Sieci szerokopasmowe w polityce telekomunikacyjnej · 3. Podstawy działalności telekomunikacyjnej samorzPolsce . . . . . . . ... FTTH ang. Fiber To The Homeć świat – siełowodowa

Stanis aw Pi tek

Sieci szerokopasmowe w polityce telekomunikacyjnej

Warszawa 2011

Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych

Podr czniki i Monogra e


Centrum Studiów Antymonopolowych i RegulacyjnychWydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego

Jedenasta publikacja Programu Wydawniczego CARS

Seria: Podręczniki i Monografie (7)

Redaktor serii: dr hab. Tadeusz Skoczny, prof. UW

Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych (CARS) www.cars.wz.uw.edu.pl Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych (CARS) zostało utwo-rzone uchwałą Rady Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 21 lutego 2007 r. jako „inna wymieniona w regulaminie wydziału jed-nostka, niezbędna do realizacji zadań wydziału” w rozumieniu § 20 Statutu Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 21 czerwca 2006 r. CARS prowadzi między- i interdyscyplinarne badania naukowe oraz prace rozwojowe i wdrożeniowe w zakresie ochrony konkurencji i regulacji sekto-rowych w gospodarce rynkowej, ale także przygotowuje wydawnictwa zwarte i periodyczne, organizuje lub współorganizuje konferencje, semina ria, warsz-taty i szkolenia, a w przyszłości będzie także patronować studiom pody-plomowym. W skład CARS wchodzą Członkowie Zwyczajni (pracownicy naukowi Wydziału Zarządzania UW), Członkowie Stowarzyszeni (pracownicy nau-kowi innych wydziałów UW, w tym głównie Wydziału Prawa i Administracji i Wydziału Nauk Ekonomicznych, a także innych krajowych i zagranicznych uczelni i jednostek badawczych) oraz Stali Współpracownicy (w tym osoby zatrudnione w polskich i zagranicznych firmach i instytucjach publicznych i prywatnych).

Stanisław Piątek


Warszawa 2011

Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania

Uniwersytetu Warszawskiego

Recenzenci: Prof. zw. dr hab. Jerzy Kisielnicki, Uniwersytet Warszawski, Wydział Zarządzania Prof. dr hab. inż. Józef Lubacz, Politechnika Warszawska, Wydział Elektroniki i Technik Informacyjnych

Redakcja: Teresa Pawlak-Lis

Projekt okładki: Dariusz Kondefer

© Copyright by Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego and Stanisław Piątek

ISBN: 978-83-61276-67-8

WYDAWCA: Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania

Uniwersytetu Warszawskiego02-678 Warszawa, ul. Szturmowa 1/3

Tel. (+48-22) 55-34-164e-mail: [email protected]

www.wz.uw.edu.pl

SKŁAD I ŁAMANIE:Dom Wydawniczy ELIPSA,

00-189 Warszawa, ul. Inflancka 15/198 Tel./Fax (+48.22) 635-03-01; (+48.22) 635-17-85

E-mail: [email protected]; www.elipsa.pl

DYSTRYBUCJAKsięgarnia Ekonomiczna

02-094 Warszawa, ul. Grójecka 67Tel. (+48-22) 822-90-42; Fax (+48-22) 823-64-67 E-mail: [email protected]

Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

ROZDZIAŁ IPOLITYKA TELEKOMUNIKACYJNA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1. Polityka telekomunikacyjna a polityka gospodarcza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2. Typy polityk telekomunikacyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3. Polityka regulacyjna. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.1. Pojęcie „regulacji” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.2. Zakres zadań regulacyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4. Polityka bezpośredniej interwencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 5. Polityka wspierania przedsiębiorców telekomunikacyjnych . . . . . . . . . . . . . 25 6. Warunki realizacji polityki telekomunikacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

ROZDZIAŁ IISZEROKOPASMOWE SIECI DOSTĘPOWE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1. Pojęcie „dostępu szerokopasmowego” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.1. Charakterystyka dostępu szerokopasmowego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.2. Gwarancyjne i rozwojowe wymagania przepływnościowe. . . . . . . . . . . 32 1.3. Dostęp pierwszej generacji i minimalne przepływności . . . . . . . . . . . . 33 1.4. Podejście funkcjonalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1.5. Dostęp następnej generacji. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2. Technologie dostępu szerokopasmowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.2. Technologie przewodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.2.1. Cyfrowe linie abonenckie xDSL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.2.2. Łącza kablowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.2.3. Łącza światłowodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.2.4. Inne technologie przewodowe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.3. Technologie bezprzewodowe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.3.1. Lokalne sieci bezprzewodowe (WLAN, Wi-Fi) . . . . . . . . . . . . . 42 2.3.2. Sieci WiMAX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.3.3. Sieci GSM/UMTS/LTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.3.4. Inne technologie bezprzewodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3. Dostęp szerokopasmowy w Polsce na tle innych państw . . . . . . . . . . . . . . . 45

ROZDZIAŁ IIIINSTYTUCJONALNA STRUKTURA SEKTORA TELEKOMUNIKACYJNEGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 1. Instytucje sektora telekomunikacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

6 Spis treści

2. Instytucje podmiotowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3. Instytucje transakcyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

ROZDZIAŁ IVSTRATEGIE ROZWOJU SIECI SZEROKOPASMOWYCH . . . . . . . . . . . . . . . 59 1. Strategie pionierów telekomunikacji szerokopasmowej . . . . . . . . . . . . . . . . 59 1.1. Stany Zjednoczone – od deregulacji do stymulacji finansowej. . . . . . 59 1.2. Korea Południowa, Japonia – konkurencja infrastrukturalna

i publiczne przywództwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 1.3. Dania, Holandia, Szwecja – aktywny regulator i silni konkurenci . . . 66 2. Strategia Unii Europejskiej w sprawie sieci szerokopasmowych . . . . . . . . 68 2.1. Programy eEurope oraz i2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 2.2. Europejska Agenda Cyfrowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3. Strategia Polski w sprawie sieci szerokopasmowych. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

ROZDZIAŁ VREGULACJA RYNKÓW TELEKOMUNIKACYJNYCH. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1. Cykl regulacji rynków telekomunikacyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1.1. Struktura cyklu regulacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1.2. Przebieg cyklu regulacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 1.3. Środki zaradcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2. Rynek pętli lokalnej i innych elementów dostępu fizycznego. . . . . . . . . . . 85 2.1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.2. Następcze i wyprzedzające regulowanie dostępu do lokalnej pętli . . 86 2.3. Usługa dostępu do pętli lokalnej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2.4. Doświadczenia regulacyjne w innych państwach . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 2.5. Krajowa regulacja rynku pętli lokalnej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 2.6. Efekty uwalniania pętli lokalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3. Rynek hurtowego dostępu szerokopasmowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.1. Usługa dostępu do strumienia bitów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.2. Krajowa regulacja hurtowego dostępu szerokopasmowego. . . . . . . . . 96 3.3. Doświadczenia regulacyjne w innych państwach . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 3.4. Efekty regulacji hurtowego dostępu szerokopasmowego. . . . . . . . . . . 107 4. Rynek detalicznych usług dostępu szerokopasmowego . . . . . . . . . . . . . . . . 108 4.1. Próby regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 4.2. Problem substytucyjności dostępu telefonicznego

i szerokopasmowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 4.3. Doświadczenia regulacyjne w innych państwach . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 5. Rynek usług peeringu i tranzytu IP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 5.1. Charakterystyka peeringu i tranzytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 5.2. Polityki wymiany ruchu IP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 5.3. Interwencja przeciwdziałająca degradacji ruchu IP . . . . . . . . . . . . . . . 116 5.4. Próby regulacji rynków wymiany ruchu IP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 5.5. Perspektywy regulacji rynków wymiany ruchu IP . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 6. Kalkulacja kosztów i kontrola opłat hurtowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 6.1. Weryfikacja wyników kalkulacji kosztów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 6.2. Problem efektywnego przedsiębiorcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Spis treści 7

6.3. Efekty kalkulacji kosztów uzasadnionych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 6.4. Polityczno-gospodarcze przesłanki kontroli cen i opłat . . . . . . . . . . . . 127 6.5. Metody ustalania opłat hurtowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 6.6. Porozumienie regulacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

ROZDZIAŁ VIREGULACJA A INWESTYCJE W INFRASTRUKTURĘ SIECI SZEROKOPASMOWYCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 1. Regulacyjne uwarunkowania decyzji inwestycyjnych. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2. Efektywne inwestycje w infrastrukturę jako cel regulacyjny . . . . . . . . . . . . 137 3. Koncepcja nowych i wschodzących rynków (wakacje regulacyjne) . . . . . . 139 4. Koncepcja klauzul zmierzchowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5. Koncepcja drabiny inwestycyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 6. Koncepcja terytorialnej segmentacji rynków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 7. Koncepcja porozumień inwestycyjnych. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Rozdział VIIPOLITYKA REGULACYJNA W SPRAWACH SIECI DOSTĘPOWYCH NASTĘPNEJ GENERACJI (NGA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 1. Formułowanie polityki regulacyjnej w sprawach sieci NGA . . . . . . . . . . . . 155 2. Źródła problemów regulacyjnych w sieciach NGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 2.1. Technologiczne uwarunkowania problemów regulacyjnych . . . . . . . . . 156 2.2. Ekonomiczne uwarunkowania problemów regulacyjnych . . . . . . . . . . 158 2.3. Informacyjne uwarunkowania problemów regulacyjnych . . . . . . . . . . . 159 2.4. Utracone inwestycje jako źródło problemów regulacyjnych . . . . . . . . 161 3. Unijna koncepcja regulacyjnego podejścia do sieci NGA . . . . . . . . . . . . . . 162 3.1. Konceptualizacja sieci NGA dla potrzeb regulacyjnych. . . . . . . . . . . . 162 3.2. Założenia regulacji w sprawach sieci NGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 3.3. Informacyjne warunki prowadzenia regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 3.4. Ustalanie wymagań inwestycyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 3.5. Rozkład ryzyka inwestycyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 3.6. Warunki wycofywania regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

ROZDZIAŁ VIIIPOMOC PUBLICZNA DLA SIECI SZEROKOPASMOWYCH. . . . . . . . . . . . . 171 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 2. Podstawy pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 3. Umiejscowienie efektu pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 4. Typologia przedsięwzięć wspierających sieci szerokopasmowe . . . . . . . . . . 174 5. Weryfikacja występowania wsparcia publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 6. Weryfikacja dopuszczalności wsparcia publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 7. Pomoc publiczna dla sieci następnej generacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 8. Pomoc publiczna dla sieci szerokopasmowych w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . 182

ROZDZIAŁ IXUDZIAŁ WŁADZ LOKALNYCH W ROZWOJU SIECI SZEROKOPASMOWYCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 1. Przesłanki zaangażowania władz lokalnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

8 Spis treści

2. Działalność telekomunikacyjna władz lokalnych w innych państwach. . . . 189 3. Podstawy działalności telekomunikacyjnej samorządów w Polsce . . . . . . . 190 4. Wymagania dla poszczególnych rodzajów działalności

telekomunikacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 5. Współpraca samorządów z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. . . . . . 194 6. Perspektywy działalności telekomunikacyjnej samorządów . . . . . . . . . . . . . 196

Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204Spis rysunków. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215Spis tabel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Wykaz skrótów

ADSL ang. Asymmetric Digital Subscriber Line – asymetryczna cyfrowa linia abo-nencka

ARCEP Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes – fran-cuski regulator rynku telekomunikacyjnego

ATM ang. Asynchronius Transfer Mode – asynchroniczna transmisja danych BEREC Body of European Regulators for Electronic Communications – Organ Euro-

pejskich Regulatorów Łączności ElektronicznejBSA ang. Bitstream Access – dostęp do strumienia danych BT ang. British Telecommunications plc – operator zasiedziały w Wielkiej BrytaniiCATV ang. Cable Television – telewizja kablowaCPS ang. Carrier Pre-Selection – preselekcja dostawcy usługiCS ang. Carrier Selection – wybór dostawcy usługiDA Dyrektywa o zezwoleniach 2002/20/WEDD Dyrektywa dostępowa 2002/19/WEDPU Dyrektywa o usłudze powszechnej 2002/22/WEDR Dyrektywa ramowa 2002/21/WEDSL ang. Digital Subscriber Line – cyfrowa linia abonenckaDSLAM ang. Digital Subscriber Line Access Multiplexer – dostępowy multiplekser

cyfrowych linii abonenckich DT Deutsche Telekom AG – operator zasiedziały w NiemczechDz. U. Dziennik UstawDz.Urz. Dziennik Urzędowy ERG European Regulatory Group – Europejska Grupa RegulatorówETS Trybunał Sprawiedliwości UEETSI European Telecommunications Standards Institute – Europejski Instytut Norm

TelekomunikacyjnychFCC Federal Communications Commission – regulator telekomunikacji w USAFL-LRIC ang. Forward Looking Long-Run Incremental Cost – zorientowany przyszło-

ściowo długookresowy koszt przyrostowyFTTB ang. Fiber To The Building – sieć światłowodowa doprowadzona do budynku FTTH ang. Fiber To The Home – sieć światłowodowa doprowadzona do lokalu

użytkownika GSM ang. Global System for Mobile Communication – system telefonii ruchomej

2 generacji IP ang. Internet Protocol – protokół internetowyIPTV ang. IP Television – transmisja sygnałów telewizyjnych z wykorzystaniem pro-

tokołów IP ITU International Telecommunications Union – Międzynarodowy Związek Tele-

komunikacyjny (MZT)KE Komisja Europejska

10 Wykaz skrótów

KPN Koninklijke KPN N.V. – zasiedziały operator holenderskiLLU ang. Local Loop Unbundling – uwolnienie pętli lokalnejLTE ang. Long Term Evolution – system łączności ruchomej 4 generacjiMDF ang. Main Distribution Frame – przełącznica główna MS ang. margin squeeze – zawężenie marżyMVNO ang. Mobile Virtual Network Operator – operator wirtualnej sieci ruchomej MZT Międzynarodowy Związek TelekomunikacyjnyNGA ang. Next Generation Access – dostęp następnej generacjiNGN ang. Next Generation Network – sieć następnej generacjiODF ang. Optical Distribution Frame – przełącznica optyczna OECD Organisation for Economic Co-operation and Development – Organizacja

Współpracy Gospodarczej i Rozwoju OFCOM Office of Telecommunications – regulator rynku telekomunikacyjnego i me -

diów elektronicznych w Wielkiej BrytaniiONP ang. Open Network Provision – reguła otwartej sieciPOIG Program Operacyjny Innowacyjna GospodarkaPON ang. Passive Optical Network – pasywna sieć optyczna PSTN ang. Public Switched Telephony Network – publiczna sieć telefonii stacjo-

narnej. RIO ang. Reference Interconnection Offer – ramowa oferta połączeń sieciRPO Regionalny Program OperacyjnySMP ang. Significant Market Power – znacząca siła rynkowaTP Telekomunikacja Polska S.A. TTM ang. Time to Market – proces przygotowania oferty hurtowejUBR ang. Unspecified Bit Rate – transmisja o zmiennej przepływności UE Unia EuropejskaUKE Urząd Komunikacji ElektronicznejUMTS ang. Universal Mobile Telecommunications System – system telefonii rucho-

mej 3 generacjiURTiP Urząd Regulacji Telekomunikacji i PocztyVDSL ang. Very High Speed DSL – szybka linia DSL VoIP ang. Voice over Internet Protocol – transmisja głosu z wykorzystaniem IPWiMAX ang. Worldwide Interoperability for Microwave Access – rodzaj bezprzewodo-

wej sieci dostępowej o dużym zasięguWLR ang. Wholesale Line Rental – usługa hurtowego abonamentu

Wprowadzenie

Książka poświęcona jest polityce telekomunikacyjnej w sprawach sieci szerokopasmo-wych. Ma ona służyć rozpoznaniu metod, jakimi władza publiczna we współ działaniu z uczestnikami rynku telekomunikacyjnego realizuje uznany cel publiczny, polegający na zapewnieniu powszechnego dostępu do szerokopasmowych sieci telekomunikacyj-nych, często określanego jako szerokopasmowy dostęp do Internetu. Realizacja tego celu wymaga przeprowadzenia kompleksowej zmiany technologicznej w infrastruktu-rze sieci telekomunikacyjnych. Zakres i doniosłość tej zmiany powoduje, że władze publiczne uczestniczą w jej wprowadzaniu również z tego powodu, że mechanizm ryn-kowy nie jest wystarczający do jej pełnego przeprowadzenia. Książka dotyczy zatem wpływu instytucji publicznych na rozwój komunikacji szerokopasmowej, będącej jednym z elementów polityki wykorzystywania technologii informacyjnych dla wzrostu gospo-darczego i poprawy jakości życia.

Analizowane są głównie dwa aspekty formułowania i realizacji polityki telekomu-nikacyjnej w sprawach sieci szerokopasmowych – aspekt instytucjonalny i regulacyjny. Aspekt instytucjonalny dotyczy głównych uczestników tego procesu w sektorze tele-komunikacyjnym – instytucji ponadnarodowych, rządowego ogniwa polityki telekomu-nikacyjnej, organu regulacyjnego, operatora zasiedziałego, operatorów alternatywnych i dostawców usług. Dotyczy również podstawowych rodzajów transakcji na rynku tele-komunikacyjnym, w szczególności tzw. dostępu telekomunikacyjnego. Instytucje sek-tora telekomunikacyjnego są rezultatem długiej ewolucji – od stanu monopolu praw-nego i naturalnego, przez liberalizację dostępu do rynków telekomunikacyjnych oraz wymuszanie otwartego dostępu do sieci operatorów zasiedziałych w warunkach zmie-niających się szybko technologii telekomunikacyjnych. Historia telekomunikacji to rów-nież liczne interwencje publiczne w tym sektorze, podejmowane na poziomie krajowym i międzynarodowym. Obecnie instytucje tego sektora działają głównie pod wpływem polityki zmierzającej do osiągnięcia warunków konkurencyjnego rynku poprzez wspie-ranie, a często również wymuszanie równoprawnej i efektywnej wymiany dóbr i usług między uczestnikami rynków telekomunikacyjnych oraz dążenia do zapewnienia odpo-wiednich korzyści użytkownikom usług. Przeprowadzona analiza ma służyć ocenie, czy warunki instytucjonalne sektora telekomunikacyjnego sprzyjają rozwojowi infrastruk-tury szerokopasmowej.

Aspekt regulacyjny dotyczy mechanizmu podejmowania przez władze publiczne decy-zji określających warunki prowadzenia działalności telekomunikacyjnej w tych sprawach, w których motywujące i porządkujące oddziaływanie rynku nie wystarcza do osiągnię-cia celów polityki telekomunikacyjnej. Konieczne jest zatem wymuszanie zachowań przybliżających relacje z przedsiębiorcami dysponującymi szczególną siłą rynkową do stanu skutecznej konkurencji. Działania regulacyjne muszą uwzględniać ekonomiczne i techniczne uwarunkowania komunikacji szerokopasmowej, ramy porządku regula-cyjnego zdeterminowanego na poziomie Unii Europejskiej oraz warunki krajowego rynku. Zadaniem analizy jest ocena doboru środków regulacyjnych i granic skuteczności

12 Wprowadzenie

regulacji w osiąganiu celów polityki telekomunikacyjnej, związanych z upowszechnie-niem dostępu do usług i sieci szerokopasmowych.

Całość działań władz publicznych na rzecz rozwoju infrastruktury służącej komuni-kacji szerokopasmowej można określić jako makrozarządzanie zmianą technologiczną, służącą upowszechnianiu dostępu do nowych usług, o podstawowym znaczeniu dla całego systemu społecznego i gospodarczego. Analiza jest skoncentrowana na istotnej części zarządzania tą zmianą, które polega na tworzeniu przez władze publiczne warun-ków sprzyjających wytworzeniu infrastruktury sieci szerokopasmowych i dostarczeniu usług transmisyjnych, stanowiących podstawę korzystania z komunikacji szerokopasmo-wej. Dlatego analizowane są głównie procesy charakterystyczne dla sfery zarządzania publicznego w zakresie formułowania celów, doboru środków ich realizacji, motywo-wania i oceny efektów działań [Kożuch 2004].

Książka dotyczy jednego z warunków funkcjonowania społeczeństwa informacyjnego. Tworzenie infrastruktury telekomunikacyjnej jest wstępnym, a jednocześnie koniecz-nym warunkiem likwidacji „wykluczenia cyfrowego” i rozwoju społeczeństwa informa-cyjnego. Społeczeństwo informacyjne będzie efektem synergii pomiędzy zdolnością do wchłaniania technologii informacyjnych przez ludzi i gospodarkę, kreowaniem zapo-trzebowania na produkty i usługi informacyjne, rozwojem usług publicznych i prywat-nych dostępnych poprzez sieci telekomunikacyjne oraz rozwojem samej infrastruktury sieciowej, umożliwiającej wydajny i szybki dostęp do tych usług. Rozważania są skon-centrowane na sprawie sieci telekomunikacyjnych, co nie oznacza negowania zależności pomiędzy rozwojem infrastruktury a pozostałymi czynnikami kształtującymi społeczeń-stwo informacyjne, w szczególności dostępnością technologii informacyjnych, potrze-bami użytkowników i ich kompetencjami, pozwalającymi na pełne korzystanie z tych technologii i istniejącej infrastruktury.

Rozwój szerokopasmowych sieci telekomunikacyjnych staje się w Polsce jednym z celów polityki gospodarczej. Sieci te należą – obok sieci transportowych – do pod-stawowych infrastruktur nowoczesnej gospodarki. Mają kluczowe znaczenie dla podnie-sienia konkurencyjności polskiej gospodarki, przełamywania jej peryferyjności w sto-sunku do centrów rozwojowych świata. Sprzyjają podniesieniu spójności gospodarczej i wyrównywania szans rozwojowych różnych regionów Polski. Zestaw instrumentów, jakie mogą być wykorzystywane do realizacji tej polityki jest bardzo szeroki. Są to przede wszystkim instrumenty sektorowe pozostające w dyspozycji władz publicznych, odpowie-dzialnych za sieci i usługi telekomunikacyjne. Realizacja celów założonych w sektorze telekomunikacyjnym jest uzależniona również od wpływu ogólnej polityki gospodar-czej, polityki finansowej i przestrzennej.

Zadania publiczne dotyczące sieci telekomunikacyjnych są związane głównie z war-stwą dostępową sieci, gdyż w tej warstwie występują najpoważniejsze bariery rozwo-jowe. W tej warstwie sieci konieczne są największe inwestycje umożliwiające dopro-wadzenie linii szerokopasmowych do miejsca korzystania z usług przez użytkowników. W tej warstwie pojawiają się największe napięcia pomiędzy opłacalnością inwestycji a względami rozwojowymi rozpatrywanymi w dłuższym horyzoncie czasowym, co uza-sadnia interwencję publiczną. W tej warstwie sieci koncentrują się również konflikty z dysponentami innych zasobów – przestrzeni publicznej, gruntów, budynków, innych sieci infrastruktury technicznej. Powszechna dostępność sieci i usług szerokopasmo-wych oznacza masowe wykorzystanie cudzych zasobów, koniecznych do zlokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej (kabli, kanalizacji, studni, masztów, szafek). Również z tych względów interwencja publiczna jest nieunikniona.

Wprowadzenie 13

Książka jest oparta na literaturze, dokumentach regulacyjnych, planach publicz-nych i projektach rozwoju szerokopasmowej infrastruktury telekomunikacyjnej, rapor-tach i wynikach badań oraz statystykach. Głównym przedmiotem zainteresowania jest krajowa polityka telekomunikacyjna, ale z uwzględnieniem uwarunkowań, wynikających z polityki łączności elektronicznej Unii Europejskiej. W miarę potrzeby rozwiązania krajowe są konfrontowane z praktyką wspierania sieci szerokopasmowych w państwach o najbardziej rozwiniętym rynku telekomunikacyjnym. Punktem odniesienia dla oceny wyników polityki krajowej są dane porównawcze publikowane przez Komisję Europejską w ramach przeglądów implementacji unijnego porządku regulacyjnego, dane OECD i innych organizacji zajmujących się infrastrukturą telekomunikacyjną.

Analiza prowadzona na podstawie tych źródeł służy przedstawieniu strategii publicz-nych, związanych z zapewnieniem rozwoju sieci szerokopasmowych, szczegółowych celów polityki telekomunikacyjnej w tej dziedzinie, zestawu instrumentów służących jej reali-zacji oraz sposobów osiągania założonych celów w praktyce. Analiza jest prowadzona z punktu widzenia władzy publicznej, prowadzącej sektorową politykę gospodarczą w dziedzinie telekomunikacji. Przedsięwzięcia władz publicznych są konfrontowane z reakcjami uczestników rynku telekomunikacyjnego.

Książka dotyczy polityki prowadzonej w sektorze telekomunikacyjnym. Jest on również określany jako sektor łączności elektronicznej lub komunikacji elektronicz-nej. Wymaga to krótkiego wyjaśnienia. Od kilku lat w państwach członkowskich Unii Europejskiej upowszechnia się pojęcie „łączności elektronicznej” (electronic commu-nications). Ma ono służyć odróżnieniu obecnego etapu rozwojowego od wcześniejszej polityki oraz porządku regulacyjnego dotyczących telekomunikacji. Nowa terminolo-gia ma akcentować zastosowanie nowych celów rozwojowych i reguł prowadzenia dzia-łalności do wszelkiej transmisji sygnałów, wszelkich sieci i terminali. Jednak utrzyma-nie pojęcia „telekomunikacji” jest uzasadnione nie tylko tradycją i względami języko-wymi. Pojęcie „łączności” lub „komunikacji elektronicznej” nie przyjęło się w wielu państwach członkowskich UE, nie jest stosowane w innych rejonach świata poza UE, nie ma wreszcie powszechnego zastosowania w sektorze telekomunikacyjnym [Walden 2009: 4]. W Polsce znalazło wyraz w nazwie Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ale z oporami przebija się do praktyki gospodarczej i nauki. Ze względu na bezpośrednie związki krajowej i europejskiej polityki w tym sektorze, pojęcia „telekomunikacji” oraz „łączności (komunikacji) elektronicznej” będą używane zamiennie.

ROZDZIAŁ I

Polityka telekomunikacyjna

1. Polityka telekomunikacyjna a polityka gospodarcza

Polityka telekomunikacyjna oznacza działania władz publicznych zmierzające do wytworzenia warunków powodujących reakcje przedsiębiorców i innych uczestników rynków telekomunikacyjnych, prowadzące do osiągnięcia celów uznawanych za ważne dla interesu publicznego w tym sektorze. Polityka telekomunikacyjna jest elementem polityki gospodarczej (ekonomicznej), powiązanej jednak z osiąganiem ważnych celów społecznych. Jest ona prowadzona poprzez określanie celów dotyczących stanu sektora telekomunikacyjnego oraz realizację tych celów, głównie za pomocą środków (instru-mentów) przysługujących władzom publicznym w stosunkach z przedsiębiorcami teleko-munikacyjnymi i użytkownikami usług. Cele i środki realizacji polityki telekomunikacyj-nej są związane bezpośrednio z sektorem telekomunikacyjnym, choć efekty zewnętrzne jej realizacji mogą wykraczać daleko poza relacje sektorowe. Takie zawężające podej-ście pozostawia poza zakresem polityki telekomunikacyjnej czynniki społeczne i gospo-darcze dotyczące zapotrzebowania na usługi i produkty sektora telekomunikacyjnego, sposób ich wykorzystania w innych dziedzinach oraz czynniki kształtujące otoczenie sektora telekomunikacyjnego.

Ponieważ podmiotem polityki telekomunikacyjnej jest władza publiczna, a jej adre-satami są głównie uczestnicy rynków telekomunikacyjnych, to zarówno formułowanie celów, jak i dobór instrumentów oraz metod realizacji polityki telekomunikacyjnej ma kontekst prawny, ze względu na ogólną zasadę prowadzenia działalności władz publicz-nych na podstawie prawa. Władze publiczne formułują cele o charakterze ogólnogo-spodarczym lub sektorowym, a następnie starają się dobrać odpowiednie instrumenty służące ich realizacji. Dobór ten jest w praktyce realizowany na dwóch poziomach pro-cesu decyzyjnego związanego z formułowaniem i realizacją ogólnej polityki gospodar-czej oraz polityk sektorowych.

Na najwyższym poziomie decyzyjnym tworzone jest ogólne instrumentarium odzwier-ciedlające pełny zakres kompetencji władz publicznych, które mogą być wykorzystane do realizacji polityk gospodarczych. Na tym poziomie podejmowane są decyzje co do rodzaju zadań, zakresu instrumentów i metod ich stosowania, jakie w ogóle są dozwolone w polityce gospodarczej państwa. Wyznacza się w ten sposób zakres i kie-runki dopuszczalnej ingerencji państwa w proces gospodarczy [Winiarski 2006: 24]. Ten poziom kreowania polityki gospodarczej można określić jako poziom polityczno-prawny. Rozstrzygnięcia podejmowane na tym poziomie są materializowane w aktach legisla-cyjnych, które stanowią podstawę działania władz publicznych oraz określają w sposób

16 ROZDZIAŁ I

generalny sytuację uczestników rynków telekomunikacyjnych. Zadania władz publicz-nych, zestaw dozwolonych instrumentów realizacji polityki i zasady ich użycia okre-ślone na tym poziomie wyznaczają w sposób ogólny możliwości wpływania na procesy gospodarcze przez władze publiczne.

Drugi poziom decyzyjny polityki telekomunikacyjnej polega na praktycznym wykorzy-staniu zespołu konkretnych instrumentów dopuszczonych do stosowania, odpowiednio zestawionych i dostrojonych do bieżących celów, okoliczności, czasu i miejsca podejmo-wanych działań publicznych. Ten poziom realizacji polityki gospodarczej można okre-ślać jako poziom wykonawczy. W obrębie działań wykonawczych wyróżniają się dzia-łania regulacyjne, ze względu na specyficzny charakter rozstrzygnięć podejmowanych na tym poziomie oraz odrębność władz publicznych realizujących tę politykę [Hoff 2008: 22]. Rozstrzygnięcia podejmowane na poziomie wykonawczym są z reguły kie-rowane do przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a pośrednio oddziałują na sytuację ich kontrahentów i konkurentów.

Umiejscowienie polityki telekomunikacyjnej w całokształcie polityki gospodarczej państwa wymaga odwołania się do typowych problemów, które polityka telekomunika-cyjna podejmuje [Winiarski 2006: 61]. Polityka telekomunikacyjna jest polityką sekto-rową, ale odgrywa ważną rolę w niektórych dziedzinach polityki gospodarczej.

Polityka telekomunikacyjna stanowi element składowy polityki wzrostu gospodar-czego, zmierzającej do stabilizowania gospodarki, przeciwdziałania czynnikom kry zy-sowym i stymulowania czynników ożywienia gospodarczego. Polska cierpi na ogólny niedostatek infrastruktury transportowej oraz telekomunikacyjnej, co jest hamulcem wzrostu gospodarczego [KPRM 2009: 119]. Pobudzanie rozwoju infrastruktury gospo-darczej jest standardowym elementem planów stymulacji gospodarki w okresie przezwy-ciężania kryzysu zapoczątkowanego w 2007 roku. Sieci telekomunikacyjne podnoszą poziom technicznego uzbrojenia pracy i w konsekwencji społeczną wydajność pracy. Wzrost poziomu wydajności pracy przekłada się zaś na konkurencyjność jednostek, regionów i państw. Dostęp do Internetu wyraźnie podnosi konkurencyjność przed-siębiorstw [Paszta 2010: 364]. W różnych badaniach potwierdzono wyraźną zależność pomiędzy penetracją usług szerokopasmowych a wydajnością pracy, zdolnością gospoda-rek do wchłaniania innowacji i ochrony zatrudnienia poprzez przesuwanie miejsc pracy z tradycyjnych sektorów wytwórczych do sektorów usługowych. Dostępność usług sze-rokopasmowych wpływa na upowszechnianie prywatnych i publicznych usług informa-cyjnych oraz obniżanie kosztów transakcyjnych wielu sektorów gospodarki [Fornefeld, Delaunay, Elixmann 2008: 108]. Zależność między przyrostem linii szerokopasmo-wych a wzrostem gospodarczym została potwierdzona szeregiem badań empirycznych [Cambini, Jiang 2009: 2], przy czym niektóre z tych badań wskazują, iż zależność ta występuje wyraźnie dopiero od momentu osiągnięcia odpowiedniej masy krytycznej [Roeller, Wavermann 2001: 921]. Ocenia się, że około jednej trzeciej wzrostu pro-duktywności w największych państwach europejskich w pierwszej dekadzie XXI wieku pochodziło z zastosowania technologii szerokopasmowych i związanych z nimi usług [Picot, Wernick 2007: 660]. Raport Banku Światowego z 2009 roku wykazuje, że przy-rost penetracji o 10 linii na 100 mieszkańców jest skorelowany w państwach wysoko rozwiniętych ze wzrostem PKB o 1,21%, a w państwach o niskim lub średnim pozio-mie PKB na poziomie 1,38% wzrostu [Berkman 2009: 21]. Również w przyszłości kom-pleks technologii informacyjnych powinien być jednym z głównych czynników napędza-jących rozwój [Grudzewski, Hejduk 2008: 29].

Polityka telekomunikacyjna 17

Rozwój sieci szerokopasmowych jest elementem polityki strukturalnej zmierzają-cej do rozbudowy sektorów i działów gospodarki, wpływających na modernizację całej gospodarki i podnoszenie jej konkurencyjności. W szczególności dotyczy to intensyfikacji dziedzin gospodarki, opartej na wiedzy i nowoczesnych technologiach. Wpływ technolo-gii informacyjnych na strukturę i efektywność gospodarki powinien się zwiększać, gdyż w coraz większym stopniu będą temu sprzyjać warunki społeczne [Wierzbicki 2010: 8]. Zmiana struktury gospodarki w tym kierunku jest celem strategii formułowanych na szczeblu unijnym (Strategia lizbońska, inicjatywy eEuropa, i 2010, Europejska agenda cyfrowa) oraz krajowym (Plan rozwoju infrastruktury szerokopasmowej, Strategia roz-woju społeczeństwa informacyjnego).

Rozbudowa infrastruktury informacyjnej jest elementem polityki regionalnej zmierzającej do wyrównania poziomu zagospodarowania i jakości życia w regionach. Dostępność szerokopasmowych usług telekomunikacyjnych jest bardzo zróżnicowana przestrzennie, a regiony słabsze pod względem nasycenia infrastrukturą, oddalone od dużych aglomeracji oraz o mniejszej gęstości zaludnienia wyraźnie odbiegają od przecięt-nych wskaźników nasycenia infrastrukturą i usługami. Budowa szerokopasmowych sieci szkieletowych i dystrybucyjnych (transportowych) z wykorzystaniem funduszy publicz-nych jest jednym z głównych przedsięwzięć wyrównujących dysproporcje regionalne. Sprzyja ograniczaniu barier rozwojowych regionów związanych z oddaleniem od cen-trów gospodarczych i społecznych oraz w nowy sposób określa relację między regio-nami „centralnymi” i „peryferyjnymi” [Papadias, Chirico, Gaál 2009: 17].

W polityce gospodarczej wyróżnia się również politykę inwestycyjną, która dotych-czas miała w telekomunikacji wymiar głównie sektorowy i była oparta na aktywności i kapitałach prywatnych przedsiębiorców. Rozbudowa infrastruktury szerokopasmowej wymaga integracji procesu inwestycyjnego realizowanego we wszystkich sektorach sie-ciowych oraz w zakresie zagospodarowania przestrzeni (drogownictwo i inne inwestycje liniowe, inwestycje mieszkaniowe). Integracja inwestycji sieciowych pozwala efektyw-niej wykorzystywać prawo drogi dla skojarzonych inwestycji sieciowych oraz sprzyja minimalizacji ingerencji w cudze zasoby. Polityka inwestycyjna w zakresie sieci sze-rokopasmowych jest uzasadniona znaczącymi efektami zewnętrznymi, jakie wywołują wszelkie inwestycje w sieciową infrastrukturę techniczną. Przyspieszanie tempa wzrostu gospodarczego dzięki inwestycjom w dziedzinach o silnych efektach zewnętrznych jest uznaną strategią rozwojową [Winiarski 2006: 202]. Poza inwestycjami czysto komercyj-nymi w telekomunikacji realizowane są inwestycje sektora publicznego, w szczególno-ści samorządów terytorialnych. Inwestycje publiczne w dziedzinie infrastruktury tele-komunikacyjnej są konsekwencją charakterystyki ekonomicznej tego sektora, który nie zapewnia szybkiego zwrotu z inwestycji telekomunikacyjnych, natomiast przyczynia się do wzrostu całego otoczenia w dłuższym okresie. Polityka inwestycyjna w sektorze telekomunikacyjnym nie ogranicza się do oddziaływania na sektor prywatny, ale – ze względu na skalę przewidywanych efektów zewnętrznych – w coraz szerszym zakresie obejmuje bezpośrednie zaangażowanie środków publicznych lub wręcz przedsiębiorstw publicznych w proces inwestycyjny. Ze względu na dużą zależność procesu inwestycyj-nego w telekomunikacji od zaangażowania zasobów innych sektorów (prawo do drogi, dostęp do innych infrastruktur, dostęp do budynków) polityka inwestycyjna w tym sek-torze ma wyraźny wymiar horyzontalny. Ułatwienia w korzystaniu z przestrzeni publicz-nej i dostępie do zasobów innych podmiotów mają bardzo duży wpływ na szybkość, koszty, a niekiedy nawet na samą wykonalność procesu inwestycyjnego.

18 ROZDZIAŁ I

2. Typy polityk telekomunikacyjnych

Politykę telekomunikacyjną każdego państwa charakteryzuje unikalny zestaw celów, instrumentów i metod działania. Porównania międzynarodowe oraz analiza działań władz krajowych uzasadniają wyróżnienie trzech zasadniczych typów polityk telekomunikacyj-nych, które w różnych proporcjach są realizowane w praktyce: politykę regulacyjną, poli-tykę bezpośredniej interwencji publicznej oraz politykę wspierania prze dsiębiorców tele-komunikacyjnych, określaną również jako polityka ułatwień [Falch 2007: 246]. Głównym kryterium typologizacji polityk są instrumenty wykorzystywane przez władze publiczne.

W przypadku polityki regulacyjnej są to instrumenty władcze, określające warunki współdziałania przedsiębiorców w sposób możliwie najbardziej zbliżony do warunków konkurencyjnych, warunki dostępu użytkowników do podstawowych usług oraz warunki korzystania z dóbr publicznych niezbędnych w działalności telekomunikacyjnej (czę-stotliwości, numeracji).

Polityka bezpośredniej interwencji publicznej polega na angażowaniu środków publicznych w rozwój telekomunikacji lub bezpośrednim udziale podmiotów publicz-nych w budowie i eksploatacji sieci oraz świadczeniu usług telekomunikacyjnych.

Polityka wspierania przedsiębiorców telekomunikacyjnych oparta jest na instrumen-tach ułatwiających przedsiębiorcom dostęp do informacji, służących koordynacji działań różnych uczestników rynku oraz poprawiania środowiska rynkowego w sposób ułatwia-jący przedsiębiorcom telekomunikacyjnym budowę i eksploatację sieci. Polityka wspie-rania przedsiębiorców skierowana jest w coraz większym stopniu na styk sektora teleko-munikacyjnego z otoczeniem. Instrumenty wsparcia stosowane przez władze publiczne służą ograniczaniu kosztów transakcyjnych związanych z rozwojem sieci telekomunika-cyjnych. Jest to szczególny rodzaj wsparcia udzielanego przedsiębiorcom telekomuni-kacyjnym, polegającego na ułatwianiu dostępu do zasobów materialnych, informacyj-nych oraz ograniczaniu procedur administracyjnych występujących w otoczeniu sektora telekomunikacyjnego. Działania te można zaliczyć do sfery polityki telekomunikacyj-nej, gdy otoczenie sektora podporządkowywane jest celom i zadaniom realizowanym w sektorze telekomunikacyjnym, a kompetencja do rozstrzygania o sprawach podmio-tów zewnętrznych przyznawana jest organowi regulującemu sektor telekomunikacyjny.

Ogólny schemat relacji między politykami różnego typu, które w różnych propor-cjach występują w praktyce przedstawia rysunek 1. Rozgraniczenie pomiędzy poszczegól-nymi rodzajami polityk, a w konsekwencji między instrumentami służącymi ich realiza-cji jest płynne, uzależnione od porządku instytucjonalnego poszczególnych państw. Na styku obszarów różnych polityk pojawiają się działania o charakterze mieszanym. Na styku polityki regulacyjnej i polityki bezpośredniej interwencji publicznej (I) występują szczególne wymagania regulacyjne dla przedsiębiorców publicznych zaangażowanych w budowę i eksploatację sieci oraz świadczenie usług telekomunikacyjnych. Odrębne wymagania dla tej kategorii podmiotów (np. komunalnych przedsiębiorstw telekomu-nikacyjnych) są uzasadnione korzystaniem przez te jednostki ze środków publicznych i potencjalnym, zniekształcającym wpływem ich działalności na konkurencję. Na styku polityki regulacyjnej oraz polityki wspierania (II) sytuuje się specyficzny reżim działalno-ści telekomunikacyjnej przedsiębiorców funkcjonujących w innych sektorach sieciowych (energetycznym, wodno-kanalizacyjnym). Wsparcie polega na zapewnieniu przedsiębior-com telekomunikacyjnym ułatwionego dostępu do infrastruktury liniowej tych przed-siębiorców. Ponieważ mogą oni samodzielnie prowadzić działalność telekomunikacyjną,


działalność ta poddawana jest pewnym ograniczeniom, zwłaszcza w zakresie bezpośred-niego świadczenia usług użytkownikom końcowym. Trzeci obszar graniczny, na styku polityki bezpośredniej interwencji oraz polityki wspierania (III), obejmuje szczególne instrumenty wsparcia dla publicznych przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz infra-struktur wytworzonych z wykorzystaniem środków publicznych. Koncentrują się one w fazie przygotowania i realizacji publicznych inwestycji telekomunikacyjnych.

Rysunek 1. Struktura polityki telekomunikacyjnej

Politykaregulacyjna

Politykabezpośredniej

interwencji

II

I

III

Politykawspierania

przedsiębiorców

I. szczególne wymagania regulacyjne dla publicznych przedsiębiorców telekomunikacyjnychII. rozciąganie regulacji telekomunikacyjnej na podmioty innych sektorów sieciowych w celu wsparcia sektora telekomunikacyjnegoIII. szczególne instrumenty wsparcia publicznych inicjatyw telekomunikacyjnych

Źródło: Opracowanie własne.

Polityka telekomunikacyjna jest uzależniona od stanu rynku telekomunikacyjnego w poszczególnych państwach, wielkości zasobów publicznych, jakie mogą być przezna-czone na realizację polityki telekomunikacyjnej, i specyfiki instytucjonalnej oddziaływa-nia władz publicznych na sektor telekomunikacyjny. W państwach członkowskich UE bardzo silny, ujednolicający wpływ wywiera unijna polityka łączności elektronicznej, która określa nie tylko cele, ale również instrumenty realizacyjne oraz zasady ich sto-sowania. Unijna polityka telekomunikacyjna jest głównie polityką o charakterze regu-lacyjnym, skoncentrowaną na prokonkurencyjnej regulacji rynków telekomunikacyjnych i gospodarowaniu ograniczonymi zasobami telekomunikacyjnymi. Instrumenty o charak-terze podatkowym, dotacyjnym, oparte na partnerstwie publiczno-prawnym, zaangażo-waniu inwestorów publicznych oraz ułatwieniach inwestycyjnych były dotychczas wyko-rzystywane w państwach członkowskich UE w mniejszym stopniu na skutek ograniczeń wynikających z ochrony konkurencji, tendencji do prywatyzacji sektora i liberalizacji rynku. Od końca ubiegłej dekady można jednak obserwować coraz częstsze sięganie do instrumentów pozaregulacyjnych. Dostrzega się bowiem ograniczenia, jakim podle-gają instrumenty polityki regulacyjnej w sprawach rozwoju infrastruktury telekomuni-kacyjnej nowej generacji. Polityka typu regulacyjnego wykazuje mniejszą skuteczność w warunkach kryzysu gospodarczego, który ogranicza inwestycje w sektorze telekomu-nikacyjnym [Bauer 2010: 72]. Zmiana proporcji jest wynikiem malejącego wpływu, jaki na rozwój telekomunikacji wywiera historyczna struktura rynku telekomunikacyjnego wynikająca z dominacji zasiedziałych operatorów telefonii stacjonarnej.

Niezależnie od stosowania instrumentów sektorowej polityki telekomunikacyjnej podejmowane są działania w otoczeniu sektora telekomunikacyjnego, z wykorzystaniem instrumentów ogólnej polityki gospodarczej i społecznej. Instrumenty sprzyjające roz-wojowi infrastruktury telekomunikacyjnej mogą być stosowane po stronie podażowej

20 ROZDZIAŁ I

(np. preferencje podatkowe dla inwestycji i innowacji, przyspieszona amortyzacja). Sprzyjają rozbudowie infrastruktury również środki stosowane po stronie popytowej, takie jak odpisy podatkowe z tytułu zakupu usług szerokopasmowych, bezpłatne udo-stępnianie sprzętu komputerowego uczniom, użytkownikom o ograniczonych dochodach lub szkolenia dla użytkowników w ramach przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu.

3. Polityka regulacyjna

3.1. Pojęcie „regulacji”

Pojęcie „regulacji” używane w dalszych rozważaniach wymaga doprecyzowania. W niniejszej pracy pod pojęciem „regulacji” rozumie się działania władz publicznych skierowane do przedsiębiorców mające charakter sektorowy, wykonawczy i wyprzedza-jący, nastawione głównie na osiąganie celów prokonkurencyjnych.

Najszersze ujęcia regulacji, charakterystyczne dla nauk ekonomicznych, obejmują wszelkie interwencje publiczne w gospodarce, modyfikujące oddziaływanie rynku i kon kurencji na uczestników procesu gospodarczego [Borkowska 2009: 63; Kuehling 2004: 12]. Interwencje te są źródłem bodźców i ograniczeń sterujących zachowaniami uczestników rynku, a szczególnie przedsiębiorstw. Rozpatruje się przyczyny regulacji (realizacja interesu publicznego, reakcja na niepowodzenia mechanizmu rynkowego, dążenie do osiągnięcia korzyści przez grupy interesów), jej cele (wsparcie mechanizmu konkurencji, poprawa alokacji zasobów, redystrybucja dochodów, usuwanie ryzyk i nie-bezpieczeństw) oraz makroekonomiczne i mikroekonomiczne efekty działań regulacyj-nych. W naukach o zarządzaniu pojęcie „regulacji” pojawia się rzadziej, ale generalnie wiąże się z procesem formalizowania i instytucjonalizacji poszczególnych organizacji oraz szerszych układów społecznych i gospodarczych. Źródłem tak rozumianej regula-cji mogą być zarówno rozstrzygnięcia władz publicznych, jak i działania podejmowane wewnątrz organizacji. Regulacja jest jednak również rozpatrywana jako tworzenie śro-dowiska, w którym może być prowadzona działalność gospodarcza, a zatem jako tworze-nie niezbędnej infrastruktury instytucjonalnej całego makrosystemu [Czupiał 2005: 470].

Wiele uwagi poświęca się regulacji w naukach prawnych. Najbardziej ogólne ujęcia identyfikują regulację z porządkowaniem poszczególnych obszarów aktywności ludzkiej za pomocą reguł postępowania ustanawianych przez władze publiczne. Najczęściej jed-nak regulacja jest rozpatrywana jako szczególna funkcja państwa związana ze stero-waniem gospodarką. Rozbieżności stanowisk dotyczą charakteru tej funkcji, a zwłasz-cza tego, czy ma ona charakter ogólnogospodarczy i obejmuje wszystkie sektory, czy też jest związana ze specyfiką sektorów infrastrukturalnych (sieciowych). Specyfika funkcji regulacyjnej państwa jest w literaturze wiązana najczęściej z funkcjonowaniem sektorów infrastrukturalnych, charakteryzujących się wysokim poziomem koncentracji, występowaniem tzw. urządzeń kluczowych, pozostających w dyspozycji przedsiębior-ców publicznych lub niedawno sprywatyzowanych i ograniczoną konkurencją [Skoczny 2004: 14; Strzyczkowski 2005: 174; Szydło 2005: 51; Hoff 2008: 272; Szpringer 2010: 57]. Ogólniejszą przyczyną tych zjawisk jest tzw. monopol naturalny, wynikający z charak-terystyki techniczno-ekonomicznej tych sektorów. W sektorach tych państwo wyko-nuje zadanie polegające na wspieraniu rozwoju konkurencji, zagwarantowaniu obywate-lom podstawowych usług (usługa powszechna) oraz eliminowaniu zagrożeń związanych z gospodarowaniem kluczowymi czynnikami wytwórczymi. Szersze ujęcia upatrują źródeł


regulacji w zjawisku przekazywania zadań publicznych do wykonania podmiotom pry-watnym, co prowadzi do wniosku, że funkcja regulacyjna obejmuje wszystkie obszary tzw. administracji świadczącej [Stasikowski 2009: 179]. W dalszym ciągu pracy poję-cie „regulacji” jest używane w odniesieniu do działań sektorowych, dostosowanych do specyfiki technicznej i ekonomicznej sektora telekomunikacyjnego.

Druga kontrowersja dotyczy form wykonywania funkcji regulacyjnej. Część auto-rów obejmuje funkcją regulacyjną zarówno formy legislacyjne, jak i wykonawcze dzia-łania władz publicznych. W takim ujęciu regulacja obejmuje zarówno określanie ram interwencji państwa w sektorach infrastrukturalnych, jak i konkretyzację warunków działania poszczególnych przedsiębiorców na poziomie wykonawczym. Węższe ujęcia zaliczają do regulacji jedynie finalną, wykonawczą fazę określania warunków działa-nia przedsiębiorców dokonywaną przez organ regulacyjny, który w granicach przyzna-nych mu kompetencji określa wymagania związane z prowadzeniem działalności przez przedsiębiorców w taki sposób, aby osiągnąć wyznaczone cele. Takie podejście wystę-puje w nowszych opracowaniach [Hoff 2008: 239], nawet wówczas, gdy krąg podmio-tów działających w imieniu władzy publicznej nie ogranicza się do organów sektoro-wych [Stasikowski 2009: 305]. W niniejszej pracy pojęcie „regulacji” jest rozumiane w sposób nawiązujący do tego drugiego nurtu.

Regulacja sektorowa nie obejmuje funkcji stanowienia prawa (legislacyjnej), któ-rej efektem jest określenie podstaw działalności regulacyjnej (celów działania, regula-tora, zestawu instrumentów i zasad ich używania). Legislacja ustanawiana jest w fazie „przedregulacyjnej” i jej produktem są reguły postępowania o znacznie większym pozio-mie ogólności, niż w przypadku rozstrzygnięć regulacyjnych. Regulacja sektorowa jest szczególnego rodzaju działalnością wykonawczą, w ramach której regulator, działając na podstawie rozstrzygnięć legislacyjnych, w sposób niezależny od innych ogniw wła-dzy publicznej, realizuje ściśle określone cele i zadania regulacyjne (prokonkurencyjne, ochronne i społeczne), posługując się zamkniętym zestawem instrumentów regulacyj-nych, zapewniających wyjątkowy zakres uznania w porównaniu z innymi rodzajami administracyjnej działalności władz publicznych. W sektorze telekomunikacyjnym czyn-nikiem spajającym całość działalności regulacyjnej jest wzorzec tej regulacji utrwalony w dyrektywach unijnych o łączności elektronicznej [Szydło 2005: 52]. We wzorcu tym odróżnia się warstwę zadań państwa członkowskiego, z reguły o charakterze legisla-cyjnym, od zadań regulatora, realizowanych za pomocą decyzji adresowanych do kon-kretnych przedsiębiorców. Dlatego pojęcie „regulacji” odnoszę do wykonawczej fazy sterowania działaniami przedsiębiorców przez władze publiczne.

Trzecie rozróżnienie istotne dla charakterystyki regulacji sektorowej dotyczy następ-stwa czasowego działań regulacyjnych oraz zdarzeń gospodarczych, które są przyczyną aktywności regulacyjnej władz publicznych. W literaturze rozróżnia się działania regula-cyjne o charakterze wyprzedzającym (ex ante) oraz następczym (ex post) w stosunku do zdarzeń gospodarczych. Regulacja wyprzedzająca nakierowana jest na kształtowanie przyszłych warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Stawia ona szczególne wymagania przed organem podejmującym rozstrzygnięcia, związane z prawidłowym rozpoznaniem różnych motywacji determinujących decyzje gospodarcze przedsiębior-ców. Regulacja następcza polega na ustalaniu skutków zdarzeń, które już miały miej-sce. Ma ona inny charakter, gdyż na pierwszy plan wysuwa się usunięcie stwierdzo-nych naruszeń i zastosowanie sankcji. Działania następcze polegają w szczególności na zwalczaniu naruszeń konkurencji, sektorowych warunków prowadzenia działalno-ści i stosowaniu kar pieniężnych. Praca dotyczy działalności regulacyjnej o charakterze

22 ROZDZIAŁ I

wyprzedzającym, gdyż zasadnicze zadanie władzy publicznej polega na ukształtowaniu warunków, w których osiągnięty zostanie cel dotyczący upowszechnienia sieci i usług szerokopasmowych.

3.2. Zakres zadań regulacyjnych

Ostatnie zawężenie dotyczące zakresu rozważań odnosi się do rodzaju zadań regula-cyjnych. Praca dotyczy głównie tzw. prokonkurencyjnej regulacji rynków telekomunika-cyjnych [Skoczny 2004: 14; Piątek 2004a: 161]. Regulacja rynków telekomunikacyjnych stanowi wycinek zadań regulacyjnych w sektorze telekomunikacyjnym. Ze względu na rolę, jaką pełni w polityce telekomunikacyjnej, ten obszar aktywności władz publicz-nych jest uznawany za trzon regulacji sektorowej w telekomunikacji.

W sektorze telekomunikacyjnym, w którym mechanizmy rynkowe były początkowo wyłączone, a nadal nie są efektywne na wielu rynkach, regulacja służy tworzeniu lub stabilizacji warunków sprzyjających powstaniu konkurencji. Po zniesieniu ograniczeń formalnych w dostępie do rynku telekomunikacyjnego, rozwój konkurencji jest uzależ-niony m.in. od znoszenia barier wynikających z utrwalonej pozycji operatora zasiedzia-łego. Faktyczne bariery rozwoju konkurencji wynikają z kontroli operatora zasiedziałego nad podstawową infrastrukturą, konieczności zapewnienia sobie jego współdziałania przy świadczeniu usług oraz specyficznej charakterystyki ekonomicznej inwestycji w sektorze telekomunikacyjnym. Zdolność rynku do samodzielnego eliminowania tych barier jest ograniczona, a niekiedy mechanizmy rynkowe całkowicie zawodzą, co określa się jako niepowodzenie rynku (market failure). Regulacja wyprzedzająca ma okresowo zastą-pić mechanizmy rynku i konkurencji, oparte na symetrii praw i obowiązków uczestni-ków rynku oraz swobodzie negocjowania i zawierania umów między przedsiębiorcami [Skoczny 2004: 14].

Regulacja prokonkurencyjna polega na kształtowaniu asymetrycznych relacji pomię-dzy przedsiębiorcą zasiedziałym a jego konkurentami, w ramach których przedsiębiorca zasiedziały obciążony zostaje dodatkowymi obowiązkami i wymaganiami zmierzającymi do wymuszenia współpracy oraz udostępnienia jego zasobów sieciowych konkurentom. Powiązania umowne tego przedsiębiorcy z konkurentami są zastępowane rozstrzygnię-ciami regulacyjnymi określającymi szczegółowe warunki współpracy, w tym zakres usług objętych obowiązkiem świadczenia i ich ceny. Podstawowym zadaniem regulacji pro-konkurencyjnej jest zapewnianie otwartego dostępu do sieci i usług operatora zasie-działego. Dlatego często określa się całość tych działań jako politykę otwartego dostępu (open access policy). Dzięki otwartemu dostępowi i możliwości korzystania z elemen-tów sieci lub wybranych usług hurtowych, konkurenci operatora zasiedziałego unikają inwestowania w najbardziej kosztowne elementy infrastruktury (łącza dostępowe) i sto-sownie do swoich możliwości mogą rozpocząć działalność na tym poziomie drabiny inwestycyjnej, który odpowiada ich możliwościom. Obniżenie barier wejścia na rynek telekomunikacyjny prowadzi do narastającej konkurencji, bazującej na istniejącej infra-strukturze operatora zasiedziałego oraz uzupełniających elementach wniesionych przez nowych uczestników rynku.

Cechą rozstrzygnięć regulacyjnych jest to, że mają realizować bardzo ogólnie określone cele publiczne, takie jak wspieranie konkurencji, maksymalizowanie korzy-ści użytkowników i rozwój infrastruktury. Są podejmowane na podstawie przesłanek zapewniających regulatorowi ogromny zakres uznania, odwołujących się do interesu publicznego, interesu użytkowników lub problemów rynkowych. Na takich ogólnych


przesłankach ustalane są obowiązki i wymagania ograniczające swobodę działania przedsiębiorcy dominującego na rynku lub rozstrzygające jego spory z konkurentami. Konkurenci, korzystając z dostępu do sieci operatora zasiedziałego, mogą stopniowo rozbudowywać swoje udziały rynkowe przybliżając stan rynku do efektywnej konkurencji. Charakterystyczną cechą tych działań jest swoiste uznanie regulacyjne, które nie wystę-puje w takim natężeniu w innych wykonawczych działaniach władz publicznych [Hoff 2008: 77]. Rozstrzygnięcia w sprawach prokonkurencyjnej regulacji rynków telekomu-nikacyjnych wywodzone są ze swobodnie ocenianych przez regulatora potrzeb rynku. Uzasadnienie tych rozstrzygnięć regulator czerpie z analizy sytuacji konkurencyjnej na rynku, oceny głównych barier rozwoju konkurencji i regulacyjnej strategii ich przeła-mywania. W decyzjach regulacyjnych kluczową rolę odgrywają potrzeby przedsiębior-ców w zakresie dostępu do usług operatora dominującego, relacje kosztowe i cenowe, koncepcje rozliczeń między uczestnikami rynku oraz inne uwarunkowania o charakte-rze ekonomicznym, technicznym i organizacyjnym.

Drugim zadaniem regulatora jest zapewnienie podstawowych usług wytwarza-nych w danym sektorze możliwie szerokim kręgom społecznym (usługa powszechna). O zakresie usług, które powinny być dostępne powszechnie nie rozstrzyga jednak wła-dza regulacyjna, lecz organy odpowiedzialne za legislację. Mechanizm zapewniania usługi powszechnej jest oparty na wyłonionym przez regulatora tzw. przedsiębiorcy wyznaczonym do świadczenia usługi oraz systemie refinansowania kosztów świadcze-nia tej usługi. W ramach usługi powszechnej wyznacza się minimalny zestaw świad-czeń o określonej jakości, który powinien być dostępny wszystkim obywatelom, nie-zależnie od ich lokalizacji, oraz po przystępnej cenie. Podstawową cechą tego instru-mentu jest funkcja gwarancyjna, związana z zapewnieniem powszechnej dostępności minimalnego zestawu usług telekomunikacyjnych. Aktualnie usługa powszechna obej-muje podłączenie do stacjonarnej sieci telefonicznej umożliwiającej korzystanie z usług telefonicznych, w tym funkcjonalnego dostępu do Internetu, zapewnianie spisów abo-nentów, usługi biura numerów, możliwości korzystania z telefonów publicznych oraz niektórych udogodnień dla osób niepełnosprawnych. W przyszłości zadanie regulatora może obejmować zapewnianie dostępności usług szerokopasmowych, jeżeli usługi szero-kopasmowe zostaną wprowadzone do zakresu usługi powszechnej. Usługa powszechna powinna być wykonywana z uwzględnieniem rzeczywistych relacji kosztowych. Warunki świadczenia usługi powszechnej wymuszają jednak świadczenia nieodpłatne oraz świad-czenia wprawdzie odpłatne, ale ze względu na istniejące ograniczenia taryfowe, doko-nywane ze stratą. Gdy organ regulacyjny uzna, że koszty ponoszone przez przedsię-biorcę wyznaczonego stanowią „nieuzasadnione obciążenie”, to przedsiębiorcy temu przysługuje refundacja. W Polsce przewidziano mechanizm podziału kosztów netto usługi powszechnej pomiędzy przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zadanie regula-cyjne polega na obsłudze całego mechanizmu wyznaczania przedsiębiorcy, egzekwowa-nia dostępności usług i rozliczania skutków finansowania usługi powszechnej. Usługa powszechna ma również pewne skutki prokonkurencyjne. Dzięki usłudze powszech-nej możliwe było rozwiązanie problemu wejścia na rynek telekomunikacyjny nowych operatorów, którzy skupiają swoją działalność na najbardziej atrakcyjnych segmentach rynku, pozostawiając operatorowi wyznaczonemu do świadczenia usługi powszechnej obsługę obszarów wiejskich i słabiej zurbanizowanych.

Trzeci obszar zadań regulacyjnych obejmuje usuwanie zagrożeń związanych z działal-nością telekomunikacyjną, które mogą negatywnie oddziaływać na użytkowników usług, bezpieczeństwo i poufność komunikacji oraz dysponowanie danymi o użytkownikach

24 ROZDZIAŁ I

usług i wykorzystanych usługach. Zakres zadań regulacyjnych o charakterze ochron-nym szybko narasta, gdyż instrumenty służące komunikowaniu wkraczają do wszystkich dziedzin życia. Dane o korzystaniu z usług telekomunikacyjnych i informacyjnych obra-zują bardzo dobrze aktywność prywatną i zawodową użytkowników i mogą być wyko-rzystane dla różnych celów gospodarczych. Obawy związane z zagrożeniami występują-cymi w komunikacji elektronicznej mogą powstrzymywać część użytkowników od korzy-stania z sieci i usług szerokopasmowych. Dlatego działalność regulacyjna w tym zakre-sie nabiera coraz większego znaczenia.

Ostatni, czwarty obszar zadań regulacyjnych jest związany z zagospodarowaniem specyficznych dóbr publicznych (zasobów) służących działalności telekomunikacyjnej, w postaci częstotliwości i zasobów adresowych, w tym numeracji. Regulator na pod-stawie ogólnych upoważnień gospodaruje tymi zasobami, ustala lub współdziała przy ustalaniu przeznaczenia poszczególnych zasobów i czuwa nad ich efektywnym wyko-rzystaniem [Piątek 2004: 6].

4. Polityka bezpośredniej interwencji

Sieci i usługi telekomunikacyjne są w większości współczesnych państw wynikiem działalności gospodarczej prowadzonej przez prywatnych przedsiębiorców. Dostępność usług telekomunikacyjnych jest jednak istotna dla osiągania publicznych celów gospodar-czych i społecznych, co powoduje, że władze publiczne tworzą gwarancje tej dostępności, a w skrajnych przypadkach same angażują się w tworzenie infrastruktury i dostarczanie usług. Władze publiczne przejmują ciężar finansowania rozwoju sieci lub świadcze-nia usług, albo bezpośrednio podejmują działalność telekomunikacyjną przez przed-siębiorstwa publiczne.

Rozszerzanie zakresu interwencji publicznej w ostatnich latach jest wynikiem prze-konania, iż zapewnienie powszechnej dostępności szerokopasmowych usług telekomu-nikacyjnych na obszarach poza aglomeracjami nie nastąpi bez zdecydowanej ingeren-cji państwa w procesy inwestycyjne. Warunki ekonomiczne inwestycji w sieci szeroko-pasmowe poza aglomeracjami nie zapewniają odpowiedniej rentowności tych inwesty-cji. Z tego względu władze publiczne, realizując polityki rozwojowe, regionalne i anty-kryzysowe, starają się finansowo wspierać budowę sieci szerokopasmowych w ramach ograniczeń wynikających z reguł pomocy publicznej. Pomoc publiczna staje się coraz ważniejszym instrumentem wspierania telekomunikacji szerokopasmowej. W Polsce sprzyja temu dostępność funduszy Unii Europejskiej, które mogą być wykorzystywane na rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej. Wbudowanie pomocy publicznej w instru-mentarium polityki telekomunikacyjnej następuje poprzez wypracowanie sektorowych warunków wykorzystania pomocy publicznej w przedsięwzięciach telekomunikacyjnych, w szczególności w przedsięwzięciach związanych z rozwojem sieci i usług szerokopa-smowych [Komisja 2009]. Środki publiczne są przeznaczane na rozwój standardowego dostępu szerokopasmowego (dostęp pierwszej generacji) na obszarach, na których usługi szerokopasmowe są niedostępne lub dostępne w stopniu niedostatecznym. Wspiera się jednak finansowo również dostęp szerokopasmowy następnej generacji, zapewniający znacznie wyższe przepływności, choć warunki tego wsparcia są bardziej rygorystyczne.

Najdalej posuniętym środkiem interwencji publicznej jest bezpośrednie zaanga-żowanie władz publicznych w budowę i eksploatację sieci telekomunikacyjnych oraz świadczenie usług. Nie jest to ten rodzaj zaangażowania, który wynika z uprawnień


własnościowych państwa do tzw. narodowych operatorów telekomunikacyjnych, stano-wiących pozostałość wcześniejszego monopolu państwa na prowadzenie działalności tele-komunikacyjnej. Większość narodowych telekomów została sprywatyzowana w końcu XX wieku, choć w niektórych państwach zachowano pakiety akcji, pozwalające wła-dzom publicznym na wywieranie pewnego wpływu na strategiczne decyzje operatora. Interwencja własnościowa nowego typu nakierowana jest na rozwijanie publicznej dzia-łalności telekomunikacyjnej w takim zakresie, w jakim przedsiębiorcy prywatni unikają zaangażowania, ze względu na niską efektywność ekonomiczną inwestycji, a brak usług wywołuje negatywne skutki społeczne i gospodarcze. Interwencja publiczna poprzez zaangażowanie w budowę i eksploatację sieci oraz świadczenie usług jest realizowana z reguły na poziomie regionalnym lub lokalnym. Coraz częściej stosowane są w tym zakresie różne formy partnerstwa publiczno-prywatnego. Interwencja ma wypełnić luki w pokryciu istniejącej infrastruktury i dostępności usług szerokopasmowych. W Polsce przejawem interwencji tego typu jest zaangażowanie samorządów terytorialnych w roz-wój infrastruktury telekomunikacyjnej, świadczenie usług hurtowych oraz dostarczanie usług detalicznych na niektórych terenach.

5. Polityka wspierania przedsiębiorców telekomunikacyjnych

Niektóre cele polityki telekomunikacyjnej mogą być realizowane poprzez wspiera-jące oddziaływanie władz publicznych w stosunku do przedsiębiorców telekomunika-cyjnych. Instrumentom służącym do wspierania przedsiębiorców nie towarzyszą rygory i przymus, choć mogą one występować w odniesieniu do podmiotów zewnętrznych, któ-rych współdziałanie jest niezbędne do rozwoju komunikacji szerokopasmowej. Polityka wspierania rozwija się, gdy ujawniają się ograniczenia instrumentów regulacyjnych oraz ciężar finansowania bezpośredniej interwencji. W Polsce, wiele instrumentów polityki wspierania uczestników rynku wprowadzono ustawą z 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tzw. megaustawa).

Na politykę wspierania uczestników rynku składają się instrumenty dwojakiego rodzaju. Pierwsze mają charakter niewładczy i polegają głównie na wymianie informa-cji. Władze publiczne obserwują sytuację rynkową, gromadzą i udostępniają informacje oraz poprawiają środowisko rynkowe w sposób ułatwiający przedsiębiorcom osiąganie ich celów rozwojowych. Główną cechą tej polityki wspierania jest zapewnianie infor-macji rynkowej bez kosztów dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Są to działania zmniejszające niepewność przedsiębiorcy wynikającą z niedoskonałej informacji, która jest jedną z przyczyn zawodności rynku [Borkowska 2009: 29]. Druga grupa instrumen-tów polityki wspierania polega na ograniczaniu kosztów transakcyjnych przedsiębior-ców na styku z podmiotami spoza sektora telekomunikacyjnego w sprawach związa-nych z rozwojem sieci. Pojawienie się tych instrumentów jest następstwem konstata-cji, iż zewnętrzne w stosunku do sektora telekomunikacyjnego warunki rozwoju sieci zawierają nadmierne i nieuzasadnione wymagania, które uniemożliwiają lub utrud-niają tworzenie infrastruktury o kluczowym znaczeniu dla społeczeństwa i gospodarki. Instrumenty wspierające służą ograniczeniu uciążliwości administracyjnych lub proce-duralnych oraz ułatwieniu dostępu do zasobów prywatnych, niezbędnych do rozwoju sieci. Jeżeli rozstrzygnięcia w tych sprawach są powierzane organom odpowiedzialnym za sektor telekomunikacji, to można uznać, iż odpowiednie instrumenty zostały włą-czone do zakresu polityki telekomunikacyjnej. Polityka wspierania uczestników rynku

26 ROZDZIAŁ I

jest najmniej spójnym obszarem polityki telekomunikacyjnej. Obszar ten formuje się w wyniku punktowych interwencji władz publicznych. Polityka wsparcia obejmuje instru-menty o różnym charakterze, które generalnie mają na celu ułatwienie przedsiębior-com rozwoju sieci oraz ograniczenie uciążliwości związanych z prowadzeniem inwestycji.

Instrumentem polityki wsparcia jest programowanie kierunków rozwoju sieci i usług. Polega to na kreowaniu przez władze publiczne wizji rozwoju sieci i usług szerokopa-smowych. Taki charakter mają programy i plany rozwoju komunikacji szerokopasmo-wej, powszechnie przyjmowane przez władze publiczne w ostatnich latach. Programy i plany adresowane do prywatnych przedsiębiorców, niekiedy do samorządów terytorial-nych i innych struktur zaangażowanych w rozwój komunikacji szerokopasmowej mają głównie funkcję indykatywną, realizowaną poprzez inspirowanie uczestników rynku tele-komunikacyjnego do określonych działań. Dokumenty te pokazują możliwość usytu-owania działań przedsiębiorcy w szerszym programie władz publicznych. Plany i pro-gramy rozwoju telekomunikacji pełnią istotne funkcje informacyjne co do zamiarów władz publicznych i ich oczekiwań wobec przedsiębiorców. Pełnią również funkcje koor-dynacyjne poprzez wiązanie współzależnych inicjatyw przedsiębiorców, władz central-nych i lokalnych, użytkowników usług i sieci [Winiarski 2006: 97]. Niektóre plany ogła-szane przez władze publiczne w sprawach komunikacji szerokopasmowej ograniczają się do funkcji mobilizującej, bez projektowania pełnego zestawu działań władz publicz-nych w celu realizacji planu. Planowanie rozwoju sieci i usług szerokopasmowych jest z reguły elementem planowania rozwoju wykorzystania technik informacyjnych w ogóle (społeczeństwa informacyjnego), gdzie dostęp do sieci i usług szerokopasmowych jest jedynie elementem większej całości. Pozwala to również osadzić politykę telekomuni-kacyjną w szerszym spektrum działań wspierających rozwój usług transakcyjnych oraz gotowości społecznej do wykorzystania technologii informacyjnych [Jordana, Fernandez, Sancho 2005: 345]. Efektywną formą przepływu informacji i koordynacji działań są róż-nego rodzaju ciała – fora, rady, grupy konsultacyjne, zwoływane przez władze publiczne w celu harmonizacji współzależnych działań różnych podmiotów.

Do kategorii instrumentów wspierających zalicza się działania władz publicznych zapew-niające przejrzystość rynku. W sprawach inwestycyjnych pomocne są systemy informacji o dostępności sieci i usług na poszczególnych obszarach, co jest istotne przy planowaniu inwestycji i ubieganiu się o pomoc publiczną. Regulator może być pośrednikiem w wymianie informacji pomiędzy użytkownikami, którzy nie mogą uzyskać dostępu do usług, a przedsię-biorcami poszukującymi informacji o obszarach inwestycyjnych. Instrumentem informacyj-nym wspierającym proces inwestycyjny w Polsce jest System Informacyjny o Infra strukturze Szerokopasmowej, prowadzony przez Prezesa UKE. Przedstawia on pokrycie kraju istnie-jącą infrastrukturą telekomunikacyjną i publicznymi sieciami telekomunikacyjnymi umoż-liwiającymi zapewnienie szerokopasmowego dostępu do Internetu, pokrycie łączami świa-tłowodowymi, sieciami bezprzewodowymi oraz budynkami umożliwiającymi kolokację. Wyniki inwentaryzacji tych zasobów są jawne. Podobne funkcje, ułatwiające prowadzenie inwestycji, pełni system informowania o kanałach teletechnicznych w pasie drogowym. Zapewnieniu przejrzystości warunków dostępu do infrastruktury służy ujawnianie przez regulatora umownych warunków dostępu do infrastruktury sieciowej w sektorze teleko-munikacyjnym oraz w innych sektorach (energetycznym, wodociągowo-kanalizacyjnym), jeżeli są one wykorzystywanego na potrzeby telekomunikacyjne. W niektórych państwach uruchamiane są programy wspierające od strony informacyjnej inwestycje zagraniczne na rynku telekomunikacyjnym. Charakter wspierający mają także działania w sprawach norm i standardów telekomunikacyjnych, przewidzianych do dobrowolnego stosowania przez


przedsiębiorców. W wielu krajach duże znaczenie ma informacyjna koordynacja przez wła-dze lokalne prac związanych z instalacjami infrastruktury sieciowej (wodnej, energetycz-nej, drogowej), dzięki czemu możliwe jest ograniczenie kosztów prac związanych z insta-lowaniem kanalizacji telekomunikacyjnej.

Polityka wspierania uczestników rynku obejmuje również działania polegające na ograniczeniu kosztów transakcyjnych na styku sektora telekomunikacyjnego i zewnętrz-nego otoczenia. Rozbudowa infrastruktury szerokopasmowej następuje w okresie nasi-lonej ochrony środowiska, przestrzeni, krajobrazu i innych dóbr publicznych. Znacznie wyższy niż w okresie budowy stacjonarnej sieci telefonicznej jest poziom ochrony wła-sności. Skomplikowane i czasochłonne są procedury planistyczne dotyczące wszelkich inwestycji liniowych. Wszystko to powoduje, że rozbudowa sieci napotyka na wiele przeszkód, a niekiedy jest paraliżowana ograniczeniami występującymi w otoczeniu sektora telekomunikacyjnego. Wspieranie przedsiębiorców telekomunikacyjnych polega na nadaniu prymatu celom rozwojowym dotyczącym infrastruktury telekomunikacyj-nej w zderzeniu z dobrami, wartościami i gwarancjami, które przysługują innym pod-miotom. Polityka wsparcia obejmuje rozwiązania ułatwiające przedsiębiorcom teleko-munikacyjnym dostęp do zasobów należących do innych podmiotów, wymuszające ich współdziałanie przy rozwoju komunikacji szerokopasmowej oraz ograniczające uciąż-liwości związane ze stosowaniem obowiązujących procedur.

Niektóre elementy tak rozumianej polityki wsparcia mają długą tradycję. Dotyczy to w szczególności dostępu do cudzych nieruchomości (terenów, budynków) w celu zain-stalowania na niej sieci telekomunikacyjnej [Jucewicz, Kępiński 2002: 20]. Wsparcie dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych polega na nałożeniu na właścicieli budynków obo-wiązku wyposażenia ich w sieć wewnętrzną umożliwiającą dostarczanie użytkownikom budynku usług szerokopasmowych oraz zapewnieniu dostępu do budynku. W odniesie-niu do zarządców dróg podobny charakter ma obowiązek instalowania kanałów tech-nologicznych wzdłuż dróg publicznych, jeżeli w związku z budową lub modernizacją drogi zgłaszane jest zainteresowanie takim kanałem ze strony przedsiębiorców. Brak przyłączenia odpowiadającego potrzebom użytkownika lokalu powoduje, że dysponent nieruchomości nie może się przeciwstawiać instalowaniu zewnętrznej instalacji teleko-munikacyjnej. Krok dalej w tym kierunku, polega na nałożeniu w niektórych państwach na dysponentów budynków i lokali obowiązku uzyskania certyfikatu potwierdzającego dostosowanie ich obiektów do wymagań komunikacji szerokopasmowej.

Polityka wsparcia znajduje wyraz w ograniczaniu uciążliwości procedur związanych z inwestycjami telekomunikacyjnymi. W Polsce najdalej idące udogodnienia zastosowano w odniesieniu do regionalnych sieci szerokopasmowych. Typowe rozwiązania wspiera-jące polegają na skróceniu terminów rozpatrywania wniosków dotyczących lokaliza-cji inwestycji, uproszeniu wymagań dotyczących zawartości takich wniosków, zakresu wymaganych uzgodnień, przyjęciu zasady, iż brak stanowiska organu w określonym terminie oznacza przyjęcie wniosku bez zastrzeżeń, wprowadzeniu kar pieniężnych za zwłokę w wydaniu decyzji, ograniczeń dotyczących środków odwoławczych i możliwości wstrzymywania wykonania decyzji. Ze względu na znaczenie infrastruktury szerokopa-smowej dla funkcjonowania społeczeństwa i gospodarki dopuszcza się pewne ograni-czenie ochrony gruntów rolnych i leśnych, wykorzystywanych pod inwestycje telekomu-nikacyjne, i ochrony krajobrazu przed instalacjami telekomunikacyjnymi. Dla rozwoju dostępu bezprzewodowego bardzo istotne znaczenie ma zakaz stosowania w miejsco-wych planach zagospodarowania przestrzennego postanowień uniemożliwiających loka-lizowanie inwestycji telekomunikacyjnych.

28 ROZDZIAŁ I

Wszystkie te rozwiązania wymagają nowego wyważenia interesów ogólnych związa-nych z rozwojem telekomunikacji szerokopasmowej oraz różnego rodzaju dóbr publicz-nych i prywatnych, których ochrona utrudnia lub uniemożliwia ten rozwój. Wyważenie tych interesów dokonuje się na poziomie polityczno-legislacyjnym, natomiast rozstrzy-ganie konkretnych konfliktów należy do regulatora telekomunikacyjnego lub tego regu-latora we współdziałaniu z innymi władzami publicznymi.

6. Warunki realizacji polityki telekomunikacyjnej

Wiele badań i analiz poświęcono poszukiwaniu czynników sprzyjających wykorzy-staniu szerokopasmowych technologii informacyjnych w społeczeństwie i gospodarce. Przedmiotem tych badań są obiektywne, społeczno-gospodarcze i przestrzenne czynniki powiązane z wykorzystaniem tych technologii. Próbuje się ustalić okoliczności pozytyw-nie korelujące ze wzrostem penetracji sieci i usług oraz sformułować reguły działań władz publicznych sprzyjające w różnych warunkach rozwojowi komunikacji szerokopa-smowej. Wyniki tych badań wskazują, że poziom penetracji sieci i wykorzystania usług szerokopasmowych w poszczególnych państwach jest uzależniony od wielu czynników. Część z nich pozostaje w ogóle poza zasięgiem oddziaływania władz (np. warunki geo-graficzne). Inne mogą być kształtowane przez państwo lub władze samorządowe, ale bez związku z telekomunikacją (np. struktura zabudowy, poziom wykształcenia). Są wreszcie czynniki dotyczące budowy i eksploatacji sieci oraz świadczenia usług teleko-munikacyjnych, które bezpośrednio obejmuje polityka telekomunikacyjna.

Bardzo istotne czynniki geograficzno-osiedleńcze pozostają poza zasięgiem polityki telekomunikacyjnej. Zapewnienie pokrycia kraju siecią telekomunikacyjną jest łatwiej-sze w państwach o dużej gęstości zaludnienia, zwartej sieci osiedleńczej, z przewagą domów wielomieszkaniowych. W państwach o niskiej gęstości zaludnienia, z przewagą budownictwa jednorodzinnego i rozproszonej sieci osiedleńczej pokrycie terytorium infrastrukturą telekomunikacyjną wymaga znacznie wyższych nakładów [Berkman 2009: 35]. W państwach o rozproszonej zabudowie trudniej jest wykorzystać do rozwoju sieci szerokopasmowej istniejącą sieć telefoniczną. Znaczna długość linii abonenckich w tych państwach ogranicza ich przydatność jako elementu sieci szerokopasmowej. Czynniki te mogą występować jednak w różnych konfiguracjach, gdyż niskiej gęstości zaludnie-nia może towarzyszyć duża koncentracja sieci osiedleńczej (np. Kanada), co ułatwia budowę sieci.

Wiele badań poświęcono czynnikom popytowym wpływającym na korzystanie z usług, które bezpośrednio przekładają się na zainteresowanie dostępem do sieci szeroko-pasmowej. W badaniach tych potwierdza się korelacja między korzystaniem z sieci i usług szerokopasmowych a poziomem dochodu na jednego mieszkańca. Czynnik dochodu, przekładający się na poziom i strukturę konsumpcji, wykazuje najsilniejszy związek z upowszechnieniem sieci i usług szerokopasmowych. W początkowym okre-sie rozwoju Internetu, w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, większe znacze-nie odgrywał wiek, płeć, poziom wykształcenia i znajomość języka angielskiego. Wśród pierwszych użytkowników technologii internetowych dominowali ludzie młodzi, męż-czyźni oraz osoby mające wyższe wykształcenie. W późniejszym okresie jedynie czyn-nik poziomu dochodu zachował decydujące znaczenie i utrzymuje je do dnia dzisiej-szego. Prawidłowość ta zachowuje aktualność na poziomie państw oraz jednostek, choć w przypadku jednostek znaczenie czynnika dochodowego słabnie na wyższych poziomach


dochodu [Beilock, Dimitrova 2003: 244]. Z poziomem dochodu skorelowany jest pozy-tywnie poziom wyposażenia gospodarstw domowych i instytucji w komputery, co jest nie-zbędne do korzystania z dostępu do Internetu. Jest to zależność względnie stała, choć odstępstwa występują zarówno w porównaniach międzynarodowych, jak i w badaniach na poziomie regionów w tych samych krajach [Jordana, Fernandez, Sancho 2005: 344]. Siła czynnika dochodowego jest decydująca, choć można wskazać przykłady państw, w których mimo niższego PKB na jednego mieszkańca, penetracja sieci i usług szeroko-pasmowych jest bardzo wysoka. Może to być wynikiem innych uwarunkowań (np. geo-graficzno-demograficznych) lub aktywnej polityki telekomunikacyjnej.

Istotnym czynnikiem warunkującym popyt, a zatem i rozwój sieci szerokopasmo-wych jest dostępność zawartości i usług w sieciach [Falch 2007: 249]. Dostępność usług audiowizualnych o charakterze linearnym oraz na żądanie, obfitość usług infor-macyjnych, różnorodność transakcji publicznych i prywatnych, które można zrealizo-wać w sieci pobudzają popyt na szerokopasmowe usługi dostępowe. Penetracja sieci i usług jest uzależniona od atrakcyjności treści, usług i transakcji dostępnych w sie-ciach. Choć rozwój w tym zakresie jest głównie wynikiem sił rynkowych, to władze publiczne mogą prowadzić politykę kreowania tak rozumianej zawartości poprzez two-rzenie możliwości załatwiania spraw administracyjnych, korzystania z edukacji, ochrony zdrowia oraz informacji publicznej w sieciach. Działania te również wykraczają poza politykę telekomunikacyjną.

Kolejnym czynnikiem silnie wpływającym na popyt w dłuższym horyzoncie czaso-wym jest społeczna gotowość do wchłaniania usług komunikacji elektronicznej (e-re-adiness). Brak przygotowania i motywacji do korzystania z tych usług może być bar-dzo poważną barierą rozwoju infrastruktury ze względu na słabość strony popytowej. Czynnik ten wykracza daleko poza ramy polityki telekomunikacyjnej, ale jest w zasięgu średnio- i długookresowego oddziaływania władz publicznych. Oddziaływanie na sys-tem edukacyjny uznaje się za jeden z najsilniejszych instrumentów budowania trwa-łego popytu na dostęp szerokopasmowy [Falch 2007: 257]. Wśród czynników pozaeko-nomicznych, mających istotny wpływ na korzystanie z technologii szerokopasmowych, wymienia się czynnik „otwartości społeczeństwa” wyznaczony poziomem wolności, z któ-rych korzystają obywatele. Pozytywny wpływ na wykorzystanie technologii informacyj-nych ma wysoki poziom scholaryzacji rozumiany jako przeciętny okres edukacji i udział osób z wykształceniem ponadszkolnym w populacji. Negatywną korelację z penetracją dostępu szerokopasmowego ma wysoki, przeciętny wiek mieszkańców, wysoki poziom nierówności dochodowej oraz wysokie ceny usług szerokopasmowych [Atkinson, Correa, Hedlund 2008: 13].

Ogólne prawidłowości gospodarki rynkowej i wnioski z doświadczeń państw przodu-jących pod względem penetracji sieci i usług szerokopasmowych wskazują, że popyt ze strony użytkowników indywidualnych i instytucjonalnych sprzyja podejmowaniu inwesty-cji w infrastrukturę oraz różnorodności usług dostępowych. Oddziaływanie przez władze publiczne na stronę popytową w ograniczonym stopniu można zaliczyć do sfery polityki telekomunikacyjnej. Strona popytowa i podażowa są jednak silnie powiązane poprzez ceny, warunki świadczenia usług i ich jakość, które z reguły pozostają pod mniej lub bardziej bezpośrednią kontrolą władz. Zasadniczym obszarem oddziaływania polityki telekomunikacyjnej jest strona podażowa na rynkach usług telekomunikacyjnych. Ma to wiele przyczyn. Po pierwsze, władze publiczne realizujące politykę telekomunika-cyjną dysponują instrumentami głównie w stosunku do przedsiębiorców telekomunika-cyjnych. Po drugie, sprzyja temu powszechne dążenie do maksymalizacji wykorzystania

30 ROZDZIAŁ I

istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej, znajdującej się z reguły w dyspozycji daw-nego operatora narodowego, obecnie określanego jako operator zasiedziały. Władze zapewniają na korzystnych warunkach dostęp innych przedsiębiorców do sieci i usług hurtowych operatora zasiedziałego, zwiększając i różnicując przez to ofertę dla użyt-kowników. Po trzecie, władze dysponują niektórymi zasobami, które mogą być wyko-rzystane do zwiększenia dostępności sieci i usług.

Wśród uwarunkowań wewnętrznych sektora telekomunikacyjnego wpływających na warunki prowadzenia polityki telekomunikacyjnej należy wymienić przede wszystkim stan zasobów infrastruktury, które można wykorzystać do budowy sieci szerokopasmo-wych. Wykorzystanie istniejących zasobów sieci telefonicznych i sieci telewizji kablo-wych zmniejsza koszty rozwoju sieci szerokopasmowych. Udostępnianie elementów sieci innym przedsiębiorcom umożliwia osiągnięcie szybkich efektów w zakresie penetra-cji sieci i usług. Miedziana sieć telefoniczna umożliwia wykorzystanie pętli abonenc-kiej lub jej fragmentów, kanalizacji i innych elementów infrastruktury, które poddane modernizacji mogą stanowić bazę rozwoju sieci szerokopasmowej. Jest to istotny czyn-nik, gdyż właśnie modernizacja istniejącej sieci telefonicznej jest najczęściej realizowa-nym wariantem inwestycyjnym. Pod tym względem sytuacja w Polsce nie jest korzystna. Sieć telefonii stacjonarnej jest w Polsce rozwinięta w stopniu wyraźnie słabszym niż w innych państwach UE. W okresie bezpośrednio poprzedzającym akcesję do UE pozy-cja Polski pod względem penetracji sieci stacjonarnej uległa pewnej poprawie, gdyż w latach 2002 i 2003 liczba linii stacjonarnych jeszcze rosła, gdy w większości państw wchodzących do UE już malała. Przystępując do UE Polska posiadała 34,7 stacjonar-nych linii telefonicznych na 100 mieszkańców, co po akcesji w 2004 roku sytuowało nas na 22 miejscu wśród państw UE-25, przed Łotwą (30,6), Słowacją (27,2) i Litwą (26,8). Z kolei stan sieci kablowej, w której można zainstalować modemy kablowe i dostosować ją do wymagań transmisji danych jest w Polsce relatywnie dobry, choć istnieje wiele małych sieci kablowych, których przystosowanie do transmisji danych nie ma uzasadnienia ekonomicznego.

Siła oddziaływania obiektywnych czynników przestrzennych i społeczno-gospodar-czych na dostępność sieci i usług szerokopasmowych jest niewątpliwie decydująca. Choć najsilniejszą korelację z penetracją sieci szerokopasmowych wykazuje poziom zamożno-ści społecznej, to w świetle doświadczeń ostatniego dziesięciolecia polityka telekomuni-kacyjna jest drugim podstawowym czynnikiem wpływającym na dostępność sieci i usług szerokopasmowych. Rola polityki jest przy tym znacznie większa w krajach rozwijających się, niż w rozwiniętych gospodarkach [Lee, Chan-Olmsted 2004: 653]. Relacja między czynnikami społeczno-ekonomicznymi, wpływającymi na upowszechnienie sieci i usług szerokopasmowych, a wpływem polityki telekomunikacyjnej na ostateczny wynik jest trudna do oszacowania. Analizując wpływ czynników środowiska społeczno-ekonomicz-nego, w szczególności czynników dochodowych oraz polityk upowszechniania korzysta-nia z Internetu, w niektórych badaniach ocenia się, że wpływ polityki jest odpowie-dzialny za około 50% zmienności w poziomie upowszechnienia Internetu [Jordana, Fernandez, Sancho 2005: 350]. W innych opracowaniach unika się ocen ilościowych tego wpływu, natomiast uznaje się, że przy porównywalnych warunkach społeczno-eko-nomicznych i przestrzennych nawet niewielki pozytywny wpływ polityki telekomunika-cyjnej przekłada się na znaczące przyrosty penetracji w średnim i dłuższym horyzon-cie czasowym [Berkman 2009: 75].

ROZDZIAŁ II

Szerokopasmowe sieci dostępowe

1. Pojęcie „dostępu szerokopasmowego”

1.1. Charakterystyka dostępu szerokopasmowego

Telekomunikacja szerokopasmowa jest przedmiotem rozstrzygnięć politycznych, ele-mentem planów i programów gospodarczych, strategii regulacyjnych, przepisów praw-nych i różnych działań władz publicznych. Mają one wpływać na decyzje przedsiębiorców i użytkowników. Pojęcia „sieci szerokopasmowej”, „usługi szerokopasmowej” i „dostępu szerokopasmowego” są powszechnie stosowane na poziomie europejskim i krajowym przy formułowaniu i realizacji polityki telekomunikacyjnej. Ustalenie kryterium „szero-kopasmowości” jest istotne z powodu funkcji, jaką to pojęcie odgrywa w polityce tele-komunikacyjnej. Polityka telekomunikacyjna koncentruje się na warstwie dostępowej sieci, dlatego kluczowym pojęciem jest „szerokopasmowy dostęp telekomunikacyjny”.

Dostęp szerokopasmowy nie jest jednolicie rozumiany w polityce telekomunikacyjnej [Grabowski 2003: 44]. Cecha szerokopasmowości w odniesieniu do dostępu telekomuni-kacyjnego nabierała wyrazu w okresie przechodzenia od tzw. wdzwanianego dostępu do Internetu do nowych usług charakteryzujących się stałością dostępu oraz większą szybkością przesyłania danych (przepływnością). Obecnie cecha ta podlega redefiniowaniu w związku z przechodzeniem od dostępu pierwszej generacji do dostępu następnej (drugiej) generacji.

Podstawową cechą dostępu szerokopasmowego jest stałość. Uruchomione łącze dostę-powe pozostaje aktywne niezależnie od tego, czy użytkownik przesyła lub odbiera dane. Dostęp komutowany, wąskopasmowy, był z reguły aktywowany tylko na czas transmisji. Stałość dostępu modyfikuje sposób korzystania z usług szerokopasmowych. Jest to związane ze zmianą sposobu rozliczeń za usługi w porównaniu z komutowanym dostępem wąsko-pasmowym. Opłaty za czas trwania połączenia są zastępowane stałą, okresową opłatą za dostęp do sieci. Wysokość opłaty jest zależna głównie od przepływności linii dostępowej. Rozliczenie na podstawie kryterium przepływności jest niekiedy modyfikowane za pomocą limitu wolumenu danych, które użytkownik może przesłać lub przyjąć w okresie rozlicze-niowym. Limity wolumenu danych są jednak coraz rzadziej stosowane, szczególnie w sie-ciach przewodowych, w których zmiana wolumenu danych nie powoduje znaczącej zmiany poziomu kosztów świadczenia usługi. Limity są nadal stosowane w sieciach bezprzewodo-wych, szczególnie w sieciach ruchomych. Uzasadnieniem tych limitów jest bezpośredni zwią-zek wielkości transferu z wykorzystaniem częstotliwości i kosztami transmisji.

Określenia „szerokopasmowy” i „wąskopasmowy” odnoszą się przede wszystkim do tej cechy usługi telekomunikacyjnej, która jest określana jako przepływność, szybkość

32 ROZDZIAŁ II

przesyłania danych lub szerokość pasma przenoszenia danych. Przepływność jest z reguły wyrażana jako ilość informacji zapisanych w postaci bitów przesłanych przez kanał telekomunikacyjny w jednostce czasu. Przepływność jest mierzona liczbą bitów przy-padających na sekundę – w bitach (b/s), kilobitach (kb/s), megabitach (Mb/s), gigabi-tach (Gb/s) lub terabitach (Tb/s).

Przepływność jest uzależniona od właściwości medium transmisyjnego (kabla mie-dzianego, światłowodu, fal radiowych), zastosowanej techniki transmisji, odległości między źródłem sygnału i punktem odbioru oraz innych czynników towarzyszących transmisji. Dane o przepływności są często opatrywane różnymi zastrzeżeniami wska-zującymi na te uwarunkowania. Przepływność dotycząca poszczególnych technologii lub standardów telekomunikacyjnych jest z reguły wskazywana jako przepływność teore-tyczna, uzyskiwana w warunkach testowych. Przepływność w sieciach eksploatowanych komercyjnie podawana jest zwykle jako przepływność maksymalna, której osiągnię-cie jest uzależnione od faktycznych warunków eksploatacyjnych i obciążenia ruchem (advertised speed). W przypadku sieci asymetrycznych podawana jest najczęściej prze-pływność transmisji z sieci do użytkownika (download). W praktyce handlowej typowy sposób określania przepływności linii dostępowej to maksymalna przepływność do użyt-kownika (advertised download speed).

Przepływność usługi dostępowej jest z reguły charakteryzowana danymi dotyczącymi transmisji z sieci do użytkownika, gdyż transmisja ma najczęściej charakter asymetryczny. Przepływność w przeciwnym kierunku, od użytkownika do sieci jest zwykle wyraźnie niż-sza, często w proporcji 1 : 4. Usługa jest symetryczna, jeżeli przepływność z sieci do użyt-kownika oraz od użytkowania do sieci są identyczne. Wymagania dotyczące symetrycz-ności mogą znacznie różnić się dla poszczególnych kategorii użytkowników i rozmaitych usług. W przypadku użytkowników indywidualnych, typowe sposoby korzystania z usług (dostęp do portali, ściąganie plików, poczta elektroniczna) nie łączą się z generowaniem dużego ruchu do sieci. Dla tej kategorii użytkowników korzystna jest asymetryczność, zapewniająca przy określonym poziomie kosztów dostępu, wyższe przepływności w kie-runku do użytkownika. Natomiast użytkownicy instytucjonalni częściej wymagają usługi symetrycznej zapewniającej jednakową przepływność w obydwu kierunkach.

W praktyce, cecha szerokopasmowości odnoszona jest do łącza zapewniającego dostęp użytkownika do sieci telekomunikacyjnej. Charakterystyka łącza dostępowego i przyłączonych urządzeń transmisyjnych wyznacza bowiem możliwości wysyłania i przyj-mowania danych przez użytkownika. Szerokopasmowość związana z wykorzystaniem technologii światłowodowych jest od dawna cechą warstwy szkieletowej sieci, łączącej główne węzły sieci telekomunikacyjnych oraz warstwy dystrybucyjnej sieci, pośredniczącej pomiędzy warstwą dostępową i szkieletową. Dostosowywanie wyższych warstw sieci do zwiększonej przepływności linii dostępowych nie napotyka na takie bariery i trudności, jakie występują w warstwie dostępowej, choćby z tego względu ze warstwa dostępowa pochłania 70–80% kosztów inwestycji telekomunikacyjnych. Dlatego problemy rozwią-zywane w ramach polityki telekomunikacyjnej koncentrują się wokół sieci dostępowych.

1.2. Gwarancyjne i rozwojowe wymagania przepływnościowe

Z cechą szerokopasmowości związane są cele polityczne, bodźce finansowe, obo-wiązki i uprawnienia co powoduje, że cecha ta powinna mieć wyraźne, precyzyjne zna-czenie. Ponieważ jednak kryterium szerokopasmowości służy różnym celom, to trudno o jednolite rozstrzygnięcia. W wielu dokumentach publicznych mowa jest o sieciach,

Szerokopasmowe sieci dostępowe 33

usługach lub dostępie szerokopasmowym bez precyzowania konkretnych wymagań doty-czących ich charakterystyki. Precyzyjne kryteria pojawiają się wówczas, gdy od ustale-nia lub spełnienia kryterium szerokopasmowości na określonym poziomie uzależnione są działania władz publicznych, finansowanie inwestycji, prawa użytkowników lub obo-wiązki dostawców usług.

Ustalenia dotyczące minimalnych wymagań w zakresie przepływności linii dostę-powej stosuje się najczęściej w celach gwarancyjnych, przy ustalaniu uprawnień użyt-kownika końcowego. Taki charakter mają przykładowo minimalne wymagania doty-czące usług zapewnianych przez operatora świadczącego usługę publiczną dla szkół i instytucji edukacyjnych. Wymagana przepływność łącza dla usługi dostępu szeroko-pasmowego dla jednostek uprawnionych wynosiła od 2005 roku co najmniej 256 kb/s do jednostki uprawnionej i 64 kb/s od jednostki uprawnionej. Od 1 stycznia 2011 roku minimalna przepływność wynosi nie mniej niż 2 Mb/s dla transmisji do użytkownika i 1 Mb/s dla ruchu do sieci.

Minimalne wymagania przepływnościowe są przyjmowane dla ujednolicenia staty-styk, prowadzenia porównań międzynarodowych, monitorowania postępów w realizacji polityki telekomunikacyjnej na szczeblu krajowym i europejskim. Kryteria oceny sieci szerokopasmowych w porównaniach międzynarodowych muszą uwzględniać bardzo duże zróżnicowanie poziomu przepływności w poszczególnych państwach. Władze ustalające takie minimalne wymagania muszą uwzględniać realia sieci dostępowych, powszech-ność gwarantowanych uprawnień i możliwości inwestycyjne operatorów.

Inne wymagania dotyczące przepływności sieci dostępowych formułowane są dla potrzeb długofalowej polityki rozwojowej w sektorze telekomunikacyjnym. Przy okre-ślaniu przyszłych wymagań uwzględnia się przewidywane zapotrzebowania nowych apli-kacji na przepływność, możliwości sfinansowania nowej infrastruktury lub moderniza-cji istniejącej, perspektywy rozwoju technologii transmisyjnych, a także pewien zapas przepływności na przyszłe, nieprzewidziane potrzeby. Najczęściej takie minimalne prze-pływności są precyzowane w dokumentach programowych. W tzw. Agendzie Cyfrowej dla Europy przyjętej przez Komisję w maju 2010 roku, w ramach strategii Europa 2020, ustalono, że do 2020 roku należy zapewnić obywatelom państw członkowskich UE dostęp do usług przekraczających 30 Mb/s, a ponad połowa europejskich gospo-darstw domowych powinna korzystać z linii o przepływnościach powyżej 100 Mb/s. Wiele państw przyjęło programy określające minimalne przepływności, jakie należy zapewnić na określonych obszarach w ustalonych terminach.

