Upload
others
View
15
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI
Strada Lev Tolstoi nr.22-24 Sector 1 cod 011948 Bucureşti
Telefon: 021.30.78.740; Fax: 021.30.78.889
Internet: http://www.curteadeconturi.ro e-mail: [email protected]
DEPARTAMENTUL IX
Direcția 1
SINTEZA
RAPORTULUI DE AUDIT AL PERFORMANŢEI încheiat la Institutul Național al Patrimoniului
privind
„Utilizarea fondurilor publice destinate
Programului Național de Restaurare a Monumentelor Istorice
în perioada 2010-2014”
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 2
ABREVIERI UTILIZATE
A.N.R.M.A.P. - Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor
Publice
C.N.M.I. - Comisia Națională a Monumentelor Istorice
C.S.M. - Comisia pentru monitorizarea, coordonarea și îndrumarea metodologică a
dezvoltării sistemului de control intern/managerial
C.T.E. - Comisia Tehnico-Economică
D.A.L.I. - Documentații de Avizare a Lucrărilor de Intervenție
H.G. - Hotărâre de Guvern
I.N.P. - Institutul Național al Patrimoniului
M.C. - Ministerul Culturii
M.D.R.A.P. - Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice
N.C.S. - Note de Comandă Suplimentare
O.M.F.P. - Ordin al ministrului finanțelor publice
P.N.R.M.I. - Programul Național de Restaurare a Monumentelor Istorice
S.E.A.P. - Sistem electronic de achiziții publice
UNESCO - Organizația Națiunilor Unite pentru Educație, Știință și Cultură
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 3
CUPRINS
CAPITOLUL I. PREZENTAREA ENTITĂȚII ……………………………………………………………..….. 3
CAPITOLUL II. PREZENTAREA GENERALĂ A MISIUNII DE AUDIT. OBIECTIVE GENERALE ȘI
SPECIFICE ALE AUDITULUI ……………………………………………………………………………..…. ...8
CAPITOLUL III. PATRIMONIUL CULTURAL IMOBIL. SITUAȚIA ACTUALĂ A MONUMENTELOR
ISTORICE …………………………………………………………………………………………………..….. ...9
CAPITOLUL IV. PREZENTAREA PROGRAMULUI NAȚIONAL DE RESTAURARE A
MONUMENTELOR ISTORICE .…………………………………………………………………………….... ..10
CAPITOLUL V. VULNERABILITĂȚI ALE SISTEMULUI DE CONTROL INTERN ……..……………… .17
CAPITOLUL VI. PUNCTUL DE VEDERE AL CONDUCERII I.N.P. CU PRIVIRE LA ASPECTELE
CONSTATATE ÎN URMA AUDITULUI PERFORMANȚEI ……………………………………………...…. .20
CAPITOLUL VII. MĂSURILE LUATE DE CONDUCEREA ENTITĂȚII ÎN TIMPUL MISIUNII DE AUDIT
AL PERFORMANȚEI ……………………………………………………………………………………….…. .22
CAPITOLUL VIII. CONCLUZIILE GENERALE ȘI RECOMANDĂRILE FORMULATE DE AUDITORII
PUBLICI EXTERNI ÎN URMA MISIUNII DE AUDIT AL PERFORMANȚEI, INCLUSIV PROPUNERI DE
ÎMBUNĂTĂȚIRE A CADRULUI LEGISLATIV CARE REGLEMENTEAZĂ P.N.R. …………….……….. .22
CAPITOLUL IX. PRINCIPALELE VULNERABILITĂȚI, CONSTATĂRI ȘI CONCLUZII REZULTATE ÎN
URMA MISIUNII DE AUDIT AL PERFORMANȚEI ………………………………………………………... .23
COD DE CULORI:
Capitole
Subcapitole
Descrierea neregulilor
Vulnerabilități, concluzii și recomandări
Institutul Național al Patrimoniului
Teatrul Național
Mihai Eminescu
Cetatea medievală ENISALA
Mănăstirea Gura
Motrului
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 4
Cap. I. Prezentarea entităţii
Institutul Naţional al Patrimoniului (I.N.P.), denumit în continuare Institutul a fost
înfiinţat în anul 2009, în baza H.G. nr. 1410/2009 privind reorganizarea unor instituţii aflate
în subordinea Ministerului Culturii, Cultelor şi Patrimoniului Naţional, prin comasarea
Oficiului Naţional al Monumentelor Istorice cu Institutul Naţional al Monumentelor Istorice,
care se desființează.
Scopul, obiectivele și atribuțiile entității la care se desfășoară misiunea de audit al
performanței Institutul Național al Patrimoniului este instituţie publică de importanţă naţională, cu
personalitate juridică, aflată în subordinea Ministerului Culturii, fiind organizat şi funcţionând
conform prevederilor H.G. nr. 593/2011, actualizată, privind organizarea şi funcţionarea
Institutului Naţional al Patrimoniului.
Institutul are următoarele atribuții principale, cu referire la programul auditat:
gestionarea fondurilor destinate cercetării, expertizării și executării lucrărilor de
consolidare-restaurare și punere în valoare a monumentelor istorice, prin Programul Național
de Restaurare a Monumentelor Istorice, finanțat de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului
Culturii;
elaborarea, potrivit strategiei Ministerului Culturii, și supunerea spre aprobarea
acestuia, a Programului Național de Restaurare a Monumentelor Istorice și asigurarea atribuirii
contractelor de proiectare și execuție a lucrărilor de restaurare, conservare, protecție și punere
în valoare a obiectivelor cuprinse în acesta, potrivit legii;
verificarea și propunerea spre avizare, potrivit legii, a documentațiilor tehnico-
economice pentru lucrările contractate.
Structura organizatorică din cadrul I.N.P. Conducerea Institutului este asigurată de un manager, pe baza contractului de
management, potrivit legii. Managerul Institutului este ordonator terţiar de credite şi conduce
întreaga activitate a instituţiei, pe care o reprezintă în raporturile cu autorităţile publice,
instituţii şi organizaţii, precum şi cu persoanele juridice şi fizice din ţară sau din străinătate.
În exercitarea atribuţiilor sale, directorul general/managerul a fost/este ajutat de
Consiliul de administraţie al Institutului.
Pe lângă manager funcţionează Consiliul ştiinţific al Institutului, organism consultativ
alcătuit din specialişti în domeniul protejării monumentelor istorice.
Structura organizatorică, atribuţiile, sarcinile şi răspunderile personalului au fost
stabilite prin Regulamentele de organizare şi funcţionare aprobate prin Ordinele ministrului
culturii nr.2050/02.02.2010 și nr.2700/10.11.2011.
Regulamentul de organizare și funcţionare şi Organigrama I.N.P. nu au fost
actualizate, deşi prin H.G. nr. 1084/11.12.2013 pentru modificarea şi completarea H.G.
nr.593/2011 privind organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional al Patrimoniului, cu
intrare în vigoare la data de 09.01.2014, se prevedea la art. II (2) ca: „Regulamentul de
organizare şi funcţionare, precum şi organigrama Institutului se aprobă, la propunerea
managerului, prin ordin al ministrului culturii care se publică în Monitorul Oficial al României,
Partea I, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri”.
Această Hotărâre de Guvern aduce modificări importante în privința atribuțiilor,
competențelor și responsabilităților Institutului.
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 5
Reprezentanţii I.N.P. au transmis spre aprobare, către ordonatorul principal de credite,
variante actualizate ale Regulamentului de organizare şi funcţionare și organigramei, ultima
dată fiind transmise în data 15.10.2015.
Față de aspectele menționate mai sus a fost identificată următoarea vulnerabilitate, cu
privire la modul de organizare şi funcţionare a Institutului:
Neaprobarea de către Ministerul Culturii, a Regulamentului de organizare şi
funcţionare şi a organigramei, actualizate, înaintate de I.N.P., în raport cu obiectul complex de
activitate al instituţiei.
Numărul actual de posturi aprobate în cadrul I.N.P., respectiv gradul actual de
ocupare al posturilor aprobate, cu atribuţii în derularea Programului Naţional de
Restaurare a Monumentelor Istorice
Gradul de ocupare al posturilor cu atribuţii în derularea P.N.R.M.I. este insuficient.
În cadrul Direcţiei Tehnice şi de restaurare a Monumentelor istorice sunt următoarele
servicii cu atribuţii în derularea Programului Naţional de Restaurare:
Serviciul Achiziţii Publice şi Contracte, ce are în componenţa sa un număr de 3
compartimente: compartimentul achiziţii publice, compartimentul contracte şi compartimentul
verificare documentaţii. În cadrul compartimentului achiziţii publice sunt angajate prin detaşare
2 persoane. În cadrul compartimentului contracte sunt angajate 2 persoane prin detaşare şi 1
persoană angajată cu contract de muncă. În cadrul compartimentului verificare documentaţii,
nu este nici o persoană.
Activitatea serviciului presupune demararea şi finalizarea tuturor procedurilor de
achiziţii publice, încheierea tuturor contractelor, inclusiv contractele de restaurare a
monumentelor istorice, urmărirea contractelor de prestări servicii de proiectare, verificarea
documentaţiilor de specialitate, în vederea obţinerii avizelor Comisiei Naţionale a
Monumentelor Istorice şi Consiliului Tehnico-economic. Volumul de muncă este foarte mare
în comparaţie cu personalul angajat.
În cadrul Serviciului tehnic (producţie) sunt angajate 3 persoane. Activitatea acestui
serviciu presupune verificarea tuturor situaţiilor de lucrări aferente contractelor încheiate în
vederea restaurării monumentelor istorice.
În cadrul Serviciului verificare şi supraveghere şantiere sunt 8 persoane angajate, dintre
care 5 diriginţi de şantier pentru urmărirea lucrărilor de consolidare-restaurare şi 1 inspector de
specialitate care urmăreşte şantierele de conservare-restaurare componente artistice. În prezent
sunt 39 şantiere pentru lucrări de consolidare-restaurare şi 20 şantiere de conservare
componente artistice.
