Sezione IV; decisione 20 ottobre 1964, n. 1036; Pres. A. De Marco P., Est. Urciuoli; Associazionenaz. commercianti di fertilizzanti ed altri prodotti per l'agricoltura (Avv. Guicciardi, Viola),Società Edison e altri (Avv. Dedin, Sorrentino, Zironi) c. Comitato interministeriale prezzi eMin. industria e commercio (Avv. dello Stato Casamassima)Author(s): A. R.Source: Il Foro Italiano, Vol. 87, No. 10 (1964), pp. 401/402-407/408Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23154052 .

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401 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 402

CONSIGLIO DI STATO.

I

Sezione IV ; decisione 20 ottobre 1964, n. 1036 ; Pres.

A. De Marco P., Est. Urciuoli ; Associazione naz.

commercianti di fertilizzanti ed altri prodotti per l'agri coltura (Avv. Guicciardi, Viola), Società Edison e

altri (Avv. Dedin, Sorrentino, Zironi) c. Comitato interministeriale prezzi e Min. industria e commercio

(Avv. dello Stato Casamassima).

Calmiero e disciplina «lolla produzione o «lolla di

stribuzione — Provvedimenti del Gomitalo in

terministeriale prezzi — Sindacato di legittimità «lol «(indice amministrativo limili.

Calmiere o disciplina della produzione e «lolla di

stribuzione — Provvedi monti del Comitato in

terministeriale prezzi — Rilevanza degli indici

Istat.

Calmiere e disciplina della produzione e «Iella di

stribuzione — Provvedimenti del Comitato in

ter ministerial*1 prezzi — Calcolo «lei costo «lei

prodotto — Criteri.

Il sindacato di legittimità esercitato dal giudice amministra

tivo sui provvedimenti di fissazione dei prezzi del Comitato

interministeriale prezzi non può estendersi fino al con

trollo delle operazioni puramente tecniche, nelle quali si

concreta l'accertamento dei presupposti del provvedi mento, salvo che essi risultino del tutto erronei o ine

sistenti. (1) Nella valutazione dei dati economici, sulla cui base vengono

fissati i prezzi da parte del Comitato interministeriale

prezzi, possono anche, ma non esclusivamente essere

utilizzati gli indici Istat, circa le variazioni intervenute

nei prezzi di prodotti diversi da quello considerato, nel

costo della vita e delle remunerazioni operaie. (2) Il Comitato interministeriale prezzi può valutare l'incidenza

sul costo di alcuni fattori, come il margine di utile e le

quote di ammortamento, non solo in rapporto alle ne

cessità di sopravvivenza e di rinnovamento delle singole

industrie, ma anche e soprattutto in relazione alla situa

zione economica generale e a tutti quegli elementi che

condizionano o favoriscono determinate attività produttive

(nella specie trattavasi del prezzo di vendita dei fertilizzanti nel quadro della situazione economica generale dell'agri

coltura). (3)

II

Sezione IV ; decisione 20 ottobre 1964, n. 1014 ; Pres.

A. De Makco P., Est. Potenza ; Società meridionale

per l'industria degli zuccheri ed altri (Avv. Sorren

tino) c. Min. industria e commercio e Comitato inter

ministeriale prezzi (Avv. dello Stato Mataloni).

Calmiere e «liseiplina «Iella produzione e «Iella «li

stribuzione — Provvedimenti «lei Comitato inter

ministeriale prezzi — Direttive governative —

Necessità «li preventivi accertamenti «lei «lati eco

nomici.

Calmiere e disciplina della produzione e della di

stribuzione — Provvedimenti «lei Comitato inter

ministeriale prezzi — Simlacato «li legittimità del {(indice amministrativo — Profili «li eccesso

di potere.

Il Comitato interministeriale prezzi nel procedere alla fissa zione di un prezzo deve tener conto delle direttive gover

native, che, però, non può non concretare sulla base di

accurati accertamenti dei dati economici. (4)

Le lacune negli accertamenti che devono essere posti a base

dei provvedimenti di fissazione dei prezzi possono essere

rilevate dal giudice amministrativo sotto il profilo delle

varie figure dell'eccesso di potere. (5)

I

La Sezione, eoe. — (Omissis). Quanto alla deforma zione dei dati di costo ed alle arbitrarie riduzioni che sa rebbero state ad essi apportate (secondo e terzo motivo del ricorso n. 449 e terzo del ricorso n. 497), la censura in

veste, sotto un aspetto diverso da quello anzi considerato, sia l'operato della Commissione centrale prezzi sia quello del Comitato interministeriale.

