Sistemas de Informação de Gestão Financeirasiteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORAND... · Capítulo IV. Estudos de Caso ... FMIS Sistema de Informação de Gestão Financeira

U M E S T U D O D O B A N C O M U N D I A L

Sistemas de Informação de Gestão Financeira 25 ANOS DE EXPERIÊNCIA DO BANCO MUNDIAL SOBRE O QUE FUNCIONA E O QUE NÃO FUNCIONA

ESTUDO DO BANCO MUNDIAL

Sistemas de Informação de

Gestão Financeira 25 Anos de Experiência do Banco Mundial sobre O Que Funciona e O Que Não Funciona BANCO MUNDIAL Washington, D.C.

© 2011 Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 Telefone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Todos os direitos reservados 1 2 3 4 13 12 11 10 Os Estudos do Banco Mundial são publicados para informar os resultados do trabalho do Banco para a comunidade de desenvolvimento, no menor prazo possível. O manuscrito deste documento, portanto, não foi preparado segundo os procedimentos adequados para textos formalmente editados. Este volume foi produzido pelos funcionários do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial. Os resultados, as interpretações e conclusões apresentadas neste volume não refletem necessariamente o ponto de vista dos Diretores Executivos do Banco Mundial ou dos governos que eles representam. O Banco Mundial não garante a precisão dos dados apresentados neste trabalho. As fronteiras, cores, denominações e outras informações apresentadas em qualquer mapa neste trabalho não implicam qualquer julgamento por parte do Banco Mundial em relação à situação legal de qualquer território ou o endosso ou aceitação dessas fronteiras. Direitos e Permissões O material desta publicação é protegido por direitos autorais. A cópia e /ou transmissão parcial ou integral desta obra sem permissão pode ser uma violação da lei aplicável. O Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial incentiva a divulgação de seu trabalho e, normalmente, dará permissão imediata para reproduzir partes do trabalho. Para obter permissão para fotocopiar ou reimprimir qualquer parte desta obra envie uma solicitação, prestando todas as informações necessárias, para: Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, MA 01923, USA; telefone: 978-750-8400; Fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Quaisquer outras solicitações em relação a direitos e licenças, inclusive direitos subsidiários, devem ser enviadas a: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC, 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: [email protected]. ISBN: 978-0-8213-8750-4 eISBN: 978-0-8213-8753-5 DOI: 10.1596/878-0-8213-8750-4 Os Dados de Catalogação da Biblioteca do Congresso foram solicitados.

Conteúdo

Abreviações ...................................................................................................................................................i Agradecimentos ......................................................................................................................................... iii Prefácio ......................................................................................................................................................... v Sumário Executivo ................................................................................................................................... vii Capítulo I. Introdução ........................................................................................................................ 1

1. Definições .......................................................................................................................................... 3 2. Metodologia....................................................................................................................................... 3

Capítulo II. Análise de Dados Descritivos .......................................................................................... 7 3. Duração ............................................................................................................................................. 7 4. Distribuição Regional ........................................................................................................................ 9 5. Características do Projeto ................................................................................................................ 10 6. Objetivos ......................................................................................................................................... 11 7. Escopo ............................................................................................................................................. 12 8. Financiamento do Projeto ................................................................................................................ 13 9. Instrumentos de Empréstimo ........................................................................................................... 14 10. Custo das Soluções de FMIS TIC ................................................................................................... 16 11. Soluções de Tecnologia de Informação e Comunicação ................................................................. 19 12. Pacotes e Contratos de Licitação Assinados ................................................................................... 21 13. Recursos de implementação ............................................................................................................ 22 14. Taxas de Desembolso ...................................................................................................................... 24 15. Variação Regional no Planejamento e Implantação ........................................................................ 26

Capítulo III. Desempenho do Projeto ................................................................................................ 29 16. Ratings ICR ..................................................................................................................................... 29 17. Ratings do IEG ................................................................................................................................ 32 18. Situação Operacional ....................................................................................................................... 33 19. Abordagens de Preparação .............................................................................................................. 34 20. Fatores de Sucesso........................................................................................................................... 39 21. Fatores de fracasso .......................................................................................................................... 40 22. Padrões ............................................................................................................................................ 40 23. Comparações com o setor privado .................................................................................................. 45

Capítulo IV. Estudos de Caso ............................................................................................................. 47 24. Mongólia ......................................................................................................................................... 49 25. Turquia ............................................................................................................................................ 52 26. Albânia ............................................................................................................................................ 55 27. Guatemala ........................................................................................................................................ 58 28. Paquistão ......................................................................................................................................... 61

Capítulo V. Conclusões ...................................................................................................................... 65 29. Constatações .................................................................................................................................... 65 30. Pré-requisitos ................................................................................................................................... 69

31. Recomendações ............................................................................................................................... 71 32. Observações Finais .......................................................................................................................... 81

Anexos ........................................................................................................................................................ 83 Anexo 1 – Referências............................................................................................................................. 85 Anexo 2 – Lista de verificação para as equipes envolvidas no desenho do projeto FMIS ...................... 87 Anexo 3 – Uso de Sistemas de Pagamento Eletrônico e Assinatura Digital nos projetos FMIS ............ 97 Anexo 4 – Opções de licitação para implementação de soluções FMIS ............................................... 105 Anexo 5 – Desenvolvimento Progressivo do FMIS na Guatemala e Nicarágua ................................... 109 Anexo 6 – Projetos em países da AID ................................................................................................... 117 Anexo 7 – Perfis de desembolso de projeto por região ......................................................................... 119 Anexo 8 – Indicadores de boa prática de FMIS para as equipes de projeto .......................................... 133 Anexo 9 – Linhas de Tempo do Projeto FMIS (1984-2010) ................................................................. 137 Anexo 10 – Projetos Tesouro/FMIS na região ECA ............................................................................. 140 Anexo 11 – Situação Operacional dos projetos FMIS em 51 países ..................................................... 141 Anexo 12 – Situação de Implementação de todos os projetos incluídos no Banco de Dados FMIS (Ago 2010) ...................................................................................................................................................... 143 Anexo 13 – Mapeamento de Dados FMIS ............................................................................................ 148

Lista de Tabelas

Tabela 1: Codificação dos componentes do projeto FMIS .......................................................................... 4 Tabela 2: Financiamento e custos de TIC dos projetos FMIS.................................................................... 13 Tabela 3: Distribuição regional do financiamento de projeto FMIS finalizado e custos de TIC ............... 14 Tabela 4: Distribuição regional do tipo de soluções T/F ASW .................................................................. 20 Tabela 5: Variações regionais na re-estruturação e extensão de projetos finalizados ................................ 25 Tabela 6: Variação regional da abordagem de implementação do FMIS .................................................. 26 Tabela 7: Definições dos ratings do ICR ................................................................................................... 30 Tabela 8: Abordagem de preparação de projeto FMIS em 55 projetos finalizados ................................... 35 Tabela 9: Abordagem de preparação de projeto FMIS em 32 projetos ativos ........................................... 37 Tabela 10: Fatores de sucesso observados em projetos de FMIS finalizados ............................................ 39 Tabela 11: Fatores de fracasso observados em projetos FMIS finalizados ................................................ 40 Tabela 12: Ratings do ICR e IEG para o projeto de FMIS na Mongólia ................................................... 49 Tabela 13: Ratings do ICR e IEG do Projeto GFPP na Turquia ................................................................ 52 Tabela 14: Ratings de ICR e IEG do projeto de Tesouro na Albânia ........................................................ 55 Tabela 15: Ratings de ICR e IEG dos projetos FMIS na Guatemala ......................................................... 58 Tabela 16: Ratings do ICR e IEG para o projeto de Tesouro no Paquistão ............................................... 61 Tabela 17: Distribuição regional dos projetos FMIS em países da AID .................................................. 117 Tabela 18: Financiamento total para projetos FMIS nos países AID ....................................................... 117 Tabela 19: Indicadores de desempenho PEFA usados em projetos FMIS ativos .................................... 133 Tabela 20: Exemplo de projeto e indicadores de resultados de projeto FMIS ......................................... 134

Lista de Figuras

Figura 1: Uma abordagem modular para construir um FMIS ..................................................................... 5 Figura 2: Duração total dos projetos finalizados .......................................................................................... 7 Figura 3: Período de preparação em projetos finalizados - ativos ............................................................... 8 Figura 4: Períodoo de efetividade em projetos finalizados + ativos ............................................................ 8 Figura 5: Período de extensão em projetos finalizados ................................................................................ 9 Figura 6: Distribuição regional dos projetos finalizados ............................................................................. 9 Figura 7: Distribuição regional de projetos finalizados + ativos ................................................................. 9 Figura 8: Tipo de projetos FMIS finalizados e ativos ................................................................................ 10 Figura 9: FMIS como principal atividade em projetos finalizados e ativos ............................................... 11 Figura 10: Foco no Tesouro x FMIS em projetos finalizados e ativos ...................................................... 11 Figura 11: Escopo do FMIS em projetos finalizados e ativos.................................................................... 12 Figura 12: Instrumentos de empréstimo em projetos FMIS ....................................................................... 15 Figura 13: Custo das soluções FMIS TIC .................................................................................................. 16 Figura 14: Custos reais x estimados de projetos FMIS .............................................................................. 17 Figura 15: Linhas de tendência para soluções COTS e LDSW em projetos FMIS ................................... 18 Figura 16: Custo de FMIS TIC por usuário de soluções COTS e LDSW ................................................. 18 Figura 17: Soluções de softwares aplicativos em projetos FMIS .............................................................. 19 Figura 18: O número de pacotes de licitação processados nos projetos finalizados .................................. 21 Figura 19: O número de contratos assinados em projetos finalizados ....................................................... 21 Figura 20: Distribuição das semanas de funcionários dedicadas a projetos finalizados ............................ 22 Figura 21: Distribuição do Orçamento total do Banco alocado para projetos finalizados ......................... 22 Figura 22: O orçamento do Banco / ano alocado para projetos finalizados ............................................... 23 Figura 23: Perfil típico de desembolso dos projetos FMIS ........................................................................ 24 Figura 24: Distribuição regional de ratings ICR de Resultados de Projeto ............................................... 31 Figura 25: Distribuição regional de ratings ICR de Impacto de Desenvolvimento ................................... 31 Figura 26: Distribuição regional dos ratings IEG do Resultado do Projeto .............................................. 32 Figura 27: Distribuição regional dos ratings IEG de Impacto de Desenvolvimento ................................. 32 Figura 28: Situação Operacional dos projetos Tesouro/FMIS ................................................................... 33 Figura 29: Padrões de desempenho em projetos de FMIS mal-sucedidos ................................................. 41 Figura 30: Padrões de desempenho em projetos FMIS finalizados (Tipos 1 e 2) ...................................... 43 Figura 31: Padrões de desempenho em projetos de FMIS ativos (Tipos 1 e 2) ......................................... 44 Figura 32: Abordagem de desenho e implementação do FMIS ................................................................. 75 Figura 33: Documentos típicos de desenho do FMIS desenvolvidos durante a preparação do projeto ..... 76 Figura 34: Vinculação das atividades do projeto com os pacotes de licitação ........................................... 76 Figura 35: Estágios de elaboração do projeto mapeados no Marco de Maturidade Tesouro/FMIS .......... 87 Figura 36: Operações do Sistema Centralizado de Pagamento Eletrônico .............................................. 100 Figure 37: Descrição de como uma simples assinatura digital é aplicada e verificada ............................ 101 Figura 38: Assinatura eletrônica x digital ................................................................................................ 102 Figura 39: Processo PKI para emitir certificados digitais ........................................................................ 103 Figura 40: Opções de licitação para a implementação de soluções FMIS TIC ........................................ 107

i

Abreviações AAA Serviços de Análise e Assessoria ADI Associação de Desenvolvimento Internacional AFR Região da África BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento CFAA Avaliação da Prestação de Contas Financeiras do País CO Classificação Orçamentária COBIT Objetivos de Controle para Informação e Tecnologia relacionada COTS Software Comercial Padronizado CUT Conta Única do Tesouro EAP Região do Extremo Oriente e Pacífico ECA Região da Europa e Ásia Central e-Gov Governo Eletrônico FLOSS Software Livre / de Fonte Aberta FMIS Sistema de Informação de Gestão Financeira GFP Gestão das Finanças Públicas ICR Relatório de Finalização de Implementação IEG Grupo Independente de Avaliação IPSAS Padrões Internacionais de Contabilidade do Setor Público ISR Relatório de Situação de Implantação ITIL Biblioteca de Infraestrutura de Tecnologia da Informação LCR Região da América Latina e Caribe LDSW Software Desenvolvido Localmente MEF Previsão Macroeconômica MF Ministério das Finanças MNA Região do Médio Oriente e Norte de África MoE Ministério da Economia MTBF Marco Orçamentário em Médio Prazo MTEF Marco de Gasto em Médio Prazo MTFF Marco Fiscal em Médio Prazo OSS Software de Fonte Aberta PAD Documento de Avaliação de Projeto PBB Orçamento com base em Programa PCU Plano de Contas Único PEFA Prestação de Conta de Gasto Público e Financeiro PFIC Controle Interno de Finança Pública PIB Orçamento Informado de Desempenho PIM Gestão de Investimento Público PREM Rede de Gestão Econômica e de Redução da Pobreza RH Recursos Humanos SAR Região do Sul da Ásia SPG Grupo de PREM de Setor Público e Governança TIC Tecnologias de Informação e Comunicação TS Sistema do Tesouro

ii Sistemas de Informação de Gestão Financeira

iii

Agradecimentos

Este documento foi preparado pelo Grupo de Setor Público e Governança da Rede de Gestão Econômica e de Redução de Pobreza do Banco Mundial.

Gostaríamos de agradecer à equipe do Banco Mundial envolvida na preparação deste documento. Os autores, Cem Dener (PRMPS), Joanna Alexandra Watkins (PSP GET), e William Leslie Dorotinsky (ECSP4) gostariam de agradecer a Pedro Arizti, Christine de Mariz Rozeira, Ana Bellver Vazquez-Dodero, Alexandre Arrobbio, e Jose Eduardo Gutierrez Ossio (LCSPS) por suas sugestões e orientações durante o desenvolvimento deste estudo. Também gostaríamos de agradecer a Ali Hashim, Salvatore Schiavo-Campo, Richard Allen, e Gert Van Der Linde por sua valiosa revisão e comentários sobre este estudo. Por fim, nossos agradecimentos a Jim Brumby, Nick Manning, e Parminder Brar por suas significativas contribuições.

O mapa foi reproduzido pela Unidade de Elaboração de Mapa do Banco Mundial.

iv Sistemas de Informação de Gestão Financeira

v

Prefácio

“Sistemas de Informação de Gestão Financeira: 25 Anos de Experiência do Banco Mundial sobre O Que Funciona e O Que não Funciona” foi preparado como uma versão atualizada e ampliada do relatório de revisão do FMIS elaborado em 2003, para mostrar as conquistas e os desafios observados durante a elaboração e implantação de projetos FMIS financiados pelo Banco desde 1984.1

Público alvo

As equipes do Banco Mundial, funcionários do governo e outros especialistas envolvidos em projetos FMIS.

Objetivo

Juntamente com o desenvolvimento de um novo banco de dados do Banco Mundial, este estudo busca identificar as tendências na elaboração e implantação de soluções FMIS nos projetos financiados pelo Banco Mundial desde 1984, além de compartilhar as realizações observadas/relatadas e as lições aprendidas com as partes interessadas.

Atividades

Setembro de 2009 Início das atividades de revisão dos projetos FMIS. Desenvolvimento de um sítio para coletar e compartilhar os documentos relevantes.

Outubro de 2009 Varredura do portal de operações e warehouse de negócios para identificar todos os projetos de Tesouro/FMIS relevantes (empréstimo com componente TIC substantivo). Definição das linhas gerais do novo Relatório FMIS.

Novembro de 2009 Coleta de dados para o Banco de Dados FMIS (varredura em mais de 300 Relatórios de Finalização de Implementação (ICRs), Documentos de Avaliação de Projeto (PADs) e Relatórios de Situação de Implementação (ISRs)).

Dezembro de 2009 A primeira versão do Banco de Dados FMIS fica pronta. Reuniões com as equipes tarefas para verificar os dados.

Janeiro de 2010 Conclusões iniciais e Bancos de Dados FMIS compartilhados com equipes de projetos/gestores para comentários.

Julho de 2010 Relatório e Banco de Dados compartilhados para comentários finais. Outubro de 2010 O Mapeador de Dados FMIS foi desenvolvido com 94 projetos FMIS no Google

Maps. Novembro de 2010 Reunião de Revisão; Comentários sobre o Relatório FMIS recebidos e

incorporados. Dezembro de 2010 Relatório Final do FMIS entregue na forma de um Estudo do Banco Mundial

(WBS).

1 Este relatório foi encomendado sob os auspícios da Equipe Global de Peritos (GET) do Desempenho do Setor

Público (PSP), devido à importância da Tecnologia da Informação para melhorar a eficiência dos processos do setor público.

http://maps.google.com/maps/ms?ie=UTF&msa=0&msid=101777630030704959267.000491cccf1c14ff54bda

vi Sistemas de Informação de Gestão Financeira

Principais Recursos 2

• O Banco de Dados FMIS do Banco Mundial (1984-2010) – atualizado em agosto de 2010. Atualmente disponível apenas para usuários do Banco Mundial. Uma versão externa deve ser disponibilizada em 2011.

• William L. Dorotinsky, Junghun Cho, “World Bank’s Experience with Financial Management Information (FMIS) Projects,” Relatório Preliminar, 2003.

• William L. Dorotinsky, Presentation on “Implementing Financial Management Information System Projects: The World Bank Experience-Preliminary Results”, Reinventing Government with TIC, World Bank, 19 de novembro de 2003.

• Cem Dener, Apresentação, “Implementation Methodology of the Integrated Public Financial Management Systems in Europe and Central Asia”, Banco Mundial, Maio de 2007.

2 Os hiperlinks para as fontes da web são apresentados como textos sublinhados.

http://connectprem.worldbank.org/psg/pf/fmis

http://siteresources.worldbank.org/EXTFINANCIALMGMT/Resources/313217-1196229169083/4441154-1196275288288/4444688-1196371176805/PFMSMay2007e.ppt


vii

Sumário Executivo

Sistemas de Informação de Gestão Financeira 25 Anos de Experiência do Banco Mundial sobre O Que Funciona e O Que Não Funciona

Desde 1984, o Banco Mundial já financiou 87 projetos de Sistemas de Informação de Gestão Financeira (FMIS) em 51 países, totalizando mais de US$ 2,2 bilhões, dos quais US$ 938 milhões foram para soluções de tecnologia de informação e comunicação (TIC) pertinentes.3 Este estudo apresenta a experiência do Banco Mundial com essas operações de investimento, que incluem substanciais componentes de TIC para compartilhar as realizações e os desafios observados, e dar orientações para melhorar o desempenho dos projetos futuros. Contando com a literatura e os novos dados disponíveis sobre FMIS, este estudo foi estruturado segundo quatro perguntas abrangentes: 4

• Que padrões históricos emergem dos projetos de Tesouro/FMIS financiados pelo Banco Mundial? Aqui inclui uma análise do escopo do projeto, seu custo, duração, desenho, objetivos e soluções de TIC, entre outros aspectos.

• Qual o desempenho desses projetos em relação a diversos critérios?

• Quais os principais fatores que contribuem para o sucesso e fracasso dos projetos?

• O que aprendemos que poderia ser útil para futuros projetos?

As conclusões deste estudo se baseiam principalmente no Banco de Dados FMIS 2010, que inclui 55 projetos de Tesouro/FMIS (T/F) encerrados e 32 ativos, implementados entre 1984 e 2010 (7 projetos pipeline também são analisados em algumas seções). 5 Os dados foram coletados principalmente de documentos e fontes internas do Banco Mundial: Relatórios de Finalização de Implementação (ICRs) de projeto individual, Documentos de Avaliação de Projeto (PADs), os relatórios do Grupo de Avaliação Independente (IEG), complementados por entrevistas com líderes de projeto e especialistas do setor público/informática. O Banco de Dados contém um rico conjunto de dados operacionais e classificação de desempenho para o benefício dos envolvidos na implementação desses projetos, assim como dos países clientes.

A região da América Latina e do Caribe do Banco Mundial se sobressai com o maior número de projetos finalizados (25) e ativos (4). A região da África vem logo depois, com 13 projetos finalizados e 12 ativos. A maioria desses projetos finalizados é composta por soluções FMIS abrangentes (32) ou uma expansão desses sistemas (13). A abordagem seguida pelas equipes do

3 Este número se baseia no orçamento real + estimado das atividades de componente relacionadas ao Tesouro /

FMIS em documentos oficiais de projeto (55 projetos finalizados e 32 ativos, em agosto de 2010). A Tabela 2 apresenta os detalhes.

4 Vários relatórios e documentos foram escritos sobre a implementação do FMIS, sustentabilidade em longo prazo, sucessos e fracassos, inclusive Schiavo-Campo and Tommasi (1999), e Diamond and Khemani (2005).

5 Banco de Dados FMIS do Banco Mundial (1984-2010) atualizado em agosto de 2010.


viii Sistemas de Informação de Gestão Financeira

Banco Mundial na preparação dos projetos finalizados e ativos também é analisada, determinando o grau de atenção às principais atividades de preparação. Estes aspectos foram selecionados segundo a Metodologia de Planejamento e Implementação de FMIS, apresentada neste estudo para garantir consistência na comparação.

Além do conjunto de dados, vários estudos de caso são apresentados para enfatizar as complexidades do desenho e importantes nuances em relação ao sucesso ou ao fracasso dos projetos. Ao invés de projetos individuais, foram selecionados casos de país para ilustrar a natureza integrada e sequencial dos vários projetos com grandes investimentos em TIC por muitos anos. O estudo inclui casos da Mongólia, Turquia, Albânia, Guatemala e do Paquistão.

O desempenho do projeto FMIS é analisado sob vários ângulos. Os ratings do desempenho nos ICRs indicam que a maioria dos 55 projetos finalizados foi “satisfatória” na maioria das dimensões do desempenho (67% dos ratings de produto, 87% de sustentabilidade, 56% de impacto de desenvolvimento, 61% de desempenho do Banco e 59% do desempenho do Mutuário foram satisfatórios ou mais).6 Este padrão muda um pouco no caso das revisões IEG, onde quase 64% dos projetos tiveram seus ratings ICR rebaixados de 'satisfatório’ para ‘moderadamente satisfatório’. Por outro lado, entre os 55 projetos finalizados, 49 sistemas (89%) estão operacionais (20 Sistemas de Tesouro + 29 soluções FMIS), principalmente como apoio às operações em nível de país (27 totalmente funcionais e 22 sistemas pilotos para um ou mais ministérios), sugerindo que, na perspectiva de obtenção de resultados e sustentabilidade, muitos destes projetos alcançaram suas metas técnicas e operacionais, a despeito de alguns atrasos significativos, mas geralmente nos limites orçamentários do projeto. Também são apresentadas comparações com aplicativos similares, para enfatizar os padrões de desempenho paralelos.

Com base em um relatório FMIS preliminar preparado em 2003 (Dorotinsky e Cho), este estudo analisa um conjunto maior de projetos e documentos para verificar o desempenho e os resultados dos projetos FMIS, com uma análise profunda dos fatores de sucesso e de fracasso (o relatório preliminar anterior do FMIS se concentrou em 31 projetos de 24 países, enquanto este relatório cobre 94 projetos de 51 países). Com base nas conclusões deste estudo, as intervenções do Banco Mundial no desenho e implantação das soluções FMIS obtiveram um sucesso razoável na maioria dos países.

6 A Tabela 9 apresenta uma descrição dos ratings de desempenho ICR.

Sumário Executivo ix

Constatações

O desenho e a implementação de soluções FMIS efetivas são desafiadores e requerem o desenvolvimento de soluções específicas de país para atender a vários requisitos funcionais e técnicos, associados à agenda de Gestão de Finanças Públicas. Com base nas experiências dos projetos FMIS financiados pelo Banco Mundial nos últimos 25 anos, podemos extrair algumas conclusões úteis:

• O compromisso político e a propriedade do mutuário importam.

• O sucesso depende de uma preparação adequada.

• As prioridades e o sequenciamento do FMIS devem ser cuidadosamente abordados.

• É essencial um foco no desenvolvimento da capacidade interna do cliente desde o início do processo.

• A implementação FMIS é complexa o bastante para merecer um projeto dedicado.

• O tipo de solução FMIS influencia a implementação.

• A presença de um perito de TIC na Equipe do Banco Mundial é importante.

• O número total e a complexidade dos pacotes de licitações influenciam a duração do projeto.

• Os projetos FMIS fazem desembolso tardio devido aos longos contratos de TIC, finalizados em estágios posteriores.

• Os riscos relacionados às TIC precisam ser claramente identificados durante a preparação do projeto.

Os projetos FMIS onde as pré-condições para reformas foram devidamente avaliadas e foi desenvolvido um plano de ação com prazo determinado, com um sequenciamento realista das atividades de reforma, tendem a produzir soluções mais efetivas em um período de tempo relativamente mais curto. O sucesso também depende da adequada preparação antes da aprovação do projeto (requisitos funcionais e técnicos realista, estimativas de custo/tempo e planos de licitação/desembolso).

É necessário fazer uma estimativa cuidadosa do custo das soluções durante a preparação do projeto, com base em uma avaliação detalhada dos principais “parâmetros de desenho” (usuários, nós, referências de desempenho do servidor, conectividade da rede, etc.) e ‘requisitos do sistema' básicos (funcionalidade do software aplicativo FMIS, estimativas de carga de trabalho, armazenamento de dados e necessidade de processamento de transação, etc.). Na ausência desses parâmetros de desenho e requisitos de sistema, não é possível ter uma estimativa de custo realista durante a preparação do projeto. Isso tem levado à aceitação de margens de erro relativamente grandes para as soluções FMIS TIC, resultando em custos de TIC muito mais altos do que as taxas de mercado, devido a esta incerteza inicial. Assim, as estimativas iniciais de custo devem ser verificadas com base no custo real de soluções similares em outros projetos que usam o Banco de Dados FMIS e outras fontes para reduzir o risco de excesso de custo ou má apropriação de fundos.

x Sistemas de Informação de Gestão Financeira

Grandes projetos FMIS levam no mínimo 6 a 7 anos para serem finalizados (inclusive o desenho do projeto, licitações, desenvolvimento de sistemas de informação e capacitação) e os países costumam passar por, no mínimo, um turno de eleições neste período. As eleições podem ter um impacto significativo nesses projetos de reforma, devido às mudanças nos principais postos e prioridades de gestão. Assim, a continuidade do compromisso inicial dos líderes é crucial para garantir a introdução das mudanças necessárias nos processos de negócios e comportamentos / formas de pensar no cronograma do projeto. Mudanças frequentes nas equipes do Banco Mundial também devem ser evitadas, para garantir a consistência e a continuidade no apoio e monitoramento de progresso durante a implementação do projeto.

Os principais elementos de um ambiente favorável ao FMIS são conhecidos como “pré-requisitos de FMIS”. Estes pré-requisitos devem ser substancialmente atendidos antes da assinatura do contrato com o(s) provedor (es) da solução de TIC, para reduzir as potenciais complicações durante o desenvolvimento e o lançamento do sistema. Estes elementos são caracterizados em três grupos:

Aspectos funcionais

• Melhoria da classificação orçamentária

• Desenvolvimento de um plano de contas único, integrado à classificação orçamentária.

• Melhoria das operações de conta única do tesouro.

• Desenvolvimento de controle de compromisso e mecanismos de monitoramento.

• Criação de funções de gestão de caixa. Aspectos técnicos • Criação de uma rede de comunicação segura em nível de país.

• Preparação de sistema / centros de dados.

Recursos Humanos • Presença da equipe principal de especialistas de TIC nas organizações de GFP.

Na prática, o contexto do país influenciará até que ponto esses pré-requisitos devem ser atendidos ex-ante. Contudo, todos esses pré-requisitos devem ser considerados antes da implementação de qualquer FMIS TIC, para minimizar os riscos de excesso de custo, atrasos e não atendimento aos requisitos de desenho e aos objetivos da reforma.

Recomendações

Com base nas lições aprendidas com projetos FMIS anteriores, há uma tentativa de definir os passos básicos no desenho e na implementação dos projetos FMIS e de aplicar esta abordagem consistentemente em vários projetos novos que foram iniciados desde 2005. O Anexo 2 apresenta uma lista de verificação para as equipes envolvidas no desenho do projeto FMIS, assim como o Questionário FMIS usado na elaboração de vários projetos financiados pelo Banco Mundial. As recomendações sobre como melhorar a qualidade e o desempenho no desenho e na implementação do FMIS são apresentadas juntamente com as sugestões de indicadores de desempenho e a qualidade e confiabilidade das soluções FMIS TIC neste estudo.

Sumário Executivo xi

As principais sugestões sobre o desenho e a implementação dos projetos FMIS incluem:

Identificar as necessidades de reforma GFP do governo primeiro (O que? Por que?) Aqui se inclui a avaliação da capacidade e das necessidades de GFP, auxiliando o desenvolvimento em uma estratégia de reforma GFP liderada pelo país (caso não esteja disponível), identificando prioridades e o sequenciamento das ações específicas da reforma do país, e o desenvolvimento do Desenho Conceitual, cobrindo a revisão funcional das organizações GFP, as recomendações de melhoria da capacidade institucional, e a definição dos módulos funcionais FMIS (processos de negócios e fluxos de informação), junto com as mudanças organizacionais e de procedimentos necessárias.

Desenvolver soluções personalizadas (Como? Onde? Quando?) O próximo estágio envolve a avaliação da capacidade existente de TIC, desenvolvimento da estratégia de modernização de TIC e preparação do Desenho do Sistema para definir os requisitos funcionais de FMIS, a arquitetura da tecnologia e método de implementação, segundo o Desenho Conceitual. A preparação de estimativa realista de custo/tempo, plano de licitação, cronograma de desembolso e especificações técnicas (documentos de licitação), assim como o esclarecimento sobre os pré-requisitos de FMIS, devem ser finalizados durante a preparação do projeto.

Fortalecer a capacidade institucional para gerenciar as atividades do projeto de forma efetiva (Quem?)

A formação de um Grupo de Gestão de Projeto (PMG) composto pelos principais gestores de todos os grupos de interessados, e a criação de uma Unidade de Implementação de Projeto (UIP) na estrutura organizacional do cliente, para construir/fortalecer a capacidade institucional de preparação e implantação de projeto (com base nos sistemas de país existentes, se possível) são muito importantes nos estágios iniciais. A UIP deve oferecer apoio administrativo e de licitação para o PMG. 7 É necessário estabelecer os mecanismos adequados para monitorar e avaliar as atividades do projeto e as medidas de sucesso para o projeto devem ser claramente definidas no PAD.

7 Devido à intensa natureza de licitações de grande parte da implementação de projeto FMIS, geralmente a UIP é

o método mais oportuno e menos oneroso de garantir o progresso da implementação. Este modo de implementação não deve desestabilizar os sistemas de país maiores.

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xii Sistemas de Informação de Gestão Financeira

Sobre os indicadores de desempenho usados para os projetos FMIS, é necessário:

Melhorar a qualidade e reduzir o número de indicadores de desempenho para melhorar a medição do progresso e o impacto dos projetos FMIS na capacidade do governo de gerenciar suas finanças.

Considerar o Marco de Medida de Desempenho do Gasto Público e da Responsabilidade Financeira (PEFA) como um veículo de avaliação do ambiente favorável e talvez, no futuro, a situação operacional dos sistemas de informação GFP (com indicadores adicionais).

Beneficiando-se dos avanços na tecnologia, os novos projetos FMIS são desenhados com melhor foco na qualidade e na segurança da informação para minimizar o risco de corrupção e melhorar a confiabilidade dos sistemas. O amplo uso das soluções de TIC com base na web disponíveis nas redes do país de alta velocidade tem contribuído significativamente para o desempenho dos projetos FMIS desde o início da década de 2000. Além destes fatores, a simplificação dos procedimentos de GFP e o marco legislativo de suporte são necessários para que os países se beneficiem dos avanços na tecnologia.

O número total de pacotes de licitação nos projetos FMIS afeta a finalização oportuna das atividades, uma vez que leva de 12 a 18 meses para finalizar os grandes procedimentos de Licitação Competitiva Internacional (ICB). As soluções FMIS TIC podem ser implementadas por um ou dois pacotes de ICB para reduzir a complexidade das licitações.

Até o início da década de 2000, as capacidades FMIS costumavam ser implementadas através de Software Desenvolvido Localmente (LDSW), principalmente por causa das limitações técnicas dos pacotes comerciais (originalmente elaborados para as necessidades do setor privado) e também devido à falta de infraestrutura adequada de TIC em muitas regiões. Desde a introdução dos aplicativos de web depois de 2000, começou uma mudança para pacotes personalizados de Software Comercial Padronizado (feitos para atender às necessidades do setor público). No entanto, nenhum pacote pode oferecer todas as funcionalidades FMIS para atender às necessidades específicas do país. A maioria das novas soluções FMIS elaboradas depois de 2005 integra pacotes de COTS personalizados e módulos específicos de LDSW (inclusive software de fonte aberta), para cobrir um maior espectro das funções GFP.

Alguns dos instrumentos que podem ser usados nos projetos FMIS para melhorar a confiabilidade, efetividade de custo e responsabilização dos sistemas de informação incluem:

Uso de Sistemas de Pagamento Eletrônico (SPE) para todos os pagamentos do governo.

Beneficiar-se da assinatura digital / eletrônica para todas as transações financeiras.

Gestão dos registros eletrônicos.

Publicação mensal dos resultados da execução e do desempenho orçamentários na web.

Interoperabilidade e capacidade de reutilização dos sistemas de informação.

Desenvolvimento de FMIS e gestão do projeto com base nos padrões do setor.

Uso de Software Livre/de Fonte Aberta (FLOSS) nos aplicativos GFP.

Sumário Executivo xiii

A seguir apresentamos outras sugestões para as equipes do Banco Mundial:

As redes/setores do Banco Mundial envolvidos no desenho e na implementação dos projetos FMIS precisam colaborar e coordenar entre si com maior intensidade. As equipes de projeto devem ter experiência prática na gestão de complexas mudanças institucionais, além de terem um entendimento holístico da cadeia de resultados do setor público.

Os custos de FMIS TIC (total e por usuário) apresentados neste estudo (também disponíveis no Banco de Dados FMIS) podem oferecer um bom feedback para a verificação dos cálculos de desenho do FMIS.

As opções de desenvolvimento do aplicativo FMIS precisam ser esclarecidas, com base em um desenho detalhado do sistema e uma análise realista de custo/benefício (considerando o custo total de propriedade) durante a preparação do projeto.

É necessário evitar o uso excessivo de consultores externos para realizar as tarefas dos funcionários do governo (especialmente em ambientes de baixa capacidade), e as principais organizações de GFP devem ter um plano de capacitação que comece na fase de preparação dos projetos FMIS, para assumir a responsabilidade de realizar todas as operações diárias através dos sistemas de informação.

O envolvimento da equipe do Banco Mundial na revisão e nos comentários sobre os relatórios do consultor, elaboração do FMIS e estimativas de custo, análise competitiva, documentos de licitação, relatórios de avaliação, contratos e ementas propostas, contribui em muito com a boa implementação dos projetos.

As equipes de implementação devem seguir de perto todos os estágios de licitação, para evitar atrasos especialmente em grandes pacotes de Licitação Competitiva Internacional (ICB). A publicação imediata dos editais e alocação de tempo suficiente para a preparação das propostas são muito importantes para aumentar a concorrência e o término oportuno das atividades planejadas.

É sempre recomendável realizar uma avaliação de TIC (ou Auditorias de IT) antes e depois da implementação do FMIS para melhorar a estrutura de governança de TI, identificar possíveis melhorias na infraestrutura, integridade do banco de dados e segurança da informação, com base em vários padrões da indústria.

Conclusões

No geral, ‘a implementação FMIS é uma arte e não uma ciência’ – emblemática dos complexos sistemas que evoluem constantemente e se expandem, paralelamente às necessidades de GFP e os avanços na tecnologia. Assim como na elaboração e implementação de qualquer sistema complexo, a liderança, colaboração e inovação são importantes no processo.

Com base nas lições de mais de 25 anos de implementação de projeto, este estudo sugere uma metodologia para o desenho e implementação de futuros projetos FMIS, seguindo uma abordagem sistemática para a solução do problema. Esta abordagem deve ajudar a esclarecer

xiv Sistemas de Informação de Gestão Financeira

os principais ‘parâmetros de elaboração’, através de um questionário simples, e identificar ‘qual solução serve para qual problema em que situação’ durante o desenho do projeto. Quando aplicada, esta abordagem pode melhorar a qualidade e a confiabilidade da próxima geração de FMIS.

O atual foco dos prestadores de solução FMIS TIC e dos países clientes está voltado ao desenvolvimento de novos softwares de fonte aberta e outras soluções inovadoras para atender aos principais requisitos de FMIS, a um custo razoável. Além disso, a melhoria do compartilhamento e informações e aprendizado entre os países clientes (através de comunidades de prática e plataformas de aprendizagem aos pares) e no Banco Mundial é crítica para o desenvolvimento de um entendimento comum dos atuais desafios e prioridades para as reformas FMIS – promovendo debates sobre as novas práticas, soluções inovadoras e sequenciamento em reformas de GFP complementares.

É necessário observar que a boa finalização dos projetos FMIS depende também de fatores externos. Os efeitos adversos das questões político-econômicas específicas, eventos financeiros globais ou uma mudança no ambiente político podem ter um grande impacto durante a implementação de qualquer projeto preparado adequadamente, resultando em atrasos e falhas inesperados.

Devido ao escopo deste documento e à natureza dos dados de projeto disponíveis, não é possível abordar as muitas questões interessantes e relevantes sobre os projetos FMIS. A análise se limita aos dados e informações dentro do Banco, não sem reconhecer a importância dos outros atores nesta seara, assim como as limitações dos dados existentes. Para tanto, os estudos futuros poderiam explorar:

O impacto da introdução do FMIS nos produtos financeiros públicos (p. ex., relatórios oportunos, melhor tomada de decisão) em diferentes tipos de países.

A taxa de falha significantemente maior entre os projetos na África.

Os custos da implementação de projetos FMIS em relação aos orçamentos anuais nacionais totais.

A variação nos padrões de licitação entre os projetos.

Lições da implementação desses projetos em países desenvolvidos.

A correlação entre as mudanças nas políticas do Banco Mundial e/ou os avanços tecnológicos e os resultados dos projetos FMIS.

Dados e avaliações das operações de outros parceiros de desenvolvimento nesta seara.

1

Capítulo I. Introdução

O que é o FMIS?

Uma sólida gestão orçamentária e financeira se baseia nos seguintes princípios: abrangência, legitimidade, flexibilidade, previsibilidade, contestabilidade, honestidade, transparência e responsabilidade social. Para alcançar esses princípios, os bons sistemas de responsabilidade social e financeira estão entre os fundamentos da capacidade governamental de alocar e usar os recursos com eficiência e eficácia. Os Sistemas de Informação de Gestão Financeira (FMIS) podem ser definidos, em termos gerais, como um conjunto de soluções de automação que permite que os governos planejem, executem e monitorem o orçamento, ajudando na priorização, execução e elaboração de relatórios de gastos, assim como na custódia e na elaboração de relatórios de receitas. Assim, as soluções de FMIS podem contribuir com a eficiência e equidade das operações do governo. As modernas plataformas de FMIS ajudam os governos a cumprirem com os regulamentos financeiros internos e internacionais, assim como com os padrões de relatórios, além de darem suporte às operações descentralizadas, através de soluções centralizadas da web, oferecendo acesso a um grande número de usuários autorizados do orçamento, em todos os níveis.

Sempre que o FMIS e outros sistemas de informação GFP (por exemplo, folha de pagamento) compartilham o mesmo banco de dados central para registrar e relatar todas as transações financeiras diárias, oferecendo resultados consolidados e confiáveis para apoiar a decisão, monitorar o desempenho e publicar na web, eles podem ser chamados de FMIS 'integrados' (ou IFMIS). As soluções IFMIS são raras na prática e não devem ser usadas como sinônimo da principal funcionalidade do FMIS de evitar expectativas irrealistas. Em alguns projetos, os principais sistemas do Tesouro são chamados de FMIS ou IFMIS, e isso também gera confusão. Neste documento, o termo FMIS será usado para denotar os principais sistemas de preparação e execução de orçamento, de forma geral. O termo ‘Tesouro/FMIS’ (T/F) será usado quando for necessário distinguir entre os projetos do Tesouro (que lidam principalmente com execução do orçamento) e projetos FMIS (que cobrem a preparação e execução do orçamento) durante a análise dos dados (Figura 1). Além dos supracitados, alguns dos efeitos positivos das soluções de FMIS automatizadas incluem melhor eficiência e transparência, por meio de pagamentos direitos a fornecedores/empreiteiros. Também pode haver uma redução nos preços, como resultado dos ganhos com base no valor do dinheiro no tempo, assim como na análise comparativa das taxas de mercado. As soluções FMIS melhoram as interações entre as diversas unidades organizacionais no governo, em termos de execução, relatórios e exatidão das transações de orçamento. Mais recentemente, as iniciativas de orçamento aberto levaram a um aumento na prestação de informações financeiras do setor público para o público em geral, e estes sistemas facilitam esta troca de informações. Em suma, o FMIS oferece um grande potencial para aumentar a previsibilidade, participação, transparência e responsabilização do governo.

Contudo, implementar as soluções de FMIS não é uma tarefa fácil, e sua introdução envolve a alocação de muitos recursos e grandes esforços de capacitação. Este estudo joga uma luz sobre os desafios envolvidos no desenho e na implementação de projetos de FMIS. O FMIS pode ser uma ferramenta poderosa, se elaborado para atender aos requisitos específicos do usuário e segundo uma estratégia bem definida de GFP e um plano de ação realista. Além disso, o desenvolvimento de uma

2 Sistemas de Informação de Gestão Financeira

solução e infraestrutura nacionais de FMIS será mais útil se for parte de uma estratégia nacional de TIC ou governo eletrônico que seja realista. O risco de a escolha das soluções FMIS ser orientada pela oferta ou pelo mercado é alto, e deve ser contrabalançado com significativa atenção ao desenho de uma ferramenta que seja adaptativa e responsiva às necessidades de seus usuários finais. Os sistemas FMIS não substituem a boa gestão e robustos controles internos, tampouco serão muito úteis se a própria cobertura orçamentária for limitada, ou se as práticas de planejamento/execução não estiverem bem estabelecidas.

