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Buenos Aires.
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Anlisis de presupuesto ypolticas pblicas
SIN VIVIENDA PARA LOS
MS VULNERABLES EN LACIUDAD DE BUENOS AIRES
Asociacin Civil por
la Igualdad y la Justicia
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SIN VIVIENDA PARALOS MS VULNERABLES EN LACIUDAD DE BUENOS
AIRES
Anlisis de presupuesto y polticas pblicas
Asociacin Civil por
la Igualdad y la Justicia
Asociacin Civil por
la Igualdad y la Justicia
Foto de Tapa: Pablo Vitale Diciembre 2012
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Buenos Aires.
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EQUIPO DE TRABAJO
Autores
MaraTrevisaniVespa
JuanMamberti
Equipo
GustavoMaurino(Director)
LucianaBercovich(Coordinadora)
MaraTrevisaniVespa
FacundoUreta
JuanMamberti
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NDICE
1
Introduccin
Anlisis de las tendencias en el presupuesto asignado a
vivienda
I. Gastos destinados a vivienda en la ciudad de buenos aires
II. a. Anlisis del presupuesto de los organismos pblicos que
realizan polticas pblicas en villas de la ciudad
II. b. Programa de radicacin, integracin y transformacin
devillas y ncleos habitacionales transitorios (PRIT)
El presupuesto puesto en contexto. Crisis habitacional
estructural.Superposiciones e inconsistencia institucional.
Incumplimiento deleyes de urbanizacin
I. La inconsistencia institucional en las polticas pblicas.
Historia de los organismos pblicos con competencias sobretemas
de hbitat y vivienda en la ciudad de Buenos Aires
II. El inadmisible y sistemtico incumplimiento de leyesrelativas
a la urbanizacin de villas
Conclusiones
Anexo I
Anexo II
2
3
3
6
8
11
12
14
16
20
29
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INTRODUCCIN
El acceso al derecho a la vivienda digna para las comunidades ms
pobres es uno
de los grandes temas pendientes en Buenos Aires; paradjicamente
una de las ju-
risdicciones ms ricas del mundo.1
Los datos ilustran la dimensin del problema habitacional en la
Ciudad:
Cerca de medio milln de personas no ve cumplido su derecho a una
vivienda
digna en la ciudad de Buenos Aires.2 Esta emergencia adopta
diversas formas
(comunidades habitando 26 asentamientos precarios, 16 villas de
emergencia,
19 conjuntos habitacionales, dos ncleos habitacionales
transitorios, 172 in-
muebles intrusados, 879 predios e inmuebles en la traza de la ex
autopista 3;
adems de 3288 familias receptoras de subsidios alojadas en
hoteles, 21 con-
ventillos que son propiedad del Instituto de Vivienda de la
Ciudad, 4 hogares de
trnsito, 21 viviendas transitorias y 1950 personas en situacin
de calle).
Conforme el censo 2010, la poblacin que habita en villas es de
163.587 ha-
bitantes, presentando un crecimiento de ms del 50% en relacin
con el censo
anterior.
El 40% de la poblacin de las villas es inquilina en condiciones
de informalidad,
sujetas a prcticas predatorias y sin acceso al merado
inmobiliario formal.3
Frente a esta situacin estructural y persistente de falta de
acceso al derecho a la
vivienda en este informe analizamos el diseo e implementacin de
las polticas
pblicas de la Ciudad, identificamos sus tendencias y principios
de actuacin en
los ltimos aos. Para ello presentamos informacin sobre el
presupuesto asignado
a las polticas de vivienda, as como el diseo y estructura
administrativa a travs
de la cual se llevan adelante tales polticas.
Esperamos que la informacin presentada y analizada contribuya a
una mejor eva-luacin sobre la idoneidad de las acciones estatales
para garantizar los derechos
vulnerados, y la prioridad que tales derechos reciben en la
gestin de la cosa p-
blica.
2
-
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Buenos Aires.
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ANLISIS DE LAS TENDENCIAS EN EL
PRESUPUESTO ASIGNADO A VIVIENDACada ao, entre los meses de
octubre y diciembre, la Legislatura de la Ciudad dis-
cute el proyecto de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo.
En dicha oportu-
nidad se fijan objetivos y prioridades acerca de la distribucin
de los recursos y la
satisfaccin de los derechos y dems funciones estatales.
La decisin sobre qu polticas pblicas se impulsarn y cules se
postergarn fija
la posicin del Estado respecto a la promocin y respeto de los
derechos de loshabitantes de la Ciudad, beneficiarios o vctimas de
dichas polticas pblicas.
As, la cantidad de dinero asignado a -y utilizado para- las
polticas habitacionales
es un indicador de cun prioritario es el derecho a la vivienda
para las autoridades
pblicas.
En este informe, analizaremos el Proyecto de Presupuesto 2013
enviado por el Po-
der Ejecutivo a la Legislatura en relacin con los gastos
previstos para programas
relativos a Vivienda y a los programas pblicos relativos a las
condiciones habita-
cionales en las Villas de la Ciudad. A fin de comprender las
tendencias estructura-
les, observaremos la evolucin del presupuesto en el perodo
2008-2013.4
I. GASTOS DESTINADOS A VIVIENDA EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
5
En el siguiente grfico se presentan los crditos originales,
vigentes y devengados6 en total para vivienda, en valores
constantes:7
3
Gasto total para vivienda (pesos constantes)Original, vigente y
devengado
0
500.000.000
1.000.000.000
1.500.000.000
2.000.000.000
$
de
2013
Original 1.297.900.897 1.355.983.397 910.300.753 1.504.534.403
1.254.749.755 1.094.833.218
Vigente938.443.412 1.072.233.573 1.133.034.252 1.369.145.236
1.302.872.082
Devengado 869.467.274 707.173.735 585.555.726 775.321.112
2008 2009 2010 2011 2012*Proyecto
2013
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En este grfico puede observarse cmo el crdito presupuestado para
vivienda en
2013 es inferior a lo asignado en cualquiera de los dems aos del
perodo 2008-
2013, salvo 2010. El mximo asignado originalmente durante estos
aos fue en
2011.
Adems, puede observarse que en el perodo analizado existe una
notable subeje-
cucin del presupuesto: si se compara lo devengado con lo
original o lo vigente,
resulta que lo ejecutado es siempre significativamente menor.
Incluso en el ao
2010, en que el presupuesto vigente fue mayor al original, la
ejecucin no lleg
siquiera a lo asignado originalmente (el Gobierno aument el
crdito presupuesta-
rio original pero no gast ni siquiera lo que se haba previsto
originalmente por la
legislatura. En 2008, 2009 y 2011, el crdito destinado a
vivienda sufri recortes
durante el ejercicio: el presupuesto vigente fue inferior al
originalmente aprobado
por la legislatura.
Lo anteriormente sealado se refleja claramente en el grfico
siguiente, que mues-
tra los porcentajes de ejecucin en relacin con el crdito
original y vigente:
Como se puede apreciar, el porcentaje de ejecucin es lejano al
100% en todos
los casos. Del crdito vigente solo se ejecut entre un 93% al
comienzo del pero-
do analizado y un 66% y 57% entre 2009 y 2011. Si analizamos la
ejecucin en
relacin con la asignacin original de la Legislatura observamos
porcentajes aun
inferiores (salvo en 2010).8
Si se analiza la evolucin de los crditos originales y devengados
para vivienda, se
observa una tendencia negativa durante el perodo, en ambos
casos, como puede
verse en los grficos a continuacin:
4
67%
52%
64%
52%
93%
66%
52%
57%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%70%
80%
90%
100%
2008 2009 2010 2011
Ejecucin del crdito total para viviendaDevengado como % del
original y del vigen te
% del original % del vigente
-
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Buenos Aires.
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El anlisis presupuestario tambin revela qu porcin del
presupuesto total de gas-
tos de la Ciudad fueron destinados a vivienda, tanto en las
asignaciones originales
de la Legislatura, como en lo efectivamente ejecutado:
5
2008 2009 2010 2011 2012*Proyecto
2013
Original 1.297.900.897 1.355.983.397 910.300.753 1.504.534.403
1.254.749.755 1.094.833.218
0
200.000.000
400.000.000
600.000.000
800.000.000
1.000.000.000
1.200.000.000
1.400.000.000
1.600.000.000
$d
e2
013
Crdito total original para vivienda (pesos constantes)
2008 2009 2010 2011
Devengado 869.467.274 707.173.735 585.555.726 775.321.112
0
100.000.000
200.000.000
300.000.000
400.000.000
500.000.000
600.000.000
700.000.000
800.000.000
900.000.000
1.000.000.000
$
de
2013
Crdito total devengado para vivienda (pesos constantes)
Gastos totales del GCBA destinados a vivienda
Porcentaje de vivienda en lo original y lo devengado
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
% en lo orig. 3,7% 3,5% 2,6% 3,6% 3,1% 2,7%
% en lo dev. 2,4% 1,9% 1,5% 1,9%
2008 2009 2010 2011 2012*Proyecto
2013
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El porcentaje del presupuesto total original, asignado a
vivienda muestra una ten-
dencia negativa en el perodo 2008-2013; salvo un incremento
excepcional en
2011 (cuando, igualmente, no alcanz los niveles de 2008, que
fueron los ms
altos del perodo). Cabe recordar a los fines comparativos, que
en el ao 2005 el
presupuesto para vivienda representaba el 5,3%. En el proyecto
para 2013, este
porcentaje (2,7 %) alcanza casi el punto mnimo de todo el
perodo, registrado en2010 (2,6%).