Occorre premettere al riguardo che nella specie non si trattava di determinare ex novo i prezzi dei fertilizzanti

chimici, ma solo di procedere ad un loro aggiornamento. Il sistema seguito c stato perciò quello di assumere per base la situazione ad una certa data e di valutare quindi l'incidenza delle variazioni intervenute successivamente nelle varie componenti del costo. A tale fine, il Comitato tecnico e la Commissione centrale hanno distinto per ogni prodotto : i costi delle materie prime, i costi di trasfor

mazione, gli oneri generali indiretti ed i costi di distri buzione. Così, ad es., per gli azotati bianchi è stato prima determinato il costo di produzione dell'ammoniaca e poi quello dell'acido nitrico e dell'acido solforico ; stabilita

(1-2, 5) Non risultano precedenti. (3) La normativa intorno alle funzioni del Comitato inter

ministeriale prezzi è quanto mai vaga e lacunosa, ma sicura mente si è sviluppata per esigenze prettamente calmieristi che (per la precisazione in questo senso, v. Sez. IV 13 marzo 1963, n. 147, Foro it., Rep. 1963, voce Calmiere, n. 32) ; con la presente decisione, sembra che al C.i.p. si attribuisca una ben maggiore ampiezza di fini, aprendo nuove prospettive di utiliz zazione di tale organo per il perseguimento di determinati obiet tivi economico-politici.

(4) Superato definitivamente il problema della natura dei provvedimenti del Comitato interministeriale prezzi, e quello connesso del giudice competente a sindacarli (per ui.a delle ultime pronunce sulla natura amministrativa di essi, v. Cass. 18 novembre 1961, n. 2703, Foro it., 1962, 1, 41, con nota di richiami), si è sviluppata una giurisprudenza del Consiglio di Stato che precisa i modi e le forme nelle quali la. funzione del Comitato deve esplicarsi, e i fini che deve perseguire. Tale giurisprudenza è, in genere, fortemente critica della prassi se

guita (v., anche per alcuni passaggi della motivazione della prima delle decisioni pubblicate per un caso nel quale il giudice amministrativo ha annullato un provvedimento, emanato, per ragioni di politica economica, con contenuto analogo ad altro annullato in precedenza per l'illegittimità della composizione dell'organo deliberante : Sez. IV 22 gennaio 1964, n. 84, retro, 101).

Un primo gruppo di decisioni riguarda illegittimità di

composizione o di intervento nelle sedute dell'organo deliberante, v. Sez. IV 26 giugno 1963, n. 494, Foro it., 1963, III, 265, e 13 marzo 1963, n. 152, ibid., 164. Spesso i provvedimenti sono stati annullati per il peso che veniva ad assumere, direttamente o indirettamente, l'operato della segreteria nella elaborazione dei dati e nella fissazione dei prezzi, v. Sez. IV 26 giugno 1963, n. 494, cit. ; 13 marzo 1963, n. 160, ibid., 245 ; 8 maggio 1963, n. 295, id., Rep. 1963, voce Calmiere, n. 23 ; e, per quel che ri

guarda i rapporti con i comitati provinciali prezzi, v. Sez. IV 13 novembre 1963, n. 754, ibid., n. 28 ; 4 ottobre 1963, n. 600, ibid., n. 30 ; cfr. anche Sez. IV 22 maggio 1963, n. 337, id., 1963, III, 233. Vedi però, per la possibilità di attribuire fun zioni istruttorie ad un apposito comitato, Sez. IV 7 marzo 1962, n. 229, id., 1962, III, 126.

La Sezione ammette che nella fissazione dei prezzi possano interferire direttive emanate a livello governativo, ma configura un'attività di esecuzione di esse, nella quale calcoli e valutazioni devono essere riservati all'autorità amministl'ativa. Ciò costi tuisce una precisazione ulteriore rispetto alla già ricca giurispru denza del Consiglio di Stato, che ha indicato, sotto vari profili, in quale misura alla base della fissazione del prezzo devono essere

posti gli accertamenti dei dati economici ; v. Sez. IV 22 maggio 1963, n. 337, cit. ; 27 febbraio 1963, n. 101, id., 1963, III, 113 ; 13 marzo 1963, n. 160, cit. ; 20 marzo 1963, n. 172, id., Rep. 1963, voce cit., n. 22 ; 4 ottobre 1963, n. 600, ibid., n. 29 ; 22

maggio 1963, n. 336, ibid., n. 35. Per l'esigenza di motivazione, v. Sez. IV 13 marzo 1963, n. 152, id., 1963, III, 164 ; 20 marzo

1962, n. 266, id., Rep. 1962, voce cit., n. 6 ; 20 dicembre 1961, n. 751, id., Rep. 1961, voce cit., n. 9.