1.3. Dostęp pierwszej generacji i minimalne przepływności

Różnice w określaniu minimalnych przepływności dla linii dostępowych odzwier-ciedlają generacyjne zróżnicowanie dostępu szerokopasmowego. Dostęp szerokopa-smowy pierwszej generacji, często określany jako dostęp standardowy, obejmuje aktu-alne rozwiązania oparte na wykorzystaniu infrastruktury telefonicznej i telewizji kablo-wych. Dostęp szerokopasmowy drugiej, czy następnej generacji (ang. Next Generation Access – NGA) oznacza rozwiązania, których implementacja ma być oparta na nowych technologiach, głównie światłowodowych i radiowych.

Minimalne przepływności określa się głównie w odniesieniu do dostępu szerokopa-smowego pierwszej generacji. W obecnie obowiązujących dokumentach Unii Europejskiej nie ustalono jednej minimalnej przepływności, powyżej której linię dostępową uznaje się za szerokopasmową. Dla potrzeb statystycznych i analitycznych w UE przyjmuje się,

34 ROZDZIAŁ II

że dostęp szerokopasmowy wymaga przepływności powyżej 144 kb/s z sieci do użytkow-nika. Taki minimalny poziom przepływności przyjęto w 15 raporcie implementacyjnym obrazującym stan telekomunikacji w państwach UE w 2010 roku. Zaznaczono jednak, że większość linii dostępowych osiąga przepływności 1–2 Mb/s, a minimalny poziom 144 kb/s odnosi się do niewielkiej części linii dostępowych [Komisja 2010b, cz. 2: 77]. Międzynarodowy Związek Telekomunikacyjny przyjmuje niższą granicę oddzielającą media wąskopasmowe od szerokopasmowych. Zgodnie z Zaleceniem ITU I.113, trans-misja szerokopasmowa oznacza transmisję szybszą niż dostępna w technologii podsta-wowego dostępu ISDN, czyli szybszą niż 64 kb/s. W statystykach ITU za dolną granicę linii szerokopasmowych przyjmuje się jednak 256 kb/s w kierunku do użytkownika. W statystykach OECD cechę szerokopasmowości przypisuje się liniom abonenckim o przepływności co najmniej 256 kb/s w kierunku do użytkownika. Polski regulator w pierwszym cyklu regulacyjnym (2004–2009) przyjął do celów związanych z określe-niem rynku dostępu szerokopasmowego dolną granicę na poziomie 128 kb/s do użyt-kownika, choć jednocześnie uznawał, iż w praktyce europejskiej usługi dostępu szero-kopasmowego powinny umożliwiać przepływność w kierunku do użytkowników powy-żej 144 kb/s [UKE 2007b: 21]. Na podstawie tych ustaleń można przyjąć, że w Europie dolna granica przepływności uznawanej za szerokopasmową kształtuje się nadal na poziomie 128–144 kb/s. Coraz mniejsza część linii dostępowych jest jednak ograni-czona do tych minimalnych poziomów. Minimalny standard przepływności przesuwa się w kierunku 1–2 Mb/s.

W Stanach Zjednoczonych AP dolna granica przepływności szerokopasmowej jest stopniowo podwyższana. Agencja regulacyjna Federal Communications Commission do niedawna uznawała, że transmisja szerokopasmowa występuje w przypadku przepływ-ności przekraczających 200 kb/s. W marcu 2009 roku podniesiono granicę minimal-nej przepływności szerokopasmowej do 768 kb/s oraz wprowadzono kategorię „pod-stawowej usługi szerokopasmowej” w przedziale 768 kb/s – 1,5 Mb/s. Linie obsługu-jące przepływności w przedziale 200–768 kb/s są kwalifikowane przez FCC jako trans-misja danych pierwszej generacji, a nie jako usługa szerokopasmowa.

Stanowiska prezentowane w literaturze co do minimalnej przepływności szeroko-pasmowej są zróżnicowane. W okresie przechodzenia od dostępu wdzwanianego do technik dostępu stałego na przełomie XX i XI wieku, za szerokopasmowy uważano dostęp do sieci stanowiący istotną poprawę w stosunku do dostępu wdzwanianego. W tym okresie za istotną poprawę uważano zwiększenie przepływności w granicach do 10 razy w porównaniu z dostępem wdzwanianym 56 kb/s. Jednocześnie stawiano jed-nak wymóg funkcjonalny, aby dostępna przepływność nie stanowiła ograniczenia dla operacji, jakie można było wówczas wykonać w Internecie [Gillet, Lehr, Osorio 2004: 538]. Inni autorzy przyjmowali sztywną granicę przepływności uznając, że dostęp szero-kopasmowy charakteryzuje się przepływnością powyżej 128 kb/s [Picot, Wernick 2007: 662]. Obecnie, problem rozgraniczenia dostępu szerokopasmowego i wąskopasmowego na tych poziomach stracił na praktycznym znaczeniu.

Można wskazać kilka czynników powodujących podwyższanie minimalnych wyma-gań dotyczących dostępu szerokopasmowego. W odniesieniu do standardowego dostępu pierwszej generacji czynnikiem takim jest usługa powszechna. W porządku regula-cyjnym ukształtowanym w UE od 2003 roku, a w Polsce wdrożonym w 2004 roku, elementem usługi powszechnej jest tzw. funkcjonalny dostęp do Internetu. Dostęp tego rodzaju może być realizowany w sieci komutowanej z przepływnością 56 kb/s, a nawet mniejszą. Standardowy dostęp szerokopasmowy jest następcą dostępu


funkcjonalnego. Standardowym dostępem jest dostęp z jakiego korzysta większość abo-nentów. Państwo członkowskie może zatem podnosić gwarancje dotyczące minimalnej przepływności, kierując się poziomem usługi, z jakiego korzysta większość użytkowni-ków. Ewolucja porządku regulacyjnego UE w dziedzinie komunikacji elektronicznej powoli zmierza w kierunku zapewnienia wszystkim obywatelom UE standardowego dostępu szerokopasmowego za pomocą mechanizmów rynkowych. Ostatecznie może to prowadzić do włączenia dostępu szerokopasmowego pierwszej generacji do usługi powszechnej.

Zwiększanie przepływności usług dostępowych w ramach usługi powszechnej staje jest istotnym elementem polityki telekomunikacyjnej niektórych państw UE. W pro-gramach przyjmowanych na lata 2010–2015 w niektórych państwach członkowskich UE przewiduje się włączenie dostępu szerokopasmowego o przepływnościach 1–2 Mb/s do usługi powszechnej. W Finlandii usługa o przepływności 1 Mb/s została włączona do usługi powszechnej w 2010 roku. W Wielkiej Brytanii program „Digital Britain” zakłada włączenie do usługi powszechnej dostępu o przepływności 2 Mb/s w 2012 roku. We Francji początkowo przyjęto wariant 512 kb/s jako minimalny standard dla usługi powszechnej. W Polsce na razie nie planuje się objęcia dostępu szerokopasmowego zasięgiem usługi powszechnej.

Innym źródłem podnoszenia minimalnych wymagań przepływnościowych jest polityka pomocy publicznej dla przedsiębiorców budujących lub modernizujących sieci szeroko-pasmowe. W polityce pomocy publicznej dla sieci szerokopasmowych pierwszej generacji nie akceptuje się projektów, które miałyby zapewniać przepływność niższą niż 256 kb/s. Minimalne przepływności wymagane w ramach projektów pomocy publicznej, aprobo-wanych indywidualnie przez Komisję Europejską dla sieci pierwszej generacji, wynoszą 512 kb/s dla transmisji do użytkownika oraz 256 kb/s do sieci [N 14/2008; N 57/2005]. Wyznacza się również minimalną przepływność usług, której brak na określonym tere-nie uzasadnia podjęcie interwencji publicznej. Władze niemieckie przyjmują, że inter-wencję publiczną uzasadnia brak usług o przepływności co najmniej 1 Mb/s po przy-stępnej cenie [N 115/2008: pkt 10]. Komisja z zasady dopuszcza interwencję z wyko-rzystaniem środków publicznych na rozwój dostępu pierwszej generacji jeżeli na danym terenie nie są dostępne usługi o przepływności 2 Mb/s.

1.4. Podejście funkcjonalne

Obok powiązania cechy szerokopasmowości z liczbowo wyrażonym poziomem prze-pływności coraz częściej cechę tę określa się za pomocą podejścia funkcjonalnego. Przy podejściu funkcjonalnym szerokopasmowość dostępu określa się poprzez jakość i ilość usług, jakie można wykorzystać poprzez linię dostępową [Venkatachalama, McDowellb 2002: 158; Fornefeld, Delaunay, Elixmann 2008: 9; Berkman 2009: 16]. Minimalne wymagania dla dostępu szerokopasmowego odnoszą się do usług i aplikacji, które powinny być obsługiwane przez linię dostępową. Najwyższy poziom takiej funkcjonal-ności wyznaczają obecnie interaktywne usługi audiowizualne wysokiej rozdzielczości. To podejście, skoncentrowane na funkcjonalności i interaktywności oznacza, iż za usługę szerokopasmową uznaje się taką usługę, która nie ogranicza możliwości uruchamiania i korzystania z aplikacji aktualnie dostępnych w sieci. Podejście funkcjonalne jest coraz bardziej powszechne, gdyż uwalnia decydenta od ściśle określonej minimalnej granicy przepływności, którą w warunkach szybkiego rozwoju technologii i usług trudno utrzy-mać przez dłuższy okres na tym samym poziomie.

36 ROZDZIAŁ II

Zalety podejścia funkcjonalnego, w porównaniu z podejściem opartym na minimal-nej przepływności, podkreśla się w dokumentach analitycznych OECD dotyczących spo-sobów prowadzenia polityki telekomunikacyjnej przez państwa członkowskie [OECD 2003: 9]. Podejście funkcjonalne przyjęto w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z tą ustawą dostęp określa się jako szerokopasmowy, jeżeli wydajność łącza nie jest czynnikiem ograniczającym możliwość uruchomienia apli-kacji dostępnych w sieci. Podejście funkcjonalne zastosowano również w krajowych stu-diach wykonalności projektów szerokopasmowych sieci regionalnych.

Podejście funkcjonalne uniezależnia kryterium szerokopasmowości od bieżących zmian technologicznych, ale jednocześnie powoduje ograniczoną użyteczność takiego kryterium. Traci ono znaczenie dla tych działań władz publicznych, które wymagają wyraźnego, liczbowo wyrażonego kryterium szerokopasmowości. Narażone jest również na trudności związane z definiowaniem minimalnych wymagań dotyczących funkcjo-nalności w środowisku gwałtownie zmieniających się aplikacji. Nowe aplikacje począt-kowo znajdują ograniczony krąg użytkowników. Aplikacje są rozwijane wówczas, gdy odpowiednio liczni użytkownicy dysponują środkami dostępu o niezbędnej przepływno-ści. Dlatego przy funkcjonalnym określeniu dostępu szerokopasmowego celowe byłoby wprowadzenie kryterium powszechności korzystania z określonych aplikacji. W każdym przypadku, gdy od kryterium szerokopasmowości uzależnione są konkretne rozstrzygnię-cia, uprawnienia lub obowiązki, konieczna jest jego operacjonalizacja poprzez sprecy-zowanie minimalnej przepływności usług w danych warunkach na podstawie rynkowej oferty usług. Podejście funkcjonalne może być przydatne na strategicznych poziomach polityki telekomunikacyjnej, a w mniejszym stopniu jako kryterium kształtowania i sto-sowania instrumentów gwarancyjnych, prowadzenia statystyk i innych działań wymaga-jących jednoznacznej, minimalnej granicy dostępu szerokopasmowego.

W państwach najbardziej zaawansowanych pod względem penetracji sieci szeroko-pasmowych przepływność lub funkcjonalność sieci szerokopasmowych stopniowo uzu-pełniana jest wymogiem wszechobecności (ubiquity) i ciągłości lub spójności (seamles-sness) dostępu. Koncepcja wszechobecnego i spójnego dostępu szerokopasmowego ma prowadzić do stworzenia możliwości komunikowania każdemu, z dowolnego miejsca, z dowolną osobą, urządzeniem, w każdym czasie, za pomocą dowolnego terminala lub aplikacji. Osiąganie tego rodzaju celów wymaga zapewnienia możliwości płynnego prze-chodzenia pomiędzy dostępem stacjonarnym, ruchomym i nomadycznym oraz stworze-nia całego środowiska usługowego, wspierającego aktywnie wszystkie obszary aktyw-ności ludzi i instytucji. Przeniesienie punktów ciężkości polityki telekomunikacyjnej na te aspekty rozwoju sieci jest jednak możliwe tylko w państwach, które rozwiązały pro-blem powszechnej dostępności usług o wysokiej przepływności.

1.5. Dostęp następnej generacji

Dostęp następnej generacji (Next Generation Access – NGA) charakteryzują nowe technologie i dużo wyższe przepływności. Wymagania przepływnościowe dla NGA wynoszą co najmniej kilkadziesiąt megabitów na sekundę. Mają zapewniać możliwość korzystania z obecnych i przyszłych usług wymagających bardzo wysokiej przepływno-ści. Sieci NGA w ocenie Komisji Europejskiej to sieci hybrydowe światłowodowo-mie-dziane, zapewniające przepływność powyżej 40 Mb/s, zmodernizowane sieci kablowe, umożliwiające przepływność powyżej 50 Mb/s, oraz sieci światłowodowe doprowadzone do lokalu użytkownika o przepływnościach powyżej 100 Mb/s. W zaleceniu w sprawie


regulacyjnego podejścia do sieci NGA Komisja zdefiniowała sieci dostępowe następ-nej generacji w sposób dość ogólny, jako sieci złożone w całości lub w części z ele-mentów światłowodowych, o wyższych parametrach, w szczególności wyższej przepływ-ności niż zapewniają sieci miedziane [Komisja 2010d].

O ile dostęp szerokopasmowy pierwszej generacji zostanie z czasem objęty wymo-giem powszechnej dostępności, to sieci dostępowe następnej generacji będą miały ogra-niczony zasięg. Powinny być dostępne w jednostkach administracyjnych, zakładach usług publicznych oraz dla użytkowników indywidualnych zamieszkałych na obszarach skon-centrowanej zabudowy. Procent populacji objętej takim dostępem jest wyznaczany na różnych poziomach w zależności od uwarunkowań terytorialnych oraz charakterystyki technologicznej istniejących sieci (50–75%), a tylko w szczególnie korzystnych warun-kach społeczno-geograficznych zakłada się doprowadzenie sieci NGA do wszystkich gospodarstw domowych (np. Singapur).

Kryterium szerokopasmowości jest wykorzystywane do różnych celów związanych z oddziaływaniem przez władze publiczne na sektor telekomunikacyjny. Poza wymo-giem stałości dostępu nie ma sztywnej granicy oddzielającej sieci dostępowe wąsko-pasmowe od szerokopasmowych. Skokowa zmiana wymagań w zakresie przepływno-ści jest związana z rozróżnieniem dostępu szerokopasmowego pierwszej i następnej generacji. Działania władz w sprawie tych dwóch generacji dostępu szerokopasmo-wego muszą uwzględniać odmienne cele i różne narzędzia realizacyjne. Jest to szcze-gólnie istotne w sprawach związanych z dopuszczalnością pomocy publicznej dla sieci obydwu generacji. Działania w tych sprawach są podejmowane równolegle, stąd też dla uniknięcia nieporozumień ważne jest, aby w każdym przypadku precyzyjnie określać rodzaj dostępu szerokopasmowego, realizowany w ramach polityki telekomunikacyjnej.

2. Technologie dostępu szerokopasmowego

2.1. Wprowadzenie

W fazie formułowania ogólnych celów rozwojowych dotyczących sieci szerokopa-smowych kwestie technologiczne nie mają kluczowego znaczenia. Natomiast realizacja polityki telekomunikacyjnej, szczególnie za pomocą regulacji, wymaga uwzględnienia niektórych uwarunkowań technologicznych [Lubacz 2001]. Regulacja jest adresowana do dysponentów największych zasobów sieciowych i ich konkurentów zainteresowanych wykorzystaniem tych zasobów. Musi zatem uwzględniać rodzaj technologii wykorzysty-wanej w tych sieciach, gdyż ona w pewnym stopniu przesądza o możliwości zapewnie-nia konkurentom dostępu do istniejących zasobów. Przedstawienie wariantów techno-logicznych stosowanych w warstwie dostępowej sieci szerokopasmowych jest konieczne tylko w takim zakresie, w jakim zróżnicowanie technologii i warunków związanych z ich wykorzystaniem ma znaczenie dla formułowania i realizacji polityki telekomuni-kacyjnej. Przeważająca część zagadnień technologicznych nie ma znaczenia dla poli-tyki telekomunikacyjnej i jest przedstawiana w specjalistycznych opracowaniach [Kula 2009: Kabaciński, Żal 2008; Jones, Kovacs 2003; Comer 2003].

Polityka telekomunikacyjna powinna być neutralna technologicznie, co oznacza, że nie powinna zakazywać ani preferować konkretnych rozwiązań technologicznych. Zatem wybór technologii budowy sieci i świadczenia usług, w szczególności wybór pomiędzy modernizacją istniejących zasobów lub zastosowaniem całkowicie nowych

38 ROZDZIAŁ II

technologii dostępu należy do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Operator kieruje się przy dokonywaniu wyboru przepływnością, jaką zapewniają poszczególne technolo-gie, zasięgiem transmisji, poziomem standaryzacji i dojrzałości technologii, skalowalno-ścią inwestycji, w zależności od ujawniającego się popytu, warunkami przestrzennymi, w jakich technologia ma być zastosowana, oraz kosztami inwestycyjnymi i eksploatacyj-nymi (Fijnvandraat, Bouwman 2006: 435]. Natomiast regulator musi prawidłowo roz-poznawać warunki stosowania poszczególnych technologii oraz możliwości współpracy przedsiębiorców telekomunikacyjnych, jaką one stwarzają, gdyż od tego uzależniona jest skuteczność jego działań regulacyjnych. Jest to szczególnie istotne w okresie prze-chodzenia przez operatorów w warstwie dostępowej od technologii opartych na sieci miedzianej do technologii światłowodowych i bezprzewodowych.

2.2. Technologie przewodowe

2.2.1. Cyfrowe linie abonenckie xDSLW grupie technologii przewodowych najpowszechniejszy obecnie zasięg, zarówno

w Polsce, jak i w innych państwach UE, ma technologia cyfrowych linii abonenckich. Ponieważ technologią tą dysponują głównie operatorzy zasiedziali, to usługi świad-czone z wykorzystaniem tej technologii są poddane najbardziej intensywnej regulacji. Technologia ta wykorzystuje jako medium transmisyjne parę miedzianych przewodów, służących z reguły również do świadczenia stacjonarnej usługi telefonicznej. O znaczeniu tej technologii przesądza istniejąca w Polsce infrastruktura prawie12 mln stacjonarnych linii telefonicznych, częściowo nieaktywnych, które przy stosunkowo niewielkich nakła-dach mogą być przystosowane do świadczenia standardowych usług szerokopasmowych.

Technologia cyfrowych linii abonenckich jest wykorzystywana w różnych wariantach, a zbiorczo jest określana jako technologia xDSL (Digital Subscriber Line). Do transmi-sji danych wykorzystywane jest w linii dostępowej wyższe pasmo częstotliwości niż to, które służy do transmisji głosu (300–3400 Hz). Ponieważ transmisja danych realizo-wana jest w odrębnym paśmie częstotliwości, to analogowa transmisja głosu nie ulega zakłóceniu. W paśmie do tego przeznaczonym formowane są kanały pozwalające na dwukierunkowe przesyłanie danych. W zależności od wybranego wariantu usługi xDSL kształtuje się proporcja pomiędzy przepływnością kanałów służących do wysyłania i do odbierania danych.

Wykorzystanie miedzianej pętli abonenckiej do świadczenia usługi xDSL wymaga zainstalowania u użytkownika odpowiedniego modemu oraz rozdzielacza (filtra, spli-tera), pozwalającego na separację sygnałów służących do świadczenia usługi telefonicz-nej oraz usług transmisji danych. Cyfrowa linia abonencka zakończona jest po stro-nie operatora w urządzeniu określanym jako multiplekser cyfrowych linii abonenckich (Digital Subscriber Line Access Multiplexer – DSLAM). Dane trafiają tam po odsepa-rowaniu – za pomocą rozdzielacza – od sygnałów głosowych, które kierowane są do publicznej sieci telefonicznej. Urządzenie DSLAM koncentruje (multipleksuje) dane przesyłane przez użytkowników linii xDSL do sieci oraz przeprowadza operację demul-tipleksacji danych przesyłanych z sieci w kierunku do użytkowników. DSLAM wypo-sażony jest w kartę z oprogramowaniem odpowiednim do wariantu usługi xDSL, przy czym w jednym multiplekserze mogą być zainstalowane karty obsługujące różne wersje usługi. Za pomocą DSLAM następuje przyłączenie lokalnej pętli abonenckiej wyko-rzystującej technologię xDSL do szerokopasmowej sieci dystrybucyjnej, a następnie


do sieci szkieletowej. Transmisja danych w technologii xDSL jest możliwa w promie-niu kilku kilometrów od lokalizacji DSLAM. Wraz z długością linii maleje przepływ-ność, jaką można zapewnić użytkownikowi. Najwyższe przepływności zapewniane są w promieniu 1–2 km od centrali. W praktyce, przepływność jest również uzależniona od jakości linii miedzianej.

Linie xDSL występują w różnych wersjach. Najpowszechniej stosowany ze względu na potrzeby typowych użytkowników usług jest wariant asymetrycznej linii cyfrowej ADSL (Asymmetric DSL). ADSL charakteryzuje się tym, że szybkość transmisji do sieci jest wyraźnie niższa niż szybkość pobierania danych z sieci. Typowe wersje usług ADSL oferowane obecnie zapewniają szybkość transmisji w granicach od kilkuset kilo-bitów na sekundę do kilku megabitów na sekundę (6–8 Mb/s). Kolejne generacje tech-nologii ADSL pozwalają na zwiększanie szybkości transferu danych nawet do 24 Mb/s (ADSL+, ADSL2+). Technologia symetrycznej linii cyfrowej SDSL (Symmetric DSL) zapewnia taką samą szybkość transmisji w obydwu kierunkach, w granicach do 2 Mb/s, co jest cechą istotną dla niektórych zastosowań lub użytkowników. Symetryczną prze-pływność 2 Mb/s w obydwu kierunkach zapewnia również technologia HDSL, która jednak wymaga większej liczby par miedzianych w celu wykonania usługi. Istnieje wiele standardów telekomunikacyjnych dla dostępowych linii miedzianych zapewniających wyż-sze przepływności nawet do 100 Mb/s (VDSL2), ale na bardzo krótkich odległościach.

2.2.2. Łącza kabloweDrugą najbardziej rozpowszechnioną przewodową technologią dostępu szerokopa-

smowego jest dostęp za pośrednictwem łączy kablowych. Sieć w części dostępowej wykorzystuje kabel koncentryczny (współosiowy). Składa się on z dwóch przewodów koncentrycznie umieszczonych jeden wewnątrz drugiego, w celu zapewnienia więk-szej odporności na zakłócenia. Sieci kablowe często wykorzystują w części magistral-nej technologię światłowodową, przez co powstają hybrydowe sieci typu HFC (Hybrid fibre-coaxial). Technologia kablowa określana jest jako TVK lub CATV (Cable TV). Podstawowym standardem wykorzystywanym w sieciach kablowych do transmisji danych jest standard DOCSIS (Data Over Cable Service Interface Specifications) i jego euro-pejska wersja EuroDOCSIS.

Sieci telewizji kablowej w Polsce docierają do ponad 4 milionów gospodarstw domo-wych, głównie na obszarach zurbanizowanych. Sieci telewizji kablowej były począt-kowo budowane jako sieci służące do jednokierunkowej transmisji programów telewi-zyjnych i radiowych do odbiorców. Obecnie coraz więcej użytkowników korzysta rów-nież z usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu. Uruchomienie w tych sieciach usługi dostępu do Internetu wymaga przystosowania sieci do transmisji dwukierunko-wej. Dotychczas tylko część tych sieci została przystosowana. Przystosowanie sieci kablo-wej do dwukierunkowej transmisji danych wymaga zainstalowania u użytkownika urzą-dzeń separujących jednokierunkową transmisję programów od transmisji danych oraz wyposażenia użytkownika w modem kablowy. Modemy kablowe u użytkownika współ-pracują z urządzeniem sieciowym określanym jako CMTS (Cable Modem Termination System), zaopatrzonym w kartę dla każdego użytkownika. Istotnych zmian wymagają także wszystkie węzły sieci. Typowe sieci kablowe zapewniają przepływność w grani-cach 5–55 Mb/s, a w najbardziej zaawansowanych wersjach standardów do 120 Mb/s.

40 ROZDZIAŁ II

2.2.3. Łącza światłowodowe

Trzecim rodzajem technologii przewodowej, o największych możliwościach trans-misyjnych jest technologia światłowodowa. Kabel światłowodowy zawiera wiązkę szkla-nych włókien przewodzących impulsy świetlne. Ze względu na rodzaj materiału, z któ-rego powstają, są one bardzo odporne na zakłócenia elektromagnetyczne i zapewniają dużą przepływność. Były wykorzystywane głównie w warstwie dystrybucyjnej i szkieleto-wej sieci telekomunikacyjnych. Obecnie technologia światłowodowa jest wprowadzana stopniowo do warstwy dostępowej. Poszczególne warianty wykorzystania technologii światłowodowej w części dostępowej sieci oznacza się zbiorczym terminem FTTx (Fiber To The x), gdzie x określa miejsce zakończenia części światłowodowej sieci po stro-nie abonenta [Borzycki 2008: 10]. Z perspektywy regulacyjnej rozpatruje się z reguły trzy warianty FTTx. Są to również realne warianty inwestycyjne dla operatorów tele-komunikacyjnych.

Pierwszy wariant sieci dostępowej z wykorzystaniem światłowodów, określany jako FTTC (Fiber To The Curb) polega na doprowadzeniu światłowodu do szafki rozdziel-czej, gdzie następuje styk z podpętlą miedzianą prowadzącą do obiektu użytkownika. Skraca się w ten sposób miedzianą pętlę abonencką do 300–1000 m. W zależności od długości odcinka miedzianego pozwala to na osiągnięcie przepływności w granicach do 15 Mb/s (ADSL2+) lub około 50 Mb/s (VDSL). Zastosowanie wariantu FTTC w szerszej skali i uzyskanie odpowiednich przepływności jest bezpośrednio uzależnione od przeciętnej długości podpętli lokalnych [Marcus, Elixmann 2008: 30, 36]. Celowość podejmowania znaczących inwestycji w wariancie FTTC jest podważana ze względu na przewidywane zmiany w zapotrzebowaniu na przepływność, któremu sieci te mogą nie sprostać [Borzycki 2008: 18].

Drugi wariant oznaczany skrótem FTTB (Fiber To The Building), polega na dopro-wadzeniu światłowodu do budynku i wykorzystaniu istniejącej w budynku sieci mie-dzianej. Odcinki sieci miedzianej nie powinny być dłuższe niż 100 m, co pozwala na osiąganie przepływności do 100 Mb/s. W budynku lub w jego pobliżu lokalizowany jest punkt koncentracji.

Trzeci wariant określany jako FTTH (Fiber To The Home) polega na doprowadze-niu światłowodu do lokalu użytkownika, co oznacza wyeliminowanie sieci miedzianej z użytku. Sieć w pełni światłowodowa jest wariantem najbardziej kosztownym w fazie inwestycyjnej. Wykazuje natomiast wiele zalet w fazie eksploatacyjnej oraz zapewnia niemal nieograniczone możliwości zaspokojenia przyszłych potrzeb usługowych. W prak-tyce zatem różnica pomiędzy poszczególnymi wariantami dotyczy tego, czy i w jakim zakresie wykorzystana jest sieć miedziana na ostatnim odcinku. Poszczególne warianty różnią się pod względem przepływności, jaką można zapewnić użytkownikom, ale także pod względem kosztów inwestycyjnych.

Sieć w pełni światłowodowa jest realizowana jako sieć pasywna (Passive Optical Network – PON). Pomiędzy urządzeniem centralowym a obiektem użytkownika nie ma aktywnych urządzeń sieciowych pozwalających na zapewnienie dostępu innym operato-rom [Kabaciński, Żal 2008: 249]. Rodzi to problemy regulacyjne uzależnione od wybra-nego przez operatora wariantu inwestycyjnego. Do użytkowników mogą być prowadzone dedykowane włókna światłowodu, co określa się jako sieć typu punkt–punkt (P–P). Jest to wariant najbardziej obciążający operatora infrastruktury pod względem inwe-stycyjnym, ponieważ wymaga zaangażowania oddzielnego włókna dla każdego użytkow-nika końcowego na całej długości linii. Dlatego ze względów ekonomicznych bardziej


prawdopodobne jest instalowanie na zakończeniu segmentu magistralnego światłowodu pasywnych urządzeń rozdzielających sygnał, które pozwalają na obsługę większej grupy użytkowników (8, 16, 32) za pomocą jednej linii. Dopiero odcinek światłowodu od roz-dzielacza do użytkownika jest przeznaczony do obsługi tylko tego użytkownika. Powstaje w ten sposób sieć typu punkt – wiele punktów (P–MP). Brak urządzeń aktywnych w takiej sieci eliminuje szereg trudności technicznych i kosztów związanych z zasila-niem pośrednich punktów w sieci. Taka architektura utrudnia jednak dostęp do sieci operatorom alternatywnym. Operator alternatywny może bowiem w centrali uzyskać dostęp tylko do całej gałązki obsługującej większą grupę użytkowników, co jest trudne do pogodzenia z rynkowymi warunkami sprzedaży usług. Dostęp do końcowego seg-mentu linii abonenckiej na poziomie urządzenia rozdzielającego sygnał w linii świa-tłowodowej jest wprawdzie możliwy, poprzez zaangażowanie urządzeń elektronicznych (aktywnych), ale wiąże się to ze znacznie większymi kosztami inwestycyjnymi.

Ewolucyjne, stopniowe wprowadzanie światłowodu do sieci dostępowej i zastępowa-nie nim odcinków sieci miedzianej jest najbardziej prawdopodobnym wariantem wyko-rzystania tej technologii w praktyce krajowej i europejskiej [Fijnvandraat, Bouwman 2006: 443]. Sieci budowane od podstaw na nowych obszarach inwestycyjnych wykorzy-stują w pełni technologię światłowodową.

2.2.4. Inne technologie przewodoweIstotne znaczenie rynkowe, szczególnie w początkowym okresie rozwoju sieci szero-

kopasmowych, miały lokalne sieci (Local Area Networks – LAN) wykorzystujące tech-nologie Ethernet (LAN Ethernet). Sieci tego rodzaju wykorzystują jako medium dostę-powe tzw. skrętkę miedzianą lub kabel koncentryczny [Comer 2003: 181–185]. Występuje wiele rodzajów architektury tych sieci opartych na standardach IEEE 802.2. (Institute of Electrical and Electronics Engineers). Początkowe przepływności w sieciach LAN Ethernet były ograniczone do 10 Mb/s, a obecnie znacznie wzrosły i mogą przekraczać 100 Mb/s.

W przypadku użytkowników instytucjonalnych dostęp może być realizowany poprzez linie dzierżawione, zapewniające bezpośrednie połączenie z węzłami dostępu do sieci szerokopasmowej.

Marginalne znaczenie w Polsce ma dostęp telekomunikacyjny poprzez sieci elektro-energetyczne, określany zbiorczo mianem technologii PLC (Power Line Communications). Sygnały telekomunikacyjne są przesyłane w sieci energetycznej niskiego napięcia i użyt-kownicy uzyskują do nich dostęp w gniazdach elektrycznych. Możliwe jest wykorzysta-nie do tych celów zarówno zewnętrznej sieci energetycznej, jak i instalacji wewnątrzbu-dynkowych [Gut-Mostowy 2010: 65]. Wykorzystanie technologii PLC jest ograniczone ze względu na występowanie zakłóceń elektromagnetycznych. Jej zalety są związane z powszechnym zasięgiem sieci energetycznej, łatwością instalacji po stronie użytkow-nika, możliwością wykorzystania dla różnych zastosowań w gospodarstwie domowym oraz znacznymi przepływnościami w granicach 2–100 Mb/s. Podejście regulatora do technologii PLC koncentruje się na zapobieganiu zakłóceniom elektromagnetycznym.

2.3. Technologie bezprzewodowe

Szerokopasmowy dostęp z wykorzystaniem technologii bezprzewodowych może mieć charakter stacjonarny, ruchomy lub nomadyczny. Ścisłe granice pomiędzy poszczegól-nymi rodzajami dostępu nie są sprawą bezsporną. Rozgraniczenia między nimi są istotne dopóty, dopóki wykorzystanie przyznanych częstotliwości radiowych jest związane

42 ROZDZIAŁ II

z warunkami dotyczącymi rodzaju świadczonej usługi. Przyjmuje się, że dostęp stacjo-narny występuje w przypadku, gdy punkt zakończenia sieci, w którym użytkownik uzy-skuje przyłączenie do sieci znajduje się zawsze w zasięgu tej samej stacji radiowej (bazo-wej). Cechą dostępu ruchomego jest możliwość korzystania z usług na całym obszarze objętym zasięgiem sieci, a w szczególności korzystanie z usług mimo zmiany lokaliza-cji w trakcie trwającego połączenia. Dostęp nomadyczny to taki, w którym zakończe-nie sieciowe, wykorzystywane przez użytkownika końcowego, może być umiejscowione w różnych lokalizacjach, ale gdy jest używane, musi być stacjonarne [Piątek 2007a: 48].

Dostęp radiowy charakteryzuje się większą zawodnością, niż dostęp przewodowy. Jest wrażliwy na warunki atmosferyczne. Niekiedy konieczne jest spełnienie wyma-gań dotyczących linii widoczności pomiędzy urządzeniami nadawczymi a odbiorczymi. Ograniczenia dostępu radiowego są związane z emisjami elektromagnetycznymi, które utrudniają wykorzystanie urządzeń radiowych o wyższym poziomie emisji na obszarach gęsto zaludnionych. Zalety dostępu radiowego są związane głównie z niższymi kosz-tami inwestycyjnymi, choć koszty eksploatacyjne są wyższe niż w przypadku sieci prze-wodowych. Po stronie użytkowników istotną zaletą jest możliwość korzystania z usług w różnych lokalizacjach, w tym korzystanie z usług w ruchu. Zadania regulatora kon-centrują się na gospodarowaniu częstotliwościami niezbędnymi do uruchomienia sieci dostępu bezprzewodowego.

2.3.1. Lokalne sieci bezprzewodowe (WLAN, Wi-Fi)Do dostępu stacjonarnego powszechnie wykorzystywana jest grupa technologii oparta

na zestawie standardów IEEE 802.11. służących do tworzenia lokalnych, publicznych lub prywatnych sieci transmisji danych o zasięgu stacji od kilku do kilkuset metrów [Ross 2004]. Sieci tego rodzaju, wykorzystujące urządzenia certyfikowane przez stowarzysze-nie przemysłowe Wi-Fi Alliance, są określane jako sieci Wi-Fi. Sieci te wykorzystują częstotliwości w pasmach 2,4 GHz oraz 5 GHz (pasma od 2400 do 2485 MHz oraz od 4915 do 5825 MHz), które nie wymagają posiadania rezerwacji częstotliwości, ani pozwolenia radiowego przez operatora sieci (tzw. pasma nielicencjonowane). Usługi publicznie dostępne są świadczone w tej technologii z wykorzystaniem tzw. hotspotów, czyli pokrytych sygnałem obszarów zlokalizowanych w centrach miast, w obiektach uży-teczności publicznej (lotniska, dworce itp.) lub w obiektach handlowych. Technologia Wi-Fi jest wykorzystywana przez władze lokalne do pokrywania zasięgiem całych aglo-meracji, w celu zapewnienia bezpłatnego dostępu do Internetu i obsługi różnych funkcji miejskich (np. monitoring). Z usług można korzystać za pomocą szerokiej gamy mobil-nych urządzeń odbiorczych. Sieci Wi-Fi zapewniają znaczne przepływności uzależnione jednak mocno od odległości pomiędzy stacją a urządzeniem odbiorczym i wielu czyn-ników zewnętrznych. W sieciach tego rodzaju stosunkowo często występują problemy z uwierzytelnianiem użytkowników, bezpieczeństwem transmisji oraz zakłóceniami ze względu na wykorzystanie nielicencjonowanego pasma.

2.3.2. Sieci WiMAXTechnologia WiMAX (Worldwide Interoperability for Microwave Access) służy do

realizacji sieci bezprzewodowej transmisji danych o dużym zasięgu. Została oparta ona na grupie standardów IEEE 802.16. oraz standardów ETSI HiperLAN. Standardy te pojawiły się na początku poprzedniego dziesięciolecia i były stopniowo rozwijane, początkowo tylko dla dostępu stacjonarnego, a w późniejszym okresie również dla dostępu mobilnego. Stacjonarne usługi dostępu szerokopasmowego z wykorzystaniem


tej technologii świadczą od 2005 roku niektórzy krajowi operatorzy, zarówno dla użyt-kowników końcowych, jak i dla lokalnych dostawców dostępu. Technologia WiMAX zapewnia możliwość świadczenia usług w promieniu kilku kilometrów, a potencjalnie nawet do 30–50 km od stacji bazowej. Pierwotna wersja standardu WiMAX była dosto-sowana do warunków, w których nie występują przeszkody terenowe przesłaniające linię widoczności pomiędzy anteną stacji bazowej i stacji abonenckiej. Kolejne rozszerzenia tego standardu zmniejszyły uzależnienie od bezpośredniej widoczności pomiędzy ante-nami. Technologia jest dość odporna na zaburzenia atmosferyczne. W zależności od ukształtowania kanałów i odległości między urządzeniami, maksymalne przepływności w tej technologii sięgają 75 Mb/s. Jednak praktyczne zastosowania nie przekraczają 18 Mb/s łącznej przepływności w obydwu kierunkach w promieniu 4–5 km, a 3 Mb/s w promieniu 30 km od stacji bazowej. Technologia jest stosowana głównie na obsza-rach niezurbanizowanych, o niskiej zabudowie, na których zastosowanie sieci przewo-dowych napotyka na barierę kosztową. Technologia WiMAX wykorzystuje różne pasma częstotliwości (2.3 GHz, 2.5 GHz i 3.5 GHz), z reguły podlegające wymogowi uzyskania rezerwacji. Począwszy od 2008 roku organizowane są przetargi na obszarach w obrę-bie poszczególnych województw, w ramach których UKE dokonuje rezerwacji często-tliwości przeznaczonych do wykorzystania w technologii WiMAX. Zapowiedziana na 2011 rok kolejna wersja standardu określana jako WiMAX2 ma zapewnić podwyższoną przepływność, zwiększony zasięg i przystosowanie do obsługi użytkowników poruszają-cych się z dużą prędkością [UKE 2010a: 5].

2.3.3. Sieci GSM/UMTS/LTEDostęp ruchomy oferują ogólnokrajowe sieci GSM/UMTS, wykorzystujące kilka

zakresów częstotliwości w pasmach 900, 1800 i 2000 MHz zharmonizowanych w ramach UE. Dostępność tych usług jest wysoka ze względu na cztery sieci pokrywające teren niemal całego kraju. Istniejąca sieć radiowa transmisji głosu jest wykorzystywana rów-nież do transmisji danych, z tym że sieć GSM wymaga uzupełnienia o dodatkowe urządzenia (węzły) oraz warstwę sieci szkieletowej, służącej do transmisji danych. Do korzystania z usług potrzebny jest modem lub karta GSM, współpracująca z kompute-rem użytkownika, albo terminal (telefon), przystosowany do transmisji danych w odpo-wiednim standardzie.

Po okresie wąskopasmowej transmisji danych za pomocą jednego lub kilku kanałów głosowych, rozliczanej za czas trwania transmisji, w sieciach GSM zastosowano techniki pakietowej transmisji danych oparte na kolejnych standardach, zapewniających coraz wyższą przepływność. Standard GPRS (General Packet Radio Service) umożliwia pakie-tową transmisję danych w granicach 30–115 kb/s. Usługi są rozliczane na podstawie wolumenu przesłanych i odebranych danych, albo na podstawie stałej opłaty za dostęp – połączony z okresowym limitem – wolumenu transmitowanych danych. Transmisja GPRS jest nadal jedynym dostępnym standardem na niektórych obszarach wiejskich. Kolejnym krokiem w kierunku zapewnienia transmisji szerokopasmowych w sieciach ruchomych jest technologia EDGE (Enhanced Data for GSM Evolution), stanowiąca ulepszoną wersję GPRS. Standard ten umożliwia około trzykrotnie większą przepływ-ność dzięki ulepszonemu systemowi kodowania. Transmisja GPRS i EDGE odbywa się w paśmie 900 MHz, przydzielonym pierwotnie dla operatorów sieci GSM. Standard EDGE jest najbardziej rozpowszechniony w sieciach GSM. Jest obecnie wykorzysty-wany do świadczenia usług o przepływności maksymalnej do około 230 kb/s, głównie na terenach słabiej zurbanizowanych.

44 ROZDZIAŁ II

Kolejne etapy rozwoju szerokopasmowej transmisji danych w sieciach komórkowych są związane z wykorzystaniem nowych częstotliwości przyznanych operatorom sieci komórkowych w pasmach 1800 i 2000 MHz oraz budową sieci UMTS (Universal Mobile Telecommunications System), określanej jako sieć 3 generacji (Maszczyk, Kołakowski, Cichocki 2005: 362]. Sieci te powstają w Europie od 2002 roku i stopniowo są rozsze-rzane na obszarach o większej koncentracji ruchu. W sieci UMTS zastosowano techno-logię HSDPA (High Speed Downlink Packet Access) umożliwiającą przesyłanie danych do użytkownika początkowo z przepływnością około 3,6 Mb/s, następnie 7,2 Mb/s, a obecnie w granicach 15–20 Mb/s (teoretycznie do 21 Mb/s). Technologia HSUPA (High Speed Uplink Packet Access) umożliwiała początkowo przesyłanie danych od użytkownika do sieci z maksymalną przepływnością do 1,9 Mb/s, a obecnie w granicach 5,76 Mb/s. Te dwie technologie stosowane łącznie określane są jako HSPA (High-Speed Packet Access).

Aktualnie rozpoczyna się wprowadzanie w sieciach ruchomych technologii LTE (Long Term Evolution), co określa się również jako przejście do etapu sieci 4 genera-cji. W Polsce przewidywane jest dokonanie w 2012 roku rezerwacji częstotliwości dla potrzeb LTE w paśmie 2,6 GHz oraz 790–862 MHz. Technologia LTE, dzięki mak-symalnej przepływności do użytkownika w granicach do 150 Mb/s, oraz 50 Mb/s do sieci, umożliwi świadczenie nowych usług związanych z przesyłaniem treści audiowi-zualnych, wideokonferencji, gier itp. Usługi LTE mają zapewniać wyższą jakość trans-misji, mniejsze opóźnienia w przekazie sygnałów, lepsze wykorzystanie przyznanego pasma częstotliwości i możliwość obsługi dużej liczby użytkowników za pomocą jed-nej stacji bazowej. Pasma częstotliwości dla potrzeb LTE nie zostały dotychczas zhar-monizowane w ramach UE.

2.3.4. Inne technologie bezprzewodoweTechnologie transmisji satelitarnej umożliwiają nieograniczony terytorialnie zasięg

usługi, gdyż dwukierunkowa, asymetryczna transmisja następuje bezpośrednio pomiędzy urządzeniami użytkownika a segmentem satelitarnym. Korzystanie z transmisji sateli-tarnej wymaga instalacji antenowej pozostającej w linii widoczności z satelitą. Usługi satelitarnego dostępu szerokopasmowego oferują zróżnicowane przepływności, przy czym typowe oferty rynkowe mieszczą się w granicach 512 kb/s–4 Mb/s przepływności w kierunku do użytkownika. Operatorzy z reguły stosują limity danych, jakie można odebrać w okresie rozliczeniowym. Ze względu na większe koszty urządzeń odbior-czych oraz wyższe opłaty okresowe, konkurencyjność usług satelitarnych jest ograni-czona [Zieliński 2010: 25].

Istnieje szereg innych technologii dostępu radiowego wykorzystywanego do zapew-niania stacjonarnych usług szerokopasmowych. Technologia LMDS (Local Multipoint Distribution Services) służy realizacji usług szerokopasmowych głównie dla użytkowni-ków instytucjonalnych o dużych wymaganiach w zakresie przepływności. Systemy LMDS wykorzystują częstotliwości w pasmach 26–29 GHz. Systemy te zapewniają transmisję do 155 Mb/s, przy czym są stosowane głównie do jednokierunkowej dystrybucji tre-ści audiowizualnych i dużych wolumenów danych, gdyż kanały zwrotne mają znacznie mniejsze przepływności.


3. Dostęp szerokopasmowy w Polsce na tle innych państwPunktem wyjścia do formułowania polityki telekomunikacyjnej jest ocena stanu

komunikacji szerokopasmowej. Ze względu na podobieństwo trendów rozwojowych współczesnych społeczeństw i gospodarek najczęściej ocena tego stanu jest dokonywana na podstawie porównań z innymi państwami. Dane służące do dokonywania takich porównań są publikowane przez UE, Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), Międzynarodowy Związek Telekomunikacyjny (ITU), organizacje zrzesza-jące uczestników rynków telekomunikacyjnych i szereg innych instytucji [Waverman, Dasgupta 2010: 29–40]. Porównania dotyczące infrastruktury dostępu szerokopasmo-wego są wycinkiem całościowych porównań nasycenia społeczeństw i gospodarek pro-duktami i usługami komunikacji szerokopasmowej.

Podstawowe wskaźniki obrazujące stan sieci i usług na poziomie dostępowym dotyczą penetracji sieci szerokopasmowych, wykorzystania poszczególnych technologii dostępu oraz przepływności zapewnianych użytkownikom. Wiele innych ważnych wskaźników obrazujących warunki rozwoju komunikacji szerokopasmowej odnosi się do umiejęt-ności korzystania z usług, faktycznego ich wykorzystania oraz kosztów dostępu szero-kopasmowego.

Do porównań międzynarodowych najczęściej wykorzystywany jest wskaźnik oparty na liczbie aktywnych stacjonarnych linii szerokopasmowych przypadających na 100 miesz-kańców. Jego zaletą jest prosta konstrukcja oraz dostępność i porównywalność danych gromadzonych od dłuższego czasu. Wskaźnik ten pozwala na ocenę faktycznego nasy-cenia infrastrukturą, choć już słabiej obrazuje poziom jej wykorzystania. Porównuje się dane dotyczące stacjonarnych linii dostępowych, gdyż one obrazują stan podstawowej infrastruktury dedykowanej do transmisji danych. Wady tego wskaźnika dla zobrazo-wania faktycznej dostępności usług szerokopasmowych są związane z dużymi różnicami w liczebności gospodarstw domowych. Nie odzwierciedla on faktycznego wykorzystania dostępu szerokopasmowego w miejscu pracy i instytucjach edukacyjnych oraz terytorial-nego zróżnicowania dostępności sieci. Wymaga konfrontacji ze wskaźnikami penetra-cji linii ruchomych, danymi o przepływności i rozkładzie terytorialnym infrastruktury.

Tabela 1 przedstawia penetrację stacjonarnego dostępu szerokopasmowego na 100 mieszkańców w państwach członkowskich UE według stanu z lipca 2010 roku.

Polska posiada bardzo ograniczone zasoby infrastruktury stacjonarnej. Poziom 14,9 linii stacjonarnych na 100 mieszkańców sytuuje Polskę na 25 miejscu wśród państw człon-kowskich UE. Od roku 2005 Polska nie tylko nie poprawiła swojej pozycji, ale przesu-nęła się o jedną pozycję w dół tabeli penetracji. Wśród państw członkowskich OECD, niebędących członkami UE, niższą penetrację wykazują tylko Chile, Meksyk i Turcja. Po szybkim przyroście penetracji w latach 2007–2008, w drugiej połowie 2009 roku nastą-piło wyhamowanie tempa przyrostu liczby linii. Według danych OECD przyrost penetra-cji linii stacjonarnych w okresie od czerwca 2009 do końca 2010 roku sytuował Polskę na 26. miejscu wśród państw należących do tej organizacji. Uwzględnienie penetracji linii szerokopasmowych na 100 gospodarstw domowych poprawia nieco obraz dostęp-ności sieci szerokopasmowej w Polsce. Według danych OECD za 2009 rok Polska zaj-mowała 26 miejsce wśród państw OECD pod względem penetracji linii stacjonarnych na 100 mieszkańców, natomiast 24 miejsce pod względem penetracji na 100 gospodarstw domowych. Podobnie poprawia się pozycja niektórych innych państw członkowskich UE (Słowacji, Węgier), ze względu na większą liczbę osób w przeciętnym gospodarstwie domowym [Berkman 2009: 34].

46 ROZDZIAŁ II

Tabela 1. Liczba linii stacjonarnych na 100 mieszkańców

Państwo Penetracja w %

Holandia 38,7

Dania 38,2

Luksemburg 33,2

Szwecja 31,9

Niemcy 31,3

Francja 31,1

Wielka Brytania 30,6

Belgia 30,1

Finlandia 29,1

Malta 28,5

Estonia 26,0

Słowenia 23,6

Austria 23,5

Cypr 23,3

Państwo Penetracja w %

Irlandia 22,9

Hiszpania 22,5

Włochy 21,3

Czechy 20,4

Węgry 19,7

Litwa 19,6

Portugalia 19,1

Łotwa 18,8

Grecja 18,6

Słowacja 15,5

Polska 14,9

Bułgaria 13,9

Rumunia 13,7

Unia Europejska 25,6

Źródło: Komitet Łączności 2010.

Znacznie lepiej przedstawiają się dane o penetracji dostępu szerokopasmowego w sieciach ruchomych. Liczba aktywnych użytkowników na 100 mieszkańców, liczona na podstawie aktywnych urządzeń (modemów, kart) dedykowanych do ruchomej trans-misji danych kształtuje się w Polsce na poziomie 6,5%. Przewyższa ona średnią dla całej UE, która wynosi 6,1% [Komitet Łączności 2010]. Polska zajmuje pod tym względem 10 miejsce wśród państw członkowskich UE. Dostęp w sieciach ruchomych może sta-nowić w pewnym zakresie substytut stacjonarnych linii szerokopasmowych, choć więk-sze przepływności w sieciach ruchomych nie są powszechnie dostępne poza obszarami aglomeracji. Poza aglomeracjami, ze względu na niską penetrację sieci przewodowych, dostęp w sieciach ruchomych jest wykorzystywany również w sposób stacjonarny. Dane dotyczące ruchomego dostępu szerokopasmowego są jednak obarczone większym ryzy-kiem błędu. Zbieranie danych na temat dostępu ruchomego zainicjowano stosunkowo niedawno. Statystyki dostępu ruchomego opierają się głównie na liczbie urządzeń abo-nenckich (kart, modemów, terminali) dedykowanych do transmisji danych w sieciach ruchomych. W latach 2009–2010 pracowano dopiero nad zapewnieniem porównywal-ności tych danych pod względem standardów dostępowych i przepływności, rodzaju ter-minali i sposobów korzystania. Głównym problemem jest wyodrębnienie usług dostę-powych wykorzystywanych w sieci 3 generacji (UMTS), gdyż tylko linie dostępowe w takich sieciach uznaje się za szerokopasmowe. Faktyczny zasięg ruchomego dostępu szerokopasmowego trudno jest sprawdzić ze względu na zróżnicowane pokrycie poszcze-gólnych obszarów sieciami UMTS. Zróżnicowane pakiety usług w sieciach ruchomych utrudniają ocenę, jaka część usług dostępowych sprzedanych w pakietach jest faktycz-nie wykorzystywana [ITU 2009: 79].

Przepływność zapewniana użytkownikom sieci stacjonarnych w Polsce jest na niskim poziomie w porównaniu z innymi państwami członkowskimi UE. Przepływności te według stanu z początku 2010 roku przedstawia tabela 2. Ponad 2/3 użytkowników korzystało wówczas z usług poniżej 2 Mb/s, a tylko ponad 4% z usług powyżej 10 Mb/s.


Popularne w Polsce usługi o przepływnościach 512 kb/s oraz 1Mb/s nie są już świad-czone w wielu innych państwach. Według danych z lipca 2010 roku udział użytkowni-ków korzystających z usług w przedziale 2–10 Mb/s wzrósł do 32,7%, a użytkowników linii ponad 10 Mb/s do 7,2% [Komitet Łączności 2010], co nadal znacznie odbiega od analogicznych danych dla innych państw członkowskich UE. Stan ten w znacznym stop-niu jest wynikiem przestarzałej infrastruktury, choć częściowo może być skutkiem pre-ferencji klientów związanych z rodzajem wykorzystywanych usług internetowych oraz struktury cen usług dostępowych. W przypadku technologii xDSL istotne znaczenie ma znaczna długość pętli abonenckich, która ogranicza dostępność wyższych przepływności.

Tabela 2. Przepływność linii stacjonarnych w wybranych państwach (styczeń 2010 roku)

Państwo % powyżej 144 kb/s –poniżej 2 Mb/s

% od 2 Mb/s –poniżej 10 Mb/s % 10 Mb/s i więcej

Bułgaria 4,38 35,02 60,60

Dania 6,32 58,65 35,03

Hiszpania 10,73 69,87 19,39

Niemcy 14,61 60,64 24,75

Polska 66,37 29,31 4,32

Portugalia 1,77 37,69 60,54

Rumunia 1,94 35,39 62,67

Słowacja 18,81 59,07 22,11

Szwecja 34,25 32,78 32,97

Wielka Brytania 16,21 60,58 23,21

Włochy 23,22 68,35 8,43

Średnia UE 16,21 60,58 23,21

Źródło: Opracowanie własne na podstawie 15 Raportu 2010, cz. 2: 88.

Dane UE dotyczą maksymalnych przepływności oferowanych przez dostawców w kie-runku do użytkownika. Dane OECD z 2009 roku sytuują Polskę wśród 30 państw OECD na 28. miejscu pod względem średnich przepływności oferowanych, na 25. miejscu pod względem maksymalnych przepływności oferowanych oraz na 28. miejscu pod względem mediany faktycznych przepływności do użytkownika [Berkman 2009: 57]. Dane UKE za 2010 rok potwierdzają dominację przepływności w granicach 144–2048 kb/s, z których według stanu z czerwca 2010 roku korzystało 60,1% użytkowników [UKE 2011: 25].

Struktura technologii wykorzystywanych do dostępu szerokopasmowego w Polsce charakteryzuje się relatywnie niskim udziałem technologii xDSL w porównaniu z innymi państwami UE. Udział technologii xDSL w łącznej liczbie linii stacjonarnych wynosi 51% i ciągle spada, podczas gdy średnia dla państw członkowskich UE jest na poziomie 78% [Komitet Łączności 2010], a średnia światowa 63,7% [Pouillot 2010: 19]. Jest to konsekwencją wyraźnie niższej penetracji stacjonarnej sieci telefonicznej, której infra-struktura stanowi podstawę zastosowań technologii xDSL. Stosunkowo wysoki udział w strukturze stacjonarnego dostępu szerokopasmowego mają w Polsce sieci kablowe (27,5%) oraz lokalne sieci oparte na technologii Ethernet. W tabeli 3 przedstawiono udziały głównych technologii w strukturze dostępu stacjonarnego.

48 ROZDZIAŁ II

Tabela 3. Technologie stacjonarnego dostępu szerokopasmowego w Polsce (lipiec 2010 roku)

Rodzajtechnologii xDSL TVK

Inne stacjonarne

Technologie bezprzewodowe

% linii dostępowych 51,9 27,5 8,2 12,4

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych UKE.

Trudny do statystycznego uchwycenia jest udział linii światłowodowych doprowadzo-nych do lokalu (FTTH) lub budynku (FTTB), w którym znajduje się zakończenie sieci. Większe projekty budowy sieci NGA zostały uruchomione w Europie dopiero w ostat-nich latach, dlatego dostępność wiarygodnych i porównywalnych danych jest ograni-czona. Według danych FTTH Council Europe z czerwca 2010 roku w Polsce funk-cjonowało 23,9 tysięcy łączy FTTH i FTTB. UKE wykazywał według stanu z czerwca 2010 roku około 2,5 tysięcy linii FTTH. Udział technologii światłowodowej w struktu-rze sieci dostępowej jest zatem w Polsce na poziomie śladowym. Wielokrotnie więk-szy od Polski udział linii światłowodowych FTTH/FTTB w ogólnej liczbie linii prze-wodowych mają m.in. Litwa, Słowacja, Łotwa, Bułgaria, Rumunia, Republika Czeska [zob. tabela 4]. Niektóre państwa Europy Środkowej i Wschodniej szybko przesuwają się w górę światowych tabel penetracji sieci FTTx [Chaillou 2010: 20].

Tabela 4. Udział linii światłowodowych na 100 gospodarstw domowych (czerwiec 2010 roku)

Pańs

two

Litw

a

Szw

ecja

Nor

weg

ia

Słow

enia

Słow

acja

Dan

ia

Est

onia

Buł

gari

a

Finl

andi

a

Hol

andi

a

Łot

wa

Rum

unia

Wło

chy

Fran

cja

Port

ugal

ia

Cze

chy

%linii 21 13 12 11 9 8 5 5 3 3 2,5 1,5 1,5 1,5 1,3 1,3

Źródło: FTTH Council Europe/IDATE.

Korzystniejsze wyniki porównań odnotowuje się natomiast w zakresie poziomu cen detalicznych. Z analizy UKE wynika, że w każdym z przedziałów przepływności, w któ-rych oferowane są usługi polskich operatorów alternatywnych, ceny detaliczne tych usług są niższe od średnich europejskich cen detalicznych w granicach od 28 do 52%. Natomiast ceny operatora zasiedziałego są niższe od średniej europejskich operato-rów zasiedziałych w granicach 15–57% [UKE 2010c].

Wynik porównania Polski z innymi państwami członkowskimi UE pod względem zasobów infrastruktury szerokopasmowej jest nieco gorszy niż całościowe porówna-nie dotyczące stanu komunikacji szerokopasmowej. Porównania całościowe uwzględ-niają szerszy zestaw czynników charakteryzujących stan rynku, warunki społeczno-eko-nomiczne i wykorzystanie komunikacji szerokopasmowej. Porównania tego rodzaju są konstruowane w różny sposób. Przygotowany przez Komisję wskaźnik BPI (Broadband Performance Index) uwzględnia zasięg sieci szerokopasmowych na terenach wiejskich, poziom konkurencyjności wyrażony udziałem linii eksploatowanych przez operato-rów alternatywnych z uwzględnieniem wielkości rynku, ceny dostępu oraz relację cen do przepływności, średnie przepływności dostępu oraz udział użytkowników korzy-stających z poszczególnych poziomów przepływności i wreszcie zaawansowanie usług


elektronicznych dostępnych w sieci (udział przedsiębiorstw stosujących e-fakturowa-nie, korzystających z e-usług administracyjnych, udział mieszkańców ściągających gry, muzykę, programy, załatwiających sprawy administracyjne przez Internet, dokonują-cych zakupów w sieci, korzystających z usług bankowych). Porównanie za pomocą BPI przeprowadzone na podstawie danych z 2008 roku sytuuje Polskę na 24. pozy-cji wśród państw członkowskich UE przed Bułgarią, Cyprem i Rumunią, podczas gdy w tym samym czasie wskaźnik penetracji linii stacjonarnych na 100 mieszkańców dawał Polsce 26 miejsce [Komisja 2008: 9]. Uwzględniający więcej czynników demograficz-nych (struktura wiekowa), ekonomicznych (PKB) i geograficznych (gęstość zaludnie-nia) BPI skonstruowany przez Forda, Koutsky’ego i Spiwaka, oparty na danych z 2006 roku dał Polsce 24, pozycję wśród państw OECD, gdy wskaźnik penetracji linii stacjo-narnych na 100 mieszkańców dawał Polsce w tym czasie 26 miejsce [Ford, Koutsky, Spiwak 2007: 29]. Jeżeli natomiast za podstawę porównań przyjąć najsilniejszy czynnik skorelowany z poziomem rozwoju infrastruktury, czyli PKB na jednego mieszkańca, to pozycja Polski w tabelach penetracji sieci szerokopasmowej pokrywa się z danymi o PKB per capita w państwach członkowskich UE [Witkowska 2010: 78].

Porównania wskaźników dotyczących infrastruktury dostępowej i innych czynników wpływających na absorpcję technologii informacyjnych wskazują, iż stan infrastruktury szerokopasmowej w Polsce przedstawia się nieco gorzej niż ogólny stan warunków spo-łeczno-ekonomicznych, istotnych dla rozwoju komunikacji elektronicznej. Stan infra-struktury dostępowej może być zatem czynnikiem hamującym wykorzystanie techno-logii informacyjnych w społeczeństwie i gospodarce.

ROZDZIAŁ III

Instytucjonalna struktura sektora telekomunikacyjnego

1. Instytucje sektora telekomunikacyjnego

Polityka telekomunikacyjna jest realizowana poprzez instytucje występujące w sek-torze telekomunikacyjnym. Znaczenie struktury instytucjonalnej gospodarki dla kształtu i metod realizacji polityk gospodarczych podkreśla się w wielu pracach [Marczewski 2008: 14; Wojtyna 2008: 27]. Dlatego analiza wpływu polityki telekomunikacyjnej na stan sieci i usług szerokopasmowych powinna być poprzedzona identyfikacją głównych instytucji sektora telekomunikacyjnego, mających znaczenie dla tej tematyki.

Sposób rozumienia instytucji w naukach społecznych jest bardzo zróżnicowany [Williamson 1998: 75; Greif 1998: 80; Gaweł, Klimczak 2005: 85; Czarniawska 2009: 424; Hensel 2008: 29; Lissowska 2008: 203; Borkowska 2009: 172; Szpringer 2010: 43]. Trwałym elementem różnych sposobów rozumienia instytucji są reguły zachowań indy-widualnych i zbiorowych wsparte mechanizmami ich egzekwowania i powiązane z reali-zacją celów społecznych lub gospodarczych. Instytucje mogą mieć charakter formalny, w tym znaczeniu, że są oparte na obowiązujących normach prawnych. Te same zacho-wania mogą być również efektem nieformalnych zasad, wynikających z utrwalonego zwy-czaju, interesów i przekonań, sposobu pojmowania otaczającej rzeczywistości i reago-wania na występujące problemy [Lissowska 2008: 204–205; Piątek 2010].

W naukach prawnych instytucja jest najczęściej rozumiana jako zespół norm regu-lujących typowy stosunek społeczny, w szczególności związany z wykonywaniem wła-dzy publicznej lub uczestnictwem w transakcji. W naukach o zarządzaniu instytucje są utożsamiane z organizacjami osiągającymi pewien poziom formalizacji, wyrażający się utrwalonymi wzorcami zbiorowych zachowań, opartymi na odpowiadających im normach. W ekonomii, w różnych nurtach instytucjonalnych, eksponuje się wpływ instytucji na zachowania indywidualne, oparte na normach prawnych, ale uzupełnione o elementy nieformalne, wynikające z wzorców kulturowych, wartości i zwyczajów funkcjo nujących w społeczeństwie. Instytucje są rozpatrywane jako reguły zachowań redukujące nie-pewność działania poprzez eliminację pewnych alternatyw. Pojęcie „instytucji” służy często do całościowej analizy wybranych obszarów polityki gospodarczej [Pietrucha 2005: 154–155].

Analiza dokonywana dla potrzeb niniejszej pracy obejmuje przede wszystkim typy organizacji (jednostek) pełniących ukształtowane role w sektorze telekomunikacyjnym, które można określić mianem instytucji podmiotowych lub strukturalnych. Traktowanie

Instytucjonalna struktura sektora telekomunikacyjnego 51

typów organizacji występujących w określonym systemie jako instytucji jest dość czę-stym ujęciem [Wiatrak 2005: 19; Piątek 2010]. Praca dotyczy głównie instytucji będą-cych organizacjami, ale nie można w układzie instytucji tego sektora pomijać statusów o charakterze indywidualnym, w szczególności po stronie użytkowników usług teleko-munikacyjnych. Dlatego bardziej uzasadnione jest użycie szerszego określenia – insty-tucje podmiotowe. Następnie zostaną przedstawione podstawowe instytucje transak-cyjne, określające typowe relacje związane z wymianą świadczeń w sektorze teleko-munikacyjnym.

2. Instytucje podmiotowe

Na instytucje o charakterze podmiotowym składają się reguły, określające typowe funkcje i normy zachowań przypisane organizacjom i jednostkom, realizowane w sek-torze telekomunikacyjnym, w szczególności funkcje władcze, gospodarcze oraz funk-cje związane z użytkowaniem usług i produktów telekomunikacyjnych. Są to instytucje w znacznym stopniu formalne, oparte na obowiązującym prawie, obudowane jednak nieformalnymi regułami, które ukierunkowują faktyczne działania organizacji i pod-miotów indywidualnych realizujących te funkcje.

We współczesnych państwach w sektorze telekomunikacyjnym można wyróżnić dwie instytucje władcze ustalające reguły zachowań – instytucję kształtującą politykę teleko-munikacyjną oraz instytucję regulacyjną. Nie oznacza to negowania znaczenia instytucji ponadnarodowych, ponadsektorowych, zwłaszcza legislacyjnych, rządowych i sądowych, które współkształtują sytuację w sektorze telekomunikacyjnym. Rzadko jednak zasad-nicze koncepcje polityki telekomunikacyjnej rodzą się poza ramami sektora, natomiast często muszą one uzyskać polityczną i prawną legitymizację od instytucji zewnętrznych.

Pierwsza z instytucji sektorowych jest usytuowana w strukturze rządu, z reguły w postaci samodzielnej instytucji typu ministerialnego, albo jako część większej struk-tury odpowiedzialnej za politykę w odniesieniu do gospodarki, infrastruktury technicz-nej, spraw wewnętrznych lub innego zestawu zadań publicznych o profilu gospodar-czym. W Polsce, po okresie funkcjonowania wyodrębnionego urzędu ministerialnego do spraw łączności, utrwaliła się praktyka łączenia zadań dotyczących telekomunikacji z innymi zadaniami o charakterze infrastrukturalnym (transportem kolejowym, drogo-wym, lotniczym i morskim, drogownictwem i budownictwem). Aktualnie funkcje kształ-towania polityki telekomunikacyjnej są w wyłącznej gestii ministra infrastruktury, który pełni zadania ministra właściwego do spraw łączności. O kształcie tej instytucji decy-dują przede wszystkim reguły formalne, ale doświadczenia praktyczne wskazują na istotne znaczenie osobistego autorytetu piastuna instytucji i jego faktycznej kompeten-cji dla rzeczywistego wpływu tej instytucji na kształt polityki telekomunikacyjnej. Do tej instytucji należy w decydującym stopniu projektowanie reguł funkcjonowania sek-tora, przy czym w coraz większym stopniu następuje to poprzez implementację reguł unijnych w sektorze telekomunikacyjnym. Obszar autonomicznej krajowej polityki tele-komunikacyjnej ulega stałemu zawężaniu. W polskich warunkach ogniwo ministerialne przygotowuje założenia lub projekty regulacji ustawowych, akty wykonawcze, prowa-dzi uzgodnienia z innymi resortami i obsługuje pewną część relacji międzynarodowych i unijnych o charakterze sektorowym. Koncepcje merytoryczne wielu z tych rozwią-zań są jednak wynikiem doświadczeń zgromadzonych przez instytucję typu regulacyj-nego, gdyż instytucja ministerialna jest w pewnym stopniu odcięta od bieżącej praktyki

52 ROZDZIAŁ III

gospodarczej i pozostałych instytucji typu transakcyjnego oraz od dysponowania zaso-bami występującymi w tym sektorze.

Drugą kluczową instytucją o charakterze strukturalnym w sektorze telekomuni-kacyjnym jest organ regulacyjny, określany w państwach członkowskich UE mianem krajowej władzy regulacyjnej (national regulatory authority – NRA). Instytucja regula-cyjna jest obecnie w samym centrum realizacji polityki telekomunikacyjnej ze względu na wymagania UE, dotyczące sposobu osiągania celów politycznych w tym sektorze. W instytucjach regulacyjnych państw członkowskich akumulowana jest specjalistyczna wiedza i doświadczenie dotyczące funkcjonowania sektora, co powoduje, że instytu-cje te mogą efektywnie wspierać proces formułowania polityki na poziomie rządowym, a także unijnym. Określanie organu regulacyjnego w telekomunikacji mianem instytu-cji ma szczególne uzasadnienie z tego względu, że na unijny model tego organu składa się zestaw celów, zadań i reguł działania w znacznym stopniu niezależnych od przyjętej formy organizacyjno-prawnej [Kawka 2006: 147; Piątek 2003: 40]. Organ regulacyjny w sektorze telekomunikacyjnym został ukształtowany jako instytucja powołana do wyko-nania zadań związanych z wprowadzeniem konkurencji, zapewnieniem użytkownikom podstawowych usług telekomunikacyjnych i efektywnym zagospodarowaniem zasobów telekomunikacyjnych. Instytucja powinna być niezależna od pozostałych uczestników rynków, pozbawiona wpływu na rozstrzygnięcia dotyczące majątku operatorów publicz-nych i samodzielna pod względem decyzyjnym od instytucji rządowych, co wymaga zapewnienia jej odrębności kadrowej i samodzielności finansowej. Stopniowo stabili-zuje się zestaw podstawowych reguł dotyczących podejmowania rozstrzygnięć regula-cyjnych, takich jak oparcie na jasno określonych celach, proporcjonalności, pewności prawnej, neutralności technologicznej, zasadzie konsultowania projektów rozstrzygnięć. Praktyka potwierdza znaczenie kumulowania się czynników normatywnych, doświad-czenia, autorytetu formalnego i nieformalnego kierownictwa oraz personelu w proce-sie stopniowego kształtowania się instytucji tego typu.

Charakterystyka instytucji podmiotowych, prowadzących działalność gospodarczą w sektorze telekomunikacyjnym, jest rezultatem specyficznego procesu rozwojowego tego sektora. Przedsiębiorstwa telekomunikacyjne wyłoniły się, podobnie jak w sekto-rze pocztowym, kolejowym i radiowo-telewizyjnym, z organizacji o charakterze admini-stracyjnym, które początkowo podjęły w imieniu państwa zadanie świadczenia nowych usług. Pierwsza faza procesu komercjalizacji, polegająca na przekształceniu urzędów w przedsiębiorstwa publiczne, a następnie druga faza, polegająca na nadaniu im formy spółek prawa handlowego, zmieniały status formalny tych przedsiębiorstw, natomiast znacznie wolniej wpływały na sposób ich funkcjonowania, postrzegania otoczenia, sto-sunku do odbiorców usług, a w końcu również konkurentów, którzy zostali dopusz-czeni na właściwy rynek. Dlatego centralną instytucją na rynku telekomunikacyjnym przez długi okres pozostawał tzw. operator zasiedziały (incumbent). Jest on następcą organizacji o charakterze administracyjnym, która jako pierwsza tworzyła stacjonarną sieć telekomunikacyjną, w warunkach braku konkurencji, z uprzywilejowanym dostę-pem do środków publicznych, cudzych nieruchomości i możliwością korzystania przez wiele lat z renty monopolistycznej wobec braku konkurencji na swoim zasadniczym polu aktywności. Operatorzy zasiedziali w państwach europejskich rozszerzyli swoją działal-ność na usługi transmisji programów radiowych i telewizyjnych, a w latach dziewięć-dziesiątych ubiegłego wieku również na rynek telefonii ruchomej, pierwszej i drugiej generacji. Ponieważ sieci szerokopasmowe są w pewnym zakresie wynikiem ewolucji sieci telefonicznych, to instytucja operatora zasiedziałego została przetransferowana


również do środowiska telekomunikacji szerokopasmowej. Instytucja operatora zasie-działego nie ma znaczenia formalnego, natomiast nadal kształtuje sposób funkcjonowa-nia operatora przez to, że jego zasoby, struktury i metody działania ukształtowały się w warunkach braku konkurencji, co trwale ukształtowało typowe sposoby reagowania na zjawiska rynkowe [Lubacz, Galar 1999: 63]. Skala działalności operatora zasiedzia-łego, pionowa integracja, różnorodność infrastruktury, po części również historyczna struktura i technologia sieci powodują, że sposób działania operatora zasiedziałego na rynku istotnie odbiega od zachowań konkurentów, którzy wkroczyli na rynek w póź-niejszym okresie. Instytucję operatora zasiedziałego tradycyjnie wiąże się z obszarem telefonii stacjonarnej. Jednak w ostatnich latach coraz częściej pojęciem tym okre-ślane są przedsiębiorstwa telefonii ruchomej, które jako pierwsze uzyskały przydziały częstotliwości na ten cel i uruchomiły działalność w warunkach monopolu, duopolu lub oligopolu. Chęć zachowania przewagi uzyskanej w pierwszym okresie działalno-ści powoduje, że pod pewnymi względami naśladują one strategie rynkowe operatora zasiedziałego z obszaru telefonii stacjonarnej. Instytucja operatora zasiedziałego jako typowy sposób reagowania na sytuacje rynkowe kształtuje działania operatorów naj-dłużej działających na rynku, a jednocześnie specyficzne relacje pomiędzy tymi opera-torami a instytucją regulacyjną.

Instytucją formalną o bardzo poważnych konsekwencjach dla warunków prowa-dzenia działalności jest instytucja przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej, okre-ślanego powszechnie jako przedsiębiorca (operator) SMP (Significant Market Power). Składa się na nią zespół wymagań i obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę tele-komunikacyjnego decyzjami regulatora. Są one rodzajowo określone w obowiązującym ustawodawstwie, natomiast zadaniem regulatora jest takie dobranie tych wymagań, aby relacje przedsiębiorcy z pozostałymi uczestnikami rynków odpowiadały – w miarę możliwości – warunkom rynkowym. Rodzaj i intensywność wymagań adresowanych do przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej są dobierane stosownie do ograniczeń kon-kurencji, jakie jego działalność wywołuje na właściwym rynku. Jest to instytucja słu-żąca prokonkurencyjnej regulacji, oparta na asymetrycznym kształtowaniu relacji mię-dzy tym uczestnikiem rynku, który dysponuje znaczącą pozycją a jego kontrahentami. Instytucja ta kształtuje głównie warunki współpracy przedsiębiorców telekomunikacyj-nych. Jednak ma również pewien wpływ na powinności względem użytkowników usług.

Instytucja przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej jest klonem instytucji przed-siębiorcy dominującego, wytworzonym dla potrzeb wyprzedzającej regulacji rynków tele-komunikacyjnych. Przedsiębiorca telekomunikacyjny zajmuje znaczącą pozycję rynkową, jeżeli na rynku właściwym ma samodzielną pozycję ekonomiczną odpowiadającą domi-nacji w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji. Dlatego często pojęcie „znaczą-cej pozycji rynkowej” jest używane zamiennie z pojęciem „dominacji rynkowej”, choć instytucja przedsiębiorcy dominującego służy następczej ochronie konkurencji.

Instytucja operatora alternatywnego odnosi się do przedsiębiorców telekomuni-kacyjnych posiadających własną infrastrukturę, którzy rozpoczęli działalność dopiero w wyniku liberalizacji dostępu do rynków telekomunikacyjnych. Konkurują oni z ope-ratorem zasiedziałym oraz między sobą. Instytucję operatora alternatywnego można generalnie scharakteryzować jako beneficjenta regulacji prokonkurencyjnej. Operatorzy alternatywni korzystają z asymetrycznego charakteru regulacji, uzyskując dostęp do sieci i usług operatora o pozycji znaczącej, na warunkach określonych przez regula-tora. Instytucja operatora alternatywnego reprezentuje zespół interesów związanych z uzyskiwaniem dostępu do istniejącej infrastruktury, możliwości korzystania z niej

54 ROZDZIAŁ III

oraz zapewniania usług użytkownikom operatora zasiedziałego. Instytucja operatora alternatywnego jest także związana z podstawowym wyborem co do sposobu prowa-dzenia działalności telekomunikacyjnej – poprzez rozwijanie własnej infrastruktury lub korzystanie z infrastruktury operatora dominującego. Odrębność i ukierunkowanie inte-resów operatorów alternatywnych ujednolica ich strategie w relacjach z operatorem dominującym oraz sprzyja tworzeniu struktur reprezentujących te interesy w proce-sie regulacyjnym. Doświadczenia operatorów alternatywnych są podstawą budowania strategii regulacyjnych, zmierzających do przełamywania głównych przeszkód rozwoju konkurencji.

Proces dywersyfikacji rynków telekomunikacyjnych doprowadził do wykształcenia instytucji dostawcy usług telekomunikacyjnych. Jest to instytucja formalna, rozumiana jednak w dwojaki sposób. Na płaszczyźnie prawnej pojęcie „dostawcy usług” jest uży-wane dla określenia reguł funkcjonowania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który świadczy usługi telekomunikacyjne użytkownikom końcowym. Pozwala zatem na okre-ślenie reguł działania przedsiębiorcy w roli usługodawcy, w odróżnieniu od jego funkcji związanych z eksploatacją sieci telekomunikacyjnej. Pojęcie „dostawcy usług” pozwala zatem na łączne określenie reguł działania, procedur i wymagań dotyczących takiego przedsiębiorcy w odniesieniu do użytkownika usług. Inne mocno utrwalone znaczenie tego pojęcia jest związane z działalnością przedsiębiorcy, który nie posiada własnej infrastruktury sieciowej, a jedynie sprzedaje usługi telekomunikacyjne, wykonywane w sieci operatorów infrastruktury. Nie jest to jednolita instytucja, gdyż dostawca usług może wykorzystywać własne urządzenia przyłączone do sieci operatora lub ograniczać się do sprzedaży usług, wykonywanych w całości przez operatora (odsprzedaży usług). Brak własnej infrastruktury sieciowej przekłada się na specyficzny sposób prowadze-nia działalności gospodarczej.

W dziedzinie komunikacji ruchomej instytucją szczególnego rodzaju jest operator mobilnej sieci wirtualnej (Mobile Virtual Network Operator – MVNO). Charakterystyczną cechą przedsiębiorcy funkcjonującego w statusie MVNO jest brak własnej dostępo-wej sieci radiowej, z powodu braku rezerwacji częstotliwości. MVNO mogą realizo-wać funkcje telekomunikacyjne w różnym zakresie. Najbardziej rozbudowany zakres tzw. pełnego MVNO obejmuje wszystkie funkcje telekomunikacyjne, oprócz eksplo-atacji dostępowej sieci radiowej. W najbardziej zawężonej wersji, MVNO jest jedynie dostawcą usług, ograniczającym się do sprzedaży usług wykonywanych w całości przez operatora infrastruktury. Kluczowe znaczenie dla MVNO ma relacja z operatorem sieci dostępowej, bez którego nie mógłby on prowadzić działalności.

Działalność regulatora, prowadząca do wykreowania instytucji transakcyjnych, pozwa-lających operatorom alternatywnym na korzystanie z sieci i usług operatora o pozycji znaczącej, prowadzi do wykształcenia się dwóch powiązanych ze sobą instytucji – ope-ratora udostępniającego i operatora korzystającego. Instytucja operatora udostępnia-jącego pojawia się w wykonawczej fazie cyklu regulacyjnego. Nakłada się ona na sta-tus operatora o znaczącej pozycji rynkowej, który udostępnia zasoby swojej sieci lub swoje usługi operatorom alternatywnym lub dostawcom usług. Jest to instytucja wyko-rzystywana na etapie formułowania ofert ramowych i podejmowania rozstrzygnięć regu-lacyjnych o warunkach dostępu do sieci i usług. Instytucja operatora korzystającego pozwala objąć reguły zachowań związane z wykorzystaniem przez przedsiębiorcę tele-komunikacyjnego cudzej sieci, elementów sieci lub usług, w celu wytworzenia własnych usług telekomunikacyjnych. Operator korzystający używa sieci operatora udostępniają-cego na warunkach ustalonych w trybie regulacyjnym.


Układ instytucji podmiotowych, tworzących środowisko sektora telekomunikacyj-nego, byłby niepełny bez przedstawienia podstawowych instytucji, służących użytkowni-kom usług telekomunikacyjnych. Instytucja abonenta jest związana z zawarciem i wyko-nywaniem umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych po stronie odbiorcy usług. Przez długi okres instytucja abonenta służyła dla określenia reguł wiążących użytkowni-ków posiadających pisemne umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych, co ozna-czało, że były to osoby zidentyfikowane przez przedsiębiorcę, z reguły regulujące należ-ność za wykorzystane usługi po upływie ustalonego okresu rozliczeniowego (tzw. klienci „postpaid”). Identyfikacja i sposób rozliczeń powodowały, że osoby mające taki sta-tus korzystały z najbardziej rozbudowanego zestawu usług i gwarancji. W roku 2010 zniesiono wymóg pisemnej formy umowy, a w konsekwencji konieczność identyfikacji stron przy zawarciu umowy, co znacznie skomplikowało ten status.

Na instytucję użytkownika końcowego składały się wymagania dotyczące traktowa-nia tych nabywców usług, którzy korzystali z usług bez identyfikacji przez dostawcę, gdyż nie zawierali z dostawcą umowy pisemnej. W konsekwencji rozliczenie należności za wykorzystane usługi musiało być oparte na przedpłacie (tzw. klienci „prepaid”). Po prawnym rozszerzeniu pojęcia „abonenta”, instytucja użytkownika końcowego charak-teryzowana jest poprzez sposób wykorzystania usług, który jest ograniczony do zaspo-kojenia własnych potrzeb telekomunikacyjnych użytkownika. Spójność, a przez to rów-nież użyteczność tej instytucji ulegała ograniczeniu. W sektorze telekomunikacyjnym występuje ponadto instytucja użytkownika. Jest to bardzo pojemny status obejmujący osoby, które korzystają z usług telekomunikacyjnych zarówno dla potrzeb własnych, jak i w celu ich dalszej odsprzedaży lub wykorzystania do wytwarzania własnych usług telekomunikacyjnych, informacyjnych lub szeroko rozumianych usług społeczeństwa informacyjnego.

3. Instytucje transakcyjne

Instytucje transakcyjne określają reguły zachowań we wzajemnych relacjach pomiędzy uczestnikami rynków telekomunikacyjnych. W sektorze telekomunikacyjnym występują wszelkie rodzaje stosunków majątkowych praktykowanych w gospodarce. Dla realizacji sektorowej polityki telekomunikacyjnej szczególne znaczenie mają niektóre rodzaje rela-cji między uczestnikami rynku. W ramach tych relacji następuje wymiana usług wytwa-rzanych w sektorze telekomunikacyjnym. Centralną instytucją transakcyjną tego sek-tora jest instytucja dostępu telekomunikacyjnego, zróżnicowana w zależności od reali-zowanych funkcji i stron uczestniczących w transakcji.

Korzystanie z sieci i usług telekomunikacyjnych przez użytkowników oraz współ-praca przedsiębiorców telekomunikacyjnych mogą być oparte na mechanizmie kontrak-towym. Mechanizm kontraktowy funkcjonuje prawidłowo w warunkach konkurencji. Działania przedsiębiorcy o pozycji znaczącej mogą ograniczać konkurencję na skutek dużej skali i zakresu prowadzonej działalności, dysponowania infrastrukturą wytworzoną na warunkach nierynkowych i kontrolą dostępu do dużej liczby użytkowników końco-wych. Uzasadnia to korektę relacji pomiędzy uczestnikami rynku o różnej sile rynkowej za pomocą instytucji dostępu telekomunikacyjnego. Pojęcie „dostępu telekomunikacyj-nego” jest używane do określenia tych przypadków korzystania z usług i sieci teleko-munikacyjnych, które w jakimś zakresie są oparte na wykorzystaniu władzy publicznej w celu zapewnienia dostępu do sieci i usług oraz określenia warunków tego dostępu.

56 ROZDZIAŁ III

O instytucji dostępu telekomunikacyjnego mowa jest wówczas, gdy istnieje możliwość wymuszenia na przedsiębiorcy telekomunikacyjnym, aby udostępnił swoją sieć i usługi na warunkach ustalonych przez władzę publiczną.

Demonopolizacja sektora telekomunikacyjnego wymaga ustanowienia różnych form dostępu, bez których rozwój konkurencyjności sektora nie byłby możliwy. Wokół dostępu telekomunikacyjnego koncentruje się mandat współczesnego regulatora rynków tele-komunikacyjnych.

W dyskusji nad istotą dostępu telekomunikacyjnego [Larouche: 2000; Canoy, Bijl, Kemp: 2003; Spulber, Yoo: 2005 oraz 2009] wyróżniono kilka jego rodzajów. Główne czynniki różnicujące są związane z celami dostępu (zapewnienie komunikacji użyt-kownikowi, świadczenie konkurencyjnej usługi), przedmiotem dostępu (elementy sieci, funkcje lub usługi objęte dostępem) oraz beneficjentem dostępu (użytkownik końcowy, operator innej sieci, dostawca usług).

W swoim pionierskim opracowaniu P. Larouche wyróżnił trzy typy dostępu: dostęp dostawcy, dostęp klienta oraz dostęp transakcyjny [Larouche 2000: 369]. Dostęp dostawcy polega na korzystaniu przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z sieci telekomunika-cyjnej innego podmiotu w celu świadczenia usług z wykorzystaniem potencjału tej sieci. Analiza Laroucha została skoncentrowana na dostępie operatorów sieci UMTS do sieci GSM. Jednak problem dostępu do cudzej sieci w celu uzyskania możliwości świadcze-nia usług własnym abonentom oraz użytkownikom korzystającym z tej sieci pozostaje zagadnieniem regulacyjnym również w odniesieniu do sieci szerokopasmowych. Drugi wyróżniony rodzaj dostępu do sieci polega na dostępie klienta do sieci i usług w celu zaspokojenia własnych potrzeb w zakresie komunikowania. Pojęcie „dostępu klienta” odbiega nieco od aktualnych konwencji terminologicznych, gdyż pojęcie „dostępu tele-komunikacyjnego” zostało w praktyce regulacyjnej ograniczone do stosunków pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Pojęcie „dostępu klienta” przypomina jednak, że możliwości i warunki uzyskania przez klientów dostępu do sieci i usług są jednym ze składników mandatu regulacyjnego. W wieku XX mandat ten koncentrował się wokół dostępności usług telefonii stacjonarnej, a obecnie skupia się na dostępności usług szerokopasmowych. Trzeci rodzaj dostępu, czyli dostęp transakcyjny polega na takiej współpracy połączonych sieci, która umożliwia uczestnikom komunikacji realizację zamierzonych transakcji, zgodnie z ich potrzebami [Larouche 2000: 379]. Zapewnianie dostępu transakcyjnego wymaga interoperacyjności usług świadczonych w połączonych sieciach, standaryzacji sieci, usług i terminali. Pojęcie „dostępu transakcyjnego” kieruje uwagę regulatora na zapewnianie dostępu do coraz bardziej rozwiniętych funkcji użyt-kowych sieci. Rozróżnienie typów dostępu zaproponowanych przez Laroucha nie przy-jęło się w praktyce, ze względu na odmienną konwencję terminologiczną, zastosowaną w porządku regulacyjnym UE. Rozróżnienie to zwraca jednak uwagę na typowe rela-cje w obrębie sektora telekomunikacyjnego wymagające zainteresowania regulatora.

Znacznie szerszą praktyczną akceptację uzyskało rozróżnienie dostępu jednokierun-kowego i dwukierunkowego [Canoy, Bijl, Kemp 2003: 18], które odpowiada aktualnej konwencji terminologicznej w dyrektywach o łączności elektronicznej. Pojęcie „dostępu telekomunikacyjnego” jest ograniczone do relacji między przedsiębiorcami telekomuni-kacyjnymi [Streżyńska 2004: 3]. Dostęp jednokierunkowy polega na zapewnieniu przy-łączenia sieci operatora alternatywnego do sieci operatora SMP, w celu umożliwienia nowemu konkurentowi świadczenia usług dotychczasowym abonentom operatora SMP. W praktyce, wymuszanie dostępu jednokierunkowego ma na celu zapewnienie opera-torowi alternatywnemu możliwości świadczenia usług użytkownikom w sieci operatora


SMP, z wykorzystaniem własnych urządzeń i sieci lub tylko poprzez prostą odsprzedaż usług nabytych hurtowo. Dostęp jednokierunkowy ma rozwiązać problem konkurencji bez nieuzasadnionego ekonomicznie dublowania sieci lokalnej. Może on polegać na udostępnieniu linii abonenckiej, która po połączeniu z infrastrukturą operatora alterna-tywnego pozwala na zwiększenie konkurencji na lokalnych rynkach telekomunikacyjnych. Może również polegać na dostarczeniu usługi transmisyjnej pomiędzy użytkownikiem końcowym a infrastrukturą operatora alternatywnego, np. w postaci usługi strumienia bitów lub hurtowej usługi abonamentowej. Dostęp jednokierunkowy z reguły wymaga różnego rodzaju usług towarzyszących i uzupełniających (translacja numerów, systemy informacyjne itp.), umożliwiających zbudowanie własnej usługi przez operatora alterna-tywnego [Eickers 2003: 25]. Podstawową cechą dostępu jednokierunkowego jest wyko-rzystanie sieci i usług operatora SMP przez jego konkurentów. Relacja między ope-ratorem udostępniającym i przedsiębiorcą korzystającym ma charakter asymetryczny.

Dostęp dwukierunkowy polega na połączeniu co najmniej dwóch sieci różnych ope-ratorów w celu wzajemnego świadczenia usług, umożliwiających komunikowanie użyt-kownikom przyłączonym do obydwu sieci. Wzajemność jest podstawową cechą dostępu dwukierunkowego. Jego główny cel jest związany z możliwością wzajemnego komuni-kowania przez użytkowników końcowych. Typową formą dostępu dwukierunkowego jest połączenie sieci telekomunikacyjnych (interconnection). Łączenie sieci transmisji danych przybiera dwu- i wielostronne formy związane ze zjawiskiem peeringu i tran-zytu. Podejście oparte na rozróżnieniu dostępu jedno- i dwukierunkowego lub dostępu telekomunikacyjnego i połączenia sieci jest powszechnie przyjmowane w literaturze i praktyce regulacyjnej [Gelvanovska, Alden 2009: 2].

Jeszcze bardziej rozbudowaną kategoryzację dostępu telekomunikacyjnego zapro-ponowali Spulber i Yoo. Obejmuje ona dostęp detaliczny, dostęp hurtowy, połączenie sieci, dostęp do platform oraz dostęp uwolniony [Spulber, Yoo 2005: 635]. Koncepcja ta została rozwinięta i przeanalizowana przez autorów pod względem ekonomicznym [Spulber, Yoo 2009]. Każdy z wyróżnionych rodzajów dostępu różni się – zdaniem auto-rów – nie tylko przedmiotem obowiązków dostępowych, lecz także sposobem, w jaki system regulacji zakłóca rynkową wycenę usług dostępowych, a w konsekwencji podej-mowanie decyzji o rozmiarach i konfiguracji sieci. Dostęp detaliczny i dostęp do plat-form pokrywają się z odpowiednimi propozycjami Laroucha dotyczącymi dostępu klienta i dostępu transakcyjnego. Natomiast dostęp hurtowy, połączenie sieci i dostęp uwol-niony eksponują różne przypadki obowiązkowego dostępu w systemie regulacji tele-komunikacji w USA, odpowiadające łącznie dostępowi dostawcy wyróżnionemu przez Laroucha. Spulber i Yoo ograniczyli dostęp hurtowy do odsprzedaży całościowo skonfi-gurowanej usługi telekomunikacyjnej. W odróżnieniu od tego, dostęp uwolniony polega na korzystaniu z poszczególnych elementów lub funkcji sieciowych, przy czym najbar-dziej eksponowanym elementem podlegającym uwolnieniu jest pętla abonencka.

Dla wyjaśnienia współcześnie prowadzonej działalności regulacyjnej w sektorze tele-komunikacyjnym celowe jest wyróżnienie trzech instytucji transakcyjnych – dostępu użyt-kownika końcowego, dostępu hurtowego dwukierunkowego oraz jednokierunkowego.

Na dostęp użytkownika końcowego składają się rozwiązania określające relację mię-dzy użytkownikiem korzystającym z usług dla zaspokojenia własnych potrzeb a przedsię-biorcą zobowiązanym do dostarczenia żądanych usług telekomunikacyjnych, na warun-kach ustalonych przez władzę publiczną. Dostęp tego rodzaju obejmuje fizyczny dostęp do sieci (przyłączenie) oraz usługi telekomunikacyjne, a jego celem jest stworzenie użyt-kownikowi końcowemu możliwości komunikowania. Dostęp użytkownika końcowego

58 ROZDZIAŁ III

był dotychczas oparty na instytucji usługi powszechnej, obejmującej wąskopasmową łączność telefoniczną, faksową oraz w zakresie transmisji danych. Obecnie dostęp ten stopniowo ewoluuje w kierunku szerokopasmowego dostępu do sieci, umożliwiającego korzystanie ze znacznie szerszego zakresu usług. Dostęp tego rodzaju jest oparty na umowie o świadczenie usług telekomunikacyjnych, bardzo szczegółowo unormowanej w obowiązującym porządku prawnym.

Dostęp hurtowy jednokierunkowy jest oparty na asymetrycznie ukształtowanej relacji pomiędzy operatorem o znaczącej pozycji rynkowej i przedsiębiorcami alternatywnymi, umożliwiającej przedsiębiorcom alternatywnym domaganie się udostępnienia zasobów telekomunikacyjnych przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej. Beneficjentami hur-towego dostępu jednokierunkowego są operatorzy alternatywni. Celem dostępu jed-nokierunkowego jest umożliwienie świadczenia usług użytkownikom przyłączonym do sieci operatora o pozycji znaczącej przez konkurentów tego operatora. Zakres zaso-bów telekomunikacyjnych podlegających obowiązkowi udostępniania ulega zmianom (usługi, elementy sieci, systemy informacyjne, fizyczna podbudowa sieci), co powoduje, że nie ma uzasadnienia dla wyodrębniania poszczególnych rodzajów dostępu w zależ-ności od udostępnianych zasobów. Dostęp hurtowy jednokierunkowy jest realizowany na podstawie umów o dostępie telekomunikacyjnym lub decyzji regulacyjnych zastę-pujących podstawę umowną.

Dostęp hurtowy dwukierunkowy jest oparty na symetrycznie ukształtowanej relacji pomiędzy wszelkimi operatorami telekomunikacyjnymi. Podstawą tej instytucji jest żąda-nie połączenia własnej sieci z siecią innego operatora, z którym możliwa jest wymiana ruchu telekomunikacyjnego. Beneficjentem dostępu dwukierunkowego jest każdy ope-rator żądający przyłączenia swojej sieci do innej sieci telekomunikacyjnej w celu umoż-liwienia mu świadczenia usług swoim użytkownikom. Podmiotami zobowiązanymi do zapewniania tego dostępu są wszyscy operatorzy publicznych sieci telekomunikacyj-nych. Dostęp hurtowy dwukierunkowy jest realizowany na podstawie umów o połącze-niu sieci telekomunikacyjnych lub decyzji regulacyjnych nakazujących połączenie sieci.

W aktualnym porządku regulacyjnym uwaga regulatora jest skierowana przede wszystkim na zapewnienie jednokierunkowego dostępu hurtowego przedsiębiorców alter-natywnych do sieci operatora o znaczącej pozycji. Dostęp dwukierunkowy był istotnym zagadnieniem regulacyjnym w drugiej połowie XX wieku, kiedy jedna z powszechnie stosowanych strategii antykonkurencyjnych operatorów zasiedziałych polegała na odmo-wie lub opóźnianiu połączenia swojej sieci z sieciami operatorów alternatywnych wcho-dzących na rynek, co uniemożliwiało im rozpoczęcie działalności usługowej. Instytucja dostępu telekomunikacyjnego służy obecnie usuwaniu ograniczeń rozwoju konkurencji, wynikających z ukształtowanego historycznie układu sił uczestników rynku.

ROZDZIAŁ IV

Strategie rozwoju sieci szerokopasmowych

1. Strategie pionierów telekomunikacji szerokopasmowejWysoka penetracja sieci szerokopasmowych jest celem działania władz publicznych

w wielu państwach ze względu na pozytywny wpływ, jaki ma ona na rozwój i konku-rencyjność państw oraz jakość życia obywateli. Realizując ten cel przyjmowano stra-tegie, które w okresie ostatnich 10–15 lat doprowadziły do zróżnicowanych wyników. Pojęcie „strategii” jest rozumiane na wiele sposobów. Wspólnym elementem dla wielu ujęć jest realizacja spójnej koncepcji działania, zapewniającej osiągnięcie fundamental-nych celów długookresowych w ramach wybranej domeny działania [Obłój, Trybuchowski 2000: 127; Krupski 2001: 15]. Strategie są z reguły rozpatrywane na poziomie organiza-cji, ale można to pojęcie zastosować również do wykonywania zadań przez agendy admi-nistracyjne [Gierszewska, Romanowska 2009: 19], a nawet sterowania rozwojem całych systemów społecznych i gospodarczych [Gościński 1992: 23]. Strategia polega na określe-niu podstawowych długoterminowych celów w sprawach sieci i usług szerokopasmowych, przyjęciu określonej polityki lub kombinacji polityk telekomunikacyjnych oraz przydziele-niu zasobów służących do ich realizacji. Analiza strategii pozwala rozpatrzyć sprawę róż-nych polityk telekomunikacyjnych przedstawionych w rozdziale I na tle szerszych celów, przyjmowanych przez władze publiczne oraz warunków ich realizacji w wybranych pań-stwach. Porównywanie tych strategii jest celem wielu badań, które mają doprowadzić do wniosków wspierających efektywność oddziaływania władz publicznych w sprawach sieci i usług szerokopasmowych [Fransman 2006; Atkinson 2008; Berkman 2009; OECD 2008].

Porównania międzynarodowe mają złożoną strukturę. Porównania ilościowe pozwalają na końcową ocenę efektów realizowanej strategii. Analiza celów działań, zastosowanych instrumentów i wykorzystanych środków obrazuje sposób osiągania tych efektów. Analizy tego rodzaju, uzupełnione o ocenę warunków społeczno-ekonomicznych, ustrojowych i przestrzennych, w jakich efekty te były osiągane, pozwalają na wnioski dotyczące ade-kwatności określonych strategii w warunkach konkretnego państwa [Berkman 2009: 26].

1.1. Stany Zjednoczone – od deregulacji do stymulacji finansowej

Stany Zjednoczone AP są punktem odniesienia w tej dziedzinie nie tylko jako pio-nier rozwoju Internetu, ale także jako prekursor demonopolizacji sektora telekomu-nikacyjnego, zainicjowanej w latach osiemdziesiątych XX wieku. Stany Zjednoczone są źródłem ogromnych doświadczeń w sprawach regulacji sektora telekomunikacyj-

60 ROZDZIAŁ IV

nego i zarazem polem obserwacji skutków polityki deregulacyjnej, ukształtowanej na przełomie XX i XXI wieku.

Ilościowe efekty rozwoju sieci szerokopasmowych nie są imponujące. Główny wskaź-nik penetracji linii stacjonarnych na 100 mieszkańców na poziomie 27,1% (OECD 2010], przekracza średnią penetrację w UE, ale sytuuje USA dopiero na 14 miejscu wśród państw członkowskich OECD. Rynek dostępu szerokopasmowego charakteryzuje się wysokim i stale rosnącym udziałem technologii dostępu poprzez modem kablowy (53,4%) i relatywnie niższym, w porównaniu do państw europejskich, udziałem tech-nologii DSL na poziomie 40,5% całości rynku dostępu stacjonarnego. Udział techno-logii FTTH jest niższy niż w państwach skandynawskich, Japonii i Korei Południowej i kształtuje się na poziomie 5%.

