SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO SULLA GESTIONE DELLE ... · l’acquisto di beni e servizi da parte del ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e del ministero

L’ACQUISTO DI BENI E SERVIZI DA PARTE DEL MINISTERO DEGLI AFFARI

ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE E DEL MINISTERO

DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI

SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

Deliberazione 13 febbraio 2017, n. 2/2017/G

SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

L’ACQUISTO DI BENI E SERVIZI DA PARTE DEL MINISTERO DEGLI AFFARI

ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE E DEL MINISTERO

DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI

Relatore

cons. Antonio Mezzera

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato | Delib. n. 2/2017/G

3

SOMMARIO

Pag.

Deliberazione .............................................................................................................. 7

* * *

Relazione .................................................................................................................... 13

Sintesi ......................................................................................................................... 15

CAPITOLO I - Oggetto e finalità dell’indagine ............................................................ 17

1. Oggetto e finalità dell’indagine ............................................................................ 17

2. L’enucleazione dei dati ........................................................................................ 19

CAPITOLO II - Le modalità degli affidamenti ................................................................. 23

1. Il numero eccessivo delle strutture che gestiscono gare e contratti ....................... 23

2. Il ricorso preponderante alle procedure semplificate ............................................ 24

2.1. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale .................. 26

2.2. Il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ............................... 34

3. La distribuzione degli affidamenti in economia .................................................... 47

CAPITOLO III - Gli affidamenti sopra soglia .............................................................. 49

CAPITOLO IV - Le disfunzioni del sistema Consip ...................................................... 53

CAPITOLO V - I contratti secretati del Ministero degli affari esteri ............................. 59

CAPITOLO VI - Modalità e prassi applicative di alcuni istituti ................................... 63

1. La rilevazione della previsione annuale dei fabbisogni per beni e servizi ............... 63

2. L’avviso di preinformazione ex art. 63 del codice degli appalti ............................. 65

3. La determinazione a contrarre ............................................................................. 65

4. La richiesta al Sistema informativo di monitoraggio delle gare (Simog) dell’Anac del

codice di identificazione di gara (cig) ................................................................... 66

5. Il commom procurement vocabulary ....................................................................... 67

6. Il responsabile unico del procedimento (rup) ........................................................ 68

7. Le specifiche tecniche ed i capitolati speciali ........................................................ 70

8. I contratti di sponsorizzazione ............................................................................. 71

9. I bandi ................................................................................................................ 71

10. L’applicazione dell’art. 38 del codice .................................................................. 72

11. Le modalità di verifica del possesso dei requisiti di idoneità professionale (art. 39) e

di capacità economica e finanziaria (art. 41) ...................................................... 73

12. Le modalità di verifica dei requisiti di capacità tecnica e professionale (art. 42) . 75

13. L’avvalimento ................................................................................................... 77

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato| Delib. n. 2/2017/G

4

14. Le modalità di valutazione della congruità dei prezzi e le attività per limitare i

comportamenti collusivi che alterano la concorrenza ......................................... 78

15. Le modalità di costituzione delle commissioni giudicatrici ed i criteri di selezione

dei loro componenti ........................................................................................... 80

16. La garanzia provvisoria (cauzione, fideiussione bancaria o assicurativa) ............ 83

17. Le modalità del controllo dei requisiti ex art. 48 del codice ................................. 84

18. L’attuazione dell’art. 79-bis del codice ............................................................... 85

19. La richiesta di accesso agli atti delle procedure di affidamento ed esecuzione dei

contratti (art. 13 del codice e l. 7 agosto 1990, n. 241) ........................................ 85

20. La facoltà di non procedere all’aggiudicazione definitiva ex art. 81, comma 3, del

codice ................................................................................................................ 87

21. La rinegoziazione dei contenuti e dei termini dell’offerta a seguito dell’aggiudicazione

e prima della stipula del contratto.......................................................................... 88

22. Il termine dilatorio per la stipulazione dei contratti di cui all’art. 11, comma 10, del

codice ................................................................................................................ 88

23. La forma degli atti ............................................................................................ 89

24. Le forme contrattuali (atto notarile, forma pubblica amministrativa, scrittura

privata, forma elettronica), di cui all’art. 11, comma 13, del codice .................... 90

25. Le modalità degli adempimenti fiscali e di registrazione degli atti presso l’Agenzia

delle entrate ...................................................................................................... 91

26. La tracciabilità .................................................................................................. 92

27. I controlli antimafia .......................................................................................... 93

28. La cauzione definitiva ex art. 113 del codice ...................................................... 94

29. Il subappalto ..................................................................................................... 95

30. Il direttore dell’esecuzione ................................................................................. 96

31. Le modifiche alle prestazioni contrattuali ex art. 114 del codice e 310-311 del

regolamento ...................................................................................................... 97

32. Il collaudo e la regolare esecuzione ..................................................................... 97

33. Le penali ........................................................................................................... 99

34. I termini di pagamento (d.lgs. n. 192/2012) e le verifiche fiscali (art. 48-bis del d.p.r.

29 settembre 1973, n. 602) ................................................................................. 100

35. Il ricorso alla risoluzione .................................................................................... 102

36. La revoca e l’annullamento d’ufficio .................................................................. 102

37. Le transazioni ................................................................................................... 103

38. Gli accordi bonari .............................................................................................. 104

39. Gli arbitrati ....................................................................................................... 104

40. I contenziosi pendenti ....................................................................................... 104

CAPITOLO VII - I rilievi posti in essere dagli Uffici centrali del bilancio ..................... 105

1. Il numero e la tipologia dei rilievi formulati ......................................................... 105

2. Le carenze nella pubblicazione delle osservazioni degli organi di controllo ............ 108

CAPITOLO VIII - Valutazioni conclusive e raccomandazioni ...................................... 111


5

INDICE DELLE TABELLE

Pag.

Tabella 1 - Rapporto tra il valore dei contratti e i consumi intermedi del Maeci ........... 20

Tabella 2 - Rapporto tra il valore dei contratti e i consumi intermedi del Mipaaf .......... 20

Tabella 3 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Maeci ............................................. 27

Tabella 4 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Maeci .............................................. 27



Tabella 7 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Maeci ............................... 29



Tabella 10 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2015 del Maeci ............................. 30

Tabella 11 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Mipaaf .......................................... 35




Tabella 15 - Contratti di forniture per l’anno 2012 del Mipaaf ...................................... 37

Tabella 16 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Mipaaf ........................... 37



Tabella 19 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Corpo forestale dello Stato ............ 39




Tabella 23 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Corpo forestale dello Stato ... 41




Tabella 27 - Procedure in economia per servizi del Maeci ……………………………….. 47

Tabella 28 - Procedure in economia per servizi del Mipaaf ............................................ 47

Tabella 29 - Procedure in economia per servizi del Corpo forestale dello Stato ………… 47

Tabella 30 - Procedure in economia per forniture di beni del Maeci ............................... 48


6

Tabella 31 - Procedure in economia per forniture di beni del Mipaaf ............................. 48

Tabella 32 - Procedure in economia per forniture di beni del Corpo forestale dello Stato .. 48

Tabella 33 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Maeci .................................... 49

Tabella 34 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Mipaaf .................................. 49

Tabella 35 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Corpo forestale dello Stato ..... 49

* * *

ALLEGATI

Pag.

Allegato 1 - Spesa per consumi intermedi del Maeci ...................................................... 115

Allegato 2 - Spesa per consumi intermedi del Mipaf ...................................................... 119

Allegato 3 - Contratti stipulati ex art. 17, d.lgs. n. 163/2006 ......................................... 123

Allegato 4 - Contratti secretati 2015, non ancora sottoposti al controllo successivo della

Corte dei conti .......................................................................................... 127


7

DELIBERAZIONE


8


9

Deliberazione n. 2/2017/G

REPUBBLICA ITALIANA

la Corte dei conti

Sezione centrale di controllo

sulla gestione delle amministrazioni dello Stato

Adunanza dei Collegi congiunti del 16 gennaio 2017

* * *

Visto l’art. 100, comma 2, Cost.;

vista la l. 14 gennaio 1994, n. 20, e, in particolare, l’art. 3, c. 4, ai sensi del quale la Corte dei

conti svolge il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche, verificando la corrispondenza

dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge e valutando

comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa;

vista la deliberazione della Sezione in data 4 febbraio 2016, n. 1/2016/G, con la quale è stato

approvato il programma di controllo sulla gestione per l’esercizio 2016;

vista la relazione, presentata dal cons. Antonio Mezzera, che illustra gli esiti dell’indagine

condotta in merito a “L’acquisto di beni e servizi da parte del Ministero degli affari esteri e della

cooperazione internazionale e del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali”;

vista l’ordinanza in data 15 dicembre 2016, con la quale il presidente della Sezione ha

convocato i Collegi congiunti per l’adunanza del 16 gennaio 2017, al fine della pronuncia sulla

gestione in argomento;

viste le note nn. 5020 e 5023 del 19 dicembre 2016, con la quale il Servizio di segreteria per

le adunanze ha trasmesso la relazione ai seguenti uffici:

- Presidenza del Consiglio dei ministri, Segretariato generale;

- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Gabinetto;

- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Segreteria generale;

- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale per

l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni;

- Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione

internazionale;

- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Organismo indipendente

di valutazione della performance;


10

- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Gabinetto;

- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Direzione generale degli affari

generali, delle risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali;

- Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e

forestali;

- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Organismo indipendente di

valutazione della performance;

- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Corpo forestale dello Stato;

- Ministero dell’economia e delle finanze, Gabinetto;

- Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello

Stato;

- Consip;

udito il relatore, cons. Antonio Mezzera;

presenti, in rappresentanza delle amministrazioni convocate:

- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Segreteria generale,

il dott. Antonio Alessandro, ministro plenipotenziario, e il dott. Marco Graziosi, funzionario;

- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale

per le risorse e l’innovazione, il dott. Nicandro Cascardi, dirigente, la dott.ssa Riccarda Giulia

Pietrasanta, dirigente, e il dott. Fabrizio Dattola, dirigente;


per la promozione del sistema paese, la dott.ssa Marialuisa Lucchini, funzionaria, e la dott.ssa Silvia

Salomoni, funzionaria;

- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione per la

cooperazione e lo sviluppo, la dott.ssa Maria Gabriella Di Gioia, dirigente;

- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Servizio per la stampa

e le comunicazioni istituzionali, il dott. Giuseppe Folino, funzionario;


per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni, il dott. Tonino Castrichino, dirigente, e la

sig.ra Rita Batelli, funzionaria;

- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Autorità nazionale -

Unità per le autorizzazioni dei materiali di armamento (Uama), il tenente colonnello Giovanni

Margozzi;

- per l’Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione

internazionale, il dott. Enrico Bauzulli, dirigente, e la dott.ssa Maria Letizia Gamba, funzionaria;

- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Organismo


11

indipendente di valutazione della performance, il dott. Alfredo Casciello, funzionario;

- per il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Direzione generale degli affari

generali, delle risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali, il dott. Giuseppe

Cacopardi, dirigente, la dott.ssa Simona Logoteta, dirigente, il dott. Domenico Mancusi, dirigente,

e il dott. Salvatore Pruneddu, dirigente;

- per il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Ispettorato centrale della

tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari, la dott.ssa Teresa Nicolazzi,

dirigente;

- per l’Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e

forestali, il dott. Alessandro Fiore, dirigente, la dott.ssa Sandra Di Girolamo, dirigente, e il dott.

Francesco Marolda, dirigente;

- per il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Organismo indipendente di

valutazione della performance, la dott.ssa Simona Bianchini, dirigente;

viste le memorie del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Dipartimento

delle politiche competitive della qualità agroalimentare, ippiche e della pesca, Direzione generale

degli affari generali, delle risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali, prot. n.

138 del 13 gennaio 2017, e del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale,

Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni, prot. n. 6449 del 13

gennaio 2017;

DELIBERA

di approvare, con le modifiche apportate dal Collegio in camera di consiglio, la relazione

concernente “L’acquisto di beni e servizi da parte del Ministero degli affari esteri e della cooperazione

internazionale e del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali”.

La presente deliberazione e l’unita relazione saranno inviate, a cura della Segreteria della

Sezione, alla Presidenza del Senato della Repubblica e alla Presidenza della Camera dei deputati,

nonché alle seguenti amministrazioni:

- Presidenza del Consiglio dei ministri;

- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Gabinetto;

- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Segreteria generale;

- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale per

l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni;

- Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione

internazionale;


12

- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Organismo indipendente di

valutazione della performance;

- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Gabinetto;

- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Direzione generale degli affari generali, delle

risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali;

- Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;

- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Organismo indipendente di valutazione

della performance;

- Ministero della difesa, Comando unità tutela forestale, ambientale e agroalimentare;

- Ministero dell’economia e delle finanze, Gabinetto;

- Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;

- Consip.

Le amministrazioni interessate:

adotteranno, entro trenta giorni dalla ricezione della relazione, l’eventuale provvedimento

motivato previsto dall’art. 3, c. 64, l. 24 dicembre 2007, n. 244, ove ritengano di non ottemperare ai

rilievi formulati;

comunicheranno alla Corte e al Parlamento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della

relazione, le misure consequenziali adottate, ai sensi dell’art. 3, c. 6, della l. 14 gennaio 1994, n. 20,

come modificato dall’art. 1, c. 172, della l. 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006).

La presente deliberazione è soggetta a obbligo di pubblicazione, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs.

14 marzo 2013, n. 33 (concernente il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità,

trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”).

La relazione sarà inviata, altresì, alle Sezioni riunite in sede di controllo.

Il relatore Il presidente

f.to Mezzera f.to D’Auria

Depositata in segreteria il 13 febbraio 2017

La dirigente

f.to Troccoli


13

RELAZIONE


14

Hanno collaborato: Adriano Grimaudo, Maria Fortunato, Giorgio Brusca


15

Sintesi

La ricostruzione del quadro degli acquisti di beni e servizi per gli anni 2012-2015 da parte

del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e di quello delle politiche

agricole alimentari e forestali è stata assai problematica, pur dovendo essere, in base ai

principi di trasparenza e di buon andamento, di immediata disponibilità per le

amministrazioni. Il Ministero degli affari esteri rileva l’assenza, nel sistema informatico

(Sicoge), di campi specifici per poter operare una distinzione della tipologia degli affidamenti

già nella fase di impegno.

Appare eccessivo il numero delle strutture che gestiscono gli acquisti. Si impone,

pertanto, una seria attività volta alla drastica riduzione di esse, al fine di rendere il sistema

del reperimento dei beni e dei servizi più efficiente e, conseguentemente, più economico,

stante anche la riduzione delle risorse a disposizione.

Le motivazioni per la deroga alla disciplina europea sull’applicazione delle procedure

aperte e ristrette sono: l’urgenza, la non programmabilità di alcune situazioni, la continuità

amministrativa, l’evitare il rallentamento delle attività, la specificità dei beni o dei servizi,

le ragioni della sicurezza, la fidelizzazione di alcune imprese, le lacune nelle convenzioni

Consip e nel mercato elettronico, la carenza e la non qualificazione del personale, il dispendio

di risorse e di tempo.

La difficoltà del ricorso alle ordinarie procedure richieste dalla normativa europea

addotta dai Ministeri degli affari esteri e delle politiche agricole richiederebbe, se suffragata,

un’iniziativa volta alla ridefinizione, in ambito europeo, delle forme di aggiudicazione degli

appalti per renderle più coerenti con le concrete possibilità di darvi attuazione da parte degli

organismi pubblici italiani.

La soddisfazione per i servizi offerti da Consip è modesta. Le criticità più significative

riguardano: a) l’attivazione tardiva delle convenzioni; b) l’assenza di servizi e beni necessari;

c) la maggiore economicità, talora anche rilevante, di prodotti fuori convenzione; d) la

limitata attendibilità e puntualità negli adempimenti contrattuali; e) l’assenza di un

supporto specifico e di informazioni tempestive, in caso di mancata finalizzazione delle


16

procedure selettive; f) la difficoltà di consultazione del sistema di ricerca; g) la mancanza di

chiarezza nei cataloghi e la difficoltà nella ricerca; h) la lentezza del sistema informatico.

Elevata risulta la secretazione per i contratti del Ministero degli affari esteri, con ripetuti

ricorsi alle stesse imprese, anche per quelli sopra soglia.

Non sempre le modalità e le prassi applicative di taluni istituti sono conformi alle

disposizioni legislative vigenti, come evidenziato, ad esempio, dalla lentezza

nell’adeguamento alla disciplina prevista per la determinazione a contrarre.


17

CAPITOLO I

OGGETTO E FINALITÀ DELL’INDAGINE

Sommario: 1. Oggetto e finalità dell’indagine. - 2. L’enucleazione dei dati.

1. Oggetto e finalità dell’indagine

La relazione esamina la gestione degli acquisti di beni e servizi del Ministero degli affari

esteri e della cooperazione internazionale e di quello delle politiche agricole alimentari e

forestali1.

Il codice degli appalti prevede che le fasi dell’affidamento e dell’esecuzione delle

commesse pubbliche debbano espletarsi nel rispetto di una serie di principi, quali: la libera

concorrenza, la parità di trattamento, la non discriminazione, la trasparenza, la

proporzionalità, la pubblicità, l’economicità, l’efficacia, la tempestività, la correttezza. La

loro applicazione deve essere integrale negli appalti sopra la soglia comunitaria; in ogni caso,

a prescindere dal valore degli affidamenti deve informare la gestione contrattuale delle

pubbliche amministrazioni.

Secondo l’Ocse2, gli appalti pubblici costituiscono l’attività di governo più vulnerabile in

fatto di sprechi, frode e corruzione, a motivo della loro complessità, della dimensione dei

flussi finanziari generati e della stretta interazione fra il settore pubblico e quello privato.

Stanti la diffusione e la rilevanza degli acquisti di beni e servizi sull’attività di tutti gli

organismi pubblici, questa prima indagine ha lo scopo di valutarne l’impatto sul bilancio di

due rami dell’amministrazione statale ed è limitata alle strutture centrali dei ministeri.

Il rapporto, infine, analizza le modalità di ricorso ai servizi forniti da Consip, rilevando il

grado di soddisfazione espresso dalle amministrazioni.

L’indagine riguarda il periodo 2012-2015.

1 Il controllo dei risultati della gestione è, prima di tutto, diretto “a stimolare, nell’ente o nell’amministrazione

controllati, processi di autocorrezione sia sul piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione

amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni” (Corte cost. n. 29/1995); nello

stesso senso, Corte conti, Sez. centr. contr. gest., delib. n. 21/2009/G, afferma che il controllo deve innescare

doverosi processi di autocorrezione dell’azione “sia sul piano delle iniziative legislative, dell’organizzazione

amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni”. 2 Organismo per la cooperazione e lo sviluppo economico.


18

L’entrata in vigore, nel 2016, del nuovo codice degli appalti3 non ha inciso sull’attualità

delle problematiche riscontrate, in quanto le due normative si ispirano agli stessi principi

sulla cui attuazione è chiamata ad esprimersi l’organo di controllo4.

Peraltro, l’art. 1, comma 7, del codice prevede che il Ministro degli affari esteri adotti,

previo accordo con l’Anac, direttive generali per disciplinare le procedure di scelta del

contraente e l’esecuzione del contratto da svolgersi all’estero; nell’applicazione di tale

inusuale disposizione - che autorizza l’amministrazione a derogare alle norme con mera

direttiva - si deve aver cura di non disattendere gli istituti posti a base del codice, dovendo

restare fermi i principi di derivazione europea e nazionale.

Le Sezioni riunite della Corte si sono spesso occupate della tematica, riscontrando

irregolarità circa la gestione degli acquisti, come riferito in nota5.

3 D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50. 4 Peraltro, per l’attuazione della nuova normativa, risulterebbe assai utile una seria formazione del personale. 5 Si riporta l’esempio della fornitura di servizio informatico per esigenze dell’Unità per le autorizzazioni di

materiale d’armamento (Uama) del Ministero degli affari esteri, che ha scelto l’unica impresa che ha presentato

l’offerta. Due delle “sette ditte interpellate si sono ritirate e una, in particolare, ha motivato il ritiro facendo

presente che, “seppur ritenendo di avere le competenze necessarie richieste per l’espletamento del servizio in

oggetto, i tempi tecnici di presentazione dell’offerta non consentono di produrre una proposta adeguatamente

competitiva”. Infatti, dall’esame della documentazione, si è verificato che i tempi della procedura di selezione

sono stati estremamente ristretti, anche tenuto conto della complessità della commessa (analisi e progettazione

del nuovo sistema informatico dell’Uama). La lettera di invito è partita il giorno 7 aprile 2015 e la scadenza

per la presentazione dell’offerta è stata fissata per le ore 10,30 del successivo 10 aprile. Dalla scheda prodotta

all’Anac, la procedura non risulta caratterizzata dall’estrema urgenza (ex art. 9, cc. 1 e 2, del d.l. n. 133/2014),

né si tratta di lavori di somma urgenza, ai sensi dell’art. 176 del d.p.r. n. 207/2010. (…) L’amministrazione ha

riferito che lo sviluppo degli applicativi per la realizzazione di un portale integrato per l’Uama risultava

urgente, come specificato nella richiesta di offerta inviata a sette società, nel cui oggetto si legge: ‘Richiesta di

offerta per la fornitura urgente di servizio informatico per esigenze dell’ufficio Uama del Ministero’; la

procedura è stata aggiudicata alla società beneficiaria, unica ad avere presentato offerta, per l’importo pari a

112.000 euro (Iva esclusa); si è proceduto ad aggiudicare alla società beneficiaria la procedura, in presenza, da

quanto indicato nel decreto di affidamento, di offerta ritenuta valida e congrua. A seguito di ulteriore nota

istruttoria, l’amministrazione (…) ha precisato che l’urgenza è stata dettata dalla necessità di realizzare, in

tempi rapidi, una procedura informatica automatizzata, in adeguamento della direttiva 2012/10/Ue, che

semplifica le modalità e le condizioni dei trasferimenti all’interno dell’Unione in prodotti per la difesa. Quanto

al termine di presentazione delle offerte, l’amministrazione ha riferito che la stazione appaltante ha

provveduto a stimare i termini di ricezione delle offerte in applicazione del c. 12 dell’art. 70 del d.lgs. n.

163/2006, secondo cui “Nelle procedure negoziate senza bando, quando l’urgenza rende impossibile osservare

i termini minimi previsti dal presente articolo, l’amministrazione stabilisce i termini nel rispetto, per quanto

possibile, del c. 1”, (termine che, in ogni caso, risulta più ampio di quello stabilito nel caso di specie).

L’amministrazione ha, altresì, evidenziato che alla lettera di invito era allegato il progetto tecnico delle attività

informatiche da svolgere, prodotto dall’amministrazione, e che agli operatori economici era richiesta la mera

disponibilità di tecnici per l’esecuzione del progetto e che non era, quindi, necessario che l’impresa informatica

svolgesse una preliminare attività di studio ed analisi per la formulazione dell’offerta. Per quanto riguarda,

infine, la valutazione della congruità dell’offerta, l’amministrazione ha assicurato di aver provveduto a

verificare gli standard tecnici impiegati dalla ditta nello svolgimento del servizio. Al riguardo, si osserva che

l’urgenza di realizzare una procedura informatica automatizzata per semplificare le modalità e le condizioni

dei trasferimenti all’interno dell’Unione di prodotti per la difesa non appare sufficientemente argomentata e

documentata, specie considerato che si fa riferimento all’esigenza di un adeguamento alla direttiva


19

2. Enucleazione dei dati

La ricostruzione del quadro completo delle somme spese per l’acquisizione di beni e servizi

è stata assai problematica, risultando bisognosa di ripetute rettifiche, pur dovendo essere,

per il buon andamento e la trasparenza, di immediata disponibilità e non oggetto di faticose

elaborazioni.

Infatti, secondo il Ministero degli affari esteri, la rilevazione dei dati “è stata

particolarmente complessa, non disponendo il sistema informatico (Sicoge) di campi

specifici per poter operare una distinzione della tipologia degli affidamenti già nella fase di

impegno (es., tipologie: Consip Mepa, Consip convenzioni/bandi; tipo di procedure: aperte,

negoziate, in economia, ora ‘sotto soglia’). Le criticità sperimentate potrebbero, anzi, essere

di stimolo per alcune nuove funzioni da inserire in Sicoge, (…) in modo da poter consentire

rilevazioni più rapide. (…) La recente entrata in vigore del nuovo codice dei contratti

pubblici potrebbe essere un ulteriore elemento di stimolo in tale direzione”6.

Per l’utilizzo di strumenti telematici di tracciatura alla fonte, risulta al ministero “che,

da questo esercizio finanziario, il Sicoge sia stato dotato di nuove funzionalità che vanno

nella direzione auspicata. Si potrà valutarne l’utilità solo a seguito di un ragionevole periodo

di utilizzo (es., esercizio finanziario 2017). Nella stessa ottica, un altro strumento, che

potrebbe essere utile per rilevazioni di questo tipo in futuro, potrebbe essere il sistema di

tracciabilità dell’Anac, il quale, per la sua obbligatorietà (cig e smart cig), già alla fonte

contiene tutti gli elementi utili per individuare tipologia di affidamento, importo e categoria

di beni e servizi affidati. In un’ottica di integrazione e sinergia tra le banche dati delle

2012/10/Ue, con la conseguenza che l’amministrazione avrebbe dovuto attivarsi con maggiore tempestività.

Peraltro, va osservato che non qualunque urgenza consente il superamento dei termini minimi previsti dall’art.

70, c. 5, del d.lgs. n. 163/2006, per la presentazione delle offerte, ma deve trattarsi di una particolare urgenza,

tale da renderne impossibile il rispetto. Inoltre, (…) contrariamente a quanto dedotto, le offerte

presupponevano necessariamente un esame completo degli atti di gara e delle progettazioni allegate

dall’amministrazione, anche al fine di valutare il numero delle giornate uomo effettivamente necessarie. Si

evidenzia la criticità consistente nell’insufficiente argomentazione e motivazione dell’urgenza e, di

conseguenza, nell’aver stabilito, per la presentazione dell’offerta, un lasso di tempo troppo breve rispetto a

quello previsto per le procedure negoziate senza pubblicazione del bando dall’art. 70, c. 5, del d.lgs. n. 163/2006.

(…) Si segnala la fattispecie all’esame alla competente Procura regionale della Corte dei conti, per le

valutazioni di competenza” (Relazione sul rendiconto generale dello Stato del 2015, volume III, Attendibilità

delle scritture contabili, pagg. 156-157). 6 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. “Più di un centro di responsabilità ha comunicato di aver inviato,

precedentemente, dati non corretti, sia per importi che per modalità di affidamento (errori di digitazione e di

rilevazione da documenti, specialmente per gli anni più distanti)” (email dell’11 luglio 2016 del Ministero degli

affari esteri e della cooperazione internazionale).


20

pubbliche amministrazioni, richiamato dal d.lgs. n. 97/2016, che ha novellato il d.lgs. n.

33/2013, si auspica che i sistemi già in uso possano essere implementati per finalità analoghe,

al fine di acquisire maggiori informazioni a beneficio generale del sistema pubblico e del

principio di trasparenza”7.

Con riferimento al valore dei contratti posti in essere, si rileva, inoltre, un disallineamento

notevole fra quanto comunicato dai ministeri e quanto riportato nel Sicr8 per i consumi

intermedi (all. nn. 1-2). Ciò appare dalle tabelle seguenti (tabb. n. 1-2), nelle quali viene

riportato il rapporto tra il valore dei contratti dichiarato e quello per la totalità dei consumi

intermedi, con riferimento alle due amministrazioni.

Tabella n. 1 - Rapporto tra il valore dei contratti e i consumi intermedi del

Maeci (euro) 2012 2013 2014 2015

contratti di

forniture

beni 4.820.793 9.249.012 6.652.861 6.868.358

servizi 51.888.299 53.243.727 47.825.407 35.499.697

totale 56.709.092 62.492.739 54.478.268 42.368.055

consumi intermedi

(cat. 2 - da Sicr) 172.695.084 224.899.024 161.486.871 171.456.989

rapporto 33% 27% 33% 25%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci e Sicr.

Tabella n. 2 - Rapporto tra il valore dei contratti e i consumi intermedi del

Mipaaf (euro) 2012 2013 2014 2015

contratti di

forniture

beni 19.453.523 21.098.613 19.635.348 14.423.953

servizi 39.978.320 37.129.855 29.420.573 21.344.091

totale 59.431.843 58.228.468 49.055.921 35.768.044

consumi intermedi

(cat. 2 - da Sicr) 73.937.531 81.036.517 168.769.770 157.300.284

rapporto 80% 70% 29% 23%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf e Sicr.

Secondo il Ministero degli affari esteri, “alcuni scostamenti sono riconducibili alle diverse

modalità di gestione della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (Dgcs),

mentre alcuni degli stessi capitoli su cui vengono effettuate spese per beni e servizi

comprendono anche finanziamenti alla rete estera (come tali, risultati impegnati, ma non

7 Nota n. 6449 del 13 gennaio 2017. 8 Sistema informativo controllo e referto della Corte dei conti integrato con la Ragioneria generale dello Stato

e con la Banca d’Italia.


21

compresi nella rilevazione di beni e servizi)”9.

Secondo il Ministero delle politiche agricole, “la rilevazione effettuata

dall’amministrazione ha preso in considerazione l’attività contrattuale complessivamente

svolta negli anni di riferimento, comprendendo sia spese correnti che spese di investimento

e considerando, quindi, anche categorie di spesa ulteriori (categoria 1, ‘personale’, per la

fornitura di buoni pasto, categoria 21, ‘investimenti’, nonché le risorse di cui alla l. n.

99/2009, Azioni a tutela della qualità delle produzioni agroalimentari, della pesca e

dell’acquacoltura e per il contrasto alla contraffazione dei prodotti agroalimentari ed ittici)

rispetto a quella dei consumi intermedi, avendo riguardo alle somme impegnate nell’anno a

fronte del relativo contratto. Nella tabella elaborata dalla Corte dei conti su dati Sicr,

invece, sono messi a confronto i valori forniti dall’amministrazione - censiti secondo i criteri

sopraesposti - con valori riferiti ai soli consumi intermedi. Si rileva, altresì, che dall’indagine

sono state escluse le risorse destinate alla struttura periferica dell’Ispettorato centrale della

tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari. Si ritiene utile

evidenziare, ad ogni buon fine, che, per la categoria 2, gli stanziamenti appostati sui vari

programmi dello stato di previsione della spesa del ministero sono riferiti anche a voci di

spesa (locazioni passive, per trattamento di trasferta in Italia ed all’estero, per imposte e

tasse, per corrispettivi agli ippodromi) escluse dalle procedure di cui al d.lgs. n. 163/2006”10.

9 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. La stessa amministrazione riferisce che i dati riguardano “impegni

assunti nei limiti dei rispettivi stanziamenti definitivi di competenza del bilancio di previsione del ministero.

In merito al fatto che alcuni impegni risultano relativi a residui provenienti da precedenti annualità, tale

circostanza riguarda soltanto la Dgcs che, nel fornire i dati di propria competenza, ha precisato di aver

usufruito, ope legis, dei residui di stanziamento di lett. f). Pertanto, gli stanziamenti di legge di bilancio per

tutti gli esercizi finanziari interessati dalla presente indagine e riferiti ai capitoli di competenza della predetta

direzione generale sono stati integrati nell’ammontare complessivo dalle somme non impegnate dell’esercizio

finanziario precedente” (email dell’11 luglio 2016). 10 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Nella nota del 12 gennaio 2017, si ribadisce che “non tutti i contratti di

acquisto gravano, in realtà, sui consumi intermedi, ma anche su altre categorie di spesa”.


22


23

CAPITOLO II

LE MODALITÀ DEGLI AFFIDAMENTI

Sommario: 1. Il numero eccessivo delle strutture che gestiscono gare e contratti. - 2 Il ricorso preponderante

alle procedure semplificate. - 2.1. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. - 2.2. Il

Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. - 3. La distribuzione degli affidamenti in economia.

1. Il numero eccessivo delle strutture che gestiscono gare e contratti

Il Ministero degli affari esteri riconosce l’eccessivo numero degli uffici che gestiscono gli

acquisti di beni e servizi. “A seguito della riforma del 2010 (…), la struttura organizzativa

prevede, oltre agli uffici di diretta collaborazione del Ministro, l’Ufficio del segretario

generale (…) e dodici strutture di primo livello. In precedenza, i centri di responsabilità

erano più numerosi e la riforma ne ha diminuito il numero e razionalizzato le competenze.

Ciascuna di tali strutture (…) costituisce un autonomo centro di responsabilità ed è abilitata

ad effettuare procedure selettive, tenuto conto delle proprie specificità. La scelta del

legislatore di non disporre di un ufficio unico di gare e contratti è, probabilmente, ascrivibile

alle diversificate competenze assegnate alle varie direzioni generali (…) ed alla necessità, per

alcune strutture, di operare in condizioni di emergenza. (…) Un modello accentrato avrebbe,

probabilmente, reso più rigidi i margini di intervento; pertanto, il legislatore ha preferito un

modello a carattere diffuso, ma temperato in alcuni suoi aspetti.