A. B.

Il Foro Italiano — Volume LXXXVI1 — Parte 111 — 28.

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PARTE TERZA

l'incidenza di tali costi parziali su ogni unità di prodotto finito, sono stati quindi conteggiati gli oneri generali, esclusi quelli di fabbrica già considerati nelle precedenti voci, lasciando quindi al C.i.p. ogni decisione in ordine alla

determinazione dell'ammortamento e delle quote di utile

lordo, che, tuttavia, ai soli fini del conteggio, la Commis

sione centrale lia indicato rispettivamente in lire 405 e

185 per il solfato ammonico, lire 365 e 185 per il nitrato

ammonico e lire 285 e 185 per il nitrato di calcio.

Ottenuto così il costo totale franco fabbrica, sono stati

poi determinati i compensi di distribuzione. Per quanto

riguarda i costi industriali, la suddetta relazione pone in

particolare evidenza come la produzione per sintesi del

l'ammoniaca, che rappresenta il prodotto fondamentale

per la fabbricazione degli azotati bianchi, si ottenga con

procedimenti diversi e sottolinea quindi la necessità di

dover assumere dei valori medi ai fini del computo di

tale voce ; e lo stesso dicasi per quanto riguarda la pro duzione dell'acido solforico.

Le principali critiche avanzate dai ricorrenti si ap

puntano proprio verso i valori medi assunti dalla Com

missione a base del computo delle incidenze delle varia

zioni di costo intervenute dal 1960 in poi, sul fondamento che non sarebbero inclusi nella media ponderale alcuni

stabilimenti che producono a costi più elevati e sarebbero

stati inclusi invece altri che godono di una posizione di

particolare vantaggio. Nel verbale della riunione della Commissione centrale

prezzi del 17 dicembre 1963 sono stati forniti ampi rag guagli circa i criteri per la determinazione di questi valori medi e d'altra parte nessuno degli intervenuti lia solle vato in quella sède specifiche questioni al riguardo. Per

quanto superfluo, non si può non rilevare comunque che il controllo di legittimità, per quanto penetrante possa essere, non è suscettibile di essere esteso fino a compren dere anche quelle operazioni puramente tecniche, nelle

quali si concreta la fase di accertamento dei presupposti di fatto sui quali deve poi fondarsi la determinazione am

ministrativa, salvo che detti presupposti risultino del

tutto erronei o addirittura inesistenti, ipotesi tutte codeste che qui certo non ricorrono.

Le considerazioni che precedono, valgono sostanzial

mente anche per le altre censure proposte con gli stessi motivi di gravame, a proposito delle quali si rileva, tutta

via, che :

A) Per quanto riguarda i perfosfati, l'avvocatura

generale dello Stato ha riportato le singole componenti di

costo, che hanno concorso a formare quella cifra di lire 568, sotto la quale sono state comprese le spese generali di stabilimento per ogni q.le di prodotto. Pur dopo aver preso visione di codeste analisi di costo, i ricorrenti non hanno ritenuto di far seguire alcuna replica, confermando così l'assoluta infondatezza della censura da essi in precedenza dedotta.

B) Per quanto riguarda la omessa istruttoria circa la produzione della calciocianamide, la Commissione ha considerato che già agli attuali prezzi questo prodotto non riesce a leggere la concorrenza degli altri concimi

azotati, tanto che la percentuale di calciocianamide con

segnata all'agricoltura, e che in un non lontano passato rappresentava, la quota di gran lunga preponderante del con sumo totale di fertilizzanti chimici, è continuata a dimi

nuire, passando dal 13,30% nel 1955 al 5,11% nella cam

pagna del 1961-62. Un ulteriore aumento del relativo prezzo avrebbe quindi messo definitivamente fuori mercato questo prodotto, che, sia per ragioni tecniche da per il suo alto costo di produzione, non sembra che incontri più il favore dei consumatori.