Desde o final dos anos 80, o Banco Mundial e outras agências de desenvolvimento têm ativamente financiado projetos de Tesouro e de FMIS. Particularmente, o Banco Mundial financiou 87 projetos finalizados/ativos em 51 países, totalizando mais de US$ 2,2 bilhões. Na realidade, o valor total alocado para estes projetos gira em torno de US$ 3,5 bilhões, incluindo o co-financiamento do mutuário e outros fundos de doador, e o custo total das soluções de TIC para o FMIS gira em torno de US$ 938 milhões.8 Apesar dos altos níveis de financiamento pelo Banco Mundial nesta área, geralmente com limitado co-financiamento pelo país recipiendário (apenas 11% dos projetos finalizados e ativos têm co-financiamento do governo de 25% ou mais), pouco se sabe sobre as realizações e as lições aprendidas pelo projeto no decorrer do tempo.

Com base nas recomendações de um relatório preliminar sobre 31 dos projetos finalizados até 2003, a experiência do Banco Mundial com reformas do FMIS é mista.9 Este relatório tenta rever todos os 55 projetos de Tesouro/FMIS finalizados, utilizando dados em nível de projeto e melhor acesso à informação disponível nos bancos de dados e arquivos do Banco Mundial. Este estudo aborda várias questões chaves:

1. Que padrões históricos emergem dos projetos de Tesouro/FMIS financiados pelo Banco Mundial? a. Quanto custa implantar uma solução FMIS? b. Quanto tempo, em média, leva a implementação? c. Quais tipos de pacotes de software têm sido usados (comercial ou desenvolvido

localmente)? d. Como esses projetos foram desenhados e sequenciados?

2. Qual o desempenho desses projetos em relação a diversos critérios? 3. Quais os principais fatores que contribuem para o sucesso e fracasso dos projetos? 4. O que aprendemos que poderia ser útil para futuros projetos?

As conclusões deste estudo se baseiam em um abrangente banco de dados de 55 projetos de Tesouro/FMIS encerrados e 32 ativos 10 implementados entre 1984 e 2010 (7 projetos pipeline também são analisados em algumas seções). Os dados apresentados aqui foram coletados de Relatórios de Finalização de Implementação (ICRs) de projeto individual, Documentos de Avaliação de Projeto (PADs), os relatórios do Grupo de Avaliação Independente (IEG), complementados por entrevistas com líderes de projeto e especialistas do setor público/informática.

8 Este número se baseia no orçamento real + estimado das atividades de componente relacionadas ao Tesouro / FMIS

em documentos oficiais de projeto (55 projetos finalizados e 32 ativos, em agosto de 2010). 9 William L. Dorotinsky, Junghun Cho, “World Bank’s Experience with Financial Management Information (FMIS)

Projects,” Relatório Preliminar, 2003. 10 Banco de Dados FMIS do Banco Mundial (1984-2010) atualizado em agosto de 2010.


Capítulo I. Introdução 3

Este estudo é dividido em cinco capítulos. A introdução cobre as definições usadas e a metodologia aplicada na revisão dos projetos. O Capítulo 2 apresenta as características descritivas dos dados da amostra retirados dos bancos de dado do Banco, e descreve padrões gerais de duração, distribuição regional, custos e soluções de TIC implementadas, entre outros aspectos. O Capítulo 3 analisa o desempenho dos projetos, diferenciando entre os ratings dos relatórios de ICRs e de IEG, assim como os fatores que contribuem para o sucesso e fracasso dos projetos e dos componentes individuais. O Capítulo 4 traz uma análise detalhada de estudos de caso de país da Mongólia, Turquia, Albânia, Guatemala e Paquistão. O Capítulo 5 sintetiza as principais lições aprendidas e os pré-requisitos necessários para um projeto efetivo de FMIS.

1. Definições

Um Sistema de Informação de Gestão Financeira geralmente se refere à automatização das operações financeiras da unidade de orçamento e tesouro. O sistema rastreia os eventos financeiros e registra todas as transações, resume informações, dá suporte às decisões de relatório e políticas, incorporando os elementos da tecnologia de informação e comunicação (TIC), pessoal, procedimentos, controles e dados. Geralmente o FMIS é construído ao redor de um sistema de tesouro principal, que dá suporte às principais funções de execução do orçamento tais como contas a pagar e a receber, compromissos e gestão de caixa, o livro caixa geral e relatórios financeiros, combinadas à formulação (plurianual), gestão de dívida e módulos de gestão de investimento público. Os sistemas não principais às vezes vinculados às soluções FMIS são a gestão de pessoal/folha de pagamento, administração de receitas (imposto e alfândega), licitações públicas, inventário e gestão de propriedade, e informações de gestão de desempenho.11 O controle financeiro não é o único motivo para desenvolver o FMIS. Acima de tudo, as soluções do FMIS são usadas para dar suporte a decisões informadas sobre políticas e programas, e para publicar informações confiáveis sobre o desempenho orçamentário.

Para fins deste relatório, o FMIS (F) é definido estritamente como os sistemas de Orçamento (B) e Tesouro (T). Por meio de um processo de codificação de todos os projetos por seus componentes (descrito abaixo), apenas os projetos de FMIS elaborados e implementados com foco nos principais sistemas orçamentários e/ou de tesouro são incluídos no banco de dados. Os projetos com um foco secundário em sistemas não principais foram listados em separado, e excluídos da análise aprofundada.

2. Metodologia

Os projetos financiados pelo Banco Mundial foram selecionados dos bancos de dados internos abrigados no portal de operações e no warehouse de negócios. A seleção inicial dos projetos de FMIS envolveu a identificação de 55 projetos finalizados entre 1984 e 2010, codificados na rede de Redução da Pobreza e Gestão Econômica (PREM). A maioria desses projetos está mapeada no quadro de setor da Governança do Setor Público (GSP) da PREM. Muitos outros foram identificados na Política Econômica, nos quadros de setor de Gestão Financeira (GF), assim como na rede de Desenvolvimento Financeiro e do Setor Privado (DFSP). Os projetos selecionados são principalmente operações de Investimento (INV), usando Empréstimo Específico de Investimento (SIL) ou Empréstimo de Assistência Técnica (TAL) como instrumentos de empréstimo. Desta seleção inicial, cada Relatório de Finalização de Implementação (ICR) de cada projeto foi analisado 11 O vínculo entre o FMIS e outros sistemas financeiros como folha de pagamento e licitação é uma questão muito

importante, mas está além do escopo deste relatório.


para identificar o tipo de solução FMIS, codificando os componentes de projeto (corroborado pelos objetivos e atividades do projeto, e o valor total do investimento em FMIS).12 A codificação dos projetos de FMIS foi feita como segue (Tabela 1):

Tabela 1: Codificação dos componentes do projeto FMIS

Código Componentes do Projeto FMIS

B

Sistemas de orçamento (planejamento + preparação orçamentária) inclusive: • Planejamento/formulação do orçamento • Marcos de meio termo (por exemplo, MTFF, MTBF, MTEF) • Gestão do investimento público • Orçamentação com base em programa e/ou orçamentação informada pelo desempenho

T

Apoio aos sistemas de tesouro (execução do orçamento) • Gestão das autorizações/liberações de orçamento • Comprometimento de fundos • Gestão de pagamento/receita (baseado principalmente em conta única do tesouro) • Previsão e gestão de caixa • Contabilidade e elaboração de relatório

F Sistema de Informação de Gestão Financeira (FMIS): • Uma combinação de sistemas de Orçamento e Tesouro (F=B+T)

O

Outros componentes do FMIS, um ou mais dos quais podem estar presentes no FMIS (F=B+T+O): • Recolhimento de receita (principalmente interfaces com sistemas de imposto e alfândega) • Gestão da dívida (cobrindo a dívida interna e externa) • Licitação/compra (mapeando todos os pagamentos depois da assinatura do contrato) • Gestão de patrimônio e inventário • Sistema de Informação de Gestão de Recursos Humanos (HRMIS) + folha de pagamento

P

Trabalho preparatório (apoio / treinamento em assessoria) para a implementação do Tesouro ou FMIS: • Reformas na elaboração de relatórios contábeis/financeiros, inclusive o atendimento aos

Padrões Internacionais de Contabilidade do Setor Público. • Orçamentação e previsão macroeconômica no Ministério das Finanças/Economia • Criação da Conta Única do Tesouro (CUT) • Melhoria da classificação orçamentária (CO) e plano de contas único (PCU)

12 As observações apresentadas neste relatório se baseiam na informação disponível no portal de operações do Banco

Mundial, em seus arquivos e no warehouse de negócios. Apesar de mais de 80% dos dados relacionados ao projeto ter sido verificado por meio de entrevistas e reuniões com líderes/membros da equipe de tarefa, devido à natureza dinâmica do portal de operações, alguns dos detalhes sobre projetos finalizados/ativos talvez não sejam apresentados (se os ICRs ainda não estiverem disponíveis ou se o progresso não for atualizado no período de preparação do relatório). No entanto, uma quantidade significativa da informação apresentada aqui se baseia em dados do projeto confiáveis e verificados.

Capítulo I. Introdução 5

A Figura 1 apresenta uma explicação sobre como a codificação dos projetos é mapeada no ciclo de gestão de finanças públicas, e mostra a diferença entre os módulos de FMIS principais (B e T) e não principais (O) de forma gráfica.

Figura 1: Uma abordagem modular para construir um FMIS 13

Os métodos quantitativos empregados neste estudo consistem principalmente de estatísticas descritivas da amostra contida no Banco de Dados FMIS.14 O Banco de Dados estará aberto para mais análises (inclusive estudos econométricos) em um futuro próximo. Para complementar esses métodos, foram realizadas várias entrevistas com mais de 25 Líderes de Equipes Tarefas (TTLs) e especialistas do Setor Público/TIC, envolvidos nos projetos parte do banco de dados, para fazer a verificação cruzada das informações e desenvolver um melhor entendimento do contexto onde esses projetos foram implementados. 15 Além disso, é apresentada uma seleção de estudos de caso de país para ilustrar os principais elementos da implementação do FMIS.

13 Versão atualizada do diagrama de FMIS incluído na apresentação de Cem Dener postada no Banco de Dados da

Reforma de GPF. 14 O banco de dados de FMIS está disponível em: http://connectprem.worldbank.org/psg/pf/fmis. Atualmente, este

banco de dados só está disponível para usuários do Banco Mundial. Uma versão externa deve ser disponibilizada em 2011.

15 Estudos futuros podem ser úteis para pesquisar os países clientes em relação a seus pontos de vista sobre a atual situação operacional.

Preparação do Orçamento

Investimentos Públicos

Gestão das Autor de Orçamento

Comprometimento de Fundos

Licitação e Compras

Imposto e Alfândega

Gestão de Patrimônio / Inventário

Cálc. Folha de Pagamento / Gestão de RH

Desenvolvimento e Revisão da Política

Auditoria e Avaliação

Relatórios Fiscais e Orçamento

Publicação / Portal Web

Gestão de Dívida e Assistência

Gestão de Caixa

Gestão de Pagamentos e Recebimentos

FMIS: F = B + T (+ O)

Principal Sistema de Tesouro (Execução Orçamentária)

FMIS DB

B

T

O

O




A unidade primária de análise neste estudo é o projeto individual, principalmente por causa da forma que o Banco Mundial documenta e implementa seu trabalho. No entanto, o FMIS pode ser implementado por meio de um projeto focado apenas em soluções T/F, ou como um componente de um projeto maior. Portanto, alguns dados podem causar enganos quando analisados apenas em nível de projeto.

A maioria dos projetos implementou mais de um projeto – às vezes até quatro projetos separados. Uma abordagem holística consideraria a sequência de projetos e a forma como um conta com o outro. Embora essa abordagem seja difícil de ser feita em relação ao conjunto de dados, uma análise de estudo de caso serve bem para essas considerações. No entanto, para lidar com a questão no conjunto de dados, foi criada uma tipologia de projetos para melhorar a habilidade de comparar os projetos entre si.

Os projetos financiados pelo Banco Mundial são agrupados nas cinco dimensões descritas abaixo (Tipo T/F):

1. Grandes projetos de FMIS (implementação do novo sistema);

2. Expansão incremental do grande FMIS existente;

3. Operações de emergência em estados frágeis;

4. Expansão incremental dos sistemas implementados por meio de operações de emergência; e,

5. Intervenção ex-post pelo Banco Mundial.

A maioria dessas categorias é auto-explicativa, exceto por uma ‘intervenção ex-post do Banco Mundial'. Esta categoria se refere à melhoria ou expansão de uma solução de FMIS existente, que foi implementada anteriormente pelo governo e/ou por outros parceiros de desenvolvimento.

Para oferecer acesso público ao resumo dos 94 projetos de FMIS em 51 países, o aplicativo Mapeador de Dados FMIS está disponível no Google Maps (Anexo 13). As informações básicas de cada projeto são apresentadas em um quadro de informações. Os documentos de projeto pertinentes podem ser apresentados ou baixados do sítio externo do Banco Mundial, usando o link apresentado.

Este estudo não inclui uma descrição detalhada dos conceitos básicos de GFP ou sobre a importância do FMIS ou das TIC em geral, que estão bem documentados na literatura.16,17 Ao invés disso, ele apresenta a experiência do Banco Mundial sobre o que funciona e o que não funciona nas reformas de FMIS, com base em um abrangente banco de dados de 94 projetos, para compartilhar as lições aprendidas e apresentar diretrizes básicas para as equipes envolvidas no desenho e na implementação dos projetos de FMIS. A literatura sobre o FMIS está repleta de estudos individuais de caso de país, mas até agora não conta com análise sistemática de dados como uma base para tirar conclusões e lições para implementação futura.18

16 Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi, “Managing Government Expenditure”, Asian Development Bank

Report, Abril de 1999. 17 Richard Allen and Daniel Tommasi, “Managing Public Expenditure - A Reference Book for Transition Economies”,

OECD-SIGMA Report, 2001. 18 “Review of PFM Reform Literature”, DFID Report, January 2009.


http://www.adb.org/documents/manuals/govt_expenditure/

http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/oecdpemhandbook.pdf

http://www.dfid.gov.uk/Documents/publications1/evaluation/review-pub-finan-mgmt-reform-lit.pdf

7

Capítulo II. Análise de Dados Descritivos

Quais padrões históricos que emergem dos projetos de Tesouro/FMIS financiados pelo Banco Mundial?

Em agosto de 2010 o Banco de Dados do FMIS do BM continha 94 projetos (com um significativo componente de TIC), dos quais 55 estavam finalizados, 32 ativos e 7 em desenvolvimento (pipeline). Esses projetos cobrem 51 países e o período de 1984 a 2010. Este capítulo apresenta as estatísticas descritivas retiradas do banco de dados do FMIS em nível de projeto. A análise resumida dos dados está estruturada em três seções; (i) duração do projeto, (ii) distribuição regional, e (iii) características do projeto (em termos de objetivos, escopo, custos e soluções de TIC). Para mostrar alguns dos padrões subjacentes, os dados são desagregados segundo o projeto, país, região e tipo em vários pontos do ciclo do projeto (pipeline, ativo, finalizado).

3. Duração

Os dois primeiros projetos FMIS do Banco Mundial incluídos no banco de dados são o do Brasil e do Equador, que começaram em 1984. Esses projetos vão dos anos 90 até 2010. Na média, levou 7,9 anos para completar um projeto de FMIS com cinco a dez anos, para a maioria dos projetos, exceto por um Projeto de Administração Pública de Emergência no Afeganistão (3,6 anos) e um projeto de desenvolvimento institucional em Malaui (13,4 anos). A Figura 2 mostra a duração total (real) de 55 projetos finalizados incluídos no banco de dados.

De uma perspectiva de país, ao invés de uma perspectiva de projeto individual, o tempo necessário para implementar esses sistemas pode ser consideravelmente maior. A maioria dos países tem mais de um projeto back-to-back. No caso do Equador, três projetos separados duraram 23,1 anos. A Guatemala teve três projetos em 16,5 anos, enquanto a Nicarágua teve quatro projetos em 17 anos (Anexo 5). A Argentina teve dois projetos que se sobrepuseram e duraram 19,1 anos.

O Anexo 9 contém um cronograma detalhado de todos os projetos finalizados incluídos no banco de dados, agrupados por país e região. Ele inclui informações para cada projeto sobre: (i) período de preparação, definido como o tempo entre o conceito de projeto e a aprovação da diretoria, (ii) o período de vigência, definido como o período entre a aprovação da diretoria (não a assinatura do contrato de empréstimo) e o início do projeto, (iii) o período de implementação, definido como o tempo entre o começo do projeto e sua real data de encerramento, e (iv) o período de extensão, definido como o período entre a data de encerramento original e a data de encerramento real.

Figura 2: Duração total dos projetos finalizados (Duração média total de 55 projetos: 7.9 anos)


Depois analisamos a amostra de projetos, para perceber melhor a duração média de cada um desses estágios. Normalmente, durante o período de preparação/desenho, a base legal para as reformas, o cenário institucional e a capacidade de vários atores, os processos de negócios e o uso dos sistemas de TIC são avaliados. Com estes insumos, é criado um plano de preparação detalhado, com claras ações e prazos de reforma, planos realistas de implementação e licitação, e um plano de desembolso.

Geralmente são realizadas outras avaliações da Gestão das Finanças Públicas (GPF) na sequência, como as avaliações de Prestação de Contas do Gasto Público e Financeira (PEFA), Revisão do Gasto Público (PER) ou Avaliações da Prestação de Contas Financeiras do País (CFAA). Dado o número de insumos necessários para elaborar um programa de forma adequada, o período de preparação é bastante longo. A preparação dos projetos ativos e finalizados levou, em média, 16 meses entre 87 projetos (Figura 3).19 Em alguns poucos casos, as mudanças na liderança política e no desenho de componentes complexos e independentes levou a uma extensão significativa do período de preparação (principalmente na região da África).

O período entre a aprovação da diretoria e a data de início efetivo foi, em média, de seis meses para os projetos finalizados e ativos (Figura 4). Este atraso geralmente ocorre porque depois de a Diretoria do Banco Mundial aprovar um projeto, o governo deve assinar o acordo de empréstimo e ratificá-lo através do Parlamento ou órgão equivalente. Os procedimentos burocráticos ou, em alguns casos, mudanças no governo, costumam atrasar a assinatura ou ratificação do empréstimo.

A implementação ocupou grande parte do tempo, levando em média seis anos para os projetos finalizados. Também é comum haver extensão nos projetos finalizados. De 55 projetos, 44 (80%) foram estendidos em média por 2,2 anos (Figura 5). As extensões ocorrem por vários motivos, inclusive os atrasos iniciais na preparação, efetividade ou implementação do projeto. A re-estruturação de projetos devido a uma mudança no escopo ou nos componentes (que ocorreu em 22 dos 55 projetos) geralmente leva a extensões. Além disso, um período relativamente longo de licitação para as soluções de TIC (18 a 24 meses) contribui com essa taxa de extensão.

19 Entre os 32 projetos ativos, o período de preparação é um pouco menor: 14 meses, em média.

Figura 3: Período de preparação em projetos finalizados - ativos

Figura 4: Períodoo de efetividade em projetos finalizados + ativos

Capítulo II. Análise de Dados Descritivos 9

Entre os projetos finalizados, o tempo médio para licitar o FMIS é de 2,2 anos por causa da seleção de fornecedores e assinaturas do contrato exigidas. Esta duração também depende da complexidade do projeto e do número de pacotes de licitação necessários. O tempo necessário para especificar os detalhes das soluções de TIC também é longo, especialmente para FMIS com muitos componentes. Entre os projetos finalizados, as soluções TIC levaram, em média, 2,5 anos para serem implementadas. Se a contratação para as soluções de TIC necessárias não ocorrer de 2 a 3 anos antes da data de encerramento, ela invariavelmente leva a uma extensão.

4. Distribuição Regional

Os padrões regionais derivados do banco de dados são bastante contundentes. A região da América Latina e do Caribe (LCR) se sobressai, com o maior número de projetos finalizados (25), enquanto a África (AFR) tem o segundo maior número de projetos finalizados (13). A Europa e a Ásia Central (ECA), Sul da Ásia (SAR), Extremo Oriente e o Pacífico (EAP) e o Oriente Médio e Norte da África (MENA) têm 7, 5, 3 e 2 projetos finalizados, respectivamente (Figura 6).

Entre os projetos ativos, a distribuição é mais igualitária. A AFR tem 12, a ECA tem 7, a EAP tem 7 e a SAR tem 2, enquanto a LCR tem apenas 4 projetos ativos. A MNA não tem nenhum projeto FMIS ativo. O impulso inicial para a implementação foi mais forte na LCR. A LCR foi uma das primeiras a adotar estes sistemas por causa da criação relativamente precoce de organizações do tesouro (desde 1927 no Chile até 1995 em Honduras). No final dos anos 90 a região estava bem posicionada para aproveitar os avanços tecnológicos na indústria.

Na África, há uma necessidade urgente de melhorar as práticas de GFP e de um aumento substancial no influxo de fundos de desenvolvimento que, começando no final dos anos 90, devem

Figura 5: Período de extensão em projetos finalizados

Figura 6: Distribuição regional dos projetos finalizados

Figura 7: Distribuição regional de projetos finalizados + ativos


manter os principais condutores para a maioria dos projetos ambiciosos de FMIS. Esses projetos de FMIS se baseavam em sistemas de informação relativamente complexos para cobrir um grande número de funções de GFP, às vezes sem um foco adequado na capacitação e nas melhorias necessárias ao processo. No total, há 87 projetos finalizados e ativos principalmente nas regiões da LCR, AFR, ECA, e EAP (Figura 7).

5. Características do Projeto

Esta seção explora os tipos de projetos incluídos no banco de dados e o mapeamento setorial consignado pelo Banco Mundial para os projetos. Para fazer uma comparação exata entre os projetos, os PADs individuais foram revistos e depois os projetos foram desagregados por tipo de projeto de FMIS. Como observado anteriormente, as categorias são: (i) Novos projetos de FMIS financiados pelo Banco Mundial; (ii) uma expansão dos projetos de FMIS existentes; (iii) operações de emergência em estados frágeis; (iv) uma expansão das operações de emergência; e, (v) a intervenção ex-post pelo Banco Mundial para melhorar as soluções de FMIS desenvolvidas por outros.

Entre os 55 projetos de FMIS finalizados, pouco mais da metade dos projetos é composta por novos projetos de FMIS (32), enquanto 13 projetos eram uma expansão dos sistemas existentes (Figura 8). Seis projetos não foram implementados. A maioria dos novos FMIS inclui soluções TIC de larga escala, em nível nacional (software aplicativo, servidores, armazenagem de dados, hardware de campo, sistemas de engenharia e equipamentos de rede) implementadas por meio de contratos abrangentes (ou ‘turn-key’) para reduzir a complexidade da integração e da gestão do sistema.

Entre os projetos ativos, a distribuição entre novos sistemas e os sistemas expandidos é igualitária. De forma geral, o Banco Mundial se envolve menos em operações de emergência e sua expansão. A maioria dos projetos em andamento é um novo FMIS ou uma expansão dos sistemas existentes.

A maioria dos projetos de FMIS incluídos no banco de dados é mapeada para a diretoria do Setor Público e Governança (SPG), com poucos mapeados para outras unidades como Gestão Financeira (GF), Política Econômica (EP) e a rede de Desenvolvimento Financeiro e do Setor Privado (DFSP). Com uma demanda cada vez maior por modernização dos sistemas de informação, simultaneamente às reformas de segunda e terceira geração em vários setores, os projetos de FMIS iniciados pelas outras unidades do Banco devem aumentar.

Figura 8: Tipo de projetos FMIS finalizados e ativos


6. Objetivos

Todos os ICRs e PADs foram revistos para verificar se o foco do projeto estava em implementar o FMIS ou se esta era uma pequena parte de um projeto maior, concentrado em outras metas como reformas maiores ou descentralização do setor público. Em 55% dos projetos finalizados e ativos, a implementação do FMIS não é considerada uma atividade principal (Figura 9). Há uma variação regional interessante em relação a esses números. Na ECA e na SAR, o foco dos projetos costuma ser o desenvolvimento de uma solução FMIS principal. Por outro lado, na África apenas 7 dos 25 projetos se concentram especificamente em um sistema FMIS principal. A LCR, que tem o maior número de projetos (29), tem 16 projetos como FMIS como atividades principais, e 13 como uma parte relativamente pequena de atividades mais amplas.

Os componentes adicionais mais comuns nesses projetos são os Marcos Orçamentários de Meio Termo (MTBF) ou Marcos de Gasto de Meio Termo (MTEF) – 29 dos 55 projetos finalizados incluídos neste componente. Outros componentes principais incluem a Orçamentação com Base em Desempenho (PBB) em 16 dos 55 projetos, Sistemas de Informação de Gestão de Recursos Humanos (HRMIS) em 17 dos 55 projetos, e Sistemas de Gestão de Divida em 11 dos 55 projetos. Em menor extensão, os sistemas de Gestão de Investimento Público (PIM), folha de pagamento, imposto e componentes alfandegários foram incluídos como outros componentes dos projetos de FMIS.

Entre os projetos de FMIS, é importante distinguir entre os que têm foco exclusivo na implementação do sistema de Tesouro (T) e os implementados como uma solução FMIS (B+T). Fazendo uma comparação entre os projetos finalizados nas regiões, foram realizados quase 60% a mais de projetos FMIS (35) do que de Tesouro (20), como mostra a Figura 10. O padrão regional que se configura é que a LCR e a AFR se concentram mais em FMIS, enquanto a EAP, ECA e SAR se concentram em instalar primeiro os sistemas de Tesouro. No entanto, os projetos ativos têm apresentado uma mudança para o FMIS.

Figura 9: FMIS como principal atividade em projetos finalizados e ativos

Figura 10: Foco no Tesouro x FMIS em projetos finalizados e ativos


Entre os projetos ativos e pipeline, há um crescente foco na implementação de FMIS ao invés de projetos isolados de Tesouro. Há 26 projetos de FMIS ativos contra 6 projetos ativos de Tesouro (além disso, 7 FMIS pipeline versus apenas dois sistemas de Tesouro planejados).

7. Escopo

Uma importante consideração ao avaliar as soluções FMIS é se elas cobrem apenas as unidades centrais (Tesouro, MF e Ministérios de Operações) ou unidades centrais e locais (aqui definidas como os departamentos do Tesouro/MF em nível regional e/ou de distrito).20 Quando o foco é no nível central, o projeto é menos complexo, mas se você começa a expandir além do nível central, para os departamentos em nível regional e distrital, o projeto se torna muito mais desafiador. Contudo, os projetos bem sucedidos e finalizados em 21 países (de 38) cobrem as necessidades das unidades centrais e locais.

Figura 11: Escopo do FMIS em projetos finalizados e ativos.

Entre os 55 projetos finalizados, 49 atualmente se encontram total ou parcialmente operacionais. Entre os projetos operacionais, 47% (ou 23 de 49 projetos) cobriam as unidades centrais e locais (Figura 11). Na AFR, o foco tende a ser em unidades centrais, o que pode ser um reflexo da falta de capacidade e/ou infraestrutura de TIC nos níveis sub-nacionais do governo. Na ECA a situação já é o contrário, e todos os projetos finalizados tinham como foco a implementação do FMIS em nível central e local. A LCR, EAP, e a SAR estão divididas entre projetos com foco central e central + local.

Entre os projetos ativos, surge um padrão diferente: 78% de todos os projetos se concentram na implementação de FMIS em unidades centrais e locais. Isso acontece porque quase metade dos projetos ativos é uma expansão de uma solução FMIS existente.

20 Os governos sub-nacionais e municípios não estão incluídos aqui.


8. Financiamento do Projeto

O custo das soluções de Tecnologia da Informação e Comunicações (TIC) relacionadas ao FMIS foi captado do portal de operações (via contratos assinados) e ICRs (que documentavam o custo real de cada atividade), e inclui o gasto total de todo o trabalho de TIC - Orçamento, Tesouro, FMIS e Outros componentes (B/T/F/O, como descrito na seção de metodologia), assim como outras atividades chaves de TIC, como a criação de redes em nível de país ou reabilitação de departamentos e centros de dados, inclusive contribuições governamentais.

Dos 55 projetos finalizados parte do banco de dados, 75% do custo total de todos os projetos foi financiado pelo Banco Mundial. A parcela do gasto total devotado aos componentes de TIC foi de 44%. Desagregando esses números, o percentual total gasto com soluções FMIS TIC foi 23% em todos os projetos finalizados. Este padrão parece estar mudando nos projetos ativos, com mais contribuições do governo e maior parcela de gastos com soluções TIC.

Tabela 2: Financiamento e custos de TIC dos projetos FMIS

Projetos Tesouro/FMIS Finalizados (55) Estimado (US$ milhões) Reais (US$ milhões) %

Custo do Projeto 1.363 1.399 103% Real / Estimado

Financiamento do BM 1.102 1.056 75% Fundos do BM/ Custo do Prj

Gasto total em TIC 612 44% Custo total de TIC/Prj

Total sistemas T/F TIC 324 23% T/F TIC / Custo de Prj

Projetos Tesouro/FMIS Finalizados + ativos (87) Estimado (US$ milhões) Reais (US$ milhões) %

Custo do Projeto 3.419 3.596 105% Real / Estimado

Financiamento do BM 2.267 1.426 40% Fundos do BM/ Custo do Prj

Gasto total em TIC 1.794 50% Custo total de TIC/Prj

Total sistemas T/F TIC 938 26% T/F TIC / Custo de Prj

Observação: Os números acima incluem financiamento / custos ECA RF TDP também. O valor total do financiamento real do Banco Mundial em 87 projetos finalizados/ativos em 51 países é maior que US$ 1.4 bilhões (Tabela 2). O custo total de soluções TIC em projetos finalizados gira em torno de US$ 612 milhões (gasto Total com TIC) e, deste valor, US$ 324 milhões foram gastos especificamente com soluções FMIS TIC (Total de sistemas T/F TIC). É necessário observar que o gasto total com TIC inclui tanto o financiamento do BM quanto as contribuições do governo e outras contribuições para a implementação de todas as soluções de TIC no projeto (inclusive FMIS e outras atividades). No entanto, o custo total dos sistemas T/F TIC é o gasto com as soluções FMIS apenas. Os grandes investimentos em FMIS TIC são financiados principalmente pelo Banco e a licitação de todos os bens e serviços é feita segundo as diretrizes de licitação do Banco Mundial. Desagregado por região, o padrão é um pouco diferente para os projetos finalizados (Tabela 3). A ECA e a SAR gastaram mais de 40% do custo total do projeto para soluções FMIS TIC, enquanto a LCR, AFR e EAP gastaram de 14 a 22%. Na média, o gasto total com soluções FMIS TIC (US$ 324,4 milhões) foi menos de 25% do orçamento total do projeto na maioria dos projetos. O gasto geral com TIC (US$ 612,4 milhões), que inclui soluções de FMIS e outras necessidades de TIC do projeto, sobe para 45% do custo total do projeto. Isso indica que uma quantia considerável do orçamento total do projeto (mais de 55%) é usada para financiar a reforma de GFP relacionada a apoio de assessoria, capacitação, gestão de mudança e necessidades de treinamento, assim como atividades de gestão do projeto.


Tabela 3: Distribuição regional do financiamento de projeto FMIS finalizado e custos de TIC

Custo total versus custo de TIC de projetos de Tesouro/FMIS finalizados (55)

Região Nr. do Prj

Total do Prj (US$ milhões)

Desembolso do BM (US$ milhões)

Custo de TIC (US$ milhões)

T/F TIC (US$ milhões) % T/F

AFR 13 384.2 305.2 128.3 52.6 14% EAP 3 105.8 71.6 66.7 16.3 15% ECA 7 160.8 107.4 125.4 70.0 44% LCR 25 595.6 441.8 222.9 131.3 22%

MNA 2 51.0 37.5 20.8 12.6 25% SAR 5 101.4 92.5 48.4 41.6 41%

Totais 55 1.398,7 1.056,0 612.4 324.4 23% Outro aspecto do financiamento do projeto diz respeito às contribuições de outros parceiros de desenvolvimento e co-financiamento do governo. Em 13 dos 55 projetos finalizados (24%), o co-financiamento de outros parceiros de desenvolvimento apoiou a implementação de projetos de FMIS. 54% desses projetos financiados por vários doadores receberam rating de baixo desempenho (três de seis desses projetos fracassaram). A região da AFR se destaca com o maior número de projetos financiados pelo doador (5), juntamente com a LCR (5). A União Europeia (UE), o Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (DFID), o Banco Interamericano para o Desenvolvimento (BID) e a Agência para Desenvolvimento Internacional dos EUA (USAID) são os principais parceiros de desenvolvimento envolvidos em projetos FMIS finalizados. O FMI também se envolve principalmente na fase de preparação destes projetos, criando a base necessária para desenvolver um sistema que funcione bem. Além disso, houve co-financiamento do governo (mais de 25% do custo do projeto) em apenas 6 dos 55 projetos finalizados (10.9%).

O número de doadores que apoiam a implementação de FMIS aumentou consideravelmente desde o início da década de 2000. Atualmente, 12 dos 32 projetos ativos de FMIS (38%) recebem apoio de 12 parceiros de desenvolvimento. Em todos esses projetos, o Banco Mundial é a agência líder que supervisiona o desenho e a implementação das soluções de FMIS. As regiões da AFR, ECA e EAP têm 5, 4 e 3 projetos de FMIS ativos financiados por vários doadores, respectivamente. Além da UE, DFID, BID e USAID, o Japão, a Holanda, Alemanha, Suécia, Canadá, Noruega, Finlândia e Austrália estão entre os doadores que apoiam projetos de FMIS. O co-financiamento do governo (mais de 25%) do custo do projeto existe em 4 dos 32 projetos ativos (12,5%).

9. Instrumentos de Empréstimo

De forma geral, os projetos de FMIS são elaborados como operações de investimento de longo prazo (5 a 10 anos) que financiam bens, obras e serviços de apoio ao desenvolvimento econômico e social. Vários tipos de empréstimos de investimento são aplicáveis para os projetos FMIS: empréstimo de investimento específico (SIL), empréstimo de assistência técnica (TAL) e empréstimo de programa adaptável (APL). Outras opções incluem empréstimo de recuperação de emergência (ERL) e empréstimo financeiro intermediário (FIL) em alguns casos excepcionais. As operações de política de desenvolvimento que geralmente funcionam de um a três anos, e oferecem financiamento externo de rápido desembolso para apoiar a política do governo e reformas institucionais não são adequadas para as atividades de desenho e implementação do FMIS.

Entre os 55 projetos finalizados, 41 são TAL, 11 SIL, 1 APL e 2 outros instrumentos (Figura 12). Este padrão mudou um pouco na última década. Entre os 32 projetos ativos, os instrumentos de empréstimo são selecionados como segue: 14 TAL, 9 SIL, 6 APL e 3 outros.


Esta tendência é semelhante a outros setores no Banco, onde o SIL é o instrumento que prevalece, seguido pelo APL e TAL, como derivativos do SIL. 86% dos projetos de FMIS são elaborados como SIL ou TAL de longo prazo, com períodos de preparação relativamente maiores e necessidades de supervisão comparáveis a outros instrumentos. Essas atividades costumam incluir longos processos de licitação, que resultam em atraso no desembolso dos fundos.

Há dois projetos de FMIS ativos (Albânia, Geórgia) elaborados como uma doação de assistência técnicas (TAG), como parte dos produtos TAL, e financiados com um fundo fideicomisso (trust fund) de vários doadores (MDTF). Quando o financiamento é através de uma doação, geralmente há mais de um beneficiário, e esses projetos apoiam diversas reformas ao mesmo tempo, resultando em atrasos devido às mudanças nas prioridades e dificuldades na gestão e coordenação do projeto.

Os APLs têm chamado a atenção nos últimos anos, devido à necessidade de criar o ambiente favorável (capacitação, mudanças de processos e legislativas, infraestrutura técnica) antes do desenvolvimento de soluções FMIS TIC. Esses projetos de FMIS geralmente são elaborados como APLs de dois estágios, e a implementação de soluções FMIS TIC está incluída no segundo estágio, com base na boa finalização de alguns gatilhos no primeiro estágio. Apesar das vantagens óbvias da abordagem de APL, parece haver uma necessidade de desenvolver produtos mais flexíveis, orientados a resultados e adaptáveis para a próxima geração de reformas de GFP, onde a expansão das capacidades de FMIS e sua integração com outros sistemas de governo eletrônico possam ser esperadas em um período de tempo relativamente mais curto (menos de 5 anos).

Atualmente o Banco Mundial está trabalhando em um novo produto de empréstimo com base em resultados (RBL) que daria apoio ao programa do governo em determinados setores, com um marco de resultados claramente definido, como parte do processo de reforma de empréstimo de investimento em andamento. No RBL, os desembolsos para gastos e investimentos seriam feitos contra resultados intermediários e monitoráveis, ou indicadores que contribuam como os resultados finais e que possam ser bastante controlados pelo governo. Há produtos baseados em resultados similares em outros projetos de FMIS financiados pelo doador, especialmente na região da América Latina e do Caribe. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tem um empréstimo com base em política (PBL) para apoiar os investimentos relacionados a FMIS em períodos relativamente mais curtos. O período médio de desembolso em 20 PBLs em 10 países é de cerca de 18 meses (variando de alguns meses a três aos). No entanto, ainda não há uma avaliação detalhada dos resultados alcançados nestes PBLs relacionados a atividades do FMIS.

Figura 12: Instrumentos de empréstimo em projetos FMIS


10. Custo das Soluções de FMIS TIC

No caso de 49 sistemas T/F operacionais, o custo médio das soluções FMIS TIC foi de US$ 5,5 milhões (Figura 13). Vinte projetos implementados de sistemas T/F com US$ 4 milhões, e 20 outros projetos variando de US$ 4 milhões a US$ 12 milhões. Usando um índice médio anual 21 para a variação no poder de compra do dólar americano, o custo médio (valor presente) das soluções de TIC é de US$ 7,7 milhões (equivalente a um aumento de 15,8% no valor real de investimento para o período do ano de encerramento até hoje).

Vários motivos explicam a faixa de custos destes sistemas: (i) a variação no porte dos países; (ii) o número, escopo e tipo de componentes de projeto (por exemplo, PIM, módulos HRMIS); e, (iii) se o sistema T/F é implementado apenas em nível central ou nos níveis central e local. Outra variação resulta do uso de Software Comercial Padronizado (COTS) versus Software Desenvolvido Localmente (LDSW). Assim, não é prático comparar diretamente o investimento total em TIC em projetos individuais, uma vez que o escopo das soluções FMIS TIC varia. Uma comparação mais realista pode ser feita com base nos custos totais de FMIS TIC (considerando as diferentes entre as soluções COTS e LDSW) versus o número de usuários de FMIS.

Entre os projetos ativos, o quadro é um pouco diferente. O custo médio de um sistema T/F TIC entre 32 projetos foi US$ 12,6 milhões, com exceção do sistema de Tesouro da Federação Russa, de US$ 576 milhões, 22 um valor discrepante na amostra. Normalmente, a variação dos custos é de US$ 619 mil (Cabo Verde) a US$ 12 milhões, em média. Esta ampla faixa reflete as diferenças no foco dos sistemas (Tesouro versus FMIS), assim como as diferenças no porte e na complexidade dos projetos. No geral, o custo médio total dos projetos finalizados (inclusive apoio de assessoria, treinamento, gestão de projeto, etc.) foi de US$ 25 milhões, apesar de este número ser atrapalhado pelas diferenças no escopo dos projetos incluídos no banco de dados.

Chama a atenção que o excesso de custo não seja um padrão resultante dos dados (Figura 14). Uma comparação entre o custo atual e o estimado dos projetos mostra que o custo real de 23 projetos (42%) combinava com os custos estimados em ± 5%. Apenas 10 dos 55 projetos (18%) excederam a seus custos estimados, enquanto 22 (42%) ficaram abaixo da estimativa. Em termos de excesso de custo, esta conclusão difere das observações anteriores de Diamond e Khemani, segundo a quais a

21 A variação no poder de compra do dólar americano foi calculada em http://www.usinflationcalculator.com/ 22 O Projeto de Desenvolvmento do Tesouro da Federação Russa (FR), que deve ser finalizado em meados de 2012, é

a maior implementação de sistema de Tesouro financiada pelo Banco, como US$ 576 milhões de investimento no total (US$ 196 milhões do BM + US$ 380 milhões de RF).

Figura 13: Custo das soluções FMIS TIC

http://www.usinflationcalculator.com/


introdução do FMIS costuma custar muito mais, levar muito mais tempo e passar por mais problemas do que originalmente esperado. 23 Um dos motivos parece ser a seleção de margens de erro (ou contingência) relativamente grandes durante a estimativa do orçamento para soluções FMIS TIC nos projetos anteriores, na ausência de detalhados desenhos do sistema e estimativas de custo realistas durante a preparação do projeto. Esses projetos tendem a ser finalizados dentro do orçamento, sob o risco de pagar mais do que as taxas de mercado, d evido à alta incerteza inicial. A comparação entre os custos de projetos FMIS apresentada abaixo traz uma luz sobre essa questão. Outro aspecto é o melhor foco sobre as estimativas de custo detalhadas durante a preparação do projeto, com as lições aprendidas com os projetos anteriores. O desenho mais realista e as melhores estimativas de custo estão visíveis em muitos projetos FMIS preparados na última década.