Infatti, gli interventi comuni e standardizzabili (…) risultano centralizzati presso

un’unica struttura, la Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le

comunicazioni (Dgai), che si avvale, prevalentemente, di Consip, e, ove necessario, di

procedure ex art. 17 del d.lgs. n. 163/2006, mentre quelli specifici vengono trattati dalle

singole strutture, con autonomi poteri di selezione e di spesa. La dotazione di risorse e lo

svolgimento delle missioni e dei programmi è coerente con tale modello organizzativo. Tutto

ciò premesso, l’amministrazione sta, al momento, valutando (…) se creare un nuovo ufficio

tecnico-operativo all’interno della Dgai, con il compito di coadiuvare le strutture

ministeriali nella gestione di gare e contratti, anche in linea con quanto indicato dal d.lgs.

n. 50/2016”11.

11 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. La stessa amministrazione dichiara che “si potrebbe fare uno sforzo

maggiore volto ad individuare ulteriori servizi e beni per loro natura standardizzabili e centralizzabili; tale


24

Per il Ministero delle politiche agricole, la “razionalizzazione delle stazioni appaltanti è

in atto, a seguito della, peraltro, non facile applicazione del nuovo codice degli appalti

(accreditamento delle stazioni appaltanti) e trova, comunque, problemi di compatibilità con

l’impostazione normativa che prevede l’autonomia gestionale per centri di responsabilità

amministrativa e centri di costo”12.

Si impone una seria attività volta alla drastica riduzione degli uffici che gestiscono gli

acquisti, al fine, attraverso la loro razionalizzazione, di rendere il sistema del reperimento

dei beni e dei servizi più efficiente e, conseguentemente, più economico.

2. Il ricorso preponderante alle procedure semplificate

Pressoché generalizzato, per i beni e i servizi, è stato il ricorso al cottimo fiduciario ed alle

procedure negoziate, a scapito delle procedure aperte o ristrette.

Il ricorso ad esse, “nella specie delle procedure competitive a cinque inviti e negli

affidamenti diretti, lungi dal costituire una prassi inerziale, trova sempre motivazione in

elementi oggettivi, legati a motivi di urgenza (non precostituiti), a brevità dei tempi a

disposizione per gli interventi, a mutamenti di programmazione disposti per ragioni di

sicurezza, o, infine, per ragioni legate alla specificità del bene o del servizio richiesto. Quando

il prodotto/servizio è reperibile in Mepa o in altri strumenti di Consip, le strutture vi fanno

sempre ricorso, se del caso, con la formula dell’ordine diretto o della richiesta di offerta. (…)

Per quanto riguarda la modalità seguita, per la procedura di cottimo fiduciario a cinque

inviti, tutte le strutture procedono all’invio della lettera d’invito, previa indagine informale

di mercato o indagine mediante richiesta di manifestazione di interesse.

Le lettere d’invito contengono tutti gli elementi relativi al bene o servizio richiesto, con

fissazione delle regole di partecipazione, il possesso dei requisiti di onorabilità (art. 38 del

codice), professionali, tecnici ed economici (artt. 39-42 del codice), ove possibile con l’uso di

AvcPass13 (…), del criterio di selezione (prezzo più basso; offerta economicamente più

operazione necessiterebbe, poi, in sede di bilancio di previsione, di una riallocazione dei capitoli di spesa e di

una loro eventuale ridenominazione, in modo da non creare criticità di ordine contabile. (…) Non si escludono

misure correttive nell’ambito delle misure attuative del d.lgs. n. 50/2016 sulla qualificazione delle stazioni

appaltanti. Tuttavia, difficile appare, al momento, la possibilità di istituire una struttura di supporto ai

responsabili di procedimento, tenuto conto dell’invarianza di spesa del provvedimento succitato e delle risorse

umane richieste (in numero e qualità)” (nota 6449 del 13 gennaio 2017). 12 Nota del 12 gennaio 2017. 13 Authority virtual company passport.


25

vantaggiosa, con indicazione dei parametri e dei punteggi), della documentazione da

presentare e dei termini entro i quali richiedere chiarimenti. Per assicurare il rispetto della

par condicio, i chiarimenti vengono forniti in forma anonima a tutti i partecipanti, evitando

di far conoscere i nominativi degli altri partecipanti alla procedura (a fini di prevenzione di

condotte collusive/cartelli). I termini di presentazione dell’offerta, in busta chiusa, risultano

sempre proporzionati in relazione al tipo di bene o servizio richiesto ed in rapporto

all’urgenza degli interventi”14.

14 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016 del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale.

Prosegue la stessa nota: “Alcune strutture procedono con lettere e procedure selettive simili a quelle della

procedura competitiva a cinque inviti anche per gli affidamenti al di sotto dei 40.000 euro. In alcuni casi, si

tratta della stessa procedura e, quindi, per il principio di autovincolo, tutto il procedimento soggiace alle regole

di segretezza dell’offerta, di ufficialità e di pubblicità. In altri casi, invece, il procedimento viene posto in essere

con minore formalità, senza le stesse garanzie della prima (trattasi, infatti, di richiesta informale, che, come

tale, non impegna le stazioni appaltanti, ma costituisce un percorso logico tracciabile utile per documentare

l’iter decisionale). Di conseguenza, non è prevista seduta pubblica, in questo secondo caso. La modalità a

cinque lettere di invito viene effettuata anche in Mepa ed, in tal caso, è il sistema telematico che fornisce

schemi standard da personalizzare ed è lo stesso sistema a garantire la segretezza delle offerte, come la

partecipazione alle sedute pubbliche anche a distanza. Le commissioni di selezione, ove obbligatorie (in caso

di offerta economicamente più vantaggiosa), vengono sempre nominate con provvedimento formale, solo dopo

lo spirare del termine di presentazione delle offerte. Anche se istituite come autovincolo (in caso di selezione

secondo il prezzo più basso), si applicano le stesse regole per la data di costituzione delle commissioni. Ove non

istituite, le selezioni vengono disposte dai responsabili di procedimento, ma sempre in seduta pubblica e con

l’assistenza di altri funzionari dell’ufficio o della direzione generale (sia come supporto, sia come presidio di

garanzia). Spirati i termini di presentazione delle offerte e nominate le commissioni (o i rup stessi), le imprese

sono formalmente invitate alla seduta pubblica di apertura delle buste. Nella prima seduta, il presidente (o il

rup) procede all’apertura ed alla verifica della regolarità della documentazione presentata (documentazione

amministrativa e tecnica). In caso di irregolarità, viene utilizzato l’istituto del soccorso istruttorio, sia nella

forma d’ufficio (minime integrazioni non sanzionabili), che previo pagamento della sanzione (art. 38, c. 2-bis,

d.lgs. n. 163/2006). Nella stessa seduta, o in sedute successive, sempre pubbliche, viene aperta anche l’offerta

economica. In caso di complessità della documentazione tecnica, la stessa viene sottoposta ad analisi in sedute

riservate. Effettuate tutte le analisi delle offerte, il presidente aggiudica provvisoriamente la commessa al

primo classificato e trasmette la documentazione alla stazione appaltante. Nel caso in cui la procedura sia

gestita dal rup, la documentazione viene acquisita direttamente, per gli ulteriori seguiti (…). All’esito

dell’aggiudicazione definitiva, le stazioni appaltanti procedono alle comunicazioni ex art. 79, c. 5, del d.lgs. n.

163/2006 e rispettano il periodo di standstill. Si segnalano, come buone prassi, le procedure adottate dalla Dgai

(Ufficio II) e dalla Dgcs (Ufficio IX). Il primo ha avviato, in via sperimentale (2015), un albo fornitori digitale,

utilizzato, per ora, per le gare sotto soglia. Il sistema, dotato dei necessari requisiti di sicurezza ed affidabilità,

procede autonomamente alla rotazione dei fornitori invitati e consente lo svolgimento delle gare in modalità

telematica, al pari delle procedure Mepa. Lo stesso sistema è estensibile a tutta l’amministrazione e consente,

in prospettiva, la tenuta di un albo fornitori aperto ed aggiornato. Il secondo ufficio ha predisposto, a seguito

di tre bandi per manifestazione d’interesse, un elenco fornitori di servizi di valutazione. Per ciascuna procedura

di affidamento, sono individuati, attingendo al citato elenco, a rotazione e nel rispetto dei principi di

concorrenza e parità di trattamento, almeno cinque operatori economici, cui sono inviate lettere d’invito nelle

quali sono stati indicati tutti gli elementi di selezione dell’offerta. Il criterio di selezione utilizzato per tale

servizio è, normalmente, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Conclusivamente, si riscontra

l’integrale rispetto delle disposizioni poste a presidio del corretto svolgimento delle procedure selettive

(segretezza offerte, integrità offerte, pubblicità sedute, trasparenza criteri selettivi, possibilità di

impugnazione), a volte adottando, per ragioni di prevenzione di cattiva amministrazione, anche procedure più

garantiste di quelle richieste dalla legge (es., lettere d’invito nella soglia dell’affidamento diretto, autovincolo,

commissioni, rotazioni)”.


26

La difficoltà del ricorso alle ordinarie procedure, addotta dai Ministeri degli affari esteri

e delle politiche agricole ed esposta analiticamente di seguito, richiama il tema

dell’allineamento fra le procedure nazionali e quelle europee in materia di modalità di

aggiudicazione degli appalti.

2.1. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale

Di seguito, vengono riportati il numero ed il valore degli affidamenti per beni e servizi

posti in essere dal ministero negli anni 2012-2015, dai quali risulta l’assoluta prevalenza del

ricorso al cottimo fiduciario ed alla procedura negoziata15.

15 “Salvo esclusioni specifiche, sono inclusi nelle rilevazioni dei servizi anche le spese sostenute per biglietti

aerei e ferroviari anticipati dal personale in missione (sotto la voce cottimi fiduciari). La stessa regola è stata

applicata anche per le spese alberghiere, al fine di consentire una rilevazione completa delle spese sostenute in

materia. Tenuto conto della complessità dell’estrapolazione dati, non sono indicate (…) le spese per i trasporti

urbani, taxi, eventuali diarie e rimborso pasti. La Segreteria generale ha stipulato con l’Aci, ente pubblico non

economico, un accordo tra amministrazioni, ai sensi dell’art. 15, l. n. 241/1990, per collaborazione al sito

‘Viaggiare sicuri’. Importi: 2012, euro 205.000; 2013, euro 82.527; 2014, euro 230.000” (nota n. 41239 del 29

febbraio 2016 del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale). Nella stessa nota, si specifica

che il Servizio per la stampa precisa che le procedure negoziate per il 2013 e 2014 riguardano convenzioni

“stipulate tra la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero degli esteri e le Agenzie di stampa, sul cap.

1675, che trovano fondamento nell’art. 2 della l. 15 maggio 1954, n. 237, che stabilisce che “la Presidenza del

Consiglio dei ministri è autorizzata ad avvalersi dell’Agenzia nazionale di stampa associata (Ansa) o di altre

agenzie di informazioni, per l’effettuazione dei servizi di cui all’art. 1, in concorso con il Ministero degli affari

esteri, per quanto riguarda il servizio estero”. La medesima disposizione è stata, poi, autenticamente

interpretata dall’art. 55, c. 24, della l. 27 dicembre 1997, n. 449. Tali prestazioni rientrano nei servizi di cui

all’art. 57 del codice (già art. 7, c. 2, lett. b) del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157)”. Si precisa, infine, che, nelle

tabelle dei contratti di servizi per gli anni 2012-2014, al rigo ‘acquisti tramite Consip’, nel numero di

affidamenti della Direzione generale per gli Italiani all’estero, non sono stati conteggiati quelli per servizi di

gestione integrata di trasferte di lavoro del personale del ministero (fornitura di titoli di viaggio

aerei/ferroviari, prenotazione alberghiera). “Per tali servizi, si riportano unicamente gli importi nel campo

‘valore in euro’, in quanto effettuati avvalendosi della convenzione Consip stipulata dal ministero con un’unica

agenzia di viaggi, (…) in vigore dal 1° novembre 2012. (…) In merito alle modalità di scelta del contraente

applicate alle procedure contrattuali, (…) stanti le finalità da perseguire, che consistono, ad es., nella

realizzazione di attività culturali, educative, ricreative e informative in favore dei connazionali e delle

collettività italiane all’estero, nella gestione dei servizi relativi al mantenimento dell’allestimento del Museo

nazionale dell’emigrazione italiana, sito nel complesso del Vittoriano a Roma, nella campagna informativa

istituzionale e nella fornitura di materiale elettorale da parte del Poligrafico dello Stato per le elezioni politiche

2013, la natura dei beni e servizi acquisiti è caratterizzata dalla tutela di diritti esclusivi da parte di un unico

operatore, ad es., in relazione all’originalità dell’ideazione, o all’unicità dell’espressione artistica oppure alla

specificità della prestazione. Pertanto, le forniture o i servizi di cui trattasi non rientrano tra quelli oggetto di

convenzioni Consip e non sono reperibili sul mercato elettronico (…), né sono compresi negli elenchi dei prezzi

o costi ‘standardizzati’, predisposti dall’Osservatorio dei contratti pubblici. Laddove possibile, ai fini della

definizione della congruità del prezzo, si cercano elementi di riscontro nei prezzi praticati per acquisizioni di

analoga tipologia. Inoltre, ci sono acquisti di forniture o servizi che, in considerazione della esiguità della

singola spesa, sono stati reperiti fuori dal Mepa, avvalendosi di ditte affidabili competenti che praticano prezzi,

comunque, più vantaggiosi rispetto a quelli offerti sullo stesso Mepa, e che vengono valutati con il parametro

prezzo-qualità, favorendo, così, il conseguimento di economie del pertinente capitolo di spesa (ad es.,

l’organizzazione delle riunioni del Consiglio generale degli Italiani all’estero come l’assemblea plenaria,


27

Tabella n. 3 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Maeci16 (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti

criterio di aggiudicazione

valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato

procedura aperta 7 5 2 0 2.771.107 5%

procedura ristretta 1 0 1 0 2.195.279 4%

procedura negoziata 149 147 2 0 17.155.145 33%

cottimo fiduciario 1.397 1.276 121 0 12.698.537 25%

amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0

concessione 0 0 0 0 0 0

dialogo competitivo 0 0 0 0 0 0

accordo quadro 1 0 1 0 490.207 1%

sistema dinamico di

acquisizione 0 0 0 0 0 0

acquisto tramite

Consip 5117 41 5 5 16.578.025 32%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 1.606 1.469 132 5 51.888.299 100%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.

Tabella n. 4 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Maeci18

(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0



accordo quadro 0 0 0 0 0 0

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 25219 110 142 0 12.823.312 24%

in house 0 0 0 0 0 0%

totale 1.646 1.466 180 0 53.243.727 100%


commissioni tematiche, comitato di presidenza, ecc.)”. 16 Oltre agli importi indicati in tabella: missioni, euro 645.724; Dhl, euro 86.378 e rimborsi Cgie, euro 531.353. 17 Di cui, cinque ordinativi per forniture in convenzione. 18 Oltre agli importi indicati in tabella: missioni, euro 885.545 e Dhl, euro 58.433. 19 Di cui, ventidue affidamenti secondo l’accordo quadro Consip e sei ordinativi di forniture in convenzione.


28

Tabella n. 5 - Contratti di servizi per l’anno 2014 del Maeci20 (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0




sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 27322 128 145 0 14.683.258 31%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 1.381 1.201 180 0 47.825.407 100%


Tabella n. 6 - Contratti di servizi per l’anno 2015 del Maeci23

(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato

procedura aperta 3 1 2 1.367.971 4%



cottimo fiduciario 1.195 999 196 0 7.458.709 21%

amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0




sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 402 149 253 0 10.551.275 30%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 1.664 1.194 470 0 35.499.696 100%


20 Oltre agli importi indicati in tabella: missioni, euro 1.074.103; Dhl, euro 37.800; rimborsi Cgie, euro 743.198. 21 L’importo è al netto dei contratti relativi al semestre di presidenza Ue. 22 Di cui, sette ordinativi di forniture in convenzione. 23 Oltre agli importi indicati in tabella: missioni, euro 1.096.952; Dhl, euro 55.472. 24 Di cui, tredici affidamenti sopra soglia comunitaria per un importo di euro 7.010.005.


29

Tabella n. 7 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Maeci (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato

procedura aperta 0 0 0 0 0 0

procedura ristretta 0 0 0 0 0 0

procedura negoziata 225 0 1 1 936.116 19%

cottimo fiduciario 313 301 12 0 1.744.768 36%

amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0



sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 3826 33 5 2 2.139.907 44%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 353 334 18 1 4.820.791 100%


Tabella n. 8 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Maeci

(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0



sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 3828 32 4 2 3.402.166 37%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 324 302 19 3 9.249.010 100%


25 Di cui, una fornitura Ipzs, con prezzo imposto, euro 556.116. 26 Di cui, due forniture in convenzione. 27 Di cui, una fornitura Ipzs, con prezzo imposto, euro 1.669.800. 28 Di cui, due forniture in convenzione.


30


(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0



sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 4030 32 8 0 1.870.737 28%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 276 255 20 1 6.652.860 100%



(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato




cottimo fiduciario 141 141 0 0 878.691 13%

amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0



sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 53 44 9 0 2.812.602 41%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 199 185 13 1 6.868.357 100%


29 Di cui, una fornitura Ipzs, con prezzo imposto, euro 2.455.860. 30 Di cui, sei forniture in convenzione. 31 Fornitura Ipzs, con prezzo imposto, euro 3.176.880.


31

Varie risultano le motivazioni addotte per giustificare l’assenza del ricorso alle procedure

ordinarie.

Il ministero ha adottato il decreto 7 giugno 2011, n. 5500/456, che disciplina “le tipologie

di spesa per lavori, servizi e forniture effettuabili con le modalità semplificate dell’art. 125.

(…) La necessità di una disciplina specifica per le spese in economia derivava, oltre che da

un adempimento normativo, anche dalle esigenze dell’amministrazione (sia in Italia che

all’estero) di disporre di uno strumento flessibile per fare fronte alle particolari esigenze del

ministero, impegnato a fornire una serie di servizi non facilmente standardizzabili. A titolo

di esempio, possono essere citati i servizi e le forniture della Direzione generale per la

cooperazione allo sviluppo (…), dell’Unità di crisi della Segreteria generale (casi di urgenza

a tutela dei connazionali), del Cerimoniale diplomatico della Repubblica (non

programmabili, per ragioni di sicurezza: partecipazione istituzionale nota solo

nell’imminenza degli eventi), della Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica

e le comunicazioni (che presta servizi di supporto a tali attività), della Direzione generale

per gli affari politici (che provvede mediante stanziamenti variabili, in quanto connessi a

specifici provvedimenti di urgenza). Inoltre, il trend di risorse discendenti degli anni (…),

fattore di incertezza finanziaria, non ha consentito all’amministrazione di poter

programmare l’acquisto di determinati beni e servizi. (…) In presenza di tali vincoli, lo

strumento delle spese in economia, effettuato, spesso, con la formula dell’affidamento

diretto, si è rivelato l’unico strumento che potesse coniugare rapidità di intervento con

efficacia degli stessi. Quanto al fattore efficienza, il ricorso ad operatori fidelizzati ha

consentito all’amministrazione di reperire beni e servizi a prezzi competitivi. Ove possibile,

l’amministrazione ha fatto ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione

(Mepa), anche se, spesso, si è notata una minore convenienza rispetto a procedure gestite al

di fuori di tale sistema. Quasi tutte le direzioni generali hanno utilizzato lo strumento del

Mepa, sia con la modalità dell’ordine diretto che con la richiesta d’offerta. Solo quando il

relativo bene o servizio non era disponibile, si è provveduto mediante formule autonome,

nel rispetto dell’art. 125 citato. Altro fattore abilitante la preferenza per procedura sotto

soglia è stata anche l’elevata autonomia di alcune strutture (es., Dgcs, che curava

autonomamente l’approvvigionamento dei propri beni e servizi, in Consip e con procedure

autonome). Dove è stato possibile centralizzare gli acquisti, anche mediante adesione

successiva, ne è stato fatto uso. Un esempio di tale tipo è quello degli affidamenti diretti


32

(…) per il servizio di corriere diplomatico. Gli stessi sono, più propriamente, inquadrabili

come estensione del contratto stipulato da parte della Direzione generale per

l’amministrazione, ai sensi dell’art. 17 del codice. Essendo l’amministrazione già dotata di

una procedura selettiva espletata con le necessarie garanzie di sicurezza e di convenienza, è

risultato preferibile l’utilizzo delle stesse condizioni piuttosto che avviare autonome

procedure selettive (fino a concorrenza dell’importo massimo previsto). Tutte le direzioni

generali che hanno avuto tali esigenze si sono avvalse di tale forma di centralizzazione. La

specificità delle competenze trova, inoltre, conferma anche nella denominazione dei relativi

capitoli di spesa, alla base del solo apparente elevato numero di affidamenti sotto soglia”32.

32 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. Il ministero esemplifica alcuni casi di interventi che, a suo parere, per

urgenza o specificità, giustificano il mancato ricorso alle procedure ordinarie:

“- Segreteria generale, Unità di crisi, cap. 1156. In relazione alla peculiarità dei propri compiti istituzionali

(tutela degli interessi italiani e assistenza ai connazionali in situazione di emergenza all’estero), l’Unità di crisi

non può pianificare l’acquisto di beni e servizi con largo anticipo, in quanto le situazioni di emergenza e la

conseguente, immediata necessità di beni e servizi per le sedi estere non sono prevedibili, ma possono verificarsi

senza preavviso e vengono valutate caso per caso (ad es., l’acquisto di autoblindate e maschere antigas,

giubbotti antiproiettile e caschi, ex art. 57, c. 2, lett. c), d.lgs. n. 163/2006); capp. 1147 e 1157: la dotazione

finanziaria (cap. 1147: circa 2.500 euro; cap. 1157: circa 1.400 euro, per la parte relativa alle pubblicazioni)

non consente il ricorso alle gare sopra soglia.

- Direzione generale per gli affari politici. Sul cap. 3415, pg 17, vengono effettuati acquisti di beni e servizi,

facendo ricorso alla procedura negoziata, senza previa pubblicazione del bando di gara. Sul capitolo, insistono

le spese relative alle iniziative poste in essere nell’ambito del decreto missioni internazionali (per definizione,

adottato per ragioni di necessità ed urgenza). I decreti legge che hanno, da sempre, disciplinato gli acquisti

effettuati da tale struttura autorizzano interventi volti a sostenere i processi di stabilizzazione nei paesi in

situazione di fragilità, di conflitto o post-conflitto (Siria, Iraq, Libia, Yemen ed altre aree del Mediterraneo e

del Medio Oriente), per un arco di tempo limitato, che viene rinnovato di volta in volta. Sul piano concreto,

ciò si traduce nella necessità di avvalersi, in tempi rapidi, di controparti che si contraddistinguono sia per

avere expertise pressoché uniche, sia perché, grazie alla rete costruita da tali enti/associazioni/comitati, essi

sono in grado di coinvolgere attori e membri delle società civili dei paesi interessati che, altrimenti, il ministero

non sarebbe in grado di avvicinare. Per le caratteristiche proprie della legge che disciplina il decreto missioni,

‘a legge di bilancio’ non sono previamente noti i contenuti e le disponibilità finanziarie del decreto missioni

internazionali, che viene pubblicato, anche più volte, nel corso dell’anno. Risulta, pertanto, pressoché

impossibile procedere ad una programmazione pluriennale, a fronte di un provvedimento che si caratterizza

per la tempestività delle iniziative da porre in essere a sostegno della sicurezza e stabilizzazione in aree di crisi,

a seconda dell’evolversi degli eventi nei paesi d’interesse del pg 17. Proprio sulla base di tali premesse, nel corso

degli anni, il testo di legge ha sempre previsto che si potesse ricorrere, anche per importi superiori a quelli

previsti per l’affidamento diretto, alle disposizioni di cui all’art. 57, cc. 6 e 7, del codice (…), nonché all’art. 3,

cc. 1 e 5, e all’art. 4, c. 2, del d.l. 10 luglio 2003, n. 165, convertito con modificazioni dalla l. 1° agosto 2003, n.

219 (c. 4 dell’art. 7, Regime degli interventi, del d.l. 28 dicembre 2012, n. 227).

- Direzione generale per il sistema Paese. Le attività di tale struttura sono volte alla diffusione della lingua e

della cultura italiana ed all’internazionalizzazione dell’impresa italiana nel mondo. La peculiarità dei servizi

(banche dati, movimentazione opere d’arte, formazione docenti, acquisto di libri, organizzazione mostre e

rassegne), che richiede esperienza nel campo da parte di ditte specializzate di comprovata affidabilità, e gli

importi da destinare per la fornitura degli stessi (spesso, al di sotto della soglia dei 40.000 euro) sono le ragioni

per le quali tale struttura ha fatto ricorso alla procedura del cottimo fiduciario o alla procedura negoziata.

- Direzione generale per la mondializzazione. Cap. 3620, pg 1 (spese per missioni all’estero e in Italia, nel quadro

della mondializzazione e delle questioni globali), pg 2 (spese per l’invio di delegati ed esperti alle riunioni degli

organismi internazionali, nel quadro delle questioni globali), pg 5 (spese in Italia e all’estero per iniziative

relative alla internazionalizzazione del sistema Paese) e pg 9 (spese di missione per la partecipazione alle


33

Secondo il ministero, “le specificità di competenze e la mole di beni e servizi necessari per

l’assolvimento delle funzioni istituzionali - tranne in alcune limitate ipotesi, peraltro

centralizzate - non consentono di costruire una ‘massa critica’ tale da impegnare risorse

umane e temporali nello svolgimento di gare che potrebbero non solo non essere onorate

finanziariamente, ma rivelarsi anche sovrastimate rispetto agli effettivi bisogni. Un fattore

determinante che, sicuramente, scoraggia lo svolgimento delle gare è quello dell’incertezza

finanziaria. Tale incertezza, aggravata dai normali tempi di svolgimento di una gara

(almeno sei mesi tra redazione degli atti di gara, termini, svolgimento, aggiudicazione,

standstill e stipula) ha, di fatto, reso preferibile optare per procedure di importi inferiori, sui

quali si poteva avere certezza di disponibilità finanziaria e di tempi. Nell’ambito dei servizi,

vi sono state alcune gare sopra soglia, ma tutte possibili, in quanto il quadro finanziario

consentiva un’adeguata programmazione per onorare la gara dal punto di vista economico,

e, comunque, si trattava di servizi che potevano essere oggetto di programmazione o perché

riferiti a servizi obbligatori (es., copertura assicurativa, servizio mensa, brokeraggio) o

perché altamente standardizzati. (…) Per alcune tipologie di gare riferite ai servizi, il quadro

normativo è stato reso più complesso da una serie di interventi ed adempimenti, mentre il

tasso di litigiosità - complice la crisi economica - si è fortemente innalzato. Di fronte a tale

situazione ed in presenza di una dotazione di risorse umane in diminuzione, (…)

l’amministrazione ha ritenuto preferibile operare con strumenti meno complessi, in modo

da poter assicurare la continuità della propria azione istituzionale. Sebbene esistano delle

riunioni dell’assemblea dell’Agenzia internazionale per le energie rinnovabili). Cap. 3755 (spese derivanti dalla

partecipazione italiana a progetti e programmi internazionali, nel quadro delle questioni globali), del quale

gestisce, oltre al pg dedicato ai contributi, il pg 1 (fornitura diretta di beni e servizi, nel quadro delle iniziative

di pace ed umanitarie dell’Italia in sede internazionale). In tale ambito, sono molto limitate, per quantità ed

importo, le spese per acquisto di beni e servizi. Il modico importo, l’occasionalità di tali forniture, che non ha

dato luogo ad acquisti in blocco, e, spesso, il breve tempo a disposizione per l’organizzazione di incontri fissati

in base a motivazioni politiche, non sempre prevedibili, sono alla base della scelta di non ricorrere a gare sopra

la soglia comunitaria per l’approvvigionamento di tali forniture.

- Direzione generale per gli Italiani all’estero. Le limitate entità degli stanziamenti previsti sui capitoli di

bilancio di tale struttura, la specificità e l’occasionalità delle forniture finalizzate ad attività culturali,

informative ed educative, a beneficio dei connazionali all’estero, hanno costituito fattori che hanno spinto ad

utilizzare le risorse in modo da favorire un più ampio numero di destinatari finali. Quando la fornitura aveva

per oggetto il materiale elettorale da parte del Poligrafico dello Stato, in occasione delle elezioni politiche, è

stata svolta utilizzando il sistema modus del Ministero dell’economia e delle finanze, il portale per la gestione

del ‘servizio stampati’ in uso presso la pubblica amministrazione.

- Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo. Oltre all’autonomia di cui godeva tale struttura, alcuni

dei servizi necessari per la cooperazione allo sviluppo rivestono carattere fortemente specialistico e non sono

comunemente reperibili in Mepa (ad es., valutazione e visibilità delle iniziative di cooperazione). Il valore dei

servizi da acquisire raramente ha superato la soglia comunitaria. Solo in alcuni casi, è stato necessario ricorrere

ad appalti sopra soglia (servizi di valutazione e comunicazione), tramite apposite procedure di gara aperta”.


34

opportunità in Consip, delle stesse non si è potuto fare completamente uso, a causa di

contenziosi pendenti presso la stessa Consip, oltre che dei tempi di svolgimento delle

procedure, normalmente molto lunghi. Come per i beni, dove è stato possibile, tutto il ‘sotto

soglia’ è stato reperito sul Mepa, confermandosi, comunque, le criticità espresse in termini

di prezzo e di tipologia di servizio (spesso, da personalizzare, in quanto non disponibile in

via diretta). (…) In molti casi, si è dovuto provvedere a procedure veloci per eventi non

programmabili con sufficiente anticipo (es., servizi di supporto conferenze internazionali,

presidi di sicurezza) o per esigenze inizialmente non previste e richieste nell’imminenza degli

incontri (es., cambio location per ragioni di sicurezza). In merito alla tipologia dei servizi,

(…) alcuni non solo non trovano alcuna corrispondenza in Consip, ma sono difficili anche

da reperire sul mercato. A titolo di esempio, la manutenzione di alcune dotazioni di

sicurezza, oltre a non raggiungere livelli di spesa da rendere necessaria una gara nazionale,

non risulta particolarmente diffusa, stante l’alta specializzazione del servizio stesso”33.

2.2. Il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali

Di seguito, vengono riportati il numero ed il valore degli affidamenti per servizi e

forniture di beni posti in essere dal ministero negli anni 2012-201534. Successivamente,

vengono esposti i dati del Corpo forestale dello Stato.

33 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 34 Il ministero specifica che, “nell’ambito delle procedure negoziate, sono stati inseriti i dati relativi ai contratti

inerenti alle utenze, agli affidamenti diretti e alle procedure ex art. 57, c. 2, lett. b), del codice degli appalti.

Per quanto riguarda, invece, la voce ‘acquisto tramite Consip’, al suo interno, sono stati inseriti anche gli

acquisti sul Mepa. Inoltre, nell’ambito delle varie modalità di affidamento, sono stati inclusi i dati relativi

all’attività contrattuale complessivamente posta in essere, includendo anche i contratti finanziati con risorse

provenienti da leggi speciali, quali la l. n. 499/1999, Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo,

agroalimentare, agroindustriale e forestale, e la l. n. 99/2009, Azioni a tutela delle produzioni agroalimentari, della

pesca e dell’acquacoltura e per il contrasto alla contraffazione dei prodotti agroalimentari ed ittici. Infine, nel

rammentare che l’art. 23-quater, c. 9, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con la l. 7 agosto 2012, n. 135, ha

previsto la soppressione dell’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico, trasferendo al Ministero e all’Agenzia

delle dogane e dei monopoli le funzioni, poiché il decreto attuativo (…) è stato emanato in data 31 gennaio

2013, le relative attività contrattuali sono state incluse tra quelle del ministero, a partire dalla data di

emanazione del predetto decreto” (nota n. 3248 del 21 marzo 2016).


35

Tabella n. 11 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Mipaaf (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0



accordo quadro 14 0 1 13 7.291.681 26%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 32 1 0 31 1.133.996 4%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 252 31 14 207 28.115.359 100%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.


modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato

procedura aperta 4 0 4 0 730.594 4%




amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0



accordo quadro 10 0 1 9 5.302.327 28%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 22 0 0 22 1.837.922 10%

in house 135 0 0 1 5.000.000 27%

totale 143 9 5 129 18.573.702 100%


35 Sopra soglia, affidamento in house ad Unirelab per il 2013 e per il 2014.


36


modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0



accordo quadro 8 0 3 5 2.441.012 18%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 27 1 2 24 2.486.820 18%

in house 136 0 0 1 5.000.000 37%

totale 148 9 8 131 13.589.306 100%



modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0




sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 10 1 0 9 585.029 13%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 110 5 0 105 4.366.757 100%


36 Sopra soglia, affidamento in house ad Unirelab per il 2013 e per il 2014.


37

Tabella n. 15 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Mipaaf (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale

massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 137 0 0 1 11.270.221 89%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 60 11 2 47 909.931 7%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 248 54 4 190 12.658.739 100%


Tabella n. 16 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Mipaaf

(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 139 0 0 1 10.909.270 76%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 60 59 1 0 2.094.06940 15%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 162 95 1 66 14.324.869 100%


37 Contratto di forniture e di servizi con soggetto individuato dalla legge (Sin s.p.a.); il valore comprende

entrambe le tipologie. 38 L’importo, nell’ambito della procedura negoziata, si riferisce a procedura espletata nelle more

dell’attivazione della convenzione Consip buoni pasto, sopra soglia. 39 Contratto di forniture e di servizi con soggetto individuato dalla legge (Sin s.p.a.); il valore comprende

entrambe le tipologie. 40 L’importo di 1.810.681 euro si riferisce alla sottoscrizione di convenzione Consip per cinque lotti della durata

di 24 mesi, sopra soglia.