Quanto mai sintomatico è del resto il fatto che il prin cipale produttore di calciocianamide non ha sollevato alcuna questione al riguardo e che anzi, secondo l'ammi nistrazione resistente, non avrebbe neppure chiesto a suo

tempo la revisione del prezzo industriale.

C) Per quanto riguarda i fertilizzanti complessi, dalla relazione della Commissione risulta che il criterio costantemente seguito per la determinazione dei relativi

prezzi è stato quello di « valutare il maggior costo di pro duzione dei complessi rispetto ai semplici, attribuendolo

poi in parte alle quote per unità (di fertilizzante) ed in

parte alle quote fisse di produzione ».

Nella stessa relazione, è stata posta in rilievo la ne

cessità di spostare, contrariamente a quanto era stato

fatto nel 1960, l'interesse dei produttori e dei distributori

sui complessi a più alto titolo, in quanto essi consentono

agli agricoltori di realizzare economie, rispetto all'impiego di fertilizzanti semplici, « per la minore incidenza degli oneri di trasporto e maneggio della merce ».

Su un piano tecnico, si potrà discutere se il sistema

prescelto, di calcolare cioè il prezzo dei concimi complessi sulla base del valore delle varie unità fertilizzanti in essi

contenute, sia il più idoneo allo scopo, ma senza dubbio

questioni di siffatta natura esulano completamente dal

l'àmbito in cui deve essere contenuto un giudizio di sola

legittimità. D) Per quanto riguarda, infine, la mancata valuta

zione degli indici Istat, circa le variazioni intervenute

nei prezzi degli altri prodotti, nel costo della vita e nelle

remunerazioni operaie, la censura, nei termini in cui è

stata dedotta, appare vaga e generica e rivela ictu ovuli

carattere polemico. I ricorrenti, che, sia pur in posizioni diverse, svolgono

tutti una attività economica in questo specifico settore, non possono, infatti, ignorare le intrinseche difficoltà che

presenta un'indagine di costo di siffatta natura, nella

quale si sovrappongono tanti contrastanti elementi di

valutazione, quali il sensibile aumento del volume della

produzione, ottenuto prevalentemente attraverso un in

cremento della produttività e quasi senza impiego di

manodopera aggiuntiva, la necessità di sceverare tra al

cune spese generali quelle quote che afferiscono a tali

produzioni, in tutti i casi in cui esse dànno luogo a cicli

produttivi concorrenti o contemporanei ad altri, relativi alla fabbricazione di prodotti diversi, e così via di seguito. Elementi tutti codesti che non possono certo essere va lutati sulla base dei soli dati statistici elaborati dall'Istat : sta di fatto, comunque, che, come si è detto, la remunera zione operaia ora assunta è all'incirca doppia di quella risultante dai precedenti conteggi del 1960.

Le considerazioni che precedono riguardano ovviamente solo l'operato della Commissione centrale prezzi e non anche

quello del C.i.p., verso il quale specificamente si appuntano alcune delle censure dedotte dagli interessati. Prima di esamimare quest'ultimo gruppo di doglianze, si reputa opportuno ricordare che la Commissione centrale aveva for mulato alcune proposte al riguardo, rimettendo al C.i.j>. la determinazione delle quote afferenti agli ammortamenti ed all'utile lordo, limitandosi ad esprimere al riguardo, e solo

per la completezza di conteggio, alcune cifre indicative.

Sottoposte dette proposte all'esame del Comitato in terministeriale per le definitive decisioni di sua competenza, quest'ultimo non ritenne di potersi esimere dal considerare le gravi ragioni illustrate dal ministro dell'agricoltura, che

sconsigliavano ogni inasprimento dei costi dei prodotti in

questione. Per tener, tuttavia, conto delle variazioni intervenute

nelle varie componenti dei costi di produzione e distribu zione dei fertilizzanti chimici, il C.i.p. venne nella determi nazione di dar corso ugualmente all'aumento di tali prezzi, introducendo però alcune riduzioni nelle cifre proposte dalla Commissione centrale prezzi, in modo da contemperare, su un piano pratico, le esigenze delle categorie industriali e commerciali con la denunciata necessità di contenere l'ag gravio derivante dall'aumento dei prezzi di tali prodotti entro limiti più sopportabili per l'agricoltura. Questa solu zione di compromesso fu conseguita mediante una ridu zione di :

— lire 20 al q.le sull'aumento proposto per il nitrato

ammonico, il nitrato di calcio e la calciocianamide ; — lire 10 al q.le sul compenso di distribuzione per il

perfosfato minerale ; — lire 20 al q.le sul compenso di distribuzione per gli

azotati.