Devido à falta de informações detalhadas sobre os custos de FMIS TIC (com base no número de sítios, usuários de sistema e custo dos componentes individuais de TIC), só foi possível comparar 27 a 45 novos projetos T/F (Tipo 1) finalizados/ativos em 20 países. No entanto, uma comparação entre os custos do FMIS TIC em relação aos usuários de FMIS para 17 soluções baseadas em COTS e 10 em LDSW nos apresenta algumas linhas de tendência úteis, que podem ajudar na estimativa dos custos FMIS TIC na elaboração de novos projetos. A Figura 15 apresenta as linhas de tendência para 17 soluções de FMIS baseadas em COTS (9 T + 8 F), juntamente com 10 soluções LDSW (2 T + 8 F) em duas partes, para projetos de grande e de pequena escala.24 Como esperado, as soluções COTS tendem a custar muito mais do que as LDSW, à medida que cresce o número de usuários. No entanto, esses números devem ser interpretados com cautela, por dois motivos. Primeiro, o custo das soluções LDSW pode ser subestimado aqui e nos dados, devido à natureza interna e não contratual do desenvolvimento do sistema. Em segundo lugar, a definição de usuários do sistema é diferente nas soluções FMIS. Nos projetos anteriores, os usuários do sistema foram definidos como o número total dos usuários nomeados. Nas soluções com base na web, os usuários concorrentes do sistema são considerados como uma medida apropriada dos usuários de FMIS.

O custo das soluções FMIS TIC por usuário tende a cair, à medida que aumenta o número de usuários. O custo médio de FMIS TIC por usuário em 17 soluções com base em COTS gira em torno de US$ 15,9 mil por usuário, caindo para cerca de US$ 9 mil/usuário para soluções com base em LDSW (Figura 16). É necessário observar que o custo médio das soluções LDSW é bem mais baixo (cerca de US$ 3 mil/usuário) em grandes projetos (Chile, Ucrânia, Turquia) e relativamente mais alto (acima de US$ 15 mil/usuário) em projetos menores (Nicarágua, Guatemala, Hungria). Em projetos de pequena escala, onde os usuários de FMIS são menos de 250 no total, o custo total das soluções FMIS TIC com base em COTS e LDSW são comparáveis.

É óbvio que a seleção da solução de aplicativo de software FMIS adequada deve se basear em um planejamento detalhado do sistema e em uma análise realista de custo/benefício, considerando o custo total de propriedade. Os números abaixo podem dar um retorno útil para a verificação desses cálculos detalhados, assim como para a redução dos riscos de corrupção ou variações extremas no custo FMIS 23 Jack Diamond e Pokar Khemani, “Introducing Financial Management Information Systems in Developing

Countries,” IMF Working Paper, outubro de 2005. 24 Os dados sobre os custos de FMIS TIC e do número de usuários foram obtidos do Banco de Dados FMIS e de

documentos do projeto.

Figura 14: Custos reais x estimados de projetos FMIS

http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2008/01/introducing-fin.html



TIC por usuário. Contudo, devido ao pequeno tamanho da amostra e à falta de um quadro completo dos custos LDSW, é importante interpretar esses números com cautela.

Figura 15: Linhas de tendência para soluções COTS e LDSW em projetos FMIS

Observação: O TDP da Rússia (P064508) está fora de escala (30.000 usuários, US$ 221,6 m; US$ 7,4 k/usuário)

Figura 16: Custo de FMIS TIC por usuário de soluções COTS e LDSW


11. Soluções de Tecnologia de Informação e Comunicação

O tipo de solução de tecnologia de informação e comunicação (TIC) selecionada para os projetos FMIS tem um papel considerável na implementação do projeto. Até o início dos anos 2000, a maioria dos países desenvolveu suas soluções de FMIS TIC, como aplicativos de banco de dados distribuídos com base em um modelo cliente-servidor, com aplicativo de software, bancos de dados e servidores instalados em todo departamento. Os aplicativos FMIS funcionam localmente (off-line) e a consolidação dos dados é feita replicando todos os bancos de dados em um lugar central, diariamente, através de uma rede. Esta abordagem foi abandonada depois de 2000, com o advento das soluções centralizadas baseadas na web.

Desde o início dos anos 2000, os projetos FMIS eram elaborados como aplicativos de bancos de dados centralizados, baseados em soluções da web em paralelo aos avanços na infraestrutura de telecomunicações e na expansão das redes de banda larga. Nos sistemas da web, o software aplicativo, o banco de dados e os servidores são centralizados, sendo que todos os usuários têm acesso on-line, através de uma rede nacional. É criado um centro de backup para replicar todos os bancos de dados centrais automaticamente. As soluções da web reduzem a duração e o custo da implementação do FMIS, oferecendo sistemas efetivos e centralizados, que dão suporte às operações descentralizadas.

Os dados apresentados na Figura 17 refletem uma mudança histórica de cliente-servidor para plataformas da web nas soluções FMIS TIC. Entre os 49 projetos operacionais, 32 sistemas (65%) se baseiam no modelo cliente-servidor, enquanto 17 sistemas (35%) foram construídos em uma plataforma da web. Comparando as regiões, a ECA optou por plataformas de web, enquanto a LCR, AFR, SAR e EAP seguiram o modelo cliente-servidor. Entre os projetos ativos, o padrão muda – 28 projetos (87,5%) usam uma plataforma de web, enquanto apenas 4 projetos (12,5%) usam um modelo cliente-servidor.

Figura 17: Soluções de softwares aplicativos em projetos FMIS

Com relação ao tipo de software aplicativo (ASW) desenvolvido para as necessidades do FMIS, há dois tipos principais de solução. Até o início da década de 2000, as capacidades FMIS costumavam ser implementadas através de Software Desenvolvido Localmente (LDSW), principalmente por causa das limitações técnicas dos pacotes comerciais (originalmente elaborados para as necessidades do setor privado) e também devido à falta de infraestrutura adequada de TIC em muitas regiões. Desde a introdução dos aplicativos de web depois de 2000, começou uma mudança para pacotes personalizados de Software Comercial Padronizado (feitos para atender às necessidades do setor público). No entanto, nenhum pacote pode oferecer todas as funcionalidades FMIS para atender às necessidades específicas do país. A maioria das novas soluções FMIS elaboradas depois de 2005 integram pacotes de COTS personalizados e módulos específicos de LDSW (inclusive software de fonte aberta), para cobrir um maior espectro das funções de GFP (Tabela 4).


Entre os 49 projetos de FMIS operacionais, o LDSW (28) foi usado com mais frequência que os COTS (21). Quando analisado por região, a LCR selecionou o LDSW, enquanto a AFR e a SAR selecionaram principalmente as soluções COTS. A EAP e ECA estão divididas entre os dois tipos. Como a maioria das soluções de LDSW implementada na LCR foi construída com base em bancos de dados comerciais relacionais, a diferença não está totalmente clara.

Tabela 4: Distribuição regional do tipo de soluções T/F ASW

Software aplicativo T/F (operacional)

Software aplicativo T/F (ativo)

Região # Prj COTS LDSW Região # Prj COTS LDSW ? * AFR 9 9 - AFR 12 10 - 2 EAP 3 2 1 EAP 7 6 - 1 ECA 7 4 3 ECA 7 4 - 3 LCR 24 1 23 LCR 4 1 3 -

MNA 1 - 1 MNA - - - - SAR 5 5 - SAR 2 2 - -

Totais 49 21 28 Totais 32 23 3 6 (*) ASE ainda não elaborado / licitado

Houve uma mudança de LDSW para pacotes personalizados de COTS nos 32 projetos ativos. As regiões que lideram a seleção de COTS são a AFR, EAP e ECA com 10, 6 e 4 soluções FMIS, respectivamente. Portanto, entre os 81 projetos finalizados e ativos, o COTS (44) é mais utilizado do que o LDSW (31). Esta mudança de LDSW para COTS em projetos ativos pode ser parcialmente explicada pela redução nos custos e melhores capacidades (MTBV, PIM, folha de pagamento, licitação e gestão de dívida) dos pacotes de software comercial. O setor enfrentou uma pronunciada curva de aprendizagem para adotar o software para uso pelo setor público no início desses projetos. Com o passar do tempo, as empresas melhoraram a usabilidade de seus pacotes de software. Contudo, muitos países capazes têm as habilidades necessárias para o LDSW e continuaram a usá-lo.


12. Pacotes e Contratos de Licitação Assinados

O número total de pacotes de licitação nos projetos FMIS afeta a finalização oportuna das atividades, uma vez que leva de 12 a 18 meses para finalizar os grandes procedimentos de Licitação Competitiva Internacional (ICB) para soluções TIC. Com base nos dados disponíveis no portal operacional 25 sobre 52 projetos FMIS finalizados, o número médio de pacotes de licitação foi de 46 (Figura 18). Apenas 14 de 52 projetos foram implementados com menos de 20 pacotes de licitações no total, e não houve extensão ou houve pequenas extensões (menos de 9 menos) em 70% desses projetos. Foram observados períodos maiores de extensão (mais de 18 meses) nos projetos de FMIS finalizados com mais de 20 pacotes de licitação. Os padrões regionais que surgem do número de pacotes de licitação nos projetos finalizados são bastante diferentes. A região LCR se destaca com o maior número de pacotes de licitações e contratos assinados em projetos FMIS finalizados (14 de 22 ou 64% dos projetos da LCR incluem mais de 40 pacotes). Outras regiões têm menos de 40 pacotes de licitação no geral.

Figura 18: O número de pacotes de licitação processados nos projetos finalizados

Distribuição regional de pacotes de licitação # Pct. Lic. Prj AFR EAP ECA LCR MNA SAR

> 100 6 1 5 80 - 100 3 3 60 - 80 2 1 1 40 - 60 6 5 1 20 - 40 21 10 1 3 6 1

< 20 14 1 2 4 2 1 4 # de proj 52 13 3 7 22 1 6

O número total de contratos assinados em projetos FMIS finalizados foi diferente do número de pacotes (Figura 19) devido a novo processo de licitação, cancelamento de propostas ou outras atividades que não demandam uma assinatura de contrato no geral (por exemplo, viagens de estudo, treinamento). A informação básica sobre a maioria dos grandes contratos relacionados ao desenvolvimento de soluções FMIS TIC ou atividades de assessoria é publicada na web (portal de operações). Contudo, os aditamentos a estes contratos e as mudanças no preço não são listados. A informação disponível sobre o número total de contratos e custos finais deve ser validada para uma análise mais detalhada, quando necessário.

Figura 19: O número de contratos assinados em projetos finalizados

Distribuição regional de contratos assinados # Contratos Prj AFR EAP ECA LCR MNA SAR

> 100 5 5 80 - 100 4 2 2 60 - 80 3 3 40 - 60 6 1 4 1 20 - 40 17 7 1 3 6

< 20 17 3 2 4 2 1 5 # de proj 52 13 3 7 22 1 6

25 A informação disponível no portal de operações sobre as atividades de licitação em andamento ou contratos

assinados pode estar incompleta para alguns projetos, ou o tipo de pacote de licitação pode ter diferentes indicações algumas vezes. Assim, o custo real do FMIS TIC pode ser maior do que os valores apresentados em alguns projetos, se todas as atividades em andamento ou contratos assinados ainda não houverem sido postados no portal.


13. Recursos de implementação

Com base na informação disponível nos ICRs, o tempo dos funcionários (em semanas) e o orçamento do Banco Mundial (BB) alocado para a preparação e implementação das soluções FMIS foram analisados para verificar as variações regionais e seu impacto sobre a duração e a boa finalização dos projetos. A Figura 20 apresenta a distribuição das semanas dos funcionários 26 para 54 projetos finalizados (um ICR está em andamento). Em média, foram gastas 188 semanas do funcionário durante a elaboração e implementação das soluções FMIS. 33 dos 54 projetos (61%) foram finalizados com menos de 200 semanas de funcionários das equipes de projeto.

Figura 20: Distribuição das semanas de funcionários dedicadas a projetos finalizados

Distribuição regional de semanas dos funcionários Semanas dos Funcionários

Prj AFR EAP ECA LCR MNA SAR

> 400 2 1 1 300 - 400 4 1 3 200 - 300 15 7 2 6 100 - 200 23 3 2 3 13 1 1

< 100 10 1 1 1 3 4 # de proj 54 13 3 7 25 1 5

As distribuições regionais dos insumos da equipe de projeto indicam que a quantidade de tempo gasto com projetos FMIS foi muito menor nas regiões EAP, ECA e SAR (12/15 ou 80% dos projetos foram finalizados com menos de 200 semanas dos funcionários), e isso não tem um impacto negativo sobre o desempenho dos projetos em geral. Na região da AFR, 69% dos projetos demandaram mais de 200 semanas dos funcionários, como insumo da equipe de projeto. Contudo, os resultados dessas intervenções são mistos. A LCR segue um padrão semelhante com 36% dos projetos com mais de 200 semanas de funcionários como insumo da equipe de projeto, mas o desempenho de 25 projetos finalizados parece ser melhor, em termos comparativos.

O orçamento do Banco (BB) alocado para a preparação e implantação de projetos FMIS varia bastante, sendo que o custo médio para projetos finalizados gira em torno de US$ 708.000 (Figura 21).

Figura 21: Distribuição do Orçamento total do Banco alocado para projetos finalizados

Distribuição regional do orçamento do Banco Orçamento do Banco

Prj AFR EAP ECA LCR MNA SAR

> $ 1.6 m 1 1 $ 1.2 - 1.6 m 5 3 1 1 $ 0.8 - 1.2 m 12 4 2 5 1 $ 0.4 - 0.8 m 22 4 2 3 11 2

< $ 0.4 m 13 2 1 1 7 2 # de proj 53 13 3 7 24 1 5

26 As semanas dos funcionários apresentadas nos ICRs podem ser menos do que o tempo real gasto com a preparação

e supervisão dos projetos FMIS, já que esses números podem não considerar as contribuições de toda a equipe do projeto e horas extras.


Com base nas informações disponíveis nos ICRs de 53 projetos FMIS finalizados, 66% dos projetos (35/53) foram finalizados com orçamento do Banco inferior a US$ 800 mil e 50% destes projetos não tiveram extensão, ou tiveram pequena extensão (menos de 9 meses). Os padrões regionais que podem ser inferidos dos dados disponíveis indicam que 54% dos projetos (7/13) na região da AFR tinham mais de US$ 800 mil de orçamento do Banco. O BB total alocado para os projetos FMIS geralmente é inferior a US$ 800 mil nas outras regiões.

O BB anual médio para a preparação e implantação de 53 projetos de FMIS finalizados é em torno de US$ 92 mil (Figura 22). Cerca de 60% dos projetos finalizados (32/53) foram finalizados com menos de US$ 100 mil de BB/ano. As distribuições regionais mostram que a região da AFR teve mais projetos (54%) finalizados com um BB anual de mais de US$ 100 mil. O BB anual alocado para os projetos de FMIS finalizados em outras regiões, no geral, foi de menos de US$ 100 mil.

Figura 22: O orçamento do Banco / ano alocado para projetos finalizados

Distribuição regional do orçamento do Banco / ano BB / ano Prj AFR EAP ECA LCR MNA SAR > $ 200 k 1 1

$ 150 - 200 k 3 1 1 1 $ 100 - 150 k 17 5 3 6 1 2 $ 50 - 100 k 24 5 2 2 12 3

< $ 50 k 8 1 1 1 5 # do proj 53 13 3 7 24 1 5


14. Taxas de Desembolso

Os grandes projetos de FMIS (Tipo 1) incluem valores substanciais de investimento em TIC e o desenho, licitação e implementação dessas soluções levam tempo. Além disso, essas soluções devem estar alinhadas a outras atividades de reforma da GFP, sendo necessárias muitas atividades de assessoria prévia para melhorar os processos de negócios selecionados, o marco legal e operacional e outros parâmetros, que são pré-requisitos para a implementação do FMIS. Assim, os projetos FMIS são lentas operações de desembolso, como uma curva típica de desembolso como a apresentada abaixo (Figura 23):

Figura 23: Perfil típico de desembolso dos projetos FMIS

A data de início do desembolso ‘original’ estimado é a data de aprovação da Diretoria. Contudo, os desembolsos normalmente começam depois da data de vigor do projeto. Como a versão inicial do cronograma de desembolso é finalizada durante as negociações e considerada a estimativa ‘original’ para os gráficos de desembolso usados no portal de operações, as equipes de projetos devem considerar o tempo necessário para assinatura do acordo e sua entrada em vigor, que deve ocorrer 3 meses após a assinatura, para evitar expectativas irreais. Não é possível prever com certeza qualquer potencial atraso no período de vigência (principalmente por causa do processo de ratificação) e a estimativa inicial de desembolso deve ser revista nos estágios críticos da implementação (efetividade, re-estruturação, extensão da data de encerramento) para refletir as mudanças necessárias. Assim, todas as curvas de desembolso costumam ter pelo menos uma versão ‘revista’ e os valores ‘reais’ são automaticamente atualizados para monitorar o progresso.

As curvas de desembolso de 55 projetos finalizados são apresentadas no Anexo 7, com observações adicionais para demonstrar o efeito da re-estruturação e das extensões do projeto sobre os desembolsos (veja as distribuições regionais na Tabela 5). Parece haver uma discrepância sistemática e persistente entre as projeções originais e revistas de desembolso nestes projetos. O


mesmo padrão é também observado em alguns dos projetos ativos. Isso pode ser por causa das projeções otimistas de desembolso, com base em planos de implementação e licitação irrealistas, assim como em margens de erro (ou contingência) relativamente grandes nas estimativas de custo iniciais.

De forma geral, a re-estruturação dos projetos (22 de 55) contribuiu com a melhoria das taxas de desembolso e no desempenho da implementação. Em 16 dos 22 projetos re-estruturados (73%), as mudanças no escopo do projeto e suas atividades resultaram em rápidas melhorias nas taxas de desembolso. O impacto da re-estruturação é menos visível nos 6 projetos restantes (27%), já que as mudanças no escopo e nas atividades do projeto foram realizadas tardiamente, perto da data de encerramento, ou não foram bem elaboradas. Da mesma forma, 44 dos 55 projetos finalizados foram estendidos (80%), principalmente para a finalização das atividades de projeto restantes, sem aumentos substanciais no orçamento do projeto.

Tabela 5: Variações regionais na re-estruturação e extensão de projetos finalizados

Re-estruturação e extensão de projetos

Prj AFR EAP ECA LCR MNA SAR Extensões de projetos FMIS 44 11 2 6 20 2 3 Re-estruturação de projeto FMIS 22 7 1 2 10 1 1 Nr. total de projetos de FMIS abrangentes (Tipo 1) 32 6 3 7 14 1 1 Nr. total de implementação nacional (C+L) 23 0 2 7 11 0 3 Nr. total de implementação em nível central (C) 26 9 1 0 13 1 2 Nr. total de sistemas FMIS operacionais 49 9 3 7 24 1 5

Nr. de projetos 55 13 3 7 25 2 5

Embora seja importante monitorar as taxas de desembolso (que indicam os fundos desembolsados no decorrer to tempo para determinadas contas bancárias do beneficiário, para despesas relacionadas ao projeto), a situação dos pagamentos reais feitos pelo Banco ou pelo benefício (para mapear a duração dos pagamentos depois da apresentação das faturas em relação às atividades finalizadas e aprovadas), assim como o número total de compromissos (incluso nos contratos assinados) também devem ser monitorados de perto.


15. Variação Regional no Planejamento e Implantação

A Tabela 6 resume as abordagens de elaboração e implementação adotadas por diferentes regiões. A tabela fornece informações, por regiões, sobre o número de países (Nr. países), número de projetos (Nr. Prj), o foco no Tesouro x FMIS (T/F), o escopo do sistema em termos de central (C) versus central e local (C+L), a solução de Software Aplicativo (ASW) selecionada, se o foco em FMIS foi um componente central do projeto ou uma parte relativamente pequena (T/F central), o número de pacotes de licitação relacionados ao T/V para as soluções TIC (T/F #PP) e, finalmente, a presença de um perito em TIC na equipe de projeto (TT) do Banco Mundial ou um consultor (Cons.).

Tabela 6: Variação regional da abordagem de implementação do FMIS

Desenho e implementação de Projeto Tesouro/FMIS: abordagem regional

Região Nr. Países

Nr. Proj. T/F Escopo ASW T/F

Principal T/F #PP TIC em TT

LAC 13 29 T >> F C >> C+L LDSW Misto > 3 TT+Cons ECA 12 14 T >> F C+L COTS+LDSW Sim <=3 TT AFR 14 25 F C COTS Não > 3 Cons

MNA 2 2 F C COTS Não > 3 Cons EAP 7 10 T C+L COTS Misto <=3 TT+Cons SAR 3 7 T C+L COTS Sim <=3 Cons

Totais 51 87 < Projetos Finalizados + Ativos Com o maior número de projetos finalizados / ativos (29), a LCR se destaca das outras regiões em termos de projetos de desenvolvimento com foco no Tesouro e não no FMIS, uma abordagem ‘primeiro central’ e o uso de Software Desenvolvido Localmente. Normalmente, a direção geral dos projetos na LCR foi mista, com alguns projetos dedicados a operacionalizar os sistemas T/F, e outros concentrados no MTEF, imposto ou alfândega, por exemplo. O número de pacotes de licitação necessários foi bastante elevado (bem acima de 3) e foi disponibilizada expertise técnica na equipe de projeto do Banco Mundial, assim como através de consultores.

Com o segundo maior número de projetos (25), a abordagem da AFR foi de desenvolver FMIS no nível central, apesar de o foco geral destes projetos não ser apenas em um FMIS. Para esses sistemas, a preferência era por software comercial padronizado e, de forma geral, foram necessários mais de três pacotes de licitação. A expertise em desenvolvimento de TIC foi assegurada por consultores e não pelos funcionários do Banco Mundial. Tanto a AFR quanto a LCR têm cerca de dois projetos por país, até hoje.

Na ECA, 14 projetos foram implantados com um foco geral nos sistemas T/F e, especificamente, os sistemas de tesouro nos níveis centrais e locais. Foi usada uma combinação de COTS e LDSW para esses sistemas e, no geral, foram necessários um ou dois pacotes de licitação. As equipes de projetos contaram com a presença de um especialista de TIC experiente na elaboração e implantação de projetos de reforma da GFP e capacitação.

A abordagem geral na EPA foi mista, com alguns projetos priorizando os sistemas T/F e outros não. Os sistemas selecionados foram sistemas de tesouro COTS em nível central e local. Igual à


ECA, o número de pacotes de licitação foi baixo. A expertise em TIC foi disponibilizada pela equipe do projeto e por consultores.

Com uma abordagem bastante semelhante à da EAP, a SAR se concentrou no desenvolvimento de sistemas de tesouro em nível central e local com COTS, mas, por outro lado, o foco geral desses projetos era o sistema real de T/F. O número de pacotes de licitação também foi relativamente baixo, e houve participação de consultores, por sua perícia em TIC.

Por fim, a MNA, com o menor número de projetos em todas as regiões (2), decidiu preparar projetos com uma combinação de objetivos, um dos quais um sistema T/F. O foco nestes sistemas foi em um FMIS em nível central, implementado com COTS. O número de pacotes de licitação necessários era alto, e a equipe de projeto, assim como consultores, prestou a expertise em TIC.

A diversidade dessas abordagens regionais sugere que as equipes de projeto do Banco Mundial responderam a diferentes necessidades regionais / de país específicas com diversas soluções que foram bastante eficientes em algumas regiões/países. Muitos projetos ambiciosos fracassaram, principalmente na África, por causa de um amplo foco nas reformas de GFP, antes da criação das infraestrutura básica e da capacidade institucional. Contudo, a maioria desses projetos resultou em sistemas de GFP operacionais, muitos dos quais ainda estão em uso.

O Anexo 6 apresenta um resumo dos projetos de FMIS implementados com financiamento da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID). 23 dos 55 projetos de FMIS finalizados foram em países da AID (12 finalizados na África). Da mesma forma, 23 dos 32 projetos ativos estão sendo implementados em países AID (12 ativos na África). Quase 66% do financiamento da AID (US$ 747 milhões de US$ 1, 133 milhões) foram alocados para a África em projetos FMIS finalizados / ativos até o momento. Apesar destes investimentos, a África tem a taxa mais alta de fracasso em projetos FMIS (4 dos 12 projetos finalizados não resultaram em qualquer sistema de GFP), principalmente por causa das tentativas iniciais de implementar soluções de FMIS sem a devida consideração às limitações na capacidade e na infraestrutura.


29

Capítulo III. Desempenho do Projeto

Qual o desempenho desses projetos em relação a diversos critérios?

Quais os principais fatores que contribuem para o sucesso e fracasso dos projetos?

Esta seção apresenta uma perspectiva multidimensional do desempenho dos projetos FMIS finalizados e incluídos no banco de dados. Analisar o sucesso e as falhas é um campo controverso e geralmente duas perspectivas sobre um projeto semelhante geram interpretações bastante diferentes. Para ter um entendimento melhor sobre o desempenho do projeto, esta seção apresenta vários critérios para analisar o sucesso e o fracasso durante as fases de elaboração e implantação – além dos indicadores tradicionalmente incluídos na documentação do projeto.

Usando uma combinação de Documentos de Avaliação de Projeto (PADs), Relatórios de Finalização de Implementação (ICRs) e ratings do Grupo Interno de Avaliação (IEG), os projetos são analisados em diversas dimensões, inclusive se o FMIS estava em funcionamento na época do encerramento, assim como a sustentabilidade do projeto e seus resultados. A primeira parte se concentra nos ratings de desempenho do ICR, a segunda parte aborda os ratings do IEG, e a terceira seção considera critérios adicionais como a situação operacional do FMIS desenvolvido. As outras seções cobrem fatores comumente mencionados e identificados nos ICRs, que levam ao sucesso ou ao fracasso dos componentes individuais ou do projeto como um todo, padrões gerais entre os projetos, e comparações de desempenho em relação à implementação do setor privado.

16. Ratings ICR

O ICR é um passo crítico para a autoavaliação do desempenho do projeto, a ser realizada pelo Banco e pelo Mutuário. Geralmente ocorre nos seis meses de encerramento do projeto. O ICR detalha o que foi realizado pelo projeto, em comparação ao que foi planejado (documentado no PAD), refletindo sobre as lições aprendidas sobre o desenho, implementação e resultados dos projetos. O preenchimento do ICR envolve três principais stakeholders. As equipes de projeto e os consultores preenchem o relatório para todos os projetos financiados pelo Banco. O Mutuário contribui com o preenchimento do relatório e prepara seu próprio relatório final de avaliação. O Grupo Independente de Avaliação (IEG) realiza uma avaliação independente ex-post de todos os ICRs. A Tabela 7 apresenta as definições dos ratings incluídos nos ICRs.27

27 Em agosto de 2006, o sistema de rating dos ICRs sofreu duas modificações: (i) o rating de Resultado

compreende explicitamente o impacto do projeto sobre o desenvolvimento institucional, evitando a necessidade de um rating em separado para o Desenvolvimento Institucional, e (ii) o rating de Sustentabilidade foi substituído por um novo rating de Risco para o Resultado de Desenvolvimento (em uma escala de quatro pontos), que avalia especificamente as incertezas enfrentadas pelo resultado de desenvolvimento do projeto à época da avaliação.


Os ratings do ICR para o desempenho de implementação do projeto, resultados do projeto, sustentabilidade e outros aspectos foram analisados neste estudo. Todos os ratings, exceto a ‘sustentabilidade’ e o ‘impacto de desenvolvimento’, variam de altamente satisfatório (AS) a altamente insatisfatório (AI) em uma escala de seis pontos [AS, S, MS, MI, I, HI].28 54 dos 55 projetos finalizados fazem parte desta análise29. O principal padrão que surge é que a maioria dos projetos se encontra na faixa ‘satisfatória’ (S) em grande parte das dimensões de desempenho no ICR. Isso pode ser um reflexo de um desvio na autoavaliação, e este padrão muda um pouco com a revisão do IEG dos ratings de ICR.

Tabela 7: Definições dos ratings do ICR

O desempenho do componente FMIS TIC foi pontuado positivamente (satisfatório ou acima) na maioria dos projetos (71% ou 39/55 dos projetos) nos Relatórios finais de Situação de Implementação (ISRs) e nos ICRs. Seis projetos receberam a classificação de AS, e 33 foram considerados S.

28 As definições detalhadas de cada nível da escala de seis pontos estão na página 40 das Diretrizes ICR. 29 O último projeto finalizado adicionado ao banco de dados em julho de 2010 (P050706) ainda não tem um ICR.

Ratings do ICR Definições Objetivo de Desenvolvimento do Projeto

Até que ponto a operação alcançou seus objetivos de desenvolvimento.

Desempenho de Implementação (em ISR)

A extensão do progresso geral da implementação, a gestão do projeto, a gestão financeira, licitações, monitoramento e avaliação e financiamento de contrapartida.

Sustentabilidade A probabilidade de manutenção das realizações geradas ou que devem ser geradas em relação a seu objetivo durante a vida econômica do projeto.

Impacto de Desenvolvimento Institucional

Até que ponto um projeto melhorou a capacidade de uma agência ou de um país de fazer uso efetivo de seus recursos humanos e financeiros.

Resultado Até que ponto os objetivos mais relevantes da operação foram alcançados, ou espera-se que sejam alcançados, com eficiência.

Risco para o Resultado de Desenvolvimento

O risco, à época da avaliação, que os resultados de desenvolvimento ou resultados esperados não sejam mantidos (ou concretizados).

Desempenho do Banco

Até que ponto os serviços prestados pelo Banco garantiram a qualidade no início da operação, e deram suporte à efetiva implementação por meio da supervisão adequada (inclusive a garantia de arranjos de transição adequados para a operação regular das atividades apoiadas após o encerramento do empréstimo / crédito), no sentido de realização dos ODPs.

Desempenho do Mutuário Até que ponto o Mutuário (inclusive o governo e a agência implementadora) garantiram a qualidade da preparação e implantação, e cumpriram com as convenções e os acordos para realização dos ODPs.

http://intresources.worldbank.org/INTOPCS/Resources/380831-1169678650776/ICR_Guidelines_Final_rev05_25_10.pdf

Capítulo III. Desempenho do Projeto 31

Por outro lado, 16 projetos receberam ratings abaixo de satisfatório. O rating do ICR para a realização do Objetivo de Desenvolvimento do Projeto (ODP) também foi S ou mais para a maioria dos projetos (76% ou 42/55) em ISRs/ICRs. A maioria dos projetos (40) recebeu o rating S, enquanto apenas dois projetos tiveram AS. 13 projetos receberam rating inferior a S. O Desempenho de Implementação foi S e acima para 76% (42/55) dos projetos, mas apenas um desses projetos recebeu um AS nos ISRs/ICRs.

O rating do Resultado do Projeto, que mede até que ponto os objetivos do projeto foram alcançados, ou devem ser alcançados de forma eficiente, foi Satisfatório para 36/54 dos projetos, ou 67%. 18 projetos receberam menos do que S em seu rating de resultado. A Figura 24 apresenta uma análise dos ratings de Resultado do Projeto. Tanto a AFR quanto a EAP receberam ratings de insatisfatório (I) para alguns projetos. A LCR teve o maior número de projetos (17) com rating satisfatório (S).

A distribuição regional do rating de Impacto de Desenvolvimento – definido como até que ponto um projeto melhorou a capacidade de uma agência ou país de fazer uso efetivo de seus recursos humanos e financeiros – é apresentada na Figura 25, em uma escala de quatro pontos [Alto (A), Significante (S), Moderado (M) e Insignificante (I)]. Dez projetos receberam o rating Alto (16,7%), 20 projetos foram considerados Significantes (37,5%), enquanto 24 receberam o rating de Moderado (45,8%). A AFR e a LCR têm a maioria dos ratings Moderado.

Para avaliar a sustentabilidade, os projetos são classificados em uma escala de quatro pontos [Altamente Provável (AP), Provável (P), Improvável (I) e Altamente Improvável (AI)]. A maioria dos projetos ficou na categoria Provável (P) (42/54 ou 78%). Cinco projetos receberam o rating de Altamente Provável e sete receberam o rating de Improvável de ser sustentável.

O desempenho do Banco e do Mutuário foi muito semelhante em todos os projetos. Em 61% dos projetos, o desempenho do Banco e do Mutuário recebeu rating satisfatório ou acima. Em 39% dos projetos, esses ratings foram moderadamente satisfatório ou abaixo. Menos de cinco projetos receberam o rating AS no desempenho do Banco e no do Mutuário.

Figura 25: Distribuição regional de ratings ICR de Impacto de Desenvolvimento

Figura 24: Distribuição regional de ratings ICR de Resultados de Projeto


17. Ratings do IEG

O Grupo Independente de Avaliação (IEG) realiza uma avaliação ex-post dos ICRs e avalia os ratings com uma escala semelhante de seis pontos (exceto o ‘impacto de desenvolvimento’ e o ‘risco para o resultado de desenvolvimento’), além de uma escala adicional: Sem Rating (S/R). Uma comparação entre 48 ratings disponíveis de ICR e 43 de IEG dos resultados do projeto, sustentabilidade, impacto de desenvolvimento, desempenho do banco e desempenho do mutuário revela que pouco mais da metade dos projetos recebeu uma nota inferior aos seus ratings após a revisão do IEG. Três projetos foram tiveram seus ratings na escala aumentados, quatro projetos tiveram aumento e redução nos ratings, sete projetos não sofreram mudança, e 12 projetos finalizados (7 ICRs pendentes) ainda devem ser avaliados pelo IEG. Como os ICRs são autoavaliações, é normal que haja diferenças quando eles são reavaliados pelo IEG.

Uma análise dos ratings do IEG sobre o resultado do projeto, qualidade inicial e sustentabilidade reflete este padrão. O rating para o Resultado do Projeto, segundo o IEG, foi Satisfatório (S) ou superior para 15 de 43 projetos (35%), o que é muito abaixo que os 76% que receberam S ou AS nos ICRs. A maior mudança feita pelo IEG foi passar 10 projetos de S para MS. A figura 26 apresenta a distribuição regional dos ratings de Resultado do Projeto pelo IEG.

O rating do IEG para Sustentabilidade é feito em uma escala de seis pontos30. 56% dos projetos finalizados (24/43) receberam o rating de Provável ou Altamente Provável – inferior aos 78% nos ICRs. Para o rating de Impacto de Desenvolvimento, o IEG usa a mesma escala de quatro pontos31. 16 de 43 receberam o rating Significativo (42%), e dois o de Alto. 10 receberam Moderado e dois Insignificante. 11 projetos foram Sem Rating (Figura 27).

Os desempenhos do Banco e do Mutuário também foram um pouco mais baixos do que os ratings do ICR. Os dois receberam rating Satisfatório ou mais em 60,5% e 52,5% dos projetos, respectivamente. Menos de três projetos receberam o rating AS no desempenho do Banco e no do Mutuário.

30 Ratings de sustentabilidade: Altamente Provável (AP), Provável (P), Improvável (I), Altamente Improvável (AI),

Incerto (IN) e Sem Rating (S/R) ou Não Avaliável (N/A). 31 Ratings de Impacto de Desenvolvimento: Alto (A), Significativo (S), Moderado (M) e Insignificante (I), mais

Sem Rating (S/R).

Figura 26: Distribuição regional dos ratings IEG do Resultado do Projeto

Figura 27: Distribuição regional dos ratings IEG de Impacto de Desenvolvimento


O IEG também avalia a qualidade no início dos projetos. Esta medida capta até que ponto o projeto foi elaborado de acordo com as estratégias nacionais (por exemplo, a Estratégia de Assistência ao País), a clareza dos objetivos de desenvolvimento, e a incorporação das lições passadas de trabalho semelhante, entre outros critérios. Dos 43 projetos, 22 receberam o rating Satisfatório (51%), e um projeto foi considerado Altamente Satisfatório. No entanto, dois foram considerados Moderadamente Satisfatórios, seis foram Moderadamente Insatisfatórios e 12 foram Insatisfatórios.

Para um melhor entendimento do desempenho do projeto de FMIS, esta seção considerou diversas dimensões para avaliar o desempenho. Entre os ICRs, a maioria dos projetos ficou na faixa de ‘Satisfatório’, juntamente com a maioria das dimensões do desempenho. Este padrão muda um pouco com a revisão do IEG. Quase 64% dos projetos revistos pelo IEG (29/43) tiveram sua nota baixada com os ratings do ICR, de S para MS. Por outro lado, entre os 55 projetos finalizados, 49 sistemas T/F (89%) estão operacionais, o que sugere que, da perspectiva de obtenção de resultados e sustentabilidade, muitos desses projetos atingiram suas metas técnicas e operacionais. Uma análise futura do desempenho destes sistemas poderia incorporar indicadores como os usados nas avaliações de Gasto Público e Responsabilização Financeira (PEFA), como referência para os países em relação à funcionalidade e ao desempenho dos sistemas.

18. Situação Operacional

Outro importante critério de sucesso estreitamente vinculado aos resultados de desenvolvimento do projeto é se o sistema de informação de gestão financeira está operacional ou não ao final do projeto (Anexo 11).

Entre os 55 projetos finalizados, 49 atualmente se encontram total ou parcialmente operacionais (89%). Detalhando ainda mais os sistemas operacionais, 20 eram sistemas de Tesouro e 29 eram FMIS (Figura 28). 27 destes sistemas dão suporte a operações de T/F em escala integral, enquanto 22 são T/F pilotos que dão apoio principalmente a várias agências centrais. Na LCR, projetos posteriores expandiram o escopo dos sistemas T/F e a funcionalidade, no decorrer dos anos. É interessante observar que as seis tentativas fracassadas (11%) eram projetos FMIS: quatro na AFR, um na MNA e na LCR.

Outros critérios básicos para medir o sucesso incluem se o projeto foi executado a tempo e dentro do orçamento. Como descrito no capítulo anterior, a extensão dos projetos de FMIS é comum nos projetos finalizados. De 55 projetos, 44 (80%) foram estendidos em média por 2,2 anos. Curtos períodos de preparação, atrasos na licitação, complicações técnicas e instabilidades políticas são as principais fontes dessas extensões. Em termos de excesso de custo, a amostra revela que a maioria dos projetos foi executada dentro do orçamento. Uma comparação entre o custo atual e o estimado dos projetos mostra que o custo real de 23 projetos atendia aos custos estimados em 5% a mais ou a menos. Apenas 10 dos 55 projetos excederam a seus custos estimados, enquanto 22 ficaram abaixo do orçamento. Em suma, cerca de 82% dos projetos FMIS foram finalizados dentro do orçamento. A situação de implementação de todos os projetos FMIS parte do Banco de Dados FMIS é resumida no Anexo 12.

Figura 28: Situação Operacional dos projetos Tesouro/FMIS


19. Abordagens de Preparação

A abordagem seguida pelas equipes do Banco Mundial na preparação dos projetos de FMIS finalizados e ativos também foi analisada pela verificação do grau de atenção às principais atividades de preparação (a planilha ‘T/F Eval’ do Banco de Dados FMIS apresenta detalhes de cada projeto). Uma avaliação inicial das funções e da capacidade de Gestão de Finanças Públicas, desenvolvimento de um desenho realista de FMIS, foco na capacitação, disponibilidade de um plano de implementação detalhado para todas as atividades, estimativas de custo realistas, vínculos entre as atividades planejadas e o plano de licitação / desembolso, uso dos sistemas do país, e outros aspectos importantes, foram verificados com base nos Documentos de Avaliação do Projeto e no Portal de Operações. Estes aspectos foram selecionados segundo as recomendações para planejamento e implementação de projetos de FMIS, apresentado mais à frente neste estudo (veja o Capítulo V, Seção 31).

Como mostra a Tabela 8, quase 60% (33/55) dos projetos finalizados começaram com uma avaliação adequada da GFP durante o período de preparação, onde as capacidades e práticas em vigor foram analisadas. No entanto, há outros aspectos importantes que pode ser interessante que sejam pelo menos iniciados no período de preparação, e que sistematicamente não foram iniciados até o projeto estar em implementação. Mais de 91% dos projetos não elaborou o sistema ou análise de GFP, ou os documentos de licitação relacionados à GFP (especialmente no caso de Licitações Competitivas Internacionais – IBCs) no período de preparação. Além disso, os sistemas de país para gestão, licitação ou gestão financeira do projeto raramente foram usados no ciclo de vida do projeto. Na maioria dos projetos finalizados, não foi desenvolvida qualquer Estratégia de Reforma da GFP ou Desenho Conceitual durante a preparação (em 75% e 85% dos projetos finalizados, respectivamente). Por fim, 78% dos projetos finalizados não contaram com uma Estratégia de Modernização de TIC instalada desde o início (43/55).

Por outro lado, alguns aspectos foram desenvolvidos durante o período de preparação e usados durante a fase de implementação. Em mais de 50% dos projetos finalizados, houve a preparação ou melhoria de um Plano de Contas Único (PCU) em alinhamento com a Classificação Orçamentária (CO) durante a preparação ou implementação do projeto, que se tornou operacional com o sistema T/F. Foram criados mecanismos de coordenação técnica em todo o ciclo de vida do projeto, para lidar com os desafios de implementação. Foi criada uma equipe de TIC dedicada, e os funcionários foram treinados durante a fase de preparação e implementação. A maioria dos projetos também tinha uma Unidade de Implementação do Projeto (UIP) com funcionários treinados. Por fim, foram estabelecidos mecanismos de monitoramento e avaliação durante a preparação.

A Tabela 9 apresenta a abordagem de preparação de projeto FMIS observada em 32 projetos ativos/em andamento. A abordagem visível nos dados dos projetos finalizados é bastante semelhante àquela dos projetos ativos. As duas principais diferenças são que nos projetos finalizados 52% dos projetos não tinham um mecanismo de coordenação de doador durante a preparação, mas entre os projetos ativos este número cai significantemente, com apenas 16% dos projetos sem um mecanismo de coordenação de doador. Este é um reflexo de um consenso geral que os doadores precisam coordenar melhor suas estratégias e intervenções para melhorar a efetividade e o valor agregado de sua assistência. A segunda diferença é que entre os projetos finalizados, 75% não tinham uma estratégia de GFP, enquanto entre os projetos ativos apenas 48% não tinham um estratégia de GFP.

Para compartilhar as lições aprendidas com o desenho e a implementação do FMIS, o Anexo 2 traz, como material de referência, uma lista de verificação para as equipes de projeto envolvidas com a elaboração de projeto FMIS, e o formulário simplificado do Questionário FMIS.