38

Tabella n. 17 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2014 del Mipaaf (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato

procedura aperta 0 0 0 0 0

procedura ristretta 0 0 0 0 0

procedura negoziata 0 0 0 0 0 0%


amministrazione

diretta 0 0 0 0 0

dialogo competitivo 0 0 0 0 0

accordo quadro 141 0 0 1 11.077.172 90%

sistema dinamico di

acquisizione 0 0 0 0 0

acquisto tramite

Consip 7042 61 9 0 1.169.448 9%

in house 0 0 0 0 0

totale 159 98 9 52 12.318.685 100%


Tabella n. 18 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2015 del Mipaaf

(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato



procedura negoziata 0 0 0 0 0 0


amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 143 0 0 1 10.306.382 95%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 53 4 0 49 341.973 3%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 150 26 0 124 10.834.206 100%


41 Contratto di forniture e di servizi con soggetto individuato dalla legge (Sin s.p.a.); il valore comprende

entrambe le categorie. 42 Sono inclusi contratti per convenzioni a più lotti (complessivi 674.347 euro), con decorrenza differita

(ottobre 2015 e febbraio 2016). 43 Contratto di forniture e di servizi con soggetto individuato dalla legge (Sin s.p.a.); il valore comprende

entrambe le categorie.


39

Tabella n. 19 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Corpo forestale dello Stato (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 8 8 0 0 743.053 6%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 4 3 0 1 3.826.386 32%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 131 123 2 6 11.862.961 100%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.

Tabella n. 20 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Corpo forestale dello Stato (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 8 7 1 0 703.883 4%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 7 3 3 1 4.610.250 25%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 205 154 28 23 18.556.152 100%



40

Tabella n. 21 - Contratti di servizi per l’anno 2014 del Corpo forestale dello Stato

(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale

massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 3 3 0 0 325.368 2%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 9 6 0 3 4.825.869 30%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 213 171 3 39 15.831.267 100%


Tabella n. 22 - Contratti di servizi per l’anno 2015 del Corpo forestale dello Stato

(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale

massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato


procedura ristretta 1 0 0 1 136.031 1%



amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 16 4 0 12 443.989 3%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 31 15 0 16 5.341.625 31%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 340 49 11 280 16.977.333 100%



41

Tabella n. 23 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Corpo forestale dello Stato

(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 1 1 0 0 100.985 1%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 36 28 0 8 2.764.388 41%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 216 173 33 10 6.794.783 100%


Tabella n. 24 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Corpo forestale dello Stato (euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 1 1 0 0 100.985 1%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 20 1 0 19 1.607.322 24%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 257 204 6 47 6.773.743 100%



42


(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale

massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato



procedura negoziata 0 0 0 0 0 0


amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 1 1 0 0 548.268 7%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 34 2 0 32 1.894.157 26%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 212 95 35 82 7.316.662 100%



(euro)

modalità di

affidamento

numero di

affidamenti


valore

percentuale

sul valore

totale

massimo

ribasso

offerta

economicamente

più vantaggiosa

non specificato





amministrazione

diretta 0 0 0 0 0 0


accordo quadro 3 0 0 3 212.226 6%

sistema dinamico di


acquisto tramite

Consip 27 0 0 27 816.182 23%

in house 0 0 0 0 0 0

totale 201 59 49 93 3.589.747 100%


Per il criterio di aggiudicazione, la somma degli affidamenti al massimo ribasso e di quelli

con offerta economicamente più vantaggiosa non corrisponde al totale, in base alle


43

considerazioni del ministero, riportate in nota44.

Anche per questa amministrazione, si evidenzia la netta prevalenza del ricorso al cottimo

fiduciario ed alla procedura negoziata45. Il ministero riferisce che si effettua “una verifica

44 “Nei dati relativi al numero degli affidamenti con procedure negoziate, sono state inserite anche le utenze e

gli affidamenti diretti, per i quali non è individuabile un criterio di aggiudicazione. Circa gli accordi/contratti

quadro, nonché le adesioni alle convenzioni Consip - la maggior parte delle quali avviene mediante adesione

diretta nei confronti del fornitore/fornitori a monte selezionati con procedure di gara bandite dalle centrali di

committenza Consip ovvero Cnipa, ora Agid - non risulta possibile individuare il criterio di aggiudicazione.

Anche l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi ha evidenziato, quali cause di

disallineamento, il mancato inserimento, per alcune procedure, del ‘criterio di aggiudicazione’ nell’apposita

colonna; tali criteri, infatti, non sono stati inseriti per le seguenti modalità di affidamento: -‘acquisto tramite

Consip’, poiché l’individuazione del contraente (…) non è stata direttamente effettuata, ma è avvenuta a

seguito di una procedura ad evidenza pubblica alla quale l’amministrazione non ha fatto che aderire,

stipulando con il fornitore un contratto già predisposto in sede di gara e che non può essere modificato dalla

singola amministrazione; -‘affidamento diretto’, poiché tale modalità è stata inserita nella voce procedura

negoziata. Nel dettaglio, il ricorso a tali affidamenti è stato effettuato per acquisti speciali di prodotti chimici

aventi particolari caratteristiche tecniche e/o di confezionamento non rinvenibili sul Mepa e reperibili presso

un unico fornitore, nonché per l’acquisizione di interventi di manutenzione di apparecchiature scientifiche non

eseguibili da ditte diverse da quelle produttrici. Trattandosi, pertanto, di ordini diretti a fornitori unici sul

mercato non si è proceduto all’indicazione del criterio di aggiudicazione” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016).

Analogamente, il Corpo forestale dello Stato: “Le incongruenze riscontrate (…) sono riconducibili ai seguenti

motivi: a) Sotto la voce ‘acquisto tramite Consip’, sono stati ricompresi i contratti di forniture e/o servizi

stipulati mediante adesione a convenzioni Consip, dove sia l’operatore sia il prezzo sono già determinati da

Consip, senza la necessità di indicare, negli atti della procedura, il criterio di scelta dell’offerta; pertanto, il loro

ammontare non è stato incasellato né tra gli affidamenti con offerta economicamente più vantaggiosa né,

tantomeno, tra quelli al massimo ribasso; b) Sotto la voce cottimi fiduciari, sono stati ricompresi i contratti

affidati mediante procedura in economia - affidamento diretto, ai sensi dell’art. 125, c. 11, del d.lgs. n.

163/2006. Per tale tipologia di affidamento, si procede alla preventiva analisi del settore merceologico di

interesse e delle condizioni del relativo mercato di riferimento da parte dell’ufficio che opera in qualità di

stazione appaltante o del rup, al fine di acquisire il bene e/o servizio, preventivamente determinato, ad un

prezzo congruo, con caratteristiche, modalità e tempistiche convenienti per l’amministrazione, seguendo un

criterio di scelta dell’offerta non riconducibile propriamente alle definizioni di aggiudicazione al massimo

ribasso o in base all’offerta economicamente più vantaggiosa, così come previste dal d.lgs. n. 163/2006” (nota

n. 31966 del 4 maggio 2016). 45 “Per quanto riguarda la c.d. ‘gestione unificata’, le categorie di servizi più importanti sono riconducibili

nell’ambito delle pertinenti convenzioni Consip obbligatorie”, quali il facility management e “la ‘gestione della

sicurezza integrata sul luogo di lavoro’. Per le categorie di servizi non ricomprese nelle convenzioni Consip o

in ragione del basso importo, si fa, generalmente, ricorso, così come per le forniture, al cottimo fiduciario, ex

art. 125, c. 11, del codice o al Mepa, qualora il servizio sia presente. Nell’ambito della ‘promozione e

comunicazione’, (…) si è fatto ricorso alla procedura negoziata, ai sensi dell’art. 57, c. 2, lett. b), del d.lgs. 12

aprile 2006, n. 163, anche perché gli eventi promozionali (fiere, mostre, convegni) individuati dal ministero e

inseriti nei piani di comunicazione predisposti annualmente sono organizzati da soggetti (es., enti fiere) che

gestiscono in proprio alcuni servizi e, soprattutto, hanno l’esclusiva della gestione della locazione degli spazi

espositivi, che rappresenta la voce più consistente degli affidamenti. Inoltre, per motivi dipendenti dalla

programmazione attuata dai soggetti organizzatori, la richiesta di partecipazione agli eventi viene approvata,

quasi sempre, a ridosso dell’iniziativa. Per quanto attiene alle azioni di comunicazione televisiva, i progetti

editoriali con periodici di informazione e agenzie di stampa, l’amministrazione, individuando le attività

attraverso indirizzi strategici decisi annualmente di concerto con gli uffici preposti del ministero, ha scelto dei

programmi specifici su cui inserire i propri messaggi di comunicazione. Inoltre, rivestendo tali attività

carattere di esclusività, si è fatto ricorso alla procedura negoziata, in base alla previsione dell’art. 57, c. 2, che,

alla lett. b), dispone “qualora, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti

esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato”. Infine, le

iniziative e i contenuti comunicativi tramite canali audiovisivi ricadono anche nell’ambito di operatività


44

sulla reperibilità dei prodotti/servizi mediante convenzione Consip o il mercato elettronico.

Successivamente, viene predisposta la determina a contrarre, nella quale sono elencati:

l’oggetto della prestazione; gli elementi essenziali del contratto; i criteri di selezione degli

operatori economici e delle offerte; le relative caratteristiche tecniche e l’importo massimo

previsto, con esclusione dell’Iva; il criterio di aggiudicazione prescelto. Non si è, invece,

proceduto alla predisposizione di determine per acquisti diretti effettuati per somme di

modestissimo valore. Il ricorso alla procedura di cottimo fiduciario è sempre avvenuto nelle

ipotesi tassativamente previste dall’art. 125, c. 11, del codice dei contratti e per l’acquisto

di beni o servizi di entità economica non elevata. A partire dall’anno 2015, è stato preceduto

dall’adozione di previa e separata determina a contrarre, mentre, negli anni precedenti,

anche per ragioni di correntezza dell’azione amministrativa, la motivazione del ricorso a tale

tipo di procedura veniva sempre evidenziata negli atti di impegno di spesa”46.

dell’art. 19, c. 1, lett. b), del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, che, in attuazione della direttiva n. 18/2004, esclude

l’applicazione delle disposizioni del codice, “ai contratti aventi per oggetto l’acquisto, lo svolgimento, lo

sviluppo, la produzione o la coproduzione di programmi televisivi da parte delle emittenti e a quelli concernenti

il tempo di trasmissione”. In tali casi, l’amministrazione ha indetto procedure negoziate tra le emittenti

televisive di maggiore rilievo nazionale (…), nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e massima

partecipazione. Infine, con riferimento alle procedure di gara per acquisizione di servizi espletate

dall’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi (…), nell’anno 2013, sono state poste

in essere 39 procedure, per un valore complessivo di euro 727.030. Nell’anno 2014, sono state poste in essere

46 procedure, per un valore complessivo di euro 651.929. Nell’anno 2015, sono state poste in essere 47

procedure, per un valore complessivo di euro 659.127. (…) I servizi di maggior rilievo economico sono stati

tutti acquisiti tramite adesione alle convenzioni Consip attive o mediante (…) mercato elettronico. Nell’anno

2013, a causa della mancata attivazione della convenzione Consip per i buoni pasto, si è dovuto procedere ad

espletare una procedura di gara, ai sensi dell’art. 57, c. 2, lett. c), d.lgs. n. 163/2006, che consente il ricorso alla

procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara quando l’estrema urgenza, risultante da eventi

imprevedibili per le stazioni appaltanti, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte,

ristrette, o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara. (…) Il valore delle procedure di acquisto di

servizi espletate al di fuori della piattaforma Consip - ed escluso il valore della procedura d’urgenza (…) (euro

217.745) - è stato pari a: - anno 2013, euro 113.665; - anno 2014, euro 84.552: - anno 2015, euro 74.099. Anche

in tale ipotesi, (…) la ragione concreta del ricorso al cottimo fiduciario è correlata all’esigenza di assicurare

procedure più snelle e semplificate per approvvigionamenti di modico importo, poiché il ricorso alle ordinarie

procedure di gara avrebbe comportato un rallentamento dell’azione amministrativa, oltre ad un notevole

dispendio di tempo e risorse” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari

e forestali). 46 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Specifica la stessa nota: “L’avvio della procedura è preceduto dalla

preliminare verifica sulla reperibilità dei prodotti/servizi mediante convenzione Consip o il mercato

elettronico. In caso di esito negativo della verifica, si procede, a seguito dell’adozione di apposita determina a

contrattare, mediante trasmissione, a mezzo di posta elettronica certificata, di almeno cinque lettere d’invito,

ai sensi dell’art. 334, c. 1, del d.p.r. n. 207/2010. Le lettere di invito indicano: a) l’oggetto della prestazione, le

relative caratteristiche tecniche e il suo importo massimo previsto, con esclusione dell’Iva; b) il numero di cig;

c) il termine di presentazione delle offerte; d) il periodo in giorni di validità delle offerte stesse; e) l’indicazione

del termine e delle modalità per l’esecuzione della prestazione; f) il criterio di aggiudicazione prescelto; g)

l’eventuale clausola che preveda di procedere/non procedere all’aggiudicazione, nel caso di presentazione di

un’unica offerta valida; h) i termini di pagamento; i) il nominativo del responsabile del procedimento; l)

l’obbligo per il concorrente di rendere le seguenti dichiarazioni: “L’appaltatore assume tutti gli obblighi di


45

L’amministrazione ha proceduto, nella maggior parte dei casi, al ricorso alle convenzioni

Consip o al mercato elettronico. “Anche per la natura delle attività svolte, non è necessario

acquisire grosse quantità di forniture. (…) A titolo di esempio, si possono citare gare sul

Mepa (…) per acquisizione di materiale igienico-sanitario, (…) di ferramenta e (…) di

cancelleria. Per quanto riguarda, in qualche caso, prodotti non presenti sul Mepa o facenti

parte di lotti di convenzioni Consip esauriti, si è fatto ricorso a procedure di cottimo

fiduciario, ex art. 125, comma 11, o procedure negoziate, ex art. 57, comma 2, del codice

degli appalti, nel caso dei buoni pasto”47.

tracciabilità dei flussi finanziari di cui all’art. 3, della l. 13 agosto 2010, n. 136, (…) come disposto dalla

determinazione n. 8 del 18 novembre 2010 dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici”; “L’impresa

dichiara, ai sensi dell’art. 53, c. 16, d.lgs. n. 165/2001, di non avere concluso contratti di lavoro subordinato o

autonomo e di non avere attribuito incarichi ad ex dipendenti (…) che hanno esercitato, nei loro confronti,

poteri autoritativi o negoziali per conto del contraente nei tre anni successivi alla cessazione del servizio”. Gli

operatori da invitare sono selezionati all’esito di indagini di mercato e nel rispetto dei principi di rotazione,

massima partecipazione e trasparenza. In occasione di una procedura di cottimo fiduciario di importo

superiore ai 40.000, si è provveduto ad acquisire l’elenco di tutti i fornitori di tutti i laboratori dell’Ispettorato

operanti sul territorio nazionale, al fine di assicurare la massima partecipazione. La valutazione delle offerte è

demandata ad apposita commissione tecnico-amministrativa, preposta ad esprimere pareri sulla congruità dei

prezzi. L’esito della gara è tempestivamente comunicato ai partecipanti”. 47 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. In relazione alle

procedure di gara espletate dall’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi, la stessa

nota riferisce che, per l’acquisizione di forniture, nel 2013, “sono state poste in essere procedure per 89

forniture, per un valore di euro 137.996. Nell’anno 2014, sono state poste in essere 97 forniture, per euro

342.509. Nell’anno 2015, sono state poste in essere 85 forniture, per euro 144.616. Le procedure hanno avuto

ad oggetto: l’acquisizione di reagenti, di materiale di facile consumo e piccola attrezzatura per il laboratorio

centrale di Roma; l’acquisizione di beni di facile consumo per il funzionamento degli uffici centrali

dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi (cancelleria, benzina, ecc.);

l’acquisizione di beni durevoli (per i laboratori e gli uffici ispettivi territoriali). Le procedure di maggiore valore

economico (acquisizione di beni durevoli) sono state espletate tramite adesione a convenzioni Consip o (…)

Mepa. Il valore delle procedure di acquisto di forniture espletate al di fuori della piattaforma Consip è stato

pari a: - anno 2013: euro 107.538, per 83 procedure di acquisto; - anno 2014: euro 46.785, per 81 procedure; -

anno 2015: euro 56.341, per 70 procedure. Per le restanti procedure, alla luce del modesto valore economico

delle singole forniture, è risultato preferibile il ricorso a procedure semplificate, ex art. 125, d.lgs. n. 163/2006,

in luogo di procedure aperte o ristrette. L’affidamento mediante cottimo fiduciario o l’affidamento diretto,

peraltro, sono stati posti in essere anche tenuto conto del numero esiguo di fornitori presenti sul mercato per

la tipologia di prodotti acquisiti. La ragione concreta del ricorso al cottimo fiduciario è, pertanto, correlata

all’esigenza di assicurare procedure più snelle e semplificate per forniture di modico importo, poiché il ricorso

alle ordinarie procedure di gara avrebbe comportato un rallentamento dell’azione amministrativa, oltre ad un

notevole dispendio di tempo e risorse. Il ricorso agli affidamenti diretti è stato, invece, determinato,

essenzialmente, dalla natura altamente specialistica di beni destinati a soddisfare le esigenze di

approvvigionamento del laboratorio centrale di Roma. In molti casi, invero, un prodotto (reagente chimico,

pezzo di ricambio, intervento tecnico, ecc.) è reperibile presso un unico fornitore e ciò rende necessario il ricorso

a tale modalità di affidamento. Oltre a ciò, sono state impegnate ulteriori risorse per forniture, rispetto alle

quali i contratti a monte sono stati stipulati da altro dipartimento del ministero, in virtù del conferimento in

gestione unificata di talune spese o per espressa delega”.


46

Peraltro, la quota più rilevante dell’acquisto di beni deriva dall’accordo quadro con Sin

s.p.a.48.

48 “Il d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173, (…) prevede che gli enti e le agenzie vigilati dal ministero, le regioni e gli

enti locali, nonché le altre amministrazioni pubbliche operanti, a qualsiasi titolo, nel comparto agricolo,

agroalimentare, forestale e della pesca hanno l’obbligo di avvalersi dei servizi messi a disposizione dal Sistema

informativo agricolo nazionale (Sian), anche per quanto concerne le informazioni derivanti dall’esercizio delle

competenze regionali e degli enti locali nelle materie agricole. (…) Il Sian costituisce un sistema di servizi

complesso ed interdisciplinare a supporto degli organi centrali per le funzioni di indirizzo, coordinamento e

gestione del settore (…) ed è integrato con i sistemi con i quali le regioni (…) svolgono gli adempimenti di

propria competenza nel comparto, disponendo di un’infrastruttura di dati e di servizi, in cui sono detenute e

costantemente aggiornate le informazioni relative alla conoscenza e all’utilizzo del territorio, alla consistenza

e qualità delle produzioni agricole. In coerenza con il dettato del d.lgs. n. 173/1998, il Sian si avvale di servizi

di interoperabilità e di architetture di cooperazione, mediante le quali possa essere consentito (…) l’accesso al

sistema ad amministrazioni centrali e locali, enti, organismi e soggetti privati aventi titolo e interesse, nonché

l’importazione di dati detenuti dai predetti soggetti all’interno del sistema stesso. Il d.lgs. 29 marzo 2004, n.

99, (…) ha attribuito ad Agea la funzione, prima assegnata al Ministero delle politiche agricole, di

coordinamento e gestione del Sian. In particolare, l’art. 14, c. 10-bis, (…) ha disposto che Agea costituisse una

società a capitale misto pubblico-privato, con partecipazione pubblica maggioritaria, alla quale affidare la

gestione e lo sviluppo del Sian. L’art. 3, c. 1, del decreto del Ministro delle politiche agricole del 26 ottobre

2005 (…) ha previsto che Agea assicurasse al ministero “l’integrazione, all’interno del Sian, dei dati e dei servizi

informativi derivanti dalle attività eseguite dagli enti e agenzie vigilati dal ministero o da altri soggetti

pubblici e privati, delegate o finanziate dal ministero stesso, che comportino la gestione di dati e di archivi

informatizzati”. Inoltre, nell’esercizio delle sue funzioni, Agea ha l’obbligo di definire gli standard idonei a

garantire la compatibilità con l’architettura del Sian, verificandone il loro rispetto, ed ha, pertanto, il dovere

di assicurare la fruizione delle informazioni all’interno del Sian. A seguire, l’art. 4, c. 1, del citato decreto

ministeriale sancisce che Agea esprima parere vincolante in merito agli interventi di sviluppo dei servizi a

supporto degli enti e agenzie vigilati dal ministero o da altri soggetti pubblici e privati. In data 25 novembre

2005, Agea (…) ha disposto la costituzione della società Sin (…) e l’affidamento ad essa dei compiti demandati

ad Agea (…), finalizzati allo sviluppo e gestione del Sian. (…) Agea ha bandito la procedura di gara ad evidenza

pubblica per l’individuazione del socio privato di minoranza. (…) Il Consiglio di Stato (…) ha confermato la

piena legittimità dell’affidamento diretto alla società mista, costituita appositamente per l’erogazione di uno

o più servizi determinati, da rendere in via prevalente a favore dell’autorità pubblica che procede alla sua

costituzione, attraverso una gara che miri non soltanto alla scelta del socio privato, ma anche - tramite la

definizione dello specifico servizio da svolgere in partenariato con l’amministrazione e delle modalità di

collaborazione con essa - allo stesso affidamento delle attività da svolgere e che limiti, nel tempo, il rapporto

di partenariato, prevedendo, allo scadere, una nuova gara. Ha affermato, inoltre, che l’esistenza di una gara

che conferisca, di fatto, al socio privato, l’affidamento sostanziale del servizio svolto dalla società mista

consente di ricondurre l’ipotesi alla figura del partenariato pubblico-privato, affrontata già da tempo dalle

istituzioni comunitarie, in particolare con la pubblicazione, il 30 aprile 2004, da parte della Commissione

europea, del libro verde. (…) La Sin s.p.a. si configura (…) come organismo pubblico, cui Agea, in

ottemperanza a quanto previsto dall’art. 14, c. 10-bis, del d.lgs. n. 99/2004, affida la gestione e lo sviluppo del

Sian, i cui servizi sono intesi di interesse pubblico. (…) La Sin s.p.a. ha come compito istituzionale lo

svolgimento delle attività finalizzate alla gestione e allo sviluppo del Sian e svolge funzioni e compiti

strumentali del ministero, di Agea e degli altri soggetti di cui all’art. 15, c. 1, del d.lgs. n. 173/1998, ivi inclusi

gli enti vigilati e controllati dal ministero. (…) La Sin svolge, in particolare, le seguenti funzioni: -

coordinamento, analisi e sviluppo e gestione dei sistemi informativi e di controllo; - coordinamento, sviluppo

e gestione dei servizi del Sian per l’esercizio delle funzioni ex art. 15 della l. 4 giugno 1984, n. 94, (…)

garantendo il raccordo con il Ministero delle infrastrutture e con il Cnipa; - coordinamento, sviluppo e gestione

del sistema di controlli, di cui al titolo II, capitolo 4, del regolamento Ce n. 1782/2003 (…); - realizzazione e

gestione, ai sensi dell’art. 3, cc. 1, 2 e 3, della l. n. 231/2005, del registro nazionale dei titoli introdotti dal

regolamento Ce 1782/2003 e del sistema di negoziazione dei titoli stessi. Promozione e realizzazione, in coerenza

con le linee guida e le direttive del Ministero delle infrastrutture e del Cnipa, di progetti aventi gli obiettivi di

razionalizzare l’impegno delle amministrazioni pubbliche, di agevolare il riuso delle funzioni dalle stesse

realizzate e di realizzare servizi a valore aggiunto verso soggetti terzi; - sviluppo, gestione di servizi, esecuzione


47

3. La distribuzione degli affidamenti in economia

Di seguito, viene riportata la distribuzione degli affidamenti in economia, da cui si

desume la prevalenza di quelli avvenuti in forma diretta, e, cioè, senza alcuna forma di

confronto competitivo.

Tabella n. 27 - Procedure in economia per servizi del Maeci

(euro)

2012 2013 2014 2015

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

numero 61 1.336 106 1.129 83 943 28 1.167

valore 6.205.831 6.340.006 9.940.945 5.803.433 8.585.844 4.673.424 1.643.575 5.815.134


Tabella n. 28 - Procedure in economia per servizi del Mipaaf

(euro)

2012 2013 2014 2015

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

numero 32 80 19 54 11 57 14 58

valore 283.197 359.081 199.646 180.838 151.232 562.459 512.512 336.519


Tabella n. 29 - Procedure in economia per servizi del Corpo forestale dello Stato

(euro)

2013 2014 2015

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

numero 28 151 28 162 41 245

valore 395.570 972.909 488.798 886.015 586.303 3.693.661


di attività di studio, assistenza, di ricerca e sperimentazione, di formazione e di altre attività di natura

strumentale, a favore dei soggetti di cui all’art. 15, c. 1, del d.lgs. n. 173/1998 e di altri enti o organismi

interessati ai servizi erogati mediante il Sian; - esecuzione delle funzioni delegabili, ai sensi del regolamento Ce

n. 1290/2005; - promozione e sviluppo, anche attraverso la partecipazione a società ed enti di scopo, di servizi

diretti ad assicurare condizioni agevolate, anche finanziarie, per l’accesso o l’anticipazione ai contributi

comunitari. Le finalità e gli scopi perseguiti rivestono un interesse pubblico. La società è organismo di diritto

pubblico ed opera, pertanto, nel rispetto della normativa comunitaria in materia e non svolge attività

commerciale o industriale, ma ha finalità di interesse generale. La legge istitutiva della Sin, lo statuto della

società ed il contratto di servizio quadro, stipulato fra la stessa Sin e Agea in data 30 gennaio 2006, indirizzano,

quindi, compiutamente i servizi che la società rende a favore di Agea, del Ministero delle politiche agricole e

delle altre amministrazioni destinatarie dei servizi. (…) I compiti affidati alla Sin pongono in evidenza che

detta società è a disposizione di tutti, secondo le necessità ed esigenze espresse da ogni amministrazione

competente, per: - individuare tutte le azioni volte all’evoluzione del Sian, attraverso specifici accordi di

programma con Agea; - sviluppare servizi e soluzioni ‘personalizzate’; - integrare soluzioni già presenti. Ad

oggi, gli enti pubblici, operanti a qualsiasi titolo negli specifici settori di interesse agricolo, forestale,

agroalimentare e della pesca, che hanno, per espressa previsione legislativa, (…) l’obbligo di avvalersi dei

servizi messi a disposizione dal Sian e che, pertanto, hanno affidato direttamente alla società mista lo

svolgimento di specifiche attività, sono Agea e il Ministero delle politiche agricole” (nota n. 4149 del 13 aprile

2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali).


48

Tabella n. 30 - Procedure in economia per forniture di beni del Maeci

(euro)

2012 2013 2014 2015

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

numero 1 312 16 265 33 187 18 123

valore 52.500 1.692.269 533.361 2.179.999 558.588 838.455 222.610 656.082


Tabella n. 31 - Procedure in economia per forniture di beni del Mipaaf

(euro)

2012 2013 2014 2015

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

numero 43 142 35 65 37 51 22 74

valore 76.482 276.521 56.046 81.872 36.645 35.419 35.203 150.647


Tabella n. 32 - Procedure in economia per forniture di beni del Corpo forestale dello

Stato

(euro)

2013 2014 2015

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

cottimo

fiduciario

affidamento

diretto

numero 83 151 63 108 46 120

valore 1.929.648 1.985.540 1.010.415 984.528 476.701 2.051.885



49

CAPITOLO III

GLI AFFIDAMENTI SOPRA SOGLIA

Anche per gli affidamenti sopra la soglia comunitaria, il ricorso alle procedure ordinarie

è stato modesto. Di seguito, vengono riportate tre tabelle riassuntive.

Tabella n. 33 - Affidamenti sopra la soglia

comunitaria del Maeci anno servizi beni

2012 22 2

2013 17 6

2014 29 3

2015 13 0



comunitaria del Mipaaf anno servizi beni

2012 1 1

2013 2 4

2014 2 2

2015 0 0



comunitaria del Corpo forestale dello Stato anno servizi beni

2012 949 550

2013 751 352

2014 853 1354

2015 855 156

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo

forestale dello Stato.

Secondo il Ministero degli affari esteri, l’utilizzo delle procedure negoziate, “ai sensi

dell’art. 57 del codice, è stato effettuato sempre in presenza delle condizioni e nei limiti

49 Di cui due, con procedura aperta, cinque con procedura negoziata e due tramite Consip. 50 Tramite Consip. 51 Di cui tre, con procedura aperta, due con procedura negoziata e due tramite Consip. 52 Tramite Consip. 53 Di cui due, con procedura aperta, uno con procedura ristretta, due con procedura negoziata e tre tramite

Consip. 54 Di cui sei, con procedura ristretta e sette tramite Consip. 55 Di cui uno, con procedura ristretta, sei con procedura negoziata e uno tramite Consip. 56 Tramite Consip.


50

previsti”57. La stessa amministrazione puntualizza che “lo svolgimento di procedure sopra

soglia richiede la disponibilità di un numero di risorse umane qualificate di profilo

amministrativo, contabile e tecnico, di cui il ministero non dispone, a causa del blocco

generale del turnover. Le procedure sotto soglia, essendo più semplici, spesso, si rivelano lo

strumento più adeguato, in relazione all’assetto organizzativo di risorse umane e della loro

qualificazione specifica. (...) In generale, ove esistano contratti già in essere con una delle

strutture ministeriali (…), molti degli affidamenti diretti vengono conferiti agli stessi

operatori, sia per ragioni che possono considerarsi di sicurezza in senso lato, sia per motivi

di affidabilità, fidelizzazione e rapidità (con abbattimento dei tempi di verifica dei requisiti,

essendone già in possesso per il primo contratto in essere)”58.

Per il Ministero delle politiche agricole, dal momento che “tutte le adesioni alle

convenzioni Consip sono state fatte per importi sopra soglia comunitaria, le ulteriori

necessità di affidamenti sopra soglia sono riconducibili a poche fattispecie”59.

Il numero dei contratti sopra la soglia comunitaria risulta, pertanto, modesto.

57 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. Prosegue la stessa nota: “Si elencano, qui, le fattispecie ricorrenti: -

servizi specifici, ai sensi dell’art. 57, c. 2 b), (fornitura di informazioni per banche dati legate al settore

economico e finanziario, fornite da operatori specializzati nel settore e rivolte a investitori istituzionali o

imprenditori del settore sia in Italia che all’estero, Dgsp); - forniture ‘obbligatorie’, riconducibili all’art. 57, c.

2, lett. b), ovvero stampati a valore dell’Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, non reperibili sul mercato e

soggetti a tariffazione interministeriale (vignette visti Schengen, Dgai); - procedure negoziate derivanti da

specifiche disposizioni di legge (es., convenzioni stipulate tra la Presidenza del Consiglio, il Ministero degli

affari esteri e le agenzie di stampa), art. 2, della l. 15 maggio 1954, n. 237; art. 7, c. 2, lett. b), del d.lgs. 17

marzo 1995, n. 157; art. 57 del d.lgs. n. 163/2006 ed, ora, art. 63 del d.lgs. n. 50/2016 (…); - procedure negoziate,

ai sensi dell’art. 57, c. 2, lett. c), nelle more di espletamento di nuove gare, o in attesa dell’attivazione di

strumenti in ambito Consip. In particolare, la Dgai, nell’attenersi a quanto previsto dalla normativa sul ricorso

a Consip (come ribadita, da ultimo, dalla comunicazione del Ministero dell’economia 25 agosto 2015), non ha

potuto espletare gare comunitarie, in virtù dell’obbligo previsto. Confidando nell’attivazione del relativo

accordo quadro - soggetto a azioni giudiziarie nel periodo in riferimento - si è dovuto optare per procedure

negoziate, di durata inferiori all’anno, nell’attesa delle relative attivazioni. (…) Non vi sono stati rilievi con

riferimento alla procedura posta in essere e ciò proprio perché lo strumento era stato riconosciuto come l’unico

che potesse assicurare la continuità dei servizi e la necessaria flessibilità temporale. Al riguardo, tutti gli

affidamenti espletati recavano la clausola di risoluzione, in caso di attivazione di strumenti Consip, con ciò

tutelando l’amministrazione e dando chiarezza ai fornitori della possibile temporaneità degli affidamenti”. 58 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 59 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Si legge nella stessa nota: “Negli anni 2013, 2014 e 2015, l’Ispettorato

centrale della tutela della qualità e della repressione frodi non ha espletato procedure di gara sopra la soglia

comunitaria, con la sola eccezione di quella posta in essere nell’anno 2013 per l’acquisizione di buoni pasto,

per un importo effettivamente speso di complessivi euro 217.745. In tale ipotesi, a causa della mancata

attivazione della convenzione Consip, si è dovuto procedere, per ragioni di estrema urgenza risultante da eventi

imprevedibili, ad espletare una procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara, ai sensi dell’art.

57, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 163/2006”.


51

Per il 2012, oltre al contratto Sin, “nell’ambito delle procedure aperte aggiudicate

secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, è stato inserito il contratto

sopra soglia relativo al servizio di asilo nido, aggiudicato ad euro 861.920, per il periodo

ottobre 2011-luglio 2014, imputando soltanto il rateo relativo al triennio”60.

Per il 2013, i contratti sopra soglia sono stati quattro. Il ministero riferisce che, “nelle

more dell’attivazione delle convenzioni Consip per la fornitura di buoni pasto, è stata posta

in essere una sola procedura negoziata (…), fermo restando che l’affidamento di euro

1.810.681 concerne l’adesione ad una convenzione Consip”61. Per i servizi, vi è stato

l’affidamento in house all’Unirelab, sia per il 2013 che per il 2014.

Infine, per il 2014, i contratti sopra soglia sono stati due. “Nell’ambito delle due forniture

è inclusa una convenzione Consip a più lotti, per complessivi euro 674.347, con decorrenza

differita (ottobre 2015 e febbraio 2016), “al fine di evitare di non poter ricorrere a Consip

per esaurimento plafond”62.

60 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. 61 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. La Corte ha rilevato un’incongruenza nella trasmissione dei dati; in una

prima comunicazione, infatti, questi sono risultati errati. Nella nota citata, “si dà atto che l’indicazione

riportata costituisce un refuso; (…) infatti, non corrisponde al vero che, nelle more dell’attivazione delle

convenzioni Consip, sono state effettuate due procedure negoziate, per 1.183.611 e 1.810.681 euro, ai sensi

dell’art. 57, c. 2, lett. c), del codice, per la fornitura buoni pasto, cui si aggiunge la sottoscrizione di una

convenzione Consip, sempre per buoni pasto. (…) Il contratto si è limitato a comprendere esclusivamente i

lotti scaduti sulla precedente convenzione Consip relativa al periodo 2010-2012 che, pertanto, ha continuato

ad essere attiva, per detti lotti, fino ad esaurimento del relativo massimale (plafond precedentemente fissato).

Il contratto sottoscritto all’esito della procedura prevedeva la clausola di condizione risolutiva espressa, ai

sensi dell’art. 1, c. 3, del d.lgs. 6 luglio 2012, n. 95, (…), nel caso di sopraggiunta disponibilità dell’analoga

convenzione Consip. Infatti, una volta intervenuta l’attivazione, nel mese di dicembre 2013, da parte della

Consip, della nuova convenzione, l’amministrazione ha proceduto all’immediata risoluzione ed alla

sottoscrizione del contratto per la somministrazione di buoni pasti in convenzione Consip”. 62 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. “Per due

forniture è da intendersi i due contratti sopra soglia, tra i quali è compresa una convenzione Consip a più lotti,

relativa alla fornitura di buoni pasto e con decorrenza posticipata (…). Difatti, nel passato, è capitato di

attendere di esaurire i buoni pasto già in possesso, prima di sottoscrivere una nuova convenzione, e dover

constatare l’esaurimento del plafond disponibile, a causa dell’acquisto di tutte le quote da parte di altre

amministrazioni. Ciò comporta l’esigenza di dover procedere all’acquisto dei buoni tramite gara ordinaria,

seppur in presenza di convenzione Consip ancora in corso di validità, alla quale, di fatto, non è più possibile

accedere” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali).


52


53

CAPITOLO IV

LE DISFUNZIONI DEL SISTEMA CONSIP

Modesta appare, per il Ministero degli affari esteri, la “soddisfazione per i servizi offerti

da Consip. Sono state segnalate, infatti, alcune criticità, sia di ordine sostanziale che di

ordine formale e tecnico:

a) le convenzioni sono attivate tardivamente (per es., servizi di facility management per i

luoghi della cultura); lo stesso (…) per gli accordi quadro (anche se per variabili esogene:

contenzioso, in via di risoluzione, per i servizi applicativi Ict);

b) all’interno delle convenzioni attive, spesso non si trovano i servizi/beni necessari (es.,

berline grandi della convenzione noleggio 11, per esigenze del Cerimoniale) o non sono

attivati (lotto 2 vetture intermedie della convenzione noleggio 11 e lotto 7 Lazio del servizio

integrato energia 3);

c) maggiore economicità (del 20 per cento circa rispetto al prezzo Consip), ricorrendo ad

un’indagine di mercato fuori Consip;

d) i fornitori, pur essendo presenti nel sistema, non sono sempre stati attendibili e

puntuali negli adempimenti contrattuali (al contrario di fornitori fidelizzati, che, invece,

sono interessati a mantenere un elevato standard qualitativo);

e) assenza di un supporto specifico e di informazioni tempestive, in caso di mancata

finalizzazione delle procedure selettive di competenza di Consip. Lo strumento, utilizzato

come mezzo di pubblicità legale, si concilia male con la necessità di disporre di

comunicazioni veicolate tramite canali di immediata conoscibilità, quali, ad es., la pec.

Spesso, le strutture non sono messe a conoscenza dei possibili tempi di attivazione degli

strumenti e non riescono a programmare per tempo le modalità per assicurare la continuità

dei servizi.

Dal punto di vista formale e tecnico, sono state segnalate le seguenti problematiche:

a) il sistema di ricerca non è di facile consultazione. Non usa una progressione logicamente

intuitiva e omogenea;

b) vi è poca chiarezza nei cataloghi caricati dagli operatori economici e vi sono difficoltà

nella ricerca dei prodotti/servizi. Per tali ragioni, è sempre necessario allegare alle richieste

d’ordine una descrizione specifica di quanto si richiede (a conferma del rischio di ottenere

servizi e beni diversi da quelli realmente richiesti);


54

c) il sistema informatico è, spesso, lento e si blocca, comportando l’impossibilità di

utilizzo in caso di procedure da effettuare con una certa urgenza”63.

Per la stessa amministrazione, inoltre, sarebbe auspicabile un maggior “controllo di

Consip sugli affidatari (in termini di forza contrattuale), in modo da allineare i tempi

amministrativi con quelli di effettiva esecuzione”64.

Secondo il Ministero delle politiche agricole, la “mancata attivazione di talune

convenzioni nei tempi previsti (da ultimo, la convenzione ‘servizi relativi alla gestione

integrata della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro presso le pubbliche amministrazioni’,

lotto 4), crea importanti disagi organizzativi all’amministrazione. Inoltre, in merito ai

servizi offerti attraverso convenzione Consip, molti uffici territoriali hanno comunicato che,

sul libero mercato, le prestazioni sono ottenibili ad un costo sensibilmente più basso (ciò

vale, ad esempio, per il servizio di sorveglianza sanitaria offerto nell’ambito della

convenzione sopra citata)”65.

Per la Consip, peraltro assente all’adunanza del 16 gennaio 2017, le attività di sviluppo

di tutte le iniziative di gara vengono pianificate “tenendo nella massima considerazione la

necessità di garantire alle amministrazioni aderenti, per quanto possibile, la continuità dei

servizi messi a gara. Va, d’altra parte, considerato che incidono sulle tempistiche dei

procedimenti di gara la numerosità delle offerte pervenute, la forma di partecipazione dei

concorrenti, che, in molte delle gare indette dalla Consip s.p.a., risultano complesse,

ricorrendo gli stessi agli istituti del raggruppamento temporaneo d’impresa, all’avvalimento

e partecipando consorzi con l’indicazione di numerose consorziate esecutrici,

malfunzionamenti del sistema AvcPass, che impediscono all’operatore economico di caricare

la documentazione per la comprova dei requisiti e/o alla Consip di acquisire tutti i ‘pass’ dei

63 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. “Nel merito del portale ‘Acquistinretepa’, diverse direzioni generali

hanno fatto notare alcune aree di possibile miglioramento. Pur essendo noti gli sforzi di miglioramento

programmati da Consip, per completezza, si ritiene utile, qui, farne stato. Si segnalano, quindi: a) la lentezza

del sistema e la sua non immediatezza di utilizzo; b) le difficoltà di consultazione del catalogo prodotti; c) il

collegamento fornitori-prodotti troppo limitato, che non consente la formulazione di richieste di offerta per

prodotti diversi da quelli per cui il fornitore è presente nel sistema (anche se potenzialmente idoneo); d)

l’affidabilità dei fornitori in Consip, migliorabile nella puntualità degli adempimenti contrattuali” (nota n.

41239 del 29 febbraio 2016). 64 Nota n. 6449 del 13 gennaio 2017. 65 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.


55

partecipanti alla gara. Ciò posto, (…) nel corso degli ultimi anni, si è registrato un rilevante

aumento dei tempi intercorrenti tra l’aggiudicazione della gara e l’attivazione delle

convenzioni. Le cause sono da ricondursi, di fatto, a circostanze esterne all’operato della

Consip. In particolare, si è riscontrata una sempre maggiore incidenza del contenzioso, che,

pur concludendosi nella quasi totalità dei casi (circa il 95 per cento) in favore di Consip,

comporta, inevitabilmente, forti rallentamenti delle tempistiche procedurali,

compromettendo la continuità delle iniziative. Tale fenomeno è riconducibile anche a

elementi di criticità quali: la complessiva contrazione dell’economia, l’assenza di effettive

misure di deflazione del contenzioso medesimo, l’instabilità e la complessità del contesto

normativo in materia di appalti. Contribuiscono, altresì, a tale quadro: l’oscillazione della

giurisprudenza amministrativa, dimostrata anche dal ricorso sempre più frequente

all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, al fine di dirimere i contrasti interpretativi; le

indicazioni fornite dall’Anac, non sempre collimanti con la giurisprudenza; l’utilizzo

crescente dei rimedi straordinari della revocazione e della cassazione delle sentenze

d’appello; il ricorso alla Corte di Giustizia (…). Per ciò che concerne l’economicità dei servizi

e prodotti offerti tramite convenzioni, si fa presente che, da oltre 14 anni, l’Istat, per conto

del Ministero dell’economia, effettua un’indagine, inserita nel programma statistico

nazionale, con l’obiettivo di rilevare i prezzi di beni e servizi acquistati e/o noleggiati dalle

pubbliche amministrazioni. I risultati dell’indagine, pubblicati sul sito del ministero,

riportano, nei diversi anni, il confronto tra i prezzi degli acquisti effettuati tramite le

iniziative Consip e quelli effettuati autonomamente dalle singole stazioni appaltanti ed

evidenziano, in media, per acquisti effettuati tramite convenzioni, rispetto ad acquisti

effettuati in autonomia, risparmi che vanno, in tutti gli anni osservati, dal 10 al 20 per cento.

Ciò detto, bisogna aggiungere che il costo di approvvigionamento per un’amministrazione,

a parità di condizioni contrattuali richieste (es., consegna, installazione, garanzia, servizi

connessi e accessori), non è dato solo dal prezzo, bensì anche dai cosiddetti ‘costi di

transazione’, che ricomprendono i costi di processo, i costi di gara e i costi di eventuali

contenziosi. Nel caso di convenzioni, tali costi procedurali vengono assorbiti dalla stessa

Consip. Sebbene questo non escluda singoli casi in cui l’acquisto autonomo possa avvenire

ad un prezzo più basso, la convenienza complessiva (intesa come costo complessivo

dell’acquisto) va valutata sulla base di elementi puntuali e tenendo conto di tali fattori. Per

ciò che concerne le negoziazioni svolte nel mercato elettronico, si deve osservare che, in tale


56

modello, il prezzo esposto non è un prezzo negoziato da Consip, bensì un prezzo liberamente

offerto dal fornitore. Infatti, in questo sistema, la determinazione dei prezzi di acquisto dei

beni e dei servizi è governata dalla dinamica della domanda e dell’offerta, dall’efficacia dei

meccanismi competitivi che il mercato attiva, attraverso il comportamento e le scelte dei

compratori e dei venditori. Nel caso del Mepa, quanto disponibile a catalogo costituisce una

libera offerta pubblica di vendita del fornitore, che ben può essere negoziata

dall’amministrazione sia nei parametri economici, sia tecnici, anche rivolgendosi ad un

unico operatore, nelle ipotesi in cui non sia necessario avviare un confronto competitivo.

Ferma restando la necessità di conciliare l’esistenza di ‘fornitori fidelizzati’ con il rispetto

del principio di concorrenza e con il criterio di rotazione, che hanno come finalità principale

proprio quella di evitare che la stazione appaltante possa consolidare rapporti

esclusivamente con alcune imprese, per ciò che concerne le evidenze sugli inadempimenti

contrattuali dei fornitori, Consip effettua il monitoraggio delle obbligazioni e delle

prestazioni discendenti dai contratti dalle pubbliche amministrazioni con i fornitori con

apposito sistema di ispezione e rilevazione della qualità e di gestione dei reclami. Nello

specifico, vengono costantemente raccolte le indicazioni e le segnalazioni provenienti dalle

amministrazioni in ordine a tutti gli strumenti di acquisto. In particolare, per ciò che

concerne i fornitori aggiudicatari delle convenzioni e degli accordi quadro, sono effettuate

verifiche ispettive su un campione di ordinativi di fornitura, rappresentativo della

popolazione esistente, al fine di controllare il rispetto dei termini e delle obbligazioni

contrattuali. Tali attività sono, ovviamente, complementari al monitoraggio, da parte delle

amministrazioni aderenti, dei livelli di servizio previsti nelle iniziative stesse. Eventuali

inadempimenti devono essere contestati al fornitore aggiudicatario dalle amministrazioni,

che possono avvalersi di tutti i rimedi contrattuali previsti per una corretta e regolare

gestione del rapporto con il fornitore. In merito alle modalità di comunicazione relative alle

procedure selettive dei fornitori, tutte le informazioni utili sono celermente rese pubbliche

sul portale www.acquistinretepa.it. Inoltre, al momento della registrazione al portale, gli

utenti eleggono il proprio domicilio nell’area comunicazioni e nelle altre sezioni del sistema,

tramite le quali vengono fornite informazioni agli utenti. Consip utilizza, di regola, l’area

comunicazioni e le altre sezioni informative del portale per fornire informazioni sulle

procedure di selezione dei fornitori e, in generale, sulle iniziative di razionalizzazione rese

disponibili agli utenti. (…) Richieste puntuali trovano una pronta e tempestiva risposta

http://www.acquistinretepa.it/


57

anche tramite un’apposita struttura dedicata con la quale Consip cura la relazione e il

supporto alle amministrazioni. Per quanto concerne, infine, le problematiche tecniche

riportate, (…) nell’ambito delle attività di supporto agli utenti, Consip effettua,

periodicamente, delle indagini di rilevazione della soddisfazione degli stessi, con l’obiettivo

di rilevare le aree di criticità e individuare le possibili azioni di miglioramento. Sulla base di

quanto rilevato e delle segnalazioni provenienti da amministrazioni e fornitori, sono stati

avviati rilevanti interventi evolutivi della piattaforma, che mirano ad ottimizzarne le

prestazioni e la fruibilità. I primi sono già stati realizzati nel primo trimestre 2016, con il

potenziamento della infrastruttura hardware e software, ottenendo un significativo

miglioramento delle prestazioni. Inoltre, sempre nell’anno in corso, sono stati avviati

interventi per migliorare, in particolare, le ricerche, la consultazione dei cataloghi dei

fornitori e la semplificazione delle procedure negoziali”66.

Sugli specifici casi segnalati, si riportano, in nota, le considerazioni di Consip67.

66 Nota n. 18194 del 21 luglio 2016. 67 “Il lotto 4 (Lazio e Abruzzo) della convenzione per la ‘gestione integrata della sicurezza sui luoghi di lavoro,

ed. 3’, è stato aggiudicato da Consip il 16 ottobre 2014. Successivamente, si è sviluppato un contenzioso (…)

che ha comportato forti ritardi nell’attivazione, intervenuta solo il 7 marzo 2016. Allo stesso modo, il lotto 7

(Lazio) della convenzione ‘servizio integrato energia, ed. 3’ è stato aggiudicato il 4 dicembre 2014, ma, a seguito

di eventi non dipendenti dalla medesima stazione appaltante e del conseguente contenzioso instauratosi, ad

oggi, non è stato ancora possibile stipulare la convenzione. Analogamente, per l’accordo quadro ‘servizi

applicativi’. La commissione giudicatrice ha terminato i propri lavori in data 26 giugno 2014. A seguito dei

controlli effettuati (ex art. 38) e del contenzioso sviluppatosi, i lotti 1 e 2 sono stati attivati il 7 giugno 2016,

mentre il lotto 3 non è stato ancora attivato. Circa la indisponibilità, nelle convenzioni attivate, di ‘servizi/beni

necessari’ alle amministrazioni, con riferimento alla convenzione ‘autoveicoli in noleggio 11’, si evidenzia che

la segnalata indisponibilità di berline grandi per esigenze di cerimoniale è da ricondursi all’applicazione di

quanto previsto dall’art. 2 della l. 15 luglio 2011, n. 111, che limita a 1.600 cc la cilindrata per le autovetture

in uso alle amministrazioni. Le eccezioni a tale norma, peraltro previste dalla norma stessa, possono essere

gestite dalle singole amministrazioni, se ne ricorrono le condizioni, utilizzando strumenti diversi, come, ad

esempio, il mercato elettronico della pubblica amministrazione. Per quanto attiene il differimento della data

di attivazione del lotto 2 della convenzione, questo è stato dovuto al protrarsi delle operazioni di verifica

tecnica di diversi veicoli equivalenti (veicoli aventi le caratteristiche tecniche minime previste nel capitolato

tecnico di gara e con le medesime caratteristiche tecniche migliorative dei veicoli offerti in gara) proposti dal

fornitore, a seguito di richieste ricevute da diverse amministrazioni, con conseguente necessità di un successivo

aggiornamento dei cataloghi. Il massimale di tale lotto è stato, poi, eroso in un tempo brevissimo, in quanto è

stato oggetto di ordinativi da parte delle forze di polizia (Carabinieri, Polizia di Stato e Guardia di Finanza),

che si sono determinate a sperimentare la formula del noleggio a lungo termine per le autovetture utilizzate

per esigenze specifiche connesse a servizi istituzionali di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. In

relazione a tale rapido esaurimento del massimale previsto, per far fronte alle esigenze delle amministrazioni,

la Consip ha provveduto alla pubblicazione di una nuova iniziativa ‘autoveicoli in noleggio 12’, attualmente

in fase di valutazione delle offerte. Si prevede di rendere disponibile la nuova convenzione entro il quarto

trimestre del 2016” (nota n. 18194 del 21 luglio 2016).


58


59

CAPITOLO V

I CONTRATTI SECRETATI DEL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI

Notevole risulta il ricorso alla secretazione da parte del Ministero degli affari esteri, con

ripetuti affidamenti alle stesse imprese, anche per i contratti sopra soglia.

Il ministero giustifica tale prassi con la necessità “di adeguati presidi per garantire la

sicurezza delle infrastrutture fisiche. Pur disponendo di un presidio di Carabinieri, esigenze

di sicurezza hanno richiesto un rafforzamento della vigilanza, con servizi ausiliari privati

(vigilanza armata aree interne ed esterne). Sul piano delle infrastrutture tecnologiche, al

ministero sono affidati compiti in materia di comunicazioni riservate (art. 85 d.p.r. n.

18/1967), oggetto di classifica nazionale ed internazionale, oltre che lo svolgimento di

attività in aree classificate. (…) Tali attività hanno comportato e richiedono, tuttora,

l’affidamento di contratti con le modalità previste dall’art. 17. (…) Nel periodo 2013-2015,

due direzioni generali hanno avuto necessità di avvalersi di tale modalità selettiva: la

Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo e la Direzione generale per

l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni”68. La direzione ha, inoltre, stipulato

“diversi contratti con apposizione di classifiche di sicurezza (‘riservato’ e superiori, ex l. n.

124/2007; art. 17, comma 1, lett. b), del codice) o con l’adozione di ‘speciali misure’ (art. 17,

comma 1, lett. b), del codice), riconducibili a servizi e forniture funzionali alle comunicazioni

classificate o da svolgersi in aree classificate (…): anno 2013, 17 contratti (di cui, 2

classificati e 15 con speciali misure), per euro 2.272.106; anno 2014, 23 contratti (classificati

17, speciali misure 6), per euro 1.456.640; anno 2015, 14 contratti (classificati 13, speciali

misure 1), per euro 649.833. (…) A seguito delle modifiche intervenute in materia - con

riferimento alla necessità di possesso di nulla osta di segretezza (nos) solo per i contratti con

classifica ‘riservatissimo’ e superiori - e dello spostamento della competenza in materia

dall’autorità politica (ministri) a quella amministrativa (direttori generali, novella art. 16,

68 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. Prosegue la stessa nota: “La Dgcs ha stipulato un contratto triennale

per servizi di vigilanza armata 24 ore della sede distaccata Dgcs di via Contarini, 25 (2014-2016), con ‘speciali

misure’ (art. 17, c. 1, lett. b), del codice). L’importo del contratto è pari a euro 810.654, Iva inclusa. Il

contratto, a seguito dell’istituzione dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, è stato ceduto a

tale ente (1° gennaio 2016). La Dgai (…), nel 2013, ha stipulato un contratto triennale con ‘speciali misure’,

ex art. 17, c. 1, lett. b), del codice, per la vigilanza armata 24 ore per le aree interne ed esterne della sede

istituzionale del ministero, ausiliario al servizio prestato dalle forze dell’ordine assegnate al ministero.

L’importo del contratto, per il triennio, è pari a euro 2.533.416”.


60

comma 1, lett. d-bis), d.lgs. n. 165/2001), l’amministrazione, su conformi indicazioni della

Corte dei conti in sede di referto annuale, ha rivisto le modalità di segretazione, adeguandosi

al mutato contesto normativo. Per ogni affidamento che richieda apposizione di classifica o

eseguibile con speciali misure di sicurezza, viene adottato uno specifico provvedimento che

motiva le ragioni alla base di tale misura, con indicazione, rispettivamente, del tipo di

speciali misure o con l’indicazione del livello di classifica apposto. Con successivo

provvedimento si provvede alla determina a contrarre riferita agli elementi di cui all’art. 11

del d.lgs. n. 163/2006”69.

L’Ufficio centrale del bilancio (Ucb) richiama l’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 123/2011,

per il quale i contratti segretati sono sottoposti unicamente al controllo contabile di cui

all’art. 6, fatto salvo il controllo della Corte dei conti: “l’Ucb effettua la registrazione

contabile dell’impegno, ai sensi dell’art. 6, comma 1, dello stesso decreto legislativo, (…)

una volta accertata la presenza del provvedimento motivato di cui all’art. 17, comma 2, del

d.lgs. n. 163/2006”70.

La prassi del ricorso all’affidamento alle stesse imprese (all. nn. 3-4) è generalizzata,

anche per quelli sopra soglia; l’amministrazione la giustifica in base ad “una ponderazione

di interessi contrapposti: da un lato, la tutela di informazioni e spazi da compromissione e

da divulgazione, dall’altro la tutela della concorrenza. Dove è possibile, viene privilegiata la

concorrenza, ma, nella maggior parte dei casi, è la tutela delle informazioni afferenti la

sicurezza dello Stato a dover prevalere e, quindi, lo strumento adatto per tali necessità

appare essere l’apposizione di apposite classifiche di riservatezza o l’adozione di speciali

misure, che si riverberano sulla procedura di selezione. (…) Nelle procedure selettive ex art.

17,” si “provvede, sempre, con lettera d’invito indirizzata ad almeno cinque operatori. Tale

strada non viene seguita unicamente nel caso in cui (…) la contrattazione con più di un

operatore non è compatibile con le esigenze di segretezza richieste. I nominativi degli

69 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. Nella stessa nota, si specifica che una fattispecie particolare, “non

riconducibile all’art. 17 del d.lgs. n. 163/2006, ma da considerarsi fornitura obbligata con un unico soggetto in

virtù di normativa comunitaria in materia di visti Schengen (riconducibile ad una procedura negoziata con

operatore determinato, ex art. 57, c. 2, lett. b), del d.lgs. n. 163/2006), riguarda i contratti stipulati ad intervalli

annuali od infrannuali con l’Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, per la fornitura di stampati a valore

vignette visti Schengen. Non sussistendo altri operatori abilitati ed essendo il costo delle vignette fissato a

livello interministeriale (capofila Ministero dell’economia, che autorizza la fornitura all’Istituto), per questa

tipologia di contratto non si procede a determina a contrarre, né si fissano autonomamente le condizioni di

contratto. I medesimi contratti per vignette Schengen, ove superiori ad un decimo della soglia comunitaria

(art. 3, c. 1, lett. g), l. n. 20/1994) sono soggetti a controllo preventivo di legittimità”. 70 Nota n. 901/4979 del 29 febbraio 2016.


61

operatori vengono identificati (…), cercando di assicurare una tendenziale rotazione, sia

nelle persone incaricate dell’individuazione dei potenziali concorrenti, sia nei concorrenti

stessi. (…) Le ditte aggiudicatarie dei servizi vengono, in genere, selezione con il criterio

dell’offerta economica più vantaggiosa, quando si tratta di tematiche complesse e per le

quali anche il livello di professionalità è un fattore determinante. Per servizi standardizzati,

si preferisce, invece, il criterio del prezzo più basso. (…) L’ufficio competente, tenuto conto

del complesso contesto normativo di riferimento e dei valori da tutelare (…), si è orientato

nella direzione della prudenza e del controllo, correttamente operando un bilanciamento di

interessi, considerando in maniera recessiva quelli della concorrenza, a favore di quelli

dell’integrità dello Stato. Nonostante il limitato grado di concorrenza, si assiste, comunque,

a dei miglioramenti di prezzo, purtroppo meno rilevanti per servizi non specialistici (es.,

supporto e manutenzione del centralino, servizi appaltati, nel corso degli anni, a ditte

differenti).

L’ufficio, comunque, compatibilmente con le esigenze di sicurezza, favorisce la rotazione

degli operatori e, ove possibile, privilegia la gestione di servizi in house, per consentire

risparmi all’amministrazione. In questo contesto, nel 2016, non è stato disposto un

affidamento per la riparazione dei condizionatori nelle sale schermate che ospitano le

apparecchiature cifranti del ministero (…), facendosi uso di professionalità interne e di

sinergie con altri contratti in essere”71.

71 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


62


63

CAPITOLO VI

MODALITÀ E PRASSI APPLICATIVE DI ALCUNI ISTITUTI

Sommario: 1. La rilevazione della previsione annuale dei fabbisogni per beni e servizi. - 2. L’avviso di

preinformazione ex art. 63 del codice degli appalti. - 3. La determinazione a contrarre. - 4. La richiesta al

Sistema informativo di monitoraggio delle gare (Simog) dell’Anac del codice di identificazione di gara (cig). -

5. Il commom procurement vocabulary. - 6. Il responsabile unico del procedimento (rup). - 7. Le specifiche

tecniche ed i capitolati speciali. - 8. I contratti di sponsorizzazione. - 9. I bandi. - 10. L’applicazione dell’art.

38 del codice. - 11. Le modalità di verifica del possesso dei requisiti di idoneità professionale (art. 39) e di

capacità economica e finanziaria (art. 41). - 12. Le modalità di verifica dei requisiti di capacità tecnica e

professionale (art. 42). - 13. L’avvalimento. - 14. Le modalità di valutazione della congruità dei prezzi e le

attività per limitare i comportamenti collusivi che alterano la concorrenza. - 15. Le modalità di costituzione

delle commissioni giudicatrici ed i criteri di selezione dei loro componenti. - 16. La garanzia provvisoria

(cauzione, fideiussione bancaria o assicurativa). - 17. Le modalità del controllo dei requisiti ex art. 48 del

codice. - 18. L’attuazione dell’art. 79-bis del codice. - 19. La richiesta di accesso agli atti delle procedure di

affidamento ed esecuzione dei contratti (art. 13 del codice e l. 7 agosto 1990, n. 241). - 20. La facoltà di non

procedere all’aggiudicazione definitiva ex art. 81, c. 3, del codice. - 21. La rinegoziazione dei contenuti e dei

termini dell’offerta a seguito dell’aggiudicazione e prima della stipula del contratto. - 22. Il termine dilatorio

per la stipulazione dei contratti di cui all’art. 11, c. 10, del codice. - 23. La forma degli atti. - 24. Le forme

contrattuali (atto notarile, forma pubblica amministrativa, scrittura privata, forma elettronica), di cui all’art.

11, c. 13, del codice. - 25. Le modalità degli adempimenti fiscali e di registrazione degli atti presso l’Agenzia

delle entrate. - 26. La tracciabilità. - 27. I controlli antimafia. - 28. La cauzione definitiva ex art. 113 del codice.

- 29. Il subappalto. - 30. Il direttore dell’esecuzione. - 31. Le modifiche alle prestazioni contrattuali ex art. 114

del codice e 310-311 del regolamento. - 32. Il collaudo e la regolare esecuzione. - 33. Le penali. - 34. I termini

di pagamento (d.lgs. n. 192/2012) e le verifiche fiscali (art. 48-bis del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602). - 35. Il

ricorso alla risoluzione. - 36. La revoca e l’annullamento d’ufficio. - 37. Le transazioni. - 38. Gli accordi bonari.

- 39. Gli arbitrati. - 40. I contenziosi pendenti.

Di seguito, vengono descritti alcuni rilevanti istituti contrattuali, come applicati nella

prassi amministrativa. Non sempre viene rispettato compiutamente il dettato normativo.

1. La rilevazione della previsione annuale dei fabbisogni per beni e servizi

La legge finanziaria 200872 ha previsto la rilevazione della previsione annuale dei

fabbisogni per beni e servizi delle amministrazioni statali, nell’ambito del ‘sistema del ciclo

degli acquisti integrato (Scai)’.

Secondo il Ministero degli affari esteri, l’utilizzo dello strumento della Ragioneria

generale dello Stato, integrato con quello di contabilità finanziaria ed economico-

72 Art. 2, c. 569.


64

patrimoniale analitica delle amministrazioni (Sicoge) e collegato al ‘sistema

Acquistinretepa’, non comporta problemi. Tuttavia, “l’acquisizione dei dati del budget

economico affiancati ai dati della previsione dei fabbisogni di beni e servizi non appare di

diretta utilità per la rilevazione stessa e potrebbe, talvolta, risultare fuorviante. Il budget

rappresenta, infatti, i costi del centro di responsabilità e quelli sostenuti anche a valere sui

capitoli di spesa di altri centri o amministrazioni, mentre la previsione annuale dei

fabbisogni è espressa a livello di centro di responsabilità. Non risulterebbe, inoltre, di

immediata evidenza un collegamento al ‘sistema Acquistinretepa’. Per quanto riguarda il

sistema di contabilità finanziaria ed economico patrimoniale (Sicoge), lo stesso viene

abitualmente utilizzato dall’amministrazione per la registrazione dei contratti e delle

fatture derivanti dai contratti stipulati”73.

Anche il Ministero delle politiche agricole procede annualmente alla rilevazione della

previsione dei fabbisogni di beni e servizi, avvalendosi del ‘sistema del ciclo degli acquisti

integrato’, sul quale risultano precaricati i dati relativi al budget economico per l’anno di

riferimento. “Mentre, però, nel budget economico sono indicate le voci di costo imputate ai

centri di responsabilità amministrativa con specificazione - a latere - della loro imputazione

finanziaria ai singoli capitoli/piani gestionali anche di altri programmi di spesa, con la

procedura Scai vengono rilevate le voci di fabbisogno che esclusivamente e direttamente

gravano su capitoli/piani gestionali, dove si sostiene la spesa; la conseguenza è che, a fronte

di costi, possono non corrispondere voci di fabbisogno, laddove per quelle stesse voci la

copertura finanziaria è garantita da capitoli/piani gestionali di altri programmi di spesa (ad

esempio, servizi di global service). Inoltre, dal punto di vista temporale, si ritiene che la

formulazione di fabbisogni dovrebbe precedere l’esercizio di riferimento; né risulta la

possibilità di inserire eventuali aggiornamenti, qualora emergessero in corso d’anno”74.

Secondo il Corpo forestale, la maggiore criticità riscontrata nella formulazione delle

previsioni è l’impossibilità, nel corso dell’esercizio finanziario, “di aggiornare le informazioni

ivi inserite in ragione dell’attività effettivamente svolta. Ciò anche in relazione all’attività

antincendio boschivo svolta dal Corpo in convenzione con le regioni, per la quale non è

73 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. 74 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016.


65

possibile, ad inizio dell’esercizio finanziario, stimarne con precisione i relativi oneri secondo

il livello di dettaglio richiesto dal sistema”75.

2. L’avviso di preinformazione ex art. 63 del codice degli appalti

I ministeri monitorati non ricorrono all’avviso di preinformazione.

