Sezione IV; decisione 4 marzo 1964, n. 109; Pres. Polistina P., Est. De Capua; Impresa Adorni(Avv. Sorrentino) c. Prefetto di Parma (Avv. dello Stato Carafa) e Camera commercio industriae agricoltura di Parma (Avv. Bussi, M. S. Giannini)Author(s): F. S.Source: Il Foro Italiano, Vol. 87, No. 6 (1964), pp. 223/224-225/226Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23156217 .

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PARTE TERZA

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione IV ; decisione 4 marzo 1964, n. 109 ; Pres. Poli

stina P., Est. De Capua ; Impresa Adorni (Avv. Sor

rentino) c. Prefetto di Parma (Avv. dello Stato Ca

rafa) e Camera commercio industria e agricoltura di

Parma {Avv. Bussi, M. S. Giannini).

Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle

costruzioni — Comparti edificatori — Espropria zione per la costruzione di altra opera pubblica — Legittimità (Legge 17 agosto 1942 n. 1150, legge

urbanistica, art. 23 ; legge 25 giugno 1865 n. 2359, sulle

espropriazioni per pubblica utilità).

Espropriazione per pubblico interesse — Dichiara

zione di pubblica utilità — Relazione sommaria — Elementi sufficienti (Legge 25 giugno 1865 n. 2359,

art. 3).

La destinazione di un'area a comparto edificatorio contenuta

nel piano regolatore particolareggiato e Vaccettazione del

l'invito a costruire non precludono Vespropriazione del

l'area per il compimento di opere pubbliche diverse dal

l'edificazione del comparto. (1)

(1) Questa decisione lascia fortemente perplessi : secondo

quanto vi si legge, la decisione di costruire un'opera pubblica dovrebbe prevalere nella maniera più assoluta sul piano regola tore particolareggiato, permettendo di realizzarla indipendente mente dalle sue prescrizioni. A tale scopo quindi, il terreno ne cessario per la costruzione, scelto arbitrariamente ed anche se vincolato nel piano ad altra destinazione, potrebbe venire espro priato. In tal modo si raggiungono due effetti : il primo è che, dipendendo la dichiarazione di pubblica utilità di un'opera da un provvedimento del prefetto, questi, in applicazione del prin cipio accolto dalla presente decisione, potrebbe dichiarare di

pubblica utilità una qualsiasi opera in qualsiasi zona cittadina

regolata dal piano, sovvertendone totalmente le previsioni, con la sostituzione, ad esempio, di un aeroporto o di una fiera

permanente ad un centro storico, sicché, in sostanza, l'attuazione del piano dipenderebbe quindi dal mero arbitrio del prefetto. Il secondo effetto poi è che il privato, cui a ragione si nega di ritto ad indennizzo per le limitazioni imposte al godimento della sua proprietà dal piano (cfr. Sez. IV 25 marzo 1964, n. 157, retro, 219), anche quando avesse modo di disporre, sia

pure coattivamente, del suo bene (essendo obbligato a costruire il comparto) non avrebbe dal piano alcuna garanzia : il piano quindi sarebbe vincolante soltanto per lui, e non per una auto rità qualsiasi. Non si comprende come la IV Sezione sia potuta giungere a tanto, dimenticando la sua stessa giurisprudenza, per cui è necessario fare ricorso alla c. d. variante del piano per in serire in esso opere pubbliche non previste (cfr. ad es. Sez. IV 21 ottobre 1959, n. 987, Foro it., Rep. 1959, Piano regolatore, n. 107).

La decisione accoglie anche un concetto singolare di com

parto edificatorio, in virtù del quale si perseguirebbero fina lità eminentemente private, e l'accettazione dell'invito a co struire varrebbe soltanto ad impedire l'espropriazione in fa vore di chi abbia assunto l'impegno di edificare, sostituen dosi ai proprietari inerti, salva restando la possibilità di espro priazione per altri scopi. È invece noto che il comparto edi ficatorio risulta dalla considerazione unitaria — nell'àmbito del piano — di una zona cittadina al fine di dare ad essa un certo assetto predeterminato dal piano : in vista della totale attua zione di questo scopo la legge prevede o che gli stessi proprietari riuniti in consorzio provvedano alla costruzione (e a tale scopo è disposto l'obbligo di notifica dell'invito a costruire da parte del comune) o che il comparto venga espropriato in favore o di chi tra di essi assuma l'impegno, o in favore di un terzo. La finalità privata è cioè in stretta dipendenza della finalità pub blica, espressa dall'intento di realizzare l'edificazione del com parto, e non viceversa.