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405 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 406

Nelle stesse proporzioni venivano ridotti anclie gli au

menti proposti per i concimi complessi. Per gli altri prodotti furono invece accolte integralmente

le proposte della Commissione centrale, il che ha consentito

tra l'altro di lasciare inalterato l'aumento proposto per il

solfato ammonico, che da solo rappresenta oltre la metà

della produzione complessiva di tutti i concimi azotati e

che, in tutti i casi in cui viene fabbricato congiuntamente ad altri tipi di azotati, fa media con questi ultimi ed attenua

quindi la portata e l'incidenza della riduzione disposta. Nel relativo verbale, non sono espressamente indicate

le voci di costo sulle quali le suddette riduzioni dovevano

incidere, ma è chiaro che esse non potevano ripercuotersi che su quella quota di utile lordo che doveva, in una col tasso

di ammortamento, essere aggiunta ai dati elaborati dalla

Commissione centrale prezzi, nella misura che sarebbe stata

determinata dal C.i.p. Oltremodo significative sono le dichiarazioni rese al ri

guardo dal presidente, ministro Medici, che ha sottolineato

in particolare la necessità che « i produttori ed i commercianti

fossero chiamati a contribuire al contenimento dei prezzi in un settore così importante per l'agricoltura ».

È di tutta evidenza, infatti, che il contributo che si

sollecita alle categorie industriali e commerciali non poteva consistere che in un ulteriore compressione del margine di utile ad esse riservato.

La questione si riduce, quindi, a stabilire se il C.i.p. avesse i poteri necessari per operare in questo senso o se

invece finalità di siffatta natura dovessero considerarsi

del tutto estranee alle attribuzioni di tale organo, come pre teso dai ricorrenti, secondo i quali il C.i.p. dovrebbe limi

tarsi a raccogliere gli elementi di costo e a determinare poi, sulla base di valori medi, i prezzi massimi dei beni e servizi

soggetti a disciplina, attraverso una serie di operazioni esclusivamente tecniche, che escludano ogni margine di

discrezionalità.

Ne consegue che i prezzi soggetti a disciplina dovrebbero

sempre adeguarsi alle mutevoli situazioni del mercato, al

pari di quelli liberi, e, quindi, l'azione calmieratrice del

C.i.p. si esaurirebbe praticamente in quell'inevitabile ri

tardo provocato dalle procedure che si debbono porre in

essere per l'aggiornamento dei prezzi controllati : si tratte

rebbe in altre parole di un'azione diretta ad accentuare la

vischiosità di tali prezzi e non a reprimerne il loro naturale

movimento di adeguamento ai valori del mercato.

Senonchè, fondate come sono su codesti presupposti, le censure che al riguardo essi hanno dedotto investono,

più che la concreta azione svolta in materia dal C.i.p., l'intero sistema normativo dal quale esso ritrae i suoi poteri. È di tutta evidenza, infatti, che l'intervento dello Stato

diretto ad influire sul comportamento dei prezzi, quando sia organizzato in modo permanente (e non già per far

fronte a particolari situazioni di emergenza) e sia previsto solo per alcuni e non tutti i prodotti o servizi (ed escluda

per ciò stesso la possibilità di un'azione di coordinamento

estesa a tutti i prezzi) non possa che risolversi prevalente mente in una compressione del margine di profitto riser

vato agli operatori economici ed in un conseguente aumento

della rendita del consumatore.

