta Ley, son de competencia de la Nación.

4. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios y a lasinstituciones de prestación de los servicios para el ejercicio de las funciones asignadas por lapresente Ley; realizar la evaluación, control, y seguimiento de la acción municipal y promoverante las autoridades competentes las investigaciones disciplinarias a que haya lugar.

5. Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así:

A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre lamateria:

-Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicioseducativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media.

-Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en lasinversiones de infraestructura y dotación.

-Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos el situadofiscal para la prestación de los servicios educativos estatales.

-Promover y evaluar la oferta de capacitación y actualización de los docentes, de acuerdo con losdesarrollos curriculares y pedagógicos y facilitar el acceso a la capacitación de los docentes,públicos vinculados a los establecimientos educativos del área de su jurisdicción.

-Regular, en concurrencia con el municipio, la prestación de los servicios educativos estatales.

-Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativosestatales.

-Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondoseducativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de serviciosdocentes.

-Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos.

La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargoa los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual losestablecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuidapor municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras laadministración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo6º de la presente Ley.

6. En el sector de la salud: a) Conforme al artículo 49 de la Constitución Política, dirigir elSistema Seccional de Salud, cumpliendo las funciones establecidas en el artículo 11 de la Ley 10de 1990, realizar las acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, financiar y

garantizar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación correspondientes alsegundo y tercer nivel de atención de la salud de la comunidad, directamente, o a través decontratos con entidades públicas, comunitarias o privadas, según lo dispuesto en el artículo 365de la Constitución Política, la Ley 10 de 1990 y las disposiciones reglamentarias sobre lamateria;

b)Ejecutar las campañas de carácter nacional en los términos y condiciones de la delegaciónefectuada por la Nación, o asumir directamente la competencia, y participar en los programasnacionales de cofinanciación. Financiar los tribunales seccionales de ética profesional. Ejercerlos controles a los medicamentos y alimentos en los términos que determine el reglamento;

c) Concurrir a la financiación de la prestación de los servicios a cargo de los municipios cuandoéstos no estén en capacidad de asumirlos; financiar las inversiones necesarias en infraestructura ydotación y asegurar su mantenimiento para la prestación de los servicios de su competencia;

d) Garantizar la operación de la red de servicios y el sistema de referencia y contrarreferencia depacientes entre todos los niveles de atención;

e) Programar la distribución de los recursos del situado fiscal por municipio a fin de realizar lacesión a aquellos que asuman la competencia para su administración;

f) La prestación de tales servicios, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará en formaautónoma por los departamentos determinados por el Ministerio de Salud conforme a lodispuesto en el artículo 14 de la presente ley, caso en el cual tanto la planta de personal como lasinstituciones, tendrán carácter departamental. Así mismo asumirán la prestación de los serviciosde salud del primer nivel, en los municipios que no hayan asumido su prestación descentralizada,caso en el cual la planta de personal y las instituciones de salud serán igualmente de carácterdepartamental.

7. Otorgar subsidios a la demanda de la población de menores recursos en las áreas de educacióny salud, de conformidad con los criterios de focalización previstos en el artículo 30 de la presenteLey.

8. Promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo delucro en la prestación de los servicios de que trata este artículo, excepto para educación, para locual podrán celebrar con ellas los contratos a que hay lugar.

ARTICULO 4º. Competencias de los distritos. Corresponde a los distritos, a través de lasdependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes,conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos:

-Administrar los recursos cedidos y las participaciones fiscales que le correspondan, y planificarlos aspectos relacionados con sus competencias para los sectores de educación y salud; asesorar yprestar asistencia técnica, administrativa y financiera a las instituciones de prestación de losservicios.

1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre lamateria:

-Dirigir y administrar directamente la prestación de los servicios educativos estatales en losniveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media.

-Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en lasinversiones de infraestructura y dotación.

-Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursosprovenientes del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales.

-Promover y evaluar la oferta de capacitación y actualización de los docentes, de acuerdo con losdesarrollos curriculares y pedagógicos y facilitar el acceso a la capacitación de los docentespúblicos vinculados a los establecimientos educativos del área de su jurisdicción.

-Regular la prestación de los servicios educativos estatales.

-Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativosestatales.

-Incorporar a las estructuras y a las plantas distritales las Oficinas de escalafón, los fondoseducativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de serviciosdocentes.

-Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos.

La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargoa los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientoseducativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras la administracióndel personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6º de lapresente ley.

2. En el sector de la salud:

a) Conforme al artículo 49 de la Constitución Política, dirigir el sistema distrital de salud, ejercerlas funciones establecidas en los artículos 11 y 12 de la Ley 10 de 1990, financiar y realizar lasacciones de fomento de la prevención de la enfermedad y garantizar la prestación de los serviciosde fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación correspondientes al primero, segundo ytercer nivel de atención de la salud de la comunidad, directamente a través de entidadesdescentralizadas, de conformidad con los artículos 4º y 6º de la Ley 10 de 1990, o a través decontratos con entidades públicas, comunitarias o privadas, acorde con el artículo 365 de laConstitución Política, la Ley 10 de 1990 y demás normas relacionadas, y para el caso del DistritoCapital, conforme a la Ley 10 de 1992 y los acuerdos distritales respectivos. Registrar lasentidades prestadoras de servicios de salud y definir su naturaleza jurídica según lo previsto enlos artículos 34 y 35 de la presente ley y el reglamento que en efecto expida el Ministerio deSalud;

b) Ejecutar las campañas de carácter nacional en los términos y condiciones de la delegaciónefectuada, o asumir directamente la competencia y participar en los programas nacionales decofinanciación. Financiar los tribunales distritales de ética profesional. Ejercer el control dealimentos y medicamentos en los términos que lo reglamente el Ministerio de Salud;

c) Financiar la construcción, ampliación y remodelación de obras civiles, la dotación y elmantenimiento integral de las instituciones de prestación de servicios a cargo del distrito; lasinversiones en dotación, construcción, ampliación, remodelación y mantenimiento integral de loscentros de bienestar del anciano;

d) Garantizar la operación de la red de servicios y el sistema de referencia u contrarreferencia depacientes entre todos los niveles de atención.

La prestación de tales servicios, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará en formaautónoma por los distritos determinados por el Ministerio de Salud conforme a lo dispuesto en elartículo 14 de la presente ley, caso en el cual tanto la planta de personal como las instituciones,tendrán carácter distrital.

3. En materia de vivienda, agua potable y saneamiento básico las mismas atribuidas a losmunicipios y departamentos.

4. Otorgar subsidios a la demanda de la población de menores recursos, para el ejercicio de lascompetencias asignadas en este artículo, de conformidad con los criterios de focalizaciónprevistos en el artículo 30 de la presente ley.

5. Promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo delucro en la prestación de los servicios de que trata este artículo, en el sector educativo seprocederá según el artículo 8º de la presente ley, para lo cual podrán celebrar con ellas loscontratos a que haya lugar.

ARTICULO 5º. Competencias de la Nación. En relación con las materias de carácter social,corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demásorganismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas delorden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia:

-Formular las políticas y objetivos de desarrollo.

-Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a lasentidades territoriales.

-Administrar fondos especiales de cofinanciación.

-Organizar y desarrollar programas de crédito.

-Prestar los servicios médicos especializados en el caso del Instituto Nacional de Cancerología ylos Sanatorios de Agua de Dios y Contratación.

-Dictar las normas científico-administrativas para la organización y prestación de los servicios.

-Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y desalud.

-Asesorar y prestar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoriales y a susinstituciones de prestación de servicios.

-Ejercer las responsabilidades y acciones que deba cumplir en desarrollo de lo dispuesto en lapresente ley.

Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales laejecución de las campañas y programas nacionales o convenir la asunción de las mismas porparte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursosrespectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en

forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales.

-Vigilar el cumplimiento de las políticas; ejercer las labores de inspección y vigilancia de laeducación y salud y diseñar criterios para su desarrollo en los departamentos, distritos ymunicipios; ejercer la supervisión y evaluación de los planes y programas y, en especial, de lautilización o destinación de las cesiones y participaciones y de los grados de cobertura y calidadde los servicios e informar a la comunidad sobre estos resultados; y, promover ante lasautoridades competentes, las investigaciones que se deriven de las actuaciones de losfuncionarios.

PARÁGRAFO. 1º. En concordancia con la descentralización de la prestación de los serviciospúblicos de salud y educación y las obligaciones correspondientes, señalados en la presente ley,la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los derechos yobligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha depublicación de la presente ley destinados a la prestación de los servicios que asuman lasentidades territoriales.

ARTICULO 6º Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalarlos criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente yadministrativo de los servicios educativos estatales.

Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el llenode los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera dela plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación queno llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de malaconducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.

El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que seincorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevasvinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidasserán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones. El personal docentede vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional dePrestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectivaentidad territorial.

La suma por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones delpersonal docente del orden territorial a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales delMagisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales de conformidad con lasdisposiciones de la presente ley. El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidadesterritoriales que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, sedeterminará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, yserá financiado con sus propios recursos.

El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicioseducativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especialde los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 ydemás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales serándefinidos de conformidad con la Ley 4ª de 1992.

Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizarán a través de las direcciones locales,

distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidadesprestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio yautonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1º del artículo 19 de la Ley 10 de1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley. En virtud delas autorizaciones de la Ley 4º de 1992, el CONPES social establecerá los reajustes salarialesmáximos que podrán decretar o convenir las entidades territoriales. Igualmente establecerá losparámetros de eficiencia técnica y administrativa que podrán considerarse para la expansión delas plantas de personal y los sistemas de control de gestión por parte de las entidades territoriales,sin perjuicio de su autonomía que al respecto consagra la Constitución Política. El GobiernoNacional establecerá un programa de estímulos a la eficiencia técnica y administrativa de lossectores de salud y educación y se abstendrá de participar en programas de cofinanciacióncuando las técnicas territoriales de que trata la presente ley, no demuestren eficiencia o noefectúen la expansión racional de sus plantas de personal.

(...)

PARÁGRAFO 2º. La Nación, por intermedio del Ministerio de Educación Nacional, estableceráy llevará el registro único nacional de todos los docentes vinculados a los servicios educativosestatales. Este registro se organizará con el fin de tener un sistema integrado de información que,entre otros, permita gestionar los traslados de docentes entre entidades territoriales, deconformidad con lo dispuesto en el Decreto 2127 de 1992. El Gobierno Nacional reglamentará lodispuesto en este parágrafo.

ARTICULO 7º. Los distritos y municipios podrán desconcentrar, delegar o

descentralizar las funciones derivadas de sus competencias en las localidades, comunas ocorregimientos, previa asignación de los recursos respectivos, excepto para el sector educativo.

ARTICULO 8º. Solamente en donde demuestre la insuficiencia de instituciones educativas delEstado podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades privadas sin ánimo delucro, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura de los servicios educativosestatales y siempre que la prestación del servicio se adecue al cobro de derechos académicosestablecidos para las instituciones del Estado. Lo anterior sin perjuicio de que puedanpermanecer las situaciones contractuales vigentes a la expedición de la presente ley. El GobiernoNacional reglamentará lo dispuesto en este artículo.

2. De los argumentos de la demanda.

Los actores consideran que la normas transcritas violan los artículos 151 y 288 de laConstitución Política ya que se trata de una temática propia de una ley orgánica. Según sucriterio, el capítulo 1º de la Ley 60 de 1993 regula una distribución de competencias entre lasentidades territoriales, "regulación que según el artículo 151 de la Constitución, sólo se podríarealizar por medio de una ley orgánica o por una ley ordinaria con base en una ley orgánica". Ahora bien, señalan los demandantes,  la ley objeto de la demanda no cumplió con los requisitosestablecidos para el trámite y aprobación de leyes orgánicas preceptuado en la Constitución. Y,como se trata de una ley ordinaria, concluyen los actores, ella  no podía ser  aprobada sin quepreviamente se expidiera  una ley de naturaleza orgánica que permitiera al Congreso ejercer suactividad legislativa. Según su opinión, "el capítulo 1º de la ley 60 de 1993 es violatorio de laConstitución por cuanto dicha ley se expidió sin que previamente se hubiese expedido una leyorgánica que permitiera al Congreso dictar una norma referente a la distribución de competencias

normativas de las entidades territoriales".

3. Intervención del Ministerio de Gobierno.

El ciudadano Horacio Serpa Uribe, en su calidad de Ministro de Gobierno, interviene en elproceso para defender la constitucionalidad de la norma impugnada.  Según su criterio, ycontrariamente a lo sostenido por los actores, la Ley 60 de 1993  cumplió con los requisitos propios para la aprobación de una ley orgánica y, en particular,  fue aprobada por la mayoría absoluta de los miembros  de una y otra cámara, según lo dispuesto en el artículo 151 de laConstitución.

