Sistemas Administrativos C

Así, los sistemas administrativos están constituidos por normas que regulan la gestión administrativa de las entida-des e inciden principalmente en los actos de administración de estas, que establecen un ente rector o cabeza de sistema con capacidad para normar e interpretar sobre los alcances y operatividad de este y cuyas disposiciones son de obligatorio cumplimiento.

La normativa peruana actual regula en gran medida, los sistemas administrativos mediante la Ley N° 28112, Ley Mar-co de la Administración Financiera del Sector Público, que establece las normas básicas para una gestión integral y eficiente de los procesos de captación y utilización de los fondos públicos (sistemas c, e, d y f), el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (D.S. N° 083-2004-PCM), la Ley N° 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversión Publica, la Ley N° 27785 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, entre otras. Sin embargo, el proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), presentado re-cientemente al Congreso ( 6), busca definir explícitamente y articular estos sistemas:

a. Gestión de los recursos humanos;

b. Contrataciones y adquisiciones;

c. Presupuesto público;

d. Tesorería;

e. Endeudamiento público;

f. Contabilidad;

g. Inversión pública;

h. Planeamiento estratégico;

i. Defensa judicial del Estado; y

j. Control.

Uno de las reformas claves ya iniciada es la formación del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), aproba-do por ley y reglamentado, pero no implementado.

El CEPLAN, ubicado entre la Presidencia de la República y la PCM según el dictamen de la LOPE, debería ser cabeza de un sistema de planeamiento, en todos los niveles de go-bierno, que se constituye en instrumento de gestión pública estratégica, interrelacionada con la dinámica presupuestal y la ejecución de los gastos de inversión, y que está inte-grado como competencia compartida por los tres niveles de gobierno.

Sin embargo el dictamen de la LOPE reduce el planea-miento a un modesto y subordinado sistema administrativo (Artículo 46°) que tiene por finalidad "asegurar el cumpli-miento eficaz de los objetivos de las entidades de la Admi-nistración Pública utilizando eficientemente los medios y recursos humanos, logísticos y financieros". Como materia, lo coloca en el inciso 8, luego de tesorería, contabilidad e inversión pública. Como sistema, lo reduce a un sistema de apoyo sectorial de cada Ministro ( Art. 25, inc 1) que la PCM coordina (Art. 19, inc 11) (7).

7. EL PLANEAMIENTO ESTRATEC,K0

El planeamiento estratégico es una de las herramientas modernas de gestión. Tiene como objetivo principal brindar

a la gerencia la perspectiva de largo plazo de la gestión prio-rizando el destino de los recursos mediante la formulación de planes de corto, mediano y largo plazo, sin descuidar la importancia de la ejecución estratégica de los mismos.

No haber institucionalizado aún el planeamiento estra-tégico es la mayor debilidad de nuestro país, y se ve refle-jada en la caracterización que hacen muchos analistas e intelectuales de que el Perú es un país sobrediagnosticado y subplanificado, lo que se traduce en políticas de estado erráticas, políticas sectoriales no coherentes ( 8) que llevan con cada cambio de gobierno (en sus distintos niveles) a reinventar objetivos y políticas, o simplemente ejecutar pre-supuestos sin la orientación de planes, con las consecuen-cias que explican el actual nivel de satisfacción y bienestar de la ciudadanía.

El Planeamiento Estratégico, a diferencia del planea-miento tradicional, se sustenta en la formulación de las Políticas de Estado a partir de una Visión de Futuro Com-partida; es decir, se trata de analizar las propuestas y ex-pectativas de los diversos actores sociales a través de me-todologías participativas. Se trata de determinar una Visión de Futuro y objetivos estratégicos que orienten los planes de corto, mediano y largo plazo, así como los criterios de priorización y asignación de los recursos públicos a través del presupuesto publico.

8. ARTICULACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICA-CIÓN Y EL SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO

La Ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de Planifica-ción, en su cuarta disposición complementaria, modifica el "Artículo XIV Principio de Programación Multianual" de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema de Presupuesto, y establece que "El proceso presupuestario debe orientarse por los Objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacio-nal, apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros". En el mismo sentido, el artículo 71° de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establece que los Pla-nes Operativos Institucionales (P01) y Presupuestos Institu-cionales (PIA) deben tomar en cuenta su Plan Estratégico Institucional (PEI), que debe ser concordante con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), los Planes de Desarrollo Re-gional Concertado (PDRC) y los Planes de Desarrollo Local (Provincial y Distrital) Concertados (PDLC).

Con el fin de mejorar la vinculación del planeamiento con los proyectos de inversión, mediante la sexta disposición com-plementaria de ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de Planificación, se modifica el "Articulo 4°, Principios del Sistema de Inversión Publica", de la Ley N° 27293, Ley del Sistema Nacional de inversión Publica y se establece que "Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen por las prioridades que estable-cen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo."

4 Gestión Pública cal Diciembre de 2007 !

C Sistemas Administrativos

LÓGICA DEL PROCESO DE PLANEAMINETO Y PRESUPUESTO PÚBLICO

DIMENSIÓN NACIONAL )

Visión Nacional Desarrollo Objetivos Estratégicos Nacionales

DIMENSIÓN SECTORIAL DIMENSIÓN TERRITORIAL

Visión y Misión Sectoriales \ Visión y Misión Regional y Local

Objetivos Estratégicos Sectoriales} I Objetivos Estratégicos Territoriales}

DIMENSIÓN INSTITUCIONAL

Visión y Misión Institucional

y Objetos Estratégicos Institucionaies

DIMENSIÓN FUNCIONAL PROGRAMATICA

)

Objetivos Institucionaies de Corto Plazo

- Obejtivo General

- Objetivo Parcial

Objetivo Especifico

1 DIMENSIÓN OPERATIVO INSTITUCIONAL

Procesos Técnicos del Pliego )

LARGO Y J PESEM MEDIANO PLAZO

CORTO PLAZO

PEDN

PDRC PDLC

PEI

POI

1' PIA

Art. 71° Ley N° 28411 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto

Finalmente, en la disposición complementaria Séptima.- se establece que "El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico asume las funciones relacionadas al planeamiento estratégico y evaluación que cumple la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Fi-nanzas y las funciones de seguimiento y evaluación estratégica del Estado que cumple la Secretaría de Gestión Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros:'

Se desprende, entonces, que el Sistema Nacional de Pla-neamiento Estratégico se constituye en el principal sistema de Gestión Administrativa del Estado, y que a partir de él se interre-laciona la dinámica presupuestal y la ejecución de los proyectos viabilizados mediante el sistema nacional de inversión publica. Por tanto, es e! sistema articulador de las políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales estableciendo para ello diversos tipos de planes, los cuales por la falta de implementación del CEPLAN, aún no se han compatibilizado con los planes esta-blecidos por la Dirección General de Programación Multianual (DGPM) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

El Reglamento de la Ley N° 28522, Ley del Sistema Na-cional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de planeamiento Estratégico, aprobado por D.S. 054-2005-PCM, establece que el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional tiene la siguiente estructura: i. Plan Estratégico de Largo Plazo (20 años, se revisa y ajusta

cada 5 años). ii. Plan Estratégico de Mediano plazo (5 años, se revisa y actua-

liza cada año). iii. Plan Estratégico de Corto Plazo (1 año, se ajusta trimestral-

mente de acuerdo con el análisis de los indicadores de des-empeño). Sin embargo, la DGPM del MEF, en tanto el CEPLAN no se

implemente, viene desempeñando funciones sobre planea-miento estratégico y programación multianual de la inversión publica, mediante regulaciones contenidas en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley del Sistema de In-versión Publica y las Directivas para la Formulación, Reformula-

ción, Seguimiento y Evaluación de los Planes Estratégicos Sec-toriales Multianuales y los Planes Estratégicos institucionales ( 9 ) y las Directivas para la Programación Multianual de la Inversión Pública para Gobiernos Locales, Regionales y Nacional estable-ciendo los siguientes tipos de planes: iv. Plan Estratégico Sectorial Multianual — PESEM. (5 años, se