Față de aspectele menționate mai sus echipa de auditori a identificat următoarele
vulnerabilităţi cu privire la personalul cu atribuţii în derularea programului auditat:
Gradul redus de ocupare al posturilor cu atribuţii în derularea P.N.R.M.I. şi
caracterul temporar al ocupării unora dintre acestea (detaşare);
Nivelul scăzut de salarizare a personalului din cadrul I.N.P., în raport cu
atribuţiile şi responsabilităţile acestuia.
Principalele date din situațiile financiare ale I.N.P încheiate pentru perioada 2010
– 2014
Principalele date din bilanțul contabil
Situația principalelor elemente patrimoniale reflectate în Bilanțul contabil al I.N.P. în
perioada 2010-2014 se prezintă astfel:
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 6
lei
NR
.
Crt
DENUMIREA
INDICATORILOR
Cod
rând Sold la sfârşitul anului
2010 2011 2012 2013 2014
A B C 1 2 3 4 5
A. ACTIVE 01 x x x x x
ACTIVE NECURENTE 02 x x x x x
Active fixe necorporale 03 287.783 108.342 77.900 18.381 9.190
Instalaţii tehnice, mijl. de
transport etc. 04 314.317 203.084 317.554 169.279 110.379
Terenuri şi clădiri 05 20.825.884 20.825.884 15.597.417 15.597.417 18.518.106
Creanțe necurente ce urmează
a fi încasate după 1 an 10 10.913 3.558 0 0 911.139
TOTAL ACTIVE
NECURENTE 15 21.438.897 21.140.868 15.992.871 16.105.821 19.548.814
ACTIVE CURENTE 18 x x x x x
Stocuri 19 863.298 890.846 913.995 776.255 988.871
Creanţe curente 20 x x x x x
Creanţe din operaţiuni
comerciale 21 955.268 549.864 405.778 452.817 386.902
Creanţe comerciale şi avansuri 22 955.268 549.864 405.778 452.817 386.902
Creanţe din operaţiuni cu
fonduri externe
nerambursabile şi fonduri de la
buget 25
0 6.480 73.089 141.481 129.725
Total creanţe curente 30 955.268 556.344 478.867 594.298 516.627
Conturi la trezorerii 32 x x x x x
Conturi la trezorerii, casa în lei 33 17.763.953 17.087.190 8.083.605 5.538.326 6.305.371
Dobândă de încasat, alte valori,
avansuri 33.1 3.604 20.450 55.800
Conturi la inst. credit, BNR, casa
în valută 35 38.986 122.043 237.290 131.115 125.971
Total disponibil. şi alte valori 40 17.802.939 17.209.233 8.324.499 5.689.891 6.487.142
Cheltuieli în avans 42 0 0 0 0 11.252
TOTAL ACTIVE CURENTE 45 19.621.505 18.656.423 9.717.361 7.060.444 8.003.892
TOTAL ACTIVE 46 41.060.402 39.797.291 25.710.232 23.166.265 27.552.706
B. DATORII 50 x x x x x
DATORII NECURENTE 51 x x x x x
TOTAL DATORII
NECURENTE 58 0 0 0 0 0
DATORII CURENTE 59 x x x x x
Datorii comerciale, avansuri și
alte decontări 60 313.044 364.567 301.597 215.036 34.727
Datorii comerciale și avansuri 61 0 0 0 0 34.727
Datorii către bugete 62 41.235 69.286 130.942 366.930 338.620
Contribuţii sociale 63.1 24.522 39.007 65.049 73.652 64.465
Salariile angajaţilor 72 79.173 96.283 107.845 119.243 122.355
Alte drepturi cuvenite altor
categorii de persoane (pensii,
indemnizaţii de şomaj, burse) 73
0 0 0 0 0
TOTAL DATORII CURENTE 78 433.452 530.136 540.384 701.209 495.702
TOTAL DATORII 79 433.452 530.136 540.384 701.209 495.702
ACTIVE NETE = TOTAL
ACTIVE – TOTAL DATORII
= CAPITALURI PROPRII 80
40.626.950 39.267.155 25.169.848 22.465.056 27.057.004
C CAPITALURI PROPRII 83 x x x x x
Rezerve, fonduri 84 20.805.614 20.805.614 15.577.147 15.577.147 18.420.837
Rezultatul reportat
85 18.933.446 19.408.464 18.063.801 9.690.370 7.720.394
(ct.117- sold creditor)
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 7
Rezultatul patrimonial al
exerciţiului (ct.121- sold
creditor) 87
887.890 0 0 0 915.773
Rezultatul patrimonial al
exerciţiului (ct.121- sold debitor) 88 0 946.923 8.471.100 2.802.461 0
TOTAL CAPITALURI
PROPRII (rd.84+85-86+87-88) 90 40.626.950 39.267.155 25.169.848 22.465.056 27.057.004
Din analiza datelor prezentate s-au constatat următoarele:
a) Totalul activelor necurente a avut o evoluţie descrescătoare în anii 2010, 2011 şi
2012, respectiv crescătoare în anii 2013 şi 2014, datorată, în principal, de valoarea reevaluată a
bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea Institutului.
b) Totalul activelor curente a avut o evoluţie descrescătoare, în anii 2010, 2011, 2012
şi 2013, urmat de o uşoară creştere, în anul 2014, fiind influențat, în principal, de o evoluţie
similară a contului de disponibil, reprezentând sumele încasate din taxa de timbru pentru
monumentele istorice şi de o descreştere constantă a creanţelor de încasat.
Totalul datoriilor curente a avut o evoluţie crescătoare, în perioada 2010-2013,
urmată de o descreştere, în anul 2014. Descreşterea a fost influenţată de scăderea considerabilă
a datoriilor comerciale, avansurilor şi altor decontări.
Entitatea a înregistrat un excedent, în anul 2010, în valoare de 887.890 lei, în următorii
trei ani, înregistrând deficit la sfârşitul fiecărui exerciţiu, respectiv 946.923 lei, în anul 2011,
8.471.100 lei, în anul 2012, şi 2.802.461 lei, în anul 2013. În ultimul an analizat, 2014,
entitatea a înregistrat din nou un excedent în valoare de 915.773 lei.
Execuţia bugetului de cheltuieli
Contul de execuţie – cheltuieli
Analiza execuţiei bugetului de cheltuieli pe perioada 2010 – 2014:
- lei –
Titlul I –
Cheltuieli de
personal
Titlul II – Cheltuieli cu
bunuri şi
servicii
Titlul VIII – Proiecte finanţate
din fonduri externe
nerambursabile
Cheltuieli de
capital TOTAL
2010
Credite bugetare definitive
2.718.000 101.619.000 0 810.000 105.147.000
Plăţi efectuate 2.468.393 49.233.162 0 634.997 52.336.552
Cheltuieli efective 2.371.936 49.127.836 0 577.919 52.077.691
2011
Credite bugetare definitive
2.102.000 72.813.000 169.000 314.000 75.398.000
Plăţi efectuate 2.074.392 55.142.220 166.730 246.823 57.630.165
Cheltuieli efective 1.744.183 55.002.568 172.713 698.040 57.617.504
2012
Credite bugetare
definitive 1.877.000 75.880.000 549.000 215.000 78.521.000
Plăţi efectuate 1.869.633 60.748.185 558.782 210.893 63.387.493
Cheltuieli efective 1.893.220 60.518.783 566.401 171.165 63.149.569
2013
Credite bugetare
definitive 2.214.000 24.738.000 543.000 0 27.495.000
Plăţi efectuate 2.176.473 19.099.370 421.382 0 21.697.225
Cheltuieli efective 2.202.714 19.146.282 410.012 201.710 21.960.718
2014
Credite bugetare
definitive 2.536.000 15.111.000 572.000 25.000 18.244.000
Plăţi efectuate 2.462.079 13.615.514 478.948 0 16.556.541
Cheltuieli efective 2.425.473 13.493.311 467.315 65.335 16.451.434
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 8
Figură 1 Evoluţia plăţilor efectuate în cadrul I.N.P., pe categorii de cheltuieli, în perioada 2010 - 2014
Ponderea cea mai mare în execuţia bugetară a Institutului Naţional al Patrimoniului,
de-a lungul întregii perioade analizate, respectiv 2010 – 2014, au avut-o fondurile alocate şi
respectiv utilizate pentru Programul Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
(P.N.R.M.I.). Pentru derularea acestui program fondurile au fost alocate în exclusivitate prin
subvenţie de la bugetul de stat, iar plăţile au fost efectuate de la Titlul II „Bunuri şi servicii”,
articol bugetar 20.30.30 „Alte cheltuieli cu bunuri şi servicii”.
- lei -
Indicator 2010 2011 2012 2013 2014
Total plăţi 52.336.552 57.630.165 63.387.493 21.697.225 16.556.541
Plăţi PNRMI 47.815.614 51.928.134 48.895.364 12.923.445 10.999.463
% 91,36% 90,10% 77,14% 59,56% 66,44%
Figură 2 Ponderea plăţilor efectuate în cadrul P.N.R.M.I. în totalul plăţilor efectuate în cadrul I.N.P. în perioada 2010 - 2014
2014
2013
20122011
2010
0
10,000,000
20,000,000
30,000,000
40,000,000
50,000,000
60,000,000
70,000,000
Totalplăţi
PersonalBunuri şiservicii
Fd. Ext.neramb.
Cheltuielide capital
2014
2013
2012
2011
2010
Alte plăţi
Plăţi PNRMI
Total plăţi0
10,000,000
20,000,000
30,000,000
40,000,000
50,000,000
60,000,000
70,000,000
20102011
20122013
2014
Alte plăţi
Plăţi PNRMI
Total plăţi
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 9
Cap. II. Prezentarea generală a misiunii de audit. Obiective generale şi
specifice ale auditului Obiectivul principal al auditului îl reprezintă evaluarea modului de alocare, gestionare
şi utilizare a fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor
Istorice.
