SEGURIDAD PORTUARIA:

Guía de Planificación Nacional

Introducción

“Seguridad portuaria: La Guía de Planificación Nacional” ha sido elaborado con el propósito de transmitir a la comunidad marítima la perspectiva del Departamento de Transporte de los Estados Unidos en materia de seguridad portuaria. Esta guía ofrece un panorama de los aspectos esenciales del tema e identifica muchos de los problemas que enfrentan los puertos. También es su intención brindar a los gobiernos locales y al sector marítimo comercial, una base común para establecer normas de seguridad portuaria y definir los resultados que se espera obtener con la aplicación de dichas normas.

Esta guía representa el primer trabajo de toda una serie, que se producirá en merced al empeño operativo del sector marítimo y el gobierno federal. Este material y los manuales técnicos que se prepararán posteriormente, pretenden servir de apoyo a los directores y/o gerentes generales de los puertos, a los directores de seguridad portuaria y demás funcionarios de los departamentos de seguridad de los puertos, en el cumplimiento de sus responsabilidades hacia la preparación de un programa efectivo de seguridad portuaria.

Los manuales técnicos serán suficientemente detallados como para que sirvan de instrumentos prácticos para la planificación y conducción de las operaciones cotidianas de seguridad portuaria. Estos manuales incluirán metas basadas en resultados, midiendo cuantitativamente la eficacia. Ello permitirá mejorar la capacidad de los administradores de seguridad portuaria para descargar sus responsabilidades en la gestión de los riesgos, y cuantificar los efectos y la eficacia de las medidas de seguridad que se aplican en los puertos. Los manuales abordarán temas tales como:

• Elaboración y aplicación de un plan de seguridad• Estudios de seguridad y evaluación de riesgos• Seguridad física y control del acceso• Seguridad de la información• Seguridad del personal• Terrorismo marítimo• Contrabando de drogas• Contrabando de polizones y extranjeros• Roles/responsabilidades/autoridades legales de los organismos portuarios• Robos en el mar• Seguridad de la carga y materiales peligrosos• Inteligencia

Esta guía y los posteriores manuales técnicos serán dinámicos, y por lo tanto, lo suficientemente flexibles para que puedan ser revisados y conservar su actualidad y utilidad. Los manuales ofrecerán orientación y procesos que puedan ser seleccionados, combinados y adaptados para satisfacer las necesidades singulares de todo puerto. De esta manera, se pueden mantener objetivos congruentes de seguridad portuaria, lo que permite que los gobiernos y el sector marítimo comercial puedan alcanzarlos, independientemente de los cambios en las circunstancias y la tecnología.

- 2 -

Este documento fue elaborado por la Administración Marítima, conjuntamente con el Servicio de Guardacostas de los Estados Unidos de Norte América, bajo la dirección de la Oficina de Inteligencia y Seguridad del Departamento de Transporte. Para la elaboración de esta guía se contó con información y contribuciones de la comunidad marítima en general y de otros organismos federales.

Para cualquier consulta, comentarios y/o preguntas sobre la información contenida en esta guía, dirigirse a: Program Manager, Port and Cargo Security, Office of Porte and Domestic Shipping, Maritime Administration, U.S. Department of Transportation, 400 Seventh Street, SW, Washington, DC 20590 teléfono (202) 366-5473/fax (202) 366-6988; o Chief, Response Operations Branch, U.S. Coast Guard, 2100 Second Street, SW, Washington, DC 20593-0001, teléfono (202) 267-0516/fax (202) 267-4085.

Federico PeñaSecretario de Transporte

- 3 -

INDICE

Introducción

Indice

Seguridad MarítimaSeguridad Marítima ActualEl CostoReacción a la AmenazaCooperación entre el Sector Marítimo y el GobiernoPlanificación de la Seguridad PortuariaAsociación de Directores de Seguridad Portuaria

Fundamentos de la Seguridad PortuariaObjetivos y Principios de la Seguridad PortuariaGestión Portuaria y Planificación de la SeguridadCiclo de Planificación de la Seguridad PortuariaEstudio de Seguridad y Evaluación del RiesgoPlan de Seguridad Portuaria

Operaciones de Seguridad PortuariaImplementación del Plan de Seguridad PortuariaMedidas y Procedimientos de Seguridad PortuariaControl del Acceso FísicoSeguridad de la InformaciónCapacitación en Seguridad PortuariaPersonal

Amenazas y Problemas que Enfrenta la Seguridad PortuariaTerrorismo MarítimoRobo MarítimoRobo de la CargaContrabando de Polizones y ExtranjerosContrabando de DrogasContrabando de Monedas

Desafíos FuturosTecnología e InnovacionesBase de Datos de InteligenciaIntercambio Electrónico de DatosSeguimiento de la Carga por SatélitePrivatizaciónCongestionamiento de los PuertosCooperación Internacional

Conclusión

Lecturas recomendadas

- 4 -

Seguridad Marítima

A nivel mundial, la carga marítima y los vapores son el blanco de organizaciones delictivas o delincuentes individuales que se dedican al contrabando de extranjeros, al robo físico de la carga, así como al contrabando de drogas y al terrorismo. Es vital para esta actividad delictiva aprovechar las deficiencias de la seguridad portuaria. Los costos que esto acarrea reducen la competitividad de las entidades afectadas, incluidos los puertos. En tanto existan amenazas al comercio, la seguridad portuaria seguirá siendo tan esencial para las operaciones portuarias como la carga y las buenas relaciones laborales.

Seguridad Marítima Actual

El concepto tradicional de responsabilidades en materia de seguridad portuaria debe ampliarse. Un conjunto de problemas complejos, transnacionales en materia de seguridad, amenazan al sector marítimo y al tráfico de carga en el comercio internacional. Esas amenazas incluyen el terrorismo, la piratería, el contrabando de extranjeros y de drogas, el robo y la obtención mediante “fraude” de la carga, y finalmente el soborno y la extorsión. Los robos marítimos son un excelente ejemplo de la complejidad de los problemas de seguridad portuaria. La naturaleza de los robos marítimos exigen controles de seguridad tanto en el recinto portuario como en las zonas adyacentes. Sin embargo, discrepancias en materia de jurisdicción, la falta de recursos financieros, así como problemas de equipo frustran los intentos de algunos países de abordar este tema en cuestión.

Es necesario establecer medidas obligatorias de seguridad portuaria, así como coordinar, cooperar y mantener activa comunicación entre el gobierno y el sector marítimo. Las soluciones exigen la participación multinacional de los gobiernos y del sector marítimo comercial internacional. La comunidad comercial internacional y los distintos sectores de la economía mundial en general, deben compartir su participación en esta responsabilidad.

Costos

Además de las pérdidas directas debido a los delitos marítimos, el costo total incluye sus efectos en la productividad, la posibilidad de pérdida de vidas, la recontratación y recapacitación y el tiempo estimado por la policía, los abogados, liquidadores de seguros y medios de prensa. Los costos reales también incluyen un aumento en los seguros, el riesgo de responsabilidad civil y la pérdida de intercambio comercial y/o comercio, así como la buena voluntad y la buena reputación.

Reacción a la Amenaza

La seguridad portuaria es parte esencial de una operación segura, libre de riesgos y competitiva del sistema de transporte marítimo; promueve el desarrollo del comercio exterior, y es un elemento esencial de la competitividad comercial marítima que no se puede lograr simplemente modernizando la infraestructura portuaria e incrementando la productividad operativa.

La seguridad portuaria puede surgir como tema sustancial en las negociaciones de comercio internacional y deben coordinarse las orientaciones del gobierno y el sector, para facilitar la aplicación de soluciones efectivas. Las autoridades portuarias deben

- 5 -

crear los medios para intercambiar información actualizada sobre temas de seguridad portuaria y para difundir inteligencia en el sector comercial. A través de este criterio, los programas de seguridad de los puertos pueden adquirir el alcance de alianzas nacionales de numerosos programas de seguridad portuaria que funcionen en forma cooperativa con todos los demás elementos del sector marítimo.

Cooperación entre el Sector Marítimo y el Gobierno

La cooperación del sector marítimo y el gobierno, es necesaria para abordar el complejo problema de la seguridad marítima. Para establecer esta cooperación, los departamentos de seguridad de los puertos deben establecer relaciones de cooperación con las autoridades judiciales, autoridades policiales, los embarcadores, empresas navieras y finalmente con las empresas de seguros.

La rentabilidad de las operaciones portuarias y de las relaciones comerciales dependen de la seguridad de los corredores comerciales a través de los cuales se realizan estas actividades. Por lo tanto, el alcance de la seguridad portuaria va más allá de las instalaciones físicas del puerto, e incluyen seguridad de otros puertos, embarcadores, transportistas intermodal, los aseguradores etc., que transportan carga y/o pasajeros a través de una red comercial interdependiente. Mediante estas relaciones de cooperación, se pueden economizar esfuerzos e incrementar efectivamente el grado de seguridad que ofrece el sistema de transporte marítimo en todos sus aspectos.

Planificación de la Seguridad Portuaria

La seguridad portuaria debe estar incluida en el contexto de planificación del transporte nacional, el cual establece las prioridades para la asignación de recursos hacia inversiones gubernamentales y privadas en infraestructura. Las operaciones de seguridad, deben considerarse en las primeras etapas de la planificación y diseño, así como en la etapa de construcción y restauración de la infraestructura portuaria, con la finalidad de crear un entorno operativo que limite las oportunidades de delito o dolo.

Asociación de Directores de Seguridad Portuaria

El establecimiento de una Asociación de Directores de Seguridad Portuaria en las regiones comerciales, está considerada como una medida altamente recomendada. Cada asociación serviría de foro para facilitar los análisis periódicos, las deliberaciones, las recomendaciones y la asistencia mutua. La Asociación tendría una administración autónoma y funcionaría en forma análoga a todo este tipo de organizaciones, con una carta constitutiva, un directorio y funcionarios rotativos mediante elecciones. La Asociación se empeñaría en trabajar por el beneficio común de los puertos miembros y mantendría comunicaciones con otras asociaciones a nivel interregional.

- 6 -

Fundamentos de la Seguridad Portuaria

Objetivos y Principios de la Seguridad Portuaria

El objetivo de la seguridad portuaria consiste en establecer un entorno en el cual el comercio exterior pueda realizarse con garantías razonables, de tal manera que no será entorpecido por la actividad delictiva, ni se transformaría en un conducto para esa actividad. El Departamento de Seguridad Portuaria, debe empeñarse en limitar las oportunidades de delito en el sistema de transporte marítimo, sus proveedores y usuarios. En la elaboración de un programa de seguridad debe ponerse el acento en la disuasión, prevención, detección y reducción de pérdidas atribuidas a actividades delictivas. Para ello, las operaciones de seguridad portuaria deben ser más proactivas que meramente reactivas. Esto exige una coordinación de inteligencia e investigación con los organismos judiciales y policiales y los departamentos de seguridad de las compañías marítimas que utilizan los servicios portuarios.

La seguridad portuaria también debe permitir evaluar las amenazas contra los puertos y reaccionar debidamente ante ellas. Por lo tanto, los departamentos de seguridad portuaria deben adoptar en su concepción una actitud dinámica y no meramente reactiva. La seguridad portuaria debe emplear todas las formas de información de inteligencia, fomentar la conciencia dentro de la comunidad portuaria, ofrecer capacitación, practicar simulacros y elaborar planes de seguridad. El objetivo debe ser identificar los procesos y procedimientos que pueden implementarse en la adaptación a un entorno cambiante.

Gestión Portuaria y Planificación de la Seguridad

La seguridad portuaria debe transformarse en una prioridad de la planificación de las operaciones portuarias, concentrando la atención y los recursos de los administradores principales del puerto. Si bien la responsabilidad y rendición de cuentas por las metas y los principios de seguridad portuaria recaen en el director del puerto, el administrador del departamento de seguridad portuaria y los funcionarios de la fuerza de seguridad del puerto, así como toda persona dentro de la comunidad portuaria, deben empeñarse en la aplicación y el éxito del plan de seguridad. Las operaciones mercantiles del puerto en transporte de carga y pasajeros son especialmente sensibles a la eficacia de las operaciones de seguridad.