Tabela 8: Abordagem de preparação de projeto FMIS em 55 projetos finalizados

Principais Aspetos

Descrição Abordagem 1 Freq Abordagem 2 Freq Abordagem 3 Freq

Avaliação do GFP

Avaliação da capacidade e das práticas existentes durante a preparação Sem avaliação de GFP 22 A avaliação de PEFA utilizada

durante a preparação 0 Questionário de FMIS / outra avaliação usada durante a preparação

33

Estratégia de GFP

Desenvolvimento da Estratégia de Reforma da GFP durante a preparação. Sem Estratégia de GFP 41 Estratégia de GFP disponível 13 Estratégia de GFP

desenvolvida e aprovada 1

Desenho Conceitual

Desenho Conceitual (revisão de func., análise de lacunas, BPR, necessidades de capacitação, mudanças legais/institucionais, plano de ação)

Indisponível 47 Desenho Conceitual disponível 1

Desenho Conceitual desenvolvido durante a preparação do projeto

7

Capacitação Capacitação durante a preparação Sem treinamento ou capacitação durante a preparação

18 Treinamento para capacitação em GFP durante a preparação 37

PCU/CO unificadas

Presença de um Plano de Contas (PCU) em alinhamento com a Classificação Orçamentária (CO)

Sem PCU unificada 14 A PCU unificada está em uso 12 Elaborada durante a prep/impl do projeto, operacional com o sistema T/F

29

CUT estabelecida Existência da Conta Única do Tesouro (CUT) Sem CUT 14 CUT operacional 14 Elaborada durante o projeto,

operacional com o sistema T/F 27

Coordenação do Doador

Mecanismo de Coordenação com Doador criado durante a preparação

Sem mecanismo de doação do coordenador 29

Unidade de Coord. com Doador na Agência Implementadora

7 Apenas reuniões de Coordenação com Doador 19

Avaliação de TIC Avaliação da capacidade de TIC existente Indisponível 27

Capacidade de TIC avaliada pelas equipes de projeto durante a preparação

28 Relatórios de capacidade de TIC (CoBIT, ITIL, etc.) 0

Estratégia de TIC

Desenvolvimento da Estratégia de Modernização de TIC Sem Estratégia de TIC 43 Estratégia de TIC disponível 11

Estratégia desenvolvida + aprovada durante a preparação

1

Desenho do Sistema

Desenho do Sistema (requisitos de funcionalidade e tecn, arquitetura de TIC, plano de impl., sequenciamento, análise de custo-benefício)

Indisponível 51 O Desenho do Sistema estava pronto 1

Desenho do Sistema desenvolvido durante a preparação do projeto

3

Estimativa de Custo Detalhada

Preparação da estimativa de custo detalhada, com vínculos com o Plano de Licitação (PP)

Não é elaborada durante a preparação 29

Estimativa de custo detalhada (vinculada ao PP) durante a preparação

26

Cronograma de Impl. Detalhado

Preparação do cronograma detalhado de implementação para todas as atividades do componente

Não é elaborado durante a preparação 30

Cronograma detalhado da atividade (relacionado ao PP / plano de desembolso) preparado

25

Documentos de Licitação

Preparação de documentos de licitação relacionados à GFP (ICBs)

Não é elaborado durante a preparação 52 Os documentos ICB estavam

prontos 0 Documentos IBC desenvolvidos durante a preparação do projeto

3

Coordenação Técnica

Mecanismo de coordenação técnica criado durante a preparação

Sem mecanismo de coordenação técnica 4

Grupo de Coordenação Técnica na Agência Implementadora

15 Apenas reunião de coordenação técnica 36


Principais Aspetos


Capacitação Técnica

Atividades de capacitação técnica durante a preparação Sem atividade de capacitação 4 Há capacidade / depto. de TIC

Treinamento oferecido. 22 Equipe dedicada a TIC criada e funcionários treinados durante a prep./impl.

29

Capacidade de Gestão de Projeto

Unidade de Implementação de Projeto (UIP) e capacidade criadas durante a preparação Sem UIP/capacidade 1 UIP disponível 9

UIP dedicada criada e funcionários treinados durante a preparação

45

Sistema de País para Gestão de Projeto

Usando os sistemas do país para gestão do projeto Sem sistema de país para gestão de projeto 53 Sistema de país existente

usado para gestão de projeto 2 Sistema de país melhorado e usando durante a prep./impl. 0

Sistema de País para Licitação Usando sistemas de país para licitação Sem sistemas de país para

licitação 54 Sistema de país usado para licitação 1 Sistema de país melhorado e

usando durante a prep./impl. 0 Sistema de País para Gestão Financeira

Usando os sistemas do país para gestão financeira Sem sistema de país para gestão financeira 53 Sistema de país existente

usado para gestão financeira 2 Sistema de país melhorado e usando durante a prep./impl. 0

Monitoramento e Avaliação Presença de mecanismos de M&A Sem mecanismo de M&A 1 Mecanismo de M&A usado 5

Mecanismo de M&A desenvolvido durante a preparação

49


Tabela 9: Abordagem de preparação de projeto FMIS em 32 projetos ativos

Principais Aspectos


Avaliação de GFP

Avaliação da capacidade e das práticas existentes durante a preparação Sem avaliação de GFP 2 A avaliação de PEFA utilizada

durante a preparação 7 Questionário de FMIS / outra avaliação usada durante a preparação

23

Estratégia de GFP

Desenvolvimento da Estratégia de Reforma da GFP durante a preparação. Sem Estratégia de GFP 15 Estratégia de GFP disponível 14 Estratégia de GFP

desenvolvida e aprovada 3

Desenho Conceitual

Desenho Conceitual (revisão de func., análise de lacunas, BPR, necessidades de capacitação, mudanças legais/institucionais, plano de ação)

Indisponível 25 Desenho Conceitual disponível 3

Desenho Conceitual desenvolvido durante a preparação do projeto

4

Capacitação Capacitação durante a preparação Sem treinamento ou capacitação durante a preparação

7 Treinamento para capacitação em GFP durante a preparação 25

PCU/CO unificadas

Presença de um Plano de Contas (PCU) em alinhamento com a Classificação Orçamentária (CO)

Sem PCU unificada 1 A PCU unificada está em uso 13 Elaborada durante a prep/impl do projeto, operacional com o sistema T/F

18

CUT estabelecida Existência da Conta Única do Tesouro (CUT) Sem CUT 2 CUT operacional 14 Elaborada durante o projeto,

operacional com o sistema T/F 16

Coordenação do Doador

Mecanismo de Coordenação com Doador criado durante a preparação

Sem mecanismo de doação do coordenador 5

Unidade de Coord. com Doador na Agência Implementadora

10 Apenas reuniões de Coordenação com Doador 17

Avaliação de TIC Avaliação da capacidade de TIC existente Indisponível 14

Capacidade de TIC avaliada pelas equipes de projeto durante a preparação

18 Relatórios de capacidade de TIC (CoBIT, ITIL, etc.) 0

Estratégia de TIC

Desenvolvimento da Estratégia de Modernização de TIC Sem Estratégia de TIC 23 Estratégia de TIC disponível 1

Estratégia desenvolvida + aprovada durante a preparação

8

Desenho do Sistema

Desenho do Sistema (requisitos de funcionalidade e tecn, arquitetura de TIC, plano de impl., sequenciamento, análise de custo-benefício)

Indisponível 27 O Desenho do Sistema estava pronto 1

Desenho do Sistema desenvolvido durante a preparação do projeto

4

Estimativa de Custo Detalhada

Preparação da estimativa de custo detalhada, com vínculos com o Plano de Licitação (PP)


Estimativa de custo detalhada (vinculada ao PP) durante a preparação

12

Cronograma de Impl. Detalhado

Preparação do cronograma detalhado de implementação para todas as atividades do componente


Cronograma detalhado da atividade (relacionado ao PP / plano de desembolso) preparado

10


Preparação de documentos de licitação relacionados à GFP (ICBs)

Não é elaborada durante a preparação 29 Os documentos ICB estavam

prontos 0 Documentos IBC desenvolvidos durante a preparação do projeto

3

Coordenação Técnica

Mecanismo de coordenação técnica criado durante a preparação

Sem mecanismo de coordenação técnica 1

Grupo de Coordenação Técnica na Agência Implementadora

10 Apenas reunião de coordenação técnica 21


Principais Aspectos


Capacitação Técnica

Atividades de capacitação técnica durante a preparação Sem atividade de capacitação 0 Há capacidade/ depto. de TIC

Treinamento oferecido. 17 Equipe dedicada a TIC criada e funcionários treinados durante a prep./impl.

15

Capacidade de Gestão de Projeto

Unidade de Implementação de Projeto (UIP) e capacidade criadas durante a preparação Sem UIP/capacidade 0 UIP disponível 5

UIP dedicada criada e funcionários treinados durante a preparação

27

Sistema de País para Gestão de Projeto

Usando os sistemas do país para gestão do projeto Sem sistema de país para gestão de projeto 29 Sistema de país existente

usado para gestão de projeto 3 Sistema de país melhorado e usando durante a prep./impl. 0

Sistema de País para Licitação Usando sistemas de país para licitação Sem sistemas de país para

licitação 31 Sistema de país usado para licitação 1 Sistema de país melhorado e

usando durante a prep./impl. 0 Sistema de País para Gestão Financeira

Usando os sistemas do país para gestão financeira Sem sistema de país para gestão financeira 30 Sistema de país existente

usado para gestão financeira 2 Sistema de país melhorado e usando durante a prep./impl. 0

Monitoramento e Avaliação Presença de mecanismos de M&A Sem mecanismo de M&A 1 Mecanismo de M&A usado 3

Mecanismo de M&A desenvolvido durante a preparação

28


20. Fatores de Sucesso

Com base nas avaliações oficiais, análise da literatura, documentos de projeto e entrevistas com os gerentes de projeto, vários fatores pareceram ser normalmente bastante relevantes para uma boa implantação de um projeto de FMIS – inclusive o compromisso político e sistemas adequados de TI, entre outros. Os ICRs de 55 projetos finalizados foram analisados para determinar se houve menção a qualquer fator de sucesso semelhante, permanecendo agnósticos sobre se o projeto ou os componentes individuais foram um sucesso (ou não). A Tabela 10 apresenta uma análise da frequência de fatores mencionados nos ICRs e a distribuição regional.

Tabela 10: Fatores de sucesso observados em projetos de FMIS finalizados

Fatores de sucesso em projetos finalizados Prj AFR EAP ECA LCR MNA SAR Foco em capacitação e treinamento 33 6 3 5 15 1 3 Estreita supervisão do Banco 32 4 3 7 16 2 Ambiente Político Adequado e liderança comprometida 31 4 2 5 18 2 Gestão de projeto flexível 28 4 2 3 15 4 Ambiente favorável pré-existente (TIC, RH, contabilidade) 15 1 2 3 8 1 Preparação adequada e clareza do desenho 13 4 8 1 Boa gestão e coordenação do projeto 12 1 2 3 4 2 Ambiente externo (incontrolável) 6 2 3 1

Nr. de projetos 55 13 3 7 25 2 5

Entre os fatores de sucesso mencionados com mais frequência nos ICRs, os quatro principais são:

1) Devida atenção aos planos de capacitação e treinamento,

2) Estrita supervisão dos projetos pelo Banco Mundial,

3) Forte liderança e um ambiente político propício, e,

4) Flexibilidade na forma como o projeto foi elaborado e gerenciado.

Exceto pelas regiões ECA e LAC, a maioria das regiões mostrou uma prioridade semelhante para os fatores supracitados. Para a região LAC, o principal ator foi o ambiente político e o compromisso da liderança com o projeto, com estrita supervisão do Banco Mundial. Por outro lado, na região ECA a estrita supervisão do Banco Mundial foi o fator mencionado com maior frequência nos ICRs.

Grande parte da literatura sobre projetos FMIS (veja o Anexo 1) confirma essas conclusões, especialmente em relação à importância de forte liderança e compromisso político em longo prazo para reformar os processos e sistemas de orçamento e tesouro. Desde o estágio de desenho do projeto, geralmente até mesmo no estágio de desenvolvimento do projeto, até os estágios de implementação e manutenção do projeto, há muitas referências à falta de interesse e compromisso da alta gerência como um dos impedimentos mais críticos para o sucesso do projeto e a sustentabilidade em longo prazo.


21. Fatores de fracasso

Por outro lado, os mesmos 55 ICRs foram analisados para verificar quais fatores contribuíram para o fracasso do sistema como um todo ou de componentes individuais. Refletindo os fatores que mais contribuíram com o sucesso do projeto, a pouca capacidade de recursos humanos foi mencionada em 33/55 dos projetos (60%). A resistência institucional e da organização foi o segundo fator mais mencionado. A presença de uma forte liderança da alta gerência teria feito com que os projetos superassem algumas dessas resistências. Por fim, a complexidade do desenho e a fraca preparação e planejamento do projeto foram mencionadas em 22/55 projetos (40%). Na AFR o principal fator de fracasso foram os precários recursos humanos, enquanto na LCR a resistência institucional e o complexo desenho do projeto contribuíram com os fracassos. A frequência dos fatores de fracasso e a distribuição regional observados nos projetos finalizados são apresentadas na Tabela 11.

Tabela 11: Fatores de fracasso observados em projetos FMIS finalizados

Fatores de falha em projetos finalizados Prj AFR EAP ECA LCR MNA SAR Capacidade inadequada / impróprio treinamento das equipes de prj 30 10 2 5 8 1 4 Resistência institucional / organizacional 23 4 5 12 1 1 Pouca preparação e planejamento do projeto 22 9 1 2 7 1 2 Complexo desenho do prj / grande número de pacotes de licitação 22 9 1 12 Estrutura organizacional pouco propícia à integração 20 7 2 2 5 4 Infraestrutura de TIC inadequada 18 7 1 1 4 1 4 Falta de liderança / compromisso 17 4 2 2 6 1 2 Falta de capacidade adequada na equipe do projeto 17 8 2 6 1 Tecnologia inadequada 13 4 2 6 1 Coordenação de projeto ineficiente 9 5 2 2 Ambiente externo (inquietação política, desastres) 8 2 2 4 Definição pouco clara sobre a autoridade para implementar 6 3 1 1 1

Nr. de projetos 55 13 3 7 25 2 5 22. Padrões

É difícil desenvolver correlações significativas para esclarecer a relação entre as características do FMIS e os resultados ou desempenho esperados dos projetos, devido a um conjunto relativamente limitado de dados ricos, mas díspares (de 55 projetos finalizados e 32 ativos). No entanto, é possível identificar os padrões gerais de desempenho em projetos bem-sucedidos e fracassados. Esses padrões reforçam os argumentos apresentados na próxima seção, assim como as lições aprendidas e as abordagens de desenho e implementação sugeridas. Os padrões apresentados nesta seção são uma forma de responder à pergunta: quais soluções se aplicam a quais problemas, em qual situação. As armadilhas também são reveladas quando respondemos: quais as deficiências comuns do desenho?

As armadilhas no desenho de projetos de FMIS são destacadas na Figura 29. A maioria das tentativas que falharam eram projetos de FMIS relativamente ambiciosos, na região da África (4 de 6 projetos). O período de preparação destes projetos foi curto (menos de 16 meses, na maioria dos casos) e houve um foco inadequado nos principais passos de elaboração do projeto, como a falta de documento de conceito com base em uma estratégia de GFP, falta de detalhamento dos componentes e atividades, inexistência de um plano de implementação com o sequenciamento das atividades, um plano de


licitação e estimativas de desembolso irrealistas. As atividades do projeto relacionadas ao desenho e à implementação das soluções de FMIS foram iniciadas após o projeto entrar em vigor. Além disso, perto da data prevista de conclusão, as equipes perceberam que o orçamento alocado ou o tempo não eram suficientes para alcançar os objetivos pretendidos. Assim, o desenho das soluções de FMIS só pode ser finalizado durante a implementação do projeto (apesar das extensões e re-estruturações) e não sobrou financiamento ou tempo para realmente implementar qualquer solução do sistema de informação. A falta de compromisso do governo foi outro fator importante no baixo desempenho do projeto.

Figura 29: Padrões de desempenho em projetos de FMIS mal-sucedidos

Com base na avaliação dos estágios de preparação em 55 projetos finalizados, parece que quase 70% destes não permitiram uma abordagem consistente de desenho de FMIS (em comparação à metodologia descrita no Capítulo V, Seção 31) para definir com exatidão o problema para as necessidades de reforma de GFP específicas do país antes da implementação das soluções do sistema de informação. A maioria das complicações enfrentadas durante a implementação do projeto poderia ser evitada com um foco adequado em determinados aspectos chaves do desenho. Aqui podemos citar o alinhamento do desenho do FMIS com as necessidades de reforma de GFP, a preparação de planos de implementação detalhados, foco na capacitação para garantir a sustentabilidade dos sistemas de informação, plano de licitação / estimativas de desembolso realistas, e a preparação de documentos de licitação antes de o projeto entrar em vigor.

Com relação às atividades bem-sucedidas ou em andamento, surgem vários padrões, dependendo do tipo de projeto FMIS. Ao analisar os resultados e o desempenho destes projetos, foram considerados projetos de FMIS do Tipo 1 (elaborado e implementado como um novo projeto para desenvolver o primeiro sistema ou para substituir um sistema existente) e do Tipo 2 (expansão do escopo e/ou da funcionalidade de um sistema existente). Os Tipos 3 e 4 (soluções de FMIS desenvolvidas ou expandidas durante operações emergenciais de assistência técnica) foram omitidos para evitar a distorção de padrões, já que estes são casos excepcionais.

As variações nas abordagens ao desenho do projeto FMIS em seis regiões, assim como as diferenças no nível de prontidão, explicam a maioria dos atrasos e vários excessos de custos. Contudo, 32 projetos Tipo 1 bem-sucedidos (amplos projetos de FMIS) deixam visíveis dois padrões de desempenho que são apresentados na Figura 30.

6 proj FMIS fracassados

Cronograma: em 67% dos projetos (4/6) Preparação curta (< 16 meses) Atraso na efetividade do projeto (> 6 meses) Longo período de implementação (> 6 meses) Extensões e re-estruturação

Desenho do projeto: em 83% dos prj (5/6) Sem avaliação / análise de lacunas Sem vínculo com uma estratégia GFP Sem documento de conceito/desenho de sist Sem foco em T/F como atividade principal

Prontidão: em 67% dos projetos (4/6) Sem detalhamento de comp./lista de ativid. Sem plano de impl. / sequenciamento Plano de licitação irrealista Estimativa de desembolso irrealista

Padrões de fracasso: Desenho ambicioso de FMIS, sem

alinhamento com as necessidades e a capacidade do país

Falta de financiamento e tempo adicionais Oportunidade de financiamento de doador

perdida devido a atrasos e falta de compromisso do governo

FMIS elaborado mas não implantado

AFR EAP ECA LCR MNA SAR 4 1 1


Primeiro, a maioria das 17 soluções de FMIS totalmente funcionais (10 T + 7 F) tem características semelhantes. Estas incluem uma avaliação adequada das necessidades de reforma de GFP, um foco no FMIS como atividade principal, operações nacional (C+L) de suporte e planos de implementação detalhados. No entanto, essas atividades levaram mais tempo do que o planejado, devido a uma preparação insuficiente e planos de licitação / desembolso que não eram realistas.

Em segundo lugar, uma análise de 15 soluções de FMIS piloto/parcialmente funcional (4 T + 11 F) mostra períodos de preparação mais longos, com menos foco no alinhamento com as necessidades de GFP. Por vários motivos técnicos e políticos, esses sistemas foram implementados como soluções piloto ou parcialmente funcionais para cobrir apenas algumas necessidades críticas de GFP. Estes projetos geralmente são seguidos por várias operações consecutivas para expandir o escopo e a funcionalidade de FMIS.

Os padrões de desempenho observados em 13 projetos Tipo 2 ‘finalizados’ com sucesso (expansão do escopo e/ou funcionalidade de um sistema existente) mostram que: A maioria das oito soluções de FMIS totalmente funcionais (2 T + 6 F) parece ser mais bem

preparada e implementada mais rapidamente, devido à capacidade institucional existente para a expansão de soluções testadas. No entanto, a duração e o custo de melhorar o desempenho da GFP são mais altos, devido a várias operações consecutivas.

O segundo padrão de desempenho vem das cinco soluções de FMIS piloto/parcialmente funcionais, preparadas e implementadas em períodos relativamente mais curtos, mais uma vez como projetos consecutivos para expandir o escopo das soluções de FMIS. No entanto, seu impacto na melhoria das práticas de GFP é limitado.

Parece que a arquitetura da tecnologia (web (WB) x cliente-servidor (CS)) e o tipo de software aplicativo selecionado (comercial padronizado (COTS) x software localmente desenvolvido (LDSW)) está alinhada com os avanços nas soluções de TIC e não teve grande impacto sobre os resultados e o desempenho dos projetos de FMIS Tipo 1 e Tipo 2. Os 32 projetos de FMIS ativos parecem estar mais bem desenhados, em comparação às atividades finalizadas. Com base na experiência acumulada, as atividades em andamento parecer ser mais bem elaboradas e alinhadas com as necessidades e a capacidade do país, alocando tempo suficiente para definir o problema durante a preparação (Figura 31). A maioria dos projetos Tipo I em andamento (2T + 12 F) é muito mais bem elaborada (80% dos

projetos seguiram uma abordagem de elaboração de FMIS consistente, especialmente na região ECA), com o devido foco nas necessidades de reforma de GFP e capacitação institucional. Essas atividades darão suporte às operações em nível de país (C+L), se beneficiando de soluções da web e custo e tempo de implementação reduzidos. Esses 14 projetos de FMIS em andamento devem resultar em melhorias substanciais nas práticas de GFP e nas decisões políticas.

Há 15 projetos ativos do Tipo 2 (3 T + 12 F), como continuação de atividades já finalizadas, principalmente na AFR e LCR. O desenho parece dar maior ênfase no alinhamento com as reformas GFP, em comparação às operações anteriores. No entanto, podem surgir complicações durante a implementação das soluções de TIC, já que alguns desses projetos foram preparados em um período de tempo relativamente curto, sem os detalhes do desenho do sistema e estimativas de custo adequados para a expansão do escopo e da funcionalidade do FMIS. A maioria desses projetos provavelmente será re-estruturada antes da implementação das soluções de TIC.

Parece haver uma clara mudança para as soluções da web com base em COTS, em 32 projetos de FMIS ativos. No geral, os padrões de desempenho observados nos projetos finalizados e ativos são consistentes com os fatores de sucesso e fracasso listados anteriormente.


Figura 30: Padrões de desempenho em projetos FMIS finalizados (Tipos 1 e 2)

Desenho do Projeto Prontidão ICR IEG

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tório

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Sust

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bilid

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76% 88% 88% 82% 76% 71% 82% 65% 76% 24% 35% 29% 18% 41%

47% 60% 73% 73% 93% 53% 13% 13% 40% 0% 40% 33% 0% 40%

75% 63% 88% 88% 50% 50% 50% 88% 50% 50% 75% 12% 38% 0%

60% 100% 60% 20% 40% 0% 40% 0% 20% 20% 0% 40% 40% 20%

AFR EAP ECA LCR MNA SAR 3 2

Tipo 2: Expansão dos sistemas T/F existentes systems

13 Tipo 2

2 Tesouro

11 FMIS

8 T/F totalmente funcionais

5 pilotos / parc. T/F funcionais:

AFR EAP ECA LCR MNA SAR 8

Finalizados, mas caros e longos (estágios consecutivos)

Finalizados com melhoria parcial no desemp. GFP

6 F Tot. Func.

5 F Pilot/Parci.

2 T Tot. Func. 2 LDSW 2 CS

AFR EAP ECA LCR MNA SAR 5 1 8 1

AFR EAP ECA LCR MNA SAR 1 2 7 6 1

Finalizado com atraso devido à curta preparação

Finalizado com melhoria parcial no desemp. da GFP

Tipo 1: Elaborado e implementado como novos sistemas T/F abrangentes

32 Tipo 1

14 Tesouro

18 FMIS

15 T/F pilotos/parcialmente

17 T/F totalmente funcionais:

5 COTS + 6 LDSW 7 WB + 7 CS

11 F Pilot/Parci.

4 T Pilot/Parci. 4 LDSW 1 WB + 3 CS

7 F Tot. Func. 1 COTS + 6 LDSW 3 WB + 4 CS

10 T Tot. Func 7 COTS + 3 LDSW 6 WB + 4 CS

6 LDSW 2 WB + 4 CS

4 COTS + 1 LDSW 5 CS


Figura 31: Padrões de desempenho em projetos de FMIS ativos (Tipos 1 e 2)

Project Design Prontidão ISR

Curt

o te

mpo

de

prep

ar.

(< 1

6 m

eses

)

Aval

iaçã

o / a

nális

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la

cuna

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GFP

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CU e

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42% 100% 67% 100% 67% 83% 67% 67% 58% 58% 50% 25% 25%

33% 100% 63% 100% 100% 67% 67% 67% 100% 33% 0% 0% 0%

100% 75% 92% 83% 58% 50% 50% 67% 17% 25% 8% 25% 0%


AFR EAP ECA LCR MNA SAR 1 1

Tipo 1: Elaborado e implementado como novos sistemas T/F abrangentes

14 Tipo 1

2 Tesouro

12 FMIS

2 T em andam. 1 COTS + 1 ? 2 WB

7 COTS + 5 ? 11 WB + 1 ?

12 F em andam.

Elab. para melhoria significativa no desemp. de GGP

Elab. para melhoria significativa no desemp. de GGP



15 Tipo 2

3 Tesouro

12 FMIS

3 T em andam. 3 COTS 2 WB + 1 CS

9 COTS + 3 LDSW 11 WB + 1 CS

12 F em andam.

Tipo 2: Expansão dos sistemas T/F existentes

Elaborado par expandir o escopo e a func. do FMIS

Elaborado para exp. o escopo do sistema de Tesouro


23. Comparações com o setor privado

Como mencionado anteriormente, a maioria das soluções de FMIS comerciais padronizadas (COTS) usada nos projetos do setor público foi originalmente planejada para atender a necessidades semelhantes no setor privado. Assim, apresentamos abaixo um panorama geral da implementação de sistemas de informação semelhantes no setor privado, enfatizando alguns dos padrões comuns de sucesso e fracasso.

Os sistemas de informação semelhantes ao FMIS no setor privado são chamados de sistemas de ‘Planejamento de Recurso da Empresa’ (ERP).

As soluções de ERP são preparadas para integrar todos os departamentos e funções de uma empresa em um único sistema de computador, que pode servir às necessidades particulares de diferentes departamentos. 32 Os módulos funcionais do ERP geralmente incluem Finanças, Recursos Humanos (RH), Manufatura e Almoxarifado. As empresas privadas costumam iniciar a implementação do ERP instalando os módulos de Finanças e RH, depois expandindo gradualmente até instalar todo o pacote para atender às necessidades de negócios nacionais e internacionais.

Como nos projetos do setor público, os pacotes comerciais de ERP demandam uma grande e onerosa mudança na forma como as empresas fazem negócios. Na maioria dos casos, leva vários anos para implementar essas mudanças. Os fornecedores de ERP costumam prometer implementar os principais módulos em três a seis meses. Isso pode acontecer em empresas pequenas, onde o sistema ERP não é mais do que um sistema contábil muito caro. No caso de uma grande implementação do ERP, os processos de negócios precisam ser alterados e os funcionários devem ser treinados em novas regras e procedimentos. Esses complexos projetos de ERP que geram tantas transformações costumam levar de um a três anos em média, apesar dos altos níveis de conhecimento de TIC nas empresas privadas, e do grande número de consultores qualificados envolvidos.

As transformações facilitadas pela Internet, como computação em nuvem ou software como serviço (software-as-a-service - SaaS) podem reduzir o tempo de implementação dos pacotes de ERP. 33 Porém, mudar os processos de negócios e a cultura da empresa continua a ser um processo bastante demorado. Além disso, a armazenagem de informações confidenciais ou críticas para o negócio é feita em servidores remotos ‘confiáveis’, que devem ser manejados com cuidado. Muitas empresas também têm usado serviços móveis e aplicativos avançados de web (web 2.0) para melhorar a eficiência e reduzir o custo das operações. A manifestação dessas novas tendências no setor público ainda não é visível, devido aos arranjos especiais necessários para atender a necessidades específicas de armazenamento de dados e segurança da informação dos sistemas de informação de gestão financeira, assim como ao tamanho do problema (um número relativamente grande de usuários concorrentes e nós conectados). No entanto, há muitos projetos financiados pelo Banco que começaram recentemente para explorar as oportunidades dessas soluções inovadoras na ECA (eMoldova) e em outras regiões, principalmente por meio de projetos de governo eletrônico.

32 “ERP Definition and Solutions”, CIO Magazine, atualizado em abril de 2008. 33 Os módulos de software são hospedados por terceiros, e os clientes acessam os aplicativos ERP pela web.

http://www.cio.com/article/40323/ERP_Definition_and_Solutions


Um dos estudos mais citados sobre o custo total da propriedade do ERP, realizado pelo Meta Group em 2002 (adquirido por Gartner em 2005), considerando o hardware, software, serviços profissionais e custos internos de funcionários, além dos dois anos de manutenção necessários, mostrou que, entre as 63 empresas pesquisadas – inclusive pequenas, médias e grandes empresas de vários setores – o custo total médio de propriedade era de US$ 15 milhões (o mais alto foi US$ 300 milhões e o mais baixo foi US$ 400.000).34

Os resultados de uma pesquisa do Grupo Aberdeen em 2007, com mais de 1.680 empresas de manufatura de todos os portes, mostram uma relação entre o tamanho (usuários e nós) de uma instalação de ERP e os custos totais. Segundo o relatório, "à medida que a empresa cresce, o número de usuários aumenta, juntamente com o custo total de software e serviços". 35 Por exemplo, grandes empresas com receita de mais de US$ 1 bilhão podem esperar pagar, em média, quase US$ 6 milhões em custos totais do ERP. Estes números são comparáveis com a implementação no setor público.

A resistência interna à mudança é bastante mencionada como um dos principais fatores de fracasso dos projetos ERP no setor privado. Outro fator de fracasso é o alto nível de personalizações que tornam o software ERP mais instável e mais difícil de manter quando ele é finalmente ativado. Não é de surpreender que esses sejam semelhantes aos padrões de fracasso também observados no setor público.

Os problemas de dependência do fornecedor e de personalização levaram ao surgimento de soluções de ERP de fonte aberta, na última década.36 Hoje existem soluções de fonte aberta que concorrem com os pacotes comerciais de ERP,37 e parece haver um interesse crescente no uso de soluções ERP abertas integradas no setor privado, devido às opções de personalização muito melhores e os sistemas de suporte flexíveis, além dos custos reduzidos. Segundo a pesquisa da Gartner, “a fonte aberta se tornou uma presença comum nas decisões de tecnologia de TI e na inovação de tecnologia dos fornecedores, mas seu potencial de transformação ainda não se concretizou”.38 Como mencionado por muitos analistas de mercado, o ERP de fonte aberta deve se tornar mais popular nos próximos anos.

34 “The Impact of OS/Platform Selection on the Cost of ERP Implementation, Use and Management”, Meta Group,

julho de 2002. 35 “The Total Cost of ERP Ownership in Mid-Size Companies”, Aberdeen Group, julho de 2007. 36 “Is Open-Source the Answer to ERP?”, CIO Magazine, fevereiro de 2007. 37 Lista de Software Livre / de Fonte Aberta (Wikipedia) 38 Gartner-Predicts 2011: “Open-Source Software, the Power Behind the Throne”, 23 de novembro de 2010.

http://www.soft-consult.net/filesoftconsult.nsf/Grafik/2002TCOERPOS/$file/2002TCOERPOS.pdf

http://www.aberdeen.com/Aberdeen-Library/4362/SI-erp-cost-mid.aspx

http://www.cio.com/article/28812/Is_Open_Source_The_Answer_to_ERP_

http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_free_and_open_source_software_packages

http://www.gartner.com/technology/research/predicts/

47

Capítulo IV. Estudos de Caso

A análise de estudos de caso é um método ideal para documentar e analisar a informação qualitativa, detalhando as complicações do desenho e da implementação do FMIS. Além disso, os casos servem para gerar e testar hipóteses, inclusive uma descrição profunda dos fatores endógenos e exógenos que contribuem para o sucesso ou o fracasso de um projeto. Por fim, a apresentação dos estudos de caso com base nas experiências do país, e não em projetos individuais, fornece uma perspectiva holística do desenvolvimento de complexos sistemas de T/F. Eles complementam a análise de dados descritivos quantitativos e a análise do desempenho apresentados anteriormente.

Ao selecionar os estudos de caso entre os projetos FMIS, foram aplicados os seguintes critérios:

• Sucesso/fracasso: Os projetos que foram altamente satisfatórios ou insatisfatórios na realização de seus resultados e impacto de desenvolvimento, assim como no desempenho do componente de FMIS TIC.

• Cobertura: Projetos cuja implementação excedeu ao governo central (aplicativos de FMIS em nível nacional que dão suporte às operações diárias e às decisões políticas).

• Diversidade: Projetos de diferentes regiões e implementados em diferentes níveis de PIB.

• Propriedade: Projetos que foram implementados por importantes organizações de GFP, ao invés de agências de operações, com apoio de tradicionais Unidades de Implementação de Projeto (UIPs).

Também foi feita uma tentativa de identificar casos que ainda não estão documentados na literatura. Com base nesses critérios, foram selecionados os seguintes casos de projetos de Tesouro/FMIS:

Extremo Oriente e Pacífico Mongólia

Europa e Ásia Central Turquia

Albânia

América Latina e Caribe Guatemala

Sul da Ásia Paquistão

Cada estudo de caso é explorado de duas perspectivas: primeiro, de uma breve sinopse dos dados disponíveis sobre o projeto (ou projetos) do caso contido no Banco de Dados FMIS e, em segundo lugar, da perspectiva das pessoas envolvidas diretamente na implementação dos projetos, de forma narrativa. A seção narrativa de cada estudo de caso está organizada no seguinte formato: (i) antecedentes (objetivos, motivação); (ii) desenho (características, inclusive escopo, funcionalidade e dimensões técnicas); (iii) implementação (tomada de decisão, processos, custo,


duração, número de usuários, situação operacional); (iv) impacto (eficiência, resultados fiscais, qualidade do orçamento); e, (v) influências (fatores de sucesso / fracasso). Combinadas, essas duas perspectivas melhoraram o entendimento sobre o que funciona e o que não funciona durante a implementação do projeto.

Embora esta análise não inclua qualquer estudo de caso da África, a vasta literatura sobre as reformas de FMIS incluem referências a vários casos dignos de destaque.39 As reformas de FMIS na África começaram no início dos anos 90, quando os países, com apoio dos doadores, começaram a se concentrar nas melhorias da GFP, especialmente no nas reformas de gestão de orçamento e gastos. A análise da literatura sobre essas reformas na África inclui várias referências a diversos estudos de caso na Tanzânia, no Gana, em Uganda, Malaui, Quênia e Burkina Faso, entre outros. Um estudo de caso realizado por Diamond e Khemani sobre Gana é bastante inspirador. Em 1996, o governo de Gana lançou o Programa de Reforma da Gestão de Finanças Públicas (PUFMARP), que incluía o desenvolvimento de uma solução de FMIS chamada Sistema de Gestão de Orçamento e Gasto Público (BPEMS), juntamente com a introdução de um MTEF. O projeto sofreu grandes atrasos e retrocessos, em consequência da falta de uma estratégia coerente e propriedade entre os principais stakeholders.

Além dos estudos de caso apresentados nesta seção, uma linha do tempo que retrata o desenvolvimento progressivo das soluções de FMIS na América Latina, apresentada no Anexo 5, compara as principais características dos projetos consecutivos da Guatemala e da Nicarágua.

39 Para maiores detalhes, consulte (i) Jack Diamond e Pokar Khemani, “Introducing Financial Management

Information Systems in Developing Countries,” IMF Working Paper, outubro de 2005, e (ii) Africa Region Working Paper Series No. 25, “Design and Implementation of Financial Management Systems: An African Perspective,” janeiro de 2002.



http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2002/02/09/000094946_02012504134956/Rendered/PDF/multi0page.pdf


Capítulo IV. Estudos de Caso 49

24. Mongólia

Esta seção explora o caso da implementação do FMIS na Mongólia, sob duas perspectivas: primeiro, com base nos dados contidos no Banco de Dados do FMIS e, segundo, na perspectiva das pessoas diretamente envolvidas na implementação dos projetos. Juntas, essas duas perspectivas oferecem um entendimento mais diferenciado sobre a implementação do projeto.

Com base em uma análise da informação contida no Banco de Dados FMIS, o Banco Mundial participou em três projetos de FMIS na Mongólia (P051855, P077778, P098426), com o primeiro projeto aprovado em junho de 1998. Dois dos projetos estão ativos e, portanto, não há ratings de ICR e IEG disponíveis. No caso do primeiro projeto, que foi encerrado em 2005, os ratings do ICR variam de Satisfatório a Altamente Satisfatórios para as várias dimensões de desempenho (Tabela 12). Os ratings do IEG são relativamente consistentes com os ratings do ICR, exceto pelo rating de resultado, que foi rebaixado para Moderadamente Satisfatório. Os custos totais dos três projetos juntos totalizam de cerca de US$ 27,2 milhões (US$ 5,3 milhões + US$ 7,9 milhões + US$ 14,0 milhões), e os custos totais de FMIS TIC giram em torno de US$ 11,2 milhões (US$ 4,1 milhões + US$ 5,3 milhões + US$ 1, 8 milhões) até agora.

Tabela 12: Ratings do ICR e IEG para o projeto de FMIS na Mongólia

P051855 – Projeto de Assistência Técnica à Contabilidade Fiscal (FMIS) Ratings ICR IEG Resultado: Sustentabilidade: Impacto de Desenvolvimento: Desempenho do Banco: Desempenho do Mutuário:

Satisfatório Altamente Provável

Alto Satisfatório Satisfatório

Moderadamente Satisfatório Altamente Provável

Alto Satisfatório Satisfatório

Algumas das principais conclusões de uma revisão dos documentos de projeto mostram que: (i) a forte propriedade do governo e um ambiente político estável contribuem com o sucesso da implementação; (ii) a elaboração de um plano de ação adequado, específico do país, para as necessidades de capacitação e assistência técnica durante o período de preparação é essencial; (iii) um nível adequado de supervisão e monitoramento pela equipe do projeto é necessário; e, (iv) um foco na capacitação técnica e avaliação da prontidão nos estágios iniciais de elaboração do projeto é importante.

Os desafios identificados nos relatórios de finalização incluem uma capacidade institucional inadequada, deficiências na estrutura organizacional e a falta de habilidades suficientes de TIC na equipe de projeto. Além desses desafios, o curto tempo de preparação, os atrasos na fase de licitação, além das necessidades de personalização adicional de software identificadas durante o desenvolvimento do sistema e, finalmente, as dificuldades na transição das operações existentes para um novo sistema (limitações de capacidade, migração de dados, verificação de dados e relatórios) são mencionadas na descrição abaixo (Caso 1).


Caso 1: O Sistema de Informação de Gestão Financeira do Governo na Mongólia I. Antecedentes (objetivos, motivação)

A reforma da GFP na Mongólia começou em 1993. Os principais objetivos da reforma foram manter a disciplina fiscal agregada, alocar recursos públicos segundo as prioridades estratégicas, promover a eficiente prestação de serviços e fortalecer a transparência financeira e a prestação de contas. Neste contexto, o governo buscou instituir um marco de orçamento de médio prazo (MTBF), que vinculasse as prioridades políticas aos recursos orçamentários, melhorasse a abrangência do orçamento, racionalizasse o sistema de regras e procedimentos, introduzisse um sistema de Conta Única do Tesouro (CUT) e melhorasse a elaboração de relatórios. O governo pretendia alinhar as políticas fiscal e tributária para alcançar a estabilização macroeconômica, a sustentabilidade financeira, melhor equilíbrio fiscal, melhor acesso a serviços sociais e maior orientação pobre-pobre de gasto pública. Essas reformas se baseiam na assistência técnica prestada pelo Banco Mundial e por outros doadores. O Banco Mundial deu suporte a essas reformas de GFP através de três projetos consecutivos: o Projeto de Assistência Técnica para Contabilidade Fiscal (P051855: 1998-2005), o Crédito de Assistência Técnica para Capacitação Econômica (ECTAC) (P077778: 2003 – 2011) e o Projeto de Assistência à Governança (P098426: 2006-2012). O primeiro projeto foi finalizado com sucesso. Os dois últimos projetos ainda estão ativos. II. Desenho (características, inclusive escopo, funcionalidade e dimensões técnicas)

Para lidar com as inadequações na gestão do setor público, o governo propôs a Lei de Gestão Financeira do Setor Público, em 1997, como o principal instrumento para reafirmar a disciplina orçamentária. Embora seja reconhecido que o escopo e as demandas da Lei excediam a capacidade e a infraestrutura existentes na Mongólia, o governo tinha uma forte vontade de implementar esta agenda. Depois de um longo debate, a Lei revista foi aprovada pelo Parlamento em junho de 2002. Reconhecendo as deficiências de capacidade para implementar a nova Lei, o Banco Mundial trabalhou com o governo para melhorar as práticas e a capacidade institucional. A Lei se tornou a peça central para que todos os doadores se envolvessem com o governo e, consequentemente, desempenhassem um importante papel na harmonização das intervenções dos doadores visando um marco coerente. A assistência geral para as reformas da GFP se baseou nas conclusões de uma Revisão da Gestão Financeira e do Gasto Público, realizada pelo Banco em cooperação com outros doadores. Um plano de ação sequenciado, baseado nas conclusões desta revisão e na análise das lacunas na capacidade de GFP, foi acordado com o governo.