Adems, en todos los aos del periodo en anlisis los gastos
devengados para los
programas de vivienda representaron porcentajes
significativamente menores a los
asignadas originalmente por la Legislatura. En 2010, por
ejemplo, la Legislatura
destin un 2,6% del presupuesto general para la funcin vivienda,
pero en el gasto
real realizado por el Ejecutivo vivienda represent solo un
1,5%.
Esta persistente subejecucin implica un alejamiento de la
distribucin dispuesta
por la Legislatura, rgano a cuyo cargo est la aprobacin del
presupuesto anual.Los fondos no ejecutados vuelven a ser
distribuidos de un ao a otro y as, muchas
veces, pierden su afectacin original, que, en el caso de
vivienda, se vincula direc-
tamente con la satisfaccin de derechos bsicos.
II. A. ANLISIS DEL PRESUPUESTO DE LOS ORGANISMOS PBLICOS QUE
REALIZAN
POLTICAS PBLICAS EN VILLAS DE LA CIUDAD
Como hemos dicho, uno de los espacios crticos en relacin con el
derecho a lavivienda es el de Villas y asentamientos de la Ciudad.
A continuacin, analizaremos
el presupuesto asignado y ejecutado a programas que trabajan en
las villas de la
Ciudad de Buenos Aires.
En el siguiente grfico podemos ver los crditos originales,
vigentes y devengados
en total para la Unidad de Gestin de Intervencin Social (UGIS),
el Programa de
Radicacin, Integracin y Transformacin de Villas y Ncleos
Habitacionales Tran-
sitorios (PRIT), la Corporacin Buenos Aires SUR (CBAS) y los
programas Inclusin
Social, Hbitat y Mejoramiento de Villas.
6
2008 2009 2010 2011 2012* Proyecto 2013
Original 382.730.197 210.461.475 225.623.118 232.423.867
268.253.943 259.333.980
Vigente 353.355.156 325.342.456 317.339.950 263.836.467
292.162.639
Devengado 340.714.385 307.241.116 226.792.476 248.052.403
0
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
250.000.000
300.000.000
350.000.000
400.000.000
450.000.000
$
de
2013
UGIS, PRIT, CBAS, Inclusin Social, Hbitat y Mejoramiento de
VillasOriginal, vigente y devengado (pesos constantes)
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Como se puede apreciar, entre 2009 y 2012 el crdito fue
incrementado durante el
ejercicio (el vigente es mayor al original). Sin embargo, al
mismo tiempo se observa
una subejecucin del crdito vigente en todos los casos. Los
valores de ejecucin
se presentan detallados en el siguiente grfico:
Como se puede ver, hay una ejecucin superior al original en casi
todos los casos,
salvo en 2008 (es decir, que se termin gastando en estos
programas ms de lo
que la legislatura previ originalmente), aunque la ejecucin del
presupuesto vigen-
te durante el perodo oscila entre el mnimo de 71% en 2010 y el
mximo de 96%
en 2008.
En comparacin con los crditos generales para vivienda, los
porcentajes de eje-cucin de los programas relativos a villas no son
tan bajos, aunque es menester
notar que los crditos originales y devengados para estos
programas muestran una
tendencia negativa a lo largo del perodo.
Esto se presenta en los siguientes dos grficos, donde se puede
observar que la
propuesta del Ejecutivo para 2013 implica una reduccin en el
crdito en compara-
cin con lo asignado en 2012.
7
2008 2009 2010 2011 2012*Proyecto
2013
Original 382.730.197 210.461.475 225.623.118 232.423.867
268.253.943 259.333.980
0
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
250.000.000
300.000.000
350.000.000
400.000.000
450.000.000
$
de
2013
UGIS, PRIT, CBAS, Inclusin Social, Hbitat y Mejoramiento de
Villas
Original (pesos constantes)
-
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Merece tratamiento especfico lo sucedido con el PRIT. Esta
iniciativa fue creada en
2001con el objetivo de la necesidad de llevar adelante un
Programa que en forma
especfica tome a su cargo la solucin integral del problema
social, habitacional y
urbano en las Villas y NHTs de la Ciudad de Buenos Aires, con
sujecin a principios
de integracin social y participacin de los sectores
afectados.9
En el ao 2008, el Poder Ejecutivo intent, a travs de un proyecto
de ley 10 pre-
sentado ante la Legislatura, modificar la Ley 1251, a fin de
traspasar las funciones
del IVC a otros organismos -UGIS y CBAS. El proyecto no fue
sancionado. Sin
embargo, el Poder Ejecutivo llev adelante un vaciamiento
presupuestario del PRIT
(con lo que fue logrando por va presupuestaria aquello que la
Legislatura le haba
negado institucionalmente), llegando a no asignarle presupuesto
en el proyecto de
presupuesto para 2013.
Actualmente, en la pgina oficial del Gobierno de la Ciudad11 se
afirma que el PPRIT,
establecido en la Ley 148, es el programa de mayor presupuesto
de todos losdesarrollados por el Instituto. Asimismo, se anuncian
obras que se realizarn en
los prximos aos en la rbita de este programa.12
En los grficos siguientes se observa el gradual vaciamiento del
PRIT. En primer
lugar, se presentan los crditos originales, vigentes y
devengados; luego, los por-
centajes de ejecucin.
II. B. PROGRAMA DE RADICACIN, INTEGRACIN Y TRANSFORMACIN DE
VILLAS Y
NCLEOS HABITACIONALES TRANSITORIOS (PRIT)
8
2008 2009 2010 2011
Devengado 340.714.385 307.241.116 226.792.476 248.052.403
0
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
250.000.000
300.000.000
350.000.000
400.000.000
$
de
2013
UGIS, PRIT, CBAS, Inclusin Social, Hbitat y Mejoramiento de
VillasDevengado (pesos constantes)
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As, el anlisis presupuestario refleja profundas transformaciones
en el sentido y
finalidad de las polticas pblicas, ocurridas bajo la apariencia
de continuidad ins-
titucional.
Para cerrar la consideracin presupuestaria sobre los programas
relativos al de-
recho a la vivienda en Villas y Ncleos Habitacionales
Transitorios para el ao
prximo, mencionamos a continuacin algunas de las previsiones que
estimamos
trascendentes para su seguimiento en la fase de ejecucin.
ElProgramaMejoramientodeVillas,queincluyelaregeneracinurbanadel
predio de la Villa 31-31 bis, de conformidad con la Ley N 3343
de Urbanizacin de
la Villa 31-31 bis, tiene presupuestado $33.000.000.
Porsuparte,laUGIStieneasignado$131.084.345.Conestepresupuesto
tiene dispuesto realizar, entre otras obras, 1240 metros
lineales de tendido elctri-
co en Villas y NHT; la provisin de agua potable para asegurar el
acceso a toda la
poblacin a este servicio bsico e indispensable y el servicio de
mantenimiento
del tendido elctrico cuyo objeto es evitar siniestros que sean
producto de instala-
ciones elctricas deficientes, la ejecucin de obras cloacales y
elctricas, destina-
9
2008 2009 2010 2011 2012*Proyecto
2013
Original 267.585.473 58.634.384 67.497.678 49.934.500 39.777.283
0
Vigente 159.708.129 109.229.589 74.054.437 19.688.402
40.390.606
Devengado 152.822.872 92.000.995 407.816 8.819.908
0
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
250.000.000
300.000.000
$
de
2013
PRITOriginal, vigente y devengado (pesos constantes)
57%
157%
1%18%
96%
84%
1%
45%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
2008 2009 2010 2011
Ejecucin del crdito para el PRITDevengado como % del original y
del vigente
Del Original Del Vigente
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das a paliar de manera definitiva y en mediano plazo el problema
de acceso a estos
servicios.
LaSECHI(creadaenDiciembrede2011,verAnexoII)cuentacon$23.456.054
para su programa Hbitat, que tiene entre sus objetivos el de
generar la transfor-
macin fsica del territorio en las zonas de Villas y NHT,
mediante la creacin y
puestas en valor de los espacios de uso comn tales como los
Polideportivos, Cen-
tros Culturales y Plazas.
10
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Buenos Aires.
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EL PRESUPUESTO PUESTO EN CONTEXTOCRISIS HABITACIONAL
ESTRUCTURAL. SUPERPOSICIONES E INCONSISTENCIA INSTITUCIONAL.
INCUMPLIMIENTO DE LEYES DE URBANIZACIN.
