SERIE DOCUMENTOS N°14

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S E R I E D O C U M E N T O S N ° 1 4

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LOS SISTEMAS NACIONALES DE

INNOVACIÓN AGROPECUARIA Y

AGROINDUSTRIAL DEL

CONO SUR: TRANSFORMACIONES Y

DESAFÍOS

Montevideo,UruguayAbril 2000

Roberto Bisang (Coord.)Graciela Gutman

Carlos RoigRodrigo Rabetino

SERIE DOCUMENTOS Nº 14

BID

Organización y Gestión de la Integración Tecnológica Agropecuaria y Agroindustrial en el Cono Sur

Bisang, Roberto coord. (et. al.)Los sistemas nacionales de innovación agropecuaria y agroindustrial del Cono Sur: transformaciones y

desafíos / Coordinador Roberto Bisang; Graciela Gutman; Carlos Roig; Rodrigo Rabetino — Montevideo :PROCISUR; BID. 2000

82 p. (Serie Documentos; 14)

ISSN 1510-3307

/SECTOR AGROINDUSTRIAL/ /INNOVACIONES/ /POLITICA AGRICOLA/ /SECTOR PUBLICO/ /SECTOR PRIVADO/ /CONO SUR/

AGRIS E 21 CDD 631

1ª Edición: Abril 2000

Quedan reservados todos los derechos de la presente edición. Esta publicación no se podrá reproducir total oparcialmente sin expreso consentimiento del PROCISUR.

Las ideas y opiniones expuestas son propias de los autores y no necesariamente pueden reflejarpolíticas y/o posiciones oficiales del PROCISUR y de las instituciones que lo integran, bien como, delBID o de sus países miembros.

ESTE TRABAJO HA SIDO ELABORADO EN EL MARCO DE LA CONSULTORÍA

COMPROMETIDA CON LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO,

ARGENTINA, EN EL ÁREA DE LA OFERTA TECNOLÓGICA Y CAMBIOS INSTITUCIONALES

DEL SECTOR AGROPECUARIO Y AGROINDUSTRIAL.

ROBERTO BISANG ES INVESTIGADOR-DOCENTE DEL INSTITUTO DE INDUSTRIA DE

LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO, ARGENTINA; GRACIELA

GUTMAN ES INVESTIGADORA DEL CONICET/CEUR-CEA, UNIVERSIDAD DE

BUENOS AIRES, ARGENTINA; CARLOS ROIG ES INVESTIGADOR DEL INTA,ARGENTINA; RODRIGO RABETINO ES INVESTIGADOR-DOCENTE DEL INSTITUTO

DE INDUSTRIA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO,ARGENTINA.

El Programa Cooperativo para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario del Cono Sur-PROCISUR, creado en 1980, constituyeun esfuerzo conjunto de los Institutos Nacionales de Tecnología Agropecuaria-INIAs de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,Paraguay y Uruguay, y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura-IICA. En el ámbito del PROCISUR lospaíses identifican y priorizan sus intereses comunes y dan respuesta a las demandas tecnológicas que consideran másimportantes para incrementar la competitividad del sector agroalimentario y agroindustrial, preservar la salud ambiental delos agroecosistemas predominantes y mejorar el desarrollo y la inclusión social.

El PROCISUR está ejecutando con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo-BID el Proyecto «Organización yGestión de la Integración Tecnológica Agropecuaria y Agroindustrial en el Cono Sur», denominado por su papel estratégico elProyecto Global. Este Proyecto pretende impulsar la cooperación e integración tecnológica y fortalecer la capacidad degestión del proceso innovativo para dar mejor respuesta a las nuevas demandas agroindustriales, ambientales y sociales queson inducidas por la globalización y la apertura económica, en particular, por la internacionalización y regionalización delSistema Agroalimentario y Agroindustrial (SAA) en el ámbito del MERCOSUR ampliado (el bloque regional más Chile yBolivia).

En ese contexto, el Proyecto Global se propuso en una primera fase: a) legitimar un espacio para pensar y actuar sobre elproblema tecnológico subregional agroalimentario y agroindustrial; b) comprender las transformaciones del MERCOSURampliado y del SAA regional para atender las necesidades tecnológicas del bloque (respondiendo a la integración) y de laseconomías nacionales (en sus requerimientos de cooperación); c) concretar la articulación con los socios relevantes del SAA,tanto de los sectores productivo y científico-tecnológico como de las áreas privada y pública con la finalidad de identificar ydiseñar respuestas para los principales problemas tecnológicos de la subregión y por último; d) establecer una agenda quepromueva la integración del Sistema Científico-Tecnológico (SCT) agroalimentario y agroindustrial apuntando a lacompetitividad sustentable (fortalecimiento conjunto de las bases económica, ambiental y social) del MERCOSUR ampliadoy de las economías nacionales. De esta forma, el Proyecto intenta realimentar los cambios estratégicos y organizativos quese están desarrollando a nivel de los Sistemas Nacionales de Innovación (SNIAs), de los INIAs y del propio PROCISUR, en elámbito del Cono Sur, a partir del proceso de integración tecnológica subregional.

En una segunda fase el Proyecto Global se propone: a) diseñar e implementar mecanismos de gestión que aseguren lainteracción de los sectores productivo, científico-tecnológico y educacional para impulsar desarrollos de cooperación eintegración tecnológica; b) internalizar en los países del Cono Sur, mediante un programa de capacitación gerencial,conocimientos básicos y modelos de gestión del proceso de cooperación e integración tecnológica agroalimentaria yagroindustrial y c) perfeccionar las vías de información y los mecanismos de comunicación para asegurar un funcionamientoeficiente de la red de innovación subregional.

Para cumplir con los propósitos de la primera fase el Proyecto Global generó diversos estudios que han permitidoespecíficamente: analizar los escenarios tecnológicos más probables; identificar los problemas y demandas tecnológicas quedebería resolver actualmente el sistema agroalimentario y agroindustrial, acompañado de un relevamiento de la ofertatecnológica disponible para satisfacer esas demandas. Además, se rescataron experiencias relevantes de reorganización yfinanciamiento de la investigación agropecuaria a nivel mundial, procurando con ese marco de referencia, analizar losreplanteos en las misiones y funciones que están llevando a cabo los SNIAs, los INIAs y el PROCISUR. Estos estudios sondados a conocer a través de la presente Serie Documentos, que hace disponible en su versión completa los trabajos preparados.Anticipadamente ha sido editada y distribuida la Serie Resúmenes Ejecutivos, que tuvo como objetivo sintetizar los propósitos,principales reflexiones y conclusiones de cada documento.

El desarrollo de estos trabajos dio lugar a que el PROCISUR fortaleciera su articulación con los sectores privado y público(tanto del lado de la demanda como de la oferta tecnológica), a través de los directivos, gerentes y profesionales que fueronentrevistados. Un número representativo de los mismos participó a fines de 1999 en Buenos Aires del Seminario-Taller:«Areas de innovación y cambios institucionales para el desarrollo tecnológico agroalimentario y agroindustrial del MERCOSURampliado». Este evento permitió completar el producto de los estudios dando lugar a identificar áreas de investigación deimportancia subregional y a consensuar políticas y estrategias que favorezcan el cambio institucional en el SistemaAgroalimentario y Agroindustrial. De esta forma se ha dado inicio a un proceso continuo y compartido de prospección ygestión tecnológica que deberá orientar el desarrollo futuro del PROCISUR desde la óptica subregional. Este nuevo espaciode articulaciones y alianzas permitirá al PROCISUR identificar los proyectos multidisciplinarios e interinstitucionales que

Tendencias y demandasPresentación

aseguren aportar soluciones concretas a los principales problemas tecnológicos del sector agropecuario y agroindustrial delMERCOSUR ampliado, con garantía de impacto positivo a nivel económico, ambiental y social.

A este apoyo incondicional de las organizaciones y entidades de los sectores privado y público de la región que brindaron susinformaciones y conocimientos, se suman las instituciones que fueron responsables de consultorías: el Instituto de Economíade la Universidad Federal de Río de Janeiro, Brasil, que coordinó el conjunto de los estudios sobre trayectoria y demandastecnológicas de las cadenas agroindustriales; el Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarmiento,Argentina, a cargo de los estudios de oferta tecnológica y replanteos institucionales; el International Service for NationalAgricultural Research (ISNAR), que recabó la experiencia institucional en el mundo desarrollado; el Instituto Nacional deTecnología Agropecuaria (INTA), Argentina, responsable del tema ambiental y Consultorías Profesionales Agrarias, Chile,que abordó el problema de la agricultura familiar. En este marco institucional prestaron además su colaboración profesionalespertenecientes a las siguientes instituciones: Universidad Federal de Minas Gerais, Brasil; Centro Interdisciplinario de Estudiospara el Desarrollo (CIEDUR), Uruguay; CONICET/CEUR-CEA, Universidad de Buenos Aires, Argentina; Instituto de EconomíaAgrícola, Secretaria de Agricultura y Abastecimiento del Estado de São Paulo, Brasil; VIAGRO Consultora, Chile; INTA /Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina; Universidad de Cardiff, Gales, Gran Bretaña; Universidad Federal deSanta Catarina, Florianopolis, Brasil; INRA, Montpellier, Francia y CIRAD, Montpellier, Francia.

Es imprescindible destacar la colaboración y el apoyo técnico de los INIAs de la subregión (INTA-Argentina; DGDT-Bolivia;EMBRAPA-Brasil; INIA-Chile; DIA-Paraguay e INIA-Uruguay) a través de sus equipos técnicos y, en forma particular, de losCoordinadores Nacionales del PROCISUR. A la acción de los países se suma la contribución del IICA en los niveles central,regional y nacional, particularmente, en el Cono Sur. La estrategia y coordinación general de este esfuerzo cooperativoestuvo a cargo de la Secretaría Ejecutiva que actuó en estrecha interacción con el Equipo del Proyecto constituido por losCoordinadores Internacionales y el Grupo de Escenarios y Políticas del PROCISUR, conjuntamente con los responsables deConsultorías externas. Fue determinante el aporte del Equipo del Proyecto en la construcción de la visión como así también,en garantizar la coherencia conceptual y metodológica del trabajo. Cupo a la Comisión Directiva del PROCISUR la orientacióny el liderazgo político de este proceso de integración tecnológica. Acrecentaron y sustentaron este cuadro institucional ytécnico, la División de Medio Ambiente y el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe-INTAL, del BID, conquienes el Programa ha tenido el privilegio de guiar este emprendimiento subregional.

A seguir y sobre la base de los productos obtenidos será convocado un Foro de Integración Tecnológica que se proponearticular alianzas estratégicas en el nivel político-institucional para profundizar el proceso de integración tecnológica yfortalecer la red de innovación subregional agroalimentaria y agroindustrial en el marco del MERCOSUR ampliado. Seránecesario establecer acuerdos e identificar mecanismos de financiamiento que aseguren al bloque regional desarrollar losprogramas tecnológicos que mejoren sustancialmente su competitividad en los mercados mundiales, garantizando la saludambiental y la inclusión social. Complementando este enfoque regional las ideas y aportes del Proyecto Global seráninternalizados en los países del Cono Sur a través de seminarios-taller que permitan ajustar y especificar sus propuestas yrecomendaciones a los ámbitos nacionales; bien como diseminados a través del Sistema de Información del PROCISUR víaInternet.

Es el deseo del PROCISUR que esta amplia cooperación de ideas y propósitos sirva no sólo para fortalecer la integracióntecnológica agropecuaria y agroindustrial en el ámbito del MERCOSUR ampliado, sino que también tenga efecto multiplicadoren toda América Latina y el Caribe.

Roberto M. BocchettoSecretario Ejecutivo del PROCISUR

1. Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación deArgentina: principales componentes .................................................................... 70

2. El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria deArgentina: principales componentes .................................................................... 71

3. Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación deBolivia: principales componentes ......................................................................... 72

4. El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria deBolivia: principales componentes ......................................................................... 73

5. Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación deBrasil: principales componentes .......................................................................... 74

6. El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria deBrasil: principales componentes .......................................................................... 75

7. Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación deChile: principales componentes ........................................................................... 76

8. El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria deChile: principales componentes ........................................................................... 77

9. Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación deParaguay: principales componentes .................................................................... 78

10. El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria deParaguay: principales componentes .................................................................... 79

11. Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación deUruguay: principales componentes ...................................................................... 80

12. El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria deUruguay: principales componentes ...................................................................... 81

Lista de figuras

Nº 14

Presentación ....................................................................................... iii

Lista de figuras ...................................................................................... vii

I. Introducción .................................................................................... 1

II. De los complejos nacionales de CyT en la etapa sustitutivaa los sistemas nacionales de innovación en economíasen transición hacia la globalización ............................................. 2A. El punto de partida ................................................................. 2B. El desafío de un sistema de innovación en una

economía abierta ................................................................... 4

III. Argentina: Sistema Nacional de Innovación .............................. 6A. Introducción ............................................................................ 6B. El Sistema Nacional de Innovación ..................................... 7

1. Estructura organizativa ..................................................... 72. Relevancia económica y funcionamiento ........................ 11

C. El Subsistema Nacional de InnovaciónAgropecuaria ........................................................................... 131. Introducción ....................................................................... 132. Instituciones públicas ....................................................... 133. Entidades sin fines de lucro .............................................. 144. Entidades privadas ............................................................ 15

D. Historia, evolución reciente y desafíos ......................... 16

IV. Bolivia: Sistema Nacional de Innovación ..................................... 17A. Introducción ............................................................................ 17B. El Sistema Nacional de Innovación ..................................... 17

1. Estructura organizativa ..................................................... 172. Funcionamiento ................................................................. 18

C. El Subsistema Nacional de InnovaciónAgropecuaria ........................................................................... 181. Introducción ....................................................................... 182. Las instituciones públicas ................................................ 193. Entidades sin fines de lucro ............................................. 214. Entidades privadas ............................................................ 21

D. Historia, evolución reciente y desafíos ................................. 22

V. Brasil: Sistema Nacional de Innovación ....................................... 23A. Introducción ............................................................................ 23B. El Sistema Nacional de Innovación ...................................... 23


C. El Subsistema Nacional de InnovaciónAgropecuaria ........................................................................... 261. Introducción ....................................................................... 262. Principales instituciones públicas ................................... 273. Principales instituciones semipúblicas ........................... 294. Empresas privadas ............................................................ 30

D. Etapas iniciales, evolución reciente y desafíos futuros ...... 31

VI. Chile: Sistema Nacional de Innovación ........................................ 33

A. Introducción ............................................................................ 33

B. El Sistema Nacional de Innovación ..................................... 33

SERIE DOCUMENTOS

Indice

1. Estructura organizativa ..................................................... 33

2. Funcionamiento ................................................................. 35

C. El Subsistema Nacional de InnovaciónAgropecuaria ........................................................................... 38

1. Introducción ....................................................................... 38

2. Principales instituciones públicas ................................... 38

3. Principales instituciones semipúblicas ........................... 39

D. Historia, evolución reciente y desafíos ................................. 41

VII. Paraguay: Sistema Nacional de Innovación ................................. 43A. Introducción ............................................................................ 43B. El Sistema Nacional de Innovación ....................................... 43


C. El Subsistema Nacional de InnovaciónAgropecuaria ........................................................................... 451. Introducción ....................................................................... 452. Instituciones y legislaciones ............................................ 45

D. Historia, evolución reciente y perspectivas ......................... 48

VIII. Uruguay: Sistema Nacional de Innovación ................................... 50A. Introducción ............................................................................ 50B. El Sistema Nacional de Innovación ....................................... 50


C. El Subsistema Nacional de InnovaciónAgropecuaria ........................................................................... 531. Introducción ....................................................................... 532. Instituciones semipúblicas ............................................... 563. Instituciones privadas ....................................................... 57

D. Historia, evolución reciente y perspectivas ......................... 57

IX. Los procesos de cambio de los SNIs y SNIAs: puntos departida, desafíos y perspectivas .................................................... 58A. Introducción ............................................................................ 58B. Las condiciones del contexto ................................................ 58

1. Modificaciones del contexto internacional ...................... 582. Modificaciones del marco regulatorio interno ................ 593. Crisis del sector público ................................................... 594. La reconfiguración productiva ......................................... 60

C. Las redefiniciones de los Sistemas Nacionales deInnovación ............................................................................... 611. El aprovisionamiento externo de tecnología ................... 612. Establecimiento de nuevas jerarquías y los esfuerzos de

coordinación ...................................................................... 623. Ejecución, financiamiento y programación ..................... 624. La crisis del financiamiento y la necesidad de

recursos adicionales ......................................................... 635. Sistemas de asignación de fondos y modelos duales ... 63

D. La redefinición de los Sistemas Nacionales de InnovaciónAgropecuaria ........................................................................... 641. Nuevas demandas y nuevos actores en el sistema de

innovación agropecuaria ................................................... 642. Hacia la construcción de los subsistemas nacionales

de innovación agropecuaria ............................................. 653. ¿Subsistemas nacionales o subsistemas locales de

innovación? ........................................................................ 66

X. Bibliografía ...................................................................................... 67

XI. Anexo ....................................................................................... 70

1

Los sistemas nacionales de innovación agropecuaria yagroindustrial del Cono Sur: transformaciones y desafíos

I. Introducción

El objetivo de este trabajo es analizar, en susgrandes líneas, los procesos de transformacióninstitucional que están ocurriendo en los paísesdel Cono Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,Uruguay y Paraguay), con particular énfasis enlas instituciones diseñadas para fomentar eldesarrollo y la difusión tecnológica vinculadas alárea agropecuaria y agroindustrial. El marcoanalítico utilizado es el de la teoría de sistemas,aplicado tanto al conjunto de instituciones de CyTque operan en estas actividades como al entra-mado empresario que sustenta las produccionesagrícolas y agroindustriales (Nelson, 1996),(Lundvall, 1992). El objeto analítico es en estecaso el Sistema Nacional de Innovación (SNI) ysu componente referido a las produccionesagropecuarias y agroindustriales (el SubsistemaNacional de Innovación Agropecuaria yAgroindustrial).

A partir de este enfoque, cabe señalar que losSubsistemas Nacionales de Innovación Agrope-cuaria y Agroindustrial (SNIAs), implican unrecorte metodológico que incluye el análisis deuna gran cantidad de actores, estructuras y rela-ciones funcionales; se refiere no sólo a los diver-sos oferentes de tecnología a nivel de la produc-ción primaria, sino también a los agentes involu-crados en tales actividades en las diversas fases

industriales posteriores y anteriores . Plantea,además, una serie de interrelaciones de marcadacomplejidad: 1) con el Sistema Nacional deInnovación (que lo contiene), 2) entre elSubsistema Agropecuario de Producción y elSubsistema Agroindustrial de Innovación y 3) conla producción. En este trabajo nos concentrare-mos en el análisis de dos de estos niveles: elSistema Nacional de Innovación y el SubsistemaAgropecuario incluyendo, en este último caso -cuando se disponga de la información-, extensio-nes referidas al Subsistema Agroindustrial.

En los últimos años, los SNIAs están sujetos aun proceso de cambio condicionado por múltiplescausas que pueden sintetizarse en cuatrograndes áreas: 1) modificaciones ocurridas en elcontexto internacional, 2) cambios operados enel marco regulatorio y en la estructura productivainterna de los países, 3) modificaciones en elsistema nacional de innovación de cada país y4) la evolución, dinámica e inercias de las propiasinstituciones, agentes y conductas que compo-nen el SNIA1 .

En el capítulo inicial se efectúan una serie deplanteos que sirven como marco de referenciapara el análisis de los sistemas nacionales deinnovación, teniendo en cuenta las transforma-ciones en curso en las economías latinoamerica-nas. Se trata de un esquema de corte general enel cual se enmarcan los sistemas de innovaciónglobales, como paso previo al análisis de losSNIAs. Los capítulos siguientes consisten en unadescripción acotada de los sistemas deinnovación de cada uno de los países, como,asimismo, la revisión de los cambios ocurridosrecientemente. Se hace una breve revisión sobreel Sistema de Innovación Global, enfatizándoseen el Sistema de Innovación Agropecuario yAgroindustrial, aún a sabiendas que existen entreambos áreas comunes o de influencias cruzadas.Cabe adelantar, en ese sentido, que en algunospaíses, el SNIA es una parte casi excluyente delsistema de innovación, mientras que en otros esun componente más del SNI. Finalmente, en elúltimo capítulo se establecen las conclusiones.

1 El enfoque analítico está centrado en los aspectosorganizacionales y operativos. Como tal, noincursiona en las cuestiones presupuestarias. En esesentido, cabe remarcar que los países examinadosdestinan presupuestos exiguos a estas actividadesrespecto de las acciones de los países desarrollados.Expresados en relación con el PBI, los mejoresregistros de los países analizados indican un 0,8%del gasto en IyD/PBI, mientras que economías comolas de Japón, EEUU, o los integrantes de la UniónEuropea superan el 2%.

2 LOS SISTEMAS NACIONALES DE INNOVACIÓN AGROPECUARIA Y AGROINDUSTRIAL DEL CONO SUR: TRANSFORMACIONES Y DESAFÍOS

II. De los complejos nacionales deCyT en la etapa sustitutiva a lossistemas nacionales deinnovación en economías entransición hacia la globalización

A. El punto de partida

El punto de partida de los sistemas nacionalesde innovación lo constituye una institucionalidad2

dedicada a la CyT que, desarrollada a lo largo delas últimas décadas bajo la impronta común delas políticas sustitutivas, por lo general comparte,en cada uno de los países, las siguientescaracterísticas:

a) se trata de instituciones destinadas inicial-mente a sentar las bases científico-tecnoló-gicas del modelo sustitutivo; su contexto inicialfue un mercado internacional poco competitivoen esta materia y dominado por dos grandesbloques económicos, en el marco de laaparición y madurez de cambios técnicos decierta magnitud (el fordismo, los desarrollosnucleares, la revolución verde, etc.). En estecontexto, se planteaba el logro de cierto gradode autonomía nacional en la provisión de estefactor clave para el desarrollo, en base a unafuerte presencia de organizaciones estatales;

b) estos esfuerzos fueron fundacionales, dada lavirtual inexistencia de una mínima capacidadtécnica (humana y de equipamiento) previa,más allá de la presencia de avances puntualesproducidos, en cierta medida, por generaciónespontánea de esfuerzos individuales (Oteizaet al., 1989), (Martínez Nogueria, 1990);

c) fueron concebidas como solución al problemade la existencia de una brecha tecno-productiva relevante respecto de los paísescentrales, que no iba a reducirse significativa-mente por el automatismo del mercado; esdecir, en su base se percibe que el mercadono opera automáticamente generando odifundiendo estos activos de forma instantá-nea, sin costo alguno y en su plenitud;

d) como respuesta a ello, el desarrollo de esteparticular activo debía quedar en manos deinstituciones públicas;

e) las acciones de estas instituciones se articula-ron bajo el objetivo general de generar y/odifundir ciencia y tecnología (ya disponible),con un claro pre-concepto de bien público enlo referido al resultado y su consecuente apro-piación; en otros términos, el eje central fue eldesarrollo de la ciencia y la tecnología desdela esfera pública donde los resultados eran,en parte, de libre apropiación;

f) en consecuencia, su financiación fue (casi)exclusivamente con presupuestos públicos ylas instituciones diseñadas formaron parte dela Administración Pública con sus correspon-dientes mecanismos de control, evaluación,contratos laborales y sistemas de incentivos;

g) en mayor o menor medida, fueron réplicas deinstituciones europeas pensadas en idénticosentido, pero con las particularidades localesy cierto retraso histórico en su puesta enmarcha;

h) se sustentaron en enfoques denominados,actualmente, de oferta, es decir, el Estadoactuaba, simultáneamente, como interventory ejecutor de las políticas con institucionespropias; la actividad consistía en desarrollar,en organizaciones públicas, un producto oproceso que se juzgaba necesario para elsector privado; si bien en algunos casos seincorporaba a éste en los consejos directivos,no es menos cierto que los lineamientosgenerales estuvieron ligados a la visión de losentes estatales o los organismos públicos deplanificación;

i) en ese plano, se construyeron institucionesaltamente integradas, con fuertes dotacionesde capital (terrenos, edificios, equipamientos,etc.) y una escasa trama de sub-contratacióncon el entorno privado;

j) los avances iniciales no tuvieron en cuenta,por lo general, mayores divisiones concep-tuales ni mecanismos de interrelación entreciencia, tecnología e innovación, como asimis-mo, entre los fenómenos de generación, adop-ción o difusión; por el contrario, parece ser queel criterio básico -más allá de algunas excep-ciones- fue la percepción de la existencia decierto automatismo en el pasaje de la genera-ción del conocimiento a la concreción de unatecnología y la posterior aplicación al campoproductivo;

2 Definida en un sentido amplio que incluye a lasorganizaciones públicas, semi-públicas, privadas, lasnormas legales, las prácticas institucionales y losusos y costumbres asociadas con las relacionesestablecidas en su funcionamiento.

3BISANG, R.; GUTMAN, G.;

ROIG, C.; RABETINO, R.

k) surgieron con la lógica de enfrentar problemaspuntuales -especialmente en el ámbito tecno-lógico- o generales -en el ámbito científico-, amenudo dependiendo de distintos estamentosdel sector público y sin una coordinacióngeneral previa. Se articularon con las accionesde las empresas públicas, dando paso a laidea de sustento de complejos productivos;

l) inicialmente se les fijaron objetivos muyamplios y/o difusos, lo cual permitió que laspropias instituciones moldearan una buenaparte de sus actividades cotidianas. Con elpaso del tiempo ampliaron sus objetivosconcretos y evolucionaron en diversasdirecciones (instituciones de ciencia queavanzaron hacia la tecnología y, en unos pocoscasos, hacia la producción o algunos intentosen sentido contrario); ello fue generandotensiones internas dado que la forma deorganización original no podía contener y darrespuestas aceptables a las características ycomplejidades crecientes de las nuevasactividades.

Finalmente, cabe señalar que estas organizacio-nes formaron parte de un proceso de desarrolloque tenía características comunes entre losdiversos países de la región. Modelado bajo laidea de la sustitución de importaciones, eldesarrollo se basaba en el dinamismo industrialy éste en la actividad empresaria nacional (públicay/o privada) destinada al mercado local. En loproductivo, el proceso iba desde lo más sencillo(la armaduría en la industria liviana ) a lo máscomplejo (la integración de la industria pesada),mientras que, en lo tecnológico, propendía a ungrado creciente de autonomía local.

En este contexto, cierta homogeneidadinstitucional (todos los países tienen susConsejos Nacionales de Investigación Científica,sus Institutos de Investigación Agropecuaria eIndustrial, etc.) responde a patrones más o menoscomunes de estilos de desarrollo centrados en

la sustitución de importaciones, una fuertepresencia estatal tanto como planificador comoen el papel ejecutor -vía empresas públicas- yuna secuencia de sectores a desarrollar quecomenzaba por la industria liviana para consumolocal y terminaba con el desarrollo de los sectoresbásicos tratando de integrar el conjuntoproductivo.

En este marco general, los SNIAs exhibieronalgunos rasgos distintivos asociados con lasespecificidades hacia las cuales orientaron susactividades:

a) el problema de la separación entre las activida-des de investigación y las de difusión (exten-sionismo), por un lado y las de control y pro-ducción, por otro, fue abordado de formadistinta en cada uno de los países (Lindarte,1994);

b) algunas veces, las actividades se formalizarondesde instituciones incluidas en las estructurasjerárquicas de las administraciones públicas,es decir, formaron parte de los propiosMinisterios siguiendo una lógica lineal quecomprendía una institución -generalmente anivel de dirección- dedicada a la investigación-y otra u otras a la difusión. Se complementaba,además, con instancias de control (sobrecalidades de semillas, genética animal,sanidad, etc.). Ello demandaba la necesariapresencia de un plan de coordinación entrequé investigar y cómo difundirlo en un sentidoy cómo captar necesidades de la demanda ytrasladarlas hacia la investigación, en otro.Implicaba, además, que estas instanciaspúblicas (dedicadas a la investigación)formaban parte del herramental de políticaseconómicas (a menudo con altos grados devolatilidad institucional, financiera y funcional);

c) en otros casos se optó por la creación deinstituciones con mayores grados deautarquía -tanto en lo financiero como en lofuncional- con la idea de dotarlas de ciertaindependencia y estabilidad a largo plazo; enmuchos casos efectuaron, en simultáneo,actividades de investigación y de difusión,mientras que en otros se diseñaron comoentes específicos de investigación, pero en elmarco de la existencia de otros estamentospúblicos dedicados a la difusión. Un rasgo casigeneralizado fue la financiación automáticavía impuestos específicos o porcentajes derecaudaciones generales, con la intención deotorgarles estabilidad presupuestaria más alláde los vaivenes presupuestarios generales3

(Trigo; Piñeiro, 1983);

3 Las posteriores crisis financieras redujeron los gradosde autonomía al cancelar los impuestos específicosy unificar los recursos en las Tesorerías Centrales.


d) siempre estas instituciones fueron visualiza-das como referentes técnicos, aunque nosiempre se las consideró como ejes centralesde los programas de desarrollo sectorial;

e) en este plano, no existieron mayores articula-ciones entre los INIAs y otro bloque de institu-ciones operantes en el mismo campo: lasuniversidades. Éstas, más allá de su impactosobre la formación profesional y su potencia-lidad en infraestructura (estaciones experi-mentales, campos, laboratorios, ganado, etc.),desarrollaron, salvo excepciones, actividadesde investigación más cercanas a sus activida-des académicas que a los requerimientos eintereses de la producción;

f) en la mayoría de los casos, habiendo sidoestablecidos los INIAs (o sus entidadesprecursoras) en los años sesenta y setenta,recogieron -en la fijación de sus objetivosbásicos- una serie de temas de actividadrelacionados con la seguridad alimentaria: eldesarrollo de ciertas variedades de productosadaptables a las condiciones locales (en trigo,maíz, arroz, etc.), una preocupación poradaptar y difundir el modelo mecanicista de laagricultura, etc.;

g) por lo general, este conjunto de institucionespúblicas -más cercano al complejo de CyT enagropecuarios que a la idea de sistema deinnovación- no tenía mayores articulaciones -ni en financiamiento ni en actividades- con lademanda privada ni con otros actores queoperaban en el sistema (los proveedores demaquinarias, fertilizantes, etc.); aún con lasposibles excepciones, se trataba de unesquema de intervención moldeado desde laoferta pública y en el marco de ciertaplanificación centralizada;

h) las articulaciones provenían de planes decobertura nacional que relacionaba sectores-público y privado- e instituciones -por logeneral de nivel nacional- que operaban concierta autonomía.

En suma, las especificidades de la producciónprimaria y el desafío que planteaba la idea deautoabastecimiento alimentario (o la generaciónde crecientes saldos exportables) tendió aestablecer un conjunto de organizacionesespecíficas dedicadas al desarrollo y la difusióntecnológica para las actividades primarias, desdeuna óptica compatible con los lineamientosgenerales de las políticas sustitutivas.

B. El desafío de un sistema de innovaciónen una economía abierta

A lo largo de las últimas décadas se han produci-do una serie de cambios en los países del ConoSur, tendentes a modificar sustantivamente losmodelos regulatorios vigentes previamente. Ellolleva a afectar el espectro institucional comoproducto, al menos, de tres grandes fuerzas:

a) los cambios tecno-productivos internacionales,que tienden a modificar el espejo en el cualse reflejaban las instituciones locales;complementariamente se modifica, además,de manera sustantiva, el proceso degeneración y difusión de tecnología como unbien particular. Ello indujo, como era deesperar, a un replanteo de los problemasinherentes a los derechos de propiedadintelectual y los consecuentes cambios en lasrespectivas normas legales; el tema adquiereuna particular relevancia para los SNIAs, dadoque las modificaciones tecnológicas estánllamadas a conformar cambios sustantivos,no sólo en qué y cómo producir sino tambiéna nivel de actores sociales, toda vez quealgunos de los avances recientes (manipula-ción genética, mecatronics, packaging, etc.)provienen de actividades no primarias (quími-ca, metalmecánica, comercio, etc.) redefi-niendo el equilibrio productivo y empresariopreexistente;

b) las modificaciones en el plano productivointerno, en el marco de un replanteo sustantivode las formas de inserción internacional de lospaíses, la conformación de grandes bloqueseconómicos, el reingreso de inversionesextranjeras, ahora en el marco de estrategias,al menos, regionales (y probablemente,globales), el nuevo sistema de regulacióndonde el Estado cede -en gran medida- almercado su papel de asignador de losrecursos, son, entre otros, algunos de los ejescentrales de estos cambios. Sumado a ello,se produce el replanteo del papel del Estadoen el marco de severas crisis fiscales que lehan ido restando paulatinamente su potencial;ello conlleva a la privatización de empresas,la cesión de determinadas concesiones deservicios y, por lo general, la puesta en marchade reformas sustantivas en áreas tradicionalescomo la salud, la educación e incluso laseguridad y la justicia; no podían estar exentaslas actividades de ciencia y tecnología (Piñeiroet al., 1999);

c) finalmente, el propio devenir institucional delas organizaciones de CyT, que con el paso



del tiempo fueron creciendo, anexando funcio-nes, replanteando objetivos y formas de fun-cionamiento e, incluso, enfrentando cambiosgeneracionales de sus elencos humanos. Esdecir, además de los factores exógenos aestas organizaciones - productivos, políticos,tecnológicos, etc.- hay causas endógenasasociadas, exclusivamente, a la dinámicaindividual que animó a las propias instituciones( Rush et al., 1996).

Es probable y, entrando en el terreno de lashipótesis, que los cambios en curso hayan sidoabsorbidos de diversas formas por las distintasinstituciones de CyT -tanto globales comorelacionadas con la producción primaria- en losdiversos países del Cono Sur. Así como en elámbito productivo, los senderos de ajustesestructurales parecen estar animados por clarasheterogeneidades entre los distintos países; algoparecido puede postularse respecto de lasinstituciones de CyT.

Chile comenzó tempranamente su reconversióninstitucional y se encamina a un modelo másdefinido que otros casos; los cambios enArgentina son recientes, poco consolidados, perooperan sobre una base institucional de mayordimensión y larga tradición, además, fueronpergeñados en un contexto de crisis donde lasopciones reales eran escasas y las velocidadesde cambio, muy altas.

Brasil, en cambio, comienza sus modificacionesinstitucionales sustantivas ya a mediados de losochenta, pero en el terreno económico lo hacebien entrado en los años noventa (y a posterioride la crisis del Tequila). Tiene como rasgo centralun tamaño determinante y un alto grado dedescentralización entre los niveles nacionales yestaduales, reafirmado por el nuevo marcoconstitucional vigente desde inicios de los añosnoventa. Bolivia, Paraguay y Uruguay tienentamaños similares, pero distintos puntos departida económicos, poblacionales, condicionan-tes históricas y sociales y, probablemente,desafíos futuros. Sus conjuntos institucionales -especialmente en el ámbito de la innovaciónagropecuaria- son disímiles y plantean iniciosdistintos en los procesos de reforma.

Aunque similares en tamaño, Uruguay cuenta conuna base institucional aquilatada y específica anivel primario, con un fuerte anclaje con el sectorprivado y la presencia de varias otras organizacio-nes dedicadas a estas actividades. En los doscasos restantes, frente a la debilidad institucionalpública, es relevante el papel desempeñado tantopor la cooperación internacional como por lasorganizaciones sin fines de lucro.

De esta manera, a poco de andar, parece lógicopensar también en una alta heterogeneidad enlos senderos de ajuste institucional entre losdiversos países del Cono Sur, especialmente enlo referido a la CyT. Aún así, todo parece indicarla presencia de una serie de elementos y,fundamentalmente, desafíos comunes en elmarco de la diversidad, que serán analizados conmás detalle a lo largo del trabajo. En particularnos referimos a:

a) la tendencia creciente a analizar el tema delas instituciones de CyT utilizando el enfoquesistémico. Ello conlleva a una mirada general,donde son evaluados, entre otros, las formasde fijación de los objetivos, los mecanismosde gobernación tanto inter comointrainstitucional, los diversos agentes que loscomponen y las formas de evoluciónintertemporal del conjunto de las instituciones.Significa, además, cambiar la óptica delanálisis individual para focalizarla en lasrelaciones de conjunto de todas lasinstituciones (públicas y privadas); en el campode la innovación agropecuaria, ello conllevala necesidad de mejorar la articulación públicay privada, replanteando papeles y actividadesde cada uno de ellos, más aun si se consideraque, lentamente, se vuelven difusas lasfronteras entre las producciones primarias, lasindustriales y los servicios;

b) el pasaje -no concluido ni plenamenteaceptado- del análisis de complejo de CyT asistemas de innovación, no es un dato menor.Significa –en extremo- que el énfasis tiende adesplazarse de la ciencia y tecnología comobienes de libre apropiación a otro conceptocentrado en la actividad de modificación deactivos técnicos donde la apropiación es casiexclusivamente individual (sea ésta unaempresa privada o una organización estatal)4 .Si es así, no sólo es necesario incorporar alsector privado (local e internacional) y a lasONGs como parte del sistema, sino tambiénanalizar sus articulaciones con el espaciopúblico (que como recordamos tiene una largatradición de producción y/o difusión de CyT

4 Se incorporan como objetivos la generación y difusión-entre otros- de los cambios menores introducidos alinterior de las organizaciones, las tecnologíasorganizacionales, las modificaciones en la logísticade producción y comercialización.


como bien público en el marco de interven-ciones desde la oferta y con institucionesaltamente integradas y poco coordinadas ensu accionar); cambia, además, el epicentro delanálisis al pasar de la institución pública a laorganización privada5 ;

c) la crisis financiera del Estado, sumada a otrosavatares, ha llevado a la creciente incorpora-ción de fondos internacionales en los presu-puestos institucionales; ello introduce nuevasformas de fijación de objetivos, evaluación ymecanismos de incentivos, a la vez que incor-pora, de manera directa o indirecta, otro actor(las agencias de financiamiento) en el procesode toma de decisiones (Morales, 1999),(Echeverría; Trigo; Byerlee, 1996);

d) en esa dirección, (y no por esta única causa),comienzan a aplicarse mecanismos duales demercado (competencia por fondos, asignaciónde fondos por resultados, sistemas de evalua-ción por resultados y no por esfuerzos, etc.)sobre las estructuras y pautas de funciona-miento previas (de corte jerárquico) que tien-den a crear tensiones en las formas de gober-nación tanto del sistema en su conjunto comode las instituciones en particular;

e) se renuevan los desafíos institucionales aso-ciados con la necesidad de articular dosactividades centrales, tales como la produc-ción de ciencia con las de tecnologías concre-tas y la esfera pública con la actividad privada,

ahora en el marco de la innovación (Kline;Rosenberg , 1986);

f) las transformaciones políticas y regulatorias,como, asimismo, la fuerza de la internacionali-zación, llevan a replantear los escenariosoperativos de los sistemas; comienza a poner-se en tela de juicio el concepto de lo nacionalpara extenderse a lo regional, a la vez quealgunas experiencias puntuales llaman laatención sobre la relevancia de lo local6 ;

g) finalmente, así como existen mutaciones enlas organizaciones de corte público en estaárea, también las empresas tienden a modifi-car sus esquemas; la desverticalización, laconformación de redes o networks y la vigen-cia de los contratos como elemento de ligazónrelacional en lugar de la posesión de losactivos, también tienden a delinear un nuevoperfil de uno de los actores centrales del siste-ma, la empresa (Péres, 1998).

