Upload
transportforum-vti
View
287
Download
4
Embed Size (px)
Citation preview
Omreglerade marknader för
kollektivtrafik – teori och praktik
Ekon. Dr. Gunnar Alexandersson
Handelshögskolan i Stockholm
Transportforum i Linköping, 13 jan 2011
Upplägg av presentation
• Översiktlig jämförelse mellan 1988 och 2008
• Relevanta teorier om avreglering
• Förhistorien
• Reformer i busstrafiksektorn
• Reformer i järnvägssektorn
• Erfarenheter – buss
• Erfarenheter - järnväg
• Analys och slutsatser
• Tankar om framtiden
Part of transport market 1988 2008
Passenger services by bus
Local and regional Bus companies have exclusive route licenses and receive subsidies from regional authorities
Procurement by competitive tendering
(since 1989)
Inter-regional Limited services
New entry blocked by SJ
Open access (limited only by regional authorities)
(since 1999)
Passenger services by train
Regional (non-profitable) SJ holds monopoly and receives subsidies
Procurement by competitive tendering (competition for the tracks)
(since 1990)
Inter-regional (non-profitable) SJ holds monopoly and receives subsidies
Procurement by competitive tendering (competition for the tracks)
(since 1993)
Inter-regional (profitable) SJ holds monopoly SJ holds monopoly (about to be abolished 2009-2010)
Freight services by train SJ holds monopoly Open access on all lines (competition on the tracks), to some extent limited by grandfathering 1996-2004
Regleringsstrukturen i den svenska buss- och järnvägssektorn 1988 och 2008
Exempel på teorier med relevans för avregleringar
• Teorier om marknadsmisslyckanden vs. regleringsmisslyckanden
• Teorier om privat vs. offentligt ägarskap och upphandling
• Teorier om skalekonomier, naturliga monopol och utmaningsbara marknader
• Transaktionskostnadsteori
• Auktionsteori
• Teorier om institutionell förändring, stigberoenden och spridning av reformer och idéer
Förhistorien
• Förstatligandet av de privata järnvägsföretagen från 1935 fram till 1950-talets början
• Kommunaliseringen av bussbolagen på 1960-och 70-talen
• Transportpolitiskt beslut 1963 – delning av SJ:s nät i kommersiell del och bidragsberoende del
• Räddandet av lokaltågen i Stockholm (1960-talet) och i Skåne (1970-talet)
• Transportpolitiskt beslut 1979
• Bildande av trafikhuvudman i varje län, med ansvar för kollektivtrafiken (busstrafik och i vissa fall järnvägstrafik)
Reformer i busstrafiksektorn (1)
• Många trafikhuvudmän möter i början av 1980-talet svårigheter att planera en effektiv trafik:
• Linjetrafiktillstånden försvårar samordning av olika linjer
• Besvärliga förhandlingar med bussföretagen, som ofta efterfrågar ökad ersättning
• Enda lösningen i vissa fall att köpa upp bussföretagen
• Riksdagsbeslut 1985 om avskaffande av linjetrafiktillstånden (med införande från 1989)
Reformer i busstrafiksektorn (2)
• Avskaffandet av linjetrafiktillstånden ger trafikhuvudmännen 3 valmöjligheter:
1. Att fortsätta som vanligt (med förhandlingar med bussföretagen)
2. Att överta och köra trafiken i egen regi
3. Att börja upphandla trafiken i konkurrens
• Bussbranschen (och borgerliga oppositionen) räknar med alternativ 2)…
• …men de flesta trafikhuvudmän väljer alternativ 3!