Upowszechnieniu komunikacji szerokopasmowej w USA sprzyja bardzo rozwi-nięty rynek treści dostępnych on line, rozpowszechnienie komputerów w gospodar-stwach domowych i silny rynek handlu elektronicznego [Lee, Chan-Olmsted 2004: 673]. Znacznie słabiej oceniane są natomiast wyniki polityki regulacyjnej i przemy-słowej. Do roku 2009 brak było w zasadzie inicjatyw na poziomie polityki przemysło-wej lub w formie wsparcia finansowego dla rozwoju sieci szerokopasmowych. Ambitny plan wiceprezydenta USA Ala Gora budowania „autostrady informacyjnej” przez sek-tor prywatny pozostał w sferze inicjatyw politycznych i nie przerodził się w inicjatywę władz publicznych. Słabość publicznego wsparcia dla inwestycji w sieci szerokopasmowe została przełamana dopiero w okresie prezydentury Baracka Obamy.

Względnie niską pozycję USA na tle innych państw w zakresie penetracji sieci sze-rokopasmowych, a także oferowanych przepływności wyjaśnia się w różny sposób. Za najbardziej istotny czynnik uznaje się warunki naturalne związane z niskim poziomem gęstości zaludnienia. Wykorzystanie technologii DSL utrudnia znaczna długość pętli abonenckich, gdyż około 35% klientów lokalnych operatorów jest zlokalizowanych poza technologicznym zasięgiem linii DSL. Opóźniający wpływ na rozwój dostępu szeroko-pasmowego miał tani dostęp wdzwaniany, oparty na ryczałtowych cenach za usługę telefoniczną. Jednak jako drugą przyczynę słabszego rozwoju infrastruktury dostępowej uznaje się słabość polityki regulacyjnej. Słabość strukturalna tej polityki wynika z pozo-stawienia sieci kablowych poza obszarem oddziaływania regulatora. Operatorzy sieci kablowych, mimo największego udziału w rynku, nie podlegają obowiązkowi zapewnia-nia konkurentom dostępu do swoich sieci. Jest to następstwem utrwalonego poglądu, zgodnie z którym służą one do świadczenia usług informacyjnych, a nie telekomunika-cyjnych [Vogelsang 2003: 10]. Ta kwalifikacja oparta jest na traktowaniu dostępu sze-rokopasmowego jako usługi całościowej, umożliwiającej pozyskiwanie, przechowywanie, przetwarzanie i wykorzystywanie informacji, dla której transmisja danych jest elemen-tem składowym (input). Natomiast w przypadku usług telekomunikacyjnych, podlega-jących regulacji, transmisja jest produktem finalnym (output). Ta kwalifikacja wyłączała usługi dostępu kablowego z regulacyjnych kompetencji władz stanowych i gwaran-towała operatorom sieci kablowych swobodę przy zapewnianiu dostępu hurtowego do sieci.

Regulacja sieci telefonicznych w okresie przechodzenia od dostępu wdzwanianego do szerokopasmowego ewoluowała w kierunku innym niż w Europie. W roku 1996 na operatorów lokalnych sieci telefonicznych nałożono obowiązek zapewnienia konkuren-tom dostępu do pętli abonenckiej, potencjału komutacyjnego central oraz sieci trans-portowej. Od 1999 roku egzekwowano obowiązek zapewnienia dostępu współdzielo-nego. Dostęp zapewniany był na podstawie długookresowych kosztów przyrostowych.

Strategie rozwoju sieci szerokopasmowych 61

Ponieważ uznawano, że detaliczne i hurtowe przychody z połączeń głosowych pokry-wają koszty utrzymania pętli abonenckiej, to w wariancie dostępu współdzielonego opłata za korzystanie z pasma służącego do transmisji danych była ustalana na bar-dzo niskim poziomie [Bauer 2006: 150].

Operatorzy zasiedziali przeprowadzili długą kampanię zmierzającą do zniesienia obo-wiązku zapewniania konkurentom dostępu do sieci dla potrzeb świadczenia usług szero-kopasmowych. Głównym argumentem był brak regulacji w odniesieniu do sieci kablo-wych posiadających większy udział w rynku dostępu szerokopasmowego. Wskazywano, że obowiązek udostępniania sieci i zaniżone ceny dostępu hurtowego spowodowały osła-bienie i zniekształcenie bodźców do inwestowania w modernizację sieci DSL i instalację światłowodów. Znoszenie obowiązków dostępowych rozpoczęło się w latach 2001–2002, a ostateczne zniesienie obowiązku udostępniania sieci przez operatorów telefonii sta-cjonarnej nastąpiło decyzją w sprawie Brand-X, wydaną przez amerykańskiego regu-latora FCC w sierpniu 2005 roku. Skokowo wzrosły opłaty za dostęp do uwolnionej linii. Usunięto obowiązek zapewniania dostępu do linii światłowodowej zakańczanej w lokalu użytkownika, w przypadku całkowicie nowych projektów (greenfield projects) oraz wyłączono spod regulacji inwestycje FTTC, przy których punkt koncentracji znaj-dował się bardzo blisko wszystkich użytkowników (do 150 metrów) [Bauer 2006: 151]. Wycofanie regulacji dostępowej ex ante było skumulowanym efektem działań legisla-cyjnych, orzecznictwa sądowego i rozstrzygnięć regulacyjnych na szczeblu centralnym [Spulber, Yoo 2009: 341–343]. Ten proces wycofywania regulacji zdominował rozwój sytuacji w pierwszej dekadzie XXI wieku. Charakterystyczny dla Europy proces zdo-bywania udziałów w rynku dostępu szerokopasmowego przez operatorów alternatyw-nych, w wyniku otwartego dostępu do sieci operatorów zasiedziałych, rozwinął się na rynku amerykańskim w znacznie mniejszym stopniu.

Stan infrastruktury i ewolucja sytuacji regulacyjnej doprowadziły do tego, że głów-nym czynnikiem rozwoju konkurencji stała się rywalizacja o udziały w rynku pomiędzy operatorami sieci kablowych i sieci DSL, zwana również konkurencją intermodalną. Sektor kablowy miał jednak w tej rywalizacji wyraźną przewagę. Brak regulacji dostępu kablowego, przy trwającej do roku 2005 niepewności w sprawie warunków inwesto-wania w pętle lokalne przez operatorów telefonicznych, spowodował różną skłonność do inwestycji w tych obszarach i dominację technologii kablowej [Lee, Chan-Olmsted 2004: 669; Cambini, Jiang 2009: 3]. Stopniowe ograniczanie i wreszcie zniesienie obo-wiązku udostępniania linii abonenckich do transmisji szerokopasmowej spowodowało, że wiele firm, opierających swoją działalność na przymusowym dostępie do sieci ope-ratorów zasiedziałych, zniknęło z rynku [Huigen, Cave 2008: 714]. Ewolucja sytuacji regulacyjnej znacznie wzmocniła pozycję operatorów zasiedziałych. Ponadto, siła ryn-kowa operatorów alternatywnych znacznie ucierpiała na skutek pęknięcia technologicz-nej bańki inwestycyjnej na początku pierwszej dekady XXI wieku.

Deregulacja była uzasadniana konkurencją między dwoma platformami technologicz-nymi, która miała być głównym mechanizmem napędzającym rozwój rynku [Berkman 2009: 82]. Ważnym argumentem było również tworzenie bodźców do inwestowania w sieci dostępowe. Jednak założenia leżące u podstaw procesu deregulacji nie potwier-dziły się w praktyce. Konkurencja intermodalna nie prowadziła do szybkiego wzrostu penetracji. Deklaracje z okresu kampanii o zniesienie regulacji dotyczące rozbudowy infrastruktury FTTH zostały następnie wycofane lub ograniczone do wariantu FTTC. Wariant inwestycyjny FTTC ma zaś w warunkach amerykańskich ograniczone walory, gdyż na skutek długich pętli miedzianych doprowadzenie światłowodu do ostatniego

62 ROZDZIAŁ IV

punktu koncentracji nie zapewnia wysokich przepływności. W pierwszym dziesięcio-leciu XXI wieku Stany Zjednoczone powoli obsuwały się w statystykach penetracji dostępu szerokopasmowego. Zaniepokojenie wzbudziła dopiero publikacja statystyk OECD pokazujących, iż w okresie 2000–2007 USA przesunęła się z 4. na 15. miejsce w światowym rankingu państw pod względem penetracji stacjonarnej sieci szerokopa-smowej [Simon 2010: 45].

Kryzys gospodarczy lat 2008–2009 spowodował inicjatywy ze strony administracji prezydenta B. Obamy w sprawie rozwoju sieci dostępowych ujęte w ramy ustawo-dawstwa antykryzysowego ARRA (American Recovery and Reinvestment Act 2009). Przewiduje się przeznaczenie 7,2 mld dolarów na rozwój sieci szerokopasmowych z łącznej kwoty 787 mld USD objętych ustawą ARRA [Adamski 2009: 46]. Około jedna trzecia tej sumy ma być przeznaczona na wsparcie finansowe budowy infrastruk-tury szerokopasmowej na terenach wiejskich, bez dostępu do szybkich sieci transmi-syjnych. Pozostałe środki mają być przeznaczone na wsparcie finansowe i edukacyjne konsumentów oraz instytucji publicznych korzystających z usług, wspieranie rozwoju i tworzenia miejsc pracy w związku z komunikacją szerokopasmową. Większość tych środków powinna być wydatkowana w okresie 3–4 lat w celu wywołania odpowiednio silnego efektu stymulującego, ale jednocześnie poprzez sfinansowanie inwentaryza-cji infrastruktury mają one stworzyć podstawę do interwencji w przyszłości. W roku 2010 opracowano na zlecenie Kongresu i przyjęto krajowy plan rozwoju komunika-cji szerokopasmowej [FCC 2010]. Zawiera on rozbudowaną strategię wykorzystania komunikacji szerokopasmowej do poprawy dobrobytu, spójności społecznej, bezpie-czeństwa, ochrony zdrowia, edukacji, niezależności energetycznej, rozwoju gospodar-czego i wielu innych celów. W części odnoszącej się do infrastruktury, za podsta-wowy cel długofalowy uznano dostarczenie do 100 mln gospodarstw domowych usług o przepływności 100 Mb/s do użytkownika i 50Mb/s do sieci. Ponadto, każda miej-scowość powinna dysponować przepływnością co najmniej 1Gb/s dla potrzeb insty-tucji publicznych. Ma temu służyć wiele przedsięwzięć legislacyjnych i regulacyjnych wzmacniających konkurencję, uwalniających częstotliwości dla potrzeb sieci szeroko-pasmowych, ułatwiających zaangażowanie władz lokalnych w budowę sieci, współko-rzystanie z infrastruktury przez operatorów, wprowadzających ułatwienia inwestycyjne dla operatorów oraz nowe bodźce finansowe sprzyjające rozbudowie infrastruktury. Plan uwzględnia różne rodzaje instrumentów regulacyjnych, interwencji publicznej i wsparcia uczestników rynku. Ma być istotnym elementem całościowej strategii odbu-dowy społecznej i gospodarczej po okresie kryzysu. Podstawy prawne realizacji planu mają być dopiero dopracowywane co sprawia, że jego wykonalność jest uzależniona od uwarunkowań politycznych [FCC 2010: 337].

1.2. Korea Południowa, Japonia – konkurencja infrastrukturalna i publiczne przywództwo

Wśród państw azjatyckich szczególne zainteresowanie wywołują Korea Południowa i Japonia, nie tylko ze względu na znaczny udział tych państw w ogólnoświatowych zasobach infrastruktury, ale głównie z powodu rodzaju instrumentów wykorzystywanych przez władze w celu wspierania rozwoju infrastruktury szerokopasmowej.

Korea Południowa bardzo wcześnie rozpoczęła intensywną rozbudowę sieci szero-kopasmowych. Już w 2000 roku na 100 mieszkańców Korei Płd. przypadało 8,6 linii


stacjonarnych, podczas gdy średnia dla państw OECD wynosiła 1,3 linii. W roku 2010 penetracja przewodowych linii stacjonarnych wynosiła 34,4%. Korea Płd. ma unikalną strukturę technologii wykorzystywanych do zapewniania dostępu szerokopasmowego, w której dominujący udział mają dostępy światłowodowe. Następny pod względem wiel-kości jest udział technologii kablowej i dopiero na trzeciej pozycji znajdują się dostępy poprzez DSL [OECD 2008]. Korea Płd. wprawdzie utraciła na przełomie 2005 i 2006 roku prymat pod względem liczby linii na 100 mieszkańców na rzecz krajów skandy-nawskich, ale nadal ma najwyższą, przekraczającą wyraźnie 95% penetrację linii sze-rokopasmowych na 100 gospodarstw domowych. Ze względu na wysoki udział linii światłowodowych, Korea Płd. ma bardzo wysokie wskaźniki pod względem przecięt-nej przepływności linii dostępowych.

Do sukcesu przyczyniły się specyficzne dla Korei czynniki geograficzne, kulturo we i ekonomiczne. Część tych sukcesów można tłumaczyć bardzo wysoką gęstością zalud-nienia, przekraczającą 485 mieszkańców na km2, co umożliwia instalowanie krótkich pętli abonenckich i obniżanie kosztów inwestycyjnych. Ważne znaczenie ma wysoki udział wielopiętrowych budynków mieszkalnych w strukturze zasobów mieszkalnych, co również obniża koszty inwestycyjne. Czynniki geograficzne i demograficzne uznaje się za podstawowy element sukcesu sieci szerokopasmowych w tym kraju. Sprzyjały one polityce wspierania konkurencji infrastrukturalnej, która jest uznawana za drugi kluczowy czynnik. Trzecim generatorem rozwoju było zapotrzebowanie na usługi sze-rokopasmowe związane z ogromną popularnością gier on-line oraz intensywną edu-kacją społeczeństwa w zakresie korzystania z usług informacyjnych [Falch 2007: 252]. Rozbudowie infrastruktury sprzyjał wysoki poziom wyposażenia gospodarstw domo-wych w komputery, silna presja użytkowników na zwiększanie przepływności linii abonenckich i szybki rozwój usług i aplikacji dostępnych poprzez sieci szerokopa-smowe. Nie bez znaczenia był fakt, że realizacja głównej fazy ekspansji sieci nastąpiła w okresie łatwego pozyskiwania kapitału na inwestycje w sektorze telekomunikacyj-nym [Chung 2006: 92–96; Lee, Chan-Olmsted 2004: 673]. Utrzymuje się również, że szybkiemu rozwojowi sprzyjał brak regulacji, który umożliwił agresywną konkurencję cenową. Rozwój rynku usług i sieci szerokopasmowych następował bez udziału regula-tora. Regulowane były podstawowe usługi telefoniczne, natomiast usługi dostępu sze-rokopasmowego uznawano za tzw. usługi zaawansowane, wolne od regulacji [Chung 2006: 90].

Szybki przyrost liczby linii szerokopasmowych w końcu lat dziewięćdziesiątych XX wieku i na początku poprzedniej dekady był spowodowany znacznymi inwestycjami największych operatorów kablowych (Hanaro, Thrunet) i wywołaną tym gwałtowną rywalizacją z operatorem zasiedziałym Korean Telecom (KT) o przechwycenie korzyści pierwszego inwestora. Najszybsze przyrosty penetracji gospodarstw domowych uzyskano w latach 1999–2001. Popytowi sprzyjała bardzo agresywna polityka cenowa największych uczestników rynku. Władze regulowały jedynie ceny detaliczne usług telefonicznych, utrzymując ceny KT na wyższym poziomie niż by to wynikało z warunków rynkowych. Chciano przez to umożliwić nowym inwestorom uzyskanie większych udziałów rynko-wych, przed rozpoczęciem rywalizacji cenowej z KT. Ceny usług szerokopasmowych kształtowały się natomiast swobodnie, a gwałtowna konkurencja sprowadziła je do nie-racjonalnie niskiego poziomu. Spowodowało to ostatecznie kłopoty finansowe opera-torów kablowych i przyczyniło się do częściowej odbudowy udziałów rynkowych zasie-działego operatora KT.

64 ROZDZIAŁ IV

W okresie największych inwestycji w sieć szerokopasmową władze nie nałożyły na KT obowiązku zapewniania dostępu do pętli abonenckiej. To zaś zmuszało konkuren-tów do inwestowania we własną infrastrukturę dostępową. Obowiązek udostępniania pętli abonenckiej i usługi strumienia bitów nałożono na KT dopiero w 2002 roku, gdy już poziom penetracji był stosunkowo wysoki. Jednocześnie wprowadzono bardzo rygo-rystyczną regulację cenową, wyraźnie poniżej kosztów świadczenia tych usług. Zmiana polityki nastąpiła głównie w celu zahamowania boomu inwestycyjnego, który zagrażał znacznymi nadwyżkami pojemności sieci. Dodatkowo oczekiwano, że krok ten zintensy-fikuje podaż usług szerokopasmowych na obszarach wiejskich, które nie były uwzględ-niane w planach inwestycyjnych operatorów alternatywnych [Chung 2006: 101]. Późne wprowadzenie regulacji uznaje się za jedną z przyczyn gwałtownego rozwoju konku-rencji między różnymi platformami technologicznymi, ilościowej rozbudowy sieci dostę-powych i jedną z istotnych przyczyn sukcesu [Cambini, Jiang 2009: 3].

W rozwój nowoczesnej infrastruktury szkieletowej zostały zainwestowane znaczne środki publiczne. Ułatwienia w finansowaniu inwestycji dostępowych realizowano przez powołany w 1996 roku specjalny fundusz zasilany ze środków publicznych i prywat-nych, który zapewniał długoterminowe korzystne pożyczki na budowę sieci dostępo-wych. Początkowo pożyczki były udzielane bez ograniczeń dotyczących lokalizacji inwe-stycji, później z preferencjami dla inwestycji na terenach wiejskich.

Władze publiczne przyczyniały się do rozwoju infrastruktury szerokopasmowej głów-nie poprzez planowanie, wspieranie finansowania inwestycji oraz powstrzymanie się od regulacji dostępu i cen. Jednocześnie przypisano rozwojowi infrastruktury szerokopa-smowej bardzo wysoki priorytet polityczny. Rozwój inwestycji w sieci szerokopasmowe następował pod bezpośrednim wpływem władz. Koreańskie władze przyjęły plan roz-woju infrastruktury publicznej (Koeran Information Infrastructure – KII-G) oraz rów-noległy plan dla sektora prywatnego (KII–P). W ramach planu publicznego realizo-wanego w latach 1995–2005 połączono siecią szkieletową ATM wszystkie aglomeracje (I etap) oraz miasta średniej wielkości, publiczne instytucje naukowe i edukacyjne (II etap), a ostatecznie rozbudowano sieć szkieletową w takiej skali, aby niemal wszyst-kim gospodarstwom domowym zapewnić możliwość uzyskania dostępu do usług sze-rokopasmowych (III etap). W ramach planu KII wybudowano sieć łączącą 144 miasta z szybkościami od 155Mb/s do 40 Gb/s. Plan dla sektora prywatnego miał na celu wspie-ranie inwestycji w sieci dostępowe i instalacje światłowodowe w budynkach. Równolegle rząd uruchomił programy badawcze, edukacji w sprawach technologii informacyjnych oraz inne programy wzmagające popyt na usługi szerokopasmowe [Chung 2006: 97–99; Lee, Chan-Olmsted 2004: 660].

Bardzo skutecznym środkiem wspierania penetracji stały się przepisy budowlane nakładające obowiązek wyposażenia budynków w okablowanie telekomunikacyjne. Ułatwiały one również uzyskanie powierzchni kolokacyjnych w nowych budynkach. Władze koreańskie wykorzystały czynnik skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej, wprowadzając politykę certyfikacji budynków mieszkalnych pod względem dostępno-ści sieci szerokopasmowej. Certyfikaty dotyczące standardu dostępu telekomunikacyj-nego w budynkach są wydawane inwestorom obiektów mieszkaniowych w trzech kate-goriach [Atkinson 2008: 10].

Przedsięwzięcia dotyczące rozwoju infrastruktury są elementem całościowej polityki wykorzystania technologii informatycznych. Polityka władz jest wyrażona w szeroko pro-pagowanych programach zorientowanych na motywowanie przedsiębiorców i użytkowni-ków indywidualnych do wykorzystania tych technologii. Służą temu dalekosiężne wizje


przekształceń gospodarki i społeczeństwa. Korea Płd., podobnie jak Japonia, podkre-śla przechodzenie od fazy „e” (electronic) zastosowań technologii informacyjnych, do fazy „u” (ubiquitous), charakteryzującej się wszechobecnością zastosowań tych techno-logii. Obecnie realizowany jest „u-KOREA Master Plan” z maja 2006 roku, którego celem jest stworzenie pierwszego na świecie całkowicie skomputeryzowanego społeczeń-stwa (World’s First Ubiquitous Society). Podstawą tej transformacji ma być powszech-nie dostępna infrastruktura telekomunikacyjna, umożliwiająca nieprzerwaną komu-nikację o wysokiej przepływności, zintegrowaną z codziennymi czynnościami, funk-cjami społecznymi oraz usługami. Ma ona umożliwić zmianę metod pracy w sektorze publicznym i prywatnym, w ramach ciągłego dążenia do podniesienia konkurencyjności państwa.

Japonia wyróżnia się najwyższym na świecie wskaźnikiem udziału linii światłowo-dowych w ogólnej liczbie linii szerokopasmowych na poziomie 55%, jednym z naj-niższych poziomów cen, a jednocześnie bardzo wysokimi przepływnościami oferowa-nymi klientom. Stosunkowo odległe – 16. miejsce wśród państw OECD pod wzglę-dem liczby linii na 100 mieszkańców można tłumaczyć szczególną sytuacją demogra-ficzną tego kraju.

Gwałtowny przyrost liczby linii szerokopasmowych, w tym światłowodowych, nastą-pił w latach 2001–2006. Był on następstwem zobowiązań przyjętych przez dominu-jącego operatora NTT do zbudowania krajowej sieci światłowodowej do 2015 roku, a później nawet w skróconym terminie do 2010 roku, w związku z rezygnacją przez rząd z podziału operatora na kilka spółek regionalnych. NTT podjął ogromny wysi-łek inwestycyjny, dążąc do wykazania władzom, że tylko podmiot zintegrowany pio-nowo i terytorialnie jest zdolny do podołania takiemu ciężarowi [Fransman 2006: 60]. Zagrożenie NTT podziałem uznaje się za jeden z głównych czynników wysokiej pene-tracji FTTH w Japonii. Jednocześnie, począwszy od 2000 roku w skuteczny sposób wyegzekwowano od NTT obowiązek uwolnienia lokalnych pętli miedzianych i świa-tłowodowych na podstawie cen regulowanych. Niskie ceny dostępu były jednak moż-liwe tylko dzięki wysokim przychodom z usług mobilnych uzyskiwanych poprzez NTT DoCoMo [Ida 2006: 67–69]. Uwolnione pętle umożliwiły agresywne wejścia niektórym nowym operatorom (m.in. Yahoo! BB), oparte na niskich cenach, darmowym mode-mie i instalacji oraz innowacyjnych usługach. Niskim cenom detalicznym sprzyjała rów-nież wojna cenowa, jaka wywiązała się pomiędzy NTT a nowymi operatorami wywo-dzącymi się z sektora energetycznego, korzystającymi z prawa drogi do użytkownika oraz posiadanej sieci szkieletowej.

Preferencja dla modelu FTTH została wypracowana z udziałem administracji rzą-dowej, jako inwestycja o długofalowych efektach zewnętrznych, pozwalająca jednocze-śnie na zaoferowanie coraz bardziej atrakcyjnych pakietów usług wymagających wyso-kiej przepływności. NTT oparł długofalowe założenia inwestycji w FTTH na koncep-cji VIP (wizualnej, inteligentnej i osobistej komunikacji). Ponieważ przyjęto założe-nie o budowie sieci ogólnokrajowej, to mimo koncentracji dostępu FTTH w dużych aglomeracjach Japonia wyróżnia się również pod względem penetracji dostępu FTTH w mniejszych ośrodkach miejskich.

Japonia kładzie duży nacisk na konwergencję dostępu stacjonarnego i ruchomego. Wymogi dostępowe są rozciągane na ruchomą sieć szerokopasmową, a jednocześnie nie blokuje się pionowej integracji operatorów sieci stacjonarnych i ruchomych.

Rozwój dostępu szerokopasmowego był wspierany instrumentami finansowymi w postaci zwolnień podatkowych, dotacji i miękkiego kredytowania, choć większą rolę

66 ROZDZIAŁ IV

w przyspieszaniu procesów inwestycyjnych odgrywały instrumenty regulacyjne. Również w Japonii powszechny dostęp szerokopasmowy jest elementem całościowej strategii, początkowo realizowanej pod hasłem „e-Japan”, a obecnie „U-Japan”, zmierzającej do nasycenia wszystkich funkcji życiowych i społecznych elementami technologii infor-macyjnych.

Doświadczenia obydwu państw potwierdzają znaczenie publicznego przywódz-twa w realizowaniu planów inwestycyjnych. W Korei Płd. wpływ władz przejawiał się w oddziaływaniu planistyczno-programującym w zakresie tworzenia nowej infra-struktury, zapewnianiu miękkiego finansowania oraz wsparcia dla procesu inwesty-cyjnego. W Japonii decydujące znaczenie miała presja o charakterze regulacyjnym, która nadzwyczajnie motywowała dominującego operatora do wysiłku inwestycyjnego. Charakterystycznym rysem jest zmienność polityk regulacyjnych w czasie, dostosowy-wanie ich do oceny sytuacji na poszczególnych rynkach. Wiodąca rola władzy publicz-nej w obydwu państwach powoduje, że politykę rozwoju dostępu szerokopasmowego w Korei Płd. i Japonii często określa się jako interwencjonistyczną [Cambini, Jiang 2009: 2].

W obydwu przypadkach kluczowe znaczenie miała intensywna konkurencja między operatorem telekomunikacyjnym a inwestorami bazującymi na innej infrastrukturze – kablowej lub energetycznej. Potwierdzają tę prawidłowość również inne analizy, które wskazują na bardzo istotny wpływ rywalizacji między operatorami kablowymi i operato-rami sieci telefonicznych na penetrację dostępu szerokopasmowego [Atkinson 2008: 9]. W obydwu państwach czynnikiem sprzyjającym rozwojowi infrastruktury był znaczący popyt, któremu sprzyjało przygotowanie społeczeństwa do korzystania z technologii informacyjnych, wyposażenie gospodarstw domowych w sprzęt komputerowy oraz duża podaż atrakcyjnych usług sieciowych. Wysokiej penetracji, przepływności i zaawansowa-nym technologiom sieciowym sprzyja znaczna gęstość zaludnienia i specyficzna struk-tura zabudowy mieszkaniowej, w której dominują budynki wielomieszkaniowe. Bez tych warunków osiągnięcie takich wskaźników byłoby znacznie trudniejsze.

1.3. Dania, Holandia, Szwecja – aktywny regulator i silni konkurenci

Doświadczenia Danii, Holandii i Szwecji są przedstawiane z tego względu, że pań-stwa te zajmują najwyższe pozycje pod względem penetracji i przepływności sieci sze-rokopasmowych. Wchodziły one w erę sieci szerokopasmowych z dobrze rozwinię-tymi sieciami telefonii stacjonarnej i telewizji kablowej. Wszystkie charakteryzowały się wysokimi wskaźnikami zamożności, a w przypadku Danii i Holandii dodatkowym czynnikiem sprzyjającym był również ograniczony obszar i wysoka gęstość zaludnienia. Charakterystycznym rysem polityki telekomunikacyjnej w państwach skandynawskich było bardzo wczesne wprowadzanie obowiązku uwolnienia pętli lokalnej oraz rozwią-zań opartych na koncepcji podziału funkcjonalnego, jeszcze przed ich umocowaniem w polityce UE.

W Danii pętle lokalne uwalniane w sieci operatora zasiedziałego TDC były przejmo-wane przez konkurentów pochodzących z innych państw skandynawskich – szwedzko-fiń-skiego operatora TeliaSonera oraz norweskiego Telenora. Zagraniczni konkurenci prze-jęli lokalne spółki inwestujące w dostęp poprzez uwolnioną pętlę, posiadające już zna-czący udział w rynku. Dzięki silnej pozycji kapitałowej konkurenci z innych państw skandynawskich mogli rozbudowywać własną infrastrukturę, głównie światłowodową. Do rozwoju konkurencji przyczynił się silny sektor kablowy, w którym obecny był


zarówno operator zasiedziały, konkurenci z innych państw skandynawskich, jak i nie-zależni operatorzy lokalni. Przodownictwo Danii we wszystkich światowych i euro-pejskich statystykach jest zatem wynikiem intensywnej konkurencji infrastrukturalnej ze strony dużych operatorów działających w tym regionie. Wejście tych podmiotów na rynek duński zostało jednak ułatwione dzięki bardzo wcześnie zainicjowanej poli-tyce otwartego dostępu do sieci TDC [Berkman 2009: 91]. Żadna z platform dostę-powych nie została zdominowana przez jednego operatora, gdyż wszyscy najwięksi konkurenci mogli rozwijać swoje strategie dostępowe, korzystając z dostępu xDSL, kablowego i światłowodowego.

Doświadczenia Holandii są analizowane nie tylko ze względu na bardzo wysoką penetrację sieci stacjonarnej, sytuującą to państwo aktualnie na pierwszym miejscu na świecie. Holandia uruchomiła politykę uwalniania pętli lokalnej już w 1999 roku oraz jest prekursorem w zakresie regulacyjnego wdrażania dostępu następnej genera-cji (NGA) opartego na światłowodach [Rood 2003: 709]. Bardzo wysoki poziom pene-tracji jest wynikiem silnej konkurencji infrastrukturalnej pomiędzy krajowym opera-torem zasiedziałym KPN, operatorami kablowymi, konkurentami wspieranymi przez Deutsche Telecom i Telecom Italia oraz zaangażowania władz lokalnych w rozbudowę sieci. Wykorzystanie technologii xDSL jest oparte na dobrze rozbudowanej sieci roz-dzielczej operatorów konkurencyjnych oraz około 4,5 mln uwolnionych pętli KPN. Uwolnienie pętli uzupełnia konkurencję infrastrukturalną opartą na różnorodności plat-form technologicznych, z udziałem silnych kapitałowo konkurentów operatora zasie-działego.

W Holandii realizowany jest plan rozwoju sieci światłowodowej oparty na poro-zumieniach operatora zasiedziałego i konkurentów, co do podziału ryzyka inwesty-cyjnego. KPN w celu ograniczenia ryzyka inwestuje w sieci światłowodowe we współ-pracy ze spółką Reggefiber, zaangażowaną w budowę pasywnych sieci światłowodowych. Reggefiber jako największy operator pasywnej infrastruktury udostępnia swoje zasoby KPN i wszystkim konkurentom na równych zasadach [Gorp, Middleton 2009: 5]. Dzięki tym rozwiązaniom osiągnięto stan zbliżony do podziału funkcjonalnego w działalności operatora zasiedziałego [Brinkman 2009: 94]. Holandia jako pierwsze państwo w UE rozciągnęła obowiązek otwartego dostępu na linie światłowodowe. Pod wpływem regu-latora sieci światłowodowe są budowane w wariancie P–P, w taki sposób, aby co naj-mniej dwóch operatorów mogło świadczyć usługę w każdej sieci. Istotnym elementem tej regulacji są warunki, na jakich KPN może likwidować centrale lokalne, w których konkurencyjni operatorzy uzyskali dostęp do pętli lokalnej w związku ze zmianą archi-tektury sieci. Charakterystyczną cechą działań holenderskiego regulatora OPTA jest pozostawienie szerokiego pola dla porozumień między KPN a konkurentami, zawie-ranymi dla osiągnięcia celów formułowanych przez regulatora.

W Szwecji penetracja stacjonarnych sieci na 100 mieszkańców jest nieco niższa niż w Danii i Holandii, natomiast państwo to przoduje w Europie pod względem udziału linii światłowodowych w strukturze dostępu. Wskazuje się na kilka przyczyn wysokiej penetracji mimo niekorzystnych warunków geograficznych. Podstawowe znaczenie ma intensywna konkurencja pomiędzy narodowym operatorem TeliaSonera oraz norweskim operatorem Telenor, który doprowadził do konsolidacji kilku operatorów korzystają-cych z uwolnionych pętli lokalnych oraz intensywnie rozbudowywał własną sieć świa-tłowodową. Polityka uwalniania pętli lokalnej została zainicjowana bardzo wcześnie. Dostępność usług na terenach poza aglomeracjami zapewniają liczne sieci wybudowane przez władze lokalne z wykorzystaniem środków publicznych. W celu przyspieszenia

68 ROZDZIAŁ IV

procesu uwalniania linii abonenckich szwedzki regulator doprowadził w 2008 roku do przyjęcia przez spółkę TeliaSonera rozwiązań polegających na wydzieleniu jednostki odpowiedzialnej za operacje hurtowe, w sposób zbliżony do podziału funkcjonalnego.

2. Strategia Unii Europejskiej w sprawie sieci szerokopasmowych

2.1. Programy eEurope oraz i2010

Cele dotyczące dostępu szerokopasmowego zostały włączone do polityki telekomu-nikacyjnej UE na przełomie XX i XXI wieku. Miały one jednak podstawę we wcze-śniejszych pracach studialnych i koncepcyjnych nad społeczeństwem informacyjnym, związanych z dokumentem „Europa i społeczeństwo globalnej informacji”, powszech-nie określanym jako raport Bangenmanna [Bangenmann 1994]. Stały się one jed-nym z elementów Strategii Lizbońskiej, przyjętej w marcu 2000 roku przez Radę Europejską. Wykorzystanie szerokopasmowych sieci i usług było w Strategii Lizbońskiej traktowane jako jeden z czynników przekształcenia gospodarki europejskiej w najbar-dziej konkurencyjną, dynamiczną, opartą na wiedzy gospodarkę na świecie, zdolną do zapewnienia trwałego wzrostu, większej liczby i lepszych pod względem jakości miejsc pracy, większej spójności społecznej i ochrony środowiska. Horyzont czasowy strategii zakreślono na 2010 rok. Komunikacja szerokopasmowa została powiązana w strategii z realizacją koncepcji społeczeństwa informacyjnego. Miała ona zapewnić obywatelom i przedsiębiorcom dostęp do niedrogiej, światowej klasy infrastruktury komunikacyjnej oraz szerokiego zestawu usług. Uznano, że każdy obywatel powinien posiadać umiejętności niezbędne do korzystania z nich w pracy i życiu codziennym dzięki różnym przedsięwzięciom, zapobiegającym wykluczeniu cyfrowemu. Dostawcy zawartości powinni zapewniać nowe treści wykorzystujące różnorodność kulturową Europy, a administracja publiczna powinna wykorzystać nowe technologie dla zapew-nienia powszechnej dostępności informacji. Koncepcja przechodzenia do społeczeń-stwa informacyjnego została rozwinięta w dokumencie Komisji Europejskiej, stano-wiącym załącznik do konkluzji Rady Europejskiej „Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich” (Lizbona 23–34 marca 2000 roku). Konkretne przedsięwzięcia ujmowane były w kolejnych planach eEurope.

Główne przedsięwzięcie, służące realizacji tej strategii w sektorze telekomunikacyj-nym, polegało na przyjęciu pakietu dyrektyw składających się na wspólnotowy porzą-dek komunikacji elektronicznej. Jego implementacja w państwach członkowskich miała zapewnić wsparcie dla konkurencji na poziomie lokalnych sieci dostępowych, uwolnie-nie pętli lokalnej, a w konsekwencji zmianę struktury rynków zdominowanych przez operatorów zasiedziałych. Do czasu przyjęcia nowego pakietu regulacyjnego, co nastą-piło w 2002 roku, głównym instrumentem wspierania rozwoju sieci szerokopasmowych miało być rozporządzenie w sprawie uwolnienia pętli lokalnej, którego bezpośrednie efekty okazały się dość ograniczone. Wśród 64 szczegółowych celów planu eEurope sformułowanych na lata 2000–2002 uwzględniono zwiększenie dostępności Internetu, podniesienie przepływności sieci internetowych oraz inwestycje w umiejętności użyt-kowników Internetu [Falch 2007: 251]. W roku 2001 do inicjatywy przyłączyły się pań-stwa Europy Środkowej i Wschodniej kandydujące do UE, które we współdziałaniu z Komisją Europejską w czerwcu 2001 roku przyjęły „Europe+ Action Plan”, odzwier-ciedlający cele zasadniczej inicjatywy wspólnotowej.


Podsumowanie realizacji planu dokonane na początku 2003 roku wskazywało na wzrost penetracji usług internetowych, szczególnie w instytucjach edukacyjnych i przed-siębiorstwach, choć w bardzo zróżnicowanym zakresie w poszczególnych państwach członkowskich. Zrealizowano podstawowe zadanie legislacyjne w postaci pakietu dyrek-tyw o komunikacji elektronicznej. Pierwsze lata inicjatywy eEurope były skoncentro-wane na zapewnieniu alternatywnym operatorom możliwości wykorzystania istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej operatorów zasiedziałych w celu świadczenia własnych usług szerokopasmowych. Główny instrument, w postaci uwolnienia pętli abonenckiej, uruchomiony w grudniu 2000 roku zadziałał z pewnym opóźnieniem, dopiero wówczas, gdy wbudowano go w cały zestaw instrumentów regulacyjnych, wprowadzonych w 2002 roku i implementowanych w państwach członkowskich w 2003 roku.

Określenie priorytetów na następne lata nastąpiło w planie działania eEurope 2005. W planie silniej powiązano podaż usług szerokopasmowych ze wzrostem popytu na usługi szerokopasmowe. Wyeksponowano wówczas wyraźnie dwa cele: rozwój usług elek-tronicznych – publicznych, edukacyjnych, zdrowotnych i dla biznesu oraz powszechną dostępność sieci szerokopasmowej. Dostrzeżono bowiem zależność pomiędzy upo-wszechnieniem dostępu szerokopasmowego a użytecznością usług dostępnych w sie-ciach. Plan eEurope 2005 w części poświęconej dostępowi szerokopasmowemu zale-cał szersze wykorzystanie częstotliwości dla celów dostępu bezprzewodowego, publiczną interwencję w budowę sieci na obszarach wiejskich (m.in. za pomocą funduszy struk-turalnych), usuwanie przeszkód inwestycyjnych m.in. przez udostępnianie prawa drogi oraz wykorzystanie cyfryzacji nadawania telewizyjnego do rozwoju dostępu szerokopa-smowego. Plany realizowane do 2005 roku przewidywały zastosowanie środków regula-cyjnych i pozaekonomicznego wsparcia dla rozwoju usług szerokopasmowych. Nie prze-widywały żadnych specjalnych środków finansowych na rozwój sieci szerokopasmowych, a jedynie umożliwiały wykorzystanie wcześniejszych programów finansowania w ramach funduszy strukturalnych, rozwoju sieci paneuropejskich (eTEN) oraz 6. Ramowego pro-gramu badawczego. Przegląd realizacji planu dokonany w 2004 roku potwierdził słabe postępy w zapewnianiu dostępności usług szerokopasmowych na terenach poza aglome-racjami oraz powolny wzrost atrakcyjnych usług elektronicznych. Podsumowanie reali-zacji planu eEurope 2005 dokonane w 2005 roku odnotowało szybki wzrost dostępno-ści usług internetowych, przy utrzymywaniu się ilościowej przewagi wąskopasmowego dostępu do Internetu wśród użytkowników indywidualnych.

W roku 2005 Komisja Europejska zaproponowała nowe ramy strategiczne pod hasłem „i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne do 2010 roku”, przedstawia-jąc je jako element odnowionej Strategii Lizbońskiej. Głównym celem inicjatywy i2010 było zbudowanie jednolitej europejskiej przestrzeni informacyjnej, wsparcie inwestycji i innowacji w dziedzinie technologii informacyjnych oraz poprawa usług publicznych i jakości życia przy wykorzystaniu technologii informacyjnych. Europejska przestrzeń informacyjna powinna zapewniać szybkie usługi transmisyjne, bogate treści multime-dialne, interoperacyjność urządzeń i platform komunikacyjnych oraz bezpieczeństwo w komunikowaniu. W odniesieniu do telekomunikacji zapowiedziano przegląd ram regu-lacyjnych pochodzących z 2002 roku, ze szczególnym uwzględnieniem sieci i usług sze-rokopasmowych. Zaowocowało to projektem nowelizacji dyrektyw o łączności elektro-nicznej przedstawionym w listopadzie 2007 roku, która została ostatecznie uchwalona w grudniu 2009 roku. W programie przypisano wyższą rangę rozwojowi sieci szeroko-pasmowych następnej generacji. Postanowiono wykorzystać unijne instrumenty finan-sowe dla wsparcia tych procesów. Ważna jakościowa zmiana w porównaniu z okresem

70 ROZDZIAŁ IV

do 2005 roku polegała na szerszym dopuszczeniu instrumentów stymulacji finansowej. W pierwszej fazie zaakcentowano celowość wprowadzenia z poziomu unijnego i kra-jowego bodźców finansowych do rozbudowy infrastruktury. W drugiej połowie tego pięciolecia przeznaczono dodatkowe środki finansowe na poziomie UE na wspieranie rozwoju dostępowych sieci szerokopasmowych na terenach wiejskich, o niskiej gęstości zaludnienia, oddalonych od aglomeracji, gdzie warunki ekonomiczne uniemożliwiają efektywne inwestycje prywatne. Dostrzeżono również konieczność usuwania pozaeko-nomicznych przeszkód inwestycyjnych poprzez zapewnienie prawa drogi, dostępu do kanalizacji i do częstotliwości. Zobowiązano państwa członkowskie do określenia krajo-wych priorytetów społeczeństwa informacyjnego i przedstawiania corocznych raportów dotyczących postępów w ich realizacji, w ramach nowego cyklu zarządzania procesem lizbońskim. W trakcie realizacji programu i2010 rozwój sieci i usług szerokopasmo-wych uznano za jeden z głównych elementów przezwyciężania kryzysu gospodarczego zapoczątkowanego w 2007 roku [Komisja 2008a: 16]. W ramach przeglądu postępów realizacji programu i2010 opracowano Broadband Performance Index (BPI) [Komisja 2008]. Pozwala on na łączną ocenę postępów z zakresie infrastruktury i wykorzystania dostępu szerokopasmowego. W sumie, pod względem celów i stosowanych instrumen-tów do realizacji, projekt i2010 stanowił kontynuację wcześniejszego programu eEurope 2005 z pewnymi korektami dotyczącymi ram prawnych, stymulacji finansowej inwesty-cji oraz programowania i monitorowania postępów na poziomie państw członkowskich.

Przegląd osiągnięć programu i2010 wskazuje na realizację założonych celów w zakre-sie tworzenia warunków ramowych, poprzez przyjęcie dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych oraz pakietu nowelizującego dyrektywy o łączności elektronicz-nej. Pomiędzy lipcem 2004 a grudniem 2009 rokiem liczba stacjonarnych linii szero-kopasmowych na 100 mieszkańców wzrosła w UE z 6,5 do 24,8, mimo akcesji w tym okresie dwóch państw o niskiej penetracji. Zmniejszyła się wyraźnie różnica w pene-tracji linii szerokopasmowych na 100 mieszkańców pomiędzy krajami UE o najwyż-szej penetracji (Dania, Holandia) a krajami najsłabiej wyposażonymi w dostęp szero-kopasmowy (Polska, Słowacja, Grecja, a od 2007 roku Bułgaria i Rumunia). Państwa o najwyższej penetracji zwiększyły ją w tym okresie z około 15 do 37,7 linii, nato-miast państwa z końca tabeli z poziomu 0,2–0,5 do 13–14 linii na 100 mieszkańców. Postęp nastąpił również w dostępności linii szerokopasmowych na terenach wiejskich oraz w zakresie przepływności zapewnianej przez linie dostępowe. Porównanie przy-rostu średniej penetracji stacjonarnych linii szerokopasmowych na 100 mieszkańców w UE z analogicznym wzrostem w OECD oraz w USA w okresie 2005–2010 wskazuje na szybszy wzrost w UE (116%), niż w OECD (97%) oraz w USA (82%). Zmiany te przypisuje się efektom pakietu regulacyjnego z 2002 roku, który umożliwił wykorzysta-nie istniejącej infrastruktury sieci telefonii stacjonarnej przez konkurujących dostaw-ców usług w technologii DSL oraz spowodował znaczną redukcję cen hurtowych usług dostępowych, a w konsekwencji obniżkę cen na rynku detalicznym.

2.2. Europejska Agenda Cyfrowa

Program działania UE w sprawach wykorzystania technologii informacyjnych i komu-nikacyjnych na lata 2010–2015 zawiera Agenda Cyfrowa dla Europy [Komisja 2010c]. Agenda jest jednym z siedmiu projektów przewodnich strategicznego programu Europa 2020, przyjętego przez Radę Europejską w lipcu 2010 roku. Zastępuje on Strategię Lizbońską, definiując w nowy sposób priorytety rozwojowe – rozwoju inteligentnego,


zrównoważonego oraz wspierającego gospodarkę efektywniej korzystającą z zasobów, bardziej przyjazną środowisku i bardziej konkurencyjną. Zmiana następuje również na poziomie wiodących haseł symbolizujących program. Hasło społeczeństwa infor-macyjnego zostaje zastąpione hasłami „cyfrowej gospodarki”, „cyfrowego społeczeń-stwa” i „cyfrowego rynku”.

Wykorzystanie technologii informacyjnych i telekomunikacyjnych, a w szczególno-ści Internetu do realizacji programu Europa 2020 ma nastąpić w wyniku uruchomie-nia cyklu spójnych działań, które powinny tworzyć samonapędzający się mechanizm gospodarki cyfrowej. Trzy fazy tego cyklu działań obejmują: (1) tworzenie zawartości i usług dostępnych na całym terytorium UE, co ma prowadzić do (2) wzrostu zapotrze-bowania na usługi telekomunikacyjne, a to z kolei powinno doprowadzić do (3) roz-budowy sieci szerokopasmowych.

W tym cyklu działań mają być przełamywane najpoważniejsze bariery rozwoju gospo-darki cyfrowej, wśród których, obok niedostatecznych inwestycji w sieci, wymienia się również cyberprzestępczość i brak zaufania do Internetu, niedostateczne umiejętności użytkowników, słaby poziom badań i działalności innowacyjnej, fragmentację krajowych rynków usług internetowych, niedostateczną interoperacyjność usług i urządzeń oraz nieadekwatne reakcje gospodarki cyfrowej na potrzeby społeczne. Rozbudowa sieci jest zatem osadzona w szerokim kompleksie działań stopniowo kształtujących warunki cyfrowego społeczeństwa.

Wśród kilkudziesięciu celów szczegółowych i przedsięwzięć przewidzianych Agendą wyznaczono również cele dotyczące rozwoju szybkich i ultraszybkich sieci telekomunika-cyjnych. Cele te wykraczają poza horyzont czasowy Agendy, ale mieszczą się w ramach czasowych programu Europa 2020. Podstawowy dostęp szerokopasmowy powinien być zapewniony dla wszystkich obywateli w 2013 roku. Natomiast do 2020 roku należy stopniowo zapewnić wszystkim obywatelom dostęp o przepływności 30Mb/s, a co naj-mniej 50% gospodarstw domowych powinno korzystać z dostępu nowej generacji powy-żej 100 Mb/s.

Sposób określenia tych celów wskazuje na jakościową zmianę polityki UE w spra-wach dostępu szerokopasmowego. Uznaje się odrębność i potrzebę równoległego osią-gania dwóch celów – zapewniania powszechnej dostępności podstawowego dostępu szerokopasmowego oraz rozszerzanie ultraszybkiego dostępu nowej generacji. Cele, sposoby działania i instrumenty realizacyjne służące tym dwóm celom, uzasadniają takie rozróżnienie. Agenda w zasadzie nie zajmuje się standardowymi instrumentami regulacyjnymi, opartymi na dyrektywach o łączności elektronicznej. Eksponuje nowe rozwiązania, które mają wzmocnić skuteczność polityki UE w sprawach sieci szeroko-pasmowych [Komisja 2010c: 21–25].

Zmiany mają dotyczyć programowania i egzekwowania polityki w tej dziedzinie, wykorzystania pomocy publicznej, gospodarowania częstotliwościami oraz ułatwień inwe-stycyjnych. Wszystkie państwa członkowskie powinny opracować plany upowszechniania dostępu szerokopasmowego, a Komisja wdroży procedury corocznej oceny ich wyko-nania. Uznaje się, że osiągnięcie celów dotyczących dostępu szerokopasmowego na obszarach poza aglomeracjami oraz dostępu nowej generacji nie będzie możliwe bez szerokiego wykorzystania finansowania publicznego, europejskich funduszy struktural-nych i funduszy na rozwój obszarów wiejskich. To zaś powoduje, że wykorzystanie pomocy publicznej staje się zasadą, a nie wyjątkiem od reguły. Polityka UE w spra-wie dostępu szerokopasmowego ma być bardziej proinwestycyjna. Znajdzie to bezpo-średni wyraz w dowartościowaniu działań tworzących przyjazne dla przedsiębiorców

72 ROZDZIAŁ IV

telekomunikacyjnych środowisko inwestycyjne, koordynacji prac inżynieryjnych przy inwestycjach liniowych, ułatwieniach w dostępie do cudzych gruntów oraz współko-rzystaniu z infrastruktury pasywnej, w szczególności z okablowania budynkowego. Proinwestycyjna reorientacja działalności regulacyjnej jest odnotowana w Agendzie, ale przewidziano odrębne zalecenie Komisji mające zachęcić przedsiębiorców do inwe-stycji w sieci następnej generacji, poprzez jasne określenie warunków regulacyjnych.

Agenda wskazuje również dwie technologie, które powinny zyskać na znaczeniu – technologię światłowodową i radiową. Technologia światłowodowa ma zapewnić reali-zację celów związanych z dostępem ultraszybkim. Upowszechnianiu dostępu szeroko-pasmowego ma służyć polityka gospodarowania widmem częstotliwości. Technologie bezprzewodowe są niezbędne do zapewnienia w sposób ekonomiczny powszechnego dostępu na terenach poza aglomeracjami.

3. Strategia Polski w sprawie sieci szerokopasmowych

Programowanie rozwoju dostępu szerokopasmowego rozpoczęto w Polsce w 2003 roku w ramach dostosowań do wspólnotowego programu eEurope oraz jako element pro-gramu informatyzacji kraju. Narodowa Strategia Rozwoju Dostępu Szerokopasmowego na lata 2004–2006 przyjęta przez Radę Ministrów obejmowała głównie przedsięwzięcia legislacyjne związane z akcesją do UE. Przewidywana w strategii liczba około 1,57 mln szerokopasmowych linii dostępowych na koniec 2006 roku została nieznacznie przekro-czona (1,604 mln). Bardziej szczegółowe ustalenia zawierał program „Upowszechnienie szerokopasmowego dostępu do Internetu na lata 2004–2006” [MI 2004]. Koncentrował się on głównie na: zapewnieniu dostępu do Internetu dla szkół i placówek oświato-wych, sieciach dla potrzeb administracji oraz wykorzystaniu środków programu opera-cyjnego w zakresie rozwoju regionalnego. W pozostałym zakresie odnotowywał jedy-nie przedsięwzięcia wynikające z obowiązków ustawowych.

Przygotowana na kolejny okres strategia rozwoju sieci szerokopasmowych została powiązana z całościową strategią rozwojową kraju. W uchwalonej przez Radę Ministrów Strategii Rozwoju Kraju 2007–2015 sprawa infrastruktury szerokopasmowej została uwzględniona w związku z priorytetem rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz koniecznością rozbudowy infrastruktury teleinformatycznej, ale bez wskazywania celów ilościowych [MRR 2006: 35, 44]. Przygotowana w ramach realizacji wspólnotowej poli-tyki spójności tzw. Narodowa Strategia Spójności 2007–2013 określa cel polegający na zwiększeniu penetracji dostępu szerokopasmowego na 100 mieszkańców z 2 do 23 linii [MRR 2006a: 74]. Szczegółowe założenia strategii wynikają z dokumentów określają-cych strategię rozwoju społeczeństwa informacyjnego, strategię informatyzacji oraz stra-tegię regulacji sektora telekomunikacyjnego. Strategia rozwoju społeczeństwa informa-cyjnego przyjęta uchwałą Rady Ministrów 274/2008 obejmuje okres 2007–2013. W spra-wach rozwoju infrastruktury szerokopasmowej strategia jest ograniczona do wykorzy-stania środków unijnych i wdrażania unijnych polityk łączności elektronicznej oraz ogólnych deklaracji dotyczących traktowania sieci telekomunikacyjnych jako inwestycji celu publicznego. Nie jest ona planem działań, ale ogólnym dokumentem zawierającym propozycje i zalecenia dla sektora publicznego i prywatnego. Ogłoszenie Europejskiej Agendy Cyfrowej w 2010 roku nie spowodowało zmiany strategii. Rząd ocenił jako zbyt ambitny w warunkach krajowych harmonogram zakładający objęcie dostępem sze-rokopasmowym wszystkich mieszkańców do 2013 roku [MSWiA 2011: 14].


Bardziej operacyjny charakter ma „Plan działań w zakresie rozwoju szerokopasmo-wej infrastruktury dostępowej do usług społeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata 2007–2013”, przygotowany przez Ministerstwo Transportu. Plan zakładał osiągnięcie w ciągu 3 lat penetracji na 100 mieszkańców na poziomie 15 linii. Plan ten udało się niemal w całości zrealizować, gdyż penetracja w połowie 2010 roku wyniosła 14,9%. Do 2013 roku zaplanowano penetrację na poziomie 50%, co obecnie wydaje się mało realne, nawet gdyby uwzględnić penetrację dostępu mobilnego [MT 2007: 18]. Większość ustaleń planu ma charakter opisowy, a zestawienie działań zmierzających do realiza-cji planu obejmuje standardowe działania regulacyjne UKE. Równolegle realizowana jest strategia informatyzacji kraju, określona w planach informatyzacji państwa przyj-mowanych przez Radę Ministrów, która jednak ogranicza się do informatyzacji dzia-łalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Plan Informatyzacji Państwa na lata 2007–2010 był skoncentrowany na centralnie prowadzonych projektach teleinformatycznych, które miały wspierać wykorzystanie tech-nologii informacyjnych w administracji rządowej i samorządowej. Plan odnotowywał również działania w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego, w tym działania programujące, legislacyjne i regulacyjne wspierające rozwój rynku telekomunikacyjnego.

Analiza krajowych dokumentów określanych mianem strategii lub planów działa-nia w zakresie społeczeństwa informacyjnego i sieci szerokopasmowych wskazuje, że mają one charakter ewidencyjno-opisowy. Odnotowują działania, które muszą zostać podjęte z innych tytułów wynikających z polityk UE, realizacji programów operacyj-nych lub regionalnych, albo obowiązków ustawowych regulatora. W znacznej części są wypełnione opisem rozwiązań technicznych, danymi porównawczymi na temat wyko-rzystania Internetu lub tendencji cenowych. Wartość prognostyczna i programowa tych dokumentów jest z reguły dość ograniczona. Mimo że dokumenty te są przyjmowane na szczeblu Rady Ministrów, to poza przedsięwzięciami odnoszącymi się do informa-tyzacji administracji, ich sprawczy charakter jest wątpliwy, a wpływ na mobilizowanie zasobów niezbędnych do rozwoju infrastruktury dostępowej – ograniczony. Skuteczność oddziaływań na podmioty zewnętrzne zaciera się na skutek zachodzących na siebie zakresów kompetencji organów ministerialnych odpowiedzialnych za infrastrukturę, regulację rynku telekomunikacyjnego i informatyzację administracji.

W praktyce krajowej, średniookresowa strategia rozwoju komunikacji szerokopa-smowej jest głównie rezultatem aktywności regulatora rynku telekomunikacyjnego. Obejmuje ona budowanie strategii wykonywania własnych kompetencji, a także ukie-runkowania działalności legislacyjnej i wykonawczej organów ministerialnych. Strategia regulacyjna, ogłoszona przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty we wrześniu 2004 roku, uwzględniała cele dotyczące wzrostu dostępności usług i rozbu-dowy infrastruktury, ale nie odnosiła się do trwającej już w niektórych innych pań-stwach ewolucji w kierunku komunikacji szerokopasmowej. Utworzenie Urzędu Komunikacji Elektronicznej spowodowało intensyfikację działań w zakresie progra-mowania regulacji sektora telekomunikacyjnego oraz podniesienia rangi tych działań. Strategia Regulacyjna 2006–2007 na rynku telekomunikacyjnym została przygotowana przez UKE i zaaprobowana przez Radę Ministrów [UKE 2006]. Strategia uznawała zapewnienie szerokopasmowego dostępu do Internetu za priorytetowe zadanie spo-łeczne i regulacyjne. Strategia ukazywała ogromne różnice w penetracji dostępu sze-rokopasmowego oraz przepływności linii dostępowych pomiędzy Polską i państwami przodującymi w rozwoju komunikacji szerokopasmowej. Za główną przyczynę tego stanu uznano zamknięcie rynku usług szerokopasmowych dla konkurentów TP, brak

74 ROZDZIAŁ IV

polityki peeringowej TP, wysokie ceny usług telekomunikacyjnych oraz niepowodzenie oferty ramowej w zakresie uwolnienia linii abonenckich. W strategii prognozowano, że otwarcie sieci TP dla konkurentów pozwoli w ciągu 3 lat na potrojenie linii DSL do poziomu 3–4 mln. Priorytetowe znaczenie w zakresie usług dostępu do Internetu przypisano uruchomieniu konkurencji na rynku usług xDSL oraz obniżeniu cen usług szerokopasmowych. W celu uruchomienia konkurencji zapowiedziano wprowadzenie oferty ramowej dla usługi strumienia bitów, opartej na modelu rozliczeń „cena deta-liczna minus”. Drugie kluczowe przedsięwzięcie polegało na wprowadzeniu do oferty w sprawie dostępu do pętli abonenckich warunków cenowych i organizacyjnych umoż-liwiających uruchomienie procesu uwalniania pętli lokalnych.

Stopień realizacji strategii regulacyjnej wyznaczonej na lata 2006–2007 należy ocenić bardzo wysoko. Zrealizowano kluczowe przedsięwzięcia otwierające rynek usług szero-kopasmowych z wykorzystaniem istniejącej sieci telefonicznej i doprowadzono do znacz-nego spadku cen usług szerokopasmowych. Stopień realizacji strategii został przedsta-wiony w sprawozdaniu UKE, co również stanowiło nową jakość w działaniach wspie-rających rozwój komunikacji szerokopasmowej.

Strategia regulacyjna na lata 2008–2010 [UKE 2008a] określiła sprawę rozwoju dostępu szerokopasmowego jako centralne zadanie w sektorze telekomunikacyjnym. Strategia po raz pierwszy wyeksponowała konieczność zwiększenia inwestycji w sieci szerokopasmowe, wskazując jednak, że instrumenty niezbędne do realizacji tego zada-nia znajdują się poza kompetencjami regulatora. Za główny czynnik sprawczy pobu-dzenia inwestycji uznano zwiększenie finansowania inwestycji ze środków publicznych, w tym funduszy unijnych. Drugim czynnikiem wzrostu inwestycji miało być szersze zaangażowanie samorządów terytorialnych oraz dysponentów infrastruktury wodociągo-wej i energetycznej w tworzenie pasywnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Regulator uznał, że jego wsparcie dla procesów inwestycyjnych będzie polegać na upowszechnia-niu informacji dla potencjalnych inwestorów oraz na zapewnianiu przewidywalności środowiska regulacyjnego. Strategia zachęcała dysponentów środków publicznych do zaangażowania ich w sektorze telekomunikacyjnym, a samorządy terytorialne i inwe-storów zagranicznych do podjęcia inwestycji w tym sektorze. Zwiększenie konkurencji infrastrukturalnej miało być efektem wkroczenia nowych inwestorów na rynek usług szerokopasmowych. Znacznie konkretniej określono działania pobudzające konkuren-cję usługową. Nadrzędny cel regulacyjny został zdefiniowany jako wzrost dostępności usług i zwiększenie stopnia ich wykorzystania. Miało temu służyć przede wszystkim obniżenie cen. Bardzo szczegółowo określono środki pobudzające konkurencyjność hurtowych rynków usług szerokopasmowych poprzez zmianę ofert ramowych dotyczą-cych pętli lokalnej, usługi strumienia bitów i hurtowego abonamentu.

Regulator określił prognozowane efekty realizacji strategii na poziomie 20% pene-tracji dostępu szerokopasmowego. Penetracja linii stacjonarnych na 100 mieszkańców nie wskazuje na możliwość osiągnięcia założonego celu. Dopiero uwzględnienie sub-skrypcji szerokopasmowych usług mobilnych pozwalałoby na uznanie, że założony cel został osiągnięty. Nieznacznie udało się również zmniejszyć różnicę penetracji w sto-sunku do przeciętnej unijnej. Według danych UE za okres styczeń 2008 – lipiec 2010 roku przyrost linii stacjonarnych w Polsce wyniósł 6,5%, przy przeciętnym przyroście w państwach członkowskich UE na poziomie 5,6%.

Strategia na lata 2008–2010 uwzględniała kluczowe znaczenie dostępu szerokopa-smowego dla rozwoju społecznego i gospodarczego, koncentrowała się jednak głównie na pobudzaniu konkurencji poprzez wykorzystanie istniejącej infrastruktury sieciowej


TP przez operatorów alternatywnych. Przedsięwzięcia sprzyjające inwestycjom w infra-strukturę miały w strategii ograniczone znaczenie. Instrumenty bezpośredniego stymu-lowania inwestycji za pomocą środków publicznych leżały poza zakresem kompeten-cji regulatora. Aktywność regulatora w celu przyciągnięcia inwestorów zagranicznych nie doprowadziła do poważniejszych efektów, natomiast w 2010 roku stworzono pod-stawy prawne dla szerszego zaangażowania samorządów terytorialnych w działalność telekomunikacyjną.

W okresie realizacji strategii zaangażowanie regulatora we wspieranie inwestycji szerokopasmowych wzrastało. Porównania penetracji linii stacjonarnych wskazywały bowiem, że pozycja Polski mimo nasilonej konkurencji usługowej nie ulega poprawie. Impuls pobudzający inwestycje pojawił się w wyniku zawarcia porozumienia Prezesa UKE z TP w październiku 2009 roku. Porozumienie zawierało zobowiązania inwesty-cyjne TP dotyczące budowy 1,2 mln nowych łączy szerokopasmowych, w tym 1 mln łączy o przepływności co najmniej 6Mb/s. Charakter tych zobowiązań wskazuje, iż będą one służyły wypełnianiu luk w pokryciu siecią dostępową pierwszej generacji.

W okresie realizacji strategii Prezes UKE zainicjował prace nad ustawą o wspiera-niu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustawa wprowadziła liczne ułatwienia inwestycyjne w dostępie do gruntów publicznych i prywatnych, budynków, infrastruk-tury energetycznej i wodociągowo-kanalizacyjnej, ograniczyła bariery biurokratyczne dotyczące lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych i prowadzenia prac budowlanych. Lata 2009–2010 to okres reorientacji polityki legislacyjnej i regulacyjnej w kierunku dowartościowania czynników wzmacniających konkurencję infrastrukturalną, opartą na funkcjonowaniu alternatywnych infrastruktur.

4. Wnioski

Cele strategiczne związane z rozwojem sieci szerokopasmowych są we współcze-snych państwach bardzo zbliżone. Celem krótko- bądź średniookresowym jest zapew-nienie wszystkim możliwości dostępu do sieci szerokopasmowej pierwszej generacji. Niezależnie od faktycznego wykorzystania, szerokopasmowe usługi dostępowe powinny być dostępne dla wszystkich obywateli, przedsiębiorców i instytucji. Celem długookreso-wym jest budowa w najszerszym możliwym zakresie superszybkich sieci nowej genera-cji, zapewniających warunki korzystania z zaawansowanych usług wymagających dużych przepływności.

Przedstawiane w literaturze modele strategii w sprawach rozwoju komunikacji sze-rokopasmowej sprowadzają się z reguły do trzech wariantów. Model europejski jest oparty na prokonkurencyjnej regulacji w sprawach otwartego dostępu do sieci. Model praktykowany w rozwiniętych państwach dalekiej Azji (Korea Płd., Japonia, Hongkong, Taiwan) wykorzystuje instrumenty polityki gospodarczej, planowania i stwarza silne bodźce finansowe do podejmowania inwestycji w infrastrukturę szerokopasmową. Model północnoamerykański (USA, Kanada) oparty jest na deregulacji i konkurencji platform technologicznych. Każdy z tych modeli jest silnie zakorzeniony w strukturze instytu-cjonalnej i ustrojowej regionu, co powoduje, że możliwości transferu doświadczeń są ograniczone.

Przegląd sytuacji w państwach, które w świetle wielu studiów uznaje się za wiodące pod względem rozwoju infrastruktury szerokopasmowej potwierdza, że kluczowe instru-menty oddziaływania państwa są związane z planowaniem, finansowaniem i regulacją

76 ROZDZIAŁ IV

dostępu szerokopasmowego. „Przywództwo publiczne” w postaci planowania i progra-mowania rozwoju sieci szerokopasmowych spaja wysiłek organizatorski i finansowy władz oraz inwestycje prywatne wokół kluczowych celów rozwojowych. Rozwój infra-struktury jest z reguły fragmentem szerszych działań publicznych, generujących popyt prywatny i zapotrzebowanie publiczne na dostęp szerokopasmowy.

Wyraźny wzrost penetracji, przepływności i ekspansja sieci na obszary poza aglo-meracjami rzadko osiągane są bez finansowego wsparcia środkami publicznymi. Może temu służyć bezpośrednie zaangażowanie kapitałowe państwa w inwestycje, rozszerze-nie zadań władz lokalnych na sprawy infrastruktury telekomunikacyjnej lub zapew-nianie wsparcia finansowego prywatnym inwestorom. Istotne znaczenie dla gotowo-ści do podejmowania ryzykownych inwestycji w sieci szerokopasmowe ma udział pań-stwa w kapitale największych operatorów, co osłabia presję dotyczącą wyniku finanso-wego [Atkinson 2008: 2].

Regulacja zmierzająca do zapewnienia otwartego dostępu do infrastruktury opera-torów zasiedziałych przyspiesza tworzenie sieci dostępowych pierwszej generacji i zmie-nia strukturę rynku. Uwalnianie pętli lokalnej oraz dostęp do usług hurtowych opera-tora zasiedziałego budują trwałą konkurencyjność rynku, jeżeli nie ograniczają się do zebrania „renty regulacyjnej”, ale zostają uzupełnione przez rozbudowę własnej infra-struktury dostępowej i transportowej przez silnych kapitałowo inwestorów z innych sektorów gospodarki lub kapitał zagraniczny. Charakterystycznym zjawiskiem jest kon-solidacja przedsiębiorstw, które wykorzystując regulacyjne otwarcie dostępu do sieci operatorów zasiedziałych zyskują udziały w rynku, a następnie są przejmowane przez silnych kapitałowo inwestorów zagranicznych lub z innych sektorów gospodarki.

Regulacja nie jest samodzielnym czynnikiem sprawczym rozwoju dostępu szeroko-pasmowego. Jest natomiast katalizatorem wykorzystania innych atutów rozwojowych – istniejących zasobów sieci telefonicznej, dostępności kapitału na inwestycje telekomuni-kacyjne, potencjału konkurencji między różnymi platformami dostępowymi, korzystnych warunków geograficznych i osiedleńczych. Wycofywanie regulacji w fazie przechodzenia od dostępu wdzwanianego do szerokopasmowego nie służy wykorzystaniu istniejących zasobów infrastruktury telefonicznej. Natomiast intensywność regulacji w fazie przecho-dzenia do sieci następnej generacji, wymagających znaczących inwestycji, jest w świetle doświadczeń pionierów komunikacji szerokopasmowej sprawą otwartą. Wiele sygnałów wskazuje na konieczność rozluźnienia regulacji w celu stworzenia bodźców skłaniają-cych uczestników rynku do inwestycji. Bezsporna jest natomiast potrzeba zapewnienia pewności co do regulacyjnych warunków eksploatacji nowej infrastruktury.

Próba uchwycenia zależności między stanem infrastruktury szerokopasmowej a reali-zowanymi przez władze strategiami wskazuje, że w ramach wyznaczonych zamożnością społeczeństwa, wcześniejszymi zasobami infrastruktury telefonicznej i kablowej, warun-kami przestrzennymi i osiedleńczymi polityka władz może znacząco zmieniać sytuację już w perspektywie średniookresowej.

Na tym tle strategia władz polskich w sprawach rozwoju sieci szerokopasmowych jest mało wyrazista. Cechuje ją niski, administracyjno-biurokratyczny profil dokumen-tów programowych. Programy rozwoju infrastruktury są bardziej odzwierciedleniem realizacji unijnych inicjatyw, niż instrumentem sterowania kreowanym przez władze krajowe. Centrum programowania rozwoju sieci szerokopasmowych jest usytuowane na poziomie regulacyjnym, a nie na poziomie polityczno-rządowym. Dlatego moc spraw-cza dokumentów programowo-planistycznych jest ograniczona. Dokumenty programowe pochodzą głównie z lat 2007–2008 i jak dotychczas nie uwzględniają celów Europejskiej


Agendy Cyfrowej. Znaczna część inicjatyw w zakresie prowadzenia polityki telekomu-nikacyjnej pochodzi od organu regulacyjnego. Ich przełożenie na instrumenty realizacji polityki jest zagwarantowane tylko na poziomie wykonawczym, natomiast na poziomie polityczno-legislacyjnym jest uzależnione od osobistego autorytetu regulatora.

Strategia rozwoju sieci szerokopasmowych w Polsce mieści się na szerokiej ścieżce rozwiązań wytyczonych unijną polityką łączności elektronicznej, która narzuca sze-reg ograniczeń co do rodzaju instrumentów i zasobów, które można wykorzystać do stymulowania rozwoju sieci. Dotychczasowa strategia władz polskich była nastawiona głównie na regulacyjne wykorzystanie istniejących zasobów infrastruktury w celu poprawy konkurencyjności rynku, obniżenia cen i zapewnienia maksymalnych korzyści użytkow-nikom. Kwestie inwestycji w nową infrastrukturę nie miały przy takiej strategii pierw-szoplanowego znaczenia. Przełom ubiegłej i bieżącej dekady cechuje zwrot w kierunku pozaregulacyjnych polityk wspierania rozwoju infrastruktury. Większe znaczenie uzy-skuje polityka bezpośredniej interwencji, wykorzystania środków otrzymywanych z UE w ramach polityki spójności i zaangażowania samorządów terytorialnych w budowę infra-struktury. Stworzono również podstawy pod politykę wsparcia przedsiębiorców, różnego rodzaju ułatwienia dla projektów inwestycyjnych, szczególnie na poziomie regionalnym. Polityka regulacyjna w odniesieniu do sieci dostępowych następnej generacji zaczyna się dopiero kształtować, przy czym można ją odczytywać tylko z cząstkowych decyzji regulacyjnych na poszczególnych rynkach. Wypracowanie całościowej strategii regula-cyjnej wymaga osiągnięcia wyższego poziomu kooperacji między uczestnikami rynku, podejmującymi ryzyko inwestycji w nową infrastrukturę, a regulatorem.

ROZDZIAŁ V

Regulacja rynków telekomunikacyjnych

1. Cykl regulacji rynków telekomunikacyjnych

1.1. Struktura cyklu regulacyjnego

Regulacja wpływa na stan sieci i usług szerokopasmowych poprzez interakcję działań regulatora, przedsiębiorców poddanych regulacji, przedsiębiorców korzystających z regu-lacji i innych uczestników rynku. Ostateczny efekt regulacji jest uzależniony od rynko-wej reakcji przedsiębiorcy poddanego regulacji oraz jego konkurentów na warunki pro-wadzenia działalności, ukształtowane rozstrzygnięciami regulacyjnymi. Regulacja prowa-dzona jest w ramach wyznaczonych unijną polityką w sprawach łączności elektronicznej. W każdej fazie procesu regulacyjnego konieczne jest jednak podejmowanie rozstrzygnięć uwzględniających konkretne warunki rynkowe, odpowiednio do celów wyznaczonych na poziomie krajowym. Rozstrzygnięcia te stopniowo kształtują warunki działania w sek-torze telekomunikacyjnym. W kolejnych fazach cyklu regulacyjnego rośnie samodziel-ność regulatora, która jest bardziej skrępowana europejskimi regułami prowadzenia regulacji w początkowych etapach. Dlatego analiza praktyki regulacyjnej na poszcze-gólnych rynkach usług i produktów szerokopasmowych zostanie poprzedzona przedsta-wieniem procesu regulacyjnego jako ciągu działań kształtujących warunki konkurencji.

Działalność regulacyjna prowadzona jest w ramach kilkuletnich cykli regulacyjnych. W większości państw członkowskich UE pierwszy cykl regulacji rynków telekomunika-cyjnych przypadł na lata 2003–2007, a drugi cykl, rozpoczęty przez niektórych regula-torów krajowych już w 2007 roku, kończy się obecnie. W Polsce działania regulacyjne zainicjowano w grudniu 2004 roku, ale pierwszy cykl trwał praktycznie do końca 2009 roku. W latach 2010–2011 wydawane są decyzje w drugim cyklu.

Cykl regulacyjny na rynkach telekomunikacyjnych składa się z dwóch zasadniczych faz – fazy kształtującej i fazy wykonawczej. W fazie kształtującej ustala się, czy wystę-puje potrzeba regulacji, a jeżeli taka potrzeba zostanie potwierdzona, dokonuje się identyfikacji przedsiębiorcy, którego działania rynkowe zostają poddane regulacji oraz ustala jego obowiązki regulacyjne. Faza kształtująca cyklu rozpoczyna się określeniem rynku właściwego, prowadzi przez analizę stanu tego rynku, ustalenie czy na rynku występuje skuteczna konkurencja, a jeżeli rynek nie jest konkurencyjny kończy się identyfikacją przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej i określeniem jego obowiąz-ków regulacyjnych. Produktem tej fazy są wymagania i ograniczenia dotyczące swo-body rynkowych działań przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej w stosunku do innych przedsiębiorców (rynki hurtowe) lub końcowych użytkowników usług (rynki

Regulacja rynków telekomunikacyjnych 79

detaliczne). Te wymagania i ograniczenia są łącznie określane mianem obowiązków lub środków zaradczych (remedies).

Faza wykonawcza cyklu regulacyjnego polega na egzekwowaniu ustalonych obo-wiązków przedsiębiorcy o pozycji znaczącej (SMP) w jego relacjach z innymi uczest-nikami rynku. Dopiero w tej fazie osiągane są cele regulacji poprzez dobrowolne lub wymuszone wykonanie obowiązków regulacyjnych w stosunkach z innymi uczestnikami rynku. Finalnym efektem tej fazy jest dostęp do sieci i usług przedsiębiorcy SMP przez innych przedsiębiorców (rynki hurtowe) lub zapewnianie usług użytkownikom końco-wym (rynki detaliczne) na warunkach zweryfikowanych lub ustalonych przez regulatora.

Ogólny schemat cyklu regulacyjnego w odniesieniu do rynków hurtowych został przedstawiony na rysunku 2. O ile w fazie kształtującej regulacja rynków detalicznych

Rysunek 2. Cykl regulacji rynków hurtowych

Określenie rynku

Analiza konkurencyjności rynku

Rynek konkurencyjny Rynek niekonkurencyjny

Ustalenie przedsiębiorcy SMP

Określenie obowiązków regulacyjnych przedsiębiorcy SMP

Obow

iązekprzejrzystości

Obow

iązekniedyskrym

inacji

Rachunkowość

regulacyjna

Kalkulacja kosztów

Kontrola opłat

Oferta ram

owa

Zapewnianie

dostępu

Inne obowiązki

hurtowe

F a z a k s z t a ł t u j ą c a c y k l uF a z a w

y k o n a w c z a c y k l u

Ogłoszenieinformacji o warunkachdostępu

Ustalenie wewnętrznychwarunkówdostępu

Zatwierdzonaoferta ramowa

Wyniki rachunkowościi kalkulacjikosztów

Żądanie dostępu

Warunki korzystaniaz sieci i usług

(warunki dostępu)

Negocjacje

Umow

a

Decyzja adm

inistracyjna


80 ROZDZIAŁ V

przebiega w analogiczny sposób, jak w przypadku rynków hurtowych, to w fazie wyko-nawczej występują istotne odrębności. Dotyczą one beneficjenta (użytkownik końcowy), rodzaju stosowanych obowiązków oraz mechanizmu korzystania przez użytkowników z ustalonych regulacyjnie warunków dostępu do usług.

1.2. Przebieg cyklu regulacyjnego

Cykl regulacyjny rozpoczyna się określeniem rynku przewidzianego do regulacji. Regulator krajowy nie ma w tej sprawie pełnej samodzielności, gdyż jest zobowią-zany do uwzględnienia w najwyższym możliwym stopniu zalecenia Komisji Europejskiej w sprawie właściwych rynków produktów i usług. W pierwszym cyklu stosowano zale-cenie KE z 2003 roku [Komisja 2003], a w drugim, aktualnie obowiązujące zalecenie z 2007 roku [Komisja 2007]. Obydwa zalecenia obejmują rynki produktów i usług sze-rokopasmowych. Na gruncie zalecenia z 2003 roku był to rynek 11, obejmujący świad-czenie usługi dostępu do lokalnej pętli i podpętli abonenckiej (łącznie z dostępem współdzielonym), realizowanej za pomocą pary przewodów metalowych w celu świad-czenia usług szerokopasmowych. W zaleceniu z 2007 roku odpowiednikiem tego rynku jest rynek 4, obejmujący hurtowy, fizyczny dostęp do infrastruktury sieciowej, w tym dostęp dzielony lub w pełni uwolniony w stałej lokalizacji.

Drugi istotny rynek na gruncie wcześniejszego zalecenia to rynek 12. Był to rynek świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmi-sji danych, z wyłączeniem usługi dostępu do pętli abonenckiej oraz transmisji progra-mów użytkownikom końcowym. Odpowiednikiem tego rynku na gruncie zalecenia z 2007 roku jest rynek 5, obejmujący hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego. Polski regulator dodatkowo rozpatrywał możliwość uwzględnienia usług szerokopasmowych na detalicznych rynkach 1 i 2. Obejmowały one świadczenie usługi przyłączenia do stacjonarnej publicz-nej sieci telefonicznej i jej utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyj-nych dla konsumentów (rynek 1) oraz dla abonentów instytucjonalnych (rynek 2). Rynkom tym odpowiada na gruncie zalecenia z 2007 roku rynek 1, obejmujący dostęp do publicz-nej sieci telefonicznej w stałej lokalizacji dla klientów indywidualnych i instytucjonalnych. Korelację rynków analizowanych przez regulatora w związku z usługami szerokopasmo-wymi w ramach pierwszego i drugiego cyklu regulacyjnego w Polsce przedstawia tabela 5.

W ramach pierwszego cyklu regulacyjnego rynki przewidziane do analizy były usta-lane w drodze rozporządzenia wydanego przez właściwego ministra, a organ regula-cyjny jedynie dookreślał ich zakres produktowy i ustalał wymiar terytorialny. W dru-gim cyklu kompetencja do określania rynków pod względem produktowym i teryto-rialnym została przekazana organowi regulacyjnemu. Obecnie etap określania rynków przebiega w Polsce w sposób analogiczny, jak w innych państwach członkowskich UE. Na podstawie zalecenia Komisji Prezes UKE ustala rynki telekomunikacyjne, które będą objęte regulacją wyprzedzającą odpowiednio do krajowych warunków, uwzględ-niając zalecenie w maksymalnym możliwym stopniu.

Przy określaniu zakresu produktowego rynków regulator kieruje się przede wszystkim substytucyjnością produktów i usług. Substytucyjność ocenia się na gruncie ich obiek-tywnych cech użytkowych, przydatności do zaspokojenia potrzeb nabywcy i poziomu cen. Regulator powinien zaliczyć do rynku właściwego wszystkie produkty i usługi o charak-terze substytucyjnym, z uwzględnieniem odpowiedniego horyzontu czasowego i neutral-ności technologicznej. Substytucyjność należy oceniać z perspektywy popytu i podaży tak wyodrębnionych grup produktowych.


Tabela 5. Korelacja rynków w 1 i 2 cyklu regulacyjnym

1 cykl / zalecenie z 2003 roku 2 cykl / zalecenie z 2007 rokuNumerrynku Zakres produktowy rynku Numer

Rynku Zakres produktowy rynku

1usługi przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadcze-nia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów

1

dostęp do publicznej sieci tele-fonicznej w stałej lokalizacji dla klientów indywidualnych i instytucjonalnych

2

usługi przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadcze-nia usług telekomunikacyjnych dla użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów

11

usługi dostępu do lokalnej pętli i podpętli abonenc-kiej (łącznie z dostępem współdzielonym) realizo-wanego za pomocą pary przewodów metalowych w celu świadczenia usług szerokopasmowych

4

hurtowy (fizyczny) dostęp do infrastruktury sieciowej (w tym dostęp dzielony lub w pełni uwolniony) w stałej lokalizacji

12

usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usłu-gi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłącze-niem usługi dostępu do pętli abonenckiej i trans-misji programów użytkownikom końcowym

5

hurtowe usługi dostępu szero-kopasmowego


Podjęcie regulacji rynku, który nie został wskazany w zaleceniu, jest dopuszczalne tylko w sytuacji uzasadnionej szczególnymi warunkami krajowymi, po spełnieniu tzw. testu trzech kryteriów oraz jeżeli Komisja nie zgłosi zastrzeżeń. W praktyce regulacyj-nej dotyczącej produktów i usług szerokopasmowych wystąpiły istotne rozbieżności co do wyboru rynków uzasadniających regulację wyprzedzającą. Z tego względu istotny jest choćby skrótowy opis testu trzech kryteriów, który jest stosowany przy rozszerzaniu regulacji na rynki nie wymienione w zaleceniu. Założenia tego testu są wyprowadzane z zasad prawa konkurencji, ale uwzględniają pewne odrębności regulacji wyprzedza-jącej w porównaniu z typowymi sprawami antymonopolowymi. Wynika to z przyszło-ściowej orientacji regulacji sektorowej, okresowego charakteru tych czynności i przej-ściowości podejmowanych ustaleń. Pierwszy element testu dotyczy tego, czy na danym rynku występują poważne i trwałe bariery wejścia. Mogą to być bariery strukturalne wynikające z warunków kosztowych i popytowych, utrudniających lub uniemożliwiają-cych nowym przedsiębiorstwom wejście na rynek zajęty przez operatora zasiedziałego. Dla barier tego typu charakterystyczne jest duże znaczenie ekonomii skali lub zasięgu działania. Inny charakter mają bariery prawne i regulacyjne, wynikające ze stosowa-nia środków ustawowych lub administracyjnych, ograniczających konkurencję poprzez utrudnianie wejścia na rynek lub pogarszanie pozycji operatora na rynku.

Drugie kryterium wykorzystywane w teście dotyczy możliwości osiągnięcia efektyw-nej konkurencji w przewidywanym okresie, przy danej charakterystyce kosztowej, popy-towej i technologicznej rynku. Jest to kryterium dynamiczne, wymagające uwzględnienia różnych czynników charakteryzujących strukturę i funkcjonowanie rynku, w szczegól-ności liczby uczestników rynku, ich struktur kosztowych, elastyczności cenowej popytu i znaczenia innowacji na tym rynku. Przyjmuje się, że nowe i młode rynki, na któ-rych przewaga konkurencyjna przedsiębiorstwa wynika z jego pierwotnej inicjatywy nie powinny być poddawane regulacji wyprzedzającej, choć należy zapobiegać zamykaniu się takich rynków. Trzecie kryterium dotyczy nieskuteczności prawa konkurencji w zakresie

82 ROZDZIAŁ V

usuwania istniejących barier i zapewniania efektywnej konkurencji. Rynki wymienione w zaleceniu Komisji nie wymagają weryfikacji za pomocą testu trzech kryteriów.

Rynek wytypowany do regulacji wyprzedzającej podlega w kolejnej fazie cyklu ana-lizie konkurencyjności. W tej fazie regulator krajowy powinien uwzględnić wytyczne Komisji z 2002 roku w sprawie analizy rynku i ustalania znaczącej pozycji rynkowej [Komisja 2002]. Analiza rynku ma na celu ustalenie, czy na rynku występuje skuteczna konkurencja. Jeżeli rynek jest konkurencyjny, to nie podlega regulacji. Skuteczna kon-kurencja występuje wtedy, gdy na danym rynku nie działa przedsiębiorstwo, które samo-dzielnie lub wspólnie z innymi przedsiębiorstwami dysponuje indywidualną lub kolek-tywną pozycją znaczącą. W przypadku, gdy rynek jest skutecznie konkurencyjny, nie nakłada się obowiązków na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, a jeżeli takie obo-wiązki były uprzednio ustanowione, to należy je znieść. Organowi regulacyjnemu nie przysługuje w tym zakresie uznanie (Scherer 2002: 286). Stwierdzenie braku skutecz-nej konkurencji jest równoznaczne z ustaleniem na rynku przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej. Znaczącą pozycję rynkową ma przedsiębiorca, jeżeli samodzielnie lub wspólnie z innymi zajmuje pozycję odpowiadającą dominacji, czyli dysponuje siłą eko-nomiczną, pozwalającą mu na zachowania w znacznym stopniu niezależne od konku-rentów, klientów i ostatecznie konsumentów (Polster, Brandl 2001: 218). Stwierdzenie znaczącej pozycji rynkowej nie wyklucza istnienia pewnej konkurencji na rynku. Mimo tej konkurencji, przedsiębiorstwo posiadające pozycję znaczącą może wyznaczać warunki działalności na rynku, a także ignorować presję konkurencyjną.

Pozycję znaczącą przedsiębiorcy ustala się przede wszystkim na podstawie jego udziału w rynku, tak jak przy ustalaniu pozycji dominującej, stosując domniemanie o występowaniu pozycji znaczącej po przekroczeniu 40% udziału w rynku. Można jed-nak wskazać przypadki, gdy wystarczył udział na niższym poziomie, a także przypadki, gdy dopiero osiągnięcie ponad 50% udziału w rynku przesądziło o stwierdzeniu pozy-cji dominującej. Warunkiem koniecznym jest względna stabilizacja udziału rynkowego w dłuższym okresie. Do ustalenia udziału stosuje się głównie dane o wartości, a nie-kiedy również o wielkości sprzedaży. Poza udziałem w rynku organ regulacyjny analizuje kilkanaście innych kryteriów. Obejmują one m.in. wielkość przedsiębiorstwa, kontrolę nad kluczową infrastrukturą, przewagę technologiczną, dostęp do zasobów finanso-wych, ekonomię skali i zakresu oraz integrację pionową. Odrębny zestaw kryteriów wypracowano dla oceny kolektywnej pozycji znaczącej, która jednak nie występuje na rynkach usług szerokopasmowych. Na rynkach tych może natomiast wystąpić zjawi-sko przenoszenia pozycji znaczącej na rynek powiązany. O rynku powiązanym można mówić w sytuacji, gdy więzi pomiędzy dwoma rynkami są tego rodzaju, że umożliwiają przeniesienie władzy rynkowej posiadanej na jednym rynku na inny rynek. Rynki mogą pozostawać w powiązaniu wertykalnym lub horyzontalnym. W sektorze telekomunika-cyjnym występują głównie powiązania wertykalne, w ramach których operator dominu-jący na rynku infrastruktury uzyskuje znaczną siłę na następującym rynku (downstream market) usług detalicznych. Ryzyko takiego przeniesienia siły rynkowej występuje bar-dzo wyraźnie na rynkach usług szerokopasmowych.

Jeżeli rynek nie jest skutecznie konkurencyjny, wówczas, w zależności od sytuacji na danym rynku, regulator może nałożyć, utrzymać, lub odpowiednio dostosować ist-niejące obowiązki regulacyjne (środki zaradcze). Nie ma bezpośredniego przełożenia pomiędzy stwierdzeniem pozycji znaczącej a rodzajem i zakresem zastosowanych środ-ków zaradczych. Należy zastosować co najmniej jeden odpowiedni obowiązek, a ocena przydatności i proporcjonalności poszczególnych środków do stwierdzonej sytuacji


rynkowej należy do regulatora. Regulator może nakładać tylko obowiązki przewidziane w dyrektywach i obowiązującym prawie krajowym. Obowiązki regulacyjne nakładane na rynkach hurtowych i detalicznych istotnie się różnią. Ponieważ regulacja usług sze-rokopasmowych ogranicza się jak dotychczas do rynków hurtowych, więc szczególna uwaga zostanie poświęcona obowiązkom nakładanym na tych rynkach. Nałożone obo-wiązki powinny stanowić funkcjonalną całość, prowadzącą docelowo do poszerzania obszaru konkurencji na rynku, a w bieżącej perspektywie do zapewnienia przez przed-siębiorcę SMP dostępu innym przedsiębiorcom do swojej sieci i usług, na warunkach jak najbardziej zbliżonych do warunków konkurencyjnych. W praktyce regulacyjnej zidentyfikowano typowe przeszkody konkurencji i powiązano z nimi adekwatne obo-wiązki regulacyjne. Identyfikacja tych przeszkód i odpowiadających im obowiązków regulacyjnych następuje w fazie kształtującej cyklu regulacyjnego. W przypadku stwier-dzenia, że rynek jest skutecznie konkurencyjny, regulator znosi wszelkie obowiązki regulacyjne obciążające przedsiębiorcę, którego znaczącą pozycję rynkową ustalono w przeszłości.

1.3. Środki zaradcze

Dostęp do informacji, będącej podstawowym warunkiem skutecznej konkurencji na rynkach, zapewnia obowiązek przejrzystości. Jego wykonywanie polega na zapewnie-niu uczestnikom rynku hurtowego informacji niezbędnych do pełnej oceny warunków korzystania z usług przedsiębiorcy SMP. Minimalne wymagania informacyjne określa regulator. Dotyczą one m.in.: świadczonych usług, opłat, terminów przyłączenia, inter-fejsów, lokalizacji dostępu. Informacje są publikowane lub udostępniane na życzenie zainteresowanego przedsiębiorcy.

Drugim środkiem zaradczym, łączącym elementy informacyjne i behawioralne, jest obowiązek niedyskryminacji. Ma on zastosowanie w typowym przypadku, gdy zintegro-wany pionowo przedsiębiorca SMP dostarcza usługi hurtowe przedsiębiorcom, z któ-rymi jednocześnie konkuruje na rynkach detalicznych. Obowiązek niedyskryminacji ma spowodować stosowanie przez przedsiębiorcę SMP w odniesieniu do swoich konku-rentów, w porównywalnych okolicznościach, co najmniej takich warunków dostarczania usług, jakie stosuje w ramach własnego przedsiębiorstwa oraz w relacjach z podmio-tami zależnymi. Wykonanie tego obowiązku zakłada odpowiednią przejrzystość doty-czącą warunków transakcji na rynku hurtowym oraz w zakresie transakcji wewnętrznych.

Obowiązek stosowania rachunkowości regulacyjnej, obowiązek kalkulacji kosz-tów oraz obowiązki dotyczące kontroli cen tworzą funkcjonalnie powiązany zespół środków zaradczych dotyczących warunków finansowych współpracy na rynkach hur-towych. Stosowanie rachunkowości regulacyjnej ma umożliwić identyfikację przepły-wów wewnętrznych pomiędzy działalnością hurtową i detaliczną. Jest to warunek pra-widłowego wykonywania obowiązku niedyskryminacji oraz kalkulacji kosztów. Pełne wdrożenie rachunkowości regulacyjnej umożliwia regulatorowi badanie wewnętrznych transferów cenowych w ramach przedsiębiorstwa SMP oraz eliminowanie transferów niedozwolonych. Obowiązek kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia usług jest wstępnym warunkiem zastosowania najdalej idącego wariantu kontroli opłat hurtowych. Obowiązek kalkulacji kosztów uzasadnionych przedsiębiorca SMP wykonuje zgodnie z zatwierdzonym przez regulatora opisem kalkulacji kosztów. Kalkulacja kosztów uza-sadnionych jest warunkiem stosowania opłat hurtowych, opartych na kosztach uza-sadnionych. Regulator ma również możliwość zastosowania łagodniejszego wariantu

84 ROZDZIAŁ V

kontroli opłat hurtowych w postaci obowiązku stosowania opłat opartych na pono-szonych kosztach. Środkiem zaradczym, który znacznie ułatwia konkurencyjny dostęp do sieci i usług

przedsiębiorcy SMP, jest obowiązek stosowania oferty ramowej. Zobowiązany do tego przedsiębiorca ma przygotować i stosować ramową ofertę określającą zasady i warunki współpracy w zakresie usług hurtowych, kompletną listę oferowanych usług i opłat pobieranych z tytułu ich świadczenia. Oferta zatwierdzona przez regulatora jest jed-nostronnym zobowiązaniem przedsiębiorcy SMP do zawierania umów o świadczenie usług na warunkach nie gorszych dla kontrahenta niż ustalone w zatwierdzonej ofercie.

Stosowanie wszystkich omówionych środków zaradczych ma służyć wykonywaniu obo-wiązku zapewnienia dostępu do sieci i usług przedsiębiorcy SMP. Dostęp telekomunika-cyjny na warunkach sprzyjających rozwojowi konkurencji finalizuje wszystkie wcześniej-sze etapy cyklu regulacyjnego. Dostęp telekomunikacyjny może obejmować połączenie sieci, wykorzystanie elementów sieci (np. pętli lokalnej), korzystanie z infrastruktury materialnej sieci (budynków, kanalizacji i masztów), z odpowiednich systemów opro-gramowania, systemów informacyjnych. Dostęp telekomunikacyjny obejmuje wreszcie usługi hurtowe przedsiębiorcy SMP, pozwalające na świadczenie własnych usług deta-licznych konkurentom (np. usługa abonamentu, usługa strumienia bitów). Dostęp nastę-puje na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy. Jeżeli warunków dostępu uwzględ-niających obowiązki regulacyjne przedsiębiorcy SMP nie daje się uzgodnić w drodze negocjacji handlowych, wówczas warunki te ustala regulator decyzją administracyjną.

Istnieje możliwość nakładania również innych obowiązków w zakresie dostępu tele-komunikacyjnego. W roku 2009 skonkretyzowano możliwość nałożenia obowiązku prze-prowadzenia podziału funkcjonalnego przedsiębiorcy SMP. Zastosowanie takiego środka zaradczego powinno nastąpić w przypadku braku skuteczności innych obowiązków nało-żonych na rynkach hurtowych.

Pomiędzy obowiązkami nakładanymi na przedsiębiorców SMP występują zależ-ności dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, skuteczność stosowania większości obowiąz-ków jest uzależniona od powiązania ich z innymi środkami zaradczymi. Dopiero ich łączne wykonywanie zapewnia skuteczność całego zestawu. Druga zależność dotyczy powiązania obowiązków w czasie. Dopiero spełnienie wymagań w zakresie przejrzy-stości, oferty ramowej, rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów pozwala na prawidłowe sformułowanie oferty ramowej, określenie opłat hurtowych i zapewnianie dostępu. Zależności te ujawniają się dopiero w fazie wykonawczej cyklu regulacyjnego, ale powinny być brane pod uwagę już w fazie kształtującej. Niepowodzenia w zakresie wykonywania niektórych obowiązków mogą sparaliżować wykonanie kolejnych powin-ności pozostających z nimi w funkcjonalnym związku.

Warto również zwrócić uwagę na różnice w charakterze rozstrzygnięć regulacyj-nych podejmowanych w fazie kształtującej i fazie wykonawczej cyklu regulacyjnego. Faza kształtująca przesądza o podjęciu regulacji oraz doborze środków zaradczych w związku ze zidentyfikowanymi problemami rozwoju konkurencji. W tej fazie ogra-nicza się lub wyłącza swobodę podejmowania decyzji gospodarczych i negocjowania umów przez przedsiębiorcę SMP. Ta faza nie przesądza jednak ostatecznie o warun-kach współpracy z przedsiębiorcą SMP. Nie determinuje, w jakim stopniu relacje ekono-miczne wyznaczone układem popytu i podaży oraz siła negocjacyjna uczestników rynku zostaną zmodyfikowane. Produktem fazy kształtującej są asymetrycznie określone obo-wiązki przedsiębiorcy SMP, z których jego konkurenci mogą, ale nie muszą skorzystać. Dopiero w fazie wykonawczej ustalane są konkretne warunki korzystania z sieci i usług


przedsiębiorcy SMP. Regulator konkretyzuje cenowe i pozacenowe warunki świadcze-nia usług, albo w sposób ogólny (oferty ramowe), albo w konkretnych sprawach spor-nych dotyczących warunków dostępu. W tej fazie ustalane są podstawowe parametry ekonomiczne kształtujące warunki współpracy przedsiębiorcy z SMP z innymi uczest-nikami rynku, a w konsekwencji podstawowe warunki prowadzenia działalności na konkretnym rynku.

2. Rynek pętli lokalnej i innych elementów dostępu fizycznego

2.1. Wprowadzenie

Uwalnianie pętli lokalnej jest głównym punktem polityki uwalniania elementów sieci operatora zasiedziałego, które ze względów ekonomicznych, środowiskowych lub tech-nicznych nie mogą być wytworzone przez operatorów alternatywnych. Polityka uwalnia-nia elementów sieci wspiera konkurencję usługową, sprzyjając wprowadzaniu nowych ofert usługowych przez operatorów alternatywnych, bazujących na wykorzystaniu ist-niejącej infrastruktury [Noam 2002: 395]. Uwolnione elementy są kolejnymi szczeblami w drabinie inwestycyjnej, po której może się wspinać operator alternatywny, rozbudo-wując swoją obecność na rynku.

Uwalnianie pętli lokalnej od ponad 10 lat służy pobudzaniu konkurencji w stacjo-narnej sieci telekomunikacyjnej. Uwalnianie pętli polega na umożliwieniu konkuren-tom operatora zasiedziałego wykorzystanie istniejących odcinków jego sieci, prowadzą-cych bezpośrednio do użytkowników końcowych. Problem związany z dostępem do tych użytkowników jest często określany jako problem „ostatniej mili”. Dostępowa sieć tele-foniczna została wybudowana przez operatora zasiedziałego w warunkach monopolu naturalnego, a często monopolu prawnego, przy wsparciu władz państwowych, niejed-nokrotnie ze środków publicznych oraz w warunkach ułatwionego dostępu do cudzych terenów, na których lokalizowano linie dostępowe. Sieć jest wykorzystywana przez ope-ratora zasiedziałego. Budowa równoległej sieci dostępowej tego samego rodzaju nie ma uzasadnienia ekonomicznego.

Operatorzy alternatywni obsługują klientów przyłączonych do sieci operatora zasie-działego dzięki hurtowym usługom selekcji operatora (carrier selection – CS) i preselek-cji operatora ( carrier preselection – CPS), usłudze hurtowego abonamentu (Wholesale Line Rental – WLR) lub usłudze strumienia bitów (Bitstream Access – BSA). Nie usuwa to całkowicie barier rozwoju konkurencji, gdyż klienci operatora zasiedziałego mają w ten sposób dostęp tylko do ograniczonego zestawu usług alternatywnych operato-rów. Nie są to rozwiązania wystarczające w okresie, gdy operatorzy pozyskują klien-tów oferując całe pakiety usług głosowych, dostępu do Internetu i usług audiowizual-nych. Wykorzystanie w sieci operatora zasiedziałego tylko wymienionych wyżej usług hurtowych nie pozwala na wykorzystanie całego potencjału innowacyjności, jakim dys-ponują konkurenci. Uwalniając pętlę lokalną operator zasiedziały udostępnia ją ope-ratorowi alternatywnemu, który przyłącza ją do swojej sieci i może dzięki temu świad-czyć wszystkie usługi dostępne w jego sieci.

Uwalnianie pętli lokalnej umożliwia operatorom alternatywnym dostęp do tej czę-ści infrastruktury sieciowej, która nie może być obecnie duplikowana na skutek braku ekonomicznego uzasadnienia dla takiej inwestycji. Pozwala to jednocześnie operato-rowi alternatywnemu na wykorzystanie korzyści skali. Początkowo polityka uwalniania

86 ROZDZIAŁ V

pętli lokalnych miała zwiększyć konkurencję na rynku stacjonarnych usług telefonicz-nych. Obecnie uwalnianie pętli lokalnych ma szczególne znaczenie dla rozwoju usług szerokopasmowych. Pętla lokalna przekształcona w cyfrową linię abonencką (xDSL) jest wykorzystywana do świadczenia obydwu usług, lub tylko do zapewniania stacjo-narnego dostępu szerokopasmowego.