En síntesis, el escenario de generación, difusióne incorporación de tecnología tiende a modificar-se dramáticamente, ya que cambia, no sólo eltipo de bien a generar (innovaciones de apropia-ción privada, versus ciencia o tecnología de par-cial libre apropiación), sino también el perfil delagente -público y privado- tanto a nivel de genera-ción como de usuario (desde la organizaciónvertical de corte individual hacia otra que operaen red con algunas actividades estratégicasdonde opera con ciertos niveles de cooperación).

A partir de estos escenarios comunes, los diver-sos países de la región han ido modelando suspropias respuestas, especialmente en el campode las políticas destinadas a establecer y/oconsolidar los sistemas nacionales de innovación(tanto globales como agroindustriales)7 .

III. Argentina: Sistema Nacional deInnovación

A. Introducción

A lo largo de los primeros años de los noventa, laArgentina cambió sustancialmente su esquemaregulatorio, en pro de un sistema centrado en unmercado abierto a la competencia internacional(reforzado por la plena conformación delMERCOSUR). Ello significó, además, una aúninconclusa reforma del Estado, que afectó de

5 En otro orden, en la cuantificación del fenómeno, sepasa de los tradicionales indicadores de IyD (personalcalificado y recursos) y sus resultados (citas biblio-gráficas, patentes, etc.) a otros que abarquen elfenómeno innovativo bajo las siglas ACyT (actividadescientíficas y tecnológicas) donde se incluyen losesfuerzos adaptativos de los cambios menores a lavez que se incluyen las tecnologías organizacionalesy se da cabida a la subcontratación de estas activida-des (hacia la consultoría, los entes públicos, lasfundaciones, etc.).

6 La presencia casi generalizada de empresas multina-cionales tanto en la comercialización como en laprovisión de algunos insumos agropecuarios, conestrategias comunes en todos los países analizados,introduce una regionalización de facto, aunque lamisma no tenga su contrapartida a nivel de institu-ciones públicas.

7 Mayorga (1997) da cuenta de las múltiples heteroge-neidades entre países y los diferentes tipos de polí-ticas que, en consonancia con ello, se implementanen América Latina.



manera significativa el sistema de innovaciónlocal8 .

B. El Sistema Nacional de Innovación

1. Estructura organizativa

a. El sector público9

Inicialmente, cabe señalar, que se trata de unsector público centrado casi exclusivamente enel nivel de la Administración Central; son escasoslos avances - tanto operativos como financieros-de las provincias en este tema.

La arquitectura del actual sistema de innovaciónse basa en las siguientes instituciones (Figura 1,ver anexo), que como instancias de programacióngeneral y contralor se destacan:

a) existe una instancia política superior - en elámbito del Jefe de Gabinete del PoderEjecutivo- que fija las prioridades nacionalesdel sector y asigna la distribución de lospresupuestos. Este organismo es el GabineteCientífico y Tecnológico (GACTEC), que estáintegrado por los ministros de Salud y AcciónSocial, Cultura y Educación, Economía, Obrasy Servicios Públicos, Relaciones Exteriores,Comercio y Culto y de Defensa y lasSecretarías de Recursos Naturales y MedioAmbiente, Control Estratégico y Ciencia yTecnología. El secretario ejecutivo delGACTEC es el secretario de Ciencia yTecnología de la Nación;

b) la Secretaría de Ciencia y Tecnología de laNación (SECYT), dependiente del Ministerio

de Cultura y Educación, es un organismo deregulación del sistema. Sus objetivos con-cretos giran en torno a la elaboración yseguimiento del Plan Nacional Plurianual y aservir de sustento técnico del GACTEC;

c) la Agencia Nacional de Promoción Científica,entidad dedicada exclusivamente a lapromoción científica y tecnológica, cuenta condos instrumentos de promoción: El FONTARy el FONCYT. El primero financia proyectostecnológicos cuyos resultados son de apropia-ción privada, mientras que el segundo subven-ciona proyectos científicos y tecnológicos - ensu fase pre-competitiva - cuyos resultados sonpúblicos bajo la metodología de licitación defondos.

Las instancias de ejecución - varias de las cualesson previas, en su desarrollo, a las de coordi-nación- más relevantes son las siguientes:

a) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONICET). Sus funciones son las depromoción y ejecución de las actividadescientíficas y tecnológicas en todo el territorionacional. No tiene un campo temático definidode actividad, cubriendo un amplio espectro dedisciplinas y áreas de aplicación. Dada sucobertura, magnitud y antigüedad –desde1957- opera como un sistema de lazos condistintos entes -universidad, institutos, otrosorganismos específicos-. Sus investigadoresa menudo tienen sede en otras institucionesdel sistema, con diversos grados de relacionesformales con el CONICET. Cuenta con unadotación de personal de 6.697 agentes, de loscuales 3.150 son investigadores. Su presu-puesto supera levemente los 200 millones depesos anuales; de éstos, solamente 4,3millones son el producto de rentas propias,mientras que el resto proviene del PresupuestoPúblico Nacional.

Jerárquicamente depende de la Presidenciade la Nación, cuenta con una presidencia ydos vicepresidencias (Asuntos Científicos yAsuntos Tecnológicos) y un directorio de nuevemiembros (compuesto de cuatro miembroselegidos por votación, representantes de lacarrera de investigador y otros cinco represen-tantes de la banca, el comercio, la industria ylas actividades educativas).

Estructuralmente tiene dos formas de organi-zación: la carrera de investigadores (incluidoel personal de apoyo a la investigación) y losinstitutos y laboratorios.

8 Otras acciones, como la liberación de aranceles a laimportación de bienes de capital, la eliminación decontroles a las inversiones externas, la sanción deuna nueva Ley de Patentes y la desregulación plenadel mercado de transferencias de tecnologías,también incidieron sobre la dinámica y estructura delsistema nacional de innovación. A ello cabe sumarlas medidas de corte agregado que afectaron a laeconomía (apertura, desregulación bancaria, nivelesde fijación del tipo de cambio), que de maneraindirecta también afectaron al sistema local deinnovación.

9 En todos los casos, se efectúa inicialmente una brevedescripción de las principales institucionesexcluyéndose aquellas dedicadas específicamente alsector primario que se examinarán en el ítemcorrespondiente a los SNIAs.


La carrera de investigador se constituye en unesquema basado en la estabilidad de losagentes, que comienza con los becarios deiniciación, como paso previo (pero noinstantáneo) al ingreso a la carrera deinvestigador con su diversos grados de mérito.

El segundo componente del CONICET son losinstitutos y laboratorios. Se trata de entesautárquicos que dependen financieramentedel CONICET con una clara especificidad ensus actividades en términos de proyectos yformas de funcionamiento. En algunos casostanto la infraestructura edilicia como deequipamiento son propiedad del CONICET; enotros, se conforman con infraestructura de lasuniversidades existiendo un convenioespecífico al respecto. Finalmente, un tercerconjunto proviene de convenios con entidadessin fines de lucro. Actualmente el CONICETcuenta con 102 centros e institutos, sietecentros regionales, once comités y servicios ynueve laboratorios.

Sobre esta estructura el CONICET opera condiversos programas de largo plazo (49 en laactualidad) sobre la base de: la carrera delinvestigador científico, la carrera del personalde apoyo a la investigación, las becas y lossubsidios;

b) el Instituto Nacional de Tecnología Industrial(INTI). Es un organismo autárquicodependiente de la Secretaría de Industria yMinería de la Nación (que, a su vez, dependedel Ministerio de Economía, Obras y ServiciosPúblicos). Sus recursos presupuestariosprovienen del Presupuesto Nacional y demínimás recaudaciones propias. En esesentido, cuenta con un presupuesto total -para 1997- de unos 34 millones de pesos, delos cuales 4,6 provienen de recursos extra-presupuestarios (o sea que algo más del 10% de los ingresos presupuestados son fondospropios). Cuenta con una dotación de personalestable de 884 cargos, de los cuales 514 sededican a actividades de investigación ydesarrollo.

El organigrama actual de la institución consisteen: un consejo directivo compuesto por unpresidente, cuatro representantes de laindustria privada y cuatro representantes delsector público, y una comisión asesora. Lainstitución está organizada sobre la base deuna estructura central y 39 centros operativosque cubren la totalidad del territorio nacional.Estos centros tienen cierto grado de autono-

mía en lo referido a algunas decisionesinternas del gasto entre actividades. Encambio, siguen dependiendo de la Adminis-tración Central en lo referido al control, manejoy designación del personal como, asimismo,en la administración de los fondos captadosadicionalmente. En este plano, la instituciónestá inmersa en un profundo proceso decambio que comenzó hace algunos años conla descentralización de los principales centrosde interior del país;

c) la Comisión Nacional de Energía Atómica(CNEA). Es un organismo descentralizado,dependiente formalmente de la Presidencia dela Nación, dedicado a las investigacionesnucleares. Organizacionalmente, cuenta contres departamentos que se dedican a:investigación y desarrollo, producción deminerales y radioisótopos y combustiblesnucleares. Cuenta con un presupuesto anualdel orden de los 106 millones de pesos, delos cuales 3,9 % provienen de contratos y/oventas de bienes y servicios a terceros. Tieneun total de 2.060 cargos, de los cuales unos560 se dedican a actividades de investigacióny desarrollo.

La CNEA se creó en el año 1951 y su funciónes la de coordinar, estimular y controlar lasinvestigaciones atómicas. A lo largo de suhistoria ha evolucionado desde un organismocientífico hacia otro operador de centralesnucleares y finalmente, a productor yconstructor de dichas centrales. Por decretodel Poder Ejecutivo, a fines de 1994 la CNEAoriginal se divide en tres grandes organismos:

● Nucleoeléctrica Argentina S.A., conforma-do por las plantas de producción de energíaincluida la central Atucha II (aún enconstrucción). El destino de estas facili-dades productivas es la privatización uoperación privada, aunque aún no se hayapodido avanzar en esa dirección;

● el Ente de Control Nuclear, que entiendesobre la seguridad de las distintas aplica-ciones nucleares (tanto para producción deenergía como salud u otros fines). Este entees autónomo, dependiendo de la Secretaríade Energía y se conformó con el personaly equipamiento de la Dirección de Controly Seguridad de la antigua CNEA;

● finalmente, la CNEA (que sigue mante-niendo la denominación original) dedicadaa la producción de algunos insumos nuclea-



res, la docencia (vía Instituto Balseiro enasociación con la Universidad de Cuyo) yel área de investigación y desarrollo;

d) la Administración Nacional de Laboratorios eInstitutos de Salud (ANLIS). Es un organismo–creado en 1996- que surge del replanteoorganizacional efectuado en el Ministerio deSalud de la Nación. La ANLIS, conformada poruna administración central y once centros einstitutos dependientes, depende jerárquica-mente del Ministerio de Salud de la Nación.Cuenta con un presupuesto total - para 1997-de 28,1 millones de pesos. El grueso delpresupuesto proviene del sector público;solamente una pequeña porción -1,54% de losingresos totales de 1996- corresponde a lacaptación de recursos propios. En conjunto,la ANLIS emplea 769 personas que cubrenuna amplia gama de actividades. De este total,el 45% tiene estudios terciarios completos.Además, un 5% -32 profesionales- tienenrango de doctorados y postdoctorados.

Las actividades de IyD ocupan a unas 160personas, absorbiendo alrededor del 17% delpresupuesto. Docencia es una actividad quetiene una participación similar - tanto en gastocomo en personal- y se relaciona con losplanes de capacitación y cursos específicosbrindados por estas organizaciones en elmarco de sus actividades e investigación y/ode las funciones de prevención contra ciertasendemias;

e) la Universidad. El sistema universitario argen-tino está conformado por 36 universidadesnacionales y 35 privadas. El sector público,con una matrícula total de poco más de 700mil alumnos, cuenta con un presupuesto anual- para 1996- que oscila alrededor de los 1.450millones de dólares. El plantel docente - segúndatos de 1995- alcanzaba un total de 100.480profesores, de los cuales 9.477 tienen dedica-ción exclusiva (un 9,5%) y 21. 720 dedicaciónsemiexclusiva. Esto es, el perfil universitario

docente es, preponderantemente, de dedica-ción simple, con lo cual se plantea un serioinconveniente a las actividades de investiga-ción a realizarse en las universidades.

Una estimación del gasto de las universidadesen actividades de investigación científica ytecnológica, indica un monto que oscila alre-dedor de los 180 millones de dólares, consti-tuido por los componentes salariales conven-cionales, las asignaciones para CyT de laspropias universidades –asignadas por cadainstitución de acuerdo a reglas internaspropias- y el programa de incentivo a lainvestigación que depende del Ministerio deEducación y tiene como destino los investiga-dores individuales10 . En comparación con los1.400 millones de presupuesto total, ellosignificaría que el gasto en estas actividadesse ubica en el entorno del 12% del presu-puesto. En lo referido al personal, la universi-dad aparece como el espacio de mayoraglomeración de investigadores. Si bien existeuna reducida proporción de docentes condedicación exclusiva o semi-exclusiva, elPrograma de Incentivos captó la existencia -en 1996- de 18.888 investigadores, de loscuales el 20,6% tienen dedicación simple, el28,9% son de dedicación semi-exclusiva y elresto tienen exclusividad (Argentina. SPU,1997). Nuevamente la comparación entre elnúmero de profesores y el de investigadoresindica que -a niveles compatibles con loscálculos monetarios- menos del 20% delpersonal tiene al menos alguna dedicación alas actividades de investigación;

f) la Comisión Nacional de Actividades Espa-ciales (CONAE). Se crea11 en 1991, como unente descentralizado dependiente de laPresidencia de la Nación y con miembros desu Directorio propuestos uno por cada una delas siguientes áreas: defensa, ciencia ytecnología, economía, medio ambiente, comu-nicaciones, educación y relaciones exteriores.

Cuenta con un presupuesto anual de algo másde 26 millones de dólares, empleando 132personas. Sus funciones abarcan desde elconocimiento espacial hasta la planificación yejecución de todo aquello que se relacione conel uso pacífico del espacio. Tiene un régimenpermanente de evaluación de los programas,proyectos y actividades a través de unmecanismo de auditoría técnica, defensa yevaluación propiamente dicha, y le ha sidoasignado el monopolio nacional en materia deejecución y control de cuestiones espaciales.

10 Este sistema premia a los docentes que efectúanactividades de investigación en base a un sistemaanual de presentación de proyectos; el sistemaexplica alrededor de un 25% del gasto en IyD de lasuniversidades.

11 Tomando como antecedente a la CNIE (ComisiónNacional de Investigaciones Espaciales), medianteel Decreto Nro. 995/91.


Durante la etapa de formación, la CONAEcontinuó con las actividades en materiaespacial que estaban llevando a cabo la CNIEy la SECyT (tratamiento y procesamiento deimágenes satelitales, estudios de geofísicaambiental y astrodinámica, proyecto del primersatélite argentino SAC-B). Elaboró el PlanEspacial Nacional para 1995-2006 (ampliadoluego hasta el 2008) a petición del PoderEjecutivo Nacional, quien lo aprobó a fines de1994.

b. El sector semi-público

Existe un amplio espectro de organizaciones nogubernamentales - varias decenas de miles, de-pendiendo de la definición usada -, algunas delas cuales se orientan a las actividades científicas.

Un reciente trabajo (Rabetino; Bisang, 1999)estima que existen unas 300 instituciones de estetipo con actividades de cierta relevancia enacciones relacionadas con la CyT. Existen almenos tres tipologías claramente diferenciadasen este tipo de instituciones:

● organizaciones destinadas a la difusión y alapoyo científico de larga data, tanto de cortegeneral (Sociedad para la Ciencia, etc.) oespecíficas (Academia Nacional de Medicina);

● organizaciones ejecutoras de programas oactividades concretas de cierta envergaduraen actividades específicas como las cienciassociales o la biomedicina;

● fundaciones empresarias orientadas a servirde puente entre el mundo académico-científicoy el productivo.

Las actividades de estas organizaciones vandesde los aspectos puntuales (en la mayoría delos casos) –cursos, seminarios, congresos, reu-niones anuales, publicaciones, premios y/osubsidios- hasta la ejecución de programas deinvestigación de cierta envergadura y largo plazo(para un menor número de casos).

Existen unas setenta organizaciones de este tipode cierta importancia dentro del sistema nacionalde innovación. El origen de estos fondos esdiverso, pero se destaca que alrededor del 40%corresponde a fondos propios –ya sea porconsultoría, rentas de activos propios, cuotas deadherentes, etc.-. En orden de importancia lesiguen los aportes de las empresas –en varioscasos con contraprestación- los aportes de enti-

dades públicas y la financiación de organismosinternacionales. Se trata de organizaciones conun nivel de personal ubicado en el entornomáximo de las 20 personas, con una baja cargaadministrativa, siendo co-financiado con otrasinstituciones. Constituyendo un universo difusoy siendo común la realización de varias activida-des extra -CyT, una estimación grosso modoindicaría que el nivel de gasto en actividades deCyT rondaría los 55 millones de pesos anuales(500 investigadores full time)

c. El sector empresario

El sector empresario está conformado, casi exclu-sivamente, por firmas privadas ante la casi totalprivatización de empresas públicas en el lapsode poco menos de tres años. Cabe sumar a ello,el revival de las empresas multinacionales y laconsolidación de los conglomerados económicoscomo actores principales de una economíatendiente a centrar en este tipo de agentes lasdecisiones básicas de la economía.

¿Cómo reaccionaron las firmas frente a estecontexto? En un proceso aún no concluido, queaúna cuestiones meramente productivas conotras de estrategia empresaria y tecnológica,algunos indicadores señalan (SECYT; INDEC,1998):

a) cierta tendencia hacia la desverticalización dela producción en pro de conformar redes, peroarticuladas primordialmente sobre la base deproveedores externos;

b) se inscriben en este capítulo y - en una primerafase- actividades tales como la revisión del mixde comercialización, la incorporación deproductos de terceros a las ventas propias, lacelebración de acuerdos de cooperación eintercambio con firmas pares de los restantespaíses del MERCOSUR y una fuerte presenciade las actividades de marketing y publicidad;

c) en el marco de un fuerte incremento en lademanda pero con una marcada presión delos productos importados, las empresas co-mienzan a rever sus aspectos organizacio-nales como forma inicial de ganar produc-tividad;

d) dado que no cuentan con mayores acervostécnicos internos para efectuar estas activi-dades, tienden a subcontratarlas. Se estimaque el sector industrial gasta en consultorías



tecnológicas de diversos tipos, alrededor de170 millones de pesos anuales12 ;

e) el resizing organizacional va acompañado dela revisión de los planteles laborales, cuyatendencia es hacia la reducción, pero concambios internos en su composición. Tiendea disminuir la ocupación en planta para creceren dirección e incluso en actividades de CyT;

f) el paso posterior es la revisión de los procesosde producción y la evaluación/modificación delmix de producción; ello induce a la revisiónde los lay out de planta y la reorganizacióndel sistema general de producción;

g) ello conduce a un replanteo tecno-productivoque escapa, en general, a la capacidad de lasfirmas, traduciéndose en subcontratación devarias de estas reformas; este objeto detrabajo aparece entre los más mencionadospor las empresas como objeto de lasconsultorías;

h) estas revisiones plantean, en la casi genera-lidad de los casos, la incorporación de algunosequipos y/o construcciones puntuales, en labúsqueda de eliminar cuellos de botella espe-cíficos que afectan la productividad generalde las empresas;

i) en idéntica dirección - replanteo de los proce-sos de producción- existe una tendenciacreciente a incorporar las normas ISO;

j) finalmente y en unos pocos casos, hay un ten-dencia de más largo plazo para efectuarinversiones que signifiquen cambios radicalesen la forma de producción. Centrados en activi-dades relacionadas con los recursos naturalesy/o que cuenten con legislaciones específicas,estos avances se sustentan en greenfield contecnologías cercanas a los estándaresinternacionales provistos por oferentesexternos (Bisang; Gómez, 1998).

2. Relevancia económica yfuncionamiento

a. Generalidades

Centrando el análisis en los gastos en ACyT –actividades de CyT- el gasto total asciende apoco más de 1.374 millones de pesos para 1996.De este total, el 84% corresponde a gastos enIyD y el resto a los demás ítems del concepto deinnovación. Existe una fuerte preponderancia delgasto público sobre el privado a punto tal que elprimero de ellos explica aproximadamente un70% del total. El resto se descompone entre laserogaciones de las universidades privadas y lasONGs -unos 55 millones de pesos, o sea alrede-dor de un 5% del total- y las empresas -quetentativamente y según esta fuente, explicaríanel 25% del gasto del país en ACyT.

A nivel del gasto público, la casi totalidad de losrecursos proviene del presupuesto nacional; seestima que el gasto provincial oscila en el entornode los 30 millones de pesos, que representan unescaso 3% del gasto público total. Existe,además, una fuerte concentración del gastoestatal en cuatro instituciones públicas de ciertarelevancia: el CONICET (15% de los recursos delsistema público nacional), el INTA, la Universidadconsiderada en su conjunto (con participacionessimilares y oscilantes en el entorno del 16%) y laCNEA con algo menos del 15%. El segundoconjunto de entidades de cobertura nacional tienepresupuestos claramente inferiores: El INTI captamenos del 5% al igual que la CONAE (ComisiónNacional de Actividades Espaciales), CITEFA(Comisión de Investigaciones Tecnológicas de lasFF.AA.) y SEGEMAR (Servicio Geológico MineroArgentino).

A nivel de empresas privadas no existen estima-ciones cuantitativas de cobertura masiva. En eseplano, las mejores estimaciones provienen de losdatos censales de 1993, que indicarían que lasempresas industriales registran un gasto en inves-tigación y desarrollo de 129 millones de pesospara dicho año13 . Otras estimaciones, pero referi-das a todo el universo empresario (incluyendoservicios y sector primario), efectuadas en laSECYT, indicarían que el gasto en el sector priva-do treparía a 368 millones de pesos (SECYT,1997).

Por último, el tercer sector -fundaciones y otrasasociaciones sin fines de lucro- efectúa un gastoen CyT estimado en 55 millones de pesosanuales, cubriendo una diversa y difusa gama deactividades.

12 Una cifra levemente inferior al gasto total del INTA ydel INTI en su conjunto.

13 Se trata de las respuestas compiladas sobre dospreguntas: a) ¿Ud. realiza actividades de innovacióny desarrollo? y b) si la respuesta es afirmativa indiqueel gasto total anual para 1993. Ello tiene elinconveniente de dejar l ibrado a criterio delencuestado el concepto de qué actividades incluir eninnovación y desarrollo y con ello probablemente seesté subestimando el gasto real.


En lo referido a recursos humanos, el sistema ensu conjunto -centrado en la definición de ACyT-empleó, en 1996, 41,9 miles de personas (consi-derando jornada completa). De este total, 20,8miles son investigadores (poco menos de la mitadtrabaja en la Universidad), mientras se registran6,4 mil becarios, 6,9 mil técnicos de apoyo y pocomás de 6,4 mil agentes dedicados a la adminis-tración del sistema (SECYT, 1997).

b. Funcionamiento

El sistema de financiamiento tiñe sobremanerala forma de funcionamiento de cada uno de lossubsistemas.

En el ámbito público –esto es el grueso del origende los gastos en IyD - existe una fuertedependencia del presupuesto nacional y una bajarecaudación propia por parte de las diversasinstituciones.

Visto en perspectiva, dos son las lógicas deasignación del grueso del presupuesto. Laprimera y más relevante se corresponde con losesquemas tradicionales donde la instituciónrecibe fondos para la realización de una serie deplanes más o menos difusos y de otras activida-des que se suman a lo largo del período deprogramación –por lo general de corte anual ycoincidiendo con el presupuesto nacional -.Puede afirmarse que más del 90% de los recursosque anualmente se inyectan al sistema secanalizan por esta vía.

Complementariamente, desde hace algunosaños, comienzan a permear en el sistema otras

fuentes de fondos con las siguientes carac-terísticas:

● explican el grueso de los aportes adicionalesal sistema;

● su uso demanda el cumplimiento de una seriede requisitos previos tanto en lo referido atemas de actividad como a los posiblesbeneficiarios;

● se otorgan sobre investigadores o grupos deinvestigadores, o se enmarcan en el contextode proyectos con fechas de duración pre-establecida y con fondos acotados; por logeneral no financian instituciones, financianproyectos o personas;

● los más relevantes provienen del crédito deorganismos internacionales, que tienen unaserie de pre-requisitios no siempre presentesen los repartos de presupuestos nacionales(articulación con la demanda, cofinanciaciónpública- privada, ciertas garantías de uso delos resultados por parte de algún usuarioconcreto);

● sistemas de asignación por prioridades víaconcursos14 .

En suma, coexisten dos sistemas de asignaciónde fondos y establecimiento de prioridades. Elloconduce a que las instituciones cuenten con unintrincado sistema de financiación cruzada entrediversas entidades. Algunos de estos mecanis-mos licitatorios tienen, además, impacto sobre larelación con los otros bloques del sistema, espe-cialmente con la actividad privada, cuando tienencomo pre-requisito el desarrollo de actividadesen conjunto o el compromiso ex ante del uso delresultado de las investigaciones.

El segundo bloque de instituciones -las ONGs-también se ve afectado por esta compleja red definanciación, especialmente al no contar con unmecanismo de financiamiento público -aúnconcursable- por instituciones.

El tercer gran bloque lo constituyen las empresasprivadas, caracterizadas por una amplia hetero-geneidad de estructuras y conductas que permeaal plano de las actividades de CyT. Como gene-radoras de activos tecnológicos, su gasto nosupera los 380 millones de dólares por año, peroexhiben una dinámica conducta como demandan-tes hacia otros agentes del sistema. En ese sen-tido, se articulan preponderantemente como de-mandantes de tecnología del exterior y, en muymenor medida, con los proveedores internos (ya

14 Existen varios antecedentes en ese sentido. Uno delos más relevantes son los proyectos BID-CONICETpuestos en marcha desde mediados de los añosochenta a través de los Programas PIA y PID. Otrocaso es el sistema de incentivos establecido para losinvestigadores de las universidades que dicten cla-ses, aunque en este caso el financiamiento tambiénproviene del presupuesto público. Finalmente, conla puesta en marcha del nuevo esquema institucional,donde la Agencia cuenta con fondos concursablesde cierta magnitud, esta última vertiente aparececomo la más dinámica aunque en términos derecursos sean minoritarios dentro del sector público.Los instrumentos utilizados son, por un lado elFONTAR y por el otro, el FONCYT.



sean de bienes de capital como de tecnologíasdesincorporadas o servicios tecnológicos)15 .

C. El Subsistema Nacional de InnovaciónAgropecuaria

1. Introducción

La conformación del subsistema nacional deinnovación agropecuaria/agroalimentaria tiene,de manera creciente, la impronta del sistemanacional, dado que, además de las institucionesespecíficas, existen otros esfuerzos de tercerasinstituciones que también realizan este tipo deactividades. En otro orden, al existir, en parte, unmecanismo de asignación de fondos por concur-sos, también es dable observar esfuerzos efec-tuados por instituciones específicas del sectorpero financiadas por otros entes (caso CONICET,etc.)16 .

Aún así, el reciente lanzamiento de un PlanPlurianual de CyT, con el correspondiente capítuloagropecuario, apunta a lograr cierto grado decoordinación en los esfuerzos que –tantofinanciera como operativamente- se realizan endiversas instituciones (Figura 2, ver anexo).

2. Instituciones públicas

El Instituto Nacional de Tecnología Agropecua-ria (INTA) es una entidad descentralizada y

dependiente de la Secretaría de Agricultura,Ganadería y Pesca de la Nación (SAGyP). Estáconformado por un presidente, asesorado por unconsejo directivo donde están representados elsector privado y las universidades relacionadasal tema. Se trata de un organismo de coberturanacional, que abarca una amplia gama deactividades. Está organizado sobre la base deun centro de investigación y siete macrorregiones(que engloban 15 centros regionales). De los 15centros regionales dependen 39 estacionesexperimentales, 233 agencias de extensión y tresnúcleos zonales. A su vez, de los centros deinvestigación dependen 14 institutos con labora-torios e instalaciones especiales.

Complementariamente, el INTA cuenta -desdeinicios de los 90- con otras dos organizacionesde apoyo: la Fundación ArgenINTA e INTA S.A..La primera de ellas se desarrolló como una orga-nización destinada a establecer la vinculación/difusión de tecnologías en su fase pre-competiti-va, mientras que la segunda -menos desarrollada-sería el instrumento de negociación y captaciónde resultados derivados de las transferencias detecnologías concretas (ya a nivel de fase compe-titiva).

En temas de difusión de tecnología, además delos servicios tradicionales de extensión, el INTAopera el Programa Cambio Rural. Éste funcionasobre la base de un consultor que asesora a gru-pos de productores pequeños sobre problemasespecíficos. El programa es originalmente finan-ciado por la SAGyP (que ingresa los fondos a laFundación ArgenINTA), pero el personal técnicoes contratado y supervisado por el INTA. Cubrea unos 23.000 productores - esto es, alrededordel 30% de los pequeños y medianos productoresdel país- con 2.100 grupos en operación. Sumadoa ello, otros programas - siguiendo la mismalógica- son el Programa para Minifundistas - cubreunos 20.000 productores en el contexto de 50proyectos- y el Programa ProHuerta. Este último,financiado por la Secretaría de Desarrollo Social,tiene una cobertura de 343.000 huertasfamiliares, llegando así a poco más de 2,2millones de personas.

La institución tiene un presupuesto propio de unos125,3 millones de pesos, al que se suma -víaArgenINTA- un monto ubicado en el entorno alos 40 millones de pesos por las erogacionescorrespondientes a los Programas Cambio Ruraly ProHuerta. Se estima, además, la existenciade unos 6/7 millones de pesos en concepto derecaudaciones propias por servicios, conveniosy regalías.

15 Sobre el particular: 1) existe un fuerte flujo de fondosal exterior en concepto de regalías. Según datos delBCRA y del INTI, para 1992 las cifras oscilaban entre300 y 430 millones de dólares anuales, 2) las impor-taciones de bienes de capital oscilan (en los años1993 y 1996) entre 4.000 y casi 6.000 millones dedólares anuales (en el caso particular del sectormanufacturero se estima que existe un flujo anual deincorporación de activos del exterior que oscila en elentorno de los 2.200 millones de dólares y que serefiere exclusivamente a la incorporación de bienesde capital que implican productos o procesostecnológicamente nuevos respecto de lospreexistentes). En virtud de ello, el panorama generalindicaría que el sector privado - aún con múltiplesheterogeneidades - exhibe cierto dinamismo en laincorporación de tecnología y que dicha incorporaciónproviene de una clara articulación con los oferentesprivados preponderantemente internacionales.

16 Una visión más amplia –centrada en el subsistemaagropecuario- de los esfuerzos que en estas acti-vidades que realiza la Argentina puede verse enGrupo CEO, 1998.


Cuenta con una plantilla estable de 3.880 cargos,de los cuales 1.019 se dedican a las actividadesde investigación y desarrollo. Tiene, además,unos 260 agentes contratados. Sin embargo,tiene -por su forma de organización- una cobertu-ra más amplia: hay en promedio unos 1.600agentes contratados en el marco del Plan CambioRural y otros 350 para el programa Pro-Huerta.En suma, es una organización que adoptando unadefinición amplia supera las 4.200 personas.

El CONICET. La contribución de esta institucióna las actividades de innovación del SNIA tienedos vertientes: la primera se refiere a la existenciade institutos que de manera directa o indirectaestán involucrados en estas actividades, mientrasque la segunda se asocia con las tareasdesarrolladas por los investigadores de formaindividual (en sus diversos escalafones perotodos bajo la denominación de carrera deinvestigación). Existe además una vía alternativa,pero no frecuente: que en determinados períodos,el CONICET financie proyectos a investigadoresde otros organismos en relación con la materiabajo análisis.

Una información reciente, indica que existen unos200 investigadores de tiempo completo –laconversión es necesaria dada la no exclusividadde esta actividad en muchos casos- en elCONICET dedicados a los temas de investigaciónagroalimentaria. Ello implicaría un gasto del ordende los 15 millones anuales.

La Universidad, ingresa al SNIA en su doblesentido de formadora de recursos humanos yaportante de innovaciones al sistema. Se tratade un sistema totalmente federal (no hayuniversidades provinciales ni municipales), conuna dotación total de 68 universidades de lascuales 32 son públicas y el resto, privadas. Eneste contexto existen unas cuarenta universida-des que tienen facultades de agronomía,veterinaria, zootecnia, alimentación o forestación.Sin embargo, esto no acota demasiado elpanorama dado que otras universidades tienencarreras e investigaciones que también afectanal SNIA.

En el marco de la autonomía universitaria, cadauna de las unidades académicas cuenta con supropio mini-sistema de innovación basado en lascátedras, grupos ad-hoc y, en algunos casos,coordinados por las secretarías de investigacióna nivel de la sede central de la universidad. Esteesquema conlleva una gran dispersión en lasactividades y, probablemente, cierta pérdida desinergia toda vez que no existe un mecanismode coordinación y programación mínimamente

centralizado. Una reciente estimación de la mag-nitud de estos esfuerzos señala un gasto totaldel orden de los 59,4 millones de dólares anualescon una dotación de investigadores a jornadacompleta que ronda las 1.900 personas.

El INTI. Dentro de la estructura actual, esta institu-ción cuenta con ocho centros específicos dealimentos, 154 centros complementarios de varia-das disciplinas y cuatro delegaciones regionales.Los centros específicos relacionados con laindustria de la alimentación son los siguientes:Centro de Investigaciones en Tecnologías deIndustrialización de Alimentos (CEIAL), Centro deInvestigación de Tecnologías de Industrializaciónde Granos (CEIGRA), Centro Regional de Cuyo(CEMCUYO), Centro Regional Mesopotamia(CEMES), Centro Regional Rafaela (CEMRAF-CITIL), Centro Regional Sur (CEMSUR), Centrode Investigación y Asistencia Técnica a laIndustria (CIATI), Centro de Investigación yDesarrollo de Carnes (CITECA).

A partir de esta estructura – a la que se les sumanotros centros vinculados (cueros, papel, envases,etc.), el INTI ha desarrollado una activa vincula-ción con empresas asociadas a los centros (unas80 firmas), cámaras empresarias y otras institu-ciones públicas dedicadas al tema (incluidos elINTA y las principales universidades del país)(Prola, 1998), (Cambiazzo, 1998).

Estimaciones recientes de la magnitud del esfuer-zo de esta institución en las áreas agroalimen-tarias indicarían un gasto anual ubicado en elentorno de los 6,5 millones de dólares anualescon una cantidad de aproximadamente 100investigadores.

Estas cuatro entidades, donde el INTA aparece,sin duda, como la de mayor predicamento,conforman el grueso de la parte pública delesfuerzo en investigación ( que recordemos esaltamente centralizado en la administraciónfederal). En su conjunto se estima que el gastototal asciende a poco más de 174 millones dedólares anuales, contando con unos 3.100investigadores en tiempo completo (correspon-dientes a casi 8.500 investigadores con diversasdedicaciones temporales).

3. Entidades sin fines de lucro

Entre las ONGs que en los últimos años hantenido una activa presencia en sus respectivosámbitos sectoriales están:

●●●●● la Asociación Argentina de Consorcios Regio-nales de Experimentación Agrícola, AACREA;



●●●●● la Sociedad Rural Argentina, con fuerte inje-rencia en el control sobre la determinacióngenética y fenotípica de las diversas razas;

●●●●● la Federación Agraria Argentina;

●●●●● la Asociación para la Siembra Directa –AAPRESID-;

●●●●● ArgenINTA. Se trata de una fundación contro-lada por el INTA que opera como entidad deapoyo;

●●●●● Asociación Argentina de Criadores de HolandoArgentino (AACHA). Es una organización sinfines de lucro orientada a la mejora de lacalidad del ganado holando argentino17 ;

●●●●● COPAL, Coordinadora de las Industrias deProductos Alimenticios;

●●●●● CIARA, Cámara de la Industria Aceitera de laRepública Argentina;

●●●●● CIL, Centro de la Industria Lechera;

●●●●● ASAGA, Asociación Argentina de Grasas yAceites Vegetales.

A ellas se agregan una multiplicidad de entidadessin fines de lucro que nuclean productores dediversos insumos y bienes de capital (fertilizantes,plaguicidas, maquinarias y equipos de laboreo,maquinaria y equipos para la industria). En estoscasos, además de las acciones gremiales,habitualmente desarrollan tareas de difusión,ferias, congresos y otras actividades relaciona-das con la innovación.