3. La determinazione a contrarre

Il Ministero degli affari esteri si è lentamente adeguato alla necessità di provvedere alla

determina a contrarre per ogni affidamento. Infatti, solo a “partire dal 2013 - in

concomitanza con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 33/2013 e del d.p.r. n. 62/2013, in

particolare l’art. 9, sui principi di trasparenza e di tracciabilità degli iter decisionali - tutti

gli uffici hanno avviato un percorso di graduale adeguamento, che può considerarsi

compiuto già a partire dall’inizio del 2014, sia per le procedure sopra soglia, sia per quelle in

economia, sia per quelle ex artt. 57 e 17 del d.lgs. n. 163/2006. Fanno eccezione solo le spese

non soggette agli obblighi di tracciabilità e le spese incardinate in procedure Consip (es.,

adesione a convenzioni, adesioni a contratti quadro). L’avvio delle procedure per

l’acquisizione di beni e servizi è, quindi, sempre preceduto dalla determina a contrarre, a

firma del responsabile della spesa. La forma della determina è rappresentata da un decreto

che individua tutti gli elementi richiesti dall’art. 11 del codice: contenuto dell’affidamento,

modalità dello stesso, durata del contratto, limite di spesa (e base d’asta), criterio di

selezione, specifiche del servizio/fornitura richiesta e, nella quasi generalità dei casi,

responsabile del procedimento. In alcuni casi, gli elementi giungono ad ulteriore livello di

dettaglio (es., cauzione, indicazione di specifiche clausole contrattuali, approvazione lettera

d’invito o bando). Dove non si indica il responsabile del procedimento, lo stesso coincide con

il capo dell’unità organizzativa competente per la spesa (ufficio di I o di II livello)”76.

75 Nota n. 16270 dell’8 marzo 2016. 76 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. La stessa nota segnala, “per la sua specificità, una procedura particolare

della Dgri (Ufficio III). Al fine di determinare i coefficienti di sede per il calcolo dell’indennità corrisposta al

personale in servizio all’estero (Ise), l’Ufficio - come espressamente previsto dall’art. 171 del d.p.r. n. 18/1967

- si avvale di dati statistici sul costo della vita all’estero forniti da agenzie specializzate a livello internazionale.

L’acquisizione del servizio viene effettuata mediante procedimento di spese in economia e ricade nell’ambito

degli incarichi conferibili ex art. 23 del d.p.r. n. 18/1967, previe intese con il Ministero dell’economia e delle


66

Tuttavia, l’Ucb, oltre il lento adeguamento nell’adozione della determina a contrarre,

rileva, spesso, una “non completezza del suo contenuto; infatti, a fronte dell’indicazione,

pressoché generalizzata, “degli elementi inerenti alla procedura di selezione da seguire per

l’individuazione del contraente, quali (…) il riferimento normativo della procedura da

seguire, la base d’asta, ovvero l’importo massimo utilizzabile, non corrisponde un livello di

dettaglio altrettanto uniforme per quel che concerne la presenza degli elementi essenziali del

contratto (durata, garanzie, ecc.). Non sempre, nella determina a contrarre, è indicato il

responsabile unico del procedimento; tuttavia, laddove non indicato, tale figura è

identificabile nel dirigente responsabile della spesa, ai sensi dell’art. 5, comma 2, della l. n.

241/1990”77.

Il Ministero delle politiche agricole riferisce di far precedere “con le determine a contrarre

le procedure di acquisti di servizi e forniture, anche in economia, ad eccezione degli acquisti

di piccola entità con affidamento diretto, peraltro effettuati, nella quasi totalità, tramite il

Mepa. Discorso differente deve farsi per il Dipartimento dell’Ispettorato centrale della

tutela della qualità e della repressione frodi, che ha adottato tali procedure a partire

dall’anno 2015, mentre, per il periodo precedente, le determinazioni sono state predisposte

soltanto in casi di acquisti specifici, non rientranti nella gestione di spese riferite

all’ordinaria attività. Si deve, però, precisare che la gestione degli acquisti di beni e servizi

per l’amministrazione centrale dell’Ispettorato centrale è, in parte, affidata, in gestione

unificata, alla Direzione generale degli affari generali, delle risorse umane e per i rapporti

con le regioni e gli enti territoriali e, per la restante parte, è riconducibile, essenzialmente, al

funzionamento del laboratorio centrale di Roma”78.

4. La richiesta al Sistema informativo di monitoraggio delle gare (Simog) dell’Anac del codice

di identificazione di gara (cig)

Per il Ministero degli affari esteri, tutte “le strutture chiamate alla contribuzione all’Anac

(secondo quanto previsto dalle deliberazioni Anac, da ultimo, 5 marzo 2014), quindi, non

finanze. Le procedure in questione vengono precedute dalla determinazione a contrarre, ma il contratto con la

società specializzata viene stipulato dall’amministrazione solo previa autorizzazione dell’Ispettorato generale

di finanza del Ministero dell’economia, che verifica la piena correttezza delle procedure osservate”. 77 Nota n. 901/4979 del 29 febbraio 2016. 78 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016.


67

per lo smart cig79, assicurano il relativo pagamento, secondo modalità diverse, ma

ugualmente corrette. In alcuni casi, sono previste forme centralizzate presso le direzioni

generali (unico ufficio per tutti gli uffici della direzione generale), mentre, in altri casi, sono

i singoli uffici a provvedere. Normalmente, gli uffici provvedono mediante mav80, oppure

tramite versamento diretto sul conto corrente bancario intestato all’Anac. L’adempimento

non ha presentato profili di criticità”81.

Il Ministero delle politiche agricole dichiara di aver “sempre richiesto il cig per ogni

singola procedura di gara, secondo le seguenti modalità: - cig in forma semplificata (smart

cig), per procedure al di sotto della soglia di 40.000 euro; - cig tramite Simog, per le procedure

di gara di importo superiore ai 40.000 euro. Il versamento del contributo all’Anac, ove

dovuto, è stato disposto attraverso l’adozione di appositi decreti di impegno e di

liquidazione e pagamento dei mav ricevuti quadrimestralmente dall’Anac”82.

5. Il commom procurement vocabulary

Il Ministero degli affari esteri riferisce che, nei bandi di gara, il Cpv (commom procurement

vocabulary) è indicato, con alcune eccezioni, essendo connesso “anche agli adempimenti in

sede Anac, ovvero la richiesta del cig (sempre acquisita), dove il campo Cpv è obbligatorio,

in sede di compilazione di scheda Simog. Per gli affidamenti in economia, per i quali è

possibile il rilascio del cig in modalità semplificata e non è previsto un bando di gara

(inferiori ad euro 40.000, Iva esclusa, smart cig), e nei quali la prestazione o la fornitura sono

chiaramente individuabili, il quadro è più variegato, assistendosi non sempre all’indicazione

79 Cig in modalità semplificata. 80 Pagamento mediante avviso. 81 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 82 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “Per tutte le procedure di gara poste in essere dall’amministrazione, anche

di minimo importo, viene richiesto, sulla piattaforma Simog, il codice identificativo gara o, laddove consentito,

lo smart cig. Per il versamento della contribuzione dovuta, i singoli centri di costo dell’amministrazione

procedono autonomamente a scaricare dal sito Anac i bollettini mav, che l’Autorità emette

quadrimestralmente sulla base dei cig perfezionati nel quadrimestre precedente, già intestati al centro di costo

stesso per i codici gara di sua competenza. La spesa complessiva del singolo mav viene imputata e liquidata

sui capitoli di bilancio pertinenti l’oggetto delle forniture per le quali sono state indette le procedure di gara e

per le quali è stata richiesta l’attribuzione dei cig stessi e pagata, generalmente, nel rispetto delle scadenze

previsti dal mav, mediante mandato informatico con versamento su apposito conto corrente comunicato dalla

predetta Autorità” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato).


68

del Cpv, che rappresenta una facoltà, confermata dalla sua non obbligatorietà in sede di

acquisizione del cig. Sul punto, diverse strutture hanno rappresentato complessità

nell’individuare dei Cpv che rispecchino effettivamente la tipologia degli affidamenti,

specialmente per prestazioni particolari. (…) Il Cpv non viene, inoltre, indicato nella

maggior parte dei contratti stipulati ex art. 17 d.lgs. n. 163/2006. Si tratta, in questi casi, di

procedure per le quali il servizio o la fornitura richiesta hanno caratteri di elevata

specializzazione, di speciali misure o classifiche di sicurezza (‘riservato’ e superiori, ex l. n.

124/2007) o di conformità a standard di enti esterni all’amministrazione (es., Presidenza del

Consiglio, Dipartimento informazioni e sicurezza), per cui il servizio o la fornitura è

chiaramente individuabile ed, in alcuni casi, non affidabile in un regime, anche minimo, di

concorrenza, perché non compatibile con le esigenze di sicurezza (art. 17, comma 5, d.lgs. n.

163/2006)”83.

Il Ministero delle politiche agricole riferisce che il Cpv è sempre indicato nei bandi relativi

alle procedure aperte e sopra soglia, mentre non sempre ciò avviene negli inviti a presentare

offerte, “ancorché il rilascio del cig non semplificato (sopra i 40.000 euro) obblighi

all’inserimento del Cpv”84.

Il Corpo forestale indica il Cpv nelle procedure di gara per le quali è prevista la

pubblicazione dei relativi bandi sulle Gazzette ufficiali dell’Unione europea ed italiana,

mentre “adotta un criterio facoltativo per l’indicazione del Cpv negli atti di gara relativi a

procedure di acquisizione sotto soglia”85 o, comunque, relativi a procedure dove non è

prevista la pubblicazione del bando sulle gazzette, provvedendovi solo quando utile per

identificare la tipologia di bene o servizio.

6. Il responsabile unico del procedimento (rup)

Il Ministero degli affari esteri riferisce che il nominativo del responsabile del

procedimento è sempre indicato nel bando di gara, nelle lettere di invito, in caso di procedura

83 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. 84 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016. 85 Nota n. 16270 dell’8 marzo 2016.


69

negoziata ex art. 57 del d.lgs. n. 163/2006, e nelle lettere di invito, nel caso di procedure di

cottimo fiduciario ex art. 125. “Ove non espressamente indicato, coincide, per il disposto

dell’art. 5 della l. n. 241/1990, con il capo dell’unità organizzativa competente per la spesa.

(…) La nomina del responsabile avviene in modo diverso tra le strutture del ministero. Nella

maggior parte dei casi, coincide con il titolare dell’unità organizzativa cui è affidata la

gestione del relativo capitolo di spesa. (…) In caso di strutture specializzate, (…)

corrisponde alla figura apicale o ad un suo delegato. Per servizi e forniture specialistiche, la

relativa funzione viene affidata a personale tecnico di ruolo, normalmente svolgente compiti

di capo sezione (unità non dirigenziale). Sono stati segnalati anche alcuni casi nei quali i

compiti di responsabile di procedimento sono stati affidati a personale di ruolo appartenente

ad altre direzioni generali. In ottemperanza a quanto previsto dall’art. 10 del d.lgs. n.

163/2006, i criteri di individuazione del responsabile (tra funzionari di area III) sono i

seguenti: a) il possesso di titolo di studio e capacità professionali e tecniche adeguate al tipo

di commessa che si intende affidare; b) la rotazione degli incarichi, in modo da prevenire la

potenziale costituzione di posizioni di privilegio. Tale ultimo criterio è stato inserito in

concomitanza con l’entrata in vigore del primo piano nazionale anticorruzione”86.

L’Ucb conferma, in linea generale, che “il nominativo del responsabile unico del

procedimento è espressamente indicato nei bandi di gara e nelle lettere invito, nei casi di

procedura negoziata. In procedure di importo minimale, comunque entro la soglia dei 40.000

euro per l’affidamento diretto ex art. 125 del d.lgs. n. 163/2006, tale indicazione non sempre

è presente”87.

Per il Ministero delle politiche agricole, il responsabile “è sempre indicato nel bando di

gara, nell’avviso con cui viene indetta e, nella quasi totalità dei casi, negli inviti a presentare

offerte”88, ed è quasi sempre individuato nel dirigente del servizio che effettua la gara. La

sua nomina avviene per specifico provvedimento o nell’ambito della determinazione a

contrarre.

86 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. 87 Nota n. 901/4979 del 29 febbraio 2016. 88 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016.


70

7. Le specifiche tecniche ed i capitolati speciali

Il Ministero degli affari esteri riferisce che le specifiche tecniche ed i capitolati speciali

vengono redatti, prevalentemente, con professionalità interne. Nel caso di prestazioni

caratterizzate da elevata semplicità o standardizzazione, provvede direttamente l’unità

organizzativa competente per la spesa. Negli altri casi, “vi sono sinergie interufficio ed

interdirezionali. In questi casi, si tiene conto, prevalentemente, dei seguenti criteri: a)

esigenze e specificità dell’amministrazione; b) atti di gare analoghe, bandite da altre

amministrazioni affini; c) ottimizzazione della qualità di beni e servizi da acquisire; d)

competenza acquisita sulla base di specifica esperienza in materia; e) specificità normative

(es., specifiche ex art. 171, d.p.r. n. 18/1967, coefficienti di sede; d.p.c.m. n. 72/2008,

concorso diplomatico; art. 66 Ccnl dirigenza area 1, assicurazione responsabilità civile

dirigenti; art. 17, d.lgs. n. 163/2006, contratti segretati od eseguibili con speciali misure di

sicurezza). Per la tipologia ex art. 17 del codice, si è fatto ricorso a gruppi di lavoro composti

da professionalità tecniche civili e militari in servizio presso la direzione generale, di ruolo o

in posizione di distacco, con acquisizione di pareri di enti esterni (prevalentemente,

Presidenza del Consiglio, Dipartimento per l’informazione e la sicurezza). Utili riferimenti,

in questi casi, sono gli esiti delle ispezioni condotte da organi di sicurezza nazionali (Autorità

nazionale di sicurezza) e comunitari, ai quali ci si conforma in sede di adozione di nuovi

capitolati tecnici; f) risultanze prodotte da appositi gruppi di lavoro creati ad hoc negli uffici

o nelle direzioni generali. Si segnala, per completezza, la modalità individuata dalla

Delegazione per il semestre di presidenza europeo, che ha provveduto alla redazione dei

capitolati tecnici, anche avvalendosi dell’Agenzia delle entrate, Sezione territorio per servizi

tecnico-estimativi (congruità su preventivi per la fornitura di beni mobili e di servizi). Per

le gare in ambito Consip, gli accordi quadro e i capitolati tecnici sono predisposti dalla stessa

Consip, sui quali l’amministrazione, nel suo complesso, fa affidamento”89.

Per il Ministero delle politiche agricole, le modalità delle specifiche tecniche e dei

capitolati speciali vengono definite, a seconda delle tipologie, dall’ufficio tecnico del

ministero, dai tecnici della materia o, in casi particolari, da professionisti selezionati dagli

albi.

89 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016.


71

Per il Corpo forestale, le strutture beneficiarie “individuano le specifiche esigenze in

funzione delle quali curano, di norma, la redazione delle specifiche tecniche (eventualmente

trasfuse in apposito capitolato speciale), nelle quali vengono descritte le caratteristiche

essenziali e di dettaglio delle prestazioni o delle forniture da appaltare. Laddove l’oggetto

della prestazione, sotto il profilo produttivo o tecnologico, risulti particolarmente

complesso, vengono, solitamente, recepite e tradotte, in apposite specifiche, le indicazioni

tecniche fornite da organismi interni permanenti per disposizioni amministrative e

regolamentari (es., commissioni di collaudo forniture di vestiario o armi e munizioni) o

appositamente costituite con personale di ruolo dell’amministrazione dotato delle

competenze tecnico-scientifiche-merceologiche precipue del settore cui la tipologia di

prestazione o di fornitura da eseguire è riconducibile. In alcuni casi, la struttura beneficiaria

dell’acquisto gestisce direttamente l’intera procedura di affidamento; in altri, demanda ad

altra struttura le fasi prettamente amministrative della procedura di gara, con conseguente

separazione delle figure di responsabile del procedimento e di direttore dell’esecuzione del

contratto”90.

8. I contratti di sponsorizzazione

Nel periodo in riferimento, entrambi i ministeri non hanno posto in essere contratti ai

sensi dell’art. 18 del d.lgs. n. 163/2006 ed è stato aggiudicato un solo contratto di

sponsorizzazione, ex art. 26 d.lgs. n. 163/2006, da parte dell’amministrazione degli esteri91.

9. I bandi

Il Ministero degli affari esteri riferisce che non vengono sempre indicati, nei bandi, tutti

gli elementi prescritti dal codice92 non procedendosi, di conseguenza, nemmeno a forme

ulteriori di pubblicità rispetto a quelle obbligatorie. Infatti, l’adempimento è ritenuto

riguardare solo i bandi di gara europei; pertanto, “è stato posto in essere da parte delle sole

strutture che hanno utilizzato tale modalità di affidamento. Per quanto riguarda l’adozione

90 Nota n. 16270 dell’8 marzo 2016. 91 Delegazione del semestre di presidenza europea, per 700.000 euro, con gara pubblica. 92 Art. 64, allegato IX A - obbligatorio per tutte le procedure -, ecc.


72

di modelli di bando approvati dall’Anac (bandi tipo), i primi due che sono stati predisposti

(…), a fine 2014, si riferiscono, rispettivamente, all’affidamento dei contratti pubblici di

servizi e forniture di importo superiore alla soglia comunitaria nei settori ordinari e

all’affidamento di lavori pubblici, sempre nel settore ordinario, per importi superiori ad euro

150.000. Gli stessi, nelle procedure di una certa complessità, anche sotto soglia, sono stati

presi come riferimento per la redazione delle lettere invito”93.

Il Ministero delle politiche agricole afferma che i propri bandi “sono conformi ai

contenuti del bando tipo, per come specificati anche dall’Anac nella determinazione n. 4 del

10 ottobre 2012”94.

10. L’applicazione dell’art. 38 del codice

Il Ministero degli affari esteri richiede, nelle “procedure selettive, il possesso, mediante

autodichiarazione, dei requisiti per contrarre con la pubblica amministrazione. (…) Per non

compromettere la partecipazione alle gare, è prevalente la tendenza a non aggravare gli

adempimenti documentali da parte delle imprese. Quanto all’istituto del soccorso istruttorio

(art. 38, comma 2-bis, del codice), in molti casi è stata inserita la clausola specifica, con

indicazione della sanzione per la regolarizzazione. In merito alle verifiche successive,

necessarie per rendere efficace l’aggiudicazione definitiva, il panorama è molto variegato.

Le strutture che hanno potuto utilizzare il sistema AvcPass hanno potuto contare su quanto

ivi riportato (sebbene, nella fase iniziale, fosse necessario effettuare ulteriori verifiche).

Quando gli affidamenti vengono disposti sul Mepa, la maggior parte delle strutture fanno

affidamento alle verifiche a campione disposte da Consip (anche per i bandi, art. 25 delle

regole del mercato elettronico). Quando non sia possibile utilizzare il sistema AvcPass (ormai

93 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 94 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “Per le procedure di gara sopra soglia, laddove prescritta dalla normativa

vigente la pubblicazione del bando anche sulla Guue, vengono utilizzati gli appositi formulari, predisposti in

conformità alle direttive comunitarie che disciplinano le procedure degli appalti pubblici, messi a disposizione

da Simap, a seguito di registrazione sul sito della Ue, i quali permettono l’inserimento facilitato di tutti gli

elementi necessari richiesti dal codice degli appalti, tramite percorso guidato. Il bando così approntato viene

pubblicato, poi, anche in ambito nazionale sulla Guri, sezione contratti pubblici, e, pertanto, contiene gli

elementi informativi prescritti dall'art. 64, allegato IX A, del codice. Per tutte le tipologie di procedure sono

state eseguite le relative forme di pubblicità obbligatorie previste dal codice e dalla normativa di settore” (nota

n. 31966 del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato).


73

casi recessivi), si procede autonomamente ad effettuare le verifiche presso il casellario penale

e presso la prefettura competente per territorio”95.

Il Corpo forestale, per le procedure di gara in economia, “sulla base delle dichiarazioni

presentate dai concorrenti, delle certificazioni dagli stessi prodotte e dei riscontri

rilevabili dai dati eventualmente presenti nel casellario degli operatori economici,

procede ad un immediato accertamento circa il possesso dei requisiti d’ordine generale,

al fine dell’ammissione alla gara, riservandosi, in fase di aggiudicazione, di effettuare le

verifiche a campione, previste dall’art. 71 del d.p.r. n. 445/2000, circa il possesso dei

prescritti requisiti in capo all’aggiudicatario provvisorio, con le modalità previste dalla

normativa vigente. Per le procedure di gara sopra soglia, (…) l’amministrazione, nella fase

prodromica all’aggiudicazione definitiva, effettua la verifica del possesso dei requisiti in

capo all’aggiudicatario provvisorio e, in taluni casi, anche al secondo in graduatoria,

mediante richiesta diretta alle autorità o enti competenti (quali il Tribunale, per il casellario

giudiziale, l’Ufficio collocamento disabili presso le province, per le certificazioni di cui alla

l. n. 68/1999, l’Inps/Inail, per il durc on line, ecc.) o mediante il sistema AvcPass, a partire

dal momento in cui lo stesso è divenuto sistema obbligatorio di verifica dei requisiti per la

partecipazione alle gare per l’affidamento di commesse pubbliche. Finora, non si sono

registrati casi di contenzioso insorto ad esito di verifica circa il possesso dei requisiti. Non si

sono registrati casi per i quali sia prevista la comunicazione all’Anac, ai sensi della

determinazione n. 1 del 10 gennaio 2008, in relazione a false dichiarazioni rese dai

partecipanti alle procedure di gara circa il possesso dei requisiti”96.

11. Le modalità di verifica del possesso dei requisiti di idoneità professionale (art. 39) e di

capacità economica e finanziaria (art. 41)

Il Ministero degli affari esteri assicura “che il possesso dei requisiti di idoneità

professionale e capacità economica e finanziaria viene sempre verificato, seppure con

modalità diverse, a seconda del tipo di procedura adottata. Nelle procedure ad invito, le

strutture assicurano di provvedere ad effettuare una preliminare verifica con visura

95 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 96 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


74

camerale. Per affidamenti di limitato importo (in genere, sotto la soglia di 40.000 euro), una

visura camerale viene considerata elemento utile per valutare l’idoneità professionale e la

capacità economica e finanziaria. Nelle procedure aperte, viene chiesto il possesso

dell’iscrizione alla camera di commercio, ai fini della capacità professionale, come requisito

di base, fatta salva la possibilità di richiedere ulteriori elementi a comprova, specialmente

quando si tratti di servizi che richiedano abilitazioni speciali (servizi assicurativi: registri

Ivass; attività culturali: statuti ed atti costitutivi). Quanto alla capacità economica e

finanziaria, oltre alle due referenze bancarie, viene richiesto un fatturato parametrato sulla

base di quello presunto oggetto dell’affidamento (valore medio annuo dell’importo posto a

base d’asta relativo alle forniture o ai servizi prestati nel triennio precedente la gara). Le

modalità di verifica, in genere, sono (…), oltre alle referenze bancarie: a) bilanci o estratti

dei bilanci dell’impresa, ovvero dichiarazione sottoscritta in conformità alle disposizioni del

d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445; b) dichiarazione, sottoscritta in conformità alle disposizioni

del d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445, concernente il fatturato globale d’impresa e l’importo

relativo ai servizi o forniture nel settore oggetto della gara, realizzati negli ultimi tre esercizi.

In merito agli affidamenti extra Consip sotto soglia, l’idoneità professionale viene valutata

in relazione ai diversi fornitori. Ad esempio, il servizio di interpretariato viene affidato ad

interpreti, ove occorra anche dotati di nulla osta di segretezza, selezionati singolarmente dal

Cerimoniale della Repubblica (…), in base alle diverse esigenze linguistiche e tematiche.

Quando si tratta di procedure svolte in ambito Consip, ci si affida ai controlli a campione

effettuati dalla centrale di committenza, circostanza, questa, espressamente prevista dalle

regole sul mercato elettronico (art. 25)”97.

Il Corpo forestale “ha attivato le funzionalità messe a disposizione delle pubbliche

amministrazioni da Infocamere, acquisendo il servizio di accesso al registro imprese e ad

altre banche dati delle Camere di commercio, e, nello specifico, i servizi Telemaco ed

Ulisse, attraverso i quali è possibile consultare le visure ordinarie e storiche, i bilanci

delle società, gli atti di tutte le imprese e ottenere le principali informazioni legali,

economiche ed amministrative, evidenziando la storia dei passaggi di proprietà, le sedi e

i soci attuali e del passato, gli amministratori e le persone che hanno o hanno avuto una

97 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


75

carica nell’impresa, le relazioni fra imprese e persone, visualizzare liste di imprese su una

mappa geografica oppure seguire le variazioni di un’impresa nel tempo. (…) Per le gare

con procedure sopra soglia, si richiede, di prassi, ai concorrenti di attestare la propria

capacità economica, presentando la dichiarazione di almeno due istituti bancari o

intermediari autorizzati, verificando che tali dichiarazioni siano in originale e riportino, in

modo leggibile, la qualifica e le generalità del sottoscrittore. Resta fermo che, nella fase di

verifica dei requisiti di capacità economico-finanziaria, nonché di capacità tecnica e

professionale, che si effettua ai sensi dell’art. 48 del d.lgs. n. 163/2006, commi 1 e 2,

l’amministrazione acquisisce necessariamente tutti i documenti (…) - bilanci,

dichiarazioni fiscali, fatture, contratti, attestazioni di regolare esecuzione, ecc. - a

comprova di quanto, eventualmente, solo autodichiarato dal concorrente, nelle

precedenti fasi di gara. Per le procedure di acquisizioni di forniture di beni e servizi aventi

caratteristiche altamente specialistiche destinate alle esigenze del settore aeromobili del

Corpo, vengono richieste, altresì, ai concorrenti certificazioni nazionali (Enac) e/o

internazionali (Easa, Icao) precipue per tali tipologie di forniture”98.

12. Le modalità di verifica dei requisiti di capacità tecnica e professionale (art. 42)

Per il Ministero degli affari esteri, le “verifiche ex art. 42 (capacità tecnica) vengono,

normalmente, disposte solo per gli affidamenti di importi rilevanti (sopra soglia

comunitaria). In particolare, nei bandi e nei disciplinari di gara, (…) viene richiesto, oltre

all’elenco degli appalti eseguiti, l’indicazione, in particolare, di aver svolto almeno

un’analoga fornitura o un analogo servizio presso enti privati o pubbliche amministrazioni

nel triennio antecedente la gara. Alternativamente, si chiede di comprovare la capacità

tecnica nel modo seguente: a) presentazione dell’elenco dei principali servizi o delle

principali forniture prestati negli ultimi tre anni, con l’indicazione degli importi, delle date

e dei destinatari, pubblici o privati, dei servizi stessi; b) indicazione dei titoli di studio e

professionali dei prestatori di servizi o dei dirigenti dell’impresa concorrente e, in

particolare, dei soggetti concretamente responsabili della prestazione di servizi. In altri casi,

(…) si è fatto riferimento a referenze relative ai servizi similari offerti presso altre pubbliche

98 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


76

amministrazioni ed ad autocertificazioni. Queste ultime sono verificate acquisendo copia dei

contratti sottoscritti con soggetti privati o attestazioni da parte di pubblica

amministrazione in merito ai servizi prestati dagli operatori economici concorrenti. In

alcuni casi speciali, vengono richiesti anche i curricula degli operatori chiamati a svolgere il

servizio richiesto (es., Unità di crisi, in considerazione della tipicità e delle caratteristiche di

sicurezza che contraddistinguono le proprie competenze). In altri servizi, vengono acquisite

certificazioni Iso, indicazioni riferite ai titoli di studio e professionali, produzione di

campioni, descrizione delle attrezzature tecniche. In caso di ricorso ai bandi Consip, come

per le capacità ex artt. 39 e 41, ci si affida a quanto previsto dai documenti sul Mepa”99.

Secondo il Ministero delle politiche agricole, l’individuazione dei requisiti, “a differenza

di quanto disposto dal codice dei contratti e dal regolamento per i lavori pubblici e per i

servizi di ingegneria, è effettuata dalla stazione appaltante, in seno alla singola gara,

mediante indicazione nel bando e/o nel relativo disciplinare (sistema della ‘qualificazione in

gara’). Nell’esercizio della discrezionalità rimessa all’amministrazione, si è provveduto, ove

ritenuto necessario, alla fissazione di specifici requisiti di capacità tecnico-organizzativa e/o

economico-finanziaria. In tale ipotesi, la verifica è stata effettuata tramite il sistema

AvcPass e, per ulteriore documentazione, richiedendo apposite produzioni documentali

(certificati di esecuzione lavori, bilanci degli ultimi tre anni, ecc.). L’amministrazione ha

puntualmente osservato il principio, fissato da costante ed ormai consolidato orientamento

giurisprudenziale e dall’Anac, secondo cui non è consentito alle stazioni appaltanti di

richiedere ai concorrenti requisiti sproporzionati ovvero in grado di limitare le possibilità di

partecipazione alla procedura di gara. Con riferimento alle procedure Consip, la verifica dei

requisiti viene fatta semestralmente dalla Consip stessa. Con riferimento alle procedure di

aggiudicazione disposte fuori dalla piattaforma Consip, l’Ispettorato centrale della tutela

della qualità e della repressione frodi non ha proceduto alla fissazione di specifici requisiti.

Ciò in ragione del modico valore economico e della circostanza che la quasi totalità degli

acquisti hanno avuto ad oggetto prestazioni o beni a contenuto altamente specialistico per

il laboratorio di Roma. Si tratta di beni e servizi non reperibili sul Mepa e reperibili sul

mercato libero presso un numero molto ristretto di operatori economici, che, comunque, da

99 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


77

più anni, riforniscono, per beni diversi, i laboratori dell’Ispettorato centrale e, rispetto ai

quali, pertanto, l’amministrazione può già comprovare il possesso di adeguata capacità

tecnica ed economica”100.

13. L’avvalimento

L’istituto dell’avvalimento, nel periodo oggetto d’analisi, è stato utilizzato raramente per

le procedure selettive del Ministero degli affari esteri101 e mai per quelle del Ministero delle

politiche agricole, al contrario del Corpo forestale, secondo cui, “da parte delle ditte

partecipanti, è stato frequente, precipuamente per gli appalti relativi alla fornitura di

capi di vestiario, laddove vengono stabiliti requisiti di carattere speciale (economico-

finanziario o tecnico-professionale e organizzativo), per i quali la partecipazione alla

procedura, da parte delle ditte interessate, singolarmente o in raggruppamento

temporaneo, più si presta al ricorso a tale tipo di istituto. In tali casi, l’amministrazione

ha proceduto in conformità a quanto previsto dall’art. 49 del codice, effettuando le

verifiche e i controlli sulla documentazione prodotta in sede di gara, anche in capo alle

imprese ausiliarie, per accertare la sussistenza delle condizioni per l’ammissibilità

dell’avvalimento, ai fini del soddisfacimento dei requisiti minimi richiesti per

l’affidamento del contratto. Per le procedure poste in essere per l’acquisizione di

forniture (…) altamente specialistiche destinate al settore aeromobili dcl Corpo

forestale, l’istituto (…) non è consentito dalle norme internazionali. Infatti, il

regolamento Easa (…) stabilisce che, nelle gare per l’affidamento di servizi di

manutenzione o gestione dell’aeronavigabilità continua, le ditte interessate devono

essere approvate secondo le norme Part 145 e non possono avvalersi di altre ditte”102.

100 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. 101 “Sono state segnalati i seguenti casi: Dgcs, un solo caso; Dgai - nell’ambito di una procedura negoziata -

un solo caso, oggetto di soccorso istruttorio (comunque risolto positivamente); Dgri, un solo caso (oggetto di

soccorso istruttorio), per il quale non vi sono state criticità” (nota n. 108798 del 31 maggio 2016). 102 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.