Constatările şi concluziile formulate de echipa de audit urmăresc:
- obţinerea unei imagini de ansamblu asupra performanţei mecanismelor instituţiilor
implicate în domeniul auditat cu privire la gestionarea şi utilizarea fondurilor alocate de la
bugetul de stat pentru Programul Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice;
- identificarea unor metode şi soluţii noi care să permită îmbunătăţirea acestor
mecanisme pentru creşterea eficienţei, eficacităţii şi eficienţei utilizării fondurilor în domeniul
auditat.
În acest sens, având în vedere criteriile utilizate în misiunea de audit, se urmăreşte
obţinerea de răspunsuri la următoarele întrebări principale ale misiunii de audit:
1. Actualul sistem de organizare şi reglementare a activităţii I.N.P. permite o gestionare
eficientă şi eficace a fondurilor alocate pentru P.N.R.M.I.?
2. Există o susţinere, la nivelul Ministerului Culturii, entitate care coordonează sistemul de
protejare al monumentelor istorice, în scopul eficientizării Programului Naţional de Restaurare
a Monumentelor Istorice?
3. Principiile, obiectivele şi condiţiile Programului Naţional de Restaurare a
Monumentelor Istorice permit identificarea acestuia ca fiind un instrument eficient şi eficace
pentru restaurarea monumentelor istorice?
4. Care este nivelul de performanţă al sistemului de control intern din cadrul I.N.P. şi care
este eficacitatea acestuia cu privire la gestionarea şi utilizarea fondurilor alocate P.N.R.M.I?
Obiectivele specifice prezentului audit al performanţei au fost identificate ca fiind:
1.1. Analiza modului de organizare din cadrul I.N.P., respectiv a direcţiilor de specialitate
cu atribuţii în domeniul gestionării Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor
Istorice.
1.2. Analiza gradului de pregătire a personalului responsabil în domeniul auditat.
2.1 Analiza modului de colaborare între departamentele de specialitate din cadrul
Ministerului Culturii, cu atribuţii în derularea Programului Naţional de Restaurare a
Monumentelor Istorice şi Institutul Naţional al Patrimoniului.
2.2 Analiza stadiului privind elaborarea/modificarea şi implementarea unor norme şi
metodologii, de către compartimentul de specialitate din cadrul Ministerului Culturii, conform
prevederilor legale.
2.3 Analiza sistemului de selecţie a proiectelor ce urmează a fi aprobate prin Programul
Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice.
3.1 Existenţa unor acte normative (norme metodologice, regulamente etc.) care să instituie
cadrul de organizare, desfăşurare şi finanţare a Programului Naţional de Restaurare a
Monumentelor Istorice.
3.2 Analiza modului de susţinere din punct de vedere financiar, prin Programul Naţional de
Restaurare a Monumentelor Istorice, pentru fiecare categorie de monumente.
3.3 Analiza gradului de implicare a autorităţilor locale în procesul de restaurare/conservare a
monumentelor istorice.
3.4 Analiza gradului de eficacitate al Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor
Istorice.
4.1 Analiza gradului de implementare a sistemului de control intern/managerial în cadrul
Institutului Naţional al Patrimoniului.
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 10
4.2 Analiza eficacităţii sistemului de control intern/managerial cu privire la gestionarea şi
utilizarea fondurilor alocate prin Programul Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice.
Cap. III. Patrimoniul cultural imobil. Situaţia actuală a monumentelor
istorice Patrimoniul cultural naţional este un factor important pentru păstrarea identităţii
valorilor culturale şi naţionale, de dezvoltare durabilă, coeziune şi incluziune socială.
Patrimoniul cultural imobil constituie cea mai valoroasă componentă a patrimoniului cultural,
atât în ceea ce priveşte valoarea materială directă, cât şi în raport cu posibilităţile de inserţie a
unor componente extra-culturale.
Monumentele istorice, sunt definite prin Legea nr. 422/2001, republicată, privind
protejarea monumentelor istorice, ca fiind „bunuri imobile, construcţii şi terenuri situate pe
teritoriul României, semnificative pentru istoria, cultura şi civilizaţia naţională şi universală”.
Regimul de monument istoric este conferit prin clasarea acestor bunuri imobile conform
procedurilor prevăzute în reglementările legale.
Toate monumentele istorice fac parte din patrimoniul cultural naţional imobil şi sunt
protejate prin lege.
Conform prevederilor Legii nr. 422/2001, prin protejare se înţelege: „ansamblul de
măsuri cu caracter ştiinţific, juridic, administrativ, financiar, fiscal şi tehnic menite să asigure
identificarea, cercetarea, inventarierea, clasarea, evidenţa, conservarea, inclusiv paza şi
întreţinerea, consolidarea, restaurarea, punerea în valoare a monumentelor istorice şi
integrarea lor social-economică și culturală în viața colectivităților locale”.
Totalitatea monumentelor istorice clasate este evidenţiată în Lista monumentelor
istorice din România, administrată de Institutul Naţional al Patrimoniului, instituţie de
specialitate aflată în subordinea Ministerului Culturii.
În cadrul listei, monumentele istorice sunt grupate după cum urmează:
din punct de vedere structural, monumentele istorice sunt grupate pe patru categorii, în
funcţie de natura lor:
I. Monumente de arheologie;
II. Monumente de arhitectură;
III. Monumente de for public;
IV. Monumente memoriale şi funerare.
din punct de vedere valoric, lista monumentelor istorice cuprinde următoarele categorii:
A. Monumente de interes naţional;
B. Monumente de interes local.
Lista monumentelor istorice din România, actualizată, este prezentată în anexă la
Ordinul M.C. nr. 2361/2010, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 670 bis, din data de
1 octombrie 2010. Lista cuprinde un număr de 29.544 monumente istorice, grupate pe fiecare
judeţ. În cadrul acesteia sunt cuprinse și cele 7 locaţii din România, însumând 32 de
monumente din diferite zone ale ţării, incluse în patrimoniul mondial UNESCO.
Monumentele istorice sunt repartizate după cum urmează:
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 11
Figură 3. Numărul monumentelor istorice la nivel naţional (categoriile I, II, III, IV – în funcţie de natura lor)
Figură 4. Numărul monumentelor istorice la nivel naţional (categoriile A şi B – în funcţie de importanţa lor)
Cap. IV Prezentarea Programului Național de Restaurare a
Monumentelor Istorice Programul Național de Restaurare a Monumentelor Istorice este principalul instrument
prin care Guvernul României poate ajuta financiar, în mod direct, reabilitarea monumentelor
istorice de pe teritoriul ţării.
Obiectivul principal al P.N.R. este eficientizarea managementului patrimoniului cultural
naţional imobil, prin scoaterea din pericol, consolidarea, restaurarea, conservarea şi punerea în
valoare a monumentelor istorice clasate în Lista Monumentelor Istorice.
Programul este finanţat din fondurile alocate Ministerului Culturii, anual, de la bugetul
de stat şi gestionate de Institutul Naţional al Patrimoniului.
Comisia Naţională a Monumentelor Istorice (C.N.M.I.), este un organism ştiinţific de
specialitate, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în domeniul protejării monumentelor
istorice, care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii.
C.N.M.I. propune strategiile şi avizarea metodologiilor, normativelor şi măsurilor
tehnico-ştiinţifice din domeniul protejării monumentelor istorice, având totodată, ca atribuţie în
ceea ce priveşte modul concret de derulare a Programului Naţional de Restaurare a
Monumentelor Istorice, rolul de a propune avizul pentru documentaţiile privind intervenţiile
asupra monumentelor istorice.
9663
17741
678 1462
Monumente istorice
Categoria I
Categoria II
Categoria III
Categoria IV
6809
22735
Monumente istorice
Categoria A
Categoria B
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 12
În cadrul Ministerului Culturii, Consiliul Tehnico Economic este organul tehnic de
specialitate care analizează şi avizează documentaţiile tehnico-economice pentru monumentele
istorice care sunt cuprinse în Programul Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice.
Ministrul culturii aprobă lucrările de investiţii, reparaţii curente finanţate de Ministerul
Culturii, avizate de Consiliul tehnico-economic al ministerului şi propuse de Comisia Naţională
de Restaurare a Monumentelor Istorice, cuprinse în Programul Naţional de Restaurare anual, în
limita fondurilor alocate de la bugetul de stat, cu această destinaţie.
În urma avizării, din punct de vedere tehnico-economic a proiectelor de lucrări pentru
obiectivele incluse în Programul Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice, Institutul
Naţional al Patrimoniului iniţiază, conform prevederilor legale în domeniu, procedurile de
achiziţie publică pentru realizarea lucrărilor de restaurare.
În perioada 2010-2014, Consiliul tehnico-economic din cadrul Ministerului Culturii, a
avizat, în exclusivitate, documentațiile tehnico-economice pentru monumentele istorice,
indiferent de valoarea proiectelor de lucrări supuse avizării, deși, prevederile Legii nr.
500/2002, privind finanțele publice, dau posibilitatea aprobării de către ordonatorul terțiar
(I.N.P.) a documentațiilor cu o valoare de până la 5 milioane lei, cu acordul prealabil al
ordonatorului principal de credite.
Începând cu anul 2012, Consiliul tehnico-economic nu a funcționat corespunzător, în
sensul neavizării notelor de comandă pentru lucrări suplimentare necesare continuării
desfășurării activităților de restaurare, fapt care a condus la blocarea lucrărilor pentru mai mult
de 28 șantiere.
Se recomandă analizarea împreună cu ordonatorul principal de credite, a oportunității
înființării unui Consiliu tehnico-economic la nivelul I.N.P., care să aprobe documentațiile
tehnico-economice aferente obiectivelor/proiectelor de investiții noi și documentațiile de
avizare a lucrărilor de intervenții, în limita pragurilor valorice stabilite prin lege.