O primeiro projeto foi elaborado para prestar assessoria e treinamento nas áreas de contabilidade, tesouro, dívida e gestão de caixa do governo, auditoria, capacidades gerenciais e disciplinas relacionadas, assim como na implantação de um sistema de informação de gestão financeira do governo (GFMIS). O GFMIS foi elaborado, em princípio, como Sistema de Tesouro central de apoio à execução orçamentária, às operações CUT, à gestão de caixa e débitos, aos controles de compromisso financeiros, às necessidades de prestação de contas e relatórios, assim como aos controles internos e auditorias externas do MF. Posteriormente foram elaborados projetos para expandir o sistema de tesouro central para uma solução central de FMIS, acrescentando o módulo de preparação de orçamento (com apoio do MTBF), funções de licitação e monitoramento de desempenho, e um sistema de informação de gestão de recursos humanos (HRMIS). III. Implementação (tomada de decisão, processos, custo, duração, número de usuários, situação operacional) A implantação do GFMIS incluiu os seguintes passos: (i) criação do CUT; (ii) desenvolvimento de um plano de contas único; (iii) adoção de software para o ambiente da Mongólia em controles de orçamento, linguagem e configuração da gestão financeira; (iv) treinamento dos funcionários; e, (v) assistência com gestão de mudança. O primeiro Projeto alcançou seus objetivos originais, apesar dos grandes desafios e conflitos que o governo enfrentou. O custo total do Projeto foi de US$ 5,3 milhões. A implementação do GFMIS foi finalizada com US$ 5,2 milhões (US$ 3,6 milhões de AT Fiscal e US$ 1.6 milhões do ECTAC). O sistema de gestão da dívida (DMFAS) foi implementado por US$ 0.537 milhões. O componente de GFMIS do primeiro projeto passou por três processos de licitação, que levaram dois anos. Isso causou atrasos e levou a uma grande apatia do governo. A lição aprendida foi que a familiaridade com as diretrizes e os sistemas de licitação é crucial para garantir a finalização oportuna e bem-sucedida da licitação de TIC. O governo da Mongólia optou por uma Free Balance como seu software aplicativo de GFMIS (que roda em um Oracle RDBMS). Como acontece com todas as soluções de software comercial padronizado (COTS) foi necessária alguma personalização para atender às exigências locais de funcionalidade e relatórios. Havia duas opções: (a) ajustar a solução COTS aos processos aprimorados da organização; ou (b) ajustar as práticas da organização à solução COTS. A Mongólia decidiu por um meio termo, personalizando um pouco o software e alterando algumas práticas organizacionais. A lição aqui é que os extremos, dos dois lados, são impossíveis. Uma combinação bem concebida permite várias aplicações eficientes do software, sem mudar completamente as práticas organizacionais estabelecidas ou melhoradas.


A reorganização de 2002 criou departamentos do tesouro em todos os 329 centros administrativos de mais baixo escalão (soums) na Mongólia, em 21 centros provinciais (aimags) e na cidade de Ulaanbaatar e suas nove subdivisões (distritos). Atualmente, 294 soums, todos os aimags e a cidade de Ulaanbaatar e todos os sues distritos têm acesso ao GFMIS. O principal empecilho ao acesso ao GFMIS agora é a falta de abastecimento elétrico confiável em alguns soums. Cerca de 5.000 entidades orçamentárias, como escolas e clínicas, tanto no governo central quanto local, usam o sistema de Tesouro. No total, há 750 usuários do sistema licenciados, e o acesso externo é possível através de interfaces com sistemas desenvolvidos localmente. Os projetos subsequentes têm como foco a expansão deste sistema de tesouro central e a criação de vínculos com outros sistemas de informação de GFP, para atender às necessidades do FMIS. O novo sistema de informação para preparação de orçamento (BPIS) será usado como um aplicativo piloto em 2010, e o será totalmente lançado no mercado no próximo ano. Os aplicativos de licitações desenvolvidos localmente, o sistema de informação de doador, o HARMIS e o módulo de salário devem ser integrados ao GFMIS em 2011. IV. Impacto (eficiência, resultados fiscais, orçamento de qualidade) O GFMIS entrou em funcionamento em janeiro de 2005, depois de um longo e difícil período de implementação de quase seis anos (quatro extensões). O governo assinou o certificado de aceitação em 15 de abril de 2005. O GFMIS melhorou a execução orçamentária e a prestação de contas, permitiu relatórios precisos e oportunos, fortaleceu a supervisão e o monitoramento do orçamento, além de melhorar a contabilidade orçamentária e a capacidade interna de auditoria em nível central e regional. Os pagamentos a fornecedores são feitos de forma confiável e imediata, sem proliferação de contas bancárias. Além disso, os saldos agregados e fluxos de caixa são reportados e controlados com mais exatidão. As capacidades do sistema estão sendo fortalecidas para melhorar a gestão dos recursos públicos, aprimorar os controles orçamentários e fortalecer a disciplina fiscal. Por causa das inconsistências entre a classificação orçamentária e o plano de contas do GFMIS, além da falta de dados adequados para as entidades orçamentárias nos soums, o GFMIS não é usado para todas as necessidades contábeis, e também não é ainda a única ferramenta de relatórios. O Banco Mundial também presta Assistência Técnica para melhorar a política fiscal e o MTBF, além do marco de auditoria interna. As atividades em andamento devem fortalecer o programa de gestão da dívida e investimento público, apoiar a descentralização da execução orçamentária, melhorar a eficiência dos gastos do serviço público e consolidar a reforma contábil do setor público. V. Influências (fatores de sucesso / fracasso) A implementação do GFMIS na Mongólia revelou alguns problemas: (a) falta de capacidade em tecnologia da informação no governo para desenvolver requisitos técnicos e gerenciar a implementação do sistema; (b) falta de capacidade de gerenciar e manter a implementação de sistemas complexos; e, (c) dificuldades em mudar os processos de negócios e alinhá-los às práticas internacionais introduzidas pelos sistemas integrados. Essas falhas de capacidade foram preenchidas com o uso de consultores que realizaram uma análise de requisito, desenvolveram especificações e auxiliaram na licitação. Houve assessoria adicional para gerenciar a implementação e oferecer treinamento técnico aos especialistas. O governo também concordou em alocar recursos e funcionários adequados para a função de TIC no Ministério das Finanças e da Economia. Como enfatizado no ICR, a forte propriedade e o ambiente político estável estão entre os principais fatores que influenciam o desempenho do projeto. A elaboração de um plano de ação específico para o país, visando as necessidades de capacitação e assistência técnica durante a preparação, também é importante. Um nível adequado de supervisão e monitoramento por parte dos funcionários do Banco foi outro aspecto crítico mencionado para um ambiente tão desafiador. O foco na capacitação técnica e na avaliação da prontidão de TIC nos estágios iniciais da elaboração do projeto também é crítico para um desenho de projeto realista. Por fim, grandes projetos de FMIS enfrentam um alto risco na implementação das soluções de TIC. Isso acontece porque as exigências funcionais e técnicas do sistema, assim como as necessidades de personalização, devem ser bem entendidas por todos, antes do desenvolvimento do sistema. Além do mais, a transição das operações existentes para o novo sistema deve ser cuidadosamente planejada para evitar a chegada prematura de um sistema complexo, sem a capacidade adequada e a verificação dos dados e relatórios. Os projetos posteriores (ECTAC e GAP) de apoio às reformas do setor público na Mongólia incorporam essas lições para melhorar as práticas de GFP. Fonte: Shabih Ali Mohib [“Mongolia: Capacity Development in GFP”, preparado pelo World Bank EAP PREM e FM Anchor, dezembro de 2004], e David T. Gentry [assessor permanente de orçamento e tesouro do FMI].


25. Turquia

Esta seção começa com uma análise dos dados contidos no Banco de Dados do FMIS sobre o desenvolvimento de um sistema de Tesouro na Turquia, passando para uma análise narrativa do projeto do ponto de vista das pessoas diretamente envolvidas na implementação do projeto.

A Turquia só teve um projeto financiado pelo Banco Mundial na área de GFP (P035759), aprovado em 1995 e encerrado em 2002. O custo total do projeto foi de US$ 78,5 milhões. Após vários anos de implementação, o MF e o Banco concordaram em re-estruturar o projeto em 1999, e o MF deu início à implantação do componente de Gestão do Gasto Público (GGP) para implementar um moderno sistema de Tesouro, como uma atividade em separado, financiada pelo orçamento do MF. Os fundos do projeto foram usados para desenvolver um sistema de informações alfandegárias e melhorar o sistema de gestão da dívida, juntamente com a assessoria necessária. O sistema do Tesouro (say2000i) foi implementado como uma atividade liderada pelo governo e paralela ao projeto, e o custo de TIC do Tesouro foi de cerca de US$ 15,7 milhões.

Os ratings do ICR para o resultado, desempenho do Banco e desempenho do Mutuário foram satisfatórios, e o rating para sustentabilidade foi provavelmente, enquanto o rating para impacto de desenvolvimento foi substancial (Tabela 13). Por outro lado, o rating de resultado foi rebaixado a moderadamente satisfatório, o rating de impacto de desenvolvimento foi elevado a alto e o desempenho do Mutuário foi rebaixado a insatisfatório.

Tabela 13: Ratings do ICR e IEG do Projeto GFPP na Turquia

P035759 - Projeto de Gestão Pública Financeira (Sistema de Tesouro) Ratings ICR IEG Resultado: Sustentabilidade: Impacto de Desenvolvimento: Desempenho do Banco: Desempenho do Mutuário:

Satisfatório Provável

Substancial Satisfatório Satisfatório

Moderadamente Satisfatório Provável

Alto Satisfatório

Insatisfatório Com base nos documentos de projeto, as principais conclusões incluem: (i) preparação adequada e elaboração realista do sistema; (ii) foco na capacitação técnica e avaliação da prontidão de TIC nos estágios iniciais da elaboração do projeto; (iii) um nível adequado de supervisão e monitoramento da equipe do projeto; e, (iv) infraestrutura de TIC pré- existente. O uso dos sistemas do país para a licitação de soluções FMIS TIC para reduzir o período de desenvolvimento é mencionado como outro aspecto da implementação do projeto, segundo o estudo de caso abaixo (Caso 2).

Alguns dos desafios identificados no relatório de finalização destacam o curto prazo para preparação, baixo nível de conhecimento de TI no início do projeto, e resistência institucional. O estudo de caso aponta as mudanças na propriedade do governo e nas prioridades de reforma da GFP, além do complexo desenho do projeto inicial como outros desafios.


Caso 2: Um panorama geral dos avanços nos Sistemas de Informação de Gestão Financeira na Turquia

I. Antecedentes (objetivos, motivação) Na última década, a Diretoria Geral de Contas Públicas (GDPA) do Ministério das Finanças (MF) da Turquia modernizou e automatizou completamente a maioria dos processos de Gestão de Finanças Públicas (GFP), aproveitando os avanços na tecnologia de informação e comunicação (TIC). As raízes das modernas soluções de FMIS do MF estão no Projeto de Gestão de Finanças Públicas (GFPP), financiado pelo Banco Mundial e iniciado em 1995. Depois de vários anos de implementação, o MF e o Banco concordaram em re-estruturar o projeto em 1999, e o GDPA do MF iniciou a implementação do componente de Gestão de Gasto Público (GGP), como uma atividade em separado, financiada com o orçamento do MF. Esta decisão foi tomada principalmente devido às limitações de tempo e orçamento do governo da coalizão, comprometido em implementar urgentes reformas de GFP para se recuperar da alta inflação e instabilidade fiscal no início dos anos 2000. O principal objetivo era melhorar os mecanismos de apoio à decisão, a transparência e a prestação de contas nas práticas de GFP, através de um sistema integrado e não oneroso que pudesse ser usado como base para futuras melhorias no processo. II. Desenho (características, inclusive escopo, funcionalidade e dimensões técnicas) O MF começou a planejar o say2000i – um Sistema de Contabilidade Pública baseado na Web – em março de 1999 para criar soluções de curto prazo para as urgentes necessidades de reforma da GGP. No início de 1999 a maioria das operações era manual, com um longo processo de consolidação centralizado em uma plataforma TIC relativamente antiga. O protótipo do say2000i foi desenvolvido rapidamente (em 6 meses), já que tinha o objetivo inicial de automatizar os processos existentes. Depois de um bem-sucedido teste piloto em Ancara, a decisão de implementar uma solução em nível nacional, com processos aprimorados, foi adotada no início de 2000. A preparação dos requisitos funcionais e técnicos, além dos documentos de licitação, e o posterior teste piloto, revisão do plano de contas, melhorias nas operações de CUT e de relatório foram realizados em 2000, paralelamente à substancial capacitação e atividades de treinamento. O sistema say2000i foi preparado como um aplicativo baseado na web, centralizado, acessível através de uma rede segura virtual, privada, em nível nacional (VPN) criada para todas as unidades do MF. O sistema estaria proto para execução do orçamento de 2002, e os fundos do MF disponibilizados para desenvolvimento de todas as soluções de TIC foi de cerca de US$ 15 milhões. O aplicativo de software foi desenvolvido localmente, com apoio dos consultores locais da Oracle. Foi desenvolvido um programa de treinamento para todos os funcionários do GDPA do MF (cerca de 15.000 com 15% de conhecimento de TIC), por meio de um grupo de 360 instrutores e usando um centro de treinamento renovado (3 salas com computador, cada uma com 20 lugares). Uma equipe central de especialistas em TIC (cerca de 40) foi recrutada com os devidos incentivos e treinada para assumir o desenvolvimento do sistema, a gestão e o suporte no estágio de preparação. Levou quase dois anos para finalizar o desenho do sistema, desenvolver e fazer o teste piloto em um protótipo, e fortalecer a capacidade institucional antes do desenvolvimento das soluções de TIC. III. Implementação (tomada de decisão, processos, custo, duração, número de usuários, situação operacional) O alto nível de compromisso do Ministro e do Diretor do GDPA teve um importante papel na boa implementação do projeto say2000i. A fase de licitação foi terminada em 6 meses, depois de um ano de preparação (foram publicados quatro documentos de licitação na web em 1999, que foram revistos 17 vezes até meados de 2000), segundo as regras de licitação pública do país. O custo total dos quatro contratos em separado para todas as soluções de TIC foi de cerca de US$ 15,7 milhões em 2000. Além disso, o MF decidiu gastar mais US$ 5 milhões para renovar os departamentos de contabilidade e mudar a imagem dos funcionários públicos. O say2000i entrou em funcionamento em janeiro de 2002 para atender às necessidades da GGP, contabilidade e relatórios (atendendo inicialmente 6.000 usuários concorrentes em 1.456 Departamentos de Contabilidade (Aos) em 81 cidades de 850 municípios). A funcionalidade, o escopo e a infraestrutura técnica do sistema say2000i foram ampliadas significativamente (com um banco de dados pessoais e cálculo de folha de pagamento; gastos com saúde) de 2002 a 2006 (para atender 12.000 usuários concorrentes em 1.464 AOs). Isso resultou em significantes melhorias na transparência e abrangência dos sistemas GFP. Este processo também abriu caminho para a implementação das outras reformas de GFP. As capacidades do Departamento de TI do GDPA também foram gradualmente expandidas desde 2002, passando a se concentrar mais em aplicativos modernos, baseados na web e desenvolvidos internamente, e em soluções de fonte aberta, para oferecer acesso on-line seguro a um grupo maior de usuários autorizados do orçamento e auditores nos últimos anos. Nesse meio tempo, o conhecimento do GDPA sobre TI (quase 15.000 funcionários) passou de 15% para 65%, com base nas visitas ao


sitio e pesquisas realizadas em 2001. Em 2006 foi introduzido Sistema de Informação sobre Gasto Público e Contabilidade (KBS), como uma versão expandida do sistema say2000i para quase 46.000 Unidades de Gasto (SUs). Atualmente o KBS dá suporte a mais de 110.000 usuários em todo o país. Em 2006, foi iniciado o cálculo centralizado dos salários dos funcionários públicos (quase 1,8 milhões de funcionários). Em 2007, um módulo de cálculo de salário foi disponibilizado a todas as SUs, através da Internet. Em 2008, o KEOS (Sistema de Pagamento Público Eletrônico, implementado pelo GDPA, Subsecretaria de Tesouro e o Banco Central) foi lançado para o pagamento diário de todas as unidades contábeis centrais. Além disso, o aplicativo Gumkart (GDPA, Subsecretaria de Alfândega e o Vakrfbank) começou a processar o pagamento centralizado de tarifas alfandegárias. O Aplicativo de Estatísticas Financeiras do Governo Geral (KBS) é usado para coletar os relatórios contábeis de todos os Governos Locais. Desde 2006, o módulo de Relatórios de Execução de Orçamento do KBS oferece informações sobre o desempenho da execução orçamentária para todos os usuários do orçamento central e local; também foram produzidas estatísticas financeiras, segundo os padrões internais e via o say2000i/KBS, que foram submetidas às instituições internacionais (FMI, BM e Eurostat). A publicação de todos os relatórios de orçamento na web é vinculada a bancos de dados centralizados que asseguram as atualizações mensais automáticas, a partir de bancos de dados de FMIS confiáveis. O desenvolvimento de novos módulos de KBS (Ordens de Pagamento da SU, Gestão de Patrimônio Móvel, etc.) elaborados para total integração das SUs com os AOs foi começado em 2009. Como parte dos esforços de modernização da GFP, em 2006 a Diretoria Geral do MF de Orçamento e Controle Fiscal (GDBFC) desenvolveu p e-Budget (e-Bütçe) como um sistema centralizado, baseado na web, de preparação e monitoramento do orçamento para todos os ministérios de operações e agências do governo central. O sistema e-Budget inclui vários módulos para cobrir as principais exigências de novos regulamentos da Lei de Gestão e Controle das Finanças Públicas (GCFP). A interface entre o KBS e o e-Budget melhorou muito a troca de informações diárias sobre as alocações orçamentárias, ordens de pagamento e resultados de execução. Em 2008, a Unidade de Desenvolvimento de Estratégia (SDU) do MF introduziu o SDU.net (SGB.net) como um aplicativo distribuído da web que dá suporte às necessidades de GFP dos ministérios de operações e agências centrais. IV. Impacto (eficiência, resultados fiscais, orçamento de qualidade) A boa implementação e a gradual expansão de vários componentes-chaves de FMIS contribuíram consideravelmente com a melhoria da eficiência da alocação e do uso de recursos públicos. A integração das principais funções de preparação de orçamento, execução, contabilidade e relatório e sua vinculação com outros sistemas de GFP (Imposto, Alfândega, Licitação, Folha de Pagamento, Dívida e Gestão de Ativo) criou uma solução de FMIS confiável, para dar suporte às atividades diárias de todo o país e dar um retorno valioso sobre o monitoramento do desempenho e a formulação de política econômica. A avaliação recém finalizada (dezembro de 2009) da Responsabilidade Financeira e Gasto Público (PEFA) destaca a maioria dessas realizações, junto com as possíveis melhorias em um sistema de GFP mais abrangente. X. Influências (fatores de sucesso / fracasso) Desde o início dos anos 60, a maioria das Diretorias do MF resolveu criar um forte desenvolvimento interno de software, gestão de sistema e capacidades de help desk para garantir um bom apoio técnico para os processos e GFP (a operação da Conta Única do Tesouro com o Banco Central teve início em 1972). O GDPA tem conseguido manter todos os sistemas de informações com uma equipe competente de especialistas (atualmente 77) que trabalham no Departamento de Tecnologia da Informação (DTI) do GDPA, aproveitando o apoio técnico de vários fornecedores de TIC mediante acordos de garantia. Assim, o forte compromisso, as soluções inovadoras e as principais capacidades técnicas embutidas nas unidades críticas do MF foram cruciais para garantir a boa implementação e a sustentabilidade das soluções de FMIS. As capacidades fortalecidas do say2000i/KBS, e-Budget e SDU.net e os vínculos com sistemas externos de GFP cobrem as principais exigências do FMIS. O MF está em processo de desenvolver vários módulos adicionais (por exemplo, ordens de pagamento a SU, registro de todas as faturas, bens móveis, pagamentos eletrônicos, gestão de compromisso) para melhorar as práticas de GFP e desenvolver um FMIS totalmente integrado até 2012. Também é importante observar que a maioria das reformas de GFP e das implementações de sistemas de informação tem sido financiada com o orçamento do MF até agora. Os funcionários do MF também criaram um compromisso com o desenvolvimento de padrões de TIC adequados e modelo de governança alinhado às boas práticas internacionais, e coordenar seus esforços como o programa de governo eletrônico (e-Türkiye) em progresso.

Fonte: Cem Dener [com base nas conclusões da avaliação rápida dos sistemas de GFP finalizados como parte das atividades da Segunda Revisão Programática do Gasto Público (P117633) em maio de 2010].


26. Albânia

O primeiro projeto de GFP na Albânia durou de 2000 a 2006, com custo total de US$ 8,8 milhões, dos quais US$ 5,2 milhões foram gastos no desenvolvimento de um sistema de TIC de Tesouro. O desenho inicial do projeto incluía a implementação de um sistema de Tesouro piloto. No entanto, o governo decidiu expandir o escopo e implementar mais tarde um sistema de Tesouro, em nível nacional. As soluções de TIC de Tesouro foram finalizadas em dezembro de 2006, mas o novo sistema de Tesouro não foi totalmente utilizado até 2009, devido a várias dificuldades técnicas e operacionais, assim como a um compromisso inadequado do governo em relação ao uso do sistema.

No geral, os ratings do ICR e do IEG sugerem que este projeto não teve sucesso (Tabela 14). O rating do ICR para o resultado foi moderadamente satisfatório, que depois foi rebaixado para moderadamente insatisfatório pelo IEG. O rating do ICR para sustentabilidade foi improvável.

Algumas das principais conclusões do ICR incluem a necessidade de liderança comprometida e supervisão e monitoramento próximos da equipe de projeto. O foco na melhoria da capacidade de TIC foi outro aspecto importante da implementação em estágios posteriores da implementação do projeto.

Os desafios, como mencionado nos documentos de projeto, refletem algumas dessas conclusões: • Preparação inadequada, dificuldades técnicas e problemas de capacidade. • Longa fase de licitação. • Mudanças nas prioridades depois das eleições de 2005. • Mudanças frequentes na equipe do projeto.

Tabela 14: Ratings de ICR e IEG do projeto de Tesouro na Albânia

P069939 - Projeto de Reforma da Administração Pública (Sistema de Tesouro) Ratings ICR IEG Resultado: Sustentabilidade: Impacto de Desenvolvimento: Desempenho do Banco: Desempenho do Mutuário:

Moderadamente Satisfatório Improvável

Alto Moderadamente Satisfatório Moderadamente Satisfatório

Moderadamente Insatisfatório N/A N/A

Moderadamente Satisfatório Moderadamente Satisfatório


Caso 3: O Sistema de Tesouro do Ministério das Finanças da Albânia

I. Antecedentes (objetivos, motivação)

O Sistema de Tesouro do Ministério das Finanças da Albânia (AMoFTS) implementado nos termos do Projeto de Reforma de Administração Pública (PARP) teve início em meados de 1999, para dar suporte a uma ambiciosa agenda de reforma do Governo da Albânia (GdA), inclusive o desenvolvimento de um sistema de gestão de recursos humanos, formulação de política e coordenação, assim como a gestão do gasto público (GGP). O projeto foi aprovado em março de 2000 (com US$ 8,5 milhões de Crédito AID + US$ 0.47 milhões de financiamento do GdA) e foi finalizado em dezembro de 2006, depois de uma extensão de dois anos. Ele foi complementado por uma série de operações de ajuste com base na política, e um extenso trabalho econômico e relativo ao setor, além das atividades de reforma da GFP financiadas por outros parceiros de desenvolvimento. O desenvolvimento de um sistema de tesouro foi brevemente mencionado nas atividades do componente, mas não era o principal foco do projeto no início.

II. Desenho (características, inclusive escopo, funcionalidade e dimensões técnicas)

O projeto tinha três componentes principais: (i) gestão do gasto público; (ii) gestão de recursos humanos; (iii) formulação política e coordenação. As melhorias nas práticas de GGP e o desenvolvimento de um sistema piloto de tesouro a ser testado no Escritório Central do Tesouro (CTO) e no Departamento do Tesouro do Distrito de Tirana (TTDO) foram incluídos como atividades chaves a serem finalizadas em quatro anos, com um orçamento modesto (US$ 2 milhões). Outros suportes relacionados à GGP têm como foco a previsão macroeconômica, o MTEF, reformas contábeis, licitação e outras re-estruturações organizacionais do MF (US$ 3,2 milhões). O segundo componente incluiu o desenvolvimento de um sistema de informação de gestão de recursos humanos (HRMIS) e um módulo de folha de pagamento como outra importante atividade de TIC. As atividades de modernização do tesouro foram agrupadas em duas partes, no primeiro componente:

Parte 1 – Implementação de melhorias de curto prazo para o Tesouro (‘ganhos rápidos’): O desenvolvimento de uma nova classificação de orçamento, capacitação para os funcionários do MF/CTO e TTDO, e a criação de uma conexão de rede entre o CTO e o TTDO foram incluídos na primeira fase de modernização do tesouro.

Parte 2 – Melhoria dos sistemas de TIC do Tesouro e desenvolvimento de um novo Sistema de Tesouro: o desenvolvimento de uma planta e um plano de modernização para o tesouro e o sistema geral de finanças públicas, desenho funcional e técnico do novo sistema de Tesouro, criação da infraestrutura de TIC e desenvolvimento de softwares de aplicativos foram parte da próxima fase. III. Implementação (tomada de decisão, processos, custo, duração, número de usuários, situação operacional)

Originalmente, o projeto seria finalizado em dezembro de 2004. Contudo, a implementação das atividades da Parte 1 de modernização do tesouro só terminou em 2004, devido a atrasos na finalização dos ‘ganhos rápidos’. Também houve uma mudança na composição da equipe do projeto (chegaram novos especialistas em TTL e TIC) ao final de 2004. Não houve uma re-estruturação, mas a nova equipe e o MF concordaram com a revisão de várias atividades e realocação de orçamento, já que os fundos reservados para a Parte 2 eram inadequados. O projeto ganhou velocidade depois desses ajustes, e dois contratos de TIC foram assinados (totalizando por volta de US$ 5 milhões), depois de processos de licitação competitiva no final de 2005 (software aplicativo web com base em um pacote comercial padronizado, Oracle Financials e os servidores centrais relacionados, unidades de armazenamento de dados e equipamentos de rede). As soluções de HRMIS e de Folha de Pagamento foram elaboradas e desenvolvidas pelo Departamento de TI do DoPA, como software local desenvolvido, com a ajuda de empresas locais. O DoPA já implementou um banco de dados de pessoal, resultante das atividades de doação dos EUA em 2000. Os fundos do projeto ajudaram na extensão das capacidades deste banco de dados existente em um ambiente web, que interconecta todos os ministérios de operação em Tirana, através de uma rede segura de alta velocidade (GovNet). O HRMIS e os cálculos da Folha de Pagamento foram testados como piloto em 2006, e estava prontos para instalação total em janeiro de 2007. Apesar das dificuldades vividas durante a implementação, os funcionários do MF conseguiram finalizar o desenvolvimento de um Sistema de Tesouro central (AMoFTS) ao final de 2006, e o sistema entrou em


funcionamento em 35 departamentos distritais do tesouro (para aproximadamente 300 usuários concorrentes) em janeiro de 2007. O AMoFTS também foi conectado ao novo Sistema de Informação de Gestão de Recursos Humanos (HRMIS), que não foi totalmente ativado a despeito das muitas tentativas, por causa das mudanças nas prioridades do governo. Apenas 1.600 dos 83.000 arquivos de pessoal foram inseridos no HRMIS no início de 2007, sem caçulo de folha de pagamento (testado apenas para o MF).

IV. Impacto (eficiência, resultados fiscais, orçamento de qualidade)

Embora um Sistema de Tesouro totalmente funcional tenha sido instalado, mesmo com significativos desafios (preparação inadequada, uma fase de licitação mais longa do que o esperado, mudanças nas prioridades depois das eleições em 2005, dificuldades técnicas e problemas de capacidade), seu impacto na execução do orçamento ainda está para ser concretizado. O novo sistema (AMoFTS) só foi parcialmente usado em 2007, principalmente por causa de dificuldades técnicas (frequentes quedas e energia, problemas com a conexão da rede, baixa qualidade do serviço dos desenvolvedores e fornecedores do sistema). O MF desenvolveu um plano de ação para superar essas dificuldades técnicas, e este plano obteve grande êxito na conexão das questões técnicas ao final de 2007. No entanto, o AMoFTS não foi utilizado na execução do orçamento de 2008, devido a dificuldades operacionais originadas pela interface do sistema bancário inativo (CUT) e outras deficiências organizacionais e funcionais.

Neste meio tempo, o MF iniciou o projeto do Sistema de Planejamento Integrado (SPI) em abril de 2008, para elaborar um sistema de monitoramento e relatórios que atendesse às necessidades do GdA (e as exigências de integração da UE), e ajudar os Ministérios a apresentarem seus relatórios periódicos no tempo certo. O projeto SPI inclui o desenvolvimento de uma solução de FMIS da Albânia, construído no AMoFTS, introduzindo novos módulos para MTBF e Gestão de Investimento Público, assim como o Sistema de Informação SPI (IPSIS) e o Sistema de Informação de Gestão da Assistência Externa (EAMIS) para as necessidades do Departamento de Estratégia e Coordenador de Doação (DSDC) até setembro de 2011.

Em 2009, foi feita outra tentativa para solucionar as questões restantes, funcionais e operacionais, do AMoFTS, com bastante êxito. Em abril de 2010 todos os departamentos do tesouro começaram a trabalhar apenas com o AMoFTS, em modo totalmente automatizado. As capacidades do AMoFTS devem ser totalmente utilizadas no final de 2010, e a expansão do AFMIS será terminada ao final de 2011 para ajudar a superar as deficiências existentes na formulação do orçamento e nos processos de execução, melhorando as práticas de GGP.

V. Influências (fatores de sucesso / fracasso)

De forma geral, o projeto do componente de modernização do tesouro esteve alinhado com a metodologia de elaboração de FMIS seguida na ECA. Contudo, o período de preparação foi muito curto e as atividades do projeto propostas para a modernização do tesouro não foram detalhadas o bastante para produzir uma estimativa realista do orçamento e o cronograma para implementação. Da mesma forma, a elaboração e a implementação dos módulos de HRMIS e de cálculo da Folha de Pagamento não foram previstas em princípio, devido à sua inclusão em outras atividades do doador. Durante a revisão de meio termo de maio-junho de 2003, ficou claro que a implementação do Sistema de Tesouro precisaria de mais recursos do que o originalmente alocado. Para garantir o suporte adequado para uma melhor execução orçamentária, o GdA e o Banco concordaram em reconfigurar as alocações de recurso em agosto de 2004, praticamente dobrando o valor alocado ao sistema de Tesouro. Essas ações corretivas foram complementadas por mudanças na equipe de projeto, estreita supervisão e assessoria técnica de alta qualidade, resultando na finalização de uma implementação nacional do sistema de tesouro no prazo de 20 meses (março de 2005 a dezembro de 2006). A equipe do projeto gastou bastante tempo com a capacitação e conscientização da gerência do MF sobre o valor do AMoFTS, não como uma plataforma operacional, mas também como um importante mecanismo de apoio à decisão e uma ferramenta para produzir estimativas orçamentárias confiáveis e realistas, e resultados de execução que atendem às expectativas dos ministérios operacionais e públicos. O primeiro documento financeiro do governo foi produzido pelo AMoFTS em 2010.

Fonte: Cem Dener [com base na avaliação rápida das operações do sistema do Tesouro em fevereiro de 2010, assim como na supervisão das atividades do Sistema de Planejamento Integrado (P105143) desde abril de 2008].


27. Guatemala

A Guatemala teve quatro projetos do Banco Mundial desde 1995, dos quais dois ainda estão ativos. Os dois primeiros projetos receberam, no geral, ratings positivos (satisfatório). Os ratings dos dois projetos foram consistentes entre o ICR e o IEG (a Tabela 15 apresenta os detalhes). O primeiro projeto (P007213) custou US$ 10,3 milhões, dos quais US$ 5,6 milhões foram gastos com o sistema de TIC. O segundo projeto (P048657) custou US$ 17,5 milhões, dos quais US$ 7,6 milhões foram gastos com soluções FMIS TIC.

Com base na revisão dos ICRs, as principais conclusões dos dois projetos finalizados são, em primeiro lugar, um ambiente político adequado e uma liderança comprometida e, em segundo lugar, uma supervisão do Banco de perto e uma gestão flexível do projeto.

Entre os principais desafios encontrados, podemos citar:

• Foco inadequado na capacitação para soluções FMIS TIC.

• Mudanças nas prioridades e revisão das atividades durante a implementação.

• Uso intensivo de consultores para realizarem as atividades do projeto e desenvolverem o FMIS.

Tabela 15: Ratings de ICR e IEG dos projetos FMIS na Guatemala

P007213 – Projeto de Gestão Financeira Integrada (FMIS) Ratings ICR IEG Resultado: Sustentabilidade: Impacto de Desenvolvimento: Desempenho do Banco: Desempenho do Mutuário:


Substancial Satisfatório

Altamente Satisfatório


Substancial Satisfatório

Altamente Satisfatório

P048657 – Projeto de Gestão Financeira Integrada II (FMIS) Ratings ICR IEG Resultado: Sustentabilidade: Impacto de Desenvolvimento: Desempenho do Banco: Desempenho do Mutuário:

Satisfatório Altamente Provável





Caso 4: Projetos de Modernização da GFP na Guatemala – 1997 a 2010

I. Antecedentes (objetivos, motivação) O Banco começou a apoiar as reformas da Gestão Financeira Pública (GFP) na Guatemala em 1997, quando o primeiro projeto de modernização da GFP, chamado Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAF I) foi iniciado. Desde então duas operações, chamadas SIAF II e SIAF III foram desenvolvidas, incorporando novos módulos e capacidades. O principal objetivo era tornar o ciclo orçamentário mais eficiente, transparente, responsável, agregando as informações chaves automaticamente em vários níveis do governo. O principal fundamento do sistema se concentrava no controle das finanças públicas pelo Ministério das Finanças (MF) e em uma operação descentralizada do sistema pelas agências operacionais. Além das principais funções de orçamento e tesouro, o MF desenvolveu e implementou um módulo de gestão chamado SIGES, para apoiar as entidades na realização dos processos administrativos como a licitação de bens e serviços, registro dos movimentos no inventário, gestão de recursos humanos e gestão da dívida, entre outros. Um traço distintivo dos projetos de modernização da GFP na Guatemala é que eles foram desenvolvidos e implementados com uma estratégia elaborada internamente, com uma combinação de capacidades locais e expertise internacional, principalmente no começo. Esta abordagem é visível em muitos outros países da América Latina. II. Desenho e Implementação (características, inclusive escopo e dimensões técnicas) Desde a superação de vários desafios iniciais, os esforços de modernização da GFP na Guatemala têm progredido relativamente bem. A estratégia de implementação se baseou na adição de diferentes funcionalidades para um Sistema de Contabilidade Integrada (SISCOIN) central. A operação do SIAF II substituiu o aplicativo original com um novo sistema chamado SICOIN, ainda na arquitetura cliente-servidor, mas incorporando as entidades centrais gerais do governo e novas entidades como as descentralizadas e autônomas. Além disso, a criação e consolidação da Superintendência de Administração Fiscal (SAT) em 1998 permitiram que o departamento do Tesouro implementasse a Conta Única do Tesouro (CUT), com base na consolidação dos impostos e tarifas coletados, assim como a limpeza e o fechamento de contas comerciais das entidades do governo central. Com esta consolidação, o departamento do Tesouro começou a implementar as transferências eletrônicas de pagamento para os fornecedores do estado e para os funcionários públicos. Assim, a qualidade da informação sobre os recursos de liquidez melhorou e permitiu que as entidades do governo central priorizassem os pagamentos. Na terceira fase (SIAF III), os esforços de modernização da GFP avançaram bastante, melhorando a arquitetura de TI para uma plataforma de web, que conecta o governo central e as entidades descentralizadas e autônomas e governos municipais, através de uma versão municipal do SIAF (com base em um aplicativo cliente-servidor), e as autarquias. Por fim, o MF decidiu lançar um aplicativo da web melhorado, chamado SICOINGL, para dar suporte à gestão financeira municipal, adotado pelos municípios com serviços cofiáveis de telecomunicações. No caso da Guatemala, a primeira tentativa de modernizar os sistemas de GFP enfrentou vários desafios: funcionalidade do sistema (com sistemas duais implementados para o MF e os ministérios de operações) e limitações de TI. A Guatemala adaptou um aplicativo interno desenvolvido por uma empresa internacional, que usava um aplicativo argentino oferecido gratuitamente à Guatemala. Contudo, a arquitetura de TI se baseava em uma arquitetura cliente-servidor, que usava aplicativos separados para consolidar as informações, uma para o MF (SICOIN) e outro sistema para os ministérios e secretarias do governo central (chamado SIAFITO).40 Este problema foi superado. Outro importante desafio para fazer esta abordagem funcionar foi a diferença entre as escalas de salário do setor público e os honorários do consultor do projeto. III. Impacto (eficiência, resultados fiscais, orçamento de qualidade) A integração de diversos aplicativos no SICOIN central e a cobertura do sistema foram prioridades. Neste sentido, os sistemas de orçamento, contabilidade e tesouro, assim como os sistemas administrativos que são de alguma forma integrados ao SICOIN central, foram gradualmente consolidados. A versão modernizada do SICOIN, com base em uma plataforma totalmente baseada na web, permite que agências de operação interajam com o sistema online. Com isso as

40 O SICOIN (o sistema contábil), implementado pelo MF, registra e consolida múltiplas transações financeiras

para produzir informações e documentos financeiros que refletem a situação financeira e fiscal do governo central. O SICOIN faz parte do IFMS chamado SIAF. O outro sistema foi o SIAFITO para os ministérios e as secretarias do governo central.


agências podem formular, modificar e executar seus orçamentos de forma descentralizada, facilitando a prestação do serviço. A abordagem descentralizada também presta informações ao Tesouro sobre as demandas de caixa das agências de operação, demandas que são atendidas segundo um plano de caixa e a disponibilidade dos impostos reservados. Ao mesmo tempo, o MF consolida centralmente a informação financeira e controla o uso dos recursos. Conceitualmente, os sistemas de GFP foram elaborados para preservar a macro estabilidade e facilitar a prestação de serviços. O SIAF desempenha um papel critico na realização dos dois objetivos. Os principais resultados já alcançados incluem:

a) Maior efetividade, eficiência e transparência da gestão e do controle financeiro do setor público, como mostra o progresso na consecução dos principais indicadores de resultado: (i) o orçamento nacional agora inclui melhores indicadores de desempenho, consistentes com o marco de gasto de meio termo; (ii) o SIAF foi ampliado a todas as agências executoras do orçamento do governo central; (iii) as funções de orçamento, contabilidade e tesouro são mais eficientes; e (iv) as informações sobre execução orçamentária, serviço da dívida, transferências e licitações são disponibilizadas ao público pela internet.

b) O sistema SIAF opera em uma plataforma moderna. O sistema foi atualizado para um aplicativo com base na web, e está totalmente operacional em todas as agências do governo central e na maioria das entidades descentralizadas. Além disso, o sistema cobre aproximadamente 300 unidades em nível de execução. O sistema inclui a maioria das funções de GFP.

c) Os novos procedimentos e sistemas de gestão financeira foram bem implementados em todos os municípios. d) Um sistema de pagamento automático e totalmente integrado está em implementação em todas as agências do

governo central, inclusive nos setores de saúde e educação. e) Foi desenvolvido um sistema automatizado de fluxo de trabalho para suporte aos processos de auditoria da

Controladoria Geral, que se encontra em implantação. f) O aplicativo de licitação eletrônica está operacional e registra todas as transações das agências governamentais. Este

aplicativo está sendo gradualmente expandido para entidades e municípios descentralizados.41 Na realidade, a estabilidade macroeconômica da Guatemala reflete uma longa tradição de prudentes políticas fiscais e monetárias. Nos últimos 10 anos, a taxa de inflação média tem sido de 3,2% e a carga da dívida no PIB tem sido de 20% - a mais baixa da América Central. IV. Desafios Contínuos Apesar de o sistema SIAF ajudar a administrar os processos de GFP do país, algumas práticas têm diminuído a credibilidade do sistema. Essas práticas estão relacionadas à criação de fundos fideicomissos e outros mecanismos para executar os recursos orçamentários fora do orçamento. O principal motivo para a criação desses mecanismos é a trabalhosa legislação de licitação que dificulta a execução do orçamento no ano fiscal, especialmente em contratos plurianuais. A pressão sobre os funcionários do governo e políticos para que eles apresentem resultados também influenciou a criação desses mecanismos, reduzindo a credibilidade dos sistemas de GFP. No geral, esses mecanismos não são transparentes porque a maioria deles é regulada pela legislação privada. Consequentemente, os setores executam seus orçamentos fora do sistema SIAF, que só registra uma transferência orçamentária que afeta a qualidade da informação. Os aspectos legais sobre essas reclamações têm uma grande importância para a credibilidade do orçamento, apesar de ser verdade que a atual legislação proíbe e penaliza a geração de acúmulos sem disponibilidade orçamentária, a prática de gerar acúmulos fora do orçamento é frequente. Esses casos são chamados de “dívida flutuante”. A principal razão é que não foram aplicadas sanções efetivas para punir e conter este tipo de prática, então os setores continuam a usar estes mecanismos. As soluções parciais para enfrentar essas questões foram incorporadas às funcionalidades do SIAF, através do módulo de contrato que registra as informações relevantes sobre contratos plurianuais.

Fonte: Peritos do Banco Mundial: Jose Eduardo Gutierrez Ossio, Alberto Leyton (TTL), Antonio Blasco; MF da Guatemala.

41 Apesar de o aplicativo ainda ter que suportar transações online (por exemplo, licitação ou compra eletrônica),

este sistema conseguiu promover maiores níveis de transparência nas práticas de licitação pública, evidenciada pelas melhorias nas percepções dos usuários e um prêmio concedido recentemente pela associação do setor privado na Guatemala.


28. Paquistão

O Banco Mundial participou de um projeto finalizado e um ativo, com importantes elementos de FMIS no Paquistão. O ICR considerou o projeto finalizado como satisfatório no geral, mas a nota foi diminuída pelo IEG (veja a Tabela 16). O projeto finalizado custou US$ 34 milhões, dos quais US$ 18,4 milhões foram para o componente FMIS TIC. O projeto ativo também apresenta números semelhantes para o custo do FMIS TIC (US$ 18,7 milhões), mas o custo geral do projeto é US$ 93 milhões.

As principais conclusões do ICR enfatizam a necessidade do compromisso e do suporte do governo, além de um desenho de projeto com foco nas melhorias do sistema de contabilidade central (ao invés de GGP).

Alguns dos desafios observados no ICR foram:

• Questões econômicas e políticas (resistência a mudanças, por parte dos governos das províncias);

• Precária gestão do projeto e capacidade técnica de implementação do sistema de Tesouro; e,

• Resistência à separação entre Auditoria e Contabilidade; falta de perspectivas de carreira para o pessoal de TI.