Le censure, che si appuntano sulle conseguenze, dirette

ed indirette, di questa particolare forma di ridistribuzione

del reddito operata dal C.i.p., investono, quindi, il suddetto

sistema normativo nel suo complesso e come tali non pos sono essere prese in considerazione in questa sede, salvo

per quella parte che riguarda il buon uso che il comitato

ha fatto dei poteri che la legge gli conferisce per raggiun

gere le finalità di pubblico interesse connesse alla disciplina dei prezzi. Sotto tale aspetto, non si può non considerare

che alcune spese generali, tra le quali appunto il margine di utile e le quote di ammortamento, non possono essere

valutate che per via indiretta e con criteri che lasciano

all'amministrazione un margine di discrezionalità quanto mai ampio. La determinazione di queste componenti del

costo va calcolata, infatti, non solo in rapporto alla neces

sità di sopravvivenza e rinnovamento delle singole industrie,

ma anche e soprattutto in relazione alla situazione econo

mica generale ed a tutti quei fattori che condizionano o

favoriscono determinate attività produttive. Le considerazioni che precedono, se valgono per tutti

indistintamente i prodotti soggetti a disciplina di prezzo, as

sumono quindi particolare valore per quelli che, come i

fertilizzanti chimici, si ripercuotono, sia pure in via indiretta, sulla spesa pubblica, su cui gravano quei massicci contri

buti che da anni vengono erogati al settore agricolo ed ai

quali è connesso almeno in parte il sensibile aumento della

produzione di fertilizzanti chimici, con indiscutibile van

taggio anche per quelle categorie economiche, che oggi si

dolgono per essere state chiamate, attraverso una riduzione

del loro margine di profitto, a fiancheggiare l'azione che

lo Stato svolge a sostegno dell'agricoltura. Non è da escludere, infatti, che un ulteriore aumento

del prezzo dei fertilizzanti, che rappresenta una delle più

importanti e decisive componenti del costo della maggior

parte delle colture agricole e specie di quelle altamente

specializzate, traducendosi inevitabilmente in una ridu

zione in termini reali dell'aiuto che lo Stato ha stanziato

per alleviare la situazione di disagio in cui da tempo si di

batte l'agricoltura, potesse poi rendere necessaria la ricerca

di altre forme di intervento compensativo, sempre a carico

dell'erario.

La ragione per cui il legislatore ha rimesso le decisioni

in materia ad un comitato composto prevalentemente dalle

stesse autorità che sono poste al vertice dei ministeri eco

nomici e finanziari, non possono essere ricercate, d'altra

parte, che nella necessità di assicurare alla disciplina dei

prezzi una maggiore aderenza a quella linea di politica eco

nomica che dette autorità hanno, con la loro volontà, con

corso a formare nella competente sede ed alla quale è da

ritenersi vincolata tutta l'attività che le singole ammini

strazioni svolgono nell'àmbito delle rispettive competenze. Per le considerazioni che si sono venute fin qui esponendo,

i due ricorsi non possono trovare accoglimento. Per questi motivi, ecc.

II

La Sezione, ecc. — La illegittimità del provvedimento avverso il quale è proposta la impugnativa va colta sotto

i sostanziali motivi di gravame dedotti con il secondo mezzo, che trovano il loro sviluppo nel terzo motivo. Ed invero

in ordine al primo motivo va ricordato che con decisione

n. 337 del 22 maggio 1963 (Foro it., 1963, III, 333) questa Sezione, puntualizzando alcuni aspetti della disciplina am

ministrativa dei prezzi, ebbe a mettere in evidenza come la

discrezionalità amministrativa che permea la individuazione

di un prezzo da imporre al mercato, non deve necessaria

mente ignorare le direttive politiche del Governo, dovendo

anzi trovare orientamento in tali direttive nell'addivenire

alla compressione delle diverse componenti del costo della

merce.

Non può quindi essere ravvisato un vizio di eccesso di

potere nella circostanza che il Consiglio dei ministri ebbe

a preannunciare una riduzione dei prezzi dello zucchero

e a individuare anche la misura minima di tale riduzione.

Occorre cioè riconoscere che appartiene proprio al Governo

individuare quei settori del mercato in cui l'opera disci

plinatrice degli organi amministrativi sia più intensamente

o più profondamente richiesta.

Non va d'altra parte disconosciuto che se la direttiva

può essere assegnata dagli organi politici, appartiene agli

organi amministrativi l'accertare in quale misura la diret

tiva impartita possa essere assecondata e imposta sul mer

cato ; e questa delicatissima funzione può essere esercitata

correttamente soltanto se siano individuate attraverso ac

curate ed appropriate indagini le componenti economiche, che siano suscettibili o di limitazioni o di correzione, senza

addivenire a non consentite od indirette forme di espropria zione senza indennizzo.