revisa y evalúa semestralmente). v. Plan Estratégico Institucional — PEI. (5 años, se revisa y eva-

lúa semestralmente). Al no existir en la práctica un sistema de planeamiento na-

cional que guíe y articule el accionar de las diferentes entidades publicas en los tres niveles de gobierno, esta función quedó supeditada a la iniciativa del titular de la entidad y, general-mente, termina en documentos llenos de buenas intenciones sin una vinculación concreta con su puesta en operación y, por tanto, sin el reflejo financiero en el respectivo presupuesto insti-tucional que permita un oportuno seguimiento y evaluación del desempeño de la gestión en el cumplimiento de sus objetivos y metas.

Por lo que se ha venido dando en la práctica, la reiteración de presupuestos incrementales o inerciales, reflejan lo ocurrido en los años precedentes, sin tener en cuenta las políticas y es-trategias a desarrollar que conduzcan al logro de los objetivos y Visión de Futuro.

Continuando la lógica del proceso de planeamiento y pre-supuesto del sector público, el Plan Operativo Institucional re-fleja las Metas Presupuestarias que se esperan alcanzar, las que contienen los procesos a desarrollar durante el año fiscal, en las que se precisa las acciones y tareas necesarias a ejecutar deta-llando los insumos (recursos humanos, materiales y de capital) necesarios, debidamente programados cronológica y financie-ramente, lo que finalmente expresa el presupuesto requerido para el cumplimiento de las metas presupuestarias.

E! sistema nacional de presupuesto público se apoya en cla-sificadores con la finalidad de organizar coherentemente la in-tervención de las diferentes entidades publicas en el desarrollo de las acciones que lleven al cumplimiento de su misión. Los

C8

Diciembre de 2007

4 Gestión Pública

Objetivos

Generales

v

Objetivo Parciales

Objetivo Específicos

Se definen en ef marco de los Objetivos

Estratégicos Sectoriales Multianuales y

los Objetivos Estratégicos

Propósito que deberán lograrse para la

consecución de los Objetivos Generales ___-------

Propósito que deberán lograrse para la

consecución de los Objetivos Parciales

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existen categorías atípicas que consideran los gastos en acciones que complementan la ejecución de determinada función.

La indistinta utilización de categorías típicas y atípicas para el registro de la ejecución del gasto en actividades y proyectos asociados a los subprogramas y programas no permiten reflejar el gasto de manera adecuada en sus respectivas funciones, lo cual impide la evaluación de logros de los objetivos institucio-nales y estratégicos y la determinación del esfuerzo financiero real en cada uno de ellos.

Adicionalmente, es necesario mencionar que existen cate-gorías funcionales programáticas que permiten identificar a la entidad que ejecuta el gasto y no el fin o propósito para el cual las entidades ejecutan el gasto.

De lograr la correcta articulación de los objetivos institucionales y la clasificación funcional programática, se cumpliría a cabalidad la lógica del proceso de planeamiento y presupuesto del sector público, proceso que se torna relevante en la medida que actual-mente se esta implementando el Presupuesto por Resultados.

9. ?RESUMAS-1D ?OR 22.5111LIALMS

En nuestro país, desde el presente año, se viene aplicando

la metodología de presupuesto por resultados que busca "lo-

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Sistemas Administrativos C

gastos públicos se estructuran de acuerdo con los siguientes clasificadores: a. Clasificador Institucional - ¿Quién ejecuta el gasto? b. Clasificación Funcional Programática - ¿Para que se gasta? c. Clasificación Económica - ¿En que se Gasta? d. Clasificación Geográfica - ¿Dónde se gasta?

Es la Clasificación funcional programática: Funciones, Pro-gramas y Subprogramas la que permite mostrar las grandes líneas de acción que la Entidad (Identificada con el clasificador institucional) desarrolla en el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y en el logro de sus objetivos y metas contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucio-nales y Presupuestos Institucionales.

La clasificación funcional no responde a la estructura orgá-nica de la entidad, por lo tanto, no debe sufrir modificaciones

por cambios en la organización. Asimismo, en un momento dado, algunas organizaciones pueden estar a cargo de más de una función y la responsabilidad de una puede estar repartida entre varias organizaciones, lo que permite realizar compara-dones y evaluaciones entre entidades del país e incluso entre organizaciones de diferentes países ( 00).