4. Entidades privadas

Los proveedores de semillas. Existe una treintenade proveedores de semillas que tienen cultivarespropios. Están presentes en el medio local lasprincipales compañías internacionales (Dekalb,

Nidera, Monsanto, Cargill, Pioneer, etc.) a las quese les suman unas pocas de capital local y largadata de operación en el mercado (Klein, Buck,etc.).

Los fertilizantes. Un panorama similar presentala producción de fertilizantes. En el marco de unagran apertura del mercado, coexiste una fuerteproducción nacional de fertilizantes con importa-ciones puntuales referidas a productos específi-cos. La producción local está en manos de ungrupo nacional (PASA-Pérez Companc) y variasempresas internacionales (ICI, Dow, etc.). Existenvarios proyectos de ampliación de la capacidadinstalada en consonancia con la abundanteprovisión local de gas y el rápido crecimiento querecientemente ha evidenciado la demanda.

La genética animal. Argentina tiene una grantradición en la producción de material genéticotanto a nivel de reproductores de razas como deinseminación artificial. En este último caso, eltema tiene sus inicios en los años cincuenta conLA MARTONA, de la cual derivan los dos principa-les proveedores locales –CIALE y SEMEX LasLilas -. A ellos se les suman otra decena de pro-ductores de pajuelas. La producción local se com-plementa con la importación desde Canadá, USAy algunos países europeos. Los equipos comple-mentarios - termos, etc.- son todos importados yresponden a la tecnología estándar americana oeuropea.

Los productores de máquinas y equipos. Existeuna amplia oferta interna de este tipo de equipa-miento. Basada en una trayectoria de variasdécadas, luego de cierto estancamiento en losaños ochenta, las nuevas condiciones operadasrecientemente modificaron sustancialmente elpanorama. Cierres de empresas, fusiones enotros casos y adquisiciones por parte de firmasmultinacionales, se produjeron en simultáneo conun aumento en la demanda. A pesar del avancedel equipamiento importado y de la desnaciona-lización de varias empresas locales, se estimaque, aproximadamente, dos tercios de la oferta,corresponde a producción local, repartiéndosepor partes similares entre firmas nacionales einternacionales. En casi todos los mercadossubsisten dos o tres empresas de cierta relevan-cia de capital nacional (SECYT; INDEC, 1998).

Los proveedores de servicios (terceristas). A lolargo de los últimos años se han desarrollado enalgunos casos y perfeccionado en otros, unconjunto de empresas –variables en su dimensióny tipo de actividades a las que se dedican-orientadas a la prestación de paquetes de

17 Entre sus actividades se cuentan: el manejo, control,verificación y centralización de la genética y fenotiposde la raza holando argentino; el manejo del sistemade control lechero, con las tabulaciones de losresultados para la totalidad de las vacas inscriptas –alrededor de un 40% del rodeo total de la Argentina -, que sirve de base al esquema de pago por calidadaplicado por la mayor parte de las usinas lácteas. Seautofinancia a partir del cobro de los servicios quevende a los productores, contando para ello con unared nacional de laboratorios y agentes inscriptos.


servicios bajo la forma de contratos de riesgo.Cuentan con equipamiento propio de cierto porteeconómico (tractores articulados, equipos desiembra directa, fumigadores, etc.) que implicanuna escala de capital claramente superior a lasposibilidades de un productor medio. Operan,por lo general, a porcentajes de los resultadosnetos, aportando el trabajo de laboreo, semillasy el resto de los gastos. Por su escala, intensidadde trabajo y conformación (por lo general cuentancon personal de asesoramiento técnico propio)aparecen como vectores de difusión de ciertarelevancia de algunas tecnologías en particular(siembra directa, uso de fertilizantes, etc.).

D. Historia, evolución reciente y desafíos

El sistema argentino ha transitado por una seriede avatares que pueden ser sintetizados a travésde distintas etapas de desarrollo institucional conlas obvias heterogeneidades institucionales queno cuadran en la clasificación.

Puede mencionarse la existencia de una primeraetapa donde se produjo, desde inicios delpresente siglo una serie de iniciativas tanto públi-cas como privadas, destinadas a la solución detemas puntuales y/o el desarrollo de inquietudesde corte individual. Las empresas públicas, lasONGs y los institutos de algunas universidades,fueron los soportes institucionales de estosavances.

Varios de estos avances sentaron las bases parauna segunda etapa donde la institución centralfue la organización pública. Los años cincuentay sesenta presenciaron el lanzamiento y consoli-dación del grueso de las instituciones y sentaronlas bases para la constitución de una masa críticamínima - en algunos casos de gran excelencia-del sistema. La lógica de estos avances fue unaclara dependencia del sector público en sufinanciamiento, una perspectiva de intervencióndesde la oferta, un accionar regido por planes –no siempre específicos y de cabal cumplimiento-y una manifiesta desarticulación entre las diversasorganizaciones que dependían, cada una deellas, de determinados estamentos públicos. Setendió a crear subsistemas no del todo articuladosni con la demanda (especialmente la privada) nicon otras instituciones homónimas.

La crisis de los ochenta y la posterior desarticu-lación del Estado llevaron a un severo replanteodel sistema, donde lentamente van permeandoalgunos nuevos ejes ordenadores: la idea deconformar un sistema más articulado entre lo

privado y lo público, el uso del financiamientoexterno, la concursabilidad de fondos contraproyectos concretos y, en general, la introducciónde mecanismos de incentivos típicos para elmercado en la actividad de generación y difusiónde ciencia y tecnología.

En el marco de un proceso de transición, la visióngeneral del sistema indicaría que:

a) existen distintas lógicas de integración delsistema entre el sector público y el privado;

b) a grandes rasgos - y apelando a una generali-zación extrema- el sector público tiende aconformar un subsistema centrado, casi exclu-sivamente, en los aspectos cercanos a lasactividades científicas, mientras que el sectorprivado conforma otro subsistema perocentrado en lo tecnológico y con una fuertearticulación con el exterior; ambos subsiste-mas no aparecen convenientemente articula-dos y potenciados entre sí, lo cual generatensiones y/o pérdidas de eficiencia en sufuncionamiento;

c) idénticas caracterizaciones pueden efectuarsepara un conjunto de instituciones públicas delarga data de CyT, donde conviven ambaslógicas de funcionamiento sin que ello estéaún convenientemente articulado;

d) el gasto del sector privado tiene cierta impor-tancia a nivel tecnológico (pero en mínimo anivel científico), pero se orienta mayormentehacia otros proveedores privados o haciaagentes internacionales y no se vincula ma-sivamente con el estamento público; a su vez,éste tiene mayor facilidad para articularse consus pares científicos del exterior que con elsubsistema tecnológico local.

En este contexto, el subsistema agroalimentarioparticipa del proceso tendiente a operar comosistema. En rigor de verdad, se trata de intentosde articulación de la diversas instituciones en elmarco de la puesta en práctica de una serie denuevas reglas de juego. Las condiciones inicialesplantean diversos desafíos en la articulación delaccionar en varios niveles:

● la vinculación entre el INTA y las diversasuniversidades involucradas en estos temas;

● la incorporación al subsistema de las organiza-ciones tecnológicas de corte industrial (casodel INTI y otras de menor relevancia) y losdiseminados esfuerzos que también se reali-zan en esta áreas desde el CONICET;



● las articulaciones entre los actores públicos yprivados.

El camino hacia la constitución de subsistemascon grados crecientes de integración tieneademás, como referente, la existencia de algunosavances regionales donde se verifica una positivay casi natural asociación entre una variada gamade actores nucleados en pro de la obtención desoluciones tecno-productivas18 .

Un eje de acción tendiente a la conformación deun subsistema de innovación agropecuarioconsiste en la formulación de un capítulo especialdedicado al tema en el Plan Plurianual de Cienciay Tecnología. En esa dirección, un paso posteriorapunta a la conformación de concertaciones entreagentes (públicos y privados) a nivel de lasprincipales cadenas productivas (las que ya hansido elegidas y analizadas en sus lineamientosgenerales).

IV. Bolivia: Sistema Nacional deInnovación

A. Introducción

El sistema nacional de innovación de Bolivia tienela impronta de una sociedad pequeña - unos 6,5millones de personas, de las cuales el 44% tienemenos de 15 años y un 42% es rural- que secuenta entre las menos favorecidas de la regióncon una distribución poblacional altamenteheterogénea y con fuertes accidentes geográ-ficos. Sus problemas de desarrollo son, probable-mente, tan arraigados como sus potencialesriquezas naturales. Su economía gira en torno ala minería, que no tiene su correlato productivoaguas abajo con un desarrollo industrial acorde.El sector agropecuario que -con una participacióndel orden del 17% del PBI- le sigue en orden derelevancia, emplea poco más del 40% de la fuerzalaboral.



a. El sistema público

El sistema público está conformado con las si-guientes instituciones (Figura 3, ver anexo):

a) el Consejo Nacional de InvestigacionesCientíficas y Tecnológicas (CONACYT) –creado en 1991-, que es el máximo organismoen la materia existente en el país a nivel estataly que tiene funciones de: diseño de políticaspúblicas en la materia, establecer las formasde asignación de presupuesto, evaluar lamarcha de las instituciones, etc. En su confor-mación están representados el Poder Ejecuti-vo de la Nación, La Universidad Boliviana, laAcademia Nacional de Ciencias, la Confedera-ción Nacional de Universidades y los delega-dos de los Consejos Departamentales deCiencia y Tecnología.

Los problemas presupuestarios hacen que elCONACYT no cuente hoy con una estructuradesarrollada plenamente. Su presupuestoanual oscila en el entorno de los 100.000 US$anuales con una dotación total de 12 personas.En la práctica, opera como un organismo coor-dinador, sin posibilidades de influir mayormen-te en las políticas globales dado que su princi-pal instrumento – el FONACYT- no cuenta conmayores fondos para asignarlos entre losdemás actores del sistema;

b) la Academia Nacional de Ciencias, constitui-da en los años sesenta y conformada por unatreintena de científicos, funciona como sistemaasesor en la formulación de políticas públicas.Cuenta con una larga tradición de aglutinar laactividad científica en diversas áreas, a travésde la difusión de las actividades científicas yla organización de encuentros y reuniones delmismo carácter. Financia, además, investiga-ciones puntuales y administra la Estación Bio-lógica del Beni. Esta estación biológica, quecuenta con 135.000 ha, fue declarada Reservade la Biosfera por la Unesco y cuenta para sumantenimiento con el apoyo del GlobalEnvironmental Fund.

La Academia es, además, propietaria delCentro de Investigaciones El Porvenir, que lesirve de base para atender a la EstaciónBiológica del Beni (Academia Nacional deCiencias de Bolivia, 1998);

c) el sistema universitario. Constituye el centrode los organismos de ejecución a través de

18 Casos como los de Rafaela en torno al tema lácteo,o en el valle del Río Negro con los jugos y algunasfrutas son ejemplos regionales asociados a unnúmero acotado de problemas y productos dondetienden a conformarse subsistemas de innovaciónfuncionales a desafíos tecnoproductivos específicos.


sus diversas facultades y centros de investiga-ción. Está compuesto por 11 universidades.La universidad es la restante concentraciónde capacidad científica del país y cuenta conunos 60 investigadores. El ámbito de actividadcientífico tecnológica depende directamentedel Rectorado y se canaliza a través de lasUnidades Académicas Campesinas. Los pro-yectos están, en su casi totalidad, dedicadosa las actividades primarias. Aproximadamenteun 50% de los fondos de investigación provie-nen de aportes de organismos internacionales.

b. El sector no público

Las ONGs tienen un papel relevante en el procesode generación y, especialmente, en el de difusiónde innovaciones. Se trata de una amplia gamade organizaciones que operan en distintos ám-bitos (medio ambiente, condiciones de vida, etc.)cuyas acciones tienen de manera directa o indi-recta repercusiones sobre la innovación de lasempresas.

“Las ONGs contribuyen con un estimado del 80%de la AT (asistencia tecnológica) en el país. Entre1992 y 1995 hubo más de 117 ONGs trabajandoen la AT, prestando servicios en el campo. Lamayoría trabaja en áreas geográficas bastantelimitadas, cubriendo una o dos provincias. Algu-nas trabajan en pocos rubros o promuevenun rango limitado de tecnologías” (IBTA; NRI,1995).

2. Funcionamiento

El sistema nacional de innovación de Boliviaemplea, en su subsistema público, alrededor de2.250 personas, de las cuales, unas 1.300 soninvestigadores y el resto es personal de apoyo.El gasto total en IyD oscila alrededor de los 25millones de dólares anuales, que representan un0,34% del PBI; considerando otros componentesde las actividades de CyT, el gasto total asciendea 120 millones de dólares anuales.

De este último total, el 30% proviene del gobiernocentral, el 25% de las empresas, el 12% de lasuniversidades, el 22% de las ONGs y el porcen-taje restante de los organismos internacionales.

Como puede observarse, el peso de las ONGs yde las organizaciones internacionales (BID, Ban-co Mundial y otras agencias) es decisivo a la horadel financiamiento. Es probable que ello tambiéninfluya sobre el tipo de diseño institucional quese haya adoptado, especialmente en lo referido

a la participación privada en los organismos definanciamiento tecnológico y en la descentra-lización operativa de parte del sistema.

El instrumento central del subsistema público deCyT es el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnolo-gía. Este fondo –organismo financiero del sistemanacional de innovación- se nutre de aportesprovenientes de:

● el presupuesto nacional;

● recursos generados por las unidades ejecuto-ras que responden a la secretaría;

● otros aportes y fondos provistos por tercerosde manera gratuita;

● créditos internacionales.

Este fondo tiene un directorio conformado por losdirectores de los Consejos Departamentales deCiencia y Tecnología. Su director ejecutivo es elpresidente de la Confederación de EmpresariosPrivados de Bolivia.

El órgano técnico es la CONACYT, que imple-mentó los siguientes programas concretos deacción referidos a:

● formación de recursos humanos;

● desarrollo tecnológico;

● reconversión y modernización productiva;

● gestión tecnológica;

● biotecnología;

● nuevas tecnologías.


1. Introducción

Varios son los elementos condicionantes delsubsistema de innovación agropecuaria yalimentaria de Bolivia que deben ser considera-dos a la hora de su descripción estructural yformás de funcionamiento.

Inicialmente, se trata de un territorio con unaamplia variedad de climas y suelos que determinael tipo de cultivos a realizar. Ello deviene en laexistencia de serios problemas de comunicacióninterna -en vías de superar- que condicionan laidea de un sistema de innovación agropecuarioúnico y coherente, a la vez que abona el territoriopara la conformación, casi natural, de subsiste-mas con una fuerte impronta de corte regional.



En segundo lugar, existe una variada estructuraproductiva, poblacional y de distribución delingreso que amplía enormemente el tipo dedestinatario final de las acciones emergentes delSNIA. Los problemas centrales de distribución detierras, así como la diversidad de culturas y laeventual no integración al mercado formal de unaparte relevante de la población, replantean ycondicionan necesariamente los objetivos inicia-les del SNIA (Salinas Castro; Paz Betancourt,1998). Se estima que, a inicios de los noventa,había unas 640 mil unidades agropecuarias, delas cuales el 67% tenían menos de cinco ha yocupaban el 2,7% de las tierras cultivables. En elextremo opuesto, unas 6300 explotaciones conmás de 500 ha controlan el 73% de la tierradistribuida (IBTA; NRI, 1995). Como telón defondo subyace, salvo algunos casos puntuales,un escaso dinamismo productivo (Bolivia.Ministerio de Agricultura, Ganadería y DesarrolloRural/FAO. 1996).

Todo ello conlleva a un tercer rasgo: la amplitudde los temas y situaciones que debe enfrentarun subsistema de esta naturaleza, que ademástiene como telón de fondo la persistencia deniveles y distribución de ingreso que se calificanentre las menos favorecidas de Sudamérica.

Cabe por último remarcar que la sociedad bolivia-na se encuentra inmersa en un profundo cambioinstitucional que tiende a modificar la concepcióninicial del Estado y su forma de organización. Elproceso de cambio comenzó a mediados de losochenta, con una reforma estatal sustantiva enpro de una fuerte descentralización y la creaciónde Consejos Regionales de Desarrollo. Enparticular, es relevante la Ley de Descentraliza-ción Administrativa que pone a las institucionesdescentralizadas -entre ellas los resabios delIBTA- bajo la jurisdicción de las prefecturas depar-tamentales. En este proceso están en revisiónalgunos aspectos claves que, incidentalmente,afectan al SNIA: las formas de financiación delgasto público, el nivel de centralización-descen-tralización en su ejecución, la revisión de lospapeles y actividades de los organismos descen-tralizados, la descentralización de las decisionespolíticas y la incorporación de mayor participaciónpopular.

Todos estos elementos llevan a pensar que esmás ajustado hablar de un conjunto de institucio-

nes y reglas de juego aún en estado de reformula-ción e incluso de discusión, que de un sistemacon cierta organicidad y estabilidad en su funcio-namiento. Aún así, es dable identificar institucio-nes, rutinas y ciertos niveles de programacióntendientes a conformar en el futuro un SNIA.

2. Las instituciones públicas

El subsistema de innovación agropecuario –relevante en el sistema nacional- está en procesode cambio, por lo cual en su descripción se mez-clan temas de estructura con otros de planifica-ción del nuevo esquema. Nos ceñiremos estric-tamente a lo existente (a fines de junio de 1999)en materia de instituciones y formas de funciona-miento (Figura 4, ver anexo).

Hace un par de años el sistema estaba articuladosobre la base del Instituto Boliviano de Investiga-ción Agropecuaria, fundado en 1971 (IBTA, 1998).Su cierre y posterior desmantelamiento seprodujo de acuerdo a la siguiente secuencia:

a) las estaciones experimentales -16 en total19 -fueron transferidas a las respectivas Prefec-turas, dependiendo en sus actividades yformas de financiamiento de las Prefecturaslocales;

b) algunos programas, como el PROIMPA, quetenían cierta relevancia operativa y financia-miento adicional, pasaron a ser fundaciones;

c) se estableció cierta centralización en el diseñodel nuevo sistema en la Secretaría de Agricul-tura, en particular en la Dirección de Tecnolo-gía, organismo que opera como eje de la re-conversión del sistema.

El esquema propuesto (Bolivia. Ministerio deAgricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, 1999),sigue las siguientes líneas organizacionales:

a) el Estado delega en fundaciones el funciona-miento del sistema. Se crean cuatro grandesFundaciones para el Desarrollo de TecnologíaAgropecuaria, que operarían como ejecutorasde las actividades de investigación;

b) el sistema giraría en torno a un consejo supe-rior presidido por el titular del Ministerio deAgricultura, Ganadería y Desarrollo Rural deBolivia y conformado por los presidentes delas Fundaciones. La secretaría ejecutivarecaería en la dirección general de desarrollotecnológico, dependiente del viceministro deagricultura y ganadería de la Nación;

19 Ubicadas cuatro en La Paz, cuatro en Cochabamba,cuatro en el Beni, tres en Tarija y una en Potosí.


c) estas fundaciones - Andina, de los Valles, Tró-pico Húmedo y del Chaco- se conformarían apartir de las facilidades de equipos y unidadesexperimentales pre-existentes y provenientesdel cierre del IBTA; su conformación intentaríadarle alguna coherencia desde la perspectivaregional, dada la diversidad de situaciones queoperan como condicionantes naturales delsistema;

● estas fundaciones serían manejadas por unconsejo donde tendrían cabida las prefec-turas (donde están ubicadas las respectivasestaciones experimentales), el Ministeriode Agricultura, las entidades privadasrepresentativas, la Universidad y el organis-mo internacional que aporta recursosadicionales a su funcionamiento;

● la asignación de los fondos de estas funda-ciones quedaría librada a su arbitrio, te-niendo en cuenta los lineamientos estable-cidos por el Ministerio;

● en la forma de asignación de los fondospodrían instrumentarse, tanto ejecucionesdirectas como llamados a concursos ylicitaciones, con la participación de todoslos componentes del sistema (sean éstosde corte privado, como algunas asociacio-nes vinculadas a productores, o público –caso de las universidades y otros centrosde investigación).

El Centro de Investigaciones de AgriculturaTropical (CIAT) es un organismo dependiente dela Prefectura de Santa Cruz de la Sierra que tieneuna larga data como organismo de investigación.Fundado en 1975, se encuentra ubicado en SantaCruz, lindante a las instalaciones de la Univer-sidad homónima con la cual tiene estrechosvínculos en algunas de sus actividades de investi-gación. Tiene dos estaciones experimentales y12 centros regionales de investigación.

Cuenta con unos 230 empleados, de los cualesalrededor del 45% está dedicado a la investiga-ción y el 28% tienen títulos de Master o su-periores.

La parte fundamental de su presupuesto –queasciende a unos 2,5 millones de dólares anuales-proviene de tres fuentes:

● la Prefectura, a través de un impuesto a lasregalías petroleras;

● donaciones internacionales, especialmenteprovenientes del Natural Resources Institute,a través de la financiación de programasespecíficos;

● servicios a terceros y otros ingresos propios.

El CIAT mantiene una estrecha red de relacio-nes con otras instituciones que operan en SantaCruz, entre las que cabe mencionar:

● la Asociación Nacional de Productores deOleaginosas y Trigo (ANAPO);

● la Universidad;

● productores privados, con los cuales celebraconvenios para la utilización de sus camposexperimentales.

El eje de sus actividades pasa por la agricultura,donde la institución es un referente en la produc-ción de variedades de semillas de girasol, arroz,trigo, maíz y soja20 . Manteniendo fuertes vínculoscon los productores y con la ANAPO, se constitu-ye en el centro del subsistema de innovaciónagropecuario de Santa Cruz, todo ello en el climade cierta expansión económica dado el desarrollodel cultivo de soja.

La Fundación Andina surge a partir de las estruc-turas y programas previos del IBTA, en su Progra-ma de Investigación de la Papa (PROIMPA)21 .Su área de actividad se ubica en la zona andinay como tal, tiene una amplia cobertura sobre lasactividades primarias que allí se desarrollan. Searticula con productores pequeños, con unaamplia variedad cultural y una gran cantidad detemas; el caso de la papa es el de mayorrelevancia e impacto dados los esfuerzos previos.

La Fundación Andina es una entidad sin fines delucro que tiene una dirección conformada no sólopor representantes de las Prefecturas locales, lasuniversidades y el Estado, sino también pororganizaciones internacionales que efectúanaportes de cierta relevancia para su manteni-miento. Este consejo directivo tiene las facultadesde asignar fondos, fijar prioridades de proyectosy nombrar personal (contratados). Se trata de unaestructura de unos 45 investigadores con ciertacalificación y un mínimo de equipamiento.

20 La institución ha desarrollado siete variedades dearroz, 19 de soja, siete variedades de maíz y ochovariedades de trigo (Bolivia. CIAT, 1998).

21 Se trata de la primera de las cuatro fundacionesprevistas como pilares del nuevo sistema deinnovación agropecuario de Bolivia.



3. Entidades sin fines de lucro

a. Universidades

Existen en Bolivia 22 universidades de las cuales10 son estatales. De las universidades estatales,hay cuatro estrechamente relacionadas con eltema agropecuario tanto a través de la formaciónde agrónomos y veterinarios como de investiga-ciones. Estas universidades son: la UniversidadMayor de San Andrés, la Universidad Mayor deSan Simón y la Universidad Autónoma GabrielRené Moreno, de Santa Cruz y la Universidad deCochabamba. Estas cuatro universidades tienencampos experimentales (San Andrés tiene tres,Cochabamaba dos) y realizan la mayor parte dela investigación en la materia. No existe un meca-nismo de coordinación de las investigacionesrealizadas por las distintas universidades.

La Universidad Mayor de San Simón cuenta conel Instituto de Alimentación de Bolivia, con unpresupuesto anual del orden de 1 millón dedólares. La Universidad de Cochabamba cuentacon el Centro de Investigación en Forrajes ySemillas. La Universidad de Santa Cruz tiene doscampos experimentales (Estación ExperimentalEl Vallecito y G. René Moreno).

Otras instituciones universitarias, también relacio-nadas con el tema agropecuario son:

● la Universidad Técnica de Oruro. Facultad deAgronomía;

● el Instituto de Investigaciones Agrícolas eInteracción Social de la Fac. de Cs. Agrícolasde la Universidad del Beni;

● la Facultad Técnica de Camiri (Santa Cruz);

● el Instituto Tecnológico Valle Grande (SantaCruz);

● la Universidad Autónoma Tomás Farías.Facultad de Agronomía (Potosí);

● la Universidad Mayor y Pontificia San Fran-cisco Xavier. Facultad de Agronomía (Sucre).

Finalmente, cabe señalar que no existe un meca-nismo aceitado que coordine plenamente lasactividades innovativas de estas casas de altosestudios, sino que, por el contrario, tienden aoperar sobre la base de cierta articulación naturaltanto con otras universidades como con algunosde los restantes agentes del sistema.

b. Organizaciones no gubernamentales

Bolivia cuenta con un amplio número de ONGsdedicadas a diversas actividades que, de manera

directa o indirecta, afectan el proceso de innova-ción privado. Un rasgo distintivo del sistema, ensu conjunto, es que las mismas se dedican casicon exclusividad a la asistencia tecnológica y, enmuy pocos casos, a la investigación y el desarrollode nuevas tecnologías. Como es dable pensar,se trata de instituciones que tienen como objetivola difusión de técnicas y asistencia tecnológica(AT) y, en todo caso, de su mínima adaptación alcontexto local.

Un trabajo de mediados de los noventa revela lapresencia de más de 117 ONGs dedicadas a AT,de las cuales pueden identificarse una treintenaque se dedican a diversos aspectos puntualesen el tema agroalimentario.

En este marco de una gran cantidad de institucio-nes, cabe señalar que no siempre cuentan conrecursos suficientes a lo largo del tiempo, sinoque funcionan sobre la base de programas espe-cíficos para, posteriormente, desactivarse. Supropia organización -por lo general de corte localo regional- como las fuentes de recursos-habitualmente internacionales- introducen lanecesidad de una inexistente coordinación tantode criterios como de actividades.

4. Entidades privadas

La presencia de entidades privadas en el sistemade innovación queda acotada casi con exclusivi-dad a los papeles comerciales de difusión a travésde la multiplicación de semillas y ventas deinsumos y/o maquinarias.

Existen unos pocos criadores de ganado parareproducción en el Beni al igual que en el ChacoBoliviano (el más destacado es el Centro de ElSalvador de CORDECH).

En la mayoría de los insumos -maquinarias yequipos, algo de fertilizantes, inseminaciónartificial, etc.- se trata de empresas que, además,se proveen de la importación dada la virtualinexistencia de proveedores locales de estosbienes.

Aun así, en la nueva conformación del sistemade innovación, el sector privado está llamado acobrar mayor dinamismo. Ello es así dado quesu incorporación en las direcciones de lasfundaciones y la posibilidad de acceder a fondospúblicos para ciertos desarrollos, las deberíallevar a una conducta más proactiva con estasactividades. El caso más dinámico parece ser laANAPO, que ya cuenta con un mínimo equipode investigadores dedicados a la investigación


de algunas técnicas de cultivo, respuestas defertilizantes y breeding de semillas.

En ese sentido, se ha identificado una decenade proveedores de equipos importados para laagricultura, centrados, casi exclusivamente, enSanta Cruz.

Finalmente, cabe señalar la presencia de unagran cantidad de asociaciones gremiales de cortesectorial y cobertura regional.


En 1977 se crea por decreto el sistema nacionalde innovación sobre la base de redefinir el papelde los diversos agentes y con la idea de separarlas actividades de formación de los recursoshumanos, gestión, generación y transferencia deinnovaciones.

En el marco de un nuevo conjunto de reformasestatales, dominadas ahora por la descentraliza-ción, se crean a inicios de los años noventa, lossiguientes organismos de orientación y promo-ción de la ciencia y la tecnología:

● el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONACYT);

● los Consejos Departamentales de Ciencia yTecnología;

● la Secretaría Ejecutiva Nacional;

● el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología.

El sistema nacional de innovación de Boliviapresenta un desarrollo comparativamente menorrespecto de los restantes países. No sólo lasasignaciones presupuestarias son –y lo han sidohistóricamente– menores, sino que las iniciativasinstitucionales son más recientes, exhibiendoretrasos en su implementación (por lo general,asociados a problemas presupuestarios). En esesentido, se trata de un sistema aún en formación,que se asienta sobre los desarrollos efectuadosen la universidad. Aún así, tanto en los proyectosbajo análisis como en algunas iniciativas pun-tuales, subyace la idea de contar con cierto gradode separación -especialmente a nivel tecnológico-entre los entes de ejecución y los de financia-miento.

En este contexto, los mayores desafíos a encararson los siguientes:

a) la integración de los dos subsistemas públicosexistentes o en formación. El primero está más

volcado a los aspectos tecnológicos y dereconversión productiva y opera sobre la lógicade los incentivos privados; está, casiexclusivamente, centrado en la solución deproblemas relacionados con la agricultura. Elsegundo tiene la impronta de los sistemasuniversitarios convencionales y su objetivo seubica en el desarrollo y la difusión científica;

b) los presupuestos reducidos y volátiles;

c) la volatilidad de los fondos externos;

d) la calificación de los recursos humanos.

En este contexto, el subsistema de innovaciónagropecuaria tiene algunos desafíos particulares,que son relevantes considerando la importancia–casi excluyente- que éste tiene dentro delsistema nacional de innovación.

Inicialmente, enfrenta condicionantes estructura-les (distribución de la tierra, desigual distribucióndel ingreso, niveles educativos, etc.) cuyasolución escapa a su órbita de acción pero cuyapresencia condiciona fuertemente el accionar delconjunto de instituciones. Dada la escasez derecursos - humanos y económicos- se torna nece-sario contar con una clara definición de dosaspectos:

a) hacia qué perfil de productor se va a enfocarel sistema (con dos definiciones polares:aquellos productores muy pequeños, disemi-nados en el país y de bajo nivel cultural, cuyaactividad agropecuaria se orienta a la subsis-tencia o las grandes explotaciones agropecua-rias intensivas en capital, focalizadas enmejorar la productividad en mercados competi-tivos, generalmente externos);

b) si el énfasis recaerá sobre la investigación(adaptativa incluso) o en los procesos dedifusión de técnicas ya probadas.

Se trata, en este caso, de identificar, a partir derespuestas a dichas preguntas, cursos de acciónque, globalmente, el actual conjunto deinstituciones no brinda de manera completa, claray precisa.

Sumado a ello, cabe destacar la presencia de ungran número de actores dentro del sistema deinnovación, cada uno de los cuales opera -a nivelde actividades, fijación de objetivos y funciona-miento- con lógicas no necesariamente coinci-dentes. Un caso paradigmático de ello lo repre-senta el accionar de las ONGs. Cabe preguntarsesi, con el esquema propuesto (fundaciones como



gerenciadoras del sistema en base a asignacio-nes por concurso) tiende a ir conformando unsistema o, por el contrario, potencia los gradosde descoordinación actual.

En ese sentido, cabe añadir otro aspecto nomenor. El subsistema agropecuario tiende aconformarse sobre la base de instituciones pre-vias, algunas de las cuales ya habían establecido-a nivel regional- tramas institucionales defuncionamiento. Tanto el PROIMPA, como elCIAT, parecen funcionar como subsistemasrelativamente integrados -con la universidad,algunas ONGs, algunas instituciones públicas ydeterminadas asociaciones privadas- y con ciertogrado de autonomía. Cabe preguntarse bajo quésistema de incentivos públicos centralizadosdichos subsistemas se integrarán plenamente ala conformación de un subsistema de innovaciónagropecuario integrado.

V. Brasil: Sistema Nacional deInnovación

A. Introducción

Brasil es la economía de mayor tamaño de laregión. A lo largo de los últimos años ha sido elpaís que más apego ha mantenido a las políticasde desarrollo tecnológico endógeno con unafuerte impronta de las políticas sustitutivas. Sueje fue el dinamismo del sector industrial, aún enel marco de difíciles condiciones macroeconómi-cas. Elevados aranceles, reservas de mercado,activas políticas a nivel sectorial y sistemas decréditos diferenciales, fueron los instrumentosmás utilizados (varios de ellos aún hoy vigentes,tanto para operaciones futuras como por el legadode los derechos adquiridos previamente). En estecontexto, las políticas de apertura y desregula-ción llegaron tarde desde la óptica de los demáspaíses (especialmente respecto de Chile y, enmenor medida, de la Argentina) y tuvieron unasecuencia y dinámica de aplicación distintas delas velocidades que caracterizaron las urgenciasargentinas, bolivianas o chilenas. Ni todas lasempresas estatales se privatizaron, ni aquellas

que lo hicieron siguieron las lógicas predominan-tes en otros países de la región; la apertura, sibien tendiente a la liberalización, fue algo másgradual. Queda siempre un horizonte de inesta-bilidades macroeconómicas, producto de la es-tructura propia del problema brasileño (entre otrosrasgos cabe señalar la elevada y volátil deudainterna), que, sin duda, afecta a la toma dedecisiones tanto de agentes individuales comode organizaciones gubernamentales. Al igual queen los demás países, la reformas estatales fueronuna constante teniendo el tinte de lo inconcluso.A ello cabe sumar los cambios en las constitu-ciones de fines de los años ochenta que cristali-zaron en un sistema federativo donde los estadostienen, real e históricamente, un peso decisivo anivel institucional.



a. Sector público

El sistema brasileño de innovación tiene dosclaros componentes a nivel público: los nivelesnacionales y los estaduales o locales. Se trata, adiferencia de los demás países de la región, deun caso donde los Estados provinciales tienenrelevancia no sólo como ejecutores sino tambiéncomo financiadores de parte sustantiva delsistema (Figura 5, ver anexo).

La funciones, preponderantemente políticas y dedirección, corresponden a:

a) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología,establecido en 1996, es el órgano de aseso-ramiento del presidente de la República. Estáconformado por los diversos Ministerios y laSecretaría de Asuntos Estratégicos de laPresidencia de la República;

b) el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCyT)establecido en 1985, cuya misión central esla coordinación, normatización y ejecución dedeterminados programas especiales.

Las principales instituciones de ejecución delsistema son las siguientes22 :

a) el Consejo Nacional de Desarrollo Científicoy Tecnológico (CNPq). Creado en 1951, setrata de una entidad de derecho privado, que,subordinado al MCyT, se dedica a fomentar lainvestigación. Además, es un órgano ejecutorde investigación a través de 11 unidades deinvestigación;

22 Existen unos 100 institutos relevantes de investiga-ción que son el núcleo del sistema; de ellos, 59 sededican al sector primario.


b) la Fundación de Coordinación para el Perfec-cionamiento del Personal Superior (CAPES) ,creada en 1951, está centrada, funda-mentalmente, en la capacitación del personalsuperior. Vinculada al Ministerio de Educación,sus funciones van desde la formulación deplanes al subsidio a la capacitación brindadapor terceras instituciones;

c) la Financiadora de Estudios y Proyectos(FINEP). Creada en 1967, con unas 550 perso-nas, es la bisagra para el financiamiento deproyectos tecnológicos en base a la adminis-tración de un fondo dedicado a tal fin. Operasobre la base de evaluación de proyectos dediversos alcances temporales. Sus fondosprovienen del presupuesto nacional, présta-mos internacionales (BID, Banco Mundial),retornos por algunas de sus operaciones ycobro por la gestión de diversos programas;

d) la Fundación Oswaldo Cruz. Es una fundaciónasociada al Ministerio de Salud (de hecho esprevia al Ministerio de Salud), que cuenta conun presupuesto público del orden de los 180millones de dólares e ingresos adicionales porotros 20 millones. Está conformado por unaveintena de institutos cuyas acciones abarcanla investigación y la docencia en hospitalescon atención al público, unidades de investiga-ción y empresas productoras de medicamen-tos y vacunas.

A las instituciones citadas anteriormente cabesumar:

●●●●● el Instituto Nacional de la PropiedadIntelectual;

●●●●● la Agencia Espacial Brasileña;

●●●●● la Comisión de Energía Nuclear;

●●●●● el Instituto Nacional de InvestigacionesEspaciales;

●●●●● el Instituto Nacional de Investigaciones de laAmazonia;

●●●●● el Instituto Nacional de Tecnología;

●●●●● la Fundación Centro Tecnológico para laInformática;

e) la Universidad. Considerada de forma conjun-ta, este componente constituye la mayorconcentración de recursos humanos del siste-ma. Existen 893 entidades de enseñanzasuperior distribuidas de la siguiente forma: 19universidades estaduales, 37 universidadesfederales, cuatro universidades municipales,46 universidades privadas, tres federaciones

municipales, 81 facultades integradas priva-das, 63 establecimientos estaduales, 81establecimientos municipales y 539 estableci-mientos privados (Cruz, 1998).

Los subsistemas estaduales de CyT están, porlo general, articulados sobre la base de unaSecretaría de CyT estatal que opera como coordi-nador de acciones y distribuidor de información.A ello se suma una figura que se repite en varioscasos y es la existencia de fundaciones de apoyoa la investigación. La primera de ellas seestableció en San Pablo en 1960, estimulándosesu desarrollo en otros estados. Actualmente, estetipo de fundaciones que operan comocoordinadoras estaduales, existen en 14 estados.

b. Sector semipúblico

El Servicio Brasilero de Apoyo a las Micro yPequeñas Empresas (SEBRAE). Se trata de unaentidad sin fines de lucro que reconoce variosaños de funcionamiento al interior del sectorpúblico como organismo dependiente, que en1990 comenzó a funcionar como entidad autóno-ma. Se orienta a difundir tecnologías entre laspequeñas y medianas empresas. En su adminis-tración se incluyen los sectores empresarios,públicos y de CyT. Sus recursos provienen de unimpuesto obligatorio a la nómina salarial. Operavarios programas, uno de ellos – el Programatecnológico de apoyo a la mediana y pequeñaempresa- en participación con la FINEP.