Las operaciones portuarias y la seguridad en un terminal marítimo, conllevan a una planificación extensiva y detallada, que debe estar en coordinación con el programa de seguridad portuaria. Tiene que existir congruencia entre las políticas y procedimientos de la parte operativa, con el programa de seguridad. Una seguridad portuaria efectiva, se logra integrando las funciones de planificación y de la parte operativa con la seguridad portuaria. De esta manera, los objetivos de la actividad y la seguridad del puerto se elaboran a través de un proceso de planificación que comporta la percepción mutua de las necesidades. Es a través de esta planificación y coordinación que se puede lograr la implementación con éxito de un plan de seguridad portuario y de los objetivos operativos.

- 7 -

Ciclo de Planificación de la Seguridad Portuaria

Es de vital importancia para la planificación de la seguridad portuaria, la posibilidad de documentar y medir las evidencias de amenazas a la seguridad, así como de la eventual vulnerabilidad o pérdida de control y/o éxito en las medidas de seguridad implementadas. Ello exige un sistema para controlar los resultados de las medidas aplicadas y realizar evaluaciones como un proceso constante para mejorar la eficacia de la seguridad en el puerto. La identificación de estas medidas, están consideradas de vital importancia, de tal manera que el servicio de seguridad portuario logre el apoyo presupuestario y orgánico necesarios.

El ciclo de planificación de la seguridad tiene carácter estratégico y táctico, lo que lo transforma en un proceso dinámico, sujeto a ajustes conforme lo exijan las circunstancias operativas. El elemento de cambio requiere que el ciclo de planificación de la seguridad tenga carácter continuo e información de inteligencia para analizar las amenazas a la seguridad, así como para evaluar las vulnerabilidades y la pertinencia de las contramedidas de seguridad que se aplican.

Estudio de Seguridad y Evaluación del Riesgo

En última instancia, el proceso de planificación de la seguridad portuaria debe permitir elaborar e implementar medidas para reducir la vulnerabilidad del puerto. Si no se reconoce esta posibilidad, no se podrán elaborar contramedidas. La administración de la seguridad portuaria debe estar en condiciones de determinar la naturaleza y magnitud de toda posible amenaza a la seguridad de la parte operativa. En consecuencia, la primera tarea en el proceso de establecimiento de un régimen efectivo de seguridad portuaria es realizar un estudio completo de las condiciones de seguridad.

El estudio de seguridad debe ser amplio para permitir un análisis completo y preciso de todos los aspectos vulnerables del puerto. Aparte de identificar las vulnerabilidades reales y posibles a las que están expuestas las operaciones del puerto, deben compilarse de manera tal que permita la medición de la frecuencia y gravedad de la explotación de estas vulnerabilidades. El análisis de la información recopilada en el estudio ayudará a la selección de las diversas medidas de seguridad para contrarrestar de la mejor manera las posibles pérdidas, así como controlar la eficacia de las contramedidas.

Plan de Seguridad Portuaria

Toda autoridad portuaria debe establecer e implementar un plan de seguridad portuario amplio, así como las políticas y procedimientos a seguir. Además, el plan debe ser ejercitado por el puerto en forma periódica. En la elaboración del plan para implementar las operaciones de seguridad portuaria, deben considerarse los criterios siguientes: (a) la vulnerabilidad del puerto a posibles amenazas, (b) los efectos de las medidas de seguridad en la eficiencia y las operaciones del puerto, (c) las limitaciones prácticas impuestas por las características físicas de la infraestructura del puerto, (d) la disponibilidad de fondos, (e) otras medidas disponibles y (f) la evaluación de todos los elementos de seguridad disponibles, a nivel interno y externo.

Toda vez que sea posible, los elementos del plan de seguridad portuaria deben llevarse a cabo en coordinación con entidades tales como los guardacostas, el servicio de aduana, las autoridades portuarias, las autoridades judiciales y policiales locales, los

- 8 -

operadores del terminal marítimo, etc. La documentación de estas actividades deben formar parte del plan de seguridad portuaria así como ser integrales y congruentes con las demás secciones del plan vinculadas a las normas.

Operaciones de Seguridad Portuaria

Implementación del Plan de Seguridad Portuaria

Una de las claves para la implementación exitosa de todo programa de seguridad en el puerto, es el apoyo de la administración. Otro elemento clave es el compromiso del personal del puerto. Este en general estará más interesado en la implementación con éxito de un plan de seguridad si la administración ha autorizado y respalda dicho plan. Un tercer elemento es la integración de la seguridad en la administración, planificación y operación general del puerto. La parte operativa es similar en todo el mundo; sin embargo, cada puerto tiene sus actividades y circunstancias comerciales singulares. Estas diferencias inciden no sólo en las vulnerabilidades del puerto, sino también en las contramedidas que deben implementarse. Es esencial que la administración y el personal del puerto conozcan directa y cabalmente las instalaciones, las operaciones y los planes del puerto. Para ello se exige una relación de trabajo cooperativa entre el personal de seguridad y el personal de la administración y operación general del puerto.

Medidas y Procedimientos de Seguridad Portuaria

Las responsabilidades tácticas de la seguridad portuaria se aplican a los vapores, carga, pasajeros e instalaciones del propio puerto, tales como edificios, equipo e información sobre comercio exterior. Por lo tanto, las medidas y procedimientos que se empleen deben ser adecuados para contrarrestar la amenaza dentro del contexto del espacio físico del puerto y de su entorno de operaciones.

Los componentes esenciales de las medidas y los procedimientos de seguridad portuaria deben estructurarse de manera tal de incluir las operaciones en los alrededores del puerto, el patrullaje de las bahías, los fondeaderos y las vías fluviales de acceso a fin de (a) controlar el acceso al puerto, a sus instalaciones y buques, (b) controlar el acceso a la carga y a los pasajeros en puerto, (c) evitar el sabotaje a los buques que se dirigen a puerto, a las instalaciones portuarias y a los sistemas de información sobre actividades y comercio portuarios.

Control del Acceso Físico

La importancia de controlar el acceso físico a las instalaciones y la carga del puerto es fundamental. Una vez que los delincuentes logran el acceso físico, pueden robar la carga o explotarla de distintas maneras. Aparte de explotar la carga, pueden producirse otras actividades ilícitas dentro del puerto. Estas actividades pueden incluir el contrabando de armas, drogas, moneda, mercancías, polizones, e inclusive la colocación de aparatos explosivos dentro de los contenedores. Además, las fallas de la seguridad que permiten el acceso electrónico de los delincuentes a la documentación de la carga facilita la actividad delictiva, en particular en complicidad con compañías aparentemente legítimas, que son fachada de organizaciones delictivas.

Las operaciones de seguridad portuaria podrían requerir la capacidad de tomar posición en todos los puntos de entrada, en las zonas de depósito abiertas, en los

- 9 -

depósitos autorizados de Aduanas e inspeccionar la identificación de los operarios que ingresan. También puede incluir la capacidad de controlar los movimientos de camiones que transportan carga a través del puerto y el registro de contenedores, depósitos y buques en puerto, así como en los fondeaderos en espera de amarre.

Seguridad de la Información

La seguridad portuaria debe estar preparada para contrarrestar no sólo las amenazas que representa el acceso físico al puerto, sino también las amenazas que representa el acceso a la información confidencial. El acceso No autorizado a la información utilizada por el puerto en la conducción de sus actividades, puede ser explotado con la misma eficacia que el acceso al propio puerto.

El acceso a información tales como el contenido de los contenedores, etc. es un problema creciente en la esfera de la seguridad marítima. Los programas de seguridad marítimos, deben incluir métodos y procedimientos para garantizar la seguridad de la información.

Capacitación en Seguridad Portuaria

La falta de capacitación es una de las carencias más comunes en toda organización de seguridad. Un Terminal Marítimo puede quedar más expuesto al riesgo, no sólo por no implementar medidas razonables de seguridad, sino por no capacitar debidamente a su personal en la aplicación de medidas efectivas de seguridad.

La eficacia en la implementación de medidas y procedimientos de seguridad portuaria exigen contar con una capacitación competente. La capacitación de la fuerza de seguridad portuaria y la supervisión de las operaciones cotidianas de seguridad son dos de las responsabilidades más importantes de la administración de la seguridad portuaria. La capacitación debe incluir programas de adiestramiento a instructores. Esto crea un efecto multiplicador que, a su vez, producirá funcionarios portuarios mejor capacitados en medidas de seguridad. Los departamentos de seguridad portuaria deben tratar de establecer centros regionales de capacitación en seguridad portuaria con la colaboración de organizaciones nacionales e internacionales, en los que reciban capacitación, los funcionarios portuarios, los agentes judiciales y policiales y el personal de aduana.

Personal

La verdadera base de todo programa de seguridad será el personal seleccionado para instruir ese programa. Las organizaciones portuarias deben empeñarse para que el personal de seguridad del puerto integre una fuerza competente y profesional. Si bien muchos de los aspectos mencionados en esta sección ayudarán a crear las competencias necesarias dentro del personal, los puertos deben considerar también, el nivel de profesionalismo de su personal de seguridad. Esto incluirá aspectos tales como determinar si el personal de seguridad debe ser integrado por agentes del orden juramentados y verificar los antecedentes del personal antes de su contratación. La administración del puerto también debe hacer que su personal de seguridad sea consciente de su importancia para el éxito de las operaciones portuarias.

- 10 -

Amenazas y Problemas que Enfrenta la Seguridad Portuaria

A nivel internacional, las ciudades portuarias y las áreas circundantes, experimentan un extraordinario incremento de las distintas formas de delitos marítimos, tales como el robo y el secuestro en tránsito de contenedores, camiones enteros y el contrabando de drogas e inmigrantes. Estos delitos marítimos son cometidos por grupos delictivos muy organizados y modernizados, con capacidad de frustrar los embarques comerciales internacionales. Los departamentos de seguridad portuaria deben estar preparados para contrarrestar las distintas amenazas internacionales a las que se encuentran sujetas las medidas de seguridad. A continuación se describen algunas de las características de estas amenazas a las medidas de seguridad.

Terrorismo Marítimo

Dentro de la seguridad portuaria se deben incluir ciertos componentes antiterroristas para contrarrestar todo posible ataque, dirigido contra las instalaciones portuarias y sus respectivos buques, dentro de la jurisdicción del puerto o de las aguas territoriales del Estado. Como ocurre con otros programas de seguridad portuaria, la planificación del antiterrorismo y su implementación requerirán una amplia coordinación con las autoridades gubernamentales a nivel nacional y, de ser posible, a nivel internacional.

Como una función esencial en la seguridad portuaria, es de vital importancia la divulgación de información para alertar a los usuarios del puerto, de las amenazas que plantean las actividades terroristas. Estas advertencias crean conciencia en torno a las amenazas terroristas y concentran la atención del sector marítimo para acentuar su propia posición de seguridad durante los períodos de alerta.

La información de posibles actividades terroristas probablemente son previamente interceptadas por las autoridades gubernamentales nacionales y/o internacionales, a nivel de los organismos policiales o de inteligencia. La seguridad portuaria debe participar en el sistema de reacción, por lo menos en las medidas a tomarse necesarias para alertar y proteger a la comunidad de usuarios del puerto.

La seguridad portuaria debe mantenerse activa y actuar en forma cooperativa con las empresas navieras, empresas de transporte terrestre, y ferrocarriles, así como con otros usuarios del puerto, para establecer con antelación una capacidad de respuesta antiterrorista. Los servicios de seguridad portuaria deben incluir la asistencia para el examen de las vulnerabilidades vinculadas a los planes de seguridad a bordo y en la terminal y procedimientos para una respuesta de emergencia en relación con la carga y los pasajeros.

La difusión de advertencias al sector marítimo por parte del gobierno de los Estados Unidos, se realiza mediante la coordinación de sus organismos. Estos son el departamento de estado, la administración marítima, el servicio de guardacostas, la oficina de inteligencia naval, la oficina de inteligencia y seguridad del secretario de transporte, y finalmente, el organismo de cartografía de defensa de los Estados Unidos.

Robo marítimo

Este término se utiliza para describir los ataques contra buques comerciales en puerto y en aguas territoriales. Estos ataques de acuerdo con el derecho internacional, no

- 11 -

constituyen verdaderos actos de piratería, ni robos armados. Si no que se trata de asaltos criminales contra buques y su tripulación, como pueden ocurrir contra los conductores de camiones en la zona portuaria. Estos ataques constituyen una grave amenaza al comercio internacional. Los métodos que se utilizan en estos ataques son variables, normalmente utilizan la fuerza directa mediante armas pesadas o simplemente haciéndose pasar por agentes del servicio nacional de guardacostas identificándose por radio VHF.