Para probar su afirmación, el ciudadano hace un recuento detallado del proceso de aprobación dela mencionada ley. Así, señala que, conforme a las respectivas publicaciones de la Gaceta delCongreso, el proyecto fue aprobado por la mayoría de los integrantes de las dos comisiones.Luego fue adoptado en el Senado en segundo debate por unanimidad, en la  sesión plenaria deldía  17 de junio de 1993, según publicación de la Gaceta del Congreso N° 217 del 19 de junio de1993. Posteriormente también fue aprobado en la Cámara de Representantes, con la mayoríaexigida  por la Constitución, según consta en el acta N° 68  del 17 de junio de 1993, publicada enla Gaceta del Congreso  N° 234 del 19 de junio de 1993.

El ciudadano Serpa señala que, en virtud de las discrepancias entre los textos aprobados por lasplenarias de las Cámaras, fue integrada una Comisión de Conciliación. Así, una vez discutido elinforme de conciliación, fue aprobado el proyecto de Ley por 159 Representantes en la sesiónplenaria de la Cámara del 18 de junio de 1993 (Acta N° 69, Gaceta del Congreso No. 235 del 19de junio de 1993) y por cien Senadores en la sesión  plenaria del Senado  de la misma fecha,según consta en el Acta No.73, publicada  en la Gaceta del Congreso No.218 del 19 de junio de1993.

4. Intervención ciudadana.

El ciudadano Oscar Enrique Ortiz González, en representación de la Federación Colombiana deMunicipios, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada.

A su juicio, el artículo 151 de la Constitución determina que el procedimiento de leyes orgánicases para aquellas disposiciones que regulan las competencias normativas de las entidadesterritoriales. En cambio, la Ley 60 de 1993 establece una definición de competencias  de carácterno normativo, por lo cual no tenía por qué ser tramitada por medio de ley  orgánica.

En todo caso, sugiere el interviniente, en el evento de que se considere que la materia reguladapor las normas impugnadas es propia de una ley orgánica, conviene precisar que, contrariamentea lo sostenido por los actores, la Ley 60 de 1993 fue tramitada como ley orgánica, por lo cual nohabría tampoco violación de  la Constitución.

5.  Del concepto del Ministerio Público.

El Procurador General de la Nación se declaró impedido para conceptuar sobre laconstitucionalidad de la norma acusada, por haber participado, como congresista, en latramitación y expedición de la Ley 60º de 1993. El 25 de mayo de 1995, la Sala Plena de la Corteacepta dicho impedimento, por lo cual el concepto del Ministerio Público fue rendido en esteproceso por el Señor Luis Eduardo Montoya Medina, Viceprocurador General de la Nación (E),quien solicita que se declare la exequibilidad del Capitulo  1º de la Ley  60 de 1993, tal como fue

admitida la demanda por la Corte.

Según la Vista Fiscal, el tema relacionado con la naturaleza orgánica de  la Ley 60 de 1993 yafue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional, cuando decidió la exequibilidad delcapitulo segundo de esa ley,  mediante la Sentencia  C-151 de abril de 1995. El Viceprocuradortranscribe entonces in extenso apartes de esa sentencia, y concluye que la Corte debe llegar a lamisma conclusión, esto es, que el capítulo 1º es exequible por las mismas razones que el capítulo2º ya estudiado por esta Corporación.

II- FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Competencia.

1- La Corte Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, deconformidad con el numeral 4º  del artículo 241 de la Constitución, puesto que se ha demandadoparcialmente una ley expedida por el Congreso de la República

La violación de la reserva de ley orgánica es un vicio material que no caduca.

2- Los actores acusan el capítulo 1º de la Ley 60 de 1993, por no haber sido aprobado como leyorgánica o de conformidad con una ley orgánica previamente establecida por el Congreso. Debeentonces la Corte comenzar por determinar si la violación de la reserva de ley orgánica essimplemente un asunto de forma o, por el contrario, implica una violación material de la Carta,puesto que si trata de un vicio formal, la acción ya habría caducado (CP art. 242 ord 2º), ya quela demanda fue presentada el 22 de noviembre de 1994, mientras que la Ley 60 de 1993 fuepromulgada el 12 de agosto de 1993.

3-  En principio, se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de unaley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha  reservado a las leyes orgánicas,pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas laregulación de materias diversas.

Se trata pues, en apariencia, de una impugnación exclusivamente por vicios de forma, ya queparece referirse al puro procedimiento legislativo, esto es al trámite de aprobación yperfeccionamiento de las leyes, pues la violación de la Constitución no ocurriría porque elcontenido particular de un determinado artículo hubiese desconocido mandatos materiales de laCarta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no correspondía hacerlo, sinoúnicamente porque habría sido incluido en una ley ordinaria  y no en una ley orgánica. Ahorabien, la diferencia entre una ley ordinaria y una ley orgánica parece ser puramente de trámite. Enefecto, tanto la ley ordinaria como la orgánica son expedidas por el mismo órgano constitucional:el Congreso. La diferencia entre una y otra sería entonces exclusivamente formal, puesto que laley orgánica requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (CP art. 151),mientras que la ley ordinaria es aprobada por la mayoría simple de los asistentes (CP. art. 146).Por consiguiente, si ese mismo contenido hubiera sido aprobado por medio del trámite de leyorgánica, podría ser exequible, lo cual parece confirmar que estamos en presencia de un vicioformal que caduca.

4-  Sin embargo, un análisis más detenido muestra que el desconocimiento de la reserva de leyorgánica no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que  ver con el contenidomaterial de la norma acusada. La situación es en este aspecto idéntica a la violación de la reglade la unidad de materia (CP art. 158), que esta Corporación ya ha reconocido como un vicio

material que no caduca[1].

Así, una ley ordinaria puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todassus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento delCongreso. Esa ley ordinaria es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de susartículos pueden ser declarados inexequibles por violar la reserva de ley orgánica, si su contenidonormativo es de aquellos que la Constitución ha ordenado que se tramiten por medio de esasleyes de especial jerarquía que son las leyes orgánicas.  Y sin embargo, se repite, la ley ordinariaes formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación,sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esosartículos, por desconocer la reserva de ley orgánica o la regla de unidad de materia, no puede serformal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso notenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esaley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fueajustado a la Constitución.   