Otras entidades sin fines de lucro son:

●●●●● Confederación Nacional de la Industria;

●●●●● Confederación Nacional del Comercio;

●●●●● Confederación Nacional de la Agricultura;

●●●●● Academia Nacional de Ciencias;

●●●●● Sociedad Brasileña para el Progreso de laCiencia;

●●●●● Asociación Brasileña de Institutos de Investi-gaciones Tecnológicas e Industriales;

●●●●● Asociación Nacional de Empresas de Investi-gaciones Industriales;

●●●●● Fundación Banco de Brasil.

c. Sector empresario

De acuerdo con información de la AsociaciónNacional de IyD de empresas industriales, existenunas 300 empresas que efectúan actividades



formales de IyD con una cierta entidad. Lasmismas cubren alrededor de un tercio del PIB.

Se estima que ello cubre una mínima parte delos esfuerzos en actividades científicas y tecnoló-gicas, dado que la mayor parte las firmas efectúacambios tecnológicos menores que no seinscriben en la definiciones convencionales deIyD, pero que son relevantes a la hora de definirla competitividad de las empresas.

2. Funcionamiento

a. Generalidades

El gasto total de Brasil en las actividades de CyTha sido estimado, para 1997, en poco más de5.484 millones de dólares (MCyT, 1998). Se tratade un sistema dominado por el esfuerzo estatal.Del total del financiamiento, el 69% proviene delgobierno, mientras que algo más del 30% esaportado por las empresas. Dentro de éstas, lasempresas públicas explican el 7%, con lo cual elgasto privado se ubica en el entorno del 20/25%.

En otro orden, se estima que trabajan en el siste-ma unas 75.000 personas, de las cuales 40.500son investigadores (RIICYT, 1998).

b. Funcionalidad

El sistema público funciona sobre la base de dostipos de acciones:

a) la primera de ellas se refiere a los mecanismosconvencionales del sector público -al cual seadscribe la mayor parte de la operatoria- mate-rializado sobre la base de cierta permanenciaen los cargos y la provisión de presupuestosanuales y regulares emergentes de la Adminis-tración Central;

b) la segunda se corresponde con la existenciade programas o fondos, a los que empresasy/o investigadores acceden a través de meca-nismos concursables. Por lo general, estosprogramas son de duración limitada y financia-dos, total o parcialmente, a través de créditosobtenidos de organismos internacionales. Losmecanismos de adhesión, la estabilidadlaboral (vía contratos), los requisitos previos ylos sistemas de evaluación van delineandouna dinámica operativa distinta de la existenteen el segmento anterior.

Se trata de una mecánica que, contando conantecedentes previos en Brasil, tiende a cobrarmayor relevancia dadas las restricciones presu-puestarias públicas, los nuevos desafíos y la

escasa flexibilidad de las instituciones tradicio-nales. Entre ellos se destacan:

a) el Fondo Nacional de Desenvolvimiento Cien-tífico y Tecnológico. Creado en 1971, es elinstrumento de la FINEP para la asignaciónde los recursos;

b) el Programa de Apoyo al DesenvolvimientoCientífico y Tecnológico, creado en 1984 parafortalecer el funcionamiento institucional deestas actividades. Está financiado por elBanco Mundial, previéndose un desembolsoinicial de 180 millones de dólares y otroposterior de 300 millones para la década delos noventa. Administrado por la Secretaría deCiencia y Técnica de la presidencia de laNación, tiene la modalidad de fondo concursa-ble por proyectos en base a programaspreestablecidos. La crisis financiera del sectorpúblico desfinanció sustantivamente estefondo;

c) los incentivos fiscales, basados en desgrava-ciones del impuesto a la renta de pagosefectuados en conceptos de royalties, inversio-nes en IyD, ídem para contribuciones aentidades sin fines de lucro dedicadas aactividades de CyT;

d) el Programa de Apoyo a la CapacitaciónTecnológica. Lanzado en 1990 como parte deun programa de fortalecimiento de lacompetitividad. La idea era impulsar la difusióny adopción de tecnologías ya existentes através de un plan masivo que incluso lleva aduplicar la relación gastos en IyD/PBI enmenos de cinco años. El financiamiento inicialprovenía de organismos internacionales ytenía como contrapartida fondos del presu-puesto. Operaba sobre la base de desgrava-ciones impositivas;

e) el Programa Brasileño de Calidad y Productivi-dad. Lanzado en 1990.

El escaso éxito de ambos programas llevó a larealización de los Programas de Desenvolvi-miento Industrial y Programas de Desenvolvi-miento Agropecuario, basados en una mayordesgravación del impuesto a la renta. Por efectode la crisis asiática se redujo el monto del bene-ficio a la mitad.

Finalmente, existe otro conjunto de accionestendientes a modificar el sistema de coordinaciónglobal a través de un programa tendiente aarticular las actividades de la CNPq, por un lado,la CAPES, por otro y la FINEP.


A nivel privado, la mayoría de las innovacionesestá asociada al abastecimiento externo detecnología. El esfuerzo privado en las actividadesinnovativas está lejos del realizado por el sectorhomónimo en las economías centrales. Sólopoco más de un 20% del gasto efectuado en IyDes financiado por el sector empresario privado.Aún considerando la inexistencia de estudiosglobales al respecto, algunas aproximacionesindican que:

●●●●● existe en los últimos años cierto dinamismoprivado en materia tecnológica;

●●●●● ese dinamismo se materializa, mayoritaria-mente, en la adquisición de tecnologías, antesque en su generación endógena vía IyD enlas propias firmas;

●●●●● el grueso de la incorporación proviene deinversiones en bienes de capital, siendo susoferentes los vectores de mayor informacióndel sistema;

●●●●● la adquisición de servicios tecnológicos ocupaun lugar destacado, dando lugar a un mercadode consultores tecnológicos –locales yextranjeros- de cierta magnitud.

Las importaciones de bienes de capital. Luegode varias décadas de restricciones a las importa-ciones de bienes de capital - coherente con elesquema previo de generación endógena detecnología -, Brasil ha liberalizado, en granmedida, el flujo de comercio, hecho que incre-mentó las importaciones de bienes de capital. En1997 se han importado diversos bienes de estetipo por un total de 13.370 millones de dólares.El análisis de la serie indica que luego de laapertura -a inicios de los noventa- las importa-ciones de estos bienes crece a razón de un 33%anual. La contrapartida es una minimización dela actividad de la industria local productora debienes de capital, especialmente a nivel deequipamiento metalmecánico y electrónico.

Los pagos de regalías. El sistema ha ido evolucio-nando hacia una total libertad en lo atinente algiro de divisas involucrado en esta operatoria,dato especialmente relevante para las empresasmultinacionales. Considerando los pagos efec-tuados por el uso de marcas y patentes, royalties,servicios tecnológicos contratados en el exteriory otros pagos por asistencia técnica, en 1996se giraron al exterior unos 990 millones dedólares.


1. Introducción

El subsistema nacional de innovación agrope-cuaria/alimentaria tiene algunos rasgos parti-culares. El primero de ellos se refiere a la existen-cia de una clara superposición entre los nivelesfederales y estaduales y opera a través de unaserie de instituciones de cobertura nacionalconformada tanto por aquellas que son clara-mente orientadas hacia el tema agropecuario,como otras de carácter general pero que cuentancon programas o acciones específicas para elárea (ya sea como ejecutores de proyectos ocomo entes de financiación). El segundo lo hacea través de subsistemas federales conformadossobre la base de algún estamento público federal(Secretaría de Estado de Agricultura o similar),institutos de investigaciones, universidadeslocales y fundaciones de apoyo a las ciencias.

Sumado a ello cabe señalar que la extensiónterritorial y la diversidad de desafíos tecnológicoscomo, asimismo, la conformación particular quea nivel socio económico tiene cada zona enparticular, da pie, junto con la estructura institu-cional, al desarrollo de subsistemas locales deinnovación. Por lo general, están centrados enproblemas específicos y articulan - con diversosgrados de ajustes - tanto a instituciones federalescomo estatales, a las universidades, a las funda-ciones estaduales e incluso a algunas cámarasproductoras y/o productores individuales.

Finalmente, existen algunas condiciones estruc-turales de las producciones que le otorganmayores grados de complejidad al tema tecno-lógico. Hay alrededor de siete millones de produc-tores agrarios, de los cuales unos 500 mil deten-tan poco más del 72% de las tierras cultivables,mientras que 6,6 millones de propietarios, con el26% de las tierras, son mini o pequeñas empre-sas rurales. Avanzando en la cadena productivaexisten 5,4 millones de agroindustrias rurales delas cuales 4,6 millones se dedican al rubro alimen-tos. Considerando la industria formal de alimen-tos, a mediados de los noventa se contabilizaban39 mil empresas, de las cuales el 97,5% eranpequeñas y microempresas; estas casi 40.000empresas generan 800.000 puestos de trabajo(SEBRAE, 1997).

Siendo ello así, para la descripción del subsis-tema agropecuario de innovación, se opta porrealizar una descripción global y de un caso



particular -el Estado de San Pablo-23 ( Figura 6,ver anexo).

2. Principales instituciones públicas

a. A nivel nacional

La Empresa Brasileña de InvestigacionesAgropecuarias (EMBRAPA), creada en 1973, esuna empresa pública asociada al Ministerio deAgricultura. Cuenta con una central y 39 unida-des descentralizadas (entre centros, núcleos yservicios). Desde la perspectiva temática estoscentros tienen al menos tres dimensiones: 1) unconjunto de ellos se articula sobre la base deproductos (leche, carnes, etc.); 2) otro conjuntolo hace desde la óptica de un problema (suelos),mientras que los restantes cubren diversasactividades; 3) el eje central es la referenciageográfica (Amazonia). Posee 8.900 empleados,de los cuales unos 2.100 son investigadores ytiene un presupuesto anual del orden de los 480millones de dólares.

Su eje operativo central es la investigación, nocontemplándose por ley de creación otras activi-dades conexas (como la difusión); complemen-tariamente está designado como coordinador delSistema Nacional de Investigación Agropecuaria.En el esquema original, el proceso de difusióncorrespondería a las empresas estaduales detransferencia de tecnología.

Los Programas del CNPq. Siendo el CNPq unainstitución de cobertura nacional y mutidiscipli-naria, su relación con el subsistema nacional deinnovación agropecuaria tiene dos facetas: laprimera se refiere a la financiación de investiga-

ciones en diversas áreas pero cuyos resultadosde manera directa o indirecta puedan afectarsea las actividades primarias y/o agroalimentarias;la segunda corresponde a la presencia deprogramas concretos referidos a sectores con-cretos de la agroalimentación.

En este último caso, dicha institución cuenta conun programa de agronegocios –al cual destinaunos 120 millones de dólares anuales definanciación- que opera tratando de solucionarproblemas en el marco de un enfoque de cadenasproductivas, donde el CNPq es coordinador ytienen cabida las principales institucionespúblicas y privadas que actúan en distintas partesy con diversos papeles a lo largo de la cadena.Esta suerte de mesa de concertación destinadaa problemas tecnológicos se estructura sobre labase de problemas concretos, a partir de determi-nados mecanismos que establece el CNPq y a lolargo del cual se permite, acepta y facilita laintegración de conocimiento y financiación de losdiversos actores de la cadena elegida24 . Actual-mente el CNPq tiene programas de agronegociospor cadenas en las siguientes actividades: citricul-tura, avicultura, cacao, suinocultura, lácteos yfruticultura (CNPq, 1998).

El Servicio Brasilero de Apoyo a las Micro y Pe-queñas Empresas (SEBRAE). A partir de laconformación empresaria a nivel primario enBrasil, esta institución tiene particular relevanciaen el accionar de la difusión de innovaciones enlos estratos más rezagados de la producción.Opera, a nivel de cada estado, con un sistemadescentralizado operativamente, pero coordinadocentralmente, en base a la presencia de balconesque son los puntos de contacto con el productor.Sus acciones cubren una amplia gama deactividades que van desde la difusión, a la socie-dad para el desarrollo de algunas investigacio-nes adaptativas. Para ello cuenta con una Geren-cia de Desenvolvimiento de Agronegocios(GEDAGRO) con los siguientes programas ope-rativos: capacitación rural, capacitación tecnoló-gica (en sociedad con EMBRAPA), moderni-zación de la cadena del café, leche, acuicultura ycalidad total (CNPq, 1998).

b. A nivel estadual (San Pablo)

La Secretaría de Agricultura y Abastecimiento.Opera como el órgano de coordinación a nivelagropecuario, ejecución (especialmente del poderde policía en algunas actividades agroalimenta-rias) y programación del sistema de innovacióndel Estado de San Pablo.

23 Si bien el Estado de San Pablo puede no serrepresentativo del resto de los estados, cabe señalarsu relevancia en el conjunto, ya que explica casi el50% de los resultados de estas actividades a la vezque responde con el 34,8% del gasto en ciencia ytecnología (FAPESP, 1998).

24 La fase inicial es la de identificación de actores,problemas centrales y cierto grado de concientizaciónde la situación (por lo general activada por una crisisasociada a un supuesto problema). A ello le sigueuna etapa de planeamiento de las acciones y repartode las responsabilidades, como paso previo a lasactividades de ejecución. En esta última etapa se eligeun tema concreto –de los múltiples que cada uno delos actores trae- y se encara su solución (llamadoproyecto de plataforma). La idea es que se conviertaen un espacio permanente de soluciones deproblemas y, en una visión más amplia, se tejanalianzas intra cadena en pro de la consecución deobjetivos comunes.


Formalmente la Secretaría tiene un esquemaconvencional para tratar el tema innovaciones:institutos dedicados a la investigación (el InstitutoAgronómico de Campinas -IAC-, ITAL), otrosdedicados a la difusión (CATI) a los que se lessuman institutos que brindan el marco de laactividad (Instituto de Economía Agropecuaria-IEA). Esta especificidad de funciones vaacompañada de una clara dependenciapresupuestaria y funcional de la Secretaría.

El Instituto de Economía Agraria (IEA). El Institutode Economía Agraria es pionero en laorganización de bases de datos, investigación yprestación de servicios agrícolas, generandoconocimientos con vistas a la elaboración dediagnósticos y formulación de políticas dedesarrollo. Difunde, además, información auxiliarpara el proceso de toma de decisiones. El IEAactúa en las siguientes áreas:

● relevamiento de datos básicos y generaciónde indicadores técnicos. Posee un banco dedatos llamado BANCOIEA, que contiene pre-cios medios mensuales de productos agrícolasdesde 1948, precios medios mensuales deinsumos, precios corrientes de tierras, salariosrurales, áreas de producción –anuales- delEstado de San Pablo, etc.;

● investigación y asesoramiento en: políticaagrícola, estadísticas agrícolas, mercadosagrícolas, administración rural, cadenas agro-industriales, empleo de mano de obra, etc.;

● difusión de informaciones. Las actividades dedifusión se realizan mediante una serie depublicaciones períodicas. Entre las másrelevantes se encuentran: Agricultura em SãoPaulo (revista científica semestral), Colecciónde Estudos Agrícolas (libros técnicos-científicos), Informações Económicas (revistatécnica mensual), Serie IEA (con informaciónestadística) y el Boletím Diário de preços,publicación que contiene los niveles dePrecios de una treintena de productos a nivelde productor y los precios más relevantes delmercado mayorista.

Complementariamente, el IEA dicta una serie decursos de capacitación, tales como el de Admi-nistración Rural -dirigido a agricultores y técnicos-sobre análisis de coyuntura, contabilidad agrícola,elaboración de costos de producción, impuestosterritoriales, legislación y matemática financieray unos cursos de manejo de softwares especí-ficos.

Conjuntamente con el CATI, elabora documentosoficiales acerca del precio de la tierra, solicitados,

en general, por los bancos y peritos en procesosjudiciales. Lleva adelante, además, convenios deinvestigación con entidades e instituciones talescomo el SEBRAE, SENAR y FAO/ONU.

El Instituto Tecnológico de la Alimentación (ITAL).Es una institución de investigación, desarrollo yasistencia tecnológica básicamente para el sectorde alimentos, dependiente de la Secretaría deAgricultura y Abastecimiento del Estado de SanPablo. Fundado en 1969 y con residencia enCampinas, cuenta, entre sus funciones, lasactividades de investigación científica y tecno-lógica, el desarrollo de procesos, productos ysistemas de embalajes, certificación de calidadpara la exportación, auditoria para ISO 14000 yproyectos de I+D para terceros (fuente importantede financiamiento). Además tiene participaciónactiva en la organización de cursos y seminariostemáticos, campañas educativas y preparaciónde publicaciones de información tecnológica.Para ello dispone de 12 plantas piloto y labora-torios. La investigación está estructurada sobrela base de nueve centros de investigación: Centrode Tecnología de Hortifrutihortícolas, Centro deTecnología de Embalajes, Centro de Química deAlimentos y Nutrición Aplicada, Centro deTecnología de Cereales y Chocolate, Centro deTecnología de Lacticinios, Centro de Tecnologíade Carnes, Centro de Información en Alimentos,Núcleo de Análisis Físicos, Sensoriales yEstadística y el Núcleo de Microbiología.

El Instituto Agronómico de Campinas (IAC). Setrata de una de las instituciones de investigaciónmás antigua de Brasil: fue fundado en 1887.Emplea a casi 1200 personas, de las cuales 214son investigadores, 30 son becarios y el resto espersonal de apoyo o administrativo. Cuenta con20 estaciones experimentales y una unidadcentral que totalizan unas 6.000 hectáreas decampo (la de Campinas tiene 600 hectáreas).Históricamente se dedicaron exclusivamente a lainvestigación, pero recientemente están imple-mentando planes para incorporar la difusión detecnología entre sus actividades, para lo cual estáreformulando la operatoria de seis de sus esta-ciones experimentales.

Cuenta con un presupuesto de unos 20 millonesal año, suplementado por unos pocos proyectoscaptados vía fondos concursables de tercerasinstituciones.

Legalmente no pueden tener animales ni dedicar-se a temas relacionados con la lechería. No tienenningún tipo de autonomía y el presupuesto sebasa en fondos del Estado de San Pablo y dealgunos proyectos.



Se trata de una institución que ha tenido ciertopredicamento en el desarrollo de determinadoscultivos (arroz, café, soja, etc.), que se encuentraen un fuerte proceso de cambio por efecto de lareconversión estatal y con la necesidad deadaptarse a las nuevas condiciones locales einternacionales. En ese proceso, un paso trascen-dente fue un replanteo institucional que agrupódistintas instituciones, centros y/o grupos deinvestigación preexistentes bajo la forma actualde organización, en el intento de darle mayorcoherencia a sus actividades. Se está avanzandoen esa dirección en las actividades de coordina-ción, tanto interna como externa (caso donde lasvinculaciones son tanto con EMBRAPA como conotras instituciones que operan en el medio local).En este proceso de cambio, un tema central esel grado de rigidez que impone la dependenciafuncional de la Secretaría de Estado, en términosde manejo de personal, captación de fondosadicionales y otros aspectos funcionales (apropia-ción de los desarrollos emergentes de lasinvestigaciones, etc.).

La Coordinadora de Asistencia Técnica Integral(CATI). Es un instituto dependiente de la Secreta-ría de Agricultura y Abastecimiento del Estadode San Pablo. Vende semillas y ofrece serviciostecnológicos. Su misión es adaptar, difundir ytransferir tecnologías agrícolas generadas encentros de investigación y universidades. Realizaactividades de capacitación para garantizar elabastecimiento suplementario de semillas (maíz,trigo, porotos y arroz), con aseguramiento delorigen genético y con tecnología comprobada. Através del Departamento de Semillas (DSNN),que cuenta con cuatro centros técnicos y 15núcleos de producción de semillas, realizacontratos con los agricultores para lareproducción de semillas. Además, fiscaliza ycontrola los insumos agropecuarios, los productosy subproductos de origen animal y vegetal ygarantiza la calidad sanitaria en especiesanimales y vegetales. Tiene su sede en Campinasdonde cuenta con un laboratorio central desemillas y los laboratorios de análisis de insumosagropecuarios y un Centro de InformacionesAgropecuarias (CIAGRO). Posee, adicional-mente, 40 Casas de la Agricultura regionales,distribuidas en el Estado de San Pablo, realizandoen ellas asistencia técnica a los productoresaglutinados alrededor de cada una y llevando acabo la venta de semillas. Está orientado princi-palmente a pequeños y medianos productoresubicados en áreas poco interesantes para elsector privado. El personal está formado por 500personas, de los cuales 60 son técnicos. Laslíneas de investigación regionales se definen

localmente con asesoramiento de actores locales(universidad, sindicatos, productores y asocia-ciones de productores). El Estado garantiza lossalarios y el fondo de funcionamiento general sefinancia con la venta de semillas.

La universidad. El sistema universitario de SanPablo está centrado en tres instituciones: laUniversidad de Campinas; la Universidad de SanPablo y la UNESP.

Se trata de instituciones autónomas que cuentancon recursos públicos emergentes de un porcen-taje de la recaudación impositiva del estado deSan Pablo, con lo cual, a cierta automaticidad enla percepción del ingreso, se le suma la posibili-dad de captar fondos adicionales y con ellomejorar la estructura salarial.

3. Principales instituciones semipúblicas

La Fundación de Amparo a la Investigación delEstado de San Pablo (FAPESP). Fundada en1962, es una de las principales agencias defomento de la investigación científica y tecnoló-gica del Brasil. Actúa en todas las áreas de laciencia y la tecnología en forma de subsidios alas investigaciones. Funciona mediante dos tiposde programas:

a) los programas regulares, que tienen la finali-dad de desarrollar proyectos de investigación,contribuir a la difusión del conocimiento cientí-fico y tecnológico y la formación y perfeccio-namiento de investigadores. Desarrolla estosprogramas financiando y otorgando becas yauxilios para la investigación.

b) programas especiales, que tienen comofinalidad inducir la expansión de nuevas áreasde investigación para atacar problemasespecíficos dentro del Sistema de Ciencia yTecnología del Estado.

Siendo sus funciones la de asignación y controlde fondos que capta del gobierno estadual –comoporcentaje automático de la recaudación -, cuentacon una mínima planta estable y un extensa redde relaciones virtuales a las que accede, paratemas puntuales, vía contratos. Su prepuestoanual es del orden de los 135 millones de dólares,el grueso de los cuales se redirecciona a losdiversos proyectos que financia. Este nivel definanciamiento representa casi el 45% del gastoen investigación gubernamental en San Pablo(FAPESP, 1998).

El Fondo Paulista de Defensa de la Citricultura(Fundecitrus). Se trata de una fundación privada


conformada por los grandes productores decítricos, industriales de las primeras etapas deelaboración y proveedores de variedades(viveros) que tiene como objetivo propulsar eldesarrollo del sector. En casos particulares,además de las actividades gremiales para susasociados (jurídicas, contables, etc.) conformanfondos para el desarrollo de investigacionespuntuales cuyos resultados son de beneficioconjunto –directo e indirecto- para sus asociados.

La Asociación Brasilera de Industrias de laAlimentación (ABIA). Es una entidad cuyo fin esla prestación de servicios a las empresasafiliadas. Por su carácter de Órgano Técnico yConsultivo del Poder Público, adjudicado pordecreto en 1964, representa a la industriabrasileña de alimentos ante el gobierno, ya seapara elevar demandas del sector o para actuarcomo órgano de consulta. Posee un departamen-to económico, un departamento jurídico, undepartamento de importación, uno de registro deproductos y un departamento técnico. El departa-mento económico, creado en 1987, desarrollaindicadores y análisis de mercado, prospecciónde tendencias futuras y factores que influyen enlos diferentes segmentos empresarios. De estaforma, no sólo se colabora para el autoconoci-miento de las empresas, sino también orienta lasposiciones de las entidades en el actual escenarioeconómico. El departamento técnico actúa desdehace más de treinta años coordinando grupos detrabajo de técnicos de las empresas asociadaspara la elaboración de códigos de práctica yestándares de calidad. También promuevereuniones y conferencias con especialistas, etc.

Existe, además, una serie de ONGs ubicadas anivel de determinados estados, que tienen unaactiva participación en los temas innovativos deáreas concretas; entre ellas cabe mencionar laFundación Matto Grosso y COPETEC.

Otras entidades de cierta relevancia son ABIOVE(Cámara de Aceiteros), ASBIA y FUNDEPAG(Fundación de Desenvolvimento Agropecuario).

4. Empresas privadas

Brasil cuenta con ciertos niveles de desarrollo enla provisión local de insumos, tanto a nivel prima-rio como industrial. Si bien se trata de produc-ciones estrictamente comerciales, no es menoscierto que, en varios casos, las indicaciones deusos de los bienes vendidos da lugar a un procesode transferencia tecnológica que puede significarinnovaciones de relevancia para el usuario final.

Al respecto cabe destacar las siguientes áreas:

a) los fertilizantes; en este caso, aproximada-mente un 20% de la oferta total está en manosde una empresa que controla 12 plantasproductoras locales de fertilizantes. Cuentacon un sistema de distribución que, al igualque las demás empresas relevantes, incluyeservicios de análisis de suelos, indicación deuso y mejores combinaciones en caso deriego, tipo de suelos y climas para cada regiónen particular. Se estima que el mercadoabsorbe anualmente unos 3.700 millones dedólares de diversos tipos de fertilizantes;

b) las semillas; si bien a lo largo de variasdécadas se produce el desarrollo de unconjunto de productores privados de semillasde origen nacional, en los últimos años existeuna marcada concentración en pro de unnúmero acotado de empresas multinacionalesque, además, operan en varios otros paísesde la región. La provisión de semillas tiene dostipos de agentes complementarios, que, deacuerdo con el cultivo considerado, sonvariables en su importancia. El primero de elloses la EMBRAPA, cuya potencialidad tanto enla producción de variedades como en la deorganismos genéticamente modificados, laposiciona en niveles similares a algunasgrandes empresas multinacionales. El segun-do se conforma con un conjunto de fundacio-nes estaduales de apoyo a la investigación(con capitales privados y estaduales) queoperan como criadores y distribuidores desemillas; por su potencial económico ycobertura territorial son relevantes en determi-nados cultivos regionales;

c) la genética animal; uno de los vectores deinnovación en algunas producciones primariaspasa por la genética animal. Ello implica nosólo una tipología de animal superior sino queinduce un paquete tecnológico que obliga aciertas innovaciones productivas que trascien-den a las etapas industriales posteriores (víacalidad de leche o carnes). Brasil cuenta conuna decena de empresas dedicadas a lainseminación artificial, que proveen tanto laspajuelas como todo el herramental adicional(termos, etc.) y las instrucciones y capacitaciónpara su uso. Se venden en Brasil aproxima-damente unos 5,8 millones de pajuelasanuales, de las cuales un 52% son de produc-ción nacional y el resto es importado de losprincipales centros del mundo. De este total,un 56% corresponde a inseminación dedicadaa rodeos para carne y el 44% para leche. El



mercado se manifiesta muy activo, a punto talque los datos indican una tasa de crecimientoanual acumulativo del 12 % a lo largo de losúltimos diez años (ASBIA, 1990 comunicaciónpersonal);

d) maquinarias y herramientas; al calor deldesarrollo metalmecánico brasilero, laproducción local tiene una activa participaciónen el mercado. Existe una amplia oferta localtanto a nivel de tractores como de la casitotalidad de los diversos equipos de arrastre.Se estima que existen unos 300 productoresde equipamiento agrícola con cierta escalacomercial (más allá de las empresas pequeñasy de las reparaciones de equipos). Su valorde producción local se estima en 3.067millones de dólares, con un flujo de comercioexterior equilibrado (exportaciones de 214millones de dólares e importaciones ubicadasen el entorno de los 170 millones de dólaresanuales) y un nivel de empleo de 21.000personas (ABIMAQ, 1999) (Guía, 1999).

Sumado a ello, cabe destacar la presencia deun conjunto de empresas del sector privadocomo generador de innovaciones. Un listadode aquellas que tienen relevancia en el tema(CNPq, 1998), señala que las actividadesdonde más se enfatiza es en mejoramientogenético de maíz, soja, maquinarias agrícolas,multiplicación clonal de plantas y genéticaanimal.

D. Etapas iniciales, evolución reciente ydesafíos futuros

En las primeras décadas del presente siglo segeneraron una serie de instituciones orientadasa la CyT. La universidad por un lado y la fundaciónO. Cruz, por otro, son ejemplos de este tipo deacción, que se inscriben como soluciones aproblemas concretos –caso de la salud- o des-prendimientos del sistema educativo superior.

Los esfuerzos sistematizados a nivel de grandesinstituciones comienzan algo más tarde, con unmarcado sesgo hacia lo científico respecto de lotecnológico. En el marco del modelo sustitutivo,comienzan a delinearse instituciones ad hocsobre la base de modelos mínimamente preesta-blecidos en Europa, destinados a temas específi-cos. Nace la CNPq (1951) como organismo deprogramación y ejecución de actividades tantocientíficas como tecnológicas y la CAPES (1951),como sustentador de la formación profesional queproveería de recursos humanos a estas inicia-

tivas. Otras instituciones, también pergeñadascomo soluciones a problemas puntuales apare-cen entre los años cincuenta y setenta. Compar-ten algunos rasgos comunes: cada institucióndepende funcionalmente de una estructura guber-namental propia (generalmente un Ministerio),tiene una temática específica pero con ampliosmárgenes de acción y mezcla funciones defijación de metas, ejecución y financiación en unamisma órbita organizativa. Tiene además, comosustento, un modelo implícito donde el desarrollocientífico opera como un paso previo, ineludiblepero automático, para el desarrollo tecnológico.

La década de los años setenta marca el inicio delos procesos de coordinación, ya sea desde laperspectiva institucional –al crearse institucionessuperiores- como de corte operativo –al tratar decoordinar las acciones en el marco de planes deCyT. Tienen, como telón de fondo, la idea deautogeneración tecnológica siendo sustentadapor los institutos públicos y las grandes empresasestatales (que en esta época instalan sus departa-mentos de IyD). Es la época del surgimiento delos grandes planes nacionales de desarrollo alcalor de gobiernos desarrollistas, cuyo epicentroes el desarrollo tecnológico acelerado en base auna programación más o menos centralizadadonde las empresas estatales tienen un papelcentral. La contrapartida fue el lanzamiento devarios planes nacionales de CyT en un intentode articulación tanto al interior del sistema comodel sistema con la producción.

Dentro de la misma lógica se suman dos tipos deinstituciones: el primero con rango de Secretaríade Estado, dedicado a la coordinación mínimadel sistema –que se había multiplicado por efectono sólo del crecimiento del presupuesto centralsino también por las acciones estaduales en lamateria, que tendían a replicar el modelo imple-mentado a nivel central- que posteriormente, yaentrados los años setenta, se traduciría en unMinisterio de Ciencia y Tecnología; el segundoes la aparición de la herramienta financiera –víaFINEP y en menor medida el Banco de Desarro-llo- tanto para determinadas acciones dentro delsistema como para sustentar el proceso detransferencia y/o de desarrollo de actividadesinnovativas dentro del sector privado. La introduc-ción de un sistema de financiamiento adicionalproveniente de los presupuestos convencionales,vino acompañada de la modalidad de fondosconcursables, de acuerdo a determinadas carac-terísticas del proyecto. Es decir, tienden a intro-ducir una nueva lógica respecto de la existenciabasada en la financiación cierta e inter-temporala través de los presupuestos estatales.


La década de los ochenta y lo que va de losnoventa tienen como escenario común lasrestricciones presupuestarias y los cambiosoperados en el entorno regulatorio y tecno-productivo (ya sea local como internacional). Agrandes rasgos, tiende a desplazarse la idea deCyT (de apropiación pública en el marco de unaeconomía cerrada) a la de innovación (deapropiación privada en el marco de una economíaabierta). A su vez, ello conlleva la necesidad, casiimperiosa de incorporar a la demanda (en susdiversas variantes) como epicentro de lasactividades. En otro orden, pero en idénticadirección, la crisis pública tiende a reducir losingresos estatales al sistema, fortaleciendo lanecesidad de fondos adicionales. Estos comien-zan a provenir de dos orígenes: las articulacionesdel sector público con las empresas privadas (conel consiguiente peso de la voluntad del deman-dante) o los préstamos internacionales.

La materialización de estas tendencias se produ-ce a través de la implementación de fondos oprogramas específicos que, siendo financiadosinternacionalmente, vienen de la mano de nuevosesquemas de asignación y evaluación posterior.En varios casos, no se refieren en particular altema de CyT, sino que se inscriben en accionesde reconversión de mayor alcance - programasde calidad, reconversión, etc., pero que destinanfondos adicionales -en un contexto de escasezgeneralizada- a los temas tecnológicos. Otrosinstrumentos que comienzan a aplicarse son lasdesgravaciones impositivas como impulsoras delas actividades innovativas, aunque su relevanciaqueda acotada por los ajustes fiscales.

A estas características globales se les adicionanalgunos elementos particulares del subsistemaagropecuario.

Uno de los problemas clave es la forma de articu-lación de los diversos agentes que conforman elsubsistema agropecuario de innovación, en dosniveles: por un lado entre el plano federal y elestadual y, por otro, entre los diversos agentes ylas funciones específicas que cada uno de ellosdesempeña.

El primero de los temas tiene una fuerte improntahistórica, hallándonos actualmente en un procesode modificación sustantivo. A principio de los años70, la creación de la EMBRAPA pretendió, en elmarco de una planificación mínima, establecercierta división de actividades. En ese sentido laEMBRAPA se dedicaría a la investigación -generación de tecnología- mientras que lasempresas estaduales se orientarían a suadaptación y difusión en el marco de un planintegrador de ambos esfuerzos. Sin embargo, notodas las empresas estaduales adhirieron alesquema (caso Rio Grande del Sur, Paraná y SanPablo) , pese a lo cual siguieron captando fondosde corte federal (vía EMBRAPA) que les permitíadesarrollarse. El sistema se desequilibró a finesde los ochenta cuando las nuevas normasconstitucionales restringieron los fondos federa-les derivados hacia los estados. El tema afectó ala mayoría de las empresas estaduales, pero, enmenor medida a San Pablo dado que su conjuntode instituciones tecnológicas tenía una fuertedependencia de la administración central paulista(y por ende dependían menos de los fondos deterceros). Una ley de 1991 identifica a laEMBRAPA como coordinadora del Sistema deInnovación Agropecuario, pero dada la diversidadde instituciones financiadoras –cada una con suesquema de prioridades y mecanismos deasignación de fondos -, sus relaciones con otrosagentes del sistema y las especificidades locales,dicho mandato se ve fuertemente acotado en larealidad. Complementariamente, cada uno de losestados ha ido reformando sus empresastecnológicas con diversos énfasis (algunasintegrando investigación con extensión y otrascentrando el tema en extensionismo y subsu-miendo la investigación). En otro orden, lossistemas estaduales se organizaron a través deun Consejo Nacional de Sistemas Estaduales deInvestigaciones Agropecuarias25 .

Con este panorama, el subsistema tiende a crearrespuestas naturales de articulación sobrediversas bases. En algunos casos, bajo ladirección de acciones propulsadas por organis-mos de corte federal, se produce una suerte derespuesta de los diversos actores frente a proble-mas concretos. Allí, la noción de cadena resultasumamente valiosa para el montaje de mecanis-mos al menos semipermanentes, destinados allogro de metas que tienen, como eje central, elproblema tecnológico. En estos contextos, larelación público-privada tiende a perder su gradode competencia para pasar a tener algunos visosde complementariedad, en la medida en que losdiversos agentes que intervienen en la concerta-ción perciban cierta equidad en la forma de

25 Otro tema a considerar en la forma de articulaciónfederal-estadual se refiere a los pesos relativos delas instituciones. Sobre el particular, cabe destacarque la participación del Sistema de InnovaciónAgropecuario de San Pablo –considerando el sectorpúblico y las universidades- es alrededor de un 40%del sistema EMBRAPA, aún cuando sus fondos nosuperen el 10% de los fondos de dicha empresa(Bataglia, 1996).



reparto de los beneficios asociados a las accionesimplementadas por el conjunto. En otros casos,la coordinación se articula a partir de la acciónde organizaciones con capacidad financiera quelicitan fondos y con criterios propios -general-mente a niveles estaduales- establecen ciertacoordinación de hecho en el funcionamiento delsistema. En estos casos, los entes nacionales-tanto de programación como de financiación-pasan a ser integrantes pares de los estadualescon un menguado poder de coordinación.

Finalmente, vista en su conjunto, la acción de laEMBRAPA es reconocida en todos los ámbitos(técnicos, financieros, como formadora derecursos humanos, etc.) pero su incidencia esmenor a la hora de coordinar un sistema nacionalde investigación. Ello se debe a varias razones:1) existen importantes desarrollos institucionalesprevios con dependencia estadual y claraautonomía en la fijación de sus objetivos; 2) laEMBRAPA no dispone de un set de incentivosde magnitud suficiente como para redireccionarel accionar de estas instituciones, toda vez queopera con fondos acotados y no siempre de fáciltransferencia a los niveles estaduales; 3) envarios casos, los propios estados cuentan confondos propios de cierta magnitud y alianzas conproductores privados (o con fundacionesdominadas por éstos) que les otorgan autonomíareal a la hora de fijar sus objetivos. El tema tieneun aditamento especial cuando (como en el casode FAPESP o las universidades estaduales)existen fondos con cierta garantía de provisión(al estar relacionados con la recaudación)asignables por concurso pero con una agendade temas prefijada en base a la percepción localde los problemas tecnológicos.

VI. Chile: Sistema Nacional deInnovación

A. Introducción

El sistema nacional de innovación de Chile tienecomo contexto una economía centrada en unrégimen regulatorio donde el mercado ocupa unpapel central desde hace más de dos décadas.Una mínima participación de empresas estatales,la presencia de marcos regulatorios consistentesen las áreas (privadas), asociados con la provi-sión de servicios públicos, un nivel arancelarioreducido (en comparación con otros países de laregión) y un sistema generalizado de precioslibres, son los rasgos centrales del funciona-

miento económico chileno de manera persistentedurante los años ochenta y noventa. Un capítuloparticular lo constituye la articulación con elexterior, donde, a excepción de determinadasrestricciones en el flujo de capitales, el mundoaparece como el parámetro de referencia tecno-productivo obligado de la economía chilena. Enese aspecto, el flujo de inversiones externas hajugado un papel destacado durante las dosúltimas décadas.