Es en la adecuada determinación de la Clasificación Fun-cional Programática que radica la importancia de vincular co-herentemente los objetivos institucionales de cada pliego con los planes estratégicos sectoriales multianuales (PESEM) y los planes estratégicos institucionales (PEI), con el fin de lograr una armoniosa articulación entre las acciones de mediano y largo plazo con las acciones de corto plazo reflejadas en los presu-puestos institucionales propendiendo, de esta manera a una acción intergubernamental coherente, sostenible y eficiente.

Programa

Subprograma

Actividad Proyecto

Productos cuantificables y medidas que

11— permiten conocer el grado de avance en

el logro de los objetivos institucionales

Nietas presupuestarias

ti

Asignación

Presupuestaria

Total del Pliego

Asignación Presupuestaria MEF

Recursos Ordinarios

T

Fuentes de Financiamiento

distintas a Recursos Ordinarios

Asignación Presupuestaria Pliego )

Es en la fase de "Formulación Presupuestaria" del proceso presupuestario en la que el pliego determina su estructura fun-cional programática que debe reflejar sus objetivos institucio-nales. Así mismo, determina las metas en función de la escala de prioridades y se consigna las cadenas de gasto y las respec-tivas fuentes de financiamiento.

Es en esta fase donde se presenta la rigidez para la articulación de los objetivos institucionales y la estructura funcional programáti-ca, ya que se establece que es la Dirección Nacional de Presupuesto Público la que propone los pliegos para su aprobación la cadena funcional programática (> 1 ) (generalmente la del año previo), en plazos excesivamente cortos que no permiten recoger los esfuerzos de articulación que realizan los pliegos, producto de procesos inter-nos de evaluación y reformulación de sus PESEM, PEI, POI.

La Clasificación Funcional Programática busca determinar, independientemente del sector o pliego que ejecuta el gasto, cuánto gasta el Estado en las Funciones que desarrolla, para ello conceptualmente, opera bajo el principio de tipicidad, así cada función contiene programas relacionados es decir son pro-gramas típicos de esa función. A su vez estos programas tienen diversos subprogramas relacionados, los que se consideran típi-cos de cada programa, y, por extensión estos subprogramas son típicos de la función que contienen sus programas. Así también

4 Gestión Pública

_NOTAS

(1) Godet Frente al futuro: Verdaderas Preguntas y Falsos Problemas. (2) Agenda Perú: Siglo XXI y "Perú Siglo 21: Propuestas para una Visión

Compartida', IPAE; CADE 1996.

(3) Compromiso de DIÁLOGO PARA LOGRAR UN ACUERDO NACIONAL, suscrito en Potado de Gobierno, a los cinco días del mes de marzo de 2002.

(4) Quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional.

(5) Publicada el 24 de mayo del 2005, y reglamentada por el D.S. N° 054-2005-PCM del 28 de julio del 2005.

(6) PL 00966/2006-PE presentado el 8 de febrero de 2007 Así también el gobierno anterior presentó al Congreso el proyecto de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (COPE), que fue aprobado por la comisión de Descen-tralización pero no llego a consideración en el pleno del Congreso.

(7) Manuel Dammert Ego Aguirre, Poder Ciudadano 56, junio 2007 (8) María Antonieta Alva Luperdi, Proyecto Coherencia: Imagina un Perú

Coherente, septiembre de 2006.

(9) Directiva para la Formulación de los Planes Estratégicos Institucionales 2002-2006 R.M. N° 084-2001-EF-10, de marzo de 2001. Directiva N° 002-2003-EF/68.01 para la Reformulación de los Planes Estratégicos Sec-toriales 2004-2006. R.D. N° 003-2003-EF/68.01, mayo de 2003. Directiva

003-2003-EF/68.01 para la Reformulación de íos Planes Estratégicos Institucionales 2004-2006 RD. 004-2003-EF/68.01, junio de 2003. Direc-tiva N° 001-2005-EF/68.01 para el Seguimiento y Evaluación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multíanuales y Planes Estratégicos Institucionales del periodo 2004 - 2006. R.D. 001-2005-EF/68.01, Febrero de 2005, modificada por R.D. 003-2005-EF/68.01, de Febrero de 2005.