5- La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino unafalta de competencia, puesto que el Congreso no puede  tramitar y aprobar por medio delprocedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado altrámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal esque la autoridad -en este caso el Congreso- está facultada para desarrollar ciertas regulacionespor medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades detrámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley orgánica es una situación totalmentediferente, pues en esos casos el problema no está en la forma -que puede ser perfecta- sino en elhecho de que el Congreso está incorporando en una forma -la ley ordinaria- ciertos contenidosque la Constitución ha reservado para otra forma -la ley orgánica-. Esto  configura  un verdaderovicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho esta Corporación, la competencia es el"presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a laforma[2]". Ahora bien, la violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que elCongreso no tiene la autorización constitucional -esto es, carece de competencia y delegitimidad- para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a laforma de la ley orgánica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como estaCorporación ya lo ha señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material.  Dijoentonces la Corte:

"El artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para las accionesde inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que sedirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podríahacerlo, porque si la indebida elección de forma para la producción del acto, cumplido por quientiene competencia, se reputa un vicio menor,    saneable por el transcurso del tiempo, la falta decapacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectosjurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab- initio, del presupuesto esencial parasurgir el mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma[3]."

6- De otro lado, la violación de la reserva de ley orgánica se proyecta más allá del procesolegislativo, pues tiene efectos profundos sobre el producto del mismo, ya que afecta la jerarquíamisma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constituciónatribuye una particular fuerza normativa a la legislación orgánica. Así, conforme al artículo 151de la Carta, el Congreso expide "leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la

actividad legislativa (subrayas no originales)". Esta Corporación ya había resaltado lasuperioridad jerárquica, tanto formal como material, de las leyes orgánicas, en los siguientestérminos:

"Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versensobre el mismo contenido material,  ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella.  Pero,propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no estáconstituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, elEstatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta aseguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sinninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -laconstitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividadlegislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como delformal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como laCarta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido porlas leyes orgánicas (art. 151) (subrayas no originales)[4]."

7- Una ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica; nopuede entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita decompetencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a lalegislación orgánica.  Por consiguiente, la violación de la reserva de ley orgánica no es un viciode forma que pueda caducar, pues una interpretación sistemática del parágrafo del artículo 241 ydel ordinal 3º del artículo 242 lleva a la conclusión que solamente caducan los vicios deprocedimiento que sean subsanables. Y es obvio que no es subsanable que se vulnere la reservade ley orgánica, pues ello implica un desconocimiento de la organización jerárquica de las leyesestablecida por la Constitución, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una violación material de laCarta.

8- Finalmente, la sujeción de la actividad legislativa a las leyes orgánicas, y el establecimiento deuna mayoría más exigente para la aprobación y modificación de estas últimas, no son uncapricho del Constituyente sino que tocan con valores constitucionales trascendentales, como elrespeto a los derechos de las minorías y el mantenimiento de una cierta configuración del aparatoestatal.  En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar las disposicionesconstitucionales relativas a la organización y funcionamiento del poder público, por lo cualtienen vocación de permanencia. El Constituyente ha querido que esos contenidos normativosque considera particularmente importantes para la configuración del aparato estatal, no esténsujetos a la mayoría simple sino a una mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir unamayor estabilidad a la regulación de esas materias.  Así, en la Asamblea Constituyente, laponencia sobre función legislativa resaltó que estas leyes orgánicas son "como una prolongaciónde la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no debierancambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución (subrayas no originales)[5]".Concluían entonces los ponentes que eso explica "los atributos con los cuales se revistió a la leyorgánica, a saber: superior jerarquía, casi constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente,estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria"(subrayas no originales).

Por ello, si  la Corte admitiera que la violación de la reserva de ley orgánica es un vicio de formaque caduca, entonces estaría permitiendo que el paso del tiempo afecte el carácter reforzado deestas leyes especiales, esto es su particular jerarquía y su vocación de permanencia y estabilidad.

 De esa manera quedarían sujetos al principio de mayoría simple temas que el Constituyenteexpresamente quiso sustraer de esa dinámica, no sólo para garantizar una cierta estabilidad a laconfiguración orgánica del poder público sino para proteger los derechos de las minorías. Enefecto, esta Corporación ya había señalado que la exigencia de mayorías reforzadas en ciertostemas opera como una protección constitucional de las minorías pues hay materias que si quedan"sometidas al dominio de las mayorías, pueden convertirse en instrumento de poder de estasmayorías y de exclusión de las minorías de la dinámica política"[7].  

9- Todo lo anterior muestra que la acción contra una ley ordinaria por haber violado la reserva deley orgánica no es un vicio de  forma, y por ende la acción por tal razón no caduca. Debeentonces la Corte entrar a estudiar si efectivamente las normas impugnadas desconocieron esareserva, para lo cual comenzará esta Corporación por delimitar el contenido general atribuido ala ley orgánica en materia de ordenamiento territorial.

El contenido general de la legislación orgánica de ordenamiento territorial  y el alcance delcontrol constitucional .

10- La Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o capítulo el contenido generalde la legislación orgánica territorial sino que varias disposiciones situadas en diferentes títulos dela Carta aluden a ella. Así, encontramos de manera expresa referencias a la legislación orgánicade ordenamiento territorial en los siguientes casos:

- La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151).

- La distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (CP art.288).

- Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297).

- La condiciones para solicitar la conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307).

- Los principios para la adopción del estatuto especial de cada región, así como las atribuciones,los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo delos ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307).  

- El régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como losmecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales en losórganos de administración de estas áreas (CP art. 319).

- Igualmente la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculaciónde los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319).

- Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas  (CP art. 329).

11- Esta breve presentación de estos artículos muestra que la Carta no es sistemática en ladefinición del contenido del ordenamiento orgánico territorial, puesto que los temas son bastantediversos. Además, una interpretación literal y restrictiva del texto constitucional, según la cualsólo correspondería a este tipo de legislación aquello expresamente señalado por estos artículosde la Carta, conduce a ciertas ambigüedades e inconsistencias.

Así, no se entiende muy bien por qué si esta legislación se refiere a las entidades territoriales (CParts 151 y 288), la Constitución ordena una amplia regulación orgánica de las áreas

metropolitanas (CP art. 319), que no son propiamente entidades territoriales (CP art. 286),mientras que, conforme al tenor literal, no incluye expresamente en este tipo de legislación losrequisitos de formación ni el estatuto básico de las provincias, que sí pueden constituirse comoentidades territoriales (CP art. 286). En efecto, el artículo 321 de la Carta, que regula lasprovincias, no se refiere a la legislación orgánica territorial sino únicamente a la ley.

Además, en otros eventos, la Constitución no utiliza de manera expresa la palabra "orgánica"pero un análisis sistemático y finalístico indica con claridad que se trata de un contenido propiode la legislación orgánica territorial, como los muestran los siguientes dos casos.