En este clima - donde la empresa privada ocupael papel central y donde los mecanismos demercado son frecuentemente transvasados a lagestión de áreas históricamente públicas (comola educación)- el sistema nacional de innovaciónha tenido una evolución institucional y funcionalparticular.



Chile tiene un sistema nacional de innovaciónaltamente centralizado en lo que hace al gastoestatal. La mayor parte de las casi 750 unidadesoperativas dedicadas a las actividades de IyDdepende directa o indirectamente de lasautoridades gubernamentales centrales.

a. Sector público

El sector público esta estructurado a partir de lassiguientes instituciones (Figura 7 ver anexo):

a) el Consejo Nacional de InvestigacionesCientíficas y Tecnológicas (CONICYT), creadoen 1967, es un organismo autónomo de granpredicamento en términos presupuestarios-unos 70 millones de dólares anuales- y derecursos humanos. En forma simultáneadesarrolla, entre otras, las siguientes acti-vidades:

● asesora a las máximas autoridades del paísen los aspectos científicos y tecnológicos;

● formula y aplica parte de los planesnacionales relacionados con la materia;

● opera como financiador de programascientíficos y tecnológicos;

● ejecuta programas a través de institucionescontroladas.

Del CONICYT dependen el Centro Nacionalde Información y Documentación (CENID) y


el Departamento de Asistencia Técnica Inter-nacional (DATI);

b) las universidades; actualmente existen enChile 67 universidades, 72 institutos profesio-nales y 128 centros de formación técnica. Deeste conjunto, sólo 23 universidades y sieteinstitutos desarrollan algún tipo de investiga-ción. De las 750 unidades de IyD existentesen el país, el 46% corresponde a universida-des, el 34% a institutos tecnológicos y el restoa entidades sin fines de lucro y empresas. Entérminos de investigadores, el 62% estáconcentrado en las universidades, con lo cualésta se convierte en el núcleo central del siste-ma, más aún si consideramos las actividadesde investigación.

En 1995 efectuaron un gasto en IyD del ordende los 26 millones de dólares, presentandouna elevada concentración en tres unidades:la Universidad de Chile, la UniversidadCatólica y la Universidad de Concepción. Elpropio sistema lleva a que parte de esosrecursos provengan de fuentes extra-presu-puestarias. Se estima que un 18% de losrecursos de IyD de las universidades, sonextra-presupuestarios (Benavente; Crespi,1997).

Sumados a estos dos pilares del sistema deinnovación local existen otros dos campos ins-titucionales sustentadores -jerárquicamente-de varias instituciones públicas de CyT. Enparticular, nos referimos a la Corporación deFomento (CORFO), con múltiples transforma-ciones en sus actividades y a los Ministerios;

c) la Corporación de Fomento (CORFO), creadaen 1939, desde sus orígenes abordó comoparte de su labor de fomento productivo, lacreación y administración de empresaspúblicas, pero, como resultado de la evoluciónde la economía chilena, decidió focalizar suacción en la promoción de la competitividad yla innovación de las empresas, especialmente,las más pequeñas. Para ello, pone a disposi-ción de las empresas diversos instrumentosque apuntan a favorecer la innovacióntecnológica, el uso de asistencia técnica, lacolaboración y la asociatividad entre ellas y elacceso a los servicios del mercado financiero.

El consejo de la CORFO está integrado porlas siguientes autoridades: el ministro deeconomía, fomento y reconstrucción (quien lopreside), el ministro de relaciones exteriores,el ministro de hacienda, el ministro de

planificación y cooperación, el ministro deagricultura, el vicepresidente ejecutivo deCORFO y dos consejeros designados por elpresidente de la República.

Durante el año 1997, el gasto en innovación ydesarrollo realizado por la CORFO rondó los40 millones de dólares. Además, tiene a sucargo el manejo de dos fondos tecnológicos:el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológicoy Productivo (FONTEC) y el Fondo de Desa-rrollo e Innovación (FDI).

Dependiendo de la CORFO se encuentran:

● el Instituto de Fomento Pesquero creadoen 1963 relacionado con las actividadesictícolas;

● el Instituto de Investigaciones Tecnológicas,creado en 1968;

● el Instituto Forestal (INFOR);

● el Centro de Información de RecursosNaturales, creado también en los primerosaños de la década de los sesenta.

A nivel ministerial -además de las estructurasrelacionadas con el sector agropecuario- cabeseñalar la presencia de:

a) el Ministerio de Defensa, del cual dependen:1) el Instituto Geográfico Militar, creado a finesdel siglo pasado; 2) el Instituto Hidrográficode la Armada; 3) el Instituto de Investigacióny control del Ejército; 4) la Dirección deInvestigaciones y Desarrollo de las FuerzasArmadas y 5) los Astilleros ASMAR y ANAER(esta última empresa dedicada al diseño y lafabricación de aviones). Todas estas entidadessuman a sus actividades específicas otrasrelacionadas con el campo de la CyT;

b) del Ministerio de Minería dependen:

● el Servicio Nacional de Geología y Mine-ría, creado en 1980 a partir del Instituto deInvestigaciones Geológicas (1957) y elServicio de Minas del Estado. Se trata deuna institución de cobertura nacional cuyasfunciones van desde la prospección a lainvestigación geológica;

● el Centro de Investigación Minera yMetalúrgica, institución que, a diferencia dela anterior, está centrada, casi exclusiva-mente, en el desarrollo de productos yprocesos metalúrgicos;

● la Comisión Chilena de Energía Nuclear,creada en 1965, depende exclusivamente



de la Presidencia de la Nación, aunqueformalmente esté bajo la órbita delMinisterio de Minería;

c) del Ministerio de Salud depende el Institutode Salud Pública (creado en 1980), cuyasactividades van desde la prestación sanitariahasta la producción de vacunas, incluyendotambién actividades de CyT;

d) del Ministerio de Obras Públicas depende elInstituto Nacional de Hidráulica, creado en1967 como entidad autónoma;

e) del Ministerio de Planificación depende laAgencia de Cooperación Internacional que,habiendo sido creada en 1990, centraliza laayuda internacional relacionada con el temade CyT.

Finalmente, cabe destacar la existencia de laSecretaría de Ciencia y Tecnología dependientedel Ministerio de Economía, la Comisión Ase-sora Presidencial de Ciencias y la Direcciónde Educación Superior del Ministerio deEducación.

Una revisión de los objetivos de las institucionesantes mencionadas, como, asimismo, de susdependencias funcionales, indica la presencia deuna multiplicidad de actividades centradas encampos más o menos lábiles a la hora de definirlos ámbitos concretos de actividad. Se destaca,además la alta integración de las actividades quedesarrollan, todas ellas en el marco de unenfoque de intervención basado en la oferta y conuna mínima articulación real con las necesidadesde la demanda.

b. Entidades semi-públicas

Por su relevancia cabe señalar la presencia de:

a) la Fundación Chile; esta institución de dere-cho privado y sin fines de lucro fue establecidaa mediados de los años setenta entre unaempresa internacional y el gobierno chileno,teniendo como objetivo la facilitación delproceso de difusión tecnológica de las empre-sas chilenas con referencia a los oferentesinternacionales. El devenir de los aconteci-mientos llevó a centrar su actividad en unaserie de programas específicos donde laactividad ictícola aparece como la de mayorrelevancia, como, asimismo, la difusión de loscontroles de calidad a las exportaciones deproductos agroalimentarios;

b) la Fundación para la Investigación Agraria(FIA) es una fundación dirigida y administradapor el Ministerio de Agricultura, pero conparticipación de sectores productores ycientíficos en su dirección.


El subsegmento privado está conformado por:

● las empresas productoras de bienes y servi-cios, entre las cuales es necesario hacer –porsu conducta y tamaño- una distinción entreaquellas de origen nacional y las multinacio-nales;

● los proveedores y productores de bienes decapital;

● los oferentes de otras tecnologías desincor-poradas –como las consultoras-;

● las empresas u otras organizaciones estatales.Se destaca la Compañía Nacional del Cobre,empresa estatal de gran envergadura, dedica-da a la minería.

El gasto de las empresas chilenas en I+D, estima-do para 1996, ascendió a 113 millones de dólares(RIICYT, 1998). En el caso de la industria manu-facturera, esta actividad se enfoca, principal-mente, en innovaciones de procesos, mientrasque el desarrollo de productos nuevos es inferior,tratándose, sobre todo, de innovaciones decarácter incremental y adaptativo inducidas porun cambio técnico mayor exógeno. Una parteimportante de los cambios tecnológicos significa-tivos están incorporados en equipamientos nue-vos. En este sentido, esta actividad estaríaasociada al considerable incremento de laimportación de equipos realizada durante losúltimos años. El principal objetivo de lasactividades de innovación es, fundamentalmente,el mejoramiento de la calidad. La mayor propor-ción del gasto se realiza en las actividades elabo-radoras de productos alimenticios, químicos ymetálicos básicos. Además, el esfuerzo innova-dor está concentrado en un número reducido deestablecimientos, lo que contribuye a acentuarla polarización – ya existente- entre las grandesy pequeñas empresas (Chile. INE, 1995).

2. Funcionamiento

a. Generalidades

El sistema de innovación chileno, como se explicópreviamente, tiene un fuerte componente de


instituciones públicas. Su gasto anual en activida-des de IyD ronda los 452 millones de dólares,valor que representa poco más del 0.6 del PBI.El origen de los fondos para IyD es diverso: un66,5% proviene de las arcas públicas, un 24,8%de las empresas, mientras que el resto sonaportes efectuados por recursos internacionales.Estos recursos son ejecutados en un 39,5% porel gobierno, un 20% por las empresas y pocomás del 45% por el sistema de enseñanzasuperior, mientras que las ONGs tienen unaparticipación inferior al 1%. Es decir, que mientrasque el estado central aparece como uno de losfinanciadores por excelencia, tiene menosrelevancia como ejecutor, con lo cual existe unmecanismo de transferencia de cierta relevancia.Se estima que el sistema cuenta, en su conjunto,con poco más de 6.600 investigadores dedicadosa estas actividades (RIICYT, 1998).

El sistema de innovación tiene además otroscomponentes. Cabe sumar al esfuerzo públicoen IyD, el subsistema de generación de innova-ciones a nivel de las empresas y los flujos prove-nientes del exterior bajo distintas formas. Algunasestimaciones indican la presencia de unas 150empresas industriales como las relevantes enestos esfuerzos (RIICYT, 1998). Se suman a ellasunas 300 consultoras.

Acerca del esfuerzo privado es poco lo que seconoce de manera sistemática. Un avance, enesa dirección lo constituyen algunos trabajosefectuados sobre la actividad del sector industrial.El gasto efectuado por el sector privado en estasactividades se ubica en el entorno de los 140millones de dólares para 1995, de los cuales un48% se dedicó a actividades de IyD, mientras queel resto se corresponde con los demás compo-nentes de la innovación. Una breve revisión delperfil de las firmas, revela que la mayoría de lasacciones se concentra en las empresas de mayorporte: más del 71% se explica por una centenade grandes establecimientos relevados.

A partir de un estudio efectuado a mediados delos años noventa, se puede inferir que en estasactividades los principales esfuerzos se focalizanen:

● innovación en gestión;

● innovación en procesos productivos.

Se trata, a grandes rasgos, de innovacionespequeñas, originadas en conocimientos adquiri-dos por la experiencia de las propias firmas, deproveedores y clientes y de la compra de nuevosbienes de capital.

Pero sin duda, una de las fuentes centrales deprovisión de innovaciones la constituye el abaste-cimiento externo, ya sea incorporado a laadquisición de bienes de capital como bajo laforma de inversiones externas directas.

Chile es un incorporador del cambio técnico agre-gado a los bienes de capital por excelencia,habiendo sido unos de los primeros países de laregión que optó por esta fuente de modernización,minimizando tempranamente la generación endó-gena y autónoma de tecnología. Las comprasexternas de este tipo de bienes ha seguido unritmo ascendente a lo largo de los años. Así, enel período 1978-81, las importaciones promedia-ron los 505 millones de dólares anuales, parapasar a poco más de 814 entre 1986 y 1989.Finalmente, el primer quinquenio de los añosnoventa indica un nivel de compras externas debienes de capital del orden de los 1.500 millonesde dólares. Considerando estos últimos valores,poco más de 1/3 corresponden a bienes cuyadiscriminación por destino es difícil de conocer(computadoras, equipos de transporte, etc.),mientras que otro tercio son maquinarias engeneral. Del tercio restante, unos 500 millones,surgen algunos indicios del destino sectorial: lasindustrias de celulosa y papel y los alimentos seinscriben entre los sectores más favorecidos.

Otra medida del flujo de ingresos de tecnologíadesincorporada, lo constituyen los pagos efectua-dos al exterior en concepto de regalías, royalties,marcas y patentes y demás. Los primeros añosde la década de los noventa indican un nivel detransferencias efectuadas al exterior, del ordende los 45/50 millones de dólares anuales (Bena-vente; Crespo, 1997), siendo la producción demedicamentos y la química fina los sectoresresponsables de más del 50% de dichas trans-ferencias.

En suma, los datos disponibles evidencian queexiste un flujo relevante de incorporación detecnología proveniente del exterior, a la vez queseñalan el dinamismo del sector privado comodemandante de estos activos. Comparativamen-te, estas erogaciones son superiores a los gastosendógenos que la sociedad local efectúa enactividades de IyD, a la vez que son múltiples losesfuerzos institucionales para articular ambossubsistemas.

b. Funcionalidad

¿Cómo se articulan los diversos agentes en prode conformar el sistema de innovación?. Lasinstituciones públicas han funcionado histórica-



mente sobre la base de una serie de programaspropios con objetivos difusamente definidos enun enfoque pensado desde la oferta. Pero desdeinicios de los ochenta, comienza a permear en elsistema la idea de los fondos. La idea central esque existen recursos públicos de cierta magnitud–provenientes, en algunos casos, del exterior-cuya asignación tiene reglas distintas a lasvigentes en las instituciones existentes.

En Chile existen una serie de fondos tecnoló-gicos, cinco de los cuales (FONDEF, FONTEC,FDI, FIA y FIM) están articulados en el Programade Innovación Tecnológica del Gobierno Chileno(programa con financiamiento anual, coordinadopor una secretaría ejecutiva radicada en elMinisterio de Economía). Estos fondos puedenadoptar tres modalidades: algunos de ellos (FIA,FIM y FIP), tienen una clara definición sectorial;otros (FONTEC, FDI), son de corte horizontal,es decir, no tienen sectores de preferencias, y entercer lugar, otros (FONDEF), son selectivos encuanto a sectores y disciplinas (aunque dentrode esta definición de áreas actúa con criterios dehorizontalidad). Los fondos más destacados sonlos que se detallan a continuación:

a) el Fondo Nacional de Desarrollo Científico(FONDECYT), creado en 1981, se dedica alapoyo de los proyectos de investigacióncientífica y tecnológica de cierta excelencia.Siendo administrado por un órgano colegiadodonde se incluye el CONICYT, a lo largo delos años de aplicación fue asignado preponde-rantemente (un 65%) a la ciencia y el resto aproyectos tecnológicos (35%). Las universida-des fueron las destinatarias prioritarias deestos fondos. Se aplica la mecánica de fondosconcursables –del orden de los 20-25 mil dóla-res anuales- de acuerdo con temas genérica-mente predeterminados y evaluación deproyectos. Se subsidia a los proyectos de in-vestigación sobre la base de llamados aconcurso con fechas preestablecidas;

b) el Fondo de Fomento de Desarrollo Científicoy Tecnológico (FONDEF), establecido en1991, tiene como epicentro el desarrollo deun conjunto limitado de proyectos especialesen áreas prioritarias o bien la resolución deproblemas específicos de carácter institucio-nal, o de equipamiento. Los proyectos –quedemandan apoyo institucional- serían priorita-rios para casos interdisciplinarios y de altoimpacto sobre el sistema nacional. Fueronaprobados, en 1997, cerca de 87 proyectosalcanzando, en conjunto, un valor cercano alos 19 millones de dólares;

c) el Fondo Nacional de Desarrollo Científico yProductivo (FONTEC), creado en 1992, fuedestinado a incentivar la innovación tecnoló-gica de las empresas, siendo la CORFO lainstitución ejecutora. Funciona sobre la basede una ventanilla permanente a la cual sepresentan los proyectos empresarios, que sonevaluados, tanto por la propia CORFO, comopor evaluadores externos. También financiainstituciones privadas en sus primeras fasesde lanzamiento, siempre que se destinen apromocionar la CyT. El número de proyectosaprobados en 1997 alcanzó a 221, represen-tando un monto aproximado de 12 millonesde dólares;

d) el Fondo de Desarrollo e Innovación (FDI),creado en 1995, con el nombre de Fondo paraProgramas y Proyectos de Investigación eInterés Público (FONSIP), bajo la ejecuciónde la CORFO. En 1997, se redefinió su misióny ámbitos de acción, cambiando su nombre aFDI. Su finalidad es la de promover iniciativasque contribuyan a generar y gestionar pro-cesos de innovación y cambio tecnológico.Está orientado hacia institutos y centrostecnológicos (públicos y privados) y a consor-cios tecnológicos de empresas aliadas conentidades sin fines de lucro. Opera a travésde concursos de proyectos y licitaciones parafines específicos. En 1997, financió cerca de35 proyectos por un monto aproximado de 14millones de dólares;

e) el Fondo de Investigaciones Mineras (FIM),constituido en 1996, asociado al accionar delCentro de Investigaciones Minero Metalúr-gicas (CIMM). Se financia con aportes deempresas del sector. Su principal objetivo esrealizar investigaciones relativas al cobre y sussubproductos. Está orientado al conjunto delsistema universitario nacional y se asigna através de licitaciones. En 1997 se aprobaronocho proyectos, por un monto aproximado de400.000 dólares;

f) el Fondo de Investigaciones Pesqueras (FIP),fue creado en 1991, siendo constituido conaportes del Estado, empresas y organismosinternacionales. Tiene como finalidad lafinanciación de proyectos de investigación ydesarrollo tecnológico pesquero. Consta de unconsejo de investigación que de forma anualestablece prioridades de temas y llama alicitación. Los avances y resultados de losproyectos se giran a la Secretaría de Pescapara su implementación a través de políticaspúblicas. Aprobó, en 1997, alrededor de 50


proyectos, los que representan una cifracercana a los 4,7 millones de dólares.


1. Introducción

El sistema de producción agrícola ganadera deChile tiene rasgos diferenciados a lo largo de suterritorio. Las zonas centrales cuentan con un tipode clima, suelo, división y valorización de lastierras totalmente diferenciados de lo que severifica en la zona sur del país. Coexisten, incluso,dentro de idénticas producciones, formas deorganización, tamaños y potencialidades econó-micas muy disímiles (lechería intensiva en la zonacentral versus lechería extensiva en base apequeñas y medianas unidades en la zona sur;criadores de ganado –bovino y porcino- cercanoal artesanado y destinado a consumos locales,con explotaciones altamente tecnificadas insertasen esquemas de comercialización de coberturainternacional), (Figura 8 ver anexo).

2. Principales instituciones públicas

La Oficina de Estudios y Políticas Agrarias(ODEPA), es la institución del Ministerio deAgricultura encargada de dictar las políticas delsector y suministrar información nacional einternacional para apoyar el proceso de toma dedecisiones .

Esta institución está conformada por ochodepartamentos: de Política Agraria, de Informa-ción Agraria, de Relaciones Internacionales yComercio Exterior, de Asesoría Jurídica, deRecursos Institucionales, de Computación e Infor-mática, de Administración y la Unidad Asesorade Riesgo. Tuvo, en 1997, egresos por 30 millo-nes de dólares, los que incluyen casi la totalidaddel financiamiento de la Fundación para laInnovación Agraria (FIA).

El Instituto Nacional de Investigaciones Agrope-cuarias (INIA), creado en 1964, cuenta con unadotación de personal de poco más de 1.200personas y un presupuesto del orden de los 37millones de dólares anuales. Si bien inicialmentesus actividades giraban en torno a lainvestigación, a lo largo de los últimos años seamplió el espectro hacia la difusión. Tiene unaamplia cobertura nacional, a través de sus esta-ciones experimentales y una fuerte presencia enactividades específicas: producción de varieda-

des de trigo, arroz, etc. Su financiación gira entorno a un presupuesto básico proveniente delsector público, complementado con otros fondostambién estatales pero accesibles a través delsistema de concursos en los diversos fondosexistentes en el sistema chileno; complementa-riamente, existen recursos por venta de serviciosy otras producciones.

El Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario(INDAP). Se trata de una institución dependientedel Ministerio de Agricultura, cuyo objetivo centrales la difusión de tecnología. Opera en contactodirecto con el productor, es de cobertura nacionaly actúa como puente entre la generación deinnovaciones y su aplicación a nivel deproductores (especialmente aquellos de menortamaño). Fundada en 1962, cuenta con unpresupuesto aproximado de 150 millones dedólares, empleando poco menos de 1.100 perso-nas entre administrativos, personal de planta ycontratados.

Una parte relevante de su financiación está aso-ciada a un crédito del Banco Mundial. En sugestión prevalece la idea del contrato específicocon extensionistas para el desarrollo de determi-nadas actividades, con lo cual prima el criteriode los resultados por encima del de los esfuerzos.La institución contrata a los extensionistas enbase a la demanda por temas concretos; se operasobre la base de grupos de productores, conniveles mínimos de cofinanciamiento por partede los productores privados. Cubre, aproxima-damente, unos 25.000 productores, o sea casiun 25% de la demanda, especialmente en losestratos medios y bajos; su persistencia temporalle otorga, además, un claro arraigo en el mediolocal. Uno de los temas centrales es el origen delas tecnologías y su direccionamiento en pro decierta lógica general. En ese plano, se trata detecnologías generadas en el medio local previa-mente o en el exterior, pero mediatizadas por lafigura del consultor contratado; no existe institu-cionalmente una ligazón estrecha con el INIA, conlo cual el sistema en su conjunto tiende a perderrelevancia en el contexto general.

El Servicio Agrícola y Ganadero (SAG). Creadopor la Ley de Reforma Agraria en 1967, se susten-ta en su antecesora, la Dirección de Agricultura yPesca. Depende en forma directa del Ministeriode Agricultura. Tiene como misión, apoyar elincremento de los niveles de competitividad,sustentabilidad y equidad del sector silvoagro-pecuario, a través del mejoramiento del estadode los recursos productivos en sus dimensionessanitaria, ambiental, genética y geográfica y el



desarrollo de la calidad alimentaria. Sus objetivosson: 1) contribuir al desarrollo agropecuario,mediante la protección, manutención eincremento de la salud animal y sanidad vegetal;2) proteger y conservar los recursos naturalesrenovables que inciden en el ámbito de laproducción agropecuaria del país y 3) controlarlos insumos y productos agropecuarios sujetos aregulación en normas legales y reglamentarias.

El Servicio está formado por un nivel centralnormativo, que comprende los departamentostécnicos de: protección agrícola, protecciónpecuaria, protección de los recursos naturalesrenovables, semillas y laboratorios y estacionescuarentenarias. Con la finalidad de coordinar,supervisar y ejecutar las acciones del SAG,existen, a lo largo del territorio chileno, 13 direc-ciones regionales y 62 oficinas sectoriales. La do-tación de personal alcanza a los 1.600empleados.

La Corporación Nacional Forestal (CONAF),creada en 1976, depende del Ministerio de Agri-cultura y tiene cuatro objetivos primordiales: 1)contribuir al incremento y uso sostenible de losrecursos forestales, 2) conservar ecosistemasnaturales representativos de la diversidad bioló-gica de Chile; 3) contribuir a mejorar la calidadde vida de la población rural mediante accionesforestales y 4) proteger los ecosistemas forestalesde la acción de los agentes dañinos. En 1997tuvo un presupuesto cercano a cinco millones dedólares.

La Universidad. El sistema universitario es unactor de cierta relevancia habida cuenta del meca-nismo que regula sus ingresos y áreas de activi-dad. Sustentado, por un lado, por la posibilidadcasi generalizada de captar fondos adicionales yde contar con la posibilidad de administrarlos congrados de libertad y, por otro, por el mecanismode redefinición institucional (descentralización)puesto en vigencia en años anteriores, variasuniversidades tienen una activa participación enel subsistema agropecuario de innovación.

En la Facultad de Agronomía de la PontificiaUniversidad Católica, existen grupos acotados deinvestigadores que realizan actividades deconsultorías tecnológicas. Cuentan con trescampos de experimentación y unos 35 técnicosen actividades de investigación, pero estánvolcados con mayor énfasis hacia la docencia quea la resolución de problemas de los productores.No hay significativas coordinaciones internas, conlo cual no se generan mayores sinergias, tantoentre las diversas facultades como con los demás

agentes del sistema. En otro orden, la existenciade fondos concursables, al cual pueden accederde manera competitiva, abre las puertas paraacuerdos con potenciales demandantes en áreasespecificas.

En la Universidad Austral, existen una serie deinstitutos asociados con participación privada yde otras organizaciones públicas que tienen unaalta inserción en la producción (especialmente anivel lácteo y de carnes).

Otras instituciones universitarias también exhibenun creciente nivel de articulación con la actividadprivada en el desarrollo de actividades deinvestigación y/o provisión de servicios.

En todos los casos, hay un alto grado de fragmen-tación institucional tanto entre las diversasfacultades como entre el conjunto de universi-dades (incluso entre las de carácter público).

El Fondo de Transferencia Tecnológica delInstituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP).Este fondo fue creado en 1982 y tiene comoprincipal objetivo financiar la transferencia detecnología a grupos de productores desde elInstituto de Desarrollo Agropecuario. Se trata defondos que se asignan a profesionales y gruposde hasta 20 productores por períodos limitadosde tiempo y contra la consecución de objetivosespecíficos.

3. Principales instituciones semipúblicas

La Fundación Chile. Esta institución de derechoprivado y sin fines de lucro fue creada en 1976por un decreto-ley que sancionó un acuerdo sus-crito entre el gobierno chileno y la ITT Corporationde los Estados Unidos. Su función central es eldesarrollo de negocios y programas innovadores,transfiriendo tecnologías que contribuyan alaprovechamiento de los recursos naturales y aldesarrollo de recursos humanos, en función dela demanda de los mercados internacionales. Lostrabajos de la Fundación Chile comprenden laprestación de servicios tecnológicos, incluyendoprogramas de aseguramiento y control de calidad,la mejora de productos y procesos, la evaluaciónde proyectos, el dictado de cursos y seminariosy la publicación de tres revistas técnicas especia-lizadas.

La Fundación trabaja principalmente en lossectores agroindustrial, forestal y de recursosmarinos. Las innovaciones que impulsa lainstitución cubren desde las tecnologías duras


hasta los ámbitos financiero, institucional y degestión. Los servicios permanentes de calidad ylaboratorio incluyen control de calidad ycertificaciones PAC, entre los más destacados.Uno de los mecanismos de transferencia detecnología desarrollados por la Fundación ha sidola creación de empresas demostrativas. Durantelos últimos 15 años ha creado 36 empresas, 17de las cuales ya han sido traspasadas al sectorprivado.

La institución ha puesto en marcha, en los últimosaños, nuevos mecanismos de financiamiento. Afines de 1996, implementó un fondo internoconcursable que se conoce como Programa deApoyo a Nuevas Iniciativas (PAI). En 1997,concretó la creación de un Fondo de Capital deRiesgo (FCR) y un fondo de transferencia detecnología (6 millones de dólares), con aportesdel fondo multilateral de inversiones del BID y dela fundación empresarial Europa-Chile.

La Fundación Chile cuenta con un patrimonio de50 millones de dólares y emplea a más de 300personas, de las cuales 196 son profesionales ytécnicos.

La Fundación para la Investigación Agraria (FIA).Creada en 1981 dentro de la órbita del Ministeriode Agricultura (aunque tiene en su consejodirectivo la participación del sector privado y otrosreferentes del sector de CyT), tiene la función defomentar y promover la transformación de laagricultura y de la economía rural del país. Paraello, proporciona financiamiento, impulsa ycoordina iniciativas, programas o proyectosorientados a incorporar innovación en losprocesos productivos, de transformaciónindustrial o de comercialización en las áreasagrícola, ganadera, forestal, agroforestal ydulceacuícola.

La dirección y administración de la Fundación esde responsabilidad del consejo directivo y de ladirección ejecutiva. El consejo directivo estápresidido por el Ministro de Agricultura eintegrado, además, por seis personas deexperiencia en las áreas científica, de lainvestigación y de la innovación agraria.

Los recursos de la FIA provienen básicamentedel Presupuesto Anual de la Nación (6,3 millonesde dólares para 1998) y son transferidos a losagentes de la agricultura a través de tres líneasde acción fundamentales: financiamiento aproyectos de innovación, programa de capturastecnológicas y elaboración y difusión de apoyo ala innovación.

La primera de las alternativas opera captandoiniciativas de los sectores privado, académico ytécnico, a través de llamados a concursospúblicos, recepción permanente por ventanillaabierta y licitaciones en áreas de especial interés.FIA aporta un financiamiento parcial noreembolsable que puede representar comomáximo el 70% del costo total del proyecto (Tienecuatro líneas de innovación fundamentales:introducción de nuevos productos, manejoproductivo innovativo, agroindustria y gestiónagraria innovativa).

En segunda instancia, el programa de capturastecnológicas proporciona apoyo financiero agrupos e instituciones para la realización de girastecnológicas y la contratación de consultorescalificados, mediante la modalidad de recepciónpermanente de solicitudes y convocatoriasespeciales. FIA financia hasta un 70% del costototal, exigiendo a la contraparte un aporte realmínimo del 30%.

En 1997, la Fundación aportó a diversos agentesde la agricultura un total de 3,2 millones dedólares, para contribuir al financiamiento deiniciativas de innovación, en la forma de proyectosde innovación agraria (85 proyectos) o capturastecnológicas (15 giras y cinco contrataciones deconsultores calificados). De ese monto, un 42%se destinó al área agrícola, un 45% al áreapecuaria, un 7% al área forestal y el 6% restantea otras áreas.

La Fundación para el Desarrollo Frutihortícola(FDF), fundada en 1992, fue creada con elobjetivo de impulsar el desarrollo de laestandarización de calidad y la aplicación de losresultados de la investigación científica ytecnológica en la industria frutícola. Es elresultado de la cooperación entre variasempresas exportadoras las que, por medio de unequipo común de técnicos y profesionales,buscaban respuestas y acciones en temasrelacionados con la calidad de la fruta y susembalajes, el manejo de poscosecha, lascondiciones óptimas para el manejo de nuevasvariedades y el desarrollo de nuevas condicionestécnicas para acceder a nuevos mercados.

La Fundación ha desarrollado un importanteprograma de evaluación de calidad, basado enla filosofía ISO 9000 que apunta a elaborarnormas de calidad para las principales frutas deexportación y sus respectivos embalajes.

También ha establecido convenios y desarrolladoproyectos con diversas universidades (Univer-



sidad de Chile), asociaciones (Asociación deExportadores de Chile A.G.), institutos e institu-ciones (Servicio Agrícola y Ganadero, FONTEC,FONDEF, FIA, CORFO) y empresas del Estado.Presta servicios a más de treinta empresasproductoras de frutas, como, asimismo, aempresas de embalajes, agroquímicos y otrasvinculadas al sector exportador.

En el área de la capacitación, ha dictado cursosy seminarios al personal de las empresas funda-doras y, en 1997, dictó el primer curso interna-cional de poscosecha de manzanas. Tiene unpatrimonio de 130.000 dólares.

La Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), esuna asociación privada sin fines de lucro. Fue laprimera asociación profesional formada en Chiley la segunda federación agraria más vieja delmundo. El objetivo principal de la SociedadNacional de Agricultura es el de promover ysustentar el desarrollo económico, tecnológico ysocial del sector rural, con principal énfasis entemas relacionados con la agricultura.

La asociación posee, desde 1881, una estaciónexperimental agrícola denominada QuintaNormal, ubicada en Graneros, a 75 km al sur deSantiago. Allí se llevan a cabo trabajos detransferencia tecnológica, especialmente entemas relacionados con cereales, vegetales ysemillas de hortalizas. Recientemente, se hanobtenido importantes resultados en la producciónde semillas para exportación y se firmaronacuerdos con compañías semilleras extranjeras.

Para centralizar sus esfuerzos en capacitación,la Sociedad fundó la Corporación para elDesarrollo Social del Sector Rural (CODESSER),institución que maneja nueve escuelas agrícolasque cuentan con 300 docentes y más de 3.000alumnos. En 1985, la Sociedad Nacional deAgricultura creó, con el apoyo de CODESSER,la Fundación Educacional, quien maneja laEscuela de Administración Agrícola, la que otorgael título de Administrador Agrícola.

Adicionalmente, la institución desarrolla unaactiva difusión de las temáticas agrícolas a travésde varias publicaciones mensuales, entre las quese destacan el Boletín Económico y de Mercadodonde se presenta información comparativa delos distintos mercados, El Vocero Agrícola coninformación y análisis de diferentes temas legalesde interés para los agricultores, El Campesinoes la publicación oficial de la sociedad (su primernúmero apareció en 1838) y por último el Boletínde Actividades de la Sociedad Nacional deAgricultura el cual provee de información adicio-

nal. Complementariamente, esta entidad poseeuna biblioteca con más de 3.000 ejemplares yuna extensa colección de revistas.

La Fundación de Comunicaciones, Capacitacióny Cultura del Agro (FUCOA), creada en 1982 bajoel nombre Fundación de Comunicaciones delAgro, es una institución de derecho privado,dependiente del Ministerio de Agricultura,destinada principalmente a proveer al sectoragrícola de herramientas comunicacionalesorientadas a brindar apoyo tanto en aspectostécnicos como de acceso a los mercados. Laslíneas de acción a través de las cuales FUCOArealiza sus tarea son: identificar al usuario escu-chando sus requerimientos (por medio de en-cuestas y estudios), informarle (a través de publi-caciones, manteniendo incluso su propia librería,así como una biblioteca y videoteca) y entregarlecapacitación (a través de convenios con organis-mos especializados como el SENCE, el Ministeriode Educación y el Instituto Interamericano deAgricultura y por medio de la organización deseminarios. Tuvo, en 1997, ingresos por un valorcercano al millón de dólares.


El sistema de innovación de Chile tiene, institucio-nalmente su base, en los años cincuenta, cuandose establecen varias de las instituciones centra-les. Hasta los años setenta, el mecanismo estuvocentrado en dos grandes polos institucionales: launiversidad y las instituciones tecnológicas. Elsistema, con una fuerte dependencia jerárquicade cada una de las instancias ministeriales, tenía,además, la fuerte impronta de las acciones de laCORFO. Este nucleamiento de firmas y empren-dimientos estatales le daba una contracaraempresaria al esfuerzo en CyT de las institucionespúblicas.

En los primeros años de la década del setentase produce una profundización de la idea de ciertaautonomía tecnológica con el refuerzo de lasactividades de las empresas públicas y losintentos de centralizar el accionar de los entespúblicos de CyT. Estos esfuerzos no tuvieron unperíodo de funcionamiento lo suficientementelargo como para establecer un nuevo modo defuncionamiento. Los cambios operados con eladvenimiento del gobierno militar implicaron unclima poco propicio para estas actividades,especialmente a nivel de instituciones públicas;a su vez, las condiciones globales del contexto -tendencia a la liberalización de la economía-sentaron tempranamente, las bases para algunos


cambios sustantivos en la dinámica y estructuradel modelo previo.

Desde inicios de los ochenta comienzan a instru-mentarse medidas basadas en la introducción decriterios de mercado en el funcionamiento delsistema. El eje central es la asignación de dinerosobre la base de resultados concretos a partir dela concursabilidad de los fondos. Ello ha idointroduciendo la idea de los fondos como eje delsistema, asentado sobre la base de las viejasinstituciones de CyT, varias de las cuales son losoperadores materiales de estas iniciativas.

El sistema de innovación chileno tiene una seriede características particulares, tanto a nivel globalcomo en lo que hace al subsistema de innovaciónagropecuario:

a) organizacionalmente no cuenta con unainstancia única y centralizada que establezcaclaramente cuales son los papeles que losdiversos actores públicos y privados debendesarrollar. En ese sentido, no existe unorganismo supra institucional destinado a lacoordinación del sistema en su conjunto;

b) una parte del sistema se guía por sistemasjerárquicos de incentivos. Se trata de lasinstituciones tradicionales establecidas, en sugran mayoría, en los años sesenta al calor delas políticas sustitutivas; sus presupuestosdependen del presupuesto público yresponden jerárquicamente a los respectivosMinisterios de acuerdo con la temáticapreestablecida a grandes rasgos;

c) este conjunto de instituciones tiene la improntade operar con la lógica de las intervencionespensadas desde la oferta, es decir, prede-terminan endógenamente sus programas dedesarrollo e investigación, los llevan adelantecon ayuda casi exclusiva de los presupuestosestatales y cuando logran un resultado, tratande transferirlo a los usuarios o bien lo ponengratuitamente a disposición de la sociedad. Enalgunos casos, se han diseñado institucionesad hoc para efectuar esas transferencias. Susmecanismos de evaluación están cercanos alos controles públicos tradicionales, seefectúan ex-post y, por lo general, tienen unmayor énfasis en lo financiero que en losobjetivos específicos de su actividad;

d) desde inicios de los años ochenta, comienzaa introducirse una nueva lógica en el sistemasin que se haya desmontado el anterior. Por

el contrario, varios de los nuevos programasson administrados por las viejas instituciones.