Si deve infine rilevare — con veramente grande rammarico —

che la IV Sezione si è fondata, per giungere alla sua decisione, su due pronunce della stessa Sezione 11 dicembre 1962, n. 759, id., Rep. 1962, voce cit., n. 101 e della Cassazione 19 ottobre 1962, n. 3047, id., 1963, I, 559, che si riferiscono invece ad ipotesi ben diverse dalla presente. Mentre infatti nel caso qui deciso si è ritenuta legittima un'espropriazione dei terreni costituenti un comparto edificatorio rientrante in un piano regolatore parti colareggiato, nella decisione della IV Sezione n. 759 mancavano

È sufficientemente dettagliata la « relazione sommaria » che

deve accompagnare la domanda di dichiarazione di pubblica utilità di un'opera, che indichi l'ammontare presuntivo delle spese di costruzione ed i principali mezzi finanziari

previsti per farvi fronte. (2)

La Sezione, eoe. -— la ordine al primo motivo : la pre visione di comparti edificatori nel piano particolareggiato non ha come effetto l'inespropriabilità delle aree su cui

sorgono gli edifici di cui è prevista la demolizione, se sia

stata accertata e dichiarata una ragione di interesse pub blico all'espropriazione. La legge 25 giugno 1865 n. 2359

prevede l'espropriazione come mezzo di carattere generale,

quando si debbono eseguire opere di pubblica utilità, e

subordina la legittimità del provvedimento alla sola osser

vanza delle forme in essa previste, senza attribuire alcuna

rilevanza alla posizione giuridica in cui può eventualmente

trovarsi il bene, non demaniale, soggetto ad esproprio e, in particolare, alla destinazione che può essergli attribuita

nel piano regolatore generale o nel piano particolareggiato :

l'esigenza di soddisfare un interesse pubblico specifico, che

è all'origine del provvedimento di espropriazione, consente

di prescindere da tale destinazione, alla quale non può d'altronde essere riconosciuto l'effetto giuridico di escludere

l'applicabilità della legge 25 giugno 1865 n. 2359, nell'àm

bito dei numerosissimi centri urbani per i quali siano stati

approvati o saranno approvati, ai sensi dell'art. 6 della

legge urbanistica, piani generali o particolareggiati ; e in

modo speciale un tale effetto è inammissibile quando l'area

soggetta ad esproprio sia destinata alla formazione di com

parti costituenti unità fabbricabili (art. 23 legge urbani

stica) che rimangono perciò nella disponibilità dei proprie tari per un impiego che, pur essendo conforme all'interesse

pubblico cui intende provvedere il piano particolareggiato, si concreta tuttavia in un'opera eseguita da privati nel loro

esclusivo interesse.

L'esistenza di previsioni del piano regolatore generale o del piano particolareggiato non può pertanto impedire

l'espropriazione, anche se si riflette sulle caratteristiche

dell'opera pubblica, nel senso di imporre limiti di distanza, di altezza, ecc., che la rendano compatibile con la sistema zione urbanistica prevista per la zona in cui dovrà sorgere ; ed egualmente non può impedire l'esproprio il fatto che la previsione del piano sia stata in tutto o in parte attuata

trattandosi di circostanza che non è d'ostacolo al soddisfa

cimento dell'interesse all'esecuzione dell'opera pubblica o di utilità pubblica nel luogo ritenuto più idoneo, anche se

già sistemato in conformità di tale previsione.

sia il piano regolatore, sia il comparto edificatorio, ed il decreto di espropriazione delle aree destinate alla realizzazione del l'opera pubblica era stato impugnato in base all'art. 20 della, legge urbanistica, che invece è applicabile soltanto in quanto ci sia il piano regolatore (i proprietari dei terreni pretendevano di avere diritto a costruire esfei stessi l'opera pubblica).

Nella sentenza delle Sezioni unite n. 3047, invece, si esclu deva la possibilità per il comune di espropriare terreni facenti parte di un comparto ove in precedenza non fosse stato notifi cato ai proprietari l'invito a costruire essi stessi, individualmente, se proprietari dell'intero comparto, o riuniti in consorzio ; nè pare proprio che vi sia traccia di quanto vi ha letto la Sezione, che l'invito ai proprietari esclude soltanto l'espropriazione in favore del comune per costruirvi esso stesso, lasciando impre giudicata la possibilità di altre espropriazioni.

Esattamente contraria alla presente, v. la dee. della Sez. IV 21 ottobre 1959, n. 987, sopra citata. In generale, sulla vinco latività del piano regolatore, v. Sez. V 4 giugno 1955, il. 844, id., 1955, III, 162, con nota di richiami.

In dottrina v. per tutti Stella Rkhter P., Comparti edifi catori, voce dell' Enciclopedia del diritto, con gli ulteriori richiami bibliografici.