La crisis habitacional en la Ciudad tuvo un punto extremo
durante 2001, situacin
que llev a que la Legislatura local declarara el estado de
emergencia habitacional
por el plazo de tres aos.13 La legislacin adoptada suspenda los
desalojos en in-
muebles pertenecientes al Gobierno de la Ciudad utilizados con
uso manifiesto de
vivienda por parte de grupos familiares en situacin de pobreza
crtica. El estado
de emergencia fue prorrogado en repetidas ocasiones. El 4
diciembre de 2008, la
Legislatura portea, aprob la Ley 2973 por la cual extenda la
emergencia hasta
octubre de 2010, obligaba al Poder Ejecutivo a presentar un plan
para subsanarel dficit habitacional y creaba una comisin de
seguimiento integrada por legis-
ladores, ONGs y la Defensora del Pueblo. Sin embargo, en febrero
de 2009, esta
ley (N2973) fue vetada. En esta oportunidad, el Jefe de Gabinete
declar en
una entrevista radial: Vetamos una ley que prohiba desalojar
inmuebles que son
propiedad del gobierno, y agreg Se evala caso por caso, no hay
una solucin
nica. Despacito, en silencio, se van haciendo desalojos.14 Ante
estos hechos,
el jefe de gobierno local manifest que la problemtica
habitacional desbordaba
las posibilidades institucionales de la Ciudad, afirmando que
debe ser encarado
nacionalmente. La ciudad de Buenos Aires no puede seguir
recibiendo semejante
cantidad de corrientes masivas de gente.15
En la actualidad, la situacin crtica habitacional en la Ciudad
se mantiene en toda
su profundidad, a pesar de que la Ciudad atraviesa un momento de
expansin y
recuperacin econmica notable. En buena medida esa recuperacin
econmica
est basada en la inversin registrada en el sector de la
construccin. El boom
inmobiliario de la construccin es liderado por edificios de lujo
y vivienda para los
sectores de mayores recursos (un 75% de la construccin total de
edificios nue-
vos es de la ms alta categora) sin que se satisfaga a los
sectores medios o de
bajos recursos. En un informe de abril del presente ao16, el
Centro de Estudios
para el Desarrollo Econmico Metropolitano inform que en los
ltimos aos
se verific un ininterrumpido crecimiento de la superficie
solicitada para construiren la Ciudad de Buenos Aires, que estuvo
motorizado fundamentalmente por la
edificacin de viviendas de primera categora, orientadas a
sectores de altos in-
gresos, que generalmente no necesitan el acceso al crdito para
la adquisicin de
inmuebles. Adems, agreg que la misma estuvo concentrada en muy
pocos
barrios de la Ciudad, entre los que se destaca Palermo,
Caballito, Villa Urquiza
y Puerto Madero. En cambio, barrios vinculados a sectores de
menores ingresos,
como los del sur de la Ciudad, tuvieron muy escaso dinamismo,
mantenindose al
margen de este boom.17
En consecuencia, el mercado no satisface la demanda de amplios
sectores de la
sociedad. Adems, la fuerte presin del mercado inmobiliario
repercute directamen-te sobre los valores de las tierras y
propiedades de los sectores ms desaventaja-
11
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Buenos Aires.
15/33
dos y tambin de la clase media que hoy tienen pocas
posibilidades para acceder
a una vivienda en la Ciudad.
En este contexto, la problemtica en las villas y asentamientos
precarios merece
especial atencin, sus habitantes subsisten en condiciones
habitacionales suma-
mente precarias y con escaso acceso a servicios pblicos y
derechos bsicos de
los que s gozan el resto de los habitantes de la Ciudad.18
La falta abordaje y solucin integral a esta problemtica est
relacionada directa-
mente con la estructura administrativa creada por el gobierno
local como respon-
sable del rea de vivienda.
Al analizar la estructura organizacional del gobierno de la
Ciudad encargado de po-
lticas de vivienda se puede observar la falta de claridad en la
divisin de tareas,
superposicin y discrecionalidad en el manejo presupuestario que
explican el fra-
caso de las polticas locales y muestran la ausencia de un plan
estructural integral
para lograr el efectivo acceso a la vivienda por parte de los
habitantes marginados
de la ciudad.
I. LA INCONSISTENCIA INSTITUCIONAL EN LAS POLTICAS
PBLICASHistoria de los organismos pblicos con competencias sobre
temas de hbitat y vivienda en la Ciudad de Buenos Aires
Al presente, las competencias de los organismos responsables son
confusas, su-
perpuestas y discrecionales. El organismo legalmente responsable
de la poltica
habitacional en la Ciudad IVC- en los ltimos aos no cont con
presupuesto
suficiente para llevar a cabo las tareas necesarias para paliar
la grave crisis habi-tacional que enfrentan los habitantes de las
villas. Por otro lado, organismos sin
competencias legalmente asignadas, y que han entrado en las
polticas pblicas
en base a convenios con los que deberan ejecutarlas, tienen
asignaciones presu-
puestarias abundantes y de hecho llevan a cabo las tareas en las
villas UGIS- y
urbanizacin CBAS.
En este contexto, se esperaba que la SECHI, creada en diciembre
de 2011 con el
fin de coordinar las acciones de las diferentes reas del
Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires para una intervencin integral en las villas y
barrios vulnerables19,
fuera la encargada de sistematizar, centralizar y planificar las
polticas de vivienda
destinadas a las villas de la ciudad. Sin embargo, hasta la
fecha, esto no sucedi.Dicha dependencia cuenta con un nfimo
presupuesto institucional asignado de
$7,578,20720. Al mismo tiempo, a pesar de sus ambiciosos
objetivos, las acti-
vidades que actualmente se encuentra desarrollando esta
secretara estn ms
vinculadas a cuestiones sociales, culturales, deportivas y de
concientizacin que
al desarrollo de programas de infraestructura, servicios y
equipamiento urbano.
De esta manera, nos encontramos con que no existe un organismo y
un sistema
que centralice y planifique las polticas de vivienda en la
ciudad, y asigne y priorice
recursos presupuestarios, si no que existen muchos organismos
que de manera
desarticulada realizan tareas aisladas que no cooperan en la
construccin de una
poltica social y en remediar la crisis habitacional, si no que
constituyen meras ini-
ciativas sin incidencia.
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1967 2000 2003 20112007 2008
Objetivo: promover eldesarrollo social y eco-nmico de la zona
sur dela CABA.
Corporacin BuenosAires Sur (CBAS)
Instituto de Viviendade la Ciudad (IVC)
Reemplaza a laComisin Municipal de
la Vivienda.
Objetivo: rgano dea p l i c a c i n d e l a spolticas de
vivienda dela CABA.
Objetivo: formular eimplementar programasde asistencia
comuni-taria y atencin a laemergencia en villas, yasentamientos en
la
PROSUR Hbitat
Objetivo: articularacciones para elmejoramiento delhbitat, en el
reade desarrollo Sur dela CABA.
HISTORIADELOSORGANISMOSPBLICOSQUETRABAJANHBITATENLA CIUDADDE
BUENOS AIRES
Comisin Municipal dela Vivienda
Objetivo: promocin devivienda de inters so-cial destinada a
sectoresde bajos ingresos deCABA y Gran BuenosAires.
20122010
Programa de Mejoraspara las Villas 31 y31 Bis
Dependiente delMinisterio de Ambiente
y Espacio Pblico.
Objetivo: pretendenrecuperar y poner envalor los espaciospblicos
de las Villas 31y 31 Bis.
Coordinacin delPrograma de Mejoraspara las Villas 31 y 31Bis
El programa pasa adepender de la
Secretara de Hbitat eInclusin, del Ministerio
de Desarrollo Econmico.
Se nombra a Alejo Maxitcomo Coordinador
GeneralAd Honorem.
Secretara deHbitat eInclusin (SECHI)
Objetivo: coordinarlas acciones de lasdiferentes reas
delGobierno de laCiudad de BuenosAires para unaintervencin
in-tegral en las villas ybarrios vulnerables.
Unidad de Gestinde IntervencinSocial (UGIS)
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II. EL INADMISIBLE Y SISTEMTICO INCUMPLIMIENTO DE LEYES
RELATIVAS A LA URBANIZACIN DE VILLAS
En la Ciudad de Buenos Aires se han sancionado numerosas leyes
que prevn el
mejoramiento en infraestructura y la urbanizacin de muchas de
las villas de la
ciudad. Sin embargo, la gran mayora de estas promesas
legislativas se encuentra
incumplida. A continuacin presentamos algunas de ellas.21
Asimismo, existe una falta de implementacin de un banco de
tierras estatales para
poder atender al dficit habitacional que el mercado no absorbe,
cuya creacin fue
legalmente prevista.
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Mapa del sistemtico incumplimiento de leyes de urbanizacin
Ley 403 / Ao 2000: creael Programa de Planea-
miento y Gestin Partici-pativo de la Villa 1-11-14,para ejecutar
el PlanIntegral de Urbanizacin
Villa 1-11-14
[INCUMP
LIDA]
Ley 625 / Ao 2001:Declara la emergenciaedilicia. En un ao el
Poder Ejecutivo debasolucionar las fallasestructurales.
Prorrogadaen 2002 y 2005.
Barrio Illia
[INCUMP
LIDA]
Ley 1333 / Ao 2004:Declara emergencia deestructura por 1 ao.
ElPoder Ejecutivo debeadecuar la infraestructu-ra (desages,
distribucinde energa, gas, repavi-mentacin, alumbrado).