Tabela 16: Ratings do ICR e IEG para o projeto de Tesouro no Paquistão

P036015 – Melhoria ao Projeto de Auditoria e Relatório Financeiro (Tesouro) Ratings ICR IEG Resultado: Sustentabilidade: Impacto de Desenvolvimento: Desempenho do Banco: Desempenho do Mutuário:



Moderadamente Insatisfatório Provável

Substancial Insatisfatório Insatisfatório


Caso 5: Melhorias nos Relatórios Financeiros e Auditoria no Paquistão (PIFRA)

I. Antecedentes (objetivos, motivação) O processo de melhorar os relatórios fiscais e financeiros no Paquistão começou no início dos anos 90, depois de as

observações do Banco Mundial e do FMI, e de um diagnóstico realizado pelo Auditor Geral do Paquistão (AGP) indicarem que o sistema (então manual) de contabilidade e relatórios não atendia aos padrões adequados de relatórios financeiros. Especificamente, a contabilidade e a auditoria estavam sob a direção do AGP (uma anomalia anterior a 1947) e os relatórios orçamentários preparados pelo Ministério das Finanças (MF) não eram totalmente reconciliados com os relatórios contábeis do AGP e dos AGs provinciais. O Plano de Contas Único (PCU) não atendia aos padrões das Estatísticas Financeiras de Governo (GFS) do FMI para relatórios fiscais. Os relatórios financeiros ou fiscais não eram oportunos ou confiáveis. Para enfrentar esses desafios, o Departamento de Auditoria do Paquistão (PAD) lançou o Programa Paquistanês de Melhoria dos Relatórios Financeiros e Auditoria (PIFRA), em 1995, com apoio da AID. Dois projetos foram executados neste programa: o PIFRA I e o PIFRA II. O PIFRA I foi finalizado em 2005, e o PIFRA II, lançado em 2005, está em andamento com previsão de encerramento em 31 de dezembro de 2010. O programa PIFRA visa (a) modernizar o marco institucional para orçamentação e contabilidade, fortalecendo as práticas de gestão financeira, endurecendo os controles internos para minimizar a ocorrência de erros e irregularidades no processamento de pagamentos e recebimentos; (b) introduzir sistemas modernos automatizados para dar suporte aos processos de formulação de orçamento e contabilidade; (c) criar a capacidade de gerar informações completas, confiáveis e oportunas, para preencher os relatórios exigidos por lei e facilitar a tomada de decisão informada do governo; e, (d) modernizar os sistemas e procedimentos de auditoria do governo, adotando padrões de auditoria aceitos internacionalmente. II. Desenho (características, inclusive escopo, funcionalidade e dimensões técnicas) Como componente central do projeto, a grande missão crítica do FMIS do Governo integrado a todo o país está sendo implementada para liderar as reformas e ajudar o governo nos processos funcionais associados à contabilidade financeira e orçamentação em nível federal, provincial e distrital. O GFMIS tem sido implementado usando um pacote de aplicativos (SAP) comercial e bem conhecido, adquirido depois de uma licitação competitiva internacional. As exigências funcionais do sistema foram desenvolvidas por uma empresa de consultoria internacional. Os custos diretos relacionados à implementação dos sistemas foram de cerca de US$ 40 milhões, e são comparáveis aos custos de projetos semelhantes em outros países. O sistema foi implementado em uma arquitetura particularmente distribuída: (a) As transações de Orçamento e Contabilidade do Governo Federal são realizadas em um servidor central localizado em Islamabad; (b) As transações de Orçamento e Contabilidade do Governo Provincial são realizadas em servidores localizados em cada capital provincial, Lahore-Punjab, Karachi- Sindh, Peshawar- NWFP e Quetta- Baluchistan; (c) As transações de Orçamento e Contabilidade distritais são realizadas nos respectivos servidores provinciais. III. Implementação (tomada de decisão, processos, custo, duração, número de usuários, situação operacional) O projeto é administrado por uma Diretoria do PIFRA, no escritório do AGP. A orientação política vem de um comitê diretivo com representantes de todos os principais stakeholders, inclusive o MF, os Departamentos Financeiros provinciais e o a Controladoria Geral. O Sistema Financeiro de Contabilidade e Orçamento (FABS, nome dado à solução GFMIS implementada) agora é usado pelos governos federal, provincial e distrital para:

i) Preparar e compilar as Estimativas Orçamentárias Anuais e atender às exigências de relatório pertinentes; ii) Realizar um controle orçamentário ex-ante e permitir o processamento de todos os gastos e recebimentos do governo;

iii) Implementar controles de compromisso sobre os valores de contrato superiores a PRK 0,5 milhão; iv) Fazer pagamentos (atualmente através de cheque) nas contas bancárias dos fundos do governo; v) Preparar a folha de pagamento para cerca de 1,9 milhões de funcionários do governo em todos os níveis do Governo;

vi) Fazer cálculos de pensão para todos os pensionistas do governo; vii) Manter a contabilidade do GPF para todos os funcionários do governo; e,

viii) Preparar relatórios periódicos de execução orçamentária e fiscal para todos os stakeholders, inclusive o MF/ Departamentos de Finanças Provinciais / Ministérios e Departamentos de Operações.

Vários funcionários do governo, aproximadamente 35.000 funcionários do estado (inclusive executivos, gerentes financeiros e profissionais de contabilidade e auditoria), que trabalham com tarefas relacionadas a contabilidade, auditoria e finanças em todas as esferas do governo (federal, provincial, distrital e tehsil ou governo local), receberam


treinamento para realizar suas tarefas diárias usando os novos sistemas. As intervenções de treinamento, junto com as iniciativas de gestão de mudança, foram usadas para facilitar a aceitação de novas políticas, processos de negócios, procedimentos e sistemas em todos os níveis de gerência. Além disso, com a implementação dos FABS, agora a organização de Auditoria do Governo conta com um repositório de todas as transações de gasto e recebimento do Governo, para realizar suas funções de auditoria. A organização de auditoria empregou diversas ferramentas automatizadas para realizar seu trabalho, inclusive o ACL e outros softwares. Isso fez com que o sistema de auditoria externa nacional ficasse oportuno e mais eficiente, em consequência da aplicação de técnicas de auditoria auxiliadas por computador (CAATs) e modernas auditorias de desempenho e com base em sistemas. IV. Impacto (eficiência, resultados fiscais, orçamento de qualidade)

O PIFRA I e II introduziram grandes mudanças no processo de orçamento, contabilidade e relatórios financeiros, assim como de auditoria. O programa PIFRA I conseguiu abordar as principais questões identificadas no estudo diagnóstico e nas revisões do Banco Mundial / FMI. O primeiro projeto atingiu as metas políticas de: (a) modernizar o marco institucional dos processos de orçamento e contabilidade e separar a contabilidade da auditoria (transformando a primeira em um departamento do MF); (b) elaborar um Novo Modelo de Contabilidade (NAM) e introduzir uma estrutura de classificação do Orçamento e PCU que atenda aos padrões internacionais de contabilidade e GFS; e, (c) elaborar e implantar um sistema de informação automatizado para dar suporte ao processo de orçamento e contabilidade. O PIFRA II partiu dessa base e introduziu modernas metodologias de contabilidade, relatório e auditoria que cobrem o governo central. Assim, o relatório financeiro das contas se tornou oportuno e confiável. Os relatórios de auditoria e os certificados de documentos fiscais eram preenchidos e submetidos à legislatura em 18 a 21 meses, agora são finalizados e submetidos em até 8 meses do final do ano fiscal. A transparência foi melhorada graças ao fortalecimento dos controles internos e ao acesso dos stakeholders à informação financeira. Os processos de Contabilidade e Pagamento foram totalmente automatizados e os objetivos de exatidão, completitude, confiabilidade e pontualidade das contas foram substancialmente atingidos. Especificamente, o PIFRA permitiu: a) a preparação de relatórios financeiros de caixa, em conformidade com o IPSAS, para auditoria 2 meses antes do final

do ano; b) apresentação de relatórios financeiros ao Presidente e aos Governadores (para as assembleias provinciais), com base

em padrões internacionais, para submissão às respectivas legislaturas no prazo de 8 meses do final do ano; b) criação de relatórios mensais e trimestrais, gerados pelo sistema, para a revisão e análise macroeconômica do MF e

da comunidade internacional; e, c) a conveniência dos relatórios de auditoria aumentou a efetividade da supervisão parlamentar. V. Influências (fatores de sucesso / fracasso) Os principais problemas enfrentados no programa PIFRA dizem respeito a: (i) questões político-econômicas, especificamente a resistência dos governos provinciais em relação ao controle federal sobre a função de pagamento dos gastos provinciais; (ii) a escassez de capacidade de gestão de projeto e capacidade técnica no governo par implementar os modernos sistemas automatizados; (iii) resistência à separação da Auditoria e da Contabilidade, e o sentimento de perda de perspectivas de carreira para os funcionários de carreira de auditoria e contabilidade; e, (iv) a falta de perspectivas de carreira para os funcionários técnicos de TI no governo. Algumas das principais lições aprendidas foram: (i) o compromisso e o apoio do MF – esses projetos deem ser classificados como iniciativas de reforma do sistema de gestão do gasto público (GGP) e não simplesmente como reforma dos sistemas contábeis (os elaboradores de política de alto nível no MF e as organizações de doadores têm uma melhor relação com este tipo de iniciativa); (ii) podem ser criados vínculos entre o projeto e os requisitos do empréstimo com base em política; (iii) o gerente do projeto deve ser um oficial do alto escalão de uma unidade funcional, com relevância na burocracia, e com os devidos poderes financeiros e administrativos; e, (iv) uma equipe central de funcionários das principais funções deve ser envolvida no desenho, e pode no futuro servir de agente. As questões institucionais e político-econômicas são mais difíceis de resolver e levam mais tempo do que as questões técnicas. Finalmente, a reforma dos processos subjacentes à gestão fiscal deve servir de base para o desenho do sistema.

Fonte: Ali Hasim [com base na supervisão da implantação do PIFRA I e II (P036015 e P076872) até o momento].


65

Capítulo V. Conclusões

O que aprendemos que poderia ser útil para futuros projetos?

Uma análise dos projetos FMIS finalizados e ativos revela várias ‘lições aprendidas’ pelos gerentes de projeto e pela gerência, que merecem atenção especial durante a implementação das reformas de FMIS. Essas lições estão resumidas abaixo, juntamente com os pré-requisitos de FMIS, recomendações e observações finais. 29. Constatações

As soluções FMIS podem ser consideradas como ‘sistemas complexos’. 42 Esses sistemas de informação apresentam uma ‘complexidade organizada’ e o principal desafio é integrar um número limitado de funções de GFP interligadas através de um sistema centralizado, que dá apoio às operações descentralizadas no país. Como destaca uma edição especial da Science Magazine sobre sistemas complexos: “os sistemas complexos são sistemas no processo que evoluem e se desdobram constantemente no transcorrer do tempo” (W. Brian Arthur) e “um sistema complexo é aquele que, por desenho ou função, ou pelos dois motivos, é de difícil entendimento e verificação” (Weng, Bhalla & Iyengar).43 Assim, o desenho e a implantação de soluções FMIS efetivas é um desafiador processo de reforma, que demanda o desenvolvimento de soluções específicas para o país, para atender a diversos requisitos funcionais e técnicos relacionados à agenda de GFP.

Com base no conjunto de dados disponível, que é relativamente pequeno (94 projetos), as propriedades observadas das soluções de FMIS não bastam para gerar correlações ou estabelecer vínculos causais. Contudo, é possível tirar várias conclusões úteis com base nas experiências obtidas com o desenho e a implementação das soluções de FMIS desde 1984. Essas conclusões são apresentadas abaixo:

1. O compromisso político e a propriedade do mutuário importam.

O Banco Mundial deve assegurar que o alto escalão do governo afirme seu grande interesse e compromisso com a reforma do FMIS, juntamente com sua prontidão para fazer qualquer sacrifício, se for necessário. Além disso, é necessário informar uma data precisa de finalização do FMIS desde o início da implementação do projeto. Esta data deve ser monitorada de perto pelos níveis mais altos do governo.

Outro aspecto importante da liderança é a consistência. A agitação inicial e o compromisso dos líderes nos projetos de FMIS geralmente se abatem ou se perdem quando os projetos são implementados. Esses desafios burocráticos requerem não só que os líderes da implementação mantenham sua posição por toda a duração do projeto, mas também que haja um conjunto certo de incentivos para fazer com que as reformas recém-implementadas continuem depois que os líderes saírem. O perigo de contar com o compromisso e a dedicação de poucas pessoas é muito maior nos projeto de FMIS. É imperativo que o cliente se aproprie e se envolva na definição das necessidades.

42 Um sistema complexo é uma rede de componentes heterogêneos que interagem de forma não linear, para dar

origem a um comportamento emergente. Emergência é a forma como os sistemas e padrões complexos surgem a partir da multiplicidade de interações relativamente simples (Wikipedia).

43 Science Magazine, Vol. 284. No. 5411 (1999) “Complexity and the Economy”, W. Brian Arthur, 2 de abril de 1999: 107-109.

http://www.wikipedia.org/

http://www.sciencemag.org/content/vol284/issue5411/


Os grandes projetos de FMIS levam, no mínimo, seis a sete anos para serem finalizados e, geralmente, há pelo menos um turno de eleições neste período. As eleições podem ter um impacto significativo nesses projetos de reforma da GFP, devido às mudanças nos principais postos e prioridades dos novos governos. Assim, a continuidade do compromisso inicial dos líderes é crucial para garantir a introdução das mudanças necessárias nos processos de negócios e na cultura de GFP das organizações, respeitando o cronograma do projeto. Mudanças frequentes nas equipes do Banco Mundial também devem ser evitadas, para garantir a consistência e a continuidade no apoio e monitoramento de progresso durante a implementação do projeto.

2. O sucesso depende de uma preparação adequada.

Quanto mais tempo disponível para elaborar os projetos de FMIS no estágio de preparação, maior a probabilidade de todos os componentes serem profundamente avaliados. Além disso, quanto mais tempo para a elaboração dos projetos, maior a possibilidade de o período de implementação ser mais curto. O desenvolvimento de requisitos funcionais e técnicos, estimativas de custo e tempo, planos de licitação/desembolso e elaboração de documentos de licitação que sejam realistas deve ser finalizado antes da aprovação da Diretoria.

3. As prioridades e o sequenciamento do FMIS devem ser cuidadosamente abordados.

Não há uma receita para o sequenciamento e a priorização ex-ante da reforma do projeto de FMIS, mas há alguns princípios orientadores bastante úteis. Os projetos FMIS onde as pré-condições para reformas da GFP foram devidamente avaliadas, e foi desenvolvido um plano de ação com o sequenciamento das atividades de reforma, tendem a produzir soluções mais efetivas em um período de tempo relativamente mais curto. Uma rápida avaliação das principais funções de GFP (por exemplo, o Questionário FMIS), ou um diagnóstico mais completo (por exemplo, a avaliação da PEFA) finalizado durante ou antes da fase de preparação, ajuda muito a identificação das prioridades e o sequenciamento das principais ações, baseados nas condições específicas do país, visando a melhoria do desempenho dos projetos de FMIS. Como aspecto crítico da sólida gestão financeira, é necessário que exista ou que seja elaborada uma arquitetura contábil baseada em bons padrões, além de uma boa capacidade de auditoria de FMIS no governo. De forma geral, é recomendável adotar uma abordagem em camadas, onde primeiramente é implementado um sistema básico de contabilidade e processamento de transações para automatizar a execução orçamentária e a elaboração de relatórios, seguido de melhorias em outras áreas.

4. É essencial um foco no desenvolvimento da capacidade interna do cliente desde o início do processo.

Fortalecer a capacidade dos funcionários do governo costuma ser um dos principais fatores que influenciam o desenvolvimento de boas soluções de FMIS, alinhadas aos objetivos da reforma. No entanto, melhorar a capacidade também é um problema complexo, em parte por causa das peculiaridades de remuneração do setor público e das estruturas de incentivo existentes em um determinado país. É necessário evitar o uso excessivo de consultores externos para realizar as tarefas dos funcionários do governo (especialmente em ambientes de baixa capacidade), e as principais organizações de GFP devem ter um plano de capacitação que comece na fase de preparação dos projetos FMIS, para assumir a responsabilidade de realizar todas as operações diárias através dos sistemas de informação.

Capítulo V. Conclusões 67

5. A implementação do FMIS é complexa o bastante para merecer um projeto dedicado.

Os projetos exclusivamente voltados à difícil tarefa de implementar as soluções de FMIS, ao invés de um conjunto maior de reformas setoriais com uma ampla gama de componentes não relacionados, geralmente gera melhores resultados. A implementação do FMIS é complexa o bastante para merecer um projeto, uma equipe e contrapartes dedicadas, todos concentrados nos principais objetivos da reforma da GFP. É preciso evitar embutir um grande componente de FMIS em um projeto mais abrangente de reforma do setor público, ou em ambiciosas atividades integradas de GFP.

6. O tipo de solução FMIS influencia a implementação.

A maioria dos projetos finalizados (32 de 55) é composta por grandes projetos de FMIS (Tipo 1) elaborados e implantados principalmente com fundos do BM. Metade desses projetos (16) é composta por soluções de TIC em nível nacional, com grande cobertura. A outra metade resultou em sistemas centralizados, que foram expandidos por projetos posteriores. Essas diferentes abordagens se devem principalmente às características regionais, como explicado anteriormente. Contudo, no geral os projetos de FMIS obtiveram mais êxito do que os outros tipos de projetos.

7. A presença de um perito de TIC na Equipe do Banco Mundial é importante.

Contar com um funcionário do Banco com expertise em TIC na equipe do projeto pode ajudar nas fases de elaboração, licitação e implementação de projetos de FMIS, além de contribuir com o acúmulo de memória institucional para prestar assessoria de boa qualidade e conduzir melhor os projetos. As equipes de projeto devem supervisionar o desenho e a implementação de todas as soluções de FMIS TIC de perto, para garantir o desenvolvimento oportuno da infraestrutura funcional e tecnológica pretendida, e reduzir os riscos de corrupção. Neste sentido, os especialistas em TIC e setor público devem trabalhar em estreita cooperação, desde a fase inicial, juntamente com os especialistas em licitação e em gestão financeira.

8. O número total e a complexidade dos pacotes de licitações influenciam a duração do projeto.

Todas as soluções de FMIS TIC podem ser implantadas com um ou dois pacotes de Licitação Competitiva Internacional (ICB), se foram cuidadosamente elaborados. Os procedimentos de ICB de um ou dos estágios levam no mínimo, de 12 a 18 meses, respectivamente. Um número menor de pacotes de licitações resulta em períodos de finalização de projeto relativamente mais curtos nos projetos de FMIS. Além disso, o desenvolvimento dos documentos preliminares da ICB durante a fase de preparação pode reduzir significativamente a duração geral da fase de licitação na implementação do projeto. O Anexo 4 resume as diversas opções de licitação comumente usadas na implementação das soluções de FMIS TIC, além das sugestões para melhorar o desenho dos pacotes de licitações.

9. Os projetos de FMIS fazem desembolso tardio devido aos longos contratos de TIC, assinados em estágios posteriores.

Em grandes projetos de FMIS, as baixas taxas de desembolso (menos de 10%) são normais nos estágios iniciais da implementação. Apenas as operações de apoio a emergências


apresentaram taxas de desembolso relativamente mais altas nos estágios iniciais, pois as soluções de FMIS TIC são implantadas por meio de licitação internacional limitada ou contratação direta. Os desembolsos em grandes projetos de FMIS tendem a aumentar depois da assinatura do contrato. O grande volume de pagamentos é feito durante os estágios de lançamento e aceitação operacional, geralmente no último ano dos projetos.

10. Os riscos relacionados às TIC precisam ser claramente identificados durante a preparação do projeto.

Uma ideia amplamente aceita é a de que o uso das soluções adequadas de Informação e Comunicação nas operações do setor público e no processo de tomada de decisão melhora a governança. É necessário observar que, embora a TIC possa ser utilizada de forma eficiente para detectar e reduzir a corrupção e outros riscos, ela também pode oferecer oportunidades para novos tipos de práticas corruptas.

A implementação de soluções de FMIS TIC de grande escala (e caras) em um ambiente com mecanismos de controle internos ou externos inadequados e pouca prestação de contas pode aumentar a probabilidade de corrupção. A licitação de sistemas de TIC em um ambiente de alto risco demanda um estrito monitoramento e mecanismos de controle adequados. Mesmo que todas as questões de segurança da informação e de gestão do sistema sejam abordadas, é necessário que uma agência independente de supervisão e equipes competentes de TIC validem a confiabilidade dos sistemas de informação e bancos de dados operacionais.

É necessário fazer uma estimativa cuidadosa do custo das soluções durante a preparação do projeto, com base em uma avaliação detalhada dos principais “parâmetros de desenho” (número total de usuários concorrentes ou usuários do sistema na web, departamentos ou nós a serem conectados, marcos de referências de desempenho do servidor, adequada largura de banda de conexão da rede, etc.) e ‘requisitos do sistema' básicos (funcionalidade do software aplicativo FMIS, estimativas de carga de trabalho, armazenamento de dados e necessidade de processamento de transação, etc.). Na ausência desses parâmetros de desenho e requisitos de sistema, não é possível ter uma estimativa de custo realista durante a preparação do projeto. Isso pode levar à aceitação de margens de erro (ou contingência) relativamente grandes para as soluções de FMIS TIC, resultando em custos de TIC muito mais altos do que as taxas de mercado, devido a esta incerteza inicial. Assim, as estimativas iniciais de custo devem ser verificadas com base no custo real de soluções similares em outros projetos que usam o Banco de Dados FMIS e outras fontes, para reduzir o risco de custo acima do previsto ou corrupção.

O projeto e os membros da equipe também devem ser cautelosos em suas interações com os licitantes / fornecedores, principalmente durante a fase de licitação e execução dos contratos, para garantir a concorrência justa. Alguns desses aspectos-chave podem ser tratados durante a preparação do Manual de Operações do Projeto (POM), na definição dos papéis e responsabilidades de todos os membros da equipe do projeto, esclarecendo as expectativas dos Comitês de Avaliação e da Unidade de Implementação do Projeto. As equipes de projeto devem rever a composição dos Comitês de Avaliação e as competências dos oficiais nomeados para garantir o envolvimento de peritos durante a avaliação das propostas técnicas, e que os principais membros da equipe e os gerentes de projetos façam comentários escritos sobre todas as soluções propostas.


30. Pré-requisitos

Na maioria dos projetos de FMIS concluídos com êxito, é possível perceber um foco na preparação das bases para a boa implantação das soluções de TIC. Os principais elementos deste ambiente favorável podem ser chamados de “pré-requisitos do FMIS”, que devem ser substancialmente atendidos antes da assinatura do contrato com o prestador (ou prestadores) da solução de FMIS, para reduzir as potenciais complicações durante os estágios de desenvolvimento e lançamento do sistema. Várias notas técnicas de orientação e documentos de trabalho relacionados à elaboração e implantação de soluções de FMIS (Anexo 1) enfatizam esses pré-requisitos. É claro que o contexto do país influencia em até que ponto quais pré-requisitos devem ser atendidos ex-ante e, portanto, também há um grau de subjetividade em todas as avaliações. Alguns dos principais pré-requisitos de FMIS (que também estão incluídos na lista de verificação e no Questionário de FMIS apresentados no Anexo 2) observados nos projetos finalizados/em andamento são apresentados a seguir, em três grupos (aspectos funcionais, técnicos e de recursos humanos):

Aspectos funcionais 1. Melhoria da classificação orçamentária

Na maioria dos projetos de FMIS, a melhoria dos segmentos de classificação orçamentária (por exemplo, econômico, funcional, programa/atividade, administrativo) para apoiar o processo orçamentário anual padrão pode consumir muito tempo, assim como a transição para o MTBF/MTEF, a orçamentação com base em programa e a gestão de investimento público. Essas melhorias devem estar bastante adiantadas antes dos esforços de desenvolvimento do software de FMIS (de preferência, devem estar finalizadas antes da assinatura do contrato com os desenvolvedores do FMIS).

2. Desenvolvimento de um plano de contas único, integrado à classificação orçamentária A existência de um plano de contas único (PCU) harmonizado/integrado à classificação orçamentária (CO) é essencial antes de qualquer esforço de desenvolvimento de FMIS, para aproveitar todo o potencial do software aplicativo para registrar e relatar todas as transações com o mínimo de esforço e o máximo de flexibilidade. Geralmente a PCU é implementada como um subconjunto do segmento econômico da CO. Além disso, uma PCU unificada pode ser elaborada para dar suporte a diferentes necessidades contábeis (com base em caixa, em nível central, e com base em acumulação para as unidades de gasto).

3. Melhoria das operações de conta única do tesouro Há várias formas de implementar uma conta única do tesouro (CUT), dependendo das condições específicas do país (regulamentos e arranjos de sistema de pagamento eletrônico, etc.) Em muitos países, a operação centralizada de CUT é a melhor opção para monitorar as coletas diárias e melhorar a efetividade da gestão de caixa durante a execução orçamentária. É preciso estabelecer uma infraestrutura confiável de CUT antes da implementação das soluções FMIS, já que os principais módulos do sistema de informações dependerão diretamente dos vínculos seguros com o sistema bancário e com as operações de SPE existentes, para melhorar a eficiência operacional e a previsão de caixa e práticas de gestão de recursos.

4. Desenvolvimento de controle de compromisso e mecanismos de monitoramento As soluções de FMIS elaboradas de forma adequada podem oferecer ferramentas extremamente úteis para registrar todos os compromissos (por exemplo, gastos atuais, custos recorrentes e compromissos contratuais), monitorar as obrigações e oferecer feedback útil para a gestão de caixa. Portanto, a presença de mecanismos adequados para controle e monitoramento dos


compromissos na elaboração e criação dos vínculos necessários entre o FMIS e os sistemas relevantes de informações (licitação, gestão de ativos, HRMIS/folha de pagamento) é muito importante antes de desenvolver o software FMIS, para garantir que as capacidades necessárias sejam desenvolvidas durante a implementação do FMIS.

5. Criação de funções de gestão de caixa O desenvolvimento de um módulo eficiente de gestão de caixa nas soluções de FMIS depende de vários fatores críticos (marco legal/institucional, existência de unidade treinada de gestão de caixa, vínculos com os sistemas de informação de GFP relevantes, uma infraestrutura de CUT confiável, etc.), que devem existir antes do desenvolvimento do aplicativo. Aspectos Técnicos

6. Criação de uma rede de comunicações segura, em nível nacional Como a maioria das soluções atuais de FMIS é feita de aplicativos da web, a pré-condição técnica mais importante antes da implementação de qualquer FMIS é a existência de uma rede confiável, em nível nacional. Geralmente, os usuários internos dos módulos FMIS (ministérios de operações, departamentos regionais/distritais, auditores, parlamento, etc.) são conectados a aplicativos centralizados da web, por meio de uma rede privada virtual segura (VPN), que pode ser criada em qualquer infraestrutura de rede pública. Para os usuários externos do FMIS (unidades de gasto dos ministérios operacionais, governos locais, municípios) e grupos de interesse (cidadãos, negócios, organizações da sociedade civil, organizações internacionais), é desenvolvido um portal que dá acesso autorizado aos recursos / capacidades do FMIS. O Banco Mundial costuma dar suporte ao fornecimento e à instalação do equipamento de rede para criar a conectividade necessária. No entanto, o governo deve contribuir na criação de conexões físicas de rede na infraestrutura de rede disponível no país, antes de assinar os contratos ICB com o prestador (ou prestadores) de soluções de FMIS.

7. Preparação de sistema / centros de dados A reabilitação ou construção das instalações do Centro Principal do Sistema (MSC) e do Centro de Continuidade do Negócio (BCC) (ou Centro de Recuperação de Desastre (DRC), como uma réplica do MSC) deve estar substancialmente finalizada antes da assinatura dos contratos de TIC para a implementação do FMIS. Os especialistas em TIC do governo devem ter uma participação ativa nessas atividades para desenvolver capacidades críticas de gestão e suporte do sistema. Recursos Humanos

8. Presença da equipe principal de especialistas d TIC nas organizações de GFP Na maioria dos países, o número total e o nível de qualificação dos especialistas de TIC que trabalham nos departamentos de TI das organizações de GFP são inadequados. As entidades públicas tendem a contar com a terceirização para as necessidades de TIC. A terceirização é necessária para criar e manter a infraestrutura de TIC. Contudo, as tarefas de administração do sistema e segurança da informação, assim como a garantia da confiabilidade dos bancos de dados centrais e controle de acesso de usuário, são responsabilidades da agência implementadora. Portanto, a agência implementadora deve recrutar uma equipe central de especialistas dedicados ao TIC nos estágios iniciais, treinando-os nas principais habilidades de TIC antes de qualquer contrato com o prestador (ou prestadores) de solução de FMIS selecionado. Esses especialistas técnicos geralmente trabalham no Departamento de TI ou na autarquia criada pelo beneficiário para assegurar a sustentabilidade dos funcionários técnicos qualificados e experientes, oferecendo os iniciativos necessários.


31. Recomendações

As unidades de Redução de Pobreza e Gestão Econômica (PREM) e Gestão Financeira (FM) do Banco Mundial têm grande experiência na modernização dos sistemas de Gestão das Finanças Públicas (GFP) e, particularmente, na definição dos requisitos funcionais e da arquitetura de tecnologia para as soluções integradas de FMIS. Com base nas lições aprendidas com os projetos de FMIS, especialmente na região da Europa e na Ásia central (ECA) do Banco, houve uma tentativa de definir os passos básicos no desenho e na implementação dos projetos de FMIS e aplicar esta abordagem consistentemente em vários projetos iniciados desde 2005. O Anexo 2 apresenta uma lista de verificação para as equipes envolvidas no desenho do projeto de FMIS, além do Questionário simplificado de FMIS usado para elaborar vários projetos financiados pelo Banco.

Esta seção cobre as recomendações sobre (i) elaboração e implementação do FMIS; (ii) indicadores de desempenho do FMIS; e, (iii) qualidade e confiabilidade do FMIS.

Recomendações sobre a elaboração e implementação dos projetos de FMIS.

1. Identificar as necessidades de reforma da GFP do governo (O que? Por que?)

Avaliar a capacidade e as práticas existentes (por exemplo, PEFA, Questionário de FMIS) para identificar os pontos fortes e as possíveis melhorias.

Ajudar no desenvolvimento de uma Estratégia de Reforma da GFP (se não houver ainda), estabelecendo as prioridades do governo e as necessidades operacionais, juntamente com o Governo.

Identificar as Prioridades e o Sequenciamento das ações de reforma da GFP.

Desenvolver o Desenho Conceitual, cobrindo a revisão funcional das organizações de GFP, as recomendações de melhoria da capacidade institucional e as definições dos módulos funcionais do FMIS (processos de negócios e fluxos de informação), junto com as mudanças organizacionais e de procedimentos necessárias.

Oferecer assessoria e treinamento nas necessidades específicas de reforma da GFP, quando cabível.

2. Desenvolver soluções personalizadas (Como? Onde? Quando?)

Avaliar a capacidade existente de TIC (usando uma metodologia como COBIT 44 ou ITIL45).

Desenvolver uma Estratégia de Modernização de TIC ou Governo Eletrônico (caso não haja).

Desenvolver o Desenho do Sistema para definir as exigências funcionais do FMIS, a arquitetura tecnológica (infraestrutura de rede, software aplicativo, servidores centrais e armazenagem de dados, hardware de campo, sistemas de engenharia, segurança, gestão e suporte de sistema/rede) e o método de implementação, segundo o Desenho Conceitual.

Preparar estimativas realistas de custo/tempo, assim como planos de licitação/desembolso também realistas.

44 COBIT: Objetivos de Controle para Informação e Tecnologia relacionada 45 ITIL: Biblioteca de Infraestrutura de Tecnologia da Informação

http://www.isaca.org/Knowledge-Center/cobit

http://www.itil-officialsite.com/


Identificar os pré-requisitos de FMIS a serem finalizados antes da assinatura de contratos com o desenvolvedor (ou desenvolvedores) do sistema FMIS TIC.

Desenvolver as Especificações Técnicas detalhadas de todos os sistemas de TIC, segundo o Desenho do Sistema, e os pacotes de licitações (ICBs de um ou dois estágios) pertinentes.

Coordenar com as iniciativas de governo eletrônico e outros projetos públicos de TIC em larga escala, para garantir o cumprimento com os padrões de interoperabilidade e compartilhar recursos comuns.

3. Fortalecer a capacidade institucional para gerenciar as atividades do projeto de forma efetiva (Quem?)

Criar um Grupo de Gestão de Projeto (PMG) composto dos principais gestores pra todos os grupos interessados. Criar uma Unidade de Implementação de Projeto (UIP) na estrutura organizacional do cliente, para criar/fortalecer a capacidade institucional de preparação e implementação de projeto (com base nos sistemas existentes no país, se possível). A UIP deve oferecer apoio administrativo e de licitação ao PMG.

Promover o uso de sistemas do país para (a) coordenação e administração de projetos de investimento em larga escala; (b) gestão financeira, contabilidade, relatórios, auditoria; e, (c) licitação (se os padrões do país estiverem de acordo com as diretrizes do Banco).

Preparar ToRs preliminares (seleção de consultores) e documentos de ICB (exigências técnicas para o fornecimento e instalação de soluções de FMIS TIC) antes da aprovação da Diretoria, se possível.

Criar mecanismos de monitoramento e avaliação (M&A) das atividades de implantação do projeto, licitação e gestão financeira (pesquisas, marco de maturidade, etc.). Definir claramente as medidas de sucesso para o projeto.

Elaborar as principais atividades para capacitação e gestão da mudança.

A Figura 32 traz uma representação gráfica dos passos acima, destacando as prioridades típicas e o sequenciamento das ações, juntamente com a duração esperada de cada passo. Estes estágios devem ser finalizados ao máximo possível durante a preparação dos projetos de FMIS, preferencialmente em 18 a 24 meses. Contando com os períodos de aprovação e efetividade do projeto, a duração total antes do início da fase de licitação das soluções de FMIS é de 2 a 3 anos, no mínimo. Contudo, é extremamente importante desenvolver um desenho de projeto realista e começar as atividades de capacitação e assessoria nos estágios iniciais, para minimizar os riscos de implementação. Muitos projetos de FMIS se beneficiam do Adiantamento de Preparação de Projeto (PPA) ou de doações dos doadores para financiar as atividades de preparação até a efetividade do projeto.

O Anexo 10 traz um sumário dos projetos FMIS finalizados/ativos na ECA. A abordagem de desenho e implementação do FMIS descrita nesta seção foi adotada em vários projetos na ECA (por exemplo, Ucrânia, Geórgia, Moldova), assim como a metodologia de verificação do desenho nas atividades em andamento (por exemplo, República do Quirguistão, Tajiquistão), desde 2005. A parte inferior apresenta os avanços na tecnologia da informação (marcos na introdução das inovações da web) junto com a tendência geral em iniciativas de governo eletrônico, destacando a evolução do programa eEurope, já que estes são relevantes para a maioria dos sistemas de informação T/F implantados na ECA.


A Figura 33 mostra os principais documentos de desenho que devem ser elaborados durante a preparação dos projetos de FMIS. O vínculo entre o plano de licitação (PP) e as atividades do componente deve estar claramente definido no PAD (veja a Figura 34). Para simplificar o desenho do FMIS e reduzir a carga de trabalho durante a implementação, é recomendável combinar as atividades semelhantes em um componente. Por exemplo, assessoria, capacitação e treinamento podem ser agrupados em um componente, e a implementação do FMIS pode ser agrupada em outro. Além disso, cada atividade pode ser planejada para cobrir necessidades semelhantes de assistência técnica ou treinamento (é difícil monitorar e criar vínculos entre atividades muito fragmentadas e o PP). Cada pacote de licitação deve cobrir uma ou mais dessas atividades. Vincular cada atividade a um pacote de licitação é uma boa idéia para simplificar o desenho do projeto. Isso também ajuda a simplificar os cálculos das estimativas de custo, necessidades de financiamento e o plano de desembolso. Quando um pacote de licitação é relacionado a mais de uma atividade, a gestão dos recursos do projeto e o monitoramento dos resultados/produtos tendem a ser mais difíceis, por causa da maior complexidade.



Figura 32: Abordagem de desenho e implementação do FMIS


• Avaliar a capacidade e as práticas de GFP

• Estratégia de Reforma da GFP

• Assesoria para as reformas de GFP

• Desenho Conceitual

• Assistência na capacitação de GFP

• Coordenação com outros doadores

• Avaliar as cap e os recursos de TIC existentes

• Estratégia de TIC/Governo eletrônico

• Elaboração do Sistema

• Especificações Técnicas (documentos ICB)

• Ajudar na capacitação técnica

• Coordenar com outras iniciativas de eGov • Grupo de Gestão de Projeto (PMG) e UIP

• Criar uma rede nacional

• Licitação de soluções TIC (ICB)

• Implementação do FMIS

• Capacitação e gestão de mudança

• Monitoramento e Avaliação (M&A)

Metodologia de desenvolvimento do FMIS Anos > 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1. Identificar as necessidades de reforma de GFP do

2. Desenvolver soluções personalizadas

3. Fortalecer a capacidade e implementar o project

Preparação

Aprovação Implementação

Garantia Pós-Garantia

Apoio e manutenção

Voo solo

Decolagem do FMIS

O desenho e a implementação do FMIS pode levar, no mínimo, de

6 a 7 anos, apesar dos avanços tecnológicos

Imp. + teste FMIS Operacional



Figura 33: Documentos típicos de desenho do FMIS desenvolvidos durante a preparação do projeto

Figura 34: Vinculação das atividades do projeto com os pacotes de licitação

Desenvolver Documentos Projeto do Banco Mundial

Definir Objetivos de

Reforma da GFP

Estratégia de GFP

Projeto Conceitual

Plano de Implem. do Projeto

Documento de Avaliação do Projeto

Desenho de Sistema

Estimativas de Custo e Distrib. de Fundos

Planos Aquisição e Desembolso


Operações Manuais

Plano Imp. Proj. + Est. de Custo

Pct. Licitação 1

Plano de Licitação

Atividade 1.1

Componente 1

Atividade 1.2

Atividade 1.3

Pct. Licitação 4 Atividade 2.1

Atividade 2.2

Atividade 2.3

Atividade 2.4

Atividade 2.5

Atividade 2.6

Pct. Licitação 5

Pct. Licitação 6

Pct. Licitação 3

Pct. Licitação 2

Componente 2

Boa Prática

Complex


Recomendações relativas aos indicadores de desempenho

O número médio de indicadores no marco de monitoramento de resultados dos projetos finalizados foi de três – com uma grande variação de 1 (Projeto de Empréstimo de Gestão do Setor Público do Brasil) a 19 (Projeto de Assistência Técnica de Gestão das Finanças Públicas do Gana).

Uma análise da quantidade e da qualidade dos indicadores nos PADs sugere que é necessário desenvolver indicadores mais significativos para medir melhor o progresso e o impacto dos projetos de Tesouro e FMIS sobre a capacidade de um governo de gerenciar suas finanças.

A maioria dos indicadores incluídos nos PADs e ICRs realmente não mede as realizações de uma forma significativa (em parte devido ao fato que o impacto real das soluções de FMIS sobre a GFP demore vários ciclos orçamentários para ser medido). Na verdade, esses indicadores refletem os compromissos da atividade (ou seja, gestão financeira computadorizada) ou medidas de resultado. Poucos apresentam indicadores de resultado ou mesmo dados básicos. Muitos projetos incluíram nos PADs indicadores que depois foram retirados, ou redefinidos durante a re-estruturação ou extensão. Essas conclusões não são inconsistentes com muitos relatórios IEG ou do Grupo de Avaliação de Qualidade (QAG), que também levantaram essas questões.46

Uma direção particularmente promissora para o desenvolvimento de robustos indicadores de desempenho para os projetos de FMIS é contar com os indicadores de desempenho incluídos nas avaliações de Gasto Público e Responsabilização Financeira (PEFA). Lançado em maio de 2006, o Marco de Medição de Desempenho do PEFA é uma ferramenta de avaliação com base em indicador, desenvolvido pela iniciativa PEFA. O marco PEFA tem sido aplicado em vários países e os relatórios apresentam detalhes sobre o desempenho dos sistemas de GFP, junto com diversas dimensões (veja no Anexo 8 - Tabela 19 uma lista dos indicadores de PEFA utilizados em sete dos 32 projetos de FMIS ativos).

Considere a PEFA como um veículo para avaliar o ambiente favorável e, talvez no futuro, a situação dos sistemas de informação da GFP.

Além dos indicadores, um amplo marco de resultados, com claros vínculos entre objetivos, resultados intermediários e os indicadores correspondentes pode ser útil para orientar a medida do progresso e o impacto final. O Anexo 8 – Tabela 20 apresenta um exemplo de objetivo de desenvolvimento do projeto (ODP) com os resultados intermediários correspondentes, vinculados a três componentes: melhoria das funções da GFP, o desenho e desenvolvimento de um FMIS e a capacitação. Cada nível do marco também apresenta exemplos de indicadores dos resultados.

46 “Quality Assessment of Lending Portfolio”, Grupo de Garantia de Qualidade do Banco Mundial (QAG), abril de

2009.

http://siteresources.worldbank.org/INTQAGNEW/Resources/QALP.pdf


Recomendações para melhorar a qualidade e a confiabilidade das soluções FMIS TIC Beneficiando-se dos avanços na tecnologia, os novos projetos FMIS são desenhados com melhor foco na qualidade e na segurança da informação para minimizar o risco de corrupção e melhorar a confiabilidade dos sistemas. O amplo uso das soluções de TIC centralizadas com base na web disponíveis nas redes do país de alta velocidade tem contribuído significativamente para o desempenho dos sistemas de T/F desde o início da década de 2000. Os projetos de FMIS também se beneficiaram com o alinhamento dos pacotes de software comercial às necessidades do setor público (depois da personalização), do maior uso de software de fonte aberta no setor público e da maior velocidade de desempenho de hardware. Além destes fatores, a simplificação dos procedimentos de GFP e um marco legislativo estável são fatores essenciais para que os países se beneficiem dos avanços na tecnologia.