Reformer i busstrafiksektorn (3)
• Långväga buss
• Länge uppfattad som ett hot mot SJ:s tågtrafik
• Veckoslutstrafik tillåten sedan 1970-talet
• 1988: Behovsprövning avskaffas, men krav på att visa att trafiken inte skadar SJ eller THM
• 1993: Omvänd bevisbörda
• 1999: SJ tappar rätten att klaga, vilket i praktiken leder till full marknadsöppning
Reformer i busstrafiksektorn (4)
• Ny kollektivtrafiklag 2010 (införs från 2012)
• Trafikhuvudmännen skall ombildas till regionala myndigheter
• Marknadsöppning för kommersiell lokal och regional kollektivtrafik, dock utan företrädesrätt
Reformer i järnvägssektorn (1)
• På 1970- och 80-talet förvärras SJ:s finansiella problem
• 1986: SJ i allvarlig kris; behöver 1 miljard i extra anslag
• 1988: Nytt transportpolitiskt beslut
Reformer i järnvägssektorn (2)
• 1988 års transportpolitiska beslut:
• Applicering av “vägmodellen” också på järnvägen, för att skapa liknande förutsättningar
• Vertikal separation av banan (Banverket) från trafikeringen (SJ)
• Staten tog fullt ansvar för investeringar och underhåll i järnvägens infrastruktur (och fick därmed också bättre kontroll över de offentliga satsningarna i sektorn)
• SJ skulle fokusera på att bli ett lönsamt järnvägsföretag
• Decentralisering av ansvaret (och resurserna) för länsbanornas trafik till trafikhuvudmännen
• Marknadsöppning och avreglering fanns inte med bland målen – eller var ens omnämnda!
Reformer i järnvägssektorn (3)
• Kombinationen av vertikal separation och decentrali-sering av ansvar och resurser (inkl fordon) för länsbanornas trafik till trafikhuvudmännen öppnar upp för upphandling av järnvägstrafik
• 1990: Första upphandlingen av regional trafik på länsbanorna
• 1993: Första upphandlingen av långväga persontrafik på järnväg (statens köp)
• 1996: Avreglering av godstrafiken
• 1998: Fler funktioner och bandelar övertas av Banverket
• 2000: Genombrott för nya operatörer i flera upp-handlingar
• 2001: Separation och bolagisering av SJ:s divisioner
Affärsverket SJ:s uppdelning
Statens
Järnvägar
Green Cargo
Banverket
SJ AB
Jernhusen
EuroMaint
SweMaint
Unigrid
TraffiCare
ASG
Swebus
Scandlines
Royal Viking Hotel
Trafikrestauranger
1988 19961995 2000 2001
Offentlig sektor
Privat sektor
Reformer i järnvägssektorn (4)
• 2006: Marknadsöppning för nattåg och chartertåg
• 2009 (juni): Marknadsöppning för veckoslutstrafik (vid restkapacitet)
• 2009 (okt): Marknadsöppning för internationell persontrafik med tåg (för att uppfylla EU-direktiv)
• 2010 (april): Banverket slås ihop med Vägverket och bildar nya Trafikverket
• 2010 (april): Temporär utvidgning av marknadsöppning för veckoslutstrafik till daglig trafik - ”Vulkaneffekten”
• 2010 (okt): Generell marknadsöppning för inrikes persontrafik med tåg, med full effekt från december 2011
Erfarenheter - buss
• Initial stark kostnadspress i upphandlingar, vilket minskade behovet av subventioner (20-30%) från trafikhuvudmännen
• Möjligheterna till fortsatta kostnadsminskningar förefaller uttömda i början av 2000-talet
Kostnad per busskm
0
2
4
6
8
10
12
14
16
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Co
st
pe
r b
us
km
(S
EK
, 1
98
6 p
ric
es
)
Erfarenheter - buss
• Initial stark kostnadspress i upphandlingar, vilket minskade behovet av subventioner (20-30%) från trafikhuvudmännen
• Möjligheterna till fortsatta kostnadsminskningar förefaller uttömda i början av 2000-talet
• Sannolikt kvalitetsförbättringar, dock svåra att kvantifiera
• Kraftig omstrukturering av sektorn:
• Utslagning och förvärv av kommunala bolag
• Från offentligt ägande till privat ägande
• Internationella aktörer kommer in mot slutet av 90-talet
• Ökad koncentration bland bussföretagen