Estos delincuentes marítimos tienden a operar en aguas donde la presencia gubernamental es escasa, y carecen de recursos técnicos y no cuentan con el apoyo político para enfrentarlos. El Derecho Internacional, permite que cualquier buque de guerra o embarcación del Estado reprima el ataque en aguas internacionales. En las aguas territoriales de los Estados Unidos, esos ataques constituyen un acto de robo armado y deberán ser enfrentados de acuerdo con la legislación del estado costero pertinente. Estas leyes rara vez permiten que un buque o una nave de guerra de otro país intervenga. La estrategia más efectiva para contrarrestar estos incidentes, es evitando el acceso inicial de los delincuentes al puerto, así como a las embarcaciones, y así demostrar una constante capacidad para responder con rapidez y eficacia a la presencia de estas violaciones a la seguridad.

Robo de la Carga

El robo de la carga marítima es un problema cada vez más serio en muchos países, y en carácter transnacional se está haciendo cada vez más evidente. Las investigaciones al respecto, vinculan a delincuentes involucrados en robos de cargas relacionados con actividades del narcotráfico y el lavado de dinero a nivel transnacional. El robo de la carga se ha transformado en un problema tan grave que en algunos casos constituye una seria amenaza a las corrientes comerciales. En Estados Unidos, por ejemplo, las pérdidas por robo de la carga se estiman por encima de los US$ 10.000 millones y el promedio de cada robo asciende a US$ 500.000.

Para contrarrestar con eficacia el robo de la carga y el secuestro de camiones, el personal de seguridad portuaria debe conocer pormenorizadamente las instalaciones físicas del puerto y las operaciones de sus terminales. También debe conocer en detalle las operaciones de manejo de carga diarias, incluyendo el lugar de atraque, los buques y los horarios. Además, es necesario que conozcan minuciosamente los nombres de las compañías de camiones, los operadores de los depósitos y los conductores que trabajan con el puerto, aparte de sus prácticas y su reputación. Los secuestradores que actúan con información sobre los conocimientos de embarque sugieren que existan colusión en los puntos de intercambio del transporte intermodal.

Otro elemento necesario para combatir esta amenaza es contar con una base de datos completa de la pérdida de carga recopilada a través de un sistema formal de declaración y de análisis. Esta es una herramienta analítica esencial para reducir las pérdidas por robo en el sector marítimo. Estas bases de datos son necesarias en cada país para una evaluación completa del problema. La falta de esta base de datos, ha sido un obstáculo para una cooperación efectiva por parte del sector marítimo, los funcionarios policiales locales y los organismos gubernamentales.

Contrabando de Polizones y Extranjeros

- 12 -

Los polizones amenazan la integridad del comercio marítimo internacional. Los puertos y las compañías navieras corren ahora mayores riesgos por el uso de los contenedores por parte de las organizaciones delictivas que contrabandean emigrantes transnacionales. A ese riesgo se agrega la emigración de millones de personas en todo el mundo, movidas por distintas motivaciones. El volumen de emigrantes incrementa el porcentaje de los que procuran embarcarse clandestinamente para huir de su situación. Los polizones distorsionan el servicio y producen pérdidas de ingreso a los operadores de los buques, que habitualmente son responsables de su respectiva repatriación.

La seguridad portuaria debe estar en condiciones de evitar los pasajeros clandestinos mediante controles del acceso físico en las instalaciones del terminal, en las zonas portuarias, en los buques, en los depósitos y en las zonas de almacenamiento de carga. Los métodos de operación empleados para contrabandear polizones a bordo de los buques son muy similares en los distintos puertos del mundo. Sin embargo, en algunos intentos sofisticados de contrabando, los polizones son ubicados en contenedores durante la preparación de la carga, antes de su envío al terminal marítimo, con lo que se plantea un mayor desafío a la seguridad portuaria.

La complicidad de personal portuario y naviero corrupto que permite el acceso de los polizones es un aspecto fundamental que debe enfrentar la seguridad portuaria. Los polizones logran el acceso a los buques disfrazándose de tripulantes u operarios portuarios o con la ayuda de éstos. Los polizones pueden abordar los buques como parte de los equipos de estiba o de otros grupos de empleados que tienen acceso al puerto y a los buques. Otro aspecto que dificulta la detección de polizones es que pueden poseer documentos fraudulentos, tales como pasaportes y visas.

Contrabando de Drogas

Los puertos son vulnerables a las organizaciones sofisticadas de contrabando que se dedican a ocultar estupefacientes en los embarques de contenedores en el comercio marítimo. Los contrabandistas están utilizando empresas que sirven de fachada o explotan a embarcadores legítimos en ese proceso.

El puerto debe aceptar la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias que permitan garantizar que sus instalaciones no serán utilizadas por los narcotraficantes. Esta responsabilidad incluye medidas de seguridad física tales como los controles al acceso, la iluminación adecuada, y el patrullaje de los puertos.

También debe desplegarse un esfuerzo coordinado con las compañías navieras que utilizan las instalaciones portuarias. Ello puede incluir el establecimiento de acuerdos para que los operadores de los buques realicen un registro de los mismos para detectar la presencia de drogas o un registro cooperativo del buque entre la tripulación y el personal de seguridad del puerto. Además, deben establecerse contactos con distintas autoridades judiciales y policiales para obtener asistencia e inteligencia que pueda utilizarse en la prevención de las operaciones de contrabando de drogas en las instalaciones portuarias.

El creciente volumen de comercio marítimo en contenedores también ofrece oportunidades para el contrabando de drogas ilícitas y sustancias químicas que se utilizan en la fabricación de drogas tales como la cocaína y la heroína. El ocultamiento de embarques ilícitos que se declaran como cargas comerciales legítimas y la desviación de sustancias químicas legales, luego de transacciones legítimas, por

- 13 -

embarcadores inescrupulosos, constituye un problema serio. La seguridad portuaria debe incluir el control de dichas sustancias químicas que se embarcan en el puerto y estar en condiciones de implementar métodos y procedimientos para investigar el robo o la desviación de productos y sustancias químicas esenciales. Es de vital importancia disponer de documentación auditada de las sustancias químicas y de las compañías productoras a través del ciclo de transporte dentro del Puerto.

Contrabando de Monedas

Es importante que la seguridad portuaria contribuya a combatir el contrabando de moneda mediante la coordinación de esfuerzos con los organismos judiciales policiales responsables. El contrabando de moneda es un componente integral del proceso de lavado de dinero y de la acumulación ilegítima de riqueza. El delito organizado utiliza ese poder financiero para corromper a los funcionarios, comprometiendo a las empresas legítimas a través de compras legales y por medios delictivos, y crear monopolios. De acuerdo con el informe estratégico sobre el control internacional de estupefacientes del Departamento de Estado de los Estados Unidos, la creciente concentración de riqueza en las organizaciones delictivas es una preocupación para el comercio legítimo, los gobiernos y la integridad del proceso político en distintas partes del mundo. Los fondos ilegales y los funcionarios corruptos representan una permanente amenaza para la democracia en todo el mundo.

El contrabando de moneda fuera del país en la carga de exportación se ve facilitado por el propio contenedor, que ofrece grandes oportunidades para contrabandear volúmenes importantes de moneda que se ocultan en los embarques legítimos. A efectos ilustrativos, señalemos que US$ 18 millones en denominaciones de US$ 20 representan 900.000 billetes que pesan 2.000 libras y ocupan aproximadamente 40 pies cúbicos de volumen (es decir, una tonelada métrica). El espacio interior de un contenedor normal de 20 pies mide 1.100 pies cúbicos, donde se pueden alojar 27,5 toneladas métricas. La cooperación práctica del sector marítimo es esencial para impedir las oportunidades de explotación del comercio exterior por parte de los contrabandistas de moneda y los lavadores de dinero.

Desafíos Futuros

Tecnología e Innovaciones

Todas las administraciones portuarias deben identificar las necesidades en materia de equipo tecnológico para mejorar la seguridad y controlar el acceso al puerto. Asimismo, deben elaborar soluciones innovadoras para resolver los problemas de seguridad en el transporte, dado que los elementos delictivos pueden utilizar nuevas tecnologías. Un ejemplo puede ser la creación de una infraestructura de comunicaciones por satélite que podría ser compartida por los sistemas de seguridad portuaria a los efectos de realizar el seguimiento de la carga en tránsito y en depósito. Esta misma tecnología podría ser utilizada por los delincuentes para enviar señales falsas en cuanto a la seguridad del contenedor o para reorientar la carga. Es evidente que el creciente uso del intercambio de datos electrónicos en el ciclo de transporte plantea desafíos para la seguridad de la información a los departamentos de seguridad portuaria y al sector del transporte marítimo en su conjunto.

Base de datos de inteligencia. En noviembre de 1994, la conferencia ministerial mundial de las Naciones Unidas sobre el delito organizado transnacional redactó las

- 14 -

conclusiones y recomendaciones para la cooperación internacional. En la ocasión, se consideró esencial que los organismos judiciales y policiales estuvieran equipados con programas de computación para bases de datos que se utilizarían con fines de inteligencia táctica y estratégica.

Intercambio electrónico de datos (IED). El IED se utiliza cada vez más en las terminales marítimas modernas. Esto permite que las transacciones de embarque se realicen enteramente desde una terminal de computadora conectada a una red de datos. Las transacciones incluyen la reserva de bodega, el seguimiento del embarque, la facturación y el trámite de aduana.

Una operación de contenedores en un terminal marítimo moderno depende de una base de datos central para efectuar el seguimiento del arribo y la partida entre el buque y la entrada del puerto, así como en las zonas de almacenaje de contenedores y de estiba. En cada transacción del ciclo, se incorporan o generan en la base de datos por computadora, electrónicamente y en forma impresa, detalles específicos que identifican a cada contenedor. La información incluye la ubicación del contenedor y su destino final.

También se extrae durante el proceso información del conocimiento de embarque, que consta en el recibo de mercancías entregadas en el muelle para la exportación. El conocimiento de embarque contiene una descripción de la carga (por ejemplo, “...cajas que dicen contener...”), y sirve como documento que el comprador extranjero exhibe para recibir el embarque del transportista adjuntando simplemente prueba de su identidad. Por lo tanto, el intercambio electrónico de datos es una posible fuente de información sobre transporte de carga para los ladrones y otros delincuentes, que debe ser debidamente protegida.

Seguimiento de la carga por satélite. La integración de las comunicaciones de datos y las tecnologías de satélite parecen ser prometedoras para que en un futuro cercano se pueda realizar el seguimiento de contenedores, remolques y portacontenedores. La aplicación de esta tecnología a la seguridad portuaria ayudará a combatir, por ejemplo, el secuestro y robo de cargas transportadas en contenedores en forma intermodal tanto sea en alta mar como en tránsito en tierra. También es factible que tenga otras aplicaciones a la seguridad, aparte de las vinculadas al robo de carga.

Aunque la responsabilidad del seguimiento de la carga en tránsito recae primordialmente en quienes transportan la carga a nombre de sus titulares, los arreglos comerciales futuros y las necesidades en materia de seguro podrían exigir una mayor participación de la seguridad portuaria fuera de la planta física. El personal de seguridad debe, como mínimo, conocer la tecnología, comprender su aplicación y saber en qué actividades se utiliza, qué compañías la utilizan y qué autoridades gubernamentales participan en su aplicación.

La tecnología también podría servir como sistema electrónico preciso y confiable para el movimiento de carga en contenedores a través de la inspección de aduanas. En ese sentido, las aduanas en el punto de exportación certificarían la integridad del sellado del contenedor hasta que fuera recibido sin contratiempos por la aduana del punto de importación. Esto podría acelerar el manejo de la carga en los puertos de entrada al reducir el tiempo de tramitación de los contenedores en la aduana.

Privatización

- 15 -

Los planes de privatización de los puertos, que pueden conllevar la concesión de licencias de largo plazo a organizaciones no gubernamentales para operar los puertos, han incrementado en algunos casos la productividad. Se ha reducido el tiempo de los buques en puerto y el tiempo de la estiba. La nueva competencia creada entre los operadores privados de las terminales ha reducido las tarifas de los puertos y ha incrementado la oferta y la calidad de los servicios. Sin embargo, la seguridad portuaria no necesariamente mejora con la privatización. Es importante que se mantenga un sólido programa de seguridad portuaria. En algunos casos, la privatización de los puertos ha conllevado la flexibilización de los controles y una reducción en el número de inspecciones de la carga. Esto ha facilitado el contrabando de cargas ilícitas a través de esos puertos, ocultándola en los embarques comerciales legítimos.