(10)Manual de Estadísticas y Finanzas Públicas, FMI 2001. (11)Articulo 18° de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de

Presupuesto. (12)Plan de Implementación de Presupuesto por Resultados, DNPP -MET (13)ídem. (14)Un programa estratégico es una intervención articulada del Estado,

entre sectores y por niveles de gobierno en torno a la resolución de un problema central que aqueja a la población del país.

(15)Proyecto de Ley de Presupuesto para el año fiscal 2008.

C Sistemas Administ

grar que el proceso presupuestario impulse y desarrolle una Gestión basada en Resultados ..." ( 1 2), dado que el Presupuesto Público es el principal instrumento de programación financiera

y económica del Estado, el mismo que "puede constituirse en el motor del cambio en la gestión pública iniciando reformas en el desempeño de las instituciones del Estado" ( 1 3).

LÓGICA DEC PROCESO DE PLANEAMLNETO ZPRESILIPUESTIPOLICO ,

Estructura Func. Programatica p

y P Modelo Lógico

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Programa ,I Sub

Programa

Actividad /

Proyecto

Meta Presupuestaria

r f i Objetivo

General

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( Objetivo Parcial

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Subproducto

INSTRUMENTOS DE LA PROGRAMACIÓN

ESTRATEGICA

ásiTÉ1. , CIVE-t~: OLIO* NA'Clti

j PLAN ESTRATEGICO DE SECTOR MULT;ANUAL >

1 PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL

!PLAN OPERATIVO ANUAL >

PRESUPUESTO INSTITUCIONAL

El proceso continuará el 2008 implementando algunos "pro-gramas estratégicos" ( 14) que requieren la participación conjunta de pliegos y niveles de gobierno involucrados, mismos que para el año 2008 se ampliarían a los siguientes programas estratégicos (15) : Salud Materno Neonatal, Articulado Nutricional, Logros del Aprendizaje al finalizar el III Ciclo, Acceso a la Identidad y Acceso a Servicios Básicos y Oportunidades de Mercado, con la participa-ción articulada de diversos pliegos de Ministerios, Entidades Autó-nomas, Gobiernos Regionales y Locales.

Del análisis de la articulación del modelo lógico del progra-ma estratégico con la estructura funcional programática, ésta se da al nivel de Resultado Intermedio con Actividad / Proyecto: Producto con Componente; y Subproducto con Meta Presu-puestaria. Mientras que el vínculo de los Objetivos Estratégicos e Institucionales con la estructura funcional programática es la siguiente: Objetivo General con Programa; Objetivo Parcial con Subprograma y Objetivo Específico con Actividad / Proyecto.

Como se puede observar, la lógica de intervención de los progra-mas estratégicos no se articula a los objetivos institucionales y a las categorías funcionales programáticas Programa y Subroprograma, con lo cual se permite que continué la utilización de diversas com-binaciones de cadenas funcionales y que sin embargo, responden a intervenciones similares de distintos pliegos, hecho que constituye una limitación para el seguimiento y evaluación del desempeño de la gestión, dado que es sobre los objetivos que se establecen los indicadores y metas a alcanzar ejecutando para ello las acciones y tareas financiadas con los recursos públicos asignados.

10. CONCLUSIONES

En el marco de la Modernización de la gestión del Estado se impulsa una visión compartida y planes multianuaies, estraté-gicos y sustentables.

Una de las asignaciones pendientes es la relacionada con la puesta en funcionamiento del CEPLAN, lo que contribuirá a la mejor articulación de políticas y compatíbilización de planes.

En el proceso de gestión del cambio y mejora continua en

el desempeño de las entidades del Estado, el Presupuesto por Resultados puede constituirse en componente determinante.La cual está en la correcta articulación de los objetivos institucio-nales y la clasificación funcional programática.

C10 Diciembre de 2007 4 Gestión Pública