La esigenza di una istruttoria adeguata e controllabile

in primo luogo dagli stessi organi deliberanti è esigenza che

risponde non soltanto a una formalistica istanza posta a

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407 PARTE TERZA 408

tutela di situazioni giuridiche, ma è benanche garanzia di determinazioni, che, nel rispetto di essenziali e insov

vertibili principi di economia, non conseguano effetti ne

gativi e antiproduttivi e pertanto profondamente lesivi

dell'interesse pubblico. E nella specie ben a ragione i ricorrenti muovono cen

sure alla affrettata istruttoria, censure, che ben possono essere colte dal collegio, al di fuori di una non consentita

indagine di merito, sotto il profilo, del pari indicato di volta

in volta, o di un travisamento di fatto o di una illogica concatenazione dei dati di giudizio o di una lacunosa de

terminazione dei presupposti di fatto del provvedimento, che l'organo amministrativo andava ad adottare.

Venendo ad un esame analitico delle censure mosse

nell'ambito degli anzidetti vizi di istruttoria, vizi che con

cretano un sostanziale eccesso di potere, si possono sotto

lineare le seguenti, principali insufficienze e deficienze :

A) La esposizione del presidente della Commissione

centrale, qual'è riportata dal verbale 27 maggio 1960, con

tiene un implicito riconoscimento della insufficienza della

istruttoria, laddove fa presente che « l'urgenza di adottare

provvedimenti circa la misura del prezzo dello zucchero

non ha consentito di portare a termine la prima delle pre dette indagini (e cioè quella estesa a tutte le aziende sac

carifere), quella cioè di carattere generale, ma è stato co

munque possibile effettuare le rilevazioni presso aziende

saccarifere, che possono ritenersi rappresentative ».

Orbene esattamente e fondatamente la difesa dei ri

correnti osserva che la urgenza non può consentire di adot

tare provvedimenti che siano destinati ad incidere defini

tivamente sull'economia. La urgenza può, in determinate

circostanze, conse tire procedure abbreviate, ma non in

complete ; e sempre per dar vita a provvedimenti di ordine

contingibile e temporaneo, non pregiudizievole in via defi

nitiva. In materia di prezzi ciò peraltro non è possibile: per ciò stesso è illegittimo richiamarsi a ragioni di urgenza per abbandonare una istruttoria, che lo stesso Comitato centrale

aveva ritenuto precedentemente necessaria, e ciò tanto più che la indagine non risulta neppure operata per campione, ma con riguardo ad aziende che si dicono (e non si precisa sotto quale riguardo) «rappresentative». Non si convalida

cioè « la tesi secondo la quale sarebbe stato necessario un

accertamento presso tutte le aziende saccarifere » bensì si

assume che la via seguita di una indagine limitata ad alcune

imprese scelte come rappresentative non è coerente al pre cedente divisamento della stessa commissione.

B) Costituisce indubitabilmente un vizio di logica nel procedimento di accertamento, l'aver messo a confronto

per determinare l'importo delle spese generali due dati

difformi : e cioè l'aver confrontato il dato relativo alla pro duzione del 1955 con quello relativo al consumo nel 1960.

C) Non costituisce una censura di merito, ma una

contraddittorietà ed incoerenza logica l'aver giustificato la riduzione del prezzo dello zucchero con la considerazione

che a seguito di miglioramenti tecnici apportati agli impianti era possibile ottenere una maggiore resa delle barbabietole, senza tener poi conto delle spese occorse per realizzare i

nuovi impianti. Le esposte manchevolezze attinenti alla sostanza stessa

del provvedimento possono dispensare il collegio dal sof

fermarsi sulla sufficiente e irregolare documentazione del

procedimento, sulla irregolare composizione degli organi, che questo collegio ha dovuto ripetutamente individuare

nei provvedimenti del C.i.p., giacché il procedimento dovrà

essere per intero rinnovato. Non può peraltro il collegio

dispensarsi dal mettere in evidenza come siffatte documen

tazioni incomplete, come le irregolari composizioni degli

organi, che vanno ripetendosi, non possono non tradursi, in conseguenza della invalidità dei provvedimenti adottati, in un grave pregiudizio di legittimi interessi dei privati e

ancor più in una reiterata e deplorevole inosservanza delle

essenziali esigenze di uno stato di diritto.

Non può invero essere dimenticato che la legittimità costituzionale della disciplina normativa dei prezzi è stata

riconosciuta dalla Corte costituzionale (sent. 8 luglio 1957, n.