Congestionamiento de los Puertos

La seguridad portuaria debe estar preparada para enfrentar los problemas del delito marítimo resultantes de la congestión de carga en los puertos. En muchos países, el crecimiento rápido y el auge del comercio marítimo por contenedores han determinado una grave congestión en las terminales marítimas. En consecuencia, esto provoca deficiencia en el procesamiento y en el control de los contenedores, y una aceleración de la inspección de aduanas.

Irónicamente, una respuesta común de los gobiernos al congestionamiento de los puertos es la flexibilización de las inspecciones aduaneras en un intento por acelerar la entrada de la carga acumulada. Estas circunstancias crean oportunidades adicionales para el acceso no autorizado a la carga ociosa o mal ubicada y estimula un examen somero de la documentación de embarque. Estas condiciones ofrecen a los contrabandistas oportunidades sustanciales a un riesgo relativamente escaso.

Cooperación Internacional

Se requiere un enfoque internacional más vigoroso para contener las actividades delictivas marítimas. Por ejemplo, las sanciones penales a quienes practiquen el contrabando de inmigrantes con frecuencia no es considerado un delito grave en muchos países. El Departamento de Estado de los Estados Unidos ha recalcado la importancia de la cooperación multilateral entre los gobiernos. El establecimiento de redes diplomáticas, judiciales y policiales es necesario para enfrentar estos problemas, dado que el contrabando de inmigrantes no es sólo un problema de inmigración, sino también un problema de seguridad nacional.

Además de actuar en el escenario internacional para resolver los problemas de la seguridad portuaria, es necesario adherir a las conclusiones y recomendaciones de los organismos internacionales que pueden ofrecer una asistencia valiosa al sector marítimo. El Grupo de Expertos P-8 del Grupo de los 7 sobre el Delito Organizado Internacional realizó un examen de los acuerdos, arreglos y prácticas internacionales vigentes para combatir el delito organizado transnacional. En el informe se identifican las lagunas y se formulan recomendaciones para resolverlas. Entre las conclusiones generales, se señala que:

(a) todos los Estados deben mantener su participación en las organizaciones internacionales para fomentar la cooperación contra el delito organizado

- 16 -

transnacional, incluidas las Naciones Unidas, Interpol y la Organización Mundial de Aduanas;

(b) todos los Estados deben actuar en estrecho contacto para compartir información y experiencias; y

(c) todos los Estados deben incrementar su cooperación operativa entre las fuerzas policiales, aduanas, inmigración y otros organismos pertinentes.

- 17 -

Conclusión

El carácter cada vez más complejo y el alcance internacional de los temas de la seguridad marítima que amenazan al sector exigen una amplia participación y una respuesta decidida a todos los niveles del gobierno y del sector marítimo. Si bien algunos puertos están relativamente libres de delitos, muchos otros se encuentran acosados por una amplia gama de problemas graves que amenazan la seguridad y la conducción eficiente de las actividades portuarias. La falta de un corredor comercial seguro puede obstaculizar el crecimiento económico del puerto y, quizá, del propio país.

Contar con un programa de seguridad marítima viable es una idea saludable y conveniente. Las pérdidas por robos de la carga se calculan en miles de millones de dólares sólo en los Estados Unidos. Si bien la implementación de un programa de seguridad puede comportar gastos de recursos, ese gasto será más que compensado por el ahorro que puede significar la aplicación de un programa de seguridad. Debe considerarse también el costo que entraña para un puerto la pérdida de una compañía naviera como cliente por carecer de una seguridad portuaria adecuada. Tenemos que empezar a pensar más allá del corto plazo y ver los beneficios a más largo plazo, como sería un mayor volumen de carga y el consiguiente incremento de ingresos para el puerto. Las posibilidades de reducir el delito local son mayores en cuanto la población alterna al puerto cuente con empleo y con beneficios en una actividad legítima. Debemos empezar a ver más allá y no pensar que la falta de seguridad afecta únicamente al buque y al terminal en la que opera. Existe una interdependencia económica mucho mayor dentro de la red de transporte en su conjunto. Los puertos deben empeñarse en elaborar programas de seguridad marítima efectivos, basados en el reconocimiento de que los puertos son centros comerciales de intercambio intermodal vitales para el comercio internacional.

- 18 -

Lecturas recomendadas

“Appropriate Modalities and Guidelines for the Prevention and Control of Organized Transnational Crime at the Regional and International Levels”, United Nations World Ministerial Conference on Organized Transnational Crime, Naples, Italy, 21-23 Nov 1994 [excerpt in Trends in Organized Crime, Vol. 1, No. 2, Winter 1995].

Drug Trafficking and Drug Abuse: Guidelines for Owners and Masters on Prevention, Detection and Recognitios, International Chamber of Shipping; 1994.

“The Feasibility of Elaborating International Instruments, Including Conventions, Against Organized Transnational Crime”, United Nations World Ministerial Conference on Organized Transnational Crime, Naples, Italy, 21-23 Nov 1994 [excerpt in Trends in Organized Crime, Vol. 1, No. 2, Winter 1995].

Fight Against Transnational Organized Crime – Chairman’s Statement, Report of the G-7/P-8 Senior Expert Group on Transnational Organized Crime, Paris, 12 Apr 1996.

Financial Investigations: A Financial Approach to Detecting and Resolving Crimes, (Publication 1714), Assistant Commissioner for Criminal Investigation, Internal Revenue Service, U.S. Department of the Treasury; 1993.

“Global Organized Crime: Threats to U.S. and International Security”, Global Organized Crime: The New Evil Empire, Conference Proceedings, Center for Strategic and International Studies, 26 Sep 1994; J. Woolsey.

Guidelines on Cop-Operation Between Customs Administrations and Port Aimed at the Prevention of Drug Smuggling, Customs Co-Operation Council, prepared for the International Association of Porte and Harbors; Nov 1989.

International Narcotic Control Strategy Report, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, U.S. Department of States, Mar 1996.

International Perspectives on Maritime Security, Maritime Security Council et al., 1996; [Ed.] T. Fitzhugh III.

Law of the Sea: Report of the Secretary-General, United Nations General Assembly Fiftieth Session, I Nov 1995, agenda item 39 (A/50/713); report on developments pertaining to the implementation of the UN Convention on the Law of the Sea.

Legal Aspects of International Terrorism, Evans Murphy, Lexington Books; 1978.

Maritime Security Manual-Part I, American Society for Industrial Security, 1990; [Ed.] H. Gomez.

Maritime Security Manual-Part II, American Society for Industrial Security, 1990; [Ed.] H. Gomez.

Porte at Risk, International Maritime Bureau, 1993; E. Ellen [Editor].

Porte Risck Management and Insurance Reference for U.S. Ports, U.S. Maritime Administration; 1985.

- 19 -

Proceedings of the First Inter-American Course on Port Security, 21 Oct-10 Nov 1995, Maritime Security Institute for the Americas, Port of Miami and the Organization of American States Permanent Technical Committee on Ports.

Sea Carrier Security Manual, Pub. No. 546, Office of International Affairs, U.S. Customs Service; Apr 1989.

Standards for Marine Cargo Security, American Association of Port Authorities; 1980.

- 20 -

SEGURIDAD PORTUARIA:

Administración de una Fuerza de Seguridad

Introducción

En el sector marítimo de hoy, es absolutamente esencial contar con una seguridad portuaria efectiva. Los puertos marítimos del mundo enfrentan las mismas amenazas en sus operaciones y, a menos que estas amenazas se enfrenten eficazmente, se ve comprometida la capacidad del puerto para ofrecer abrigo seguro a buques y carga. Esto, a su vez, determina que los propietarios de los buques sigan o no utilizando los puertos, lo cual incide en el volumen de ingresos que recibe el puerto. La falta de seguridad se traduce directamente en menos ganancias.

La seguridad está en función del control del acceso. El control del acceso niega el ingreso al puerto, a las áreas de depósito de la carga y de maniobras, así como al área de comunicaciones, a las fuentes de energía eléctrica, a las instalaciones y/o edificios, a sus muelles y buques, a quien pretenda desarrollar una actividad delictiva. Esta actividad incluye el hurto o robo de la carga o de bienes y equipos del puerto, el contrabando de drogas, el desembarco de polizones o extranjeros ilegales y el sabotaje contra las instalaciones portuarias o la perturbación de sus actividades. A efectos de negar este acceso, deben establecerse y aplicarse medidas permanentes de seguridad. El control del acceso al puerto a través de las entradas y los puestos de control no es más que una primera etapa. Debe controlarse todo el perímetro del puerto, se encuentre cercado o no, ya sea que sus límites sean el agua o la tierra firme. También es preciso controlar todas las áreas internas que incluyen los corredores y pasillos, los puentes, los terminales de ferrocarril, los depósitos, los muelles, las zonas de estacionamiento, las playas, los depósitos de combustibles, las instalaciones de agua y alcantarillado, los edificios, las plantas de energía, las líneas de transmisión y las líneas telefónicas. La única manera de cumplir esta tarea es contar con una fuerza de seguridad efectiva, integrada por funcionarios debidamente entrenados, equipados y motivados, y la única manera de lograr este objetivo es contar con una administración capacitada de la fuerza de seguridad.

Este folleto es el segundo de una serie de publicaciones sobre seguridad portuaria que ha emprendido el Departamento de Transporte de los Estados Unidos. El primero de ellos, titulado Guía de Planificación Nacional, ofrecía un panorama general de la seguridad portuaria y algunas de las formas para hacerla efectiva. En este segundo folleto se exploran algunos de los aspectos que hacen a la creación y administración de una fuerza de seguridad portuaria.

Para cualquier consulta, comentarios y/o preguntas sobre la información contenida en esta guía, dirigirse a: Program Manager, Port and Cargo Security, Office of Ports and Domestic Shipping, Maritime Administration, U.S. Department of Transportation, 400 Seventh Street, SW, Washington, DC 20590 teléfono (202) 366-5473/fax (202) 366-6988; o Chief, Response Operations Branch, U.S. Coast Guard, 2100 Second Street, SW, Washington, DC 20593-0001, teléfono (202) 267-0516/fax (202) 267-4085.

- 21 -

INDICE

PáginaIntroducción

Indice

Relación entre la Seguridad Privada y los Organismos del Orden PúblicoArresto por CiudadanosAllanamiento y SecuestroInterrogaciónUso de la Fuerza

Seguridad Privada en la Zona Portuaria - Fuerza de Seguridad Propia o por Contratación de Servicios

Características de una Fuerza de Seguridad PropiaCaracterísticas de las Fuerzas de Seguridad que Prestan Servicios por ContratoSelección de la Fuerza de Seguridad

Creación de una Fuerza de Seguridad Privada Efectiva en el Area PortuariaContrataciónAdiestramientoSupervisión

El papel de las Fuerzas Privadas de Seguridad en el Area PortuariaPropósitosRegulación del PersonalProtección de las Instalaciones Preocupaciones especiales de Seguridad en el Area Portuaria

Administración de una Fuerza de Seguridad Privada en el Area Portuaria

Conclusión

Lecturas recomendadas

Contribuciones

- 22 -

Relación entre la Seguridad Privada y los Organismos delOrden Público

Lo primero que tiene que decidir el administrador del puerto y las autoridades portuarias cuando se proponen crear una fuerza de seguridad, es ¿Cuál será el grado de competencia que tendrá la misma? ¿Será, de una u otra manera, una fuerza de seguridad privada o estará integrada por agentes del orden público de la policía local o de otra organización municipal creada por la constitución? Para adoptar esta decisión es preciso comprender la relación que existe entre una fuerza de seguridad privada y los organismos del orden público.

Desde siempre, los seres humanos han tratado de protegerse mutuamente creando sistemas de seguridad mutuamente beneficiosos. Estos sistemas no sólo han brindado protección contra amenazas externas, sino que, en última instancia, han evolucionado hasta transformarse en herramientas sociales para hacer respetar valores y normas. Con el advenimiento de la civilización, estos valores y normas se han transformado en leyes y reglamentos que, para mantener su validez, tuvieron que ser aplicados en forma coercitiva. Esta acción coercitiva, con frecuencia es ejercida por las mismas personas que protegen a la sociedad de amenazas externas, como el ejército del gobierno, y así la esta acción oficial de la ley, se transformó en un deber público de la sociedad.