Barrio Carrillo
[INCUMP
LIDA]
Ley 1770 / Ao 2005:Ordena la urbanizacin.Es declarada en
emer-gencia ambiental, sanita-ria y de infraestructura en2008 y
2009. El depsitode autos sigue instalado,el predio contaminado.
Villa 20
[INCUMP
LIDA]
Ley 3343 / Ao 2009:dispuso la urbanizacindel Barrio Carlos
Mugicay cre la Mesa de Gestiny Planeamiento Multidis-ciplinaria y
Participativa,integrada por represen-tantes de organismospblicos y
vecinos/as delbarrio. ).
Villa 31 y 31 Bis
[INCUMP
LIDA]
Programa Arraigo / Ao1999: Modifica el boletode compraventa de
las
tierras entre una Asocia-cin Mutual de los vecinosdel barrio y
el Estado,para descontar de lastierras vendidas aquellasdestinadas
por espacioscomunitarios u ocupadaspor organismos ajenos albarrio.
Inclua trabajos deurbanizacin.
Villa 21-24
[INCUMP
LIDO]
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CONCLUSIONES
Del anlisis de las polticas llevadas adelante por el GCBA
concluimos que la si-tuacin de emergencia habitacional no es una
situacin coyuntural actual, sino elresultado situacional de un
proceso. Pueden mencionarse las siguientes causasque contribuyen y
agravan la situacin actual:
1. Desarticulacin y desmembramiento de los organismos pblicos
que trabajanhbitat en la Ciudad de Buenos Aires.
2. Falta de coordinacin entre organismos encargados de la
problemtica habita-cional y falta de dilogo
interjurisdiccional.
3. Regresividad presupuestaria: En la asignacin de partidas
anuales, y sobretodolos niveles de ejecucin de tales partidas
decrecen en trminos reales ao trasao.
4. Incumplimiento sistemtico de las leyes aprobadas por la
legislatura y estable-cen la urbanizacin de villas, mejoramiento de
complejos habitacionales.22
5. Adopcin de polticas transitorias y provisionales antes que
polticas estructu-rales y definitivas de inclusin urbana.
6. Falta de implementacin de un banco de tierras estatales para
poder atender al
dficit habitacional que el mercado no absorbe, cuya creacin fue
legalmenteprevista.23
7. Falta de regulacin de la poltica de suelo urbano y de
propiedad, lo cual favo-rece su uso especulativo.
En este contexto, es importante destacar el fallo de la Corte
Suprema de Justiciade la Nacin de marzo del presente ao24, en que
el mximo tribunal tuvo oportu-nidad de analizar la poltica pblica
en materia de vivienda llevada adelante por elGobierno de la Ciudad
de Buenos Aires y lleg a conclusiones que no difieren delas que
pueden sacarse del presente informe.
En este importante precedente, la CSJN encontr que las polticas
pblicas deemergencia habitacional llevadas adelante por el GCBA
eran constitucionalmenteinsuficientes e inadecuadas. Agreg, en lnea
con el presente anlisis, que las pol-ticas llevadas adelante por el
GCBA no cumplan con lo vigente en la Constitucino los distintos
tratados internacionales. Asimismo, se afirm que exista una faltade
efectividad en la asignacin de los recursos destinados a paliar la
emergenciahabitacional, llevando a que se an cuando el esfuerzo
econmico estatal esconsiderable, no parece ser el resultado de un
anlisis integral para encontrar lasolucin ms eficiente y de bajo
costo, en los trminos que recomienda el Comitcitado de Naciones
Unidas.25
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REFERENCIAS
1. Ranking elaborado por PriceWaterhouseCoopers,
http://www.argentina.ar/_es/pais/C7639-buenos-aires-entre-las-ciudades-mas-ricas-del-mundo.php
2. Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Derechos
humanos en Argentina:informe 2012, Buenos Aires: Siglo 21 Editores,
2012.
3. http://www.mininterior.gov.ar/poblacion/pdf/poblacion_07.pdf
Ver: Cravino,Cristina, El mercado inmobiliario extralegal y las
transformaciones en la territoria-lidad barrial en las villas de la
Ciudad de Buenos Aires.
4. Las series presentadas son a partir del ao 2008, dado que es
el primer presu-puesto presentado por la actual Administracin.
5. La expresin vivienda en este apartado corresponde a la funcin
Viviendade la finalidad Servicios Sociales de los documentos
pblicos presupuestarios.
6. El crdito original computado en este informe es el monto de
dinero que la Le-gislatura asign inicialmente para erogaciones
destinadas a un determinado fin enun ejercicio, que no incluye las
ampliaciones que ella dispuso directamente a travsde leyes
modificatorias al presupuesto original.
El crdito vigente, en cambio, indica la asignacin presupuestaria
destinada a un de-terminado fin al finalizar el ejercicio,
independientemente de qu haya sancionadola Legislatura: se trata
del crdito sancionado originalmente por la Legislatura mslas
modificaciones introducidas durante el ejercicio, tanto por una ley
modificatoriacomo por variaciones dispuestas por el Ejecutivo (las
leyes anuales de presupuesto
suelen otorgar al Poder Ejecutivo la facultad de realizar
modificaciones presupues-tarias). En el caso del ao 2012, se
computa el crdito vigente informado por el Go-bierno de la Ciudad
de Buenos Aires en el segundo informe de ejecucin trimestral.Por
otro lado, el crdito indicado como devengado es el que fue
ejecutado, impli-cando el surgimiento de una obligacin concreta de
pago a cargo del estado.No sepresentan datos de crdito devengado en
2012 porque solo hay informacin provi-soria hasta el segundo
trimestre: los datos provisorios anuales estarn disponiblesa
principios de 2013 y los definitivos a mediados de ese ao.
7. A los efectos de contemplar las variaciones de los precios en
los anlisis inte-ranuales, se presentan cifras ajustadas a precios
constantes, a valores aproxima-
dos de 2013. Para realizar los ajustes por inflacin requeridos,
se utiliz el ndice deprecios al consumidor de siete provincias
confeccionado por el Centro de Estudiospara el Desarrollo Argentino
(CENDA).
Acerca de dicho ndice, explic el Centro de Estudios para el
Desarrollo Argentino(CENDA) en su pgina Web (http://cenda.org.ar):
El IPC-7 provincias es elaboradoa partir de los IPC
correspondientes a los aglomerados de Jujuy, Neuqun, Para-n,
Rawson-Trelew, Salta, Santa Rosa y Viedma, generados por las
Direccionesprovinciales de Estadstica correspondientes. Se
seleccionaron los IPC de estosaglomerados, debido a que los mismos
no estaban incluidos en la primera etapadel programa IPC-Nacional y
se mantuvieron al margen de la intervencin del IPC-INDEC. El ndice
se realiza ponderando los ndices de cada aglomerado segn elpeso del
gasto de consumo de los hogares residentes en cada provincia (sobre
la
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base de la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares
1996/1997). Si bien losndices utilizados se calculan a partir de
metodologas diferentes de la que utilizabael INDEC para el IPC-GBA,
y se basan en canastas de productos en muchos casosdesactualizadas,
su evolucin hasta diciembre de 2006 es similar a la de los
datosoficiales.
Como la publicacin de este ndice fue discontinuada y los ltimos
datos disponi-bles corresponden a marzo de 2011, la inflacin de ese
ao fue calculada, comouna aproximacin, considerando los datos de
variacin de precios de los ltimos12 meses disponibles (abril de
2010 a marzo de 2011). Para las estimaciones de2012 y 2013 se
comput esa misma variacin interanual, que es del 24,17%..
8. Dado los fondos originalmente asignados fueron recortados
durante cada ejer-cicio, el crdito devengado implica un porcentaje
mayor sobre el crdito vigenteque sobre el crdito original previsto
por la Legislatura.
9. (Decreto 206/01).
10. Expediente 16197/2008
11.
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/planeamiento_obras/vivienda/programas.php?menu_id=21512#a1
12. Programa de Radicacin, Integracin y Transformacin de Villas
y Ncleos Ha-bitacionales Transitorios
Entre otras, se anuncian las siguientes actividades a
desarrollarse:
Construccin de viviendas
El Programa de Radicacin y Urbanizacin de Villas y Barrios
Carenciados, estable-cido en la Ley 148, es el programa de mayor
presupuesto de todos los desarrolla-dos por el Instituto.
Para lograr una efectiva integracin de estos barrios a la
ciudad, las obras que serealizan incluyen adems de la construccin
de viviendas, la apertura y pavimenta-cin de calles, la dotacin de
todos los servicios de infraestructura (agua, cloacas,desages
pluviales, electricidad) y la prolongacin de las lneas del
transporte p-blico en las villas ms extensas.
Asimismo, el IVC desarrolla equipamiento comunitario destinado a
salud, deportes,educacin y cultura.
La ejecucin de la totalidad del Programa involucra la
construccin de 25.000 vi-viendas y sus correspondientes obras de
infraestructura en 16 villas.
En estos prximos cuatro aos se construirn 7.000 viviendas con
Fondos del PlanFederal I, Federal Plurianual y Fondos del GCBA.
4.500 de ellas, permitirn trasla-dar a las familias que estn
viviendo sobre la traza de las calles que necesitan serabiertas. De
este modo, se podr completar la apertura de todas las calles
vehicu-lares de las villas, ejecutando los 9.200 metros
faltantes.
Lograda la apertura de las calles, se alcanzar una ptima
interconexin vehiculardel barrio con los barrios circundantes y la
reparacin de la continuidad en la tramaurbana.