Analiza în evoluție a fondurilor alocate pentru Programul Naţional de Restaurare
a Monumentelor Istorice în perioada 2010 – 2014
În anul 2010, pentru P.N.R., a fost alocată, de la bugetul de stat, suma de 48.738.000 lei
din care s-au efectuat plăţi în sumă de 47.771.600,03 lei, restul de 966.399,97 lei fiind viraţi ca
subvenţie neutilizată. În cadrul aceluiaşi program a fost de asemenea plătită suma de 44.014 lei
provenită din alte surse.
În anul 2011, pentru P.N.R., a fost alocată, de la bugetul de stat, suma de 52.000.000 lei
din care s-au efectuat plăţi în sumă de 51.928.134 lei, diferenţa de 71.866 lei fiind viraţi ca
subvenţie neutilizată.
În anul 2012, pentru P.N.R., a fost alocată, de la bugetul de stat, suma de 55.000.000 lei
din care s-au efectuat plăţi în sumă de 48.895.364 lei, diferenţa de 6.104.636 lei fiind viraţi ca
subvenţie neutilizată.
În anul 2013, pentru P.N.R., a fost alocată, de la bugetul de stat, suma de 13.000.000 lei
din care s-au efectuat plăţi în sumă de 12.923.445 lei, diferenţa de 76.555 lei fiind viraţi ca
subvenţie neutilizată.
În anul 2014, pentru P.N.R., a fost alocată, de la bugetul de stat, suma de 11.000.000 lei
din care s-au efectuat plăţi în sumă de 10.999.463 lei, diferenţa de 537 lei fiind viraţi ca
subvenţie neutilizată.
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 13
Figură 5 Evoluţia utilizării fondurilor alocate pentru Programul Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice în perioada 2010 - 2014
Restituirile subvențiilor neutilizate s-au datorat, în principal, următoarelor cauze:
- nedecontarea proiectelor predate la sfârşitul anului şi neavizate de CNMI – MC şi/sau
CTE – MC, conform clauzelor contractuale;
- imposibilitatea executării unor lucrări de consolidare – restaurare la obiectivele al căror
contract de execuţie a fost încheiat în luna decembrie;
- întârzierea lucrărilor de execuţie, datorită faptului că unele proiecte puse la dispoziţie de
către beneficiarii de folosinţă au fost incomplete (lipsă proiecte de instalaţii, sistematizare
verticală, detalii de execuţie);
- nerespectarea graficului de execuţie, datorită faptului că beneficiarii de folosinţă nu au
eliberat în totalitate amplasamentul;
- imposibilitatea executării unor lucrări, conform graficului de execuţie, din cauza
condiţiilor meteorologice nefavorabile;
- înaintarea spre aprobare cu întârziere şi/sau incomplete a Notelor de Comandă
Suplimentară întocmite pe baza Dispoziţiilor de şantier emise de proiectanţi;
- neprezentarea de către contractanţi a situaţiilor de lucrări în vederea efectuării plăţilor.
În perioada auditată s-au alocat uneori tardiv sume prin bugetul P.N.R., respectiv în
perioada lunilor septembrie – octombrie. Raportat la specificul activității instituției nu se
puteau cheltui aceste sume, integral, întrucât constructorii nu mai puteau realiza lucrările de
restaurare și nu mai puteau efectua decontările integral până la finalizarea exercițiului financiar
anual, fapt care a condus uneori la restituirea parțială a sumelor alocate la bugetul statului.
Inexistența unor acte normative care să reglementeze cadrul specific de
organizare, desfăşurare şi finanţare a Programului Naţional de Restaurare a
Monumentelor Istorice
La Institutul Național al Patrimoniului nu a fost standardizat cadrul de organizare,
desfăşurare şi finanţare a Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice care să
cuprindă scopul şi obiectivele specifice Programului, aria de aplicabilitate, criteriile de
eligibilitate stabilite pentru solicitanţii finanţării nerambursabile şi pentru categoriile de
cheltuieli efectuate, criteriile de selecţie a participanţilor la Program, cuantumul fondurilor
băneşti alocate anual pentru realizarea obiectivelor de investiţii, precum şi modalităţile de
utilizare în condiţii de eficienţă, economicitate şi eficacitate a resurselor financiare destinate
Programului.
I.N.P. a întreprins demersuri la ordonatorul principal de credite, cu privire la inițierea
unui proiect de act normativ prin care să fie instituit cadrul de organizare, desfășurare și
Pătit
Alocat PNRMI0
20,000,000
40,000,000
60,000,000
20102011
20122013
2014
Pătit
Alocat PNRMI
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 14
finanțare a Programului Național de Restaurare a monumentelor istorice toate acestea
rămânând fără răspuns.
Se impune totodată inițierea de către Ministerul Culturii a unui act normativ prin care să
fie completat și precizat cadrul general de organizare, desfășurare și finanțare multianuală și
elaborarea unui Ghid de finanțare, care să prevadă conținutul documentației de propunere a
unui obiectiv (monument istoric) în PNR, cât și procedurile de parcurs pentru validarea
finanțării acestuia, specifice Programului Național de Restaurare a monumentelor istorice.
În data de 26.11.2015, a fost înaintată domnului Vlad ALEXANDRESCU – Ministrul
Culturii, varianta de lucru a proiectului de HOTĂRÂRE pentru completarea H.G. nr. 593/2011
privind organizarea și funcționarea Institutului Național al Patrimoniului. Proiectul de act
normativ are ca scop declararea Programul Național de Restaurare a monumentelor istorice
(PNR), ca program de importanță națională, în temeiul art. 39 din Legea nr. 422/2001, precum
și asigurarea gestionării în condiții de eficiență și transparență a acestui program, prin stabilirea
obiectivelor și cadrului general de derulare.
Proiectul elaborat în anul 2013, dar pentru care nu s-a decis promovarea, a fost
actualizat de către SLRP, ca urmare a schimbărilor de la nivelul Guvernului, respectiv al
Ministerului Culturii și a fost supus conducerii în vederea însușirii, în data de 12.03.2014.
Proiectul nu a fost semnat de conducerea M.C. nici în anul 2014.
În anul 2015, ca urma a schimbării conducerii ministerului, SLRP a reiterat propunerea
de promovare a proiectului, ultima notă înaintată ministrului culturii fiind cea din data de
16.04.2015.
Principala modificare propusă este: ”Programul național de restaurare a monumentelor
istorice este program multianual de importanță națională, conform art. 39 din Legea nr.
422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările și
completările ulterioare.”
Totodată, sunt stabilite categoriile de monumente istorice ce pot fi incluse în Program.
Recomandări:
- continuarea demersurilor în vederea promovării Proiectului de Hotărâre a Guvernului
pentru completarea H.G. nr.593/2011 privind organizarea și funcționarea Institutului Național
al Patrimoniului;
- elaborarea metodologiei privind condiţiile de eligibilitate, criteriile de prioritizare şi
procedura de selecţie a obiectivelor cuprinse în Programul Naţional de Restaurare a
Monumentelor Istorice;
- elaborarea unui Ghid de finanţare, care să prevadă procedurile ce trebuie parcurse
pentru validarea finanțării proiectelor în cadrul Programului Naţional de Restaurare a
Monumentelor Istorice.
Analiza de structură a Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor
Istorice
A. Situația contractelor aflate în derulare la 01.01.2010
La data de 01.01.2010, Institutul Național al Patrimoniului a preluat de la Oficiul
Naţional al Monumentelor Istorice un număr de 39 obiective în lucru, pentru care mai erau de
executat lucrări în valoare de 130.104.299 lei. Din acestea, în perioada auditată au fost
finalizate un număr de 26 de obiective, iar în anul 2015 au fost propuse pentru recepție la
terminarea lucrărilor încă două obiective.
La data finalizării misiunii de audit al performanței un număr de 9 obiective reprezintă
lucrări în continuare de consolidare/restaurare și componente artistice. Restul de executat la
01.01.2010 aferent acestor obiective era în sumă de 47.708.658 lei, lucrările decontate până în
prezent au fost în sumă de 24.040.527 lei, astfel că pentru finalizarea doar a acestor lucrări
angajate în perioada anterioară mai sunt necesare fonduri în sumă de cel puțin 23.668.131 lei.
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 15
Pentru două obiective, ale căror lucrări au fost angajate până la 01.01.2010 situația se
prezintă astfel:
- Contractul de execuție lucrări încheiat între Oficiul Național al Monumentelor
Istorice, în calitate de achizitor, și SC ROMCONSTRUCT HOLDING GRUP SA, în calitate
de executant, la obiectivul „Restaurare, consolidare și punere în valoare a Palatului Culturii
„Tudor Mușatescu” din Câmpulung - Mușcel, jud. Argeș”, cu 16 acte adiționale – litigiu cu
constructorul.
- Contractul de execuție lucrări încheiat între Oficiul Național al Monumentelor Istorice
în calitate de achizitor și SC Restaco SRL în calitate de executant, la obiectivul „Mânăstirea
Dragomirna, sat Mitocul Dragomirnei, jud. Suceava - lucrări de consolidare-restaurare ziduri
incintă și contraforți, amenajări exterioare, eliminare umiditate beciuri și canalizare in incinta
mânăstirii”, cu 15 acte adiționale – reziliat.
B. Situaţia contractelor de restaurare încheiate în perioada 2010 – 2014
Consecința directă a lipsei unei metodologii aprobate de către Ministerul Culturii, a fost
introducerea în Programul Naţional de Restaurare a unor obiective de restaurat care nu au fost
identificate, selectate și aprobate în mod real.
De asemenea, faptul că nu a existat cadrul legal pentru încheierea de contracte
multianuale a condus la situația în care în contabilitatea angajamentelor legale încheiate de
instituție erau evidențiate doar sumele alocate prin P.N.R. în anul respectiv și nu valoarea totală
a contractului.