103, Foro it., 1957, I, 1139) facendo presente che l'intervento

regolatore del C.i.p. si attua nell'ambito di ben precisate

regole e garanzie : e tra tali garanzie, essenziale è che la re

golamentazione dei prezzi non traligni in un indiscriminato

e incontrollato sovvertimento delle esigenze di mercato e

dei diritti costituzionali di libertà, veniva principalmente ricordato che « la determinazione dei prezzi è preceduta da

una istruttoria da parte della Commissione centrale », che

una ulteriore « garanzia per la retta determinazione dei

prezzi è anche esercitata dalle persone chiamate a comporre le commissioni consultive e i comitati deliberativi dei prezzi ».

Senonchè nella specie tali garanzie di istruttoria e di com

posizione degli organi chiamati a valutare gli elementi

istruttori non sono state osservate, con un intervento fra

l'altro determinante della segreteria del C.i.p., intervento

la cui legittimità è consentita, come già è stato osservato

da questo collegio (Sez IV 22 maggio 1963, n. 337, cit.), soltanto nei limiti di una mera documentazione delle atti

vità e delle deliberazioni commesse dalla legge agli organi

collegiali. Per questi motivi, accoglie, ecc.

CONSIGLIO 1)1 STATU

I

Adunanza plenaria; decisione 22 maggio 1964, n. 11; Pres. C. Bozzi P., Est. Potenza ; Rossi (Avv. Sciacca) c. Min. difesa-esercito (Avv. dello Stato Terranova).

iMililare —Ufficiali Avanzamento a scelta— Man

canza di valutazione comparativa — Disparità di

trattamento Estremi (Legge 12 novembre 1955

n. 1137, avanzamento degli ufficiali dell'esercito, della

marina e dell'aeronautica, art. 26). Giustizia amministrativa — Prova — Ordine di esi

bizione di documenti — Estremi — Limili — Fat

tispecie.

Nel sistema di avanzamento a scelta degli ufficiali, il giudizio non si forma attraverso la comparazione tra gli scruti

nando ma riguarda l'ufficiale singolarmente considerato, e la graduatoria è il risultato di una successione di pun

teggi autonomamente attribuiti. (1)

(1,8-10) Le decisioni dell'Adunanza plenaria e della IV

Sezione offrono l'occasione di fare il punto sulla giurispru denza in materia di avanzamento a scelta degli ufficiali delle forze armate ; la decisione della VI Sezione, poi, appare come un utile elemento di riferimento in materia di promozioni degli impiegati civili, quando sia stato adottato al riguardo il medesimo

sistema a scelta. Tutte e tre le decisioni concordano nell'affermazione che

il giudizio a scelta è qualcosa di diverso da quello comparativo : nel primo, le valutazioni riguardano il singolo soggetto auto nomamente considerato, e la graduatoria viene formata in modo

automatico, disponendo in ordine progressivamente decrescente i vari punteggi ottenuti (per questa precisazione, v. la decisione dell'Adunanza plenaria) ; le decisioni pubblicate aderiscono così alla costante giurisprudenza che si è formata sulle norme del 1955, relative all'avanzamento degli ufficiali, e che fa capo ad una pronuncia della Adunanza plenaria : 24 marzo 1959, n. 5, Foro it., Rep. 1959, voce Militare, n. 240 (e in Foro arnm., 1959, I, 446, con nota di Bachelet) ; v., successivamente : Sez. V 10 luglio 1959, n. 750, Foro it., Rep. 1959, voce cit., n. 237 ; 20 febbraio 1959, n. 243, ibid., n. 236 ; 24 giugno 1960, n. 670, id., Rep. 1960, voce cit., n. 58 ; 24 ottobre 1962, n. 535, id., Rep. 1962, voce cit., n. 27 ; 14 febbraio 1962, n. 182, ibid., n. 24 , 28 novembre 1962, n. 714, ibid., n. 80 ; 23 gennaio 1962, ri. 63; ibid., n. 43 ; 13 febbraio 1963, n. 66, id., Rep. 1963, voce cit., n. 112 ; 10 aprile 1963, n. 234, ibid., n. 99 ; 27 dicembre 1963, n. 953, ibid., n. 43; 27 maggio 1964, n. 637, Foro amm., 1964, I, 2, 612 ; 3 giugno 1964, n. 681, ibid,, 705.

Corrispondentemente, nei giudizi a scelta non sono appli cabili le regole che disciplinano la valutazione nei giudizi compa

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