5


78

14. Le modalità di valutazione della congruità dei prezzi e le attività per limitare i

comportamenti collusivi che alterano la concorrenza

Il Ministero degli affari esteri effettua “la valutazione di congruità dei prezzi sia nella

fase antecedente l’avvio della procedura (art. 89 del codice, determinazione della base d’asta

o del valore stimato dell’affidamento), sia, in presenza di elementi di dubbio, prima

dell’aggiudicazione definitiva (art. 86, comma 3, del codice). La valutazione del prezzo base

nelle gare d’appalto viene, normalmente, effettuata mediante riscontro dei prezzi correnti

risultanti da indagini di mercato (inclusi gli affidamenti già in essere presso il Ministero od

altre amministrazioni), da dati storici (precedenti affidamenti), da listini o prezziari di beni

e servizi, facendo riferimento anche ai cataloghi dei beni e servizi pubblicati sul mercato

elettronico. Particolare attenzione viene posta alla voce ‘costo del lavoro’, ove si prendono

in considerazione le tabelle di settore dei contratti collettivi predisposte dal Ministero del

lavoro per il calcolo del costo medio orario, tenendo, comunque, conto di quanto detto in

materia dalla giurisprudenza predominante (criterio da interpretarsi come parametro medio

ed orientativo e non in assoluto). In alcuni casi, è previsto un intervento obbligatorio da

parte di altre amministrazioni dello Stato (es., Dgri III, per il contratto riferito ai parametri

di calcolo dell’indennità per il servizio estero, con intervento di Rgs-Igf); in altri casi, invece,

si tratta di scelta discrezionale della stazione appaltante. In tale ambito discrezionale, vi

sono richieste ad altre amministrazioni tecniche (es., Agenzia delle entrate, Cerimoniale),

valutazioni di congruità disposte mediante utilizzo di apposite commissioni, anche in

assenza di offerte anomale (Dgri VI, quattro casi su cinque, ai sensi dell’art. 86, comma 3,

del codice), ed assistenza specifica da parte di terzi (es., Dgri VI, contratti assicurativi,

consulenza del broker del ministero). In altri casi, la congruità viene definita tenendo conto

di parametri predeterminati (es., assicurazione dei dirigenti, Ccnl area 1, e successivi

aggiornamenti, con importo pro capite di euro 258)”. Per mitigare il rischio di

comportamenti collusivi, l’amministrazione provvede “con misure preventive ed in itinere

(riferite alla fase degli inviti). Nella fase di predisposizione della fattibilità delle gare, molta

attenzione viene posta nell’individuare la base d’asta dell’affidamento, facendo riferimento

a varie fonti utili sia interne che esterne (prezziari, affidamenti di altre amministrazioni,

ricerche di mercato libere su cataloghi on line) e a monitorare anche il trend di mercato tra

un affidamento ed un altro. È stata segnalata, come misura abbastanza diffusa nel caso di

procedure con cinque lettere invito (e delle procedure negoziate), quella di evitare la


79

diffusione di informazioni sui nominativi degli operatori invitati, con ciò prevenendosi la

formazione di possibili cartelli o accordi che possano alterare i prezzi. Diverse strutture

segnalano l’adozione di commissioni (con rotazione dei componenti), anche dove è possibile

procedere direttamente a cura del rup. Tale misura viene adottata a scopo preventivo e come

fattore disabilitante i rischi di cattiva amministrazione”103.

Il Ministero delle politiche agricole “ha sempre utilizzato la pratica del benchmark”;

inoltre, “i prezzi determinati dalle procedure di affidamento della Consip sono sempre

considerati soglie sopra le quali non si può salire e, talvolta, sono stati utilizzati quali somme

da porre a base d’asta. Per le acquisizioni in economia, viene applicato il regolamento

recante modalità e procedure per l’acquisizione in economia di lavori, servizi e forniture

approvato con d.m. (…) 28 novembre 2011. (…) I listini prezzi reperibili su Internet così

come l’andamento dei prezzi sul mercato sono posti a disposizione delle commissioni di gara

e dell’organo tecnico del ministero. Per appalti che si susseguono nel tempo, si valuta

sempre, là dove i parametri siano gli stessi, l’andamento storico dei prezzi di aggiudicazione.

Con riferimento alle procedure di gara dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e

della repressione frodi dei prodotti agroalimentari, trova applicazione il regolamento (…)

23 novembre 2011. L’art. 12, comma 2, (…) prevede che i “preventivi acquisiti sono

esaminati da una apposita commissione (…) composta da un funzionario assegnato ai servizi

amministrativi-contabili e da altri due funzionari, oltre ad un membro supplente”. Presso

l’amministrazione centrale dell’Ispettorato risultano istituite due diverse commissioni

tecnico-amministrative: una preposta ad esprimere pareri sulla congruità dei prezzi per

l’acquisto di beni e servizi dell’amministrazione centrale e la seconda, composta da personale

tecnico specializzato, ad esprimere pareri per gli acquisti del laboratorio di Roma. Le

commissioni procedono, generalmente, ad indagini sui cataloghi delle ditte, reperibili su

internet, al fine di acquisire le dovute informazioni sui prezzi di mercato”104.

Il Corpo forestale “valuta la congruità dei prezzi facendo riferimento alle caratteristiche

essenziali dei beni e dei servizi da acquisire e, ove esistenti, ai parametri di qualità e di

prezzo, benchmark, messi a disposizione da Consip. Tale congruità viene rilevata (…) anche

103 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 104 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.


80

da eventuali statistiche e da ogni altro elemento (es., storico dei prezzi di aggiudicazione

e/o indagini di mercato) relativo ad altre acquisizioni similari effettuate negli anni

precedenti, listini e prezziari eventualmente già in uso o reperibili tramite rete Internet,

ovvero dai cataloghi pubblicati dagli operatori abilitati sul mercato elettronico. Per le

procedure di acquisizione altamente specialistiche destinate al settore aeromobile, si

provvede a nominare una commissione composta da due o tre tecnici specializzati, scelti

nei ruoli del Corpo forestale, che esamina i preventivi e rilascia verbali di congruità.

L’amministrazione assicura che le procedure avvengano nel rispetto del principio della

massima trasparenza, contemperando, altresì, l’efficienza dell’azione amministrativa con i

principi di parità di trattamento, non discriminazione, concorrenza e rotazione tra gli

operatori economici. Si stabiliscono requisiti minimi per la partecipazione alle procedure

di gara strettamente connessi alla tipologia e all’importo della prestazione, evitando che

la fissazione di requisiti non proporzionali allo specifico appalto da affidare possa

comportare il rischio di un’involontaria e indebita restrizione della concorrenza”105.

15. Le modalità di costituzione delle commissioni giudicatrici ed i criteri di selezione dei loro

componenti

Il Ministero degli affari esteri riferisce che la “costituzione delle commissioni di gara è

diversa quanto al soggetto nominante (in alcuni casi, il direttore generale competente, in

altre, il capo dell’ufficio). Il tratto comune è che vengono sempre istituite quando si tratta

di selezionare l’offerta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e, sempre,

in numero dispari. Quanto ai componenti, è prevalente la regola della rotazione, con

specifiche professionalità all’interno ed all’esterno delle direzioni generali. (…) E’ prassi

corrente istituire commissioni anche nel caso di procedure per le quali non è richiesta; in

questi casi, la presidenza viene svolta dal rup. Nel caso di servizi altamente specializzati, ci

si avvale anche di professionalità esterne all’amministrazione. Nel caso di offerte anomale,

esistono sia casi nei quali provvede la stessa commissione di gara, sia casi nei quali tale

attività viene demandata ad una specifica commissione composta da altri dipendenti

(interni od esterni). Essendo sempre valida la regola dell’art. 86, comma 3, del codice

(possibilità di valutare la congruità delle offerte), l’amministrazione ha fatto uso anche di

105 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


81

tale facoltà, ricorrendone le condizioni. Le commissioni sono sempre state nominate dopo la

chiusura del termine di presentazione delle offerte. I componenti (…) provvedono, prima

delle operazioni di gara, a sottoscrivere apposita dichiarazione sostitutiva di atto di

notorietà in cui attestano la non esistenza di cause di incompatibilità e di astensione di cui

all’art. 84, commi 4, 5 e 7, del codice dei contratti. Viene sempre consentito agli offerenti (o

a propri delegati) di partecipare alla seduta pubblica, con indicazione di data ed ora nel

bando o nella lettera d’invito, o mediante apposita comunicazione con avviso di ricevimento

(pec), con congruo preavviso. Le commissioni di gara verificano, in seduta pubblica, la

regolarità formale (rispetto dei termini, integrità e segretezza) dei plichi e delle buste

contenenti la documentazione amministrativa, l’offerta tecnica ed economica e, in caso

negativo, escludono le offerte dalla gara. Verificano, in seduta pubblica, la regolarità

sostanziale della documentazione amministrativa e la regolarità dell’offerta tecnica (per,

poi, proseguire alla valutazione, in seduta riservata). In successive sedute pubbliche, le

commissioni procedono all’apertura delle offerte economiche ed alla loro regolarità. In caso

di offerte anomale, o è la stessa commissione a provvedere, oppure il presidente sospende la

seduta e chiede al rup di istituire un’apposita commissione per tali finalità. Al termine dei

lavori, le commissioni procedono all’aggiudicazione provvisoria. Ricorrendone le condizioni,

viene consentito l’utilizzo del soccorso istruttorio (sia per semplici irregolarità, sia per

irregolarità più gravi, fermi restando i principi di segretezza e di possesso dei requisiti di

gara alla scadenza del termine di presentazione dell’offerta)”106.

Presso il Ministero delle politiche agricole, le “commissioni di gara sono, solitamente,

composte da dirigenti e funzionari, sia amministrativi che tecnici, nominati all’interno della

stazione appaltante. Per alcuni appalti, dove sia richiesta una particolare professionalità

(ad esempio, il medico pediatra, nel caso della gara per l’affidamento del servizio di gestione

dell’asilo nido ministeriale), si è proceduto a nominare esperti esterni. Le aperture dei plichi

avvengono sempre durante le sedute pubbliche, le cui date e luogo sono comunicate ai

partecipanti: per quanto riguarda la prima seduta, nel bando di gara o nella lettera d’invito,

mentre le altre, tramite invito, trasmesso per posta certificata. Per quanto riguarda

l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi, (…) le commissioni

106 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


82

tecnico-amministrative per la congruità sono periodicamente rinnovate, al fine di assicurare

la rotazione tra il personale, secondo quanto disposto, tra l’altro, dal d.m. (…) 12 marzo

2014. (…) Non sono mai state nominati, dal 2013 ad oggi, componenti esterni. (…) Per le

procedure svolte al di fuori del Mepa, le operazioni di gara, a partire dall’anno 2015, sono

state svolte in seduta pubblica, previa comunicazione di data e luogo alle ditte”107.

Il Corpo forestale dichiara che le “commissioni giudicatrici sono costituite in conformità

a quanto previsto dall’art. 84 del codice e formate, sempre, da un numero dispari di

componenti competenti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto. La

nomina (…) avviene, di prassi, con apposito incarico conferito da parte dell’organo di

vertice, che designa, in qualità di presidente, un dirigente o un funzionario con posizione

apicale e individua, tra tutti i funzionari di ruolo, gli altri componenti (…), in base alle

specifiche competenze e al profilo professionale di ognuno, rilevanti nel particolare settore

cui si riferisce l’oggetto dell’appalto, che non abbiano ricoperto altri ruol i nella procedura

di affidamento. Nel periodo oggetto di indagine, non vi sono stati casi di nomina, quali

componenti di commissioni giudicatrici, di soggetti esperti esterni al personale di ruolo

dell’amministrazione. Per le gare sopra soglia, l’amministrazione rispetta il principio di

pubblicità delle sedute della commissione giudicatrice, inderogabilmente per ciò che

riguarda la fase di verifica della integrità dei plichi contenenti la documentazione

amministrativa e l’offerta economica e di apertura dei plichi stessi e, pertanto, porta

preventivamente a conoscenza dei concorrenti il giorno, l’ora e il luogo della seduta della

commissione di gara, in modo da garantire loro l’effettiva possibilità di presenziare allo

svolgimento delle operazioni di apertura dei plichi pervenuti. Ovviamente, si fa distinzione

tra le procedure di aggiudicazione al prezzo più basso e quelle in base all’offerta

economicamente più vantaggiosa. Per le prime, la pubblicità delle sedute è, generalmente,

totale, e ciò al fine di consentire il controllo delle varie fasi di svolgimento della gara da parte

dei concorrenti; per le seconde, invece, la pubblicità non si estende alla sedute della

commissione giudicatrice riservate all’esame tecnico delle offerte. (…) Per le procedure di

gara in economia, non vigendo l’obbligatorietà della pubblicità delle sedute di gara, viene

lasciato un margine discrezionale al rup che, in autonomia, decide se procedere all’apertura

107 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.


83

dei plichi in seduta pubblica o riservata, fermo restando l’obbligo di verbalizzazione per

entrambe le tipologie delle operazioni di gara. Anche per le procedure di gara (richiesta di

offerta) su Mepa, l’amministrazione si riserva di optare o meno per la seduta pubblica

virtuale”108.

16. La garanzia provvisoria (cauzione, fideiussione bancaria o assicurativa)

Il Ministero degli affari esteri, per le gare sopra soglia, procede, “sempre, alla richiesta

della cauzione provvisoria, ex art. 75 del codice (2 per cento dell’importo a base di gara).

Alcune strutture la richiedono anche per gli affidamenti con procedura competitiva a cinque

lettere invito, anche per garantire l’eventuale applicazione della sanzione per il soccorso

istruttorio, ex art. 38, comma 2-bis, del codice. Nel caso degli affidamenti diretti,

normalmente, non si richiede cauzione provvisoria ed, in luogo di quella definitiva, si applica

il disposto dell’art. 54 del r.d. n. 827/1924, consistente nella riduzione del prezzo. Quando si

applica l’istituto della garanzia provvisoria, la stessa viene richiesta con tutti i requisiti di

cui all’art. 75 del codice, ovvero: garanzia bancaria o assicurativa o rilasciata da

intermediari finanziari autorizzati; espressa rinuncia al beneficio della preventiva escussione

del debitore principale; rinuncia all’eccezione di cui all’art. 1957, comma 2, del codice civile;

operatività entro quindici giorni, a semplice richiesta scritta della stazione appaltante. La

garanzia ha validità per almeno centottanta giorni dalla data di presentazione dell’offerta,

ma vi sono casi nei quali è possibile richiedere una garanzia con termine di validità maggiore

o minore, in relazione alla durata presumibile del procedimento o con impegno del garante

a rinnovare la garanzia, per la durata indicata nel bando, nel caso in cui, al momento della

sua scadenza, non sia ancora intervenuta l’aggiudicazione. Viene praticato, in possesso delle

certificazioni Uni Iso 9000, la decurtazione della cauzione (1 per cento della base d’asta)”109.

Il Ministero delle politiche agricole ritiene, “come da tempo sottolineato dall’Anac e dalla

giurisprudenza amministrativa (ex multis, parere di precontenzioso n. 124 del 19 luglio

2012), la prestazione della cauzione provvisoria” rispondere “ad interessi precipui della

stazione appaltante (la serietà dell’offerta ed il corretto adempimento dell’appaltatore) e



84

non assurge a principio generale ed inderogabile nella materia dei pubblici appalti, né

costituisce diretta attuazione dei principi di trasparenza ed imparzialità. Pertanto, la

stazione appaltante legittimamente può decidere di semplificare la procedura, in

considerazione della durata breve e del valore modesto dell’appalto, esonerando i

concorrenti dall’onere della cauzione, che la legge impone, in termini inderogabili, soltanto

per le gare di rilievo comunitario (art. 75 del codice) e per le procedure di cottimo fiduciario

di valore superiore a 40.000 euro (art. 334, comma 1, lett. b), del regolamento, limitatamente

alla garanzia dell’impresa aggiudicataria). (…) In considerazione della tipologia e degli

importi delle gare e delle modalità di esecuzione delle prestazioni”, si è “ritenuto di non

dovere generalizzare il ricorso all’istituto della cauzione provvisoria. Per le procedure

superiori ai 40.000 euro e sopra soglia, si è proceduto alla richiesta di garanzia, lasciando

libertà ai partecipanti di provvedervi con qualsiasi delle modalità previste dal codice”110.

17. Le modalità del controllo dei requisiti ex art. 48 del codice

Secondo il Ministero degli affari esteri, per “le gare sopra soglia, ricorrendone le

condizioni (numero di partecipanti), si provvede al sorteggio in seduta pubblica, in fase di

apertura delle buste contenenti la documentazione amministrativa a corredo dell’offerta. I

controlli effettuati riguardano le autocertificazioni presentate dalle imprese sorteggiate. A

seguito dell’aggiudicazione provvisoria, ai sensi dell’art. 48, comma 2, viene sempre disposta

la prescritta verifica sulle autocertificazioni presentate dal primo e dal secondo

classificato”111.

Il Ministero delle politiche agricole effettua i “controlli, ai sensi del comma 1, quando il

numero dei partecipanti sia in numero sufficiente e procede, tramite sorteggio pubblico e

prima dell’apertura delle buste, a selezionare un numero di offerenti non inferiore al 10 per

110 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Per le gare sopra soglia, il Corpo forestale, “negli atti di gara, prevede,

sempre, che l’offerta sia corredata, a pena d’esclusione, di una garanzia, pari al due per cento del prezzo posto

a base d’asta, nelle forme e con le modalità previste dall’art. 75 del codice. Si riscontra, nella quasi totalità dei

casi, la preferenza, da parte degli operatori economici concorrenti, a prestare tale garanzia sotto forma di

fideiussione bancaria o assicurativa. Per le gare in economia, svolte con procedure semplificate per

l’affidamento di una fornitura di bene o servizi nella forma del cottimo fiduciario, l’amministrazione, di prassi,

proprio in relazione alla natura dell’affidamento, non richiede un deposito cauzionale provvisorio” (nota n.

31966 del 4 maggio 2016). 111 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


85

cento. Ai partecipanti selezionati viene chiesto di comprovare i requisiti di partecipazione.

I controlli, ai sensi del comma 2, avvengono, poi, alla fine delle procedure, la cui

aggiudicazione definitiva diviene efficace a controlli eseguiti. Da quando l’uso dell’AvcPass

è divenuto obbligatorio, la comprova viene effettuata tramite il sistema dell’Anac”112.

18. L’attuazione dell’art. 79-bis del codice

Le amministrazioni non hanno dato corso all’istituto dell’avviso volontario per la

trasparenza preventiva113.

19. La richiesta di accesso agli atti delle procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti

(art. 13 del codice e l. 7 agosto 1990, n. 241)

Per il Ministero degli affari esteri, “l’istituto del diritto di accesso alla documentazione

amministrativa è regolato, oltre che dalle disposizioni di legge (l. n. 241/1990) e di

regolamento (d.p.r. n. 184/2006), dalla circolare ministeriale 20 giugno 1995, n. 8,

soprattutto con riferimento agli importi da applicare in caso di copia di documenti (assolti

tramite apposizione di marche da bollo). Alla luce della sopravvenuta normativa, l’istituto

viene applicato con molta apertura e senza particolari formalità, fatti salvi i diritti degli

eventuali controinteressati e la decisione finale, per il caso di differimento o di diniego. In

112 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Il Corpo forestale “acquisisce i documenti originali o in copia conforme

all’originale, a comprova di quanto, eventualmente, solo autodichiarato dai concorrenti estratti a sorte (in

numero pari almeno al 10 per cento dei partecipanti). In alcuni casi, in relazione al limitato numero delle

offerte pervenute, si è ritenuto opportuno eseguire il controllo in capo a tutti i soggetti concorrenti, anche al

fine di velocizzare le fasi della procedura e anticipare la verifica prevista dal c. 2 della norma, (…) che, in ogni

caso, viene sempre eseguita in capo al concorrente aggiudicatario e al secondo in graduatoria, qualora non

siano tra quelli estratti a sorte” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016). 113 L’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi non ha dato, “ad oggi, attuazione

all’istituto dell’avviso volontario per la trasparenza preventiva, volto a dare una più ampia attuazione al

principio di trasparenza nell’ambito delle procedure di gara. Ciò sia in considerazione del mancato

espletamento di procedure di gara sopra la soglia comunitaria, sia in ragione del fatto che la gran parte delle

procedure sono espletate sulla piattaforma Consip e le procedure di gara sul mercato libero hanno, di regola,

valori di mercato piuttosto esigui. Infatti, la procedura di avviso volontario (…) è piuttosto articolata e si

deve svolgere attraverso una serie di passaggi non del tutto compatibili con esigenze di snello

approvvigionamento. Essa richiede, almeno, tre fasi procedimentali: a) adozione di un decreto motivato, nel

quale si dichiara che il diritto comunitario o nazionale consentono, in quel caso, di omettere la pubblicazione

del bando di gara; b) pubblicazione dell’avviso volontario per la trasparenza preventiva; c) rispetto del termine

dilatorio di almeno 10 giorni per la stipulazione del contratto, decorrenti dal giorno successivo a quello di

pubblicazione dell’avviso. Tuttavia, nel corso dell’anno 2016, darà seguito, per procedure di importo

significativo, a pubblicare l’avviso volontario per la trasparenza preventiva” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016

del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali).


86

caso di richiesta palesemente immotivata o erronea, la stessa viene respinta per assenza dei

presupposti di legge. In presenza, invece, di una richiesta formale e motivata, l’istanza di

accesso viene esaminata e comunicata ai controinteressati, con fissazione di termine per

proporre eventuale opposizione. All’esito della comunicazione dei controinteressati o allo

spirare del termine senza comunicazioni, viene assunta la decisione di concedere, differire o

negare l’accesso. Sono sempre rispettati i divieti e i differimenti di cui all’art. 13 del codice

(es., durante la valutazione di anomalia). In tali casi, il riscontro alla richiesta è negativo,

in ottemperanza alla legge. L’interessato ha, comunque, facoltà di proporre una nuova

istanza, al venir meno dei divieti di legge. In tutti i casi nei quali è stata richiesta copia dei

documenti, le strutture hanno provveduto ad esigere (con marca da bollo) le spese di copia,

come previsto dalla circolare (…), mediante redazione di appositi verbali, a comprova

dell’avvenuto esercizio del diritto e pagamento all’erario. Nel periodo in riferimento, il

numero totale di richieste di accesso, con i relativi esiti, è stato il seguente: Dgcs: undici

richieste di accesso, tutte accolte; Dgsp: una richiesta di accesso, opposizione dei

controinteressati, istanza accolta con omissione di informazioni commerciali (know how

specifico); Dgai: sette richieste di accesso, quattro concesse, tre differite; Dgri: cinque

richieste di accesso, due accolte parzialmente (omissione segreti commerciali), tre negate;

Servizio stampa: una richiesta di accesso, una accolta”114.

Il Ministero delle politiche agricole “procede nei termini di legge e secondo quanto

disposto dal decreto ministeriale n. 31297 del 10 ottobre 2013. (…) In particolare, la

procedura è la seguente: - si provvede, a mezzo di posta elettronica certificata, a notificare

l’istanza pervenuta agli eventuali controinteressati, ai quali è data facoltà, ai sensi dell’art.

3 del d.p.r. n. 184/2006, di presentare una motivata opposizione alla richiesta, entro il

termine di 10 giorni; - si opera la valutazione dell’istanza, sulla base della disciplina dettata

dall’art. 13 del d.lgs. n. 163/2006, secondo cui l’accesso agli atti delle procedura di gara è

strettamente collegato alla sola esigenza di una difesa in giudizio. In caso di esito positivo

della valutazione, si consente l’accesso, previa corresponsione dei diritti di copia o di

scansione. La richiesta di accesso agli atti è piuttosto frequente, anche se non sempre a

questi consegue il ricorso. Sul tema, l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della

114 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


87

repressione frodi riferisce che risultano pervenute, dal 2013 ad oggi, due istanze, formulate,

nell’anno 2015, da due ditte escluse da una procedura di gara per mancata indicazione, in

sede di offerta economica, dei costi per la sicurezza aziendale, in conformità con quanto

stabilito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 20 marzo 2015. L’Ispettorato

ha comunicato le ragioni dell’accoglimento parziale e i costi di riproduzione, trasmettendo

anche il relativo d.m., ma gli operatori economici hanno, poi, rinunciato ad esercitare il

diritto d’accesso”115.

20. La facoltà di non procedere all’aggiudicazione definitiva ex art. 81, comma 3, del codice

Il Ministero degli affari esteri segnala l’utilizzo dell’annullamento d’ufficio “per una

procedura di affidamento diretto, ex art. 125, nel 2014, per irregolarità della posizione

contributiva (durc irregolare). L’amministrazione ha, inoltre, dovuto fare ricorso all’istituto

della revoca (…) per il mutare della situazione di fatto, quali la sopravvenuta minore

disponibilità di risorse rispetto al momento di avvio della procedura selettiva (Dgai, bando

medico competente) o il cambiamento delle esigenze dell’amministrazione, a seguito di

eventi non previsti (elevazione livello di minaccia sicurezza Ict). In questi casi, a procedura

selettiva ancora non conclusa, si è proceduto alla revoca, senza avviare uno specifico

procedimento di secondo grado. Si segnala un solo caso nel quale si è dovuto procedere ad

un procedimento di secondo grado, con nomina di rup ed esercizio dei diritti di

partecipazione procedimentali (Dgai, 2014). All’esito dell’accesso e dell’esame delle memorie

dei soggetti interessati, la Dgai ha provveduto alla revoca della determina a contrarre e di

tutti gli atti conseguenziali. Non vi sono state azioni giudiziarie su tale provvedimento”116.

Il ricorso a tale procedura non si è verificato per il Ministero delle politiche agricole.

115 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “Le modalità operative seguite in caso di richiesta di accesso agli atti sono

quelle previste dalla l. n. 241/1990 e dall’art. 13 del codice. L’amministrazione ha predisposto, altresì, a tal

proposito, delle linee guida, redatte a cura dell'Unità di consulenza specialistica in affari giuridici e disponibili

sulla rete intranet del Corpo forestale, che individuano anche i costi da sostenere per la riproduzione di copie.

In ogni caso, per l’accesso agli atti della procedura di gara, sono state rispettate le tempistiche e le modalità

stabilite dall'art. 79, c. 5-quater, del d.lgs. n. 163/2006. Nel corso delle annualità oggetto d’indagine, si sono

verificati limitati casi di richieste da parte di operatori economici partecipanti alle procedure di gara non

risultati aggiudicatari. In nessun caso, comunque, all’esercizio del diritto (…) ha fatto seguito l’avvio di un

contenzioso amministrativo” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato). 116 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


88

21. La rinegoziazione dei contenuti e dei termini dell’offerta a seguito dell’aggiudicazione e

prima della stipula del contratto

Il Ministero degli affari esteri segnala un solo caso, “relativo al bando di gara per

l’affidamento dei servizi di comunicazione, promozione e media relations ai fini della

partecipazione (…) ad Expo Milano 2015, nonché per le attività di comunicazione previste

per l’anno europeo per lo sviluppo. A seguito del ricorso presentato al Tar da parte

dell’operatore la cui offerta era stata esclusa perché anomala, si è dovuto attendere la

sentenza del tribunale, pubblicata in data 17 novembre 2015, dopo la conclusione della

manifestazione Expo Milano 2015 (31 ottobre 2015). Stante, quindi, l’impossibilità di

realizzare parte delle attività previste dal bando di gara, legate proprio ad Expo, si è

proceduto ad una rinegoziazione delle attività da svolgere, da concentrare sull’anno europeo

per lo sviluppo, e delle relative condizioni contrattuali”117.

La fattispecie non si è verificata per il Ministero delle politiche agricole.

22. Il termine dilatorio per la stipulazione dei contratti di cui all’art. 11, comma 10, del codice

Il Ministero degli affari esteri riferisce che, nelle “procedure aperte, ristrette, negoziate e

con lettera d’invito a cinque operatori, lo standstill period di 35 giorni è sempre rispettato.

Fanno eccezione i casi previsti dalla legge, quali la presenza di una sola offerta valida, e,

ovviamente, i casi di affidamento diretto. In casi di urgenza ed in presenza di aggiudicazione

definitiva efficace, viene disposta l’esecuzione in via d’urgenza. Lo standstill non viene,

inoltre, applicato, in quanto non trova applicazione tale regola (art. 11, comma 10-bis, lett.

b)), nel caso di acquisti in Mepa (sia ordini diretti d’acquisto che richieste di offerta)”118.

Il Ministero delle politiche agricole riferisce che, ad “esclusione dei contratti stipulati sul

Mepa, per il quale il termine dilatorio dei 35 giorni (clausola dello standstill) non si applica,

l’amministrazione lo rispetta sempre, ad eccezione di rarissimi casi, nei quali il responsabile

unico del procedimento ha ravvisato la necessità di procedere a decretare l’anticipata

esecuzione, ravvisando motivi di urgenza (art. 302 del regolamento). Ciò al fine di evitare di



89

compromettere il buon andamento dell’appalto (ad esempio, la procedura di affidamento

del servizio per la gestione del nido ministeriale)”119.

23. La forma degli atti

Per il Ministero degli affari esteri, “le modalità sono diverse, a seconda delle strutture che

espletano le procedure ed in ragione della complessità degli affidamenti. Normalmente, per

le prestazioni complesse, dotate di articolati capitolati tecnici, viene utilizzata la forma

sintetica, con rinvio alle disposizioni contenute nella documentazione di gara, che vengono

considerate parti integranti del contratto. Per le prestazioni non complesse, viene, invece,

preferita la forma analitica, con redazione di appositi contratti, riportanti tutti i contenuti

delle prestazioni/beni richiesti, con indicazioni di tempi, modalità, penali, foro competente.

Nel caso di contratti specifici derivanti da accordi quadro Consip, viene fatto espresso rinvio

ai patti ed alle condizioni dei contratti quadro di riferimento”120.

Il Corpo forestale non segue uno schema procedurale predefinito, “ammettendo che l’atto

negoziale possa assumere una forma sintetica, in special modo nelle corrispondenze

commerciali, con rinvii ai documenti di gara, e, in particolare, al capitolato d’oneri e alle

specifiche tecniche, come generalmente avviene per le fornitura di materiale di vestiario per

il personale (…), oppure una forma analitica, fermo restando che, nel primo caso, dagli atti

di gara devono essere, comunque, evidenti tutti gli elementi attinenti l’esecuzione della

fornitura cui afferiscono, nonché tutti i dati previsti dalle norme vigenti”121.

119 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “La clausola di standstill viene sempre rispettata per i contratti discendenti

da procedure sopra soglia, in conformità a quanto previsto dalla norma del codice. Nelle procedure di gara in

economia, tenuto conto della tipologia stessa della procedura, improntata a principi di semplificazione e

snellezza, l’amministrazione ha, talvolta, valutato di non applicare il termine dilatorio previsto, in analogia a

quanto avviene per i contratti stipulati sul Mepa, soprattutto quando sussistevano ragioni di urgenza o celerità

nell’addivenire all’affidamento della fornitura e alla conclusione del contratto per non pregiudicare il proficuo

soddisfacimento del fabbisogno all’origine dell’affidamento, conciliando, comunque, anche in tali casi, le

esigenze di speditezza della procedura con quelle di trasparenza e informazione dei concorrenti” (nota n. 31966

del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato). 120 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 121 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


90

24. Le forme contrattuali (atto notarile, forma pubblica amministrativa, scrittura privata,

forma elettronica), di cui all’art. 11, comma 13, del codice

Il Ministero degli affari esteri dispone di un unico ufficiale rogante e di un sostituto,

presso la Dgai. “Tale è la ragione per cui molti degli atti contrattuali di tale struttura (ad

eccezione di tutto quanto affidato in Consip) avvengono, di solito, con la forma pubblica

amministrativa (in modalità digitale), anche con partecipazione diretta nelle sedute di gara

(sopra soglia). Le strutture che non dispongono di ufficiale rogante possono avvalersi di

quello della Dgai e tale prassi è presente per i contratti sopra soglia (es., Dgri). Le direzioni

che non ritengono di avvalersi dell’ufficiale rogante (…) stipulano i propri contratti tramite

scrittura privata, in alcuni casi (Dgcs) con registrazione progressiva nel libro del repertorio

di tutti i contratti della direzione. Con l’obbligo della forma digitale introdotto dalla legge

anche per le scritture private a partire dal 1° gennaio 2015, si è proceduto alla firma digitale

degli stessi. Per le stipule in ambito Consip (Mepa), si procede mediante utilizzo della

piattaforma telematica di Consip. Per le procedure sotto soglia, è generalizzata la forma

della scrittura privata in modalità digitale (con firma contestuale, con scambio via pec, o

con sottoscrizione autenticata digitalmente, nel caso di indisponibilità di firma digitale di

controparte o di pec). Al riguardo, l’Ucb (…) ha attirato l’attenzione dell’amministrazione

sulla necessità della modalità digitale, fornendo utili indicazioni, anche in caso di assenza di

dispositivo digitale di controparte”122.

Il Ministero delle politiche agricole riferisce che “sono utilizzate tutte le forme

contrattuali, anche se le più utilizzate risultano essere la scrittura privata e la forma

elettronica. Secondo quanto disposto dall’art. 6 del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179 (…) e dall’art.

11, comma 13, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, i contratti sono sempre sottoscritti mediante

firma digitale. Per i contratti conclusi tramite il Mepa, si provvede alla sottoscrizione a

distanza. Il documento di stipula, generato dal sistema, viene, infatti, sottoscritto

digitalmente ed inviato alla controparte, che è tenuta a restituirlo munito della

sottoscrizione con firma digitale”123.



91

Il Corpo forestale stila i contratti secondo l’entità della spesa. Qualora questa sia esigua,

“o, comunque, di importo inferiore alla soglia comunitaria, si opta, di preferenza, per

procedure in economia, con sottoscrizione di contratti in forma di scrittura privata, anche

conclusa tramite scambio di lettere commerciali, mentre si adotta sempre la forma pubblico-

amministrativa per i contratti stipulati a cura dell’ufficiale rogante dell’amministrazione a

seguito di affidamenti di appalti tramite procedure sopra soglia. Resta fermo l’utilizzo

esclusivo della modalità elettronica, ai sensi dell’art. 11, comma 13, del codice, mediante

sottoscrizione con firma digitale, per i contratti stipulati a cura dell’ufficiale rogante in

forma pubblico-amministrativa, già a far data dall’inizio dell’anno 2014, mentre tale

modalità viene utilizzata per la scrittura privata, anche conclusa tramite scambio di

lettere, ai sensi dell’art. 334, comma 2, del d.p.r. n. 207/2010, inderogabilmente dopo il

comunicato del presidente dell’Anac, pubblicato in data 4 novembre 2015, emesso anche

a seguito di apposita istanza dell’amministrazione”124.