Uno de los hechos prominentes en la evolución de la acción coercitiva de la ley en Occidente fue el Estatuto de Westminster promulgado por el Rey Eduardo I de Inglaterra en 1285. Ello exigió que todos los ciudadanos aceptaran ciertas responsabilidades en la aplicación coercitiva de la ley y el mantenimiento del orden. En esencia, todos eran considerados agentes del orden público. Sin embargo, las fuerzas de seguridad privada ya estaban bien establecidas a esa altura y eran utilizadas por los ricos que no deseaban librar su seguridad únicamente al arbitrio del orden público. De esta manera, se estableció una separación entre la seguridad pública y la seguridad privada.

Cuando Sir Robert Peel creó en 1822 la primera fuerza policial moderna con la aprobación de la ley de la policía metropolitana de Inglaterra, se reconoció oficialmente una clara dicotomía de propósitos. La misión de las fuerzas del orden público pasó a ser la detección y detención, en tanto que la seguridad privada se remitía a la prevención. Poco ha cambiado en los últimos 175 años. Las fuerzas del orden público se ocupan primordialmente todavía de la aprehensión de delincuentes post facto y toda prevención real del delito debe efectuarse durante la comisión de un delito.

Ello es así puesto que, con la posible excepción de ciertos delitos de conspiración, no es ilegal el mero hecho de pensar en cometer un acto ilegal. El acto debe ser manifestado de alguna manera ilegal para que el individuo pueda ser arrestado por las fuerzas del orden público. La seguridad privada no se ocupa de hacer cumplir la ley, sino meramente de la prevención de actos delictivos. Por supuesto que los funcionarios de la seguridad privada están obligados por la ley, al igual que los demás ciudadanos, pero pueden actuar en forma proactiva y no sólo reactiva.

El personal de la seguridad privada no tiene ni más ni menos autoridad que cualquier ciudadano cuando se trata de la prevención de delitos. No están facultados por el Estado para arrestar a los sospechosos, realizar allanamientos, interrogar o encarcelar a nadie, fuera de lo que el derecho común o civil permite a los particulares. En los

- 23 -

Estados Unidos, cada Estado tiene sus propias leyes y normas. Cada Estado tiene su propio sistema para otorgar licencias o regular por otra vía a quienes prestan servicios de seguridad privada. De esta manera, los administradores de las fuerzas de seguridad deben tener cabal comprensión de lo que la seguridad puede y no puede hacer, de acuerdo con la legislación de la localidad en que se encuentra.

En la mayoría de los casos, los funcionarios de la seguridad privada actúan bajo la autoridad de su empleador. Esta autoridad no puede ser mayor que la que posee el empleador y esa autoridad es la que tienen los particulares para protegerse a sí mismos, proteger sus bienes y al prójimo dentro de su vecindario.

El Estatuto de Westminster establecía una responsabilidad ciudadana de ayudar a hacer cumplir la ley mediante lo que se denominó la ronda y la alarma. La mayoría de los ciudadanos siguen teniendo esos derechos y siguen estando obligados por esas responsabilidades.

Arresto por Ciudadanos

La mayoría de las normativas describen la autoridad del ciudadano para efectuar un arresto exigiendo: (a) Ser testigo de la comisión de un delito o (b) Recibir cierta información de que se está cometiendo un delito, o (c) Presenciar la comisión de un hurto. Cualquier persona puede arrestar al ladrón y llevarlo ante un juez para que se le aplique la ley. Este es el reflejo de los derechos y las responsabilidades de los ciudadanos descritas hace 700 años en el Estatuto de Westminster. Cada Estado tiene sus propias normas para definir los arrestos por parte de ciudadanos y el administrador de la fuerza de seguridad debe comprender claramente los limites permisibles de esa normativa. De particular preocupación para los administradores de la seguridad es determinar si sus empleados son considerados por la ley ciudadanos particulares o agentes del gobierno.

Circunstancias de hecho, el otorgamiento de licencias o la delegación de funciones podrían inadvertidamente convertir al personal de la seguridad privada en agentes del orden público a la vista de la ley, en relación con ciertos aspectos. Cuando ello ocurre, se aplica una serie de restricciones operativas totalmente diferentes, como las que se vinculan a la Cuarta Enmienda en las cuestiones del allanamiento y el secuestro.

Allanamiento y Secuestro

El primer principio que debe comprenderse sobre el allanamiento y el secuestro en el sector de la seguridad privada es que las garantías de la Cuarta Enmienda que restringen a los agentes del orden juramentados, con frecuencia no se aplican. La mayor parte de los registros y allanamientos que realizan las fuerzas de seguridad privada tienen carácter consensual. Este consentimiento puede ser real o implícito. El consentimiento implícito puede quedar establecido en los contratos de empleo o en otros acuerdos entre el empleador y el empleado, o a través de advertencias escritas y notificaciones en lugares visibles. Sin embargo, las fuerzas de seguridad privada no pueden actuar como agentes del gobierno si no están regidas por las protecciones que otorga la Constitución. A su vez, los oficiales de policía fuera de servicio empleados como guardias de la seguridad privada, no pueden ser considerados agentes del gobierno, sino agentes de su empleador y, por tanto, no están obligados por las protecciones de la Cuarta Enmienda.

- 24 -

Interrogatorios

El interrogatorio de los sospechosos es otra esfera en la que es importante que el administrador de la seguridad comprenda cuándo se aplican las protecciones constitucionales. Si el interrogatorio efectuado por un oficial de seguridad privada es estrictamente administrativo, sin la participación de un agente del orden debidamente constituido, no rigen las restricciones de la Quinta Enmienda. Sin embargo, si existe alguna posibilidad de que el interrogatorio dé lugar a la admisión de actos que puedan dar lugar a un procesamiento, el personal de la seguridad privada debe observar las mismas restricciones de la Quinta Enmienda que rigen para los agentes del orden público. Cuando existen dudas, el administrador de la seguridad debe inclinarse por lo que dispone la Quinta Enmienda. Deben explicarse a los sospechosos sus derechos contra la autoincriminación y a una representación legal, y si optan por ejercer esos derechos, su decisión debe ser respetada sin excepción alguna. No se permite utilizar engaños o la coacción para obtener evidencias de tipo alguno y los funcionarios de seguridad deben tomar precauciones cuando sus acciones puedan colocarlos en la posición de transformarse en agentes del estado. El interrogatorio profesional se basa en un buen adiestramiento, en una conducta intachable del interrogador y un conocimiento detallado de la legislación del Estado.

Uso de la Fuerza

Cualquier ciudadano puede utilizar la fuerza para protegerse a sí mismo o proteger a los demás. En circunstancias limitadas, el ciudadano puede utilizar la fuerza para proteger o recuperar sus bienes o para realizar un arresto legal. Sin embargo, ningún ciudadano puede utilizar la fuerza innecesariamente. Ningún ciudadano puede utilizar la fuerza en forma retaliatoria. Ningún ciudadano puede utilizar la fuerza si dispone de otras alternativas razonables. Y, por último, ningún ciudadano puede utilizar la fuerza para acelerar intencionalmente la consecución de los hechos. Estas son normas para el uso de la fuerza por parte de ciudadanos particulares. En distintas jurisdicciones estas normas pueden variar ligeramente. En general, por ejemplo, se establece que la vida es más valiosa que los bienes. De manera que la fuerza letal nunca puede justificarse en los casos en que la única amenaza es la pérdida de bienes. Esta es la opinión mayoritaria, pero no todos los estados suscriben este principio. Análogamente, un uso excesivo de la fuerza en general supera toda justificación del uso de la fuerza y puede dar lugar a responsabilidad civil e inclusive penal. La aplicación de la fuerza debe ser prudente, con la confianza y el conocimiento que sólo puede dar un adiestramiento adecuado. Todo uso de la fuerza será en última instancia analizado. Los oficiales de la seguridad privada deben demostrar sentido común, decencia y comportamiento ético y deben acentuar estos rasgos constantemente a través de la educación y el adiestramiento profesionales.

- 25 -

Seguridad Privada en la Zona Portuaria - Fuerza de Seguridad Propia o por Contratación de Servicios

La seguridad privada en la zona portuaria va más allá de la protección de bienes y la reducción de pérdidas tradicionales. Actualmente, la seguridad privada cumple un rol cada vez más amplio en la protección del puerto contra el robo de la carga, el secuestro armado, el delito organizado, el terrorismo y el contrabando.

Existen dos tipos básicos de fuerzas de seguridad privadas: las fuerzas propias y las que prestan servicios por contrato.

Las fuerzas de seguridad propias consisten en personal del puerto directamente empleado por el operador del puerto. El personal de seguridad contratado, es empleado por una empresa de seguridad que brinda servicios conforme a un contrato. El director del puerto debe analizar detenidamente las ventajas y desventajas de ambas opciones y decidir cuál es la que satisface mejor las necesidades y circunstancias de su puerto.

Características de una Fuerza de Seguridad Propia

Se entiende que las fuerzas de seguridad propias cuentan con un personal de calidad superior y con una supervisión más profesional. El personal de seguridad en general está mejor remunerado y recibe un conjunto de beneficios más atractivo, que puede incluir el seguro módico y un plan de jubilaciones. Es más probable que los empleados de este tipo de fuerza de seguridad ocupen un cargo a tiempo completo, con un horario estable y con mejores posibilidades de ascenso.

El personal de las fuerzas de seguridad propias de los puertos tienden a tener una moral más alta y a desarrollar un espíritu de cuerpo y lealtad hacia el puerto. Al tener mayor interés en sus cargos, tienden a conocer mejor la operativa portuaria y a ser más profesionales y a demostrar un mayor grado de experiencia. Esto reduce la rotación de personal y la falta de asistencia.

Los supervisores de las fuerzas de seguridad propias de los puertos habitualmente van ascendiendo en el escalafón, y por tanto, obtienen experiencia y conocimientos en la parte operativa. Esto es crucial para contar con una seguridad portuaria efectiva. Los supervisores deben estar preparados para redactar, aprobar, evaluar y aplicar procedimientos operativos, así como los planes de emergencia escritos. También deben estar en condiciones de impartir un adiestramiento sustancial y realizar simulacros o ejercicios conjuntos con las fuerzas del orden público y los servicios de emergencia externos. De manera que los supervisores de este tipo de fuerzas de seguridad se consideren mejor preparados para reaccionar profesionalmente ante las diversas emergencias que pueden afectar a los puertos.

Características de las Fuerzas de Seguridad que Prestan Servicios por Contrato

La tendencia actual en la esfera de la seguridad, es la contratación de servicios. La razón primordial radica en que supuestamente este mecanismo reduce los costos con respecto a una fuerza de seguridad propia, y a menudo se habla de un ahorro del 20%. Ese ahorro en general resulta de una más baja remuneración y de menores beneficios. Las compañías de seguridad tienden a utilizar empleados a tiempo parcial, que en muchos casos tienen otro empleo, y ofrecen pocas oportunidades de ascenso. Algunas

- 26 -

compañías de seguridad reducen la contratación y las normas de adiestramiento. Tienen mayor movimiento de personal y un mayor falta de asistencia. Con frecuencia, los empleados contratados tienen muy poco conocimiento de la parte operativa en las actividades a las que son asignados.

La contratación de servicios de seguridad puede limitar el riesgo de responsabilidad civil y reducir los costos de los seguros. Como norma general, los empleadores son responsables por la negligencia de sus empleados, si actúan en el ejercicio de sus funciones. Además, los contratos por servicios de seguridad deben prever una indemnización de la autoridad portuaria por parte de la compañía que presta los servicios, en ciertas circunstancias. De manera que la compañía de seguridad tiene más posibilidades de ser responsabilizada por los actos de sus empleados, lo que limita el riesgo de responsabilidad civil de las autoridades portuarias. Asimismo, los funcionarios de seguridad que prestan servicios por contrato y que sufren lesiones en su trabajo deben estar cubiertos por un seguro de la empresa de seguridad y no por las autoridades portuarias. Sin embargo, es importante asegurarse de que la compañía de seguridad ha adquirido el seguro adecuado. El personal de seguridad de los puertos puede ser considerado como “Operadores Portuarios” por la Ley de compensación de los trabajadores de la estiba y del puerto y, por tanto, pueden no necesariamente estar comprendidos en el seguro del estado para la compensación de los trabajadores.