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13. Ley 1408 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
14. Ver Un veto que agrava la emergencia habitacional, Pgina/12,
en
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-118213-2009-01-14.html,
El gobierno por-teo vet una ley que frenaba los desalojos en los
edificios pblicos, Clarn,
enhttp://edant.clarin.com/diario/2009/01/13/um/m-01838774.htm
15. Ver: Crnica de la guerra por un techo, La Nacin, disponible
en
http://www.lanacion.com.ar/1096392-cronica-de-la-guerra-por-un-techo
16. Centro de Estudios para el Desarrollo Econmico Metropolitano
(CEDEM) de laDireccin General de Estadstica y Censos, Ministerio de
Hacienda, Gobierno dela Ciudad Autnoma de Buenos Aires: La otra
cara del boom de la construcciny el consumo: dificultades para el
acceso al crdito hipotecario para la comprade viviendas en la
Ciudad de Buenos Aires, Cuaderno de trabajo Nro. 13, abril de2012.
Disponible en
http://buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/cua-dernos_cedem_2012_013.pdf
17. Centro de Estudios para el Desarrollo Econmico Metropolitano
(CEDEM) op.Cit., p. 9,
18. Ver ACIJ, A la luz de las desigualdades, disponible en
http://acij.org.ar/blog/2011/11/04/a-la-luz-de-las-desigualdades-2/
19. La SECHI tiene como misin: la transformacin integral -fsica
y social- delas villas y barrios ms vulnerables de la ciudad de
Buenos Aires, mediante la par-ticipacin comunitaria, para la
generacin de las condiciones de habitabilidad quepermitan el
desarrollo de una vida digna, plena y con igualdad de
oportunidades
para todos sus habitantes,20. Informe 16 de julio de 2012, Nro.
2012-01482897.
21. Ver ms informacin sobre el estado de incumplimiento de las
leyes de urbani-zacin en el ANEXO 2.
22. Ver al respecto las leyes 1770, 1719, 2194, 2054, 1061,
3343. Ninguna deellas ha contado con ejecucin especfica ni previsin
presupuestaria para su rea-lizacin.
23. La ley 1251, en su artculo 8 dispone;: Crase el Banco de
Tierras e In-
muebles, conformado por las tierras e inmuebles que el Gobierno
de la CiudadAutnoma de Buenos Aires, el Estado Nacional, Provincial
o Municipal o entidadesprivadas transfieran al I.V.C. y que sean
aptos para la construccin y/o uso de vi-vienda. Dicho dispositivo
nunca fue creado.
24. Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires s/ amparoDE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIN
25. Para un anlisis del fallo, ver: ACIJ, Documento pblico
principios bsicos so-bre los derechos sociales, proteccin de
comunidades vulnerables, vivienda y pol-ticas habitacionales en la
Ciudad de Buenos Aires con ocasin del reciente fallo Q.
C., S. y. c/ Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires s/
Amparo.
http://acij.org.ar/wp-content/uploads/2012/04/ACIJ-DOCUMENTO-P%C3%9ABLICO-abril2012.pdf
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ANEXO I
En el ao 1967 se cre la Comisin Municipal de la Vivienda (CMV) a
travs de laley 17.174. El objeto de su creacin fue la promocin de
vivienda de inters socialdestinada a sectores de bajos ingresos
residentes en la Ciudad de Buenos Aires yen los partidos de la
provincia que integran el Gran Buenos Aires.
La ley 17.174 estableci que la CMV funcionara como organismo
descentralizadoy actuara como entidad autrquica con capacidad de
derecho pblico y privadopara extender su accin fuera del mbito de
la Jurisdiccin de Capital Federal aefectos de cumplir con su
objetivo. La conformacin de la CMV se origina y funda-menta en los
problemas ocasionados por la aguda carencia de vivienda tanto
cua-litativa como cuantitativa y su incidencia negativa en el
normal desenvolvimientode las relaciones y vida de la comunidad, en
su educacin y formacin, en su saludy actividad.1
El 5 de agosto de 2000 fue creada la Corporacin Buenos Aires Sur
(CBAS)como sociedad del Estado, con la misin especfica de promover
el desarrollo so-cial y econmico de la zona sur de la Ciudad de
Buenos Aires (Ley 470/2000).Dicha Ley define el rea de Desarrollo
Sur que ser objeto de aplicacin y crea laCorporacin a los fines de
desarrollar actividades de carcter industrial, comer-
cial, explotar servicios pblicos con el objeto de favorecer el
desarrollo humano,econmico y urbano integral de la zona.... A travs
de un posterior convenio sele asign la realizacin de tareas de
urbanizacin y construccin de viviendas einfraestructura en las
villas del polgono sur de la Ciudad. La CBAS acta por unsistema de
mandas que debe ser acompaado por el presupuesto con el que
serealizarn las tareas encomendadas. Es importante destacar que sta
slo puederealizar las actividades asignadas por estos convenios,
siendo el Poder Ejecutivolocal el que le asigna las
prioridades.
El 4 de diciembre de 2003, mediante la sancin de Ley 1251, se
transform laCMV en el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC). De
este modo, el organismo se
constituye en el rgano de aplicacin de las polticas de vivienda
del Gobierno dela Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Es continuador
jurdico de la Comisin Muni-cipal de la Vivienda y mantiene la
autarqua administrativa y financiera. Su funcines planificar y
ejecutar las polticas habitacionales definidas por el Gobierno de
laCiudad para dar respuesta definitiva a los problemas de vivienda
de los sectores demenores recursos de la Ciudad. El IVC asume la
planificacin y el desarrollo de losplanes de acceso a la vivienda a
travs de la construccin, urbanizacin de tierrasy la promocin de la
vida comunitaria de sus habitantes, facilitando el acceso a
lavivienda, mediante polticas de crdito y operatorias que permitan
el desarrollo deplanes habitacionales o proyectos constructivos,
promoviendo polticas y acciones
1 http://www.buenosaires.gov.ar/
I. ORGANISMOS PBLICOS QUE TRABAJAN HBITAT EN LA CIUDAD DE BUENOS
AIRES
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autogestivas y cogestivas. Entiende adems en la urbanizacin de
villas, asenta-mientos y ncleos habitacionales transitorios.2
El 10 de Diciembre de 20073 se cre la Unidad de Gestin de
Intervencin Social(UGIS). La funcin de la UGIS consiste en formular
e implementar programas de
asistencia comunitaria y atencin a la emergencia en villas,
ncleos habitacionalestransitorios y asentamientos reconocidos en la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.Depende del Ministerio de Desarrollo
Econmico y se le asigna como funcin lacoordinacin de las tareas de
mantenimiento, atencin de emergencias y mejora-miento del hbitat de
las villas.
En el ao 2008, el Poder Ejecutivo intent, a travs de un proyecto
de ley4 pre-sentado ante la Legislatura, modificar la Ley 1251, el
cual prevea el traspaso defunciones desde el IVC a otros organismos
como la UGIS y CBAS. Este intentofue cuestionado por distintos
legisladores y organizaciones, entre las que se en-contraba ACIJ,
por considerar que, en lugar de unificar y organizar
integralmente
la poltica habitacional de la Ciudad, profundizaba su ya
existente desarticulacincaracterstica.5 Finalmente, el proyecto no
fue sancionado.
Durante el mismo ao (2008), el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, a travsde la Corporacin Buenos Aires Sur S.E., decidi
abordar la problemtica de losasentamientos irregulares - villas
miseria o de emergencia- existentes en la zonasur de la ciudad.
Para ello ha desarrollado el programa PROSUR Hbitat (Programade
Regularizacin y Ordenamiento del Suelo Urbano)6. El mismo se formul
conel objetivo de articular las acciones necesarias para el
mejoramiento del hbitat,impulsando la transformacin de los actuales
asentamientos informales localiza-dos dentro del territorio
denominado como rea de desarrollo Sur por la ley N
2 http://www.buenosaires.gov.ar/areas/produccion/sechi/ivc.php3
Publicado en el Boletn Oficial N 2829 el 11 de diciembre de 20074
Expediente 16197/20085
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-105312-2008-06-02.html;http://www.lanacion.com.ar/1077642-suspenden-el-debate-por-la-ley-de-urbanizacion-de-villas6
Descripcin de acciones:- Apertura de calles y reordenamiento de los
loteos para garantizar a todas los vecinos la infraes-tructura
bsica (red de agua, cloacas, electricidad, desages pluviales, gas,
veredas y equipamientocomunitario).
- Construccin de equipamiento urbano (plazas, veredas,
iluminacin pblica y arbolado) y comuni-tario (guarderas, centros de
salud, polideportivos y salones de uso comunitario).- Construccin
de viviendas, nicamente en los casos que sean necesarios para la
apertura trazasde calles, para subsanar situaciones de
habitabilidad crtica o para la generacin de espacios pbli-cos.-
Capacitacin, educacin e insercin laboral para jvenes, mediante el
dictado de cursos y talleresde oficios y pasantas en empresas que
brindan una mnima experiencia laboral en la especificidadelegida.-
Durante todo el proyecto, se mantiene una comunicacin permanente
con la comunidad a travsde distintas herramientas (entre ellas
boletines, peridicos y folletos), en las cuales los vecinostienen
activa participacin.- La intervencin finaliza con la regularizacin
dominial de los asentamientos, otorgando seguridad
jurdica a favor de los beneficiarios del Programa Prosur Hbitat
y permitiendo su incorporacin alpadrn de contribuyentes y de
servicios pblicos.