Así, el artículo 105 señala que la realización de consultas populares departamentales ymunicipales "sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio" deberáefectuarse de conformidad con "los requisitos y formalidades que señale el estatuto general de laorganización territorial y en los casos que éste determine". Igualmente, el artículo 150 ordinal 4ºseñala que dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de "definir ladivisión general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases ycondiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer suscompetencias." Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos -así como otros de laCarta- contienen ciertas materias propias de la legislación orgánica territorial, a pesar de que laConstitución no utilice de manera expresa la expresión "ley orgánica".

12- El anterior análisis muestra entonces que el criterio puramente literal no es suficiente niadecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial, por cuanto sibien es indudable que todo aquello que la Constitución señala expresamente como orgánicoterritorial -los artículos reseñados en el fundamento jurídico 10 de esta sentencia- debe estarincluido en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido aeste tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, demanera literal, la expresión "ley orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinacióndel contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística,esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislaciónorgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.

13- Ahora bien, Colombia es una república unitaria, descentralizada y autonómica (CP art. 1º).Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significación, por cuantoimplican, como esta Corporación ya lo ha reconocido en diversas sentencias, que las entidadesterritoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marcode una república unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación[8].Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y la protección de losmecanismos de participación ciudadana, puesto que la autonomía territorial permite un mayoracercamiento entre la persona y la administración pública. Al respecto, ha manifestado estaCorte:

"La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en elnexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades localeslas que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con lacomunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar losproblemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lohaga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento oMunicipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de surespectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón

por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo311 C.P.)"[9]..

En esas condiciones, si relacionamos esos principios con los artículos constitucionalesespecíficos que hablan del ordenamiento orgánico territorial, podemos concluir que la Carta haquerido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos delordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley orgánica en este campo. De esa manerala Carta busca una mejor sistematización de este trascendental tema, que no sólo está ligado a laeficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito local y regional (CPart. 2º) sino que también busca proteger los derechos y competencias autónomas de las entidadesterritoriales (CP art. 287), en el marco de una República unitaria y una democracia participativa(CP art. 1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa, dentro del marco dela unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; espues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidadesterritoriales (CP art. 287).

14- Esa finalidad de la legislación orgánica territorial  explica entonces los grandes temas queaparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado,esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderespúblicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella ladefinición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertasdivisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts 1º, 150 ord4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertosmecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemploaquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CParts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorialasignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer ladistribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimientode ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CParts. 151 y 288) .  

15- A pesar de lo anterior, el contenido general de la legislación orgánica territorial sigue siendoparcialmente indeterminado, por lo cual el alcance de la reserva orgánica en este campo puedegenerar, en casos específicos, algunas discusiones interpretativas. En tales circunstancias, yteniendo en cuenta la libertad de configuración del Congreso,  es admisible que, dentro de ciertoslímites, la propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamientoterritorial. Sin embargo, como es obvio, esa definición está sujeta a un control del juezconstitucional, puesto que no puede un órgano constituido -como el Legislador- auto atribuirseintegralmente su competencia ya que, si ello fuera posible, dejaría de estar sujeto a laConstitución. Por ello, corresponde a la Corte efectuar en este campo un control de límitesmediante una interpretación sistemática del alcance de la reserva de ley orgánica, a fin de que lasdefiniciones legales no contraríen el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la leyorgánica.

Así, no puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que laConstitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandatodel artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas.Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de uncontenido que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los

miembros de una y otra Cámara (CP art. 151). Debe entonces esta Corporación declarar lainexequibilidad de esas normas.

De otro lado,  tampoco son aceptables aquellos casos en los cuales el Congreso tramita comolegislación orgánica materias que son claramente competencia de la ley ordinaria, por cuanto esosignificaría que la Corte permite que se estabilicen como orgánicos -con su particular fuerzanormativa y la rigidez para su modificación- ciertos contenidos que la Constitución ha queridoque estén sujetos al debate ordinario del Congreso, esto es, a la dinámica de las mayoríassimples, que es la regla general de la democracia colombiana (CP arts 145, 146 y 148). Enefecto, la Constitución no sólo ha reservado ciertas materias a la legislación orgánica sino quetambién ha reservado la legislación orgánica a ciertas materias.

Sin embargo, en esos eventos no procede que la Corte retire del ordenamiento esas disposicionespues uno de los  principios que orienta la interpretación constitucional es lo que algunos sectoresde la doctrina han denominado el "principio de la conservación del derecho"[10], según el cual,los tribunales constitucionales deben no sólo maximizar la fuerza de los contenidos normativosde la Carta sino también evitar el desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siemprepreferible aquella decisión constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permitepreservar  la labor del Congreso, que aquella  que supone su anulación. No es pues razonable quela Corte declare la inexequibilidad de aquellas normas que fueron aprobadas como orgánicaspero que son propias de la ley ordinaria, por las siguientes dos razones: de un lado, por cuanto lasmayorías requeridas para aprobar una norma orgánica son suficientes para aprobar una leyordinaria. No habría ningún vicio por este aspecto. Y, de otro lado, si la Corte busca proteger lacompetencia de las leyes ordinarias, no requiere anular esas disposiciones sino simplementeseñalar, tal y como lo hizo en un caso de esta naturaleza, en la sentencia C-151/95, que esasnormas no son orgánicas y pueden por ende ser modificadas por normas legales ordinarias.

La reserva de ley orgánica en la distribución de competencias y examen del contenido de lasnormas impugnadas.

16- Con base en los anteriores criterios, entra entonces la Corte a analizar si el tema tratado porlas normas impugnadas es propio de ley orgánica, como señalan los actores o, por el contrario, esmateria de la ley ordinaria, tal y como lo sostienen algunos de los intervinientes y el MinisterioPúblico.

Así, la Vista Fiscal sugiere que la Corte ya habría resuelto el problema en la sentencia C-151 de1995, puesto que en esa ocasión esta Corporación señaló que las normas acusadas de la Ley 60de 1993 no eran tema de ley orgánica, por lo cual habría que concluir que el capítulo 1º de esamisma ley es también un tema propio de la ley ordinaria. Sin embargo la Corte no comparte esecriterio, por cuanto la Constitución no prohibe que una misma ley contenga materias orgánicas ytemas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable (CPart. 158). Por ello, el hecho de que la Corte haya precisado que ciertas normas acusadas de la Ley60 de 1993 no están cubiertas por la reserva de ley orgánica, no excluye que el capítulo 1º sí loesté.

La anterior conclusión está también ligada al hecho de que las materias propias de ley orgánicaen relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienenpor qué estar contenidas en un documento legal único. Es cierto que la Constitución habla envarios artículos de la "ley orgánica de ordenamiento territorial". Igualmente la Corte consideraque, en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, es recomendable

que esta materia se sistematice en una sola ley. Sin embargo, la Constitución no exige esaformalidad, por lo cual precisamente esta sentencia ha preferido hablar de "legislación orgánicade ordenamiento territorial."