Abaixo apresentamos alguns dos instrumentos que podem ser usados nos projetos FMIS para melhorar a confiabilidade, efetividade de custo e responsabilização dos sistemas de informação:

1. Uso de Sistemas de Pagamento Eletrônico (EPS) para todos os pagamentos do governo

Nas últimas décadas, a transição para sistemas de T/F baseados em web e totalmente integrados aos Sistemas de Pagamento Eletrônico (EPS) para canalizar todos os pagamentos do governo diretamente para as contas no banco beneficiário, por meio dos sistemas bancários nacionais, tem sido considerada uma boa prática em muitos países em desenvolvimento.

2. Beneficiar-se da assinatura digital / eletrônica para todas as transações financeiras.

O uso da assinatura digital/eletrônica para todas as transações financeiras e processos interagenciais, além da eliminação do processamento de cheques e manuseio de dinheiro nos departamentos de tesouro/contabilidade, são outras práticas padrões observadas em muitos sistemas modernos de T/F (veja no Anexo 3 uma pesquisa sobre o uso de EPS e Assinatura Digital (AD) nas práticas de GFP em países selecionados da ECA).

3. Gestão dos registros eletrônicos.

Parece haver um interesse no uso de ferramentas adequadas para registro eletrônico como parte das soluções de FMIS. Nos últimos anos, foram desenvolvidas várias notas de orientação (UE, International Records Management Trust) e os novos projetos de FMIS incluem os requisitos necessários para gestão de registros, além de trilhas de auditoria e outras verificações de integridade do banco de dados.

4. Publicação mensal dos resultados da execução e do desempenho orçamentários na web.

O desenvolvimento de sítios/portais para publicar periodicamente (mensalmente) os resultados da execução e do desempenho orçamentários, com links dinâmicos para um banco de dados confiável de GFP para atualizações, tem se tornado um indicador chave para a transparência e disponibilidade dos sistemas modernos de T/F. As soluções de FMIS do Chile e da Turquia incluem essas capacidades dinâmicas de publicação na web para apresentar o desempenho atual e passado da execução orçamentária. Além disso, várias capacidades semelhantes estão incluídas no desenho de novos projetos de FMIS em vários países.


5. Interoperabilidade e capacidade de reutilização dos sistemas de informação.

Em muitos países, grande parte das soluções de FMIS TIC desenvolvidas na última década foi concebida como parte das iniciativas de governo eletrônico. O foco adequado na interoperabilidade e capacidade de reutilização / expansão do software aplicativo e dos elementos de infraestrutura tem um importante papel no desenvolvimento de mecanismos eficientes de troca de dados, assim como para garantir a sustentabilidade dos sistemas de informação de GFP integrados.

6. Desenvolvimento de FMIS e gestão do projeto com base nos padrões do setor.

A maioria dos modernos projetos de FMIS é elaborada segundo vários padrões da indústria para assegurar o atendimento aos padrões da Organização Internacional de Padrões (ISO) / Comissão Internacional Eletro-técnica (IEC). Geralmente o padrão ISO 9001-2001 é usado para implementar os sistemas de garantia de qualidade das organizações de GFP além de, normalmente, ser um dos requisitos de qualificação para os fornecedores de FMIS. Os documentos de desenho do FMIS incluem o desenvolvimento de vários aplicativos, segurança da informação e outros requisitos técnicos, visando garantir o cumprimento com os padrões selecionados durante o desenho e a implementação das soluções de TIC (por exemplo, ISO 15022/20022 para mensagens de serviços financeiros; ISO 12207 para processos de ciclo de vida de software; ISO 15504, também conhecido como Determinação do Processo de Melhoria e Capacidade de Software (SPICE), como referência para a avaliação de processos; ISO 15388 como padrão de Engenharia de Sistemas, cobrindo os processos e estágios do ciclo de vida; ISO 27002 para segurança da informação).

7. Uso de Software Livre/de Fonte Aberta (FLOSS) nos aplicativos GFP.

Por fim, há um crescente interesse no uso de soluções software livre/ de fonte aberta (FLOSS) nos aplicativos FMIS para reduzir o custo e a complexidade do desenvolvimento, assim como para melhorar a capacidade de reutilização / interoperabilidade dos sistemas de informação.

Na última década, mais de 60 países e organizações internacionais desenvolveram quase 275 documentos de política relacionados ao uso de uma abordagem de fonte aberta no setor público.47 A justificativa por trás da maioria dessas iniciativas de política é a melhoria da governança, por meio do uso transparente e efetivo dos orçamentos de tecnologia da informação no setor público, assim como os benefícios econômicos / de engenharia do software de fonte aberta reutilizável. A maioria dessas iniciativas de fonte aberta (70%) foi bem aceita e as ações finais foram tomadas em meados de 2008.48 Foram desenvolvidos modelos de negócio adequados para implementar essas políticas, trazendo à tona boas soluções para o setor público, com base em software de fonte aberta. Entre as várias iniciativas bem visíveis, merecem destaques os portais de fonte aberta da UE (www.osor.eu) e da América Latina (www.softwarepublico.gov.br).

47 A Fonte Aberta é uma abordagem para o desenho, desenvolvimento e distribuição livre de software, oferecendo

acessibilidade prática ao código fonte (Wikipedia). 48 “Government Open Source Policies”, CSIS Report, julho de 2008.

http://www.osor.eu/

http://www.softwarepublico.gov.br/


Outras sugestões para as equipes do Banco Mundial:

As redes/setores do Banco Mundial envolvidos no desenho e na implementação dos projetos FMIS precisam colaborar e coordenar entre si com maior intensidade. As equipes de projeto devem ter experiência prática na gestão de complexas mudanças institucionais, além de terem uma visão integral da cadeia de resultados do setor público.

Os custos do FMIS TIC (total e por usuário) apresentados neste estudo (e também disponíveis no Banco de Dados FMIS) podem oferecer um bom feedback para a verificação dos cálculos do ponto de desenho do FMIS, além de ajudar na redução dos riscos de corrupção ou de variações extremas no custo do FMIS TIC por usuários.

As opções (COTS/LDSW) de desenvolvimento do aplicativo FMIS precisam ser esclarecidas, com base em um desenho detalhado do sistema e uma análise realista de custo/benefício (considerando o custo total de propriedade) durante a preparação do projeto.

É necessário evitar o uso excessivo de consultores externos para realizar as tarefas dos funcionários do governo (especialmente em ambientes de baixa capacidade), e as principais organizações de GFP devem ter um plano de capacitação que comece na fase de preparação dos projetos, para assumir a responsabilidade de realizar todas as operações diárias através do FMIS.

O envolvimento das equipes do Banco na análise dos relatórios de consultores, no desenho e nas estimativas de custo do FMIS, na análise de competitividade, documentos de licitação (Licitação Competitiva Internacional), nos relatórios de avaliação, contratos e ementas propostas, assim como nos comentários pra melhorar a qualidade e conformidade desses documentos, contribui substancialmente para uma boa implementação dos projetos.

As equipes de projeto devem acompanhar de perto todos os estágios de licitação, para evitar atrasos especialmente em grandes pacotes de ICB. A publicação imediata dos editais e alocação de tempo suficiente para a preparação das propostas são muito importantes para aumentar a concorrência e o término oportuno das atividades planejadas.

É sempre recomendável realizar uma avaliação de TIC (ou Auditorias de IT) antes e depois da implementação do FMIS para melhorar a estrutura de governança de TI, identificar possíveis melhorias na infraestrutura, integridade do banco de dados e segurança da informação, com base em alguns padrões da indústria (p. ex., COBIT, ITIL).


32. Observações Finais

O primeiro passo para elaborar projetos de FMIS é identificar os problemas a serem resolvidos e, em comum acordo com as contrapartes, estabelecer as prioridades e as soluções possíveis. Para desenvolver soluções realistas, é importante realizar uma avaliação dos riscos econômicos e políticos, com um claro entendimento do contexto e da infraestrutura do país. A boa implementação das soluções propostas depende muito de criar confiança e fortalecer a capacidade institucional, desde a preparação do projeto. O desenvolvimento da capacidade de resolver problemas na gestão financeira e em licitação também é essencial para a gestão adequada das atividades do projeto. Por fim, garantir a disponibilidade e sustentabilidade da capacidade técnica necessária e melhorar o conhecimento de TI pra implementar e manter sistemas de informação de GFP em larga escala, são aspectos cruciais do desenho e da implementação do projeto de FMIS. Assim como na elaboração e implementação de qualquer sistema complexo, a liderança, colaboração e inovação são importantes no processo.

Este estudo apresenta a experiência do Banco Mundo na implantação de soluções de FMIS de 1984 a 2010, com foco no desenho, implementação e avaliação desses projetos. O relatório preliminar do FMIS (preparado por Dorotinsky e Cho em 2003) se concentrou em 32 projetos finalizados até 2002, observando a duração, o custo e os ratings de desempenho desses projetos, para identificar vários fatores de sucesso e de fracasso. O relatório documenta os resultados variados dos projetos de FMIS. Este estudo tenta analisar todos os projetos de FMIS (T/F) finalizados desde 1984, com uma lente mais ampla de GFP, aproveitando o melhor acesso aos principais dados do projeto disponíveis nos bancos de dados e arquivos do Banco Mundial.

Além da duração, do custo e dos ratings de desempenho, este estudo identifica as características do projeto, o escopo e custo dos sistemas T/F, as soluções de TIC, a abordagem de preparação do projeto, as diferenças regionais no desenho e implementação das soluções de FMIS, além da situação operacional dos sistemas T/F, que é tão importante. Com base nas conclusões deste relatório, 80% dos projetos de FMIS finalizados foram prorrogados. No entanto, 82% dos projetos de FMIS foram finalizados dentro do orçamento e, eventualmente, resultaram em uma solução sustentável e útil que pode servir de base para futuras reformas de GFP. Entre os 55 projetos finalizados, 49 sistemas T/F (89%) estão total ou parcialmente operacionais, o que sugere que, da perspectiva de obtenção de resultados e sustentabilidade, muitos desses projetos alcançaram suas metas técnicas e operacionais.

Com base nas lições aprendidas, é recomendada uma metodologia para o desenho e implementação dos projetos de FMIS, seguindo uma abordagem sistemática para solução do problema no domínio da GFP. A abordagem sugerida deve ser útil para esclarecer os principais parâmetros de desenho, através de um questionário simples, e identificar de forma consistente quais soluções servem para qual problema em qual situação, durante o desenho do projeto. Apesar de as soluções de FMIS estarem em constante evolução e expansão, paralelamente às mudanças nas condições de GFP, assim como dos avanços tecnológicos, a metodologia sugerida deve melhorar a qualidade e a confiabilidade a próxima geração de soluções FMIS.

O atual foco dos provedores de solução FMIS TIC e dos países clientes se direciona ao desenvolvimento de novos softwares de fonte aberta e de outras soluções inovadoras, visando


atender às principais necessidades de FMIS, a um custo e complexidade razoáveis, além de padrões e formatos comuns de publicação na web (por exemplo, a iniciativa de dados abertos), para melhorar a prestação de contas e a transparência no domínio da GFP. Além disso, a melhoria do compartilhamento de conhecimentos e aprendizado entre os países clientes (através de comunidades de prática e plataformas de aprendizagem aos pares) e no Banco Mundial é crítica para o desenvolvimento de um entendimento comum dos atuais desafios e prioridades para as reformas FMIS, promovendo debates sobre as novas práticas, soluções inovadoras e sequenciamento em reformas de GFP. Por fim, são apresentadas comparações com aplicativos semelhantes no setor público, para destacar os padrões correspondentes de sucesso e de fracasso.

É necessário observar que a boa finalização dos projetos FMIS depende também de muitos fatores externos. Os efeitos adversos das questões político-econômicas específicas do país, dos eventos financeiros globais ou de uma mudança no ambiente político devido às eleições, podem ter um grande impacto durante a implementação de qualquer projeto preparado adequadamente, resultando em atrasos e falhas inesperados.

Embora este estudo comece a preencher uma lacuna na literatura, oferecendo um foco profundo em determinados aspectos da implementação dos projetos do Banco Mundial, ainda há muito a ser feito. Os estudos futuros devem analisar, particularmente:

O impacto da introdução do FMIS sobre os resultados das finanças públicas (p. ex., relatórios oportunos, melhor tomada de decisão) em diferentes países;

A taxa de fracasso significantemente maior entre os projetos na África;

Os custos da implementação de projetos FMIS em relação aos orçamentos anuais nacionais totais;

A variação nos padrões de licitação entre os projetos;

Lições aprendidas com a implementação desses projetos em países desenvolvidos;

A correlação entre as mudanças nas políticas do Banco Mundial e/ou os avanços tecnológicos e os resultados dos projetos FMIS; e,

Dados e avaliações das operações de outros parceiros de desenvolvimento nesta seara.

As soluções FMIS, se bem elaboradas e implementadas, complementadas pelas reformas da GFP pertinentes, são ferramentas que ajudam os governos a controlar os gastos e déficits, alcançando maior eficiência no processo de orçamentação. No entanto, se as soluções de FMIS não forem combinadas a um fortalecimento proporcional dos controles internos, elas podem aumentar a oportunidade de fraude e apropriação indevida de fundos.

83

Anexos


85

Anexo 1 – Referências

Abdul Khan and Mario Pessoa, “Conceptual Design: A Critical Element of a Successful Government Financial Management Information System Project”, IMF FAD Technical Note 2010/07, 30 de abril de 2010.

Abdul Khan and Stephen Mayes, “Transition to Accrual Accounting”, IMF FAD Technical Note 2009/02, 2009.

Africa Region Working Paper Series No. 25, “Design and Implementation of Financial Management Systems: An African Perspective” janeiro de 2002.

Ali Hashim and Allister J. Moon, “Treasury Diagnostic Toolkit”, World Bank Working Paper # 19, 2004.

Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska and James A. Brumby, “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”, agosto de 2010.

Cem Dener, Presentation on “Implementation Methodology of the Integrated Public Financial Management Systems in Europe and Central Asia”, World Bank, maio de 2007.

Davina Jacobs, Jean-Luc Hélis, and Dominique Bouley, “Budget Classification”, IMF FAD Technical Note 2009/06, 2009.

Davina Jacobs, “Capital Expenditures and the Budget”, IMF FAD Technical Guidance Note 8, abril de 2009.

DFID, “Review of GFP Reform Literature”, janeiro de 2009.

Dimitar Radev and Pokar Khemani, “Commitment Controls”, IMF FAD Technical Note 2009/04, 2009.

Ian Leinert, “Modernizing Cash Management”, IMF FAD Technical Note 2009/03, 2009.

Jack Diamond and Pokar Khemani, “Introducing Financial Management Information Systems in Developing Countries,” IMF Working Paper, outubro de 2005.

Leszek Kasek and David Webber, “Performance-Based Budgeting and Medium-Term Expenditure Frameworks in Emerging Europe”, The World Bank Report, 2009.

Marc Robinson and Duncan Last, “A Basic Model of Performance Based Budgeting”, IMF FAD Technical Note 2009/01, 2009.

PEFA, Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Program.

Richard Allen and Daniel Tommasi, “Managing Public Expenditure - A Reference Book for Transition Economies”, OECD-SIGMA Report, 2001.

http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1007.pdf





http://imagebank.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/IW3P/IB/2004/02/02/000090341_20040202093914/Rendered/PDF/277130PAPER0WBWP0no019.pdf

http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64165259&theSitePK=469372&piPK=64165421&menuPK=64166322&entityID=000158349_20100809092806

http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64165259&theSitePK=469372&piPK=64165421&menuPK=64166322&entityID=000158349_20100809092806




http://www.dfid.gov.uk/Documents/publications1/evaluation/review-pub-finan-mgmt-reform-lit.pdf






http://www.pefa.org/




Sailendra Pattanayak and Israel Fainboim, “Treasury Single Account: Concept, Design and Implementation Issues”, IMF WP/10/143, maio de 2010.

Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi, “Managing Government Expenditure”, Asia Development Bank Report, abril de 1999.

Science Magazine Vol. 284. No. 5411 (1999) “Complexity and the Economy”, W. Brian Arthur, 2 de abril de 1999: 107-109.

The World Bank FMIS Database (1984-2010) – atualizado em agosto de 2010. (Atualmente disponível apenas para usuários do Banco Mundial. Uma versão externa deve ser disponibilizada em 2011.)

The World Bank, “Payment Systems Worldwide – Outcomes of the Global Payment Systems Survey 2008”, FDSP Payment Systems Development Group, 2009.

The World Bank, “Public Sector Reform: What Works and Why?”, IEG Evaluation Report, 2008.

The World Bank, “Quality Assessment of Lending Portfolio”, Quality Assurance Group (QAG), abril de 2009.

William L. Dorotinsky, Junghun Cho, “World Bank’s Experience with Financial Management Information (FMIS) Projects,” Draft Report, 2003.

William L. Dorotinsky, Presentation on “Implementing Financial Management Information System Projects: The World Bank Experience- Preliminary Results,” Reinventing Government with ICT, World Bank, 19 de novembro de 2003. (Disponível apenas para usuários do Banco Mundial).

http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2010/wp10143.pdf

http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2010/wp10143.pdf

http://www.adb.org/documents/manuals/govt_expenditure/

http://www.sciencemag.org/content/vol284/issue5411/


http://siteresources.worldbank.org/EXTPUBSECREF/Resources/psr_eval.pdf

http://siteresources.worldbank.org/INTQAGNEW/Resources/QALP.pdf

http://siteresources.worldbank.org/INTRANETFINANCIALMGMT/Resources/K-L/KL-COURSE-MATERIALS/ReviewWBprojIFMISdorotinsky.pdf

http://siteresources.worldbank.org/INTRANETFINANCIALMGMT/Resources/K-L/KL-COURSE-MATERIALS/ReviewWBprojIFMISdorotinsky.pdf

87

Anexo 2 – Lista de verificação para as equipes envolvidas no desenho do projeto FMIS

Desenhar e implementar um grande projeto de FMIS (Tipo 1) é um processo difícil, já que as necessidades e prioridades de reforma da GFP variam de país para país. Apesar dessas condições específicas de país, é possível seguir uma abordagem consistente (descrita no Capítulo 4) para identificar as principais necessidades de reforma institucional e capacitação, e planejar soluções funcionais e técnicas que sejam apropriadas e responsivas. Os estágios de desenho do projeto FMIS mapeados para o Marco de Maturidade T/F desenvolvidos para a Comunidade de Prática do Tesouro PEM-PAL 49 são apresentados na Figura 35.

Figura 35: Estágios de elaboração do projeto mapeados no Marco de Maturidade Tesouro/FMIS

A mesma metodologia se aplica a outros tipos de projetos de FMIS (expansão do sistema existente, soluções de AT de emergência e expansão dos sistemas implementados pelo governo em conjunto com outros parceiros de desenvolvimento), verificando todos os passos como em um grande projeto de FMIS, e pulando os passos já finalizados, para garantir a consistência também durante o estágio de expansão.

As lições aprendidas com o desenho e implementação dos sistemas T/F são apresentadas a seguir, na forma de uma lista de verificação, para relembrar a quantidade de aspectos importantes para os futuros projetos.

49 Public Expenditure Management-Peer Assisted Learning (PEM-PAL) Group (estd em 2005).

Desenho de Projeto

Implementação Manut. e Suporte

Prontidão

Monitoramento e Avaliação

Preparação

Licitação

Desenho do FMIS

Efet

ivid

ade

Recursos

Tem

Fundos orçamentários Capacidade técnica Administração do sistema Call center & help desk

1

2

4

5

6

7 Desenvolvimento e integração do

sistema Teste de carga total e lançamento

Mecanismos de monitoramento e relatórios

Cap de gestão de proj

Seleção competitiva para soluções de TIC em larga escala

Assistência técnica e treinamento

Definição da funcionalidade do sistema Requisitos técnicos detalhados

Marcos legais e institucionais Cobertura orçamentária Conta Única do Tesouro (CUT)

Estratégia de reforma de GFP Capacidade institucional Infraestrutura de rede nacional

18 - 36 meses

12 - 18 meses

18 - 24 meses Marco de Maturidade para Tesouro/FMIS

(Desenvolvido como parte da Comunidade de Prática de Tesouro PEM-PAL )

3

http://www.pempal.org/


Lista de Verificação de Desenho de Projeto FMIS

# Lista de Verificação de Projeto FMIS Principais Aspectos da Preparação do Projeto

Identificar as necessidades de reforma da GFP do governo (O que? Por que?)

1 Avaliação das práticas e da capacidade institucional de GFP existentes

Verificar a disponibilidade de avaliação (ou avaliações) PEFA Outras avaliações / projetos relacionados à GFP

2 Identificar as principais contrapartes para as reformas de GFP

Iniciar o diálogo com as principais contrapartes de GFP

3 Desenvolver a estratégia de reforma da GFP Estratégia de GFP desenvolvida pelas principais contrapartes Plano de Ação de GFP alinhado com a estratégia

4 Identificar as Prioridades e o Sequenciamento das ações de reforma da GFP.

As prioridades e o sequenciamento da GFP esclarecidos entre as principais contrapartes

5 Esclarecer a base/autoridade legal para as reformas de GFP

Base/autoridade legal para implementar as reformas

6 Avaliação político-econômica Avaliar a política e a economia, além dos riscos para o resultado de desenvolvimento

7 Desenvolver o Documento de Conceito Tesouro/FMIS

Revisão funcional das organizações de GFP Realizar análise de lacuna (estado atual x meta) Identificar as melhorias nos processos de negócio Identificar as necessidades de capacitação Identificar as mudanças em procedimento / legislativas Identificar as mudanças organizacionais / comportamentais Definir o plano de implementação e identificar riscos Definir as capacidades funcionais de FMIS necessárias Análise de custo/benefício

8 Identificar as necessidades de assessoria durante a preparação do projeto, para lidar com as necessidades urgentes

Identificar as necessidades de Assistência Técnica (AT) e treinamento antes e durante a implementação do FMIS Desenvolver os ToRs para as necessidades urgentes de AT/treinamento

Desenvolver soluções personalizadas (Como? Onde? Quando?)

9 Avaliação da capacidade técnica de TIC existente

Disponibilidade de avaliações de TIC (por exemplo, COBIT/ITIL) Pesquisas sobre conhecimento de TI e carga de trabalho

10 Identificar as principais contrapartes para a modernização de TIC

Iniciar o diálogo com os principais técnicos

11 Desenvolver a Estratégia de Modernização de TIC ou governo eletrônico

Estratégia de Modernização de TIC preparada pelas contrapartes

Anexo 2 89


12 Desenvolver o Desenho de Sistema Tesouro/FMIS com base no Documento de Conceito

Identificar os módulos de FMIS necessários Desenvolver os requisitos funcionais para os módulos FMIS ASW Definir a arquitetura de tecnologia do FMIS Elaborar a rede de comunicação FMIS (VPN) + nós Definir o software aplicativo e os requisitos de servidor central + armazenagem de dados pertinentes Definir as especificações de hardware de campo de FMIS, dos equipamentos de rede e de sistemas de engenharia Centro Principal do Sistema + Centro de Recuperação de Desastre Elaborar plataforma / capacidades de Portal Web do FMIS Estimativas de custo e análise de competitividade Desenvolver planos de implementação e treinamento de FMIS Desenvolver planos de suporte e manutenção de FMIS Identificar necessidades de gestão de registros e de fluxo de trabalho Melhorar a gestão do sistema e capacidade de segurança da informação

13 Preparar um plano de implementação realista para as principais atividades do projeto

Duração dos estágios de licitação e implementação para cada atividade (um pacote de licitação por atividade)

14 Preparar estimativas de custo realistas para todas as atividades

Definir os insumos necessários e a estimativa de custo para cada atividade

15 Preparar o plano de licitação e estimativas de desembolso para todas as atividades (uma a uma)

Desenvolver plano de licitação e estimativas trimestrais de desembolso, segundo o plano de implementação

16 Identificar os pré-requisitos de FMIS a serem finalizados antes de assinar os contratos de TIC

Desenvolvimento de um Documento de Conceito de FMIS e Desenho de Sistema alinhados às metas da reforma da GFP Melhorar a classificação/tabela orçamentária das contas Melhorar / criar a conta única do tesouro (CUT) Criar uma rede nacional Melhorar / criar a capacidade de TI no MF/Governo Preparar MSC + DRC para instalações Garantir que a equipe de projeto do MF lidere todas as atividades principais

17 Desenvolver os Requisitos Técnicos de FMIS e os documentos de licitação (ICB)

Implementar todas as soluções de TIC com um ou dois pacotes de ICB (de dois estágios para ASW, de um estágio para HW)



18 Coordenar com as atividades de govern eletrônico em andamento (se houver)

Garantir a interoperabilidade e a efetiva troca de dados com os sistemas de GFP / soluções de governo eletrônico / serviços pertinentes

Fortalecer a capacidade e implementar o projeto (Quem?)

19 Criar um Grupo de Gestão de Projeto (PMG) Garantir a representação das contrapartes no PMG 20 Criar uma Unidade de Implementação de

Projeto (UIP) na estrutura da agência implementadora

Assegurar que uma UIP composta de um coordenador, um especialista em GF, um especialista em licitação e um tradutor

21 Tentar usar os sistemas de país para a gestão de projeto, gestão financeira e licitação, se possível

Verificar as capacidades de coordenação e administração de grandes projetos, assim como de GF e licitação

22 Criar mecanismos de monitoramento e avaliação

Desenvolver habilidades de M&A e usar mecanismos adequados de monitoramento e relatórios durante a implementação do projeto

23 Preparar documentos preliminares de licitação antes da aprovação da Diretoria, se possível

Assegurar que os principais documentos de licitação estejam prontos para começar a fase de licitação, depois da efetividade

24 Preparar planos realistas de capacitação e de gestão de mudança para as reformas da GFP

Elaborar as principais atividades de capacitação e gestão da mudança a serem iniciadas após a aprovação do projeto

25 Garantir a disponibilidade de recursos suficientes para a sustentabilidade do sistema T/F

O compromisso do Gov./MF em relação aos recursos e fundos necessários para manter o sistema T/F no futuro

Anexo 2 91

As equipes de projeto envolvidas na elaboração e implementação das soluções de FMIS podem querer aproveitar uma forma simplificada e um pouco ampliada do “Questionário de Tesouro” 50 durante a fase de concepção do projeto. Apresentamos abaixo o Questionário simplificado de FMIS que cobre seis categorias: (i) marco legal e da organização; (ii) escopo das operações do FMIS; (iii) funcionalidade do sistema; (iv) capacidades e infraestrutura d TIC; (v) necessidades de assistência técnica; e, (vi) projetos / atividades relacionados.

Questionário FMIS País: __________________________________________________________

Preparado por (nome + cargo): __________________________________________________________

Data: aaaa / mm / dd

# Questionário FMIS Respostas

Parte I – Marco Legal e Organizacional

1 Base legal: Há uma Lei do Tesouro? - Se Sim, anexar a lei ou informar o link da web: ___________________________________________

Sim Não

2 - se Sim, as datas de aprovação + última revisão da Lei: Lei Nr. ___________________________________________

Aprovada em: dd / mm / aaaa Última revisão: dd / mm / aaaa

3 - se Não, há alguma outra legislação sobre o Tesouro? Legislação relacionada: ______________________________

Sim Não Aprovada em: dd / mm / aaaa

4 Quando a organização do Tesouro Central foi criada? Anexe o organograma do MF/Tesouro.

Criada em: dd / mm / aaaa

5 O Tesouro é responsável por: (a) gestão do gasto público? Sim Não

(b) arrecadação de receitas? Sim Não (c) gestão de caixa? Sim Não (d) emitir títulos / papéis? Sim Não (e) gestão da dívida / auxílio? Sim Não

(f) documentos contábeis / financeiros? Sim Não

6 Número total de departamentos do MF/Tesouro: Comentários: ________________________________________

Central: ____________ Regional: ____________ Distritais: ____________

7 Número total de funcionários do MF/Tesouro: Comentários: ________________________________________


8 Número total de especialistas técnicos do MF/Tesouro (do quadro) Comentários: ________________________________________


50 Ali Hashim and Allister J. Moon, “Treasury Diagnostic Toolkit”, World Bank Working Paper # 19, 2004.

http://imagebank.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/IW3P/IB/2004/02/02/000090341_20040202093914/Rendered/PDF/277130PAPER0WBWP0no019.pdf



Parte II - Escopo das Operações do FMIS

9 Há uma Conta Única do Tesouro (CUT)? Sim Não - se Sim, qual o modo de operação da CUT 51?

- Quando o sistema da CUT foi criado? Comentários: ________________________________________

Cliente Correspondente

Criada em: aaaa / mm / dd

10 Há fundos extraorçamentários (EBFs)52? Sim Não - se Sim, os EBFs como % dos gastos e receitas totais:

Comentários: ________________________________________ EBFs: ______ % do gasto total EBFs: ______ % da rec. total

11 Componentes do Orçamento Anual atendidos pelo Tesouro: Comentários: ________________________________________

Central Regional/Local Fundos Extraorçamentários (EBFs)

12 Os componentes do Orçamento Anual incluídos na CUT: Comentários: ________________________________________

Central Regional/Local Fundos Extraorçamentários (EBFs)

13 Há um marco de orçamentação / gastos em médio prazo? - se Sim, desde quando?

MTBF MTEF Desde (ano): aaaa

14 Há um plano de contas único (PCU)? Comentários: ________________________________________

Sim Não

15 Há uma classificação orçamentária (CO) alinhada ao PCU? Anexe as estruturas de dados da CO e o PCU (todos os segmentos + extensões de dados)

Sim Não

16 Método contábil usado pelo Tesouro Comentários: ________________________________________

Caixa Mod. caixa Mod. acum Acumulação

17 Método contábil usado pelas Instituições de Orçamento Comentários: ________________________________________

Caixa Mod. caixa Mod. acum Acumulação

18 Há algum Sistema de Tesouro/FMIS totalmente operacional53·? - se Sim, desde quando? - se Não, há alguma previsão de haver? Comentários: ________________________________________

Tesouro FMIS Desde: aaaa / mm / dd

19 O FMIS dá suporte à gestão dos Compromissos? - se Sim, desde quando? - se Não, há alguma previsão desse suporte? Comentários: ________________________________

Anual Plurianual Desde: aaaa / mm / dd

51 Modo cliente: O tesouro envia as solicitações diárias de pagamento ao Banco Central, que realiza todos os

pagamento no Sistema de Pagamento Eletrônico (SPE) e retorna o extrato diário detalhado do RTGS/ACH. Modo correspondente: O Tesouro participa do SPE para realizar todos os pagamentos diretamente, por meio de um link seguro, e pega os extratos da CUT on-line.

52 EBFs: Fundos extraorçamentários (por exemplo, saúde / seguridade social), onde as transações não passam diretamente pelo sistema do Tesouro. Geralmente os EBFs funcionam com procedimentos separados de preparação e execução do orçamento com seu próprio plano de contas, e pode desestabilizar a exatidão e a transparência das contas financeiras.

53 FMIS: O Sistema de Informação de Gestão Financeira (F) costuma incluir as capacidades de Preparação do Orçamento (B) e sua Execução (T) como módulos principais, compartilhando um banco de dados integrado de GFP. Mesmo que B e T sejam sistemas separados, considere-os como os dois principais componentes do FMIS. Neste questionário, o Sistema do Tesouro significa apenas o sistema de Execução Orçamentária (T).

Anexo 2 93


Parte III – Funcionalidade do Sistema

20 Capacidades funcionais dos sistemas de informação GFP existentes. Para as funções automatizadas, liste as soluções de TIC relacionadas

como software localmente desenvolvido (LDSW) ou comercial padronizado (COTS).

Informe: Dept. / unidade responsável Modo de operação (manual /

auto)

Funções de GFP Dept/unidade responsável Manual / Automatizado

a) Previsão Macroeconômica

b) Planejamento de Investimento Público

c) Preparação do Orçamento

d) Sistema Central do Tesouro

• Gestão de Receitas

• Licitação / Compromissos

• Gestão de Despesas

• Gestão de Caixa / Fundo

• Livro Razão Geral

• Relatórios Financeiros

• Gestão de Ativos / Inventário

e) Gestão da Dívida Interna

f) Gestão da dívida e do auxílio externos

g) Banco de Dados de pessoal (HRMIS)

h) Cálculos de Folha de Pagamento

i) Suporte à Auditoria

j) Suporte para as Unidades de Gasto (portal)

k) FMIS: Warehouse de Dados

l) Outros (especificar): ____________________________ ____________________________ ____________________________



Parte IV – Capacidades e Infraestrutura de Tecnologia de Informação e Comunicação

O desenvolvimento da infraestrutura de TIC para as soluções FMIS costuma envolver quatro atividades principais: Criação de conexões de rede nacionais (departamento central + distrital/local). Desenvolvimento de Software Aplicativo (ASW) com base na web, para as soluções Tesouro/FMIS. Instalação de servidores centrais, unidades de armazenamento de dados e hardware de campo para os

aplicativos da web. Instalação de equipamentos de rede, sistemas de segurança e componentes de gestão de sistema.

A criação da rede nacional (geralmente uma contribuição do governo) é o primeiro passo para a implementação das soluções de TIC. Outros componentes de TIC são implementados pelo processo de Licitação Competitiva Internacional (ICB) nos projetos financiados pelo Banco Mundial.

21 Já existe uma rede nacional? Sim Não

22 Enumere os prestadores de serviço de rede (autarquias ou empresas privadas de telecomunicações)

Sim Não

23 Há um relatório técnico sobre as possíveis opções de conectividade de rede nacional? (Linhas dedicadas, conexão discada, ADSL, satélite, fibra ótica, etc.) - se Sim, anexe a este questionário.

Sim Não

24 Há uma lista da localização (nós) de todos os departamentos centrais e locais a serem conectados por uma rede nacional segura? - se Sim, anexe a este questionário.

Sim Não

25 Ha uma lista do número estimado de usuários do sistema para cada nó? - se Sim, anexe a este questionário.

Sim Não

26 Há uma lista da carga de trabalho estimada de cada nó (nr. de relatórios; nr. de transações de receita e gasto ao ano, limites máximos diários?) - se Sim, anexe a este questionário.

Sim Não

27 A organização do MF/Tesouro conta com um Departamento de TIC? - se Sim, anexe a lista de especialistas nas unidades centrais/locais

Sim Não

28 A organização de MF/Tesouro tem capacidade para desenvolver seu próprio software? - se Sim, quantos programadores e quais capacidades estão disponíveis?

Sim Não

29 Há firmas locais de TIC especializadas no desenvolvimento de software aplicativo de web? - se Sim, quantas firmas locais são qualificadas?

Sim Não

Anexo 2 95


Parte V – Necessidades de Assistência Técnica

Durante a preparação e a implementação de projetos FMIS, consultores e empresas de consultoria podem prestar vários serviços de Assistência Técnica (AT) para a capacitação institucional e o desenvolvimento de soluções para várias necessidades de reforma da GFP.

Informe o tipo de AT necessária durante a elaboração e implementação do projeto FMIS.

30 Desenvolver a estratégia de reforma da GFP Sim Não

31 Assessoria para as reformas orçamentárias Sim Não

32 Assessoria nas reformas da gestão de despesa pública Sim Não

33 Assessoria nas reformas da contabilidade do setor público Sim Não

34 Revisão funcional das organizações de GFP Sim Não

35 Apoio à reorganização da GFP e novos processos de negócio Sim Não

36 Desenvolver marco legal, regulatório e/ou operacional (diretrizes, procedimentos, regulamentos, manuais operacionais)

Sim Não

37 Melhorar a classificação/elaboração do plano de contas único Sim Não

38 Melhorar as operações da conta única do tesouro (CUT) Sim Não

39 Especificações funcionais e da arquitetura de tecnologia do FMIS Sim Não

40 Preparação dos documentos de licitação (ICB) do FMIS Sim Não

41 Assessoria durante a execução dos contratos FMIS TIC para verificar a conformidade com os requisitos do FMIS

Sim Não

42 Revisão das iniciativas de governo eletrônico e coordenação com outros projetos de TIC

Sim Não

43 Desenvolver programas de treinamento e atividades de gestão de mudança.

Sim Não

44 Gestão do projeto Sim Não

45 Fortalecer a GF e a capacidade de licitação Sim Não

46 Outras necessidades de AT: _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________

Sim Não



Parte VI – Projetos / Atividades Relacionados

47 Há algum projeto finalizado/em andamento relacionado ao sistema T/F? Se Sim, liste todas as atividades relacionadas (financiadas pelo Gov./doadores) indicando seus objetivos, escopo, duração, orçamento e principais produtos (anexe os documentos pertinentes):

_________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________

Sim Não

48 Há um mecanismo de coordenação com o doador para as atividades relacionadas à GFP? Se Sim, resuma:

_________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________

Sim Não

Anexos

A1 Os documentos sobre o marco legal e organizacional estão anexados?

Sim Não

A2 O organograma do MF/Tesouro (indicando o número de funcionários nas unidades centrais/locais) está anexado?

Sim Não

A3 As estruturas de dados da CO e do PCU (todos os documentos + extensões) estão anexadas?

Sim Não

A4 O relatório técnico sobre as opções de conectividade de rede nacional está anexado?

Sim Não

A5 A lista da localização (nós) de todos os departamentos centrais e locais a serem conectados por uma rede nacional segura está anexada?

Sim Não

A6 A lista do número estimado de usuários do sistema para cada nó está anexada?

Sim Não

A7 A lista da carga de trabalho estimada de cada nó (nr. de relatórios; nr. de transações de receita e gasto ao ano, limites máximos diários) está anexada?

Sim Não

A8 O organograma do Departamento de TI do MF/Tesouro (indicando o número de funcionários nas unidades centrais/locais) está anexado?

Sim Não

A9 Os documentos dos projetos relacionados estão anexados? Sim Não

97

Anexo 3 – Uso de Sistemas de Pagamento Eletrônico e Assinatura Digital nos

projetos FMIS

Por causa do crescente interesse no uso de Sistemas de Pagamento Eletrônico (SPE) e Assinatura Digital (AD) nas operações diárias do Tesouro/FMIS, em maio de 2010 foi organizada uma oficina, como parte das atividades da Comunidade de Prática de Tesouro PEM-PAL (TCoP), em Chisinau.

Dois formulários de pesquisa preparados para a oficina da TCoP são apresentados abaixo para destacar alguns dos principais aspectos do SPE e da AD nas operações de Tesouro/FMIS de 14 países participantes da ECA. As apresentações da oficina e os resultados da pesquisa podem ser consultados no sítio do PEM-PAL. Esta seção também apresenta informações de suporte para esclarecer a terminologia usada nos formulários de pesquisa de SPE e AD.

Sistemas de Pagamento Eletrônico

# Sistema de Pagamento Eletrônico (SPE) Respostas

1 Há um Memorando de Entendimento assinado com o Banco Central para as operações da CUT e do SPE?

Sim Não

2 Há uma unidade de tesouro responsável por gerenciar os pagamentos eletrônicos?

Sim Não

3 Há espaços seguros no departamento, adequados para as operações de SPE?

Sim Não

4 Número de pessoal autorizado e treinado no MF/Tesouro trabalhando com SPE:

Gerente: ____________ Funcionários: ____________

5 Há uma conexão de rede segura (VPN) para as operações da CUT/SPE? Software de VPN: ___________________________________

Sim Não

6 Há servidores dedicados com total redundância e soluções de backup?

Sim Não

7 Pagamentos aos beneficiários: Direta ou Indiretamente (por meio de contas bancárias das entidades públicas pertinentes ou das unidades de gasto)?

Diretamente Indiretamente

8 Número médio de pagamentos/dia para os orçamentos centrais/locais:

Central: ____________ Regional/Local: ____________ Outros: ____________

9 Cobertura dos pagamentos diários para o orçamento central/local via SPE (%):

Central: ___________ % Regional/Local: ___________ % Outros: ___________ %

http://www.pempal.org/event/read/20


# Sistema de Pagamento Eletrônico (SPE) Respostas

As perguntas abaixo devem ser respondidas juntamente com o operador da CUT (por exemplo, Banco Central)

10 Quantos bancos comerciais usam o SPE? Nr. de bancos: _____________

11 Quantos bancos comerciais estão envolvidos nas operações da CUT? Qual o número total de agências bancárias que participam da CUT?