Los ejes centrales del nuevo esquema son:

● se establece la figura del fondo asociado a unprograma más o menos definido en susobjetivos;

● los programas se fondean con recursos públi-cos, privados y otros provenientes de orga-nismos internacionales;

● los fondos son concursables a nivel de indivi-duos o proyectos específicos, con lo cual seintroduce la idea de separación entre los finan-ciadores y los ejecutores;

● cada uno de los fondos tiene un campo más omenos limitado de acción y contra esosprincipios generales son evaluados losresultados de los proyectos;

● estos fondos son periódicos y sujetos arevisión;

● en su operatoria introducen un sistema dereglas de juego distinto del vigente previa-mente, más cercano al mecanismo decostos-beneficios;

● los beneficiarios son tanto agentes públicoscomo privados.

De esta forma conviven dos tipos de modelos alinterior del sistema: uno de corte jerárquico,regido por los sistemas tradicionales de laadministración pública (supply side) y otro másvolcado a la valoración de las reglas del mercado,cercano a la demanda, también confinanciamiento público, de menor estabilidad ytendiente a acercarse a la actividad privada. Sibien no existen estimaciones respecto a lapotencia de cada una de las dos posicionesprevalentes en el sistema chileno, es de interésdestacar, que, a mediados de los noventa, con-siderando las actividades de IyD exclusivamente,los fondos se repartían de la siguiente forma: un27% iba a las universidades, otro 23% recaía enla forma convencional en los institutos, las empre-sas aportaban algo más del 25%, mientras quelos fondos concursables no superaban el 20%del sistema; otros –la financiación externa, dona-ciones, etc.- explicaban el porcentaje restante.Es decir que el sistema sigue siendo, en losustantivo, un sistema jerárquico dependiente delsector público, aunque bien puede argumentarseque el grueso del dinamismo y de los proyectosse orienta bajo la fórmula concursable.



VII. Paraguay: Sistema Nacional deInnovación

A. Introducción

Paraguay es un país pequeño que en los últimosaños ha comenzado a modificar aspectossustantivos de su vida institucional. Su ingresoal MERCOSUR, refuerza los planteamientosinstitucionales en pro de una mayor integracióna los mercados mundiales, especialmente a losde sus socios comunitarios. Con este marco,existe una corriente de cambio institucional ten-dente a sentar las bases para un sistema nacio-nal de innovación sobre las bases de algunasinstituciones existentes previamente. En esteproceso, las diversas agencias de cooperacióninternacional juegan un papel destacado, tantocomo impulsoras de las ideas sobre el tema comopor los aportes monetarios que efectúan. Elmarco general es que, hasta el momento, lasociedad paraguaya no ha enfatizado histórica-mente sobre la preocupación tecnológica, con locual no cuenta con mayores acervos, tanto derecursos humanos como de equipamiento demagnitud e impacto cierto sobre la producción.



a. Sector público

El sistema nacional de innovación de Paraguayfunciona, preponderantemente, sobre la base delsector público. Se estima la existencia de unascincuenta instituciones que, de forma permanenteu ocasional, se dedican a estas actividades(Figura 9 ver anexo). Las principales institucionespúblicas son las siguientes:

a) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología;organismo autárquico de composición mixtaentre el sector público y el privado, dependien-te de la Presidencia de la República. Losmiembros de su consejo directivo –10 en total-representan, además de varios de los Ministe-rios Públicos, la Unión Industrial Paraguaya,la Asociación Rural del Paraguay, la Federa-ción de la Producción, la Industria y el Comer-cio, la Asociación de Pequeñas y Medianasempresas e incluso las centrales sindicales.

Sus funciones son las de: 1) diseño de laspolíticas de CyT; 2) asesoramiento a lasinstancias políticas de mayor jerarquía sobreel tema y 3) financiamiento y ejecución dedeterminados programas específicos.

Su presupuesto proviene de la Nación, con locual y dada la crisis financiera de los últimosaños, su accionar se ha visto seriamentelimitado debido a la escasez de fondos.Actualmente cuenta con una mínima plantaoperativa;

b) la Universidad; dos son las universidades quecuentan con actividades de cierta relevanciaen el campo de la CyT: la Universidad Nacionalde Asunción (UNA) y la Universidad CatólicaNtra. Sra. de la Asunción. En el primero delos casos, las unidades operativas son:

● las diversas Facultades -ciencias físicas ymatemáticas, medicas, químicas, veterina-rias, exactas y naturales;

● el Instituto de Investigación de Ciencias dela Salud, creado en 1969 a través de unconvenio con la Agencia de DesarrolloInternacional. Su presupuesto proviene dela UNA y cuenta con unos 50 investi-gadores;

● el Centro Nacional de Computación y elDepartamento de Desarrollo de Investi-gación.

En el caso de la Universidad Católica Ntra.Señora de la Asunción las unidades quedesarrollan este tipo de actividades son laFacultad de Ciencia y Tecnología, el Centrode Tecnología Apropiada y el Centro deEstudios e Investigaciones de Derecho Ruraly Reforma Agraria.

La Universidad mencionada en primer términoorganiza concursos anuales entre sus diversasfacultades e institutos. Para ello cuenta conuna estructura organizacional - la Direcciónde Investigaciones, Postgrado y RelacionesInternacionales -DIPRI- que, por un lado,capta recursos adicionales para el financia-miento y, por otro, opera como selector y finan-ciador de los proyectos a través de mecanis-mos concursables.

La segunda de las universidades asigna losfondos de investigación por mecanismospresupuestarios habituales, contando para ellocon fondos propios y otros que capta delexterior;

c) el Instituto Nacional de Tecnología y Normati-zación; fue creado en 1963 como entidadautárquica relacionada con el Poder Ejecutivoa través del Ministerio de Industria y Comercio.


Se trata de una institución orientada hacia lotecnológico, tanto en el campo industrial comoel agropecuario. Cuenta con un presidente, undirector y cinco miembros del Consejo de Ad-ministración. El presidente y el director los de-signa el Poder Ejecutivo de la Nación; losmiembros del consejo representan al Ministe-rio de Comercio e Industria, la Universidad, elBanco Nacional de Fomento y la FEPRINCO(Federación Paraguaya de la Industria y elComercio). El Consejo nombra una comisiónasesora la cual propone el nombramiento delos investigadores e informa sobre los linea-mientos básicos a seguir en las investiga-ciones.

Sus recursos provienen de un impuesto del1% a las importaciones, pudiendo, además,recibir otros fondos públicos o que capte delsector privado. El presupuesto anual de 1998alcanzó, aproximadamente, a los cinco millo-nes de dólares (Paraguay. INTN, 1999)

b. Entidades semi-públicas

Existen en el Paraguay unas 200 entidades sinfines de lucro que, de manera directa (las menos)e indirecta (las más), están relacionadas con elquehacer científico y tecnológico. Por lo general,operan sobre la base de fondos internacionalesaplicados a programas focalizados –tantotemática como territorialmente- y sin una mínimacoordinación en sus esfuerzos.


Paraguay no cuenta con una base empresariaclaramente articulada, especialmente en elámbito industrial, con lo cual existe un débil puntode partida para el desarrollo de actividadesinnovativas a nivel privado. La mayoría de lasempresas es de tamaño pequeño. Las excepcio-nes, se ubican en algunas actividades espe-cíficas:

● las producciones de aceites vegetales, de lamano del boom registrado en la producciónde soja;

● una empresa lechera de cierta envergaduraque opera como un sistema integrado deproducción (Coop. Choritzer Komitee);

● algunas curtiembres;

● unas pocas empresas algodoneras y textiles;

● un conjunto acotado de empresas estatales(o ex estatales) dedicadas a la producción deaceros (ACEPAR, alcoholes, etc.);

● algunas firmas manufactureras de productosfarmacéuticos;

● un núcleo acotado de firmas de ingenieríaasociadas al desarrollo de las grandes obraspúblicas de los años ochenta.

2. Funcionamiento

Se estima que el sector en su conjunto empleaunas 1.600 personas en actividades de CyT. Elsistema es altamente desarticulado en sufuncionamiento y en general de escasa potencia.En el marco de este panorama cabe destacar:

a) la presencia pública es determinante respectoa la potencia innovadora del sector privado. Anivel estatal, las principales acciones se cen-tran en torno a la actividad de algunos centrosy cátedras de la Universidad. El subsistemauniversitario, tiene, en algún caso, mecanis-mos internos de coordinación entre las activi-dades y sistemas de concursos por los fondosdisponibles;

b) la actividad de CyT enfocada hacia el sectorprimario aparece como un subsistema coordi-nado por el Ministerio de Agricultura; sigue elmodelo de generación en una institución ydifusión en otra con cobertura nacional. Estáestructurado sobre la base de un esquemaconvencional con financiamiento estatal yescasa participación privada;

c) existe un peso muy fuerte de las acciones delas ONGs y de algunos organismos internacio-nales en varios aspectos tecnológicos. Losrecursos que manejan estos programas supe-ran o son equivalentes a los fondos públicosdestinados a la actividad analizada. Se imple-mentan, generalmente, sobre la base de pla-nes y tienen como eje central temáticas gene-rales que, en su desarrollo, aluden al tematecnológico. Por lo general, no hay mayor coor-dinación entre las ONGs en sus acciones nitampoco una clara continuidad temporal de losesfuerzos, a pesar de funcionar, en varioscasos, con contrapartidas presupuestarias delsector público;

d) en varios casos, el financiamiento interna-cional se acopla a la acción pública, dandolugar a la ejecución de planes específicos26 ;

26 Ejemplo de ello es el Programa Nacional de Investi-gación Agropecuaria -PRONIEGA- que depende dela Subsecretaría de Investigación Agropecuaria.Cuenta con poco más de 20 personas como dotacióntotal de su personal.



e) La nueva conformación del sistema, basadoen la puesta en marcha del CONICYT, replan-tea la dinámica funcional previa, hecho quepodrá observarse en los años venideros.Introduce, además, un hecho nuevo: la presen-cia de un fondo concursable que se suma alos subsistemas existentes. Se trata del FondoNacional de Ciencia y Tecnología (FONACYT),destinado a la financiación de proyectosde investigación a través de fondosconcursables.

Complementariamente, el sector privado ope-ra con una mayor articulación con la importa-ción como proveedores de tecnología einnovaciones.


1. Introducción

En el análisis del subsistema nacional de innova-ción del Paraguay debe tenerse en especialconsideración que se trata de una economíasujeta, en los últimos años, a fuertes cambios ins-titucionales que permean tanto sobre la estruc-tura productiva y su funcionalidad como sobre laforma de generar, adaptar e incorporar innova-ciones en el área agropecuaria. En ese sentido,la descripción del sistema y su dinámica funcionalrecoge, por un lado, los rasgos generales actualesy por otro, intenta delinear las principales líneasde cambio. El tema no es irrelevante, dado quela propia conformación productiva e institucionallleva a que buena parte del sistema de innovacióngire en torno al subsistema agropecuario.

En ese sentido, la producción agropecuaria expli-ca alrededor del 90% de las exportaciones,genera el 35% del empleo y contribuye –si seincluye la agroindustria- a explicar un 36% delPBI. Una parte importante de la superficie cultiva-ble es fruto de desmontes recientes; “el 90% delas áreas bajo cultivos anuales presenta erosiónhídrica en los suelos con valores más altos queel límite permisible de degradación por año”(Paraguay. Secretaría de Planificación ProyectoPLANDES, 1998).

En otro orden, existen en Paraguay unas 280.000fincas, un 80% de las cuales se encuentran pordebajo de línea de pobreza (Paraguay. MAG;World Bank, 1997). En este contexto existen133.000 explotaciones con un promedio de 1,5ha por trabajador. A ello cabe sumar que un 47%de la población es rural.

2. Instituciones y legislaciones

a. Las instituciones públicas

El actual sistema nacional de innovación tienevarias décadas de funcionamiento. Sus princi-pales instituciones forman parte de la adminis-tración central del gobierno del Paraguay, en otrostérminos, ello significa que las acciones másrelevantes se materializan en instituciones queson parte de la Administración Pública Central,con un muy bajo grado de autonomía en elmanejo de sus decisiones clave (actividades,formas de reparto del presupuesto, manejo delos nombramientos de personal, etc.).

1) El subsistema central

La crisis financiera de los últimos años reforzó elesquema institucional en esa dirección. En efecto,la necesidad de centralizar los ingresos derecursos y las restricciones en sus egresos,sumado a otras razones, impuso, a nivel operati-vo, una muy fuerte centralización que se añadea aquella proveniente de la estructura del sistemaen si.

El denominado sistema tecnológico del Ministeriode Agricultura y Ganadería del Paraguay searticula a partir de las siguientes instituciones:

a) la Dirección Nacional de Investigación Animal;se trata de una institución nacional quedepende del Ministerio de Agricultura yGanadería del Paraguay. Su función específi-ca es la generación y adaptación de tecnologíay, en muy menor medida, su difusión sobre elespectro productivo. Para el desarrollo de susactividades específicas cuenta con:

● tres estaciones experimentales que sumanaproximadamente unas 13.000 ha detierras (la de mayor extensión, Barrerito,cuenta con 7.800 ha);

● un tambo de cierto porte (unos 500-600litros/día) que se ingresan al sistema co-mercial; tienen un sistema precario de orde-ñe mecanizado y ciertas instalaciones míni-mas de funcionamiento. A juicio del perso-nal de la entidad, se trata de equipamientode baja calidad que sirve de carácterexperimental;

● un rodeo de aproximadamente 5.000 cabe-zas, contabilizando tanto la hacienda paraexperimentación como la de tambo;

● un centro de inseminación artificial, inclusocon una planta de hidrógeno desactivadapor problemas de presupuesto, que está


en condiciones de vender el servicio aprivados pero que, por el momento, lo hacea nivel experimental.

El producido de estas instalaciones, tanto anivel de aspectos tecnológicos como comer-ciales (carne y leche) no es de libre disponibi-lidad de la institución sino que ingresa a rentasgenerales. Su venta no es automática sino querequiere de decretos presidenciales que lasautoricen; ello implica cierta pérdida de oportu-nidades comerciales, especialmente a nivel deganadería, dado que la terminación de la ha-cienda y las oportunidades de venta no siem-pre coinciden con la tramitación de autoriza-ción para su ejecución.

Cuenta con una dotación actual de 178 perso-nas y un presupuesto anual que alcanza los3,5 millones de dólares. El presupuestoproviene, casi exclusivamente, de las cuentaspúblicas, a excepción de determinadosproyectos financiados por organismosinternacionales. No cuenta con partida de libredisponibilidad, con lo cual la administracióncotidiana queda a merced de los vaivenes delos presupuestos nacionales.

Producto de esta estructura de funciona-miento, la DIPA se convierte en referente enalgunos aspectos de la ganadería. Por un lado,en la raza Nerole, tiene una fuerte ligazón conla respectiva asociación local, siendo, ademásdel controlante del registro respectivo, uno delos oferentes más relevantes del mercado. Porotro, a través del sistema de inseminación,tiene algunas relaciones con productoresmedianos y pequeños, a la vez que el contarcon tambos experimentales le permite estable-cer pautas de funcionamiento de la actividad(ello incluye manejo de pasturas, manejo detambo, etc.).

En general y salvo con algunos productoresde ganado de raza, la entidad no se relacionacon otros actores del sistema de manerahorizontal; responde, por el contrario a ciertaverticalidad hacia el Ministerio de Agriculturay Ganadería en los lineamiento de las grandesactividades y con la Dirección de ExtensiónAgropecuaria.

b) la Dirección de Extensión Agropecuaria. Lafunción de la DEA (junto con la DICE) escentralmente distribuir los conocimientostecnológicos generados por las instanciasprevias de investigación. Su eje es la transfe-rencia. Para ello, cuenta con una cobertura

nacional de 147 agencias de extensión, distri-buidas a lo largo de todo el territorio paraguayocon una coordinación centralizada en Asun-ción, en base a un plan anual de actividades.Emplea poco más de 310 técnicos.

Su oferta de servicios a la comunidad tienediversos aspectos:

● asistencia a la producción en base a lospedidos que realizan los productores queluego son derivados a la DIPA o DIA parasu solución;

● una amplia gama de normatizaciones paraartesanías y grupos agropecuariospequeños;

● problemas ambientales;

● organización de mercados y creación decanales de comercialización.

Tienen como objetivo prioritario a los peque-ños productores, alrededor de unas 250.000unidades productivas de menos de 50 ha desuperficie.

c) la Dirección de Investigación Agrícola; es elprincipal componente del sistema MAG. Estáconformado por diversas instituciones, entrelas cuales se cuenta el Instituto Agronómico,uno de los más antiguos del Paraguay.Comparte con otras instituciones los rasgosde fuerte dependencia del Ministerio; de hechoes una repartición que depende en lo referidoa presupuesto y fijación de planes operativos,de forma rígida, de la administración central.

Cuenta con una dotación de poco más de 400personas de las que 210 son fijas y el restocontratadas; su presupuesto anual ronda los5,5 millones de dólares, con montosadicionales dependientes de la cooperacióninternacional. Por lo general, ésta se centraen proyectos específicos que, dada ladinámica funcional del resto de la institución,rápidamente los hace destacables por sudinamismo.

Controla nueve unidades de experimentación(un instituto, un centro regional, una estaciónexperimental y seis campos experimentales)con una superficie promedio del orden de las500 ha cada una, donde se desarrollandiversas actividades de investigación que,necesariamente, tienen derivaciones comer-ciales. El resultado de las producciones se



destina a la venta, que debe ser autorizadapor decreto y cuyo producido se destina arentas generales. Una de las estaciones expe-rimentales (Barrerito) tuvo un fuerte apoyo deorganizaciones internacionales que la consti-tuyó en un centro de excelencia. Actualmentese encuentra bajo un proceso de reformulaciónsevera ante la inminente finalización de laparte sustantiva de la asistencia financierainternacional.

La oferta de productos tecnológicos de la DIAse centra en:

● producción de variedades propias desemilla de soja adaptables a los suelos ycondiciones climáticas del Paraguay;

● ídem para algodón;

● ídem para maíz y trigo; en este caso seestima que más del 45% de la superficiesembrada corresponde a variedadesdesarrolladas por la DIA;

● publicaciones referidas a técnicas decultivo.

En el caso de las semillas el breeding esrealizado por terceros; la DIA cede a la Direc-ción de Semillas las variedades y ésta lasterceriza para su producción a semilleros loca-les previa autorización.

2) El subsistema descentralizado

Independientemente de los esfuerzos realizadosdesde el Ministerio de Agricultura y Ganadería,la Universidad de Asunción (UNA) realiza esfuer-zos de innovación a través de sus Facultades deAgronomía y Veterinaria.

Si bien la actividad central se realiza a niveleducativo, cuenta con programas de investigaciónsobre temas puntuales realizados a nivel decátedras y grupos de profesores. Los esfuerzosde investigación son coordinados por una direc-ción dependiente del rectorado, pero no tienenmayor relación con el resto de los componentesdel sistema de innovación de la actividad primaria.La eventual existencia de relaciones es de corteinformal y se refiere a los docentes de la UNAque trabajan en la DIA o en la DIPA. Sus inves-tigaciones están relacionadas, casi exclusi-vamente, con la docencia y se someten aconcursos con cierta periodicidad. Se asignan deesta forma fondos reducidos (del orden de losUS$ 5.000 por proyecto), para gastos operativos,ya que los salarios son costeados con rentasgenerales.

Dispone para ello de una granja experimental deunas 45 ha. Cuenta con una plantilla - condistintos grados de involucramiento- de 80investigadores y un presupuesto anual para laactividad de poco más de US$ 120.000. Estemonto es variable, dado que, habitualmente, seincrementa con fondos provenientes de proyectosinternacionales.

El producido de la granja legalmente debeingresar a rentas generales, con lo cual no tienemayor sentido comercial.

b. Las instituciones privadas

No hay mayores esfuerzos tecnológicos privadosdado el perfil de los agentes productores de lasdiversas cadenas analizadas. Aun así, cabedestacar dos hechos centrales: el primero serefiere a la asistencia técnica profesional con quecuentan los grandes productores (cuya magnitudes desconocida), la segunda se refiere a laactividad de las Cooperativas Menonitas (cuatroen su totalidad) que tienden a operar como unsistema tecnológico específico dentro delcontexto paraguayo.

Las Cooperativas Menonitas son cuatro coopera-tivas que tienen larga data de funcionamiento enParaguay, con un claro impacto sobre laproducción láctea y, en menor medida, sobre lascarnes. Contando con unos 1.400 socios, lacooperativa detenta poco más del 60% de laproducción láctea y por su estructura (usina,alimentos balanceados, servicios al productor yotras actividades) conforma una red auto-contenida de provisión y generación detecnología.

Cuenta con cuatro estaciones experimentales yun servicio de asistencia al productor conformadopor unos 25 técnicos que se movilizanconstantemente en actividades de campo; siendonormatizado el paquete tecnológico desde lapropia usina de producción láctea, el serviciotécnico coordina los esfuerzos en dicha dirección,mientras que las estaciones experimentales lesuministran parte de las respuestas a los principa-les desafíos tecnológicos.

A grandes rasgos, opera como un subsistemarelativamente aislado del contexto tecnológicoparaguayo. Sus mejores articulaciones soninternas (entre cooperativas) o con el exterior(mediatizado por el tema de pertenenciacomunitaria religiosa). Los contactos con lasinstituciones públicas son escasos y se focalizan


en algunos proyectos concretos (a nivel deeducación).

El Consorcio Ganadero para la ExperimentaciónAgropecuaria. Se trata de una organizaciónconformada por una cincuentena de grandesganaderos (tienen poco más de 1,8 millones deha y unas 850 mil cabezas de ganado) del Para-guay que operan de forma coordinada en la pros-pección y solución de problemas operativos espe-cíficos. Funcionan sobre la base de un aportesocietario común (cuota mensual), identificaciónde temas anuales y reuniones mensuales encampo donde se discuten y elaboran solucionesconjuntas. Los temas de los últimos años fueron:pasturas, genética, nutrición animal, etc.

Opera -desde 1969- como una institución detransferencia tecnológica para un círculo acotadode productores de cierta relevancia. Se abastecede tecnología de algunas fuentes locales (enmínima medida, del sector público) y de núcleosde excelencia de corte internacional (Brasil,Argentina, USA).

La institución tiene un presupuesto del orden delos 100.000 dólares anuales, contando con unequipo técnico altamente calificado y funcionalque moviliza todo el sistema. Los técnicos paratemas puntuales son contratados y costeados porla institución; a su vez parte del conocimientosurge por intercambio de los técnicos de lospropios componentes del grupo.

La institución tiene mejores vínculos con paresdel exterior (INTA de Argentina, GRETA de Brasil,universidades de USA) que con los agentestecnológicos públicos locales (CEA, 1998).

El Centro Tecnológico Agropecuario de Paraguay(CETAPAR) fue establecido en 1962 con el apoyoexclusivo de la JICA, como institución deasesoramiento tecnológico a seis colonias degranjeros japoneses instalados en diversos sitiosde Paraguay. Realiza tareas de capacitación,programas especiales de investigación y otrasactividades tecnológicas en el ámbito, especial-mente, agrícola (y en menor medida ganadero)(Paraguay. CETAPAR, 1998). Es administrado yfinanciado por la JICA. Sus áreas de actividadson los cultivos de soja –fue uno de los difusoresiniciales- trigo y hortalizas. Desarrolló variedades

propias de soja y trigo, siendo multiplicadas porlos productores 27 . En su organización cuentacon dos sectores definidos: investigación ydifusión. Cuenta con un presupuesto de unos 3,5millones de dólares y una plantilla permanentede 28 personas. El sistema de extensión cubreunas 600 fincas correspondientes a ocho coloniasjaponesas establecidas en las cercanías delCentro. A fin de hacer más eficientes las activida-des de difusión, se promueve, desde CETAPARla formación de grupos de investigación.Actualmente funcionan tres grupos -agriculturasostenible, investigación de macadamia yproducción de bovinos- que cuentan conalrededor de 300 miembros productores. Para eldesarrollo de sus actividades posee un campode 171 ha ubicado a unos 280 km de Asuncióndel Paraguay.

Cabe, finalmente, señalar, que existe una fuertedependencia externa en la provisión de otrosinsumos agropecuarios. La mayor parte de lamaquinaria agrícola, los plaguicidas, losfertilizantes, entre otros insumos del sectorprimario, provienen del exterior.

D. Historia, evolución reciente yperspectivas

Una revisión de la evolución de las principalesinstituciones públicas y privadas que conformanel sistema de innovación a nivel global, indica lapresencia de dos etapas diferenciadas en sudevenir histórico.

Existe una primera fase, desarrollada en elcontexto de una economía cerrada, estable, perode escaso crecimiento, donde el eje del esfuerzocientífico y tecnológico se centró en las entidadespúblicas surgidas por generación espontánea encada uno de los estamentos del sector públicosin esfuerzos ni posibilidades concretas decoordinación. Surgieron así, los subsistemasuniversitarios como un desprendimiento de lasactividades educativas superiores, en áreasdonde hubo ciertos núcleos de excelencia; otrosubsistema se asoció al desarrollo agrario-escasamente ganadero- dependiendo del res-pectivo Ministerio y sobre la base de un modelocentralizado dependiendo del financiamientopúblico; algo similar ocurre -aunque en menormedida- con la salud pública y su instituto deinvestigación. A este panorama cabe sumar laacción de agencias internacionales, que de formadirecta o indirecta, fueron estableciendo acciones,programas y/o actividades puntuales quetendieron a modificar el panorama inicial.

27 Fruto de su actividad CETAPAR desarrolló 37 varie-dades de soja, 10 de trigo e importantes mejoras enlas razas Santa Gertrudis y Braham.



Las nuevas condiciones -tanto políticas comotecno-productivas- sumadas a la acción deorganismos internacionales, llevó a replantear elmecanismo previo de funcionamiento en vistas aconformar un sistema diferente. De ese procesoexisten algunos antecedentes:

● en 1975 se realiza un Seminario sobre Recur-sos Humanos para la Ciencia y la Tecnologíaen Paraguay, con el auspicio de la OEA. Comoresultado de ello se crea, en 1976, la Secre-taría Nacional de Tecnología, cuya función fuela de promocionar la puesta en marcha de unsistema más armónico de CyT;

● en 1990 tiene lugar el primer Foro de Tecno-logía para el Desarrollo del Paraguay, patro-cinado por el Instituto de Tecnología y Norma-tización, la OEA y la Comisión de CyT de laCámara de Diputados de la Nación. El comitéejecutivo de dicho Foro estuvo integrado porrepresentantes de la industria (UIP), el agro,las universidades, el comercio y los propiossectores públicos.

Finalmente, en 1997, se sanciona la ley que dacreación al CONICYT y trata de ordenar elaccionar de las diversas instituciones existentesen el marco de un sistema nacional de CyT. A finde llevar a cabo sus misiones, el CONICYTcuenta con el FONACYT, destinado a financiarproyectos de investigación. Pero todo indica queel proyecto apunta, además, a introducir unalógica distinta a la pre-existente en el sistema.Los fondos disponibles de la nueva agencia acrearse, pasan a ser concursables y, con ello, elsistema tiende a articularse sobre una formadistinta de asignación de fondos y de prioridades.En el marco de las restricciones presupuestariasa las que se aludió previamente, el esquema, ensu conjunto, aún está definiéndose, tanto en suslineamientos generales como en sus normativasoperacionales concretas.

Este proceso tiene particularidades en lo referidoal subsistema de innovación agropecuaria,debido, entre otras razones, a la preexistenciade instituciones –establecidas en décadaspasadas con otra lógica de intervención- en esteámbito y a la magnitud y contemporaneidad dealgunos problemas concretos28 .

La multiplicidad de instituciones y su dependenciafuncional de los diversos estamentos del Ministe-rio de Agricultura y Ganadería del Paraguay,como, asimismo, la existencia de planes horizon-tales y acciones de entes no públicos, muestranhoy un subsistema de innovación agropecuariofuertemente segmentado y poco articulado entresi. Una visión panorámica consta en la Figura 10(ver anexo) donde puede verse la presencia de,al menos, tres grandes subsistemas:

a) el primero esta conformado por aquel depen-diente del sector público convencional. A dife-rencia de otros casos latinoamericanos tieneuna fuerte centralización, operando comodependencias del Ministerio público y conespecialización por función. Se supone quela DIA y la DIPA operan como investigadoresy adaptadores de tecnología con cierto equipa-miento, tierras, ganado e investigadores decierta magnitud, con la función de generar unaoferta de innovaciones que cubra todo elespectro del sector agropecuario. Dependen,centralizadamente, del Ministerio y no tienenmayores lazos operativos con otros subsis-temas. Complementariamente, las bocas desalida hacia los usuarios serían tanto el Centrode Extensión Agropecuaria como la Direcciónde Semillas y otros organismos de extensióny, fundamentalmente, de control.

Permea, como puede verse, la idea de seg-mentar las actividades de innovación (gene-ración por un lado y difusión por otro) de acuer-do a cierta especificidad de actividades (quieninvestiga no difunde) bajo la lógica de un planarticulador, de corte general, que tenga enclaro las necesidades concretas y específicasde la demanda. Coherentemente, existe unafuerte centralización de presupuestos y progra-mación de actividades aunque varias de éstasdemanden una mínima y muy lógica dosis deflexibilidad en su administración cotidiana;

b) el segundo subsistema está conformando porla presencia de bloques tecnológicos cerrados-por actividad, temas culturales y/o tipologíade productores- que tienen ciertos visos deefectividad en el proceso de generación-adaptación de tecnología. Su dinamismo-como los casos de las cooperativas menoni-tas, las colonias de descendientes de inmi-grantes japoneses o el Consorcio de Experi-mentación Agropecuaria- se explica por laclaridad de objetivos, la dimensión y precisiónde los mismos y la flexibilidad operativa. Noguardan, como es de esperar, mayores rela-ciones con el resto del sistema y se articulan

28 Eventuales crisis y replanteos tecno-productivos enproducciones recientemente dinámicas –como lasoja- o de impacto social –como los lácteos -.


mejor con el exterior que con las institucioneslocales;

c) finalmente, existe un gran número de progra-mas y actividades impulsadas desde organiza-ciones sin fines de lucro que permean, condiversos grados de anclajes, en las institucio-nes preexistentes a lo largo de todo el sistema.En muchos casos, estas acciones no secentran exclusivamente en lo tecnológico -abundan en las acciones de mejoras decondiciones sociales, medio ambiente,educación, etc.- pero tienen un claro impactosobre este campo. Por los orígenes de susfondos y sus condicionantes, a menudo, nocaen bajo la lógica de la coordinación pública,con lo cual acrecientan la desarticulacióninstitucional existente.

De la sucinta descripción del sistema previo,surgen algunos temas pasibles de ser mejoradossustancialmente, a fin de lograr una mejorasignación de fondos y eficiencia operativa.Algunos de los temas centrales a mejorar sonlos siguientes:

a) independientemente de la escasez en laasignación de fondos para estas actividades,existe una fuerte preocupación por la variabili-dad temporal de los mismos que lleva a lapresencia de proyectos y esfuerzos truncos;

b) existe un claro problema de coordinación entrelos diversos bloques que componen el sistemabajo el actual mecanismos de incentivos; esclaro que no existe un programa de articula-ción entre los diversos actores del sistema.En ese contexto, no aparece tampoco actoralguno que pueda aglutinar o imponer unalógica común a todos;

c) hay una fuerte preocupación por las formasen que las inestabilidades políticas se transfie-ren a este tipo de actividades, a través de loscambios institucionales; no está claro cómoel diseño institucional puede atemperar estovaivenes (que por otro lado no son exclusivosdel Paraguay);

d) en idéntica dirección se recogen preocupacio-nes por la lentitud que anima a estos procesosde cambios;

e) finalmente, es claro como el sistema -especial-mente el público- está fuertemente ligado alos ajustes fiscales, lo cual introduce unavolatilidad mayor en los temas de asignacióntemporal de fondos para innovación.

Varios son los elementos que están presio-nando para la modificación del sistema en suactual forma a fin de pasar a otro de mayorcoherencia, generación de sinergias y mejoraen el uso de los recursos destinados a estaactividad. Entre ellos cabe mencionar:

a) la crisis fiscal, que lleva a que los recortesno solo afecten planes nuevos sino tambiénal gasto operativo de funcionamientomínimo e indispensable;

b) los recortes presupuestarios de algunasagencias internacionales y la re-formu-lación de planes de otras en pro de mejorarla eficiencia en la asignación de recursos;

c) las demandas privadas presionadas por losefectos de la necesidad de ganar competi-tividad ante los vaivenes en el comporta-miento del mercado internacional de algu-nos granos y carnes;

d) los deseos de sectores privados de accederventajosamente a activos públicos detenta-dos por algunas de estas instituciones .

VIII.Uruguay: Sistema Nacionalde Innovación

A. Introducción

Uruguay es un país cuya población supera leve-mente los 3 millones de habitantes, con una eco-nomía de origen agropecuario que ha evidenciadoun desarrollo industrial siguiendo los tradicionalesparámetros sustitutivos. Como los demás paísesde la región, ha ingresado, en los últimos años,en un proceso de cambio donde el mercadocomienza a tener mayor prevalencia, a la vez quese inicia la retirada del Estado del campo de laproducción.



a. Sector público

La mayor parte de las instituciones del sistemanacional de innovación del Uruguay es de largadata. El sistema de Uruguay está articulado apartir de las siguientes instituciones (Figura 11,ver anexo):

a) el Gabinete Científico y Tecnológico(GACTEC), creado en 1995 como órgano



político máximo para el diseño de las grandeslíneas políticas y el establecimiento de losmecanismos de coordinación entre lasdiversas instituciones del sistema local. Estáintegrado por representantes del CONICYT,del Instituto de Investigaciones Biológicas ydel Laboratorio Tecnológico del Uruguay;

b) el Ministerio de Educación y Cultura, como elorganismo máximo de diseño y dirección delas políticas tanto educativa como de cienciay tecnología de la Nación;

c) el Consejo Nacional de Investigaciones Cientí-ficas y Técnicas del Uruguay (CONICYT),creado en 1961, es una unidad ejecutora delMinisterio de Educación y Cultura. Se trata,básicamente, de organismos de financiaciónde diversos proyectos y programas. En 1991se le encomienda la coordinación, adminis-tración y ejecución de los proyectos resul-tantes de contratos por préstamos otorgadospor el BID. Los recursos presupuestalesnacionales son pequeños; los prestamos delBID y otras agencias internacionales repre-sentan la mayor parte de su presupuesto, quealcanzó a 50 millones de dólares, a ejecutarseen el período 1992-1997. Trabajan en esaunidad alrededor de 35 personas y unimportante número de consultores externos.No efectúa actividades de ejecución de losprogramas, sino que financia y apoya eldesarrollo de la CyT, en base a un conjuntode prioridades temáticas. Mientras estuvo envigencia el convenio CONICYT-BID, estaunidad fue la más dinámica del sistema.Actualmente, su capacidad de coordinación yplanificación está disminuida debido a laescasez de recursos;

d) la Dirección de Ciencia y Tecnología (DCYT),se crea en el año 1986, está constituida porun director, un subdirector, una unidadadministrativa y una unidad técnica. La unidadcuenta con ocho personas, entre las cualeshay tres profesionales, estudiantes avanzadosy personal en comisión de la AdministraciónNacional de la Enseñanza Pública (ANEP).Los recursos provienen del presupuesto delMinisterio de Educación y Cultura. Su actividadprincipal es la elaboración de una base dedatos de proyectos de investigaciónejecutados por instituciones públicas delsistema de innovación;

e) el Instituto de Investigaciones BiológicasClemente Estable (IIBCE), fue creado en 1927,

llevando a cabo proyectos de investigación enlas áreas de genética, microbiología,biotecnología, zoología y neurobiología. Cuen-ta con un plantel de poco más de 60 funcio-narios de planta de los cuales 33 son investiga-dores propios, de terceras instituciones ypersonal de apoyo. Recientemente, en elmarco de la reforma del Estado, esta institu-ción dejó de pertenecer a la AdministraciónCentral del Estado y con ello se produjo unadisminución de los recursos públicos y la ne-cesidad de mayor autofinanciamiento. Tieneactualmente un presupuesto de 1,7 millonesde dólares de los cuales 0,9 son recursospropios; opera, además, con la obligación deautofinanciarse en un plazo de tres años;

f) la Oficina de Planeamiento y Presupuesto(OPP), tiene incidencia en la fijación de lapolítica en materia de ciencia, tecnología einnovación. La Dirección de CooperaciónInternacional (DCI) de la OPP cumple tareasde programación, determinación de priori-dades y asignación de recursos externos queprovienen de la cooperación técnica inter-nacional;

g) las universidades. La Universidad de laRepública es el centro más relevante deejecución de las actividades de CyT. Cuentacon un presupuesto de poco más de 22millones de dólares anuales para financiar I+D,el cual proviene, fundamentalmente, de lasarcas públicas. En el marco del nuevo procesode revitalización del sistema, la Universidadcreó la Comisión Sectorial de InvestigaciónCientífica (CSIC) a fin de gestionar laasignación, control y evaluación de los fondosde investigación. La modalidad elegida fue elconcurso (en base a una serie de criterios quetienden a darle entidad de subsistema concierta independencia y autonomía delCONICYT). Esta unidad tiene como objetivoprincipal, el fomento integral de la investi-gación en la Universidad de la República. Esasesora del Consejo Directivo Central (CDC)de la Universidad y está integrada por diezpersonas provenientes de cinco áreas delconocimiento -agrarias, básicas, salud, socia-les y tecnológicas-, delegados de los órdenesuniversitarios -estudiantes, docentes yegresados- asumiendo su presidencia uninvestigador en actividad designado por elCDC a propuesta del Rector. Los recursos deesta unidad se originan en el presupuestouniversitario y rondan los 3,5 millones dedólares anuales;


h) el Centro de Gestión Tecnológica (CEGETEC),surgido en 1994, con la finalidad de apoyar eldesarrollo tecnológico de las empresas, seconformó a partir de un convenio bilateral entrela Cámara Industrial del Uruguay (CIU) y elCONICYT, con financiamiento garantizadodurante dos años (los fondos alcanzaban los215.000 dólares y principalmente eran aportesdel BID. Está dirigido por una ComisiónEjecutiva Honoraria (integrada por represen-tantes de la CIU y del CONICYT), siendoasesorado por un Consejo Consultivo Honora-rio en el que participan representantes de laCIU, el PIT-CNT, la Unión de Exportadores delUruguay, el CONICYT, la Universidad de laRepública y el Laboratorio Tecnológico delUruguay (LATU).

b. Sector público no estatal

El Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU).Fundado en 1965, pero reconvertido con lareforma de 1990, tiene como objetivo el apoyotecnológico al sector industrial, con particularénfasis en los procesos de calidad, especialmentecuando el destino de la producción es la exporta-ción (sobre todo de productos no tradicionales).Es una institución privada de derecho público,contando con un presupuesto del orden de loscinco millones de dólares anuales, la mayor partede los cuales proviene de la venta de diversosservicios prestados al sector privado (certificaciónde calidad de productos de exportación y serviciosde admisión temporaria y de productosimportados, análisis y ensayos) y del cobro deun impuesto del 3% sobre las exportaciones notradicionales.