La independencia es una característica favorable de la seguridad contratada. Al no ser empleados del puerto, el personal de seguridad puede tener objetividad e integridad. Con mucha frecuencia, la confraternización con los trabajadores da lugar a la tendencia de que el personal de seguridad “no quiera ver” las infracciones e inclusive los hurtos menores que cometen sus compañeros de trabajo. Esa independencia hace más difícil que los demás empleados busquen la ayuda del personal de seguridad para ocultar su actividad delictiva. Asimismo, el personal de seguridad contratado plantea mucho menos posibilidades de sindicalización que los demás empleados portuarios. Con ello, existen más probabilidades de que las fuerzas de seguridad ocupen sus puestos de trabajo durante las acciones sindicales, ya se trate del trabajo, la creación de piquetes o la huelga.

Selección de la Fuerza de Seguridad

Cuando se considera la posibilidad de contratar servicios de seguridad, es preciso tener en cuenta que la calidad del servicio está en función de su costo. El director de la seguridad portuaria debe detallar las calificaciones mínimas que exige del personal de seguridad en las especificaciones de la licitación. Dado que todos los empleadores básicamente recurren a la misma fuerza de trabajo, la remuneración y los beneficios determinarán el nivel de calidad que concitan. Además, el director de la seguridad portuaria debe detallar los requisitos de capacitación y las normas de desempeño del personal en general y de los supervisores. Es necesario garantizar que el contratista está debidamente asegurado contra la responsabilidad civil y para la compensación de los trabajadores.

El director de la seguridad portuaria tiene que especificar los deberes y responsabilidades de los supervisores de la fuerza de seguridad. Deben contar con la educación y las certificaciones adecuadas y estar en condiciones de redactar, aprobar, evaluar y ejecutar procedimientos operativos y planes de emergencia escritos. El director del puerto también puede desear que el contratista proporcione servicios de

- 27 -

seguridad a todos los niveles e inclusive pedir en las especificaciones que el contratista provea la persona para el cargo de director de seguridad portuaria.

La contratación de los servicios de seguridad permite al operador del puerto ahorrar fondos de distintas maneras. En primer lugar, la asignación de personal del puerto para esta tarea habitualmente exige contar con una reserva del 10% de la dotación para cubrir las deficiencias que provocan las vacaciones, las licencias por enfermedad, los días de licencia de personal, etc. Con frecuencia es necesario asignar sobretiempo para cubrir las ausencias imprevistas. Los servicios de seguridad contratados utilizan personal a tiempo parcial que habitualmente pueden cubrir estas ausencias sin costo o por un costo mínimo.

También se pueden generar ahorros por reducción de los gastos generales y administrativos al trasladar al contratista de los servicios de seguridad asuntos de personal tales como la contratación y los despidos, la administración de la nómina y los beneficios de salud, etc. Asimismo, la contratación externa de estas tareas administrativas, es otra de las razones que hacen atractiva la contratación de servicios de seguridad.

El director del puerto no tiene por qué tomar una decisión tajante entre contar con una fuerza de seguridad propia o por contrato. Se puede optar por una combinación de ambas. Con frecuencia, el director de seguridad portuaria y la supervisión al más alto nivel pertenecen a la plantilla del personal portuario. Estos cuentan con la experiencia y el conocimiento de las operaciones portuarias para garantizar un servicio de seguridad efectivo, especialmente en los casos de emergencias. Esto también crea una especie de sistema de control equilibrado entre los servicios que ofrece el contratista y su personal.

En términos ideales, las decisiones del director del puerto en materia de seguridad deben basarse en las circunstancias y necesidades particulares del puerto en materia de seguridad. Si el director desea contar con un servicio efectivo, existen contratistas privados que pueden brindar un servicio calificado. Sin embargo, los gastos directos de los contratistas, más un margen razonable de ganancia puede determinar que no exista un ahorro sustancial como se espera. La decisión final debe incluir numerosos factores que aquí no se han planteado, incluida la filosofía de las autoridades portuarias en materia de contratación externa de servicios.

Creación de una Fuerza de Seguridad Privada Efectiva en el Area Portuaria

Contratación

Trátese de una fuerza propia o contratada, la base de toda fuerza de seguridad privada efectiva es el personal. El director de seguridad portuaria debe establecer un mínimo de normas para la contratación y debe garantizar que estas normas se respeten. Muchos estados contratan el personal de seguridad y las normas pueden variar de acuerdo a que la licencia que se otorga, incluya o no el porte de armas. Las normas de seguridad portuaria deben superar a las que impone el estado. Todos los solicitantes deben satisfacer las siguientes normas mínimas: ser mayores de dieciocho años, ser ciudadano de Estados Unidos o extranjero residente con autorización para trabajar en los Estados Unidos; contar con un diploma de enseñanza secundaria o equivalente; tener la habilidad para hablar, leer y escribir en inglés; encontrarse en buenas

- 28 -

condiciones físicas y mentales y, ante todo, demostrar una incuestionable integridad personal.

En la mayoría de los estados en que se contrata personal de seguridad bajo licencia, los solicitantes no pueden tener antecedentes penales. Los antecedentes penales habitualmente se definen como la comisión de un delito penal que mereció la condena de un jurado de acusación y la sanción de un año de penitenciaría o más. Esto permite que las personas que han cometido delitos menores puedan solicitar y ocupar cargos de seguridad. Esto podría ser inaceptable para trabajar en seguridad portuaria. Estas condenas con frecuencia son producto de negociaciones entre el fiscal y el acusado de delitos más graves. En consecuencia, es preciso examinar detenidamente los antecedentes penales del solicitante.

Adiestramiento

Otro tema que es preciso examinar en la conformación de una fuerza de seguridad privada es el del adiestramiento. Se reconoce que un debido adiestramiento es la clave de un desempeño óptimo, en especial cuando se trata de hacer frente a emergencias. El adiestramiento beneficia al personal al mejorar su técnica, su actitud y su moral. El personal que tiene un adiestramiento inadecuado no puede reaccionar en forma pertinente, y esto crea mayores posibilidades de responsabilidad legal. Los estados que otorgan licencia a oficiales de seguridad pueden exigir certificados específicos de adiestramiento, especialmente si está involucrado el uso de armas de fuego. También en este caso, habida cuenta de las necesidades singulares de la seguridad portuaria, los administradores deben tratar de superar las exigencias mínimas del estado. Todo el personal de seguridad debe recibir un adiestramiento previo a cargo de profesionales calificados y debe pasar, por lo menos, por dieciséis horas de adiestramiento en servicio.

Todo el personal de seguridad debe poseer un certificado que garantice que ha concluido con éxito el adiestramiento básico en seguridad. Este adiestramiento debe cubrir las siguientes esferas de instrucción:

• Responsabilidades legales, allanamientos, secuestros, y uso de la fuerza• Control del tráfico• Redacción de informes• Detección, prevención y seguridad en caso de incendio• Capacitación básica en primeros auxilios• Procedimientos de patrullaje• Conocimiento de materiales peligrosos• Deberes y responsabilidades

Además, el director de seguridad puede emprender un adiestramiento adicional según las necesidades del terminal y de sus operaciones. Este adiestramiento adicional puede incluir, entre otras cosas, el uso de armas de fuego, conocimientos avanzados en primeros auxilios, manejo de materiales peligrosos, etc.

El supervisor de seguridad portuaria, debidamente calificado como instructor, debe brindar adiestramiento adicional específico del puerto, por ejemplo, orientación en seguridad portuaria, terrorismo, polizones, actividades de contrabando, etc. Debe prestarse especial atención a los procedimientos operativos escritos del puerto y a los planes de emergencia.

- 29 -

Supervisión

La tercera preocupación en la creación de una fuerza de seguridad privada efectiva es la supervisión. Es esencial que los supervisores en el terreno conozcan detalladamente las instalaciones portuarias. Deben recorrer con frecuencia las instalaciones para evaluar las medidas de seguridad y realizar una inspección aleatoria del personal de seguridad para asegurar el cumplimiento de las normas. Deben denunciar todo problema potencial y adoptar medidas correctivas y preventivas de toda índole con relación a las deficiencias que detecten.

Una de las tareas más importantes de los supervisores en el terreno, es responder a los incidentes inusuales o las emergencias. Deben contar con experiencia, capacitación y capacidad de liderazgo para hacer frente a estas situaciones. Es preciso respetar los procedimientos operativos y los planes de emergencia escritos, pero el supervisor debe estar siempre preparado para actuar de improviso toda vez que las circunstancias de emergencia lo aconsejen.

El supervisor administrativo es responsable de las tareas administrativas que incluyen la dotación de personal, la asignación de tareas, el registro de la nómina de pago, los informes de desempeño, etc. En el curso de emergencias, el supervisor tiene la importante tarea de confirmar que se han efectuado todas las notificaciones necesarias y de establecer las comunicaciones y la coordinación entre la seguridad y los distintos servicios de emergencia y del orden público del lugar.

El Papel de las Fuerzas Privadas de Seguridad en el Area Portuaria

Propósitos

Los propósitos de la seguridad privada en el área portuaria radican principalmente en garantizar la seguridad del ambiente marítimo. Las amenazas actuales van más allá de la protección tradicional contra las pérdidas derivadas del robo de la carga, el fraude y otras actividades delictivas. La seguridad portuaria privada enfrenta ahora la amenaza de organizaciones delictivas internacionales, del terrorismo y el contrabando. Una seguridad portuaria efectiva incrementará la productividad, fomentará el comercio internacional, y mejorará la competitividad del país en un mercado cada vez más globalizado.

Con pocas excepciones, existen básicamente dos tipos de instalaciones portuarias en los Estados Unidos, el “Puerto de Operaciones” administrado por una entidad gubernamental y el “Puerto no Operativo” administrado por una empresa privada. En un puerto operativo, solo una entidad es responsable de toda la seguridad del área portuaria. En un puerto no operativo, no existe entidad alguna que sea responsable de la seguridad de todo el puerto. Cada uno de los usuarios del puerto se ocupa de su propia seguridad. Cada usuario seguramente se ocupará de sus necesidades específicas de seguridad y dejará en manos del gobierno la tarea de la protección global del área portuaria.

Tanto los puertos operativos como los no operativos enfrentan desafíos a la seguridad. Existe una variedad enorme de aspectos jurisdiccionales que complican la seguridad portuaria. Los organismos del orden público pueden carecer de los recursos necesarios para proteger debidamente el área portuaria. En tales circunstancias, la tarea de

- 30 -

elaborar e implementar un programa completo de seguridad para proteger los puertos de nuestro país recae en la seguridad privada.

Regulación del Personal

Una de las maneras más eficaces de proteger el área portuaria es regular el personal que tiene acceso a las instalaciones del puerto. El método óptimo es contar con un programa completo que otorgue licencia a las empresas de estiba, a los agentes navieros, los proveedores y todo el personal que presta servicios en relación con el movimiento de carga en el puerto.

Sin embargo, para establecer esta licencia tan amplia, el estado tiene que aprobar la legislación pertinente. Asimismo, tiene que delegar a una entidad gubernamental la autoridad y responsabilidad para aplicar la legislación. Para recibir una licencia se requerirán normas de prevención del delito. Las personas y las empresas que no demuestren integridad no podrán ingresar al área portuaria. La posibilidad de perder el empleo por revocación de su licencia actuaría como importante disuasivo para que los operarios portuarios eviten participar en actividades delictivas.

Otro método excelente para regular el ingreso del personal a las instalaciones portuarias es establecer un programa de identificación única. Este sistema no exige una habilitación legislativa, sino la simple cooperación entre los distintos operadores portuarios y las terminales. Los participantes simplemente exigirán la presentación de las tarjetas pertinentes para ingresar a la zona de acceso restringido de sus instalaciones respectivas. Todas las zonas que no estén abiertas al acceso del público en general se considerarán zonas de acceso restringido.

El propósito doble del programa único de identificación es crear una identificación y un control confiables para ingresar a las áreas de acceso restringido. Los empleados del puerto y las personas que realizan actividades normales dentro de las zonas restringidas del área portuaria tendrán que exhibir la tarjeta correspondiente. Además de los empleados portuarios, también se exigiría esta tarjeta de identificación a los camioneros que entran y salen con carga del puerto, los proveedores, los empleados de los servicios de reparación, etc.