(2) Sulla necessità del programma generale di utilizzazione delle aree espropriate, v. Cons. Stato, Sez. IV, 10 luglio 1962, n. 485, Foro it., Rep. 1962, voce Espropriazione per p. i., n. 52 ; Cons, giust. amm. sic. 9 luglio 1958, n. 188, id., Rep. 1959, voce cit., nn. 28-30 ; Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 1939, id., Rep. 1939, voce cit., nn. 20-22.

F. S. F. S.

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giurisprudenza amministrativa

Alla stregua di questi principi (che lianno già trovato

accoglimento in precedenti decisioni : cfr. Sez. IV 11 di cembre 1962, n. 759, Foro it., Rep. 1962, voce Piano rego latore, n. 101) non sussiste la violazione di legge dedotta con il motivo in esame, il quale è peraltro infondato anche nella parte in cui deduce l'eccesso di potere per contrad

dittorietà tra l'invito fatto all'impresa di costituire il con sorzio per l'edificazione privata e l'espropriazione per una

diversa destinazione e l'ingiustizia manifesta per l'imposi zione del sacrificio della proprietà in aggiunta agli oneri

già sopportati dall'impresa stessa per attuare la destina zione prevista dal piano particolareggiato. È infatti suffi

ciente rilevare, quanto alla prima censura, che non è ipotiz zabile il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà fra i due atti di autorità diverse (nella specie, del comune e del prefetto), operanti nell'ambito di poteri diversi ed

autonomi, per il soddisfacimento di diverse esigenze pub bliche ; e può aggiungersi che, come ha anche ritenuto la

Corte di cassazione (v., da ultimo, Sez. un. 10 ottobre

1962, n. 3047, id., 1963, I, 559), l'invito fatto dal comune ai proprietari di immobili affinchè, con riferimento all'at

tuazione del piano regolatore nella parte in cui prevede un comparto edificatorio, provvedano direttamente alla

edificazione, impedisce la sola espropriazione intesa alla

esecuzione di tale parte del piano per effetto di una espli cita norma legislativa (nel caso di specie, art. 8 r. decreto

legge 8 settembre 1932 n. 1890, convertito nella legge 30

marzo 1933 n. 361). Quanto poi alla seconda censura, basta rilevare che la legge prevede, attraverso la liquida zione dell'indennità, il corrispettivo per il sacrificio imposto alla proprietà privata ed obbliga l'autorità cui spetta di

disporre l'espropriazione di stabilire se il bene che si intende

espropriare sia idoneo per il soddisfacimento dell'interesse

pubblico perseguito, senza attribuire alcuna rilevanza a

fatti od a situazioni soggettive, che possono avere reso

l'esproprio particolarmente gravoso e che, eventualmente,

possono essere considerate in sede di accertamento del

l'indennità.

In ordine al secondo motivo : l'art. 3, 1° comma, della

legge 25 giugno 1865 n. 2359 dispone che la domanda

per ottenere la dichiarazione di pubblica utilità « deve

essere accompagnata da relazione sommaria, la quale indi

cherà la natura e lo scopo delle opere da eseguirsi, la spesa

presunta, i mezzi di esecuzione e il termine entro il quale saranno finite ». L'obbligo stabilito dalla norma consiste

pertanto nella semplice indicazione della spesa presunta e

dei mezzi di esecuzione ; e cioè, in una indicazione che dia

affidamento della capacità dei ricorrenti di condurre a ter

mine l'opera e sia tale da risultare compatibile anche con

una « relazione sommaria », secondo l'espressione della

legge. In altre parole, poiché all'interessato è richiesta, in questa parte del procedimento, una relazione sommaria, non potrebbe pretendersi un piano finanziario che specifichi nei particolari i calcoli relativi alla spesa ed offra una det

tagliata dimostrazione dei mezzi finanziari per farvi fronte, tanto più che la relazione si accompagna alla presenta zione di un piano di massima contenente la descrizione

delle opere e dei terreni che esse debbono occupare, sicché

l'ammontare della spesa può essere valutata dagli organi tecnici della cui collaborazione dispone il prefetto ; i quali

organi hanno anche i mezzi per controllare se realmente

esista e sia idoneo.il sistema di copertura indicato.

Nella specie, il presidente della camera di commercio

cui era stato conferito il mandato di iniziare e svolgere tutta la procedura prevista dalla vigente legislazione al fine di ottenere la dichiarazione di pubblica utilità (v. deliberazione giunta camerale n. 13 del 7 febbraio 1963) indicò nella relazione al prefetto in 800.000.000 la spesa

presunta con riferimento alle opere previste e descritte

nella relazione stessa ed indicò come mezzi di copertura il provento della vendita di immobili per 650.000.000 e

l'accensione di mutui per 200.000.000 ; sicché al prefetto furono offerti elementi di giudizio sufficientemente detta

gliati, con l'indicazione di dati, sulla cui congruità è d'al

tronde precluso il controllo del giudice amministrativo

(cfr. Sez. V 29 ottobre 1960, n. 760, Foro it., Rep. 1960, voce Espropriazione per p. i., n. 54).