Es administrada por un directorio, el cual estáintegrado por tres miembros: un presidente,delegado del Poder Ejecutivo, un secretario,delegado de la Cámara de Industrias del Uruguayy un tesorero, delegado del Banco de laRepública. Su dotación de personal se sitúa cercade los 300 funcionarios, de los cuales 75 sonprofesionales universitarios y más de 70 sontécnicos en disciplinas diversas.

c. El sector empresario

El sector empresario local no evidencia mayoresdesarrollos en las áreas formales de IyD. Sólounas pocas empresas estatales de ciertotamaño cuentan con departamentos de IyDformalizados.

2. Funcionamiento

a. Generalidades

El sistema nacional de innovación del Uruguaytiene un fuerte componente público volcado conénfasis a las actividades de IyD. El gasto en IyDoscila en alrededor de los 55 millones de dólaresanuales, llegando a representar poco menos del0,3% del PBI. Se cuenta entre los países quemenores niveles de gasto respecto del PBI y/opor investigador tienen en la región.

La descomposición de este gasto indica una clarapreponderancia de la Universidad como principalentidad ejecutora de estas actividades. Controlapoco más del 60% del gasto, seguido por laadministración central del sistema - con el 24%-y el INIA con algo más del 10%. Niveles similaresrigen para la distribución de los investigadores,la cantidad de proyectos y las unidades de CyT.(Oro; Sebastián, 1993). El número de investiga-dores relevados es levemente superior a las1.700 personas (RIICYT, 1998).

b. Funcionalidad

En el marco del lanzamiento del préstamo delBID, se ingresó a un mecanismo donde seconcursaban los proyectos sobre la base dedeterminados programas. La autoridad deaplicación, en este caso, fue el CONICYT. Losprogramas fueron los siguientes:

● proyectos de infraestructura que recayeronsobre la Facultad de Ciencias de la UR y sobreel IBBCE;

● proyectos de investigación financiados; sepretendía que el 60% de los mismos genera-ran transferencias al sector productivo, noobstante ello, de los 167 proyectos aprobados,poco menos de los 2/3 se refirieron a cienciabásica;

● FINTEC, programa concursable de financia-miento para el desarrollo de actividades de IyDpor parte de las empresas privadas. De un totalde 2,7 millones previstos para este programa,poco menos de 1 millón de dólares no se habíautilizado al finalizar el mismo;

● Programa de Desarrollo de Ciencias Básicas-PEDECIBA-, destinado a fortalecer el capitalhumano del sistema, especialmente en elámbito de ciencia básica; ello se tradujo,principalmente, en el incremento del número



de maestrías y doctorados prevalentes en elsistema;

● programas específicos de la CSIC-UR,ubicados en el ámbito de la Universidad, sonlos de mayor relevancia por los recursos quemanejan –unos cuatro millones de dólaresanuales. Basados en la modalidad de fondosconcursables, cubren tres grandes tipos deproyectos: 1) de IyD; 2) de vinculación con elsector productivo y 3) de fortalecimientoinstitucional.

Existe, además, una larga lista de programas queoperan con criterios similares pero que dependendel Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pescay serán examinados en la próxima sección comoparte del subsistema nacional de innovaciónagropecuaria.

En suma, la nueva modalidad implica layuxtaposición entre los mecanismos habitualesde financiamiento institucional y la aparición defondos adicionales concursables, cuyo origen esel préstamo de organismos internacionales.

Ampliando el panorama, este tipo de impulso ala innovación se vio reforzado por otros doselementos que afectaron a la economía en suconjunto: el ingreso de capitales externos(durante el período 1991 a 1997 ingresaron alUruguay poco más de 650 millones de dólaresbajo este concepto) y la libre importación debienes de capital.


1. Introducción

No existe formalmente un subsistema nacionalde innovación agropecuaria, por el contrario, hayun cúmulo de instituciones -de corte público yprivado- y programas que de manera directa eindirecta tienen como objetivo al sector agrope-cuario. Guardan, varios de ellos, una estrecharelación con el Ministerio de Agricultura Ganade-ría y Pesca En ese sentido, cabe destacar que, alas instituciones de corte específico, se sumaniniciativas de otras instituciones referidas a estasactividades. En otro orden cabe destacar,además, que no existe una coordinación globalde actividades con lo cual el subsistema tiende aconfigurarse de forma espontánea en un procesono exento de superposiciones y espacios vacíosen simultáneo (Figura 12, ver anexo).

2. Instituciones públicas

Instituto Nacional de Investigaciones Agrope-cuarias (INIA). Es una institución de derechopúblico no estatal que tiene las funciones deformular y ejecutar planes de investigación yfacilitar el proceso de transferencia eincorporación de nuevas tecnologías en el sectoragropecuario. Cubre cuatro grandes frentes:cultivos, producción animal, horti-fruticultura yforestales. Cuenta con un presupuesto anual delorden de los 16 millones de dólares de los cuales,aproximadamente seis millones, provienen de unimpuesto a la primera venta de productosprimarios, entre dos y tres millones por venta deservicios, mientras que el resto se obtiene deinstituciones internacionales (BID, PNUD, FIDA)y nacionales (fondos concursables de CONICYT,Universidad, etc.). Desarrolla sus tareas con unadotación de personal que supera levemente elnúmero de 600.

Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca(MGAP). El MGAP tiene cinco Direcciones, cuatrode las cuales tienen injerencia en el sistemaagropecuario: Servicios Ganaderos, ServiciosAgronómicos, Instituto Nacional de Pesca,Recursos Renovables. Paralelamente, tieneproyectos de desarrollos coyunturales (programagranja, ganadero, etc.). Además, la Oficina deProgramación de Políticas Agrarias del MGAPtiene unidades de apoyo directo.

Dirección General de Servicios Ganaderos.Estructurada básicamente en cuatro divisiones:una de ellas realiza tareas en el área de sanidadanimal, dedicándose principalmente a la saluden la producción primaria de todas las especies,mediante controles higiénicos/sanitarios; unasegunda división tiene como misión la inspecciónde cárnicos, realizada fundamentalmente en laplanta industrial; una tercera división se dedicaal control de semovientes llevando el control delstock del país (una vez al año), con una guía detráfico y por último, la Dirección de LaboratoriosVeterinarios Miguel C. Rubino (DILAVE), la cualtiene una dotación de recursos humanos cercanaa las 200 personas, entre investigadores, técnicosy administrativos que realizan sus tareas en uncampus y tres subcentros de diagnóstico.

Dirección General de Servicios Agrícolas. Supersonal ronda los 280 funcionarios de plantamás 80 contratados, los que se distribuyen encuatro divisiones. Dos de ellas tienen funcionesde reglamentación y contralor, trabajando enaspectos fitosanitarios, se encargan del control yregistro de agroquímicos, insumos y alimentos


(no está incluido el control de lácteos). Lasrestantes dos divisiones, realizan tareas ejecu-tivas. La División de Operaciones, es la encar-gada de la fiscalización interna, la organizaciónde campañas y la ejecución de programas,mientras que, la restante se encarga de lasactividades de análisis y diagnóstico, a través dedos laboratorios: el biológico (dónde trabajan 22investigadores) y el químico (que cuenta con 15profesionales). Realizan sólo servicios, noasistencia técnica y todos son pagos. Recaudancerca de 25 millones de dólares al año menos un20% que se va a la Dirección Nacional deSecretaría de Estado y las unidades de asesoría-de dónde salen gastos de inversiones,funcionamiento y transferencias para estímuloseconómicos a los funcionarios. Esta Direcciónparticipa en la Mesa de la Cebada.

Dirección General de Recursos Naturales. Parael período 1995-1997 contó con un fondo de 30millones de dólares, aportados por el Estado(44%) y por el Banco Mundial (56%). Un 13% deesos recursos se destinó a IyD y el porcentajerestante a transferencia y difusión. Bajo su órbitafunciona el Laboratorio de Microbiología deSuelos, dónde trabajan siete técnicos investiga-dores en biotecnología, los que desarrollan tareasde investigación y difusión. Adicionalmente, laDGRN funciona como unidad encargada delmanejo del PRENADER.

El MGAP controla y asigna varios fondos entrelos que se destacan:

● Apoyo a la Producción, Industrialización yComercialización Externa (APICE), creado porel PREDEG y gestionado por la CorporaciónNacional Para el Desarrollo, con el objetivode aportar capital de riesgo a emprendimientosconjuntos granjeros destinados a crearCentrales de Servicios;

● OPP-FONADEP, gestiona fondos para losestudios de preinversión que se requieren, alos beneficiarios del programa. FONADEP yPREDEG aportaron 100.000 dólares cadauno;

● Fondo de Garantía, este fondo cuenta conrecursos del orden de los cuatro millones dedólares y su objetivo principal es mejorar elacceso al crédito de pequeños productoresintegrados a la reconversión tecnológica.

En otro orden y dependiendo también delMinisterio de Ganadería Agricultura y Pescaexisten los siguientes programas:

● Programa de Desarrollo de Granja (PREDEG).Su misión es obtener una mejora en lacompetitividad del subsector granjero,apuntando a las actividades de exportación.Sus principales actividades son las devalidación tecnológica, difusión y transferenciade tecnología, capacitación, control de calidady normatización y asistencia técnica. Con lafinalidad de no duplicar funciones PREDEGcoordina distintas instituciones previamenteexistentes y que son unidades de ejecuciónen cada una de las áreas específicas:JUNAGRA (hortifruticultura y animales degranja), INAVI (vitivinicultura), ChPC (citrícola),PROVA (validación tecnológica), PRENADER(riego), PENTA (proyectos de exportación deproductos no tradicionales), Programa deProducción Integrada (incentivo a laproducción de fruta de alta calidad con bajouso de agroquímicos), Apoyo a Viveristas ySemilleristas, Premio a la Excelencia Granjera.

Cuenta con un fondo de 50 millones para ellapso 1997-2001 aportados por el Estado (17millones), la GTZ (3 millones) y el resto por elBID;

● Programa de Validación de AlternativasAgrícolas (PROVA). Estimula el uso de nuevastecnologías y cuenta con un fondo de 300.000dólares anuales financiados por el IICA y elPREDEG;

● Programa Nacional de Apoyo al PequeñoProductor Agropecuario (PRONAPPA), cuentacon un fondo para el período 1994-99, de 20millones de dólares financiado por el Estadoy el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola(FIDA). El 45% de estos fondos son créditosno reembolsables por parte del productor;

● Programa Nacional de Desarrollo de Peque-ños y Medianos Ganaderos (PRONADEGA)con financiamiento del Estado y la GTZ;

● Programa de Manejo de Recursos Naturalesy Desarrollo del Riego (PRENADER), con elobjetivo de promover la inversión en infraes-tructura de riego y la ejecución y difusión deproyectos de tecnología en el uso del agua yel manejo y conservación de los suelos;

● las Mesas Tecnológicas Sectoriales, constitui-das por investigadores, tecnólogos y empre-sarios, representantes de los distintos eslabo-nes de las cadenas productivas. Su objetivoes el de reunir a los distintos actoresparticipantes del proceso innovativo de un



complejo determinado, para lograr, mediantesu interacción, la generación de nuevosproyectos de adopción de nuevas tecnologías.La idea surgió a principio de los noventa,cuando se conformó la Mesa de la Cebada(con un presupuesto de 100.000 dólaresanuales), mediante un convenio multilateralfirmado entre cuatro empresas privadasmalteadoras de cebada, el LATU, la Facultadde Agronomía y el INIA. Su objetivo principalfue mejorar la calidad del grano que sedestinaba al malteo para la industria cervece-ra. Otros emprendimientos posteriores son lasMesas de la madera, el arroz, el trigo y la delsector textil.

La Universidad es otro de los actores relevantesdel SNIA. Bajo el marco de la Universidad de laRepública tres son las Facultades que por surelevancia se destacan: la Facultad deAgronomía, la de Veterinaria y la de Ingeniería.La acción esas Facultades sobre el SNIA seubica, centralmente, en la formación del recursohumano, pero desarrollan también actividades degeneración y (en muy menor medida) difusiónde innovaciones.

La Facultad de Agronomía, cuenta con unos 300docentes de los cuales, aproximadamente un40 % realiza de forma parcial alguna tarea deinvestigación. Estas actividades están muyrelacionadas con las respectivas cátedras y tienencomo eje central el desarrollo académico y la ideaque su difusión se realiza a través de la formaciónde los estudiantes y no en forma directa a losproductores.

Tiene cierta relevancia en términos de estacionesexperimentales. Los cuatro establecimientos quesupervisa tienen una extensión del orden de las3.500 ha, con una mínima dotación de ganado yun tambo en explotación comercial. A su vez, lasactividades de investigación en campo generanproducción que es volcada al mercado. Pero elproducido de estas actividades no retroalimentael sistema de investigación sino que, en su mayor,parte, se destina a solventar la actividadacadémica.

Las vías de salida de las investigaciones -todasde corte gratuito- son esencialmente laspublicaciones -tanto a través de revistas con ciertaperiodicidad- como trabajos presentados enjornadas, seminarios, etc. En general, siguencierto concepto no escrito pero sí explícito derestringir su actividad al campo de la investigaciónpara la enseñanza. Se considera que no es sucompetencia el ingreso al circuito comercial del

conocimiento ni la transferencia sistematizada delo generado al sector productivo. Por el contrario,se percibe que el eje de las actividades debe serla buena formación. Ello deriva en la virtualinexistencia de mecanismos formales de transfe-rencia a productores, así como de circuitos decaptación de fondos adicionales con los corres-pondientes sistemas de control y distribucióninterna. Otra zona poco explicitada se refiere alos límites entre dichas actividades y la prácticaprofesional privada.

No tienen mayores canales de comunicaciónformal con el resto de los componentes del SNIA,a pesar que muchos de los temas de investigaciónson -a juzgar por los grandes títulos- al menosconcurrentes con los desarrollados en otrasinstituciones.

La Facultad de Veterinaria, tiene su sede centralen Montevideo, donde ocupa un predio de seishectáreas que posee 10.500 metros cuadradosde área cubierta, y el centro Regional Norte, locali-zado en el departamento de Salto. Cuenta, ade-más, con dos campos experimentales ubicadosen los departamentos de Canelones y San José.Está organizada en siete institutos estructuradosen 20 departamentos, unidades de apoyo acadé-mico y dos centros: Regional Norte y HospitalVeterinario.

Actualmente, cuenta con un cuerpo docente de290 profesores (20% con régimen efectivo y 3%total). Tiene, además, 200 funcionarios técnicos,administrativos y de servicios generales.

El presupuesto anual de la Facultad de Veterina-ria alcanza los cuatro millones de dólares. Estáestablecido reglamentariamente que el 20% sededica a tareas de enseñanza y un 13 % a inves-tigación. Además obtiene , en promedio, un millónde dólares extra por la venta de servicios varios.

El Consejo creó en 1993 la Comisión de Inves-tigación y Desarrollo Científico (CIDEC) que esuna comisión cogobernada. El apoyo financierobrindado por la Comisión está dirigido a: docentescon dedicación total; docentes que retornaron alpaís luego de realizar un posgrado y proyectosde docentes que se presenten a los llamados.Durante el período 96/97 la CIDEC financióproyectos por un monto de 150.000 dólares.

La Facultad de Ingeniería. Tiene varios Institutosestructurados en departamentos. El Instituto deMecánica de los Fluídos, por ejemplo, desarrollóuna cámara de tratamiento poscosecha para ajoy cebolla -en cooperación con el INIA-. Además,


se trabaja en el desarrollo de pulverizadores parala industria cítrica (utilizados, fundamentalmente,para el control de plagas) y se realizan, en formaconjunta con instituciones italianas, ensayosrelacionados con el riego.

El Instituto de Ingeniería Química tiene comoprincipales áreas de investigación las detratamiento de efluentes y residuos, biotecnologíay conservación de alimentos. Esta última área fuecreada como Departamento de Ingeniería deAlimentos en el año 1994 y tiene como principaleslíneas de investigación la de conservación dealimentos y la de diseño de procesos y equipos.

Adicionalmente, se está impulsando una carrerade Ingeniero en Alimentación, coordinada por lasFacultades de Química, Ingeniería, Veterinaria yAgronomía. Este emprendimiento apunta, básica-mente, a la pequeña y mediana empresa y/oentidades públicas reguladoras (biotecnología,salud, ganadería). Tienen pasantes pagados porla Cámara de la Industria (CIU).

Otros proyectos de la Facultad - que se llevanadelante en sus distintos institutos- estánrelacionados, por ejemplo, con la proteccióncontra la acción del viento (cuentan con unainstalación de pruebas ubicada en la Facultad),el frío para el transporte y almacenamientolechero, el estudio atmosférico (existe en lafacultad un grupo de estudios de la variabilidadclimática y pronóstico de precipitaciones), eltratamiento de imágenes (trabajan básicamentecon textiles para detectar anomalías en tejidos,en carnes para detectar el contenido graso y enfrutas de exportación) además, tienen proyectosde generación de energías eólica y solar parabombeo y cuentan con un laboratorio defitozoología.

Instituto Plan Agropecuario. Creado en 1957 conel nombre de Comisión Honoraria del PlanAgropecuario y surgido como consecuencia devisitas al Uruguay de productores y técnicosprovenientes de Australia y Nueva Zelandia, queentraron en contacto con el sector agropecuariolocal. Hasta 1992, se dedicó principalmente alasesoramiento individual, la elaboración deprogramas locales y la organización de cursosde capacitación, actividades relacionadas con laejecución de proyectos de desarrollo apoyadospor el Banco Mundial. Con el agotamiento deestos fondos, debe reorientar sus actividadeshacia la difusión y transferencia de tecnologías,capacitación y elaboración de proyectos. Es asícomo, en 1996, adopta el nombre de Instituto Plan

Agropecuario. Es una entidad definida por leycomo una persona jurídica de derecho públicono estatal, es presidida por una junta directivaintegrada por delegados de la Asociación Ruraldel Uruguay, Federación Rural, ComisiónNacional de Fomento Rural, CooperativasAgrarias Federadas y el Ministerio de Ganadería,Agricultura y Pesca. La institución se dedica aldesarrollo rural, a la extensión, capacitación,difusión y transferencia de tecnologías en elmedio agropecuario.

Posee una estructura estable y pequeña, com-puesta por seis unidades regionales (LitoralNorte, Litoral Sur, Regional Norte, RegionalCentro, Regional Sur y Regional Este) y cuatrounidades de apoyo ubicadas en Montevideo(Unidad de Administración, Unidad de Extensión,Unidad de Gestión y Unidad de Proyectos).

Maneja un presupuesto de 1 millón de dólaresanuales, siendo co-financiado por el Ministeriode Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y elMinisterio de Economía y Finanzas (MEF),complementariamente, recibe del Banco Mundialun 6% de sus ingresos.

2. Instituciones semipúblicas

Asociación Rural del Uruguay (ARU). Es una delas instituciones más antiguas y referenciales deltema agropecuario en Uruguay. Más allá de susactividades gremiales, tiene activa participaciónen algunos aspectos de la actividad agrícola yganadera. Agrupa una gran cantidad deasociaciones especificas tanto de produccionesagropecuarias como de ganados (en sus distintasrazas). En función de ello, la ARU es ladepositaria de las clasificaciones genéticas delganado uruguayo y las respectivas cruzas.

Tiene un registro de sanidad de la actividadlechera -control lechero- de aproximadamenteunas 92.000 vacas en producción, hecho querepresenta poco más del 18 % del total del rodeolácteo del Uruguay (unas 480.000 cabezas).

De esta forma se convierte en la que controlalos estándares de calidad tanto a nivel de pro-ducción de carnes como de lácteos. Cuenta,además, con un Departamento de EstudiosImpositivos y Económicos que brinda serviciosespecíficos e información general a los pro-ductores rurales.

Varios son los canales de salida de las actividadesdesarrolladas en el ámbito innovativo. La ARU



es la organizadora directa o indirecta de lasmuestras y exposiciones anuales de las diversasrazas y actividades -extensivas al plano industrial-agropecuarias. Además, cuenta con una serie depublicaciones donde se encuentra diverso tipode informaciones tecnológicas de interés para elproductor.

Secretaríado Uruguayo de la Lana (SUL). Es unorganismo privado sin fines de lucro que tiene lamisión primordial de apoyar y promover lasinvestigaciones científicas y tecnológicas sobrela lana y asegurar su difusión (básicamente entemas relacionados con producción, almacenaje,comercialización y calidad del producto).

Su presupuesto es financiado mayoritariamentepor un impuesto a la exportación de la lana y sesitúa cerca de los cinco millones de dólares.

3. Instituciones privadas

Fucrea. Se trata de una institución privada quetiene como objetivo la difusión y la mejoratecnológica de los productores a través de unsistema comunitario de libre adhesión. Cuentacon una estructura mínima -10/12 personas- queadministran el sistema y dinamizan el intercambiotecnológico. Están organizados -desde susinicios, en 1966- sobre la idea de conformargrupos de productores privados nucleados porel interés en solucionar una serie de problemasconcretos. Se trata de grupos pequeños -10productores- que se reúnen mensualmente en undía de campo para analizar problemas concretoscon el apoyo técnico de la institución; por logeneral, ésta subcontrata este expertice. Elsistema funciona sobre la base de la confianzade los productores y la captación de tecnologíasya existentes tanto de terceros como de algúnmiembro del grupo. La actividad no es gratuita,los productores pagan una cuota por lapertenencia al club y con ello se mantiene lainstitución y los servicios que brinda. Losproblemas son variados de acuerdo al grupo, lazona y el tipo de actividad; la persistencia en laactividad con diversas intensidades, le otorgaviabilidad a su funcionamiento a lo largo de losaños.

En la actualidad, la institución maneja 37 grupos,con unos 600 productores, que si bien no sonrepresentativos a nivel nacional, tienen impactorelevante en términos sectoriales o regionales.El presupuesto global de la institución es variable,rondando el millón de dólares anuales.

D. Historia, evolución reciente yperspectivas

Los orígenes institucionales de lo que hoyconstituye el sistema nacional de innovación delUruguay se ubican a principios de siglo. Pero silas instituciones tienen largas historias, no esmenos cierto que desde sus inicios –y en el marcode políticas que en el mejor de los casos fueronde corte sectorial- no ocurre lo mismo con la ideade generar un sistema. Por lo general, se tratóde instituciones que, operando en ámbitosespecíficos, no lograban articularse en pro de unaceitado mecanismo global. Como tales,quedaron a la deriva de los ajustes presupues-tarios efectuados en las diversas jurisdiccionesde las cuales dependían. Ello dio como resultadouno de los más bajos presupuestos para lasactividades de IyD de la región.

Ya desde mediados de los ochenta - con eladvenimiento de la democracia- comienzan avislumbrase algunas evidencias de revitalizacióny cambios sustantivos del sistema. Varios son losejes de dicho cambio, de destino aún incierto.

En principio, cabe señalar la existencia de unprograma financiado internacionalmente por elBID, que contribuyó al rediseño y relanzamientodel sistema como un conjunto.

Otro impulso para el cambio provino del propiosistema: la comunidad científica aunó esfuerzosen pro del lanzamiento de un Programa deDesarrollo de las Ciencias Básicas -PEDECIBA-que fue creado en 1986 como parte de larevitalización universitaria en el ámbito de susactividades de investigación. Incluyó, entre otrasactividades, el lanzamiento de la Facultad deCiencias Sociales, área claramente descuidadahasta ese entonces en el Uruguay.

En otro orden, se lanzó, en 1992, el Programade Desarrollo de Ciencia y Técnica, con fondosdel BID y gestionado por el CONICYT, que conun presupuesto de 50 millones de dólares parael período 1992-1997 debía fortalecer lainfraestructura del sistema, mejorar la capacidaddel recurso humano y establecer apoyo a algunasacciones prioritarias de investigación y desarrollo.

Finalmente, se promovió la creación del Gabinetede Ciencia, Tecnología e Innovación como eje decoordinación del sistema.

En el marco de este contexto institucional surgenalgunos desafíos a futuro:

● fondos concursables en instituciones pocoasentadas llevan a convertirlas en sistemasde información o semi-consultoras;


● la finalización de los fondos internacionalesque sustentaron los pasos iniciales del nuevomodelo arroja dudas sobre su continuidad,toda vez que los presupuestos públicos seestrechan en forma simultánea debido a lascrisis globales, cuando estos préstamos seterminan. Así, esfuerzos iniciales en mejorarla infraestructura, luego no pueden serplenamente util izados ante la falta definanciamiento operativo;

● cierta inercia en la adjudicación de fondosconcursables a favor del perfil de IyDprevalente; ello puede deberse a la debilidaddel sistema y/o a la falta de una programaciónmás clara y consistente temporalmente;

● la presencia de tensiones entre los gastosdestinados a fortalecer el sistema científicoversus la faceta tecnológica;

● la escasez de los recursos tensiona el sistemauna vez que éste se abre a posibilidades deconcursar por fondos adicionales.

En este contexto el subsistema agropecuariotiene además algunas particularidades espe-cíficas:

a) por un lado no existe un esquema formal quepermita identificar los límites y actores a niveldel sector agropecuario. Coexisten, encambio, tres niveles distintos donde se desa-rrollan actividades innovativas relacionadascon el tema agrícola ganadero: 1) losprogramas -casi todos con sustento financieroexterno- llevados adelante por diversasinstituciones y/o estamentos del MGAP; 2) lasacciones específicas de cada una de lasdirecciones jerárquicas dependientes delMGAP y 3) las actividades que desarrolla elINIA;

b) por otra parte, no existe una integraciónaceitada y formal entre el mundo universitariotanto con el complejo de fondos y programasdesarrollados por el MGAP como con lasactividades del INIA. En esa dirección haydistintas fuentes de financiación concursablescon criterios y prioridades temáticas. Se dan,además, algunos esquemas de coordinación,a lo largo de varias instituciones, que ilustransobre la posibilidades virtuosas de formaciónde sistemas; el caso de las mesas de concer-tación (con sus distintos niveles de ejecuti-vidad y éxitos) u otros de complejos tendientesa la integración (como el caso del arroz). Noobstante, sus méritos aparecen como excep-

ciones (tanto a la dinámica general comodesde la perspectiva de los recursos queinvolucran) en el conjunto del subsistema deinnovación agropecuaria.

IX. Los procesos de cambio de losSNIs y SNIAs: puntos de partida,desafíos y perspectivas

A. Introducción

A lo largo de los últimos años se produjeron unaserie de cambios tendentes a modificar sustan-cialmente las formas de producción. En esteproceso la tecnología ocupa un espacio central,obligando con ello a revisar las formas de acciónde los diversos actores involucrados tanto en sugeneración como en su difusión, adaptación yproceso de incorporación productiva. El pasajede una forma de organización de la producción aotra, es un proceso altamente complejo en elcual intervienen múltiples factores. Las fuerzasque impulsan los cambios se ubican tanto en elentorno del sistema de innovación como a nivelendógeno, en otros términos no sólo lascondiciones del contexto influyen sobre ladinámica de cambio del sistema en su conjuntosino que, además, existen una serie decondicionantes internas que le otorgan rasgosparticulares en cada país. El tema tiene, además,las insoslayables complejidades propias de lasproducciones primarias: una (aún) fuertedependencia de los factores climáticos,relaciones temporales no modificables en losprocesos de crecimiento y evolución, un marcadodeterminismo de algunas de las característicasde las materias primas sobre las calidades finalesa obtener en las etapas industriales posteriores,etc. Se trata, cabe remarcarlo, de un proceso noconcluido y con múltiples perspectivas de cursosde acción. Las aristas más relevantes son, anuestro juicio, las que se desarrollan acontinuación.

B. Las condiciones del contexto

1. Modificaciones del contextointernacional

Históricamente, los países de la región han consi-derado al mundo desarrollado como el parámetrode referencia de su toma de decisiones como,asimismo, la fuente -directa o indirecta- de losprincipales desarrollos endógenos adaptativos en



materia tecnológica. Este parámetro ha variadosustantivamente en las últimas décadas, en lossiguientes aspectos centrales:

a) se amplían las fuentes de provisión de tecno-logía al desmembrarse el esquema políticobipolar existente durante el período de estable-cimiento y consolidación del modelo sustitu-tivo. Aparecen los países asiáticos como nú-cleo tecno-productivo, a la vez que se consoli-dan los países europeos como bloque econó-mico; en campos específicos de actividades,también se verifica una mayor apertura en laoferta;

b) la expresión política de este proceso conducea la conformación de bloques económicos conpolíticas comunes,o al menos, con grados rele-vantes de coordinación; algunas de estas polí-ticas tienen impacto directo sobre los temastecnológicos (tales como la compatibilidad delas leyes de la propiedad intelectual y losprogramas coordinados de investigación);

c) el despegue tecnológico internacional abremúltiples posibilidades –por corto tiempo- decaptación de tecnologías que, previamente, noestaban disponibles de forma masiva. Un ras-go nuevo lo constituye la aparición de empre-sas destinadas a la producción y comercia-lización de tecnologías como entes indepen-dientes de la producción de bienes;

d) la aplicación electrónica a la generación,manipulación y transmisión de informacióninduce al replanteo de las formas de produciry difundir tecnología. Es decir, no solo cambiala tecnología sino que, además, cambia laforma de producirla y difundirla tanto a nivellocal como internacional. En algunas áreas,ello lleva a un replanteo de las formasorganizacionales de producción. En ese caso,el anterior sistema de generación internatotalmente integrado, da paso a esquemas decomplementación donde parte de lasactividades son sub-contratadas a tercerasentidades, en un claro proceso de desverti-calización de la actividad;

e) complementariamente, desde inicios de losaños noventa, se produce un fuerte reflujo delos capitales internacionales hacia los deno-minados países emergentes. Por la magnitudde las inversiones y el tipo de estrategias queestas empresas están desplegando, estasacciones tienden a configurar un potentevector de transformación de las estructurasproductivas previas con el consiguiente impac-to sobre los temas tecnológicos.

2. Modificaciones delmarco regulatorio interno

Sumado a ello, en mayor o menor medida, latotalidad de los países de la región analizada haintroducido fuerte modificaciones en las políticasque sustentan los regímenes de regulación delas sociedades. Con diversas intensidades, perocon el común denominador de un mayor predica-mento de las fuerzas del mercado como mecanis-mo de programación y asignación de recursos,las políticas nacionales tienen algunos puntos encomún en lo referido al contexto en que sedesenvuelven los temas tecnológicos. En parti-cular cabe destacar:

a) la apertura de la economía y la reducción y/ovirtual eliminación de tratamientos especialespara sectores particulares conlleva a unamayor preponderancia de las importacionesde bienes de capital como forma de acceso alos flujos internacionales de tecnología. Laidea central, común a todos los países, queparece ir delineándose en los diversos casosnacionales, es que la parte principal de lamodernización pasa por un acelerado shockde incorporación de bienes de capitalimportados. En pro de ello, se reducen lasbarreras arancelarias para las importacionesde estos bienes, a la vez que tienden adesmontarse los sistemas sectoriales deprotección a la actividad local productora debienes de capital;

b) en consonancia con ello se produce la modifi-cación de las leyes que regulan el mercadotecnológico. En esa dirección, con distintasvariantes, en todos los países se han replan-teado los contenidos de las leyes de patentes,las de control a la transferencia de tecnologíay de marcas comerciales;

c) complementariamente, otro capítulo compati-ble con idéntica tendencia se refiere a lasmodificaciones operadas en las legislacionesde inversiones externas; en este caso, el espí-ritu que reina en los cambios es el pasaje deun sistema restrictivo de ingreso de capitalesa otro que los alienta. Una mención cabeefectuarse sobre el ingreso de capitales y losprocesos de privatización de las empresasestatales, muchas de las cuales eran ejescentrales del sistema de innovación vigenteen el período sustitutivo.

3. Crisis del sector público

Con las particularidades específicas de cada país,el papel del Estado ha sido objeto de variadas


políticas en pro de atemperar su relevancia ymodificar su conducta y estructura. Más allá delos aspectos políticos referidos a la funciónpública en cada una de las sociedades, lasrealidades de los países analizados tienden amostrar que:

a) los Estados (a nivel nacional e incluso provin-cial o municipal) han ido enfrentando severasrestricciones presupuestarias emergentestanto de la necesidad de hacerse cargo denuevas funciones como de las menores posi-bilidades recaudatorias (asociadas, por logeneral, a la marcha de la economía);

b) estas restricciones afectaron, tanto el desarro-llo de programas de inversiones de empresasestatales como el de otros emprendimientospúblicos; de manera indirecta ello se tradujoen la discontinuación/retraso de proyectostecnológicos efectuados en tales ámbitos;

c) las restricciones presupuestarias incidieronsobre los presupuestos de las agenciasdescentralizadas -entre ellas las de CyT-obligando a un sistema de ajuste centrado enlo presupuestario;

d) en varios casos, ante la necesidad de mante-ner algunos de los programas de estas institu-ciones, como, asimismo, por las demandastécnicas que la reinserción del propio sectorprivado demanda, impulsó al uso de los crédi-tos internacionales como forma de atemperar/eliminar las restricciones presupuestarias. Deesta manera, las reformas de los sistemas desalud, educación e incluso, varias de las accio-nes en el campo de la CyT, se vieron financia-das con créditos internacionales, lo cualintroduce una nueva lógica en el funciona-miento de varias de estas instituciones;

e) el proceso de reestructuración del Estado,especialmente en las áreas sociales, condujoa la descentralización de varios de estosservicios a niveles provinciales y/o municipa-les, a excepción del caso de los temas de CyT

que aún siguen siendo altamente centraliza-dos. El caso de excepción lo plantea Boliviacon los Consejos Departamental de CyT;

f) a nivel institucional, la crisis condujo a lasadministraciones centrales a replantear lasformas de financiamiento de las institucionesdescentralizadas. Varias acciones se inscribenen este sentido: 1) la tendencia a la eliminaciónde los fondos específicos para financiarinstituciones puntuales29 ; 2) los recortespresupuestarios y las indicaciones concretaspara conseguir autofinanciamiento por partede las instituciones descentralizadas; 3) lainclusión en los presupuestos de las fuentesextrapresupuestarias, etc.;

g) finalmente, cabe señalar y ya en el campoespecífico de la CyT, la puesta en práctica depolíticas específicas, tendientes a re-ordenary re-definir el funcionamiento del sistema enlínea con las nuevas ideas de economíasabiertas a espacios ampliados.

4. La reconfiguración productiva

Además de los cambios operados en el contextointernacional y a nivel regulatorio -incluido elsector público-, cabe señalar otras modificacionesoperadas en la trama económica tanto a nivelproductivo como comercial. Sin entrar en elanálisis de las causales de dichos cambios, sedestacan algunos de sus rasgos más relevantes.

A nivel productivo se produce una reconfigura-ción de los agentes económicos en favor de unentramado dominado por una fuerte concentra-ción empresaria. Con diversas variantes y conmayor peso en las actividades industriales y losservicios, la escena económica comienza a serdominada por grandes empresas, tanto de capitallocal como internacional. Los procesos de ajustestienden a dividir el espectro entre grandes firmasy PYMEs, sin una clara articulación entre ambas.Los episodios de estatización de la deuda exter-na, la particular articulación con el estado comoproveedor, los rasgos de los procesos de privati-zación, como, asimismo, los accesos tempranosa tecnologías internacionales, han dado comoresultado la constitución de una élite de conglo-merados empresarios que, junto a las subsidiariasde empresas multinacionales, parecen dominarel escenario económico de los países analizados,especialmente los de mayor desarrollo.

La casi totalidad de estas formas empresariastiene vinculaciones con firmas multinacionales;

29 En varios casos, la crisis fiscal devino en la necesidadde centralizar las recaudaciones para mejorar elsistema de asignación; en este proceso, se tienden aeliminar los impuestos específicos con afectacionespresupuestarias prefijadas. Varias de las institucionesde CyT de algunos países fueron afectadas, con locual sus presupuestos pasaron a competir con losrestantes componentes del gasto público.



varias de ellas incluso se expanden hacia tercerospaíses replicando, con rasgos propios, losprocesos de internacionalización de las grandesfirmas. Los procesos de regionalización abiertason altamente compatibles con estas estrategiasde expansión, que aúnan inversiones con diversi-dad de fuentes de abastecimientos y pro-veedores.

Estas organizaciones tienen un potencial econó-mico y de articulación financiera internacional decierta magnitud, que las aleja de los perfiles deempresas medianas que dominaban el sectorprivado en los años sesenta y setenta. Susintereses productivos tienden a un alto grado dediversificación, yendo de actividades industrialesa otras de corte primario e incluso de servicios.

También a nivel comercial parecen verificarsecambios sustantivos. Por un lado, ha ingresadoa los países de la región la mayoría de las grandescadenas comerciales internacionales, introdu-ciendo nuevos concepto de comercialización.