El ingreso de una persona sin la tarjeta de identificación requerirá el otorgamiento de un pase provisional. Debe haber pocas excepciones. Inclusive el personal de los organismos del orden público que llega al puerto para realizar tareas que no sean de emergencia debe, por cortesía, detenerse en el puesto de seguridad y registrar su ingreso.

La seguridad privada debe cumplir una función importante en la implementación y aplicación del programa único de identificación. Los directores del puerto deben tomar providencias para que una compañía de seguridad confeccione las tarjetas de identificación computarizadas, con una fotografía. Los solicitantes de las tarjetas de identificación deberán llenar un formulario detallado donde incluyan el nombre completo, así como la inicial del segundo nombre, la fecha de nacimiento, el color de los ojos, la altura, el peso, el número del permiso de conducción, los domicilios de los últimos cinco años (prueba del domicilio actual), el número de teléfono, el nombre, el domicilio y el número de teléfono del empleador actual y de los empleadores de los últimos tres años (prueba de empleo). Si las circunstancias del puerto así lo aconsejan, también se podrían exigir las huellas dactilares. Los empleadores deben comprender la

- 31 -

importancia del programa y cooperar plenamente, incluyendo la notificación inmediata de la pérdida de las tarjetas o la terminación de las relaciones de trabajo con los titulares de las mismas.

Las tarjetas de identificación, junto con alguna otra tecnología de acceso, podrían automatizar el ingreso al puerto, y podrían utilizarse lectores electrónicos en las zonas de seguridad sensibles. Las tarjetas de identificación registrarían electrónicamente las fechas en que son utilizadas. La oficina de seguridad actuaría como centro de información y brindaría acceso a estos datos a todos los operadores portuarios participantes.

El programa de tarjeta de identificación única, es una tarea cooperativa de seguridad que utilizan numerosos operadores portuarios y permite rendir cuentas del personal que ingresa a las instalaciones portuarias. La oficina de seguridad puede tener acceso inmediato a los datos sobre ingreso y salida e información sobre los titulares de las tarjetas. La computarización facilita el acceso al programa y constituye una herramienta sumamente efectiva para prevenir el delito contra los puertos.

Protección de las Instalaciones

La protección de la zona portuaria comienza por un estudio de seguridad. Este tiene el propósito de determinar la vulnerabilidad de las instalaciones a las pérdidas a manos de fuerzas internas y externas. El estudio de seguridad detalla los factores físicos y ambientales específicos. El estudio ofrecerá un análisis de riesgo de las áreas críticas y ayudará a elaborar un plan de seguridad efectivo en base el cual se recomendarán las estrategias de seguridad eficientes en función del costo para su uso en aras de la protección de las instalaciones y la parte operativa.

La protección de las instalaciones comienza con un perímetro seguro. Aunque es sólo un obstáculo, el cercamiento constituye la primera línea de defensa. Los cercos crean una barrera tanto física como psicológica. Los cercos con alambre de púa u otras configuraciones cortantes, junto con una barrera de metal o de cemento, pueden ofrecer una protección adicional. El uso de barandillas y de barreras de cemento es un método efectivo para evitar la entrada o salida de vehículos del área cercada. Una barrera perimétrica retrasa el ingreso y facilita la detección y aprehensión. También permite dirigir el tráfico de vehículos y de personal. Las entradas y salidas del perímetro deben limitarse al mínimo para una operación segura y eficiente y deben estar vigiladas por una o más personas. Todos los peatones y vehículos deben ser controlados y registrados. Toda vez que sea posible, debe utilizarse una iluminación suficiente durante las horas de la noche. Una iluminación adecuada puede garantizar la seguridad al personal, otorga visibilidad a los guardias y permite la detección de intrusos.

La protección de la carga comienza en la entrada de las instalaciones, ya sea del lado de tierra firme o del lado del agua. Todos los contenedores que se reciben tienen un conocimiento de embarque en el que se enumera su contenido. El conocimiento de embarque se puede utilizar para determinar el área en el que se depositará el contenedor. Los contenedores de alto valor serán depositados en las zonas de acceso restringido que estén patrulladas, bien iluminadas y que incluyan barreras adicionales para garantizar su integridad. Se puede mejorar la seguridad apilando los contenedores o depositándolos unos contra otros, eliminando el acceso a través de las puertas de los contenedores. Este tipo de depósito también puede alertar al personal de seguridad si

- 32 -

se mueve un contenedor para lograr su acceso. Un control del seguimiento y la ubicación por computadora también contribuirá a la protección de la carga.

El control del acceso al puerto desde el agua plantea un desafío logístico y legal. Las barreras físicas permanentes tales como los cercos a lo largo del límite del puerto frente al agua con frecuencia no son prácticos y pueden interferir con las operaciones de embarque. La restricción del uso de las aguas va en contra del derecho histórico del público en general de utilizar todas las aguas costeras.

Afortunadamente, para muchos puertos, la amenaza desde el agua es mínima y el patrullaje regular con una presencia de la policía marítima aleatoria, bastan. Sin embargo, cuando el acceso desde el agua plantea una amenaza, se pueden aplicar distintos métodos para corregir la situación. En primer lugar, debe contactarse al capitán de guardacostas del puerto para preguntarle si la amenaza es lo suficientemente sustancial como para establecer una zona de seguridad temporal, que restrinja el uso de las aguas adyacentes. En segundo lugar, debe contactarse a la policía marítima local para examinar qué recursos tienen disponibles para ayudar al patrullaje de las aguas del puerto o hacer respetar una zona de seguridad, si ésta se ha creado. En tercer lugar, la amenaza a la seguridad debe contrapesarse frente a los recursos externos disponibles y el puerto debe adoptar las medidas adicionales que considere necesarias. Estas pueden incluir una intensificación del patrullaje, puestos fijos de observación, patrullajes armados y, quizás, patrullajes marítimos.

También en este caso, el medio más eficaz para establecer la protección es restringir el acceso y luego regular estrictamente a las personas que ingresan a esa área. Por lo tanto, la comunidad portuaria debe considerar la posibilidad de realizar gestiones ante los organismos del estado, locales y federales para obtener la legislación pertinente. Deben reclamar que el capitán de guardacostas del puerto esté en condiciones de establecer una “Zona de Seguridad Portuaria” a pedido escrito del administrador de seguridad del puerto. La “Zona de Seguridad Portuaria” restringiría el acceso a buques y personas no autorizadas desde las vías fluviales interiores (los canales utilizados exclusivamente para el transporte), por lo menos, desde un punto a 200 pies de la costa. En el examen de esta solicitud, el capitán del puerto debe tener la flexibilidad para contrapesar las necesidades de seguridad del puerto con los derechos legítimos razonables de otros a utilizar las aguas adyacentes.

Preocupaciones especiales de Seguridad en el Area Portuaria

La seguridad portuaria privada debe reconocer que el antiterrorismo debe ser considerado una prioridad. El FBI advierte que el terrorismo dentro de los Estados Unidos puede ser cometido por numerosos grupos, con orígenes extranjeros y nacionales. La realidad del atentado contra el World Trade Center de la Ciudad de Nueva York en 1993 por terroristas extranjeros y el atentado de 1995 contra el Alfred P. Murrah Federal Building en la Ciudad de Oklahoma, por terroristas nacionales, ilustra claramente la verdadera amenaza que el terrorismo plantea a los Estados Unidos.

Las instalaciones portuarias no son blancos típicos del terrorismo. Sin embargo, algunos buques pueden ser blancos potenciales cuando se encuentran en puerto. Los terroristas pueden intentar contrabandear armas nucleares, químicas u otras armas de destrucción en masa a los Estados Unidos. Asimismo, los terroristas pueden tratar de robar cierta carga o intentar ciertos actos de sabotaje dentro de las instalaciones.

- 33 -

Aparte de otras medidas de seguridad, la seguridad portuaria debe adoptar un componente antiterrorista. Como mínimo, todo el personal de seguridad debe recibir cierto adiestramiento antiterrorista y debe conocer los procedimientos operativos y los planes de emergencia pertinentes. El adiestramiento tiene que fomentar una clara conciencia y permitir que los funcionarios de seguridad reconozcan los posibles blancos, la posible actividad terrorista y los distintos tipos de armas y dispositivos, así como los lugares donde pueden estar ocultos.

Los directores de seguridad deben formular procedimientos operativos escritos en asuntos vinculados a la seguridad, tales como las amenazas de bomba, los niveles de alerta, etc. y deben actuar conjuntamente con los agentes del orden y los servicios de emergencia para elaborar un plan de emergencia en caso de un incidente terrorista real; deben recibir inteligencia de las entidades del orden público a los efectos de elevar los niveles de seguridad del puerto y deben participar activamente con las entidades vinculadas a la actividad portuaria para establecer una acción antiterrorista coordinada.

Después de consultar con las entidades pertinentes del orden público, los directores de seguridad deben formular un procedimiento operativo escrito en relación con los polizones. Los polizones pueden intentar ingresar a las instalaciones portuarias abandonando el buque, disfrazados de tripulantes o de empleados portuarios. Pueden literalmente saltar del barco a las aguas adyacentes o al muelle en un intento de huir hacia la terminal. Toda vez que se sospeche de la presencia de polizones en las instalaciones o en el buque atracado, el departamento de seguridad debe comunicarlo inmediatamente a los organismos del orden público locales. De ser detectado el polizón, la seguridad debe detenerlo y esperar la llegada de los agentes del orden. Los polizones pueden ser fugitivos peligros, terroristas o contrabandistas de drogas y debe ejercerse mucho cuidado en todo momento al tratarlos. Asimismo, un grupo de sospechosos de polizones podría indicar una conspiración delictiva de la tripulación para contrabandear ilegalmente inmigrantes extranjeros al país. La empresa naviera es totalmente responsable de los polizones que llegan en sus buques. La empresa naviera debe mantener la custodia de los polizones hasta que sean colocados a bordo de un buque o de un avión para repatriarlos a su país de origen. Por lo tanto, el director de seguridad debe elaborar una política en relación con el papel de la seguridad privada del puerto en el registro en busca de polizones y su posterior detención hasta la deportación.

Las fuerzas del orden locales deben realizar la investigación preliminar para determinar si el polizón es sospechoso de un delito más grave. Las fuerzas del orden público notificarán al Servicio de Inmigración y Naturalización y a los organismos del orden público pertinentes, si así fuera necesario. Si el sospechoso es meramente un polizón, la seguridad privada puede desear renunciar a su procesamiento por los delitos menores que haya cometido, como la invasión de propiedad privada. A menos que los agentes del Servicio de Inmigración y Naturalización consideren que el polizón es un peligro inminente, o que dicho servicio acepte una solicitud de asilo político, el agente procesará al polizón en el lugar y el transportista lo mantendrá en custodia.

Como norma general, los propietarios son responsables de la seguridad de sus propios buques. Cuando están atracados en puerto, el capitán del buque habitualmente destinará un tripulante a la guardia que sea necesaria. En circunstancias normales, las medidas de protección del área portuaria bastarán para la protección de los buques. A efectos de la seguridad, el director de seguridad debe considerar que el buque

- 34 -

atracado es un apéndice de las instalaciones portuarias. Si se recibe información de inteligencia acerca de la sospecha de presencia de delincuentes a bordo o de que el buque es un posible blanco del terrorismo, se deberán adoptar medidas adicionales de seguridad. En cooperación con los organismos del orden público, estas medidas extraordinarias de seguridad pueden ir de un mayor estado de alerta a la observación constante de parte del departamento de seguridad.

El contrabando de drogas ilegales a los Estados Unidos sigue realizándose a través de los puertos y las autoridades de la seguridad portuaria ya no pueden ser indiferentes alegando que el problema es responsabilidad de los organismos del orden público. Pese a que las entidades locales, del estado y federales, son las principales responsables de la intercepción del contrabando de drogas, el director de seguridad portuaria debe adoptar todas las medidas adicionales que sean necesarias. El mejoramiento de las medidas de seguridad ha de ayudar a prevenir y detener el contrabando de drogas. El personal de seguridad debe recibir orientación para hacerlo consciente del problema del contrabando de drogas y ayudarlo a identificar toda actividad sospechosa. El director de seguridad debe fomentar la cooperación y ofrecer la total colaboración con los organismos locales, del estado y federales así como a las fuerzas jurisdiccionales conjuntas.