L'esigenza cui ha inteso provvedere l'art. 3 e cioè quella di evitare che il proprietario subisca l'espropriazione senza la

certezza, quanto meno presunta, dell'esecuzione delle opere

progettate (cfr. Cass. 28 aprile 1961, n. 963, Foro it., Rep. 1961, voce Espropriazione per p. i., n. 51), si può ritenere per tanto soddisfatta dai dati contenuti nella relazione ; nè può avere rilevanza il fatto che in questa non si accenni alla

previsione di una parziale copertura con i mezzi ordinari di

bilancio, come era previsto nella deliberazione 7 febbraio

1963, e si indichi tra i modi di finanziamento anche la

vendita di immobili, non menzionata nella delibera anzi

detta : non soltanto, infatti, i dati su cui si doveva fondare il prefetto erano quelli risultanti dalla relazione presentata ufficialmente ai sensi dell'art. 3 e un'eventuale discordanza

tra quelli forniti dal presidente e quelli risultanti dalla deli

bera riguardava il contenuto del mandato affidato da que sta al presidente ed interessava perciò i rapporti tra i due

organi, ma l'operato del presidente risulta conforme ad

altra delibera adottata il 13 maggio 1963 (e cioè prima del

l'invio della relazione, avvenuto il 3 giugno u. s.) dalla stessa

giunta ed acquisita agli atti. (Omissis) Per questi motivi, respinge, ecc.

CONSIGLIO DISTATO.

Sezione IV ; decisione 21 febbraio 1964, n. 73 ; Pres. De

Marco P., Est. Potenza ; Comune di Forte dei Marmi

(Avv. Merloni, Bachini) c. Min. marina mercantile

(Avv. dello Stato Tracanna), Soc. immob. Forte dei

Marmi (Avv. Sorrentino) e Cilento (Avv. Piccardi).

Piano regolatore, (li ricostruzione e disciplina delle

costruzioni — Costruzione sul demanio marittimo — Autorizzazione della capitaneria di porto — Co

mune — Interesse a ricorrere.

Demanio — Autorizzazione a costruire rilasciata

dall'autorità marittima senza concerto con il co

mune e con la sovrintcndenza ai monumenti —

Illegittimità. ltellezza naturale (protezione della) — Autorizzazione

immotivata in via eccezionale — Eccesso di potere — Fattispecie.

Il comune ha interesse a ricorrere avverso un provvedimento della capitaneria di porto con cui è concesso al privato di costruire in una zona del demanio marittimo compresa nel territorio del comune. (1)

È illegittima l'autorizzazione a costruire uno stabilimento bal

neare parzialmente in muratura in zona di demanio ma

rittimo compresa nel territorio comunale, che sia rilasciata

dalla capitaneria di porto senza Vautorizzazione della

sovrintendenza ai monumenti e senza la licenza edilizia

del comune. (2) L'eccesso di potere che vizia l'autorizzazione della sovrinten

denza rilasciata in via eccezionale e senza alcuna moti

vazione al solo fine di sanare ex post un provvedimento dell'autorità marittima impugnato con ricorso gerarchico, rende illegittimo il decreto ministeriale di reiezione, fon dato su di essa. (3)

(1-2) Cfr. Cons. Stato, Ad plen., 1° febbraio 1963, n. 1, Foro it., 1963, III, 202, con cui è stato deciso che il comune può ordinare la demolizione di opere autorizzate dall'autorità marit tima in zone di demanio marittimo, ma senza la licenza edilizia.

Questa decisione però, andando in contrario avviso alla presente, che ritiene illegittima l'autorizzazione dell'autorità marittima rilasciata indipendentemente dalla licenza comunale, ha quali ficato tale provvedimento semplicemente come « insufficiente ».

Per altri riferimenti sui rapporti tra licenza edilizia ed autoriz

zazione della sovrintendenza, cfr. ad es. Oons. giust. amm, sic. 23 novembre 1962, n. 456, id., Rep. 1962, voce Piano rego latore n. 284 ; Cons. Stato, Sez. V, 7 aprile 1962, n. 286, ibid., nn. 286, 287 ; 1° dicembre 1962, il. 944, id., 1963, III, 56. V.

anche Sez. V 18 aprile 1959, n. 233, id., 1959, III, 138 e Sez. VI 9 gennaio 1957, id., 1957, III, 68.

Il Foro Italiano — Volume LXXXV11 — Parte III-16,

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