2.2. Następcze i wyprzedzające regulowanie dostępu do lokalnej pętli

Potencjalnie, dostęp operatorów alternatywnych do pętli lokalnej może być zapew-niony w drodze regulacji następczej, podejmowanej przez organ ochrony konkuren-cji w przypadku nieuzasadnionej odmowy dostępu do pętli. Pętla lokalna jest trakto-wana w europejskim prawie konkurencji jako tzw. urządzenie kluczowe, które przed-siębiorca dominujący powinien udostępniać konkurentom. Odmowę dostępu do urzą-dzeń kluczowych lub udostępnianie ich na warunkach dyskryminacyjnych traktuje się jako nadużycie pozycji dominującej [Goyder 2009: 358; Whish 2003: 670]. W typowych warunkach telekomunikacji stacjonarnej spełnione są wszystkie warunki traktowania pętli lokalnej jako urządzenia kluczowego. Pętla lokalna jest kontrolowana przez mono-polistę. Dostęp do pętli jest niezbędny do prowadzenia działalności przez operatorów alternatywnych. Odmowa dostępu do pętli z reguły nie daje się racjonalnie uzasadnić, nie ma substytutu takiego dostępu, a korzyści ze wspólnego użytkowania przewyższają koszty interwencji organu antymonopolowego [Bartosch 2002: 131; Majcher 2003: 26].

Konieczność udokumentowania barier w dostępie do urządzeń kluczowych w teleko-munikacji, a w szczególności weryfikacja wykonalności alternatywnego dostępu, powo-dowały jednak trudności w szerszym wykorzystaniu prawa konkurencji do uwalniania pętli lokalnej [Komisja 1998: 431–444]. Co więcej, warunki zastosowania doktryny urzą-dzeń kluczowych do wymuszenia dostępu do tych urządzeń były zaostrzane w wyniku kolejnych fal orzecznictwa [Pelkmans 2001: 449]. Dlatego wymuszanie dostępu do pętli lokalnej na podstawie prawa konkurencji było bardzo powolne. Zastosowanie regulacji wyprzedzającej w tym celu znacznie ułatwiło osiągnięcie szybkich rezultatów. Polityka uwalniania pętli lokalnej poszła jednak o wiele dalej niż sięgały wymagania wynika-jące z doktryny urządzeń kluczowych [Gabelman 2001: 737]. Doktryna urządzeń klu-czowych wymaga dopuszczenia konkurentów do urządzeń, bez których nie mogą oni świadczyć usług swoim klientom. Polityka uwalniania pętli otwiera operatorom alter-natywnym możliwość przejęcia pętli lokalnej wraz z klientem, który jest obsługiwany przez tę pętlę. W wyniku przejęcia całej pętli w zakresie dostępu pełnego, co w prak-tyce występuje najczęściej, operator zasiedziały nie może już świadczyć usług w uwol-nionej pętli.

W niektórych państwach UE już w latach dziewięćdziesiątych XX wieku podjęto próby wymuszenia dostępu do pętli lokalnej za pomocą środków regulacyjnych o cha-rakterze wyprzedzającym (Niemcy, Dania, Holandia). Rozstrzygnięcia polityczne Rady Europejskiej podjęte w Lizbonie i Feirze spowodowały podjęcie interwencji regulacyjnej w skali całej UE, w postaci rozporządzenia w sprawie rozdzielonego dostępu do pętli lokalnej [Rozporządzenie 2000]. Rozporządzenie wydane w grudniu 2000 roku wprowa-dziło bezpośrednio wymóg uwolnienia pętli we wszystkich państwach UE. Wymagania dotyczące uwolnienia pętli zostały w 2002 roku przeniesione do dyrektyw UE o łącz-ności elektronicznej. W porządku regulacyjnym, ukształtowanym tymi dyrektywami, dostęp do pętli lokalnej traktowany jest jako usługa wyznaczająca granice jednego z hurtowych rynków telekomunikacyjnych (rynek 11/2003, rynek 4/2007).


2.3. Usługa dostępu do pętli lokalnej

Dyrektywa dostępowa określa pętlę lokalną jako obwód fizyczny, łączący zakoń-czenie sieci w obiekcie abonenta z przełącznicą główną lub równorzędnym urządze-niem w publicznej, stacjonarnej sieci telefonicznej. Wykorzystanie pętli lokalnej przez tzw. operatora korzystającego obejmuje dwa zasadnicze warianty. Dostęp do lokalnej pętli abonenckiej może być realizowany jako „dostęp pełny” lub „dostęp współdzie-lony”. Różnica dotyczy zakresu częstotliwości używanych przez operatora korzystają-cego, a w konsekwencji usług, jakie świadczy on w uwolnionej pętli.

Dostęp pełny występuje w przypadku, gdy operator korzystający dysponuje pełnym pasmem częstotliwości w pętli lokalnej. Przejmuje on pełną kontrolę nad transmisją w pętli lokalnej. Może wówczas świadczyć usługi głosowe i zróżnicowane usługi transmi-sji szerokopasmowej (dostęp do Internetu, usługi audiowizualne), dostosowując rodzaj i poziom jakości tych usług do potrzeb użytkownika. Operator korzystający uzyskuje pełny dostęp poprzez przełączenie na przełącznicy głównej operatora zasiedziałego pary przewodów metalowych, tworzących pętlę lokalną na odpowiednią parę przewodów w kablu korespondencyjnym, prowadzącym do przełącznicy operatora korzystającego.

Dostęp współdzielony do pętli polega na możliwości używania przez operatora korzy-stającego z niegłosowego pasma częstotliwości w pętli lokalnej, przy zachowaniu moż-liwości korzystania z pasma głosowego przez operatora zasiedziałego do świadczenia usług telefonicznych. Operator korzystający ogranicza się w tym przypadku do świad-czenia usługi szerokopasmowej. Zapewnienie operatorowi korzystającemu dostępu współdzielonego wymaga zainstalowania splitera rozdzielającego pasmo na część gło-sową i niegłosową.

Przewidziano również dwa warianty dotyczące odcinków pętli lokalnej używanych przez operatora korzystającego. Są one związane z rozróżnieniem pomiędzy pętlą i pod-pętlą lokalną. Podpętla lokalna to obwód łączący zakończenie sieci z pośrednim punk-tem dostępu do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. Podpętla nie osiąga prze-łącznicy głównej, lecz kończy się na koncentratorze lub innym urządzeniu dostępu pośredniego. Zakończenie podpętli może się znajdować w szafce, słupku lub innym urządzeniu, do którego doprowadzany jest kabel korespondencyjny z parą przewo-dów prowadzących do przełącznicy operatora korzystającego. Podpętla lokalna rów-nież może być oddana do używania innemu operatorowi na zasadzie pełnego dostępu lub dostępu współdzielonego.

Dopuszczenie alternatywnego operatora do uwolnionej pętli lokalnej wymaga wielu działań przygotowawczych, których finałem jest połączenie jego urządzeń z linią abo-nencką. Możliwość uwolnienia pętli jest uzależniona do przystosowania węzła sieci operatora SMP do uwolnienia pętli oraz zainstalowania urządzeń sieciowych operatora alternatywnego w obiekcie, w którym następuje połączenie jego sieci z pętlą lokalną. Uwalnianie pętli jest zatem uzależnione w szczególności od zapewnienia tzw. koloka-cji przez operatora SMP. Kolokacja polega na udostępnieniu fizycznej przestrzeni lub urządzeń technicznych w celu umieszczenia i podłączenia niezbędnego sprzętu ope-ratora korzystającego z dostępu do pętli lokalnej. Ponadto, operator SMP powinien zapewnić połączenia kablowe pomiędzy swoimi urządzeniami a urządzeniami opera-tora korzystającego i dostęp do odpowiednich systemów informacyjnych wspomagają-cych zamawianie i wykorzystywanie uwolnionej pętli lokalnej. Usługi składające się na uwolnioną pętlę lokalną i towarzyszące im świadczenia są z reguły udostępniane na podstawie oferty ramowej, przygotowanej przez operatora SMP.

88 ROZDZIAŁ V

Schemat podstawowych elementów składających się na w pełni uwolnioną pętlę lokalną przedstawia rysunek 3. W przypadku dostępu współdzielonego na całej pętli, za przełącznicą główną operatora SMP instalowany jest spliter, który rozdziela sygnały głosowe, kierowane do sieci operatora SMP od sygnałów niegłosowych, kierowanych do sieci operatora korzystającego. W przypadku wykorzystania podpętli lokalnej, kabel korespondencyjny jest prowadzony pomiędzy pośrednim punktem koncentracji a prze-łącznicą operatora korzystającego. W pośrednim punkcie koncentracji instalowany jest również spliter rozdzielający pasmo głosowe od niegłosowego, jeżeli operator korzy-stający nabywa dostęp współdzielony poprzez podpętlę lokalną. Instalacja spliterów w przypadku dostępu współdzielonego należy do operatora SMP.

Rysunek 3. Schemat uwolnionej pętli lokalnej

rozdzielacz

Przełącznica głównaoperatoraudostępniającego OU

Przełącznica operatorakorzystającego OK

Kabel korespondencyjny

Pośredni punktkoncentracji

Centrala operatora udostępniającego

Pętlalokalna

Przestrzeń kolokacyjna

DSLAM O

K

Centralaoperatorakorzystającego

Sieć OU


2.4. Doświadczenia regulacyjne w innych państwach

Doświadczenia regulacyjne najszerzej omawiane w literaturze są związane z wpro-wadzeniem obowiązku oferowania uwolnionej pętli w Stanach Zjednoczonych w 1996 roku, a następnie z wprowadzeniem takiego obowiązku w państwach UE w 2000 roku [Kwaśniewski 2005: 63]. Główny nurt dyskusji nad uwolnieniem pętli koncentruje się wokół zagadnienia, w jaki sposób wykorzystać korzyści z uwalniania pętli lokalnych dla rozwoju konkurencji usługowej w krótkim horyzoncie czasowym, bez osłabiania czynników sprzyjających rozwojowi konkurencji infrastrukturalnej w dłuższej perspek-tywie [Christodoulou 2001: 756]. Samo uwolnienie pętli lokalnej jest kwestionowane tylko wyjątkowo, na gruncie teorii przypisujących długofalowe korzyści dla użytkow-ników wyłącznie konkurencji infrastrukturalnej. Niejednokrotnie potwierdzono pozy-tywną korelację między wdrożeniem polityki uwalniania pętli a wzrostem penetracji


szerokopasmowych linii dostępowych pierwszej generacji [Berkman 2009: 26]. Negatywny wpływ polityki uwalniania pętli na inwestycje w nową infrastrukturę światłowodową może natomiast potwierdzać spostrzeżenie, że im wyższa jest liczba uwolnionych pętli lokal-nych w danym państwie tym mniejszy jest tam udział linii światłowodowych w najbar-dziej zaawansowanej wersji FTTH [Wallstein, Hausladen 2009: 107]. Z punktu widze-nia maksymalizacji dobrobytu społecznego polityka uwalniania pętli jest korzystna, gdyż szybko zwiększa poziom konkurencji i różnorodność usług. Możliwość korzysta-nia z uwolnionej pętli ma korzystny wpływ na obniżenie barier wejścia na rynek przez nowych operatorów, a także pozwala im na rozpoznanie rynku przed podjęciem ryzy-kownych inwestycji we własną infrastrukturę [Bourreau 2005: 193].

Doświadczenia państw realizujących politykę uwalniania pętli wskazują, że regu-lator musi reagować na strategię przyjętą przez operatora zasiedziałego. Najbardziej powszechna wydaje się strategia opóźniania i utrudniania dostępu do pętli lokalnej w celu powstrzymania konkurencji cenowej. Wymaga to przełamywania oporu za pomocą środków przysługujących regulatorowi. Uwalnianie pętli może być jednak również spo-sobem na powstrzymanie konkurencji technologicznej w stosunku do operatora zasie-działego eksploatującego klasyczną sieć miedzianą. Analizując wpływ uwolnienia pętli na zastosowanie alternatywnych technologii na gruncie doświadczeń amerykańskich, Bourreau i Dogan dowodzą, iż operator zasiedziały zobowiązany do uwolnienia pętli metalowej ma skłonność do zaniżania opłaty za pętlę, aby opóźnić decyzję inwesty-cyjną konkurentów w sprawie zastosowania nowej technologii dostępu. Zawyżanie cen pozwala operatorowi zasiedziałemu na utrzymywanie korzyści ze swojej monopolistycz-nej pozycji w krótkim okresie. Zwiększa jednak ryzyko późniejszej nasilonej konku-rencji ze strony nowocześniejszych i bardziej efektywnych kosztowo sieci światłowodo-wych [Bourreau, Dogan 2005].

W pierwszym cyklu regulacyjnym w UE wyniki analiz rynków uwolnionej pętli nie wzbudzały poważniejszych kontrowersji ze względu na jednoznaczną dominację kra-jowych operatorów zasiedziałych, często sięgającą 100% udziału w rynku. Z zakresu produktowego tego rynku dość jednolicie wykluczano linie dostępowe oparte na tech-nologii światłowodowej. Przemawiał za tym sposób określenia rynku za pomocą kry-terium pętli metalowej, brak substytucyjności podażowej pomiędzy siecią miedzianą i światłowodową oraz niewielkie znaczenie tej technologii w tym czasie. Z rynku tego wykluczano z reguły linie oparte na technologii kablowej. Wprawdzie spełniają one kryterium linii metalowej, ale – ze względu na ograniczone możliwości wykorzystania ich do zapewnienia hurtowego dostępu do użytkownika – nie były uwzględniane na tym rynku. Regulatorzy krajowi, którzy jednak uwzględnili linie kablowe argumento-wali, iż uzasadnia to pośrednia presja cenowa z rynku detalicznego, która po przenie-sieniu wzrostu cen hurtowych na rynek detaliczny może spowodować zmiany popytu na rynku hurtowym. Komisja z reguły podważała tę argumentację wskazując, iż pod względem technicznym i ekonomicznym operatorzy kablowi nie są w stanie generować podaży będącej reakcją na zmianę opłat za uwolnioną pętlę. Rozbieżność stanowisk w tej kwestii nie przekładała się jednak na rozstrzygnięcia dotyczące konkurencyjności rynków i stwierdzenia pozycji znaczącej. Dość jednolicie w państwach UE stwierdzano krajowy zasięg rynku uwolnionej pętli, chyba że rynek był terytorialnie podzielony mię-dzy kilku operatorów zasiedziałych (np. Węgry).

W drugim cyklu regulacyjnym zakres produktowy rynku został znacznie poszerzony na skutek objęcia nim wszystkich produktów hurtowego, fizycznego dostępu do sieci sta-cjonarnych, niezależnie od zastosowanej technologii. Analizy rynkowe w drugim cyklu

90 ROZDZIAŁ V

regulacyjnym przypadają na okres uruchamiania projektów budowy światłowodowych linii dostępowych przez niektórych operatorów zasiedziałych, co spowodowało, że dostęp światłowodowy przestał być marginalnym zjawiskiem. Plany operatorów zasiedziałych w niektórych państwach wskazywały na możliwość szybkiego przyrostu linii światłowo-dowych w wersji FTTB lub FTTH przed przystąpieniem do kolejnego cyklu regulacyj-nego. Dlatego regulatorzy w tych państwach włączyli pętlę światłowodową do analizo-wanego rynku już w drugim cyklu regulacyjnym (Holandia, Irlandia, Portugalia). Nadal jednak możliwe było wyłączenie z rynku uwolnionej pętli dostępu w wariancie FTTH (np. Grecja, Hiszpania), choć Komisja z większym naciskiem akcentowała konieczność przeprowadzania testu na substytucyjność linii miedzianych i światłowodowych w zależ-ności od zastosowanego wariantu inwestycyjnego. W drugim cyklu stopniowo utrwa-lał się pogląd o substytucyjności produktów hurtowych, opartych na pętli miedzianej, hybrydowej pętli światłowodowo-miedzianej oraz linii światłowodowej. Rozstrzygnięcia w sprawie uwzględniania linii światłowodowych w zakresie tego rynku Komisja aprobo-wała bez zastrzeżeń. Natomiast wyłączenie linii światłowodowych w początkowej fazie drugiego cyklu aprobowane było tylko wówczas, gdy regulator wykazał brak linii świa-tłowodowych oraz planów ich uruchomienia w szerszym zakresie w czasie obowiązy-wania decyzji.

W drugim cyklu wystąpiło znaczne zróżnicowanie zakresu obowiązków regulacyj-nych wykraczających poza uwolnienie pętli metalowej. W latach 2008–2009 nie było na szczeblu UE jednolitej polityki dotyczącej uwalniania dostępu do różnych elementów fizycznych stanowiących element sieci lub jej podbudowy. Z tego względu regulatorzy krajowi mieli dużą swobodę w tej sprawie, tym bardziej że Komisja nie mogła skutecz-nie zablokować decyzji w sprawie doboru obowiązków regulacyjnych. Obowiązki nakła-dane w zakresie dostępu do infrastruktury pasywnej obejmowały głównie dostęp do ciemnych włókien światłowodowych i do kanalizacji. Niektórzy regulatorzy wprowadzali obowiązek zapewnienia dostępu do ciemnych włókien światłowodowych tylko wówczas, gdy niemożliwa była instalacja własnego światłowodu przez operatora konkurencyjnego (np. Hiszpania, Niemcy). Komisja wymagała, aby takie rozwiązanie było możliwe rów-nież wówczas, gdy instalowanie własnego światłowodu przez operatora korzystającego nie miałoby uzasadnienia ekonomicznego ze względu na niewielką liczbę potencjal-nych użytkowników końcowych. Powszechnie nakładano na operatorów zasiedziałych obowiązek zapewniania dostępu do kanalizacji teletechnicznej. Umożliwia on opera-torowi korzystającemu dotarcie ze swoją siecią do punktu koncentracji, w którym uzy-skuje dostęp do uwolnionej pętli lokalnej. Odpowiednio do zmieniających się punktów dostępu do uwolnionej pętli przesuwano również obowiązek zapewnienia przestrzeni kolokacyjnej w tych punktach. Objęcie linii światłowodowych obowiązkiem uwalniania wiąże się z określeniem warunków likwidacji punktów dostępu do linii miedzianych, z których korzystali alternatywni operatorzy. Zmiana technologii nie powinna prowadzić do pozbawienia operatorów alternatywnych możliwości korzystania z dostępu wcześniej udzielonego. Sposoby regulowania dostępu do linii światłowodowych zostaną szerzej omówione w rozdziale poświęconym dostępowi nowej generacji.

Charakterystyczną cechą drugiego cyklu regulacyjnego jest coraz częstsze dokony-wanie łącznej analizy rynku dostępu szerokopasmowego oraz rynku dostępu fizycznego do infrastruktury sieci (rynki 4 i 5/2007). Jest to uzasadnione bezpośrednią zależnością między produktami hurtowymi uwzględnianymi na tych rynkach i możliwością migracji między nimi przez alternatywnych operatorów w zmieniających się warunkach technolo-gicznych związanych z powstawaniem sieci nowej generacji. Trudności z wykorzystaniem


dostępu do uwolnionej pętli w sieciach hybrydowych, mogą powodować migrację w kie-runku usługi hurtowego dostępu szerokopasmowego. Zmiana taka ogranicza wprawdzie swobodę operatora korzystającego w sprawach funkcjonalności usług detalicznych, ale umożliwia utrzymanie obsługi użytkownika mimo zmiany technologii.

2.5. Krajowa regulacja rynku pętli lokalnej

Obowiązek uwolnienia pętli lokalnej przez operatora dominującego został wpro-wadzony do porządku prawnego w Polsce w drugiej połowie 2003 roku. Nie miało to jednak żadnych praktycznych konsekwencji. Pierwsze uwolnione linie pojawiły się dopiero w 2007 roku, w wyniku wdrożenia oferty ramowej, kilkukrotnie dostosowywa-nej do warunków rynkowych i oczekiwań operatorów alternatywnych.

W pierwszym cyklu regulacyjnym decyzja na rynku 11/2003 została wydana w czerwcu 2007 roku po ponad dwuletnim postępowaniu [UKE 2007a]. Potwierdziła znaczącą pozy-cję rynkową TP na tym rynku. Granice produktowe rynku uwolnionej pętli nie budziły większych wątpliwości, gdyż podstawowe rozstrzygnięcia przyjęte w przepisach krajo-wych [MI 2004a] były wzorowane na zaleceniu Komisji z 2007 roku. Zakres produk-towy tego rynku wyznaczony jest za pomocą względnie ostrego kryterium linii meta-lowej. Doprecyzowując zakres produktowy rynku Prezes UKE wykluczył dostęp za pomocą kablowej sieci telewizyjnej, sieci energetycznej, dostęp światłowodowy FTTH oraz dostęp z wykorzystaniem najszerzej stosowanych technologii bezprzewodowych (WiMAX, transmisja satelitarna). Uznano, że nie stanowią one substytutu usługi dostępu do pętli lokalnej pod względem funkcjonalności oraz warunków technicznych i ekono-micznych. Nie stanowią też alternatywy dla operatorów poszukujących dostępu (strona popytowa), ani nie wywierają presji konkurencyjnej na dysponenta przewodowej sieci miedzianej od strony podażowej. Wyłączenie linii bezprzewodowych było oczywiste ze względu na ograniczenie rynku do usług świadczonych za pomocą pary przewo-dów metalowych. Spośród technologii przewodowych opartych na medium metalo-wym, dostęp poprzez sieć kablową mógłby być rozpatrywany jako substytut dostępu przez parę przewodów miedzianych. Jednak ze względu na rozproszenie sieci kablo-wych, a także konieczność ich przystosowywania do realizacji transmisji dwukierunko-wej uznano, że nie stanowią one substytutu dla uwolnionej pętli telefonicznej. Ewolucja sieci dostępowych w połowie ubiegłego dziesięciolecia nie wskazywała na powstanie w okresie 2–3 lat jakiejkolwiek alternatywy dla masowego dostępu do użytkowników poprzez istniejącą miedzianą sieć telefoniczną.

Wymiar geograficzny rynku został ustalony na poziomie krajowym już w rozpo-rządzeniu ustalającym listę rynków przewidzianych do analizy [MI 2004a]. Regulator potwierdził, iż nie ma argumentów wynikających z preferencji nabywców, kosztów świad-czenia usług i innych czynników, które przemawiałyby przeciwko ustaleniu, że zasięg geograficzny tego rynku obejmuje terytorium całego kraju.

Po stronie popytowej na rynku pętli lokalnej występują przedsiębiorcy telekomu-nikacyjni, którzy chcą świadczyć stacjonarne usługi głosowe i szerokopasmową trans-misję danych lub same usługi szerokopasmowe użytkownikom końcowym, niepodłą-czonym bezpośrednio do ich własnej sieci telekomunikacyjnej. Po stronie podażowej na tym rynku występują wszyscy przedsiębiorcy eksploatujący stacjonarne publiczne sieci telekomunikacyjne. Spośród około stu przedsiębiorców dysponujących taką infra-strukturą, ponad 90% rynku mierzonego liczbą aktywnych linii abonenckich należało w momencie wydawania decyzji regulacyjnej do trzech przedsiębiorców (TP – 89,9%,

92 ROZDZIAŁ V

Telefonii Dialog 3,2% i Neti – 2,8%). Żaden z pozostałych operatorów nie przekro-czył 1% udziału w rynku.

Główny problem rozwoju konkurencji zidentyfikowany na hurtowym rynku pętli lokal-nej był związany z utrudnianiem operatorom alternatywnym dostępu do pętli. Regu lator stwierdził stosowanie taktyki opóźniania negocjacji, niską jakość informacji na temat możliwości wykorzystania pętli oraz zawyżanie opłat za usługi towarzyszące uwolnieniu, w szczególności za kolokację. Początkowym ofertom uwolnionej pętli towarzyszyło zja-wisko zawężenia marży, gdyż opłata hurtowa za uwolnioną pętlę lokalną w wysokości 58 zł/mies., wynikająca zresztą z zatwierdzonej oferty ramowej, przekraczała w 2005 roku wyraźnie średnią opłatę miesięczną za abonament telefoniczny (37,8 zł/mies.). Unie- możliwiało to operatorom alternatywnym przygotowanie konkurencyjnej oferty deta-licznej w zakresie usług telefonicznych, choć nie przekreślało łącznej oferty głosowej i szerokopasmowej.

Porównanie opłat za pełny dostęp do pętli lokalnej w Polsce i w innych państwach UE-15, według stanu z października 2005 roku wskazywało, że opłata w Polsce była najwyższa i przewyższała średnią opłatę w tych państwach o 28%. Wyraźnie niższa była natomiast w Polsce opłata jednorazowa związana z uwolnieniem pętli. Nie zmieniało to jednak faktu, że łączne koszty uwolnienia linii kształtowały się w Polsce na relatyw-nie wysokim poziomie. Dopiero wyraźne obniżenie opłat za uwolnioną pętlę w wyko-nawczej części pierwszego cyklu regulacyjnego spowodowało zwiększenie zamówień na uwolnioną pętlę. Opłata za w pełni uwolnioną pętlę lokalną na poziomie 22 zł/mies. była w 2009 roku najniższą opłatą tego rodzaju w państwach członkowskich UE [UKE 2010: 11]. Poza obniżeniem opłaty okresowej, zmniejszone zostały również opłaty za usługi kolokacyjne, dzięki czemu atrakcyjność usługi uwolnionej pętli dla operatorów alternatywnych zdecydowanie wzrosła. Zmiany wysokości opłat od 2005 roku przed-stawia tabela 6.

Tabela 6. Opłaty za dostęp pełny do pętli lokalnej

Rodzaj opłaty RUO 2005PLN

RUO 2006–2007PLN

RUO 2008–2009PLN

Porozumienie UKE–TP2009–2012

Opłata miesięczna 58 36 22,0 22,0

Opłata jednorazowa 161 181 55,5 55,5


Na operatora SMP nałożone zostały wszystkie standardowe obowiązki regulacyjne, w tym obowiązek zapewniania dostępu do pętli lokalnej oraz obowiązek stosowania oferty ramowej. Obowiązek stosowania oferty ramowej umożliwia w wykonawczej fazie cyklu dynamiczne kształtowanie warunków udostępniania pętli. Regulator ma moż-liwość dostosowywania oferty do warunków rynkowych i wymuszenia na operatorze SMP uzupełnienia oferty o kolejne elementy niezbędne operatorom alternatywnym do rozwijania swojej oferty.

Pierwsza oferta w sprawie dostępu do uwolnionej pętli lokalnej określana jako RUO (Reference Unbundling Offer – RUO) została wprowadzona przez regulatora w lutym 2005 roku („RUO 2005”). Jednak dopiero oferta ustalona decyzją Prezesa UKE z paź-dziernika 2006 roku (RUO 2006), wprowadzająca dostęp do pętli nieaktywnych i obni-żająca opłatę na korzystanie z pętli o 38% dla dostępu pełnego i 55% dla dostępu współdzielonego, spowodowała zawarcie pierwszych umów o dostęp do uwolnionej pętli


w 2007 roku. W roku 2010 RUO stała się elementem całościowej oferty, obejmują-cej uwolnioną pętlę lokalną, usługi dostępu szerokopasmowego oraz połączenia sieci.

Decyzja regulacyjna w drugim cyklu regulacyjnym została wydana w grudniu 2010 roku na podstawie danych zgromadzonych w 2009 roku [UKE 2010b]. W drugim cyklu regulacyjnym zakres rynku został poszerzony pod względem produktowym i objął fizyczny dostęp do infrastruktury sieciowej w stałej lokalizacji, w tym dostęp dzielony lub w pełni uwolniony. Zrezygnowano zatem z kryterium pętli metalowej, obejmując zakresem rynku wszelką fizyczną infrastrukturę sieciową, służącą dostępowi do lokalnej pętli abonenckiej. Definicja rynku nie ogranicza także celu korzystania z usług dostę-powych tylko do usług głosowych i dostępu szerokopasmowego, ale umożliwia wyko-rzystanie pętli lokalnej do świadczenia wszelkich usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z tymi założeniami zakres rynku poszerzony został o dostęp do pętli wykonanych w czę-ści lub w całości w technologii światłowodowej. Odcinki światłowodowe zostały zaliczone do tego rynku na całej drodze transmisyjnej od zakończenia sieci u abonenta, przez pierwszy punkt koncentracji, do przełącznicy głównej lub innego równoważnego urzą-dzenia dla sieci FTTx. Uznano pełną substytucyjność usług świadczonych z wykorzysta-niem pętli miedzianej i światłowodowej po stronie popytowej i podażowej. Dyskusyjną kwestią okazało się włączenie kanalizacji teletechnicznej i ciemnego światłowodu do zakresu produktowego tego rynku. Ostatecznie świadczenia te nie zostały uznane za substytut dostępu do pętli lokalnej. Dostęp do kanalizacji i ciemnego włókna światło-wodowego włączono natomiast do obowiązków regulacyjnych.

Największe zmiany wystąpiły zatem w sprawie zakresu obowiązku zapewniania dostępu. Objęto nim odcinki światłowodowe pętli lokalnej. Żądania przedsiębiorców alternatywnych poddane zostały jednak pewnym ograniczeniom, które tworzą bodźce sprzyjające rozwojowi infrastruktury. Dostęp do pętli światłowodowych został ogra-niczony warunkiem, iż żądanie takiego dostępu przysługuje operatorowi alternatyw-nemu tylko wówczas, jeżeli w danej lokalizacji nie jest dostępna kanalizacja lub ciemne włókna na całej długości pętli. Nałożenie obowiązku udostępniania kanalizacji teletech-nicznej oraz ciemnych włókien jest reakcją regulatora na zastępowanie kabla miedzia-nego światłowodem na odcinku pomiędzy centralą operatora zasiedziałego a punk-tem koncentracji przyłączy abonenckich, co uniemożliwia operatorowi korzystającemu dostęp do abonentów w centrali operatora SMP. Uzupełnieniem tych obowiązków jest usługa „dosyłu” (backhaul), polegająca na zapewnieniu przez operatora SMP transmi-sji pomiędzy punktem koncentracji przyłączy abonenckich a centralą operatora SMP. Znacznemu uszczegółowieniu uległy obowiązki dostępowe dotyczące poszczególnych usług, elementów infrastruktury, systemów informatycznych, interfejsów i innych ele-mentów umożliwiających zarządzanie usługami w uwolnionej pętli. Obowiązki niedy-skryminacji i przejrzystości zostały obudowane gwarancjami równego traktowania przed-siębiorców alternatywnych, stosowanymi przy podziale funkcjonalnym operatora SMP.

2.6. Efekty uwalniania pętli lokalnej

W porównaniu z innymi państwami UE efekty upowszechniania dostępu szeroko-pasmowego poprzez regulacyjne uwalnianie pętli lokalnej w Polsce są ograniczone. Pierwsze uwolnione pętle odnotowano w 2007 roku, a łącznie po pięciu latach regu-lowania dostępu do pętli lokalnej, na koniec 2010 roku uwolniono około 130 tys. pętli. Ponieważ od 2010 roku dane dotyczące uwolnionych pętli są traktowane jako tajemnica przedsiębiorcy, za rok 2010 można przedstawić jedynie dane szacunkowe.

94 ROZDZIAŁ V

Przyrost liczby uwolnionych pętli od momentu ustanowienia pierwszej RUO przed-stawia tabela 7. Wykorzystanie uwolnionych pętli przez operatorów alternatywnych nie jest równomierne, gdyż ponad 90% linii wykorzystuje jeden operator – Netia S.A. W maju 2011 roku do dyspozycji operatorów alternatywnych było około 4,5 mln linii w sieci TP, które zostały przystosowane do uwolnienia.

Tabela 7. Liczba uwolnionych pętli lokalnych

XII 2005 XII 2006 XII 2007 XII 2008 XII 2009 XII 2010

0 0 7 1.632 51.614 około 130.000


Udział uwolnionych pętli w łącznej liczbie linii DSL eksploatowanych w Polsce przez operatorów alternatywnych jest na poziomie 6,4%, podczas gdy w wielu pań-stwach wyraźnie przekracza połowę linii DSL, np. w Republice Czeskiej 51,8%, Austrii 82,8%, Portugalii 85,6%, Słowenii 78%, Finlandii 86% [UKE 2010b]. W Polsce opera-torzy alternatywni prowadzą działalność poprzez wykorzystanie usługi strumienia bitów BSA i hurtowego abonamentu WLR. Uwalnianie pętli lokalnej ma w Polsce mniejszy potencjał niż w innych państwach UE ze względu na stosunkowo niską penetrację sta-cjonarnej sieci telefonicznej. Uruchomienie polityki uwalniania pętli lokalnych zbiegło się z początkiem spadku penetracji telefonii stacjonarnej na skutek rozwoju telefonii ruchomej. Spadek liczby aktywnych linii stacjonarnych nadal postępuje. W roku 2009 liczba abonentów telefonii stacjonarnej zmniejszyła się z 9,9 mln do 8,7 mln. Największy spadek nastąpił w sieci operatora dominującego. Spadku linii aktywnych nie niwe-lują nowe przyłączenia, mimo że średni okres oczekiwania na przyłączenie w sieci TP w 2009 roku dla 99% zamówień wynosił 22 dni [UKE 2010: 8]. Oznacza to, że pod-stawowa infrastruktura telefonii stacjonarnej nie osiągnie takiego poziomu penetracji, jaka występuje w państwach mających największe sukcesy w uwalnianiu pętli lokalnej. Niska gęstość linii dostępowych ogranicza atrakcyjność inwestycji operatorów alterna-tywnych w uwalnianie pętli. Inwestycje te w większości lokalizacji nie dawałyby szans na uzyskanie zwrotu zainwestowanych środków, co podkreślano już w momencie uru-chomienia obowiązkowego uwolnienia pętli lokalnej [Genna 2003: 20].

W początkowym okresie, uwolnienie linii jedynie w celu świadczenia usług głosowych rzeczywiście nie mogło zapewnić operatorowi alternatywnemu odpowiedniego poziomu zwrotu z inwestycji niezbędnych do skorzystania z uwolnionej linii [De Bijl, Peitz 2005: 54]. Obecnie, w tych lokalizacjach, w których uwolnienie pętli może być opłacalne dla operatora alternatywnego, najbardziej prawdopodobne są inwestycje operatora zasie-działego likwidujące sieć miedzianą w celu zastosowania sieci światłowodowej. Zmiany te będą prowadzić do likwidacji punktów dostępu w dotychczasowych lokalizacjach. Inwestycje operatorów alternatywnych w tych węzłach mogą zatem w nieodległej przy-szłości zostać zagrożone zmianami technologicznymi. Uwolnienie pętli okazuje się roz-wiązaniem skutecznym przy obsłudze dużych klientów instytucjonalnych oraz klientów indywidualnych przyłączonych do największych węzłów sieciowych, które znajdują się na terenach o wysokim poziomie urbanizacji. W pozostałych przypadkach znacznie częściej wykorzystuje się usługę strumienia bitów (BSA), a w przypadku korzystania wyłącznie z usługi telefonicznej – usługę hurtowego abonamentu (WLR).

W latach 2005–2008 warunki cenowe korzystania z uwolnionej pętli nie sprzyjały korzystaniu z tej usługi, gdyż usługi BSA i WLR były znacznie bardziej korzystne pod


względem cenowym. W dużym stopniu był to efekt strategii regulacyjnej Prezesa UKE nastawionej na promowanie usługi BSA [UKE 2009a]. Mechanizm ustalania opłat hurtowych za usługi BSA oparty na metodzie „cena detaliczna minus”, w powiąza-niu z silną konkurencją cenową na rynku detalicznym spowodował relację cenową, która zniechęcała do korzystania z uwolnionej pętli. Dopiero w strategii UKE na lata 2008–2010 uruchomiono działania promujące usługę uwolnionej pętli lokalnej w sto-sunku do innych ofert hurtowych [UKE 2008b: 30]. Wyraźne obniżenie ceny uwolnio-nej pętli w 2008 roku spowodowało spadek dynamiki wykorzystania usługi BSA, z jed-noczesnym szybkim przyrostem liczby uwolnionych pętli lokalnych [UKE 2010: 6]. Procesowi temu sprzyjało zawarcie porozumienia Prezesa UKE z TP, które znacznie usprawniło proces uwalniania pętli. Opracowano zasady migracji pomiędzy usługami WLR i BSA a uwolnioną pętlą, tak aby umożliwić operatorom większą elastyczność działania i stymulować inwestycje w rozbudowę infrastruktury na potrzeby uwolnionej pętli. Do wzrostu zainteresowania usługą uwolnionej pętli w 2010 roku przyczyniła się zmiana zasad ustalania opłat za usługę BSA poprzez odejście od metody „cena detalicz na minus”.

3. Rynek hurtowego dostępu szerokopasmowego

3.1. Usługa dostępu do strumienia bitów

Regulacja rynku dostępu szerokopasmowego pojawiła się jako uzupełnienie poli-tyki uwalniania linii abonenckich. Proces uwalniania pętli lokalnych, mimo że obliga-toryjny dla wszystkich państw członkowskich UE od 2000 roku, postępował bardzo wolno. Konieczność dokonania znaczących inwestycji przez operatorów alternatywnych zamierzających korzystać z uwolnionej pętli hamowała cały proces. Jednocześnie szybki wzrost liczby linii DSL w sieciach operatorów zasiedziałych, grożący ich dominacją na nowym rynku, zwrócił uwagę na inne rozwiązania umożliwiające rozwój konkurencji. Rozwiązaniem takim stała się usługa hurtowego dostępu do strumienia bitów (BSA). Jest ona obecnie podstawą hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, opartych na infrastrukturze sieci telefonicznych.

Przesył strumienia bitów następuje poprzez cyfrową linię abonencką zakończoną mode-mem po stronie użytkownika. Dostęp do strumienia bitów można zapewnić operato-rowi alternatywnemu na każdym odpowiednio przystosowanym poziomie sieci. Może to nastąpić w miejscu zainstalowania multipleksera abonenckich linii cyfrowych – DSLAM (Digital Subscriber Line Access Muliplexer). Urządzenie to agreguje strumienie danych z linii DSL i kieruje je do warstwy dystrybucyjnej sieci. W urządzeniu DSLAM zainsta-lowane są odpowiednie karty, które odbierają sygnał z pętli lokalnej. Multiplekser znaj-duje się z reguły w centrali telefonicznej, ale w celu skrócenia długości pętli lokalnej coraz częściej jest lokalizowany w „szafach dostępowych”, znajdujących się bliżej użyt-kownika. Alternatywny operator uzyskujący przyłączenie na poziomie DSLAM uzgadnia z dysponentem sieci parametry transmisji pomiędzy DSLAM a użytkownikiem. W celu obniżenia kosztów doprowadzenia sieci przez operatora alternatywnego, dostęp do stru-mienia bitów jest realizowany przede wszystkim na wyższych poziomach sieci – w sieci ATM lub w sieci IP [Holznagel, Hombergs 2003: 40]. W sieciach dostępowych opartych na technologii światłowodowej dostęp do strumienia bitów następuje w miejscu zainsta-lowania przełącznicy optycznej ODF (Optical Distribution Frame).

96 ROZDZIAŁ V

Doprecyzowaniu cech usługi strumienia bitów poświęcono wiele uwagi, gdyż cha-rakterystyka tej usługi kształtowała wymagania względem operatora SMP. Składa się na nią łącze zainstalowane u użytkownika końcowego, umożliwiające dwukierunkową transmisję danych za pomocą urządzeń zapewnianych przez operatora udostępniają-cego. Transmisja w górę i w dół sieci może być asymetryczna. Usługa powinna zapew-niać możliwość modyfikowania parametrów usługi dla użytkownika przez operatora korzystającego, w taki sposób, aby mógł on przy świadczeniu usługi wykorzystać moż-liwości swojej własnej sieci. W miarę potrzeby usługa strumienia bitów powinna umoż-liwiać nie tylko korzystanie z łącza dostępowego do użytkownika, ale także z transmi-sji w sieci dystrybucyjnej lub szkieletowej operatora udostępniającego aż do punktu, w którym operator korzystający uzyskuje dostęp do strumienia bitów [ERG 2004: 2–3]. Tak ukształtowana usługa hurtowa jest odpowiednikiem detalicznej usługi dostępu sze-rokopasmowego opartego na abonenckiej linii cyfrowej.

Podobieństwa i różnice pomiędzy usługą dostępu do strumienia bitów i usługą pętli lokalnej rozpatrywano intensywnie w okresie, gdy dopuszczalność regulowania usługi dostępu do usługi strumienia bitów była przedmiotem sporu pomiędzy organem regu-lacyjnym a operatorem SMP w Polsce [Janicka 2007: 97], w innych państwach UE [Kurth 2003: 5; Doyle 2000: 43] oraz na poziomie organów UE [Genna 2003: 22]. Usługa strumienia bitów nie mieściła się bowiem w określeniu środków zaradczych, związanych z uwolnieniem pętli lokalnej. Pod względem funkcjonalności usługa BSA jest zbliżona do usługi dostępu do uwolnionej pętli lokalnej, ale pod względem tech-nicznym jest usługą całkowicie odrębną.

Główną zaletą usługi strumienia bitów w porównaniu z usługą uwolnionej pętli lokal-nej jest mniejsza kapitałochłonność po stronie operatora korzystającego. Nie musi on doprowadzać swojej sieci do central operatora zasiedziałego. Może przejmować stru-mień bitów na wyższych poziomach sieci, w kilku punktach, a nawet w jednym punkcie na terenie całego kraju. Hurtowa usługa strumienia bitów ułatwia szybkie rozpoczęcie konkurencyjnej działalności telekomunikacyjnej. Inwestycje niezbędne do wykorzysta-nia tej usługi mogą pełnić rolę pierwszego szczebla w drabinie inwestycyjnej, prowa-dzącej do obecności na detalicznym rynku dostępu szerokopasmowego [Genna 2003: 21]. Również inwestycje po stronie operatora udostępniającego są umiarkowane. Musi on zainstalować odpowiednie wyposażenie w punktach dostępu oraz zlikwidować na odcinku pomiędzy centralą a użytkownikiem niektóre urządzenia przystosowane wyłącz-nie do obsługi połączeń głosowych [Spulber, Yoo 2009: 339]. Nakłady po stronie ope-ratora udostępniającego wzrastają, gdy regulator mnoży wymagane poziomy dostępu do usługi oraz różnicuje wymagania dotyczące jakości transmisji.

3.2. Krajowa regulacja hurtowego dostępu szerokopasmowego

W Polsce dostęp do usługi strumienia bitów otworzyła dopiero oferta ramowa z maja 2006 roku w sprawie dostępu do lokalnej pętli abonenckiej poprzez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej trans-misji danych (Oferta BSA 2006).

Postępowanie w sprawie rynku dostępu szerokopasmowego rozpoczęło się w grud-niu 2004 roku i zostało zakończone wydaniem decyzji regulacyjnej w lutym 2007 roku (DRT-SMP-6043-23/05(33). Trwało to zatem wyraźnie dłużej niż w państwach, które przystąpiły do UE w tym samym czasie co Polska. Węgry, Litwa i Łotwa notyfikowały swoje rozstrzygnięcia Komisji Europejskiej w sprawie tego rynku już w 2005 roku,


a Słowenia, Czechy i Estonia w 2006 roku. Stwierdzenie braku skutecznej konkurencji na tym rynku nie budziło wątpliwości, gdyż TP była w okresie wydawania decyzji jedy-nym podmiotem świadczącym hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego. Natomiast kilka problemów związanych z analizą tego rynku oraz zastosowanymi na nim instru-mentami regulacyjnymi wzbudziło żywą dyskusję.

W pierwszym cyklu regulacyjnym, który w przypadku tego rynku trwał aż do 2011 roku, rynek ten został określony jako rynek świadczenia usługi dostępu szerokopasmo-wego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług świadczo-nych na rynku usług dostępu do lokalnej pętli abonenckiej oraz rynku transmisji pro-gramów do użytkowników końcowych (MI 2004a). W decyzji regulacyjnej stwierdzono, iż „usługi strumienia bitów mogą zostać zdefiniowane jako dostawa zdolności transmi-sji pomiędzy użytkownikiem końcowym podłączonym do łącza telefonicznego a punk-tem połączeń międzyoperatorskich dostępnym dla operatora wchodzącego na rynek” [UKE 2007b: 16]. W drugim cyklu regulacyjnym do zakresu produktowego tego rynku zaliczono niefizyczny lub wirtualny dostęp sieciowy, w tym dostęp do strumienia bitów w stałej lokalizacji, który może być realizowany przy wykorzystaniu zasobów stacjonarnej infrastruktury sieciowej w połączeniu z innymi elementami. Określenie to zmierzało do rozgraniczenia rynku 4 i 5 za pomocą kryterium „fizyczności” dostępu oraz rozszerze-nia rynku 5 na transmisję treści radiofonicznych i telewizyjnych w sieciach stacjonarnych.

Podmiotowa struktura tego rynku uwzględnia jedynie przedsiębiorców telekomuni-kacyjnych. Dostawcami hurtowych usług strumienia bitów są przedsiębiorcy telekomu-nikacyjni posiadający łącza umożliwiające dostęp szerokopasmowy do użytkowników końcowych. Po stronie popytowej na tym rynku występują operatorzy korzystający, któ-rzy doprowadzają swoją sieć do punktów dostępowych i uzyskują możliwość świadcze-nia usług detalicznych użytkownikowi końcowemu, przyłączonemu do sieci operatora dostarczającego usługę strumienia bitów.

Na poziomie unijnym nie przesądzono jednoznacznie, jakie technologie dostępu sze-rokopasmowego należy uwzględnić w zakresie produktowym rynku hurtowego. W zalece-niu z 2003 roku włączono do analizowanego rynku poza usługami xDSL, również usługi realizowane za pomocą innych infrastruktur, jeżeli zapewniały one możliwości odpowia-dające hurtowej usłudze strumienia bitów. Uwzględnienie dostępu poprzez sieci kablowe było możliwe pod warunkiem wykazania rzeczywistej substytucyjności dostępu kablo-wego oraz poprzez DSL. Na poziomie krajowych analiz rynkowych czynnik substytucyj-ności usług nie stanowił głównego zagadnienia, choć w opracowaniach przygotowujących proces analiz poświęcono tej sprawie znaczną uwagę [ERG 2004: 14]. Uwzględnienie dostępu kablowego mogło w państwach o najwyższej penetracji sieci kablowych prowa-dzić do stwierdzenia, że rynek hurtowego dostępu szerokopasmowego jest skutecznie konkurencyjny. Regulatorzy krajowi, uwzględniający dostęp poprzez sieci kablowe, uzna-wali, że wprawdzie operatorzy kablowi nie wywierają na poziomie hurtowym bezpośred-niej presji konkurencyjnej na dostawców dostępu poprzez DSL, to jednak są znaczącym konkurentem na poziomie detalicznym. To zaś uzasadnia rozszerzenie rynku hurtowego o dostęp kablowy [Schwarz 2007: 252–253]. Ograniczenia swobody przedsiębiorcy domi-nującego na hurtowym rynku realizują się poprzez rynek detaliczny. Rozproszenie sieci kablowych w większości państw utrudnia uzyskanie podobnej skali dostępu do użytkow-ników, jak w przypadku sieci opartej na DSL. Uwzględnienie lub pominięcie dostępu poprzez sieci kablowe w żadnym państwie członkowskim UE nie wpłynęło na ustalenie operatora o pozycji znaczącej na rynku dostępu szerokopasmowego. Komisja nie kwe-stionowała decyzji uwzględniających sieci kablowe w analizie rynku, uznając swobodę

98 ROZDZIAŁ V

organów regulacyjnych w sprawie zaliczania poszczególnych infrastruktur do zakresu pro-duktowego rynku. W literaturze przyjęto zaś, że czynnik konkurencji na rynku detalicz-nym musi być uwzględniany albo na etapie określania rynku, albo na etapie analizy rynku i ustalania przedsiębiorcy o pozycji znaczącej [Schwarz 2007: 263].

W pierwszym cyklu regulacyjnym rynek geograficzny został przesądzony norma-tywnie jako rynek krajowy, co zresztą nie budziło żadnych wątpliwości ze względu na uwarunkowania technologiczne, koszty oraz bariery prawne dostępu do tego rynku.

Rynek hurtowy usług dostępu szerokopasmowego w 2005 roku nie istniał. Dlatego o znaczącej pozycji rynkowej TP przesądziły dane o udziałach w rynku detalicznym. Udział TP w detalicznym rynku dostępu szerokopasmowego, mierzony liczbą abonentów korzystających z dostępu poprzez linie DSL i kablowe wynosił 69%, a na rynku ograni-czonym do technologii DSL przekraczał 90% [UKE 2007b: 34]. Udziały w rynku deta-licznym mierzone przychodami ze świadczenia usług oraz większość pomocniczych kry-teriów oceny rynku hurtowego również potwierdziły dominującą pozycję tego operatora.

Za główne bariery rozwoju konkurencji na rynku dostępu szerokopasmowego uznano praktyki operatora zasiedziałego zmierzające do wykluczenia konkurentów z rynku oraz braki sieci dostępowej. Zwiększenie konkurencyjności poprzez budowę alternatywnej infrastruktury było mało prawdopodobne. Dlatego za najważniejszy cel regulacyjny uznano umożliwienie konkurentom dostępu do użytkowników końcowych operatora zasiedziałego poprzez jego sieć [UKE 2007b: 77]. Cel ten zrealizowano przez mak-symalne, choć wywołujące istotne kontrowersje, zróżnicowanie poziomów dostępu do usługi strumienia bitów, rozbudowę wariantów usług BSA, objętych obowiązkiem udo-stępniania, oraz poprzez regulację cenową.

Sporną kwestią okazały się poziomy obowiązkowego dostępu, na których nastę-puje przekazanie strumienia bitów operatorowi korzystającemu przez operatora udo-stępniającego. Przekazanie może następować na różnych poziomach sieci. Podstawowe warianty usytuowania tych poziomów przedstawia rysunek 4.

Rysunek 4. Poziomy dostępu do usługi strumienia bitów

Poziomy dostępu do usługi strumienia bitów

MDF

Multiplekser linii cyfrow

ych DSLAM

PoziomDSLAM

PoziomATM

Poziom IPzarządzany

Poziom IPniezarządzany

Sieć ATM IP sieć szkieletowa

PublicznyInternet www

Źródło: Opracowanie własne na podstawie ERG 2004.


Usytuowanie tych poziomów przesądza z jednej strony o zróżnicowaniu usług dostę-powych, które musi zapewnić operator udostępniający, z drugiej zaś o zakresie inwestycji, które musi przeprowadzić operator korzystający w celu uzyskania dostępu do usługi. Im bliżej użytkownika końcowego usytuowany jest punkt dostępu tym wyższe są koszty inwe-stycyjne operatora korzystającego, choć jednocześnie uzyskuje on większe możliwości kon-figurowania usługi detalicznej zgodnie z własną polityką handlową. Im więcej jest pozio-mów obowiązkowego dostępu, tym szersze możliwości otwierają się przed konkurentami operatora dominującego. Równocześnie jednak coraz wyższe koszty ponosi operator udo-stępniający w celu przystosowania swej sieci do wykonania obowiązku zapewniania dostępu.

Obowiązek zapewniania dostępu do strumienia bitów nałożono na 4 poziomach scharakteryzowanych w tabeli 8.

Tabela 8. Poziomy dostępu do BSA

Poziom dostępu Charakterystyka zadań operatora udostępniającego i korzystającego

PoziomDSLAM

Operator udostępniający:– dostarcza łącze xDSL,– przekazuje strumień bitów za urządzeniem DSLAM.Operator korzystający:– zapewnia sieć do punktu dostępu DSLAM poprzez infrastrukturę ATM lub IP,– kształtuje poziom jakości usługi poprzez własną infrastrukturę (m.in. overbooking),– zapewnia sprzedaż usługi użytkownikom końcowym.

PoziomATM

Operator udostępniający:– dostarcza łącze xDSL,– zapewnia łącze pomiędzy DSLAM i punktem dostępowym ATM (backhaul).Operator korzystający:– zapewnia sieć do punktu dostępu ATM,– kształtuje poziom jakości usługi poprzez własną infrastrukturę (m.in. overbooking),– zapewnia sprzedaż usługi użytkownikom końcowym.

Poziom IPzarządzany

Operator udostępniający:– dostarcza łącze xDSL,– zapewnia łącze pomiędzy DSLAM i punktem dostępowym IP w sieci szkieleto-

wej (backhaul).Operator korzystający:– zapewnia sieć do punktu dostępu IP,– negocjuje poziom jakości usługi z operatorem udostępniającym (m.in. overbooking),– zapewnia sprzedaż usługi użytkownikom końcowym.

Poziom IPniezarządzany

Operator udostępniający:– dostarcza łącze xDSL,– zapewnia standardowe usługi transmisyjne pomiędzy DSLAM i publiczną siecią

Internet.Operator korzystający:– zapewnia sprzedaż i rozliczenie usługi dla użytkowników końcowych (czysta

od sprzedaż).


Dostęp na poziomie DSLAM zapewniany jest za multiplekserem operatora udo-stępniającego, co powoduje, że operator korzystający nie może na tym poziomie samo-dzielnie modyfikować parametrów linii abonenckiej. Może on jedynie wybierać spośród opcji usługowych zapewnionych przez operatora udostępniającego, a na jakość usługi może wpływać poprzez parametry własnej sieci, w szczególności przez kształtowanie

100 ROZDZIAŁ V

relacji pomiędzy sprzedanym pasmem a przepływnością własnej sieci (overbooking). Dostęp na tym poziomie pokrywa się w znacznym stopniu z usługą uwolnionej pętli lokalnej, z tym, że dostęp do uwolnionej pętli zapewniany jest przed urządzeniem DSLAM, co umożliwia operatorowi korzystającemu kształtowanie parametrów tej linii. Nałożenie obowiązku zapewniania dostępu na tym poziomie uzasadniono konieczno-ścią stworzenia warunków konkurencji dla operatorów lokalnych dysponujących roz-budowaną infrastrukturą w niskich warstwach hierarchii sieci. Przeciwko temu rozwią-zaniu przemawiały wysokie koszty operatora udostępniającego, które należało ponieść w celu zapewnienia dostępu do usługi na tym poziomie oraz wątpliwe zainteresowa-nie ze strony operatorów alternatywnych ze względu na podobieństwo takiej usługi do uwolnionej pętli lokalnej.

Z innego powodu sporny był również wymóg zapewnienia dostępu na poziomie IP niezarządzanego, czyli pełnej usługi przygotowanej do dalszej odsprzedaży. Istotną cechą hurtowej usługi dostępu szerokopasmowego powinna być możliwość modyfiko-wania cech usługi dla użytkownika końcowego przez operatora korzystającego, który fizycznie przejmuje strumień bitów od operatora udostępniającego. Usługa strumienia bitów powinna zatem zapewnić dostęp do takich punktów w sieci operatora udostęp-niającego, w których możliwa jest zmiana parametrów usługi przez operatora korzysta-jącego [ERG 2004: 4]. Prosta odsprzedaż usług detalicznych dostępu szerokopasmo-wego (np. typowych wersji Neostrady) nie spełnia tego wymagania nawet w minimal-nym stopniu. Stąd jednoznaczne stanowisko w literaturze, iż hurtowa sprzedaż pełnej usługi dostępu do Internetu (end-to-end service) nie mieści się w usłudze strumienia bitów [Genna 2003: 23].

Oferty prostej odsprzedaży z reguły nie były kwalifikowane w innych państwach UE jako produkty substytucyjne w stosunku do usługi strumienia bitów, zaliczane do analizowanego rynku, a w konsekwencji nie były obejmowane obowiązkiem zapewnia-nia dostępu. Regulatorzy opierali się na jednoznacznym stanowisku Komisji [Komisja 2002a: 28] oraz ERG w tej sprawie [ERG 2004: 7]. Stanowisko regulatora polskiego pozostaje odmienne. Ma ono ułatwić wejście na rynek dostawcom usług dostępu do Internetu, którzy dysponują bardzo ograniczoną lub wręcz nie dysponują żadną własną infrastrukturą. Jednocześnie sprzyja ono konkurencyjnym ofertom cenowym ze względu na stosowaną przez kilka lat metodę ustalania cen hurtowych na zasadzie „cena deta-liczna minus”. Wprowadzenie modelu czystej odsprzedaży usługi BSA zostało uznane przez UKE za istotny element strategii regulacyjnej [UKE 2010: 12], a jego utrzyma-nie przewiduje również decyzja na kolejny okres regulacyjny. Porównanie rozwiązania regulacyjnego zastosowanego w Polsce w pierwszym cyklu regulacyjnym z rozstrzygnię-ciami w większości państw UE przedstawia tabela 9.

Porównanie rozwiązań zastosowanych z innych państwach z decyzją regulatora pol-skiego wskazuje na szczególne cechy krajowej polityki regulacyjnej w sprawach poziomu dostępu do usługi strumienia bitów. Regulacja krajowa nie została ograniczona do typo-wego rozwiązania w pozostałych państwach UE, które polegało na ustanowieniu obo-wiązku zapewnienia dostępu na poziomie sieci ATM oraz IP zarządzanego. Zmierzała ona w tym okresie do wymuszenia dostępu do sieci na wszystkich możliwych technicznie poziomach, niezależnie od kosztów operatora zobowiązanego i faktycznego zainteresowa-nia rynku poszczególnymi opcjami dostępowymi. Celem tej polityki było otwarcie możli-wości konkurowania dla wszystkich kategorii przedsiębiorców alternatywnych (operatorzy ogólnokrajowi, lokalni, ISP), jednak bez szczegółowego rozpoznania, którzy przedsiębiorcy mogą zbudować konkurencyjną ofertę z wykorzystaniem sieci operatora SMP.


Tabela 9. Wymagane poziomy dostępu do BSA w 1 cyklu

Państwo DataPoziom dostępu

DSLAM ATM IPzarządzany

IPniezarządzany

Austria 2005 + + + -

Belgia 2007 – + + –

Cypr 2006 – + + –

Czechy 2006 – – + –

Dania 2007 + + + –

Finlandia 2006 + + – –

Francja 2005 – + + –

Grecja 2006 – + + –

Hiszpania 2006 – + + +

Irlandia 2005 – + + –

Litwa 2005 + + + –

Niemcy 2007 + + + –

Polska 2007 + + + +

Portugalia 2004 – + + –

Słowenia 2007 + + + –

Szwecja 2004 + + – –

Węgry 2005 + – + –

Włochy 2005 + + + –


Polityka otwierania rynku za pomocą możliwie szerokiego wachlarza obowiązko-wych usług BSA była kontynuowana w fazie wykonawczej pierwszego cyklu regula-cyjnego. W ofercie BSA 2008 obowiązek świadczenia rozszerzono na usługi hurtowe, które nie były wykorzystywane do świadczenia usług własnym abonentom TP, ale mogły być wykonane w sieci TP. Poza usługą ADSL, świadczoną standardowo użytkownikom, zobowiązano operatora do zapewniania usług SDSL oraz VDSL. Celem tego rozwiąza-nia było pogłębienie konkurencji poprzez umożliwienie oferowania z wykorzystaniem infrastruktury TP usług niedostępnych wcześniej na rynku. W szczególności dotyczyło to usług symetrycznych wykorzystywanych przez przedsiębiorców do budowania wła-snej oferty detalicznej.

Uzasadnienie doboru obowiązków regulacyjnych wywiedziono głównie z sytuacji na rynku detalicznym. Rynek detaliczny charakteryzował się wysokim poziomem cen i uzależnianiem sprzedaży usługi dostępu do Internetu od nabycia usługi telefonicznej, co istotnie ograniczało tworzenie konkurencyjnych ofert dostępu szerokopasmowego. Jednocześnie uruchomienie rynku hurtowego w wyniku oferty BSA 2006 ujawniło skutki nieprawidłowych relacji między cenami hurtowymi i detalicznymi. Te słabości rynku zostały skutecznie przezwyciężone w okresie pierwszego cyklu regulacyjnego. Ciągłe promocje stosowane przez operatora zasiedziałego przy sprzedaży detalicznych usług dostępu do Internetu powodowały zjawisko zawężania marży, z której mógł korzy-stać operator alternatywny (margin squezze). Różnica pomiędzy cenami detalicznymi

102 ROZDZIAŁ V

promocji a opłatą hurtową była zbyt mała by umożliwić prowadzenie konkurencyj-nej działalności detalicznej, lub miała wręcz ujemną wartość. W celu przeciwdziałania temu zjawisku wprowadzono wymóg ustalania opłat hurtowych na zasadzie „cena deta-liczna minus”. Stworzyło to przestrzeń dla konkurencyjnych detalicznych ofert ceno-wych, a wysoka marża zagwarantowana decyzjami regulatora przyczyniła się do bardzo szybkiego spadku cen detalicznych. Konkurencyjność rynku detalicznego poprawiła się również w wyniku wymuszenia detalicznej oferty dostępu szerokopasmowego, niezależ-nej od korzystania przez użytkownika z usługi telefonicznej (tzw. nagi DSL). Oferta hurtowa była konsekwencją wymuszenia na rynku detalicznym oferowania przez TP odrębnej usługi dostępu do Internetu, bez konieczności zawierania umowy o korzysta-nie z usług telefonicznych. Wszystko to doprowadziło do znacznego zwiększenia udziału operatorów alternatywnych w rynku usług dostępowych opartych na technologii DSL.

W drugim cyklu regulacyjnym na rynku dostępu szerokopasmowego występują zdecydowanie inne priorytety. Ceny detaliczne osiągnęły niski poziom w porównaniu z innymi państwami, a na niektórych obszarach zurbanizowanych osiągnięto skuteczną konkurencję. Dominującą cechą rynku krajowego okazała się niska skłonność opera-torów do inwestycji w nową infrastrukturę, szczególne w dostępowe sieci światłowo-dowe. Dlatego pilną sprawą stało się stworzenie warunków regulacyjnych do rozpoczęcia budowy sieci dostępowych nowej generacji przy zachowaniu osiągnięć wynikających z nasilonej konkurencji usługowej z wykorzystaniem sieci TP.

Decyzja regulacyjna na rynku 5 z 28 kwietnia 2011 roku (DART–SMP–6040-1/10 (47) zawiera szereg nowych rozwiązań, będących wynikiem doświadczeń związanych z reali-zacją porozumienia pomiędzy Prezesem UKE a TP oraz zalecenia Komisji w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępu nowej generacji (Komisja 2010a).

Definicja rynku pod względem produktowym uwzględnia elementy związane z dostę-pem do sieci NGA. W szczególności uznano hurtowy dostęp szerokopasmowy za pomocą łączy światłowodowych jako zamiennik strukturalny dla istniejącego hurto-wego dostępu szerokopasmowego za pośrednictwem wyłącznie miedzianych pętli abo-nenckich. W wymiarze geograficznym przewidziano zarówno wyłączenie obszarów naj-bardziej konkurencyjnych z zakresu rynku, jak i terytorialne zróżnicowanie obowiązków regulacyjnych. W wyniku tych ustaleń powstały cztery kategorie obszarów gminnych:a) Kategoria obszarów gminnych wyłączona z rynku 5, obejmująca 20 gmin (m.in. War-

szawa, Lublin, Łódź, Białystok, Kielce, Olsztyn), w których stwierdzono wysoki poziom konkurencji, co oznacza, że nie ma tam przedsiębiorcy o pozycji znaczącej i nie stosuje się żadnych obowiązków regulacyjnych przewidzianych na rynku 5. Z rynku 5 wyłą-czone zostały obszary gminne, na których żaden z operatorów nie posiada ponad 40% udziałów, działa przynajmniej trzech operatorów świadczących detaliczną usługę sze-rokopasmowego dostępu do Internetu oraz co najmniej 50% lokali posiada dostęp do infrastruktury przynajmniej trzech operatorów.

b) I grupa obszarów rynku, obejmująca zdecydowaną większość gmin (około 88%), na których stwierdzono znaczącą pozycję TP i zastosowano wszystkie standardowe obowiązki regulacyjne, w tym obowiązek kalkulacji opłat z tytułu dostępu teleko-munikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone oraz obowiązek stosowania oferty ramowej. Na tych obszarach udziały TP w rynku detalicznym znacznie przekraczają próg 40%, a w większości sięgają 90%. Powoduje to, że obszary te wymagają stan-dardowych działań regulacyjnych.

c) II grupa obszarów rynku, w 229 gminach, w których stwierdzono niski poziom konku-rencji i nałożono na TP obowiązki w zakresie zapewniania dostępu, niedyskryminacji


i przejrzystości. Źródłem konkurencji na tych obszarach jest działalność alternatyw-nego operatora, najczęściej operatora sieci kablowej, który posiadając ponad 40% udziału w rynku detalicznym osłabia siłę oddziaływania TP.

d) III grupa obszarów rynku, w 10 gminach, w których nie stwierdzono działalno-ści detalicznej TP i nałożono tylko obowiązek zapewniania dostępu ze względu na obecność infrastruktury, która może być wykorzystana przez alternatywnych ope-ratorów. Regulator po raz pierwszy przeprowadził szczegółową analizę konkurencyjności

infrastrukturalnej poszczególnych obszarów gminnych, badając stopień duplikacji sieci dostępowych. Uwzględniono również niewielkich dostawców lokalnych, którzy w sumie obsługują około 18% linii za pomocą sieci LAN Ethernet i WLAN. Podstawą oceny konkurencyjności rynku były dane dotyczące liczby operatorów telekomunikacyjnych z własną infrastrukturą lub korzystających z usługi pętli lokalnej, liczby ich klientów, a także stopnia duplikacji infrastruktury potrzebnej do świadczenia detalicznych usług szerokopasmowych na poziomie budynku. Inaczej niż w większości państw stosujących segmentację geograficzną rynku 5, polski regulator analizował obszary gminne, a nie obszary wyróżnione na podstawie struktury sieci operatora SMP, czyli obszary objęte zasięgiem przełącznic głównych. Natomiast podobnie jak inni regulatorzy europejscy Prezes UKE skupił się głównie na czynnikach strukturalnych rynku, pomijając kwestie tendencji cenowych, strategii handlowych i usługowych oraz kierunków zmian w udzia-łach rynkowych, do czego regulatorów krajowych nieustannie zachęca Komisja.

Charakterystycznym rysem nowego podejścia do rynku 5 w drugim cyklu regulacyj-nym jest wyraźne uszczegółowienie obowiązków regulacyjnych, które powoduje prze-sunięcie granicy pomiędzy kształtującym a wykonawczym etapem cyklu regulacyjnego. Ogólnie określone obowiązki regulacyjne w sprawach niedyskryminacji i przejrzystości zostały rozbudowane w postaci szczegółowych wymagań charakterystycznych dla funk-cjonalnego podziału działalności operatora na część hurtową i detaliczną. Dotyczy to ograniczeń w komunikowaniu pomiędzy częścią hurtową i detaliczną, separacji ich sys-temów informatycznych, stosowania kluczowych wskaźników efektywności, stosowania kodeksów praktyk wspierających równoprawne traktowanie przedsiębiorców alterna-tywnych i własnej części detalicznej.

W doborze i zakresie stosowania obowiązków regulacyjnych widoczna jest tenden-cja do wzmocnienia proinwestycyjnych bodźców po stronie operatora SMP i operato-rów alternatywnych. Najsilniejszy skutek będzie miało wycofanie regulacji w zakresie hurtowego dostępu szerokopasmowego na obszarach o nasilonej konkurencji, na któ-rych operatorom alternatywnym pozostanie fizyczny dostęp do infrastruktury poprzez uwolnioną pętlę, kanalizację teletechniczną lub ciemny światłowód. Na obszarach, na których wycofano kontrolę opłat, pozostawiając obowiązek zapewniania dostępu, klu-czowe znaczenie będzie miała praktyka w zakresie rozstrzygania sporów dotyczących warunków rozliczeń oraz stosowania testów zawężenia marży. Proces wycofywania lub ograniczania regulacji na poszczególnych obszarach będzie zatem wymagał wielu indy-widualnych rozstrzygnięć w wykonawczej fazie cyklu.

W asymetryczny sposób określono uwarunkowania związane z wycofywaniem sieci miedzianej, skracaniem pętli oraz zmianą punktów możliwego dostępu w sieci opera-tora SMP. Gwarancja dla operatorów korzystających z sieci miedzianej w postaci obo-wiązku utrzymywania dostępu wcześniej ustanowionego nie przesądza o praktycznych warunkach wycofywania sieci miedzianej, z której korzystają inni operatorzy. Kwestię tę pozostawiono do uzgodnień między operatorami lub do rozstrzygnięcia przez regulatora.

104 ROZDZIAŁ V

Konkretne obowiązki w stosunku do przedsiębiorców alternatywnych określono nato-miast na wypadek wprowadzania przez operatora SMP usług w technologii światło-wodowej. Dotyczą one zapewniania informacji o nowych możliwościach z wyprzedze-niem co najmniej 6 miesięcy przed wprowadzeniem usług detalicznych, opartych na sieci światłowodowej oraz przeprowadzenia migracji z technologii miedzianej do świa-tłowodowej w terminie 3 miesięcy od złożenia wniosku przez operatora korzystającego.


Polska znacznie później niż inne państwa zakończyła pierwszy cykl regulacyjny na rynku dostępu szerokopasmowego i przystępując do kolejnego cyklu miała możliwość wykorzystania doświadczeń innych państw. Było to szczególnie istotne przed wypra-cowywaniem przez UE stanowiska w sprawie podejścia regulacyjnego sieci dostępo-wych nowej generacji, co nastąpiło we wrześniu 2010 roku. Wszystkie państwa człon-kowskie UE, z wyjątkiem Malty, uznały rynek dostępu szerokopasmowego za rynek wymagający regulacji.

W drugim cyklu regulacyjnym wyraźniej pojawiła się kwestia wyodrębnienia takich usług dostępu do strumienia bitów, których charakterystyka pozwala uznać je za odrębny nowy rynek, wyłączony z regulacji. Komisja kwestionowała jednak wyłączenie z regulo-wanego rynku usług strumienia bitów pozwalających na osiąganie przepływności powy-żej granicy ustalonej przez regulatora (np. powyżej 30 Mb/s w Hiszpanii). Podobna koncepcja dotycząca usług powyżej 20 Mb/s pojawiła się w dyskusji nad uregulowaniem tego rynku w Polsce, ale szybko została zaniechana. Ewolucja rynku w kierunku usług wymagających coraz wyższych przepływności utrudniła argumentację, iż przy określo-nym poziomie przepływności ulega przerwaniu ciąg substytucyjności usług dostępo-wych. Na szczeblu unijnym ukształtował się pogląd, iż na etapie analizy rynku takie wyłączenia nie mają uzasadnienia.

W drugim cyklu pojawiło się więcej analiz włączających dostęp do strumienia bitów poprzez linie zrealizowane w innych technologiach niż skrętka miedziana, w tym tech-nologii światłowodowej, bezprzewodowej, kablowej oraz technologii hybrydowych. Konkurencja na rynku detalicznym ze strony operatorów stosujących te technologie, a szczególnie operatorów sieci kablowych wywierała bowiem coraz większy wpływ na hurtowy rynek dostępu szerokopasmowego. Komisja z reguły krytycznie oceniała włą-czanie do rynku technologii kablowych i bezprzewodowych ze względu na wątpliwości co do substytucji po stronie podażowej. Ponieważ jednak ta różnorodność w zakresie produktowego wymiaru rynku nie wywierała wpływu na ocenę konkurencyjności ryn-ków hurtowych, ani na ustalenie pozycji znaczącej, ustalenia regulatorów krajowych nie były wetowane.

O ile na etapie określania zakresu produktowego rynku 5 koncepcje wyłączania usług o wyższej przepływności z tego rynku nie zostały zrealizowane, to na etapie określania obowiązków regulacyjnych w odniesieniu do sieci z wykorzystaniem świa-tłowodów występowała znacznie większa różnorodność. Była ona wynikiem poszuki-wania bodźców skłaniających do podejmowania inwestycji w sieci NGA. Nie wyłącza-jąc z zakresu produktowego rynku usług zapewniających wyższe przepływności, usługi takie można poddać łagodniejszym obowiązkom regulacyjnym.

W świetle doświadczeń innych państw członkowskich UE na rynku 5, najbardziej typowe rozwiązanie polega na utrzymaniu obowiązków dostępowych w odniesieniu do usług szerokopasmowych realizowanych w sieci miedzianej. Regulator z reguły określa


poziomy dostępu do strumienia bitów, jakie operator udostępniający powinien zapewnić operatorom korzystającym. Z reguły nie przewiduje się natomiast obowiązku zapewnie-nia usługi dostępu szerokopasmowego w sieci światłowodowej FTTH, choć są wyjątki w tym zakresie (Holandia). Regulator może jednak zastrzec w decyzji, że w razie roz-budowy sieci NGA, która zagrażałaby remonopolizacją rynku wyda decyzję uzupełnia-jącą, rozszerzającą obowiązki regulacyjne na sieć światłowodową (np. Dania, Francja). Obowiązki dotyczące zmodernizowanych sieci FTTC i FTTB są określane głównie w związku z zagadnieniem migracji operatorów korzystających ze zmodernizowanej sieci. Modernizacja sieci jest traktowana jako źródło produktów substytucyjnych, które powinny być z odpowiednim wyprzedzeniem oferowane również operatorom alterna-tywnym.

Nowym doświadczeniem europejskim w takiej skali jest geograficzna segmentacja rynku i terytorialne różnicowanie obowiązków regulacyjnych. W pierwszym cyklu regula-cyjnym dość jednolicie przyjmowano ogólnokrajowy wymiar geograficzny rynków dostępu szerokopasmowego, chyba że operatorzy zasiedziali działali na ograniczonym obsza-rze (np. Finlandia, Węgry). Pierwsze doświadczenia w zakresie terytorialnej segmen-tacji rynku dostępu szerokopasmowego pojawiły się w końcu 2007 roku. Koncentracja infrastruktury dostępowej, służącej do szybkiej transmisji danych w dużych aglomera-cjach, osłabiała uzasadnienie dla jednolitego traktowania całego obszaru krajowego jako obszaru homogenicznego pod względem warunków konkurencyjnych. Głównym źródłem ograniczeń dla operatora zasiedziałego stała się konkurencja ze strony innych przedsiębiorców na rynku detalicznym, w szczególności konkurentów z sektora kablo-wego, konkurentów korzystających z uwolnionej pętli lokalnej oraz z dostępu bezprze-wodowego. Na obszarach zurbanizowanych rosła liczba konkurentów zapewniających usługi dostępu do Internetu, pojawiały się coraz bardziej zróżnicowane strategie cenowe i usługowe. Konkurencyjność „rynków miejskich” stawała się coraz bardziej widoczna [Stumpf 2010: 1]. Dla tych rynków detalicznych regulacja na powiązanym rynku hur-towym stawała się zbędna.

Stanowisko Komisji Europejskiej kształtowało się w wyniku oceny projektów decy-zji regulacyjnych składanych przez regulatorów krajowych, a próbą uogólnienia tych doświadczeń były wytyczne ERG w sprawie geograficznych aspektów analizy rynków [ERG 2008]. Pierwszy przykład kompleksowego rozwiązania w zakresie terytorialnej segmentacji rynku dostępu szerokopasmowego pochodzi z Wielkiej Brytanii. Analizie konkurencyjności poddano w 2007 roku obszary znajdujące się w zasięgu central lokal-nych BT, a jako kryteria oceny konkurencji zastosowano liczbę operatorów głównych, obecnych na obszarze centralowym oraz pomocniczo liczbę klientów obsługiwanych przez centralę. Przyjęto, iż na rynku krajowym funkcjonuje 8 głównych operatorów, tj.: BT, jeden operator kablowy i 6 operatorów korzystających z uwolnionej pętli lokal-nej. W wyniku decyzji regulacyjnej OFCOM z maja 2008 roku wyodrębniono trzy kate-gorie rynków dostępu szerokopasmowego:– rynek 1, na którym BT jest jedynym operatorem (16,4% użytkowników); – rynek 2, na którym występują 2 lub 3 główni operatorzy lub oczekuje się wejścia

czwartego głównego operatora, ale centrala obejmuje mniej niż 10.000 klientów (13,7%);

– rynek 3, na którym występuje 4 lub więcej głównych operatorów oraz gdzie oczeki-wane jest wejście 4 głównego operatora, a centrala obsługuje więcej niż 10.000 klien-tów (69,2%). Na rynku 3 uznano, iż BT nie zajmuje pozycji znaczącej, co oznaczało wyłączenie ponad dwóch trzecich rynku z regulacji. Na rynku 3 zniesiono wszystkie

106 ROZDZIAŁ V

obowiązki regulacyjne, przy czym przez 12 miesięcy operatorzy mogli korzystać z dotychczasowych warunków. Analiza rynku 5 notyfikowana przez OFCOM w 2010 roku była oparta na analogicznych założeniach. Na rynku 3 udział BT wynosił prze-ciętnie 28,5%, podczas gdy na rynkach o niższym poziomie konkurencyjności odpo-wiednio 69% i 98,5%. Dane te pokazują jak znaczne różnice w poziomie konku-rencyjności można wyselekcjonować dzięki geograficznej segmentacji rynków.Z kolei regulator austriacki RTR jako pierwszy zaproponował terytorialne zróż-

nicowanie obowiązków regulacyjnych ze względu na istotne zróżnicowanie poziomu konkurencji na rynku ogólnokrajowym. Ograniczenie regulacji miało dotyczyć około 9% obszarów centralowych, obejmujących powyżej 2,5 tys. przyłączonych użytkowni-ków, na których prowadziło działalność co najmniej 3 głównych operatorów, a ope-rator zasiedziały dysponował udziałem w rynku poniżej 50%. Decyzja została zaapro-bowana przez Komisję (AT/2008/0757), ale nie utrzymała się w krajowych postępowa-niach odwoławczych.

Hiszpański regulator CMT zaproponował zróżnicowanie obowiązków regulacyjnych w zależności od liczby operatorów prowadzących działalność na obszarze sieci opera-tora zasiedziałego, penetracji sieci kablowych, liczby użytkowników obsługiwanych przez centralę oraz udziału rynkowego operatora zasiedziałego na obszarze centrali. W tym przypadku jednak Komisji nie zadowoliła segmentacja oparta na kryteriach ilościowych i zażądała potwierdzenia ocen dotyczących zróżnicowanego poziomu konkurencyjności poprzez: analizę strategii handlowych operatorów, poziomu cen, zróżnicowania dostęp-nych usług hurtowych, tendencji zmian udziałów operatora zasiedziałego w rynku oraz wpływu sieci NGA na sytuację na obszarach konkurencyjnych. Generalnie można uznać, iż zakwestionowano mechaniczne podejście oparte na kryteriach strukturalnych doty-czących wielkości rynku i obecności konkurentów.

Notyfikacje decyzji zawierających analizę zróżnicowania rynków lokalnych pod wzglę-dem konkurencyjności pozwoliły na uogólnienie wymagań związanych z terytorialną segmentacją rynków. Przyczyniły się do tego notyfikacje przedstawione Komisji przez organy regulacyjne Wielkiej Brytanii (UK/2007/0733), Austrii (AT/2008/0757), Hiszpanii (ES/2008/0804, ES/2008/0805), Finlandii (FI/2008/0848) oraz Włoch (IT/2009/0892).

Konieczne okazało się rozstrzygnięcie kilku kluczowych spraw. Pierwsza dotyczy sposobu wyodrębnienia obszaru poddanego analizie konkurencyjności. Obszar powi-nien być dostatecznie duży, aby ciężar gromadzenia danych dla potrzeb analizy wszyst-kich rynków lokalnych nie był nadmierny. Powinien być również stabilnie wydzielony, aby zapewnić odpowiednią homogeniczność warunków konkurencji. Ponieważ kryteria substytucyjności popytu i podaży trudno jest zastosować przy badaniu tak rozległym, z reguły poszukuje się kryteriów pozwalających na wyodrębnienie obszarów, na któ-rych warunki konkurencyjne są odpowiednio jednolite. W praktyce możliwy jest wybór pomiędzy kryterium administracyjnym (jednostki podziału terytorialnego, obszary usług pocztowych) lub technicznym (obszary centralowe).

Kolejne rozstrzygnięcie dotyczy wyboru kryteriów pozwalających na ocenę konku-rencyjności. Standardowo uwzględnia się liczbę operatorów działających na obszarze centralowym, perspektywy zwiększenia tej liczby oraz wielkość danego rynku na pod-stawie liczby przyłączonych użytkowników, co pozwala na ocenę efektów ekonomii skali działania na takim rynku oraz oszacowanie barier wejścia. Komisja wymaga, aby poza kryteriami typowo strukturalnymi, przy ocenie konkurencyjności uwzględnić również elementy behawioralne związane z odmiennymi strategiami operatorów dla obszarów konkurencyjnych i niekonkurencyjnych, różnicami w poziomach cen, funkcjonalności


usług. Należy obserwować tendencje na różnych obszarach, a w szczególności udziały operatora zasiedziałego, skutki wprowadzenia sieci nowej generacji na obszarach kon-kurencyjnych i stabilność rozgraniczeń pomiędzy obszarami o różnym poziomie kon-kurencyjności.

W trzecim etapie obszary o podobnych warunkach konkurencji podlegają agregacji w celu wyznaczenia geograficznego zakresu rynku. Typowe jest wyznaczenie 2–4 ryn-ków obejmujących obszary homogeniczne pod względem konkurencyjności.

W czwartym etapie należy rozstrzygnąć, czy zróżnicowanie poziomu konkurencyjności uzasadnia wydzielenie rynków lokalnych, które należy wyłączyć z regulacji ze względu na występowanie skutecznej konkurencji, czy jedynie uzasadnia geograficzne zróżnico-wanie intensywności regulacji poprzez odpowiedni dobór obowiązków regulacyjnych.

Efekty częściowej deregulacji rynku 5 poprzez segmentację terytorialną nie zostały jeszcze ocenione w praktyce ze względu na początkową fazę wdrożenia tego rozwią-zania. W literaturze podkreśla się, że skutki tego rozwiązania będą się rozszerzać na cały łańcuch wartości, w ramach którego funkcjonują hurtowe rynki dostępu szero-kopasmowego. Utrzymywanie dużych różnic intensywności regulacji poszczególnych ogniw tego łańcucha może prowadzić do napięć w sprawach cen i jakości usług na styku różnych ogniw. Jednocześnie przestrzega się, iż wzrost konkurencyjności ryn-ków miejskich może być zagrożony w związku z wprowadzaniem sieci nowej genera-cji, której obecność na określonym terenie podnosi bariery wejścia na rynek dla kon-kurentów [Stumpf 2010: 33].

3.4. Efekty regulacji hurtowego dostępu szerokopasmowego

Efekty polityki regulacyjnej w odniesieniu do usługi strumienia bitów mają bardzo znaczący wpływ na krajowy rynek dostępu szerokopasmowego. Nastąpiło wyraźne pod-niesienie konkurencyjności rynku detalicznego poprzez zwiększenie liczby i różnorod-ności ofert. Wyraźnemu obniżeniu uległy ceny detaliczne. W wyniku regulacji rynku hurtowego liczba linii TP wykorzystywanych do świadczenia usługi strumienia bitów alternatywnym operatorom szybko wzrastała. Zmiany te pokazuje tabela 10.

Tabela 10. Liczba linii objętych usługą BSA

2005 2006 XII 2007 XII 2008 XII 2009 XII 2010

– 59 135.859 353.440 459.970 około 526.000

Źródło: Opracowania własne na podstawie danych UKE.

Linie oparte na usłudze BSA świadczonej operatorom alternatywnym obsługiwały w czerwcu 2010 roku 8,9% abonentów korzystających ze stacjonarnej usługi dostępu do Internetu. Analogiczny wskaźnik dla uwolnionych pętli lokalnych wynosił w tym czasie 1,3%. Dobrze oddaje to atrakcyjność obydwu wariantów wykorzystania infrastruktury operatora zasiedziałego. Mimo wcześniejszego otwarcia możliwości korzystania z uwol-nionej pętli, niskie koszty inwestycyjne dla operatorów alternatywnych oraz korzystne warunki cenowe usługi strumienia bitów, wynikające z oparcia opłat hurtowych na for-mule „cena detaliczna minus”, spowodowały rozwój hurtowego rynku dostępu szero-kopasmowego. Dopiero zawarcie porozumienia pomiędzy Prezesem UKE i TP w paź-dzierniku 2009 roku, stopniowe odejście od formuły „cena detaliczna minus” i obniżenie

108 ROZDZIAŁ V

cen detalicznych usług dostępu do Internetu przez TP, nieco zmniejszyły atrakcyjność oferty hurtowej BSA dla operatorów alternatywnych. Spowodowało to w 2010 roku wyhamowanie przyrostu linii obsługiwanych z wykorzystaniem usługi BSA i zwrot ope-ratorów alternatywnych w kierunku uwolnionej pętli lokalnej.

4. Rynek detalicznych usług dostępu szerokopasmowego

4.1. Próby regulacji

Detaliczne rynki usług dostępu szerokopasmowego rozwijają się głównie dzięki mechanizmom rynkowym. Na poziomie europejskim nie stwierdzono zasadności regu-lacji tych rynków. W pierwszym i w drugim cyklu regulacji rynków inicjatywy regula-torów krajowych zmierzające do takiej regulacji były odosobnione. Polski regulator podjął dwie próby objęcia regulacją detalicznych usług dostępu szerokopasmowego. Obydwie próby zmierzały do ustanowienia kontroli cen detalicznych usług dostępu do Internetu, które w latach 2005–2007 były w Polsce wyraźnie wyższe od cen w innych państwach członkowskich UE.

Pierwsza próba uregulowania detalicznych usług dostępu do Internetu była oparta na przepisach przejściowych, obowiązujących do czasu zakończenia analiz rynkowych i wydania decyzji regulacyjnych na właściwych rynkach. Przepisy przejściowe nakładały na operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych obowiązki polegające na przedsta-wianiu do zatwierdzenia cennika oraz regulaminu świadczenia usług. Na tej podstawie Prezes UKE od maja 2006 roku żądał od TP przedstawienia mu do zatwier dzenia cen-ników i regulaminów wszystkich usług detalicznych, w tym usług dostępu szerokopasmo-wego. Ponieważ operator uznawał, że obowiązek ustawowy dotyczy tylko usług telefo-nicznych, to nie przedstawiał do zatwierdzenia regulaminów i cenników usług dostępu szerokopasmowego (m.in. Neostrada tp, Internet DSL tp). W związku z tym, Prezes UKE nałożył na TP siedem kar pieniężnych w łącznej wysokości około 340 mln złotych.

O ile źródłem tego sporu była przede wszystkim interpretacja obowiązującego prawa krajowego, o tyle podstawą jego rozstrzygnięcia stały się dyrektywy UE o łączności elektronicznej, gdyż obowiązki, jakie państwo członkowskie może nałożyć na przed-siębiorcę telekomunikacyjnego podlegają pełnej harmonizacji. Zgodnie z dyrektywami państwa członkowskie powinny w okresie przejściowym utrzymać w mocy wszelkie obo-wiązki regulacyjne stosowane wcześniej na rynkach hurtowych i detalicznych. Nowe obo-wiązki powinny być nakładane dopiero po przeprowadzeniu analizy właściwego rynku i stwierdzeniu, że nie jest on konkurencyjny. Ponieważ regulacja detalicznych usług sze-rokopasmowych nie wynikała z wcześniejszych rozstrzygnięć legislacyjnych lub regula-cyjnych, zasadność decyzji Prezesa UKE mogła być kwestionowana [Piątek 2007: 19].

Rozstrzygnięcie tego sporu na poziomie UE, ze skutkiem dla postępowań krajowych, nastąpiło w związku ze skierowaniem we wrześniu 2008 roku przez Komisję Europejską skargi przeciwko Polsce do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zarzut dotyczył regulowania cen detalicznych dostępu szerokopasmowego bez przeprowadzenia ana-lizy rynku, co oznacza nieprawidłową implementację dyrektyw o łączności. Władze pol-skie argumentowały, że choć dostęp szerokopasmowy nie stanowi dostępu do publicz-nej sieci telefonicznej, to istnieje wspólny element wykorzystywany do realizacji oby-dwu usług. Jest nim łącze dostępowe, którego uzasadnione koszty i oparta na nich


cena wymagają kontroli regulacyjnej. Wyrokiem z 6 maja 2010 roku (C 545/08) ETS potwierdził, iż usługi dostępu szerokopasmowego oczywiście nie są publicznymi usłu-gami telefonii stacjonarnej. Niedopuszczalne jest regulowanie kosztów i ceny skład-nika usługi nieregulowanej tylko z tego powodu, że jest on wykorzystywany również przy świadczeniu usługi regulowanej. Regulując detaliczne usługi dostępu szerokopa-smowego przed przeprowadzeniem analizy rynku, Prezes UKE naruszył zasady regu-lacji rynków wynikające z dyrektyw UE.

Druga próba uregulowania rynku detalicznych usług dostępu szerokopasmowego nastąpiła w ramach pierwszego cyklu regulacji. Została podjęta na rynkach usług przy-łączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów (rynek 1/2003) oraz pozostałych użytkowników (rynek 2/2003). W pozostałych państwach członkowskich UE zakres produktowy tych rynków ustalono w taki sposób, że obejmował usługi przy-łączenia i dostępu do sieci służącej do świadczenia usług telefonicznych. Polski regulator uwzględnił przy analizie rynku wszystkie istniejące technologie i sposoby przyłączenia do publicznej sieci telefonicznej, włączając w to łącza cyfrowe xDSL oraz wszystkie możliwe media transmisyjne, włącznie ze światłowodem. Rynek określony w projekcie decyzji miał obejmować dostęp do wszelkich usług telekomunikacyjnych, w tym usługi dostępu do Internetu [Piątek 2007a: 22].

Detaliczne rynki dostępu szerokopasmowego nie zostały na poziomie UE uznane za niekonkurencyjne w takim stopniu, który uzasadnia regulację. Regulator krajowy uwzględniając szczególną sytuację krajową może obejmować analizą i regulacją dodat-kowe rynki. Włączenie dodatkowego rynku do obszaru regulowanego wymaga jed-nak zachowania zasad wynikających z dyrektyw o łączności elektronicznej. Możliwość dodania detalicznego rynku dostępu szerokopasmowego do listy rynków podlegają-cych analizie nie została wykorzystana na etapie określania rynków przewidzianych do analizy przez ministra właściwego do spraw telekomunikacji. Dopiero Prezes UKE w fazie analizy rynków rozszerzył zakres produktowy rynków dostępu do stacjonar-nej sieci telefonicznej, w taki sposób, aby objąć decyzją również dostęp szerokopa-smowy. Uzasadnienie decyzji oparte było początkowo przede wszystkim na argumenta-cji technologicznej, wskazującej na możliwość wykonywania szerokiego wachlarza usług za pomocą linii dostępowej. Argumentacja dotycząca niskiej konkurencyjności rynku dostępu szerokopasmowego i wysokich cen usług dostępowych w Polsce mogła mieć znaczenie. Powinna być jednak wykorzystana w działaniach zgodnych z regułami regu-lacji rynków telekomunikacyjnych, a nie w celu przełamania tych reguł.

Projekty decyzji przewidujące objęcie regulacją wąskopasmowych i szerokopa-smowych usług dostępu do sieci stacjonarnej zostały zakwestionowane przez Komisję Europejską KE (decyzje w sprawach PL/2006/0518 oraz PL/2005/0525). Nie pomogła modyfikacja zakresu produktowego rynku i dodatkowa argumentacja, wskazująca na substytucyjność usług wąsko- i szerokopasmowych. Ostatecznie zmodyfikowany projekt decyzji został wycofany, co oznaczało rezygnację z regulacji detalicznych usług dostępu szerokopasmowego. Prób takiej regulacji nie podjęto już w drugim cyklu regulacyj-nym. Następne lata potwierdziły, iż skuteczne zastosowanie środków regulacyjnych na poziomie hurtowym może prowadzić do istotnej redukcji cen detalicznych i wzrostu konkurencyjności rynku detalicznego, bez potrzeby podejmowania interwencji regula-cyjnej na poziomie detalicznym.

110 ROZDZIAŁ V

4.2. Problem substytucyjności dostępu telefonicznego i szerokopasmowego

Główne zagadnienie sporne związane z próbami regulacji rynku detalicznego doty-czyło substytucyjności usług dostępu wąsko- i szerokopasmowego do sieci telekomunika-cyjnej. Zaliczenie obydwu rodzajów dostępu do tego samego rynku wymagało wykazania substytucyjności tych usług dostępowych [Komisja 2010a: 7]. Substytucyjność produktów i usług jest bowiem głównym kryterium wyodrębniania rynków pod względem produk-towym. Ocena substytucyjności obejmuje porównanie przeznaczenia, ceny oraz właści-wości, w tym jakości produktów w celu ustalenia, czy są uznawane przez ich nabyw-ców za substytuty.

Krytyka stanowiska polskiego regulatora dotyczyła wszystkich aspektów substytu-cyjności popytowej. Dostęp wąskopasmowy służy korzystaniu z usług telefonicznych oraz usług powiązanych (np. usług faksowych). Dostęp szerokopasmowy może być również wykorzystany do korzystania z usług telefonicznych, ale głównie służy trans-misji danych, korzystaniu z usług audiowizualnych i innych usług wymagających wyso-kiej przepływności. Wątpliwe jest, aby klienci pod wpływem bodźców cenowych zmie-niali przyłączenie wąskopasmowe na szerokopasmowe tylko w celu korzystania z usług głosowych. Z punktu widzenia funkcjonalności, szerokopasmowy dostęp wydaje się być jedynie częściowo substytutem dla linii wąskopasmowej, a substytucyjność jest wyraźnie jednokierunkowa. Zasadnicze różnice funkcjonalności są również uwzględnione w wyż-szych cenach dostępu szerokopasmowego. Fakt, że klienci nabywający usługę dostępu szerokopasmowego zatrzymują z reguły linię telefoniczną jest dowodem na komple-mentarność, a nie substytucyjność dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do stacjo-narnej sieci telefonicznej. Poza brakiem substytucji popytu, wątpliwa jest również sub-stytucja podażowa. W razie znaczącego podniesienia cen dostępu wąskopasmowego, szybkie zwiększenie podaży ze strony dostawcy dostępu szerokopasmowego jest mało prawdopodobne, ze względu na konieczność dokonania znacznych inwestycji oraz małą atrakcyjność przejmowania klientów jedynie w celu świadczenia usługi telefonicznej.

Brak substytucji pomiędzy dostępem wąskopasmowym i szerokopasmowym potwier-dzają wyniki analizy ekonomicznej prowadzonej w połowie ubiegłej dekady [Vogelsang 2003: 8; Stumpf 2006: 46]. Poglądy przeciwne mają charakter odosobniony [Komisja 2002b: 20]. Odwołując się do klasycznego testu substytucyjności produktów można stwierdzić, że dla użytkowników dostępu wąskopasmowego dostęp szerokopasmowy nie jest substytutem, z którego masowo skorzystaliby w razie 5–10% wzrostu ceny linii telefonicznej. Niewielkie zmiany opłaty abonamentowej za usługę telefoniczną nie mają wpływu na decyzję o nabyciu usługi dostępu szerokopasmowego, a ceny dostępu sze-rokopasmowego nie ograniczają zmian cen dostępu wąskopasmowego. Cena dostępu wąskopasmowego nie jest źródłem bodźców do nabycia usługi szerokopasmowej w celu wykonywania połączeń głosowych ze względu na strukturę kosztów. Wprawdzie koszt krańcowy połączenia głosowego przez linię szerokopasmową jest dla klienta niższy niż połączenia telefonicznego, ale koszt krańcowy zapewnienia dostępu szerokopa-smowego jest wyższy niż w przypadku dostępu wąskopasmowego. Dla większości abo-nentów dostęp szerokopasmowy tylko w celu wykonywania połączeń głosowych jest rozwiązaniem zbyt kosztownym. Nie jest z tego powodu rozpatrywany jako substytut dostępu wąskopasmowego. Część klientów realizujących połączenia VoIP (Voice over Internet Protocol) utrzymuje linię telefoniczną dla połączeń przychodzących, połączeń alarmowych i na wypadek awarii prądu elektrycznego. Substytucja podażowa w prak-tyce nie występuje. Operator dostarczający dostęp szerokopasmowy nie rozszerzy swojej


działalności na stacjonarny dostęp wąskopasmowy w przypadku 5–10% zwyżki ceny dostępu wąskopasmowego. Biorąc pod uwagę koszty inwestycyjne oraz modele biz-nesowe operatorów szerokopasmowych taka reakcja jest mało prawdopodobna [Cave, Stumpf, Valletti 2006: 42].

Kwestia substytucyjności pomiędzy usługami dostępu wąskopasmowego i szeroko-pasmowego do Internetu była jednym z kluczowych zagadnień w rozstrzyganej przez ETS sprawie Wanadoo [T-340/03: 73–91] dotyczącej nadużycia pozycji dominującej na rynku usług szybkiego dostępu do Internetu we Francji. Wartość tego orzeczenia wynika z ocen formułowanych w odniesieniu do gruntownie rozpoznanych realiów kon-kretnego środowiska usługowego. Dostęp wąskopasmowy i szybki dostęp do Internetu zostały uznane za usługi niesubstytucyjne, znajdujące się na odrębnych rynkach pro-duktowych. Brak substytucyjności nie ma charakteru symetrycznego. Elementy substy-tucyjności występują przy zastępowaniu usługi wąskopasmowej usługą szerokopasmową, ale nie występują w odwrotnym kierunku. O ile migracja klientów usługi wąskopa-smowej do usługi szerokopasmowej jest zjawiskiem typowym, to migracja w odwrot-nym kierunku praktycznie nie występuje. Można tu dopatrywać się substytucyjności jednokierunkowej (one-way-substitutability). Test substytucyjności powinien natomiast potwierdzać substytucyjność dwukierunkową, która jest podstawą funkcjonalnej zastę-powalności produktów lub usług. Przeciwko substytucyjności dostępu wąsko- i szero-kopasmowego przemawia brak możliwości wykorzystania dostępu wąskopasmowego do wielu usług wymagających wyższej przepływności (usługi wideo, gry) oraz zasadniczo odmienny model czasowy korzystania z dostępu stałego, niż z dostępu wąskopasmo-wego. W kwestiach technicznych decydujące znaczenie przypisano szybkości transferu danych oraz zasadniczej różnicy wynikającej z możliwości wykorzystania linii do celów telefonicznych przy korzystaniu z dostępu szerokopasmowego oraz blokadzie dostępu telefonicznego podczas korzystania z dostępu wąskopasmowego do transmisji danych.

Inna kwestia sporna dotyczyła wykorzystania elementu usługi regulowanej w celu kontroli cen usług nieregulowanych. Decyzja regulacyjna włączała w zakres produk-towy rynków dostępu odrębną usługę przyłączenia i utrzymania miedzianego łącza służącego do świadczenia usługi szerokopasmowej. Usługa tego rodzaju podlegałaby kontroli cenowej, jako element składowy usługi dostępu do Internetu wówczas, gdy klient nie korzysta z usługi telefonicznej. Komisja stwierdziła, że wyodrębnienie usługi przyłączenia i utrzymania miedzianego łącza dla celów szerokopasmowych jest zabie-giem sztucznym. Produkt ten nie jest oferowany jako samodzielne świadczenie, a jedy-nie jako część składowa usługi dostępu szerokopasmowego. Klient nie może nabyć takiego produktu w ramach odrębnej transakcji, ani wykorzystać go bez nabycia usługi transmisyjnej. Z drugiej strony za tę „usługę” przewidziano odrębną opłatę w przy-padku nabywania detalicznej usługi dostępu szerokopasmowego bez usługi telefonicz-nej (tzw. nagi DSL). Wyodrębnienie opłaty za jeden z elementów usługi „nagi DSL” nie nadało jednak temu elementowi cech samodzielnego produktu. Rynki właściwe są zaś wyodrębniane dla produktów i usług zaspokajających na zasadzie substytucji okre-ślone potrzeby nabywców. Przyłączenie i utrzymanie miedzianego łącza może służyć do realizacji połączeń głosowych tylko w połączeniu z usługą pakietowej transmisji głosu. Dlatego tak wyodrębniony produkt nie wykazuje substytucyjności po stronie popyto-wej na rynku detalicznym.