Erfarenheter - järnväg
• Staten har kraftigt ökat ambitionsnivån när det gäller investeringar i spårinfrastrukturen
Anslag till investeringar och underhåll
0
50
100
150
200
250
300
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Inv
es
tme
nts
an
d m
ain
ten
an
ce
; In
de
x (
19
89
=1
00
); 2
00
8 p
ric
es
Source: Banverket annual reports
Erfarenheter - järnväg
• Staten har kraftigt ökat ambitionsnivån när det gäller investeringar i spårinfrastrukturen
• Trafikhuvudmännen har gjort stora satsningar på utbyggd regional tågtrafik
• Transportarbetet har ökat kraftigt
Transportarbete på järnväg
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ind
ex
(19
88
=10
0)
Passenger traffic (passenger km)Freight traffic (tonne km)
Source: SIKA/Trafikanalyspassenger traffic excludes metro and trams
Erfarenheter - järnväg
• Staten har kraftigt ökat ambitionsnivån när det gäller investeringar i spårinfrastrukturen
• Trafikhuvudmännen har gjort stora satsningar på utbyggd regional tågtrafik
• Transportarbetet har ökat kraftigt
• Antalet anställda i sektorn har minskat väsentligt (ca 30% mellan 1988 och 2003)
• Upphandlingar har minskat behovet av subventioner från trafikhuvudmännen
• I flera upphandlingar har det förekommit extrema bud, i vissa fall sannolikt lagda av strategiska skäl
• Nya operatörer har stegvis kommit in på allt fler delar av järnvägsmarknaden
• Internationella aktörer allt viktigare på senare år
Analys och slutsatser (1)
• Jämförelse mellan buss och järnväg
• Ökad koncentration vs. minskad koncentration (olika utgångslägen, men liknande drivkrafter)
• Pionjärer: stora företag vs. små företag
• Privat vs. statligt ägande
• Tidig internationell expansion vs. (relativt) tidiga internationella inträden i Sverige
Analys och slutsatser (2)
• Initierande faktorer
• Inhemska problem som krävde nya lösningar (Trafikhuvudmännens problem att samordna trafiken, SJ:s finansiella problem, nedläggningshotade linjer etc)
• I både buss- och järnvägssektorn syftade inte de första reformerna till marknadsöppning eller avreglering – men likväl blev detta konsekvensen –accidental deregulation
• Hur en reform uppfattas påverkar aktörernas beteende
Analys och slutsatser (3)
• Fortsatta drivkrafter
• De positiva resultaten av tidiga upphandlingar
• Spelet mellan aktörer som efterfrågar och tillhandahåller institutionell förändring
• Enskilda och ibland oväntade händelser
• På senare år spelar EU-medlemskapet en ökande roll
• Reformernas irreversibilitet och stigberoende karaktär
Analys och slutsatser (4)
• Spridningen av upphandling i konkurrens
• Från lokal busstrafik till lokal järnvägstrafik
• Från lokal järnvägstrafik till nationell järnvägstrafik
• Fortsatt spridning till andra branscher och t.o.m. andra länder
Tankar om framtiden
• Förutsättningar:
• Både buss- och järnvägssektorn är på väg att bli än mer avreglerade
• Ny fas i utvecklingen – mer fokus på kommersiell trafik och direkt konkurrens om befintliga och nya kunder
• Relativt gott om operatörer redo att konkurrera
• Positivt konjunkturläge
• En del olösta frågor, t.ex. vad gäller kapacitetsfördelningen på järnväg
Tankar om framtiden
• Vad kan vi förvänta oss?
• De avregleringar som skett hittills kan ge en del vägledning
• Lärprocess för alla aktörer
• Redan etablerade såväl som nya företag kommer att testa nya marknader
• En del trafikupplägg kommer att bli kortlivade
• En initial ökning av antalet företag med likartad inriktning kan följas av ökad koncentration och specialisering
• Fortsatt internationalisering
• Nya regler, t.ex. för att hantera gränssnittet mellan kommersiell och upphandlad trafik, kan komma att behövas
• Det oväntade!