17- Ahora bien, las normas acusadas establecen una distribución de competencias y servicios enmateria social, entre las entidades territoriales y la Nación. Así el artículo 2º establece lascompetencias de los municipios en el sector educativo, en el área de salud, en el sector de aguapotable y saneamiento básico, en vivienda, en subsidios a la demanda, en la promoción de laparticipación comunitaria y de entidades privadas sin ánimo de lucro en la prestación de losanteriores servicios y, finalmente, en la promoción y asistencia en proyectos de desarrolloagropecuario. El artículo 3º también desarrolla competencias de los departamentos en múltiplesaspectos, como la administración de recursos cedidos por la nación, la coordinación yplanificación de la prestación de ciertos aspectos de los servicios de salud y educación, así comocompetencias específicas en materia educativa, de salud, de subsidio a la demanda en esta áreas,así como de  promoción de la participación comunitaria y de las entidades privadas sin ánimo delucro en la prestación de los anteriores servicios. El artículo 4º regula temáticas muy similares enrelación con los Distritos, y el capítulo 5º establece las competencias de la Nación en relacióncon las materias de carácter social. El artículo 6º establece normas sobre la administración depersonal en los servicios de educación y salud en los distintos órdenes territoriales. Por su parteel artículo 7º precisa que los distritos y municipios podrán desconcentrar, delegar odescentralizar las funciones derivadas de sus competencias en las localidades, comunas ocorregimientos, previa asignación de los recursos respectivos, excepto para el sector educativo.Finalmente, el artículo 8º precisa los casos y condiciones en que se podrá contratar la prestacióndel servicio educativo con entidades privadas sin ánimo de lucro.

18- El interrogante entonces que se plantea es si esas materias corresponden a la distribución decompetencias entre la Nación y las entidades territoriales de que hablan los artículos 151 y 288de la Carta o, por el contrario, su reparto es propio de una ley ordinaria. Así, según algunosintervinientes, una interpretación armónica de estas dos disposiciones constitucionales permiteconcluir que las únicas competencias que se distribuyen por medio de ley orgánica son lasnormativas, ya que el artículo 288 sería un desarrollo del artículo 151. Por consiguiente, cuandoel primero señala que la "ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución decompetencias entre la Nación y las entidades territoriales", debe entenderse que hablaúnicamente de las competencias normativas, por cuanto el artículo 151, al definir las materiaspropias de las leyes orgánicas señala que éstas establecerán las normas "relativas a la asignaciónde competencias normativas a las entidades territoriales".

La Corte no comparte ese argumento por cuanto, como señaló ampliamente en los fundamentos10 a 14 de esta sentencia, la Constitución se refiere en múltiples artículos a la legislaciónorgánica territorial. No se puede entonces suponer que la norma general sobre la reserva de leyorgánica territorial es el artículo 151, y que a la luz de este artículo deben ser interpretadas lasotras disposiciones constitucionales que regulan el tema, pues si así fuera, el tema exclusivo dela legislación orgánica territorial sería la atribución de competencias normativas a las entidadesterritoriales. ¿Cómo podría  entonces esa legislación contener, por ejemplo, los requisitos deformación de los departamentos, tal y como lo ordena el artículo 297 de la Carta?

Por consiguiente, la interpretación sistemática adelantada en esta sentencia, así como el principiohermenéutico del "efecto útil", según el cual se deben preferir aquellas interpretaciones queconfieran una eficacia normativa específica a las distintas expresiones de la Carta, permiten

establecer que el artículo 288 de la Carta tiene un contenido autónomo diferente a aquél delartículo 151, por lo cual se concluye que, en general, la distribución de competencias entre laNación y las entidades territoriales -tanto normativas como no normativas- es una materia propiade la ley orgánica.

19- ¿Significa lo anterior que toda asignación específica de competencias entre la Nación y lasentidades territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que no, porcuanto, en algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, desuerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales dela Carta. Esa fue precisamente la razón por la cual la Corte consideró que el capítulo segundo dela ley 60 de 1993 no es orgánico, por cuanto desarrolla el tema del situado fiscal, y en este caso,"el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales alasignarles los servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación detales servicios.  Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia"[11].

De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principiosgenerales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de suerteque, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas.Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competenciasentre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propiaConstitución hayan establecido los principios generales de esa  distribución.

20- En términos generales el capítulo 1º establece una distribución de competencias en materiasocial entre la Nación y las entidades territoriales. Ahora bien, conforme al artículo 1º de la Ley60, esa distribución de competencias se efectúa para efectos de los artículos 356 y 357 de laCarta, por lo cual podría entenderse que, conforme a los criterios señalados en la sentencia C-151/95, es materia propia del Legislador ordinario, por cuanto la Constitución ya habríadeterminado los criterios generales de la distribución. Sin embargo, en esa misma sentencia, laCorte señaló que si bien ciertos aspectos del artículo 356 de la Carta podían ser desarrollados porla ley ordinaria, "otra es la distribución de competencias para asuntos que deben ser atendidoscon base en los recursos de los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es ladistribución ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley orgánica".

Nótese además la profunda diferencia entre las normas analizadas en la sentencia C-151/95 y lasestudiadas en este caso. Así, en esa ocasión fueron demandados los artículos 10, 11, 12, 24, 25,26 y 42 de la Ley 60 de 1993. Un breve análisis muestra que esas disposiciones no distribuyencompetencias sino que regulan las transferencias financieras de la Nación hacia las entidadesterritoriales. Así, el artículo 10 establece los niveles de participación en  el situado fiscal y sudistribución en salud y educación. El 11 regula la distribución de ese situado en las distintasentidades territoriales y consagra las reglas para medir los usuarios potenciales, la eficienciaadministrativa y el esfuerzo fiscal de las mismas.  El artículo 12 crea una  Comisión Veedora delas Transferencias, con carácter consultivo, para que vigile la liquidación y distribución delsituado  fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Elartículo 24 precisa los criterios de distribución de la participación  de los municipios en losingresos corrientes para inversión en sectores sociales.  El artículo 25 señala que para efectos delas transferencias los resguardos indígenas son considerados como municipios. El artículo 26establece un régimen de transición para la distribución de las participaciones para inversiónsocial. Y, finalmente, el artículo 42 ordenaba una transferencia en favor de la FederaciónColombiana de Municipios.