112 ROZDZIAŁ V


Próby regulacji detalicznego dostępu szerokopasmowego w innych państwach UE były bardzo rzadkie i ograniczały się do usług pakietowej transmisji głosu (VoIP). W drugim cyklu regulacyjnym włoski regulator włączył dostęp szerokopasmowy słu-żący do zapewniania połączeń VoIP do rynku 1/2007. Potraktował on usługę głosową VoIP jako odrębny produkt od dostępu szerokopasmowego, substytucyjną w stosunku do pozostałych wąskopasmowych usług głosowych pod względem cenowym i funkcjo-nalnym. Nie nałożył jednak żadnych obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorców dostarczających usługi głosowe w technologii VoIP. Komisja zakwestionowała substytu-cyjność dostępu wąskopasmowego i szerokopasmowego dla użytkowników końcowych, podtrzymując tezę, iż nie nabywają oni usługi szerokopasmowej w celu korzystania z połączeń głosowych w technologii VoIP oraz wskazując na cenowe odmienności tych usług. Ponieważ jednak regulator włoski ograniczył skutki takiej kwalifikacji do etapu analizy rynku, bez nakładania jakichkolwiek obowiązków regulacyjnych, to Komisja nie podjęła interwencji (IT/2009/0890). Podobne podejście w sprawie uwzględnienia usług VoIP przyjął regulator austriacki (AT/2008/0832)), rumuński (RO/2009/1001) i szwedzki (SE/2009/0965). Jeszcze dalej idące wnioski przyjął regulator bułgarski, uwzględniając wąsko- i szerokopasmowe technologie dostępu na etapie analizy rynku. Ponieważ jed-nak nie spowodowało to rozszerzenia obowiązków regulacyjnych na usługi szerokopa-smowe, Komisja nie zakwestionowała założeń analizy rynku (BG/2009/0911). Wydaje się, że w największym stopniu uwzględnił detaliczne usługi dostępu szerokopasmo-wego regulator niemiecki, który włączył do analizowanego rynku usługi dostępu sze-rokopasmowego (tzw. nagi DSL), oferowane łącznie z pakietami połączeń głosowych, jeżeli użytkownik nie korzysta z tradycyjnej linii telefonicznej PSTN (DE/2009/0897).

Doświadczenia regulacyjne zgromadzone na rynku detalicznego dostępu do sieci telefonicznych w stałej lokalizacji wskazują, że obowiązki ustanawiane na tym rynku nie powinny prowadzić do rozszerzania regulacji na detaliczne usługi dostępu szero-kopasmowego. Ze względu na wielość technologii, zmienność tego stosunkowo mło-dego rynku i relatywnie wysoką skuteczność regulacji rynków hurtowych dostępu sze-rokopasmowego, bilans efektów regulacji na rynku detalicznym może być niekorzystny w dłuższym horyzoncie czasowym. Wyniki drugiego cyklu regulacyjnego na rynku 1/2007 w kolejnych państwach członkowskich wskazują na wysokie prawdopodobieństwo utrzy-mania konsensusu regulatorów europejskich w sprawie braku uzasadnienia dla regula-cji cen na detalicznym rynku dostępu szerokopasmowego.

5. Rynek usług peeringu i tranzytu IP

5.1. Charakterystyka peeringu i tranzytu

Funkcjonowanie szerokopasmowych sieci transmisji danych i świadczenie usług w tych sieciach jest uzależnione nie tylko od sytuacji w warstwie dostępowej, ale także od współ-pracy przedsiębiorców telekomunikacyjnych poprzez wymianę ruchu. Korzystanie z usług internetowych jest uwarunkowane niezakłóconą transmisją pomiędzy sieciami różnych operatorów. Próby uregulowania wymiany ruchu między sieciami krajowymi wykorzy-stującymi protokół IP (Internet Protocol) są podejmowane przez polskiego regulatora od kilku lat. O ile zasady połączeń, wymiany ruchu i rozliczeń pomiędzy publicznymi


sieciami telefonicznymi są dobrze rozpoznane i szczegółowo uregulowane, o tyle reguły współdziałania między operatorami sieci IP, a szczególnie modele rozliczeń kształtują się stopniowo, głównie w drodze negocjacji. Uzasadnia to odróżnienie „modelu telekomu-nikacyjnego” współpracy od „modelu internetowego” [Berg i in. 2006: 5], czy „modelu sieci otwartych” [Gelvanovska, Alden 2009: 2].

Uczestnikami rynków, na których następuje wymiana ruchu IP są przede wszyst-kim przedsiębiorcy zapewniający dostęp do Internetu (ISP). Działają na nich jednak również dostawcy i agregatorzy treści (operatorzy portali, dostawcy usług audiowizu-alnych) oraz dostawcy usług internetowych (poczta elektroniczna, komunikatory, VoIP, wideokonferencje), którzy mogą być klientami ISP, ale mogą również samodzielnie peł-nić funkcje ISP, dysponując sieciami o ograniczonym zasięgu.

Próba regulacyjnego określenia współpracy pomiędzy operatorem zasiedziałym a innymi uczestnikami rynku transmisji IP w Polsce dotyczyła współpracy na podsta-wowym poziomie, czyli na poziomie funkcji transportowych. Na tym poziomie przed-miotem współpracy jest transport pakietów pomiędzy sieciami. Celem tej współpracy jest zapewnienie efektywnego pod względem technicznym i ekonomicznym przepływu sygnałów. Współpraca na tym poziomie nie dotyczy funkcji usługowych świadczonych użytkownikom końcowym przez ISP, dostawców treści i usług w połączonych sieciach. Funkcje usługowe realizowane są na wyższych poziomach współpracy międzysieciowej. Rozdzielenie współpracy w zakresie funkcji transportowych i funkcji usługowych jest charakterystyczną cechą dwukierunkowego dostępu w środowisku sieci IP. Jest to istotna różnica pomiędzy sieciami IP oraz klasycznymi sieciami telekomunikacyjnymi, w któ-rych funkcje transportowe i usługowe są ściśle powiązane, co bezpośrednio wpływa na model współpracy międzyoperatorskiej.

Ruch pomiędzy sieciami wykorzystującymi protokoły IP jest wymieniany w formie peeringu i tranzytu [Shrimalia, Kumar 2008: 19]. Peering IP polega na bezpłatnej i bezpośredniej wymianie ruchu pomiędzy połączonymi sieciami. Ruch wymieniany w formie peeringu jest generowany tylko w połączonych sieciach. Peering nie obej-muje przekazywania między współpracującymi sieciami ruchu otrzymanego w ramach peeringu od innych partnerów. Każda ze współpracujących stron pokrywa koszty trans-misji do punktu, w którym przekazuje ruch partnerowi peeringowemu. Partnerzy wspól-nie utrzymują infrastrukturę punktu wymiany ruchu. Wymiana ruchu w formie peeringu jest stosowana wówczas, gdy rozległość sieci lub wielkość ruchu wymienianego między partnerami jest porównywalna, gdyż wzajemne usługi związane z przyjęciem i rozpro-wadzeniem ruchu powinny być względnie wyrównane. Wielkość ruchu musi ponadto uzasadniać utrzymywanie punktu bezpośredniej wymiany ruchu. Z tego względu klu-czowym zagadnieniem polityki peeringowej operatora jest ustalenie racjonalnych gra-nic asymetrii ruchu i minimalnej skali wymiany, które nie ograniczą efektywności jego sieci.

Charakterystyczną cechą peeringu jest system rozliczeń. Wymiana ruchu w ramach peeringu jest bezpłatna, co może polegać również na wzajemnym kompensowaniu należ-ności. Sposób rozliczenia należności określa się w literaturze i praktyce jako „Bill-and-Keep” (B&K), „Zero-Dollar” peering lub „Sender-Keep-All” (SKA) [Shrimalia, Kumar 2008: 20]. W związku z narastaniem asymetrii ruchu między sieciami pojawiły się oferty płatnego peeringu. Płatność strony przesyłającej większy ruch zbliża tę wer-sję peeringu do usługi tranzytowej, z tym że ruch jest przekazywany jedynie do sieci operatora współpracującego i nie jest transferowany do innych sieci. Opłaty wnoszone przez jedną ze stron umożliwiają zachowanie przez partnera peeringowego równowagi

114 ROZDZIAŁ V

pomiędzy ponoszonym kosztem i korzyściami z wymiany ruchu. Z reguły żądanie opłaty jest kierowane do strony, która kieruje większy ruch do partnera peeringowego. Jeżeli stroną przesyłającą większy ruch jest dostawca treści i usług zamawianych przez użyt-kowników partnera peeringowego, to wówczas, mimo iż ruch jest generowany przez użytkowników końcowych ISP, płatności wnosi dostawca treści i usług internetowych. Rozwiązania oparte na płatnym peeringu stosowane są głównie w wymianie ruchu pomiędzy sieciami obsługującymi użytkowników końcowych oraz sieciami obsługują-cymi dostawców treści i usług internetowych, gdyż w takich przypadkach korzystanie z pośrednika tranzytowego nie ma uzasadnienia. Rozwiązania polegające na płatnym peeringu pozwalają odzwierciedlić wartość wzajemnych świadczeń, bez uciekania się do tranzytu, który wymaga wykorzystania usług podmiotu pośredniczącego.

Tranzyt IP polega na przekazywaniu ruchu do sieci innego operatora lub do ogól-noświatowych zasobów Internetu przez sieć operatora pośredniczącego (tranzytują-cego). Operator tranzytujący może również przyjmować ruch kierowany do jego wła-snej sieci, co funkcjonalnie pokrywa się z usługą peeringu płatnego. Oznacza to, że tranzyt może polegać na dostarczeniu ruchu do jakiegokolwiek systemu w Internecie. Występują jednak różne wersje usług tranzytowych, różniące się zakresem domen, do których ruch jest doprowadzany (tranzyt pełny, tranzyt częściowy), kierunkiem ruchu (ruch dwustronny lub ruch jednokierunkowy – wysyłany lub otrzymywany). Usługi tran-zytu częściowego pozwalają na zwiększenie efektywności wymiany ruchu i wykorzysta-nia infrastruktury.

Usługa tranzytu jest zawsze odpłatna. Operator zapewniający tranzyt ruchu utrzy-muje całość infrastruktury, a operator korzystający z tranzytu wnosi opłaty za usługę. Podstawowe warianty transmisji ruchu IP pokazuje rysunek 5.

Rysunek 5. Podstawowe warianty transmisji ruchu IP

ISP

ISP ISP

Światowa sieć szkieletowa

ISP

Tranzyt

Peering

Kierunek przepływu płatności



Ustalenia dotyczące kierunku przepływu płatności i wysokości opłat są dalekie od jednolitości. Brak jest w dotychczasowej praktyce stabilnych ustaleń, kto i za co powi-nien płacić w związku z wymianą ruchu IP. Kierunek przepływu pakietów w sieci nie musi się bowiem pokrywać z kierunkiem przepływu wartości [Faratin, Clark, Bauer, Lehr 2008: 52]. Terytorialny zasięg sieci i liczba użytkowników nie są decydujące dla wielkości ruchu wysyłanego z danej sieci oraz ruchu przyjmowanego. Dostawcy treści i usług internetowych wysyłają z reguły znacznie większy ruch do sieci obsługujących licznych użytkowników, niż wynosi ruch otrzymywany. Asymetria wymiany ruchu ulega pogłębieniu na skutek coraz większego obciążenia ruchu dostawców treści i usług inter-netowych przekazami reklamowymi. Przyczyny asymetrii nie mają charakteru jednoli-tego. Całość tych relacji jest oparta na względach handlowych i unormowana umowami. Charakterystyczne, że kontrowersje dotyczące warunków rozliczeń powstają najczęściej pomiędzy ISP, reprezentującymi zasadniczo odmienne profile wymiany ruchu, a w szcze-gólności między klasycznymi ISP a dostawcami treści i usług internetowych.

Wymiana ruchu odbywa się w publicznych lub prywatnych punktach wymiany ruchu. Punkty publiczne są tworzone dla większej liczby uczestników (np. węzły PLIX, WIX w Warszawie), z których każdy skupia ruch od kilkunastu do kilkudziesięciu przedsię-biorców. Punkty prywatne są tworzone przez dwóch operatorów na podstawie umowy. Ponieważ z różnych powodów nie jest możliwe uzyskanie peeringu ze wszystkimi sie-ciami, każdy operator krajowy musi również korzystać z usług tranzytu.

Usługi peeringu i tranzytu mogą być świadczone na różnych poziomach działal-ności w sieciach IP. Ukształtowały się one w wyniku procesów rynkowych, w środowi-sku wolnym od klasycznej regulacji telekomunikacyjnej. Wyróżnia się zasadniczo trzy poziomy działalności (Tier-1, Tier-2, Tier-3). Poziomy te określa hierarchia przed-siębiorców świadczących usługi wymiany ruchu, wynikająca z zasięgu ich sieci i wiel-kości przekazywanego ruchu. Operatorzy usług tranzytowych o podobnej skali dzia-łalności zawierają pomiędzy sobą umowy peeringowe i wymieniają ruch bezpłatnie. Na szczeblu globalnym działają operatorzy dysponujący sieciami międzykontynental-nymi (Tier-1), którzy wymieniają między sobą ruch na zasadzie peeringu (m.in. AT&T, Global Crossing, Qwest, Sprint) i nie nabywają usług tranzytowych. Operatorzy Tier-2 (np. Deutsche Telecom, France Telecom, Telekomunikacja Polska) dysponują rozle-głymi sieciami krajowymi lub międzynarodowymi. Nabywają oni usługi tranzytowe od operatorów Tier-1, wymieniają część ruchu w formie peeringu, a jednocześnie świad-czą usługi tranzytu operatorom Tier-3. Na poziomie Tier-3 występują ISP, którzy nie świadczą usług tranzytowych, a jedynie wymieniają ruch w formie peeringu lub korzy-stają z usług tranzytowych. Na tym poziomie lokują się również dostawcy treści i usług internetowych działający jako ISP.

System wymiany ruchu IP zapewnia możliwości wymiany ruchu pomiędzy wszystkimi sieciami na świecie. Sieć lub grupa sieci pozostająca pod kontrolą jednego podmiotu określana jest jako Autonomiczny System (AS) i korzysta z jednej domeny. W ramach AS zarządza się zbiorem adresów IP z tej domeny. Status AS mają zarówno komer-cyjne sieci telekomunikacyjne, jak i duże sieci korporacyjne oraz sieci dostawców treści. Każde urządzenie końcowe służące do korzystania z usług internetowych jest przyłą-czone do określonego AS. Peering jest możliwy pomiędzy poszczególnymi AS, ale znacz-nie bardziej rozpowszechnione jest grupowanie AS poprzez sieć przedsiębiorcy teleko-munikacyjnego, w celu uzyskania dostępu do peeringowych punktów wymiany ruchu.

116 ROZDZIAŁ V

5.2. Polityki wymiany ruchu IP

Sposób wymiany ruchu IP pomiędzy sieciami jest wynikiem złożonych uwarunkowań handlowych, finansowych i technicznych. Sieć może być połączona z innymi sieciami w taki sposób, aby możliwe było wykorzystanie usługi peeringu i tranzytu w zależności od warunków rozliczeń, rodzaju ruchu, obciążenia sieci, ryzyka awarii i wymogów nie-zawodności transmisji. Z powodów kosztowych operatorzy dużych sieci kształtują swoją politykę zawierania umów peeringowych w sposób eliminujący małych partnerów, któ-rym umożliwia się jedynie zawieranie umów tranzytowych. Polityka peeringowa może być również kształtowana pod wpływem uwarunkowań konkurencyjnych. Mogą one powodować odmowę dostarczenia bezpłatnego peeringu bezpośredniemu konkurentowi lub perspektywicznemu klientowi usług tranzytowych. W grę mogą wchodzić uwarun-kowania handlowe prowadzące do odmowy bezpłatnego peeringu klientowi usług tran-zytowych partnera peeringowego. Polityka wymiany ruchu kształtuje się również pod wpływem całościowych strategii związanych z budowaniem spójności sieci, przestrzen-nym rozmieszczeniem punktów wymiany ruchu, znoszeniem efektów asymetrii dzięki blokowaniu popytu na peering, przyspieszaniem obiegu informacji mimo asymetryczno-ści ruchu i innych czynników [Lippert, Spagnolo 2008: 47; Faratin, Clark, Bauer, Lehr 2008: 56, 62]. Nie można wreszcie wykluczyć odmowy peeringu pod wpływem bodź-ców skłaniających do wykorzystania własnej siły rynkowej [Pelcovits, Cerf 2003: 44].

Na politykę wymiany ruchu z sieciami obsługującymi dostawców treści i usług inter-netowych wpływa ocena siły negocjacyjnej ISP, wynikająca z istnienia w tej dziedzinie wielu rynków dwustronnych. Ruch kierowany do sieci klasycznych ISP obsługujących duże grupy użytkowników końcowych jest finansowany dzięki przychodom z rynków reklamowych, sponsoringu i innych źródeł, które nie występują w działalności ISP. Są natomiast eksploatowane przez dostawców treści i usług internetowych.

Przyczyną interwencji regulacyjnej Prezesa UKE stała się polityka wymiany ruchu TP. TP nie wymienia ruchu w formie peeringu bezpłatnego z ISP, którzy są jej konku-rentami na rynku detalicznym, a co za tym idzie nie uczestniczy w publicznych punk-tach wymiany ruchu. W odróżnieniu od innych europejskich operatorów zasiedziałych, TP nie przyjęła publicznej polityki peeringowej. TP świadczy natomiast usługi tranzytu do swojej sieci, innych sieci krajowych oraz tranzytu do światowych zasobów Internetu. Niektóre z tych usług są zbliżone do peeringu płatnego, gdyż polegają na przyjmowa-niu ruchu adresowanego wyłącznie do własnej sieci. Dostęp do sieci TP możliwy jest również poprzez płatną usługę tranzytu innego krajowego ISP lub operatora zagra-nicznego. Opłaty pobierane przez TP za tranzyt od krajowych ISP przewyższają ana-logiczne opłaty pobierane od zagranicznych dostawców usług tranzytowych. Z tego względu przesyłanie ruchu do sieci TP z wykorzystaniem tranzytu oferowanego przez zagranicznych operatorów Tier-1 jest usługą najtańszą.

5.3. Interwencja przeciwdziałająca degradacji ruchu IP

Próbując przeciwdziałać tranzytowi ruchu krajowego do swoich użytkowników przez sieci operatorów zagranicznych dostępne w Polsce, TP podjęła działania dyskryminujące ruch o pochodzeniu krajowym. Do roku 2005 na styku z sieciami operatorów zagranicz-nych TP dokonywała segregacji ruchu, a następnie degradacji ruchu pochodzącego od krajowych przedsiębiorców. Była to forma dyskryminacji stanowiąca naruszenie zasady neutralności sieci [Buchta 2010: 222]. Degradacja ruchu poprzez ograniczenie szybkości


transmisji miała spowodować niezadowolenie użytkowników i w konsekwencji skłonić dostawców treści i usług internetowych do wykorzystania droższych usług tranzytowych TP. Praktyka ta spowodowała interwencję regulatora. Była to pierwsza w Polsce tak wyraźna interwencja zapewniająca „neutralność sieci” w sprawach związanych z pocho-dzeniem ruchu i jednocześnie wkład do europejskich doświadczeń związanych z reali-zacją zasady neutralności sieci [ARCEP 2010a, Carter, Marcus, Wernick 2008: 2].

Degradacja ruchu została wykryta i zablokowana decyzją Prezesa UKE [UKE 2006a], opartą na ustawowym upoważnieniu do interwencji w przypadkach zagrożenia komu-nikacji między użytkownikami różnych sieci. Prezes UKE zakazał praktyk degradacji ruchu pochodzącego od krajowych przedsiębiorców świadczących różne usługi interne-towe w porównaniu z takim samym ruchem przedsiębiorców zagranicznych (np. Skype, Google), transmitowanym poprzez te same łącza zagranicznych dostawców usług tran-zytowych. Zastosowano w tym przypadku instrument oparty na zakazie dyskryminacji. TP została zobowiązana do zapewniania takich samych warunków przesyłu pakietów protokołu internetowego, w szczególności czasu transmisji pakietów, wielkości obsłu-giwanych pakietów, kolejności transmisji pakietów i strat pakietów.

Zakaz degradacji ruchu krajowego unikającego zawyżonych cen za tranzyt został powiązany z odpowiednimi gwarancjami. TP została zobowiązana do udostępniania zain-teresowanym przedsiębiorcom informacji o konfiguracji urządzeń umożliwiających doko-nywanie zmian warunków przesyłu pakietów protokołu internetowego (czasu transmi-sji, wielkości obsługiwanych pakietów, kolejności transmisji i strat pakietów) za 90 dni poprzedzających złożenie żądania. Zainteresowani operatorzy mogą za pomocą tego instrumentu weryfikować przyczyny utrudnień w transmisji swoich usług do użytkow-ników w sieci TP.

Interwencja regulatora pozwoliła na osiągnięcie wielorakich celów. Po pierwsze, zapewniła ona ochronę jakości transmisji tranzytowych przez sieci zagraniczne. Po drugie, usunęła dyskryminacyjne traktowanie przedsiębiorców krajowych świadczą-cych identyczne usługi internetowe co przedsiębiorcy zagraniczni. Po trzecie, wyelimi-nowała antykonkurencyjną presję skierowaną na wymuszenie korzystania z droższych usług tranzytowych TP, zamiast tańszych usług tranzytu oferowanego przez przedsię-biorców zagranicznych. Po czwarte, umożliwiła równoprawną konkurencję między TP a zagranicznymi dostawcami usług tranzytowych na polskim rynku. Omawiana inter-wencja regulacyjna Prezesa UKE została pozytywnie zweryfikowana przez Komisję Europejską (PL/2006/0382).

5.4. Próby regulacji rynków wymiany ruchu IP

Odrębnym torem rozwijały się prace nad całościowym uregulowaniem rynków peeringu i tranzytu ruchu IP w Polsce. Pierwsza próba uregulowania peeringu w sie-ciach IP została podjęta przez Prezesa UKE w latach 2007–2008. Była ona oparta na ustawowym upoważnieniu regulatora do nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyj-nego kontrolującego dostęp do użytkowników końcowych obowiązków regulacyjnych niezbędnych do zapewnienia tym użytkownikom możliwości komunikowania się z użyt-kownikami innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Regulator stwierdził, że TP odmawia zawierania umów peeringu bezpłatnego i nie ma w tej sprawie jakiejkol-wiek oferty dla przedsiębiorców. Ponadto, pobiera opłaty za tranzyt znacznie wyższe niż inni europejscy operatorzy tranzytowi. Utrudnia to działalność krajowym ISP oraz podnosi opłaty użytkowników końcowych za dostęp do Internetu. Regulator zamierzał

118 ROZDZIAŁ V

nałożyć na TP obowiązek zawierania umów peeringowych opartych na zasadzie bez-płatnej wymiany ruchu, jeżeli poziom asymetrii ruchu nie przekraczał proporcji 1 : 3. Po konsultacjach proporcja ta została zmieniona na 1 : 2. Operator dostarczający ruch o większej asymetrii mógłby żądać peeringu odpłatnego. Ponadto, operator żądający bezpośredniej wymiany ruchu powinien zapewnić łącze o odpowiedniej przepływności (min. 1 Gb/s) oraz dostarczyć ruch o minimalnej wielkości (750 Mb/s).

Projekt w obydwu wersjach został zakwestionowany przez Komisję (PL/2006/0656, PL/2008/0745). Komisja uznała, iż dostęp bezpośredni ISP oraz dostawców treści i usług do użytkowników końcowych w sieci TP oraz dostęp pośredni poprzez sieci tranzytowe operatorów zagranicznych mają charakter substytucyjny. Nie można zmuszać przedsię-biorcy do oferowania usług bez odpłatności. Polityka cenowa operatorów zagranicznych oferujących tańsze usługi tranzytowe powinna wywierać dostateczną presję konkuren-cyjną na TP. Skuteczną ochronę tej presji konkurencyjnej zapewnia wcześniejsza decy-zja zakazująca degradacji ruchu transmitowanego poprzez sieci operatorów zagranicz-nych. To wszystko spowodowało, że proponowane przez regulatora obowiązki regula-cyjne uznano za nieuzasadnione i nieproporcjonalne.

Powtórna próba wprowadzenia regulacji ruchu IP miała miejsce w 2009 roku i była skierowana na dwa wyodrębnione przez regulatora rynki właściwe – rynek peeringu i rynek tranzytu w sieciach IP. Rynki tego rodzaju nie są przewidziane do regulacji wyprzedzającej na poziomie europejskim. Regulator krajowy ma jednak prawo do iden-tyfikacji rynków wymagających regulacji w świetle krajowych uwarunkowań, po pozytyw-nym przeprowadzeniu testu trzech kryteriów stosowanego przy kwalifikowaniu poszcze-gólnych rynków do regulacji. Prezes UKE wyodrębnił rynek peeringu IP w sieci TP oraz ogólnokrajowy rynek tranzytu IP uznając, iż usługi na nich świadczone nie mają cha-rakteru substytucyjnego. Na tych rynkach przewidziano zastosowanie wszystkich stan-dardowych obowiązków regulacyjnych, w tym: obowiązku dostępu, zakazu dyskrymina-cji, obowiązku przejrzystości, rachunkowości regulacyjnej, kosztowej kontroli opłat oraz stosowania oferty ramowej. Ustanowienie takiej regulacji byłoby precedensem w UE.

Warunkiem uruchomienia regulacji peeringu i tranzytu było odpowiednie wyod-rębnienie rynków właściwych, ustalenie znaczącej pozycji TP i nałożenie wymienio-nych obowiązków. Wstępnym warunkiem powodzenia tego przedsięwzięcia było uzna-nie odrębności rynków peeringu i tranzytu w sieciach IP. Zaliczenie tych usług do jed-nego rynku produktowego w praktyce uniemożliwiłoby regulatorowi wykazanie zna-czącej pozycji rynkowej TP. Przeszkodą byłby ogromny wolumen ruchu wymienianego bezpośrednio między przedsiębiorcami w formie peeringu oraz konkurencyjne usługi tranzytowe świadczone na rynku krajowym przez operatorów zagranicznych i krajo-wych. Wyodrębnienie dwóch rynków możliwe było tylko w przypadku stwierdzenia braku substytucyjności pomiędzy tymi usługami. Argumenty przemawiające za bra-kiem substytucyjności peeringu i tranzytu dotyczą różnic funkcjonalności tych usług oraz różnic jakościowych.

Różnica funkcjonalna pomiędzy obydwoma usługami polega na braku możliwości przekazywania w ramach peeringu bezpłatnego ruchu otrzymywanego uprzednio od innych partnerów peeringowych. Krajowi ISP nie mają możliwości zaspokojenia pew-nej części swych potrzeb dotyczących wymiany ruchu poprzez peering. W relacjach międzyoperatorskich wymiana ruchu w formie peeringu może być nieuzasadniona eko-nomicznie, niewykonalna techniczne, a w przypadku TP jest niedostępna ze względu na brak oferty peeringowej. Zmusza to operatorów do wykorzystania usługi tranzytu.


Usługa tranzytowa operatora zagranicznego pozwala na zastąpienie niedostępnej usługi peeringu z siecią TP. Regulator kwestionuje jednak substytucyjność tych usług. Na brak substytucyjności wskazuje zdaniem regulatora fakt, iż mimo dostępności tań-szych usług tranzytowych dostawców zagranicznych, krajowi ISP nabywają wyraźnie droższe usługi tranzytowe TP. Gdyby wszystkie usługi objęte analizą wykazywały pełną substytucyjność, to usługi wyraźnie droższe nie byłyby nabywane przez ISP. Brak sub-stytucyjności mają również potwierdzać różnice w jakości usługi. Peering i tranzyt kra-jowy do sieci TP charakteryzują się wyższą jakością niż usługi tranzytowe realizowane poprzez operatorów Tier-1. Jest to wynikiem mniejszej liczby węzłów pośredniczących w wymianie ruchu, mniejszych opóźnień, mniejszego ryzyka uszkodzeń sieci, utraty pakietów i przeciążeń na skutek krótszej drogi transmisyjnej. Z tych względu regulator uznał, że tranzyt przez sieci operatorów zagranicznych nie jest substytutem wymiany ruchu opartym na peeringu krajowym.

Określenie granic rynku właściwego dla potrzeb regulacji odbywa się w kształtują-cej fazie cyklu regulacyjnego, pod kontrolą Komisji. Wymiar produktowy rynku właści-wego określają produkty (towary, usługi), które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty. Presja konkurencyjna wyznaczająca granice rynku właściwego wynika przede wszystkim z sub-stytucyjności popytu. Substytucyjność produktów jest niewątpliwie cechą stopniowalną. Produkty substytucyjne nie są identyczne, lecz dostatecznie bliskie pod względem prze-znaczenia, ceny oraz właściwości, w tym jakości [Bernatt, Jurkowska, Skoczny 2007: 15]. Porównując usługi peeringu i tranzytu regulator wykazał pewne różnice w ich funkcjo-nalności, jakości i cenach, a także w sposobie postrzegania tych usług przez nabywców. Suma wymagań regulatora odnośnie zastępowalności analizowanych usług była zbli-żona do pełnej substytucyjności, co doprowadziło do bardzo wąskiego określenia rynku.

Pomiędzy usługami peeringu i tranzytu nie występuje perfekcyjna substytucyjność. W szczególności substytucyjność pomiędzy tymi usługami nie ma w pełni symetrycz-nego charakteru. Na wyznaczonym rynku peeringu IP (rynek ograniczony do sieci TP) usługa tranzytu zastąpi każdą usługę peeringową, ale relacja odwrotna możliwa jest tylko częściowo. Tymczasem regulator wymagał pełnej, symetrycznej substytucyjności pomię-dzy usługami, które miałyby zostać włączone do analizowanego rynku. Komisja zakwe-stionowała stwierdzenie o braku substytucyjności między usługami peeringu i tranzytu uznając, iż okoliczność ta nie została wykazana w dostatecznym stopniu.

Kolejnym krokiem koniecznym do uregulowania usługi peeringu było ograniczenie rynku do jednej sieci należącej do TP. Oznacza to zastosowanie na rynku peeringu takiej samej koncepcji, jaką przyjęto przy zakańczaniu połączeń w poszczególnych tele-fonicznych sieciach stacjonarnych i ruchomych. Przy takim założeniu stwierdzenie zna-czącej pozycji rynkowej operatora zasiedziałego jest nieuchronne, gdyż ma on 100% udziału w rynku. Traktowanie każdej sieci telefonicznej jako odrębnego rynku zakań-czania połączeń wynika nie tylko z konieczności wykorzystania usług operatora obsłu-gującego zakończenia tej sieci. Głównym powodem jest przyjęty w sieciach telefo-nicznych model rozliczeń CPP, w którym strona dzwoniąca płaci za wszystko (Calling Party Pays). Model ten zasadniczo wzmacnia pozycję negocjacyjną operatora zakań-czającego połączenia. W sieciach IP, co do zasady, każdy użytkownik końcowy opłaca koszty transmisji ruchu, który generuje, a duża część ruchu jest wymieniana bez-płatnie. Bariery wejścia na rynek wymiany ruchu IP są znacznie niższe niż w przy-padku rynku usług telefonicznych. Dlatego analogie z regulowaniem usług zakańcza-

120 ROZDZIAŁ V

nia połączeń odrębnie dla każdej sieci telefonicznej wymagają weryfikacji środowisku ruchu IP.

Rynek tranzytu IP został uznany za rynek ogólnokrajowy, ale ustalenie udziałów w tym rynku okazało się zadaniem bardzo trudnym. Nieprzejrzystość tego rynku na poziomie hurtowym, znaczna liczba podmiotów uczestniczących w wymianie ruchu IP, różnorodność relacji umownych między stronami umów tranzytowych podważyły wia-rygodność ustaleń w sprawie pozycji znaczącej TP na tym rynku.

Rynki wymiany ruchu IP nigdy nie były objęte zaleceniami Komisji w sprawie rynków przewidzianych do regulacji ex ante. Dlatego nieuchronne było przeprowadzenie testu trzech kryteriów warunkujących regulację. Test został przeprowadzony przez regulatora na wątpliwym fundamencie zbyt wąsko określonych rynków właściwych. Już ta okolicz-ność przesądzała, że stwierdzenie pozycji znaczącej operatora zasiedziałego i objęcie obydwu rynków regulacją było obarczone wątpliwościami. Decyzja Komisji wetująca projekt decyzji regulacyjnej [Komisja 2010] zakwestionowała również pozostałe usta-lenia polskiego regulatora przyjęte w teście. Prezes UKE zaskarżył decyzję wetującą Komisji do Trybunału Sprawiedliwości UE, zarzucając błędne ustalenia w podstawo-wych kwestiach substytucyjności usług i konkurencyjności rynków peeringu i tranzytu.

5.5. Perspektywy regulacji rynków wymiany ruchu IP

Niezależnie od formalnego wyniku sporu w sprawie uregulowania rynków peeringu i tranzytu w Polsce celowość takiej regulacji jest wątpliwa. Na krajowym rynku wymiany ruchu IP bariery wejścia są stosunkowo niskie. Dostęp do publicznych punktów wymiany ruchu IP jest oparty na jednoznacznych kryteriach. Brak polityki peeringu operatora zasiedziałego sam w sobie nie przesądza o znaczącej pozycji rynkowej. Znaczna dyna-mika w zakresie wymiany ruchu bezpośrednio wpływa na sposób negocjowania i zawie-rania umów w sprawie wymiany ruchu. Gwałtowne zmiany wolumenu ruchu są wyni-kiem nowych aplikacji o dużym zapotrzebowaniu na przepływność (wideostreaming, wymiana peer-to-peer, usługi światów wirtualnych) oraz rozpowszechniania się nowych typów urządzeń końcowych. Poziom opłat stosowanych przy wymianie ruchu jest bar-dzo zróżnicowany również w innych państwach. Dane z praktyki wskazują na różnice dochodzące do kilkuset procent. Według danych z 2006 roku za przepływność około 1,5 Gb/s opłaty wahały się od 10 do 95 USD, przy przeciętnej opłacie na poziomie 25 USD, co nie skłaniało regulatorów w innych państwach do interwencji [Faratin, Clark, Bauer, Lehr 2008: 55]. W takich warunkach polityka operatorów w prawie bez-płatnej wymiany ruchu może być bardzo zmienna. Restrykcyjne podejście operatora do peeringu ma szczególne uzasadnienie w tych przypadkach, w których na danym rynku nie występują „podobni” ISP [Shrimalia, Kumar 2008: 31]. Na poziomie krajowym osiągnięcie podobieństwa do TP pod względem zasięgu sieci i wolumenu ruchu może być trudne.

Próba uregulowania rynku wymiany ruchu IP ukazała różnice w podejściu regula-tora krajowego i unijnego do rozszerzania regulacji na nowe rynki. Bardzo wyraźna jest wstrzemięźliwość Komisji w sprawie rozszerzania regulacji na rynki, które w innych państwach członkowskich UE są trwale wolne od regulacji. W podejściu regulatora kra-jowego dominuje natomiast dążenie do uwypuklenia każdego specyficznego elementu sytuacji krajowej, jako uzasadnienia dla nadzwyczajnej w skali europejskiej interwen-cji regulacyjnej. Komisja oczekuje na wykazanie nieuchronności regulacji, bez któ-rej rynek nie może przezwyciężyć barier rozwojowych. Nawet początkowe przejawy


narastającej konkurencji, zmniejszania różnic cenowych, zwiększonej dostępności ofert tranzytowych są interpretowane jako argument przeciwko nowej regulacji. W podejściu Komisji wyraźna jest niechęć do interpretacji skrajnych, jak w przypadku wymogu bez-względnej substytucyjności usług, czy ograniczenia rynku do sieci operatora zasiedzia-łego. Większe jest oczekiwanie na efekty presji konkurencyjnej tych czynników, które występują na rynku. Akceptację uzyskują środki usuwające przeszkody sprawnego funk-cjonowania rynku (eliminacja degradacji ruchu), a nie środki zmieniające cały mecha-nizm funkcjonowania rynku oparty na umowach handlowych.

Stanowiska wyrażane w literaturze nie potwierdzają zasadności wyprzedzającej regu-lacji (ex ante) wymiany ruchu na poziomie transportowym. Wskazuje się, iż zagrażałoby to różnorodności relacji handlowych i mechanizmom adaptacji tego rynku do zmie-niających się potrzeb wymiany ruchu, których przejawem jest m.in. rozwój płatnego peeringu oraz tranzytu częściowego [Faratin, Clark, Bauer, Lehr 2008: 68]. Wypracowane mechanizmy współpracy zapewniają wymianę ruchu na wszystkich poziomach i w dowol-nych relacjach geograficznych. Ze względu na dominujące znaczenie relacji kontrakto-wych zaleca się raczej środki polegające na rozpowszechnianiu dobrych praktyk rynko-wych i wprowadzaniu ułatwień w tworzeniu punktów wymiany ruchu. Istotne znaczenie w zakresie przesunięcia siły negocjacyjnej przypisuje się tworzeniu wyspecjalizowanych sieci obsługujących dostawców treści i usług internetowych (Content Delivery Network – CDN). Stosują one nowe rozwiązania technologiczne, przesuwając kopie kluczo-wych zasobów zawartości coraz bliżej użytkownika i dzięki temu zmniejszają obciąże-nie sieci szkieletowych, a tym samym osłabiają pozycję negocjacyjną ich operatorów [Spulber, Yoo 2009: 426]. Jednocześnie dzięki agregowaniu popytu na wymianę ruchu mogą uzyskać korzystniejsze warunki wymiany z dużymi operatorami [Faratin, Clark, Bauer, Lehr 2008: 67]. Rozwój sieci CDN jest elementem wyłaniającej się struktury sieci nakładkowych (overlay networks), które poprzez sterowanie ruchem w wyższych warstwach sieci, ponad warstwą transportową, znacząco modyfikują obciążenie poszcze-gólnych sieci fizycznych [Clark, Lehr, Bauer, Faratin, Sami, Wroclawski 2006].

Regulacja wymiany ruchu na poziomie transportowym może kolidować z układem bodźców na rynku usług dostępu do Internetu. ISP zapewniający dostęp użytkownikom końcowym obsługują głównie ruch przychodzący, z kolei ISP obsługujący dostawców treści i usług internetowych obsługują głównie ruch wychodzący, wywoływany zamó-wieniami użytkowników końcowych. Regulacja skierowana na operatora zasiedziałego nie uwzględnia rodzajów transakcji zawieranych pomiędzy użytkownikami końcowymi a dostawcami treści i usług internetowych. Rodzaj tych transakcji wpływa na wartość uczestnictwa w wymianie ruchu i dookreśla pozycję przedsiębiorcy w budowaniu łań-cucha wartości. Klasyczny, bezpłatny peering zawsze obciąża jedną ze stron większymi kosztami, gdyż nawet w przypadku zrównoważonego ruchu koszty ponoszone przez współpracujących ISP w celu jego rozprowadzenia mogą być różne. Wszystkie te oko-liczności można uwzględnić w ramach negocjacji handlowych między ISP obsługują-cymi różne kategorie użytkowników sieci.

W literaturze wskazuje się, że sposoby rozliczeń za wymianę ruchu powinny uwzględ-niać dwustronny charakter rynków, na których funkcjonują główne zainteresowane strony [Laffont, Marcus, Rey, Tirole 2003: 371]. ISP z jednej strony konkurują o użytkowni-ków końcowych, a drugiej zaś zapewniają dostęp do użytkowników dostawcom zawar-tości i usług internetowych. Dostawcy treści i usług internetowych obsługują użyt-kowników końcowych częściowo bez pobierania opłat, ale z narastającą tendencją do uzyskiwania mikropłatności z różnych tytułów. Jednocześnie generują przychody

122 ROZDZIAŁ V

z reklam, sponsoringu i innych źródeł. Regulacja dostępowa i cenowa nie jest właściwym instrumentem w środowisku, w którym dominuje mechanizm regulacji poprzez rynek.

6. Kalkulacja kosztów i kontrola opłat hurtowych

Efekty regulacji rynków związanych z dostępem szerokopasmowym wyrażają się głównie danymi o wykorzystaniu dostępu do sieci operatora o pozycji znaczącej – liczbą uwolnionych pętli lokalnych, udziałami operatorów alternatywnych w wykorzy-staniu linii xDSL, liczbą i charakterystyką konkurencyjnych ofert opartych na wykorzy-staniu infrastruktury operatora o pozycji znaczącej. Pośrednio, efektem regulacji jest również przyrost nowej infrastruktury, gdyż decyzje inwestycyjne operatora o pozycji znaczącej i operatorów alternatywnych są uwarunkowane bodźcami płynącymi z decy-zji regulacyjnych.

Bezpośrednie i pośrednie efekty regulacji są uzależnione od ekonomicznych warun-ków dostępu do sieci i usług operatora o pozycji znaczącej, które kształtują się w wyniku wykonywania dwóch kluczowych obowiązków regulacyjnych – kalkulacji kosztów i kon-troli opłat hurtowych. Kalkulacja kosztów stanowi podstawę do ustalania opłat hur-towych pod kontrolą regulatora. Doświadczenie praktyczne pokazuje, że opłaty za dostęp do poszczególnych usług i elementów sieci mają największy wpływ na strukturę zapotrzebowania ze strony operatorów alternatywnych. Należycie skalkulowane koszty świadczenia usług, stanowiące podstawę opłat za usługi hurtowe są centralnym zagad-nieniem wykonawczej fazy cyklu regulacyjnego.

6.1. Weryfikacja wyników kalkulacji kosztów

Doświadczenia związane z kalkulacją kosztów usług dla potrzeb regulacyjnych się-gają połowy ubiegłej dekady. Obowiązek kalkulacji kosztów został rozciągnięty na usługi uwolnionej pętli lokalnej oraz usługi dostępu szerokopasmowego decyzjami regulacyj-nymi z 2007 roku [UKE 2007a; UKE 2007b]. W obydwu decyzjach nałożono na TP obowiązek kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia usług dostępu telekomuni-kacyjnego, według metody zorientowanych przyszłościowo długookresowych kosztów przyrostowych. Korespondował z tym obowiązek stosowania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego, uwzględniających zwrot uzasadnionych kosztów operatora. Do czasu przekazania regulatorowi wyników kalkulacji kosztów z pozytywną opinią bie-głego rewidenta, należało ustalać opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego opar-tego na ponoszonych kosztach.

Kalkulacja kosztów przez zobowiązanego operatora jest poprzedzona rozstrzygnię-ciami regulatora określającymi warunki wykonania tego zadania. Prezes UKE corocz-nie ustala opis kalkulacji kosztów, określający sposób przeprowadzenia tej operacji. Regulator podejmuje decyzję w sprawie wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału (Weighted Average Cost of Capital – WACC), który przedsiębiorca telekomu-nikacyjny stosuje w kalkulacji kosztów. Następnie regulator powołuje biegłego rewi-denta i udziela mu szczegółowych instrukcji dotyczących przeprowadzenia badania. Obowiązek kalkulacji kosztów był realizowany przez TP od 2004 roku. Początkowo, kalkulacje kosztów przedstawiane przez TP spotkały się z zastrzeżeniami biegłego rewi-denta, co uniemożliwiło ich wykorzystanie przy ustalaniu opłat hurtowych. Problem spójności całego mechanizmu regulacji pojawił się z całą ostrością w 2007 roku


w momencie przedstawienia regulatorowi kalkulacji kosztów z pozytywną opinią biegłego rewidenta.

Regulator odmówił jednak zastosowania wyników kalkulacji kosztów, gdyż uznał, że nie może potwierdzić prawidłowości kosztów obliczonych przez TP. Regulator dokonał weryfikacji kosztów usługi uwolnionej pętli oraz dostępu szerokopasmowego. Porównanie najtańszych ofert detalicznych TP dla poszczególnych opcji usługi dostępu szerokopasmowego z odpowiednimi opłatami hurtowymi wykazało, że konkurenci TP mogliby prowadzić rentowną działalność detaliczną tylko w przypadku jednego wariantu o ograniczonym znaczeniu na rynku (2Mb/s) [UKE 2008: 9], a pozostałe usługi deta-liczne nie byłyby rentowne. Analiza dotycząca usługi uwolnionej pętli lokalnej wyka-zała, że opłaty oparte na wyniku kalkulacji zapewniałyby operatorom alternatywnym rentowność usług tylko w największych węzłach sieci (powyżej 9 tys. przyłączonych użytkowników). Natomiast w węzłach mniejszych, podjęcie inwestycji przez operatora alternatywnego nie stwarzało możliwości zaoferowania usług detalicznych w sposób rentowny przy uwzględnieniu opłat hurtowych.

Regulator uznał, że opłaty skalkulowane przez operatora nie stwarzają możliwo-ści prowadzenia konkurencyjnej działalności detalicznej przez operatorów alternatyw-nych korzystających z usługi uwolnionej pętli lokalnej i dostępu szerokopasmowego. Regulator ustalił opłatę za usługi uwolnionej pętli na podstawie własnego modelu bot-tom-up, opartego na analizie rentowności wykorzystania tej usługi w węzłach o różnej wielkości. Natomiast opłaty za usługę dostępu szerokopasmowego (BSA) zostały usta-lone za pomocą metody „cena detaliczna minus”.

W wyniku tych zdarzeń wynik kalkulacji nie stał się podstawą rozstrzygnięć w spra-wach opłat. Zakłóceniu uległ cykl regulacji rynków. Brak aprobowanych przez regula-tora uzasadnionych kosztów świadczenia usług nie pozwalał bowiem przejść do etapu stosowania opłat opartych na uzasadnionych kosztach operatora. Sytuacja ta była źró-dłem znaczącej niepewności dla rynków usług hurtowych. Proces regulacji uległ bowiem odchyleniu od wzorca wynikającego z dyrektywy o dostępie. Dyrektywa przesądza, że jeżeli na operatora zostanie nałożony obowiązek kalkulacji kosztów, to kontrola wyni-ków kalkulacji powinna być powierzona niezależnemu organowi kompetentnemu w tym zakresie. Regulator może samodzielnie przeprowadzić coroczne badanie, tylko pod warunkiem, że dysponuje wykwalifikowanym personelem. Wymagania te zostały imple-mentowane w Polsce poprzez przyjęcie pierwszego wariantu polegającego na powołaniu zewnętrznego biegłego rewidenta. Regulator mógł zobowiązać rewidenta do przeprowa-dzenia badania z wykorzystaniem innej metody kalkulacji kosztów niż stosowana przez operatora. Natomiast ani z dyrektywy, ani z ustawy nie wynikała wprost kompetencja regulatora do weryfikowania sprawozdania z kalkulacji kosztów, pozytywnie ocenio-nego przez biegłego rewidenta. Modelowy przebieg tego procesu przedstawia rysunek 6.

W związku z narastającą rozbieżnością pomiędzy ustawowym trybem weryfikacji kosztów a praktyką regulacyjną, dokonano zmiany ustawy. Kompetencję do samodziel-nej weryfikacji opłat wynikających z kalkulacji kosztów Prezes UKE uzyskał w lipcu 2009 roku [Pt 2009]. Obok badania sprawozdania z kalkulacji kosztów przez biegłego rewidenta wprowadzono możliwość równoległej weryfikacji kalkulacji przez regulatora za pomocą innej metody niż stosowana przez operatora. Negatywny wynik opinii bie-głego rewidenta lub weryfikacji dokonanej przez regulatora ma prowadzić do ustale-nia opłat przez regulatora na podstawie wybranej przez niego metody. W wyniku tych zmian proces weryfikacji kalkulacji kosztów i powiązania ich z opłatami hurtowymi przebiega obecnie w sposób przedstawiony na rysunku 7.

124 ROZDZIAŁ V

Rysunek 6. Powiązanie kosztów i opłat w latach 2004–2009

UstalenieWACC

Opis kalkulacjikosztów

Sprawozdaniez kalkulacji

kosztówoperatora

Badaniebiegłegorewidenta

Stosowanie opłatwynikających zesprawozdania

Czy opiniabiegłego

jestpozytywna

Tak

Stosowanie opłatustalonych innąmetodą przezPrezesa UKE

Nie


Rysunek 7. Powiązanie kosztów i opłat od 2009 roku

UstalenieWACC

Opis kalkulacjikosztów

Sprawozdaniez kalkulacji

kosztówoperatora

Badanie biegłegorewidenta

Stosowanie opłatwynikających zesprawozdania

Czy opinia biegłegoi wynik weryfikacji

opłat przez PrezesaUKE są zgodne

Tak

Stosowanie opłatustalonych metodą

wybraną przezPrezesa UKE

Weryfikacja opłatprzez Prezesa UKE

Nie


Rozwiązanie zapewniające regulatorowi nieograniczoną swobodę weryfikacji wyni-ków kalkulacji i ustalania opłat hurtowych za pomocą jakiejkolwiek innej metody zostało zakwestionowane przez Komisję, która wszczęła przeciwko Polsce postępo-wanie o nieprawidłową implementację dyrektyw w sprawach regulacyjnego ustalania opłat. Spowodowało to w maju 2011 roku korektę ustawową, polegającą na zobowią-zaniu regulatora do wskazania w decyzji nakładającej obowiązek kalkulowania kosz-tów tej metody, którą regulator wykorzysta do weryfikacji prawidłowości wyniku kal-kulacji i ustalenia opłaty. Ma to zapewnić wyższą przewidywalność regulacji w sprawie weryfikacji wyniku kalkulacji i ustalania opłat.


6.2. Problem efektywnego przedsiębiorcy

Niepewność co do wysokości kosztów stanowiących podstawę opłat hurtowych jest pochodną wymagań regulacyjnych dotyczących przeprowadzania kalkulacji kosztów. Nakładając obowiązek kalkulacji kosztów regulator wskazuje jeden ze sposobów kalku-lacji kosztów dopuszczonych w procesie regulacyjnym. W przypadku hurtowych rynków usług związanych z dostępem szerokopasmowym była to do 2011 roku metoda zorien-towanych przyszłościowo długookresowych kosztów przyrostowych (Forward Looking Long-run Incremental Cost – FL-LRIC). Sposób przeprowadzania kalkulacji jest pre-cyzowany przez regulatora w opisie kalkulacji kosztów.

Kluczowym elementem kalkulacji kosztów według metody FL-LRIC jest koncep-cja „efektywnie działającego przedsiębiorcy” [Michalik, Siewicz 2005: 9]. Rozumie się przez to hipotetycznego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, jaki funkcjonowałby na w pełni konkurencyjnym rynku, o porównywalnym zakresie działalności oraz popycie na jego usługi, co rzeczywiście istniejący przedsiębiorca telekomunikacyjny obowiązany do prowadzenia kalkulacji kosztów. Warunki funkcjonowania efektywnie działającego przedsiębiorcy w sposób bardzo ogólny określa rozporządzenie w sprawie prowadzenia rachunko wości regulacyjnej i kalkulacji kosztów [MTiB 2005]. Ogólne określenie tych warunków w przepisach pozostawia szerokie pole dla uznania regulacyjnego. Utrzymująca się rozbieżność wyników kalkulacji i administracyjnie wyznaczonego poziomu opłat hur-towych spowodowała liczne modyfikacje opisu kalkulacji kosztów w kolejnych latach, zmierzające do ograniczenia podstawy kosztowej przyjmowanej za podstawę kalkulacji.

Ustalenie kosztu uzasadnionego poprzedza korekta struktury sieci. Jest ona kon-sekwencją optymalizacji sieci przez efektywnego przedsiębiorcę do aktualnych potrzeb związanych z zakresem działalności oraz popytem. Korektą obejmowane są zbędne ele-menty struktury sieci oraz nadwyżkowa pojemność. Korekta polega na likwidacji lub agregacji elementów sieci (punktów koncentracji ruchu, central lokalnych oraz central na wyższych poziomach sieci), a w konsekwencji połączeń sieciowych między tymi ele-mentami. W wyniku tego korygowane są wszystkie koszty tak skorygowanej sieci tele-komunikacyjnej w zakresie zatrudnienia, energii, powierzchni obiektów i innych zaso-bów, co prowadzi do obniżenia kalkulacyjnego poziomu kosztów.

Trudnym do rozwiązania zagadnieniem jest zapewnienie efektywności technologicz-nej, wynikającej z koncepcji efektywnego przedsiębiorcy. Sporna kwestia dotyczy tego, na ile założenie o prowadzeniu działalności na konkurencyjnym rynku wymusza korektę technologiczną przy dokonywaniu wyceny środków trwałych w procesie kalkulacji kosz-tów. W działalności operatora zasiedziałego z reguły występuje element opóźnienia technologicznego, ze względu na długi okres prowadzenia działalności w porównaniu z operatorami alternatywnymi. Podstawowe technologie stosowane dotychczas w szero-kopasmowej sieci transmisji danych to ATM (Asynchronous Transfer Mode) oraz wcze-śniejsza technologia FR (Frame Relay) [Miller 1999: 151, 175]. Sieci aktualnie budo-wane wykorzystują w warstwie dostępowej technologię Ethernet, bardziej efektywną kosztowo pod względem inwestycyjnym i eksploatacyjnym. Odwołując się do koncep-cji efektywnego przedsiębiorcy, regulator wymagał uwzględnienia w kalkulacji kosztów sieci Ethernet zamiast sieci ATM/FR. Prowadziło to do wyceny kosztów hipotetycz-nej sieci, budowanej w aktualnych warunkach technologicznych, a nie sieci, którą fak-tycznie dysponuje operator. Również w tym przypadku granice uznania regulacyjnego zostały przesunięte w kierunku rozwiązania, które w praktyce uniemożliwia odzyskanie części kosztów poniesionych na budowę sieci w stosowanych wcześniej technologiach.

126 ROZDZIAŁ V

Spornym elementem opisu kalkulacji był również wymóg pomijania w kalkulacji tzw. kosztów regulacyjnych. Są one wynikiem wykonywania obowiązków regulacyjnych przez przedsiębiorcę (np. koszty przygotowania ofert ramowych, zatwierdzania cenników usług, rachunkowości regulacyjnej, kalkulacji kosztów i ich audytu). Wymóg pominięcia tych kosztów został wyprowadzany przez regulatora w sposób pośredni z określenia efektyw-nie działającego przedsiębiorcy. Ponieważ hipotetyczny przedsiębiorca działa na w pełni konkurencyjnym rynku, to zakłada się, że rynek ten jest wolny od regulacji, a zatem rów-nież od kosztów z nią związanych. Przyjmując takie założenie należałoby w konsekwencji uwzględnić koszty, jakich przedsiębiorca nie ponosi na rynku regulowanym, a które poja-wiają się na rynku całkowicie konkurencyjnym (np. w zakresie analiz cenowych, marke-tingu, reklamy). Eliminacja kosztów regulacyjnych przy jednoczesnym pominięciu kosztów charakterystycznych dla rynku w pełni konkurencyjnego może wskazywać, iż koncepcja efektywnego przedsiębiorcy była stosowana w sposób jednostronny.

Kwestia sporna o największym wpływie na wynik kalkulacji dotyczy sposobu ustala-nia kosztu możliwego do uniknięcia jako podstawy określania opłat hurtowych. Zdaniem regulatora, jest on równy różnicy między całkowitymi długookresowymi kosztami ope-ratora, świadczącego pełen zakres jego usług, a całkowitymi kosztami tego operatora, świadczącego pełen zakres jego usług z wyjątkiem danej usługi regulowanej. Koszty możliwe do uniknięcia są równe wyłącznie dodatkowym kosztom poniesionym w celu świadczenia danej usługi. Prowadzi to do pominięcia jakichkolwiek kosztów stałych bez-pośrednio związanych ze świadczeniem regulowanej usługi. Ponieważ w strukturze kosz-tów przedsiębiorcy telekomunikacyjnego właśnie koszty stałe świadczenia usług mają podstawowe znaczenie, to wynik kalkulacji oparty na takich wymaganiach odbiega od rynkowego poziomu opłat.

6.3. Efekty kalkulacji kosztów uzasadnionych

Skalę rozbieżności pomiędzy wynikiem kalkulacji kosztów przedstawionym przez operatora bez uwzględnienia wymagań UKE w sprawie kosztów możliwych do unik-nięcia, ustaleniami biegłego rewidenta z uwzględnieniem tych wymagań oraz opłatami hurtowymi określonymi ostatecznie przez Prezesa UKE pokazuje tabela 11. Dotyczy ona wybranych hurtowych opłat okresowych. W tabeli uwzględniono wynik kalkulacji za rok 2009, poziom kosztów skorygowany przez biegłego rewidenta oraz odpowiednią opłatę ustaloną przez Prezesa UKE. Poziom rozbieżności pomiędzy ustaleniami zapa-dającymi w kolejnych etapach kalkulacji kosztu i ustalania opłaty hurtowej wskazywał na daleko idącą niespójność zasad kalkulacji stosowanych w praktyce.

Tabela 11. Skala rozbieżności w sprawie kosztów uzasadnionych

Usługi Kalkulacja TP

Ustaleniabiegłego

rewidenta

Opłata ustalona przez Prezesa UKE w ofercie ramowej

Uwolnienie łącza abonenckiego aktywnego dla dostępu pełnego do pętli (rynek 11) 28,06 zł 5,51 zł 22 zł

Transmisja danych 1Mb/s na poziomie dostępu lokalnego ATM UBR w technologii ADSL z utrzy-maniem pętli lokalnej i kosztami rozliczeń między-operatorskich (rynek 12)

16,49 zł 8,93 zł 23,17 zł



Obserwacja polityki regulacyjnej w sprawie kalkulacji kosztów wskazuje, że w latach 2006–2009 ulegała ona stopniowemu zacieśnianiu, poprzez radykalizację stosowania koncepcji efektywnego przedsiębiorcy, w miarę jak kolejne wyniki kalkulacji pozosta-wały powyżej poziomu opłat hurtowych ustalonego wcześniejszymi decyzjami regulacyj-nymi. Ostatecznie żadna kalkulacja kosztów uzasadnionych, pozytywnie zaopiniowanych przez biegłego rewidenta nie stała się bezpośrednio podstawą ustalania opłat hurtowych przez regulatora. W konsekwencji można uznać, iż praktyka regulacyjna w sprawie kal-kulacji uzasadnionych kosztów świadczenia usług na rynkach powiązanych z dostępem szerokopasmowym zakończyła się całkowitym niepowodzeniem.

Wątpliwości co do możliwości wykorzystania tego instrumentu regulacyjnego były podnoszone stosunkowo wcześnie [Michalik Siewicz 2005: 14]. Główną przyczyną tego niepowodzenia była znaczna nierównowaga informacyjna pomiędzy regulatorem i ope-ratorem w sprawach możliwości ustalenia rzeczywistego poziomu i struktury kosztów. Nierównowagi tej nie udało się przełamać mimo zaangażowania biegłego rewidenta.

Niepowodzenie w sprawie kalkulacji kosztów w wykonawczej fazie pierwszego cyklu regulacyjnego spowodowało odwrót regulatora od metody ustalania opłat na podstawie kalkulacji kosztów uzasadnionych weryfikowanych przez biegłego rewidenta. W dru-gim cyklu regulacyjnym regulator zrezygnował z nakładania tego obowiązku. Opłaty za usługi hurtowe mają być ustalane na podstawie kosztów ponoszonych, weryfikowa-nych wyłącznie przez regulatora. Zmianę tę uzasadnia się stanem warunków rynkowych, które umożliwiają złagodzenie regulacyjnej kontroli opłat. Wydaje się jednak, że co najmniej równie istotnym powodem tej zmiany są praktyczne niepowodzenia w zakre-sie kalkulowania kosztów uzasadnionych. Ostatecznym powodem odstąpienia od stoso-wania kalkulacji kosztu uzasadnionego jako podstawy ustalania opłat stało się porozu-mienie pomiędzy UKE i TP zawarte w październiku 2009 roku. Mechanizm ustalania opłat hurtowych na podstawie kosztu uzasadnionego został zastąpiony zasadą zamro-żenia opłat hurtowych w okresie stosowania porozumienia, to jest do końca 2012 roku. Koncepcja zamrożenia opłat nie daje się pogodzić z ustalaniem opłat na podstawie corocznej kalkulacji kosztu uzasadnionego, natomiast daje się obronić po wprowadze-niu zasady ustalania opłat na podstawie kosztów ponoszonych.

6.4. Polityczno-gospodarcze przesłanki kontroli cen i opłat

Kompetencje do regulowania cen detalicznych i opłat hurtowych są jednym z naj-bardziej skutecznych instrumentów realizacji polityki, w jakie władza publiczna wypo-saża regulatora rynku telekomunikacyjnego. Możliwość subsydiowania krzyżowego za pomocą regulacji cen oraz ochrony interesów słabszych podmiotów na rynku jest bar-dzo atrakcyjnym instrumentem realizacji polityki (Crew, Kleindorfer 2002: 8). Regulacja cen pozwala na osiąganie efektów zbliżonych do opodatkowania i dotacji (pomocy publicznej), ale w sposób znacznie łatwiejszy dla władz. Redystrybucja za pomocą cen jest mniej przejrzysta niż instrumenty podatkowe lub dotacyjne i pozwala na osiąga-nie znaczących efektów ekonomicznych poza kontrolą parlamentarną.

W europejskim sektorze telekomunikacyjnym, w którym do lat osiemdziesiątych ubie-głego wieku dominowała własność publiczna, administracja kształtowała ceny detaliczne usług telefonicznych, kierując się głównie względami społecznymi. Przez długi okres utrzymywano na relatywnie niskim poziomie ceny abonamentu oraz połączeń lokalnych, finansując rozwój sieci z wysokich cen na połączenia długodystansowe i międzynaro-dowe. Ceny dla użytkowników biznesowych były wyższe niż dla klientów indywidualnych.

128 ROZDZIAŁ V

Administracyjnie kształtowano ceny usług telefonii stacjonarnej, stanowiącej podstawę usługi powszechnej. Regulacja prowadzona była zgodnie z zasadą przystępności cen usługi powszechnej. Zasada przystępności została potwierdzona na poziomie Wspólnoty Europejskiej na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku, w okre-sie formowania europejskiego podejścia regulacyjnego. Zasadę przystępności cenowej realizowano poprzez taryfy specjalne dla osób o szczególnych potrzebach społecznych (niskie dochody, niepełnosprawność), pułapy cenowe oraz terytorialne uśrednianie cen, umożliwiające utrzymywanie niskich usług na terenach wiejskich z nadwyżek uzyskiwa-nych w aglomeracjach i dochodowych usług długodystansowych.

Konkurencja pojawiająca się na rynku telefonii stacjonarnej w wyniku otwarcia rynku dla operatorów alternatywnych spowodowała proces tzw. równoważenia taryf, który miał prowadzić do uwzględnienia rzeczywistych relacji kosztowych w cenach abo-namentu i połączeń. Ceny detalicznych usług telefonii ruchomej, mimo sytuacji oligo-polistycznej na większości rynków europejskich, nie zostały poddane regulacji i kształ-towały się pod wpływem czynników rynkowych. Jedynie pośrednio ulegały one zmia-nom na skutek ustalania przez regulatorów opłat hurtowych z tytułu wymiany ruchu między połączonymi sieciami różnych operatorów.

Ceny detaliczne szerokopasmowego dostępu do Internetu, będącego kolejną masową usługą, również nie zostały poddane bezpośredniej kontroli regulacyjnej. Kształtują się one pod wpływem konkurencji, wspieranej mechanizmami ustalania opłat hurtowych. Takie podejście jest wynikiem oceny rynku, a także doświadczeń związanych z regulowa-niem cen usług telefonii stacjonarnej. Wskazywały one, że wycofanie regulacji cen deta-licznych jest bardzo trudne, gdyż ich wykonywanie szybko obrasta silnym układem inte-resów publicznych i prywatnych. Pierwsze oceny celowości interwencji na rynkach usług dostępu do Internetu były dokonywane w okresie odchodzenia od dostępu wdzwanianego i upowszechniania usług szerokopasmowych na początku obecnej dekady, kiedy kształ-towano również podstawy aktualnego porządku regulacyjnego w UE. Przeciwko obję-ciu regulacją cen detalicznego dostępu szerokopasmowego przemawiało wiele argumen-tów sformułowanych w pierwszym zaleceniu Komisji w sprawie rynków [Komisja 2003]. Przeciwko regulacji przemawiała różnorodność i szybka zmienność usług dostępowych. Obejmowały one wówczas dostęp wdzwaniany, dostęp oparty na cyfrowych liniach abo-nenckich oraz modemach kablowych, a także łączach dzierżawionych i transmisji sate-litarnej. Na niecelowość regulacji wskazywała możliwość stosunkowo łatwej migracji do nowego dostawcy lub innej formy dostępu w razie niekorzystnej dla użytkownika zmiany cenowej. Przeciwko regulacji przemawiała także szybka zmiana struktury rynku poprzez przechodzenie od usług opartych na rozliczaniu czasu dostępu do Internetu do usług rozliczanych na podstawie przepływności (dostępu stałego).

Oceny formułowane na podstawie sytuacji w państwach UE-15, zdeterminowały również sytuację regulacyjną w Polsce, mimo znacznych różnic w poziomie rozwoju rynku dostępu szerokopasmowego. Krajowy regulator podjął dwie próby objęcia regu-lacją cen detalicznych dostępu szerokopasmowego, które w wyniku sprzeciwu Komisji Europejskiej zakończyły się niepowodzeniem.

Kontrola regulacyjna objęła natomiast ustalanie opłat hurtowych na wszystkich ryn-kach związanych z dostępem szerokopasmowym. Regulacja opłat na poziomie hurto-wym musi uwzględniać uwarunkowania polityczno-gospodarcze. Podstawowym celem regulacji opłat jest wspieranie konkurencji. Korzyści z ograniczenia renty monopoli-stycznej na poziomie hurtowym można również skierować do konsumenta, co jednak wymaga dodatkowych instrumentów. Beneficjentami redystrybucji tej renty są przede


wszystkim konkurenci operatora SMP. Efekty takiego przepływu wzmacniają pozycję alternatywnych przedsiębiorców w początkowym okresie prowadzenia działalności i są korzystne dla rozwoju konkurencji. Problemy pojawiają się wówczas, gdy koncepcja prowadzenia działalności konkurencyjnej zakłada trwałość takiego stanu. Zauważono, że regulacja opłat hurtowych operatora zasiedziałego uruchamia działania tzw. rent seekers, czyli przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy wkładają znaczny wysiłek w przechwycenie części renty monopolistycznej poddanej kontroli regulatora. Typowi rent seekers wychodzą z rynków, na których regulacja zastępowana jest standardowym mechanizmem ochrony konkurencji. Zjawisko takie można było zaobserwować w nie-których państwach członkowskich UE, w tym również w Polsce.

6.5. Metody ustalania opłat hurtowych

Efekty regulacji rynków usług hurtowych, związanych z upowszechnianiem dostępu szerokopasmowego, są w znacznym stopniu wynikiem doboru i sposobu stosowania metod regulacji opłat. Wysokość i relacje pomiędzy opłatami za poszczególne usługi hurtowe wpływają na decyzje operatora o znaczącej pozycji i operatorów alternatyw-nych dotyczące inwestycji, samodzielnego wytwarzania lub nabywania poszczególnych usług, a ostatecznie na poziom cen usług dla użytkowników końcowych. Dyrektywy euro-pejskie nie przesądzają szczegółowo o zakresie i metodach regulacyjnej kontroli opłat hurtowych, pozostawiając państwom członkowskim i regulatorom krajowym znaczny zakres swobody w tych sprawach.

Regulacja opłat hurtowych oparta na kosztach uzasadnionych efektywnego opera-tora jest najczęściej stosowanym rozwiązaniem na rynkach telekomunikacyjnych państw członkowskich UE. Trudności związane ze stosowaniem tego rozwiązania nasilają się w okresie, w którym od największych operatorów sieci stacjonarnych oczekuje się pod-jęcia inwestycji w sieci dostępowe oparte na technologii światłowodowej. Inwestycje są związane ze znacznymi kosztami utopionymi w warunkach niepewności co do przy-szłego popytu, kosztów kapitału i ekonomii skali związanej z podjętymi inwestycjami. Założenia dotyczące kosztów efektywnego operatora nie uwzględniają okresów niepro-duktywności zasobów infrastruktury wytworzonych w oczekiwaniu na przyszły popyt. Specyfika inwestycji telekomunikacyjnych polega na znacznych nakładach początko-wych w infrastrukturę, która stopniowo jest angażowana w zaspokajanie narastającego popytu. Ponieważ w modelu efektywnego operatora przychody powinny odzwierciedlać skalę działalności faktycznie prowadzonej, to brak jest bodźców do wyprzedzającego inwestowania pod przyszły popyt. Struktura kosztów operatora efektywnego każdora-zowo w pełni wykorzystuje ekonomię skali, natomiast operator faktycznie działający musi uwzględnić niepewność przyszłego popytu i ryzyka związane z okresową niepro-duktywnością zasobów. Z tych uwarunkowań wyprowadza się w literaturze postulat, aby regulator zezwalał na określoną nadwyżkę przychodów operatora regulowanego w stosunku do operatora efektywnego, wydłużył okresy ustabilizowanych opłat hurto-wych w celu umożliwienia zwrotu z inwestycji, albo umożliwił rozłożenie ryzyka inwe-stycyjnego na podmioty, które będą korzystały z rozbudowanej infrastruktury (Evans, Guthrie 2006: 257).

W Polsce można było obserwować długi i pełen wstrząsów proces prowadzący do wypracowania metody regulowania opłat hurtowych. Docelowe rozwiązanie, polegające na ustalaniu opłat na podstawie kosztów uzasadnionych opartych na FL-LRIC, nie zostało wdrożone do praktyki w pierwszym cyklu regulacyjnym. W wariancie regulacji

130 ROZDZIAŁ V

opłat opartym na kosztach uzasadnionych nie udało się ani zobiektywizować poziomu tych kosztów dla poszczególnych usług, ani ustalić rzeczywistych relacji między opłatami za różne usługi dostępowe [Computerworld 2008: 3]. To spowodowało zwrot regulatora w kierunku ustalania opłat na podstawie tzw. kosztów ponoszonych, które od kwietnia 2011 roku mogą być weryfikowane przez regulatora za pomocą metody, którą wybierze przy wprowadzaniu regulacyjnej kontroli opłat operatora SMP. Ewolucja metod usta-lania opłat trwała w praktyce 5 lat i doprowadziła do stanu, który istotnie odbiega od systemowych rozwiązań wynikających z dyrektyw o łączności elektronicznej.

Na hurtowym rynku dostępu szerokopasmowego (rynek 12/2003) pierwsze rozstrzy-gnięcia dotyczące opłat za usługi strumienia bitów pojawiły się w wyniku ustalenia przez Prezesa UKE oferty BSA 2006. Nie zastosowano wówczas ani wyników kalkulacji kosztów ze względu na zastrzeżenia biegłego, ani metody benchmarkingu ze względu na brak porównywalnych danych źródłowych z innych rynków. Usługa BSA jest bowiem świadczona w różnych wersjach, na różnych poziomach dostępu, z uwzględnieniem zróżnicowanych gwarancji jakościowych, co powoduje, że nie można zapewnić odpo-wiedniej porównywalności danych. Metoda benchmarkingu przy ustalaniu opłat ma zastosowanie do usług stosunkowo jednorodnych pod względem technicznym i eko-nomicznym. Konieczne jest bowiem zidentyfikowanie „wzorcowej podstawy odniesie-nia” [Bogdanienko 2008: 96]. Z tego powodu w praktyce regulacyjnej innych państw członkowskich UE do ustalania opłat za usługi BSA nie są stosowane benchmarki, ale metoda „cena detaliczna minus”.

Zgodnie z metodą „cena detaliczna minus” podstawą do ustalenia głównej opłaty cyklicznej za usługę dostępu szerokopasmowego jest cena detaliczna odpowiedniej usługi detalicznej, pomniejszona o tzw. koszty uniknięte. Są to koszty, których operator pio-nowo zintegrowany unika, nie świadcząc usługi klientowi detalicznemu. Koszty te obej-mują m.in. biling, fakturowanie i ryzyko niepowodzenia windykacji. Ceną bazową, od której odejmowane są koszty uniknięte jest każdorazowo najniższa cena dla danej przepływności, ustalona w cenniku detalicznym dla własnych abonentów, niezależnie od okresu, na jaki zawarto umowę detaliczną. Procentowy opust od ceny detalicznej obejmuje również marżę operatora świadczącego usługę detaliczną. Regulator usta-lił opust od ceny detalicznej dla wersji standardowej usługi BSA na poziomie 51%. Po zmianach oferty w maju 2008 roku procentowa wysokość opustu dla poszczegól-nych poziomów dostępu oraz rodzajów podstawowej wersji usługi ADSL wynosiła od 51,75% na poziomie ATM do 22,66% na poziomie IP-zarządzanym.

Rozliczenia hurtowe z tytułu utrzymania łącza i usług transmisji strumienia bitów mają charakter ryczałtowy, mimo iż pewna część kosztów jest uzależniona od wielkości ruchu generowanego przez użytkownika. Regulator nie przyjął propozycji rozliczeń hur-towych uzależnionych od wielkości ruchu generowanego przez użytkowników. Ryzyko rozliczeń hurtowych uwzględniających dane pobierane i wysłane przez tych użytkow-ników wymuszałoby zastosowanie limitów transferu danych w stosunku do użytkowni-ków. Ponieważ TP nie stosuje takich limitów wobec własnych użytkowników, to zasto-sowanie limitów przez operatorów konkurencyjnych obniżałoby atrakcyjność ich oferty. Rozliczanie hurtowe z uwzględnieniem wielkości transferu, przy nielimitowanym trans-ferze dla własnych klientów byłoby źródłem preferencyjnego traktowania zakłócają-cego konkurencję. Regulator uznał za uzasadnione przeniesienie na operatora SMP ryzyka nielimitowanego transferu również dla obcych użytkowników obsługiwanych w jego sieci, skoro ryzyko to jest przez niego akceptowane w stosunku do własnych klientów.


W przypadku usługi uwolnionej pętli lokalnej regulator odrzucił propozycje opłat opartych na zweryfikowanych przez audytora kosztach uzasadnionych i postanowił, że podstawą ustalenia opłat będzie własny model bottom-up, opracowany dla potrzeb analizy rentowności usługi pętli lokalnej. Analiza rentowności została przeprowadzona w oparciu o listę największych węzłów udostępnionych przez TP. Pominięto ponad 84% węzłów obsługujących poniżej 1000 użytkowników, jako trwale nierentownych. Przyjęto założenie uwolnienia średnio 10% linii w okresie pięcioletnim, poziom średniego przy-chodu na abonenta w wysokości około 87 zł/mies., minimalną rentowność z inwestycji w uwolnienie węzła na poziomie 10% i minimalny roczny przyrost abonentów w wyso-kości 2%. Na podstawie własnych ustaleń dotyczących rentowności uwolnionej pętli lokalnej w węzłach sieci o różnej wielkości oraz dla różnych kategorii użytkowników regulator ustalił cenę uwolnionej pętli w zakresie pełnego dostępu w wysokości 22 zł miesięcznie [UKE 2008: 13].

6.6. Porozumienie regulacyjne

Aktualnie stosowany mechanizm ustalania opłat hurtowych za usługi uwolnionej pętli lokalnej i dostępu szerokopasmowego jest wynikiem porozumienia pomiędzy Prezesem UKE i TP z października 2009 roku. Porozumienie to przewiduje, że opłaty hurtowe wynikające z ofert ramowych obowiązujących w dacie zawarcia porozumienia powinny pozostać nie zmienione do końca 2012 roku. Mechanizm „zamrożenia opłat”, który nie jest w żaden sposób przewidziany w unijnych i krajowych zasadach kontroli opłat na rynku telekomunikacyjnym, był stopniowo wmontowywany w proces regulacji zgodny z tymi zasadami poprzez decyzje wydawane w wykonawczej fazie pierwszego cyklu regulacyjnego, głównie zaś decyzje w sprawach oferty ramowej. Decyzje regulacyjne wydane w drugim cyklu regulacyjnym zmierzają do jak najszerszego uwzględnienia skutków porozumienia.

Największe zmiany wynikające z porozumienia dotyczą ustalania opłat hurtowych za usługi dostępu szerokopasmowego. W wykonaniu porozumienia Prezes UKE wpro-wadził do oferty BSA stawki kwotowe, odpowiadające zamrożonemu poziomowi opłat. Warunkiem utrzymywania opłat na stałym poziomie jest wprowadzanie nowych cen detalicznych przez TP tylko po pozytywnym przeprowadzeniu testu zawężania marży (margin squeeze – MS). Celem testu MS jest weryfikacja, czy opłaty za usługi hurtowe zawarte w ofercie umożliwiają operatorom alternatywnym oferowanie usługi detalicz-nej, konkurencyjnej w stosunku do nowej oferty TP. Pozytywny wynik testu MS powo-duje, że nowa cena usługi detalicznej nie ma wpływu na wysokość opłaty hurtowej. Negatywny wynik testu lub jego pominięcie powinno spowodować zaniechanie projektu zmiany cen detalicznych. Wprowadzenie usługi mimo negatywnego wyniku testu pro-wadzi do zastosowania opłaty obliczonej metodą „cena detaliczna minus” do usługi hurtowej, stanowiącej odpowiednik usługi detalicznej. Testy tego rodzaju są stoso-wane zarówno w postępowaniach regulacyjnych, jak i antymonopolowych [Veljanovski 2008: 2], choć ich przydatność dla regulacji wyprzedzającej jest podważana [Ergas, Kodjo Ralph, Lanigan 2010].

Z kolei usługi detaliczne, których odpowiedniki hurtowe nie są zawarte w ofercie ramowej, mogą być wprowadzane przez TP dopiero po przeprowadzeniu procesu TTM (Time to Market), zakończonego testem zawężenia ceny (price squeeze – PS). Proces TTM służy przygotowaniu i wdrożeniu oferty usługi hurtowej, będącej odpowiednikiem przygotowywanej nowej usługi detalicznej. Proces TTM ma prowadzić do zaoferowania

132 ROZDZIAŁ V

operatorom alternatywnym takich warunków hurtowych, aby mogli oni przygotować wła-sną konkurencyjną usługę detaliczną, wprowadzaną równocześnie z usługą detaliczną TP. Wynik procesu TTM jest weryfikowany za pomocą testu PS. Pominięcie testu lub negatywny wynik testu PS powinny prowadzić do zaniechania nowej usługi lub dosto-sowania jej ceny detalicznej do poziomu wskazanego przez regulatora. Wprowadzenie nowej usługi detalicznej mimo negatywnego wyniku testu PS prowadzi do zmiany oferty ramowej. Mechanizm przeprowadzania testów, początkowo przewidziany tylko w poro-zumieniu, został następnie wprowadzony do oferty ramowej dla hurtowych usług regu-lowanych.

Testy MS i PS mają być przeprowadzane z odpowiednim wyprzedzeniem przed uruchomieniem usługi detalicznej. Test przeprowadza Prezes UKE, opierając się na danych o kosztach działalności detalicznej zebranych od operatorów alternatywnych i TP. Schemat przeprowadzania testów MS/PS przedstawia rysunek 8.

Określony w porozumieniu mechanizm weryfikacji opłat hurtowych ma zapobiegać zjawisku dyskryminacji cenowej. Pojawia się ona wówczas, gdy różnica między opłatami hurtowymi a cenami usług detalicznych oferowanych przez przedsiębiorcę SMP jest nie

Rysunek 8. Schemat przeprowadzania testów MS/PS

Telekomunikacja Polska Urząd Komunikacji Elektronicznej

Nowa usługa detaliczna

Złożenie wnioskuo test do UKE

Gromadzenie danych do testów

Wniosek o test MS/PS

Przeprowadzenietestu MS/PS

Wyniktestu

Wprowadzenie usługiZakończenie procesu TTM

Pozytywny

Czy usługa detalicznazostała wprowadzona

Zakończenieprocesu

Zastosowanie „cenydetalicznej minus”lub zmiana oferty

ramowej

Tak Nie

Negatywny



wystarczająca do stworzenia przez alternatywnego operatora detalicznej oferty konku-rencyjnej, umożliwiającej odzyskanie kosztów świadczenia usługi i osiągnięcie rozsąd-nej marży. Mechanizm określony w porozumieniu ma zastosowanie do usług strumie-nia bitów (BSA), usługi uwolnionej pętli lokalnej oraz usługi hurtowego abonamentu (WLR). Największe znaczenie ma on jednak dla usługi strumienia bitów. Umożliwia bowiem odejście pod określonymi warunkami od metody „cena detaliczna minus”, która hamowała nowe oferty detaliczne na skutek sztywnego powiązania opłat hurto-wych z nową ceną detaliczną.

Wprowadzenie porozumienia oznacza ostateczne odejście od ustalania opłat hurto-wych na podstawie kosztów uzasadnionych, weryfikowanych przez biegłego audytora. Mimo wielu wysiłków nie udało się go zastosować na rynkach związanych z dostępem szerokopasmowym. Wynikający z porozumienia mechanizm zamrożenia opłat można natomiast pogodzić z regulacyjnym obowiązkiem ustalania opłat na podstawie kosztów ponoszonych przez operatora, weryfikowanych przez regulatora za pomocą wybranej metody (benchmarki, własny model kosztowy itp.). To jednak nie mechanizm kontroli opłat przewidziany w systemie regulacji rynków telekomunikacyjnych zapewnia stabil-ność i przewidywalność wyniku regulacji. Czynnikiem stabilizującym jest porozumie-nie zawarte między regulatorem a operatorem. To wskazuje, iż również w sprawach ustalania opłat hurtowych praktyka regulacji odbiega od zasad „systemowych” przewi-dzianych w dyrektywach o komunikacji elektronicznej. Stabilizacja mechanizmu usta-lania opłat hurtowych nastąpiła po kilku latach narastającej niepewności regulacyjnej za pomocą porozumienia, które w momencie jego zastosowania nie było instrumentem przewidzianym w systemie regulacji rynków telekomunikacyjnych. Dopiero nowelizacja Prawa telekomunikacyjnego z 29 października 2010 roku dodała przepisy umożliwiające regulatorowi zatwierdzanie propozycji przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w sprawie tzw. szczegółowych warunków regulacyjnych. Umożliwiają one dokonywanie pomię-dzy przedsiębiorcą a regulatorem uzgodnień w sprawie warunków wykonywania nało-żonych obowiązków i dodatkowych zobowiązań przedsiębiorcy (np. inwestycyjnych), które po zatwierdzeniu ich przez regulatora mogą następnie być egzekwowane na ogól-nych zasadach.

ROZDZIAŁ VI

Regulacja a inwestycje w infrastrukturę sieci szerokopasmowych

1. Regulacyjne uwarunkowania decyzji inwestycyjnych

Inwestycje są zawsze związane z ryzykiem gospodarczym. Wysoki poziom ryzyka w sektorze telekomunikacyjnym jest wynikiem znacznej kosztochłonności tych inwe-stycji i dużego udziału kosztów utopionych, niemożliwych do odzyskania w razie wyj-ścia z rynku. Regulacja jest jednym z czynników wpływających na decyzje inwestycyjne. W przypadku inwestycji operatorów o pozycji znaczącej, regulacja usług hurtowych i detalicznych wpływa na możliwości uzyskania zwrotu poniesionych nakładów. Jeżeli wpływ regulacji obniża stopę zwrotu z inwestycji poniżej poziomu osiąganego w dzie-dzinach wyłączonych z regulacji, to osłabia to skłonność operatora do inwestycji lub całkowicie ją blokuje [Kamiński 2010: 11]. Taki hamujący charakter ma w szczególności poddanie obowiązkom dostępowym nowych zasobów sieciowych już od momentu ich uruchomienia. Pozbawia to operatora korzyści uzyskiwanych dzięki inicjatywie wyprze-dzającej innych konkurentów (first mover advantages). Dla poziomu i rodzaju inwesty-cji operatorów alternatywnych istotne są zarówno czynniki rynkowe, skłaniające do budowy własnej infrastruktury, jak i bodźce wynikające z regulacji, które mogą skła-niać ich bardziej do wykorzystania infrastruktury i usług operatora SMP niż podejmo-wania własnych inwestycji [Lebourges 2010: 46].

Koncentracja na zagadnieniach regulacji nie może przesłaniać faktu, że znacznie większy wpływ na poziom inwestycji w sektorze telekomunikacyjnym mają inne bodźce wynikające ze sfery realnej i finansowej. Sektor telekomunikacyjny osiągnął szczyt inwe-stycyjny w 2001 roku, w ramach globalnego trendu inwestycyjnego w dziedzinie techno-logii informacyjnych i po gwałtownym załamaniu do dziś nie powrócił do tego poziomu [Jones, Salsas 2006: 32; Yang, Olfman 2006]. Na globalnym rynku telekomunikacyjnym wystąpiło zjawisko nadpodaży pojemności i dopiero stały wzrost zapotrzebowania na przepływność spowodował stopniowe wyczerpywanie się nadwyżek.

Wzrost inwestycji w sektorze telekomunikacyjnym państw członkowskich UE po 2004 roku próbuje się wiązać ze skutecznym wdrażaniem nowych ram regulacyjnych w sek-torze telekomunikacyjnym. Pogląd o wyższym poziomie inwestycji w państwach, które osiągają wysokie wskaźniki efektywności regulacyjnej, pojawił się w okresie dyskusji nad modyfikacją ram regulacyjnych w latach 2006–2007 i był wielokrotnie prezentowany przez Komisję oraz w literaturze [Jones, Salsas 2006: 28; Cadman, Dineen 2006: 5]. Liczne są jednak wypowiedzi wskazujące na hamowanie inwestycji operatorów zasiedziałych

Regulacja a inwestycje w infrastrukturę sieci szerokopasmowych 135

oraz poszczególnych operatorów alternatywnych na skutek regulacji dostępu, a nawet próby oszacowania inwestycji zaniechanych na skutek regulacji [Grajek, Roeller 2009: 6; Valletti 2003; Hausmann, Sidak 2005; Alesina, Ardagna, Nicoletti, Schiantarelli 2005; Wallstein, Hausladen 2009: 107]. Efekt ograniczający inwestycje przypisuje się głównie zaniżonym opłatom za dostęp do sieci, a w mniejszym stopniu samej koncepcji zapew-niania dostępu telekomunikacyjnego.

Próby podsumowania wniosków wynikających z dyskusji na temat wpływu regula-cji na inwestycje w sektorze telekomunikacyjnym nie potwierdzają wyraźnej dominacji któregoś z powyższych poglądów, gdyż wszelkie dowody mają cząstkowy i ograniczony charakter [Cambini, Jiang 2009; Bauer 2010: 71; Valletti 2003: 671]. Dyskusja na temat inwestycyjnych efektów wyprzedzającej regulacji sektorowej toczy się zresztą w warun-kach poważnego konfliktu interesów operatorów zasiedziałych i nowych uczestników rynku. Wiele czynników utrudnia ocenę – odroczony w czasie wpływ regulacji na inwe-stycje, krótki okres gromadzenia danych na temat skutków obecnego modelu regulacji, brak szczegółowych danych na temat rozkładu i przeznaczenia nakładów inwestycyjnych w sektorze, wpływ czynników własnościowych i formalnych barier w dostępie do rynku. Nasilaniu regulacji w odniesieniu do sieci dostępowych mogą towarzyszyć znaczne inwe-stycje w sieci szkieletowe, wolne od regulacji. Hamowaniu inwestycji poszczególnych operatorów alternatywnych może towarzyszyć wzrost łącznej wartości tych inwestycji na skutek wielu nowych prób wejścia na rynek [Valletti 2003: 670]. Niezależnie od regula-cji, wzrost inwestycji przynoszą czynniki związane z przełomami technologicznymi, jak w przypadku przejścia do cyfrowej telefonii ruchomej. Zależność decyzji inwestycyjnych do regulacji jest zmienna w różnych fazach przełomu technologicznego. Największą wrażliwość inwestorów na regulację stwierdza się w początkowej fazie przełomu tech-nologicznego, gdy poziom niepewności jest najwyższy [Gavosto, Ponte, Scaglioni 2007].

W państwach członkowskich UE rozbudowa infrastruktury jest jednym z celów regulacji. Zasadniczym celem regulacji jest jednak osiągnięcie konkurencyjnego rynku wewnętrznego. Regulacyjne oddziaływanie na inwestycje jest tylko jedną z możliwych dróg osiągania tego celu. W krótkiej i średniej perspektywie alternatywnym rozwiąza-niem jest rozszerzanie i ułatwianie konkurentom operatora zasiedziałego dostępu do istniejących zasobów sieciowych i wspieranie tą drogą konkurencyjności rynku. Nie ulega wątpliwości, że jest to szybszy i prostszy sposób demonopolizacji rynku teleko-munikacyjnego. W literaturze wskazuje się, że okresy malejących nakładów inwestycyj-nych charakteryzowały się znaczącymi przyrostami dostępności sieci i usług, co wska-zuje na znaczący wpływ regulacji i czynników pozainwestycyjnych na wzrost konkurencji [Cambini, Jiang 2009: 4]. Trwałą i długofalową podstawę konkurencyjności na ryn-kach telekomunikacyjnych zapewnia jednak konkurencja infrastrukturalna, oparta na alternatywnych systemach dostępowych. Po okresie forsownego wymuszania dostępu do sieci operatora zasiedziałego oraz efektywności kosztowej opłat hurtowych, regu-latorzy poszukują obecnie metod działania sprzyjających inwestycjom zwiększającym konkurencję infrastrukturalną i innowacyjność systemu telekomunikacyjnego [Distaso, Lupi, Manenti 2009: 1].

Podstawowe czynniki regulacyjne wpływające na skłonność operatorów do inwesty-cji to zakres obowiązkowego dostępu do istniejącej infrastruktury oraz sposób regula-cji opłat za korzystanie z tej infrastruktury. Dotyczy to zarówno inwestycji operatora zasiedziałego, jak i operatorów alternatywnych. Dylemat regulacyjny dotyczy efektów regulacji w krótkim okresie (w ujęciu statycznym) oraz w dłuższym horyzoncie cza-sowym (ujęcie dynamiczne). Koncentracja regulatora na udostępnianiu konkurentom

136 ROZDZIAŁ VI

zasobów operatora zasiedziałego i redukowaniu jego opłat do poziomu kosztów efek-tywnego przedsiębiorcy wspiera konkurencyjność rynku i maksymalizuje korzyści użyt-kowników, ale może osłabiać skłonność do inwestycji i innowacji zarówno po stronie tego operatora, jak i operatorów alternatywnych korzystających z jego zasobów na warunkach ustalonych przez regulatora. Regulacja taka ogranicza poziom przychodów i zysków właściciela infrastruktury, a zatem również zasoby finansowe, które mogą słu-żyć rozbudowie infrastruktury. Rozwiązaniu tego dylematu mogą służyć koncepcje regu-lacyjne analizowane w tym rozdziale.

Ryzyko ekonomiczne związane z inwestycjami jest potęgowane ryzykiem regula-cyjnym. Oczekiwania uczestników rynku w sprawach regulowania nowych zasobów sieci są rozbieżne oraz mają bezpośredni wpływ na ich bieżące decyzje inwestycyjne. Perspektywa rozciągnięcia obowiązków regulacyjnych stosowanych w odniesieniu do miedzianych sieci telefonicznych na sieci światłowodowe wpływa nie tylko na decy-zje inwestycyjne operatora zasiedziałego. Istnieje bowiem obawa, iż jeżeli po dokona-niu inwestycji regulator wymusi dostęp do nowych zasobów i zastosuje kontrolę opłat opartą na uzasadnionych kosztach, inni przedsiębiorcy wstrzymają się z własnymi inwe-stycjami, a następnie zażądają dostępu do nowej infrastruktury. Na skutek takich ocze-kiwań inwestycje mogą ulec ograniczeniu, a w skrajnym przypadku, gdy nie inwestuje ani operator o pozycji znaczącej, ani jego konkurenci – nawet wstrzymaniu. Ogólny efekt może być niekorzystny dla dobrobytu społecznego. W takiej sytuacji regulator musi wybierać pomiędzy ograniczeniem regulacji w początkowym okresie po dokona-niu inwestycji a dostępnością usług w dłuższym horyzoncie czasowym.

W praktyce obserwuje się różne strategie reagowania operatorów zasiedziałych na ryzyko regulacyjne w odniesieniu do inwestycji. Okresy nasilonej niepewności co do kie-runku regulacji mogą prowadzić do swoistego „strajku inwestycyjnego”. Powszechnie sto-sowana jest strategia negocjowania z regulatorem warunków inwestowania. Niekorzystna dla operatora zasiedziałego regulacja usług dostępowych może powodować, iż jego inwestycje będą skierowane na obszary wyłączone z regulacji (infrastruktura i usługi wolne od regulacji, dostarczanie zawartości) [Mason, Valletti 2001: 403]. Nieprawidłowe relacje między opłatami za różne usługi dostępowe mogą zniekształcać wybory właści-ciela infrastruktury i prowadzić do koncentracji inwestycji na poziomach sieci, które nie są optymalne z punktu widzenia rozwoju systemu telekomunikacji. To samo doty-czy inwestycji operatorów alternatywnych.

Regulator, projektując strategię nakładania obowiązków dostępowych i kontroli opłat, powinien uwzględniać następstwo czasowe poszczególnych zdarzeń. Najpierw właściciel infrastruktury podejmuje decyzje o jej rozbudowie, a następnie operatorzy alternatywni podejmują decyzje o zamiarze wykorzystania jej do prowadzenia własnej działalności. Wówczas powstaje problem warunków dostępu, który jest przedstawiany regulatorowi do rozstrzygnięcia. Po zrealizowaniu inwestycji, poniesieniu kosztów, które w znacznym stopniu są kosztami utopionymi, właściciel infrastruktury traci znaczną część siły negocjacyjnej, którą dysponuje przed rozpoczęciem inwestycji [Mason, Valletti 2001: 403]. To oznacza, że będzie on oczekiwał zasadniczych rozstrzygnięć przed roz-poczęciem inwestycji, gdyż podejmowanie inwestycji w warunkach niepewności regu-lacyjnej znacząco podnosi poziom jego ryzyka [Gavosto, Ponte, Scaglioni 2007: 9]. Nie tylko obowiązująca regulacja, ale ocena prawdopodobieństwa regulacji na podsta-wie zachowań regulatora wywiera wpływ na decyzje inwestycyjne operatorów [Blum, Growitsch, Karp 2007: 343].


2. Efektywne inwestycje w infrastrukturę jako cel regulacyjnyRamy strategii regulacyjnych realizowanych w państwach członkowskich UE wyzna-

czają dyrektywy o łączności elektronicznej, przeniesione do krajowych porządków prawnych. Zawierają one postanowienia dotyczące bezpośrednio kwestii inwestowania w sektorze telekomunikacyjnym. Odtwarzając uwarunkowania decyzyjne regulatorów krajowych w sprawach inwestycji telekomunikacyjnych należy uwzględnić przede wszyst-kim cele regulacyjne i sposoby ich osiągania określone w dyrektywie ramowej (DR). Realizując podstawowe cele obejmujące promowanie konkurencji, wspieranie rozwoju rynku wewnętrznego oraz promowanie interesów obywateli UE państwa członkowskie oddziałują na inwestycje promując w odpowiednich przypadkach konkurencję opartą na infrastrukturze oraz promując efektywne inwestycje i innowacje w zakresie nowej i rozsze-rzonej infrastruktury. Wymuszając dostęp należy każdorazowo zagwarantować, że każdy przypadek obowiązku udzielenia dostępu uwzględnia ryzyko, jakie ponoszą inwestujące przedsiębiorstwa. Ponieważ wskazane sposoby osiągania celów regulacyjnych powinny być uwzględniane przy podejmowaniu wszelkich decyzji na poziomie legislacyjnym i regu-lacyjnym, więc potencjalnie siła tych postanowień powinna być znaczna.

Inwestycje mają szczególne znaczenie na nowych rynkach, na których pojawiają się nowe rodzaje usług. W preambule DR jest mowa o nowo rozwijających się ryn-kach, na których lider rynku nie powinien być poddany nieodpowiednim obowiązkom. Sformułowanie to wskazuje na celowość ostrożnego podejścia do regulowania rynków nowych i wschodzących.

Kluczowe postanowienia dotyczące uwzględniania wpływu decyzji regulacyjnych na inwestycje zawiera dyrektywa o dostępie (DD). W preambule dyrektywy o dostępie, w punkcie 19, znajduje się następujące sformułowanie: Sam fakt, że krajowe organy regulacyjne nałożyły obowiązek zapewnienia dostępu do infrastruktury, co pociąga za sobą zwiększenie konkurencji w krótkiej perspektywie czasowej, nie powinien zniechęcać kon-kurentów do inwestowania w alternatywne rozwiązania, co pociągnie za sobą zwiększoną konkurencyjność w dłuższej perspektywie czasowej. Sformułowanie to należy odczytywać jako dyspozycję dla organów regulacyjnych, aby przy ustanawianiu dostępu nie osłabiały motywacji konkurentów do inwestowania w alternatywną infrastrukturę. W sformułowa-niu tym wyraźnie widać, iż w dyrektywie dostrzeżono ryzyko antyinwestycyjnych skut-ków zbyt rozbudowanych obowiązków dostępowych. Odzwierciedla ono dylemat regu-latora związany z poszukiwaniem właściwej drogi pomiędzy wspieraniem konkurencji usługowej i infrastrukturalnej, ale zadanie znalezienia tej drogi pozostawia regulatorowi.

Wymaga to rozstrzygnięć regulacyjnych dwojakiego rodzaju: po pierwsze, w sprawie zakresu obowiązku zapewniania dostępu; po drugie, w sprawie cenowych warunków dostępu. W obydwu sprawach regulator otrzymuje wytyczne wynikające z DD, które zresztą uległy znaczącej zmianie w wyniku doświadczeń zgromadzonych po kilku latach ich stosowania. W sprawie zakresu obowiązków zapewniania dostępu organ regula-cyjny powinien brać pod uwagę wstępną inwestycję właściciela urządzenia, przy uwzględ-nieniu wszelkich poczynionych inwestycji publicznych i ryzyka związanego z inwestycją. Najdalej idący obowiązek uwzględniania inwestycyjnych skutków decyzji regulacyjnych wynika ze sformułowania o potrzebie ochrony długoterminowej konkurencji, w szczegól-ności konkurencji opartej na infrastrukturze. Suma tych wymagań pod adresem regula-tora pozwala na stwierdzenie, że musi on uwzględniać długoterminowe skutki inwesty-cyjne decyzji dopuszczających operatorów alternatywnych do infrastruktury operatora o znaczącej pozycji. Przy podejmowaniu tych decyzji powinien analizować poziom ryzyka

138 ROZDZIAŁ VI

inwestycyjnego podejmowanego przez operatora i nie pozbawiać go korzyści odpowia-dających poziomowi podjętego ryzyka. Wyraźne zobowiązanie regulatora do ochrony konkurencji długoterminowej opartej na infrastrukturze stanowi potwierdzenie pew-nego przesunięcia punktów ciężkości europejskiej polityki regulacyjnej z konkurencji usługowej na konkurencję infrastrukturalną, opartą na alternatywnej infrastrukturze.

Przy ustalaniu systemu kontroli cen i rachunkowości kosztowej regulator ma uwzględ-niać wymóg DD, zgodnie z którym w celu zachęcenia operatorów do inwestowania, w tym również w sieci nowej generacji, krajowe organy regulacyjne biorą pod uwagę dokonane przez operatora inwestycje oraz umożliwiają mu uzyskanie zwrotu stosownej części zainwe-stowanego kapitału, uwzględniając wszelkie ryzyko typowe dla konkretnego nowego przed-sięwzięcia inwestycyjnego. Wymagania dotyczące decyzji w sprawie dostępu oraz spo-sobu ustalania opłat są zatem spójne.