25. Le modalità degli adempimenti fiscali e di registrazione degli atti presso l’Agenzia delle

entrate

Il Ministero degli affari esteri riferisce che, in “caso di stipula in forma pubblica

amministrativa, gli adempimenti fiscali vengono effettuati dall’ufficiale rogante, previo

assolvimento dei previsti oneri da parte dell’aggiudicatario. Le spese di bollo e di registro

vengono effettuate a favore dell’Agenzia delle entrate direttamente dal contraente, tramite

modello F23, la cui ricevuta viene consegnata all’ufficiale rogante per la registrazione

dell’atto presso l’Agenzia. Si segnala, come criticità, la mancanza di un conto corrente su

cui far affluire le spese di registro e bollo, che comporta, di fatto, l’impossibilità, ad oggi,

della registrazione telematica degli atti. Per i contratti stipulati mediante scrittura privata

(digitale), le spese sono normalmente a carico delle controparti. Tenuto conto che si tratta

di registrazione d’uso, molte direzioni non si sono avvalse di tale facoltà”125.

Il Ministero delle politiche agricole afferma che, “per i contratti stipulati tramite

scrittura privata, si provvede alla registrazione solo in caso d’uso. Nelle altre fattispecie,



92

prima di dar corso all’esecuzione, si provvede alla verifica sull’avvenuto pagamento delle

imposte di registro e di bollo, sempre dovute dall’altro contraente, per gli atti per i quali

sono previste. L’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi

riferisce che non sono state rinvenute anomalie, tranne che per il mancato assolvimento

dell’imposta di bollo nella trasmissione dell’offerta economica in una procedura di gara, per

la quale è stata chiesta la regolarizzazione all’Agenzia delle entrate di Bologna. Non sono

state, invece, evase richieste di accesso agli atti, tali da richiedere l’esazione dei diritti di

copia degli atti”126.

26. La tracciabilità

Il Ministero degli affari esteri assicura che, in “tutti i contratti, sia sopra soglia che in

economia, stipulati con operatori privati, viene sempre inserita un’apposita clausola

denominata ‘tracciabilità dei flussi finanziari’. La stessa, in ottemperanza al disposto della

l. n. 136/2010 ed alle indicazioni dell’Anac, prevede: modalità di pagamento tracciabili,

indicazione del conto corrente bancario dedicato (anche in via non esclusiva), indicazione

dei soggetti abilitati ad operare sul predetto conto e specifico obbligo di assicurare la

tracciabilità lungo tutta la filiera, il tutto a pena di nullità del contratto”127.

Il Ministero delle politiche agricole richiede, “già in sede di formulazione dell’offerta da

parte delle ditte, la dichiarazione di assunzione di tutti gli obblighi di tracciabilità dei flussi

126 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Il Corpo forestale dello Stato riferisce che, per “tutti i contratti stipulati

in forma pubblico-amministrativa e iscritti nell’apposito registro di repertorio di cui all’art. 67 del d.p.r. 26

aprile 1986, n. 131, l’amministrazione procede ai sensi della l. 27 dicembre 1975, n. 790, incamerando l’importo

corrispondente all’imposta di registro prevista dall’art. 5 del d.p.r. (…) e alle spese di cancelleria, copiatura e

stampa, che, ai sensi del d.m. del Tesoro 5 maggio 1980, è richiesta per una somma pari ad euro 0,26 per ogni

facciata impiegata per la stampa della copia cartacea dei contratti e dei relativi allegati. Gli oneri contrattuali

a carico della controparte, di prassi, sono comunicati all’aggiudicatario all’atto della stipulazione (art. 135, c.

2, del regolamento), chiedendone il pagamento entro cinque giorni dalla comunicazione, con versamento sul

conto corrente postale intestato alla Sezione di Tesoreria provinciale dello Stato, con imputazione sul

corrispondente capitolo dello stato di previsione dell’entrata. La verifica dell’avvenuto versamento delle spese

contrattuali costituisce condizione per la successiva registrazione del contratto presso il competente ufficio

dell’Agenzia delle entrate. (…) Si provvede, inoltre, ad acquisire dalla controparte il necessario numero di

marche da bollo, ai sensi del d.p.r. 26 ottobre 1972, n. 642, da apporre sulla copia cartacea del contratto in

questione, resa conforme all’originale, in base a quanto previsto dal d.lgs. n. 82/2005 (codice

dell’amministrazione digitale), da depositare presso l’ufficio dell’Agenzia delle entrate competente per

territorio per la registrazione, entro 30 giorni dalla restituzione del decreto di approvazione, nonché del

contratto stesso, approvato da parte dei competenti organi di controllo” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016). 127 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


93

finanziari di cui all’art. 3 della l. 13 agosto 2010, n. 136 (…), come disposto dalla

determinazione n. 8 del 18 novembre 2010 dall’Autorità per la vigilanza sui contratti

pubblici. La dichiarazione di tracciabilità dei flussi finanziari e conto corrente dedicato è

allegata a tutti i decreti di impegno, liquidazione e pagamento, di cui costituisce presupposto

essenziale”128.

27. I controlli antimafia

Molti degli affidamenti del Ministero degli affari esteri “non superano la soglia dei

150.000 euro, per la quale è obbligatorio acquisire le informazioni antimafia. Ad ogni modo,

in tutte le procedure di gara inferiore a 150.000 euro, viene richiesta dichiarazione

sostitutiva antimafia, ai sensi degli artt. 67 e 85 del d.lgs. n. 159/2011. Alcune strutture

(Dgcs) procedono, comunque, alla verifica, anche al di sotto di tale soglia, mediante richiesta

al casellario giudiziale. Ove funzionante il sistema AvcPass, viene utilizzata tale modalità

per effettuare la verifica; altrimenti, viene utilizzato il sistema del Ministero dell’interno,

Siceant. Quanto ai termini di risposta delle prefetture (e dello stesso Siceant), spesso i lunghi

tempi di evasione delle richieste hanno rischiato di compromettere le stipule contrattuali e

la continuità dei servizi istituzionali. Per ovviare, si è proceduto alla sottoscrizione dei

contratti con apposita clausola risolutiva ed, in alcuni casi, richiedendo una seconda

conferma al contraente circa l’insussistenza di tale tipo di causa ostativa. Per gli affidamenti

sopra soglia, viene, invece, sempre effettuata la verifica, richiedendo alla prefettura, a

seconda degli importi, la comunicazione o l’informativa antimafia (anche tramite Siceant).

Si è rilevata una certa complessità del recente sistema Siceant, in merito alla sua attivazione,

alla sua operatività ed al suo funzionamento tecnico. Si segnala, da parte della Dgcs, una

criticità derivante da un controllo, riguardo all’emissione da parte della Prefettura di Roma

(ottobre 2014), di una informazione antimafia positiva a carico di un istituto di vigilanza

(…), con la quale la direzione aveva stipulato un contratto triennale; (…) si è proceduto

128 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Il Corpo forestale procede “agli adempimenti di competenza delle stazioni

appaltanti, ai sensi della l. 13 agosto 2010, n. 136, inserendo, nei contratti, un’apposita ed espressa clausola

per l’assunzione, da parte dell’appaltatore, di tutti gli obblighi previsti. Inoltre, al fine di rendere più agevole

l’acquisizione delle comunicazioni da parte degli operatori economici in merito ai dati necessari ai fini della

tracciabilità dei flussi finanziari espressamente indicati nella legge (conto corrente dedicato alle commesse

pubbliche, soggetti abilitati ad operare su detti conti correnti, ecc.), viene, solitamente, utilizzato un fac simile

di dichiarazione, allegato a tutti gli atti di spesa predisposti per l’impegno, la liquidazione e il pagamento dei

corrispettivi delle prestazioni oggetto del contratto” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016).


94

immediatamente al recesso dal contratto”129. Nell’adunanza del 16 gennaio 2017,

l’amministrazione ha dichiarato che tale contratto è stato sottoposto a procedura di

secretazione.

Il Ministero delle politiche agricole verifica “quanto autocertificato dai partecipanti in

sede di gara tramite dichiarazione, ai sensi del d.p.r. n. 445/2000, richiedendo: la

comunicazione antimafia, per contratti di importo superiore a euro 150.000, Iva esclusa, ed

inferiore alla soglia comunitaria; l’informativa antimafia, per contratti di importo pari o

superiore ad euro 200.000”130.

28. La cauzione definitiva ex art. 113 del codice

Il Ministero degli affari esteri riferisce che, per tutti gli affidamenti sopra soglia, “viene

sempre richiesta cauzione definitiva nelle forme e nelle modalità di cui all’art. 113 del codice.

Valgono, in materia, sia le ipotesi di decurtazione dell’ammontare (possesso di certificazioni

di qualità), sia le ipotesi di maggiorazione, in caso di percentuale di ribasso superiore al 10

per cento. Per le procedure sotto soglia, è prevalente l’utilizzo dell’esonero da cauzione (art.

54, r.d. n. 827/1924), con una riduzione del prezzo (1-2 per cento). In affidamenti sotto soglia

di importo medio o medio-alto non in affidamento diretto, si sono registrati alcuni casi di

richiesta di cauzione. Quando gli affidamenti vengono svolti con operatori del panorama

pubblico (es., Ipzs) non viene richiesta alcuna cauzione”131.

Il Ministero delle politiche agricole, ai sensi dell’art. 35 del regolamento per l’acquisizione

in economia, chiede la cauzione definitiva. “L’Ispettorato centrale della tutela della qualità

e della repressione frodi riferisce che il regolamento recante modalità e procedure per

l’acquisizione in economia di lavori, servizi e forniture dell’Ispettorato (…) 23 novembre

129 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 130 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Il Corpo forestale “procede obbligatoriamente alla richiesta di informativa

antimafia (comunicazione o informazione) per i contratti di beni e servizi che superino gli importi previsti dalla

vigente normativa. Per i contratti sotto soglia comunitaria o in economia per importi inferiori a euro 150.000,

non viene, di norma, richiesta l’informativa antimafia. Ciò non esclude che, anche per tali tipologie di appalti,

si possa richiedere detta informativa, qualora il rup ravvisi ragioni di opportunità in tal senso” (nota n. 31966

del 4 maggio 2016). 131 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.


95

2011 dispone, all’art. 14, che, per gli affidamenti di importo inferiore ad euro 20.000, le

imprese aggiudicatarie sono, di norma, esonerate dalla prestazione delle garanzie (…), salvo

che particolari circostanze non ne facciano risultare opportuna la costituzione. La cauzione

definitiva viene, comunque, sempre richiesta, a prescindere dall’importo, all’esito della

stipula di contratti pluriennali e per i contratti ad esecuzione differita nel tempo”132.

Per le gare sopra soglia, il Corpo forestale richiede una cauzione definitiva, “sulla base

della percentuale di ribasso dell’importo di aggiudicazione. In tale fase, si tiene conto della

possibilità di dimidiare l’importo della cauzione, qualora l’aggiudicatario sia in possesso

di certificazione Uni En Iso, della quale dovrà produrre, contestualmente, originale o

copia autentica (…), da cui risulti la validità della stessa. Per le gare in economia,

l’amministrazione, a prescindere dal valore del contratto, richiede, di norma, una

cauzione pari al 10 per cento fisso sul prezzo di aggiudicazione, al netto dell’Iva,

eventualmente dimidiata, qualora in possesso delle certificazioni Uni En Iso,

analogamente alle gare sopra soglia. In taluni casi, tenuto conto della natura della

prestazione, dell’importo del contratto e/o dell’affidabilità del fornitore, se già

conosciuto per precedenti rapporti contrattuali, viene offerta all’aggiudicatario della

fornitura/servizio la possibilità di praticare uno sconto dell’1 per cento sul prezzo, al

netto dell’Iva, a titolo di miglioramento dell’offerta, in sostituzione della prestazione

della cauzione definitiva, ai sensi dell'art. 54 del regolamento di contabilità generale dello

Stato (r.d. 23 maggio 1924, n. 827)”133.

29. Il subappalto

Nell’ambito del Ministero degli affari esteri, in molti casi, per la specialità del tipo di

servizi o beni richiesti, viene vietato il subappalto. Ove ammesso, viene rispettato il disposto

dell’art. 118 del codice sulle modalità, quota, possesso dei requisiti di onorabilità,

pagamenti, rispetto delle condizioni di lavoro.

132 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. 133 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


96

Il Corpo forestale dichiara che, in un solo caso134, è stato autorizzato il ricorso al

subappalto di una fornitura di servizi, affidata a seguito di gara sopra soglia.

“L’appaltatore, già in sede di offerta, aveva dichiarato l’intenzione di ricorrere al

subappalto entro il limite del 30 per cento dell’importo contrattuale. L’amministrazione,

nella fase esecutiva del contratto, ha autorizzato il subappalto e la subappaltatrice è stata

sottoposta a tutti i controlli di rito sul possesso dei requisiti di carattere generale previsti

dalla normativa vigente”135.

30. Il direttore dell’esecuzione

In considerazione dell’organico del Ministero degli affari esteri, in costante diminuzione,

“per le prestazioni non particolarmente complesse, il direttore dell’esecuzione coincide con

il rup, come previsto dall’art. 300 del d.p.r. n. 207/2010. In caso di prestazioni complesse (e,

comunque, per affidamenti superiori a 500.000 euro), i compiti del direttore dell’esecuzione

(e di suoi eventuali assistenti) non coincidono con il rup e vengono affidati a funzionari

tecnici (informatica, comunicazioni riservate)”136.

Anche il Ministero delle politiche agricole procede, ove necessario, alla nomina del

direttore dell’esecuzione; nelle forniture di modico importo, il direttore dell’esecuzione è il

responsabile del procedimento.

Il Corpo forestale procede “obbligatoriamente alla nomina del direttore dell’esecuzione,

qualora si ricada nei casi di cui al comma 2 dell’art. 300 del d.p.r. n. 207/2010.

L’amministrazione si riserva l’opportunità di conferire, comunque, tale incarico, qualora i

compiti di monitoraggio e vigilanza sull’esecuzione del contratto assumano particolare

rilievo per la natura delle prestazioni e/o per la durata del contratto stesso, anche se non

ricorrano i presupposti previsti dalla norma. (…) In tutti gli altri casi, è lo stesso rup che

svolge anche le funzioni del direttore dell’esecuzione del contratto”137.

134 Servizio di formazione finalizzata al recupero della legalità ambientale nelle regioni del Sud Italia. 135 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016. 136 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 137 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


97

31. Le modifiche alle prestazioni contrattuali ex art. 114 del codice e 310-311 del regolamento

Per il Ministero degli affari esteri, l’istituto “non trova un uso particolarmente diffuso,

ad eccezione del quinto d’obbligo, utilizzato da varie strutture per sopravvenute necessità

non prevedibili e per servizi non originariamente previsti nel contratto principale (Dgai, per

Ict; Servizio stampa, per portale istituzionale). Risulta, inoltre, una minima variazione

presso un contratto in essere presso la Dgri, a parità di valore e per un importo pari a circa

lo 0,09 per cento del contratto, relativamente ad alcuni aspetti marginali dello stesso, non

richiesti dal capitolato e non oggetto di valutazione in sede di gara”138.

Nell’ambito del Ministero delle politiche agricole, “solo l’Ispettorato centrale della tutela

della qualità e della repressione frodi, dal 2012 ad oggi, ha provveduto ad approvare due

varianti in corso d’opera, con aumento di spesa, e su proposta dei provveditorati alle opere

pubbliche che svolgono le funzioni di stazioni appaltanti per lavori di ristrutturazione su

immobili demaniali destinati ad ospitare uffici territoriali dell’Ispettorato”139.

32. Il collaudo e la regolare esecuzione

Secondo il Ministero degli affari esteri, le “verifiche di conformità risultano essere state

poste in essere da tutte le strutture, seppure con modalità differenziate, tenuto conto degli

importi degli affidamenti e della complessità degli stessi. Prevale, quindi, - quando

consentito dal regolamento - la modalità semplificata, consistente in attestati di regolare

esecuzione o di regolare fornitura, ai sensi dell’art. 325 del d.p.r. n. 207/2010. In casi più

complessi (e per esecuzioni in più riprese), la verifica di conformità viene svolta da funzionari

degli uffici, o dal rup stesso (in genere, il capo ufficio), mediante sottoscrizione di appositi

verbali, che hanno la stessa funzione di stati di avanzamento dello svolgimento delle

prestazioni (es., contratti Ict, dove è prevalente l’impiego di risorse umane specializzate).

Quando la prestazione o la fornitura riguardi connazionali residenti all’estero (es., Dgit), si

procede con un maggiore grado di dettaglio. Viene, infatti, richiesto, tramite gli uffici

138 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 139 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Nell’ambito delle attività poste in essere dal Corpo forestale, si è verificato

solo un caso “di varianti apportate in corso di esecuzione alle prestazioni contrattualizzate (nello specifico, del

servizio di formazione finalizzata al recupero della legalità ambientale nelle regioni del Sud Italia), senza,

tuttavia, nessun aumento di costo” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016).


98

all’estero, di dichiarare l’effettiva e regolare ricezione dei beni, oppure l’effettiva e regolare

prestazione dei servizi e tali comunicazioni costituiscono la base delle pertinenti attestazioni

di regolare esecuzione, che vengono sottoscritte dal capo ufficio (che svolge funzioni di rup).

Diversamente, per gli altri servizi, le attestazioni sono rese dal direttore generale, dai capi

ufficio o dal funzionario delegato e sono presupposto per la liquidazione e ordinazione dei

pagamenti ed allegate alla documentazione trasmessa all’Ucb a corredo del mandato”140.

Il Ministero delle politiche agricole provvede ai sensi dell’art. 19 del regolamento per

l’acquisizione in economia; “qualora la stazione appaltante, nei limiti dell’art. 141, comma

3, del codice, non ritenga necessario conferire l’incarico di collaudo, si dà luogo ad un

certificato di regolare esecuzione dei lavori. Il certificato è emesso dal direttore dei lavori ed

è confermato dal responsabile del procedimento, non oltre tre mesi dall’ultimazione, e

contiene gli elementi di cui all’art. 229 del d.p.r. n. 207/2010. L’Ispettorato centrale della

tutela della qualità e della repressione frodi riferisce che il regolamento (…) dispone, all’art.

15, che i “servizi e le forniture acquisiti devono essere sottoposti, rispettivamente, a collaudo

o ad attestazione di regolare esecuzione”. Le attività di collaudo e di attestazione di regolare

esecuzione vengono espletate dall’ufficio che ha richiesto la fornitura, tramite funzionari

nominati che, sulla base di quanto prescritto dal regolamento, non devono aver preso parte

al procedimento di acquisizione. Per la strumentazione di laboratorio, l’attività viene

espletata, ove necessario per la particolare complessità di strumenti o attrezzature, da

apposita commissione, che redige il verbale”141.

140 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 141 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “Le attività di certificazione di conformità delle prestazioni rese vengono

effettuate con diverse modalità, a seconda della tipologia e delle caratteristiche dell’appalto affidato. Per le

forniture di particolare entità o complessità, come nel caso del materiale di vestiario per il personale in

uniforme del Corpo forestale, le attività di collaudo vengono effettuate a cura di organismi interni permanenti

per disposizioni amministrative e regolamentari o appositamente costituiti con personale di ruolo

dell’amministrazione, dotato delle competenze tecnico-scientifiche-merceologiche precipue, i quali, anche

mediante acquisizione di appositi ‘rapporti di prova’ stilati da laboratori esterni specializzati, provvedono a

certificare la corretta esecuzione tecnica delle forniture e/o servizi particolarmente rilevanti, quantificando, se

del caso, la penalità da applicare al fornitore per eventuali difetti tecnici riscontrati. Qualora la

fornitura/servizio non richieda una specifica attività di collaudo o delle particolari valutazioni specialistiche,

l’attività di collaudo e l’attestazione di regolare esecuzione della prestazione viene espletata dal rup o, nei casi

in cui sia stato nominato, dal direttore dell’esecuzione del contratto, di regola facente parte dell’ufficio o della

struttura che ha richiesto la fornitura. I collaudi inerenti le forniture altamente specialistiche dirette alla

manutenzione o alla gestione della flotta aeromobile del Corpo forestale vengono effettuati, di norma, in modo

programmatico e/o straordinario con l’ausilio delle ditte specializzate che hanno effettuato la fornitura/servizio

stesso. Il collaudo di un elicottero affidato alla manutenzione di una ditta specializzata viene effettuato in vari

step: - la ditta produce i certificati di riammissione in servizio dell’aeromobile, (…) secondo un apposito modello


99

33. Le penali

Secondo il Ministero degli affari esteri, vi è “una generale attenzione, da parte delle

strutture, sull’esecuzione degli affidamenti. Non sono stati segnalati casi di particolare

criticità aventi riflessi patologici sul rapporto contrattuale. Normalmente, ove emergano

prestazioni al di sotto dei livelli, le strutture procedono a formale contestazione al

contraente, fissando un termine (breve) per fornire spiegazioni. All’esito del contradditorio,

ove emergano fattori di forza maggiore o impedimenti non direttamente imputabili, non

vengono adottati provvedimenti. In caso contrario, si procede all’applicazione delle penali,

normalmente a sconto della prima fattura utile”142.

Per il Ministero delle politiche agricole, “non si sono verificati casi di applicazioni di

penali per inadempimento contrattuale. Riferisce l’Ispettorato centrale della tutela della

qualità e della repressione frodi che, tuttavia, in relazione ai lavori affidati al

Provveditorato opere pubbliche Lombardia ed Emilia-Romagna per l’esecuzione di lavori

presso la nuova sede demaniale destinata ad ospitare il laboratorio dell’Ispettorato di

Modena e l’Ufficio d’area di Modena, questo, alla luce dei notevoli ritardi nel completamento

delle opere - con plurime sospensioni, totali o parziali, dei lavori - ha richiesto al

provveditorato di valutare l’applicazione, nei confronti del consorzio aggiudicatario dei

lavori, delle penali di cui all’art. 22 del capitolato generale per ogni giorno di ritardo non

giustificato. La richiesta, formulata nel 2015, è rimasta, ad oggi, priva di riscontro”143.

Al contrario, per il Corpo forestale, si “sono rilevati diversi casi di applicazione di

penalità, relativamente alle procedure di gara poste in essere nelle annualità oggetto di

Easa (…), rilasciati al termine della manutenzione dei componenti prima che questi vengano rimontati

sull’aeromobile; - la ditta produce i dati relativi a interventi di riparazione/modifica utilizzati per le riparazioni

o le modifiche eseguite; (…) - tutte le modifiche e riparazioni eseguite sull’aeromobile e/o parti di esso vengono

registrate (…) conformemente all’allegato (parte 21) del regolamento Ce n. 1702/2003; - piloti collaudatori e

tecnici qualificati del Corpo forestale provvedono a effettuare una serie di controlli secondo specifiche Easa e

solo ad esito positivo si effettua l’accettazione del mezzo e la sua presa in carico. Anche le procedure per

l’accettazione di forniture di materiali e attrezzature sono regolamentate dal maintenace organisation

exposition, adottato dal Corpo forestale, dopo approvazione Enac. Esso prevede una rigorosa procedura,

secondo lo standard internazionale Easa. La professionalità e correttezza dei controlli è assicurata dalla stessa

Enac, che effettua appositi audit di sistema, come da regolamentazioni internazionali aereonautiche. Ogni

accettazione/dismissione viene accompagnata da apposito verbale, redatto da una commissione composta da

personale tecnico e amministrativo” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato). 142 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 143 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.


100

indagine. Nella maggioranza dei casi, le tipologie di inadempimento sono riconducibili,

essenzialmente, al mancato rispetto dei termini di consegna o di esecuzione delle

prestazioni. In tali casi, l’ammontare della penale, determinato in base a quanto previsto

dal contratto in relazione alla durata del ritardo, è stato oggetto di trattenuta, operata

all’atto della liquidazione e del pagamento del corrispettivo contrattuale fatturato dal

fornitore, versata all’erario sul pertinente capitolo dello stato di previsione dell'entrata

del bilancio. Nelle forniture più complesse, come, ad esempio, quelle relative a materiale

di vestiario per il personale del Corpo forestale, per le quali è prevista una procedura di

collaudo con analisi delle caratteristiche prestazionali e chimico-organolettiche dei

manufatti, vi sono stati casi di applicazione di penalità, cosiddette tecniche, che,

comunque, non superano, per disposizioni regolamentari, il 10 per cento dell’importo

totale della fornitura stessa, in relazione ai difetti/deficienze riscontrati dalla commissione

permanente di collaudo, di grado tollerabile e, comunque, tale da non pregiudicare

l’utilizzo del manufatto. Dette penalità sono applicate nel rispetto di quanto dettagliato

e quantificato negli atti posti a base di gara e comportano un ‘deprezzamento’ del bene

oggetto della fornitura, che si traduce, pertanto, in una diminuzione dell’importo

fatturato dal fornitore. Non vi sono stati casi di disapplicazione di penalità”144.

34. I termini di pagamento (d.lgs. n. 192/2012) e le verifiche fiscali (art. 48-bis del d.p.r. 29

settembre 1973, n. 602)

Tutte le strutture del Ministero degli affari esteri “assicurano il pagamento entro i termini

di trenta giorni (o sessanta giorni, dove previsto espressamente nel contratto), salvo in casi

dovuti ad erronea fatturazione, incompletezza dei dati, contestazioni di prezzo o chiusura

dell’esercizio finanziario. In caso di erronea fatturazione, si procede a respingere la fattura

e a liquidarla nei tempi di legge, una volta pervenuta in forma corretta. A tal fine, entro

quindici giorni dalla sua ricezione, si provvede a trasmettere il mandato di pagamento

all’Ucb, nel rispetto anche di quanto previsto dall’art. 8, comma 4-bis, del d.lgs. n. 123/2011.

Altri casi di mancata osservanza giustificata sono dovuti ad esiti positivi nelle verifiche

Equitalia. (…) Il pagamento è stato, in questo caso, effettuato oltre i termini di legge, a

seguito di atto di estinzione del pignoramento. (…) Tutte le strutture procedono, in caso di

144 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


101

pagamenti superiori ad euro 10.000, ad effettuare le verifiche sul sito Equitalia. In caso di

esito positivo, non si dà luogo al pagamento. Il citato adempimento viene sempre controllato

dall’Ucb”145.

Il Ministero delle politiche agricole “rispetta i tempi di pagamento e provvede alla

definizione di tutte le procedure di liquidazione entro i trenta giorni dal ricevimento delle

fatture e, in presenza di condizioni ostative al pagamento, sempre entro trenta giorni dal

verificarsi delle condizioni di fatto e di diritto necessarie per procedere ai pagamenti. Dal

2013 ad oggi”, si sono riscontrate, talora, condizioni ostative al pagamento, attivandosi

“ogni misura utile per pervenire alla liquidazione in tempi rapidi. Tali condizioni ostative

sono costituite, in particolare, da pignoramenti dei creditori, con conseguente necessità di

provvedere al pagamento direttamente all’agente della riscossione Equitalia o ad altri

creditori o da irregolarità contributive, che rendono necessario il pagamento agli enti

previdenziali, mediante intervento sostitutivo. In altre ipotesi, si deve attendere l’invio di

documentazione a supporto da parte del fornitore ovvero l’emissione di note di credito a

storno ovvero la restituzione delle fatture trasmesse all’ufficio del consegnatario per la

dovuta presa in carico dei beni di facile consumo e registrazione nel registro inventario dei

beni mobili e dei beni durevoli. Ulteriori casi di ritardato pagamento si possono ricondurre

alla difficoltà ed ai tempi necessari all’amministrazione per ottenere integrazioni di

stanziamenti di cassa, sia quando procede a richiedere variazioni compensative ad altri

programmi del bilancio di previsione del Ministero, sia, in caso di indisponibilità di risorse

nell’ambito del bilancio del Ministero, quando ricorre, ai sensi dell’art. 29 della l. n.

196/2009, al fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa. L’amministrazione osserva

puntualmente le disposizioni relative alle verifiche fiscali di cui all’art. 48-bis del d.p.r. 29

settembre 1973, n. 602”146.

Per il Corpo forestale, i “tempi di pagamento sono, generalmente, rispettati,

compatibilmente con le contingenti disponibilità di cassa dei capitoli di bilancio.

L’amministrazione ottempera, a tal proposito, a pubblicare, con cadenza annuale, ai

sensi dell’art. 33 del d.lgs. n. 33/2013, l’indicatore dei propri tempi med i di pagamento



102

relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato ‘indicatore di tempestività

di pagamento’. In sede di pagamento di importi superiori ad euro 10.000,

l’amministrazione procede alle verifiche fiscali di cui all’art. 48-bis del d.p.r. 29

settembre 1973, n. 602, tramite interrogazione telematica sul sito

www.acquistinretepa.it, servizio ‘verifica inadempimenti’, mediante indicazione del

codice fiscale del soggetto beneficiario, della fattura da liquidare e del relativo importo.

Ad esito positivo, viene rilasciata automaticamente la documentazione attestante la non

inadempienza da parte dell’operatore economico, la quale viene allegata al

provvedimento di liquidazione da sottoporre agli organi di controllo”147.

35. Il ricorso alla risoluzione

Solo per il Corpo forestale si sono riscontrati “casi di risoluzione contrattuale, tutti

relativi a forniture di materiale di vestiario o corredo per il personale, essenzialmente

dovuti a inadempimenti connessi all’impossibilità manifestata dall’operatore economico

di consegnare il materiale commissionato per fatti sopravvenuti alla stipula del

contratto (…), ovvero all’incapacità di produrre o confezionare i manufatti richiesti

come campionatura preliminare dell’intera fornitura. (…) In tutti i casi di risoluzione

contrattuale, l’amministrazione ha proceduto ad incamerare la cauzione definitiva prestata

dall’appaltatore a garanzia degli obblighi contrattuali”148.

36. La revoca e l’annullamento d’ufficio

Il Ministero degli affari esteri dichiara che, nel periodo in esame, non si è fatto ricorso a

tali istituti.

Nell’ambito del Ministero delle politiche agricole, l’Ispettorato centrale della tutela della

qualità e della repressione frodi ha provveduto ad adottare due provvedimenti di

annullamento d’ufficio. Nel 2015, ha revocato l’aggiudicazione provvisoria della gara svolta

sul Mepa per l’acquisto di un generatore di idrogeno. “A seguito del reclamo presentato da


http://www.acquistinretepa.it/


103

una ditta, la commissione di valutazione ha ritenuto l’offerta presentata, precedentemente

esclusa, conforme, sotto il profilo delle specifiche tecniche, a quanto richiesto nel capitolato

ed ha proceduto all’aggiudicazione alla stessa ditta, che aveva offerto il prezzo più basso.

Nel corso dell’anno 2015, ha, altresì, provveduto ad annullare d’ufficio, in autotutela, la

procedura di gara per l’appalto del servizio di pulizie della sede del laboratorio di Roma,

poiché la determina a contrattare prevedeva l’aggiudicazione secondo il criterio del prezzo

più basso e, tuttavia, il capitolato di gara non specificava, in modo puntuale, le prestazioni

oggetto della gara (numero di persone impiegate nello svolgimento del servizio e ore

giornaliere dedicate al servizio), con la conseguenza che le imprese partecipanti avevano

offerto un prezzo complessivo rapportato a livelli di prestazioni diversi e la valutazione della

sola offerta economica, sulla base del criterio del prezzo più basso, non era in grado di

garantire una paritaria competizione solo sul prezzo. La gara è stata nuovamente indetta,

emendata dai vizi riscontrati”149.

Per il Corpo forestale, nell’ultima annualità, “si è dovuto fare ricorso, in taluni casi,

a provvedimenti di revoca/annullamento, in via di autotutela, di procedure di appalto

precedentemente avviate, a seguito dell'emanazione della l. 7 agosto 2015, n. 124, (…) e,

in particolare, dell’art. 8, comma 1, lett. a), il quale prevede, tra l’altro, (…) il prossimo

assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei Carabinieri, il quale, creando i

presupposti di profondi cambiamenti, ha fatto venir meno alcune esigenze di

approvvigionamento di materiale per soddisfare le quali erano state già adottate le

relative determine a contrarre di avvio delle procedure di acquisto. In ogni caso, i

provvedimenti emanati in via di autotutela hanno tutti riguardato procedure in corso di

svolgimento, nessuna delle quali era arrivata alla fase dell’aggiudicazione definitiva”150.

37. Le transazioni

Per il Ministero degli affari esteri, risulta “un solo caso di transazione, segnalato dalla

Dgcs (…), effettuata a seguito di condanna da parte del Tribunale civile di Roma. A fronte

dell’ammontare di euro (…) 1.871.000 circa, la transazione si è conclusa con l’accordo per

149 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. 150 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


104

euro 1.584.000”151.

Nessuna transazione è stata posta in essere dal Ministero delle politiche agricole.

38. Gli accordi bonari

Nel periodo preso in esame, non vi sono stati accordi bonari.

39. Gli arbitrati

Per il Ministero degli affari esteri, i “disciplinari di gara non prevedono, conformemente

alle disposizioni di legge vigenti (in particolare, l. n. 190/2012), clausole compromissorie per

la risoluzione delle controversie, che sono espressamente demandate al foro competente di

Roma”152.

Nessuna segnalazione anche da parte del Ministero delle politiche agricole.