Eso significa entonces que las normas estudiadas en la sentencia C-151/95 no eran orgánicaspues no consagraban ninguna distribución de competencias entre la Nación y las entidadesterritoriales. En cambio, el capítulo 1º de la Ley 60 de 1993 regula temas propios de la reserva deley orgánica en materia territorial, por cuanto específicamente distribuye las competencias enmateria social entre la Nación y las entidades territoriales.  Por ello, con excepción del artículo6º, que no regula propiamente un tema de distribución de competencias sino una materia laboral,se trata de temas cuyo desarrollo corresponde naturalmente a la legislación orgánica deordenamiento territorial, por lo cual debe la Corte entrar a analizar cual fue el procedimiento deaprobación de las normas impugnadas.  

El trámite orgánico de las normas impugnadas.

21- Tal y como lo estableció esta Corporación en la sentencia C-151/95,  el Congreso quiso darlejerarquía orgánica a la Ley 60 de 1993, como lo muestra la siguiente constancia que reposa en laGaceta 137 de 1993:

"SOBRE EL TITULO

"El título original dice así:  Proyecto de ley por el cual se reglamentan los artículos 356 y 357 dela Constitución Política y se dictan otras disposiciones:

COMENTARIOS AL TITULO:  Si bien el artículo 356 de la C.P. dice que la ley, a iniciativa delGobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales' y el artículo357 precisa que 'la ley a iniciativa del Gobierno ....fijará las áreas prioritarias de inversiónsocial... sin embargo, la fijación de servicios  e inversiones a cargo de las entidades territorialesimplica la definición de competencia y por lo tanto es  necesario que esta norma haga parte de laley orgánica de ordenamiento territorial, la cual según el artículo 288  de la C.P., establecerá ladistribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales:  Es de anotar ademásque esa ley orgánica es de un orden normativo superior y por lo tanto las funciones determinadasen esta ley ordinaria deberán estar subordinadas a aquéllas.  Por lo tanto el título deberá invocarla facultad  del Congreso para expedir leyes orgánicas (art. 151), y la  ley orgánica específica quese pretende regular (art. 288).  Este proyecto debe tramitarse conforme a las ritualidadesconstitucionales establecidas para el caso  de las leyes orgánicas.'

El título quedará así:

PROYECTO DE LEY

Por la cual se dictan normas  orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidadcon los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, se distribuyen recursos de conformidadcon los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan  otras disposiciones". (Sesubraya)[12].

22- Y efectivamente la Ley 60 fue aprobada con el cumplimiento de los requisitos propios de unaLey orgánica. Así, el día 17 de mayo de 1993, el Gobierno presentó para estudio el proyecto deLey N° 120 de 1992 -Senado. Posteriormente, y conforme a la publicación de la Gaceta delCongreso número 206 del 17 de junio de  1993, puede verse claramente que el proyecto de Leyfue aprobado por la mayoría de los integrantes de las dos comisiones, según consta en el acta No.25 de 1993. En el Senado de la República, el proyecto fue aprobado en segundo debate porunanimidad, en la  sesión plenaria del día  17 de junio de 1993, según publicación de la Gacetadel Congreso N° 217 del 19 de junio de 1993 (Págs 18 a 24), sesión a la que respondieron cien

Senadores al llamado de lista.

Por otra parte, en la Cámara de Representantes, también fue aprobado el proyecto de Ley ensegundo debate con la mayoría exigida  por la Constitución, según consta en el acta N° 68 del 17de junio de 1993, publicada en la Gaceta del Congreso  N° 234 del 19 de junio de 1993, sesión ala cual asistieron 157 Representantes, quienes aprobaron el proyecto por unanimidad.

En virtud de las discrepancias surgidas entre los textos aprobados por las plenarias de Senado yCámara, fue integrada  una Comisión de Conciliación. Una vez discutido el informe deconciliación , fue aprobado el proyecto de Ley por 159 Representantes en la sesión plenaria de laCámara del 18 de junio de 1993 (Acta N° 69 de la Gaceta del Congreso No.235 del 19 de juniode 1993) y por cien Senadores en la sesión  plenaria del Senado de la misma fecha, según constaen el Acta No.73, publicada  en la Gaceta del Congreso No.218 del 19 de junio de 1993.

En estas circunstancias la Corte Constitucional encuentra que el tramite surtido para laaprobación de las normas impugnadas se adecuó a los requisitos propios de una Ley orgánica, contrariamente a lo sostenido por los demandantes, por lo cual no encuentra la Corte que se hayadesconocido la reserva de ley orgánica.

Limitación de la cosa juzgada constitucional.

23- Esta Corporación ha considerado que cuando existe un ataque por razones de forma o decompetencia contra una ley o un conjunto de normas legales, la vía adecuada es limitar el alcancede la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación global no prospere. En taleseventos, lo procedente es declarar constitucionales los artículos acusados, pero precisando que lacosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la sentencia. Estosucede en este caso, por lo cual, frente a tales artículos, la Corte limitará el alcance de la cosajuzgada constitucional; ellos serán declarados exequibles, pero únicamente por las razonesexpresamente estudiadas en esta sentencia, esto es, por no haber desconocido la reserva de leyorgánica en materia de ordenamiento territorial.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre delpueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el capítulo 1º de la Ley 60 de 1993,  en cuanto no desconoció la reservade ley orgánica, con excepción del parágrafo 1° del artículo 6º, el cual había sido declaradoinexequible por la sentencia C-555/94.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Presidente

JORGE ARANGO MEJÍA        ANTONIO BARRERA CARBONELL              

Magistrado  Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ     CARLOS GAVIRIA DÍAZ                   

Magistrado                    Magistrado   

HERNANDO HERRERA VERGARA    ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

Magistrado Magistrado

FABIO MORÓN DÍAZ       VLADIMIRO NARANJO MESA     

          Magistrado Magistrado  

                                                           

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

Salvamento de voto a la Sentencia No. C-600A/95

VICIO FORMAL/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DEINCONSTITUCIONALIDAD (Salvamento de voto)

No veo cómo se establece la relación entre la falta de la mayoría especial y la unidad de materia,pues lo que se discutió ante la Corte no fue la circunstancia de haberse incluído en la ley temasajenos a su contenido fundamental ni a su título sino la de haberse omitido el tratamientolegislativo contemplado para las leyes orgánicas. Preocupa al suscrito magistrado que estadoctrina implique la admisión de que, pese a su carácter procedimental, todo vicio de talnaturaleza corresponda finalmente a un problema de carácter sustancial y que, por tanto, pierdasentido y eficacia la norma constitucional que consagró la caducidad para las acciones públicaspor aquel concepto.

Ref.: Expediente D-837

Santa Fe de Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Con el debido respeto hacia la decisión mayoritaria, me aparto íntegramente de su sentido y delas consideraciones en las cuales se sustenta.