Na podstawie tego przeglądu postanowień zawartych w dyrektywach można stwier-dzić, że wymagają one, aby przy podejmowaniu wszelkich decyzji regulacyjnych, a w szczególności przy nakładaniu obowiązków regulacyjnych, realizować cel polega-jący na wspieraniu efektywnych inwestycji w infrastrukturę. Oznacza to konieczność wyważenia krótkookresowego interesu przedsiębiorców alternatywnych i użytkowników związanego ze zwiększaniem konkurencji usługowej i długookresowego procesu intensy-fikowania konkurencji infrastrukturalnej opartej na inwestycjach operatora SMP i przed-siębiorców alternatywnych. Dyrektywy nie operacjonalizują jednak tych wymagań, nie określają sposobów działania regulatora zmierzających do ich realizacji poprzez kojarze-nie celów związanych z rozwojem konkurencji usługowej i konkurencji infrastruktural-nej. Ograniczają się do ogólnych wskazówek dla organów regulacyjnych, zmierzających do uwzględnienia czynników skłaniających przedsiębiorców do inwestycji i sprzyjających konkurencji infrastrukturalnej. Szczegółowe kwestie pozostawia się do rozstrzygnię-cia państwom członkowskim [Kamiński 2006: 24]. Takie podejście potwierdza się rów-nież w analizach polityki UE w dłuższym horyzoncie czasowym [Pelkmans 2001: 440].

Na podstawie powyższych sformułowań dyrektyw o łączności elektronicznej rozwi-jane są w dokumentach KE, opracowaniach ERG, organizacji i stowarzyszeń repre-zentujących przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz w literaturze ekonomicznej i prawniczej różne koncepcje polityki regulacyjnej dotyczące inwestycji w infrastruk-turę telekomunikacyjną. Powinny one uwzględniać zróżnicowanie warunków w zakre-sie infrastruktury telekomunikacyjnej w państwach członkowskich UE. Wymaga to otwartości tych koncepcji na zróżnicowaną wielkość i strukturę zasobów sieciowych oraz uwzględnienia przez regulatorów warunków krajowych przy podejmowaniu decyzji regulacyjnych. W sprawach dostępu szerokopasmowego przez stacjonarną infrastruk-turę telefoniczną punkt wyjścia dla „starych” i „nowych” członków UE był zasadniczo odmienny. W „starych” państwach członkowskich miedziana sieć telekomunikacyjna była powszechnie obecna. Istotnym uzupełnieniem infrastruktury telefonicznej były sieci kablowe. Stan nasycenia stacjonarną siecią telefoniczną uzasadniał nacisk regu-lacyjny na maksymalne wykorzystanie istniejącego potencjału dostępu poprzez nasile-nie konkurencji usługowej. Z tego względu istniejącą infrastrukturę miedzianą można było traktować jako „konia pociągowego” dostępu szerokopasmowego [Huigen, Cave 2008: 714]. W nowych państwach członkowskich UE poziom nasycenia stacjonarną siecią telefoniczną był wyraźnie niższy i koncepcje wpływania na inwestycje powinny uwzględniać tę odmienność.


3. Koncepcja nowych i wschodzących rynków (wakacje regulacyjne)Koncepcja nowych i wschodzących rynków dotyczy podejmowana przez operatorów

zasiedziałych inwestycji w infrastrukturę dostępu szerokopasmowego w nowej techno-logii światłowodowej. Koncepcja ta jest znana bardziej pod nazwą „wakacji regula-cyjnych” lub „wakacji dostępowych” [Gans, King 2002; Blankart, Knieps, Zenhäusern 2007]. Polega ona na zniesieniu lub ograniczeniu obowiązku zapewniania dostępu do nowych sieci w początkowym okresie po ich uruchomieniu, kiedy poziom niepewności co do rezultatów inwestycji jest najwyższy, a jednocześnie inwestor korzysta z przewagi konkurencyjnej uzyskanej dzięki inwestycji. Analizy ekonomiczne potwierdzają natych-miastowy wpływ ustanowionych wakacji regulacyjnych na zwiększenie inwestycji ope-ratora zasiedziałego, w odróżnieniu od innych metod, które z reguły dają efekt odro-czony w czasie [Gavosto, Ponte, Scaglioni 2007: 40].

Koncepcja wakacji regulacyjnych jest promowana głównie przez operatorów zasie-działych i organizacje ich zrzeszające. Koncepcja ta jest co do zasady kwestionowana przez Komisję Europejską i przedsiębiorców alternatywnych. Wpływ takiego rozwią-zania na konkurencję w dłuższym horyzoncie czasowym nie został dostatecznie roz-poznany w literaturze.

Koncepcja wakacji regulacyjnych ma pewne oparcie w porządku regulacyjnym UE. W DD jest wytyczna, aby na nowo rozwijających się rynkach operatorzy nie byli pod-dawani nieodpowiednim obowiązkom. Znacząca pozycja rynkowa, będąca wynikiem pierwotnej inwestycji na takim rynku, nie musi prowadzić do regulacji wyprzedzają-cej. W wytycznych w sprawie analizy rynku [Komisja 2002] stwierdzono, że przedwcze-sne nałożenie obowiązków regulacyjnych na nowym rynku może w sposób niewłaściwy wpłynąć na warunki konkurencyjne. Z drugiej jednak strony wskazano na konieczność przeciwdziałania zamykaniu takich rynków przez operatorów zasiedziałych.

Od początku dyskusji nad tą koncepcją kwestią sporną był sposób rozumienia rynków nowych i wschodzących. Komisja nie kwapiła się do wyjaśnienia tego pojęcia, a operato-rzy zasiedziali wskazywali, że na skutek nieostrości tego pojęcia cała koncepcja rynków nowych i wschodzących nie może być zastosowana w praktyce. Próbę doprecyzowania tej kwestii podjęła ERG w swoim stanowisku na temat środków zaradczych [ERG 2003: 20–22]. ERG przyjęła, iż rynkiem wschodzącym jest rynek na tyle niedojrzały, że nie można na nim przeprowadzić tzw. testu trzech kryteriów. Do wyodrębnienia takiego rynku zaproponowano wykorzystanie kryteriów substytucyjności popytu i podaży. Nie mają takiego charakteru rynki usług, z których klienci mogą przenosić popyt na usługi wcześniej dostępne w wyniku zmian cenowych dotyczących tych nowych usług. Również możliwość szybkiego zwiększenia podaży nowych usług przez dostawców usług dotych-czasowych w wyniku zmiany cenowej nie wskazuje na nowy charakter takiego rynku. ERG podkreśliła, że koncepcja wschodzącego rynku nie może być wykorzystana do osłony przeniesienia siły rynkowej z rynku regulowanego, na wschodzący nieregulowany rynek. W sumie ERG skłania się raczej do poglądu o nieprzydatności koncepcji ryn-ków wschodzących dla potrzeb regulacji. Formułuje bowiem głównie przestrogi zwią-zane z tą koncepcją. W ramach przeglądu dyrektyw w 2006 roku ERG zdecydowanie opowiedziała się przeciwko koncepcji „wakacji regulacyjnych”, akcentując zagrożenia związane z remonopolizacją obszarów usługowych, zmierzających w kierunku konku-rencji. W zaleceniu w sprawie właściwych rynków z 2007 roku KE stwierdziła, że za nowo rozwijające się uważa się rynki produktów lub usług, dla których ze względu na

140 ROZDZIAŁ VI

ich nowatorski charakter trudno jest prognozować warunki popytu, dostępu do rynku i podaży, a więc trudno zastosować test trzech kryteriów [Komisja 2007].

Próby teoretycznego doprecyzowania pojęcia nowego (wschodzącego) rynku dla potrzeb regulacji wyprzedzającej są nieliczne. Na podstawie dyrektyw oraz dokumentów interpretacyjnych Komisji próbowano definiować rynek wschodzący jako rynek względ-nie nowy, na którym nie występuje dostateczna informacja (np. w sprawach popytu, cen, elastyczności cenowej oraz wejść na rynek) do przeprowadzenia niezbędnych procedur defi-niowania rynku oraz testów co do tego czy rynek powinien być poddany regulacji ex-ante [Lewin, Williamson 2005: 3]. Jest to określenie nieco bardziej rozbudowane w stosunku do konstatacji ERG na temat istoty nowego rynku. W literaturze podkreśla się jednak, że zdefiniowanie rynku nowego (wschodzącego) jest bardzo trudnym zadaniem [Baake, Kamecke, Wey 2005: 131], a największe nadzieje wiąże się z odpowiednio zmodyfiko-wanym testem trzech kryteriów [Blankart, Knieps, Zenhäusern 2007].

Dopiero spór KE z władzami Niemiec na temat „wakacji regulacyjnych” i zalece-nie KE z 2007 roku doprowadziły do uszczegółowienia charakterystyki nowego (wscho-dzącego) rynku dla potrzeb regulacyjnych [Komisja 2007]. Mimo że charakterystyka ta koncentruje się na cechach, których rynek tego rodzaju nie powinien posiadać, ułatwia ona podejmowanie rozstrzygnięć w konkretnych przypadkach. Bezpośrednią przyczyną tych doprecyzowań była konieczność oceny propozycji niemieckiego regulatora i rządu w sprawach ochrony nowych inwestycji Deutsche Telekom. Co do zasady KE stwierdziła, że znane usługi dostarczane za pomocą nowej infrastruktury nie powinny być kwalifiko-wane jako rynek nowy lub wschodzący. Punktem wyjścia dla wyróżnienia nowego rynku nie powinna być nowa infrastruktura, lecz nowe usługi. Nowa infrastruktura telekomu-nikacyjna, a szczególnie najbardziej kosztowna infrastruktura pasywna (kanalizacja, świa-tłowody) nie przesądza o istnieniu nowego rynku. Stopniowe doskonalenie istniejącej sieci (incremental upgrading) rzadko prowadzi do nowego rynku. Brak substytucyjno-ści produktu musi być potwierdzony od strony popytowej i podażowej, aby można było stwierdzić, że produkt nie należy do istniejącego wcześniej rynku. To zaś wymaga czasu i rozpoznania reakcji innych przedsiębiorców na nową usługę. Rozgraniczenie rynków starych i nowych, szczególnie w zakresie usług szerokopasmowych, wymaga również obserwacji zachowań użytkowników końcowych, na ile potwierdzają one substytucyj-ność kolejnych usług. Jeżeli analiza wskazuje, że nowa usługa zastępuje wcześniejszą, która stopniowo jest wypierana z rynku, to nie występuje nowy rynek. Pojawienie się nowych usług detalicznych może prowadzić do nowego wydzielonego rynku hurtowego, jeżeli takie usługi detaliczne nie mogą być dostarczone z wykorzystaniem istniejących produktów hurtowych. Nowe i wschodzące rynki mogą być regulowane jedynie wów-czas, gdy spełniają test trzech kryteriów.

Próbę zrealizowania koncepcji wakacji regulacyjnych podjęto w Niemczech na sku-tek uzależnienia przez Deutsche Telekom inwestycji w sieci światłowodowe o warto-ści 3 mld euro od gwarancji, że nowe sieci nie zostaną poddane obowiązkom dostępo-wym i kontroli opłat hurtowych. Regulator niemiecki uznał, że usługi w sieci VDSL, opartej w całości na światłowodach nie należą do rynku dostępu do strumienia bitów. Zaliczył natomiast do tego rynku usługi realizowane za pomocą sieci hybrydowych, światłowodowo-miedzianych i tylko w tym zakresie stwierdził znaczącą pozycję DT. Usługi w światłowodowej sieci VDSL uznano za produkt nowy, wówczas nie istnie-jący, który odróżnia się od wcześniejszych produktów znacząco wyższą przepływnością i ceną dla użytkownika końcowego. W konsekwencji rynek hurtowy w zakresie dostępu do sieci VDSL miałby być wyłączony z regulacji na okres 2 lat. KE zakwestionowała


założenie dotyczące zasadniczej odmienności produktów detalicznych opartych na świa-tłowodowej sieci VDSL. Wskazano, iż przebudowa sieci będzie polegała na stopnio-wym rozszerzaniu zastosowania światłowodu, a zmiana usług będzie miała charakter ewolucyjny, a nie skokowy. Zatem funkcjonalność sieci ADSL i VDSL nie powinna być zasadniczo odmienna. Dla operatorów uzyskujących dostęp szerokopasmowy do sieci DT nie ma istotnego znaczenia technologia wykorzystana w tej sieci, jeśli mogą oferować swoje usługi dostępu szerokopasmowego. Na skutek sprzeciwu KE regula-tor niemiecki zmienił stanowisko i włączył sporne usługi do rynku 12/2003.

Władze Niemiec postanowiły przesądzić sprawę zakresu nowych rynków w trybie ustawowym i tą drogą skłonić organ regulacyjny do wyłączenia części inwestycji DT z zakresu regulacji. Do ustawy telekomunikacyjnej wprowadzono przepis definiujący nowy rynek jako rynek produktów lub usług, które pod względem funkcjonalności, zakresu, dostępności dla szerszych grup użytkowników (masowa dostępność), ceny lub jakości, w ocenie rozsądnego użytkownika odróżniają się w sposób więcej niż mało znaczący od dotychczas istniejących produktów i usług oraz nie ograniczają się do ich zastąpienia. Nakazano również regulatorowi, aby przy ocenie potrzeby regulacji i nakła-daniu obowiązków uwzględniał sprawę efektywnych inwestycji infrastrukturalnych oraz wspieranie innowacji. Komisja Europejska zakwestionowała to rozwiązanie uznając, że wyłączenie inwestycji światłowodowych DT w sieci VDSL z zakresu regulacji narusza prawa innych uczestników rynku dotyczące dostępu do sieci DT. Ponieważ rząd nie-miecki nie zmienił stanowiska, KE zdecydowała w czerwcu 2007 roku o skierowaniu sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

W wyniku dotychczasowej praktyki regulacyjnej i dyskusji wyklarował się dominu-jący pogląd, iż rynki nowe i wschodzące to rynki, które na skutek braku dojrzałości nie spełniają testu trzech kryteriów. Pogląd ten lokuje zatem kompetencję do uzna-nia określonego rynku za rynek nowy w krajowym organie regulacyjnym, działającym pod kontrolą KE. Nie wypracowano nawet orientacyjnej listy takich rynków [Baake, Kamecke, Wey 2005: 134]. Jedynie dość często wymienia się w tym kontekście usługi głosowe i telewizyjne realizowane za pomocą protokołów internetowych (VoIP oraz IPTV). Utrwalił się natomiast pogląd, iż zastosowanie nowej technologii (np. światło-wodów) do dostarczania znanych usług nie tworzy nowego rynku. Sam fakt podjęcia inwestycji w nową technologię infrastrukturalną nie prowadzi zatem do wyłączenia nowych zasobów infrastruktury z zakresu regulacji. Dopiero potwierdzenie od strony popytowej i podażowej, iż usługi świadczone z wykorzystaniem nowej infrastruktury nie są substytucyjne w stosunku do znanych wcześniej usług pozwala na uznanie takich rynków usługowych za rynki nowe (wschodzące) i wyłączenie ich z zakresu regulacji. To może zaś nastąpić dopiero w wyniku analizy nowych usług i nie daje możliwości zbudowania gwarancji wyłączenia infrastruktury spod regulacji przed podjęciem decy-zji inwestycyjnych.

W pierwszym cyklu regulacyjnym nie odnotowano znaczącego wpływu koncepcji ryn-ków nowych i wschodzących na praktykę regulacyjną. Rumuński regulator uznał rynek hurtowego dostępu szerokopasmowego za rynek wschodzący i nie wyznaczył na nim przedsiębiorcy o znaczącej pozycji, ani nie nałożył obowiązków regulacyjnych. Nastąpiło to jednak jeszcze przed przystąpieniem Rumunii do UE. W dokumentach podsumowu-jących doświadczenia pierwszego cyklu odnotowuje się istnienie tej koncepcji, potwier-dza się jej cel związany z zapobieganiem regulowania rynków niedojrzałych, ale jedno-cześnie nie przedstawia praktycznych przykładów jej wpływu na kształtowanie zakresu regulacji, rozwój inwestycji lub innowacyjności [Komisja 2006: 5]. Koncepcja rynków

142 ROZDZIAŁ VI

nowych i wschodzących pozostaje jednak w porządku regulacyjnym dla potwierdzenia, iż porządek ten jest zabezpieczony przez tendencjami zmierzającymi do przeregulowa-nia rynków i zahamowania innowacji. Pozostaje ona bezpiecznikiem, w praktyce nie-stosowanym, który ma zapobiegać pochopnemu regulowaniu nowych usług.

4. Koncepcja klauzul zmierzchowych

Założeniem porządku regulacyjnego w sektorze telekomunikacyjnym jest dążenie do osiągnięcia stanu, w którym możliwe będzie odejście od regulacji wyprzedzającej i poprzestanie na ochronnym oddziaływaniu prawa konkurencji. Dlatego jedna z kon-cepcji wspierających wzrost inwestycji i innowacyjności w sektorze telekomunikacyj-nym jest związana z ustanawianiem obowiązków regulacyjnych na czas ściśle określony i ich wygasaniem po osiągnięciu ustalonych celów lub upływie okresu wskazanego przy ustanawianiu obowiązków. Klauzule przewidujące wygaśnięcie obowiązku regulacyjnego określa się mianem klauzul zmierzchowych (sunset clauses). Klauzule takie zapewnia-łyby pewien poziom pewności i przewidywalności regulacji w związku z podejmowa-niem decyzji o budowie nowych sieci. Klauzule zmierzchowe miałyby oddziaływać na inwestycje operatorów o pozycji znaczącej, sygnalizując w wiążący sposób, że regula-cja ma charakter przejściowy. Miałyby również pobudzać inwestycje operatorów alter-natywnych wskazując, że opieranie długoterminowych modeli biznesowych na korzy-staniu z obowiązków regulacyjnych jest niewłaściwe.

Klauzule zmierzchowe nie mają wyraźnej podstawy w obowiązującym porządku regulacyjnym. Są one natomiast logiczną konsekwencją podstawowego założenia regu-lacji wyprzedzającej, zgodnie z którym obowiązki regulacyjne są nakładane jedynie na rynkach, na których nie występuje skuteczna konkurencja. Po stwierdzeniu skutecznej konkurencji na takim rynku obowiązki regulacyjne powinny być zniesione.

W literaturze wyróżniono dwa rodzaje klauzul zmierzchowych. Klauzula zmierz-chowa, o której można mówić w związku z okresowym dokonywaniem analiz rynków, to klauzula systemowa. Jest ona konsekwencją celu polityki regulacyjnej, w postaci osią-gnięcia konkurencyjnego rynku [Cave 2006b: 24]. Tak rozumiana klauzula zmierzchowa ma bardzo ograniczony wpływ na poziom przewidywalności regulacji, gdyż gwarantuje jedynie okresowy przegląd stanu konkurencyjności rynków. Ponieważ jest powiązana z dość ogólnie określonym celem regulacyjnym w postaci skutecznej konkurencji, to jej proinwestycyjne oddziaływanie jest ograniczone. Klauzule zmierzchowe wyprzedzające, o bardziej jednoznacznym charakterze, mogą być powiązane z osiągnięciem określo-nych, wymiernych wskaźników (np. poziomem wykorzystana określonej usługi hurto-wej, poziomem penetracji usługi detalicznej) lub z upływem czasu. Istota takich klauzul polega na wyraźnym przesądzeniu, że po upływie ustalonego okresu lub wystąpieniu określonego zdarzenia regulacja zostanie wycofana lub ograniczona.

Koncepcja klauzul zmierzchowych jest rozwijana w literaturze z powołaniem się na doświadczenia pozaeuropejskich regulatorów [Hausmann, Sidak 2005: 227; Choua, Liu 2006: 181; Kamiński 2006: 40; Cave 2006: 233]. Doświadczenia z klauzulami zmierzcho-wymi dotyczącymi obowiązku uwalniania linii abonenckich zgromadzono m.in. w Ka nadzie i na Tajwanie. Zapowiedź stosowania klauzul zmierzchowych po 5 latach uwalniania pętli lokalnej sformułował regulator holenderski w celu pobudzenia inwestycji, ale inicjatywa ta nie została podtrzymana [Christodoulou 2001: 748; Doyle 2000: 52]. Belgijski regulator ustalił wprawdzie termin wygaśnięcia obowiązków regulacyjnych na rynkach 11 i 12/2003,


co jednak spotkało się z krytyką KE. Klauzule zmierzchowe praktycznie nie były stoso-wane w pierwszym cyklu regulacji rynków telekomunikacyjnych (lata 2003–2007). ERG uznaje, że ich stosowanie w odniesieniu do inwestycji w dostęp szerokopasmowy jest przedwczesne [ERG 2006: 84]. Wycofywanie regulacji jest zatem wynikiem zmieniają-cych się ocen co do konkurencyjności tych rynków, a nie założonych z góry okresów sto-sowania regulacji.

Koncepcja stosowania klauzul zmierzchowych jest popierana przez operatorów o pozycji znaczącej, którzy postulują, aby obowiązek stosowania takich bezwarunko-wych klauzul wprowadzić do dyrektyw o łączności elektronicznej. Terminy ich zastoso-wania powinny być ustalane na szczeblu unijnym, a poszczególne państwa członkow-skie mogłyby skracać okresy stosowania obowiązków regulacyjnych. Z kolei operatorzy alternatywni argumentują, iż organy regulacyjne nie mają możliwości przewidywania rozwoju sytuacji na rynku z dostateczną precyzją w dłuższym okresie. Dlatego powinny one wycofywać obowiązki regulacyjne na podstawie wyników monitoringu sytuacji ryn-kowej, po przeprowadzenia analizy rynku.

Pewne nadzieje wiąże się z zastosowaniem klauzul zmierzchowych w ściśle określo-nych warunkach związanych z bezpośrednią konkurencją różnych platform technolo-gicznych – np. sieci DSL, sieci kablowych i WiMAX. Przykładem takiego środowiska jest Holandia, w której istnieją równoległe, ogólnokrajowe konkurencyjne infrastruk-tury. Uznaje się, że zastosowanie klauzul zmierzchowych w takim środowisku mogłoby zainicjować „wyścig inwestycji infrastrukturalnych” [Bijl, Peitz 2008: 751]. Nadzieję na wykorzystanie klauzul daje również coraz większy wpływ koncepcji drabiny inwestycyj-nej na praktykę regulacyjną. Zastosowanie klauzul zmierzchowych jest jednym z warian-tów praktycznego wykorzystania koncepcji drabiny inwestycyjnej.

Mimo znacznego zainteresowania w literaturze koncepcją klauzul zmierzchowych jest ona coraz rzadziej rozpatrywana w praktyce jako rozwiązanie możliwe do zasto-sowania w szerszym zakresie. Wstrzemięźliwy stosunek KE i regulatorów do koncepcji klauzul zmierzchowych opartych na ścisłych terminach wycofywania obowiązków dostę-powych powoduje, że koncepcja ta nie odgrywa praktycznej roli w obecnej sytuacji.

5. Koncepcja drabiny inwestycyjnej

Koncepcja drabiny inwestycyjnej jest najszerzej znaną koncepcją regulacyjnego stymulowania inwestycji operatorów alternatywnych w telekomunikacji. Pojawiła się w połowie ubiegłej dekady jako próba wyjaśnienia i ukierunkowania podejścia regula-torów do wachlarza usług hurtowych, jakie wymuszono na operatorach zasiedziałych – uwolnionej pętli lokalnej, dostępu do strumienia bitów, hurtowego abonamentu, wyboru dostawcy usług telefonicznych lub preselekcji, usług prostej odsprzedaży i wielu innych. Dostępność tych usług po atrakcyjnych cenach obniża skłonność operatorów alterna-tywnych do inwestowania we własną infrastrukturę. Z kolei obowiązek ich świadczenia przez operatora zasiedziałego redukuje jego gotowość do rozbudowy sieci, ze względu na ryzyko przechwycenia korzyści z inwestycji przez konkurentów. Koncepcja drabiny inwestycyjnej miała połączyć zalety wymuszonej konkurencji usługowej z szansami na rozbudowę infrastruktury i nasilenie konkurencji infrastrukturalnej. Koncepcję tę trak-tuje się jako sposób na rozwiązanie sprzeczności pomiędzy statycznym i dynamicz-nym podejściem do regulowania rynku telekomunikacyjnego. Koncepcja ta jest pośred-nio wyprowadzana z dyrektyw nakazujących uwzględnianie długoterminowych celów

144 ROZDZIAŁ VI

związanych z rozwojem infrastruktury. Została ona szeroko wykorzystana w opraco-waniach ERG i dokumentach Komisji Europejskiej na temat polityki stosowania obo-wiązków regulacyjnych.

Koncepcja drabiny inwestycyjnej została opisana szczegółowo w literaturze [Cave 2006] z wykorzystaniem wcześniejszych badań nad wpływem regulacyjnej polityki w spra-wach opłat hurtowych na inwestycje operatorów alternatywnych [Cave, Vogelsang 2003]. Koncepcja drabiny inwestycyjnej może mieć zastosowanie do budowy infrastruktury służącej różnym usługom telekomunikacyjnym, w szczególności głosowym i szeroko-pasmowym.

Wykorzystanie drabiny inwestycyjnej w polityce regulacyjnej ma spowodować stop-niowe przybliżanie infrastruktury operatorów alternatywnych do użytkownika, przy jed-noczesnym ograniczaniu wykorzystania sieci i usług operatora zasiedziałego. Operator alternatywny, wspinając się po szczeblach drabiny inwestycyjnej, dodaje kolejne elementy do swojej infrastruktury i stopniowo rezygnuje z bardziej zaawansowanych usług ope-ratora zasiedziałego [Huigen, Cave 2008: 714]. Dzięki temu jego usługi coraz bardziej odróżniają się od usług detalicznych operatora zasiedziałego. W celu skłonienia ope-ratora alternatywnego do wspinania się po drabinie inwestycyjnej warunki dostępu do sieci operatora zasiedziałego powinny ulegać zmianie. W początkowym okresie, szeroko określone obowiązki dostępowe operatora zasiedziałego i niskie ceny jego usług hurto-wych powinny sprzyjać wchodzeniu alternatywnych przedsiębiorców na rynek, umacnia-niu ich pozycji, budowaniu marki, zwiększaniu przychodów i tworzeniu odpowiedniej bazy klienckiej. W momencie wejścia na rynek alternatywni operatorzy powinni mieć możliwość nabywania po korzystnych cenach wszystkich elementów sieciowych i usłu-gowych, których nie są w stanie samodzielnie wytworzyć. W miarę utrwalania się ich pozycji rynkowej regulator powinien ograniczać dostęp lub podnosić ceny tych usług i elementów sieci, które operatorzy alternatywni mogą samodzielnie wytworzyć. Zachęty do korzystania z usług operatora zasiedziałego powinny słabnąć, by wreszcie regulacja zaczęła zniechęcać do korzystania z jego usług hurtowych. To powinno skłaniać ope-ratorów alternatywnych do inwestycji umożliwiających korzystanie z mniej zaawanso-wanych, a przez to tańszych usług operatora zasiedziałego.

W dziedzinie dostępu szerokopasmowego na najniższych szczeblach drabiny inwe-stycyjnej operatorom alternatywnym należy zapewnić korzystną cenowo czystą odsprze-daż usług operatora zasiedziałego i usługę strumienia bitów na różnych poziomach (IP, ATM, DSLAM). Następnie przedsiębiorcy alternatywni powinni mieć możliwość korzystania z uwolnionych elementów sieci (pętla abonencka), aby na ostatnim szcze-blu drabiny inwestycyjnej wytworzyć własną infrastrukturę. W przypadku usług głoso-wych kolejne szczeble drabiny obejmują usługę wyboru dostawcy i preselekcję, usługę hurtowego abonamentu i uwolnioną pętlę lokalną. W miarę wstępowania na kolejne szczeble drabiny przez operatora alternatywnego wzrasta jego zaangażowanie w tworze-nie własnej infrastruktury, a możliwości, jakie daje posiadanie własnej infrastruktury są źródłem nasilonej konkurencji. Schemat podstawowych elementów drabiny inwestycyjnej w środowisku dostępu szerokopasmowego pierwszej generacji przedstawia rysunek 9.

Z koncepcją drabiny powiązana jest wytyczna dotycząca polityki regulacyjnej, która powinna zmierzać do tego, aby skłonić przedsiębiorców alternatywnych do wspinania się na kolejne szczeble drabiny za pomocą inwestycji. Regulacja powinna skłaniać ope-ratorów alternatywnych do posuwania się dzięki inwestycjom w głąb łańcucha wartości. Usługi hurtowe operatora zasiedziałego zlokalizowane na wyższych szczeblach łańcu-cha wartości powinny być wyżej wyceniane, aby dawać przedsiębiorcom alternatywnym


Rysunek 9. Drabina inwestycyjna w sieci pierwszej generacji

Własnainfrastruktura

Usługauwolnionej

pętli

Odsprzedażusług

Usługastrumienia

bitów

Intensywność konkurencji

Pozi

om z

aang

ażow

ania

inw

esty

cyjn

ego

oper

ator

a al

tern

atyw

nego


właściwe sygnały dotyczące nabycia usługi lub samodzielnego jej wytworzenia (build or buy). Docelowo ma to prowadzić do ograniczenia, a w końcu do wycofania obowiąz-ków regulacyjnych spoczywających na operatorach zasiedziałych. Polityka taka byłaby głównie nastawiona na stymulację inwestycji przedsiębiorców alternatywnych. Jej reali-zacja powinna jednak sprzyjać również inwestycjom operatorów zasiedziałych, wyłącza-jąc ich infrastrukturę stopniowo z zakresu regulacji.

W literaturze nadaje się tej koncepcji charakter zarazem opisowy i „normatywny”. Opisowa część tej koncepcji pokazuje, jak w miarę zdobywania rynku operator alter-natywny może nabywać od operatora zasiedziałego coraz mniej zaawansowane usługi, a coraz bardziej polegać na własnej infrastrukturze, którą rozbudowuje w kierunku użytkownika. W warstwie opisowej zmierza się do ustalenia niezbędnych szczebli dra-biny, oszacowania wysiłku inwestycyjnego niezbędnego do wspięcia się na kolejny szcze-bel, zapewnienia kompletności drabiny, która nie powinna zawierać luk bądź szczebli niedostępnych ze względu na ograniczenia ekonomiczne, środowiskowe lub technolo-giczne. Obok kompletności, analizuje się również zróżnicowanie produktów dostępo-wych na poszczególnych szczeblach drabiny. Drabina powinna bowiem dawać możli-wość dostarczania usług detalicznych innych niż w ofercie operatora zasiedziałego, co powoduje, że produkty hurtowe nie mogą być komplementarne tylko w stosunku do jego własnej oferty detalicznej. Zwraca się również uwagę na warunki sprzyjające płyn-nemu przechodzeniu na kolejne szczeble z usługą dla pojedynczego klienta, a także z usługami dla całych grup klientów.

Koncepcja drabiny regulacyjnej ma charakter normatywny w tym znaczeniu, że zmie-rza do ukierunkowania działalności regulacyjnej [Cave 2010: 81]. Operacjonalizacja sto-sowania koncepcji drabiny inwestycyjnej wywołuje duże zainteresowanie [Cave 2006a]. Wdrożenie tej koncepcji wymaga podjęcia kilku kolejnych kroków. W pierwszym kroku należy ustalić zasoby sieciowe, których operatorzy alternatywni nie mogą wytworzyć. Trwały dostęp do zasobów niereplikowalnych w sieci operatora zasiedziałego stanowi nieprzekraczalną granicę realizacji tej koncepcji. Koncepcję stosuje się tylko do zaso-bów, które na rozsądnych warunkach ekonomicznych mogą zostać wytworzone przez

146 ROZDZIAŁ VI

przedsiębiorców alternatywnych [Cave 2006: 231]. Następnie, zasoby sieciowe możliwe do wytworzenia przez operatorów alternatywnych powinny zostać uszeregowane pod względem faktycznych możliwości takiej multiplikacji mierzonej kosztami inwestycyj-nymi. W kolejnym kroku należy ustalić, na których szczeblach drabiny inwestycyjnej znajduje się operator zasiedziały i wiodący przedsiębiorcy alternatywni. Regulator oce-nia potencjał inwestycyjny operatorów alternatywnych w przedziale 2–3 lat i dokonuje wyboru sposobu interwencji (stopniowe zwiększanie ceny lub ustalenie terminu wyco-fania obowiązku zapewnienia dostępu). Interwencja wymaga „kalibracji” w zakresie poziomu cen skłaniającego do inwestycji lub terminu wycofania obowiązku dostępo-wego. Regulator musi uwiarygodnić wybrany środek regulacyjny w taki sposób, aby przedsiębiorca alternatywny był przekonany o jego zastosowaniu we wskazanym ter-minie [Cave 2006: 233–235]. Realizacja koncepcji drabiny inwestycyjnej powinna pro-wadzić do klarownych deklaracji regulatora dotyczących stopniowego przechodzenia od cen relatywnie „niskich” do cen „wysokich” lub stosowania klauzul zmierzchowych. Polityka taka powinna znajdować wyraz w metodach kształtowania cen usług hurto-wych oraz w wiarygodnym harmonogramie zmian metod cenotwórstwa [Cave 2003: 16; Valletti 2003: 671]. Praktycznym wyrazem realizacji tej koncepcji powinny być wyprze-dzające komunikaty regulatora o zmianie warunków dostępu do usług operatora zasie-działego w kolejnych okresach.

W literaturze i praktyce regulacyjnej oceny koncepcji drabiny inwestycyjnej są bar-dzo zróżnicowane [Wavermann 2006; Distaso, Lupi, Manenti 2009; Friederiszick, Grajek, Roeller 2008]. Przede wszystkim sporna jest kwestia, czy regulacja dostępu do sieci ope-ratora zasiedziałego wywołuje po stronie operatorów alternatywnych efekt inwestycyjny opisywany w koncepcji drabiny inwestycyjnej. Analizy przeprowadzane na podstawie różnych doświadczeń regulacyjnych są rozbieżne. Studium uwzględniające zróżnicowanie dostępności infrastruktur dostępowych potwierdza, że w państwach, w których brak jest rozbudowanych sieci kablowych (np. Francja, Hiszpania) koncepcja drabiny inwestycyjnej znajduje odzwierciedlenie w danych o wykorzystaniu usług hurtowych operatora zasie-działego oraz zmianach w polityce opłat hurtowych (Distaso, Lupi, Manenti 2009: 11]. W państwach o wysokim nasyceniu sieciami kablowymi zjawisko dynamicznej polityki cenowej, wywołującej ruch operatorów alternatywnych w kierunku wyższych szczebli drabiny inwestycyjnej, w praktyce nie występuje (Austria, Belgia, Dania, Holandia). W Niemczech stwierdzono zaś kierunek odwrotny, gdy regulator zanie pokojony niskim poziomem konkurencyjności usiłował poprawić sytuację, obniżając dynamicznie opłaty hurtowe za najbardziej zaawansowane usługi dostępowe. Nie ma przykładów z państw członkowskich UE wskazujących na pełne zastosowanie zestawu wytycznych wynikają-cych z koncepcji drabiny regulacyjnej [Distaso, Lupi, Manenti 2009: 13], choć odnoto-wano próby realizacji polityki regulacyjnej opartej na tych założeniach, np. we Włoszech [Gallo, Pontarollo 2005].

Wątpliwości zgłaszane w literaturze dotyczą możliwości wymuszenia zmian strate-gii biznesowej operatorów alternatywnych. Doświadczenia z okresu regulacji dostępu w USA wskazują, że regulacje cenowe ułatwiające dostęp do istniejących sieci skłaniają nowych graczy do trwałego opierania modeli biznesowych na gwarantowanym dostępie. Odwołując się do tych doświadczeń Wavermann wykazuje, że oparcie modelu bizneso-wego na początkowych promocyjnych stawkach dostępowych w praktyce uniemożliwia przedsiębiorcy zwrot w kierunku budowania własnej infrastruktury. Niebagatelne zna-czenie ma różnica kompetencji biznesowych, jakie rozwija przedsiębiorca opierający swoją działalność na wykorzystaniu cudzych usług oraz przedsiębiorca rozwijający własną


sieć [Wavermann 2006: 164–165]. Koncepcja drabiny inwestycyjnej zniekształca kryte-ria wyboru między różnymi rodzajami inwestycji, skłaniając do podejmowania inwesty-cji komplementarnych, a nie substytucyjnych wobec istniejącej infrastruktury. W prak-tyce, inwestycje koncentrują się na docieraniu do węzłów istniejącej sieci, a ostatecznie do pętli lokalnych. Oznacza to, że warunki regulacyjne bardziej sprzyjają inwestycjom w uwolnioną pętlę niż inwestycjom w alternatywną infrastrukturę dostępową, która jest najbardziej stabilną podstawą rozwoju konkurencji. Inwestycje komplementarne wobec infrastruktury operatora zasiedziałego mają wielokrotnie mniejszą wartość dla pobudzenia trwałej konkurencji niż inwestycje w alternatywną infrastrukturę [Grajek, Roeller 2009: 3].

Wątpliwości dotyczą również zdolności wykonawczych regulatora do precyzyjnego sterowania wyborami operatorów w sprawach inwestycyjnych. Precyzyjne sterowanie przechodzeniem operatorów na kolejne szczeble drabiny wymagałoby dużych umiejęt-ności w zakresie mikro zarządzania procesami na rynkach hurtowych. Jest to zadanie niemal niewykonalne w okresie przechodzenia od sieci opartych na kablach miedzia-nych, przez konfiguracje hybrydowe, do sieci światłowodowych [Bauer 2010: 69]. Słabym elementem praktyki jest sposób wyznaczania zasobów, które nie dają się zwielokrotnić.

Za najsłabszy element koncepcji uznaje się brak mechanizmu stabilizowania dra-biny, poprzez związanie się regulatora określoną polityką promowania inwestycji w dłuż-szych okresach [Bijl, Peitz 2008: 749]. Niezależnie od obiektywnych trudności dotyczą-cych wypracowania stabilnej polityki regulacyjnej, podaje się w wątpliwość skłonność organów regulacyjnych do samoograniczenia przysługującego im uznania regulacyjnego i porozumienia się z inwestorami w tej sprawie. W skrajnych przypadkach brak poro-zumienia z regulatorem co do warunków dostępu do nowo budowanej sieci prowadzi nawet do rezygnacji z ogłoszonych wcześniej planów inwestycyjnych [Wavermann 2006: 170]. Obawy regulatora, iż nowe inwestycje operatora zasiedziałego mogą prowadzić do remonopolizacji rynku prowadzą do nasilania regulacji dostępowej w reakcji na jego inwestycje [Grajek, Roeller 2009: 6]. W tej sytuacji bodźcem do inwestycji opera-tora zasiedziałego mogą być głównie inwestycje konkurentów korzystających z innych platform technologicznych (kablowej, bezprzewodowej), skoncentrowane na obszarach o niedostatecznej podaży usług szerokopasmowych, o ile zagrożenie to jest dostatecz-nie silne i przewyższa zniechęcający, antyinwestycyjny efekt regulacji [Bauer 2010: 70].

Komisja Europejska korzysta z koncepcji drabiny inwestycyjnej głównie w celach opisowych i analitycznych. Odwołując się do tej koncepcji pokazuje pożądany kierunek rozwoju przedsiębiorców alternatywnych. W pracach ERG koncepcja drabiny inwesty-cyjnej pojawiła się wielokrotnie, szczególnie w związku z projektowaniem polityki stoso-wania obowiązków regulacyjnych [ERG 2006] oraz budową sieci nowej generacji [ERG 2007]. W środowisku sieci nowej generacji drabina inwestycyjna wymaga dopiero skon-struowania. ERG podjęła zadanie identyfikacji punktów sieci, do których powinny się-gać inwestycje operatorów alternatywnych, w razie podjęcia inwestycji w sieć światło-wodową przez operatora zasiedziałego. Koncepcja drabiny jest zatem rozbudowywana ze względu na kolejne szczeble, które powinny się pojawić w związku z zastosowaniem nowych technologii i konfigurowaniem produktów dostępowych dla każdego szczebla. Brak niezbędnych szczebli, zbyt duża „odległość inwestycyjna” pomiędzy nimi może zakłócić proces migracji. Pierwszym celem analiz ERG jest zatem to, aby drabina była „konstrukcyjnie” kompletna.

ERG podjęła również próbę operacjonalizacji koncepcji drabiny inwestycyjnej, tak aby pozwalała na kształtowanie praktyki regulacyjnej, a nie ograniczała się jedynie do

148 ROZDZIAŁ VI

wyjaśniania zmian zachodzących na rynku. Poszczególne szczeble powinny być wprowa-dzane w sposób logiczny, tzn. poczynając od szczebli najniższych. Wprowadzanie kolej-nych szczebli powinno być odpowiednio wcześnie zapowiedziane, aby umożliwić przed-siębiorcom przygotowanie strategii inwestycyjnej. Kluczowe znaczenie ma konsekwencja w stosowaniu zasad cenowych na poszczególnych szczeblach drabiny. W szczególno-ści ERG odradza stosowanie różnych metod cenowych na poszczególnych szczeblach (orientacja kosztowa, „cena detaliczna minus”, benchmarki). ERG uznaje, że organy regulacyjne powinny motywować przedsiębiorców do posuwania się w górę drabiny za pomocą dynamicznego cenotwórstwa lub klauzul zmierzchowych [ERG 2006: 61], ale w sprawie intensywności tego oddziaływania stanowisko ERG jest zbliżone do ocze-kiwań przedsiębiorców alternatywnych. Zdaniem ERG polityka regulacyjna powinna zapewniać możliwość wejścia na rynek na różnych poziomach drabiny inwestycyjnej. Ze względów handlowych operatorzy alternatywni mogą wchodzić na rynek na szczeblach niższych od tych, do których zmierzają. Powinni mieć możliwość równoczesnego korzy-stania z różnych szczebli. Ponieważ trudno przewidzieć, jaki poziom inwestycji będzie ekonomicznie uzasadniony, decyzja w sprawie inwestycji powinna należeć do operatorów alternatywnych, a nie do regulatora lub operatora zasiedziałego. Przedwczesne ograni-czenie lub zniesienie regulacji może bowiem zaburzyć cały proces budowania konkuren-cji i spowodować, iż operatorzy alternatywni będą spadać w dół drabiny inwestycyjnej.

Koncepcja drabiny inwestycyjnej napotyka na krytykę ze strony operatorów zasie-działych. Twierdzą oni, że koncepcja ta prowadzi do wzrostu niepewności regulacyjnej. Operatorzy zasiedziali kwestionują założenie leżące u podstaw tej koncepcji, iż przed-siębiorcy alternatywni będą skłonni inwestować w infrastrukturę po umocnieniu się na rynku z wykorzystaniem niskoinwestycyjnych produktów dostępowych. Operatorzy zasie-dziali twierdzą, że krajowe organy regulacyjne nie są w stanie należycie skoordyno-wać różnych czynników istotnych dla właściwego funkcjonowania drabiny inwestycyjnej. Zamiast drabiny, organy regulacyjne konstruują „pole szachowe”, na którym możliwe są ruchy w różnych kierunkach i korzystanie z arbitrażu cenowego przez szybko zmie-niających taktykę graczy rynkowych, którzy nie tworzą nowych wartości. Operatorzy zasiedziali uznają, że koncepcja drabiny inwestycyjnej jest w praktyce pozbawiona ele-mentu motywującego, co sprzyja utrwaleniu struktury rynku opartej na wykorzystaniu istniejącej infrastruktury przez konkurentów. Zarzucają także, że regulacja cenowa usług hurtowych prowadzi do mikro zarządzania rynkiem i nie chroni konkurencji, lecz inte-resy poszczególnych konkurentów operatora zasiedziałego.

Operatorzy alternatywni wyrażają natomiast obawy, że stosowanie motywacji regu-lacyjnej i wymuszanie przechodzenia na kolejne szczeble drabiny może zniekształcić proces budowania konkurencji. Kluczowym zagadnieniem jest sposób prowadzenia poli-tyki cenowej skłaniającej ich do podejmowania ryzyka inwestycyjnego. Nie kwestionują założenia, iż usługi usytuowane wyżej w łańcuchu wartości powinny być wyceniane drożej. Spór dotyczy punktu odniesienia do prowadzenia dynamicznej polityki ceno-wej. Ponieważ punktem wyjścia polityki cenowej są usługi najbardziej zaawansowane (odsprzedaż usług hurtowych), to postulaty operatorów alternatywnych sprowadzają się do stosowania coraz niższych wycen produktów dostępowych na kolejnych szczeblach drabiny. Oznacza to, że koszt usługi strumienia bitów powinien być znacząco niższy niż koszt odsprzedaży usługi, a koszt uwolnionej pętli i kolokacji musi być odpowied-nio niższy w stosunku do usługi BSA. Przyjmuje się zatem za punkt wyjścia ceny usług hurtowych ustalone na początku procesu rozwijania konkurencji, z założenia zaniżone w celu ułatwienia wejścia konkurentom na rynek. Taka polityka powinna im zapewnić


możliwość zgromadzenia zasobów niezbędnych do podjęcia inwestycji oraz pewien zysk skłaniający do inwestycji. Dodatkowo operatorzy alternatywni postulują pełną reali-zację zasady niedyskryminacji na każdym szczeblu łańcucha wartości, rachunkowość regulacyjną w odniesieniu do każdego szczebla zapobiegającą transferom cenowym pomiędzy szczeblami, wyeliminowanie wszelkich uścisków cenowych pomiędzy szcze-blami oraz zapewnienie możliwości posuwania się nie tylko w górę drabiny, ale także schodzenia w dół (np. rezygnacji z uwolnionej linii, na rzecz usługi strumienia bitów).

Oceniając dotychczasowe funkcjonowanie koncepcji drabiny inwestycyjnej można stwierdzić, że służy ona głównie do wyjaśniania, w jaki sposób operatorzy nowo wcho-dzący mogą pogłębiać swoje zaangażowanie w tworzenie infrastruktury. Polityka regula-cyjna bazująca na koncepcji drabiny była skupiona na rozpoznawaniu kolejnych szczebli drabiny inwestycyjnej i określania relacji między nimi, w szczególności relacji ceno-wych. Natomiast kwestie motywowania operatorów do posuwania się w górę drabiny inwestycyjnej są słabiej opracowane i budzą zasadnicze spory. Brak jest dowodów, aby koncepcja drabiny inwestycyjnej była w szerszej skali podstawą prowadzenia poli-tyki regulacyjnej motywującej operatorów alternatywnych do podejmowania inwesty-cji infrastrukturalnych.

6. Koncepcja terytorialnej segmentacji rynków

W drugim cyklu analiz rynków hurtowych coraz częściej pojawia się koncepcja znaczącego zróżnicowania poziomu regulacji na różnych obszarach tych rynków, ze względu na odmienny poziom ich konkurencyjności. Zastosowanie tej koncepcji na hurtowym rynku dostępu szerokopasmowego (rynek 5/2007) omówiono w rozdziale VI. W związku z zagadnieniem wpływu regulacji na inwestycje wskazuje się, że opiera-nie regulacji na „przeciętnym” poziomie konkurencyjności w skali całego kraju blokuje rozwój infrastruktury i usług na obszarach najbardziej konkurencyjnych. W niektórych państwach, mimo znaczącej pozycji operatora zasiedziałego w skali całego terytorium, występują obszary na których konkurencja sieci xDSL z innymi platformami (kablową, bezprzewodową) osiągnęła znaczący poziom, co uzasadnia zmianę intensywności regula-cji. Wycofanie lub ograniczenie regulacji na obszarach, na których występuje skuteczna konkurencja powinno prowadzić do uwolnienia decyzji inwestycyjnych spod ogranicza-jącego wpływu obowiązków dostępowych i kontroli opłat. Europejskie podejście do seg-mentacji terytorialnej rynków kształtowało się w wyniku kolejnych notyfikacji państw członkowskich. Próbę uogólnienia doświadczeń i określenia ogólnych założeń postę-powania w tej sprawie podjęły ERG oraz OECD [ERG 2008; OECD 2010]. Prezes UKE zastosował tę koncepcję w odniesieniu do rynku 5.

Podstawa do zastosowania terytorialnej segmentacji rynków została wbudowana w proces analizy rynku. DR podkreśla, że rynkiem właściwym może być część terytorium państwa członkowskiego, a przy dokonywaniu analiz należy uwzględniać warunki kon-kurencji, występujące na różnych obszarach geograficznych. Dyrektywa wskazuje w ten sposób jeden z możliwych mechanizmów wycofywania regulacji, sprzyjający skłonności operatorów do inwestycji. W zaleceniu KE w sprawie NGA potwierdza się zasadność wyróżnienia rynków lokalnych, jeśli regulator stwierdzi trwałe występowanie obiek-tywnie odmiennych warunków konkurencji [Komisja 2010d]. Kiedy nie ma uzasadnie-nia dla zdefiniowania odrębnych lokalnych rynków geograficznych, a jednak występują różnice w warunkach konkurencji między poszczególnymi obszarami w obrębie rynku

150 ROZDZIAŁ VI

krajowego, można wprowadzić zróżnicowane obowiązki dostępowe. Z tych względów analiza celowości segmentacji geograficznej rynków stała się normą w praktyce regu-lacyjnej na rynkach 4 i 5.

W pierwszym cyklu regulacyjnym dość jednolicie przyjmowano w państwach człon-kowskich UE krajowy wymiar geograficzny rynków. Segmentacja geograficzna rynków występowała już wówczas w zakresie łączy dzierżawionych oraz usług tranzytowych w sieciach stacjonarnych, gdyż warunki transmisji w niektórych relacjach były bar-dzo konkurencyjne. W drugim cyklu regulacyjnym pojawiły się pierwsze rozstrzygnię-cia uwzględniające segmentację terytorialną na rynkach związanych z dostępem sze-rokopasmowym (zob. rozdział V pkt 3.3.). Podobnie jak w innych sprawach impuls pochodził od jednego z najbardziej doświadczonych regulatorów krajowych OFCOM.

Szanse dla inwestycji związane ze stosowaniem terytorialnej segmentacji rynków są dopiero rozpoznawane. Są one związane przede wszystkim z eliminacją lub ograni-czeniem zbędnej regulacji na obszarach konkurencyjnych i stworzeniem tam bodźców do konkurencji infrastrukturalnej między operatorami. Skuteczność realizacji tej kon-cepcji będzie uzależniona od działań regulatora w fazie wykonawczej cyklu, terminów wycofywania obowiązków regulacyjnych i sposobu rozstrzygania sporów międzyopera-torskich w warunkach ograniczonej lub zniesionej regulacji. Równocześnie operato-rzy alternatywni akcentują ryzyka związane z tą koncepcją. Przedwczesne wycofanie regulacji na obszarach narastającej konkurencji może zagrozić eliminacją części ope-ratorów alternatywnych. Usuwanie bardziej kompleksowych usług z ofert ramowych może utrudnić wchodzenie nowych przedsiębiorców na rynki pozbawione regulacji. Istnieje ryzyko braku stabilności granic między obszarami regulowanymi i wyłączonymi z regulacji, gdyż granice obszarów centralowych przyjmowane za podstawę segmentacji terytorialnej będą ulegały znaczącym zmianom na skutek zastosowania techniki świa-tłowodowej. Prowadzenie różnej polityki cenowej na obszarach regulowanych i konku-rencyjnych może zagrozić krzyżowym subsydiowaniem usług na obszarach konkurencyj-nych. Operatorom alternatywnym trudniej będzie konstruować oferty ogólnokrajowe na skutek zróżnicowanych warunków dostępu do usług operatora zasiedziałego na różnych obszarach [OECD 2010: 69]. Niektóre z tych czynników są naturalną konsekwencją przechodzenia od konkurencji usługowej do konkurencji infrastrukturalnej, natomiast zapobieżenie pozostałym zagrożeniom mieści się w zakresie kompetencji regulatora.

Regulatorzy krajowi samodzielnie podejmują decyzje w sprawie zastosowania seg-mentacji geograficznej. Nie widać presji ze strony KE w kierunku szerszego wykorzy-stania tej koncepcji. W odróżnieniu od omówionych wcześniej koncepcji wspierania inwestycji, koncepcja segmentacji geograficznej stopniowo kształtuje praktykę regula-cyjną na niektórych rynkach.

7. Koncepcja porozumień inwestycyjnych

Projekty rozbudowy sieci światłowodowych FTTH są coraz częściej opierane na porozumieniach pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Wspólne inwestycje mają służyć pokonaniu barier związanych z budową sieci dostępowych nowej generacji. W Polsce koncepcja porozumień pomiędzy regulatorem a przedsiębiorcami SMP ma poprawić efektywność oddziaływania regulacyjnego, szczególnie w sprawach inwestycji telekomunikacyjnych. Można w tym dostrzec szerszą koncepcję porozumień inwestycyj-nych. Obejmuje ona porozumienia inwestycyjne pomiędzy operatorami, a w praktyce


źródłem dodatkowych inwestycji są również porozumienia regulacyjne pomiędzy regu-latorem a operatorami SMP.

Wspólne inwestycje operatorów są z perspektywy doświadczeń historycznych zja-wiskiem niejednoznacznym. W okresie budowy sieci telefonii komórkowej wspólne inwestycje były jednoznacznie zakazane w celu stworzenia odpowiedniego potencjału dla konkurencji infrastrukturalnej. Wspólne inwestycje zawsze były badane pod kątem możliwych ograniczeń konkurencji i dopuszczane tylko pod warunkiem, iż połączenie wysiłków inwestycyjnych nie prowadzi do ograniczenia konkurencji na rynku detalicz-nym. Pozytywne nastawienie do wspólnych inwestycji towarzyszy natomiast przygoto-waniom do rozbudowy sieci NGA. Jest ono konsekwencją ekonomicznej i technolo-gicznej charakterystyki sieci NGA, przedstawionej szerzej w rozdziale VII. Wspólne inwestycje wydają się jednym z możliwych sposobów przyspieszenia rozwoju światło-wodowych sieci dostępowych. Nie budzą one zastrzeżeń z punktu widzenia wpływu na konkurencję, szczególnie wówczas gdy ograniczają się do wspólnych inwestycji w infra-strukturę pasywną.

Koncepcja wspólnych inwestycji operatora SMP oraz operatorów korzystających z infrastruktury została w 2009 roku wprowadzona na poziom celów unijnego porządku regulacyjnego w telekomunikacji. Zgodnie ze znowelizowanymi postanowieniami DR, w celu promowania inwestycji należy dopuścić możliwość zawierania różnych porozu-mień o współpracy pomiędzy inwestorami a przedsiębiorcami korzystającymi z dostępu, co ma prowadzić do dywersyfikacji ryzyka inwestycyjnego.

Wyróżnia się dwa podstawowe modele takiej współpracy. Pierwszy polega na inwe-stycji podejmowanej przez jednego operatora, który jednak przed rozpoczęciem inwe-stycji zawiera z innymi przedsiębiorcami długoterminowe umowy dostępowe w sprawie korzystania z usług. Mają one gwarantować odpowiedni poziom wykorzystania nowej infrastruktury, a przez to zdejmować część ryzyka inwestycyjnego z inwestora i prze-nosić je na detalistów [Cave, Doyle 2007: 7]. Drugi model polega na wspólnej inwe-stycji operatorów, którzy następnie prowadzą działalność z wykorzystaniem wspólnej infrastruktury. Wspólna inwestycja może prowadzić do wzrostu poziomu konkurencji na obszarze inwestycyjnym, a to z kolei może uzasadniać wyłączenie lub ograniczenie regulacji na tym obszarze. Komisja Europejska wymaga dodatkowo, aby relacje mię-dzy współinwestorami były zrównoważone i oparte na rzeczywistych kosztach wspól-nej infrastruktury. Współpraca inwestycyjna nie może wpływać ograniczająco na kon-kurencję na rynkach niższego szczebla. Współinwestorzy nie mogą zamykać dostępu do nowej infrastruktury pozostałym przedsiębiorcom.

W zaleceniu KE w sprawie podejścia regulacyjnego do sieci NGA [Komisja 2010d] rekomenduje się wspieranie wspólnych inwestycji w sieci wielowłóknowe FTTH. Zgodnie z zaleceniem, sieć wielowłóknowa FTTH powinna zawierać w segmencie magistralnym i rozdzielczym więcej światłowodów niż potrzebuje bezpośredni inwestor do prowadze-nia działalności. Nadwyżkowe włókna mają być sprzedawane innym operatorom, m.in. w postaci nienaruszalnych praw do korzystania. Zaletą tego rozwiązania jest reduk-cja ryzyka inwestycyjnego i obniżenie kosztów, przy zachowaniu pełnej kontroli przez współużytkowników kabla światłowodowego nad świadczeniem usług. Współpraca tego rodzaju powinna sprzyjać wykorzystaniu sieci wielowłóknowych FTTH w szerszej skali oraz eliminować ryzyka dla konkurencji związane z zastosowaniem sieci opartych na jednym światłowodzie.

Zalety wspólnych inwestycji w sieci NGA są dostrzegane w literaturze, ale doświad-czenia praktyczne są jak dotychczas dość skromne (Holandia, Portugalia, Włochy).

152 ROZDZIAŁ VI

Zauważa się, że koordynacja zewnętrzna inwestycji poprzez mechanizm kontraktowy może znacznie zwiększać koszty działalności w porównaniu z prowadzeniem inwestycji w obrębie operatora pionowo zintegrowanego [Amenola, Castelli, Serdengecti 2007: 17]. Konstruowanie odpowiednich wehikułów inwestycyjnych jest trudnym zadaniem, gdyż operator zasiedziały inwestujący poprzez swoją część hurtową nie może dyskry-minować przedsiębiorców alternatywnych w porównaniu ze swoją częścią detaliczną. Dlatego do prowadzenia inwestycji w sieci FTTH preferuje się powoływanie odręb-nych spółek inwestycyjnych.

Udział regulatora w doprowadzeniu do wspólnych inwestycji jest ograniczony. Regulator nie ma kompetencji do wymuszenia na operatorze zasiedziałym lub ope-ratorach alternatywnych inwestycji w nową infrastrukturę. Tym bardziej nie ma środ-ków umożliwiających wymuszenie wspólnych inwestycji. Może natomiast tworzyć pozy-tywne bodźce w stosunku do operatora SMP poprzez wiążące określenie warunków wycofania lub ograniczenia regulacji w stosunku do infrastruktury będącej wynikiem wspólnej inwestycji. Większą rolę regulator może odegrać w przypadku długotermi-nowych zobowiązań zakupu usług hurtowych. Regulator ma bowiem pełną kontrolę nad zakresem obowiązków dostępowych przedsiębiorcy SMP oraz warunkami dostępu zawartymi w ofercie ramowej. Może zatem odpowiednio różnicować warunki dostępu do sieci miedzianej i sieci światłowodowej. Ponieważ rzadko dochodzi między opera-torami SMP i przedsiębiorcami alternatywnymi do uzgodnień umownych w sprawach warunków dostępu, to spełnienie aktywnej roli w tym zakresie wymaga odpowiedniego doświadczenia regulatora przy rozstrzyganiu sporów dotyczących warunków długoter-minowej współpracy.

Inny sposób wywierania wpływu na zwiększenie inwestycji w infrastrukturę szeroko-pasmową jest związany z porozumieniami regulacyjnymi, zawieranymi pomiędzy regu-latorem i operatorami SMP. Istotą tych porozumień jest gwarancja niestosowania okre-ślonego obowiązku przez regulatora lub stosowanie go w postaci złagodzonej – pod warunkiem, że operator zrealizuje inwestycje określone w porozumieniu. Porozumienia tego rodzaju nie mają podstaw w dyrektywach [Flacher, Jennequin, Lorenzi 2006: 120]. Występują one jednak w praktyce. Silnym impulsem do wykorzystania porozumień w celu uzyskania zobowiązań inwestycyjnych stało się wprowadzenie do porządku regu-lacyjnego nowego obowiązku o charakterze nadzwyczajnym, w postaci podziału funkcjo-nalnego. W kilku krajach regulator porozumiał się z głównym operatorem w sprawie zaniechania zastosowania podziału funkcjonalnego w zamian za różnego rodzaju przed-sięwzięcia poprawiające konkurencyjność rynku [Piątek 2008]. W Portugali porozumie-nie zostało zawarte między grupą operatorów a rządem w sprawie ułatwień inwesty-cyjnych i finansowania w zamian za zobowiązania inwestycyjne operatorów [Bourreau, Cambini, Hoernig 2010: 122].

W Polsce porozumienie pomiędzy Prezesem UKE a TP objęło sprawę zobowiązań inwestycyjnych TP w związku z odsunięciem perspektywy zastosowania podziału funk-cjonalnego. TP zobowiązała się do wybudowania lub zmodernizowania infrastruktury stacjonarnej, zapewniającej przyłączenie co najmniej 1,2 mln nowych łączy szerokopa-smowych, w tym 1 mln łączy o przepływności co najmniej 6 Mb/s. Zobowiązania te są realizowane poprzez budowę kompletnych linii dostępowych, częściowo do budyn-ków i lokali usługowych na dowolnych obszarach, a częściowo na obszarze tzw. bia-łych plam, gdzie stacjonarna infrastruktura dostępowa nie występuje. Zobowiązanie jest realizowane również przez budowę przyłączy abonenckich do istniejącej sieci oraz poprzez modernizację sieci w celu umożliwienia świadczenia usług szerokopasmowych.


Realizując porozumienie, do końca 2010 roku TP wybudowała 454,3 tys. łączy, w tym 420,3 tys. łączy o przepływności 6 Mb/s i większej. Ponadto, wybudowano 50 tys. łączy szerokopasmowych na obszarach „białych plam” w 68 gminach. Zobowiązania inwe-stycyjne mają charakter uzupełniający w stosunku do przedsięwzięć mających na celu usunięcie dyskryminacji pozacenowej operatorów alternatywnych, ale w ocenie całości porozumienia odgrywają bardzo ważną rolę.

Zobowiązania inwestycyjne zostały również uzgodnione w 2011 roku pomiędzy ope-ratorami sieci telefonii komórkowej a regulatorem w związku z opóźnieniem tempa obniżania opłat za zakańczanie połączeń w ich sieciach. Regulator znacznie złagodził obniżkę stawek za zakańczanie połączeń w sieciach tych operatorów w zamian za zobo-wiązania inwestycyjne operatorów dotyczące inwestycji na obszarach „białych plam” zidentyfikowanych przez regulatora.

W celu stworzenia podstawy prawnej dla zobowiązań tego rodzaju wprowadzono do Prawa telekomunikacyjnego przepisy o ustalaniu tzw. szczegółowych warunków regu-lacyjnych na wniosek przedsiębiorcy SMP. Stosowanie porozumień między regulato-rem a przedsiębiorcami poddanymi regulacji może sprzyjać osiąganiu celów polityki telekomunikacyjnej, ale mechanizm stosowania instrumentu tego rodzaju budzi pewne zastrzeżenia. Istota tego instrumentu polega na uzgodnieniu pomiędzy przedsiębiorcą a regulatorem treści decyzji, która określa szczegółowe warunki wykonywania obo-wiązków regulacyjnych wcześniej nałożonych oraz inne zobowiązania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Te inne zobowiązania mogą dotyczyć budowy lub moderniza-cji infrastruktury.

Podstawowe znaczenie ma ocena motywacji skłaniających regulatora i regulowanego przedsiębiorcę do sięgnięcia po ten instrument. Porozumienia mogą być stosowane wówczas, gdy przedsiębiorca może podjąć działanie pożądane z punktu widzenia reali-zacji polityki telekomunikacyjnej państwa, którego regulator nie może wymusić innymi środkami regulacyjnymi. Typowe działania tego rodzaju to inwestycje przedsiębiorcy lub wspólne inwestycje w infrastrukturę, wycofanie spraw spornych blokujących pro-wadzenie działalności konkurencyjnej, inicjatywy na rzecz ważnych celów społecznych, konsumentów itp. Może to skłaniać przedsiębiorcę do gromadzenia potencjału spraw, których nie daje się rozwiązać środkami regulacyjnymi, a które są istotne dla realiza-cji celów i zadań regulatora. Po stronie regulatora dążenie do wytworzenia motywacji skłaniającej przedsiębiorcę do zawarcia porozumienia może prowadzić do nadmiernie rygorystycznego podejścia, które w zamian za określone zobowiązania ze strony przed-siębiorcy jest następnie łagodzone (np. rezygnacja z podziału funkcjonalnego, rezygnacja z obniżenia opłat hurtowych, łagodzenie polityki wymiaru kar pieniężnych). Rygoryzm mający na celu wytworzenie motywacji do zawarcia porozumienia podlega w ograniczo-nym stopniu kontroli zewnętrznej ze względu na bardzo szeroki zakres uznania regu-lacyjnego. Rygoryzm ten oddziałuje ze zdwojoną siłą wówczas, gdy określenie obo-wiązków regulacyjnych bezpośrednio wpływa na pozycję konkurencyjną przedsiębiorcy w stosunku do innych uczestników rynku (np. ceny hurtowe lub detaliczne).

Analizy wymaga również wpływ porozumień na sytuację konkurentów przedsiębiorcy SMP. Sprawy objęte porozumieniami mają bezpośredni lub pośredni wpływ na sytuację konkurentów przedsiębiorcy SMP, będącego stroną porozumienia. Istotnym zagadnie-niem jest w tej sytuacji przejrzystość warunków porozumienia, wpływających na relacje rynkowe oraz zewnętrzna kontrola nad stosowaniem porozumień. Początkowo porozu-mienia zawierane między regulatorami krajowymi a przedsiębiorcami SMP pozostawały poza ramami porządku regulacyjnego UE określonymi w dyrektywach o komunikacji

154 ROZDZIAŁ VI

elektronicznej (Polska, Włochy). W szczególności porozumienia nie podlegały krajowym postępowaniom konsultacyjnym oraz nie były notyfikowane KE. Dopiero zdecydowane żądanie KE, aby porozumienia wywierające skutki regulacyjne podlegały zewnętrznej kontroli przewidzianej dla innych środków regulacyjnych, doprowadziło do zmiany tej sytuacji. Decyzje Prezesa UKE, określające na wniosek przedsiębiorcy szczegółowe warunki regulacyjne i inne zobowiązania przedsiębiorcy SMP, podlegają procedurze konsultacji krajowej i unijnej procedurze konsolidacyjnej. Kontrola Komisji Europejskiej sprawia, że regulator musi nie tylko uzasadnić zagrożenie operatora SMP rygorystycz-nymi środkami zaradczymi, ale również rezygnację z ich zastosowania w wyniku zawar-cia porozumienia. Pierwsze doświadczenia praktyczne wskazują, że nie jest to łatwe zadanie i wypracowanie modelu porozumienia między regulatorem a operatorem SMP, zgodnego z unijnym systemem regulacji rynków, może napotykać na przeszkody.

Rozdział VII

Polityka regulacyjna w sprawach sieci dostępowych następnej generacji (NGA)

1. Formułowanie polityki regulacyjnej w sprawach sieci NGA

Regulacja rynków telekomunikacyjnych wchodzi w okres konfrontacji ze zmia-nami technologicznymi związanymi z budową sieci dostępowych następnej generacji (NGA). Są one podstawową warstwą sieci nowej generacji (New Generation Networks – NGN). Porządek regulacyjny stworzony w okresie dominacji miedzianych sieci telefo-nicznych wymaga dostosowania do środowiska sieci światłowodowych. Ustalenia wyma-gają zarówno rozwiązania docelowe, jak i ścieżka przechodzenia od obecnych warunków regulowanej współpracy między operatorami do współpracy w warunkach zmienionej technologii i architektury sieci. W odniesieniu do sieci miedzianych regulacja była reak-cją na stan zastany, który blokował rozwój konkurencji. Regulacja była skierowana na otwarcie dostępu do istniejących sieci i ustalenie warunków odzyskiwania nakładów poniesionych w przeszłości. Regulacja sieci NGA kształtuje nowe środowisko gospo-darcze, w którym dopiero będą podejmowane decyzje inwestycyjne, prowadzące do budowy lub modernizacji sieci dostępowych. Dlatego podejście regulacyjne musi być wyklarowane zanim zostaną podjęte zasadnicze inwestycje.

Inwestycje związane z sieciami NGA polegają głównie na zastępowaniu światłowo-dami elementów dostępowej sieci miedzianej oraz budowie nowych, w pełni światło-wodowych sieci dostępowych. Operator inwestujący w sieci światłowodowe uzyskuje znaczną obniżkę kosztów eksploatacyjnych, większą niezawodność sieci, możliwość szyb-szego uruchamiania nowych usług i podniesienia ich jakości [Gavosto, Ponte, Scaglioni 2007: 6]. Podejmuje również znaczne ryzyko, szczególnie w przypadku budowy nowych, w pełni światłowodowych sieci FTTH. Ryzyko jest związane z popytem na nowe usługi, możliwością uzyskania zwrotu z inwestycji oraz zmianą warunków konkurencyjnych na rynku. Zastosowanie światłowodów powoduje przebudowę architektury sieci, a w kon-sekwencji zmianę warunków dostępu do sieci dla innych operatorów. Ma to szczególne znaczenie w przypadku inwestycji w sieci NGA podejmowanych przez operatora SMP. Warunki dostępu do jego sieci są regulowane, co powoduje, że zmiana technologiczna jest również poważnym wyzwaniem dla regulatora.

Główny problem regulacyjny polega na tym, w jaki sposób sprzyjać inwestycjom w sieci NGA nie tracąc jednocześnie korzyści związanych z rozwojem konkurencji, jakie osiągnięto na skutek polityki regulacyjnej w stosunku do sieci miedzianych oraz nie powodując powstania nowych barier w dostępie do rynku. Regulator musi rozstrzygnąć,

156 ROZDZIAŁ VII

w jakim zakresie dotychczasowa regulacja powinna być utrzymana bez zmian, dostoso-wana do nowego środowiska technologicznego i warunków ekonomicznych lub wycofana. Regulator, podobnie jak operatorzy, działa w warunkach niepewności co do przyszłej sytuacji rynkowej. Decyzje największych krajowych operatorów w sprawie uruchomienia inwestycji w sieci światłowodowe nie zostały jeszcze podjęte. Koszty związane z tymi inwestycjami będą dopiero ponoszone, co powoduje, że warunki regulacyjne mają istotne znaczenie dla oceny celowości podjęcia inwestycji.

O ile dostosowania sieci szkieletowej i dystrybucyjnej do potrzeb NGN są wpro-wadzane ewolucyjnie na podstawie przesłanek ekonomicznych i technicznych, to w odniesieniu do sieci dostępowych, gdzie inwestycje mają największą wartość, czynnik regulacyjny odgrywa znacznie większą rolę [Michalski 2008]. Ryzyko ekonomiczne tych inwestycji jest bardzo wysokie, gdyż infrastruktura dostępowa musi powstać w wyniku jednorazowego, skoncentrowanego wysiłku inwestycyjnego, a wzrost popytu jest trudny do przewidzenia. Ryzyko inwestycyjne wynikające z niepewności rynkowej było dotych-czas zwielokrotnione brakiem wyraźnych perspektyw regulacyjnych w odniesieniu do sieci NGA. Dookreślenie polityki regulacyjnej w odniesieniu do tych sieci powinno sprzyjać ograniczeniu niepewności odczuwanej przez operatorów podejmujących inwe-stycje oraz przedsiębiorców korzystających z cudzej infrastruktury.

Proces formułowania polityki regulacyjnej w sprawie sieci NGA toczy się równo-legle na poziomie organów Unii Europejskiej i krajowym. Pierwsze próby określenia stanowiska w sprawie dostępowych sieci światłowodowych podjęto w latach 2007–2008, w początkowej fazie drugiego cyklu regulacyjnego. Nowe elementy dotyczące sieci NGA pojawiły się w ramach nowelizacji dyrektyw o komunikacji elektronicznej zakończonej w 2009 roku. Obszerne stanowisko w sprawie regulacyjnego podejścia do sieci NGA przedstawiła Europejska Grupa Regulatorów [ERG 2007]. Następnie ERG uzupełniła swoje stanowisko o pogłębioną analizę ekonomiczną sieci NGA [ERG 2009]. Analizy ERG zostały rozwinięte i zaktualizowane w raporcie Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej – BEREC z marca 2010 roku [BEREC 2010]. Jednak naj-większy wpływ na przyszłą politykę regulacyjną powinno mieć zalecenie Komisji w spra-wie regulowanego dostępu do sieci dostępu nowej generacji, ogłoszone we wrześniu 2010 roku [Komisja 2010]. Krajowe polityki wobec sieci NGA przedstawiły władze niektórych państw członkowskich UE. Również Prezes UKE ogłosił w 2008 roku opi-nię dotyczącą budowania i eksploatacji infrastruktury NGA w Polsce [UKE 2008a]. Ponieważ odbiega ona od zalecenia Komisji Europejskiej można spodziewać się jej aktualizacji.

2. Źródła problemów regulacyjnych w sieciach NGA

2.1. Technologiczne uwarunkowania problemów regulacyjnych

Charakterystyka technologiczna sieci NGA ma wpływ na rodzaj i złożoność pro-blemów wymagających rozwiązania przy formułowaniu polityki regulacyjnej w odnie-sieniu do tych sieci. Znaczna część współpracy międzyoperatorskiej jest oparta na roz-strzygnięciach regulacyjnych określających warunki dostępu do sieci operatora SMP. Rozstrzygnięcia te uwzględniają charakterystykę technologiczną i architekturę sieci mie-dzianych. Zmiana technologii w sieci dostępowej w nowy sposób określa możliwości dostępu do tych sieci, a to przekłada się na warunki konkurowania z operatorem SMP.

Polityka regulacyjna w sprawach sieci dostępowych następnej generacji (NGA) 157

Najprostsza zmiana regulacyjna polega na zastąpieniu wymagań dotyczących mie-dzianej linii abonenckiej, określonej w obowiązujących regulacjach jako „pętla meta-lowa” (metallic loop) wymaganiami bardziej neutralnymi pod względem technologicz-nym, obejmującymi również linię światłowodową. Zalecenie KE w sprawie rynków z 2003 roku dotyczyło metalowej pętli i podpętli, natomiast w zaleceniu z 2007 roku jest już mowa o fizycznej infrastrukturze dostępowej.

Trudniejszym zadaniem jest przygotowanie wymagań regulacyjnych dla różnych wariantów inwestycyjnych sieci NGA, jakie może zastosować operator SMP. W roz-dziale II przedstawiono trzy podstawowe wersje inwestycyjne sieci FTTx, a mianowi-cie FTTC, FTTB oraz FTTH, a także istotną dla regulatora charakterystykę pasyw-nych sieci P–P oraz P–MP.

Przybliżanie zakończenia światłowodu do użytkownika końcowego w wariantach FTTB i FTTC powoduje, że coraz bliżej użytkownika znajdują się również urządze-nia, w których następuje koncentracja ruchu. W konsekwencji coraz mniejsza jest liczba użytkowników obsługiwanych w tych punktach. To oznacza, że operatorzy alternatywni ubiegający się o dostęp do użytkownika muszą doprowadzić swoją sieć coraz bliżej użyt-kownika końcowego. Wynikające stąd wydłużanie równoległej sieci dosyłowej operatora alternatywnego i zmniejszanie liczby użytkowników obsługiwanych przez dany węzeł prowadzi do pogorszenia efektywności dostępu. Dlatego rozmieszczenie punktów kon-centracji ma duże znaczenie dla możliwości konkurowania z operatorem SMP. Od roz-mieszczenia tych punktów i ich charakterystyki technicznej zależy możliwość uzyskania efektywnego dostępu do sieci przez operatorów alternatywnych.

Uwolnienie linii zrealizowanych w wariancie P–P dla potrzeb operatora alterna-tywnego jest stosunkowo proste, gdyż następuje w centrali operatora sieci dostępowej. Dostęp jest zapewniany na poziomie przełącznicy optycznej ODF (Optical Distribution Frame). Jest to wariant bardzo prokonkurencyjny, dogodny dla operatora alternatyw-nego, ale kosztowny dla operatora infrastruktury. Za wariantem sieci P-MP przema-wiają niższe koszty inwestycyjne, gdyż nie wymaga on dedykowanych włókien światło-wodu dla wszystkich użytkowników końcowych na całej długości linii. Dopiero odcinek światłowodu od rozdzielacza do użytkownika jest przeznaczony tylko do obsługi tego użytkownika. Architektura P–MP utrudnia jednak wyraźnie uwalnianie poszczególnych elementów sieci, komplikuje korzystanie z sieci operatora SMP przez konkurentów i sprzedaż usług.

Zmiana architektury sieci dostępowej ma wpływ na możliwości dostępu do pętli lokalnej przez konkurentów operatora SMP. Dostęp operatorów alternatywnych do pętli lokalnej jest dotychczas realizowany głównie w centrali operatora SMP. Operator alter-natywny uzyskuje dostęp na poziomie przełącznicy głównej (MDF). Dostęp do podpętli abonenckiej jest wykorzystywany znacznie rzadziej ze względu na wyższe nakłady inwe-stycyjne po stronie operatora korzystającego. W przypadku wariantu inwestycyjnego FTTC konieczne będzie przeniesienie punktu dostępu z MDF do szafki rozdzielczej, w której linia światłowodowa zostanie połączona z istniejącą siecią miedzianą. Zmiana punktu dostępu do linii abonenckiej wymaga zapewnienia dosyłu sygnału pomiędzy nowym punktem dostępu a siecią operatora alternatywnego.

Kolejną istotną cechą technologii światłowodowej, o poważnych konsekwencjach dla polityki regulacyjnej, jest zdolność do przenoszenia sygnału przez włókno światło-wodu na dużych odległościach bez konieczności regeneracji sygnału. Sieci miedziane zawierają pętle o długości do około 10 km, przy czym szerokopasmowa transmisja danych jest możliwa na odcinku do 5–6 km. Linie światłowodowe mogą obsługiwać

158 ROZDZIAŁ VII

obszar w promieniu do 20 km, a w nieodległej przyszłości zasięg ten może się znacznie zwiększyć. Ta cecha sieci światłowodowej pozwala na likwidację części central, w któ-rych operatorzy alternatywni uzyskiwali dostęp do sieci miedzianej. Likwidacja central i odzysk środków zainwestowanych w te obiekty ma być jednym ze źródeł finansowa-nia inwestycji w NGA [Helmesl, Schoof, Geppert 2008: 421).

Rekonfiguracja sieci rodzi problemy po stronie operatorów alternatywnych. Muszą oni zapewnić kontynuację obsługi swoich klientów w nowych warunkach. Są zagrożeni utratą środków zainwestowanych w uzyskanie dostępu do likwidowanych central oraz muszą doprowadzić linie dosyłowe do nowych punktów dostępu. Sprawy te wymagają uwzględnienia w polityce regulacyjnej.

2.2. Ekonomiczne uwarunkowania problemów regulacyjnych

W środowisku sieci NGA warianty technologiczne bardziej obciążające operatora sieci w fazie inwestycyjnej stwarzają jednocześnie dogodniejsze warunki do korzysta-nia z sieci przez innych operatorów. Warianty wymagające mniejszych nakładów od operatora sieci są bardziej kosztowne pod względem inwestycyjnym dla operatorów korzystających z jego sieci, a jednocześnie mniej dogodne pod względem handlowym. Minimalizując własne nakłady inwestycyjne dysponent sieci NGA podnosi bariery dostępu do tej sieci i utrudnia warunki konkurencji. Uwarunkowania te mogą moty-wować do podejmowania strategicznych decyzji inwestycyjnych z uwzględnieniem ich wpływu na konkurentów. Jeżeli inwestorem jest operator SMP, to czynniki te muszą być uwzględnione przez regulatora.

Rozpoznanie przez regulatora uwarunkowań ekonomicznych budowy sieci NGA jest koniecznym etapem formułowania polityki regulacyjnej. Kluczowym czynnikiem wpływa-jącym na decyzje dotyczące architektury sieci są koszty inwestycyjne. Koszty inwestycyjne są zależne od wybranego wariantu inwestycyjnego oraz warunków budowy sieci. Koszty inwestycji w światłowodową sieć dostępową obejmują prace ziemne i budowlane w zakresie kanalizacji, instalację światłowodów w kanalizacji, okablowanie budynków oraz wyposaże-nie węzłów sieci. Koszty prac ziemnych są odwrotnie proporcjonalne do gęstości zabudowy. Koszt prac ziemnych wynosi w zależności od warunków lokalnych 50–80% wartości całej inwestycji [ERG 2007: 17]. Wykorzystanie istniejącej kanalizacji bardzo zmniejsza koszt początkowej inwestycji. W wariancie FTTC kolejną pozycję kosztową tworzy sprzęt elek-troniczny niezbędny do wyposażenia sieci. Ponieważ są to głównie koszty związane z wypo-sażeniem węzłów sieci, więc istotnym czynnikiem jest liczba tych węzłów (szafek ulicz-nych). Generalnie, im bliżej światłowód jest doprowadzany do użytkownika, tym koszty inwestycyjne są wyższe. Im większa jest liczba węzłów sieci, tym koszty przypadające na jedną linię są wyższe. Szczególnie znacząca różnica na poziomie 1 : 5 występuje pomiędzy wariantem FTTC oraz wariantami FTTB i FTTH. Wariant FTTC wykorzystuje istniejącą podpętlę abonencką i okablowanie w budynkach, co znacznie redukuje koszty inwestycji.

Poza uwarunkowaniami kosztowymi wybór wariantu jest uwarunkowany przewi-dywanymi wymaganiami przepływnościowymi dla nowych usług, przestrzennym usy-tuowaniem użytkowników końcowych, rodzajem i gęstością zabudowy, a w przypadku inwestycji modernizacyjnych, także stanem istniejącej infrastruktury. W dłuższym hory-zoncie czasowym podstawowe znaczenie mają wymagania przepływnościowe. Nowe sieci NGA powinny być odporne na zmiany wymagań przepływnościowych. Czynniki te przesądzają o wyborze wariantu inwestycyjnego przez operatora. Natomiast dla regu-


latora istotne jest również to, jak poszczególne warianty sieci wpływają na możliwości budowy konkurencyjnego rynku.

Charakterystyczną cechą inwestycji w sieci NGA jest przewaga pierwszego inwestora na danym obszarze. Inwestycje w NGA łączą się ze znaczącym wzrostem znaczenia skali i zakresu działalności dla efektywności operatora [ERG 2007: 19]. Efektywna ekono-micznie inwestycja drugiego i kolejnych inwestorów w sieć NGA na tym samym obsza-rze jest mało prawdopodobna przy przeciętnej intensywności zabudowy. Dla ekonomicz-nego powodzenia przedsięwzięcia konieczne jest bowiem uzyskanie znacznego udziału w rynku. Tylko obszary o bardzo wysokiej gęstości zabudowy umożliwiają wprowadze-nie konkurencyjnej infrastruktury NGA. Analizy teoretyczne wskazują na potencjalną możliwość konkurowania na gęsto zaludnionych obszarach nawet przez 2–4 operato-rów sieci światłowodowej, ale potwierdzają jednocześnie, że wprowadzenie technolo-gii światłowodowej na określony obszar zasadniczo zmienia ekonomiczne warunki kon-kurowania na tym obszarze [Soria, Hernández-Gil 2010: 24]. Kluczowym czynnikiem dla możliwości konkurowania na tym samym obszarze przez większą liczbę operato-rów jest otwarty dostęp do istniejącej kanalizacji teletechnicznej.

Sieć NGA może być zatem jeszcze bardziej niż miedziana sieć dostępowa zasobem niereplikowanym, stanowiącym „wąskie gardło” dla rozwoju konkurencji. Budowa mie-dzianej sieci telefonicznej na wielu obszarach nie stanowiła przeszkody inwestycyjnej dla operatorów telewizji kablowej, czy operatorów lokalnych sieci internetowych, któ-rzy są obecnie źródłem konkurencji na tych obszarach. Wprowadzenie na określony obszar sieci NGA bardzo ogranicza możliwość powstania równoległych infrastruktur dostępowych. Ekonomiczna charakterystyka sieci NGA może zatem potęgować pro-blemy konkurencyjne, gdyż bariery dostępu do tego segmentu sieci mogą wzrastać. Uwarunkowania ekonomiczne sieci NGA mogą bez kontroli regulacyjnej prowadzić do remonopolizacji warstwy dostępowej sieci.

Z przedstawionych wyżej powodów tzw. konkurencja usługowa może być trudniejsza do osiągnięcia w warunkach sieci NGA. Dlatego uznaje się, że ekonomiczna charak-terystyka sieci NGA spowoduje wykształcenie się nowego poziomu równowagi pomię-dzy konkurencją infrastrukturalną a konkurencją usługową [Elixmann, Ilic, Neumann, Plueckebaum 2008: 225].

2.3. Informacyjne uwarunkowania problemów regulacyjnych

Decyzja o podjęciu inwestycji w sieci NGA i wyborze wariantu inwestycyjnego należy do operatora. Różnorodność scenariuszy inwestycyjnych przemawia jednak za tym, aby regulator wypracował preferowany model inwestycji w NGA odpowiadający lokalnym warunkom rynkowym. Projektowanie rozwiązań regulacyjnych możliwe jest tylko przy spełnieniu określonych warunków informacyjnych.

Zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym dąży się do zapewnienia przejrzystości planów inwestycyjnych operatora dominującego. Dotychczasowa regulacja skierowana na usuwanie zastanych barier dostępu do rynku nie wymagała pozyskiwania przez regula-tora i konkurentów informacji o planach inwestycyjnych operatora dominującego. Plany inwestycyjne, ekspansja na nowe obszary i uruchamianie nowych usług były traktowane jako element konkurencji między operatorami i były objęte poufnością. Sprawa inwe-stycji w sieć dostępową pozostawała poza obszarem oddziaływania regulatora, a zatem brak było uzasadnienia i podstaw do żądania informacji w tej sprawie.

160 ROZDZIAŁ VII

Inwestycje w sieci NGA kształtują przyszłe warunki konkurencji. Dlatego dużą wagę przywiązuje się do przejrzystości działań operatora dominującego i regulatora w sprawach sieci NGA. ERG stwierdza, że bez jasnego i przejrzystego obrazu intencji graczy rynkowych na zastosowanie sieci NGA, regulator nie ma możliwości jasnego wskazania środowiska regu-lacyjnego, które będzie miało zastosowanie do tych inwestycji [ERG 2007: 27]. Brak dosta-tecznej informacji po stronie regulatora może zwiększyć udział kosztów utraconych, przy-czynić się do nieuzasadnionych inwestycji i zmniejszyć potencjał konkurencji. Informacje o planach inwestycyjnych operatora SMP są potrzebne nie tylko regulatorowi, lecz rów-nież operatorom korzystającym z sieci tego operatora SMP, którzy muszą dostosować swoją sieć do planowanych zmian i opracować sposób migracji do nowej sytuacji infra-strukturalnej. Przejrzystość sprzyja również wspólnym inwestycjom. We Francji operator podejmujący okablowanie budynku jest zobowiązany do konsultacji z innymi przedsiębior-cami, czy są zainteresowani wspólną inwestycją [Bourreau, Cambini, Hoernig 2010: 113].

W obecnym porządku regulacyjnym przepływ informacji między operatorami zapew-nia się za pomocą obowiązku przejrzystości. Wykonywanie tego obowiązku polega na ogłaszaniu lub udostępnianiu informacji w sprawach zapewnienia dostępu telekomuni-kacyjnego, specyfikacji technicznych sieci i urządzeń telekomunikacyjnych, charaktery-styki sieci, zasad i warunków świadczenia usług, w tym także opłat. Obowiązek przej-rzystości ma jednak charakter statyczny, w tym znaczeniu, że obejmuje jedynie sieć istniejącą oraz bieżące plany jej dostosowania do potrzeb współpracy z operatorami alternatywnymi. Perspektywa inwestycji w sieci NGA powoduje postulaty objęcia obo-wiązkiem przejrzystości zmian w sieci przewidywanych w horyzoncie 2–5 lat [Elixmann, Kuehling 2008: 4, 7]. Realizacja tych postulatów nie może jednak prowadzić do zwią-zania operatora obowiązkiem realizacji wszystkich przedsięwzięć ujętych w planach inwestycyjnych, przekazanych regulatorowi i innym operatorom. Ryzyko odstąpienia od zamierzeń ujętych w planie nie może obciążać tylko operatora planującego budowę sieci. Musi ono w pewnej mierze obciążać przedsiębiorców zamierzających oprzeć swoją działalność telekomunikacyjną na wykorzystaniu cudzej sieci dostępowej.

Odejściu od zasady, że plany inwestycyjne stanowią tajemnicę operatora sprzyja współzależność regulatora i uczestników rynku. Ze względu na wielość wariantów inwe-stycyjnych i różne skutki, jakie mogą one wywoływać w konkretnych warunkach rynko-wych, regulator może precyzyjnie określić politykę stosowania środków regulacyjnych tylko w odniesieniu do względnie skonkretyzowanych zamierzeń inwestycyjnych. W inte-resie inwestującego operatora leży ustalenie długofalowej i stabilnej polityki stosowa-nia obowiązków regulacyjnych. Tylko w stabilnym środowisku regulacyjnym może on racjonalnie ocenić ryzyko związane z inwestycjami w NGA. Operatorzy alternatywni są z kolei zainteresowani informacją o planach inwestycyjnych operatora dominują-cego ze względu na własne plany rozwojowe oraz konieczność adaptacji wcześniejszych inwestycji do zmienionej architektury sieci [Elixmann, Ilic, Neumann, Plueckebaum 2008: 228]. Wzajemna zależność realizacji celów regulatora, operatora SMP i opera-torów alternatywnych powinna również sprzyjać dokładności i wiarygodności informa-cji o zamierzeniach inwestycyjnych operatora dominującego.

Gwarancji stabilności środowiska regulacyjnego nie da się wyprowadzić z obo-wiązującego prawa. Przewiduje ono bowiem bardzo znaczny zakres uznania organu regulacyjnego. Gwarancja stabilności może pochodzić jedynie od organu regulacyj-nego. Sprecyzowany plan inwestycji w sieci NGA przedstawiony przez operatora SMP może być podstawą szczegółowych i stabilnych warunków regulacyjnych. Na podstawie takiego planu regulator może przedstawić swoje oczekiwania dotyczące zapewniania


dostępu operatorom alternatywnym i zamierzone środki regulacyjne gwarantujące taki dostęp. Ostatecznie, w interesie wszystkich stron leży zmniejszenie asymetrii informa-cyjnej w sprawie zamierzeń inwestycyjnych dotyczących NGA. Operator SMP, ujawnia-jąc swoje plany inwestycyjne ryzykuje wprawdzie utratę części korzyści przypadających pierwszemu inwestorowi, ale redukuje niepewność związaną z regulacyjnymi wymaga-niami dotyczącymi przyjętego wariantu inwestycyjnego.

Pożądany i rekomendowany w literaturze model współdziałania regulatora i ope-ra tora SMP polega na wymianie informacji o planach inwestycyjnych w zamian za wiążące określenie założeń polityki regulacyjnej w sprawie wymaganych usług dostę-powych do sieci NGA oraz zasad ustalania cen za usługi dostępowe. Z kolei znoszenie wcześniejszych obowiązków dostępowych w stosunku do operatora SMP byłoby uzależ-nione od wyprzedzającego przekazywania konkurentom informacji o zmianach w sieci [Elixmann, Kuehling 2008: 11]. Odstąpienie od planu lub jego modyfikacja prowadzi-łyby do odpowiedniego przedłużenia obowiązku zapewniania dostępu w dotychczasowej formie, co z reguły będzie dodatkowym obciążeniem dla operatora. Regulacja może w ten sposób budować bodźce do skrupulatnego przestrzegania obowiązku przejrzy-stości w odniesieniu do sieci NGA przez operatora SMP.

2.4. Utracone inwestycje jako źródło problemów regulacyjnych

Regulacja usług opartych na wykorzystaniu miedzianej sieci operatora dominują-cego doprowadziła w państwach członkowskich UE do powstania infrastruktury, służą-cej wyłącznie potrzebom operatorów alternatywnych. Po stronie operatora SMP są to inwestycje związane z przystosowaniem infrastruktury do potrzeb kolokacji urządzeń operatorów alternatywnych. Po stronie operatorów alternatywnych są to nakłady zwią-zane z doprowadzeniem własnej sieci do punktów styku z siecią operatora dominują-cego. W znacznej części są to inwestycje oparte na warunkach współpracy ustalonych przez regulatora, w formie ofert ramowych lub decyzji rozstrzygających sprawy sporne.

Budowa sieci NGA powoduje przesunięcie lub likwidację znacznej części punktów w sieci operatora SMP, w których operatorzy alternatywni uzyskiwali dostęp do uwol-nionej pętli lokalnej i usługi strumienia bitów. Z tego powodu mówi się nawet o „dra-macie zagrożenia” dotychczasowego modelu konkurencji opartego na uwalnianiu pętli lokalnej [Helmesl, Schoof, Geppert 2008: 244]. W tej kwestii regulator musi wypra-cować sposób kojarzenia dwóch częściowo sprzecznych celów. Z jednej strony zmiana technologii miedzianej na światłowodową zwiększa efektywność operatora SMP oraz przynosi korzyści użytkownikom w zakresie różnorodności, jakości i ceny usług. Z dru-giej jednak strony, może ograniczyć efektywną konkurencję operatorów alternatywnych i narazić ich na utratę środków zainwestowanych w infrastrukturę dostępu.

Na regulacyjne rozwiązanie tego problemu składa się kilka elementów. Podjęcie inwestycji w sieć NGA nie znosi obowiązków regulacyjnych operatora SMP. Decyzje regulacyjne przewidują obowiązek utrzymywania dostępu telekomunikacyjnego, który został wcześniej ustanowiony. Zatem do czasu zniesienia tego obowiązku operator SMP musi zapewniać dostęp do określonych elementów sieci lub usług, niezależnie od zmian następujących w jego sieci. Pełna kontrola regulatora nad znoszeniem obowiąz-ków dostępowych, w powiązaniu ze stabilizującym oddziaływaniem „obowiązku utrzy-mywania dostępu wcześniej ustanowionego”, stwarza dla operatorów alternatywnych dostateczną ochronę przed antykonkurencyjnymi efektami strategii inwestycyjnej, pole-gającej na usuwaniu dotychczasowych punktów dostępu.

162 ROZDZIAŁ VII

Możliwość blokowania zmian w istniejącej infrastrukturze miedzianej nie rozwiązuje jednak problemu ścieżki dojścia do sytuacji konkurencyjnej w środowisku sieci NGA. Zadaniem regulatora jest harmonizacja środków zapobiegających zmianom w infra-strukturze dostępowej w celu uniknięcia nadmiernych strat po stronie operatorów alternatywnych oraz rozwiązań umożliwiających operatorowi SMP przejście do nowej architektury sieci dostępowej. Rozwiązanie takie może powstać jedynie poprzez wywa-żenie kosztów i korzyści związanych z utrzymywaniem istniejącego dostępu oraz prze-chodzeniem do nowej architektury sieci dostępowej, z uwzględnieniem okresów zwrotu z dokonanych wcześniej inwestycji.

Największe ryzyko dla operatorów alternatywnych wydaje się towarzyszyć inwe-stycjom w wariancie FTTC. Inwestycje w doprowadzenie linii dosyłowych do szafek (węzłów) koncentrujących podpętle lokalne oraz w kolokację i wyposażenie węzłów na tym poziomie, a także utracone inwestycje w uwolnienie pętli na poziomie MDF mogą być zbytnim obciążeniem dla operatorów alternatywnych. Inwestycje operatorów alternatywnych w wariant FTTC są tym bardziej problematyczne, iż brak jest pewności co do stabilności tego wariantu. Kolejny etap przebudowy sieci w kierunku wariantu FTTB/FTTH mógłby ponownie narazić operatorów alternatywnych na utratę zainwe-stowanych środków.

Bezsporne jest, że regulator może utrzymać wcześniejsze warunki dostępu w niezbęd-nym zakresie i czasie. Powstaje jednak wówczas problem utrzymywania infrastruktury miedzianej tylko dla potrzeb operatora alternatywnego. Regulator ma do wyboru dwa rozwiązania – utrzymanie istniejących punktów dostępu na dotychczasowych zasadach lub określenie warunków, których spełnienie przez operatora SMP, pozwoli na zniesie-nie obowiązku zapewniania dostępu w dotychczasowej lokalizacji. W żadnym wypadku uruchomienie sieci NGA nie powinno prowadzić do zaprzestania usługi hurtowej, co umożliwiłoby przejęcie użytkowników końcowych przez operatora SMP. Podkreśla się również, że użytkownik końcowy nie może być obciążany dodatkowymi kosztami wyni-kającymi z utrzymywania infrastruktury sieci miedzianej tylko dla potrzeb operatora alternatywnego. Jednocześnie przestrzega się przed automatycznym gwarantowaniem ochrony przez regulatora wszelkim wcześniejszym inwestycjom, kosztem dynamiki roz-woju rynku jako całości [Bijl, Peitz: 752]. Tylko całościowa ocena zakresu i czaso-kresu utrzymywania obowiązków dostępowych wcześniej ustanowionych, warunków ich wykonywania w okresie przejściowym oraz zasad migracji do nowej architektury może złożyć się na rozwiązanie wspierające długofalowo konkurencję usługową i infrastruk-turalną.

3. Unijna koncepcja regulacyjnego podejścia do sieci NGA

3.1. Konceptualizacja sieci NGA dla potrzeb regulacyjnych

Koncepcja sieci NGA kształtuje się jako złożony zbiór technologii, standardów i podejść ekonomicznych opracowywanych, a coraz częściej także wykorzystywanych w praktyce. Precyzowane są podstawowe kategorie pojęciowe, za pomocą których regu-lator może formułować swoje stanowisko w tych sprawach. Koniecznym etapem przy-gotowania polityki regulacyjnej była konceptualizacja sieci NGA dla potrzeb regula-cji poprzez określenie pojęć dotyczących głównych węzłów, technologii oraz procesów, które należy uwzględnić w polityce regulacyjnej. Aktualny stan tych prac odzwierciedla


zalecenie KE w sprawie regulowanego dostępu do sieci NGA [Komisja 2010] oraz raport BEREC w sprawie implementacji NGA i produktów hurtowych [BEREC 2010].

Komisja Europejska zaleca podejście do sieci NGA oparte na koncepcji drabiny inwestycyjnej. Kształt drabiny inwestycyjnej w środowisku sieci NGA odbiega od dra-biny inwestycyjnej w sieci miedzianej (zob. rysunek 10).

Rysunek 10. Drabina inwestycyjna w sieci NGA

Dostęp do punktukoncentracji

Dostęp do okablowaniawewnątrzbudynkowego

Dostęp do użytkownikaprzez własnąinfrastrukturę

Ciemne włókna

Dostęp do kanalizacji

Dostępprzez własnąinfrastrukturę

USŁUGI DOSTĘPU TELEKOMUNIKACYJNEGO PRODUKTY DOPROWADZAJĄCESIEĆ DO PUNKTÓW DOSTĘPU

Odsprzedaż

Usługa strumienia bitów(DSLAM, lokalny, regionalny)

Dostęp do MDF/ODF

Dostęp do szafkiŁącza dzierżawione

Źródło: BEREC 2010: 11.

Drabina inwestycyjna w sieci NGA jest bardziej rozbudowana, przy czym znacze-nie poszczególnych szczebli jest uzależnione od zastosowanego wariantu inwestycyj-nego FTTx. Nie ulega natomiast zmianie sama idea drabiny inwestycyjnej. Poszczególne poziomy dostępu są usytuowane coraz bliżej użytkownika końcowego, co wymaga wzra-stającego zaangażowania własnej infrastruktury operatora alternatywnego. Kolejne szczeble usług dostępowych ulokowanych na drabinie to: odsprzedaż usług, usługa strumienia bitów na różnych poziomach, dostęp na poziomie przełącznicy głównej, na poziomie szafki ulicznej, punktu koncentracji, okablowania budynkowego i dostęp z wykorzystaniem wyłącznie własnej infrastruktury. Równolegle funkcjonuje drabina produktów doprowadzających sieć operatora alternatywnego do poszczególnych pozio-mów dostępu. Znajdują się na niej produkty o coraz mniejszym udziale wartości wno-szonej przez operatora SMP i narastającym udziale własnej infrastruktury operatora alternatywnego – łącza dzierżawione, ciemne włókna w kablu światłowodowym, dostęp do kanalizacji teletechnicznej, w której operator alternatywny instaluje własne media transmisyjne oraz dostęp przez własną infrastrukturę.