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470/2000, en barrios formales de la Ciudad.
El Programa Prosur Hbitat (en ejecucin y con un horizonte de
planeacin de 8aos) tiene un modelo de gestin que est basado en dos
objetivos fundamentales:la urbanizacin integral de los
asentamientos, y la participacin activa de los bene-ficiarios en
los proyectos. Mediante este programa se aplican polticas
urbansticasy sociales con el fin de promover la inclusin fsica y
social de los habitantes resi-dentes en dichos asentamientos.
Posteriormente, en el ao 2011, se cre la Secretara de Hbitat e
Inclusin (SECHI),dependiente del Ministerio de Desarrollo Econmico.
La SECHI fue creada con elfin de coordinar las acciones de las
diferentes reas del Gobierno de la Ciudadde Buenos Aires para una
intervencin integral en las villas y barrios vulnerables,mediante
proyectos de urbanizacin (ordenamiento del suelo y servicios
bsicos),urbanismo social (intervenciones fsicas de mejoramiento de
los barrios), proyectossociales, culturales, deportivos,
educativos, de productividad, de medioambiente,
salud y gnero, para lograr el acceso de la poblacin a las
polticas y programasdel Estado. De esta manera, promueve la
construccin de ciudadana y encara elproceso de transformacin de
villa a barrio.
Finalmente, en abril del presente ao, se nombr a Alejo Maxit
como Director delOrganismo Fuera de Nivel del Instituto del IVC,
efectivo a partir del 17 de abril de2012.7
En cuanto a la Villa 31-31 bis, es destacable el sucesivo
traspaso de funciones yrbitas en que se deban sustanciar las
mismas.
La Ley N 33438 dispuso la urbanizacin de las Villas 31 y 31 Bis.
En el ao 2010,
a travs del Dec. N 495/10 se cre el Programa de Mejoras para las
Villas 31 y 31Bis, en el mbito del Ministerio de Ambiente y Espacio
Pblico, con el objeto derecuperar y poner en valor los espacios
pblicos de las denominadas Villas 31 y 31Bis, a travs de los
Convenios celebrados con las Cooperativas de Trabajo.
En mayo de 2012, como surge del Dec. 231/12, se transfiere el
Programa de Me-joras para las Villas 31 y 31 Bis del mbito del
Ministerio de Ambiente y EspacioPblico a la rbita de la Secretara
de Hbitat e Inclusin, del Ministerio de Desa-rrollo Econmico, de
conformidad con las competencias establecidas en el Dec.660/11.
Dicho Decreto en su artculo 2 faculta al titular de la SECHI a
dictar normas regla-mentarias y complementarias necesarias a los
fines de desarrollar el Programa deMejoras para las Villas 31 y 31
Bis, facultndolo a suscribir convenios de colabora-cin con
cooperativas de trabajo.
Posteriormente, [a] los fines de llevar a cabo las tareas
encomendadas y en aten-cin a la complejidad y magnitud de las
mismas, result necesario crear una Coor-dinacin General quien
tendra a su cargo la ejecucin del referido Programa9, ypara ello
nombr a Alejo Maxit como Coordinador General Ad honorem.10
7 Decreto N. 187/128 Publicada en el BOCBA N 3358 el 9 de
febrero de 2010.9 Ibdem.10 Nota N: No-2012-01989407- SECHI, del 17
de septiembre de 2012
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II. INCONSISTENCIAS ENTRE LOS ORGANISMOS QUE SE ENCARGAN DE
VIVIENDA EN
LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
El 18 de febrero de 2008, el IVC11 celebr un Convenio de
Cooperacin y Asisten-cia con el Ministerio de Desarrollo Econmico y
la CBAS,12 que entr en vigencia apartir del da 1 de marzo de 2008.
All se afirm que era necesario concentraren un nico organismo la
coordinacin de las tareas de urbanizacin de villas yncleos
habitacionales transitorio, y erradicacin de asentamientos de la
zona sury que las CBAS reuna las condiciones necesarias para
ejercer eficientemente[esas] tareas. Por el mismo se le encomend a
la CBAS las tareas inheren-tes al mantenimiento del hbitat en las
situaciones de emergencias de las villasy NHT; la realizacin de
tareas de urbanizacin y construccin de viviendas einfraestructura
en villas, asentamientos y barrios.
El 20 de agosto de 2008, CBAS, el Ministerio de Desarrollo
Econmico y el IVC,celebraron un nuevo acuerdo en el que fijaron
pautas programticas para la ejecu-cin del Programa Pro Sur Hbitat,
a travs del cual la CBAS ejecutaras las obrasy acciones
encomendadas anteriormente a esa entidad.13
En el mes siguiente del mismo ao, el IVC suscribi un convenio de
cooperacin yasistencia con el Ministerio de Desarrollo Econmico
como ampliacin del anterior,por el que encomendaba a la UGIS la
ejecucin de las tareas inherentes al mante-nimiento, conservacin y
mejoramiento del hbitat y las condiciones de vida; ascomo la
atencin de las emergencias que pudieran suscitarse en los
asentamien-
tos individualzados como Villas 31 y 31 bis, Asentamiento
Rodrigo Bueno y BarrioSaldas.14
El 29 de julio de 2009, el IVC, la CBAS y el Ministerio de
Desarrollo Econmico,revalidaron sus obligaciones con la suscripcin
de una Addenda al Convenio Marcode Cooperacin y Asistencia del da
18 de febrero de 2008. En la misma se ex-pres que en el marco del
programa Pro Sur Hbitat se ejecutaron durante elao 2008 obras y
acciones que se encontraban tambin previstas en el ConvenioMarco de
Cooperacin y Asistencia, producindose as una superposicin de
en-comiendas y de tareas. Por ello, se remarc a fin de lograr una
efectiva coor-dinacin de tareas de urbanizacin y regularizacin de
asentamientos informales,
11 Para ver un anlisis detallado de los problemas detectados en
las polticas del IVC destina-das a las poblaciones de las villas de
la ciudad, ver ACIJ y COHRE, El IVC frente a las villas de
laCiudad: Poco derecho y mucha discrecionalidad.12 Convenio
registrado bajo en N 4173Por un anlisis detallado de los problemas
detectados en las polticas implementadas por la UGIS,ver el informe
producido por el rea de Derechos Sociales de la Oficina de Derecho
a la Viviendade la Defensora del Pueblo de la CABA: La Unidad de
Gestin Social y el mapa organizativo delgobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires en materia de vivienda, diciembre de 2010,
delque se extrae gran parte de la informacin referida a ese
organismo para el presente informe.13 Informe Defensora del Pueblo,
p, 14
14 Convenio de Cooperacin y Asistencia entre el Ministerio de
Desarrollo Econmico, el IVCy la CBAS SE, GCBA, Escribana General ,
registrado bajo el N 4712, 30 de septiembre de 2008,citado del
Informe de la Defensora de Ciudad , diciembre de 2010.
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resulta necesario concentrarlas en un solo organismo, y que, por
eso, enfuncin de los parmetros establecidos en el programa Pro Sur
Hbitat se debenreasignar las prioridades en cuanto a las obras y
acciones que corresponden seanejecutadas por la Corporacin. En
cuanto a la UGIS, se refrendan sus responsabi-lidades en el
desarrollo de las tareas de mantenimiento y emergencia en las
villas
y asentamientos de la Ciudad.Es ese mismo acuerdo, se suspende a
partir de la firma del presente y duranteel ejercicio 2009 la
vigencia de las obligaciones establecidas en Convenio de Man-da
suscripto por el Ministerio (de Desarrollo Econmico) y la
Corporacin registra-do bajo el n 4538.
Adems, en su clusula 3 dispone que el IVC encomienda a la
Corporacin enel marco del programa Pro Sur Hbitat la realizacin de
obras y acciones de urbani-zacin y regularizacin de asentamientos
irregulares del polgono [correspondienteal polgono sur] y que
totalizan pesos cuarenta y ocho millones ($48.000.000) a
ejecutarse durante el ejercicio 2009. En el Anexo del convenio
figuran obras tantopara la construccin de viviendas como para obras
de infraestructura a realizarseen distintas villas y asentamientos
de la Zona Sur de la Ciudad.
Respecto de la ejecucin de los mismos, en el Informe de la
Defensora del Pueblode la Ciudad antes citado15 se afirma que el
citado convenio nunca se ejecutdebido a que nunca el Instituto de
Vivienda de la Ciudad transfiri los fondos acor-dados en el mismo,
ergo, cay en desuetudo.
Luego, en la actuacin n 552/05, la CBAS inform que dicho
convenio no se en-contraba operativo debido a la falta de traspaso
de fondos, que an se encontraban
en la rbita del IVC.16
As, diversas irregularidades en las estructura interna del IVC
en el manejo de losfondos asignados y en la implementacin de los
programas bajo su rbita impidenbrindar una solucin definitiva,
integrada, y planificada a quienes padecen las con-diciones de
falta de habitabilidad a diario.