Considero que el vicio alegado por los demandantes era típica, clara e indudablemente formal yque, por tanto, con arreglo al artículo 242, numeral 3, de la Constitución Política, la accióncorrespondiente había caducado después de transcurrido de sobra el término de un año para quepudiera ser instaurada.

Así, pues, estimo que la Corte Constitucional ya no gozaba de competencia para resolver sobrelas pretensiones de la demanda.

El Constituyente de 1991 mostró una marcada tendencia a que el fondo no fuera sacrificado enaras de la forma. Por ello declaró sin rodeos en el artículo 228, aplicable por igual a todos losórganos encargados de administrar justicia, que en sus actuaciones prevalecerá el derechosustancial.

Tal propósito se refleja, en el campo del control de constitucionalidad, en el aludido mandato delartículo 242 y en el parágrafo del 241, a cuyo tenor, cuando la Corte encuentre vicios deprocedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la

autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.

Se trata de dar estabilidad al ordenamiento jurídico en el nivel legal, sin perjuicio del controlconstitucional por aspectos formales.

Los dos objetivos se concilian reconociendo a los ciudadanos el derecho de acusar ante la Corteaquellos actos que consideren no fueron aprobados o expedidos con arreglo a las formalidadesconstitucionales, con el fin de evitar que permanezcan dentro de la normatividad disposicionesviciadas en cuanto a los procedimientos que han debido seguirse para ponerlas en vigencia, perootorgando un plazo razonable y suficiente para que sea ejercida la correspondiente acciónpública.

La consecuencia de que ningún ciudadano instaure demanda contra la norma por los aludidosmotivos es la de su firmeza por razones de seguridad jurídica. El precepto resulta serinvulnerable hacia el futuro, al menos respecto de su orígen, y tan sólo puede ser examinado, enpunto de constitucionalidad, por causa de su contenido, lo que se permite que ocurra en cualquiertiempo.

Se ha planteado en este caso a la Corte si las disposiciones del Capítulo 1º de la Ley 60 de 1993,habida cuenta de su materia, han debido sufrir el trámite propio de las leyes orgánicas o si, por elcontrario, estaban bien incluídas en una ley ordinaria.

Así, pues, la Corte debía dilucidar primero -como en efecto lo hizo- si el asunto en controversiaera de índole material o apenas formal o de procedimiento, pues en éste último caso la acciónhabría caducado y, entonces, correspondía adoptar, como lo cree el suscrito magistrado, unadecisión inhibitoria.

Pero la Corte juzgó que, pese a las apariencias, "el desconocimiento de la reserva de ley orgánicano constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material dela norma acusada".

Sostuvo la Corporación que la violación de tal reserva corresponde a una tacha de fondo "puestoque el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la leyordinaria (subrayo) ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma, másexigentes de la ley orgánica" (vuelvo a subrayar).

Según la sentencia de la cual disiento, en tales casos "el problema no está en la forma -que puedeser perfecta- sino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma -la leyordinaria- cierto contenido que la Constitución ha reservado para otra forma -la ley orgánica-"(he subrayado). Eso -concluye- configura un vicio material de competencia, presupuesto esencialque otorga legitimidad para acceder a la forma.

Mucho me temo que la Corte ha perdido de vista la diferencia existente entre la formaindispensable para expedir una norma jurídica y el fondo de la misma. Y, por supuesto, haidentificado dos circunstancias perfectamente distintas: la de que el legislador, al haberseabstenido de seguir unos trámites especiales y más exigentes, haya desconocido la Constitucióndesde el punto de vista formal -que es, ni más ni menos, lo que acontece cuando un asuntopropio de ley orgánica se tramita bajo la forma de la ley ordinaria- y la de que, por ese mismohecho, se haya vulnerado la materia misma de la Constitución Política. Esto último no puedeacontecer si de lo que se trata -repitámoslo- es de haber seguido un trámite, una forma distinta ala prescrita.

Basta consultar la Constitución para verificar que, tomada por el Congreso la decisión de legislarsobre alguna de las materias en las que se requiera una ley -la orgánica- a la cual quede sujeta laactividad legislativa, según el artículo 151 C.P., la aprobación de la misma requiere la mayoríaabsoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. En últimas, la posibilidad de entrara legislar en el fondo sobre tales asuntos se supedita a una cuestión eminentementeprocedimental: la mayoría calificada.

Y era un vicio en ese aspecto -indudablemente formal- el que invocaban los accionantes en estecaso.

No veo cómo se establece la relación entre la falta de la indicada mayoría especial y la unidad demateria, pues lo que se discutió ante la Corte no fue la circunstancia de haberse incluído en la leytemas ajenos a su contenido fundamental ni a su título sino la de haberse omitido el tratamientolegislativo contemplado para las leyes orgánicas.

Tampoco encuentro justificación constitucional alguna al argumento según el cual el trámiteordinario para una ley que se dice ha debido ser orgánica afecta la competencia del órgano queexpidió la ley. Indiscutiblemente la competencia para expedir leyes orgánicas y también paradictar leyes ordinarias le corresponde al Congreso. Y fue el Congreso el que expidió lanormatividad acusada.

Preocupa al suscrito magistrado que esta doctrina implique la admisión de que, pese a su carácterprocedimental, todo vicio de tal naturaleza corresponda finalmente a un problema de caráctersustancial y que, por tanto, pierda sentido y eficacia la norma constitucional que consagró lacaducidad para las acciones públicas por aquel concepto.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

Fecha, ut supra

[1] Sentencia C-531/95. MP Alejandro Martínez Caballero.

[2] Sentencia C-546/93. MP Carlos Gaviria Díaz.

[3] Sentencia C-546/93. MP Carlos Gaviria Díaz, reiterado en la sentencia C-531/95

[4] Sentencia C-337/93. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la Corte 2.1.1

[5] Alvaro Echeverry y otros. "Ponencia sobre la función legislativa". en Gaceta Constitucional.No 51, p 2.

[6] Ibidem, p 3.

[7] Ver sentencia C-145/94. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico No 3.

[8] Ver, entre otras, las sentencias C-478/92 y C-517/92.

[9] Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

[10] Raúl Canosa Usera. Interpretación Constitucional y fórmula política. Madrid: Centro deEstudios Constitucionales, 1988, pp 180 y ss y pp 201 y ss.

[11] Sentencia C-151/95. MP Fabio Morón Díaz.

[12] Ver Sentencia C-151/95. MP Fabio Morón Díaz.

 

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.Normograma del Ministerio de Defensa Nacional de la República de Colombian.d.Última actualización: 31 de mayo de 2022