În perioada 2010 -2012 au fost demarate multe achiziții publice de lucrări de restaurare
fără a se ține seama de restul de finanțat pentru lucrările angajate în anii precedenți la alte
obiective. De asemenea, pentru contractele de lucrări noi angajate, sumele alocate în anul
respectiv pentru finanțare au fost foarte mici în corelație cu valoarea contractelor încheiate,
coroborat și cu termenele de realizare a lucrărilor la aceste obiective, termene declarate în
ofertă, care uneori au făcut diferența în sensul că au condus la descalificarea altor oferte. Acest
sistem a fost folosit pentru a cuprinde în PNR cât mai multe obiective noi, declanșarea multor
proceduri de achiziție și încheierea de contracte de lucrări, deși nu existau sursele de finanțare
în anul respectiv, asigurându-se astfel front de lucru, inclusiv finanțare cât mai mare și pe o
perioadă îndelungată pentru anumite firme care cunoșteau mecanismul.
Consecinţa majoră a acestei situații a fost nerealizarea a însăși scopului Programului
Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice, prin prelungirea termenelor de realizare a
contractelor prin acte adiționale, actualizarea valorii contractelor încheiate înainte de 2010 şi
întocmirea de Note de Comandă Suplimentare (NCS) necesare desfășurării activităților de
restaurare, fapt care a condus la blocarea lucrărilor pe șantiere până la obținerea avizului
Comisiei Tehnico – Economice din Ministerul Culturii la obiective pentru care s-au cheltuit
deja sume semnificative.
Având în vedere diferența foarte mare de acoperit financiar între restul de executat ce
provenea din contractele încheiate în anii anteriori și sumele alocate de la buget pentru anii
2013 și 2014, decizia managerilor Institutului a fost de a continua finanțarea la obiectivele la
care se derulau lucrări. Astfel că, în anul 2013, a fost încheiat un singur contract de achiziție
pentru restaurare la obiectivul „Poarta sărutului”, finalizat cu Proces – verbal de recepție la
terminarea lucrărilor din data de 24.10.2013, iar în anul 2014 nu a fost încheiat nici un contract. În anul 2010 a fost încheiat un număr de 26 contracte, din care au fost finalizate 18
contracte, 6 contracte fiind încă în derulare în anul 2015, un contract în litigiu cu executantul şi
un contract sistat până la avizarea lucrărilor suplimentare de către Consiliul tehnico-economic
(N.C.S.-uri transmise spre avizare încă din anul 2013).
La data de 01.01.2010, totalul sumelor contractate până la acea dată şi nedecontate, era
în valoare de 130.104.300 lei. În acest context, I.N.P. a mai încheiat în anul 2010 un număr de
26 contracte în valoare totală de 35.057.809 lei, reprezentând un procent de 72% din totalul
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 16
sumei alocate prin P.N.R. în acel an, respectiv 48.738.000 lei. În anul 2010 a fost decontată
suma de 6.164.227 lei din valoarea totală a contractelor încheiate în acel an, reprezentând un
procent de 13% din totalul sumei alocate prin P.N.R.
În anul 2011 a fost încheiat un număr de 29 contracte, din care au fost finalizate 22
contracte, 4 contracte fiind încă în derulare în anul 2015, un contract în avizare CTE şi 2
contracte cu stadiul nespecificat.
La data de 01.01.2011, totalul sumelor contractate până la acea dată şi nedecontate, era
în valoare de 127.995.698 lei. În acest context, I.N.P. a mai încheiat în anul 2011 un număr de
29 contracte în valoare totală de 22.405.539 lei, reprezentând un procent de 43% din totalul
sumei alocate prin P.N.R. în acel an, respectiv 52.238.393 lei. În anul 2011 a fost decontată
suma de 6.631.780 lei din valoarea totală a contractelor încheiate în acel an, reprezentând un
procent de 13% din totalul sumei alocate prin P.N.R.
În anul 2012 a fost încheiat un număr de 29 contracte, din care au fost finalizate 15
contracte, 13 contracte fiind încă în derulare în anul 2015, un contract pentru care au fost
sistate lucrările.
La data de 01.01.2012, totalul sumelor contractate până la acea dată şi nedecontate, era
în valoare de 91.523.247 lei. În acest context, I.N.P. a mai încheiat în anul 2012 un număr de
29 contracte în valoare totală de 54.650.693 lei, reprezentând un procent de 99% din totalul
sumei alocate prin P.N.R. în acel an, respectiv 55.000.000 lei. În anul 2012 a fost decontată
suma de 13.695.707 lei din valoarea totală a contractelor încheiate în acel an, reprezentând un
procent de 25% din totalul sumei alocate prin P.N.R.
La data de 01.01.2013, totalul sumelor contractate până la acea dată şi nedecontate, era
în valoare de 120.763.429 lei. I.N.P. a încheiat în anul 2013 un contract în valoare de 371.656
lei, reprezentând un procent de 3% din totalul sumei alocate prin P.N.R. în acest an,
respectiv 13.000.000 lei. În anul 2013 a fost decontată suma de 341.502 lei, reprezentând
contravaloarea lucrărilor executate pentru contractul încheiat şi finalizat în acelaşi an.
La începutul anului, 01.01.2014, totalul sumelor contractate până la acea dată şi
nedecontate, era în valoare de 101.043.485 lei. În anul 2014, au fost decontate lucrări în sumă
de 11.000.000 lei.
Până la data de 16.11.2015 au mai fost realizate lucrări în valoare de 14.046.368 lei. În
concluzie, pentru perioada următoare necesarul de finanţare doar pentru lucrările
contractate este de aproximativ 76.000.000 lei.
C. Obiective incluse în P.N.R. pentru care a fost finanţată realizarea proiectului
O altă consecinţă a lipsei unui cadru de reglementare a Programului Naţional de
Restaurare a Monumentelor Istorice, este existenţa unei categorii de obiective din cele incluse
în P.N.R. pentru care a fost finanţată realizarea proiectului de lucrări cu fonduri alocate prin
Programul Naţional de Restaurare, dar pentru care nu au fost demarate proceduri de achiziţie
pentru execuţia lucrărilor sau a componentei artistice. Din totalul de 36 obiective cu proiectul
finalizat prin P.N.R. pentru care s-a cheltuit suma de 3.899.706 lei, 10 obiective au fost
eliminate ulterior, fără o justificare scrisă în acest sens. Suma decontată pentru cele 10
proiecte a fost în valoare de 1.129.486 lei.
D. Obiective introduse în P.N.R. pentru care nu au fost demarate lucrări de
restaurare în perioada 2010 – 2014 şi care au fost eliminate ulterior
Conform datelor prezentate de Direcţia tehnică şi de restaurare a monumentelor istorice,
în perioada 2010 – 2014 a existat un număr de 196 obiective care au fost introduse în
Programul Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice şi pentru care nu au fost demarate
proceduri de achiziţie. Dintre acestea 149 de obiective au fost eliminate din P.N.R. acţiune
pentru care echipa de auditori publici externi nu a identificat nici o motivaţie scrisă din partea
persoanelor abilitate.
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 17
Multe dintre aceste obiective eliminate din P.N.R., de o valoare remarcabilă din punct
de vedere istoric, artistic şi arhitectural, se aflau într-o stare avansată de degradare.
Recomandări:
- Analizarea și evaluarea îndeplinirii contractelor și a stadiilor fizice la toate șantierele în
curs, realizarea de expertize la toate șantierele blocate sau cu probleme mari tehnice și unde va
fi cazul se vor demara proceduri juridice. Informarea ordonatorului principal de credite cu
rezultatul acestor evaluări și formularea de propuneri.
- Finalizarea lucrărilor contractate, la toate șantierele care au front de lucru și deblocarea
celor care au nevoie doar de reautorizări, aprobări de la CTE și CNMI.
- Analizarea și reactualizarea tuturor proiectelor deja finanțate, aflate în arhiva INP,
pentru a vedea dacă beneficiarii mai sunt eligibili pentru finanțare prin PNR.
- Revizuirea procedurilor de achiziție de servicii de proiectare și de lucrări de intervenție
la monumente. Reformularea clauzelor contractuale referitoare la drepturile și obligațiile
părților, astfel încât să nu lase loc de interpretări care se pot dovedi a fi în dezavantajul
achizitorului (finanțator).
Constatări ale Curții de Conturi şi A.N.R.M.A.P. din acţiuni anterioare, cu privire
la modul de atribuire, încheiere și derulare a contractelor încheiate pentru lucrări de
restaurare la monumente istorice
În legătură cu legalitatea și regularitatea derulării procedurilor de achiziție publică de
lucrări de proiectare, consolidare/restaurare, a serviciilor de proiectare, asistenţă tehnică şi
concepţie artistică, Institutul a făcut obiectul mai multor controale în perioada supusă auditului
în această misiune de audit al performanței.
Autoritatea contractantă (I.N.P.) a fost supusă, în perioada 13.03-31.05.2012,
unei proceduri de supraveghere din partea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi
Monitorizarea Achiziţiilor Publice (A.N.R.M.A.P.), în cadrul căreia a avut loc o acţiune de
verificare a legalităţii atribuirii unor contracte de achiziţii publice încheiate în anii 2009-2011,
urmare a sesizării instituției de către Guvernul României.
În timpul acţiunii de control, A.N.R.M.A.P. a constatat o serie de încălcări/
neconformităţi în raport cu prevederile legale în materia achiziţiilor publice – pentru care a
încheiat un Proces - verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor din 16.03.2012, prin
care a aplicat o amendă de 200.000 lei.
În anul 2013, Curtea de Conturi a României, Departamentul IX a efectuat la
Institutul Național al Patrimoniului controlul cu privire la modul de atribuire, încheiere și
derulare, în anul 2012, a contractelor de efectuare lucrări la monumente istorice. În
Raportul de control încheiat au fost constatate și consemnate abateri de la legalitate și
regularitate referitor la derularea procedurilor de achiziție a lucrărilor de conservare –
restaurare la obiectivele din Programul Național de Restaurare 2012, iar pentru unele s-a
constatat că au fost indicii că s-au efectuat cu încălcarea legii penale, drept pentru care
Raportul de control a fost transmis la organele de cercetare penală, astfel:
I. Alegerea procedurii de achiziție
* Pentru atribuirea serviciilor de proiectare, asistenţă tehnică şi concepţie artistică,
autoritatea contractantă a utilizat cu precădere procedura negocierii fără publicarea în
prealabil a unui anunţ de participare, constatând că majoritatea contractelor de prestări
servicii aferente monumentelor istorice a fost atribuită unui număr restrâns de operatori
economici.