Adems, los habitantes de las villas de emergencia locales, que
se encuentran bajola rbita exclusiva del IVC, no slo no gozan de
polticas y planes tendientes a suurbanizacin, sino que adems se
encuentran impedidos de acceder a otras reasde gobierno para lograr
una correcta prestacin de servicios pblicos como luz,agua potable,
gas de red y mantenimiento de veredas, calles y plazas
interiores.
El IVC regula todo el circuito de entrada y salida de recursos
econmicos y mate-riales necesarios para la realizacin de obras de
infraestructura en las villas, mane-jando discrecionalmente el
presupuesto asignado.
Una de las notas ms alarmantes es que este Instituto regula los
derechos polticosde los habitantes de las villas locales. Este
organismo, originalmente encargado deresolver la problemtica
habitacional, es quien realiza las elecciones de las auto-ridades
vecinales, designa autoridades de mesa, confecciona padrones y
financia
15 Defensora del Pueblo de la Ciudad, op. Cit.16 Defensora del
Pueblo de la Ciudad, op. Cit.
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campaas polticas.
Al presente, las competencias de los organismos responsables son
confusas ydiscrecionales. El organismo legalmente responsable de la
poltica habitacional enla Ciudad IVC en los ltimos aos no cont con
presupuesto suficiente para llevara cabo las tareas necesarias para
paliar la grave crisis habitacional que enfrentanlos habitantes de
las villas. Por otro lado, organismos sin competencias legales
queslo han firmado convenios tienen presupuesto y llevan a cabo las
tareas en las vi-llas UGIS y urbanizacin CBAS. Remarcamos que estos
organismos, UGIS y CBAS,slo realizan las tareas expresamente
asignadas mediante convenios.
Por otro lado, la CBAS, organismo que debiera encargarse de las
tareas de urbani-zacin, no acta si no por medio de mandas
(convenios) que le asignan los demsministerios y dependencias de la
gobernacin.
En este contexto, se esperaba que fuera la SECHI, la cual fue
creada en diciembrede 2011 con el fin de coordinar las acciones de
las diferentes reas del Gobiernode la Ciudad de Buenos Aires para
una intervencin integral en las villas y barriosvulnerables17 , la
encargada de sistematizar, centralizar y planificar las polticas
devivienda destinadas a las villas de la ciudad. Sin embargo, hasta
la fecha, esto nosucedi. La misma cuenta con un escueto presupuesto
asignado de $7,578,207.18Al mismo tiempo, a pesar de sus ambiciosos
objetivos, las actividades que actual-mente se encuentra
desarrollando esta secretara son aquellas relacionadas contemticas
culturales, deportivas, y de concientizacin y talleres
productivos.19
De esta manera, nos encontramos con que no existe un organismo y
un sistemaque centralice y planifique las polticas de vivienda en
la ciudad, y asigne y priorice
recursos presupuestarios, si no que existen muchos organismos
que de maneradesarticulada realizan tareas aisladas que no cooperan
en la construccin de unapoltica social y en remediar la crisis
habitacional, si no que constituyen meras ini-ciativas sin
incidencia.
En lnea con lo desarrollado, la CBAS, en un informe de julio de
2008, pone demanifiesto la falta de claridad en las funciones de
los distintos organismos. As, seexpresa: Si bien los ministerios
intervienen de acuerdo a su mbito de competen-cia, la propia ley de
Ministerios expresamente seala la importancia de coordinarlos
asuntos de inters compartido, de modo que las propuestas
resultantes cons-
17 La SECHI tiene como misin: la transformacin integral -fsica y
social- de las villas y ba-rrios ms vulnerables de la ciudad de
Buenos Aires, mediante la participacin comunitaria, para
lageneracin de las condiciones de habitabilidad que permitan el
desarrollo de una vida digna, plenay con igualdad de oportunidades
para todos sus habitantes.18 Informe 16 de julio de 2012, Nro.
2012-01482897.19 En la pgina oficial del GCBA en que la SECHI
informa las actividades que tiene programadollevar adelante, a la
fecha se anuncia: 1 de agosto, Clnica de rugby para nios con Los
Pumas enel barrio Carrillo. En colaboracin con la Subsecretara de
Deportes de la Ciudad; 4 de agosto: GranPuesta en valor del Barrio
Cildaez; El sbado 4 de agosto a partir de las 10.00 horas, los
vecinos deCildaez junto a un grupo de voluntarios participarn en
una gran accin comunitaria para cambiarlela cara al barrio. Se
pintarn las fachadas de 140 casas (9 cuadras), se limpi un basural
adonde
se plantarn 600 arbustos y 250 rboles. Tambin se inaugurar un
patio de juegos inclusivos y unanfiteatro; 4 de agosto,
Participacin de chicos del programa Rugby & Hockey en los
Barrios en elpartido Pumas vs. Francia. En colaboracin con la
Subsecretara de Deportes de la Ciudad.
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tituyan soluciones integradas que armonicen con la poltica
general y sectorial delgobierno; No obstante, la realidad demuestra
que es muy difcil concretar en loshechos dicha coordinacin.
Esta falta de claridad en la separacin de funciones y la
constante regresividad enla ejecucin del presupuesto no son
simplemente preocupaciones tericas, sinoque tienen contantes
consecuencias prcticas.
A continuacin, presentaremos algunos casos a modo
ilustrativo.
En el ao 2008, en una audiencia realizada en el marco de un
amparo20 presentadopor ACIJ para lograr el acceso al agua en
ciertas manzanas de la Villa 31-31 bis,21se convoc a representantes
de distintos organismos del GCBA. Sin embargo, sloconcurri ACIJ y
el letrado de la Procuracin General del GCBA, y se ausentaron,entre
otros, los representantes del IVC que haban sido citados. En la
misma au-diencia, se acord citar tambin a la UGIS a la que por
medio de un conveniomarco22 se le habran transferido algunas de las
competencias para intervenir en lasvillas de la Ciudad, no siendo
claro para el GCBA cules eran esas competencias.
Posteriormente, en el marco del mismo proceso, ACIJ requiri
reiteradas veces quese decrete la indisponibilidad de fondos del
IVC por la suma de $2.369217,64,23suma presupuestada para la
realizacin de las obras necesarias para garantizar elacceso al
agua. Adems, se intim al IVC para que informara la fecha exacta en
laque dara inicio al mismo.
Dicha intimacin fue desoda por las autoridades del IVC, por lo
que ACIJ reiterel pedido de indisponibilidad de fondos, mencionando
que en el presupuesto delIVC para el ao 2009 slo se prevea un
presupuesto para el PRIT de $2.800.000,
motivo por lo cual poda deducirse que no se encontrara
presupuestado el plan deobras aprobado.24 Ante este pedido, el IVC
se limit a acompaar una copia del
20 ACIJ c. GCBA y otros so/ medida cautelar, Expte. 21045/1.21
Ciertas manzanas de la Villa 31 bis no cuentan an con redes de agua
ni de cloacas. El pre-cario sistema troncal de provisin de agua en
el barrio se detiene antes de las manzanas 11, 12, 13y 14 que no
cuentan con ningn tipo de acceso a red de agua potable. La solucin
de emergenciaimplementada por el Gobierno de la Ciudad a travs del
IVC, fue proveer a las cuatro manzanasafectadas del barrio de
suministros de emergencia de agua, que consisten en camiones
cisternaque descargan agua varias veces al da en pequeos tanques
contenedores ubicados en distintospuntos de las manzanas afectadas.
Esta medida de emergencia se extendi durante un ao y mediohasta la
actualidad, perodo en el cual todos los das los vecinos, en su
mayora mujeres acompa-adas por nios, caminaban varias cuadras
llevando a cuestas grandes tachos o recipientes paraproveerse de la
cantidad mnima de agua necesaria para cocina, consumo e higiene
personal. Porun conflicto entre la empresa prestadora y el gobierno
se dej de proveer el agua de un da para elotro, lo cual agrav la
situacin de los vecinos.Debido a esto, se present ACIJ ante la
justicia contenciosa-administrativa de la Ciudad solicitandouna
medida cautelar para que se reinstalara el servicio y como demanda
de fondo- que se mejorenlas condiciones del servicio a travs de su
frecuencia (que hasta el corte se provea solamente delunes a sbado
y no llegaba a algunas zonas de esas cuatro manzanas) y de su
calidad (en muchascasas no hay instalados tanques de reserva para
que el agua sea provista directamente) y que seprevean medidas para
evitar su interrupcin.
22 fs. 1189/1202.23 fs. 1238.24 Acta de Directorio Nro 2333.
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proyecto de licitacin pblica para la ejecucin del plan de obras
aprobado, en elque surga que el costo de la obra ascendera a
$5.165.238,86, pero sin indicarplazos para que se realizara la
licitacin ni a qu fines estaba destinada la partidarespecto de la
cual ACIJ solicitaba la indisponibilidad y su estado de
ejecucin.