Architekturę sieci NGA określają pojęcia dotyczące węzłów sieci i obszarów obsługi-wanych z tych węzłów. „Obszarowy punkt dystrybucyjny” jest podstawowym węzłem sieci NGA. Znajduje się w miejscu styku sieci dostępowej z siecią dystrybucyjną lub szkiele-tową. Wszystkie linie abonenckie znajdujące się na tym obszarze dystrybucyjnym są przy-łączone do przełącznicy optycznej (ODF). Ze względu na wydłużenie linii abonenckiej obszary dystrybucyjne w sieci NGA są znacznie większe niż dawne obszary centralowe sieci miedzianej. Poprzez ODF linie abonenckie są połączone z urządzeniami operatora

164 ROZDZIAŁ VII

sieci dostępowej albo z urządzeniami operatorów alternatywnych. Połączenie z urzą-dzeniami operatora alternatywnego może być bezpośrednie lub następować poprzez linię dosyłową (backhaul).

Punkty koncentracji ruchu na obszarze dystrybucyjnym są usytuowane inaczej w wariancie FTTH i FTTB oraz w sieci FTTC. Dla sieci FTTH i FTTB drugim klu-czowym węzłem jest „punkt dystrybucji” zlokalizowany w piwnicy budynku wielomiesz-kaniowego lub w pobliskiej studzience. Znajduje się on na styku segmentu magistral-nego łącza abonenckiego oraz segmentu końcowego tego łącza. W tym węźle światło-wód segmentu magistralnego wyprowadzony z obszarowego punktu dystrybucyjnego rozdziela się na łącza prowadzące do lokali użytkowników końcowych. W tym punk-cie znajduje się przełącznica umożliwiająca połączenie włókien z odcinka magistral-nego z przewodami segmentu końcowego oraz mogą znajdować się pasywne rozdzie-lacze optyczne. Dla sieci FTTC takim punktem koncentracji ruchu jest szafka uliczna, w której światłowodowy odcinek magistralny łączy się z miedzianymi przewodami pro-wadzącymi do lokali użytkowników.

„Segment końcowy” sieci NGA łączy lokal użytkownika z pierwszym punktem dystry-bucji. Składa się z okablowania budynkowego i ewentualnie z dodatkowego odcinka pro-wadzącego do pierwszego punktu koncentracji. Segment końcowy w sieci FTTH/FTTB odpowiada pod względem regulacyjnym podpętli w sieci hybrydowej FTTC.

W sprawie pokonywania „wąskich gardeł” w sieci NGA rekomenduje się trzy podsta-wowe rozwiązania. Pierwsze jest oparte na zastosowaniu „sieci wielowłókowej”. Polega to na instalowaniu większej liczby światłowodów na odcinku magistralnym oraz w segmen-cie końcowym niż wymaga zaspokojenie potrzeb inwestora. Nadwyżkowe włókna świa-tłowodu mają służyć innym operatorom. Druga koncepcja jest oparta na zastosowaniu różnych wersji zwielokrotnienia długości fali (Wavelength Division Multiplexing – WDM), czyli zwielokrotnienia sygnałów poprzez podział światła laserowego na wiele fal o róż-nych długościach, przesyłanych równocześnie we włóknie światłowodu. Alternatywą roz-wiązań technologicznych jest rozwiązanie czysto regulacyjne, polegające na symetrycz-nym obowiązku udostępniania końcowego segmentu, będącego wąskim gardłem, przez każdego operatora, który zrealizował inwestycję, niezależnie od jego pozycji rynkowej.

3.2. Założenia regulacji w sprawach sieci NGA

Podstawą unijnej koncepcji jest deklaracja dotycząca celów regulacyjnych w sprawie sieci NGA. Celem regulacji jest promowanie efektywnych inwestycji w nową i moderni-zowaną infrastrukturę NGA, przy utrzymaniu skutecznej konkurencji i z uwzględnieniem ryzyka ponoszonego przez inwestorów. Działania regulacyjne w sprawach NGA koncen-trują się na rynku 4 (dostęp fizyczny do infrastruktury sieciowej) i rynku 5 (hurto wy dostęp szerokopasmowy). Zaleca się prowadzenie skoordynowanej analizy rynków i spójne sto-sowanie środków regulacyjnych. Środki skutecznie zastosowane na rynku 4 mogą bowiem eliminować konieczność regulowania rynku 5. Niepowodzenia na rynku 4 można skom-pensować odpowiednimi usługami strumienia bitów na rynku 5. Wachlarz stosowanych środków regulacyjnych i ich nowe kombinacje powinny odzwierciedlać strukturę dra-biny inwestycyjnej, która obejmuje usługi dostępowe z obydwu rynków.

Polityka prowadzona na rynkach związanych z sieciami NGA powinna zapewniać pewność regulacyjną wszystkim inwestującym operatorom. Ze względu na oczekiwa-nia inwestycyjne władz regulacyjnych wychodzi się poza wymóg stabilności regulacji. Dodaje się postulat wyjaśniania w jak najszerszym możliwym zakresie, jak przewidywane


zmiany warunków rynkowych mogą wpłynąć na stosowane środki regulacyjne. Regulator powinien prognozować zmiany obowiązków regulacyjnych w kolejnych cyklach regu-lacyjnych, na podstawie przewidywanych zmian warunków rynkowych. Jest to konse-kwencją długiego okresu zwrotu nakładów ponoszonych na wytworzenie sieci NGA.

Wprowadzenie sieci NGA zmieni ekonomiczne warunki świadczenia usług i zmo-dyfikuje sytuację konkurencyjną. Skala tej zmiany może być na tyle znacząca i trwała, że uzasadni wyróżnienie lokalnych rynków geograficznych objętych inwestycjami, na których obowiązki regulacyjne zostaną ograniczone lub wycofane. Można zatem przy-jąć, że założeniem podejścia regulacyjnego jest geograficzna segmentacja rynków lub co najmniej zróżnicowanie intensywności regulacji na skutek inwestycji w sieci NGA.

Regulacja usług hurtowych w sieci NGA operatora SMP ewoluuje od prostej zasady niedyskryminacji w kierunku zasady ścisłej równoważności dostępu. Punktem wyjścia są takie same warunki nabywania usług hurtowych przez operatorów alternatywnych, jak przez część detaliczną operatora SMP. Dochodzi do tego wymóg identycznych warun-ków dostępu do informacji o istniejącej infrastrukturze, planach inwestycyjnych oraz zastosowanie takich samych procedur rezerwowania i zamawiania usług. Utrwaleniu równoważności ma służyć oferta ramowa, która powinna wiązać w stosunkach zewnętrz-nych i wewnętrznych. Zasada ścisłej równoważności dostępu wymaga uporządkowania przepływów informacyjnych w strukturach operatora SMP. Zablokowanie przepływu informacji o planach wdrożeniowych operatorów alternatywnych pomiędzy częścią hur-tową a detaliczną operatora dominującego ma zapobiec uzyskaniu przez niego prze-wagi handlowej na rynku detalicznym. Wdrożenie systemu kluczowych wskaźników dotyczących jakości usług świadczonych dla podmiotów zewnętrznych oraz własnych ogniw detalicznych powinno dać regulatorowi instrument służący ocenie stopnia reali-zacji zasady ścisłej równoważności.

Trwała obecność w sieciach NGA elementów, których powielanie jest gospodar-czo nieefektywne lub fizycznie niewykonalne, prowadzi do rozbudowy arsenału regu-lacyjnego o obowiązki symetryczne w zakresie zapewniania dostępu i współkorzysta-nia z infrastruktury. Obciążają one wszystkich operatorów sprawujących kontrolę nad takimi elementami. Obowiązki symetryczne były stosowane już wcześniej, jeżeli zasoby zostały uzyskane w wyniku dostępu do cudzych terenów, albo nie mogły zostać zwie-lokrotnione z powodów środowiskowych. W przypadku sieci NGA, stosowanie obo-wiązków symetrycznych, np. w zakresie okablowania budynkowego, jest uzasadnione brakiem ekonomicznych przesłanek dla równoległych inwestycji.

Polityka regulacyjna w sprawie sieci NGA powinna w znacznie większym stop-niu zostać oparta na uzgodnieniach operatora SMP z operatorami alternatywnymi. Dotyczy to szczególnie uzgodnień pomiędzy operatorami, którzy już współpracują na poziomie hurtowym. Nie oznacza to przejścia na mechanizm kontraktowy, lecz wypra-cowywanie treści rozstrzygnięć regulacyjnych w drodze uzgodnień sankcjonowanych przez regulatora.

3.3. Informacyjne warunki prowadzenia regulacji

Regulacja sieci NGA stawia nowe wymagania informacyjne dotyczące rozpozna-nia bieżącego stanu infrastruktury, planów modernizacji oraz budowy nowych zaso-bów. Organy regulacyjne powinny wspólnie z innymi władzami tworzyć bazy danych o infrastrukturze. Dotyczy to lokalizacji geograficznej, pojemności i innych właściwo-ści fizycznych infrastruktury technicznej, którą można wykorzystać do budowy sieci

166 ROZDZIAŁ VII

światłowodowych. Dostęp do takich baz powinni mieć wszyscy operatorzy w ramach polityki ułatwiania inwestycji. Ujawnianie istniejących zasobów i tworzenie warunków informacyjnych do projektowania i budowy sieci NGA staje się zadaniem publicznym, wspierającym działania inwestycyjne wszystkich operatorów.

Drugi kluczowy zasób informacyjny tworzą dane o planach inwestycyjnych ope-ratora SMP. Projektowanie przez regulatora warunków regulacyjnych dla przyszłych inwestycji powinno być poprzedzone przekazaniem przez inwestora informacji o pla-nowanych działaniach, wybranej technologii i architekturze sieci. Projektowanie warun-ków regulacyjnych dla wszystkich możliwych wariantów inwestycyjnych uznaje się za wysiłek niecelowy.

Regulator powinien tworzyć odpowiednie warunki informacyjne do podejmowa-nia decyzji inwestycyjnych przez operatorów alternatywnych. Następstwem ogłoszenia planów inwestycji w sieci NGA operatora SMP powinna być ramowa oferta usług dostę-powych w sieci NGA. Dzięki ofercie operatorzy alternatywni będą mogli w odpowied-nim czasie podjąć decyzje o sposobie działania w zmienionych warunkach konkurencyj-nych i przeprowadzić w razie potrzeby niezbędne inwestycje dostosowawcze. Przewaga, jaką uzyskuje operator dominujący, uruchamiając jako pierwszy usługi w sieci FTTH, może być zniwelowana obowiązkiem wyprzedzającego zaoferowania usług hurtowych, co pozbawi go przewagi czasowej pozwalającej na opanowanie rynku. Wyprzedzenie oferty hurtowej w stosunku do oferty detalicznej powinno wynosić zdaniem KE 6 miesięcy.

Wszelkie zamiary wycofania usług hurtowych powinny być zgłaszane regulatorowi z odpowiednim wyprzedzeniem, a następnie przekazywane zainteresowanym operato-rom korzystającym. Regulator powinien określić szczegółowe warunki i terminy prze-kazywania informacji niezbędnych do prowadzenia regulacji w środowisku sieci NGA.

3.4. Ustalanie wymagań inwestycyjnych

Działalność regulatora w sprawach sieci NGA nie może się ograniczać do reagowania na zmiany sytuacji konkurencyjnej wywołane inwestycjami. O ile inwestycje operatorów alternatywnych są wynikiem ich swobodnej decyzji, to w przypadku inwestycji ope-ratora SMP krajowe organy regulacyjne mogą formułować warunki dotyczące nowej infrastruktury, która wpływa na konkurencyjność rynku. Szczegółowe zalecenia doty-czące takich warunków wypracowano w sprawie dostępu do infrastruktury (kanaliza-cji, studni, kabli), dostępu do segmentu końcowego sieci FTTH oraz dostępu do całej pętli światłowodowej FTTH.

Obiekty nowej infrastruktury powinny być przygotowane do obsługi operatorów alternatywnych doprowadzających swoje światłowody do punktów dostępu [Komisja 2010: pkt 15]. Regulator powinien zachęcać, a jeżeli pozwala na to prawo krajowe, wymusić na operatorze SMP budowę infrastruktury o większej pojemności niż wyno-szą potrzeby tego operatora. Nadwyżkowa pojemność infrastruktury ma być przezna-czona dla operatorów alternatywnych.

Zakłada się, że powielanie segmentu końcowego linii światłowodowej będzie nie-efektywne. Skutkiem takiego założenia są wymagania dotyczące segmentu końcowego. Warunek podstawowy dotyczy zapewnienia dostępu do segmentu końcowego włącznie z okablowaniem budynkowym. Dostęp do segmentu końcowego powinien być zapew-niany w takim punkcie dystrybucyjnym, aby operator alternatywny, doprowadzając swoją infrastrukturę do tego punktu, mógł uzyskać minimalną skalę efektywności pozwalającą na skuteczną i zrównoważoną konkurencję. Jest to uzależnione od liczby użytkowników


końcowych obsługiwanych przez punkt dystrybucyjny. Wpływ na lokalizację punktów dystrybucyjnych mieści się zatem w zakresie oddziaływania regulatora na decyzje podej-mowane w sprawach inwestycyjnych.

Najdalej pod względem obciążeń inwestycyjnych idzie wymóg stosowania światło-wodu wielowłókowego w segmencie końcowym. W ocenie KE nieco podwyższy to koszty inwestycji, ale umożliwi trwałą konkurencję dzięki zapewnieniu kilku operatorom moż-liwości równoległego dostępu do użytkownika przez segment końcowy [Komisja 2010: pkt 19]. Ponieważ wymusza to nakłady inwestycyjne przekraczające potrzeby inwestora, więc rozwiązanie to uzależnia się od dopuszczalności takiego obowiązku w świetle prawa krajowego. Rozłożenie ciężaru finansowego instalowania kabli wielowłóknowych może również nastąpić w wyniku wspólnych inwestycji operatorów w sieci NGA. W tej spra-wie regulator może jedynie oferować swoje wsparcie dla współpracy operatorów, nie może zaś takiego współdziałania wymuszać.

Jeżeli operator realizuje inwestycję FTTH należy go zobowiązać do uwolnienia świa-tłowodowych linii abonenckich. Obowiązek ten należy stosować niezależnie od archi-tektury sieci i technologii stosowanej przez operatora. Rezygnacja z tego wymogu może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia skutecznej konkurencji na odpowiednim rynku detalicznym. Jeżeli operator nie realizuje wariantu punkt – punkt, wówczas może być zmuszony do zastosowania technologii zwielokrotnienia długości fali lub innego rów-noważnego rozwiązania w celu umożliwienia operatorowi alternatywnemu dotarcia do użytkownika końcowego.

Dostęp powinien być udzielany w najbardziej dogodnym dla konkurentów punkcie sieci, którym z reguły jest obszarowy punkt dystrybucyjny. Ze względu na możliwość róż-nej architektury sieci, regulator powinien ustalać minimalne warunki dostępu, jakie ope-rator SMP powinien uwzględnić w swojej ofercie ramowej. Regulator nie może narzu-cić inwestorowi wyboru pomiędzy wariantem sieci punkt – punkt oraz punkt – wiele punktów, choć wybór wariantu jest istotny dla warunków konkurencji. Decydując się na konfigurację punkt – wiele punktów, operator dominujący musi rozwiązać problem przestrzeni kolokacyjnej w punktach koncentracji oraz usług umożliwiających operato-rom alternatywnym dotarcie do punktu koncentracji z linią dosyłową. Regulator powi-nien w każdej sytuacji egzekwować warunki dostępu najbardziej zbliżone do fizycznego uwolnienia linii światłowodowej, zapewniając w najwyższym możliwym stopniu równo-ważność tych rozwiązań z usługą uwolnionej pętli lokalnej. Może to oznaczać dla ope-ratora SMP konieczność zastosowania nowych technologii służących uwolnieniu linii. Zatem dokonując wyboru wariantu inwestycyjnego, operator powinien mieć świadomość konsekwencji, jakie będą towarzyszyć wykonywaniu obowiązku zapewnienia dostępu do linii abonenckiej w warunkach zastosowanej architektury sieci. Regulator może zachę-cać operatorów do wspólnych inwestycji w wielowłókowe sieci punkt – punkt perspek-tywą wycofania obowiązku udostępniania linii abonenckiej, jeżeli wspólna inwestycja zapewni im i pozostałym konkurentom równoprawne warunki korzystania z linii świa-tłowodowej.

W przypadku realizacji wariantów FTTC i FTTB konieczne jest nałożenie na ope-ratora SMP obowiązku uwolnienia podpętli miedzianych oraz zapewnienia odpowied-nich usług dosyłowych pozwalających operatorom alternatywnym na dotarcie do punktu dystrybucyjnego ze swoją siecią. W tym wariancie operatorzy alternatywni muszą mieć możliwość korzystania z przestrzeni kolokacyjnej w szafce lub w budynku, albo z innych równoważnych rozwiązań. Uwolnienie podpętli, od szafki do użytkownika końcowego, jest jednak uzależnione od planów inwestycyjnych operatorów alternatywnych. Dlatego

168 ROZDZIAŁ VII

nie zaleca się automatyzmu w nakładaniu obowiązku uwolnienia tego ogniwa. Nałożenie obowiązku przystosowania szafek do dostępu operatorów alternatywnych powinno być poprzedzone konsultacjami na temat zainteresowania rynku taką usługą oraz skut-ków finansowych przystosowania szafek. Dopiero po stwierdzeniu potrzeby zapewnie-nia takiego punktu dostępu ustala się minimalne wymagania dla szafek, umożliwiające kolokację urządzeń innych operatorów.

Wszystkie wymagania dotyczące zapewnienia punktów dostępu na określonych pozio-mach sieci muszą być zabezpieczone przez regulatora środkami umożliwiającymi ope-ratorom alternatywnym dotarcie ze swoją siecią do wyznaczonych punktów dystrybucyj-nych i dosyłanie sygnału (linie dzierżawione, ciemne światłowody, kable, kanalizacja).

Zalecenia Komisji Europejskiej dotyczące uwolnienia segmentu końcowego linii światłowodowej muszą dopiero znaleźć potwierdzenie ekonomicznej wykonalności tego scenariusza. W przypadku, gdyby potwierdziły się obawy o brak ekonomicznych warun-ków inwestowania przez operatorów alternatywnych w dostęp do segmentu końco-wego i podpętli miedzianej, rozwiązaniem zastępczym może się okazać usługa strumie-nia bitów. Scenariusz ten przewidywała ERG, zapowiadając wzrost znaczenia usługi strumienia bitów w warunkach ekonomicznych i technologicznych sieci NGA [ERG 2007: 50]. Praktycznym potwierdzeniem realności tego scenariusza jest wprowadzenie przez OFCOM usługi wirtualnego uwolnionego dostępu lokalnego (Virtual Unbundled Local Access – VULA), która ma zapewnić funkcjonalność zbliżoną do uwolnionej pętli lokalnej. Usługa VULA ma być stosowana tam, gdzie operator zasiedziały już zmodernizował swoją sieć poprzez doprowadzenie światłowodów do szafek ulicznych. Nastąpi wówczas odsunięcie infrastruktury operatora alternatywnego od użytkownika końcowego, co będzie krokiem w dół drabiny inwestycyjnej. Nie można wykluczyć, że równocześnie z przesuwaniem przez operatora zasiedziałego zakończenia światło-wodu w kierunku użytkownika końcowego, operatorzy alternatywni chcąc utrzymać udział w rynku i obsługę dotychczasowych klientów, będą odsuwać swoją infrastruk-turę coraz bardziej od klienta i przejmować jego ruch na wyższych poziomach sieci [Helmesl, Schoof, Geppert 2008: 422]. Na tych obszarach, na których modernizacja sieci operatora zasiedziałego jeszcze nie nastąpiła operatorzy alternatywni mogą wyko-rzystać jego kanalizację w celu doprowadzenia własnej infrastruktury do użytkownika.

3.5. Rozkład ryzyka inwestycyjnego

Jeżeli regulacja ma zapewniać dostęp do sieci światłowodowej operatora NGA, to musi ona uwzględniać odpowiedni podział ryzyka inwestycyjnego. Poziom ryzyka podejmowany przez inwestora powinien być uwzględniony przy zapewnianiu dostępu do jego infrastruktury oraz ustalaniu opłat. Ryzyko zwiększa się wraz z zanikaniem w inwestycji elementu modernizacyjnego, a narastaniem czynników zmiany generacji dostępu. Inwestycje w elementy światłowodowe, które nie prowadzą do zasadniczej zmiany charakterystyki usług, powinny być traktowane pod względem poziomu ryzyka, tak jak istniejąca infrastruktura miedziana [Komisja 2010: pkt 14]. Dlatego KE zaleca różnicowanie zasad ustalania opłat za dostęp do infrastruktury technicznej, za dostęp do segmentu końcowego w sieci FTTH, do uwolnionej pętli światłowodowej oraz za dostęp do podpętli miedzianej w sieci hybrydowej. Zastosowanie sieci FTTH wiąże się z najwyższym ryzykiem, ze względu na wysokie koszty tego rozwiązania przypadające na każde zakończenie sieci. Komisja Europejska wymaga szacowania różnych ryzyk, w szczególności ryzyka dotyczącego popytu hurtowego i detalicznego, kosztów prac,


niepewności technologicznej, poziomu konkurencyjności rynku i niepewności makro-ekonomicznej. Zaleca się uwzględnienie wyższego poziomu ryzyka wariantu FTTH w koszcie kapitału operatora.

Rozpraszanie ryzyka inwestycyjnego w fazie przygotowania inwestycji poprzez dłu-goterminowe umowy sprzedaży usług lub transakcje dotyczące znacznych przepływno-ści powiązane z rabatami może prowadzić do obniżenia poziomu opłat dla operato-rów podejmujących takie zobowiązania. Zmniejszają one ryzyko inwestora związane z liniami nieaktywnymi, ale prowadzą do dyferencjacji opłat, co może powodować kolizję z obowiązkiem niedyskryminacji. Z obawy przed takim blokującym efektem obowiązku niedyskryminacji KE wyraźnie dopuszcza różnicowanie opłat hurtowych w wyniku przejęcia części ryzyka inwestycyjnego przez innych operatorów, zastrzega-jąc jednak konieczność zachowania wystarczającej marży dla wszystkich nabywców hur-towych [Komisja 2010: pkt 25].

Generalnie Komisja Europejska uznaje, że opłaty powinny być oparte na kosztach świadczenia usług. Metodę orientacji kosztowej można uzależnić od tego, czy zasoby objęte obowiązkiem udostępnienia nadają się do powielenia, czy też jest to niewyko-nalne z punktu widzenia ekonomicznego. Można również różnicować parametry kalku-lacji kosztów (np. koszt kapitału) dla tych dwóch kategorii zasobów. W zaleceniach KE widać jednak skłonność do odchodzenia od kosztowej orientacji opłat w miarę poprawy konkurencyjności rynku. Narastanie konkurencji na detalicznych rynkach usług szero-kopasmowych powinno uzasadniać szersze stosowanie zasady „cena detaliczna minus”, z zachowaniem odpowiednich różnic pomiędzy opłatami za poszczególne usługi hur-towe. Również inne efektywne rozwiązania regulacyjne, w szczególności zastosowanie rozdziału funkcjonalnego mogą prowadzić do rezygnacji z ustalania opłat na podstawie orientacji kosztowej i ograniczenia kontroli opłat do testu zawężenia marży.

3.6. Warunki wycofywania regulacji

Inwestycje w sieci NGA mogą prowadzić do tak istotnej zmiany warunków konku-rencji na rynku, że uzasadnione będzie ograniczenie lub wycofanie obowiązków regu-lacyjnych na niektórych poziomach drabiny inwestycyjnej lub na niektórych rynkach. Generalna zasada interwencji regulatora przewiduje wprowadzanie konkurencji na jak najniższych poziomach sieci, w szczególności na poziomie dostępu fizycznego. Udane wprowadzenie obowiązków dostępowych na poziomie fizycznym (linia abonencka) może prowadzić do ograniczenia lub zniesienia obowiązków dotyczących usług dostępu szerokopasmowego. Regulator może to jednak uzależnić od zastosowania wariantu punkt–punkt, jako najbardziej prokonkurencyjnego rozwiązania FTTH. Ograniczenie regulacji może polegać na utrzymaniu obowiązku świadczenia usług dostępu szeroko-pasmowego, przy jednoczesnym wycofaniu kosztowej kontroli opłat hurtowych za te usługi, pod warunkiem zastosowania testów zawężenia marży.

Problem zestawu usług hurtowych niezbędnych do potrzymania i rozwoju konku-rencji komplikuje się w okresie przechodzenia od sieci miedzianej do sieci światło-wodowej. Zakłada się okres współistnienia obydwu infrastruktur (overlay) oraz fazę substytucji. W fazie współistnienia sieć miedziana będzie nadal wykorzystywana przez operatorów alternatywnych. W fazie substytucji sieć miedziana będzie usuwana, a ope-ratorzy alternatywni będą przenosić się do nowych punktów dostępu. Zaprojektowanie uniwersalnych rozwiązań usługowych w tym okresie jest w zasadzie niemożliwe, ze względu na unikalność każdego przedsięwzięcia migracyjnego. Dlatego KE zaleca w tym

170 ROZDZIAŁ VII

przypadku rozwiązania typu negocjacyjno-procesowego polegające na współpracy pomię-dzy dysponentem sieci i operatorami alternatywnymi. Współpraca ta powinna prowadzić w miarę możliwości do wypracowania uzgodnionych rozwiązań. Wymagania dostępowe dotyczące sieci miedzianej pozostawałyby w mocy do czasu osiągnięcia porozumienia między operatorem SMP i operatorami alternatywnymi korzystającymi z usług w sieci miedzianej. W razie braku porozumienia co do ścieżki produktowej i czasowej takiej migracji należy ustalić obowiązkowy okres przejściowy, w którym wcześniejsze usługi będą kontynuowane. Okres ten powinien być dostosowany do standardowego okresu inwestycyjnego dla uwolnionych pętli lokalnych w wymiarze około 5 lat. Jego skróce-nie jest możliwe w przypadku zapewnienia w pełni równoważnego dostępu na pozio-mie przełącznicy głównej.

ROZDZIAŁ VIII

Pomoc publiczna dla sieci szerokopasmowych

1. Wprowadzenie

Ewolucja polityki telekomunikacyjnej wielu państw, w tym państw członkowskich Unii Europejskiej, odzwierciedla przekonanie, iż powszechna dostępność szerokopa-smowych usług telekomunikacyjnych poza aglomeracjami nie jest możliwa bez zdecy-dowanej interwencji państwa. Charakterystyka ekonomiczna inwestycji w sieci szero-kopasmowe nie zapewnia odpowiedniej rentowności tych inwestycji poza obszarami o dużej gęstości zabudowy. Z tego względu władze publiczne, realizując przedsięwzię-cia rozwojowe, regionalne i antykryzysowe, starają się finansowo wspierać budowę sieci szerokopasmowych. W roku 2010 nastąpiło gwałtowne zwiększenie pomocy publicznej na ten cel w UE. Komisja Europejska zaaprobowała w 2010 roku pomoc publiczną na budowę sieci szerokopasmowych o wartości ponad czterokrotnie wyższej niż w 2009 roku. Ze względu na kryzys gospodarczy część instrumentów pomocowych została dostosowana do kryzysowych warunków lub uproszczona, decyzje KE są wydawane w krótkich terminach [N 607/2009]; pojawiły się również nowe programy pomocowe, skoncentrowane m.in. na rozwoju infrastruktury [Drzewoska 2010: 292]. Publiczne inwestycje w sieci szerokopasmowe mają w perspektywie krótkoterminowej wesprzeć gospodarkę, a w dłuższym okresie sprzyjać zrównoważonemu wzrostowi gospodar-czemu [Komisja 2009: pkt 2].

Zaangażowanie funduszy publicznych na rynku telekomunikacyjnym może jednak prowadzić do zniekształcenia konkurencji i wyparcia inwestycji prywatnych. Dlatego finansowe wspieranie rozwoju sieci szerokopasmowych podlega weryfikacji pod kątem zgodności z regułami pomocy publicznej. Pomoc publiczna stosowana pod kontrolą ma przyspieszyć rozwój sieci ponad to, co jest możliwe do osiągnięcia wyłącznie siłami ryn-kowymi. Powinno to następować w taki sposób, aby skutki pozytywne pomocy przeważały nad zakłóceniami konkurencji, czyli bilans interwencji publicznej w mechanizm rynkowy powinien być dodatni.

Większość środków publicznych przeznaczana jest na sieci dostępowe pierwszej gene-racji na obszarach, na których usługi szerokopasmowe są niedostępne lub dostępne w stopniu niedostatecznym. O ile jednak w dokumentach UE dla potrzeb statystycznych i analitycznych przyjmuje się, że dostęp szerokopasmowy pierwszej generacji wymaga przepływności powyżej 144 kb/s, to w przypadku udzielania pomocy publicznej sta-wiane są wyższe wymagania. W praktyce nie akceptuje się projektów, które miałyby zapewniać przepływność niższą niż 256 kb/s. W UE wspiera się finansowo również dostęp szerokopasmowy następnej generacji, choć warunki tego wsparcia są bardziej

172 ROZDZIAŁ VIII

rygorystyczne, gdyż sieci NGA budowane są głównie na terenach zurbanizowanych, na których dostępne są już standardowe usługi szerokopasmowe.

Pomoc publiczna w sprawach rozwoju sieci szerokopasmowych jest nierozerwalnie związana z funkcjonowaniem Unii Europejskiej, która ustala ramy stosowania pomocy publicznej. W latach 2003–2010 Komisja Europejska wydała ponad 70 decyzji w spra-wach projektów pomocy publicznej związanych z rozwojem sieci szerokopasmowych, zgłoszonych przez państwa członkowskie. Podsumowując te doświadczenia zgroma-dzone w tych postępowaniach ogłoszono we wrześniu 2009 roku „Wytyczne wspólno-towe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych” [Komisja 2009]. Są one wykorzystywane przy ocenie projektów pomocy zgłaszanych przez państwa członkowskie.

2. Podstawy pomocy publicznej

Pomoc publiczna jest dozwolona tylko w przypadkach określonych w prawie Unii Europejskiej. Pomocą publiczną jest wszelka pomoc udzielona przez państwo członkow-skie lub przez inne podmioty z użyciem zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie (transfer zasobów), która zakłóca lub może zakłócić konkurencję poprzez uprzywilejo-wanie niektórych przedsiębiorstw lub gałęzi produkcji, o ile wpływa na handel między państwami członkowskimi [Postuła, Werner 2006: 26]. Musi zatem wystąpić efekt przy-sporzenia ze źródeł publicznych, selektywność pomocy, ryzyko zakłócenia konkurencji i wpływ na handel wewnątrz wspólnotowy. Pomoc publiczna ma miejsce wówczas, gdy spełnione są wszystkie powyższe warunki.

Pomoc publiczna w budowie sieci szerokopasmowej polega najczęściej na przeka-zaniu dotacji. Pomoc publiczna może również występować w formie zaangażowania kapitałowego jednostek publicznych w przedsiębiorstwa budujące sieci, stosowania ulg podatkowych lub preferencyjnych warunków finansowania (kredytów, gwarancji finan-sowych). Dysponentem pomocy może być organ centralny lub terenowy, albo inna jed-nostka dysponująca środkami publicznymi. Przekazanie środków musi prowadzić do powstania korzyści ekonomicznej (przysporzenia) po stronie przedsiębiorcy. Zakłócenie konkurencji na skutek udzielenia pomocy jest wysoce prawdopodobne, gdyż zarówno dostawcy, jak i użytkownicy usług telekomunikacyjnych stale poszukują tańszych alter-natyw. Przysporzenie będące wynikiem pomocy musi mieć charakter selektywny przez to, że uprzywilejowuje konkretnych przedsiębiorców lub wytwarzanie określonych dóbr (infrastruktury sieciowej, usług). Ponieważ rynki telekomunikacyjne są otwarte, a dzia-łalność inwestycyjna i usługowa prowadzona jest często z udziałem przedsiębiorców z różnych państw członkowskich UE, to warunek wpływu na handel wspólnotowy uznaje się z reguły za spełniony.

W praktyce wykorzystuje się głównie dwa tytuły pomocy publicznej dla przedsię-biorców rozwijających sieci szerokopasmowe. Po pierwsze, dopuszczalna jest pomoc udzielana na rozwój gospodarczy regionów, w których poziom życia jest wyjątkowo niski lub szczególnie dotkniętych bezrobociem. Polska wykorzystuje głównie ten tytuł jako pod-stawę regionalnych programów operacyjnych. Po drugie, dozwolona jest pomoc na uła-twienie rozwoju niektórych dziedzin działalności lub niektórych obszarów gospodarczych, jeżeli nie zmienia ona warunków handlu w zakresie naruszającym wspólny interes. Ten tytuł wykorzystywany jest na obszarach, na których nie przysługuje pomoc regionalna lub do projektów, które przekraczają dozwolony pułap pomocy regionalnej.

Pomoc publiczna dla sieci szerokopasmowych 173

3. Umiejscowienie efektu pomocy publicznej

Zakłócenie konkurencji związane z zaangażowaniem środków publicznych w roz-wój sieci szerokopasmowej może występować na różnych poziomach: na poziomie jed-nostki samorządu terytorialnego, przedsiębiorcy świadczącego usługi hurtowe, przed-siębiorcy świadczącego usługi detaliczne oraz przedsiębiorcy korzystającego z usług detalicznych. [Komisja 2009: pkt 14]. Ustalenie, czy pomoc występuje w konkretnym projekcie, a także czy jest pomocą dopuszczalną, wymaga uwzględnienia tych poziomów.

W typowym przypadku, na pierwszym poziomie, bezpośrednim beneficjentem pomocy będzie jednostka samorządu terytorialnego, której przekazywane są środki na budowę infrastruktury szerokopasmowej. Jest to typowa sytuacja w Polsce. Niewątpliwie występuje tu element selektywności i przysporzenia, natomiast nie muszą się poja-wić pozostałe cechy pomocy publicznej (nierynkowe warunki wykorzystania środków, zakłócenie konkurencji, wpływ na handel wspólnotowy). Jeżeli jednostka samorządu, będąca właścicielem infrastruktury wybudowanej z udziałem środków publicznych, nie podejmie samodzielnie działalności operacyjnej, wówczas pomoc publiczna na tym poziomie nie wystąpi. Problem pomocy publicznej pojawi się, jeżeli samorząd podej-mie działalność telekomunikacyjną. Jeżeli samorząd przekaże przedsiębiorcy teleko-munikacyjnemu posiadaną infrastrukturę telekomunikacyjną w celu świadczenia usług hurtowych, wówczas test pomocy publicznej musi być przeprowadzony na drugim poziomie.

Na drugim poziomie występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny świadczący usługi hurtowe innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym z wykorzystaniem udostępnionej infrastruktury. Na tym poziomie konieczny jest pełny test pomocy publicznej, gdyż mogą tu potencjalnie wystąpić wszystkie znamiona pomocy publicznej. Ustalenie, czy przedsiębiorca uzyskał pomoc wymaga oceny warunków udostępnienia infrastruktury przez samorząd. Skutecznym sposobem wyłączenia przedsięwzięcia z zakresu pomocy publicznej jest udostępnienie infrastruktury na warunkach rynkowych. Jeżeli infrastruk-tura jest przekazywana jednemu przedsiębiorcy może to nastąpić w wyniku przetargu, zapewniającego wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o przekazanie tej infrastruktury. Jeżeli natomiast samorząd zamierza udostępniać infrastrukturę więk-szej grupie przedsiębiorców, wówczas pozostaje dysponentem infrastruktury i w celu uniknięcia wymogów dotyczących pomocy publicznej musi zapewnić dostęp do infra-struktury każdemu przedsiębiorcy na równych warunkach, zbieżnych w warunkami rynkowymi. Jeżeli samorząd przekazuje infrastrukturę przedsiębiorcy (lub ją udostęp-nia większej liczbie przedsiębiorców) na warunkach nierynkowych, wówczas pomoc publiczna wystąpi na tym poziomie, chyba że warunki udostępnienia infrastruktury ustalone przez samorząd spowodują przeniesienie wszystkich uzyskanych przez przed-siębiorcę korzyści na kolejny poziom (np. w wyniku pobierania opłat hurtowych pokry-wających tylko poniesione koszty). Skuteczne zapewnienie takiego przeniesienia korzy-ści i udokumentowania tej okoliczności może być trudnym zadaniem. W każdym razie, przekazanie infrastruktury przedsiębiorcy w celu świadczenia usług hurtowych nie powinno prowadzić do uzyskania przez niego przewagi konkurencyjnej nad innymi przedsiębiorcami.

Analogiczne problemy, jak na poziomie hurtowym, wystąpią również na poziomie świadczenia usług detalicznych. Na tym trzecim poziomie działają dostawcy usług, któ-rzy korzystając z hurtowych usług dostępowych konstruują własne oferty detaliczne i świadczą usługi telekomunikacyjne użytkownikom końcowym. Tu również konieczna

174 ROZDZIAŁ VIII

jest ocena warunków dostępu do usług hurtowych pod kątem występowania pomocy publicznej.

Na ostatnim, czwartym poziomie występują użytkownicy końcowi. Jeżeli w całym przedstawionym wyżej łańcuchu współdziałania samorządów i przedsiębiorców transfer zasobów odbywał się na warunkach nierynkowych, wówczas użytkownicy usług mogą być ostatecznymi beneficjentami pomocy publicznej. Przeniesienie wszystkich korzy-ści na użytkowników końcowych będących konsumentami (np. w formie bezpłatnego świadczenia usług dostępu do Internetu) powoduje, że pomoc jest zgodna z regułami unijnymi. Jeżeli natomiast korzyści są przenoszone na końcowych użytkowników będą-cych przedsiębiorcami, wówczas problem pomocy publicznej przenosi się na ostatni, czwarty szczebel. Uniknięcie zarzutu niedozwolonej pomocy publicznej na tym pozio-mie wymaga wykazania, że wspieranie użytkowników końcowych jest niezbędną inter-wencją publiczną, proporcjonalną do realizowanego celu rozwojowego.

4. Typologia przedsięwzięć wspierających sieci szerokopasmowe

Przedsięwzięcia polegające na zaangażowaniu funduszy publicznych w rozwój sieci szerokopasmowych w państwach UE są bardzo zróżnicowane. Europejską praktykę w tym zakresie można przedstawić na podstawie decyzji, w których KE aprobuje pomoc dopuszczalną, zakazuje pomocy niedozwolonej lub nie stwierdza pomocy publicznej.

Pierwszą grupę tworzą przedsięwzięcia, w których mimo zaangażowania środków publicznych nie stwierdzono występowania pomocy publicznej. Weryfikacja tych pro-jektów ma na celu upewnienie się przez państwo członkowskie, że zaangażowanie funduszy publicznych w ich realizację rzeczywiście nie ma cech pomocy publicznej. Pomocy publicznej nie stwierdza się przede wszystkim w projektach budowy sieci obsługujących zadania publiczne z udziałem przedsiębiorców prywatnych. Przykładem takiego przedsięwzięcia jest bezprzewodowa sieć szerokopasmowa w Pradze, która ma na celu zapewnienie dostępu szerokopasmowego w publicznych budynkach i instytu-cjach, bezpłatnego dostępu do usług administracyjnych (typu e-Government) i informa-cji publicznej (np. turystycznej) oraz rozwoju publicznych usług monitoringu i nadzoru nad ruchem ulicznym [Gaal, Papadias, Riedl 2007: 116]. Sieć oparta na technologii WiFi ma zapewniać wszystkim obywatelom dostęp do publicznych źródeł informacji poprzez punkty dostępowe zlokalizowane na terenie szkół i innych budynków publicz-nych. [N 24/2007: pkt 8]. Sieć została zbudowana przez podmiot wyłoniony w dro-dze przetargu, który również zarządza eksploatacją systemu. Całość kosztów budowy i eksploatacji sieci pokrywa się z funduszy publicznych. Inny projekt sieci publicznej został zrealizowany w Walii dla władz samorządowych, służby zdrowia, straży pożar-nej, policji i służb edukacyjnych [N 46/2007]. Umożliwił on rezygnację z odrębnych, rozproszonych sieci służb publicznych, ściślejszą współpracę służb, obniżenie kosztów budowy i utrzymania sieci.

Pomocy publicznej nie stwierdza się również w przypadku projektów polegających na agregacji zapotrzebowania instytucji publicznych na usługi szerokopasmowe, których dostarczenie wymaga budowy lub uzupełnienia infrastruktury telekomunikacyjnej przez dostawcę usług. Mimo że zamówienie ze strony jednostek publicznych jest poprzedzone przetargiem, to publiczne finansowanie ma wpływ na rynkowe warunki dostarcza nia usług na danym terenie. Realizacja zamówienia publicznego umożliwia operatorowi wzmocnienie pozycji na rynku usług dla klientów prywatnych. Wykorzystując nadwyżkę


pojemności systemu wybudowanego w celu realizacji zamówienia publicznego może on przenosić efekty związane z tym zamówieniem na pozostałą część rynku. Uwzględniając ten wpływ, władze lokalne w Szkocji wymagały od oferenta, aby określił, jak zamiar świadczenia usług prywatnych za pomocą wytworzonej infrastruktury wpływa na ofertę złożoną w postępowaniu o zamówienie publiczne. Ponadto, rozbudowując sieć z wyko-rzystaniem środków uzyskanych w ramach zamówienia publicznego, operator powinien zobowiązać się do świadczenia usług hurtowych innym dostawcom usług na warunkach niedyskryminacyjnych i po umiarkowanych cenach [N 117/2005: pkt 10].

Kolejny typ zaangażowania funduszy publicznych w budowę sieci szerokopasmo-wych, który nie ma cech pomocy publicznej oparty jest na modelu usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Przepisy UE dopuszczają publiczne finansowanie w zakresie niezbędnym do realizacji takiej usługi. Finansowanie ze środków publicznych jest kon-sekwencją nałożenia na przedsiębiorcę zadania publicznego, polegającego na świad-czeniu usług telekomunikacyjnych. Rozwiązanie to jest powszechnie stosowane we Francji. W projektach sieci szerokopasmowych Pyrénées-Atlantiques [N 381/2004] oraz Limousin [N 382/2004] zadanie publiczne polegało na budowie i eksploatacji sieci na obszarach wiejskich i słabo zaludnionych, na których nie były zaspokojone podstawowe potrzeby w zakresie dostępu do usług szerokopasmowych. Takie zadanie z zakresu służby publicznej władze nałożyły na przedsiębiorcę w formie koncesji po przeprowadzeniu postępowania przetargowego. Wybrany operator, korzystając ze środków publicznych, zbudował infrastrukturę pasywną (kanalizację, światłowody, pomieszczenia) i świadczył usługi hurtowe na rzecz dostawców usług detalicznych.

Drugą grupę tworzą przedsięwzięcia wspierające rozwój sieci szerokopasmowych z jednoznacznym wykorzystaniem pomocy publicznej. Mogą być one realizowane w modelu kapitałowym lub modelu dotacyjnym.

Przedsięwzięcia oparte na modelu kapitałowym polegają na uczestnictwie podmio-tów publicznych (władz regionalnych, miejskich) w spółkach inwestycyjnych lub funda-cjach finansujących budowę infrastruktury sieci szerokopasmowej w celu świadczenia usług komercyjnych. W UE nie ma ograniczeń co do uczestnictwa podmiotów publicz-nych w przedsiębiorstwach. Na poziomie krajowym są ograniczenia dotyczące działal-ności gospodarczej samorządów terytorialnych, ale bardzo wyraźna jest tendencja do ich rozluźnienia lub zniesienia w dziedzinie działalności telekomunikacyjnej.

Powszechnie znany projekt Citynet Amsterdam realizowany był przez władze miej-skie wspólnie z przedsiębiorstwami budownictwa mieszkaniowego i innymi prywatnymi inwestorami [C 53/2006: pkt 15]. Projekt realizowany w wersji FTTH objął 37 tys. gospo-darstw domowych. Sieć dla miejscowości Appingedam w Holandii miała być realizo-wana przez publiczną fundację założoną przez władze lokalne. W obydwu przypadkach inwestor z udziałem jednostki samorządowej zlecił budowę pasywnej infrastruktury zło-żonej z kanalizacji i światłowodów. W tym modelu zaangażowanie jednostki publicz-nej może się ograniczyć do udziału kapitałowego w podmiocie inwestującym, ale może dodatkowo polegać na zapewnieniu finansowania budowy sieci (pożyczka, gwarancja spłaty kredytu). Sieć pasywna wybudowana przez inwestora z udziałem publicznym, który pozostaje jej właścicielem, jest przekazywana do eksploatacji operatorowi wyło-nionemu w trybie przetargu. Operator sieci wyposaża ją w elementy aktywne, stano-wiące jego własność i świadczy usługi detaliczne użytkownikom końcowym.

Model dotacyjny polega na dofinansowaniu budowy sieci z funduszy publicznych przekazywanych w formie bezzwrotnej dotacji. Model dotacyjny jest najbardziej typowy. Wyjątkowo stosuje się wsparcie w postaci ulg podatkowych [N 398/2005]. Dotacja jest

176 ROZDZIAŁ VIII

przyznawana w publicznym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego temu przedsiębiorcy, który zaoferuje najbardziej korzystne warunki uruchomienia i świad-czenia usług, z zachowaniem minimalnych wymagań (rodzaje usług, poziomy jakości). Przedsiębiorca będący zwycięzcą przetargu uzyskuje dotację do kosztów inwestycyjnych związanych z budową sieci i jest zobowiązany eksploatować sieć oraz dostarczać usługi przez okres wskazany w warunkach przetargu. Przedsiębiorca jest zobowiązany do hur-towego dostarczania usług z wykorzystaniem subsydiowanej infrastruktury na warun-kach niedyskryminacyjnych, co ma zintensyfikować konkurencję usługową na danym terenie. Zwycięzca przetargu realizuje sieć szerokopasmową i pozostaje właścicielem wytworzonej infrastruktury. Władze publiczne nie nabywają w związku z udzieloną pomocą publiczną żadnych uprawnień majątkowych do infrastruktury pasywnej lub sprzętu. Korzyść charakterystyczna dla pomocy publicznej jest przypisywana przede wszystkim zwycięzcy przetargu, a następnie dostawcom usług korzystającym z usług hur-towych świadczonych z wykorzystaniem tej infrastruktury, która bez interwencji publicz-nej nie mogłaby powstać. Typowym przykładem takiego projektu jest pomoc przyznana British Telecom, w wyniku której spółka unowocześniła 378 central na terenach wiej-skich w Szkocji, podnosząc dostępność usług szerokopasmowych dla gospodarstw domo-wych na obszarze objętym projektem do poziomu 99% [N 307/2004]. Drugi projekt na tym samym terenie nakierowany był na zapewnienie dostępności usług dla najmniej-szych skupisk zabudowań na granicach zasięgu sieci i pozwolił na osiągnięcie poziomu 100% dostępu do sieci szerokopasmowej na danym terenie [N 14/2008]. Projekt zre-alizowany na Litwie [N 118/2006: pkt 12], umożliwił wybudowanie sieci transportowej służącej świadczeniu usług o określonej przez władze przepływności i charakterystyce. W wszystkich przypadkach kalkulacja oparta na czysto ekonomicznych kryteriach nie uzasadniała budowy lub modernizacji sieci na tych obszarach.

5. Weryfikacja występowania wsparcia publicznego

Budowa i eksploatacja sieci obsługującej zadania publiczne jest weryfikowana pod kątem ewentualnego występowania pomocy, gdy jednostka publiczna występuje jako inwestor zlecający prywatnemu przedsiębiorcy budowę i eksploatację sieci o ściśle okre-ślonym przeznaczeniu. Bada się przede wszystkim, czy nie wystąpiła korzyść zakłóca-jąca konkurencję po stronie wykonawcy projektu. Jeżeli zastosowano otwartą proce-durę przetargową wówczas istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że warunki kontraktu nie odbiegają od warunków rynkowych [Tosics, Gaal 2007: 16]. Jednak przetarg nie zawsze jest wystarczającą gwarancją rynkowych warunków transakcji. Oceniając pro-jekt budowy sieci publicznej w Walii [N 46/2007] badano, czy warunki przetargu mogły zapewnić zwycięskiemu operatorowi korzyści przekraczające normalne warunki ryn-kowe, czy przetarg nie był powiązany z innymi transakcjami między władzą a operato-rem, czy zachowano wszystkie warunki wyboru najlepszej oferty i wreszcie, czy operator nie uzyskuje od publicznego zleceniodawcy dodatkowych świadczeń poza kontraktem zawartym po przeprowadzeniu przetargu. Decyzja w tej sprawie wskazuje, że kwestia dodatkowych korzyści powinna być analizowana nie tylko w odniesieniu do uczestnika przetargu, lecz także w odniesieniu do jego kontrahentów. Ponieważ końcowymi użyt-kownikami sieci miały być wyłącznie służby publiczne, więc korzyść zniekształcająca warunki rynkowe nie wystąpiła [N 46/2007: pkt 18]. Pojawienie się prywatnych przed-siębiorców wśród użytkowników końcowych sieci mogłoby zmienić wynik tej oceny.


Zaangażowanie władz w budowę sieci służącej wykonywaniu zadań publicznych jest możliwe na obszarze, na którym konkurują prywatni przedsiębiorcy. Sieci zapew-niające dostęp tylko do informacji i usług publicznych nie zakłócają konkurencji ze względu na ograniczoną funkcjonalność w porównaniu z prywatnymi usługami dostę-powymi. Brak ryzyka zakłóceń konkurencji przemawia za wyłączeniem takich pro-jektów ze sfery pomocy publicznej [Gaal, Papadias, Riedl 2007: 117]. Konieczne jest jednak trwałe stosowanie tego ograniczenia. Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie sieci WiFi w Pradze została uzależniona od rezygnacji z drugiej fazy projektu, w któ-rej przewidywano pełny, komercyjny dostęp przez sieć szerokopasmową. Decyzja ta ustanowiła standard oceny podobnych inwestycji w sieci bezprzewodowe o funkcjach informacyjno-monitorujących w innych aglomeracjach.

Weryfikacja projektów traktowanych jako realizacja usługi w ogólnym intere-sie gospodarczym jest oparta na warunkach określonych przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Altmark [ETS 2003]. Usługodawca korzystający ze środków publicznych musi być formalnie zobowiązany do świadczenia usług. To zaś wymaga nada-nia usłudze szerokopasmowej szczególnego statusu odróżniającego ją od usług świad-czonych na ogólnych zasadach komercyjnych. Usługa musi być powszechnie dostępna i świadczona każdemu, kto tego zażąda. Rekompensata ze środków publicznych powinna być oparta na obiektywnych i przejrzystych kryteriach i nie może powodować powstania korzyści zniekształcającej konkurencję. Nie może być ona również nadmierna, a jeżeli nie została ustalona w drodze przetargu, wówczas musi być oparta na analizie kosztów [Komisja 2009: pkt 21]. Jeżeli warunki te są spełnione wówczas przekazanie środków publicznych nie jest traktowane jako pomoc publiczna. Dodatkowo Komisja Europejska wymaga, aby usługi telekomunikacyjne w ogólnym interesie gospodarczym były ograni-czone do hurtowego udostępniania pasywnych elementów sieci, neutralnych pod wzglę-dem technologicznym. Modelowo, usługa powinna tworzyć warunki do konkurencji na poziomie detalicznym dla wszystkich zainteresowanych przedsiębiorców. Ta forma bar-dzo przypomina działania władz publicznych w zakresie tworzenia ogólnej infrastruk-tury gospodarczej (dróg, linii kolejowych).

Warunki uznania przedsięwzięcia za usługę w ogólnym interesie gospodarczym wyni-kają również z decyzji negatywnych. Program sieci metropolitalnych w Irlandii był nasta-wiony na zapewnienie pasywnej infrastruktury oraz hurtowych usług transmisyjnych przez przedsiębiorców wybranych w trybie przetargu. Odmowa uznania tego projektu za usługę w ogólnym interesie gospodarczym została spowodowana brakiem wyraź-nego, publicznego obowiązku zapewniania dostępu do infrastruktury szerokopasmowej każdemu podmiotowi, który tego zażąda [N 284/2005: pkt 39] oraz przeznaczeniem usług tylko dla użytkowników instytucjonalnych. Dyskwalifikujące dla przedsięwzię-cia notyfikowanego jako usługa w ogólnym interesie gospodarczym jest projektowanie sieci dla potrzeb konkretnych stref gospodarczych lub obiektów biurowo-administra-cyjnych, z wyłączeniem użytkowników mieszkaniowych [N 890/2006: pkt 35]. Dlatego projekty tego rodzaju zostały zakwalifikowane jako partnerstwo prywatno-publiczne, a nie usługa w ogólnym interesie gospodarczym. Komisja przyjęła ogólną zasadę, iż nie będzie uznawać za usługę w ogólnym interesie gospodarczym projektów realizowanych na obszarach, na których prywatni inwestorzy zainwestowali już w sieć szerokopasmową i świadczą usługi, a podmiot publiczny zamierza budować równoległą, konkurencyjną infrastrukturę z wykorzystaniem środków publicznych. Nie stanowi pomocy publicznej uwzględnienie instalacji sieci szerokopasmowej przy okazji prac inżynieryjnych inicjo-wanych w przestrzeni publicznej przez władze lokalne (np. budowa lub modernizacja

178 ROZDZIAŁ VIII

ulic). Instalowanie pasywnej infrastruktury na koszt operatorów w związku z takimi pracami nie jest uznawane za pomoc publiczną [N 383/2009).

Ocena zaangażowania władz publicznych w formach kapitałowych (objęcie akcji lub udziałów) jest przeprowadzana przede wszystkim na podstawie testu prywatnego inwestora. Sposób przeprowadzania testu w odniesieniu do sieci szerokopasmowych wynika z pozytywnej decyzji KE w sprawie Citynet Amsterdam [C 53/2006] i negatyw-nej w sprawie sieci w Appingedam [C 35/2005]. Zaangażowanie środków publicznych nie stanowi pomocy publicznej, jeżeli miejsce, czas i warunki transakcji kapitałowej byłyby akceptowalne dla prywatnego inwestora działającego na normalnych zasadach rynkowych. Pierwsze kryterium testu dotyczy uczestnictwa w przedsięwzięciu inwesto-rów prywatnych i skali ich zaangażowania. Brak prywatnych inwestorów w projekcie Appingedam był głównym powodem negatywnej decyzji. Jednak nie każdy udział pry-watnych przedsiębiorców jest wystarczający. Ich udział musi być istotny dla ekonomiki przedsięwzięcia pod względem poziomu zaangażowania oraz siły ekonomicznej prywat-nego inwestora. Drugie kryterium dotyczy terminu zaangażowania. Nakłady prywatnych i publicznych inwestorów powinny być ponoszone w tym samym czasie. Negatywnie oceniane jest wykorzystanie w ramach przedsięwzięcia prac przygotowawczych (projek-tów, planów sieci, analiz popytu) zrealizowanych przez władzę publiczną, a szczegól-nie nakładów związanych z budową sieci (wykopów, zakupów materiałów), które obni-żają koszty przedsięwzięcia lub redukują jego ryzyko. Uniknięcie negatywnych skutków takiego wcześniejszego zaangażowania władzy publicznej jest możliwe poprzez refun-dację kosztów wszystkich wykorzystanych prac. Trzecie kryterium dotyczy warunków udziału prywatnych przedsiębiorców. Powinni się oni angażować w przedsięwzięcie na identycznych warunkach jak inwestor publiczny. W szczególności partycypacja w zyskach i stratach powinna być równa. Czwarte kryterium dotyczy zewnętrznych relacji mię-dzy uczestnikami przedsięwzięcia. Negatywnie ocenia się dodatkowe, zewnętrzne rela-cje pomiędzy prywatnymi przedsiębiorcami a władzami publicznymi, które ograniczają ryzyko przedsiębiorcy związane z udziałem w przedsięwzięciu lub przynoszą mu korzy-ści w innych dziedzinach współpracy. Piąte kryterium odnosi się do przewidywanego zwrotu zainwestowanego kapitału. Brak perspektyw zwrotu, nawet w długim horyzon-cie czasowym charakterystycznym dla przedsięwzięć infrastrukturalnych, wskazuje na pomoc publiczną. Negatywną przesłanką jest odmowa finansowania przedsięwzięcia przez banki, gdy pozyskanie kredytu jest możliwe jedynie przez jednostkę publiczną [C 35/2005: pkt 44]. Test prywatnego inwestora wymaga również sprawdzenia, na jakich warunkach operator sieci wybrany w przetargu uzyskuje prawo do eksploatacji sieci. Warunki nieekwiwalentne, niepokrywające kosztów korzystania z infrastruktury wska-zują na pomoc publiczną.

Bezzwrotne przekazanie środków publicznych prywatnemu przedsiębiorcy w naj-częściej praktykowanym modelu dotacyjnym nie budzi wątpliwości co do występowa-nia pomocy publicznej.

6. Weryfikacja dopuszczalności wsparcia publicznego

Stwierdzenie występowania pomocy publicznej prowadzi do oceny dopuszczalno-ści pomocy. Komisja przeprowadza test bilansujący dla każdego projektu, oceniając cel pomocy, środek służący do jego realizacji oraz proporcje pozytywnych i negatyw-nych skutków jego zastosowania. Weryfikacji podlega przede wszystkim cel interwencji


publicznej. W przypadku pomocy regionalnej KE ocenia przede wszystkim, czy notyfi-kowany projekt służy realizacji spójnej strategii rozwoju regionalnego, a jednocześnie nie powoduje niedopuszczalnego zakłócenia konkurencji. Ocena projektów pomocy rozwojowej dla obszarów gospodarczych dotyczy powiązania celu pomocy z interesem publicznym, niezbędności tej pomocy oraz jej proporcjonalności. Typowy cel interwen-cji publicznej deklarowany przez państwa członkowskie dotyczy zapewnienia powszech-nego i przystępnego cenowo dostępu do łączności szerokopasmowej na obszarach o nie-dostatecznej penetracji sieci i usług. Komisja wypracowała praktyczny test oceny tej dostępności wyróżniając obszary „białe”, „szare” i „czarne”. Podział na obszary „białe”, „szare” i „czarne” jest utrwalony od dłuższego czasu [Gaal, Papadias, Riedl 2008: 84]. Nie jest on związany z konkretnymi poziomami podziału terytorialnego (lokalnym, regionalnym), ale z wybranym przez przedsiębiorcę faktycznym obszarem inwestycji. Z krajowych doświadczeń wynika, że prawidłowa identyfikacja tych obszarów i właściwe ich rozgraniczenie jest jednym z trudniejszych zadań dla władz obsługujących proces wykorzystania pomocy publicznej.

Na obszarach „białych” nie istnieje infrastruktura dostępu szerokopasmowego i w bliskiej przyszłości nie zostanie ona najprawdopodobniej zbudowana. Okres „bli-skiej przyszłości” obejmuje 3 lata, a ewentualne plany budowy ocenia się z punktu widze-nia wiarygodności ich realizacji w tym okresie. Na tych obszarach wsparcie ze środków publicznych w sposób oczywisty sprzyja spójności i rozwojowi ekonomicznemu oraz nie zakłóca konkurencji, a zatem spełnia warunek dopuszczalności pomocy. Dodatkowo, w celu ustalenia obszarów pozbawionych odpowiedniej infrastruktury szerokopasmo-wej ocenia się przepływność oferowanych usług, odległość użytkowników końcowych od węzłów sieci, wyposażenie istniejących węzłów i poziom obciążenia sieci dystrybu-cyjnej. Z reguły Komisja Europejska przyjmuje, że pomoc publiczna jest uzasadniona, jeżeli na terenie objętym projektem nie są dostępne usługi o przepływności 2 Mb/s.

Na obszarach „szarych” sieć istnieje, ale usługi świadczy tylko jeden operator. Na tych obszarach interwencja publiczna mogłaby służyć zbudowaniu konkurencji i zapew-nić większą dostępność usług, ale ocena dopuszczalności pomocy musi być szczegól-nie wnikliwa. Z tego względu bada się, czy potrzeby użytkowników są zaspokojone (obszary i zakres dostępu, rodzaj, ceny usług), czy prawdopodobna jest prywatna inwe-stycja w alternatywną infrastrukturę oraz czy bardziej właściwa byłaby interwencja typu regulacyjnego, a nie pomoc publiczna [Komisja 2009: pkt 46]. Ze względu na wymóg wyraźnego określenia obszarów objętych wsparciem, uzasadnienie pomocy publicznej wymaga precyzyjnych map zasięgu istniejących sieci.

Na obszarach „czarnych” usługi świadczy co najmniej dwóch operatorów w warun-kach konkurencji infrastrukturalnej [Komisja 2009: pkt 43]. Na tych obszarach inter-wencja państwa doprowadziłaby do zakłócenia konkurencji i wyparcia prywatnych inwe-storów, co powoduje negatywną ocenę takich projektów [C 35/2005: pkt 14].

Identyfikacja celu interwencji może być następstwem planów inwestycyjnych ogło-szonych przez operatorów prywatnych. Plan modernizacji central w Walii, ogłoszony przez BT, pozostawiał poza zakresem modernizacji część central na obszarach wiejskich oraz część abonentów obsługiwanych za pomocą linii o niskich parametrach [N 57/2005: pkt 6]. Analiza przeprowadzona w Szkocji w ramach projektu uzupełniającego dostęp-ność sieci szerokopasmowej do poziomu 100% gospodarstw domowych została przepro-wadzona z dokładnością pozwalającą na ustalenie wszystkich gospodarstw domowych na obszarze objętym projektem, które nie miały możliwości uzyskania dostępu szero-kopasmowego. Interwencja publiczna w takich przypadkach jest w pełni uzasadniona.

180 ROZDZIAŁ VIII

Ważne jest, że udostępnienie operatorowi bazy danych o gospodarstwach nieposiada-jących dostępu, w celu osiągnięcia celu interwencji publicznej nie narusza warunku ponoszenia nakładów w tym samym czasie lub warunku zwrotu nakładów poniesio-nych przez podmiot publiczny [N 14/2008: pkt 30].

Niemal samoistnym uzasadnieniem pomocy jest mała gęstość zaludnienia na obszarze objętym projektem, która przesądza o braku atrakcyjności inwestycyjnej takiego obszaru dla inwestorów prywatnych. Nie stanowi przeszkody dostępność satelitarnych usług sze-rokopasmowych lub kosztownych linii dzierżawionych. Deklarowany cel pomocy publicz-nej polega wówczas na eliminacji „przepaści cyfrowej”, przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu, zapewnieniu spójności pomiędzy obszarami zurbanizowanymi i wiejskimi [N 237/2008: pkt 3; N 266/2008: pkt 5].

Pozytywny wynik analizy celów związanych z udzieleniem pomocy jest podstawo-wym, choć niewystarczającym warunkiem pozytywnej oceny projektu, szczególnie na obszarach „szarych”. Kolejne kryteria dotyczą przejrzystości projektu, sposobu wyboru beneficjenta, sposobu wykorzystania infrastruktury, intensywności i proporcjonalności pomocy oraz możliwości realizacji celu interwencji za pomocą innych środków.

Pomoc publiczna powinna mieć przejrzysty charakter. Szczegółowe warunki doty-czą przejrzystości różnych rodzajów pomocy (dotacje, pożyczki, ulgi, gwarancje). Wymagania dotyczące przejrzystości odnoszą się również do samego programu pomo-cowego. Warunki programu powinny być należycie ogłoszone, a sam program powi-nien być monitorowany przez KE na podstawie danych dostarczanych przez państwo członkowskie.

Kryterium sposobu wyboru beneficjenta ma głównie proceduralny charakter. Wybór inwestora prowadzącego subsydiowany projekt powinien następować w trybie otwar-tej procedury, zapewniającej równoprawne traktowanie wszystkich oferentów [Komisja 2008: pkt 45]. Taka procedura sprzyja również optymalizacji pomocy publicznej, gdyż wielkość wnioskowanej pomocy jest jednym z głównych kryteriów wyboru zwycięzcy. Otwarte postępowanie sprzyja maksymalizacji efektu interwencji i minimalizacji nakła-dów ze środków publicznych [N 14/2008: pkt 57b). Dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń zapewniających, że jeden przedsiębiorca nie zostanie wybrany na wszyst-kich obszarach inwestycyjnych [N 423/2009]

Ważne kryterium dotyczy sposobu wykorzystania infrastruktury zbudowanej dzięki pomocy publicznej i infrastruktury istniejącej. Wymaga się, aby infrastruktura wytwo-rzona z udziałem pomocy publicznej służyła świadczeniu usług hurtowych co najmniej przez okres 7 lat [Komisja 2009: pkt 51]. Ma to zapobiec lokalnym i regionalnym monopolom. Pozytywnej ocenie sprzyja wykorzystanie infrastruktury innych operato-rów i umożliwienie im partycypacji w korzyściach płynących z projektu realizowanego z pomocą publiczną. Projekty udzielenia pomocy powinny być neutralne pod wzglę-dem technologicznym, choć występują również projekty wyraźnie wskazujące wymaganą technologię (np. DSL) ze względu na stan istniejącej infrastruktury.

Kolejnym kryterium jest intensywność pomocy publicznej dla przedsięwzięcia. Pomoc powinna być ograniczona do wypełnienia tzw. luki zyskowności (profitability gap), czyli różnicy pomiędzy kosztami dostarczania usług szerokopasmowych na terenach zurbani-zowanych i wiejskich [N 237/2008: pkt 7]. Stosowane są również górne pułapy pomocy dla jednego projektu oraz limity intensywności pomocy w stosunku procentowym do wartości całego projektu.

Ważnym efektem proporcjonalnej pomocy powinna być minimalizacja zniekształ-ceń struktury cen na rynku. Co do zasady, ceny detaliczne usług w sieci wybudowanej


z udziałem pomocy publicznej powinny być porównywalne z cenami stosowanymi na danym rynku [N 237/2008: pkt 48]. Ten sam wymóg odnosi się do cen hurtowych pobie-ranych od dostawców usług [N 57/2005: pkt 14]. Komisja formułuje nawet zasadę „rów-ności cenowej” (price equity) w odniesieniu do sieci wybudowanych z udziałem pomocy publicznej. W razie gdyby pomoc okazała się nadmierna, gdyż zyskowność eksploatacji sieci przewyższa wstępne założenia, warunki projektu powinny przewidywać redukcję pomocy [N 14/2008: pkt 21]. Warunki przyznania pomocy publicznej powinny szcze-gółowo określać sposób oceny zyskowności przedsięwzięcia oraz okoliczności, których wystąpienie powoduje obowiązek zwrotu części uzyskanej pomocy.

Warunkiem dopuszczalności pomocy jest występowanie tzw. efektu zachęty. Nie jest dopuszczalna pomoc na działalność, którą beneficjent mógłby prowadzić w ist-niejących warunkach rynkowych. Efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu małe lub średnie przedsiębior-stwo złożyło wniosek o udzielenie pomocy. Natomiast w przypadku pomocy przyznanej dużemu przedsiębiorstwu wymagane jest sporządzenie analizy wykonalności projektu na wypadek otrzymania pomocy oraz bez jej udziału i stwierdzenie znaczącego zwięk-szenia zakresu lub przyspieszenia projektu dzięki udzieleniu pomocy.

Przy ocenie projektów pomocy ocenia się możliwość wykorzystania innych środ-ków do zapewnienia rozwoju sieci, w szczególności regulacji ex ante. Komisja z reguły zakłada nieskuteczność regulacji ex ante w sprawach budowy sieci szerokopasmowych na terenach wiejskich bez szczegółowego dowodu [N 14/2008: pkt 54].

Ocena łącznego wpływu pomocy publicznej na konkurencję powinna prowadzić do wniosku, że przeważają następstwa pozytywne, zaś zastosowanie pomocy nie spowoduje negatywnych efektów ubocznych dla pozostałych państw członkowskich.

7. Pomoc publiczna dla sieci następnej generacji

W przypadku sieci drugiej generacji (NGA/NGB) ocena dopuszczalności pomocy publicznej musi uwzględniać dodatkowe elementy. Pomocy nie da się z reguły uzasad-nić brakiem jakichkolwiek usług szerokopasmowych. Sieci NGA/NGB są budowane głównie na terenach miejskich, na których istnieją już sieci szerokopasmowe pierwszej generacji. Na niektórych obszarach miejskich brak jest obecnie uzasadnienia rynkowego dla dostarczania usług o wysokiej przepływności, gdyż poziom i struktura popytu nie zapewnia opłacalności inwestycji. Uzasadnieniem pomocy są coraz częściej strategiczne plany w sprawie zapewnienia wszystkim użytkownikom dostępności usług o odpowied-niej przepływności. Przykładem może być fiński program zapewnienia prawie wszystkim obywatelom usług o przepływności około 100 Mb/s do 2015 roku [N 62/2010]. Podział na obszary „białe”, „szare” i „czarne” powodowałby niedopuszczalność wielu projek-tów wsparcia, gdyż obszary aglomeracji są z reguły obszarami „czarnymi”. Projekty czę-ściej dotyczą budowy sieci szkieletowych, samej kanalizacji [N 53/2010], a także sieci dla użytkowników instytucjonalnych o bardzo wysokich wymaganiach przepływnościo-wych i jakościowych [N 157/2006]. Dlatego pomoc publiczna dla sieci NGA/NGB pod-lega szczególnym zasadom.

W przypadku sieci NGA/NGB odpadają cele w postaci eliminowania „przepaści cyfrowej”, wykluczenia społecznego i zapewniania spójności terytorialnej. Projekty uza-sadnia się wykazując, że bez pomocy publicznej sieci te nie powstaną, a brak szybkich sieci na tych obszarach będzie hamował ich rozwój, ograniczał zatrudnienie i możliwości

182 ROZDZIAŁ VIII

przyciągnięcia inwestycji prywatnych. Sieci NGA/NGB wymagają znacznej inwestycji początkowej, która na obszarach objętych już siecią pierwszej generacji może nie przy-nieść oczekiwanego zwrotu [Komisja 2009: pkt 51].

Rozróżnienie na obszary „białe”, „szare” i „czarne” w odniesieniu do sieci NGA/NGB podlega modyfikacji. Istnienie sieci szerokopasmowej pierwszej generacji na określonym obszarze nie uniemożliwia uznania tego obszaru za obszar „biały” dla celów związanych z budową sieci NGA/NGB [Komisja 2009: pkt 68]. Głównym kryte-rium uznania obszaru za obszar „biały” jest brak sieci NGA/NGB i perspektyw zbu-dowania takiej sieci przez inwestorów prywatnych w perspektywie 3 lat. W Niemczech uznano, że kryterium to jest spełnione w przypadku braku sieci zapewniającej przepływ-ność do użytkownika na poziomie 25 Mb/s [N 53/2010]. Pomoc publiczna nie powinna utrudniać operatorom sieci pierwszej generacji modernizowania ich sieci do poziomu NGA/NGB. Dopiero brak perspektyw takiej modernizacji w okresie 3 lat uzasadnia interwencję publiczną.

Za obszar „szary” uznaje się obszar, na którym występuje lub ma być realizowana w najbliższej przyszłości jedna sieć NGA/NGB [Komisja 2009: pkt 69]. Na obszarze „szarym” wymagana jest pogłębiona analiza skutków pomocy publicznej. Należy wyka-zać, że mimo istnienia sieci NGA/NGB nie będzie ona w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb, a nie istnieją inne metody zaradzenia takiemu niedostatkowi. Pomoc dla dru-giej sieci jest uzasadniona, jeżeli pierwsza sieć NGA/NGB korzysta z uprzywilejowanego dostępu do kanalizacji, a regulacja nie może zmienić sytuacji podażowej. Inwestycja w sieć NGA/NGB na obszarze „szarym” wymaga spełnienia takich samych warunków, jak w przypadku sieci pierwszej generacji. Dodatkowo wymaga się, aby operator korzy-stający z pomocy publicznej dla sieci NGA/NGB zapewnił przez 7 lat ofertę hurtowego dostępu nie tylko do infrastruktury aktywnej, lecz także do pasywnych elementów sieci (kanalizacji, szafek, światłowodów). W Finlandii minimalny okres oferty dostępu hur-towego ustalono na 10 lat [N 388/2009].

Obszar „czarny” w zakresie sieci NGA/NGB to obszar, na którym istnieje lub ma być w najbliższym czasie wdrażana więcej niż jedna sieć NGA/NGB. Zatem przy oce-nie projektów pomocy publicznej dla sieci NGA/NGB można pominąć funkcjonowa-nie sieci pierwszej generacji na obszarze objętym projektem, pod warunkiem spełnienia pozostałych kryteriów [Papadias, Chirico, Gaál 2009: 24]. Decyzje Komisji Europejskiej w sprawach pomocy dla sieci NGA aprobują pomoc tylko w przypadkach, gdy nowa infrastruktura ma charakter pasywny, jest neutralna technologicznie, otwarta dla innych przedsiębiorców i zapewnia powszechne pokrycie usługami obszaru inwestycyjnego. Wymagania te spełniają w najwyższym stopniu inwestycje w wielowłóknowe sieci świa-tłowodowe.

8. Pomoc publiczna dla sieci szerokopasmowych w Polsce

W Polsce pomoc publiczna dla przedsiębiorców zaangażowanych w rozwój sieci sze-rokopasmowych jest związana głównie z funkcjonowaniem programów operacyjnych, słu-żących wykorzystaniu funduszy Unii Europejskiej w ramach polityki spójności. Programy te są podstawowym źródłem publicznych środków finansowych na rozwój sieci szeroko-pasmowych. Część tych przedsięwzięć wiąże się z udzieleniem pomocy publicznej. Łączny wymiar pomocy publicznej na rozwój sieci szerokopasmowych w latach 2007–2013 z kra-jowych i regionalnych programów operacyjnych powinien wynieść ponad 5 mld złotych.


Do końca 2015 roku planuje się wybudowanie sieci światłowodowej o łącznej długości około 28 tys. km, posiadającej ponad 3,5 tys. węzłów szkieletowych i dystrybucyjnych.

Powszechny zasięg mają regionalne programy operacyjne (RPO), gdyż obecnie na całym terytorium Polski spełnione są warunki do korzystania z pomocy regionalnej. Programy te są formułowane na szczeblu wojewódzkim przez zarządy województw. Przykładowo, w ramach RPO dla województwa dolnośląskiego na lata 2007–2013 ustanowiono priorytet 2 „Rozwój społeczeństwa informacyjnego na Dolnym Śląsku”. W ramach tego priorytetu przewiduje się m.in. budowę i rozbudowę regionalnych sieci szkieletowych, sieci dostępowych do sieci szkieletowych oraz lokalnych sieci szeroko-pasmowych, w tym wyposażenie regionalnych lub lokalnych centrów zarządzania sie-ciami oraz tworzenie publicznych punktów dostępu do Internetu. Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej 2007–2013 w ramach drugiej osi priorytetowej przewiduje tzw. działanie II.1.: „Sieć szerokopasmowa Polski Wschodniej”, mające na celu zwięk-szenie dostępu do Internetu szerokopasmowego w Polsce Wschodniej. Program zapew-nia środki w wysokości do 300 mln euro na budowę i rozbudowę szerokopasmowej sieci ponadregionalnej, składającej się z 5 sieci regionalnych na terenie województw: warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, lubelskiego, podkarpackiego i świętokrzyskiego. O środki mogą się ubiegać samorządy terytorialne.

Możliwości wsparcia daje również Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka w ramach Priorytetu 8, działanie 8.4.: „Zapewnienie dostępu do Internetu na eta-pie »ostatniej mili«”. Działanie to ma na celu tworzenie infrastruktury dostępowej. Wsparcie jest przewidziane dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców zamierza-jących dostarczać tę usługę na obszarach, na których prowadzenie tej działalności na zasadach rynkowych jest nieopłacalne finansowo. Na obszarze gminy może być reali-zowany więcej niż jeden projekt tego typu. Szczegółowe warunki udzielania wsparcia w ramach działania 8.4. określa rozporządzenie MSWiA [MSWiA 2010]. W ramach tego programu realizowane jest również działanie 8.3.: „Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu (e-Inclusion)”, które może polegać na zapewnianiu dostępu do Internetu w gospodarstwach domowych zagrożonych wykluczeniem cyfrowym, ale koncentruje się głównie na dostarczaniu sprzętu komputerowego, szkoleniach i rozwijaniu umie-jętności korzystania z technologii informacyjnych. Z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki można realizować pomocnicze zadania w zakresie szkoleń, zakupu oprogra-mowania lub sprzętu w związku z przedsięwzięciami w ramach programów operacyj-nych. W Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko przewidziano wsparcie dla projektów budowy lub rozbudowy sieci uczelnianych, współdziałających ze szkiele-towymi sieciami regionalnymi lub krajowymi oraz zapewnienia dostępu do Internetu w obiektach uczelni (np. hotspoty). Pomoc w rozbudowie dostępu szerokopasmowego przez uczelnie nie rodzi jednak problemów związanych z pomocą publiczną.

Wykorzystanie pomocy publicznej dla mniejszych projektów jest głównie oparte na tzw. wyłączeniach blokowych określonych przez Komisję Europejską. Na mocy tych wyłączeń konkretne przedsięwzięcia są zwolnione w wymogu indywidualnej notyfika-cji, jeśli spełniają warunki określone w tych wyłączeniach. Obecnie podstawą wyłączeń blokowych jest rozporządzenie KE nr 800/2008 określane jako „ogólne rozporządze-nie w sprawie wyłączeń blokowych” [Komisja 2008b]. Poza pewnymi wyjątkami, pomoc spełniająca wszystkie warunki rozporządzenia oraz krajowego programu pomocy jest zwolniona z obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej. W ramach programów opera-cyjnych realizowane są programy pomocy publicznej, oparte na aktach normatywnych wydanych przez władze krajowe i zaaprobowanych przez KE przed ich wdrożeniem.

184 ROZDZIAŁ VIII

Program zaaprobowany przez Komisję Europejską dla Polski obejmuje infrastrukturę telekomunikacyjną, obok energetyki, infrastruktury sfery badawczo-rozwojowej i lecz-nictwa uzdrowiskowego [N 405/2008]. Szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzie-lania pomocy w ramach programów operacyjnych określają rozporządzenia wydawane na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [MRR 2009]. Projekty zaaprobowane przez jednostkę zarządzającą realizacją programu (np. marszałka woje-wództwa) nie wymagają już notyfikacji Komisji Europejskiej. Zwolnienie z obowiązku notyfikacji nie obejmuje jednak projektów inwestycyjnych o dużej wartości i wysokim udziale pomocy publicznej, a taki charakter mają przedsięwzięcia w zakresie budowy sieci szkieletowych i dystrybucyjnych.

Wykorzystanie środków na pomoc publiczną służącą rozwojowi sieci szerokopasmo-wych napotyka na różnego rodzaju bariery. Powodują one, że stopień wykorzystania środków przeznaczonych do wydatkowania w latach 2007–2013 jest niski w porównaniu z upływem czasu. W działaniu 8.4. POIG wartość pomocy przyznanej do stycznia 2011 roku wyniosła 55,1% całego budżetu działania. Jednak na 227 zaaprobowanych projek-tów podpisano tylko 48 umów o dofinansowanie. W siedmiu województwach nie pod-pisano żadnej umowy. Główne przeszkody są związane z trudnościami przy identyfi-kacji „białych plam”, opóźnieniami w uzyskiwaniu pozwoleń na budowę i zapewnianiu finansowania [UKE 2011a]. Występują również trudności z rozgraniczeniem stosowania różnych programów wsparcia (problem tzw. linii demarkacyjnej), w szczególności dzia-łania 8.4. POIG oraz RPO. Dość często występuje zjawisko wzajemnego blokowania się różnych inicjatyw, zakładających wykorzystanie wsparcia publicznego. Wojewódzki zasięg projektów w ramach RPO i możliwość budowy sieci na poziomie szkieletowym, dystry-bucyjnym oraz dostępowym trudno jest zharmonizować z zasięgiem inicjatyw w zakre-sie uzupełniania „ostatniej mili” na poziomie sieci dostępowych w obrębie poszczegól-nych miejscowości. Problematyczne jest również ograniczenie kręgu beneficjentów dzia-łania 8.4. POIG do mikro, małych i średnich przedsiębiorców, co eliminuje duże przed-siębiorstwa telekomunikacyjne dysponujące doświadczeniem w budowie sieci.

Projekty realizowane w ramach programów regionalnych napotykają na przeszkody innego rodzaju. Choć środki przeznaczone na pomoc publiczną były dostępne już od 2007 roku, to określenie warunków prowadzenia działalności telekomunikacyjnej przez samorządy oraz uruchomienie polityki wsparcia budowy sieci regionalnych nastąpiło dopiero w 2010 roku. Fundusze przeznaczone na programy regionalne zostały skiero-wane do samorządów terytorialnych. Takie przeznaczenie środków miało uzasadnienie polityczne, ale ich wykorzystanie napotkało na barierę braku kompetencji formalnych i merytorycznych w sprawach działalności telekomunikacyjnej po stronie samorządów terytorialnych. Przedsiębiorcy telekomunikacyjni mogą uczestniczyć w projektach korzy-stających z pomocy publicznej jedynie jako partnerzy prywatni w projektach partnerstwa publiczno-prywatnego lub włączać się do przedsięwzięcia dopiero w charakterze ope-ratora infrastruktury wybudowanej przez samorząd. Powoduje to konieczność spełnie-nia wymagań dotyczących pomocy publicznej, a jednocześnie zagospodarowanie środ-ków przez samorządy jest przedłużane na skutek procedur decyzyjnych, obowiązujących instytucje publiczne, w szczególności procedur związanych z zamówieniami publicznymi.

Kluczowe projekty realizowane przez samorządy wymagają indywidualnej notyfikacji. Ich zakończenie przed końcem 2015 roku będzie wymagało bardzo dużej sprawności realizacyjnej w związku z długim okresem oczekiwania na decyzję Komisji Europejskiej i koniecznością stosowania trybu zamówień publicznych. Narastające ryzyko utraty nie-wykorzystanych środków powoduje różnicowanie koncepcji. Część województw zamierza


nadal realizować tzw. projekty kluczowe sieci szkieletowo-dystrybucyjnej, która po wybu-dowaniu zostanie przekazana operatorowi wybranemu w trybie przetargu. Projekty te w większości znajdują się w fazie prenotyfikacyjnej. Niektóre województwa ograniczają zakres projektu do sieci obsługującej potrzeby samorządów terytorialnych, a nawet przekazują część środków na inne cele infrastrukturalne. Realizowane są również pro-jekty partnerstwa publiczno-prywatnego oraz projekty polegające na dofinansowaniu budowy sieci przez wybranego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego.

Pomoc publiczna na budowę sieci szerokopasmowych stanowi szansę rozwojową, której wykorzystanie jest trudnym zadaniem dla władz publicznych. Możliwość korzy-stania ze środków publicznych na likwidację „białych plam” w pokryciu sieciami pierw-szej generacji oraz na budowę sieci NGA jest w Polsce najważniejszym instrumentem wspierania rozwoju sieci szerokopasmowych. Znaczenie tego instrumentu wynika z zasi-lania go funduszami UE przekazywanymi w ramach polityki spójności. Wykorzystanie tych środków musi odpowiadać warunkom przewidzianym dla pomocy publicznej, gdyż w praktyce większość projektów jest realizowana z udziałem prywatnych przedsiębior-ców telekomunikacyjnych. Główne problemy z wykorzystaniem tych środków wynikają z niedostosowania planów przyjętych w 2007 roku do zmieniających się warunków, kon-centracji wielu projektów w tym samym czasie, rozdrobienia środków na wiele progra-mów, skierowania większości środków do wykorzystania przez samorządy, a nie przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Istotne znaczenie mają trudności w koordynowa-niu zakresu realizacji różnych programów, a w szczególności programów przewidujących pomoc dla przedsiębiorców na budowę „ostatniej mili” oraz programów zapewniających środki na projekty samorządów terytorialnych. Trudności koordynacyjne występują rów-nież na etapie przyznawania pomocy w ramach poszczególnych programów, gdyż wnio-ski składane przez tych samych przedsiębiorców na wiele różnych lokalizacji zakłócają ocenę perspektyw rozwoju konkurencji na poszczególnych obszarach. Sytuację pogar-sza brak doświadczenia samorządów w realizacji przedsięwzięć telekomunikacyjnych, przewlekłość procedur krajowych i unijnych oraz opóźnienie w zakresie uruchomie-nia centralnego programu wspierania samorządów w prowadzeniu działalności tele-komunikacyjnej. Wykorzystanie pomocy jest poddane rygorystycznym ograniczeniom, które zmierzają do tego, aby środki publiczne nie zostały wykorzystane do prowadze-nia działalności konkurencyjnej w stosunku do prywatnych przedsiębiorców. Mają być one angażowane w przedsięwzięcia uzupełniające infrastrukturę i usługi w takim zakre-sie, w jakim sektor prywatny nie zapewnia odpowiedniej oferty.

ROZDZIAŁ IX

Udział władz lokalnych w rozwoju sieci szerokopasmowych

1. Przesłanki zaangażowania władz lokalnych

Władze lokalne z wielu względów odgrywają znaczącą rolę w sprawach rozwoju sieci szerokopasmowych. Mogą występować w sprawach telekomunikacyjnych w róż-nych rolach i kontrolować działania, mające istotny wpływ na rozwój infrastruktury szerokopasmowej. Mogą występować po stronie podażowej i po stronie popytowej na rynku telekomunikacyjnym, a także uczestniczyć w rozstrzyganiu o warunkach rozwoju sieci na swoim terenie. Mają wreszcie istotne powody do angażowania się w tej dzie-dzinie [Picot, Wernick 2007: 664].

Władze lokalne mogą odgrywać istotną rolę po stronie podażowej. Bezpośrednio lub pośrednio dysponują zasobami niezbędnymi do budowy sieci szerokopasmowych – terenami i budynkami publicznymi oraz możliwościami instalowania sieci na infrastruk-turze komunalnych przedsiębiorstw użyteczności publicznej (wodociągowej, kanaliza-cyjnej, energetycznej). Władze lokalne są odpowiedzialne za dostępność podstawowych usług bytowych zaliczonych do sfery użyteczności publicznej, do której coraz częściej zalicza się również usługi dostępu szerokopasmowego. Z pewnymi ograniczeniami wła-dze lokalne mogą podejmować bezpośrednią działalność w dziedzinie budowy i eks-ploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej oraz świadczenia usług. Charakterystyczną cechą ostatnich lat jest to, że władze lokalne uzyskują dostęp do publicznych środków finansowych przeznaczonych na programy modernizacyjne, które mogą być wykorzy-stane w budowie infrastruktury sieci szerokopasmowych.

Równocześnie władze lokalne reprezentują znaczne zapotrzebowanie na usługi telekomunikacyjne – bezpośrednio dla własnych potrzeb i pośrednio dla podległych zakładów i jednostek. Są zatem istotnym reprezentantem strony popytowej, a poli-tyka korzystania z usług telekomunikacyjnych przez władze lokalne ma istotne zna-czenie dla dostawców. Zapotrzebowanie na usługi szerokopasmowe ze strony władz lokalnych przyciąga inwestycje komercyjne ze względu na stabilność tego zapotrze-bowania i możliwość agregowania popytu ze strony podległych instytucji publicznych (np. oświaty, kultury, zdrowia, usług komunalnych). Agregacja popytu może być reali-zowana środkami organizacyjnymi (przetarg na obsługę podległych instytucji) lub tech-nicznymi (sieć lokalna łącząca instytucje podległe władzy lokalnej). Jednocześnie władza lokalna może negocjować korzystne ceny usług dla całego sektora publicznego korzysta-jącego z dostępu [Gillet, Lehr, Osorio 2004: 541–542]. Władze lokalne mogą również

Udział władz lokalnych w rozwoju sieci szerokopasmowych 187

agregować popyt prywatnych przedsiębiorców prowadzących działalność w parkach prze-mysłowych, inkubatorach i centrach przedsiębiorczości.

Pośrednio władze lokalne mogą się przyczyniać do zwiększania popytu ze strony indy-widualnych użytkowników. Jest to możliwe poprzez upowszechnianie wiedzy o korzy-ściach wynikających z korzystania z technologii informacyjnych, ułatwienia w dostępie do sprzętu, np. w formie przekazywania komputerów rodzinom o niskich dochodach lub uczniom. Istotne znaczenie ma rozwijanie możliwości uzyskania informacji lub załatwie-nia spraw administracyjnych drogą telekomunikacyjną. Zadaniem władz lokalnych jest budzenie świadomości dotyczącej znaczenia, jakie dostępność usług szerokopasmowych ma dla rozwoju jednostki terytorialnej i dobrobytu mieszkańców. Świadomość miesz-kańców na obszarach wiejskich jest w tej sprawie z reguły niższa, słabsze jest też zain-teresowanie uzyskaniem dostępu do sieci i usług. Organizowanie lokalnej społeczności do zaangażowania się w sprawę rozbudowy sieci i ujawnienia popytu, jest bardzo waż-nym czynnikiem. Sama penetracja sieci nie przesądza o wykorzystaniu usług. Konieczny jest wysiłek władz lokalnych zmierzający do upowszechnienia korzystania z dostępu do sieci [Tookey, Whalley, Howick 2006: 487]. Zaangażowanie władz lokalnych po stro-nie popytu jest istotne ze względów społecznych, gdyż pomaga przełamywać opory związane z brakiem wiedzy i motywacji do korzystania z usług szerokopasmowych. Działania władz lokalnych podejmowane po stronie popytowej mają również istotne znaczenie dla operatorów. Stymulowanie popytu lokalnego przyciąga inwestycje ope-ratorów. Pomoc w szacowaniu popytu czyni sytuację inwestycyjną bardziej przejrzystą, a agregowanie popytu ułatwia jego obsługę operatorom.

Ze względu na posiadane kompetencje administracyjne władze lokalne kształtują warunki budowy i utrzymania sieci telekomunikacyjnych. Podejmują wiele rozstrzygnięć, od których uzależniona jest możliwość lokalizowania obiektów infrastruktury telekomu-nikacyjnej, prowadzenia budowy sieci i jej efektywnej eksploatacji. Są to m.in. decy-zje w sprawach ustalenia treści planów zagospodarowania przestrzennego, lokalizacji inwestycji, dostępu do cudzych terenów, opłat lokalnych, pozwoleń budowlanych i koor-dynacji robót inżynieryjnych, związanych z instalacją infrastruktury. Sposób wykonywania tych kompetencji może pobudzać lub blokować rozwój sieci szerokopasmowych, a w każ-dym przypadku wpływa na poziom kosztów inwestycji [Gorp, Middleton 2010: 96].

Władze lokalne mają szczególną motywację do angażowania się w sprawy rozwoju sieci szerokopasmowych. Infrastruktura telekomunikacyjna, obok infrastruktury drogo-wej, sanitarnej i energetycznej decyduje o atrakcyjności inwestycyjnej jednostek tery-torialnych i warunkach życia mieszkańców. Jest ona dodatkowo instrumentem służą-cym pokonywaniu ograniczeń związanych z oddaleniem wielu obszarów od centrów rozwoju. Braki infrastruktury telekomunikacyjnej występują szczególnie na obszarach podmiejskich i wiejskich. Jest to zjawisko występujące właściwie we wszystkich pań-stwach ze względu na niższą efektywność ekonomiczną inwestycji telekomunikacyj-nych na tych obszarach. Inwestycje telekomunikacyjne w przeliczeniu na jedno zakoń-czenie sieci są z reguły kosztowniejsze na terenach wiejskich. Wyższe są tam koszty eksploatacyjne, a przychody z reguły niższe niż na terenach miejskich ze względu na różnice w poziomie dochodów mieszkańców miast i wsi. Uwarunkowania te wpływają na decyzje operatorów telekomunikacyjnych dotyczące lokalizacji inwestycji i rozwija-nia sieci. Na terenach wiejskich rynkowy mechanizm zapewniania usług szerokopasmo-wych wyraźnie zawodzi, co uzasadnia interwencję władz lokalnych.

Przesłanką zaangażowania władz lokalnych jest ryzyko wykluczenia cyfrowego lokal-nych społeczności. W Polsce zacofanie terenów wiejskich pod względem możliwości

188 ROZDZIAŁ IX

korzystania z usługi dostępu do Internetu jest wyraźne. W grudniu 2010 roku usługę dostępu do Internetu poprzez przewodową sieć stacjonarną mogło nabyć 58% miesz-kańców terenów wiejskich, przy przeciętnej dla terenów wiejskich w UE-27 na pozio-mie 82,5%. Na wielu terenach wiejskich nie ma żadnych możliwości uzyskania usługi szerokopasmowej. Przykładowo, lista miejscowości „wykluczonych cyfrowo” na tere-nie województwa kujawsko-pomorskiego według stanu z maja 2010 roku obejmowała 829 miejscowości na łączną liczbę 3091 miejscowości. Na terenie miejscowości „wyklu-czonych cyfrowo” nie stwierdzono działalności żadnego dostawcy usług szerokopasmo-wego dostępu do Internetu. Na terenie kolejnych 1643 miejscowości prowadził dzia-łalność tylko jeden dostawca usług.

Analizy prowadzone w Polsce wskazują na niski poziom korzystania z szerokopasmo-wego dostępu do Internetu na obszarach wiejskich, niższy poziom wyposażenia gospo-darstw domowych w komputery, silniejsze znaczenie barier cenowych w dostępie do usług, a w konsekwencji pogłębiające się „wykluczenie cyfrowe”. Ponieważ dostęp do usług szerokopasmowych jest powszechnie kojarzony z rozwojem i nowoczesnością, brak dostępu potęguje poczucie izolacji, ograniczenia szans rozwojowych, niskiej kon-kurencyjności i degradacji społecznej oraz ekonomicznej terenów pozbawionych szero-kopasmowej infrastruktury telekomunikacyjnej. Władze lokalne są w tej sytuacji natu-ralnym inicjatorem działań zmierzających do usunięcia tych negatywnych ograniczeń rozwoju społecznego i ekonomicznego, ograniczenia dysproporcji między poszczegól-nymi regionami i osiągnięcia poprawy dobrobytu społecznego.

Bezpośrednia działalność telekomunikacyjna władz lokalnych nie jest częstym zja-wiskiem. Nie sprzyjała takiej działalności historyczna droga rozwojowa sektora teleko-munikacyjnego, który oparty był na narodowych operatorach prowadzących działalność w skali całego kraju. Narodowi operatorzy podlegający władzom centralnym zostali skomercjalizowani i sprywatyzowani prawie w całości jeszcze w poprzednim stuleciu, a władze lokalne nie brały udziału w tym procesie. Instrumenty polityki telekomunika-cyjnej o charakterze prokonkurencyjnym są we współczesnych państwach usytuowane z reguły na centralnym szczeblu. W państwach UE wymaga się skupienia głównych instrumentów oddziaływania regulacyjnego w wyodrębnionym organie centralnym, którego charakter i status został określony w dyrektywach o komunikacji elektronicz-nej. Jednocześnie główny adresat działań regulacyjnych, czyli tzw. operator zasiedziały działa w skali ogólnokrajowej, co wymaga skoncentrowania oddziaływań regulacyjnych na poziomie centralnym.

Aktywności władz lokalnych w dziedzinie telekomunikacji nie sprzyjała również charakterystyka techniczna wąskopasmowej sieci telefonicznej, która ze względu na scentralizowany sposób zarządzania wymagała znacznej skali działania oraz trudnej do uzyskania współpracy z innymi sieciami. Sieć wąskopasmowa była bardziej nieza-leżna od uwarunkowań lokalnych niż sieć szerokopasmowa. Dostępowe sieci szeroko-pasmowe, które są obecnie obiektem zainteresowania władz lokalnych mają charakter rozproszony, a ich związki z wyższymi poziomami sieci są luźniejsze. To ułatwia bez-pośrednie zaangażowanie podmiotów lokalnych w działalność telekomunikacyjną, gdyż ustanowienie wymiany ruchu z wyższymi poziomami sieci jest znacznie łatwiejsze niż w przypadku sieci telefonicznych [Gillet, Lehr, Osorio 2004: 555].


2. Działalność telekomunikacyjna władz lokalnych w innych państwach

Bezpośrednia działalność telekomunikacyjna władz lokalnych występuje tylko w nie-których państwach. Zaangażowanie władz lokalnych w sprawy telekomunikacji jest z reguły uwarunkowane sytuacją na rynku, a konkretne działania są reakcją na nieko-rzystne tendencje, a głównie niedostateczną podaż usług [Jordana, Fernandez, Sancho 2005: 342].

Przykładów szerszego zaangażowania władz lokalnych po stronie podażowej dostar-czają Francja, Szwecja i Stany Zjednoczone AP. We Francji występował stosunkowo scentralizowany układ kompetencji i zadań w sprawach telekomunikacji. Od początku ubiegłej dekady francuski regulator ARCEP intensywnie starał się włączyć samorządy w rozwój infrastruktury szerokopasmowej. Ustawa przyjęta w czerwcu 2004 roku upo-ważniła samorządy do finansowania, budowy i eksploatacji sieci telekomunikacyjnych w sposób bezpośredni lub poprzez udostępnianie infrastruktury innym podmiotom. Na tej podstawie do końca 2008 roku powstało ponad sto sieci inicjatywy publicznej (réseau d’initiative publique) na poziomie miejskim, departamentalnym lub regionalnym. Zapewniają one dostęp do central France Telecom, umożliwiając prywatnym dostaw-com usług korzystanie z pętli lokalnej, inwestują w połączenia światłowodowe do wielu stref ekonomicznych oraz wypełniają inne luki, których nie byli w stanie usunąć naj-więksi prywatni operatorzy. Sieci publiczne nastawiają się głównie na rozwój pasywnej infrastruktury. Aktywność władz lokalnych skłoniła FT do podpisywania z władzami lokalnymi porozumień, zapewniających odpowiednie inwestycje operatora w związku z zaniechaniem inwestycji publicznych. Rozwiązania przyjęte we Francji miały wyraźny wpływ na określenie zadań telekomunikacyjnych samorządów w Polsce.

W Szwecji w 2008 roku około 30% infrastruktury światłowodowej należało do władz lokalnych oraz funkcjonowało ponad 150 sieci miejskich. Było to efektem programu finansowego wsparcia publicznych inwestycji w sieci szerokopasmowe zre alizowanego w latach 2001–2007. Zasoby publiczne (kanalizacja i światłowody) są udostępniane podmiotom komercyjnym na równoprawnych warunkach do prowadzenia działalno-ści [Szwecja 2009: 22]. Władze lokalne planują rozwój sieci szerokopasmowych, iden-tyfikują obszary, na których prywatni operatorzy nie są skłonni do inwestycji oraz koordynują liniowe prace budowlane w celu zainstalowania również infrastruktury tele-komunikacyjnej.

W USA działalność telekomunikacyjna władz lokalnych jest bardzo zróżnicowana, gdyż jest regulowana prawem stanowym. Prawo części stanów zakazuje władzom lokal-nym świadczenia usług telekomunikacyjnych hurtowych i detalicznych. W niektórych ogranicza tą działalność do usług hurtowych lub tylko do niektórych usług hurtowych. Możliwa jest sprzedaż pojemności dostawcom usług, dzierżawa ciemnych włókien, zapewnianie platformy „otwartego dostępu” dostawcom ISP. W USA pojawiają się również związki komunalne o profilu telekomunikacyjnym [Gillet, Lehr, Osorio 2004: 550]. Bezpośrednie świadczenie usług występuje w jednostkach wiejskich, pozbawionych oferty komercyjnej lub o bardzo słabej ofercie. Na terenach wiejskich wyraźnie mniej-sze znaczenie odgrywają zasiedziali operatorzy korzystający z linii DSL oraz operato-rzy sieci kablowych. Natomiast znacznie większe znaczenie odgrywają mali dostawcy usług szerokopasmowych oraz jednostki sektora publicznego.