* Pentru achiziţionarea lucrărilor de restaurare, consolidare şi/sau conservare procedura
preponderent utilizată în anul 2012 a fost cererea de ofertă cu etapă finală de licitaţie
electronică. În câteva situaţii, autoritatea contractantă a utilizat ca procedură de achiziţie
publică de lucrări de restaurare, consolidare şi/sau conservare negocierea fără publicarea
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 18
prealabilă a unui anunţ de participare. Echipa de control a considerat nejustificată alegerea
procedurii menţionate în 2 procese de achiziţie, întrucât în cadrul acestei proceduri autoritatea
contractantă trimite invitaţii de participare la negociere unui/unor operatori economici aleşi de
aceasta, fără a se asigura o competiţie reală, motiv pentru care această procedură se aplică doar
în cazuri speciale, precum cele dictate de situaţii de urgenţă.
II. Stabilirea și verificarea criteriilor de calificare și selecție.
* Stabilirea unor criterii discriminatorii și/sau restrictive de calificare și selecție.
* S-a constatat faptul că, pentru derularea lucrărilor atribuite, firme selectate aveau
nevoie de personal mult mai numeros decât cel prezentat în documentaţiile de calificare şi
selecţie. Firmele menționate prezentau aceleași liste cu personal calificat/specializat privind
coordonarea şi supravegherea lucrărilor, în cadrul tuturor procedurilor de achiziţie la care
participau în aceeași perioadă.
* S-au constatat inadvertențe majore între totalul de ore-manoperă pe specialităţi (din
devizul proiectantului) şi personalul propriu de specialitate prezentat de către aceste firme în
cadrul procedurilor de atribuire.
* Au fost formulate în mod restrictiv criterii referitoare la standardele de asigurare a
calităţii şi de protecție a mediului. Astfel, în cadrul procedurilor de achiziţie publică pentru
lucrările de restaurare, consolidare şi/sau conservare a monumentelor istorice, derulate în anul
2012 autoritatea contractantă a stabilit şi validat cerinţe de selecţie şi calificare în mod
părtinitor, îngrădind astfel accesul egal al operatorilor economici la procesul de achiziţie şi
implicit, promovarea concurenţei între aceştia.
III. Derularea și atribuirea procedurilor de achiziție publică. * Autoritatea contractantă a avut preponderent abordări în favoarea câtorva firme,
urmărind practic eliminarea celorlalţi operatori economici din competiţie, în puţinele situaţii în
care aceştia participau şi reuşeau să îndeplinească criteriile de calificare şi selecţie.
* Autoritatea contractantă nu numai că a lăsat, deseori, la dispoziţia operatorilor
economici interesaţi perioade scurte de timp pentru pregătirea ofertelor tehnice şi financiare, în
contextul complexităţii ridicate a proiectelor, dar a şi încărcat uneori în SEAP documentaţii
tehnice incomplete şi/sau parţial eronate, pe care ulterior le-a corectat, fără a prelungi însă în
mod corespunzător datele-limită pentru depunerea ofertelor, în ciuda solicitărilor în acest sens
ale unor operatori economici.
* În cadrul unor procese de achiziţie lucrări de restaurare, consolidare şi/sau conservare
pentru care au depus oferte mai mulţi operatori economici, autoritatea contractantă a influenţat
cu bună ştiinţă rezultatul final al procedurii, eliminând din competiţie pe unii ofertanţi, prin
invocarea unor omisiuni sau discrepanţe de ordin tehnic ale acestora care însă erau în mod
evident mici erori de redactare a ofertelor ce puteau fi uşor clarificate şi/sau corectate.
* Echipa de control a constatat faptul că modul în care autoritatea contractantă a
pregătit şi derulat procedurile de achiziţie publică pentru lucrările de restaurare, consolidare
şi/sau conservare a condus la atribuirea acestora la un nivel nesatisfăcător (din punct de vedere
financiar) pentru autoritatea contractantă, pe fondul unui grad de ofertare suspect de redus.
Astfel, nu numai că autoritatea contractantă a reuşit arareori să atribuie lucrări
pentru sume mai mici decât valorile iniţial estimate (contractele atribuite la valori de 99%
din cele estimate nefiind satisfăcătoare şi concludente), dar în cadrul unor proceduri de
achiziţie a acceptat oferte de preţ şi ulterior a atribuit contracte care depăşeau valorile
estimate ale lucrărilor, uneori cu puţin sub 10%, prag peste care avea obligaţia de a respinge
aceste oferte, în baza prevederilor art. 361 alin. 1 lit. e1 din H.G. nr. 925/2006.
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 19
Cap. V. Vulnerabilități ale sistemului de control intern Sistemul de control intern/managerial este apreciat de către conducerea I.N.P. ca fiind
„parţial conform” cu standardele cuprinse în Codul controlului intern/managerial, apreciere
bazată pe rezultatele autoevaluării efectuate la nivelul entităţii.
Luând în considerare prevederile O.M.F.P. nr. 946/2005, din analiza modului de
implementare şi funcţionare a sistemului de control intern managerial de la nivelul I.N.P.,
conform documentelor furnizate echipei de audit (situaţia sintetică întocmită de C.S.M. în data
de 10.02.2015) şi răspunsurilor la Chestionarul privind evaluarea sistemului de control intern,
au rezultat următoarele:
Din cele 25 de standarde de control intern/managerial, au fost:
implementate: 16 standarde;
parţial implementate: 7 standarde:
- Standardul 5 – Delegarea, implementat în 18 din cele 21 de
compartimente în care standardul este aplicabil şi neimplementat în 3 compartimente;
- Standardul 7 – Obiective, implementat în 18 compartimente şi parţial
implementat în 3 compartimente;
- Standardul 10 – Monitorizarea performanţelor, implementat în 19
compartimente şi neimplementat în 2 compartimente;
- Standardul 12 – Informarea, implementat în 19 compartimente şi parţial
implementat în 2 compartimente;
- Standardul 17 – Proceduri, implementat în 18 compartimente şi parţial
implementat în 3 compartimente;
- Standardul 21 – Continuarea activităţii, implementat în 18
compartimente şi neimplementat în 3 compartimente;
- Standardul 22 – Strategii de control, implementat în 19 compartimente şi
parţial implementat în 2 compartimente.
neimplementate: 2 standarde (Standardul 4 – Funcţii sensibile şi Standardul 25 -
Auditul intern)
Conform inventarului activităților procedurabile și procedurate pe compartimentele
funcţionale ale I.N.P., în cadrul Direcţiei tehnice şi de restaurare a monumentelor istorice, au
fost întocmite 4 proceduri, respectiv: Procedura generală de achiziţii publice (2.1.1), Procedura
de arhivare a dosarelor de achiziţie publică (2.1.2), Procedura de urmărire a realizării
Programului de Achiziţii Publice (2.1.3) şi Procedura privind timbrul monumentelor istorice
(2.4.1). Procedura privind P.N.R. este în curs de aprobare de către Ministerul Culturii.
Auditul public intern
Potrivit organigramei aprobată prin Ordinul Ministrului Culturii şi Patrimoniului
Naţional nr. 2700/10.11.2011, în structura organizatorică a Institutului Naţional al
Patrimoniului este prevăzut „Biroul audit public intern” în subordinea directă a directorului
general, cu două posturi din care ocupat numai unu. Începând cu data de 12 septembrie 2014
niciunul din cele două posturi disponibile în cadrul biroului audit public intern nu a mai fost
ocupat.
În perioada auditată (2010-2014) care face obiectul actualei misiuni de audit al
performanței, auditorul public intern nu a efectuat nicio misiune de audit de sistem asupra
derulării Programului Național de Restaurare a Monumentelor Istorice la nivelul Institutului.
Există doar un raport de audit efectuat în perioada 07.03 – 25.03.2013, cu tema
„Evaluarea PNR 2012 – Lucrări de proiectare” pentru perioada de activitate a anului 2012, din
care rezultă doar numărul contractelor inițiate. Nu sunt detaliate temele de proiectare, nu sunt
făcute aprecieri asupra modului de achiziție, nu se specifică dacă acestea au fost finalizate sau
sunt în curs de realizare.
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 20
Recomandare
Având în vedere faptul că din 12.09.2014, Institutul nu mai are încadrată nicio persoană
cu atribuții de auditor public intern, managerul Institutului va dispune măsurile legale pentru
încadrarea posturilor.
Luând în considerare cele prezentate mai sus, apreciem performanţa sistemului de
control intern din cadrul I.N.P. ca fiind una redusă, din următoarele considerente:
auditul intern nu a efectuat în perioada 2010-2014 misiuni de evaluare a gradului de
implementare a sistemului de control managerial în entitate;
inexistenţa unui compartiment de audit public intern funcţional din data de 12
septembrie 2014;
la nivelul entităţii nu au fost stabilite funcţiile sensibile;
anumite segmente ale activităţii I.N.P. nu beneficiază încă de proceduri operaţionale
care să definească foarte obiectiv şi transparent persoanele implicate, responsabilităţile
acestora, etapele parcurse şi termenele de realizare ale tuturor activităţilor;
multiplele deficienţe constatate de organe de control/audit externe (Curtea de Conturi)
denotă carenţe ale controlului intern/managerial;
în rapoartele anuale asupra sistemului de control intern/managerial înaintate la
ordonatorul principal de credite, atât în anul 2013 cât şi în anul 2014, directorii generali în
funcţie la data raportării, au declarat prin asumarea responsabilităţii, pe baza datelor,
informaţiilor şi constatărilor deţinute, precum şi din rapoartele de audit intern şi extern, că
Institutului Naţional al Patrimoniului dispune de un sistem de control intern/managerial a cărui
concepere şi aplicare permit parţial conducerii să furnizeze o asigurare rezonabilă că
fondurile publice gestionate în scopul îndeplinirii obiectivelor generale şi specifice au fost
utilizate în condiţii de legalitate, regularitate, eficacitate, eficienţă şi economicitate.