40. I contenziosi pendenti

Secondo il Ministero degli affari esteri, “esiste un solo contenzioso pendente, riferito al

periodo in esame, relativo a servizi di facchinaggio intentato da un dipendente di impresa

fornitrice, allo stato in primo grado di giudizio”153.

Il Corpo forestale riferisce di due controversie in atto con una compagnia, che “vanta

crediti nei confronti dell’amministrazione per euro 360.610 ed euro 736.379. (…) Viene

eccepita la mancata corresponsione (…) di somme fatturate e mai contestate, riconducibili

a prestazioni effettuate dalla società stessa nel corso degli anni, dal 2003 al 2012, in virtù

di contratti di telefonia fissa, mobile e servizi di comunicazione stipulati con il Corpo

forestale”154.

151 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 152 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 153 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. 154 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.


105

CAPITOLO VII

I RILIEVI DEGLI UFFICI CENTRALI DEL BILANCIO

Sommario: 1. Il numero e la tipologia dei rilievi formulati. - 2. Le carenze nella pubblicazione delle osservazioni

degli organi di controllo.

1. Il numero e la tipologia dei rilievi formulati

L’Ucb presso il Ministero degli affari esteri ha formulato, dal 2013, 186 osservazioni in

materia di acquisto di beni e servizi, descritte in nota155. I principali motivi di rilievo si

155 “2013. Sono state formulate 38 note di osservazione, che hanno riguardato 24 provvedimenti di impegno e

53 ordini di pagare: 1. Ritardo nell’inoltro all’Ucb dei provvedimenti di impegno relativi a fattispecie

contrattuali, rispetto alla data di stipulazione, nonché di inizio delle prestazioni dedotte in contratto (quattro

osservazioni); 2. Ipotesi di frazionamento della spesa (due osservazioni); 3. Mancanza o irregolarità delle

attestazioni riferite al durc, al possesso dei requisiti ex art. 38 del d.lgs. n. 163/2001, alla documentazione

antimafia, alla verifica Equitalia (sedici osservazioni); 4. Errori di calcolo (due osservazioni); 5. Mancata

pubblicazione degli atti, ai sensi dell’art. 18 del d.l. n. 83/2012, convertito in l. n. 134/2012 (sette osservazioni);

6. Mancata predisposizione del ‘piano finanziario dei pagamenti’ (c.d. cronoprogramma), ai sensi dell’art. 6,

cc. 10, 11 e 12, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla l. 7 agosto 2012, n. 135 (quattro

osservazioni).

2014. Sono state formulate 60 note di osservazione, che hanno riguardato 24 provvedimenti di impegno e 44

ordini di pagare: 1. Ipotesi di frazionamento della spesa (cinque osservazioni); 2. Ritardo nell’inoltro all’Ucb

dei provvedimenti di impegno relativi a fattispecie contrattuali rispetto alla data di stipulazione, nonché di

inizio delle prestazioni dedotte in contratto (due osservazioni); 3. Errata imputazione esercizio finanziario o

capitolo di spesa (due osservazioni); 4. Mancanza delle garanzie previste dalla legge per l’esatto adempimento

del contratto, ovvero miglioramento del prezzo (sette osservazioni); 5. Richiesta chiarimenti sul contenuto

delle prestazioni da svolgere (due osservazioni); 6. Mancanza della determina a contrarre (tre osservazioni); 7.

Errori di calcolo (due osservazioni); 8. Mancanza di motivazione per affidamento diretto e perplessità sulla

sussistenza dei presupposti ex art. 57, d.lgs. n. 163/2006 (quattro osservazioni); 9. Mancanza delle attestazioni

riferite al durc, al possesso dei requisiti ex art. 38 del d.lgs. n. 163/2001 e alla documentazione antimafia (tre

osservazioni); 10. Ritardo nel pagamento di fatture commerciali (diciannove osservazioni); 11. Mancanza

dell’autorizzazione all’assunzione degli impegni pluriennali (tre osservazioni).

2015. Sono state formulate 78 note di osservazione, che hanno riguardato 45 provvedimenti di impegno e 51

ordini di pagare: 1. Ritardo nel pagamento di fatture commerciali (tredici osservazioni); 2. Ipotesi di

frazionamento della spesa (tre osservazioni); 3. Ritardo nell’inoltro all’Ucb dei provvedimenti di impegno

relativi a fattispecie contrattuali rispetto alla data di stipulazione, nonché di inizio delle prestazioni dedotte

in contratto (quattro osservazioni); 4. Richiesta di chiarimenti sul contenuto delle prestazioni da svolgere (tre

osservazioni); 5. Mancanza della determina a contrarre e delle garanzie previste dalla legge per l’esatto

adempimento del contratto (tre osservazioni); 6. Mancanza, negli affidamenti diretti, di adeguata motivazione

e mancato rispetto dei principi di rotazione, non discriminazione, par condicio (sedici osservazioni); 7.

Mancanza delle attestazioni riferite al durc, al possesso dei requisiti ex art. 38 del d.lgs. n. 163/2006 e alla

documentazione antimafia (quattro osservazioni); 8. Mancanza di obbligazione giuridicamente perfezionata

(due osservazioni); 9. Mancata acquisizione dell’autorizzazione all’assunzione di impegni pluriennali (due

osservazioni); 10. Contratto in modalità non elettronica (due osservazioni); 11. Estensioni contrattuali senza

osservanza dei principi di trasparenza, concorrenza e rotazione (tre osservazioni); 13. Affidamento di servizi

già contemplati da altro contratto (due osservazioni); 14. Incongruenza della base d’asta (tre osservazioni).

2016 (riferite a provvedimenti 2015). Sono state formulate 10 note di osservazione su acquisti di bene e servizi,

che hanno riguardato 10 provvedimenti di impegno: 1. Contratto in modalità non elettronica; 2. Mancanza

delle necessarie attestazioni, a corredo dei provvedimenti di impegno e/o di spesa, riferite al durc, ai requisiti


106

riferiscono ad irregolarità di natura amministrativo-contabile e carenze documentali dei

provvedimenti sottoposti a controllo156.

L’Ucb presso il Ministero delle politiche agricole riferisce di aver posto in essere, nello

stesso periodo, 107 osservazioni, come riportato in nota157.

ex art. 38 del d.lgs. n. 163/2006 (due osservazioni); 3. Richiesta di perfezionamento del contratto a seguito di

impegno sulla base dell’aggiudicazione definitiva (cinque osservazioni); 4. Ipotesi di riconoscimento di debito;

5. Chiarimenti sulle modalità del servizio e stima dei costi.

L’amministrazione controllata, nella maggior parte dei casi, si è conformata alle indicazioni ricevute

dall’ufficio di controllo, adottando le necessarie misure correttive e/o integrative, consentendo, in tal modo, la

conseguente apposizione del visto di regolarità amministrativo-contabile. In altri casi, la medesima non ha più

dato corso ai provvedimenti oggetto di osservazione. In un caso specifico (…), non essendo state superate, con

gli elementi forniti a riscontro, le perplessità manifestate, si è invitata l’amministrazione, ove intendesse dare

seguito al provvedimento, a disporne l’ulteriore corso, ai sensi dell’art. 10, c. 1, del d.lgs. n. 123/2011.

Pervenuta la risposta, con la quale l’amministrazione ha comunicato l’intento di dare corso al provvedimento,

l’Ucb ha provveduto a vistare l’atto sottoposto a controllo (…) ed ha trasmesso il tutto alla competente

Sezione di controllo della Corte dei conti, per i seguiti di competenza. L’ufficio di controllo della Corte dei

conti, dopo aver formulato osservazioni anch’esso, non ritenendo esaustiva la risposta fornita

dall’amministrazione, ha ritenuto di rimettere il provvedimento all’esame della Sezione centrale di controllo.

La questione si è conclusa con la ricusazione del visto da parte della Corte dei conti (delib. n. 27/2015/SUCC),

che ha dichiarato la non conformità a legge del provvedimento” (nota n. 901/4979 del 29 febbraio 2016). 156 Peraltro, il numero delle osservazioni poste in essere dall’Ucb dal 2013 al 2015 comunicato dal Ministero

(170) non coincide con quello indicato dall’Ucb (186). “Nell’elenco analitico, sono state descritte ed indicate

numericamente solo le osservazioni riferite alle casistiche maggiormente significative, ovvero riscontrate con

maggior frequenza (ad eccezione della fattispecie riguardante ‘ritardo nel pagamento di fatture commerciali’,

relativa all’anno 2015, che, a causa di un errore materiale, riportava un numero inferiore di osservazioni già

nella prima rilevazione)” (nota n. 901/10400 dell’11 aprile 2016 dell’Ufficio centrale del bilancio). 157 “Esercizio finanziario 2013. (…) L’Ucb ha predisposto 44 note di osservazione, ai sensi degli artt. 6 e 7

del d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123, Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento

dell’attività di analisi e valutazione della spesa, a norma dell’art. 49 della l. 31 dicembre 2009, n. 196, in materia

di forniture di beni e prestazioni di servizi, che hanno riguardato le fattispecie più ricorrenti di seguito indicate.

a) Osservazioni ex art. 6, d.lgs. n. 123/2011, controllo contabile, n. 16: - errata imputazione su capitolo/piano

gestionale non pertinente (art. 6, c. 2, lett. c), d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123);

b) Osservazioni ex art. 7, d.lgs. n. 123/2011, controllo amministrativo, n. 28: - obbligazione giuridica non

perfezionata (art. 34, c. 2, l. 31 dicembre 2009, n. 196); - esecuzione anticipata del contratto, in difformità alle

previsioni normativa (art. 302 del d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207, Regolamento di esecuzione ed attuazione del codice

dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture); - mancata motivazione del ricorso alla procedura

dell’affidamento diretto (d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207); - documentazione incompleta (art. 9, d.lgs. 30 giugno

2011, n. 123); - mancata attribuzione del cig (art. 3, l. 10 agosto 2010, n. 136) e/o del cup (art. 3, l. 16 gennaio

2003, n. 3); - mancata presentazione del durc o presentazione di durc scaduto (art. 16-bis, c. 10, del d.l. 29

novembre 2008, n. 185, conv. in l. 29 gennaio 2009, n. 2); - assenza della certificazione Equitalia (art. 48-bis

del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602); - mancata adesione alle convenzioni Consip (art. 1, c. 449, della l. 27

dicembre 2006, n. 296).

Relativamente alle problematiche più rilevanti, (…) l’Ucb ha inviato, nel corso del 2013, al Ministero due note

di osservazione, ex art. 7 del d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123, in merito a due provvedimenti riguardanti attività

di comunicazione istituzionale. Le note di osservazione riguardavano il non corretto iter amministrativo che

ha portato all’emanazione dei decreti di impegno per la partecipazione agli eventi fieristici ‘Fiera di

Norimberga 2013’ (…) e ‘Sana 2013’. (…) In entrambi i casi, vi è stata un’anticipata esecuzione del contratto;

inoltre, l’impegno a favore dell’ente Fiera di Bologna per la manifestazione ‘Sana 2013’ era carente

dell’attestato di esclusività, previsto dall’art. 57, c. 2, lett. b), del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, oltre che della

documentazione a supporto della procedura di scelta del contraente. E’ stato, altresì, rilevato che la determina

a contrarre, atto prodromico dell’iter amministrativo - ex art 11, c. 2, del d.lgs. n. 163/2006 - era stato emanato


107

due giorni dopo la sottoscrizione del contratto. Il Ministero ha fornito dei chiarimenti che l’Ucb non ha ritenuto

esaustivi ed il dirigente responsabile della spesa, sotto la propria responsabilità, ne ha disposto la registrazione,

ai sensi dell’art. 10, c. 1, del d.lgs. n. 123/2011. L’Ucb ha preso atto e ha trasmesso i due decreti, corredati delle

osservazioni e dalla relativa documentazione, al competente ufficio di controllo della Corte dei conti, che ha

registrato i due atti oggetto di osservazione.

Esercizio finanziario 2014. (…) L’Ucb ha predisposto 35 note di osservazione (…), che hanno riguardato le

fattispecie più ricorrenti di seguito indicate.


gestionale non pertinente (art. 6, c. 2, lett. c), d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123); - mancanza dell’autorizzazione

all’assunzione di impegno pluriennale (art. 34, c. 4, l. 31 dicembre 2009, n. 196).

b) Osservazioni ex art. 7 d.lgs. n. 123/2011, controllo amministrativo, n. 28: - obbligazione giuridica non

perfezionata (art. 34, c. 2, l. 31 dicembre 2009, n. 196); - esecuzione anticipata del contratto (art. 302 del d.p.r.

5 ottobre 2010, n. 207); - documentazione incompleta (art. 9, d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123); - mancata

attribuzione del cig (art. 3, l. 10 agosto 2010, n. 136) e/o del cup (art. 3, l. 16 gennaio 2003, n. 3); - mancata

motivazione del ricorso alla procedura dell’affidamento diretto (d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207); - mancata

presentazione del durc o scaduto (art. 16-bis, c. 10, del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, conv. in l. 29 gennaio

2009, n. 2); - assunzione dell’impegno dopo molto tempo dalla stipula del contratto; - assenza della

certificazione Equitalia (art. 48-bis del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602).

Si fa presente, infine, che, nel corso del 2014, non sono stati registrati provvedimenti ai sensi dell’art. 10 del

d.lgs. n. 123/2011.

Esercizio finanziario 2015. (…) L’Ucb ha predisposto 28 note di osservazione, (…) che hanno riguardato le

fattispecie più ricorrenti di seguito indicate.


gestionale non pertinente (art. 6, c. 2, lett. e), d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123); - insufficienza di cassa sul piano

gestionale (art. 6, c. 2, lett. b), d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123); - restituzione senza registrazione, in quanto

attività svolta nel 2015, a valere su fondi del 2011 (art. 6, c. 2, lett. c), d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123).

b) Osservazioni ex art. 7, d.lgs. n. 123/2011, controllo amministrativo, n. 18: - obbligazione giuridica non

perfezionata (art. 34, c. 2, l. 31 dicembre 2009, n. 196); - obbligazione contrattuale che presuppone una spesa

soggetta al controllo preventivo della Corte dei conti (art. 3, l. 14 gennaio 1994, n. 20); - errata quantificazione

degli importi da corrispondere nel decreto o nel mandato di pagamento; - convenzione non firmata

digitalmente (art. 15, c. 2-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241); - esecuzione anticipata del contratto (art. 302 del d.p.r.

5 ottobre 2010, n. 207).

Relativamente alle problematiche più rilevanti, (…) l’Ucb ha provveduto alla registrazione, ai sensi dell’art.

10 del d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123, di quattro provvedimenti sotto la responsabilità del direttore generale

responsabile della spesa (…), il quale ha dato seguito ai provvedimenti, pur in presenza di quattro note per

rilievi avanzati dall’Ucb ai decreti di impegno iniziali (tutti del 2014), e le cui risposte ai chiarimenti richiesti

non sono state ritenute esaustive circa le irregolarità amministrative riscontrate. A norma dell’art. 10, c. 1, del

d.lgs. 123/2011, pertanto, l’Ucb ha registrato i quattro impegni, prendendo atto della richiesta fatta

dall’amministrazione, e ha trasmesso i provvedimenti, corredati dalle osservazioni e dalla relativa

documentazione, al competente ufficio di controllo della Corte dei conti. I quattro provvedimenti di impegno,

oggetto dei rilievi, riguardavano le seguenti manifestazioni fieristiche: - Salone del gusto/Slow food, Torino,

ottobre 2014 (…); - Fieracavalli 2014, Verona, novembre 2014 (…); - XXXI assemblea Anci, Milano,

novembre 2014 (…); - Agritour, Arezzo, novembre 2014. (…) Le principali criticità riscontrate negli impegni

di spesa oggetto delle note di osservazione (…) hanno riguardato: - l’esecuzione anticipata dei contratti (art.

302 del d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207); - il non corretto utilizzo della scrittura privata per siffatte tipologie di

contratto e la conseguente mancanza della firma digitale, secondo la prescrizione di legge (art. 11, c. 13, del

d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163); - la difformità tra originale e copia conforme dei contratti cartacei sottoposti a

controllo; - l’assenza della certificazione Equitalia (art. 48-bis del d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602); -

l’affidamento ad un professionista, incaricato e pagato dal beneficiario, per la redazione della congruità dei

costi dei servizi (art. 86 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163).

Dall’esame della documentazione (…) della Corte dei conti, i chiarimenti dell’amministrazione centrale non

sono stati ritenuti idonei al superamento dei rilievi e, conseguentemente, gli stessi provvedimenti sono stati

devoluti alla Sezione centrale del controllo di legittimità (…), la quale, nella seduta del 19 novembre 2015, non

ha riconosciuto conformi a legge i quattro provvedimenti d’impegno, ricusandone il visto e la conseguente

registrazione” (nota n. 4124 del 24 febbraio 2016).


108

Le note di osservazioni si risolvono sempre con l’accettazione delle giustificazioni

dell’amministrazione158.

2. Le carenze nella pubblicazione delle osservazioni degli organi di controllo

Nonostante i numerosi rilievi formulati dagli organi di controllo, questi, ancora nel marzo

2016, non erano resi pubblici, come previsto dalla disciplina vigente, sul portale web del

Ministero degli affari esteri.

L’amministrazione riferisce di aver provveduto, a seguito della sollecitazione della Corte

dei conti, all’aggiornamento ed alla pubblicazione degli elementi richiesti; in particolare: “a)

rilievi della Corte dei conti (in ogni caso, con documentazione a corredo); b) rilievi dell’Ucb

(limitatamente ai provvedimenti per i quali le strutture non hanno ritenuto di adeguarsi alle

osservazioni formulate, come previsto dall’art. 33 del d.lgs.). I dati sono reperibili al link del

sito www.esteri.it, sezione ‘amministrazione trasparente’”159.

I rilievi, ancora nel marzo 2016, non erano aggiornati sul portale web del Ministero delle

politiche agricole. Inoltre, quelli pubblicati risultavano segnalati in forma approssimativa e

confusa, senza un criterio cronologico o logico. Nella maggior parte dei casi, la loro

pubblicazione risultava del tutto inutile, dal momento che veniva dichiarato “di non aver

dati da comunicare”.

L’amministrazione dichiara, “al fine di agevolare la raccolta dei dati ed in assenza di uno

specifico format,” di aver “predisposto una tabella excel, suddivisa per uffici di livello

dirigenziale non generale, prevedendone l’implementazione da parte degli stessi. Preso atto

delle osservazioni formulate”, si è attivata “per integrare le informazioni sull’apposita

158 Secondo l’Ucb presso il Ministero degli affari esteri, “i principali motivi di rilievo risiedono in carenze

documentali, irregolarità amministrativo-contabili, ovvero in insufficienza di elementi informativi forniti

nelle determine a contrarre e nei provvedimenti di impegno e/o di liquidazione della spesa. (…) L’art. 8, c. 4-

bis, del d.lgs n. 123/2011, prevede che l’Ucb dia, comunque, corso ai pagamenti, pur formulando, ove ne

ricorrano i presupposti, le proprie osservazioni. Di norma, l’amministrazione si conforma alle richieste

dell’Ucb, fornendo i documenti mancanti e/o le informazioni atte a chiarire le perplessità manifestate, ovvero

rettificando/integrando gli atti (ad esempio, nei casi di imputazione della spesa su capitolo errato, mancanza

del cig, errori di calcolo, errori nell’intestazione del titolo di spesa, ecc). Laddove i riscontri forniti

dall’amministrazione non siano stati ritenuti esaustivi o risolutivi della problematica sollevata, l’Ucb ha

provveduto a richiedere l’ulteriore corso dei provvedimenti, ai sensi dell’art. 10, c. 1, del d.lgs. 123/2011” (nota

n. 901/10400 dell’11 aprile 2016). 159 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.

http://www.esteri.it/


109

pagina del sito web, così da rendere ulteriormente chiari i dati. A tale riguardo, sono state

pubblicate, suddivise per anno, a partire dal 2013, le relazioni predisposte dall’Ucb, ai sensi

del d.lgs. n. 123/2011, art. 18. Si sta, inoltre, procedendo a recuperare, in formato accessibile,

la documentazione relativa ai rilievi recepiti e non” della Corte dei conti, “di cui viene dato

conto nel citato file excel, al fine della loro pubblicazione”160.

160 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.


110


111

CAPITOLO VIII

VALUTAZIONI CONCLUSIVE E RACCOMANDAZIONI

1. La ricostruzione del quadro degli acquisti di beni e servizi per gli anni 2012-2015 è stata

assai problematica, risultando bisognosa, da parte delle amministrazioni, di ripetute

rettifiche, pur dovendo essere, in base ai principi di trasparenza e di buon andamento, di

immediata disponibilità.

Il Ministero degli affari esteri denuncia, in tal senso, l’assenza, nel sistema informatico

(Sicoge), di campi specifici per poter operare una distinzione della tipologia degli affidamenti

già nella fase di impegno, auspicando alcune nuove funzioni, in modo da poter consentire

rilevazioni più rapide.

Si rileva, inoltre, un disallineamento notevole fra quanto comunicato dai ministeri e

quanto riportato nel Sicr per i consumi intermedi.

2. E’ eccessivo il numero delle strutture che gestiscono gli acquisti, richiedendosi,

pertanto, una razionalizzazione delle stazioni appaltanti mediante una loro riduzione.

3. Le motivazioni addotte per la deroga alla disciplina europea sull’applicazione delle

procedure aperte e ristrette sono: l’urgenza, la non programmabilità di alcune situazioni, la

continuità amministrativa, la necessità di evitare il rallentamento delle attività, la

specificità dei beni o dei servizi, le ragioni della sicurezza, la fidelizzazione di alcune imprese,

le lacune nelle convenzioni Consip e nel mercato elettronico, la carenza e la non

qualificazione del personale, il dispendio di risorse e di tempo. In particolare, per il Ministero

degli affari esteri, “il trend di risorse discendenti degli anni, fattore di incertezza finanziaria,

non ha consentito all’amministrazione di poter programmare l’acquisto di determinati beni

e servizi. In presenza di tali vincoli, lo strumento delle spese in economia, effettuato, spesso,

con la formula dell’affidamento diretto, si è rivelato l’unico strumento che potesse coniugare

rapidità di intervento con efficacia degli stessi. Quanto al fattore efficienza, il ricorso ad

operatori fidelizzati ha consentito all’amministrazione di reperire beni e servizi a prezzi

competitivi”. Tali evocate necessità, se possono valere per il singolo contratto, non possono

giustificare, tuttavia, la complessiva gestione degli affidamenti, peraltro non contrastata

dagli Uffici centrali del bilancio.


112

L’impossibilità del ricorso alle ordinarie procedure richieste dalla normativa europea

addotta dai Ministeri degli affari esteri e delle politiche agricole - che svolgono, più di ogni

altra amministrazione, le loro funzioni nel contesto dell’Unione europea - risulta

significativa e richiederebbe, se suffragata, un’iniziativa volta alla ridefinizione, in ambito

europeo, delle forme di aggiudicazione degli appalti per renderle più coerenti con le concrete

possibilità di darvi attuazione da parte degli organismi pubblici italiani, tenuto anche conto

che “lo svolgimento di procedure sopra soglia richiede la disponibilità di un numero di risorse

umane qualificate di profilo amministrativo, contabile e tecnico”, di cui si è privi “a causa

del blocco generale del turnover. Le procedure sotto soglia, essendo più semplici, spesso, si

rivelano lo strumento più adeguato, in relazione all’assetto organizzativo di risorse umane

e della loro qualificazione specifica”.

4. La soddisfazione per i servizi offerti da Consip è modesta. Le criticità più significative

riguardano: a) l’attivazione tardiva delle convenzioni; b) l’assenza di servizi e beni necessari;

c) la maggiore economicità, talora anche rilevante, di prodotti fuori Consip; d) la limitata

attendibilità e puntualità negli adempimenti contrattuali; e) l’assenza di un supporto

specifico e di informazioni tempestive; f) la difficoltà di consultazione del sistema di ricerca;

g) la mancanza di chiarezza nei cataloghi; h) la lentezza del sistema informatico.

5. Elevata risulta la secretazione per i contratti del Ministero degli affari esteri, con

ripetuti ricorsi alle stesse imprese, anche per quelli sopra soglia.

6. Non sempre le modalità e le prassi applicative di taluni istituti sono conformi alle

disposizioni legislative vigenti, come evidenziato, ad esempio, dalla lentezza

nell’adeguamento alla disciplina prevista per la determinazione a contrarre.

7. L’art. 1, comma 7, del codice prevede che il Ministro degli affari esteri adotti, previo

accordo con l’Anac, direttive generali per disciplinare le procedure di scelta del contraente e

l’esecuzione del contratto da svolgersi all’estero; nell’applicazione di tale inusuale

disposizione - che autorizza l’amministrazione a derogare alle norme con mera direttiva - si

deve aver cura di non disattendere gli istituti posti a base del codice, dovendo restare fermi

i principi di derivazione europea e nazionale.


113

ALLEGATI


114


115

Allegato 1

Spesa per consumi intermedi del Maeci


116


117

Spesa per consumi intermedi del Maeci All. n. 1 (euro)

categoria

economica

stanziamenti

definitivi di

competenza

residui

iniziali

impegni

totali

pagato in

conto

competenza

pagato in

conto residui totale economie

acquisto di beni 13.529.529 418.841 13.485.842 11.258.044 299.014 11.557.058 139.895

acquisto di servizi 157.889.200 43.069.150 159.209.242 136.042.169 33.319.876 169.362.045 4.205.692

totale 2012 171.418.729 43.487.991 172.695.084 147.300.213 33.618.890 180.919.102 4.345.588

acquisto di beni 1.764.768 315.940 1.635.519 1.188.040 293.454 1.481.494 77.145


totale 2013 211.114.258 29.642.030 224.899.024 163.792.429 23.010.585 186.803.014 8.950.278

acquisto di beni 1.307.815 522.069 1.280.523 1.032.233 408.480 1.440.713 89.267


totale 2014 170.131.142 45.002.996 161.486.871 128.582.518 34.104.379 162.686.897 2.498.001

acquisto di beni 1.316.626 299.904 1.262.641 974.510 230.310 1.204.820 116.915


totale 2015 180.008.664 49.149.240 171.456.989 141.494.229 40.387.749 181.881.978 9.075.371

acquisto di beni 1.870.002 294.795 1.123.536 0 0 0 0

acquisto di servizi 163.088.806 37.384.308 91.092.057 0 0 0 0

totale 2016 164.958.808 37.679.102 92.215.593 0 0 0 0

totale 897.631.601 204.961.359 822.753.561 581.169.389 131.121.603 712.290.991 24.869.238

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Sicr.


118


119

Allegato 2

Spesa per consumi intermedi del Mipaaf


120


121

Spesa per consumi intermedi del Mipaaf All. n. 2

(euro)

categoria

economica

stanziamenti

definitivi di

competenza

residui iniziali impegni

totali

pagato in

conto

competenza

pagato in

conto residui totale economie

acquisto di beni 11.276.062 6.573.147 10.895.191 9.032.152 4.192.462 13.224.614 2.137.153


totale 2012 77.398.887 40.560.159 73.937.531 54.501.050 20.221.551 74.722.601 13.334.156

acquisto di beni 9.881.814 2.472.148 9.510.650 8.010.971 2.044.689 10.055.660 530.002


totale 2013 83.580.846 29.902.289 81.036.517 58.344.879 15.232.648 73.577.527 10.389.144

acquisto di beni 9.203.400 1.774.667 8.973.749 6.655.884 1.690.094 8.345.979 239.708


totale 2014 172.234.464 49.990.916 168.769.770 107.279.759 33.410.509 140.690.268 8.052.310

acquisto di beni 7.848.809 2.392.381 7.421.198 5.851.818 1.865.499 7.717.317 433.081


totale 2015 160.187.464 73.482.802 157.300.284 112.906.747 55.934.724 168.841.471 9.907.856

acquisto di beni 4.385.939 2.090.792 2.059.662 0 0 0 0

acquisto di servizi 136.303.436 52.830.147 102.027.904 0 0 0 0

totale 2016 140.689.375 54.920.939 104.087.566 0 0 0 0

totale 634.091.036 248.857.105 585.131.668 333.032.435 124.799.432 457.831.867 41.683.466

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Sicr.


122


123

Allegato 3

Contratti ex art. 17, d.lgs. n. 163/2006


124


125

Contratti ex art. 17, d.lgs. n. 163/2006 All. n. 3 (euro)

2013

impresa oggetto importo

tipologia di

affidamento ex

art. 17

A manutenzione di impianti

di condizionamento 31.459 c. 1, lett. b)

B manutenzione di sale

schermate 19.902 c. 1, lett. b)

C assistenza applicativa e

sistemistica 156.090 c. 1, lett. b)

D manutenzione di apparati

cifranti 46.074 c. 1, lett. b)

E manutenzione di apparati

di sicurezza 187.308* c. 1, lett. b)

F esercizio magazzini del

Centro cifra 178.770* c. 1, lett. b)

C intervento straordinario

di attività sistemistica 1.573 c. 1, lett. b)



G fornitura di porte

corazzate 111.702 c. 1, lett. b)







H gestione del sistema

telefonico 424.971* c. 1, lett. b)

F attività sul centralino

telefonico 286.260* c. 1, lett. b)

I

progetto pilota per la

gestione dei flussi

documentali

402.164* c. 1, lett. b)

L servizio di trasporto delle

bolgette diplomatiche 251.435* c. 1, lett. a)

L

servizio di

confezionamento delle

bolgette

163.131* c. 1, lett. a)

totale 2.272.106

2014

D manutenzione di apparati

cifranti 46.456 c. 1, lett. b)

F esercizio magazzini del

Centro cifra 179.984* c. 1, lett. a)

E manutenzione di apparati

di sicurezza 188.856* c. 1, lett. b)

C assistenza applicativa e

sistemistica 228.140* c. 1, lett. a)


di attività sistemistica 2.379 c. 1, lett. a)

B manutenzione delle sale

schermate 18.670 c. 1, lett. b)


di attività sistemistica 793 c. 1, lett. a)



E

funzionalità delle porte di

accesso alla centrale

telefonica

1.025 c. 1, lett. b)

G fornitura di chiavi

programmabili 376 c. 1, lett. b)




126



C atto di sottomissione 40.199 c. 1, lett. a)







F

attività sul centralino

telefonico (gennaio-

febbraio 2014)

29.778 c. 1, lett. a)

H

gestione del sistema

telefonico

(gennaio-marzo 2014)

110.202 c. 1, lett. a)

H

attività extra contratto

per insediamento del

ministro

259 c. 1, lett. a)

M

attività sul centralino

telefonico (febbraio-

dicembre 2014)

153.720 c. 1, lett. b)

H attività sul sistema

telefonico (aprile 2014) 35.825 c. 1, lett. a)

L servizio di trasporto delle

bolgette diplomatiche 243.542* c. 1, lett. a)

L

servizio di


bolgette

164.140* c. 1, lett. a)

totale 1.456.640

2015

N fornitura di materiale per

laboratorio casseforti 21.672 c. 1, lett. a)

G fornitura di materiale per


M attività sul centralino

telefonico 84.599 c. 1, lett. b)

F esercizio dei magazzini

del Centro cifra 101.662 c. 1, lett. a)

A manutenzione delle sale

schermate 5.559 c. 1, lett. a)













L

rinnovo del servizio di

trasporto delle bolgette

diplomatiche

220.000* c. 1, lett. a)

L

servizio di


bolgette

164.140* c. 1, lett. a)

N fornitura di materiale per


G fornitura di materiale per


totale 649.833


*sopra soglia nazionale per spese in economia


127

Allegato 4

Contratti ex art. 17 del 2015, non ancora sottoposti al controllo della Corte dei conti


128


129

Contratti ex art. 17 del 2015, non ancora sottoposti al controllo della Corte dei conti All. n. 4

(euro)

tipologia di

affidamento ex art.

17

capitolo/piano

gestionale data importo impresa oggetto

speciali misure di

sicurezza (c. 1, lett.

b)

1391/2004 14/1/2015 171.937 M supporto al centralino telefonico

1391/2004 6/7/2015

1391/2003 11/11/2015 5.559 A gabbie di Faraday

1391/2003 3/2/2015 100.262 E manutenzione di apparati di

sicurezza

classifica di

segretezza (c. 1,

lett. a)

7250/2002 30/12/2015 913.170 O apparecchiature e sistemi di

telecomunicazioni

classifica di

segretezza (c. 1,

lett. a)

1391/2003

2/2/2015 197.851 F

movimentazione di apparati del

Centro cifra 6/7/2015

3/2/2015 281.820 C assistenza applicativa

20/2/2015 793 C assistenza straordinaria



9/10/2015 1.586 C assistenza straordinaria



4/5/2015 21.672 N fornitura di materiale per

laboratorio casseforti

15/5/2015 44.268 G fornitura di materiale per

laboratorio casseforti

classifica di

segretezza (c. 1,

lett. a)

1393/2001 21/1/2015 220.000 L rinnovo del servizio di trasporto

delle bolgette diplomatiche

speciali misure di

sicurezza (c. 1, lett.

b)

1393/2001 21/1/2015 164.140 L servizio di confezionamento delle

bolgette

totale 2.128.612

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Ucb del Maeci.

SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

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SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO SULLA GESTIONE DELLE ... · l’acquisto di beni e servizi da parte del ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e del ministero