190 ROZDZIAŁ IX

3. Podstawy działalności telekomunikacyjnej samorządów w Polsce

W Polsce udział władz lokalnych w zapewnianiu infrastruktury i usług telekomuni-kacyjnych był w przeszłości bardzo ograniczony. Władze lokalne organizowały niekiedy lokalne społeczności do udziału w realizacji inwestycji, od których operator zasiedziały uzależniał uruchomienie usług telefonicznych. Samorządy terytorialne nie dysponowały instrumentami, które mogły być wykorzystane do stymulowania rozwoju sieci. Zakres działania władz lokalnych nie obejmował ani odpowiedzialności za zapewnienie tych usług, ani prowadzenie działalności w tym zakresie, ani wspieranie działalności tele-komunikacyjnej. Władze lokalne miały natomiast instrumenty służące kształtowaniu warunków budowy sieci, niekiedy zresztą wykorzystywane do blokowania rozwoju sieci bezprzewodowych. Zaangażowanie władz lokalnych w sprawy telekomunikacji nara-stało wraz z przeświadczeniem, że sieć telekomunikacyjna staje się istotnym elemen-tem infrastruktury technicznej i bytowej, obok sieci drogowej, wodno-kanalizacyjnej, sieci energetycznych i gazowniczych oraz sieci transportu lokalnego.

Aktywizację władz lokalnych w sprawach telekomunikacji szerokopasmowej wpro-wadzono stopniowo do programu legislacyjnego oraz strategii regulacyjnej w dziedzi-nie telekomunikacji. Kwestia ta nabrała szczególnego znaczenia w związku ze skiero-waniem do samorządów znacznych środków na rozwój społeczeństwa informacyjnego w ramach regionalnych programów operacyjnych. Brak działalności telekomunikacyj-nej na liście zadań własnych samorządów bardzo ograniczał możliwości wykorzystania tych środków. Trwałą podstawę do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej samo-rządy terytorialne uzyskały na podstawie ustawy z 7 maja 2010 roku o wspieraniu roz-woju usług i sieci telekomunikacyjnych, powszechnie określanej jako „megaustawa”.

Zasadnicza zmiana wprowadzona tą ustawą polega na dopuszczeniu prowadzenia działalności telekomunikacyjnej przez samorządy oraz uznaniu jej za działalność podej-mowaną w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jest to działalność o charakterze użyteczności publicznej. Do zadań w zakresie użyteczności publicznej zalicza się działalność w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kana-lizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopa-trzenia w energię elektryczną, cieplną i gaz oraz lokalnego transportu zbiorowego. Od roku 2010 taki charakter ma również działalność telekomunikacyjna.

Zadania i kompetencje w zakresie działalności telekomunikacyjnej zostały przypisane wszystkim trzem szczeblom samorządu terytorialnego – szczeblowi gminnemu, powia-towemu i wojewódzkiemu, choć w praktyce zaangażowanie samorządów w działalność telekomunikacyjną koncentruje się na szczeblu gminnym i wojewódzkim. Samorządy mogą podejmować działalność na różnych poziomach sieci (szkieletowej, dystrybucyj-nej, dostępowej). Wszelka działalność telekomunikacyjna samorządów została zaliczona do tzw. zadań własnych samorządów terytorialnych. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego samodzielnie decydują o podjęciu zadań w dziedzinie telekomunikacji, zaangażowaniu w tę działalność mienia samorządu i podległych mu jednostek organi-zacyjnych. Rozwiązanie zapewniające pełną dobrowolność angażowania samorządów w działalność telekomunikacyjną jest niewątpliwie trafne.

Wymagania dotyczące samorządowej działalności w dziedzinie telekomunikacji składają się z kilku warstw. Dotyczą one warunków jej uruchomienia, sposobu pro-wadzenia, jej zakresu oraz sposobu finansowania. Mają zastosowanie zarówno, gdy działalność jest prowadzona bezpośrednio przez jednostkę samorządu terytorialnego,


jak i w przypadku, gdy samorząd powierza prowadzenie tej działalności innemu pod-miotowi komunalnemu.

Działalność w zakresie budowy i eksploatacji infrastruktury oraz sieci telekomunika-cyjnych powinna spełniać wymóg kompatybilności i połączalności z innymi sieciami tele-komunikacyjnymi tworzonymi przez podmioty publiczne lub finansowanymi ze środków publicznych. Wymóg kompatybilności oznacza obowiązek dostosowania infra struktury i sieci samorządu do współpracy z innymi sieciami publicznymi. Na takie rozumienie wymogu kompatybilności wskazuje powiązanie go z wymogiem połączalności z innymi sieciami publicznymi. Wymóg ten wykracza poza ogólny obowiązek negocjowania połą-czeń sieci. Oznacza przypisanie szczególnego priorytetu zdolności współdziałania sieci samorządowych z innymi sieciami publicznymi, niezależnie od ogólnych zasad doty-czących łączenia sieci telekomunikacyjnych. Wymogi kompatybilności i połączalności odnoszą się głównie do infrastruktury. Regulator nie odnosi tych wymogów do świad-czenia usług za pomocą hotspotów.

Drugie wymaganie, określane również jako zasada otwartej sieci dotyczy otwartego dostępu do infrastruktury i sieci samorządu dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, podmiotów odpowiedzialnych za porządek publiczny, obronność i bezpieczeństwo oraz innych jednostek samorządowych. Samorząd ma gwarantować tym podmiotom dostęp i prawo współkorzystania ze swojej infrastruktury i sieci we wszystkich uzasadnionych przypadkach, na zasadach równego traktowania. Oznacza to, że infrastruktura i sieci samorządów zostały potraktowane w taki sposób, jak zasoby przedsiębiorców teleko-munikacyjnych o pozycji znaczącej.

Kolejne ogólne wymaganie dotyczy przejrzystości prowadzonej działalności teleko-munikacyjnej. Wymóg przejrzystości odnosi się do sposobu kształtowania relacji z pod-miotami zewnętrznymi – kontrahentami, klientami i konkurentami. Wymóg przejrzy-stości odnoszony jest głównie do warunków korzystania z sieci i usług, które powinny być oparte na jawnych kryteriach i przesłankach, ogłoszone w formie regulaminu wska-zującego wszelkie warunki i ograniczenia w dostępie do usług. Konieczna jest rzetelna i prawdziwa informacja na temat warunków, na jakich usługa będzie świadczona. Wymóg przejrzystości odnosi się także do sposobu funkcjonowania w środowisku gospodar-czym, w którym działają przedsiębiorcy telekomunikacyjni. Z wymogu przejrzystości regulator wyprowadza wymóg skonsultowania przez samorząd z przedsiębiorcami tele-komunikacyjnymi, działającymi na danym terenie, zamierzonej działalności w zakresie świadczenia usług. Oznacza to, że działalność samorządu ma być z założenia elemen-tem uzupełniającym, a nie konkurencyjnym wobec prywatnej działalności telekomunika-cyjnej. Wymóg przejrzystości jest realizowany poprzez publikację informacji o podjęciu działalności telekomunikacyjnej przez samorząd, potwierdzającej spełnienie warunków dotyczących sposobu prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, rejestrację działal-ności w rejestrze prowadzonym przez regulatora oraz poinformowanie go o faktycz-nym rozpoczęciu działalności.

Działalność telekomunikacyjna samorządu ma być prowadzona w sposób nieza-kłócający równoprawnej i skutecznej konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych. Samorządy prowadzące tę działalność powinny zwracać uwagę na rynkowe skutki swych rozstrzygnięć, aby w możliwie jak najmniejszym stopniu zakłócały one warunki kon-kurowania na rynku telekomunikacyjnym. Największe ryzyko występuje wówczas, gdy samorząd świadczy nieodpłatne usługi na rynku detalicznym. Dlatego wymaga się, aby usługi nieodpłatne poddane zostały odpowiednim ograniczeniom funkcjonalności, które spowodują brak substytucyjności w stosunku do usług komercyjnych.

192 ROZDZIAŁ IX

Każda jednostka samorządu terytorialnego prowadząca działalność telekomunika-cyjną jest obowiązana prowadzić odrębną ewidencję kosztów i przychodów, zysków i strat z tej działalności. Obowiązkiem o podobnym charakterze obciążeni są przedsię-biorcy o znaczącej pozycji rynkowej, na których nałożony został obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej. Ewidencja prowadzona jest obok standardowej rachunko-wości. Ma ona na celu ustalenie ewentualnych przepływów transferów wewnętrznych pomiędzy poszczególnymi rodzajami działalności telekomunikacyjnej.

Status działalności telekomunikacyjnej samorządów jest jednak daleki od jasności. Główną przyczyną jest możliwość prowadzenia przez samorząd działalności telekomu-nikacyjnej o charakterze gospodarczym, jak i działalności pozagospodarczej. Granica między tymi dwoma obszarami nie została wyraźnie ustalona. Działalność gospodar-cza występuje niewątpliwie w przypadku, gdy samorząd powierza ją wyodrębnionemu przedsiębiorcy. Działalność pozagospodarcza jest rejestrowana w odrębnym rejestrze i jest wyłączona z zakresu kompetencji kontrolnych oraz możliwości stosowania kar pieniężnych przez regulatora.

4. Wymagania dla poszczególnych rodzajów działalności telekomunikacyjnej

Działalność samorządu w dziedzinie telekomunikacji obejmuje trzy zasadnicze obszary. Pierwszy jest związany z dysponowaniem infrastrukturą telekomunikacyjną, co jest traktowane jako działalność telekomunikacyjna, która jednak nie ma charak-teru gospodarczego. Działalność ta polega na budowie i instalacji infrastruktury tele-komunikacyjnej, albo nabywaniu gotowych zasobów infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności kanalizacji teletechnicznej i kabli. Samorząd może wykorzystywać taką infrastrukturę dla własnych potrzeb telekomunikacyjnych, monitoringu, informacji miejskiej. W podobny sposób jest traktowane udostępnianie zasobów pasywnej infra-struktury telekomunikacyjnej przez samorząd innym podmiotom, w szczególności przed-siębiorcom telekomunikacyjnym.

Drugi obszar samorządowej działalności telekomunikacyjnej obejmuje prowadzenie hurtowej działalności telekomunikacyjnej. W ramach tej działalności jednostka samo-rządowa dostarcza sieć telekomunikacyjną i świadczy usługi hurtowe. Jednostka samo-rządu działa wówczas tak jak przedsiębiorca telekomunikacyjny, który zapewnia innym przedsiębiorcom możliwości transmisyjne. Działalność tego rodzaju powinna być trak-towana jako działalność telekomunikacyjna o charakterze gospodarczym.

Trzeci obszar obejmuje świadczenie detalicznych usług telekomunikacyjnych. Warunki prowadzenia tej działalności nie są jednolite. Odmiennie potraktowano świadczenie usług dla użytkowników sektora publicznego oraz na rzecz pozostałych użytkowników końco-wych. Dodatkowo, działalność usługowa w zakresie dostępu do Internetu podlega szcze-gólnym zasadom w tych przypadkach, gdy jest świadczona nieodpłatnie lub w zamian za opłatę niższą niż cena rynkowa.

Preferencyjnie traktowane jest świadczenie usług detalicznych publicznym użytkow-nikom końcowym. Samorząd terytorialny jest naturalnym partnerem całego sektora publicznego w sprawach zaspokajania potrzeb związanych z dostępem do usług transmi-sji szerokopasmowej. W obrębie publicznych użytkowników końcowych wyróżnia się trzy grupy jednostek, które bez ograniczeń mogą być adresatem oferty usługowej. Pierwszą grupę tworzą organy administracji publicznej oraz obsługujące je urzędy. Dotyczy to zarówno organów administracji rządowej, jak i władz samorządu terytorialnego. Drugą


bardzo liczną grupę tworzą państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Są to szkoły publiczne, ośrodki wychowawcze, publiczne biblioteki, szkoły wyższe. Do tej kate-gorii należą publiczne zakłady opieki zdrowotnej, instytucje świadczące usługi w dzie-dzinie kultury (teatry, domy kultury), pomocy społecznej (domy pomocy społecznej), samorządowe zakłady budżetowe. Trzecią grupę tworzą inne podmioty publiczne, m.in. sądy, jednostki zajmujące się bezpieczeństwem, obronnością. Samorządowa oferta usług detalicznych może być zatem skierowana praktycznie do całego sektora publicznego.

Na takich samych preferencyjnych zasadach mogą być świadczone na terenach i w budynkach publicznych usługi dostępu do Internetu dla nieoznaczonych odbior-ców za pomocą publicznych hotspotów. Zasięg sygnału nie może wykraczać poza obszar publiczny. W analogiczny sposób traktowane są kioski internetowe (infomaty, info-kioski), czyli stacjonarne urządzenia pozwalające na dostęp do Internetu, w szczegól-ności do informacyjnych usług miejskich w miejscach publicznych. Usługi świadczone użytkownikom sektora publicznego, publiczne hotspoty i kioski internetowe nie pod-legają ograniczeniom. Ryzyko zakłócenia konkurencji za pomocą bezpłatnych hotspo-tów, skłoniło jednak regulatora do wymagania, aby samorząd przed uruchomieniem tej działalności przedstawił ją do oceny regulatorowi.

Warunkiem świadczenia detalicznych usług telekomunikacyjnych prywatnym użyt-kownikom jest niezaspokojone zapotrzebowanie tej grupy użytkowników na usługi telekomunikacyjne. Weryfikacji poziomu zaspokojenia zapotrzebowania na usługi doko-nuje samorząd, ale ustalenia w tej sprawie wymagają uzasadnienia. Działalność podjęta przez samorząd terytorialny w celu zaspokojenia tych potrzeb powinna być proporcjo-nalna. Powinna być zatem podjęta tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do usunięcia stanu niedoboru. Działalność usługowa powinna być niedyskryminująca, co oznacza, że wszelkie zróżnicowanie w sposobie traktowania użytkowników pozbawio-nych dostępu do usług wymaga uzasadnienia. Usługi te poddane są odrębnym wyma-ganiom w zależności od tego, czy są świadczone na warunkach rynkowych, czy też są zapewniane nieodpłatnie lub w zamian za opłatę niższą niż cena rynkowa.

Najpoważniejszym ograniczeniom podlega świadczenie usług bez opłat lub w zamian za opłaty niższe niż cena rynkowa. Można w ten sposób świadczyć tylko usługę dostępu do Internetu. Świadczenie innych usług w taki sposób jest niedopuszczalne. Świadczenie usług bez opłat i na warunkach nierynkowych wymaga uzyskania zgody regulatora. Prezes UKE określa m.in. obszar świadczenia usług, maksymalną przepływność łącza dostępowego, warunki świadczenia usług, w tym maksymalny czas, po którym następuje zakończenie połączenia. Ograniczenia funkcjonalności usług bezpłatnych, mające na celu ochronę konkurencji, wynikają z warunków ustalanych przez regulatora. Podstawowe ograniczenie polega na ustanowieniu limitu maksymalnej przepływności na niskim pozio-mie (np. 256 kb/s). Oznacza to, że usługa nie musi spełniać wymogu szerokopasmowo-ści rozumianego jako możliwość uruchomienia wszystkich aplikacji dostępnych w sieci. Limit czasu trwania połączenia z Internetem dla urządzenia końcowego lub zarejestro-wanego użytkownika początkowo był ustalony w wymiarze 60 minut dziennie. Jednak regulator pod wpływem samorządów złagodził stanowisko, ustalając limit na poziomie 60 minut w ramach jednej sesji. Po upływie tego czasu sesja musi być przerwana, ale użytkownik może nawiązać kolejne połączenie. Kolejnym ograniczeniem jest miesięczny limit transferu danych w wymiarze 750 Mb. Ograniczenia dla użytkowników mogą rów-nież ustanawiać władze samorządowe. Z reguły ogranicza się maksymalną liczbę jedno-czesnych połączeń, dostęp do serwisów najbardziej obciążających sieć (np. Peer to Peer) lub niezgodnych z prawem. Oznacza to, że usługa dostępu do Internetu świadczona

194 ROZDZIAŁ IX

użytkownikom końcowym bezpłatnie lub na warunkach nierynkowych podlega wyraź-nym ograniczeniom funkcjonalności.

Uzyskanie decyzji Prezesa UKE określającej zakres i warunki świadczenia usług jest warunkiem rozpoczęcia działalności usługowej nieodpłatnej lub na warunkach nieryn-kowych. Dotychczas nie sprecyzowano sposobu weryfikacji przypadków, w których cena usługi jest niższa niż cena rynkowa. Weryfikacji takiej dokonuje samodzielnie organ samorządu w celu ustalenia, czy konieczne jest uzyskanie decyzji Prezesa UKE legalizu-jącej świadczenie usług. Regulator wymaga także, aby podjęcie świadczenia usług bez-płatnych lub na warunkach nierynkowych zostało poprzedzone konsultacjami z przed-siębiorcami telekomunikacyjnymi na temat alternatywnych możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie dostępu do Internetu lub świadczenia tych usług przez przedsiębior-ców pod warunkiem współfinansowania ich przez samorząd. Samodzielne uruchomie-nie usług bezpłatnych lub na warunkach nierynkowych powinno być traktowane przez samorząd jako ostateczne rozwiązanie będące konsekwencją niepowodzenia mechani-zmu rynkowego i kooperacji z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi.

5. Współpraca samorządów z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi

Charakter współpracy samorządu z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi jest uza-leżniony od tego, czy samorząd jedynie finansowo wspiera dostarczanie usług przez przedsiębiorcę, angażuje się w wytworzenie infrastruktury, wykorzystuje ją samodziel-nie, czy tylko udostępnia przedsiębiorcom, podejmuje eksploatację sieci i świadczy usługi hurtowe lub detaliczne. Kolejne poziomy zaangażowania samorządu powodują ograniczenie zakresu współdziałania z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Nawet jed-nak przy świadczeniu usług komercyjnych przez samorząd musi powstać płaszczyzna kooperacji z przedsiębiorcą w formie konsultacji i wymiany informacji co do zamie-rzeń przedsiębiorcy w zakresie działalności telekomunikacyjnej na obszarze jednostki samorządowej. Aktywność jednostki samorządu terytorialnego ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w dziedzinie telekomunikacji. Ponieważ zaspokajanie tych potrzeb następuje w ramach gospodarki opartej na mechanizmie ryn-kowym, samorządowa działalność telekomunikacyjna powinna uzupełniać działalność przedsiębiorców w zakresie, w jakim mechanizm rynkowy nie zapewnia zaspokojenia tych potrzeb na odpowiednim poziomie. Dlatego relacje pomiędzy samorządem tery-torialnym a przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi zostały określone w sposób zakła-dający współdziałanie samorządu z przedsiębiorcami w zakresie wykorzystania posia-danej infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej oraz świadczenia usług.

Wspieranie świadczenia usług przez samorząd ogranicza się do wyboru przedsię-biorcy i zapewnienia finansowania lub dofinansowania usług świadczonych przez przed-siębiorcę. Wpływ samorządu na świadczenie usług realizowany jest poprzez określe-nie warunków towarzyszących wyborowi przedsiębiorcy i zapewnienie środków finan-sowych. W takim przypadku całość działalności telekomunikacyjnej jest prowadzona z wykorzystaniem infrastruktury przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Konsekwencją ograniczenia działalności samorządu do budowy lub nabycia infra-struktury telekomunikacyjnej (kanalizacji, kabli) jest współpraca, polegająca na przeka-zaniu wybranemu przedsiębiorcy lub grupie przedsiębiorców tej infrastruktury w celu świadczenia usług. Mogą to być usługi świadczone na warunkach nierynkowych, któ-rych charakterystykę określi jednostka samorządowa, jak również komercyjne usługi


przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. W tym wariancie przedsiębiorca telekomunika-cyjny świadczy usługi z wykorzystaniem infrastruktury należącej do samorządu.

Podjęcie przez samorząd samodzielnej eksploatacji infrastruktury dla własnych potrzeb łączy się z obowiązkiem zapewniania przedsiębiorcom dostępu do tej infra-struktury. Jednostka samorządowa jest zobowiązana uwzględnić uzasadnione wnioski przedsiębiorców telekomunikacyjnych w sprawie takiego dostępu. Ewentualne spory rozstrzyga regulator. W sprawach dostępu telekomunikacyjnego jednostka samorządu traktowana jest tak jak operator o pozycji znaczącej, a do wymuszania dostępu stosuje się ten sam mechanizm proceduralny, co w stosunkach między operatorami o pozycji znaczącej a innymi przedsiębiorcami.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą podjąć świadczenie przedsiębiorcom telekomunikacyjnym hurtowych usług telekomunikacyjnych. Jednostka samorządowa zawiera wówczas na ogólnych zasadach umowy o połączeniu sieci lub o dostępie tele-komunikacyjnym z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi i wykonuje usługi teleko-munikacyjne przewidziane tymi umowami. Relacje samorządów terytorialnych prowa-dzących działalność telekomunikacyjną z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi nie są symetryczne. Samorząd może kierować żądanie zapewnienia dostępu telekomunikacyj-nego tylko do operatorów o pozycji znaczącej, na których nałożone zostały odpowied-nie obowiązki przez regulatora. Natomiast wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni mogą żądać dostępu do sieci samorządu.

Współpraca samorządu z przedsiębiorcami w zakresie telekomunikacji może być prowadzona w różnych wariantach przewidujących coraz większe zaangażowanie jed-nostki samorządowej. Ogólny schemat tego zaangażowania przedstawia rysunek 11.

W przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego decyduje się na powierze-nie działalności telekomunikacyjnej innemu podmiotowi zewnętrznemu, strony mogą określić swój udział w takim przedsięwzięciu w różny sposób. Współpraca ta może być w szczególności oparta na umowie o koncesji na usługi lub umowie o partnerstwie

Rysunek 11. Zakres działalności telekomunikacyjnej samorządu

Usługi komercyjne

Usługi na warunkach nierynkowych

Pozi

om z

aang

ażow

ania

sam

orzą

du w

dzi

ałal

ność

tele

kom

unik

acyj

ną

Zapewnianie dostępu do infrastruktury

Zapewnianie dostępu do sieci

Eksploatacja sieci

Zakup hurtowego dostępu

Zakres współpracy z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym

Budowa lub nabycie infrastruktury

Przetarg na świadczenie usługDofinansowanie świadczenia usług


196 ROZDZIAŁ IX

publiczno-prywatnym. W świetle rozwijającej się aktualnie praktyki najszerzej wyko-rzystywany jest model partnerstwa publiczno-prywatnego. Projektowanie współpracy samorządu z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w tym modelu wymaga takiego rozdzielenia zadań, obciążeń finansowych oraz ryzyka między partnerów, aby w moż-liwie optymalny sposób wykorzystać przewagi obydwu partnerów [Kożuch 2010: 218]. Projektowanie partnerstwa publiczno-prywatnego wymaga także rozstrzygnięcia, czy będzie ono oparte tylko na umowie, czy też zostanie stworzona spółka celowa do prowadzenia wspólnej działalności [Bochiński 2004: 37]. Partnerzy powinni rozdzielić pomiędzy siebie podstawowe zadania i funkcje związane z przedsięwzięciem teleko-munikacyjnym w zakresie:• finansowania projektu, • projektowania infrastruktury i sieci,• budowy infrastruktury i sieci,• eksploatacji infrastruktury i sieci,• świadczenia usług,• własności infrastruktury i sieci.

Finansowanie fazy inwestycyjnej projektu z reguły zapewnia partner publiczny. Możliwe jest jednak uwzględnienie udziału partnera prywatnego w celu rozszerzenia zakresu projektu lub zapewnienia udziału własnego w projektach finansowanych ze środków europejskich. Finansowanie fazy eksploatacyjnej z reguły obciąża operatora infrastruktury. W przypadku świadczenia usług bez pobierania opłat lub na warun-kach nierynkowych w finansowaniu musi jednak uczestniczyć jednostka samorządowa. Projektowanie i budowę infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej powierza się przedsię-biorcy telekomunikacyjnemu, gdyż w tym zakresie można wykorzystać jego kompeten-cje i doświadczenie. Jednostka samorządu terytorialnego może jednak zlecić zaprojek-towanie i budowę sieci, a następnie gotową infrastrukturę wnieść do wspólnego przed-sięwzięcia. Eksploatacja infrastruktury i sieci (utrzymanie, konserwacja, naprawy itp.) jest powierzana zawsze partnerowi prywatnemu, gdyż w tym zakresie jego kompetencje telekomunikacyjne mogą być najpełniej wykorzystane. Partner prywatny świadczy usługi hurtowe i detaliczne z wykorzystaniem posiadanej sieci. Możliwe jest jednak ograni-czenie działalności partnera prywatnego do usług hurtowych, świadczonych dostawcom usług, którzy dopiero podejmują obsługę użytkownika końcowego. Własność infrastruk-tury może być rozwiązana w różny sposób, w zależności od finansowego udziału part-nerów w pokrywaniu kosztów inwestycyjnych oraz ich roli w kolejnych fazach realiza-cji przedsięwzięcia. Własność infrastruktury może być przenoszona pomiędzy partne-rami. Warianty podziału zadań i funkcji między partnerów powinny być dostosowane do rodzaju przedsięwzięcia.

6. Perspektywy działalności telekomunikacyjnej samorządów

Możliwość prowadzenia działalności telekomunikacyjnej przez samorządy teryto-rialne została stworzona z dwóch zasadniczych powodów. Przede wszystkim w celu wyko-rzystania strumienia środków finansowych UE przeznaczonych na rozwój komunikacji elektronicznej, który został skierowany głównie do samorządów terytorialnych, a nie do przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Drugi powód był związany z zamiarem wykre-owania nowej grupy uczestników rynku telekomunikacyjnego, którzy mieli zapobiec wykluczeniu cyfrowemu i przełamać stagnację inwestycyjną w sprawach stacjonarnych


sieci szerokopasmowych na terenach poza aglomeracjami. Zmiany ustawowe otwarły możliwość prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, ale faktyczne zaangażowanie w tej dziedzinie jest zależne od autonomicznych decyzji władz samorządowych. Dlatego w długim horyzoncie czasowym zaangażowanie samorządów w zaspokajanie potrzeb na usługi komunikacji szerokopasmowej będzie uzależnione głównie od usytuowania tych potrzeb w hierarchii celów władz samorządowych. Nawet jednak uznanie przez samo-rząd celowości wspierania dostępu do usług szerokopasmowych na swoim terenie nie musi prowadzić do podjęcia bezpośredniej działalności telekomunikacyjnej. Samorządy mają bowiem możliwość współdziałania z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi i osią-gania tą drogą założonych celów w zakresie zapewniania dostępu do usług.

Skala bezpośredniego zaangażowania, mierzona liczbą jednostek samorządowych, które zgłosiły prowadzenie pozagospodarczej działalności telekomunikacyjnej Prezesowi UKE według stanu z września 2011 roku w stosunku do ogólnej liczby jednostek samo-rządowych jest stosunkowo niewielka (tabela 12).

Tabela 12. Samorządy prowadzące pozagospodarczą działalność telekomunikacyjną (wrzesień 2011 roku)

Jednostki samorządu Liczba jednosteksamorządu terytorialnego

Jednostki prowadzącedziałalność telekomunikacyjną

Gmina/miasto 2497 77

Powiat 314 5

Województwo 16 2


Nieliczne miasta utworzyły spółki komunalne prowadzące działalność telekomuni-kacyjną o bardzo zróżnicowanym profilu (obsługa funkcji miejskich, hurtowa działal-ność telekomunikacyjna, usługi detaliczne). Po kilka projektów w każdym wojewódz-twie uzyskało środki w ramach regionalnych programów operacyjnych na budowę sieci dostępu do Internetu dla gmin, miast lub związków gmin. Na poziomie wojewódzkim realizowane są kluczowe projekty budowy sieci szkieletowych.

Na ograniczony zakres aktywności telekomunikacyjnej samorządów składa się wiele przyczyn. Samorządy terytorialne nie mają doświadczeń w sprawach prowadzenia dzia-łalności telekomunikacyjnej. Państwo otwarło samorządom możliwość prowadzenia dzia-łalności telekomunikacyjnej na różnych poziomach sieci i w różnych fazach tworzenia łańcucha wartości w telekomunikacji, ale nie przedstawiło koncepcji powiązania aktyw-ności samorządowej z mechanizmami rynku i działalnością przedsiębiorców telekomu-nikacyjnych. Rygory związane z wykorzystaniem środków pomocy publicznej powodują, że podjęcie działalności z wykorzystaniem wsparcia publicznego nie jest wolne od ryzyka ani dla samorządu, ani dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych uczestniczących z pro-jektach. To powoduje, że formuły samorządowej działalności telekomunikacyjnej nadal się kształtują, a sposób współdziałania z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi jest wypracowywany nie bez trudności.

W najbliższej przyszłości zaangażowanie samorządów jest bezpośrednio uzależ-nione od dopływu środków z Unii Europejskiej. Zaangażowanie samorządów wiąże się jednak również z przeznaczeniem na działalność telekomunikacyjną własnych środ-ków. Konieczność zaangażowania własnych środków w konfrontacji z innymi pilnymi potrzebami społeczności lokalnych może ograniczać telekomunikacyjną aktywność

198 ROZDZIAŁ IX

samorządów. Nie będzie sprzyjało rozwijaniu tej działalności zacieśnianie polityki pań-stwa w sprawach ograniczania deficytów jednostek samorządu terytorialnego. Przed podejmowaniem z pomocą publiczną większych inwestycji powstrzymuje samorządy per-spektywa utrzymywania instalacji sfinansowanych ze środków programów operacyjnych przez kolejne lata pod rygorem zwrotu pomocy publicznej. Poprawne wykorzystanie środków na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopiero pierwszym krokiem w procesie wykorzystania tej infrastruktury do świadczenia usług. Przyciągnięcie przed-siębiorców do projektów wykorzystania infrastruktury wytworzonej z pomocą publiczną jest uzależnione od perspektyw dotyczących rentowności świadczenia usług z wykorzy-staniem infrastruktury publicznej. Lokalizacja infrastruktury na obszarach, które cha-rakteryzują się ograniczonym popytem i dotychczas nie przyciągały zainteresowania przedsiębiorców utrudnia jej trwałe zagospodarowanie. Ryzyko związane z konieczno-ścią utrzymywania infrastruktury wytworzonej pod przyszłe potrzeby do czasu pojawie-nia się efektywnego popytu powstrzymuje od zdecydowanych działań zarówno samo-rządy, jak i przedsiębiorców, którzy mieliby eksploatować nową infrastrukturę.

Wszystko to powoduje, że działalność telekomunikacyjna samorządów terytorialnych może mieć dla obrazu rynku komunikacji szerokopasmowej jedynie uzupełniający cha-rakter. Na obszarach aglomeracji nie budzi zastrzeżeń działalność telekomunikacyjna obsługująca wszelkie funkcje publiczne. Na obszarach słabiej zaludnionych, o ograniczo-nym popycie, wsparcie dostępu do usług szerokopasmowych przez samorządy powinno mieć większe znaczenie, gdyż w celu zapobieżenia wykluczeniu cyfrowemu tych obsza-rów jedyną poważniejszą alternatywą byłoby wprowadzenie usługi powszechnej obej-mującej dostęp szerokopasmowy [Teppayayon, Bohlin 2010: 36]. Wyniki europejskiej i krajowej dyskusji nad perspektywą rozszerzenia usługi powszechnej na dostęp szero-kopasmowy wskazują, że celowe jest przede wszystkim realizowanie koncepcji opartej na zaangażowaniu samorządów.

Podsumowanie

Analiza polityki telekomunikacyjnej w sprawach sieci i usług szerokopasmowych miała na celu ustalenie instrumentów i metod, jakimi władze publiczne mogą przy-czynić się do realizacji zasadniczej zmiany technologicznej, polegającej na zbudowaniu powszechnie dostępnej infrastruktury komunikacji szerokopasmowej. Główne wnioski, wynikające z rozważań dotyczących instytucjonalnych i regulacyjnych aspektów poli-tyki telekomunikacyjnej, z uwzględnieniem unijnego porządku regulacyjnego łączno-ści elektronicznej oraz istotnych uwarunkowań technicznych i ekonomicznych, przed-stawiają się następująco. 1. Stan infrastruktury szerokopasmowej w Polsce pod względem penetracji, prze-

pływności i wykorzystywanych technologii sytuuje nasz kraj na odległych miejscach w porównaniach międzynarodowych. Nie odbiegają one jednak od pozycji Polski pod względem poziomu PKB na jednego mieszkańca, a zatem zasoby podstawowej infrastruktury odzwierciedlają niski poziom zamożności społeczeństwa. W okresie przynależności do UE pozycja Polski pod względem penetracji stacjonarnej infra-struktury szerokopasmowej nie uległa poprawie, a w zakresie sieci światłowodowych uległa wręcz pogorszeniu na tle innych państw Europy Środkowej i Wschodniej. Korzystniej wypadają porównania w zakresie wykorzystania usług szerokopasmo-wych w sieciach ruchomych, które są wolne od regulacji i rozwijają się pod wpły-wem bodźców rynkowych. Istotnej poprawie uległa ekonomiczna dostępność usług szerokopasmowych, gdyż w wyniku radykalnej polityki regulacyjnej ceny detaliczne są wyraźnie poniżej średniej dla państw członkowskich UE. Porównania wskaźni-ków dotyczących infrastruktury dostępowej oraz innych czynników wpływających na absorpcję technologii informacyjnych dowodzą, iż stan infrastruktury szerokopasmo-wej w Polsce przedstawia się gorzej niż ogólny stan warunków społeczno-ekonomicz-nych, istotnych dla rozwoju komunikacji elektronicznej. Deficyt telekomunikacyj-nej infrastruktury szerokopasmowej, podobnie jak niedobór innych podstawowych infrastruktur komunikacyjnych i transportowych, jest w Polsce hamulcem rozwoju.

2. Sprawy sieci i usług szerokopasmowych są uwzględniane w programach strategicz-nych wszystkich rozwiniętych państw, ze względu na znacznie tego czynnika dla kon-kurencyjności, wzrostu gospodarczego, poprawy jakości życia, a w ostatnich latach również dla przezwyciężania kryzysu gospodarczego. Strategie poszczególnych państw odzwierciedlają wagę przypisywaną realizacji tego zadania i gotowość przeznacze-nia odpowiednich zasobów na jego realizację. Są one również silnie uzależnione od czynników środowiska społecznego i geograficznego oraz warunków ustrojowych i instytucjonalnych, które wyznaczają zakres dostępnych instrumentów oddziaływania. W Polsce nie wystąpił żaden z czynników środowiskowych lub ustrojowych, które w innych państwach pozwoliły na osiągnięcie penetracji sieci szerokopasmowych przewyższającego poziom państw o porównywalnych wskaźnikach rozwoju społeczno-gospodarczego. Krajowe strategie w zakresie długoterminowego rozwoju, informa-tyzacji, budowy społeczeństwa informacyjnego tworzą słabą podstawę dla polityki

200 Podsumowanie

telekomunikacyjnej. Ogniwa państwowe formułujące i oceniające wykonanie strate-gii istotnych dla rozwoju komunikacji szerokopasmowej są w Polsce z reguły usytu-owane na poziomie administracyjnym, a nie polityczno-rządowym. Dokumenty pro-gramowe powstają w rytmie wyznaczonym inicjatywami unijnymi i w ograniczonym stopniu są instrumentem sterowania kreowanym przez władze krajowe. Centrum kreowania polityki telekomunikacyjnej jest usytuowane na poziomie regulacyjno-wykonawczym, a nie na poziomie rządowym, co ogranicza jej skuteczność.

3. Efekty regulacji rynków telekomunikacyjnych związanych z komunikacją szeroko-pasmową odzwierciedlają napięcia występujące pomiędzy różnymi celami regulacyj-nymi. W Polsce najwyższy priorytet przypisany został celom regulacyjnym, związanym z pobudzaniem konkurencji usługowej oraz zapewnianiem maksymalnych korzyści użytkownikom usług. Polityka regulacyjna służąca realizacji tych celów skierowana była na zapewnienie jak najszerszego dostępu operatorów alternatywnych do infra-struktury operatora zasiedziałego i wykorzystanie tej infrastruktury do poszerzenia oferty detalicznej oraz zwiększenia dostępności ekonomicznej usług dla użytkowni-ków poprzez obniżanie cen. Skuteczna realizacja tych celów przez regulatora osła-biała natomiast skłonność operatora zasiedziałego do budowy nowej infrastruktury dostępowej oraz motywację operatorów alternatywnych do rozwijania własnej sieci. Kompozycja celów regulacyjnych realizowanych w praktyce nie sprzyjała podejmowa-niu ryzyka związanego z inwestycjami i nie przyciągała inwestorów zagranicznych na krajowy rynek usług szerokopasmowych. Presja rynku na unowocześnianie infrastruk-tury największych operatorów była wyraźnie poniżej oczekiwań władz publicznych.

4. Polityka telekomunikacyjna w Polsce kształtuje się pod wpływem unijnej polityki łączności elektronicznej. Na tej podstawie zbudowano instytucję regulatora sekto-rowego o niespotykanym w innych dziedzinach zakresie kompetencji uznaniowych. Wdrożenie systemu regulacji rynków telekomunikacyjnych wynikającego z dyrektyw UE napotkało jednak na istotne przeszkody. Początkowo trwałym zjawiskiem było opóźnienie krajowych działań regulacyjnych na poszczególnych rynkach w porówna-niu z zaawansowaniem tych procesów w innych państwach UE. Następnie pomiędzy krajową polityką regulacyjną a głównym nurtem regulacji reprezentowanym przez Komisję Europejską pojawiły się rozbieżności dwojakiego rodzaju. Istotnym źró-dłem takich rozbieżności była nadmierna skłonność krajowego regulatora do regu-lowania niektórych rynków, w tym rynków detalicznych usług szerokopasmowych, które w polityce unijnej oraz w praktyce regulacyjnej innych państw nie były prze-widziane do regulacji. Rozbieżności innego rodzaju wystąpiły na poziomie hurto-wych rynków związanych z telekomunikacją szerokopasmową. Mimo kilkuletnich wysiłków nie udało się na tym poziomie zrealizować pełnego zestawu obowiąz-ków regulacyjnych. Wykonawcza faza cyklu regulacyjnego, zmierzająca do ustalania opłat na podstawie kosztów uzasadnionych, zweryfikowanych przez biegłego rewi-denta, zakończyła się niepowodzeniem, co doprowadziło do znacznego wzrostu nie-pewności regulacyjnej i napięć między operatorem zasiedziałym a beneficjentami regulacji rynków hurtowych. Regulacja hurtowych rynków związanych z usługami szerokopasmowymi ewoluowała ostatecznie w kierunku „pozasystemowego” rozwią-zania opartego na porozumieniu regulatora z operatorem zasiedziałym. Instytucja porozumienia regulacyjnego usankcjonowana w krajowej praktyce, mimo wątpli-wości co do jej zgodności z unijnym porządkiem regulacyjnym, stała się głównym instrumentem oddziaływania regulatora na inwestycje w infrastrukturę telekomuni-kacyjną i sposobem na usuwanie niesprawności innych instrumentów regulacyjnych.

Podsumowanie 201

Rozszczepienie polityki regulacyjnej pomiędzy systemową realizację celów w zakre-sie konkurencji usługowej i maksymalnych korzyści dla użytkowników oraz „poza-systemowe” stymulowanie inwestycji w infrastrukturę sieci szerokopasmowych może być trudne do przezwyciężenia.

5. Instrumenty regulacyjne oparte na asymetrycznym określaniu relacji przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej z konkurentami zostały ukształtowane w środowisku sieci miedzianych i są dostosowane do usuwania antykonkurencyjnych barier utrudniających wykorzystanie istniejącej infrastruktury dla potrzeb komunikacji szerokopasmowej. Stosowanie tych instrumentów sprzyja powstawaniu w aglomeracjach konkurencyjnych rynków dostępu szerokopasmowego pierwszej generacji. Konfrontacja polityki regu-lacyjnej opartej na tych instrumentach z uwarunkowaniami ekonomicznymi, techno-logicznymi i informacyjnymi sieci dostępowych następnej generacji (NGA) pokazuje granice skuteczności instrumentów regulacyjnych opartych na zapewnianiu otwartego dostępu do sieci operatora zasiedziałego. Mimo stworzenia ogólnych ram regulacyj-nych w stosunku do sieci NGA na poziomie unijnym, ciężar poszukiwania skutecz-nych rozwiązań sprzyjających rozwojowi sieci NGA przenosi się na szczebel krajowy. Unijna koncepcja regulowania sieci NGA przenosi do środowiska sieci światłowo-dowych główne mechanizmy wykształcone w okresie dominacji sieci miedzianych. Regulacyjny radykalizm tej koncepcji jest nieco łagodzony w odniesieniu do najbar-dziej kosztownych wariantów inwestycyjnych sieci FTTH, ale nie zmienia wcześniej-szego podejścia do najbardziej prawdopodobnych wariantów inwestycyjnych FTTC. W kolejnych cyklach regulacyjnych prowadzi to do dyferencjacji krajowych polityk regulacyjnych i poszerzenia „pasma” rozwiązań akceptowanych lub tolerowanych w ramach unijnej polityki łączności elektro nicznej.

6. Coraz bardziej widoczne ograniczenia skuteczności polityki regulacyjnej w spra-wach rozwoju infrastruktury szerokopasmowej sprawiają, że większego znaczenia nabierają polityki bezpośredniej interwencji władz publicznych na obszarach poza aglomeracjami oraz różnorodne programy wsparcia dla przedsiębiorców teleko-munikacyjnych i eliminacji barier inwestycyjnych wynikających z krajowego środo-wiska instytucjonalnego. Bezpośrednia interwencja w postaci pomocy publicznej i działalności telekomunikacyjnej samorządów terytorialnych jest obecnie konse-kwencją dopływu środków służących realizacji polityki spójności Unii Europejskiej. Prawdziwy test gotowości władz publicznych do realizacji tej polityki w sprawach infrastruktury szerokopasmowej nastąpi w momencie ograniczenia dopływu środ-ków zewnętrznych i konieczności sfinansowania tej polityki z zasobów krajowych. Obciążanie zasobów innych sektorów sieciowych, inwestorów na rynku mieszka-niowym i dysponentów nieruchomości kosztami rozwoju sieci szerokopasmowych sprzyja realizacji polityki telekomunikacyjnej, ale jednocześnie napotyka na bariery wynikające z ochrony wolności gospodarczej i własności tych podmiotów.

7. Spośród różnych koncepcji regulacyjnego wspierania inwestycji w infrastrukturę sieci szerokopasmowych praktyczne znaczenie ma koncepcja geograficznej segmentacji rynków, zgodna z systemowymi założeniami regulacji wyprzedzającej. Efekty będą jednak uzależnione od zastosowania jej nie tylko na rynku usług hurtowego dostępu szerokopasmowego, lecz także na rynku pętli lokalnej. W przeciwnym razie geogra-ficzna segmentacja rynku będzie wywoływać jedynie przesunięcia popytu w obrę-bie usług hurtowych, ale bez wpływu na budowę alternatywnej infrastruktury dostę-powej na obszarach konkurencyjnych. Ograniczenie obowiązków dostępowych na obszarach konkurencyjnych do kanalizacji i wprowadzenie symetrycznych wymagań

202 Podsumowanie

w zakresie udostępniania okablowania budynkowego byłoby bardzo silnym bodźcem proinwestycyjnym. Wiązałoby się jednak z ryzykiem utraty niektórych efektów poli-tyki wspierania konkurencji usługowej. Wspieranie inwestycji poprzez porozumie-nia regulacyjne przynosi pierwsze efekty, ale jest trudne do pogodzenia z porząd-kiem regulacyjnym łączności elektronicznej. Sprzyja bowiem nadużywaniu rygoryzmu regulacyjnego w celu wymuszenia inwestycyjnych działań operatorów oczekiwanych przez władze publiczne, niezależnie od ich efektywności gospodarczej. Pozytywne następstwa mogą natomiast przynosić różne formy wspólnych inwestycji przedsiębior-ców w infrastrukturę sieci szerokopasmowych, rozkładających ryzyko inwestycyjne między uczestników tych przedsięwzięć, pod warunkiem zachowania konkurencyj-nych warunków wykorzystania infrastruktury na rynkach usługowych. Zadania regu-lacyjne w tym zakresie są dość ograniczone, a władze publiczne powinny się ograni-czyć do polityki wspierania tych rozwiązań, gdyż te inicjatywy mieszczą się w obsza-rze autonomicznych decyzji potencjalnych inwestorów.

8. Rozwój sieci szerokopasmowych poza aglomeracjami jest bezpośrednio uzależniony od dostępności zasobów publicznych na ten cel, gdyż dotychczasowe doświadcze-nia potwierdzają brak ekonomicznego uzasadnienia dla pokrycia całego terytorium zasięgiem sieci szerokopasmowych. W perspektywie krótko- i średniookresowej pełne wykorzystanie funduszy unijnej polityki spójności stanowi dużą szansę na zbudowa-nie sieci szkieletowych i dystrybucyjnych oraz uzupełnienie sieci dostępowych na tych obszarach. W dalszej perspektywie realizacja tego celu będzie jednak wyma-gała przeznaczenia znacznie większych środków z budżetów krajowych na ten cel, nie tylko w zakresie uzupełniania środków unijnych. Wygenerowanie tych środków na finansowanie infrastruktury dostępowej pierwszej generacji w ramach finanso-wania usługi powszechnej jest potencjalnie możliwe, choć coraz mniej prawdopo-dobne ze względu na dotychczasowe negatywne doświadczenia krajowe z finan-sowaniem usługi powszechnej. Skierowanie środków pomocy publicznej głównie do samorządów terytorialnych jest spójne z koncepcją potraktowania samorządów jako nowego uczestnika rynku telekomunikacyjnego. Działalność telekomunikacyjna samorządów napotyka jednak na barierę kompetencji i doświadczenia, ogranicze-nia wymagane dla ochrony konkurencji przed zniekształcającym oddziaływaniem pomocy publicznej oraz trudności z umieszczeniem działalności telekomunikacyjnej w hierarchii potrzeb społeczności lokalnych. Rozwiązaniem może być przesunięcie środków pomocy publicznej do przedsiębiorców telekomunikacyjnych lub rozwój instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego. To ostatnie rozwiązanie może jednak napotykać na nieufność towarzyszącą stykowi sektora prywatnego i publicznego.

9. Polityka telekomunikacyjna musi równocześnie realizować dwa zadania: zapewnia-nie powszechnej dostępności usług pierwszej generacji oraz rozwijanie tam, gdzie jest to możliwe, sieci dostępowych następnej generacji. Poziom i terminy realizacji tych zadań wyznaczono na poziomie unijnym. Jednak już pierwszy cel w postaci zapewnienia wszystkim obywatelom podstawowego dostępu szerokopasmowego do 2013 roku wydaje się przekraczać możliwości krajowej polityki telekomunikacyj-nej. Regulacyjna polityka otwierania sieci operatora o pozycji znaczącej pozosta-nie głównym rozwiązaniem w odniesieniu do dostępu pierwszej generacji, choć nie jest wystarczająca do zapewnienia powszechności tego dostępu. Polityki bezpośred-niej interwencji i wsparcia przedsiębiorców powinny stanowić niezbędne uzupełnie-nie na tych obszarach, na których istniejąca infrastruktura nie spełnia minimalnych wymagań do zapewnienia powszechności dostępu pierwszej generacji.

Podsumowanie 203

10. Zaaplikowanie w odniesieniu do sieci NGA polityki otwartej sieci, tak jak się ona ukształtowała w okresie wprowadzania konkurencji do środowiska sieci miedzia-nych, jest nieuzasadnione. Była ona właściwą reakcją na zastany stan monopolu, ale trudno ją pogodzić z koniecznością tworzenia środowiska gospodarczego sprzy-jającego inwestycjom o wysokim współczynniku ryzyka. Rozstrzygnięcia podjęte na szczeblu UE otwierają bardzo szerokie możliwości regulowania sieci światłowodo-wych. Włączają linie światłowodowe w obręb rynków objętych regulacją, choć jed-nocześnie przesuwają nieco akcenty dotyczące celów polityki regulacyjnej w kie-runku wspierania inwestycji i innowacji, ograniczenia regulacji do infrastruktury pasywnej, uwzględniania ryzyka inwestycyjnego i dostępu symetrycznego, niezależ-nego od pozycji rynkowej. W tych warunkach każdy regulator krajowy musi znaleźć własną drogę, której trafność będzie można zweryfikować za kilka lat za pomocą statystyk penetracji sieci światłowodowych oraz danych o konkurencyjności rynku. Różnicowanie polityk krajowych w sprawie rozwoju sieci szerokopasmowych wyraź-nie narasta i można przypuszczać, że zróżnicowanie to będzie znacznie większe niż w przypadku sieci miedzianych. Nieuchronne jest zróżnicowanie polityki telekomu-nikacyjnej dla obszarów, na których głównym zadaniem jest eliminacja luk w dostę-pie szerokopasmowym pierwszej generacji oraz obszarów, na których konieczne jest rozwijanie sieci NGA. W okresie, w którym nie ma jednoznacznych odpowiedzi na zasadnicze pytania co do kształtu polityki telekomunikacyjnej konieczna jest goto-wość do ciągłego korygowania przyjętych rozwiązań.

Bibliografia

Adamski D. 2009. Broadband Stimulus Policy in Europe and the US: A Comparative Review, „New York Law School Media Law & Policy” nr 18, s. 45–64.

Alesina A., Ardagna S., Nicoletti G., Schiantarelli F. 2005. Regulation and Investment, „Journal of the European Economic Association” nr 3, s. 791–825.

Amenola G.B., Castelli F., Serdengecti P. 2007. Is really functional separation the next milestone in telecommunications (de)regulation, 18th European Regional ITS Conference, Istambuł, wrzesień.

Atkinson R.D., Correa D.K., Hedlund J.A. 2008. Explaining International Broadband Leadership, ITIF.Baake P., Kamecke U., Wey Ch., 2005. A Regulatory Framework for New and Emerging Markets, „Com-

munications & Strategies” nr 4, s. 123–146.Bangenmann M. 1994. Europe and the global Information Society: Recommendations to the European

Council, Rada Europejska, Bruksela.Bartosch A. 2002. Essential facilities: The Access to Telecommunications Infrastructures and Intellectu-

al Property Rights under Article 82 EC, w: Koenig C., Bartosch A., Braun J.-D. (red.). 2002. EC Competition and Telecommunications Law, Wolters Kluwer, Haga, s. 129–161.

Bauer J.M. 2006. Broadband in the United States, w: Fransman M. (red.). 2006. Global Broadband Bat-tles. Why the U.S. and Europe Lag While Asia Leads, Stanford University Press, Stanford, s. 133–163.

Bauer J.M. 2010. Regulation, public policy and investment in communications infrastructure, „Telecom-munications Policy” nr 34, s. 65–79.

Beilock R., Dimitrova D.V. 2003. An explanatory model of inter-country Internet diffusion, „Telecom-munications Policy” nr 27, s. 237–252.

Benkler Y. 2009. Next Generation Connectivity. A review of broadband Internet transitions and policy from around the world, The Berkman Center for Internet & Society at Harvard University.

Berg A. i in. 2006. Framework Conditions for the Interconnection of IP-Based Networks, http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/8370.pdf

Bernatt M., Jurkowska A., Skoczny T. 2007, Ochrona konkurencji i konsumentów, Wydawnictwo Nauko-we WZ UW, Warszawa 2007.

Bijl de P., Peitz M. 2008. Innovation, convergence and the role of regulation in the Netherlands and beyond, „Telecommunications Policy” nr 32, s. 744–754.

Bijl de P., Peitz M. 2005. Local Loop Unbundling in Europe: Experience, Prospects and Policy Challenges, „Communications & Strategies” nr 57, s. 33–57.

Blankart C.B., Knieps G., Zenhäusern P. 2007. Regulation of New Markets in Telecommunications. Market dynamics and shrinking monopolistic bottlenecks, „European Business Organization Law Review” nr 8, s. 413–428.

Blum U., Growitsch Ch., Karp N. 2007. Broadband Investment and the Threat of Regulation: Prevent-ing Monopoly Exploitation or Infrastructure Construction?, „Review of Network Economics” nr 3, s. 342–354.

Bochiński J. 2004. Realizacja samorządowych projektów telekomunikacyjnych w trybie PPP, „Prawo i Eko-nomia w Telekomunikacji” nr 1, s. 35–41.

Bogdanienko J. 2008. W pogoni za nowoczesnością. Wybrane aspekty tworzenia i wprowadzania zmian, TNOiK, Toruń.

Borkowska B. 2009. Regulacja monopolu naturalnego w teorii i praktyce, Wydawnictwo UE we Wro-cławiu, Wrocław 2009.

Borowiecki R., Czekaj J. 2010. Zarządzanie zasobami informacyjnymi w warunkach nowej gospo darki, Difin, Warszawa.

Bibliografia 205

Borzycki K. 2008. Światłowodowe sieci dostępowe, „Telekomunikacja i Techniki Informacyjne” nr 1–2, s. 1–29.Bourreau M., Dogan P. 2005. Unbundling the Local Loop, „European Economic Review” nr 40, s. 173–199. Bourreau M., Cambini C., Hoernig S. 2010. National FTTH Plans in France, Italy and Portugal, „Com-

munications & Strategies” nr 2, s. 107–126.Buchta A. 2010. Gry sieciowe. Zasada neutralności infrastruktury w sieciach komunikacji elektronicznej

a europejskie prawo konkurencji, w: Kurcz B. (red.). 2010. Prawo i ekonomia konkurencji, Wolters Kluwer, Warszawa.

Cadman R., Dineen Ch. 2006. European Telecom’s Lost Investment: An analysis of the ECTA Scorecard, kwiecień, www.spcnetwork.co.uk

Cadman R. 2007. Regulation and Investment in European Telecoms Markets, raport dla ECTA, listopad. Cambini C., Jiang Y. 2009. Broadband investment and regulation: A literature review, „Telecommunica-

tions Policy” nr 33, s. 1–16. Canoy M., Bijl P., Kemp R. 2003. Access to Telecommunications Networks, TILRC Discussion Paper,

Tilburg University, marzec.Carter K.R., Marcus J.S., Wernick Ch. 2008. Network Neutrality: Implications for Europe, grudzień,

WIK Diskussionsbeitrag nr 314. Cave M., Vogelsang I. 2003. How access pricing and entry interact, „Telecommunications Policy” nr 27,

s. 717–727. Cave M. 2003. The Economics of Wholesale Broadband Access, „MultiMedia und Recht” nr 10, doda-

tek s. 16.Cave M. 2006. Encouraging infrastructure competition via the ladder of investment, „Telecommunica-

tions Policy” nr 30, s. 223–237.Cave M. 2006a. Making the ladder of investment operational, http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Publi-

cation.2916.htmlCave M. 2006b. Regulation and Competition Law in European Telecommunications, czerwiec, http://

www.pts.seCave M. 2010. Snakes and ladders: Unbundling in a next generation world, „Telecommunications Poli-

cy” nr 34, s. 80–85.Cave M., Majumdar S., Vogelsang I. (red.). 2002. Handbook of telecommunications economics, Vol. 1.

Structure, Regulation and Competition, Elsevier 2002. Cave M., Doyle Ch. 2007. Network Separation and Investment Incentives in Telecommunications, sier-

pień, ThinkTel, Mediolan, http://www.thinktel.org.Cave M., Stumpf U., Valletti T. 2006. A Review of certain markets included in the Commission’s Recom-

mendation on Relevant Markets subject to ex ante Regulation, raport dla Komisji Europejskiej, lipiec, http://ec.europa.eu/information_society

Chaillou V. 2010. General Overview of FTTx Markets at end 2009, „Communications & Strategies” nr 2, s. 19–22.

Chang H., Koski H., Majumdar S. 2003. Regulation and investment behavior in the telecommunications sector: policies and patterns in US and Europe, „Telecommunications Policy” nr 27, s. 677–699.

Choua Y., Liu K.-Ch. 2006. Paradoxical impact of asymmetric regulation in Taiwan’s telecommunications industry: Restriction and rent seeking, „Telecommunications Policy” nr 30, s. 171–182.

Chung I. 2006. Broadband, the information society, and national systems, w: Fransman M. (red.). 2006. Global Broadband Battles. Why the U.S. and Europe Lag While Asia Leads, Stanford University Press, Stanford, s. 87–108.

Christodoulou K., Vlahos K. 2001. Implications of regulation for entry and investment in the local loop, „Telecommunications Policy” nr 25, s. 743–757.

Clark D., Lehr B., Bauer S., Faratin P., Sami R., Wroclawski J. 2006. Overlay Networks and the Future of the Internet, „Communications & Strategies” nr 63, s. 1–21.

Comer D.E. 2003. Sieci komputerowe i intersieci, WNT, Warszawa. Crew M.A., Kleindorfer P.R. 2002. Regulatory Economics: Twenty Years of Progress, „Journal of Regula-

tory Economics” nr 1, s. 5–22.Czarniawska B. 2009. Emerging Institutions: Pyramids or Anthills?, „Organization Studies” t. 30, nr 4,

s. 423–441, http://oss.sagepub.com/content/30/4/423

206 Bibliografia

Czupiał J. 2005. Przedsiębiorstwo a państwo; samorząd terytorialny i środowisko europejskie, w: Lich-tarski J. (red.). 2005. Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław.

Distaso W., Lupi P., Manenti F.M. 2009. Static and Dynamic Efficiency in the European Telecommu-nications Market. The Role of Regulation on the Incentives to Invest and the Ladder of Investment, http://ssrn.com/abstract=1319310

Domagała M. 2009. Technologie dostępu do sieci Internet w Polsce, UKE grudzień, Warszawa.Doyle Ch., 2000. Local loop unbundling and regulatory risk, „Journal of Network Industries” nr 1, s. 33–54.Drzewoska A. 2010. Kryzys pomocy? Pomoc państwa dla sektora tzw. realnej gospodarki w czasie kry zysu,

w: Kurcz B. (red.). 2010. Prawo a ekonomia konkurencji. Wybrane zagadnienia, Wolters Kluwer, Warszawa.

Eickers G. 2003. Wettbewerb im Breitbandzugang, „MultiMedia und Recht” nr 3, s. 24–26. Eijk N. 1999. Broadband Services and Local Loop Unbundling in the Netherlands, „IEEE Communica-

tions Magazine” nr 10, s. 108.Elixmann D., Ilic D., Neumann K.-H, Plueckebaum T. 2008. The Economics of Next Generation Access

– Final Report, WIK Consult, wrzesień.Elixmann D., Kuehling J., Markus S., Neumann K.-H., Plueckebaum T., Vogelsang I. 2008. Anforder-

ungen der Next Generation Networks an Politik und Regulierung, WIK Consult, kwiecień. Ergas H., Kodjo R.E., Lanigan E. 2010. Price Squeezes and Imputation Tests on Next Generation Access

Networks, „Communicvations & Strategies” nr 2, s. 67–85.Evans L., Guthrie G. 2006. Incentive regulation of prices when costs are sunk, „Journal of Regulatory

Economics” nr 29, s. 239–264.Falch M. 2007. Penetration of broadband services – The role of policies, „Telematics and Infromatics”

nr 24, s. 246–258. Faratin P., Clark D., Bauer S., Lehr W. 2008. The Growing Complexity of Internet Interconnection, „Com-

munications & Strategies” nr 72, s. 51–71.Fijnvandraat M., Bouwman H. 2006. Flexibility and broadband evolution, „Telecommunications Policy”

nr 30, s. 424–444. Flacher D., Jennquin H., Lorenzi J.-H. 2006. Innovation, Investment and Regulation: What are the options

for Regulation in the Near Future, „Communications & Strategies” nr 4, s. 109–113. Ford S., Koutsky T., Spiwak L. 2007. The Broadband Performance Index: A Policy-Relevant Method of

Comparing Broadband Adoption Among Countries, „Phoenix Center Policy Paper” nr 29, czerwiec.Fornefeld M., Delaunay G., Elixmann D. 2008. The Impact of Broadband on Growth and Productivi-

ty, MICUS 2008, http://ec.europa.eu/information_society Foros O., Kind H.O. 2003. The Broadband Access Market: Competition, Uniform Pricing and Geogra-

phical Coverage, „Journal of Regulatory Economics” nr 23, s. 215–235.Fransman M. (red.). 2006. Global Broadband Battles. Why the U.S. and Europe Lag While Asia Leads,

Stanford University Press, Stanford 2006. Friederiszick H., Grajek M., Roeller L.H. 2008. Analyzing the Relationship between Regulation and Inve-

stment in the Telecom Sector, www.southampton.ac.ukGaal N., Papadias L., Riedl A. 2007. Municipal wireless networks and State aid rules: Insights from „Wire-

less Prague”, „Competition Policy Newsletter” nr 3, s. 116–118.Gaal N., Papadias L., Riedl A. 2008. Citynet Amsterdam: an application of the market economy investor

principle in the electronic communications sector, „Competition Policy Newsletter” nr 1, s. 81–85.Gabelmann A. 2001. Regulating European telecommunications markets: unbundled access to the local

loop outside urban areas, „Telecommunications Policy” nr 25, s. 729–741.Gallo E., Pontarollo E. 2005. Ladder of Investment or Equality of Access: The Italian Way, http://user-

page.fu-berlin.deGans J.S., King S.P. 2002. Access Holidays and the Timing of Infrastructure Investment. Melbourne Busi-

ness School Working Paper nr 2002-14, http://ssrn.com/abstract=361500 Gavosto A., Ponte G., Scaglioni C. 2007. Investment in Next Generation Networks and the Role of Regu-

lation: A Real Option Approach”, School of Economics and Management, Technical University of Lisbon, Working Papers WP 031/2007/DE.

Bibliografia 207

Gaweł T., Klimczak M. 2005. Pojęcie instytucji w prawie i ekonomii, w: Polaszkiewicz B., Boehlke J. (red.). 2005. Ład instytucjonalny w gospodarce, Wydawnictwo UMK, Toruń 2005, s. 73–86.

Gelvanovska N., Alden J. 2009. Coexistence of traditional and IP interconnection, GSR Discussion Paper 2009, http://www.itu.int

Genna I.M. 2003. High Speed Bit-Stream Access: A Model to Drive Broadband Competition in Europe, „MultiMedia und Recht” nr 3, s. 20–24.

Gierszewska G., Romanowska M. 2009. Analiza strategiczna przedsiębiorstwa, PWE, Warszawa. Gillet S.E., Lehr W., Osorio C. 2004. Local government broadband initiatives, „Telecommunications

Policy” nr 28, s. 537–558.Gorp A., Middleton C. 2010. Fiber to the Home Unbundling and Retail Competition: Developments in

the Netherlands, „Communications & Strategies” nr 2, s. 87–106. Gościński J. 1992. Sterowanie i planowanie. Ujęcie systemowe, PWE, Warszawa.Goyder D.G., Goyder J., Albors-Llorens A. 2009. Goyder’s EC Competition Law, Oxford Universi-

ty Press, Oxford.Grabowski G. 2003. Dostęp szerokopasmowy – prognozy rozwoju rynku, „Prawo i Ekonomia w Teleko-

munikacji” nr 3, s. 44–49. Grajek M., Roeller L.H. 2009. Regulation and Investment in Network Industries: Evidence from European

Telecoms, SFB 649 Discussion Paper 2009-039.Greif A. 1998, Historical and Comparative Institutional Analysis, „The American Economic Review”

nr 2, s. 80–84. Grudzewski W.M., Hejduk I.K. 2008. Zarządzanie technologiami. Zaawansowane technologie i wyzwa-

nie ich komercjalizacji, Difin, Warszawa.Gut-Mostowy H. 2010. Systemy InHousePLC – charakterystyka ogólna, kierunki rozwoju i zastosowań,

„Telekomunikacja i Techniki Informacyjne” nr 3–4, s. 64–77. Hausmann J.A., Sidak J.G. 2005. Did Mandatory Unbundling Achieve its Purpose? Empirical Evidence

From Five Countries, „Journal of Competition Law and Economics” nr 1, 173–245.Helmesl P., Schoof J., Geppert M. 2008. Herausforderungen der ALL-IP-Netzmigration: zur Balance

zwischen Effizienzgewinn und Migrationsnachteilen, „Computer und Recht” nr 7, s. 419–424. Hensel P. 2008. Transfer wzorców zarządzania. Studium organizacji sektora publicznego, Elipsa, Warszawa. Hoff W. 2004. Polski model regulacji na tle porównawczym, „Problemy Zarządzania” nr 3, s. 127–138. Hoff W. 2008. Prawny model regulacji sektorowej, Difin, Warszawa.Holznagel B., Hombergs A. 2003. Breitbandiger Internetzugang durch Bitstromzugang, „MultiMedia und

Recht” nr 3, s. 37–44. Huigen J., Cave M. 2008. Regulation and the promotion of investment in next generation networks –

A European dilemma, „Telecommunications Policy” nr 32, s. 713–721. Ida T. 2006. Broadband, Information Society, and National System in Japan, w: Fransman M. (red.).

2006. Global Broadband Battles. Why the U.S. and Europe Lag While Asia Leads, Stanford University Press, Stanford, s. 65–86.

Janicka M. 2007. Rynki dostępu do pętli lokalnej i usług dostępu szerokopasmowego, w: Piątek S. (red.). 2007. Regulacja rynków telekomunikacyjnych, Wydział Zarządzania UW, Warszawa.

Janiszewski M.J., Grzebyk W.E., Iłowska D., Puszczyk G. 2008. Planowanie i przygotowanie koncepcji sieci szerokopasmowych na terenach wiejskich. Poradnik dla samorządowców, Fundacja Wspomaga-nia Wsi, Warszawa kwiecień.

Jones S., Salsas P. 2006. e-Communications: Investment and the Regulatory Framework, „Communications & Strategies” t. 64, nr 4, s. 29–39.

Jordana J., Fernandez X., Sancho D. 2005. Which Internet Policy? Assessing Regional Initiatives in Spain, „The Information Society” nr 21, s. 341–351.

Jucewicz A., Kępiński B. 2002. Proces inwestycyjny w telekomunikacji – autostradą do społeczeństwa informacyjnego, „Prawo i Ekonomia w Telekomunikacji” nr 3, s. 18–25.

Kamiński F. 2006. Oddziaływanie regulacji konkurencji na nowe inwestycje oraz strukturę rynku komuni-kacji elektronicznej, „Telekomunikacja i Techniki Informacyjne” nr 3–4, s. 19–43.

Kamiński F. 2010. Charakterystyka pakietu regulacyjnego 2009 dla sektora komunikacji elektronicznej, „Telekomunikacja i Techniki Informacyjne” nr 1–2, s. 3–16.

208 Bibliografia

Kawka I. 2006. Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej. Problematyka prawna, Zaka-mycze, Kraków.

Koźmiński A., Piotrowski W. 2000. Zarządzanie. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa. Kożuch B. 2004. Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo Placet,

Warszawa.Kożuch B. 2010. Nauka o organizacji, CeDeWu, Warszawa. Krupski R. 2001. Strategie i zarządzanie strategiczne, w: Krupski R. (red.). 2001. Zarządzanie strategicz-

ne. Koncepcje, metody, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław. Kuehling J. 2004. Sektorspezifische Regulierung in den Netzwirtschaften, München.Kula S. 2009. Systemy sieci dostępowych xDSL, Wydawnictwa Komunikacji i Łączności, Warszawa.Kurth M. 2003. Wettbewerb im Internetzugangsmarkt, „MultiMedia und Recht” nr 3, s. 3–6.Kwaśniewski M. 2005. Wpływ LLU na zmiany cen na detalicznym rynku telefonii, „Prawo i Ekonomia

w Telekomunikacji” nr 4, s. 55–62.Laffont J.-J., Marcus S., Rey P., Tirole J. 2003. Internet Interconnection and the Off-Net-Cost Pricing

Principle, „The Rand Journal of Economics” nr 2, s. 370–390.Larouche P. 2000. Competition Law and Regulation in Telecommunications, Oxford and Portland.Lebourges M. 2010. Competition via Investment, an Efficient Model for FTTH Rollout, „Communica-

tions & Strategies” nr 2, s. 45–66. Lee Ch., Chan-Olmsted S.M. 2004. Competitive advantage of broadband Internet: a comparative study

between South Korea and the United States, „Telecommunications Policy” nr 28, s. 649–677. Lewin D., Williamson B. 2005. Regulating emerging markets?, „OPTA Economic Policy Note” nr 5,

www.opta.nlLichtarski J. (red.). 2005. Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław.Lippert S., Spagnolo G. 2008. Internet peering as a network of relations, „Telecommunications Policy”

nr 32, s. 33–49.Lissowska M. 2008. Instytucjonalne ramy polityki gospodarczej, w: Stacewicz J. (red.). 2008. Polityka

gospodarcza. Teoria i realia, SGH, Warszawa.Lubacz J., Galar R. 1999. Infrastruktura informacyjna i okolice, w: Lubacz J. (red.). 1999. W drodze do

społeczeństwa informacyjnego, Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa.Lubacz J. 2001. Telekomunikacja, w: Morawski R.Z. (red.) Wczoraj, dziś i jutro Wydziału Elektroni-

ki i Technik Informacyjnych Politechniki Warszawskiej, Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszaw-skiej, Warszawa.

Madden G. (red.). 2003. Emerging Telecommunications Networks. The International Handbook of Tele-communications Economics, t. 2, Cheltenham.

Majcher J. 2003. Doktryna EF – wybrane problemy prawne i ekonomiczne, „Prawo i Ekonomia w Tele-komunikacji” nr 4, s. 25–35.

Marcus J.S., Elixmann D. 2008. Regulatory Approaches to NGNs: An International Comparison, „Com-munications & Strategies” t. 69, nr 1, s. 9–10.

Marczewski K. 2008. Normatywne podejście do polityki gospodarczej, w: Stacewicz J. (red.). 2008. Polityka gospodarcza. Teoria i realia, SGH, Warszawa.

Mason R. Valletti T.M. 2001. Competition in Communication Networks: Pricing and Regulation, „Oxford Review of Economic Policy” nr 3, s. 389–415.

Maszczyk S., Kołakowski J., Cichocki J. 2005. Techniki szybkiej transmisji danych w systemie UMTS (HSDPA, HSUPA), „Przegląd Telekomunikacyjny” nr 10, s. 362–367.

Mensching J. 2003. Internetzugang im Lichte des neuen Regulierungsrahmens, „MultiMedia und Recht” nr 3, s. 17–20.

Michalik J., Siewicz K. 2005. „Kalkulacja kosztów operatorów telekomunikacyjnych – regulacje polskie iwspólnotowe, www.gww.pl/pl/publikacje.html

Michalski W. 2008. Strategie migracji sieci telekomunikacyjnych w kierunku sieci NGN w wybranych kra-jach, „Telekomunikacja i Techniki Informacyjne” nr 1–2, s. 51–57.

Miller M.A. 1999. Internetworking, Wydawnictwo RM, Warszawa.Noam E.M. 2002. Interconnection practices, w: Cave M., Majumdar S., Vogelsang I. (red.). 2002. Hand-

book of telecommunications economics. Vol. 1. Structure, Regulation and Competition, Elsevier.

Bibliografia 209

Obłój K., Trybuchowski M. 2000. Zarządzanie strategiczne, w: Koźmiński A., Piotrowski W. 2000. Zarzą-dzanie. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2000.

Papadias L., Riedl A. Westerhof J.G. 2006. Public funding for broadband networks — recent develop-ments, „Competition Policy Newsletter” nr 3, s. 13–18.

Papadias L., Chirico F., Gaál N. 2009. The new State Aid Broadband Guidelines: not all black and white, „Competition Policy Newsletter” nr 3, s. 17–25.

Paszta E. 2010. Internet w działalności informacyjnej i komunikacyjnej przedsiębiorstw, w: Borowiecki R., Czekaj J. 2010. Zarządzanie zasobami informacyjnymi w warunkach nowej gospodarki, Difin, Warszawa.

Pelcovits M., Cerf V. 2003. Economics of the Internet, w: Madden G. (red.). 2003. Emerging Tele-communications Networks. The International Handbook of Telecommunications Economics, Vol. 2, Cheltenham 2003.

Pelkmans J. 2001. Making EU Network Markets Competitive, „Oxford Review of Economic Policy” nr 3, s. 432–456.

Piątek S. 2003. Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, C.H. Beck, Warszawa.Piątek S. 2004. Cele działalności regulacyjnej w sektorze telekomunikacyjnym, „Prawo i Ekonomia w Tele-

komunikacji” nr 2, s. 2–16.Piątek S. 2004a. Regulacja na rzecz konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym, „Problemy Zarządza-

nia” nr 3, s. 155–170.Piątek S. 2007. Spór o neostradę, „Prawo Teleinformatyczne” nr 2, s. 19–23. Piątek S. 2007a. Problemy regulacyjne usług nomadycznych w telekomunikacji, „Przegląd Telekomuni-

kacyjny” nr 2–3, s. 48–56.Piątek S. 2007b. Rynki dostępu do stacjonarnej sieci telefonicznej, w: Piątek S. (red.). 2007. Regula-

cja rynków telekomunikacyjnych, Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania UW, Warszawa.Piątek S. 2008. Separacja funkcjonalna jako środek regulacyjny w telekomunikacji, „Problemy Zarzą-

dzania” nr 1, s. 169–186. Piątek S. 2010. Instytucjonalne formy organizacji, w: Bogdanienko J. (red.). 2010. Organizacja i zarzą-

dzanie w zarysie, Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania UW, Warszawa, s. 27–41. Piątek S. 2010a. Polityka komunikacji elektronicznej Unii Europejskiej, w: Jurkowska A., Skoczny T.

(red.). 2010. Polityki Unii Europejskiej: Polityki sektorów infrastrukturalnych, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa, s. 165–189.

Picot A., Wernick C. 2007. The role of government in broadband access, „Telecommunications Policy” nr 31, s. 660–674.

Pietrucha J. 2005. Instytucjonalny wymiar polityki pieniężnej, w: Polaszkiewicz B., Boehlke J. (red.). 2005. Ład instytucjonalny w gospodarce, Wydawnictwo UMK, Toruń, s. 151–168.

Polster S., Brandl M. 2001. The New Concept of Market Dominance in the Proposed EU Telecommu-nications Framework, C.T.L.R nr 7.

Postuła I., Werner A. 2006. Pomoc publiczna, LexisNexis, Warszawa. Pouillot D. 2010. General Overview of Broadband Markets, „Communications & Strategies” nr 4, s. 17–20. Roeller L.H., Wavermann L. 2001. Telecommunications infrastructure and economic development: a simul-

taneous approach, „American Economic Review” t. 91, nr 4, s. 909–923.Rood H. 2003. Investment strategies in the Netherlands, „Telecommunications Policy” nr 27, s. 701–715.Scherer J. 2002. Die Umgestaltung der europäischen und deutschen Telekommunikationsrechts durch das

EU-Richtlinienpaket – Teil I, „Kommunikation & Recht” nr 6, s. 273–289.Schwarz A. 2007. Wholesale market definition in telecommunications: The issue of wholesale broadband

access, „Telecommunications Policy” nr 31, s. 251–264. Shrimalia G., Kumar S. 2008. Bill-and-Keep peering, „Telecommunications Policy” nr 32, s. 19–32.Simon J.-P. 2010. From the „Broadband Ditch” to the Release of the 2010 US National Broadband Plan.

A Short History of the Broadband Penetration Debate in the US, „Communications & Strategies” nr 4, s. 44–66.

Skoczny T. 2002. Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi, w: Mika C. (red.). 2002. Prawo gospo-darcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, TNOiK, Toruń 2002.

Skoczny T. 2004. Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, „Problemy Zarządza-nia” nr 3, s. 7–34.

210 Bibliografia

Soria B., Hernández-Gil F.-H. 2010. Do NGAN Economics Allow for Network Competition?, „Com-munications & Strategies” nr 2, s. 22–44.

Spulber D.F., Yoo C.S. 2005. Network Regulation: The Many Faces of Access, „Journal of Competition Law and Economics” t. 4, nr 1, s. 635–678.

Spulber D.F., Yoo C.S. 2009. Network in Telecommunications. Economics and Law, Cambridge Uni-versity Press, Cambridge.

Stasikowski R. 2009. Funkcja regulacyjna administracji publicznej, Oficyna Wydawnicza Branta, Byd-goszcz – Katowice.

Streel A. 2008. Current and future European regulation of electronic communications: A critical assess-ment, „Telecommunications Policy” nr 32, s. 722–734.

Streżyńska A. 2004. Dostęp telekomunikacyjny, „Prawo i Ekonomia w Telekomunikacji” nr 3, s. 2–12. Strzyczkowski K. 2005. Prawo gospodarcze publiczne, LexisNexis, Warszawa.Stumpf U. 2006. Markets Susceptible to ex ante Regulation: Methodology and Commission Recommenda-

tion, „Communications & Strategies” nr 64, s. 41–60.Szkudlarek P. 2006. Regulacyjna funkcja państwa na rynku usług telekomunikacyjnych w Polsce, http://

mikro.univ.szczecin.pl/bp/pdf/61/22.pdfSzpringer W. 2010. Regulacja konkurencji a konkurencja regulacyjna. Ujęcie instytucjonalne, Poltext, Warszawa. Szydło M. 2005. Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki,

Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa.Teppayayon O., Bohlin E. 2010. Broadband Universal Service in Europe: A Review of Policy Consulta-

tions 2005–2010, „Communications & Strategies” nr 4, s. 21–42.Tookey A., Whalley J., Howick S. 2006. Broadband diffusion in remote and rural Scotland, „Telecom-

munications Policy” nr 30, s. 481–495.Tosics N., Gaal N. 2007. Public procurement and State aid control — the issue of economic advantage,

„Competition Policy Newsletter” nr 3, s. 15–18. Trkman P., Blazic B.J., Turk T. 2008. Factors of broadband development and the design of strategic poli-

cy framework, „Telecommunications Policy” nr 32, s. 101–115. Valletti T. 2003. The Theory of Access Pricing and Its Linkage with Investment Incentives, „Telecommu-

nications Policy” nr 10–11, s. 659–675.Veljanovski C. 2008. Margin Squeezes in Telecoms, www.casecon.comVenkatachalama S., McDowellb S.D. 2002. What is broadband? Where is „rural”?, „Government Infor-

mation Quarterly” nr 20, s. 151–166.Vogelsang I. 2003. Wettbewerb im Internetzugangsmarkt: Oekonomische Alternativen vor dem Hintergrund

amerikanischer Erfahrungen, „MultiMedia und Recht” nr 3, s. 6–17.Vogelsang I. 2002. Incentive Regulation and Competition in Public Utility Markets – A 20-Year Perspective,

„Journal of Regulatory Economics” nr 2, s. 5–27.Walden I. 2009. Telecommunications. Law and Regulation, Oxford University Press, Oxford.Wallstein S., Hausladen S. 2009. Net Neutrality, Unbundling, and their Effects on International Investment

in Next-Generation Networks, „Review of Network Economics” nr 1, s. 90–112. Waverman L. 2006. The challenges of a digital world and the need for a new regulatory paradigm, w:

Richards E., Foster R., Kiedrowski T. (red.). 2006. Communications: The next Decade. A collection of essays prepared for the UK Office of Communications, London.

Waverman L., Dasgupta K. 2010. Connectivity Scorecard 2010, www.connectivityscorecard.org Whish R. 2003. Competition Law, Butterwords, London.Wiatrak A.P. 2005. Sektor publiczny – istota, zakres, zarządzanie, „Problemy Zarządzania” nr 4, s. 7–21.Williamson O. 1998. The Institutions of Governance, „The American Economic Review” nr 2, s. 75–79. Winiarski B. (red.). 2006. Polityka gospodarcza, PWN, Warszawa.Witkowska J. 2010. Spójność społeczno-gospodarcza Unii Europejskiej – pozycja Polski i jej regionów,

„Problemy Zarządzania” nr 1, s. 78–91. Wojtyna A. 2008. Teoretyczny wymiar zależności między zmianami instytucjonalnymi, polityką ekonomicz-

ną a wzrostem gospodarczym, w: Wojtyna A. (red.). 2008. Instytucje a polityka ekonomiczna w kra-jach na średnim poziomie rozwoju, PWE, Warszawa.

Bibliografia 211

Wood L.E. 2008. Rural broadband: The provider matters, „Telecommunications Policy” nr 32, s. 326–339. Yang S.C., Olfman F. 2006. The effects of international telecommunication investment: Wire line and

wireless technologies, 1993–1998, „Telecommunications Policy” nr 30, s. 278–296.Zieliński A. 2010. Niektóre aspekty rozwoju telekomunikacji w Polsce w roku 2009, „Telekomunikacja

i Techniki Informacyjne” nr 1–2, s. 17–29.

Dokumenty

Analysys 2004. Study of options for introducing Secondary Trading of Radio Spectrum in the European Union, Raport dla Komisji Europejskiej, maj 2004.

ARCEP 2010. ARCEP Mission in the United States, lipiec 2010, www.arcep.fr. ARCEP 2010a. Internet and network neutrality: Proposals and policy directions, wrzesień 2010, www.

arcep.fr.BEREC 2010. Next Generation Access – Implementation Issues and Wholesale Products. Berec Report,

marzec 2010, BoR (10) 08.Computerworld 2008. Rozwój rynku usług szerokopasmowych w Polsce. Istotne problemy. Raport spe-

cjalny, grudzień 2008.ComReg 2009. Next Generation Broadband in Ireland. Promoting the timely and efficient develop-

ment of high speed broadband infrastructure and services, 9 lipca 2009, ComReg, www.comreg.ie.ERG 2003. ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory

framework, ERG (03) 30rev1, www.erg.eu.int.ERG 2004. ERG Common Position – Bitstream Access, ERG (03) 33rev2.ERG 2005. Guidelines for implementing the Commission Recommendation C (2005) 3480 on Acco-

unting Separation & Cost Accounting Systems under the regulatory framework for electronic com-munications, ERG (05) 29.

ERG 2006. Revised ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the ECNS regulatory framework, ERG (06) 33, maj 2006.

ERG 2007. ERG Opinion on Regulatory Principles of NGA, ERG (07) 16 rev 2.ERG 2008. ERG Common Position on Geographic Aspects of Market Analysis, październik 2008,

ERG (08) 20 final.ERG 2009. Report on Next Generation Access – Economic Analysis and Regulatory Principles, (09)

17, czerwiec 2009.ETS 2003. Sprawa C-280/00, Altmark Trans. (Dz. Urz. WE C 226).Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu

społecznemu, 3.03.2010, COM(2010) 2020.FCC 2010. Connecting America: The National Broadband Plan, www.broadband.gov.ITU 2009. Measuring the Information Society. The ITC Development Index 2009. ITU 2009, www.itu.int.Komisja 1997. Obwieszczenie Komisji w sprawie definicji rynku właściwego dla potrzeb wspólnotowe-

go prawa konkurencji (Dz. Urz. WE 1997 C 372/5), w: Skoczny T. (red.). Prawo konkurencji Wspól-noty Europejskiej, Źródła, t. 1, Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania UW, Warszawa 2002, s. 547–559.

Komisja 1998. Obwieszczenie w sprawie stosowania reguł konkurencji do porozumień o dostępie w sek-torze telekomunikacji – ramy, rynki właściwe i zasady (Dz. Urz. WE 1998 C 265/2), w: Skocz-ny T. red. Prawo konkurencji Wspólnoty Europejskiej, Źródła, t. 2, Wydawnictwo Naukowe Wydzia-łu Zarządzania UW, Warszawa 2002, s. 319–354.

Komisja 2002. Wytyczne Komisji w sprawie analizy rynku i ustalania znaczącej pozycji rynkowej w ramach porządku regulacyjnego Wspólnoty w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. C 165/6, 11.7.2002).

Komisja 2002a. Eighth Report From The Commission on the Implementation of the Telecommunica-tions Regulatory Package, European telecoms regulation and markets 2002, COM(2002) 695 final.

Komisja 2002b. Market Definitions for Regulatory Obligations in Communications Markets. Raport dla Komisji Europejskiej, Squire, Sanders & Dempsey L.L.P. maj 2002.

212 Bibliografia

Komisja 2003. Zalecenie Komisji Europejskiej 2003/311/WE z 11 lutego 2003 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante (Dz. Urz. L 114/45 z 2003).

Komisja 2004. Komunikat Komisji „Connecting Europe at High Speed: National Broadband Strate-gies”, 26 maja 2004.

Komisja 2006. Communication on the Review of the EU Regulatory Framework for electronic com-munications networks and services, COM(2006) 334.

Komisja 2007. Zalecenie Komisji z 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łącz-ności elektronicznej (2007/879/WE), (Dz. Urz. L 344/65 z 28.12.2007).

Komisja 2008. Future networks and the Internet. Indexing Broadband Performance, 29 września 2008, SEC(2008) 2507.

Komisja 2008a. A European Economic Recovery Plan – COM(2008) 800.Komisja 2008b. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodza-

je pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozpo-rządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L.2008.214.3).

Komisja 2009. Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych, wrzesień 2009.

Komisja 2010. Decyzja Komisji z 3 marca 2010 r. w sprawach PL/2009/1019 krajowy rynek hurtowy wymiany ruchu IP (IP tranzyt) oraz PL/2009/1020: krajowy rynek hurtowy wymiany ruchu IP (IP peering) z siecią Telekomunikacji Polskiej S.A (K(2010) 1234).

Komisja 2010a. Staff Working Document on market reviews under the EU Regulatory Framework (3rd report), COM(2010) 271 final.

Komisja 2010b. Sprawozdanie okresowe na temat jednolitego europejskiego rynku łączności elektro-nicznej w 2009 r. (Sprawozdanie nr 15). SEK(2010)630.

Komisja 2010c. Europejska agenda cyfrowa. 19.05.2010, KOM(2010)245 wersja ostateczna.Komisja 2010d. Zalecenie z 20 września 2010 r. w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępu

nowej generacji, C(2010) 6223.Komitet Łączności 2010. Broadband Access in the EU: situation at 1 July 2010, www.europa.eu.KPRM 2009. Boni M. red. Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, lipiec 2009, Kancelaria Prezesa Rady

Ministrów.MI 2004. Program „Upowszechnienie szerokopasmowego dostępu do Internetu na lata 2004–2006”,

Ministerstwo Infrastruktury, sierpień 2004.MI 2004a. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 25 października 2004 r. w sprawie określenia ryn-

ków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Pocz-ty (Dz.U. nr 242, poz. 2420).

Monitoring Report 2003. 3rd Report on Monitoring of EU Candidate Countries – Telecommunication Services Sector, czerwiec 2003.

MRR 2006. Strategia Rozwoju Kraju 2007–2015, listopad 2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. MRR 2006a. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy

i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spójności. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, listopad 2006.MRR 2009. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 7 grudnia 2009 r. w sprawie udziela-

nia pomocy na inwestycje w zakresie: energetyki, infrastruktury telekomunikacyjnej, infrastruktury sfery badawczo-rozwojowej, lecznictwa uzdrowiskowego w ramach regionalnych programów opera-cyjnych (Dz.U. 2009, nr 214, poz. 1661).

MSWiA 2008. Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013, grudzień 2008, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.

MSWiA 2010. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2010 r. w sprawie udzielania przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie pomocy finansowej na dostar-czenie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu na odcinku „ostatniej mili” w ramach Pro-gramu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007–2013 (Dz.U. nr 170, poz. 1147).

Bibliografia 213

MSWiA 2011. Europejska Agenda Cyfrowa w pracach i planach polskich instytucji rządowych, Mini-sterstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, 2011.

MT 2007. Plan działań w zakresie rozwoju szerokopasmowej infrastruktury dostępowej do usług spo-łeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata 2007–2013, Ministerstwo Transportu, czerwiec 2007.

MTiB 2005. Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z 15 grudnia 2005 r. w sprawie pro-wadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosz-tów usług (Dz.U. 2005, nr 255 poz. 2140 ze zm.).

OECD 2003. Working Party on Telecommunication and Information Services Policies. Universal Servi-ce Obligations and Broadband, DSTI/ICCP/TISP(2002)4/FINAL.

OECD 2008. Broadband Growth and Policies in OECD Countries, OECD 2008, www.oecd.org/pub-lishing/corrigenda.

OECD 2010. Geographically segmented regulation for telecommunications, czerwiec 2010, DSTI/ICCP/CISP(2009)6/FINAL.

OECD 2010a. OECD Broadband statistics, www.oecd.org/sti/ict/broadband.OFCOM 2008. Review of the wholesale broadband access markets, 21 maja 2008, http://stakeholders.

ofcom.org.uk.Oxera 2008. Divide and conquer? Geographic segmentation of Telecom markets, 2008, www.oxera.com. Pricing 2004. Pricing Methodologies for Unbundled Access to the Local Loop. Final Report. Pt 2009. Ustawa z 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych

innych ustaw, Dz.U. nr 85 poz.716.Rada Europejska marzec 2009. Konkluzje prezydencji Rady Europejskiej w Brukseli, 19 i 20 marca

2009 r., 7880/1/09 REV. 1.14 Raport 2009. Sprawozdanie okresowe na temat jednolitego europejskiego rynku łączności elektro-

nicznej w 2008 r. (Sprawozdanie nr 14), KOM(2009) 140, części 1 i 2, SEC (2009) 376.15 Raport 2010. Sprawozdanie okresowe na temat jednolitego europejskiego rynku łączności elektro-

nicznej w 2009 r. (Sprawozdanie nr 15), KOM(2010)253, części 1 i 2, SEC(2010) 630 final.Rozporządzenie 2000. Rozporządzenie 2887/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2000 r.

w sprawie rozdzielonego dostępu do pętli lokalnej (Dz. Urz. L 336/4, 30.12.2000). Studium 2010. Studium Wykonalności projektu Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej – wojewódz-

two podkarpackie, kwiecień 2010. Szwecja 2009. Broadband strategy for Sweden. Government Offices of Sweden, www.sweden.gov.se/

broadbandUKE 2006. Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z 1 września 2006 r. w sprawie Strategii Regula-

cyjnej 2006–2007 na rynku telekomunikacyjnym. Monitor Polski z 2006, nr 65, poz. 674.UKE 2006a. Decyzja Prezesa UKE z 10 lipca 2006 r. (DRT-SMP-6072-1/05 (37) w sprawie równego

traktowania dostawców usług internetowych. UKE 2007a. Decyzja Prezesa UKE z 28 czerwca 2007 r. (DRTD-SMP-6043-8/06 (31) w sprawie rynku

świadczenia usługi dostępu do lokalnej pętli i podpętli abonenckiej.UKE 2007b. Decyzja Prezesa UKE z 14 lutego 2007 (DRT-SMP-6043-23/05 (33) w sprawie świadcze-

nia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych. UKE 2008. Stanowisko Prezesa UKE w/s wyników kalkulacji kosztów na rok 2008 i 2009 Telekomu-

nikacji Polskiej S.A., www.uke.gov.pl.UKE 2008a. Opinia regulatora dotycząca procesu budowania i eksploatacji infrastruktury NGA w Pol-

sce, Warszawa, 17 grudnia 2008, www.uke.gov.pl.UKE 2008b. Strategia regulacyjna Prezesa UKE na lata 2008–2010. Warszawa 2008.UKE 2009. Porozumienie zawarte 22 października 2009 r. pomiędzy Telekomunikacją Polską a Preze-

sem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, www.uke.gov. UKE 2009a. Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego w 2008 r. (aktualizacja), Warszawa, czer-

wiec 2009.UKE 2010. Stopień realizacji Strategii Regulacyjnej Prezesa UKE na lata 2008–2010 (stan na gru-

dzień 2009), kwiecień 2010.UKE 2010a. WiMAX2 – nowy standard sieci radiowych. Warszawa lipiec 2010.

214 Bibliografia

UKE 2010b. Decyzja Prezesa UKE z 30 grudnia 2010 r. DART-SMP-6040-2/10 (52) w sprawie krajo-wego rynku świadczenia usług hurtowego, fizycznego dostępu do infrastruktury sieciowej w sta-łej lokalizacji.

UKE 2010c. Analiza cen usług stacjonarnego dostępu do Internetu w Polsce na tle krajów Unii Euro-pejskiej, Warszawa, czerwiec 2010.

UKE 2011. Obwieszczenie z 11 lutego 2011 r. w sprawie konsultacji projektu decyzji w sprawie krajo-wego rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, www.uke.gov.pl.

UKE 2011a. Realizacja projektów związanych z dostępem odbiorców końcowych oraz osób zagrożo-nych wykluczeniem cyfrowym do szerokopasmowego Internetu – analiza stanu obecnego oraz barier w wykorzystaniu dostępnych środków unijnych, raport, luty 2011, www.uke.gov.pl.

UKE 2011b. Stanowisko Prezesa UKE w zakresie świadczenia bezpłatnej lub za cenę niższą niż cena ryn-kowa usługi dostępu do sieci Internet przez jednostki samorządu terytorialnego (JST), 15 luty 2011.

Decyzje Komisji Europejskiej w sprawach pomocy publicznejC 35/2005 – Holandia, infrastruktura szerokopasmowa w AppingedamC 53/2006 – Holandia, inwestycja w sieć FTTH Citynet AmsterdamN 307/2004 – Wielka Brytania – sieci szerokopasmowe na odległych i wiejskich obszarachN 381/2004 – Francja, projekt sieci szerokopasmowej dla Pyrénées-AtlantiquesN 382/2004 – Francja, sieć szerokopasmowa dla regionu LimousinN 57/2005 – Wielka Brytania, regionalne wsparcie dla sieci szerokopasmowych w WaliiN 117/2005 – Wielka Brytania, zagregowane zamówienia publiczne na usługi szerokopasmowe w Szkocji N 284/2005 – Irlandia, regionalny program szerokopasmowy – sieci metropolitalneN 398/2005 – Węgry, rozwój preferencji podatkowych dla sieci szerokopasmowych N 118/2006 – Litwa, sieć szerokopasmowa dla regionów wiejskichN 157/2006 – Wielka Brytania, sieć szerokopasmowa dla regionu South Yorkshire N 890/2006 – Francja, pomoc dla sieci szerokopasmowej w Sicoval N 24/2007 – Republika Czeska, Praska miejska sieć bezprzewodowaN 46/2007 – Wielka Brytania, plan sieci sektora publicznego w WaliiN 14/2008 – Wielka Brytania, rozszerzenie zasięgu sieci w SzkocjiN 115/2008 – Niemcy, sieci szerokopasmowe na terenach wiejskich N 237/2008 – Niemcy, wsparcie dla sieci szerokopasmowych w NiedersachsenN 266/2008 – Niemcy, sieci szerokopasmowe w rolniczych rejonach BawariiN 405/2008 – Polska – program pomocy regionalnej na inwestycje w zakresie: energetyki, infrastruk-

tury telekomunikacyjnej, infrastruktury sfery badawczo-rozwojowej i lecznictwa uzdro-wiskowego

N 383/2009 – Niemcy, sieci szerokopasmowe w rolniczych obszarach SaksoniiN 388/2009 – Finlandia, projekt pilotowy superszybkich sieci szerokopasmowych N 423/2009 – Cypr, sieci szerokopasmowe na CyprzeN 607/2009 – Irlandia, poszerzenie zasięgu sieci szerokopasmowych na terenach wiejskichN 53/2010 – Niemcy, federalny program ramowy wsparcia budowy kanalizacjiN 62/2010 – Finlandia, program superszybkich sieci szerokopasmowych na słabo zaludnionych tere-

nach

Spis rysunków

Rysunek 1. Struktura polityki telekomunikacyjnej .................................................... 19Rysunek 2. Cykl regulacji rynków hurtowych ............................................................. 79Rysunek 3. Schemat uwolnionej pętli lokalnej........................................................... 88Rysunek 4. Poziomy dostępu do usługi strumienia bitów ........................................ 98Rysunek 5. Podstawowe warianty transmisji ruchu IP .............................................. 114Rysunek 6. Powiązanie kosztów i opłat w latach 2004–2009 ................................... 124Rysunek 7. Powiązanie kosztów i opłat od 2009 roku .............................................. 124Rysunek 8. Schemat przeprowadzania testów MS/PS ............................................... 132Rysunek 9. Drabina inwestycyjna w sieci pierwszej generacji ................................ 145Rysunek 10. Drabina inwestycyjna w sieci NGA ....................................................... 163Rysunek 11. Zakres działalności telekomunikacyjnej samorządu ............................ 195

Spis tabel

Tabela 1. Liczba linii stacjonarnych na 100 mieszkańców ...................................... 46Tabela 2. Przepływność linii stacjonarnych w wybranych państwach (styczeń

2010 roku) .................................................................................................... 47Tabela 3. Technologie stacjonarnego dostępu szerokopasmowego w Polsce

(lipiec 2010 roku) ........................................................................................ 48Tabela 4. Udział linii światłowodowych na 100 gospodarstw domowych

(czerwiec 2010 roku) ................................................................................... 48Tabela 5. Korelacja rynków w 1 i 2 cyklu regulacyjnym ......................................... 81Tabela 6. Opłaty za dostęp pełny do pętli lokalnej ................................................. 92Tabela 7. Liczba uwolnionych pętli lokalnych .......................................................... 94Tabela 8. Poziomy dostępu do BSA ........................................................................... 99Tabela 9. Wymagane poziomy dostępu do BSA w 1 cyklu .................................... 101Tabela 10. Liczba linii objętych usługą BSA .............................................................. 107Tabela 11. Skala rozbieżności w sprawie kosztów uzasadnionych ........................... 126Tabela 12. Samorządy prowadzące pozagospodarczą działalność

telekomunikacyjną (wrzesień 2011 roku) ................................................. 197

Stanis aw Pi tek

Doktor habilitowany, profesor Wydzia u Zarz dzania Uniwersytetu Warszawskiego. Specjalizuje si w regu-lacyjnych i instytucjonalnych problemach komunikacji elektronicznej. Wspó pracuje z administracj , operato-rami telekomunikacyjnymi, nadawcami telewizyjnymi i dostawcami us ug internetowych w sprawach regu-lacyjnych, ochrony danych oraz wdra ania nowych us ug. Autor i redaktor licznych publikacji po wi -conych instytucjom gospodarczym, telekomunikacji i mediom elektronicznym. Uczestnik prac nad imple-mentacj unijnych polityk w tych dziedzinach.

Z recenzji wydawniczej:

Autor przedstawi bardzo obszern , wspó czesn monografi po wi con problematyce sieci szerokopasmowych i ich miejsca w polityce telekomu-nikacyjnej […] wykorzysta bardzo bogat literatur , zw aszcza zagraniczn oraz swoje du e do wiadczenie z wykonywania ró nych funkcji doradczych w sektorze telekomunikacji. […] Nowoczesno i aktualno prezentowa-nego materia u pozwala mi na stwierdzenie, e spotka si ona z bardzo dobrym przyj ciem na rynku wydawniczym. Ksi ka bardzo dobrze wpi-suje si w propagowanie rozwi za , które maj kluczowe znaczenie dla podniesienia innowacyjno ci naszej gospodarki i budowy spo ecze stwa informacyjnego. Nie ma w tej chwili na polskim rynku wydawniczym ksi ki o podobnym charakterze.

Prof. zw. dr hab. Jerzy KisielnickiUniwersytet Warszawski, Wydzia Zarz dzania

Z recenzji wydawniczej:

Opiniowany tekst jest analiz metod i instrumentów, za pomoc których w adza publiczna mo e oddzia ywa na upowszechnienie dost pu do sze-rokopasmowych sieci i us ug telekomunikacyjnych. […] Analiza tego pro-blemu wymaga uwzgl dnienia wielu ró norodnych aspektów, w szczegól-no ci legislacyjnych, regulacyjnych, instytucjonalnych, zarz dczych, eko-nomicznych i technicznych. Wszystkie te aspekty zosta y poddane anali-zie w sposób wyczerpuj cy i wnikliwy. Tekst imponuje wszechstronno ci i dog bno ci rozwa a . Wed ug mojego rozeznania, jest to dotychczas jedyna tak wszechstronna analiza w pi miennictwie polskoj zycznym. Ze wzgl du na interdyscyplinarny charakter opiniowana monografia mo e zain-teresowa szeroki kr g czytelników – teoretyków i praktyków – ró nych specjalno ci zawodowych.

Prof. dr hab. in . Józef LubaczPolitechnika Warszawska,

Wydzia Elektroniki i Technik Informacyjnych

ISBN 978-83-61276-67-8

Documents

Sieci szerokopasmowe w polityce telekomunikacyjnej · 3. Podstawy działalności telekomunikacyjnej samorzPolsce . . . . . . . ... FTTH ang. Fiber To The Homeć świat – siełowodowa