Las formas de operación de estas entidades (lasgrandes cadenas de supermercados) tienenalgunos rasgos particulares que tienden a incidir,decididamente, sobre la producción. En algunoscasos, tienen elaboración propia de algunos pro-ductos de consumo tales como panaderías; enotros, casos contratan a terceros la fabricaciónde rubros con marcas propias. Finalmente, esta-blecen relaciones de producción y abastecimientocon sus proveedores que -contrato mediante-contienen, a veces, una serie de pautas referidasal producto, al proceso de producción o a la logís-tica de distribución, de real significación técnica(Gutman, 1997). Por su volumen, en algunas acti-vidades tienden a ser relevantes en términos dela producción total.

Varias de estas cadenas operan sobre la basede rentar espacios para la venta, tercerizandoincluso la actividad comercial.

La mayoría de estos emprendimientos tienencobertura regional, con lo cual el ingreso a lacadena de proveedores implica un salto cualita-tivo y cuantitativo de magnitud desde el punto devista del productor individual o de la empresaindustrial.

Por otro lado, la incorporación de medios electró-nicos al almacenamiento y transmisión de datosincidió severamente sobre la logística de distribu-ción, dándole a la comercialización un nuevopapel dentro del conjunto de actividades que seinicia con el productor primario y termina en el

consumidor. La captación de las necesidades dela demanda (ahora altamente segmentada)introduce un sesgo inédito, a la vez que tiende adesplazar parte del mecanismo de señales a lolargo del conjunto de empresas, a favor de lacomercialización (si se trata de bienes finales lafigura clave es el supermercado, mientras que sise trata de exportaciones, la logística portuaria,ferrovial o automotora es decisiva).

En síntesis, a lo largo de las últimas décadas,han ido cambiando las condiciones interna-cionales, el marco regulatorio interno e incluso,el propio entramado económico. Es decir, hancambiado las condiciones centrales del target delaccionar de las entidades públicas y semipúblicasdedicadas a la CyT. Si adoptamos el enfoquesistémico, podemos sintetizar estos cambiosdiciendo que, en forma simultánea, se han modifi-cado las jerarquías del sistema de innovación,su cobertura territorial - dado que varios agentesya son, al menos, de corte regional -, la conductade varios de los agentes privados y los mecanis-mos de relaciones (apertura con posibilidad delibre importación, captación de fondos extra-presupuestarios, etc.).

Desde ese punto de vista y desechando lasautomaticidades en los procesos de cambio queinvolucran instituciones, cabe examinar algunosde los rasgos centrales que han animado - en losdiversos sistemas analizados en las seccionesprevias- el proceso de readaptación institucionaly las principales dificultades existentes.

C. Las redefiniciones de los SistemasNacionales de Innovación

Cada una de las experiencias analizadas ha idoreadaptando sus esquemas previos, de CyT, con-siderando sus restricciones específicas, historiasprevias, las particularidades de las políticas globa-les adoptadas y la percepción estratégica de lareinserción mundial del país en el contexto inter-nacional. Aun con las heterogeneidades obvia-mente esperables, aparecen una serie decuestiones comunes.

1. El aprovisionamientoexterno de tecnología

Uno de los temas comunes es el incremento delas importaciones de tecnologías que los paísesanalizados han evidenciado desde que se imple-mentaron los procesos de apertura de la econo-mía. Todo ello en desmedro de los esfuerzos


previos de generación endógena de tecnología.Considerando los niveles del gasto público enCyT con respecto a los montos registrados porlos conceptos de importación de bienes decapital, pago por regalías y otras formas detransferencia de tecnología, no cabe duda quenos encontramos con sistemas que tienen, desdela óptica de los usuarios, una fuerte articulacióncon el exterior. El análisis de los casos puntualesmás relevantes - Brasil y Argentina- indica queestas relaciones con el exterior, tienen como canalbásico, las actividades de las grandes corpora-ciones empresarias nacionales y a las firmasextranjeras. Ello lleva a preguntarse como es elproceso posterior a la incorporación de máquinas,equipos y tecnologías organizacionales respectode las capacidades ya existentes. Sin duda,genera demandas tecnológicas diferentes a lasplanteadas cuando se diseñó el actual sistemapúblico de instituciones de CyT.

2. Establecimiento de nuevas jerarquías ylos esfuerzos de coordinación

En la última década, en todos los paísesanalizados se produjeron cambios organizacio-nales de cierta magnitud, tendentes a modificarlas jerarquías del sistema. Una de las accionesque las nuevas jerarquías encaran, en la casitotalidad de los países, se refiere a la necesidadde coordinación entre los diversos estamentosdel sistema. Aunque se han establecido mecanis-mos globales, diversos informes dan cuenta deque aún puede avanzarse mucho en esta área.En particular los intentos efectuados en losdistintos países tienen como objetivo, lograr unamayor coordinación en tres aspectos comple-mentarios:

a) el establecimiento de mecanismos que facili-ten la comunicación institucional entre la gene-ración de ciencia y su posterior aplicación –por parte de otras instituciones- a tecnologíasconcretas para su uso a nivel productivo. Porlo general, las instituciones más antiguasponen mayor énfasis en los desarrollos de tipocientífico, basados en una marcada autonomíadel investigador en la fijación de los temas ycon un mecanismo de libre apropiabilidad.Generalmente ello ha tomado la forma de unsistema donde algunas instituciones tiendena generar y son complementadas por otras definanciamiento para aplicar esos desarrollos;

b) estos problemas de coordinación entre cienciay tecnología se replican al interior de algunasinstituciones en la casi totalidad de los países.

Se trata de entes donde un sector se dedica ainvestigación y el restante a las diversasformas de tecnología; las tensiones aparecencuando se introducen criterios únicos deevaluación (por lo general, estos son de cortecientífico -cantidad de publicaciones, citasbibliográficas, etc.- con lo cual se desdeñanlos aspectos tecnológicos;), de funcionamiento(horarios, jerarquías, etc.) incluso, de asigna-ción de presupuestos;

c) el otro plano de coordinación donde se realizaningentes esfuerzos se refiere a la articulaciónde lo público con lo privado; el panoramageneral indica que la actividad privada destinapoco esfuerzo a las actividades de IyD en lospaíses de la región, centrándose, por elcontrario, en algunas actividades adaptativas.Prefiere la adquisición a la generación propiade acervos tecnológicos, pero tiene ciertacapacidad para el desarrollo de innovacionesmenores muy asociadas a actividades particu-lares; el panorama se completa con la activi-dad estatal que, a grandes rasgos, operadisociada de las demandas de corto plazo delsector privado. Así, los esfuerzos científicosdel sector público se articulan mejor con suspares del exterior que con las necesidadestecnológicas locales, mientras que en el extre-mo opuesto, las empresas son demandantesde proveedores privados de tecnologías(incorporadas o no a bienes de capital) conespecial énfasis en oferentes externos;

d) el sistema de incentivos que regula la conductade estos agentes está muy relacionado conlos precios, la financiación, la calidad y losservicios post-venta de los equipos importa-dos; en otro orden, en los países donde existenmecanismos de desgravación impositiva parafomentar las actividades de innovación,escasos han sido los éxitos de estas medidas,como, asimismo, poca ha sido la respuesta acréditos subsidiados –vía programas- paraestas actividades.

3. Ejecución, financiamiento yprogramación

Varias de las instituciones públicas centrales encada uno de los países, ha venido desarrollandohistóricamente, de manera conjunta las activida-des de programación, ejecución y financiamientode los programas. Ante la inexistencia de otrasinstancias se fueron haciendo cargo primero, dela ejecución de determinados programas y luego,de la coordinación de las actividades con otras



instituciones; finalmente operaron como financia-dores de terceros.

En los últimos años se verifica una tendenciahacia la ruptura de este modelo, con la separaciónde las instancias de programación y políticasrespecto de las de ejecución. Se trata de unproceso aún inconcluso, que genera resistenciasinstitucionales, especialmente cuando ello implicala cesión de fondos o posibilidades de captaciónde nuevos recursos.

4. La crisis del financiamiento y lanecesidad de recursos adicionales

En todos los casos analizados, se produjeronrestricciones presupuestarias asociadas a lascrisis del sector público. Dos fueron las solucionesa estos problemas:

a) el financiamiento externo. Puede encontrarse,desde mediados de los años ochenta, en todoslos países analizados. Por lo general, tiene laforma de créditos a tasas reducidas a seraplicables a fines específicos bajo la forma deun programa o fondo de asistencia. Casisiempre esto demandó la contrapartida depresupuestos locales, mecanismos de evalua-ción diferentes a los existentes en el sistemaprevio y garantías mínimas de aplicación delos resultados finales de las investigaciones.La casi totalidad de ellos no se sumaron a lospresupuestos convencionales sino que -teniendo una entidad administradora- fueronasignados en base a criterios preestablecidosbajo la modalidad de los fondos concursables.En algunos casos, estos fondos adicionalessirvieron para poner en marcha algunasreformas o proyectos concretos que posterior-mente no pudieron ser sostenidos por losrecursos públicos cuando la crisis global afectóa las finanzas públicas;

b) la autofinanciación. En todos los países ycomo parte de la crisis (o también por creerque medidas de este tipo acelerarían lacoordinación entre sector público y demandasprivadas) se presiona, desde las administra-ciones centrales, para que las institucionescuenten con crecientes proporciones de fon-dos propios. Este mecanismo, cuya relevan-cia es mínima presupuestariamente, abre laspuertas a varias interrogantes respecto a lagobernabilidad interna de las instituciones,posibilitando múltiples respuestas:

● la determinación de cuales son las contra-prestaciones por los ingresos; la tendencia

indica que la mayor parte de las institucio-nes tiende a vender servicios y, en muymenor medida, a obtener financiamientoadicional para el desarrollo de actividadesde investigación y desarrollo de innova-ciones;

● el sistema parece tener cierta posibilidadde éxito cuando se aplica a institucionescon un potencial de oferta ya desarrollado,de corte eminentemente tecnológico, conaplicación concreta y cierta homogeneidadinterna en lo referido a las posibilidades decolocación de productos;

● existen serios problemas a la hora deestablecer los mecanismos internos deasignación de tales fondos. La presenciade reglas claras preestablecidas y la publi-cidad de los actos parece ser una condiciónnecesaria para evitar problemas internosde funcionamiento. Aún así, en varioscasos, el establecimiento de estos sistemasde redistribución interna es resorte de cadainstitución en particular, con lo cual lainexistencia de organismos supra institucio-nales que regulen el sistema puede llevara serias inequidades al interior del mismo.

5. Sistemas de asignación de fondos ymodelos duales

La conjunción de las anteriores formas de funcio-namiento con los mecanismos que se están im-plementando (fondos concursables, autofinancia-ción, etc.) lleva a un funcionamiento dual de lasinstituciones públicas. Por un lado, reciben unaparte relevante de su financiamiento a través delos presupuestos públicos para el desarrollo deuna serie de funciones y misiones de corte gene-ral a las cuales la institución le da contenido parti-cular. Con esos fondos, la institución puede desa-rrollar las actividades de largo plazo y costear elgrueso del mantenimiento de infraestructura eincluso financiar algunas inversiones puntualesde cierta relevancia. Las actividades, en estoscasos, están sujetas a los mecanismos conven-cionales de evaluación, que, con el correr deltiempo, se circunscriben casi exclusivamente alas rendiciones contables ex-post. Esta porciónde la institución opera, jerárquicamente, dentrode los cánones tradicionales de la administraciónpública.

Complementariamente, los investigadores de lasinstituciones pueden presentarse a concursospara obtener recursos adicionales. Múltiples sonlas formas de inserción de estos fondos en lasinstituciones convencionales; pago de un canon,


uso de determinado tiempo exclusivo, costeo deequipamiento y/o formación de recursos humanosson algunas de las formas que adquieren. Perolos fondos adicionales requieren de otro tipo deevaluaciones, donde, por lo general, ingresanmedidas de productividad y criterios de asigna-ción de presupuestos por proyectos, lo cualrequiere de una logística y administración parti-cular.

La persistencia de estas estructura duales, tensio-na a las instituciones, particularmente a aquellasde mayor antigüedad donde las estructurasinternas están muy arraigadas y la posibilidad decontar con un ágil esquema de captación defondos adicionales, es frágil.

Varios son los problemas en la agenda referidosa este tipo de funcionamiento:

a) inicialmente cabe señalar los ya mencionadosrespecto a los repartos internos de los fondosadicionales cuando al interior de la instituciónexisten distintas posibilidades de captarfondos.

El problema de la fijación de los objetivosaparece nítidamente, se mezclan por un ladola posibilidad de captar fondos adicionales enel marco de un contexto de restriccionescrecientes, pero sobre la base de efectuaractividades con aplicación garantizada. Ocurreque estas instituciones fueron, en su mayoría,pensadas para paliar la falta de desarrollosde largo alcance, escasa rentabilidad a cortoplazo, alto riesgo y elevados spillover; todascondiciones que no se cumplen para obtenersocios demandantes a corto plazo;

b) si el tema es complejo a nivel tecnológico loes más aún a nivel científico donde la relacióncon la demanda final es aún más etérea ydifusa, aunque los desarrollos de largo plazoson útiles incluso desde la óptica de laapropiación privada. Puede argumentarse quees cuestión de lograr un equilibrio, pero con elsistema financiado de esta forma, el equilibrioes altamente inestable ya que depende de losajustes fiscales internos y de la existencia defondos internacionales disponibles;

c) otro de los problemas de estos esquemasduales aparece cuando los fondosconcursables no encuentran demandantes, esdecir, cuando no hay una demanda clara sinoque solo existen necesidades pero nodemandas; en varios casos, suele darse laparadoja que aun existiendo problemasevidentes de corte tecnológico, la demanda

no logra articularse con dichas ofertas y losfondos no son utilizados.

En síntesis, las instituciones de CyT estánsometidas a un complejo proceso dereadaptación a las nuevas condiciones defuncionamiento de un sistema que ha virado,desde la producción de conocimiento de libreapropiación en el marco de una economíacerrada, a otro esquema centrado en lainnovación, donde los agentes tienden a operaren espacios ampliados. Si bien -con diversosritmos y profundidades- los países han idomodificando los grandes lineamientos del sistemaprevio (estableciendo jerarquías nuevas,sistemas de incentivos adicionales, etc.), lareconversión institucional -especialmente de losentes públicos- aparece más rezagada. En estecaso, los automatismos de mercado –aplicadosa las empresas privadas sometidas a lacompetencia externa- no parecen ser exitosos,abriendo las puertas a una larga y complejaagenda de temas de reconversión institucional.

D. La redefinición de los Sistemas Nacionalesde Innovación Agropecuaria

1. Nuevas demandas y nuevos actores enel sistema de innovación agropecuaria

Al igual que el resto de los sectores de laeconomía, la actividad agropecuaria transita unaserie de cambios tecno-productivos de magnitudtendentes a configurar, posiblemente, un nuevomodelo de producción. Como ocurre en lasproducciones industriales y en los servicios, ellotensa el accionar previo de las organizacionespúblicas y privadas dedicadas a la innovaciónaplicada en este campo.

Sin embargo, el caso tiene un aditamentoparticular: una parte relevante de los procesosde cambios son impulsados desde la industria y/o los servicios tanto a través de la oferta comode la demanda vía las nuevas formas decomercialización. Todo ello replantea la presenciade los viejos actores a la vez que suma otros,desequilibrando, al interior de las diversascadenas de producción, el balance de ofertas,adaptación y difusión de tecnologías. A diferenciade lo que podría haber ocurrido algunas décadasatrás, en todos los sistemas de innovaciónaparecen, con cierto grado de preponderancia enalgunas actividades, agentes privadosprovenientes del sector industrial o de losservicios, que son determinantes en susrespectivas actividades.



El tema tiene cierta amplitud; la provisión desemillas y otros medios de propagación, lostemas asociados a la genética, el uso de losfertilizantes y pesticidas, aparecen severamenteinfluidos por procesos industriales y se desarro-llan en espacios empresarios privados centradosen las grandes escalas, la globalización y unamarcada concentración. Pero el tema no se agotaallí, varias de estas empresas, de manera directao indirecta tienden a establecer –vía la provisiónde insumos- paquetes tecnológicos que previa-mente se definían preponderantemente al interiordel sector primario.

A estos cambios se les suman otros asociados alas modificaciones operadas en el estado desdela perspectiva de sus modos de intervención enla economía. Las restricciones presupuestariaspor un lado y las reformas de la administraciónpública por otro, inciden de formas variadas entodos los países, para generar una nueva institu-cionalidad basada en algunos conceptoscomunes:

a) reducciones en los fondos provistos por elestado en forma directa y asociado con otrospresupuestos a los que se accede víamecanismos concursables con objetivos,funcionamiento y evaluación de resultadosespecíficos y distintos a los existentespreviamente;

b) este proceso de asignación de fondos -conherramental de mercado- encuentra a losdiversos actores -las instituciones públicas yprivadas- ubicados en distintos niveles jurídi-cos y operacionales. Para algunas organiza-ciones de más reciente fundación, tamañopequeño o medio, con habilidades para estetipo de acciones y con una juridicidad externae interna que se lo permite, el sistema lepermite competir exitosamente y acoplarsepositivamente al nuevo esquema. En el otroextremo, instituciones de gran porte, convarias dependencias con distintos grados dedesarrollo y situaciones y con lábiles mecanis-mos de control y programación central, en-cuentran que la nueva forma de asignarrecursos genera severos problemas de desin-tegración de las instituciones;

c) la casi totalidad de las instituciones estánabocadas a la puesta en marcha de cambiosde cierta magnitud, aunque no existen linea-mientos generales para dicha reconversión, apesar de la similitud de las agendas de temasa considerar.

2. Hacia la construcción de lossubsistemas nacionales de innovaciónagropecuaria

Estricto sensu no existen, en los países analiza-dos, subsistemas agropecuarios de innovación;se trata, por el contrario, de un conjunto deinstituciones que operan en base a mandatospreestablecidos, con el peso de la inerciaimpuesta por sus historias y que, en general ypara el conjunto, en el mejor de los casos, tienenarticulaciones parciales con otros pares delsistema pero sin establecer vínculos sinérgicosde largo plazo.

Las mayores desarticulaciones se dan en todospaíses en algunos planos específicos:

a) los INIAs, más allá de algunos casos puntua-les, no operan de manera sincronizada con elaparato universitario de investigación. Tienenen común una serie de conocimientos, equipa-miento, estaciones experimentales y a menu-do enfrentan problemas similares, pero no lo-gran articular estrategias de acción comunes;

b) también es dable observar una serie dedeescoordinaciones entre los INIAs y los diver-sos estamentos de la Administración Pública,especialmente cuando estas últimas son lasdepositarias de programas de coberturanacional basados en temas concretos;

c) un último aspecto se refiere a la desarticula-ción entre lo público y lo privado, aspecto don-de existen crecientes grados de complemen-tación, especialmente en áreas puntuales don-de se dan posibilidades de cooperación.

Estas desarticulaciones y la eventual inexistenciade un mecanismo formal referido a la constituciónde un subsistema agropecuario -donde el casode la EMBRAPA aparece como el más avanzadoaunque su cobertura está limitada por lasautonomías de los institutos estaduales-,responde a diversos motivos que remiten a lasformas de funcionamiento de los sistemasnacionales de innovación debido a lo siguiente:

a) en todos los países la mayoría de las institu-ciones públicas depende financieramente deinstancias particulares (por lo general a nivelministerial) que establecen lineamientosgenerales y por lo tanto fijan, indirectamente,un esquema de prioridades;

b) a esta forma de ingreso de fondos se le sumanlos diversos fondos concursables, caso en elcual pueden existir prioridades distintas, como,


asimismo, requerir determinados tipos dearticulaciones con el sector privado y mecanis-mos de control y evaluación;

c) en otro orden, las restricciones presupuesta-rias llevan a la necesidad de grados crecientesde autofinanciación, el tipo de actividades adesarrollar queda teñido por el corto plazo yla direccionalidad de la demanda puntual;

d) finalmente , existe una gran dispersión en laseventuales fuentes de financiamiento víafondos concursables ubicados tanto a nivelfederal como provincial; desde la óptica de lainstitución, se abre un amplio abanico deposibilidades de captación de fondos que alquedar atrapado por el tipo de modalidad deuso (tipo de actividad) no contribuye a operarsistémicamente.

En síntesis, los mecanismos de incentivos, alestar ampliamente diseminados en lo referido afuentes de financiación, fijación de objetivos yevaluación de resultados, no son propicios parala generación de conductas sistémicas al interiorde las instituciones.

La respuesta oficial a este tipo de lógicas defuncionamiento pasa, en la casi totalidad de lospaíses, por distintos intentos de coordinación através de diversos mecanismos:

a) en todos los países existen planes globalesde CyT con un capítulo especial dedicado alsector agropecuario donde se trata de identifi-car las áreas de actividad y las formas derelación. No incluyen, sin embargo, –al menosde lo que se desprende de su lectura- avancesposteriores en la identificación de cuales seránlos mecanismos de incentivos a nivel deorganización individual, que las llevará aoperar en sintonía con la idea global;

b) la constitución de mesas de concertación entrelos diversos actores del sistema, donde la ideade cadenas productivas aparece como un ejecentral. Sobre este mecanismo, cabe men-cionar dos hechos que aparecen recurren-temente en los diversos países: el primero serefiere a la presencia de múltiples convocantesa la conformación de estos esfuerzos (desde

las autoridades de CyT a nivel global, pasandopor instituciones intermedias de financiación,hasta instituciones ejecutoras –o sea, partedel problemade actividades innovativas); elsegundo tiene que ver con que estas convoca-torias se hacen desde lo tecnológico, dejandode lado, en algunos casos, otros aspectos –como los económicos, regulatorios, finan-cieros, etc.- que son determinantes en laresolución de problemas de corto plazo30 .

3. ¿Subsistemas nacionales osubsistemas locales de innovación?

Sin embargo, algunas experiencias puntualesparecen indicar que la inexistencia de unsubsistema nacional de innovación agropecuariono impide la conformación de casos contrarioscuando se desciende a niveles regionales o deproductos o temáticas en particular. Sin tener unaidea cuantitativa de la magnitud de estas rela-ciones, existen varios casos donde se da unasuerte de asociatividad para la solución de casosconcretos.

A grandes rasgos, dos son los parámetros quehabitualmente operan como catalizadores deestas situaciones:

a) el primero se relaciona con la presencia deproblemas concretos a cuya solución aplicanvarias instituciones bajo la coordinación dealguna entidad;

b) el segundo hace referencia a la localización;los cluster de instituciones dedicadas a estetipo de actividades se ubican en un espacioacotado donde el conocimiento personal,algunas restricciones comunes y la afinidadde temas conllevan a una mejor integración.

En el primero de los casos, suelen darse varioselementos concurrentes:

● la existencia de una multiplicidad de proble-mas que afectan a varios actores ubicados endistintos tramos de la cadena productiva, perotienen en común que el problema del estadioprevio repercute sobre su actividad;

● el surgimiento de una persona o institucióncapaz de nuclear a varios actores del sub-sistema;

● la identificación de soluciones que sean bene-ficiosas para el conjunto;

● algún tipo de incentivo que opere comoelemento disparador del sistema.

30 Escalar estos temas a un nivel superior introduciendovarios de estos aspectos conduce a políticas secto-riales... no siempre aceptadas en el marco de laspolíticas generales vigentes en varios de los paísesanalizados.



En el segundo, otros parecen ser los temasrelevantes, además de estar presentes losanteriores:

● la presencia de cierto aislamiento en territoriosdonde la geografía opera como una restriccióna la nacionalización del tema;

● el conocimiento personal de los operadoresque actúan en distintas instituciones, lo cualconlleva a una suerte de especializaciónnatural de actividades;

● una temática común que puede no referirseexclusivamente a una actividad o producto enparticular, sino a un conjunto de temas comu-nes entre varias actividades.

En síntesis y a modo de reflexión final, se podríapensar que una agenda de temas de resoluciónde problemas para mejorar la dinámica en laconstrucción de sistemas nacionales, deberíacontener algunos temas relevantes tales como:

a) cierto grado de coordinación en la pautas defijación de temas a nivel de los diversos entesfinanciadores de la investigación; ello incluiríaniveles nacionales, regionales, municipales eincluso de ingreso de recursos internacionales;

b) la búsqueda de un mínimo grado de coheren-cia y pautas mínimas en los procesos internosde reconversión institucional que permitareducir las diferencias inter-institucionales;

c) una preferente atención hacia la constituciónde sistemas locales o por productos, comoentidades institucionales concretas dentro delsistema;

d) sería deseable que la eventual adición derecursos al sistema contenga como requisitosacciones de este tipo, tendentes a lograrsinergias entre las instituciones y programasya existentes.

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OS SISTEM

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Público general

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Gobierno Nacional

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Gobiernos locales

INTI

INTA

CONEA

CONAE

CONICET

Universidades

Institutos/Univ. Priv.

Fundaciones

GE/CF

ET

PYMES

Otras

Prov. Bs. De K.

Consultoras

Empresas

Otras

ESFL

Agencias deapoyo tecnol.

Empresas

Oferentes Bs. K

Otras

Casas matrices

Consultoras

OrganismosInternacionalesOtras ESFL

Otros

Figura 1 . Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación de Argentina: principales componentes.

XI.

Anexo

Fuente : Elaborado por el autor en base a datos de las memorias de lasinstituciones, publicaciones especializadas y entrevistas a informantes clave

71B

ISANG, R

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TMAN, G

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OIG, C

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O, R.

SECTOR PÚBLICO SECTOR PRIVADOSECTORSEMIPÚBLICO

MINISTERIO DEAGRICULTURA,GANADERÍA Y ALIM.

MINISTERIO DEECONOMÍA, OBRAS YSERVICIOS PÚBLICOS

UNIVERSIDAD

PRESIDENCIADE LA NACIÓN

INTA

MACROREGIONES

Centros RegionalesEst. Experimentales

INTI

CENTROS ASOCIADOS

CONICET

- INVESTIGADORES- INSTITUTOS

ArgenINTA

S.R.A. y otros

AACREA

GENÉTICA:CIALEOTROS

FERTILIZANTES:PASACARGILLDOREOtros

SEMILLERAS:NIDERADEKALBOtros

MAQ. Y EQUIPOS: ALFA LAVAL DEUTZ AGROMETAL

AACHA

Asoc. de criadoresVarios

Cámaras y Asoc.- Aprecid- Otros

Consorcios Siembra

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Figura 2 . El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria de Argentina: principales componentes.


72L

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Figura 3 .Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación de Bolivia: principales componentes.


SECTORPÚBLICO

SECTORPRIVADO

EXTERIORSECTOR SEMIPÚBLICO

CONACYT(1991)

Consejos Departamentales

Universidad

AcademiaNacional de Cs.

(1960)

Sec. Nac. CyT – Universidad(1998)

EmpresasProductoras

Oferentes Bs.de Capital

Consultoras

OrganismosInternacionales

Banco MundialB.I.D.GTZOTROS

Otros

EmpresasProductoras

Oferentes Bs.de Capital

Consultoras

FONDOS• Fondo Nac. de CyT

73B

ISANG, R

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TMAN, G

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O, R.


MINISTERIO DEAGRICULTURA

PREFECTURAS

UNIVERSIDADES

VICEPRESIDENCIA

CONACYT

FONDECYT

Dirección de Tecnología

San AndrésSan Simón (Inst.Alimentos)Santa Cruz(Campos exp.)CochabambaOtras

Estaciones ExperimentalesCIAT

ACADEMIA NACIONALDE CIENCIAS

ONGs

FUNDACIÓN ANDINA

FUNDACIÓN SIMÓNPATIÑO

Est. Biológica El Beni

Est. Experimental

Pairumani

- NRI- GTZ- JICA- COSUDE- OTROS

ANAPO

CRIADORES DE SEMILLAS

CENTRO EL SALVADOR

- CEFO- PAIRUMANI- OTROS

Figura 4 . El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria de Bolivia: principales componentes.



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75B

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O, R.


CNPq

Secretaría de Agricultura yAbastecimiento

FINEP

Ministerio de Agricultura

EMBRAPA SEBRAE

Conf. Nac. de la Agricultura

Cámaras y Asociaciones

- ABIA- ABIOBE- ASBIA- ABIMAQ

MonsantoAlfa LavalSerranaFMCOtros

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Empresas Estaduales deInvesti gación (19)

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Universidad

USP

UNICAM

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FAPESP

FUNDECITRUS

FUNDEPAG

Figura 6 . El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria de Brasil: principales componentes.



SECTOR PÚBLICO SECTORPRIVADO

EXTERIORSECTORSEMIPÚBLICO

CONICYT (1967)

UNIVERSIDAD

CORFO (1939)

Defensa

- Inst. Fomento Pesquero (1963)- Inst. Inv. Tecnológicas (1968)- Inst. Forestal –INFOR- (1961)- Ctro de Inf. de Recursos Naturales (1964)

- Inst. Geográfico Militar- Inst. Hidrográfico de la Armada- Inst. Inv . y Control del Ejército- Dir. de Investigaciones y Desarrollo

de las FFAA- Astilleros ASMAR- Anaer (Diseño y fab. aviones)

MINISTERIOS

Fund. Invest.Agropecuarias

FundaciónChile (1976)

EmpresasProductoras

Empresas

Gobiernos yagencias

OrganismosInternacionales

• Banco Mundial• B.I.D.• OTROS

Otros

Oferentes Bs.Capital

Consultoras

Ctro Nac. de Información y DocumentaciónDepto de Asistencia Téc. Internacional

Agricultura

Minería

- INIA (1964)- Corporación Forestal –CONAF- (1970)- Inst. Nac. Desarrollo Agropecuario- Servicio Agrícola y Ganadero- Of. de Estudios y Políticas Agrarias

- Serv. Nacional Geol. y Mineralogía (1980).- Centro de Inv. Minera y Metalúrgica (1970).- Comisión Chilena de Energía Nuclear (1965).

Obras Públicas

- Inst. Nacional de Hidráulica (1967).

Salud

- Inst. de Salud Pública (1962).

Rel. Exteriores

- Inst. Antártico Chileno (1963).

Planificación

- Agencia Coop. Internac. (1990).

Cátedras Presidenciales

PROGRAMAS

• Fondo de Desarrollo Científico y Tecnológico – CONICYT- (1982).• Fondo de Fomento de Desarrollo Científico y tecnológico- FONDEF- (1991).• Fondo de Desarrollo Tecnológico y Productivo – GAFO- (1984).• Fondo de Inversiones Aporta -FIA-.• Fondo de Transferencias Tecnológicas del Instituto de Desarrollo

Agropecuario – INDAP-.• Fondo de Investigación Pesquera -FIP-.• Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Productivo- FONTEC• Fondo de Desarrollo e Innovación-FDI- (1995)• Fondo Nacional de Desarrollo Científico – FONDECYT• Fondo de Investigaciones Mineras

Figura 7 . Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación de Chile: principales componentes.

Fuente : Elaborado por el autor en base a datos de lasmemorias de las instituciones, publicacionesespecializadas y entrevistas a informantes clave

77B

ISANG, R

.; GU

TMAN, G

.;R

OIG, C

.; RABETIN

O, R.

SECTOR PÚBLICO SECTORSEMIPÚBLICO

SECTORPRIVADO

MINISTERIO DEAGRICULTURA

UNIVERSIDADES

OF. DE ESTUDIOS Y POLÍTICAS AGRARIAS- ODEPA

INST. NAC. DE INV. AGROPECUARIAS- INIA (1964)

SERVICIO AGRÍCOLA Y GANADERO- SAG (1967)

INST.NAC. DE DESARROLLO AGROP .- INDAP (1962)

CORP. NACIONAL FORESTAL- CONAF (1976)

CHILE

TALCA

AUSTRAL

CATÓLICA

FUNDACIÓN CHILE (1976)

FUNDACIÓN PARA LAINVESTIGACIÓN AGRARIAFIA (1981)

FUNDACIÓN PARA ELDESARROLLOFRUTIHORTÍCOLA- FDF(1992)

SOCIEDAD NACIONAL DEAGRICULTURA - SNA (1838)

FUNDACIÓN DECOMUNICACIONES,CAPACITACIÓN YCULTURA DEL AGRO -FUCOA (1982)

Fondo de transferencia tecnológica (1992)

SEMILLERAS:• Pioneer• Monsanto• Otras

OTROS:• Viveros

IMPORTADORES:• Maquinaria• Genética

FERTILIZANTESSOQ.

Figura 8 . El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria de Chile: principales componentes.


78L

OS SISTEM

AS NAC

ION

ALES DE IN

NO

VACIÓ

N AGR

OPEC

UAR

IA Y AGR

OIN

DU

STRIAL D

EL CO

NO S

UR: TR

ANSFO

RM

ACIO

NES Y D

ESAFÍOS

SECTORPÚBLICO

SECTORPRIVADO

EXTERIORSECTORSEMIPÚBLICO

CONACYT (1997)

UNIVERSIDAD

Direcc. de Inv. Agrícola

Centro EstudiosRurales

Soc. CientíficaParaguay

UNA

Otras

STP (1976)

INTN (1963)

MAG

SERVICIO EXTENSION AGRICOLA

GOBIERNO

NACIONAL

Centros

Inst. Bienestar Rural

Fdo. Des. Campesino

SENACSA

CEMYT

Inst. Inv. Cs. Salud(1969)

Com. Nac. EnergíaAtómica (1965/92)

DIPRI (1995)

Minist. Relaciones Exteriores

Centro de Des.Forestal

Empresasproductoras

Oferentes bs.capital

Consultoras

Empresas

Organismo sInternacional e

• Banco Mund• B.I.D.• GTZ• Otros

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Fondos

•Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología –FONACyT-

Figura 9 . Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación de Paraguay: principales componentes.


79B

ISANG, R

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TMAN, G

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OIG, C

.; RABETIN

O, R.

SECTOR PÚBLICO SECTOR PRIVADOSECTOR SEMIPÚBLICO

UNIVERSIDADES

MINISTERIO DE INDUSTRIAY COMERCIO

MINISTERIO DE AGRICULTURAY GANADERÍA

UCNSA

UNA

Fac.Cs.Agropec.Fac. Cs. Veterin.

Inst. Nac. de Tecnología yNormatización

Servicio Nacional de Salud

Animal –SENACSA (1991)

Ctro. de Desarrollo Forestal

Servicio Forestal Nacional

Dirección de ProtecciónPecuaria - DPP

Dir. de Inv. y ProducciónAnimal -DIPA

Servicio Nac. de Semillas

Prog. Nac. Inv. Agropec.PRONIEGA

Servicio de ExtensiónAgrícola-Ganadera

Dir de Normas y Control deAlimentos y Sub-productosde Or. Animal - DINOCOA

Dirección de InvestigaciónAgrícola - DIA

CENTRO TECNOLÓGICOAGROPECUARIO DELPARAGUAY

CENTRO DE ESTUDIOSRURALESINTERDISCIPLINARIOS

SOC. COOP. COL.CHORTITZER KOMITEE

CONSORCIO REGIONALDE EXPERIMENTACIÓNAGROPECUARIA - CREA

CONSORCIO DEGANADEROS PARA LAEXPERIMENTACIÓNAGROPECUARIA- CEA

FONDOS

• Ganadero

Figura 10 . El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria de Paraguay: principales componentes.


80L

OS SISTEM

AS NAC

ION

ALES DE IN

NO

VACIÓ

N AGR

OPEC

UAR

IA Y AGR

OIN

DU

STRIAL D

EL CO

NO S

UR: TR

ANSFO

RM

ACIO

NES Y D

ESAFÍOS

Figura 11 . Esquema institucional del Sistema Nacional de Innovación de Uruguay: principales componentes.


SECTOR PÚBLICO ORG. PRIVADASORG. PÚBLICASNO ESTATALES

MINISTERIOS

PODER EJECUTIVO

UNIVERSIDAD

EDUC. Y CULTURA

INDUSTRIA

RREE

♦ Conicyt♦ C.Dis.Ind.♦ D.N.C.y T.

♦ Dinapyme♦ CNTPI♦ UAPI♦ D.N.Ind.♦ D.N.Prop.Ind.

♦ D.N.Com.Ext.

♦ CSIC

♦ Fonadef♦ Corp.Nac. p/ el desarrollo♦Comisec

♦ GACTEC

♦ LATU♦ INIA♦ URUGUAY XXI♦ COCAP

♦ ACDE♦ UNIT

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81B

ISANG, R

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TMAN, G

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OIG, C

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O, R.


UNIVERSIDAD

MIN. EDUC. Y CULTURA

MIN. DE AGRICULTURA,GANADERÍA Y PESCA

- Fac. Agronomía- Fac. Veterinaria- Fac. Ingeniería- CSIC

- CONICYT

- Inave- Spa- Dilave- Junagra

- Prenader- D.RRNN y Fauna- Prova- Opypa- Diea

- Dirección Forestal- Inavi- ChnPC

- Inst. Nacional de Carnes- Secret. U. De la Lana

- Santa Helena- Lage- Pilsen- Calnu- Norteña- Seragro- Semillas Santa

Rosa- Centros en

Cs.Sociales- FUCREA

- INIA- Inst. Plan Agropecuario

Figura 12 . El Subsistema Nacional de Innovación Agropecuaria de Uruguay: principales componentes.


Esta publicación del PROCISUR, tiene un tiraje de 600 ejemplares y se terminó de imprimir en laciudad de Montevideo, Uruguay, en el mes de agosto de 2000.

Coordinador editorial: Marcos Montaño

Corrección: Raquel Schneider

Diagramación y armado: Cristina Díaz

Impresión: Imprenta Boscana S.R.L.

Depósito Legal Nº 317.948

Andes 1365 Piso 8 - Tel. (598-2) 902 0424 - Fax (598-2) 900 2292 - E-mail: sejecutiva@ procisur.org.uy - C asilla de correo 1217 - 11.100 M ontevideo - Uruguay

http://www.procisur.org.uy

Departamento de Desarro llo Sostenible D ivisión de Medio Ambiente

Departamento de Integración y Program as Regionales

Banco Interamericano de Desarro llo

Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe

Program a Cooperativo para el Desarro llo Tecnológico

Agropecuario del Cono Sur

Argentina Bolivia Brasil

Chile Paraguay Uruguay

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SERIE DOCUMENTOS N°14