El mantenimiento de un ambiente de trabajo seguro es responsabilidad del operador de la terminal. Por lo tanto, el personal de seguridad debe estar capacitado para reconocer las áreas y las condiciones inseguras. El conocimiento de una situación insegura que no es corregida puede exponer al operador de la terminal a una grave responsabilidad civil. En la mayor parte de las operaciones portuarias, se utilizan cotidianamente maquinarias pesadas, tractores y zorras y una variedad enorme de vehículos y de grúas especiales. Es imperativo restringir el ingreso del personal y en especial de los visitantes a las zonas donde se realizan operaciones con estos equipos. Los visitantes y los operarios deben obligatoriamente estacionar sus vehículos en una zona claramente designada, alejada del área de operaciones. Esta zona debe ser segura y estar patrullada por el personal de seguridad. Deben delimitarse claramente los senderos que conectan con estas áreas de estacionamiento. Deben colocarse señales visibles que indiquen las rutas peatonales. Todos los visitantes deben ser registrados, debe entregárseles un pase y debe dárseles explicaciones claras para llegar a su lugar de destino. Todos los empleados deben lucir una identificación que les permita el acceso a las instalaciones. La seguridad de todo el personal de las instalaciones portuarias debe ser siempre la prioridad máxima.

La seguridad portuaria privada debe aceptar una mayor responsabilidad por la seguridad de los pasajeros. Los puertos, especialmente los que operan con cruceros, deben superar su renuencia a financiar debidamente la seguridad de los pasajeros. Después del secuestro realizado en 1985 contra el crucero Achille Llauro y del asesinato de un ciudadano de los Estados Unidos, la Organización Marítima Internacional de las Naciones Unidas publicó una serie de recomendaciones voluntarias sobre seguridad. Los operadores portuarios deben cumplir voluntariamente con las recomendaciones de la Organización Marítima Internacional.

Administración de una Fuerza de Seguridad Privada en el Area Portuaria

El director de la seguridad portuaria, como jefe de la seguridad del puerto, es el responsable principal de la administración de todas las actividades de seguridad dentro de las fronteras geográficas del puerto. Aunque el papel del director de seguridad

- 35 -

portuaria es multifacético, su deber principal es enfrentar el desafío de garantizar un ambiente marítimo seguro. El director debe mantener una actitud proactiva para proteger el activo y evitar pérdidas.

Una de sus principales tareas es encomendar la preparación de un estudio de seguridad profesional y detallado. Después de examinar cuidadosamente el informe más actualizado de seguridad, el director de seguridad debe abordar las preocupaciones que en este aspecto se identifiquen en el informe y preparar un plan estratégico a corto y largo plazo. Este plan debe incluir propuestas específicas para el mejoramiento del capital, la adquisición de equipo y la dotación de personal. Esto debe ser integrado al presupuesto operativo anual del puerto, en el entendido de que el presupuesto final probablemente sería inferior al solicitado. El director de seguridad debe entonces administrar los recursos limitados para implementar el plan de seguridad.

El director de seguridad debe comunicarse periódicamente con los representantes de las empresas vecinas y establecer relaciones de cooperación con las mismas en aras del propósito colectivo de mejorar la seguridad del puerto. Además, la participación en organizaciones profesionales tales como el National Cargo Security Council, sería beneficiosa. El director de seguridad debe actuar de enlace con los distintos órganos del orden público que operan en forma regular dentro de las instalaciones. El director debe también establecer comunicaciones con los servicios de emergencia (bomberos, ambulancias y servicios de rescate) y auspiciar simulacros y ejercicios para mejorar la capacidad de respuesta ante emergencias.

Una vez seleccionado el contratista que prestará servicios de seguridad privados, el director de seguridad y el contratista deben establecer buenas relaciones de trabajo. Deben comunicarse constantemente, colaborar entre sí y establecer la debida coordinación. El director de seguridad debe establecer la cadena de mando y designar con claridad los cargos de autoridad y responsabilidad. Los niveles de mando de abajo hacia arriba son los siguientes: personal de seguridad en el terreno (guardias), supervisores, administradores de segundo nivel, administradores de primer nivel y, por último, el director de seguridad. De acuerdo con el número de empleados del servicio, el volumen y la complejidad de las operaciones, se puede eliminar el primer y segundo nivel de administración.

De acuerdo con la teoría de unidad de mando, cada subordinado se encuentra bajo la dirección inmediata de otro funcionario. Este principio evita la confusión y la ineficiencia que crean órdenes conflictivas impartidas por personas diferentes. Sin embargo, en algunos casos, es difícil mantener este principio, en particular cuando los niveles cambian del personal contratado al personal del puerto, como es el caso del personal contratado que actúa en el terreno y es supervisado directamente por funcionarios del puerto. En tales casos, los supervisores pueden controlar los asuntos operativos, pero los supervisores contratados deben ocuparse de los asuntos de personal y administrativos tales como los horarios de trabajo, los puestos de trabajo y las medidas disciplinarias. De manera que el director de seguridad y el contratista de seguridad deben establecer una cadena de mando clara con la autoridad y las responsabilidades consiguientes.

Para enfrentar el desafío de los propósitos de la seguridad portuaria, el director de seguridad debe establecer relaciones de cooperación con los organismos del orden público. El director enfrentará una serie de problemas jurisdiccionales, en especial si

- 36 -

las instalaciones traspasan fronteras políticas tales como las estaduales, de los condados y las fronteras municipales. Sumadas a la jurisdicción federal, el director de seguridad tendrá que enfrentar una serie de dependencias de los organismos del orden público que podrían confundir inclusive al funcionario más experimentado. Las jurisdicciones de los órganos del orden público del estado, el condado y locales siguen estrictamente las fronteras políticas.

Los puertos que atraviesan las fronteras políticas pueden tener que relacionarse con entidades primarias múltiples, a menos que se cree una autoridad específica que puede trascender las fronteras políticas. El director de seguridad debe establecer relaciones de trabajo estrechas con el organismo del orden público primario. Aparte de responder a llamadas de emergencia al 911, el organismo primario inicia toda otra asistencia de otros organismos o servicios de emergencia. Habitualmente, también tendrá la responsabilidad primordial de la investigación de actos delictivos o de remitirlos oficialmente al organismo pertinente. Dado que el organismo primario puede no patrullar las aguas, el director de seguridad debe determinar quién tiene la jurisdicción marítima.

Luego, el director de seguridad debe conocer las jurisdicciones de los organismos federales que operan en el puerto en forma regular, como el Servicio de Inmigración y Naturalización, el Servicio de Guardacostas, el FBI, la Dirección de Aduanas, la DEA, el Servicio Secreto, ATF y el Departamento de Agricultura. Estos organismos con frecuencia tienen jurisdicciones concurrentes con los organismos del orden público locales. El director de seguridad debe tratar de establecer buenas relaciones de trabajo con los representantes de cada uno de estos organismos y ofrecer su plena cooperación.

Conclusión

Una administración efectiva de las fuerzas de seguridad portuaria empieza por la comprensión del personal administrado. El viejo adagio militar “cuida de tu gente y tu gente cuidará de ti”, es hoy tan verdadero como nunca. La administración de una fuerza de seguridad propia del puerto diferirá de la administración de una fuerza de seguridad contratada en la manera en que se adopten y ejecuten las decisiones de mando, pero la persona de guardia en un puesto o que patrulla su zona de responsabilidad requiere el mismo adiestramiento, supervisión y liderazgo, independientemente del mecanismo por el cual se prestan los servicios de seguridad. Si la clave de la seguridad portuaria es la manera en que se administra la fuerza de seguridad, la clave de esa administración es el liderazgo.

Este folleto no fue concebido como un tratado sobre liderazgo ni tiene ese propósito. Sin embargo, baste decir que el liderazgo es el arte de influenciar y dirigir a las personas de manera tal para que se obtenga su obediencia voluntaria, su confianza, su respeto y su cooperación leal. La mejor manera de lograrlo es observando detenidamente ciertos principios de liderazgo, a saber:

• Poseer la debida capacitación técnica y táctica.• Conocerse a sí mismo y tratar de mejorar.• Conocer a su gente y velar por su bienestar. • Mantener a su gente informada.• Dar el ejemplo.• Asegurarse de que la tarea es comprendida, supervisada y cumplida.

- 37 -

• Adiestrar a su gente como equipo.• Adoptar decisiones correctas y oportunas.• Desarrollar un sentido de responsabilidad en sus subordinados.• Procurar responsabilidades y responsabilizarse de sus actos.

La seguridad de su puerto sólo podrá mejorar si se siguen estos principios y se combinan con las recomendaciones de este folleto. Los buenos dirigentes no nacen, se hacen, y la buena seguridad no se produce por sí misma; debe crearse.

- 38 -

Lecturas recomendadas

Arko, Robert L., CPP, 1992. “Contract Security Rolls into the Transit Industry”, Security Management, July, 1992.

Blake, William F., CPP, 1996. “Guard Force Management: Putting a Lid on Premises Liability”, Security Management, January 1996.

Botton, Norman R., Jr. and Kostanoski, John I., 1990. Introduction to Security and Loss Control (Prentice Hall).

Chuvala, John, 111, CPP, and Fischer, Robert J., 1996. “Training: Role of Regulation”, Security Management, January 1996.

Cunningham, William C., CPP, and Strauchs, John J., CPP, 1992. “Security Industry Trends: 1993 and Beyond”, Security Management, December 1992.

Dalton, Dennis R., 1992. “Contract Labor: The True Story”, Security Management, January, 1992.

Hawkes, Kenneth Gale, J.D., 1989. Maritime Security (Cornell Maritime Press).

Hawkes, Kenneth Gale, J.D., 1992. “Are American Seaports and Vessels Secure? Security Management, December 1992.

Maxwell, David A., J.D., CPP, 1993. Private Security Law: Case Studies (Butterworth-Heinemann).

National Crime Prevention Institute, School of Justice Administration, 1986. Understanding Crime Prevention (Butterworth Publishers).

Rosen, Mark B., 1992. “Trust But Verify, A Good Contract Security Agreement Protects Both Vendor and Client”, Security Management, November 1992.

Roughton, James E., 1992. “Deciphering the Fine Print, Guidelines for Selecting Quality Contract Security”, Security Management, November 1992.

Schnabolk, Charles, 1983. Physical Security: Practices & Technology (Butterworth Publishers).

Sennewald Charles A., CPP, 1985. Effective Security Management (Butterworth Publishers).

Transport Mutual Services, 1992. Terminal Security.

U.S. Customs Service, 1989. Sea Carrier Security Manual.

Waterfront Commission of New York Harbor, 1996. Annual Report.

- 39 -

Contribuciones

Kenneth Gale Hawkes, Esq., autor de Maritime Security (Cornell Maritime Press, 1989) y un abogado que actúa en la esfera de los asuntos marítimos. Es Presidente de la Subcomisión de Puertos de la Sociedad Americana de Seguridad Industrial y profesor adjunto de seguridad marítima del Departamento de Educación continua de la Academia de la Marina Mercante de Estados Unidos.

Anthony P. Infante, Subinspector, Policía del Puerto de Nueva York, Comandante en Jefe del Puente George Washington. Fue capitán de operaciones del Aeropuerto Internacional de Newark, de las terminales marítimas de New Jersey y de los puentes de Staten Island. Tiene 24 años de servicios prestados a la policía y 18 años de servicios en la policía portuaria de Nueva York.

H. Philip Rhodes, LCOL, USMC (retirado) es un docente adjunto del instituto de justicia penal, St. Petersburg Junior College, St. Petersburg, Florida. Antes de jubilarse de los Marines Corps de los Estados Unidos, el Coronel Rhodes actuó como jefe de policía durante diez años en distintos cargos militares en los Estados Unidos y el Oriente, donde sus tareas incluían funciones de orden público, investigaciones penales, protección especial de personalidades, seguridad en pistas de aterrizaje, aplicación de las normas de aduana de los Estados Unidos, operaciones de interdicción contra el contrabando y el tráfico de drogas y la capacitación y supervisión de fuerzas de seguridad civiles contratadas.

Roenzo Sangiorgi, Sargento, Policía Portuaria de Nueva York, tiene 17 años de servicio en la policía portuaria. Actualmente está asignado a las terminales marítimas de New Jersey, Puerto de Newark, Puerto Elizabeth y New Jersey.

Florian Kosinski, Oficial, Policía Portuaria de Nueva York, 25 años de servicio con la policía portuaria. Actualmente está asignado a las terminales marítimas de New Jersey, Puerto de Newark, Puerto Elizabeth y New Jersey.

* * * * *