În acest context, putem concluziona că sistemul de control intern este parţial conform,
procedurile neacoperind suficient prevenirea tuturor riscurilor.
Mediul de control al entităţii nu oferă în totalitate siguranţa că procedurile de control
funcţionează eficient în practică.
Apreciem, nivelul riscului de control din cadrul I.N.P. ca fiind unul mediu.
Recomandarea auditorilor publici externi pentru conducerea I.N.P. constă în luarea
măsurilor necesare pentru punerea în aplicare a prevederilor O.M.F.P. nr. 400/12.06.2015
pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial al entităţilor publice, în vigoare
începând cu data de 22.06.2015
Consideraţii cu privire la funcţionarea Consiliului de Administraţie al Institutului
Naţional al Patrimoniului
În Regulamentele de organizare și funcționare a Institutului Național al Patrimoniului
aprobate prin Ordinele nr.2050/02.02.2010 și nr.2700/10.11.2011 ale Ministrului Culturii și
Patrimoniului Național se prevede că „În exercitarea atribuţiilor sale, directorul
general/managerul a fost/este ajutat de Consiliul de Administraţie al Institutului”.
La ședințele Consiliului de Administrație pot fi invitați și alți reprezentanți ai
ministerului, precum și specialiști și experți în domeniile care fac obiectul dezbaterilor.
Consiliul de Administrație are printre atribuțiile principale, următoarele:
* dezbate programele de activitate ale instituției;
* dezbate propuneri de modificare a Regulamentului de organizare și funcționare a
Institutului și Organigramei care se transmit de Directorul general spre aprobare Ministerului
Culturii și Patrimoniului Național;
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 21
* avizează proiectul de fundamentare tehnico – economică a Programului Național de
Restaurare a Monumentelor istorice anual, care va fi înaintat spre analiză și aprobare
Ministerului Culturii și Patrimoniului Național;
* dezbate și propune aprobarea măsurilor necesare – tehnice, economice și
administrative, pentru derularea Programului Național de Restaurare anual, aprobat de
Ministerul Culturii și Patrimoniului Național.
Din consultarea registrului de ședințe al Consiliului de Administrație al Institutului
Național al Patrimoniului, auditorii publici externi au constatat următoarele aspecte:
a) hotărârile adoptate în ședințele Consiliului de Administrație nu au fost transpuse într-
un act de decizie din care să rezulte persoana/persoanele desemnate să ducă la îndeplinire
activitatea, termenele de realizare și termenul de raportare a rezultatelor;
b) şedinţele Consiliului de Administraţie nu au fost ţinute cu regularitate sau dezbaterile
nu au fost consemnate în registrul de şedinţe.
c) din procesele – verbale consemnate în registrul Consiliului de Administrație din anul
2010 nu reiese participarea la nicio ședință a reprezentantului Ministerului Culturii și
Patrimoniului Național.
Concluzie:
- se constată lipsa de transparență în ceea ce privește proiectul de fundamentare tehnico
– economică a Programului Național de Restaurare a Monumentelor Istorice anual, care este
înaintat spre analiză și aprobare Ministerului Culturii.
- minimalizarea dezbaterilor și propunerilor de măsuri necesare – tehnice, economice și
administrative, pentru derularea Programului Național de Restaurare anual, aprobat de
Ministerul Culturii.
Recomandare:
Hotărârile adoptate în ședințele Consiliului de Administrație să fie transpuse într-un act
de decizie din care să rezulte persoana/persoanele desemnate să ducă la îndeplinire activitatea,
termenele de realizare și termenul de raportare a rezultatelor.
Cap. VI Punctul de vedere al conducerii I.N.P. cu privire la aspectele
constatate în urma auditului performanţei Conform precizărilor făcute de managerul Institutului, în răspunsul dat la chestionarul
înaintat de echipa de audit, referitor la Programul National de Restaurare au fost identificate
mai multe cauze ale situației actuale care îşi au originea în istoria programului.
Insuficienta reglementare şi claritate legislativă cu privire la strategia de selectare a
obiectivelor, de aprobare a acestora inclusiv a modului de finanţare, de contractare, de
verificare şi de urmărire a realizării implementării proiectelor de restaurare a monumentelor
istorice;
Lipsa unei legislaţii specifice în domeniul restaurării şi conservării monumentelor din
fonduri publice care ar trebui să fie diferită de legislaţia obişnuită în domeniul renovării
clădirilor având în vedere specificul procedurilor de restaurare a monumentelor istorice;
Modul de finanţare este impropriu şi sumele insuficiente în raport cu importanţa
sarcinii şi dintr-un capitol bugetar “Bunuri şi servicii” care nu conferă posibilitatea reportării
fondurilor neconsumate în anul următor, cu aceeaşi destinaţie;
Insuficienta remunerare a personalului de specialitate din cadrul INP, inclusiv a
conducerii cât şi a Managerului raportată la răspunderea, gradul, importanţa şi unicitatea
misiunii Instituţiei;
Precaritatea situaţiei Managerului prin menţinerea acestuia în mod voit de către M.C.
în stare de interimat cu semnarea din 4 în 4 luni al unui nou contract de management
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 22
interimar, contract modificat de 4 ori în ultimul an în mod discreţionar şi fără negociere între
părţi aşa cum prevede legea;
Inexistenţa unui CTE funcţional la nivelul MC din anul 2012 care a dus la blocarea a
mai mult de 28 de şantiere şi a dereglării funcţionarii şi aprobării lucrărilor suplimentare
necesare desfăşurării activităţilor de restaurare;
Printre motivele legate de modul de operare în cadrul PNR care au condus la blocarea
programului şi la ineficienta cheltuire a banilor alocați, se numără:
o Conivenţa între proiectanţii selectaţi de INP şi sistemul de avizare al proiectelor
la nivelul MC-CNMI, proiecte de cele mai multe ori incomplete şi insuficient documentate care
au dus ulterior la depăşiri de buget şi la lucrări suplimentare;
o Existenţa multor lucrări suplimentare executate fără aprobarea MC şi INP de
către anumiţi constructori, uneori necesare, dar cu nerespectarea prevederilor legale (vezi
blocarea aprobărilor CTE care au făcut pe constructori la nivelul anului 2012 -2013 să
realizeze aceste lucrări în speranţa că se vor aproba şi vor fi decontate după obiceiul
împământenit la INP ulterior execuţiei) şi care provoacă o stare de nemulţumire, de conflict
între INP şi contractorii săi.
o Existenta unor procese pe rol cu anumiţi constructori şi lucrări blocate din
diverse motive în aşteptarea soluţionării în instanţă a acestora;
o Neîncrederea între Conducerea INP şi compartimentul de diriginţi cu privire la
modul de desfăşurare a activităţii acestora în special la nivelul rapoartelor de control de
calitate şi uneori a aprobărilor deconturilor cu privire la unele lucrări.
o Pierderea personalului tehnic de specialitate din cadrul INP capabil să verifice
şi să aprobe plăţile către constructori datorită anchetelor, slabei remunerări etc.
o Slaba finanţare a studiilor preliminare premergătoare DALI, slaba remunerare
a Proiectării şi Asistenţei tehnice pe durata şantierelor pe o perioadă foarte lungă, lipsa
externalizării serviciilor de dirigenţie şi remunerarea satisfăcătoare a acestora împreună cu
tot personalul care se ocupă de aspectele tehnice şi economice a PNR.
o Modul de contractare a lucrărilor de restaurare până în 2013 pe baza preţului
cel mai mic şi a duratei de execuţie celei mai scurte, creionându-se premizele modificărilor
ulterioare prin acte adiţionale;
o Schimbări frecvente la nivelul managementului INP şi MC
Managerul entității a formulat, de asemenea, posibile soluţii cu privire la modul de
continuare a Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice:
1. Soluţia de reformare a PNR
Reformarea PNR la nivel operaţional prin includerea în liniile de finanţare a studiilor
preliminare şi a temei de proiectare, a verificării proiectelor, a dirigenţiei de şantier, a
consultanţei şi aducerea valorilor acestora la nivelul pieţei serviciilor în domeniu;
Aprobarea unor standarde de cost specifice domeniului raportate la piaţă prin ordin al
Ministrului Culturii şi aprobate eventual şi de MF şi MDRAP;
Reintroducerea sporurilor pentru angajaţii INP de importanţă naţională şi rang
naţional al instituţiei;
Activarea CTE până la valoarea de 5.000.000 lei la nivelul INP şi posibilitatea
remunerării unei comisii tehnice de verificare a proiectelor;
2. Soluţia de transformarea a PNR într-un Fond Naţional de Restaurare şi
Consolidare a Patrimoniului Cultural
o În cazul în care nu se mai doreşte continuarea programului în forma de mai sus,
şi după finalizarea împreună cu recomandările menţionate mai sus a tuturor şantierelor în
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 23
curs se propune transformarea PNR într-un Fond Naţional de Restaurare şi Consolidare a
Patrimoniului Cultural finanţat din timbrul monumentelor istorice, Oficiu pentru Jocurile de
noroc şi/sau bugetul statului etc., care să funcţioneze la nivelul INP şi să co-finanţeze până la
70-80 la sută proiecte de restaurare şi consolidare propuse de beneficiarii de folosinţă, INP
urmând să întocmească şi să publice ghidurile de finanţare, să organizeze sesiunile de
finanţare şi să deconteze lucrările şi serviciile aferente conform contractelor şi
angajamentelor asumate.