Posteriormente, en el mismo caso, en una audiencia realizada en
julio del presenteao, el letrado del gobierno manifest que no se
encontraba presente la personaencargada de llevar a cabo la obra
sobre la cual se discuta, puesto que el Minis-terio de Ambiente y
Espacio Pblico ya no se encargaba de esta rea. El ingenieropresente
en la audiencia, representante del GCBA, afirm la existencia de un
pro-yecto destinado a que el agua llegue a cada vivienda, pero
cuando la jueza le soli-cit el nmero de expediente del mismo, el
ingeniero respondi desconocerlo. Estollev a que la jueza deba
posponer la audiencia debido a que los representantesdel GCBA que
se haban presentado no tenan ingerencia en la materia discutida,lo
que signific un entorpecimiento e innecesaria dilacin del
proceso.25
Algo similar sucedi en el marco del proceso de un amparo
iniciado por ACIJ de-bido a la situacin de riesgo elctrico en la
que viven los/as vecinos/as de la Villa21-24. Luego de iniciado el
proceso, la justicia hizo lugar a la demanda y ordenal Gobierno de
la Ciudad adoptar todas las acciones urgentes que sean
necesariaspara eliminar el riesgo elctrico que sufren los
habitantes de la Villa 21/24.
Sin embargo, a pesar de esta orden y del expreso reconocimiento
por parte de au-toridades del ENRE como de CBAS de la urgente
necesidad de realizar las obras, seexcusaron de realizarlas dado
que no contaban con las mandas necesarias.26
Asimismo, la UGIS afirm que el costo de las cuatro obras que
entiende opor-
tunas para reducir el riesgo elctrico ascendera a la suma de
$1.124.712.80 yque slo cuenta con la suma nfima, slo suficiente
eventualmente para cumplircon una de ellas ($ 198.740)27, cubre
menos del 20% del presupuesto requerido, y
25 Como surge del Acta de Audiencia, no estaba claro quin
realizaba las obras ordenadas porel Juzgado: En particular, se
menciona al Sr. Alejo Maxit como coordinador de este programa
[Me-joramiento]. Los representantes del IVC sealan que el organismo
no tiene ingerencia en obras dela villa 31. El ingeniero manifiesta
que l est llevando a cabo el tema aguas. Por ACIJ insisten enque
conste en actas que el IVC no es encargado de los trabajos. En
cuanto a las cloacas los vecinosagregan que al inicio de la obra se
encargaba el Ministerio de Espacio Pblico y que en la actuali-dad,
si bien preguntaron, no lo conocen especficamente. La jueza aclara
que al no estar presenteslas personas adecuadas para la resolucin
de la cuestin por la cual se lleva a cabo la audiencia, lamisma
deber ser aplazada.26 Segn surge del acta de audiencia del 18 de
febrero de 2011. ACIJ y otros c. GCBA s/Amparo, Expte.397616/0,
Acta agregada a fs. 186/187. Entre otras cosas, se dijo que segn
elrepresentante del ENRE hay que solucionar tanto los problemas que
se generan en la va pblica(tendido areo), como en la esfera privada
de los domicilios. Ambas cuestiones presentan el mismonivel de
urgencia. Y que el representante de la UGIS sostiene que no puede
dar respuesta es-tructural al problema, as como tampoco la
Corporacin Buenos Aires Sur, ya que acta solo sobremandas concretas
y sobre planificacin anual.27 Acta ACIJ y otros c. GCBA s/ otros
procesos incidentales, Expte. 39716/2, 19 de mayode 2011.Es
importante destacar que tanto la jueza de primera instancia como en
la posterior revisin por
parte de la Cmara. Primera Instancia dijo en este contexto, cabe
destacar que el argumento de laejecucin a la disponibilidad
presupuestaria de las partidas que se requieren para concretar
lasobras indicadas, no resulta argumento vlido para justificar la
inactividad estatal, mxime cuando
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revela claramente que dicha agencia no tiene previsto
presupuestariamente cumplircon las restantes.
Luego, en un informe presentado por el GCBA en el mismo caso, se
dijo que noexiste previsin presupuestaria para la totalidad de las
obras que deben realizarsea fin de disminuir el riesgo elctrico en
la villa 21/24 y que la ejecucin de latotalidad de las obras
proyectadas se encuentra supeditada disponibilidad presu-puestaria
y que segn la sancin presupuestaria para el ejercicio 2011, el
presu-puesto destinado a las mismas es de pesos ciento noventa mil
setecientos cuaren-ta ($198.740).
Nuevamente, podemos observar cmo la falta de claridad
organizacional y la dis-crecionalidad en el manejo del presupuesto
impactan en el cumplimiento de losderechos y la efectividad de las
sentencias.
- tal como en el caso de autos-, se encuentran gravemente
comprometidos derechos tales como lavida, la salud y la seguridad
de los habitantes del barrio. En este sentido, y tomando los
funda-mentos esgrimidos por la actora en su presentacin, no puede
la Administracin local ampararse enla finitud del presupuesto de
una determinada reparticin descentralizada, para intentar
desligarsede la responsabilidad que le cabe por el incumplimiento
del mandato cautelar en autos, debiendoen todos caso, eliminar los
obstculos de ndole que fuera, utilizando a tal fin los medios que
es-time conducentes para ello (Acta ACIJ y otros c. GCBA s/ otros
procesos incidentales, Expte.39716/2, 19 de mayo de 2011).Asimismo,
en septiembre de este ao, la Sala I de la Cmara de Apelaciones en
lo ContenciosoAdministrativo y Tributario de la Ciudad orden al
GCBA a adoptar todas las acciones urgentes quesean necesarias para
eliminar el riesgo elctrico en todos los aspectos que comprometen
de maneradirecta la vida, la salud y/o la integridad personal de
los habitantes de las Villa 21/24. En el votode la Dra. Daniele se
explicit Que, en cuanto a la problemtica presupuestaria invocada,
debedescartarse el agravio, sencillamente por la razn de que se
trata simplemente de una afirmacindogmtica, sin que arrime al
estrado ninguna valuacin de las obras a realizarse o algn
montoconcreto que excediese las previsiones para este ao. Tampoco
ha justificado qu partidas tiene
afectadas para la materia en cuestin o cmo podra o no
readecuarlas.
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elctrica y gas natural, repavimentacin, construccin de veredas y
peatonaliza-cin de pasajes, red de alumbrado pblico.El Barrio
Carrillo sigue sufriendo las mismas deficiencias de infraestructura
y ser-vicios pblicos.
Villa Lugano: Villa 20 - Ley 1770 - INCUMPLIDAEn el ao 2005 la
Legislatura local sancion la Ley 1.770 modificada por la Ley1.853-
con el objeto de urbanizar Villa 20, destinndola a viviendas y
equipamientocomercial. Adems, existe en Villa 20 un predio, objeto
de un contrato de compra-venta suscripto en 1981 entre la entonces
Municipalidad de la Ciudad de BuenosAires y la Polica Federal
Argentina, que funciona como depsito de vehculosafectados a causas
judiciales o abandonados en la va pblica, todo lo que generauna
afectacin a la salud de la poblacin de Villa 20. As, Villa 20 fue
declarada enemergencia ambiental y sanitaria y de infraestructura
en el ao 2008 (conf. art. 1de la Ley 2.724) y en el 2009 (conf.
art. 1 de la Ley 3.215).
El cementerio de autos sigue instalado (a pesar de las tareas
que se iniciaron pararemover todos los vehculos), el predio
contaminado, y la ley de urbanizacin devilla 20 sigue
incumplida.
Barracas: Villa 21-24 - Programa Arraigo - INCUMPLIDOLa Villa
21-24 se encuentra sobre terrenos, pertenecientes al dominio
privado delEstado Nacional, los que han sido transferidos en fecha
19 de junio de 1992 a laAsociacin Civil Mutual Flor de Ceibo-Villa
21, que representaba a la totalidad delos ocupantes del
asentamiento. El fin de esa transferencia era la construccin de
viviendas econmicas para los miembros de la asociacin y sus
grupos familiares.El boleto de compraventa fue modificado en el ao
1999 mediante un acuerdoentre la referida entidad y la Comisin de
Tierras Fiscales Nacionales ProgramaArraigo, para descontar de la
totalidad de las tierras vendidas aquellas destinadaspor espacios
comunitarios u ocupadas con anterioridad a la venta, por empresasu
otros organismos ajenos al barrio. Tambin se suscribieron convenios
entre laentonces Municipalidad y la Mutual (22-6-1992), a fin de
realizar trabajos que re-sultaban necesarios para la urbanizacin
definitiva del barrio.Al da de la fecha todava no han sido
transferidos los terrenos desde la Mutual acada una de las
familias, ni se han realizado las tareas de urbanizacin.
Villa 31-31 Bis - Ley 3343 - INCUMPLIDAEn el 2009 fue aprobada
la Ley 3343 que dispuso la urbanizacin del Barrio Car-los Mugica
(correspondiente a las villas 31 y 31 bis), el cual estara
destinado aviviendas, desarrollo productivo y equipamiento
comunitario. Asimismo, la ley crela Mesa de Gestin y Planeamiento
Multidisciplinaria y Participativa para la Ur-banizacin de las
Villas 31 y 31 Bis, integrada por representantes de
organismospblicos y vecinos/as del barrio.En la actualidad, el
barrio sigue sin ser urbanizado y los vecinos del Barrio
CarlosMugica se encuentran en constante movilizacin para lograr que
la ley se cumpla.