Cap. VII Măsurile luate de conducerea entităţii în timpul misiunii de
audit al performanţei În cursul misiunii de audit, prin Dispoziția Managerului I.N.P. nr. 237 din data de
10.12.2015 s-au dispus măsurile adoptate în Consiliul de Administrație din data de 07.12.2015,
în timpul căreia s-a hotărât:
- scoaterea la concurs a tuturor posturilor vacante, inclusiv posturile de auditori publici
interni;
- inventarierea de către Direcţia tehnică a tuturor contractelor încheiate cu societăţile
comerciale, contractoare, iar în situaţia în care se constată neîndeplinirea culpabilă a
obligaţiilor contractuale ce reveneau constructorilor, va proceda la întocmirea unui „Referat cu
propunere de reziliere culpabilă a contractelor” şi se va proceda la calcularea de penalităţi de
întârziere/sume accesorii, care vor fi solicitate constructorilor conform clauzelor contractuale.
De asemenea, echipa de audit a reţinut măsurile luate de reprezentanţii entităţii, pe
parcursul anului 2015 şi până la finalizarea acţiunii de audit al performanţei, cu privire la
acţiunile de chemare în judecată şi/sau plângeri penale, denunţuri penale, solicitări de extinderi
a urmăririi penale.
Cap. VIII Concluziile generale şi recomandările formulate de auditorii
publici externi în urma misiunii de audit al performanţei, inclusiv propuneri
de îmbunătăţire a cadrului legislativ care reglementează Programul
Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice Concluzia generală a misiunii de audit al performanței este că, în perioada auditată,
Programul Național de Restaurare a Monumentelor Istorice deși a contribuit la restaurarea unui
număr semnificativ de monumente istorice, îndeplinindu-și astfel parțial obiectivul principal,
disfuncțiile și iregularitățile semnalate au condus la diminuarea eficienței acestuia și a
potențialului său în ceea ce privește restaurarea/reabilitarea/reinserția și nu în ultimul rând
promovarea patrimoniului cultural imobil.
Ţinând cont de faptul că, de-a lungul timpului, au fost dispuse de către Curtea de
Conturi, măsuri referitoare la îmbunătăţirea cadrului legislativ aflate în sarcina ordonatorului
principal de credite, dar care nu au fost duse la îndeplinire nici până în prezent, echipa de
auditori publici externi concluzionează că Ministerul Culturii nu şi-a îndeplinit atribuţiile cu
privire la iniţierea unui proiect de act normativ pentru modificarea şi completarea H.G. nr.
593/2011 privind organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional al Patrimoniului;
elaborarea sau avizarea unor proiecte de acte normative, regulamente, norme şi metodologii,
potrivit legii, pentru domeniul specific de activitate al I.N.P, care să aibă caracter obligatoriu.
Tergiversarea iniţierii acestui cadru normativ, a condus la favorizarea apariţiei
disfuncţiilor consemnate în derularea P.N.R.
Având în vedere importanţa naţională a obiectivului principal al Programului Naţional
de Restaurare a Monumentelor Istorice, de reabilitare a patrimoniului cultural imobil prin
scoaterea din pericol, consolidarea, restaurarea, conservarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice clasate în Lista Monumentelor Istorice, concluzionăm faptul că se
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 24
impune atât ameliorarea cadrului normativ instituţional şi stabilizarea acestuia, inclusiv prin
includerea principiilor de dezvoltare durabilă și coezivă cât și elaborarea unui sistem coerent de
competenţe, responsabilităţi, instrumente şi resurse pentru punerea în aplicare şi implementarea
concertată a prevederilor legale şi a obiectivelor strategice în materie de monumente istorice.
Se impune totodată analizarea şi reformularea principiilor şi obiectivelor Programului
Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice, astfel încât acesta să devină un instrument
eficient şi eficace pentru restaurarea monumentelor, prin crearea unui cadru normativ unitar
atât la nivelul Institutului Naţional al Patrimoniului cât şi la nivelul Ministerului Culturii.
Având în vedere numărul foarte mare de monumente istorice înscrise în Lista
monumentelor istorice, stadiul de conservare precar al multora dintre acestea, ritmul lent în
care se derulează activităţile de restaurare şi precaritatea resurselor alocate de la bugetul de stat
pentru P.N.R., se recomandă ca Ministerul Culturii, în colaborare cu Institutul Național al
Patrimoniului și cu alte instituții centrale, să analizeze și să reglementeze atât o delimitare clară
a responsabilităţilor şi competenţelor cu privire la monumentele istorice între autorităţile
centrale şi cele locale, cât şi crearea de parteneriate între acestea, care să asigure în principal
cofinanţarea activităţilor de restaurare/conservare.
Cap. IX Sinteza principalelor vulnerabilități, constatări și concluzii
rezultate în urma misiunii de audit al performanței Nr.
crt.
Vulnerabilități, constatări, concluzii şi recomandări
1
Vulnerabilități,
constatări,
concluzii
Inexistența unor acte normative care să reglementeze cadrul specific
de organizare, desfășurare și finanțare a Programului Național de
Restaurare a Monumentelor Istorice
2
Neaprobarea de către Ministerul Culturii, a Regulamentului de
organizare și funcționare și a organigramei, actualizate, înaintate de
I.N.P., în raport cu obiectul complex de activitate al instituției.
3
Gradul redus de ocupare al posturilor cu atribuții în derularea
P.N.R.M.I. și caracterul temporar al ocupării unora dintre acestea
(detașare)
4 Nivelul scăzut de salarizare a personalului din cadrul I.N.P., în
raport cu atribuțiile și responsabilitățile acestuia
5 Inexistența în prezent a unui compartiment de audit public intern
funcțional
6
În ceea ce privește activitatea Consiliul de Administrație din cadrul
I.N.P. s-a constatat:
lipsa de transparență în ceea ce privește proiectul de
fundamentare tehnico – economică a Programului Național de
Restaurare a Monumentelor Istorice anual, care este înaintat spre
analiză și aprobare Ministerului Culturii
minimalizarea dezbaterilor și propunerilor de măsuri
necesare – tehnice, economice și administrative, pentru derularea
Programului Național de Restaurare anual, aprobat de Ministerul
Culturii
1
Recomandări Continuarea demersurilor în vederea promovării Proiectului de
Hotărâre a Guvernului pentru completarea H.G. nr.593/2011 privind
organizarea și funcționarea Institutului Național al Patrimoniului
2 Elaborarea metodologiei privind condițiile de eligibilitate, criteriile
de prioritizare și procedura de selecție a obiectivelor cuprinse în
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 25
Programul Național de Restaurare a Monumentelor Istorice
3
Elaborarea unui Ghid de finanțare, care să prevadă procedurile ce
trebuie parcurse pentru validarea finanțării proiectelor în cadrul
Programului Național de Restaurare a Monumentelor Istorice
4
Analizarea și evaluarea îndeplinirii contractelor și a stadiilor fizice
la toate șantierele în curs, realizarea de expertize la toate șantierele
blocate sau cu probleme mari tehnice și unde va fi cazul se vor
demara proceduri juridice. Informarea ordonatorului principal de
credite cu rezultatul acestor evaluări și formularea de propuneri
5
Finalizarea lucrărilor contractate, la toate șantierele care au front de
lucru și deblocarea celor care au nevoie doar de reautorizări,
aprobări de la CTE și CNMI
6
Analizarea împreună cu ordonatorul principal de credite, a
oportunității înființării unui Consiliu tehnico-economic la nivelul
I.N.P. care să aprobe documentațiile tehnico-economice aferente
obiectivelor/proiectelor de investiții noi și documentațiile de avizare
a lucrărilor de intervenții, în limita pragurilor valorice stabilite prin
lege
7
Analizarea și reactualizarea tuturor proiectelor deja finanțate, aflate
în arhiva INP, pentru a vedea dacă beneficiarii mai sunt eligibili
pentru finanțare prin PNR
8
Revizuirea procedurilor de achiziție de servicii de proiectare și de
lucrări de intervenție la monumente. Reformularea clauzelor
contractuale referitoare la drepturile și obligațiile părților, astfel
încât să nu lase loc de interpretări care se pot dovedi a fi în
dezavantajul achizitorului (finanțator)
9
Având în vedere faptul că din 12.09.2014, Institutul nu mai are
încadrată nicio persoană cu atribuții de auditor public intern,
managerul Institutului va dispune măsurile legale pentru încadrarea
posturilor.
10
Luarea de către conducerea I.N.P. a măsurilor necesare pentru
punerea în aplicare a prevederilor O.M.F.P. nr. 400/12.06.2015
pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial al
entităților publice, în vigoare începând cu data de 22.06.2015
11
Hotărârile adoptate în ședințele Consiliului de Administrație să fie
transpuse într-un act de decizie din care să rezulte
persoana/persoanele desemnate să ducă la îndeplinire activitatea,
termenele de realizare și termenul de raportare a rezultatelor
12
Având în vedere numărul foarte mare de monumente istorice
înscrise în Lista monumentelor istorice, stadiul de conservare precar
al multora dintre acestea, ritmul lent în care se derulează activitățile
de restaurare şi precaritatea resurselor alocate de la bugetul de stat
pentru P.N.R., se recomandă ca Ministerul Culturii, în colaborare cu
Institutul Național al Patrimoniului și alte instituții centrale, să
analizeze și să reglementeze atât o delimitare clară a
responsabilităților și competențelor cu privire la monumentele
istorice între autoritățile centrale și cele locale, cât și crearea de
parteneriate între acestea, care să asigure în principal cofinanțarea
activităților de restaurare/conservare
Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice
Sinteza auditului de performanță la I.N.P. - 2015 Pagină 26
Conform prevederilor pct. 432 din „Regulamentul privind organizarea și desfășurarea
activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste
activități”, aprobat de către plenul Curții de Conturi a României și publicat în M. Of.
nr.547/2014, a fost transmisă, către conducerea I.N.P., Scrisoarea nr.
IX/40.054/N.M/12.01.2016, care conține recomandările rezultate din Raportul de audit al
performanței „Utilizarea fondurilor publice destinate Programului Național de Restaurare a
Monumentelor Istorice în perioada 2010 – 2014”, înregistrat la Institutul Național al
Patrimoniului sub nr. 5439/11.12.2015.
Pentru implementarea recomandărilor formulate au fost stabilite termene cuprinse între
31.03.2016 și 30.09.2016.