Nr. de bancos: _____________ Nr. de agências: ____________

12 Quantos bancos comerciais oferecem serviços bancários on-line (Internet)?

Nr. de bancos: _____________

13 Há um sistema de pagamento para valores altos (RTGS)54? Sim Não

14 - Se Sim, quando o sistema RTGS foi estabelecido? RTGS estab. em: aaaa / mm / dd

15 - Número total de transações RTGS ao ano. Transações RTGS/ano: __________

16 - Número total de transações RTGS CUT ao ano. Trans. RTGS CUT/ano: __________

17 - Número máximo de transações RTGS CUT ao dia. Máx. RTGS CUT/dia: __________

18 Há um sistema de pagamento para valores baixos (ACH)55? Sim Não

19 - Se Sim, quando o sistema ACH foi estabelecido? ACH estab. em: aaaa / mm / dd

20 - Número total de transações ACH ao ano. Transações ACH/ano: ___________

21 - Número total de transações ACH CUT ao ano. Trans. ACH CUT/ano: ___________

22 - Número máximo de transações ACH CUT ao dia. Máx. ACH CUT/dia: ___________

23 O SPE se comunica ou é compatível com o TARGET2 56·? Sim Não

24 O SPE se comunica ou é compatível com os sistemas de compensação EBA 57·?

Sim Não

25 Há troca de arquivos eletrônicos no formato XML 58·? Se Não, informe o Formato: __________________________

Sim Não

26 A troca de informações financeiras é com base em uma plataforma SWIFT 59·? Se Não, informe a Plataforma: _________________________

Sim Não

27 O IBAN 60 é usado para os números de contas bancárias domésticas / internacionais?

Sim Não

54 RTGS: Sistema de Compensação em Tempo Real 55 ACH: Sistema Automatizado de Compensação 56 TARGET2: Sistema Automatizado de Transferência Expressa de Compensação em Tempo Real Trans-Europeu dos

Bancos Centrais da EU. 57 EBA: Associação de Serviços Bancários Euro (Euro-1 sistema de compensação; Passo-1 pagamento de pequenos

montantes; Pass—2 ACH Europeu) 58 XML : eXtended Markup Language 59 SWIFT : The Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications 60 IBAN: Número Internacional de Conta Bancária

Anexo 3 99

Assinatura Digital

# Assinatura Digital Respostas

1 Lei sobre Assinatura Digital (AD)? Sim Não

2 - Se Sim, as datas de aprovação + última revisão da Lei de AD Nr.: _______________________________________________

Aprovada em: aaaa / mm / dd Última revisão: aaaa / mm / dd

3 Há uma entidade pública responsável pela implementação da AD? - Se Sim, Entidade de AD: __________________________

Sim Não

4 A AD é obrigatória em algumas operações do Tesouro? - Se Sim, quais serviços: _______________________________

Sim Não

5 Qual o número total de funcionários do MF/Tesouro que usa AD nas operações?

Funcionários que usam AD: ____________________________

6 Qual o número total de transações financeiras assinadas com AD/ano?

Uso de AD/ano: ____________________________

Não responda as questões abaixo se o setor público ou privado não usar a AD ou PKI atualmente

7 Há uma infraestrutura PKI 61 para dar suporte aos aplicativos de AD? - Se Sim, software de PKI: ________________________

Sim Não

8 Há suporte de PKI sem fio no sistema? Sim Não

9 Há uma AC central62? - Sim, a URL da AC: ________________ Sim Não

10 Há ACs licenciadas? - Se Sim, núm. de ACs licenciadas: ______ Sim Não

11 Há ACs privadas? - Se Sim, núm. de ACs privadas: _________ Sim Não

12 Número de certificados emitidos pela AC central até o momento: Setor Público: _____________ Setor Privado: _____________

13 Número de certificados emitidos pela AC licenciada até o momento:

Setor Público: _____________ Setor Privado: _____________

14 Caso não seja utilizada uma AC, quais as soluções para dar ‘confiabilidade’ à PKI?

Web de Confiança PKI Simples

Outras (especificar): ___________

15 A função hash é usada para a AD? Função hash: _____________

16 Principais técnicas simétricas selecionadas (3DES, AES, RC5, etc.)? Simétrica: _____________

17 Principais técnicas assimétricas selecionadas (RSA, ECC, ADP, etc.)? Assimétrica: _____________

18 Período de validade (anos) dos principais certificados públicos usados na AD:

AC Central: __________ anos AC licenciada: __________ anos Usuário: __________ anos

19 Principal comprimento (bit) dos principais certificados públicos usados na AD:

AC Central: ___________ bit AC licenciada: ___________ bit Usuário: ___________ bit

61 PKI: Infraestrutura Pública Chave 62 AC: Autoridade Certificada


Sistemas de Pagamento Eletrônico

Os Sistemas de Pagamento Eletrônico (SPE) ou Transferências Eletrônicas de Fundo (TEF) funcionam com base em dois sistemas (Figura 36):

• O sistema de compensação é onde as transações entre os membros de um canal de compensação são registradas.

• Compensação é a transferência de fundos da conta de quem paga para a conta de quem recebe. Isso só ocorre entre os bancos. O Banco Central de cada país costuma servir como o principal agente de compensação. A compensação pode ocorrer imediatamente, de forma bruta (RTGS) ou demorar, em base de arranjo de compensação (ACH).

Os sistemas de Compensação Bruta em Tempo Real (RTGS) são sistemas de transferência de fundos, onde a transferência do dinheiro ocorre de um banco para o outro em 'tempo real' e em base ‘bruta’. A compensação em ‘tempo real’ significa que a transação de pagamento não está sujeita a qualquer período de espera. As transações são compensadas assim que são processadas. ‘Compensação bruta’ significa que a transação é compensada uma a uma, sem agrupamento ou arranjo de compensação com outras transações. Depois de processados, os pagamentos são finais e irrevogáveis. Em termos de liquidez e riscos sistêmicos, os sistemas de pagamento de valores altos (RTGS) são os mais importantes, por causa dos grandes valores e da natureza sensível a tempo dos pagamentos. As soluções RTGS são implementadas principalmente pelos bancos centrais. As câmaras de compensação do setor privado usam um modelo RTGS semelhante à Câmara de Compensação de Pagamento Interbancário (CHIPS).

Figura 36: Operações do Sistema Centralizado de Pagamento Eletrônico

O sistema de Câmara de Compensação Automatizada (ACH) foi desenvolvido como um sistema para pagamento de valores baixos. O sistema de ACH processa grandes volumes de transações de crédito e débito em lotes e a baixo custo. As transações de crédito do ACH incluem folha de pagamento, pensão e pagamentos de anuidades. As transações de débito do ACH incluem pagamentos de conta de consumo, como contas de telefone e prêmios de seguro. O ACH é operado principalmente pelos bancos centrais. Em alguns países os sistemas ACH pertencem a entidades privadas e são operados por elas, mas são autorizados e regulamentados pelos bancos centrais.

Sede Banco Comercial #1

Sede Banco Comercial #X

Rede do Banco Com. #1

Rede do Sistema Bancário

Rede do Banco Com. #X

MF Tesouro Central

Banco CentralBank

Departamentos Distritais do Tesouro

Agências do Banco Com. #1

Rede do Tesouro

ACH RTGS VPN Segura

>> EFT (batch files; XML)

Ordem de Pagamento e Fatura Submetidas

FMIS

CUT

Unidades de Gasto

SPE Centralizado Detalhes de todos os

pagamentos (e receitas) recebidos do Banco Central

d

1

2

Instruções de Pagamento 3

Agências do Banco Com. #X

Mensagem de Pagamento 4

Pagamento direto para a conta do beneficiário

5

Extratos da CUT recebidos 6

SWIFT

<< Extratos Reconciliação automática 7

Solicitação de pagamento aprovada

Fundos Informação

Anexo 3 101

A Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications (SWIFT) é uma rede global de telecomunicações. Ela oferece um formato de mensagem exclusivo para a troca de informações financeiras entre as instituições financeiras. As mensagens passam automaticamente por links eletrônicos, construídos entre a SWIFT e os sistemas de compensação eletrônicos locais em diferentes países. Mais recentemente, o código SWIFT tem sido aplicado para a transferência de todo o processo de carta de crédito para a Internet, oferecendo uma funcionalidade da web para as transações business-to-business (B2B) com o SWIFTNet.

O que é a Assinatura Digital?

Uma Assinatura Digital 63 (ou plano de assinatura digital) é um plano matemático para demonstrar a autenticidade e a integridade de uma mensagem ou um documento digital. Uma assinatura digital válida oferece ao destinatário motivos para acreditar que a mensagem foi criada por um remetente conhecido e que não foi alterada quando em trânsito. As assinaturas digitais costumam ser usadas para distribuição de software, transações financeiras e em outros casos onde é importante detectar falsificação e adulteração (Figura 37).

Figure 37: Descrição de como uma simples assinatura digital é aplicada e verificada

A mensagem a ser assinada primeiro passa por uma função hash para produzir um pequeno sumário que depois é assinado. As assinaturas eletrônicas empregam um tipo de criptografia assimétrica (Rivest, Shamir, Adleman (RSA), Criptografia Curva Elíptica (ECC), Assinatura Digital Padrão (ADP), etc.), onde a chave usada para criptografar uma mensagem não é a mesma chave usada para decodificá-las. Cada usuário tem um par de chaves criptográficas - uma chave pública e uma chave privada. A chave privada é secreta, enquanto a chave pública pode ser distribuída amplamente. Mas mensagens são criptografadas na chave pública do destinatário e só podem ser decodificadas pela chave privada correspondente. As chaves são relacionadas matematicamente, mas a chave privada não pode ser derivada da chave pública.

63 Wikipedia: Assinatura Digital

Decodifica usando a chave privada do

signatário

Criptografia hash usando a chave

particular do signatário

Função Hash 101100110101

Hash

111010100011 Assinatura Certificado

Anexo aos

Dados assinados

Dados assinados

111010100011 Assinatura

101100110101

Hash

Dados

Função Hash

101100110101

Hash

? =

Se os hashes forem iguais, a assinatura é válida

Assinatura Verificação

http://en.wikipedia.org/wiki/digital_signature


O que é a Assinatura Eletrônica?

Uma Assinatura Eletrônica (AE) é qualquer meio eletrônico legalmente reconhecido, que indica que uma pessoa adota os conteúdos de uma mensagem eletrônica. Na maioria dos aplicativos de AE, não há garantia criptográfica da identidade do remetente, assim como não há verificação da integridade do texto recebido. Os padrões populares de assinatura eletrônica incluem o OpenPGP, com suporte da Pretty Good Privacy (PGP) e o GNU Privacy Guard (GnuPG), e alguns padrões de Secure/Multipurpose Internet Mail Extension (S/MIME) Internet Engineering Task Force (IETF)

As assinaturas digitais geralmente são usadas para implementar as assinaturas eletrônicas, mas nem todas as assinaturas eletrônicas usam assinaturas digitais (veja a Figura 38). Em alguns países, inclusive os Estados Unidos, e em alguns membros da União Europeia 64, as assinaturas eletrônicas têm valor legal. Contudo, nem sempre as leis sobre assinaturas eletrônicas deixam claro se são assinaturas criptográficas digitais.

Figura 38: Assinatura eletrônica x digital

AE vs. AD Assinatura Eletrônica Assinatura Digital

Conceito

Dados eletrônicos como identificador

Assinatura digital usando método de codificação / decodificação

Problema Reutilizável Impossível de ser reutilizada

Sem falsificação Não é possível fazer um documento assinado sem uma chave particular

Sem modificação Não é possível modificar o documento assinado sem a chave particular

Autenticação da Entidade O titular da chave particular é quem faz o documento

Sem reutilização Não é possível substituir a assinatura digital de A no documento B

Sem rejeição Não é possível rejeitar a assinatura do titular da chave particular

(Tipo de codificação / decodificação: RSA, ADP (Assinatura Digital Padrão), ESIGN, Schnorr, KCDSA)

Fonte: Sistema de Pagamento Eletrônico da Coréia

O que é a Infraestrutura de Chave Pública?

A Infraestrutura de Chave Pública (PKI) 65 é um conjunto de hardware, software, pessoas, políticas e procedimentos necessários para criar, administrar, distribuir, usar, armazenar e revocar os certificados de chave pública para oferecer ‘credibilidade’ as comunicações e transações eletrônicas seguras em ambientes abertos (Figura 39). A identidade, a chave pública, suas ligações, condições de validade e outros atributos de cada usuário ficam inesquecíveis nos certificados digitais emitidos pela AC. Os principais componentes da PKI são:

• Autoridade de Certificação (AC): Gera certificados digitais (ou seja, uma chave pública dos signatários e informações de identidade sobre sua própria chave privada). A identidade do usuário deve ser única em cada domínio da AC.

• Autoridade de Registro (AR): Verifica a identidade e associa essa identidade à sua chave pública.

64 UE: Community Framework for Electronic Signatures 65 Wikipedia: Public Key Infrastructure

http://www.pempal.org/data/upload/files/2010/06/electronic_payment_system_in_korea_eng.pdf

http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/l24118_en.htm

http://en.wikipedia.org/wiki/public_key_infrastructure

Anexo 3 103

• Autoridade de Validação (AV) ou Diretório: Confirma se um determinado certificado produzido por esta AC ainda é válido (por exemplo, chave privada perdida ou comprometida, ou mudança nas informações contidas).

• Software Cliente: Gera pares de chave pública e privada.

A PKI oferece:

• Forte autenticação pelo uso de certificados digitais • Privacidade e integridade de dados com o uso de criptografia • Não rejeição com o uso de assinaturas digitais

Quando instalam uma PKI, as organizações podem escolher entre comprar sistemas isolados de PKI para uso interno (construir) ou terceirizar uma plataforma integrada de PKI (comprar).

As soluções de PKI oferecem chaves públicas e ligações para as identidades do usuário, que são usadas para codificação e/ou autenticação do remetente de mensagens de e-mail, documentos, acesso de usuários aos aplicativos, comunicação segura e Assinatura Móvel (as assinaturas móveis são assinaturas eletrônicas criadas usando um dispositivo móvel, que contam com serviços de assinatura ou certificação em um ambiente local independente de telecomunicação).

Figura 39: Processo PKI para emitir certificados digitais


i

Solicita registro

Confirma Identidade

Registro

Recebe ID + Senha

1 2

3

4

Instala Client SW + gera pares chaves

5

Solicita Certificado

6

Baixa o Certificado

9

Emite Certificado 7

Publica Certificado 8

CA VA

RA

Diretório

OK OK

Principal Infraestrutura Pública



105

Anexo 4 – Opções de licitação para implementação de soluções FMIS

Nos projetos de FMIS financiados pelo Banco Mundial, o procedimento usado para a licitação das soluções necessárias de Tecnologia da Informação e de Comunicação (TIC) é o de Licitação Competitiva Internacional (ICB).

A implementação técnica dos sistemas de Tesouro/FMIS (T/S) inclui os seguintes componentes de TIC: [0] Criação de conexões de rede nacionais (linhas de comunicação físicas, geralmente na forma de

uma contribuição do governo), [1] Desenvolvimento de Software Aplicativo (ASW) de web, principalmente como uma

combinação de COTS personalizado + software desenvolvido localmente (LDSW) para cobrir todas as necessidades de FMIS,

[2] Instalação de servidores centrais (servidores de banco de dados e aplicativo) e unidades de armazenagem de dados necessárias para o ASW (no principal centro de sistema e centro de continuidade de negócio),

[3] Instalação de hardware de campo padrão (servidores, estações de trabalho de usuário e periféricos) nos departamentos central e de campo, e,

[4] Instalação de equipamentos de rede ativos / passivos, ferramentas de sistema e de gestão de usuário, e soluções de suporte à engenharia.

Na maioria dos projetos, três variantes ficam visíveis para o desenho dos pacotes de licitações (ICB) relacionados às soluções FMIS TIC:

Opção 1: Um contrato único de responsabilidade (ICB de dois estágios) Um pacote de ICB que cubra a implementação de todos os componentes de TIC

[1]+[2]+[3]+[4].

Opção 2: Dois contratos VINCULADOS um ao outro: ICB-1: ICB de dois estágios para o desenvolvimento do software aplicativo [1] incluindo a

demonstração do ASW proposto.

ICB-2: ICB de um estágio para a instalação de todos os hardwares e equipamentos de rede [2]+[3]+[4]. Neste caso, a implementação do [2] depende dos insumos prestados pelo desenvolvedor do ASW [1] para garantir soluções de servidor central compatíveis; este vínculo gera um atraso no início da ICB-2.

Opção 3: Dois contratos INDEPENDENTES e separados: ICB-1: ICB de dois estágios para o desenvolvimento do ASW e instalação do hardware central

[1]+[2] com demonstração do ASW proposto + servidores no primeiro estágio.

ICB-2: ICB de um estágio para a instalação de hardware de campo padrão, sistemas de suporte à engenharia e equipamentos de rede [3]+[4].

Apresentamos abaixo as preferência dos países da ECA nos projetos FMIS finalizados/ativos:

Opção 1: Geórgia (F), Moldova (F), Tajiquistão (F) [planejado]

Opção 2: Albânia (T), Azerbaijão (T), Federação Russa (T)

Opção 3: República do Quirguistão (T/F), Ucrânia (F)

A Figura 40 apresenta os principais passos e vínculos destas opções de licitação.


Sugestões para melhorar o desenho dos pacotes de licitação FMIS: É recomendável ter dois pacotes de ICB independentes e separados (Opção 3) para reduzir o tempo e a

complexidade da implementação da TIC. Outra possibilidade é usar a Opção 1 para uma implementação bem definida e de menor porte das soluções Tesouro/FMIS.

Todos os requisitos ‘obrigatórios' devem ser atendidos para a seleção de um fornecedor. As avaliações técnicas / pontos de mérito devem ser considerados somente quando for necessário definir e avaliar os requisitos ‘desejáveis’ para agregar valor aos requisitos obrigatórios existentes.

Nos projetos FMIS, onde os requisitos técnicos estão bem definidos, o peso do preço deve ser mantido o mais alto possível (80% ou mais) para se beneficiar da concorrência e reduzir o preço da proposta e, ao mesmo tempo, garantir soluções de TIC de boa qualidade, com base nos requisitos obrigatórios. O peso da avaliação técnica para as características desejáveis pode ser de até 20%, se houver necessidade de considerar alguns requisitos técnicos ótimos de alto valor, além das condições obrigatórias.

Geralmente, o período de garantia é de 3 anos para todos os componentes de TIC, a partir da aceitação operacional final do sistema T/F. O período de pós-garantia costuma ser de 2 anos, a partir do final do período de garantia. Geralmente o custo de Fornecimento e Instalação (F&I) cobre todos os custos do período de garantia para todos os componentes de TIC, inclusive peças incluídas na manutenção, assim como o suporte e as atualizações gratuitos de todas as soluções de software. Esses detalhes podem ser incluídos nas tabelas de custo ("Tabela 2.5: Custos de Fornecimento e Instalação") para esclarecer o preço unitário de vários componentes.

Os documentos de licitação devem esclarecer a definição de Custos Recorrentes (CR). Os itens que podem ser considerados como ‘recorrentes’, como suporte técnico anual adicional, necessidades de atualização de software e expansões de hardware relevantes, devem ser claramente identificados. Os serviços que podem ser necessários para implementar capacidades adicionais, a expansão da capacidade de hardware para cobrir um escopo adicional, não têm natureza recorrente. Além disso, as tarifas pelo serviço de telecomunicações não podem ser incluídas já que geralmente são pagas com o orçamento do estado, sob um serviço de contrato de rede. É necessário lembrar que, caso os custos recorrentes estejam listados no Documento de Licitação (DL), todos os itens relevantes incluídos na "Tabela 2.6: Custos Recorrentes” devem ser avaliados junto com o custo de Fornecimento e Instalação e farão parte do compromisso contratual do Fornecedor. Os fundos do Banco podem ser usados para cobrir apenas os custos de F&I + Garantia, enquanto os CR devem ser financiados com o orçamento do Comprador. Nesses casos é necessário um claro compromisso do Comprador para o financiamento necessário dos CR. Outra opção é excluir os Custos Recorrentes da proposta, informando este fato claramente na Seção VI, Cláusula 7.3. Neste caso, não é necessário especificar item algum na Tabela 2.6 e os custos recorrentes não são considerados durante a avaliação da proposta.

Os requisitos de licença do FMIS podem ser simplificados nas Condições Especiais do Contrato, como segue: “O Comprador terá direito a definir um número ilimitado de usuários de FMIS com papéis e responsabilidades específicos. Contudo, apenas X usuários do sistema terão direito a acesso simultâneo (concorrente) a qualquer módulo de Software Aplicativo, a qualquer tempo, usando as licenças ofertadas pelo Fornecedor, nos termos do contrato. As licenças de usuário concorrente do FMIS devem ser perpétuas. O Comprador pode solicitar licenças adicionais para usuário concorrente (até Y licenças adicionais), se necessário. No caso de necessidade de licenciamento adicional de usuário concorrente, as taxas (preços unitários) especificadas na Proposta do Fornecedor (Tabela 2.5 – Tabela de Custo de Fornecimento e Instalação) serão usadas e será assinado um contrato em separado para esses itens opcionais. Não haverá qualquer taxa de licença de usuário para o Portal Web, publicação na web, módulos de software personalizados / desenvolvidos localmente ou para usuários externos que acessem os módulos FMIS por um portal da web. O Portal Web deve oferecer acesso seguro autorizado para um número ilimitado de usuários, para atender às necessidades da GFP”.

Anexo 4 107

Figura 40: Opções de licitação para a implementação de soluções FMIS TIC

Prep. os DL p/ ICB-1 ASW + ctr/fld HW + NW

Processo de Lic. ICB-1 (two-stage ICB)

Assinatura do Cont. ICB-1

Finalização do Cont. ICB-1

Um contrato único de responsabilidade (ICB de dois estágios) para todos os Moldova

Geórgia

Tajiquistão

1

3 Prep. DL p/ ICB-1 ASW + HW central

Proc. Lic. ICB-1 (ICB 2 est.)

Assin. Cont. ICB-1

Fin. Cont. ICB-1

Ucrânia

Rep. Quirq.

Dois pacotes independentes de ICB (ASW e servidores centrais fornecidos na ICB-1)

Prep. DLO p/ ICB-2 HW de Campo + NW

Proc. Lic. ICB-2 (ICB 2 est.)

Assin. Cont. ICB-2

Fin. Cont. ICB-2

2 Prep. os DL p/ ICB-1 Apenas ASW

Proc. de Lic. ICB-1 (ICB de dois estágios)

Assinatura do Cont. ICB-1

Finalização do Cont. ICB-1

Dois pacotes de ICB vinculados (especificações do servidor central desenvolvidas pelo

Des. esp. técn. para o HW Central

Prep. DL p/ ICB-2 HW + NW Central/Campo

Proc. Lic. ICB-2 ( ICB 1 est.)

Assin. Cont. ICB-2

Fin. Cont. ICB-2

Fed. Russa.

Albânia

Azerbaijão

Esperando os servidores centrais e o HW+NW de campo antes do teste…

Pelo menos 9-12 meses entre a ICB-1 e ICB-2 por causa dos vínculos…


109

Anexo 5 – Desenvolvimento Progressivo do FMIS na Guatemala e Nicarágua

O desenvolvimento de soluções de FMIS em mais de 10 países da América Latina foi realizado em estágios consecutivos, começando com a implementação da principal solução de Tesouro/FMIS na organização central do Ministério das Finanças (MF) e depois, gradualmente, expandindo o sistema principal para outros ministérios de operações e, por fim, para os departamentos distritais/locais, por meio de 3 ou 4 projetos. Abaixo apresentamos um resumo de dois estudos de caso, para explicar esses esforços de desenvolvimento progressivo do FMIS na Guatemala e na Nicarágua.

Desenvolvimento do SIAF na Guatemala

Desenvolvim. do SIAF na Guatemala

SIAF I – Proj. de Gestão Fin. Int.

P007213 1995-1999

SIAF II – Proj. de Gestão Fin. Int. II

P048657 1997-2002

SIAF III – Proj. de Gestão Fin. Int. III

P066175 2002-2008

SIAF III – Financiamento Adicional

P106993 2009-2011 Funcionalidade GFP

SICOIN (Módulo Integrado de Contabilidade) para o Gov. Central: autorizações de orçamento + tesouro + contabilidade

SICOIN para o Gov. Central: orçamento + contabilidade + tesouro Integração de entidades descentralizadas e empresas estatais Lançamento do SICOIN para todas as entidades do Gov. Central SICON integrado com o sistema bancário Sistema de gestão de projeto (SIGEPRO) Desenvolvimento e lançamento do módulo de formulação de orçamento

Transição para plataformas da web Módulo de Gestão do SIGES para gastos comprometidos + reais SIAFMUNI para o gov. local Módulo de Salários Públicos e registro de pessoal para o Gov. Central GUATECOMPRAS para licitação pública SIGES registra as ordens de compra e vincula os bens adquiridos com o módulo de inventário SIAFMUNI para as necessidades de GGP do gov. municipal Portal da transparência com base no SICOIN

Consolidação do SICOIN com base na web Consolidação do módulo de Salários Públicos GUATECOMPRAS para submissão eletrônica de propostas (sem papel) Módulo de infra contratos do SIGES alinhado ao GUATECOMPRAS Plataforma de web para os governos locais (SICOINGL) para dar suporte à GFP para os governos municipais (renda das taxas de cadastro, água, eletricidade, disputas, contas correntes de contribuintes)

Interfaces com outros sistemas

Nenhuma SIGADE (o sistema de gestão de dívidas DMFAS, desenvolvido pelo UNCTAD) para gestão da dívida externa A dívida interna é gerenciada pelo Banco Central por meio de um software desenvolvido internamente Validação do TIN (número de identificação de contribuinte)

SIGADE (Sistema de Dívida Externa) versão 5.3 Validação do SAT TIN SIGES - SICOIN Módulo de Salários Públicos vinculado ao SIGES, SICOIN & SAT GUATECOMPRAS - BANCASAT RETENIVA (retenção do sistema VAT) SICOINWEB vinculado

SICIONGL - SIAFMUNI SEGEPLAN (SNIP) Gestão de Investimento Público Sistema bancários para impostos e taxas municipais Salários Públicos – sistemas de Seguridade Social SIGES - SAT Banco Central:




P007213 1995-1999


P048657 1997-2002


P066175 2002-2008


P106993 2009-2011 administrada pela CUT, que é integrado à administração de Impostos e Alfândega

ao Ministério da Saúde e empresas públicas – sistemas de gestão descentralizados SIAFMUNI - Controladoria

monitoramento de caixa on-line Monitoramento on-line dos saldos de conta e extratos eletrônicos para todas as contas públicas

Escopo Entidades do Governo Central abrangente os ministérios e secretarias no geral

Entidades do governo central Incorporação das entidades descentralizadas e autônomas, e autarquias

Entidades do governo central Incorporação dos governos locais Módulo de gestão dos Salários Públicos

Consolidação das fases anteriores + empresas municipais e o sistema financeiro

Conta Única do Tesouro (CUT)

Em 1997 o departamento do Tesouro fez uma limpeza e fechou as contas das entidades do Governo Central em bancos comerciais, para consolidar um Fundo Comum, mediante a criação da CUT no Banco Central, segundo a Constituição nacional

A CUT para o Gov. Central no Banco Central para administrar a arrecadação de receitas de fontes tributárias e não tributárias Os pagamentos são feitos mediante transferências eletrônicas da CUT para a conta dos beneficiários no sistema bancário

Consolidação da CUT (o registro de todas as contas atuais cadastradas e os bancos comerciais submetem todas as transações eletronicamente) Uso de assinatura digital para dar prosseguimento aos pagamentos As entidades podem autorizar transferências eletrônicas para as contas bancárias dos fornecedores.

Incorporação de empréstimos, créditos e saldos de doações à CUT. Ordens de pagamento direto da CUT para os fornecedores com contratos financiados por empréstimos e doações

Plano de Contas Único

Planos de conta único para o Gov. Central (conceitualização, definição e implementação)

Planos de conta únicos para o Gov. Central mais instituições descentralizadas (manutenção e atualização)

Planos de conta únicos para o Gov. Central, instituições descentralizadas e governos locais (manutenção e atualização)

Planos de conta únicos para o Gov. Central, instituições descentralizadas e governos locais (novo conceito e desenho para o Gov. Central)

Melhor classificação orçamentária

A Lei Orgânica de Orçamento (decreto 101-97): A classificação orçamentária deve ser ancorada em bases programáticas Novo Manual de Classificação Orçamentária; Objeto e funções institucionais, geográficas; tipo de gasto; fonte financeira;

Incorporação do módulo de monitoramento físico para monitorar as metas institucionais. Implementação do módulo de classificação de métricas Introdução do Manual de Orçamento para formular, modificar e executar para o Gov.

O manual de classificação orçamentária é atualizado on-line Incorporação do módulo de metas e indicadores do orçamento Classificação orçamentária inst. atualizada segundo as diretrizes do FMI 2001 Redefinição do Gov.

As classificações institucionais, funcionais e de objeto revistas foram incorporadas, segundo as diretrizes do FMI 2001 Nova classe de função e adaptação da matriz de gasto Implementação da classificação dinâmica

Anexo 5 111



P007213 1995-1999


P048657 1997-2002


P066175 2002-2008


P106993 2009-2011 classificação econômica de receitas e gastos, e por objeto também.

Central e entidades descentralizadas Fortalecimento da programação financeira do orçamento trimestral

Central e das entidades descentralizadas com data mining (desde 1998) Carro chefe dos programas de governo priorizados Metodologia de formulação de orçamento plurianual

para monitorar os programas, entidades e veículos de gasto, como fundos fideicomissos Implementação do módulo de investimento público

Cobertura das despesas orçamentárias

Registro de desp. do Gov. Central para transações de orçamento, contabilidade e do tesouro Registro da Unidade de gasto usando o SIAFITO Pagamentos com cheque para fornecedores do estado e funcionários públicos

100% do Gov. Central + 15 ent. autônomas + ent. descentralizadas 70% dos pagamentos feitos por transferência eletrônica para os fornecedores / func. públicos 100% das transações do Gov. Central, inclusive as transferências, são registradas

O SICOINWEB permite que as entidades operem on-line de forma descentralizada Os empréstimos e doações para os governos municipais são incorporados às funcionalidades do SIAFMUNI e SICOINGL

Incorporação dos registros e gestão de contratos de investimento financeiro para os governos municipais

Cobertura da arrecadação de receitas

O SAT foi criado em 1998. O departamento do Tesouro recolhe todos os pagamentos de impostos e tributos através das contas determinadas no sistema bancário, onde os contribuintes apresentam suas declarações.

Os bancos comerciais submetem ao SICOIN o recolhimento diário de rec. (arquivos de texto) O sistema BANCASAT é usado pelo SAT para o pagamento de impostos (70% dos pagamentos de imposto são via o BANCASAT na web)

Os bancos comerciais submetem todas as informações no formato XML para o sistema SICOIN (rec. tributárias e não tributárias) O planejamento de fluxo de caixa da CUT melhorou bastante

Consulta em tempo real entre o Banco Central e o SICON Todas as contas são monitoradas on-line através do SICOIN O departamento do Tesouro pode prever os saldos da CUT todos os dias

Arquitetura de tecnologia

Cliente-servidor com bancos de dados descentralizados no Gov. Central Consolidação de lotes de dados usando o BD ORACLE SIAFITO baseado no banco de dados SYSBASE (cliente-servidor)

Cliente-servidor com bancos de dados descentralizados distribuídos entre as entidades do Gov. Central Consolidação dos dados centrais em lote pelo MF

Arquitetura totalmente baseada na web para o Gov. Central Bancos de dados distribuídos para os governos locais Sistemas baseados em web para os salários públicos + reg. de pessoal

Arquitetura totalmente baseada na web para o Gov. Central Sistema baseado na web com um banco de dados central para os governos locais Salários públicos + registro de pessoal com base na web

Software Aplicativo (ASW)

Software desenvolvido localmente (SW) com base no Oracle Developer Suíte

Software desenvolvido localmente com base no Oracle Developer Suíte (formulários ORACLE,

Software desenvolvido localmente com base no. NET Developer Suite MYSQL para governos

Software desenvolvido localmente em .NET Visual Basic, gerente de




P007213 1995-1999


P048657 1997-2002


P066175 2002-2008


P106993 2009-2011 (formulários ORACLE, relatório ORACLE, Designer) POWER BUILDER e SYSBASE para aplicação local

relatório ORACLE, Designer) Gerente de BD: ORACLE DB 7.3.4 para aplicação central e entidades descentralizadas

locais. Gerente de BD: ORACLE padrão para o Gov. Central e entidades descentralizadas Relatórios CRYSTAL

banco de dados padrão da ORACLE Tecnologia AJAX Relatórios CRYSTAL

Desenvolvedor de ASW

Software interno desenvolvido pelo SICSYM; cons. local para adm. do sistema

Software interno desenvolvido por consultores e poucos internacionais

Desenvolvimento de software interno por consultores locais

Desenvolvimento de software interno por consultores locais

Garantia NA NA NA NA Número de departamentos conectados

5 entidades-piloto para o SICOIN 40 entidades do Governo Central para o SIAFITO

45 entidades do Governo Central para o SICION

396 unidades executivas do Governo Central (GC), entidades auton. + descent. (ED) e SoEs. 326 governos municipais conectados ao SIAFMUNI 7 governos municipais (os principais) conectados ao SICOINWEB

Meta: 500 unidades do Governo Central, entidades autônomas + descentralizadas e SoEs. 284 governos municipais conectados ao SICOINGL 7 governos municipais (os principais) conectados ao SICOINWEB

Número de usuários do sistema

Aproximadamente 300

Aproximadamente 2.000

SICOINWEB: 3.636 GC SICOINWEB: 3.874 ED SIGES: 4.093 SICOINGL: 1.549 GUATENOMINAS (Salários Públicos): 1.000 GUATECOMPRAS (Licitação): 4.000 SIAFMUNI: 2.000 SICOINGL: 70

SICOINWEB: 3.800 GC SICOINWEB: 3.900 ED SIGES: 5.000 SICOINGL: 1.800 GUATENOMINAS (Salários Públicos): 1.600 GUATECOMPRAS (Licitação): 4.500 SICOINGL: 2.500

Número de usuários concorrentes

Aproximadamente 100

Aproximadamente 900

SICOINWEB: 2.200 GC SICOINWEB: 2.100 ED SIGES: 1.300 GUATENOMINAS (Salários Públicos): 504 GUATECOMPRAS (Licitação): 800 SICOINGL: 50

SICOINWEB: 2.601 GC SICOINWEB: 2.371 ED SIGES: 1.336 GUATENOMINAS (Salários Públicos): 600 GUATECOMPRAS (Licitação): 1.000 SICOINGL: 1.800

Capacidade de TIC

Analista/Progr: 8 NW/Ger. Telecom.: 1 Suporte Técnico: 2




Anexo 5 113



P007213 1995-1999


P048657 1997-2002


P066175 2002-2008


P106993 2009-2011 Administrador de BD: 2 Diretor Nacional: 1 Consultores internacionais: 11

Administrador de BD: 2 Diretor Nacional: 1 Consultores internacionais: 2

Administrador de BD: 2 Diretor Nacional: 1 Consultores internacionais: 1

Administrador de BD: 3 Diretor Nacional: 1

Qualquer Avaliação / Auditoria de TI

Auditoria operacional para os sistemas, realizada por empresas especializadas contratadas para o projeto




Nível de conclusão

Implementação central no governo central

Implementação dos módulos de formulação de orçamento, execução e contabilidade nas entidades gerais do Governo Central

Implementação dos módulos de Tesouro, Contabilidade, formulação e execução de Orçamento nas entidades gerais do Governo Central, entidades descentralizadas e governos locais

Sistema administrativo e financeiro integrado operando de forma não concentrada no governo central e entidades descentralizadas

Soluções de continuidade do negócio

Backup de fitas que contêm os bancos de dados e aplicações salvos no Banco Central

Backup de fitas que contêm os bancos de dados e aplicações salvos no Banco Central

Sítio de alternativa de continuidade (10 minutos para replicar)

Sítio de alternativa de continuidade (10 minutos para replicar)

Período de preparação do projeto (mês)

13 6 24 12

Fundos de doador

Nenhum Nenhum Nenhum Nenhum

Custo total do projeto (milhões de US$)

10.3 17.5 33.2 20.5

Fundos do BM (milhões de US$)

9.4 15.7 29.7 20 (14.0 SIAF + 6.0 SAG)

Custo do componente de TI do SIAF

5.6 7.6 NA NA

Financiamento do governo (milhões de US$)

0.6 0.3 0.49 0.54

Tempo médio para licitação

NA NA NA NA

Duração da impl. de TI do SIAF

12 meses 6 meses 18 meses (01.01.2003-06.30.2004)

12 meses


Desenvolvimento FMIS na Nicarágua

Desenvolvim. FMIS na

Nicarágua

IDC – Crédito de Desenv. Institucional

P035080 1996 - 1999

EMTAC – AT em Gestão Econômica

P049296 1999-2004

PSTAC – Crédito de AT ao Setor Público

P078891 2004-2009

Projeto Proposto

P111795 2010-2014 Funcionalidade GFP

Gestão do Orçamento Central, Contabilidade e Tesouro com base em um aplicativo fornecido gratuitamente pelo governo argentino Capacidade de Formulação de Orçamento ad-hoc

Intranet para a gestão do Orçamento Central, Contabilidade e Tesouro, inclusive co o uso de fundos rotativos mais módulo específico para Formulação de Orçamento em nível de unidade de gasto (UG). Gestão dos salários públicos para os fundos do tesouro Capacidade de Formulação de Orçamento ad-hoc

Orçamento do governo central (inclusive formulação e execução de orçamento em nível de UG, MTBF, execução física para projetos de infraestrutura e aplicativo de transferência municipal TRANSMUNI) Contabilidade (inclusive a consolidação da Conta de Investimento – Poupança) e gestão do Tesouro (inclusive melhorias para fundos rotativos, planejamento de pagamento, planejamento mensal de caixa e transferências eletrônicas). Aplicativo separado para entidades descentralizadas.

Novo FMIS cobrindo todas as principais funções de GFP para o governo central e agências descentralizadas.

Interfaces com outros sistemas

Nenhum Nenhum Dívida Pública em nível conceitual. SNIP de Investimento Público totalmente operacional. Sistema de Gestão de RH e Licitação Pública (parcialmente implementados, manualmente integrados). Receita Interna totalmente operacional. Sistema de Gestão de Ativo para Propriedades Imóveis Públicas (totalmente implementado no Governo Central).

Sistema capaz de operar integralmente com outros sistemas de informações do setor público.

Anexo 5 115


Nicarágua


P035080 1996 - 1999


P049296 1999-2004


P078891 2004-2009

Projeto Proposto

P111795 2010-2014 Escopo Diretorias do

Ministério das Finanças

Agências do Governo Central

Agências do Governo Central operando on-line e as agências descentralizadas fazendo o registro pós-transações.

Governo Central em todos os níveis de Unidade de Gasto.

Funcionalidade da Conta Única do Tesouro

Parcialmente implementada (esforço inicial para se concentrar nas receitas)

Desenvolvimento e implementação limitados para as rendas reservadas para financiar os gastos das agências do Governo Central

Implementação parcial da CUT e EFT para os Gastos do Governo Central (20% das Unidades de Gasto)

CUT para todas as fontes financeiras das agências do Governo Central

Plano de Contas Único

Implementação de um Plano de Contas Único para as agências do Governo Central

Consolidação de um Plano de Contas Único para as agências do Governo Central

Consolidação de um Plano de Contas Único para as agências do Governo Central

Plano de Contas Único para todo o setor público.

Classificação Orçamentária

Classificação orçamentária, manuais e tabelas para consolidação do orçamento

A classificação orçamentária continua sem maiores modificações.

A classificação orçamentária continua a incluir novos manuais para a consolidação do orçamento anual, segundo a abordagem MTBF.

Classificação orçamentária padrão para consolidação do orçamento do setor público em geral, segundo os padrões do FMI.

Cobertura das despesas orçamentárias

Registro posterior dos gastos das agências do Governo Central incluídas no orçamento anual.

Registro on-line dos fundos do tesouro executados pelas agências do Governo Central incluídas no orçamento anual. Registro posterior de alguns fundos externos executados.

Registro integral dos fundos do tesouro e externos pelas agências do Governo Central incluídas no orçamento anual.

Registro on-line dos gastos orçamentários para as agências do Governo Central.

Cobertura de recolhimento de receitas

Cobertura total das receitas atuais.

Cobertura total para as receitas atuais e rendas separadas.

Cobertura total para as receitas totais, rendas reservadas e doações e créditos externos.

Cobertura total para as receitas totais, rendas reservadas, recolhimentos descentr. e doações e créditos externos.

Arquitetura de tecnologia

Plataforma cliente-servidor

Plataforma tecnológica atualizada (simulada da web)

Plataforma tecnológica atualizada (a simulada da web será extinta em breve)

Plataforma da web de três níveis.

Software Aplicativo (ASW)

Adaptação do SIDIFF da Argentina Software desenvolvido localmente (SW) em Oracle RDBMS.

SW desenvolvido localmente (com base na solução SIAF da Guatemala) usando o , formulários Oracle, relatório Oracle, Designer.

SW desenvolvido localmente (Internet Developer suite, formulários da Oracle, Jdeveloper, Designer de relatório da Oracle Além disso, Eclipse,

TBD.



Nicarágua


P035080 1996 - 1999


P049296 1999-2004


P078891 2004-2009

Projeto Proposto

P111795 2010-2014 (Servidor de software aplicativo Oracle 8.1, banco de dados Oracle DB 8.1)

CVS (servidor de SW aplicativo Oracle 10G, banco de dados Oracle DB 10G)

Desenvolvedor de ASW

Empresa internacional de consultora e consultores internos locais

Consultores internacionais e consultores internos locais

Principalmente consultores internos locais e poucos consultores internacionais

TBD.

Número de departamentos conectados

3 Diretorias Gerais do MF

45 unidades executoras do Governo Central

75 unidades exec. do Governo Central e descentralizadas (38 pela Internet e 38 pela VPN)

150 unidades de gasto do Governo Central

Número de usuários do sistema

150 1.007 2.832 (SIGFA 1.204; SIGFA-A 295; SISEC 168; SNF 126; SIBE 435; TRANSMUNI 208; SIGFAPRO 324)

3.000

# de usuários concorrentes

60 300 700 1.500

Avaliação ou Auditoria de TI

Nenhum Auditoria do sistema por empresas especializadas

Auditoria do sistema por empresas especializadas

Auditoria do sistema por empresas especializadas e certificação pelo CGR.

Soluções de continuidade do negócio

Fita de backup dos bancos de dados e aplicativos. O sistema de backup era composto de fitas gravadas, protegidas em um cofre.

Fita de backup dos bancos de dados e aplicativos. O sistema de backup era composto de fitas gravadas, protegidas em um cofre (Tesouro + Banco Central). Atualizações semanais da informação e gravação das fitas. As fitas para o CB são atualizadas mensalmente.

Fita de backup dos bancos de dados e aplicativos. O sistema de backup era composto de fitas gravadas, protegidas em um cofre (Tesouro + Banco Central). Atualizações semanais da informação e gravação das fitas. As fitas para o CB são atualizadas mensalmente.

Funcionalidade totalmente redundante como um espelho do centro de dados principal.

Período de preparação do projeto (mês)

12 4 11 10

Custo total do Projeto ($ m)

28.470 22.100 36.200 10.0 (estimado)

Custo total da solução FMIS ($ m)

4.613 6.357 1.835 NA

117

Anexo 6 – Projetos em países da AID

As conclusões da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID) contribuíram com o desenho e a implementação dos Sistemas de Informação de Gestão Financeira (FMIS) em 27 países até agora. Com base nos dados disponíveis no banco de dados FMIS atualizado em 2010, desde 1984, 46 projetos de investimento foram financiados pela AID para o desenvolvimento de soluções de Sistema de Tesouro ou FMIS (T/F) (Tabela 17). 23 dos 55 projetos finalizados foram em países da AID (12 finalizados na África). Da mesma forma, 23 de 32 projetos estão sendo implementados em países da AID (12 ativos na África). Quase 66% do financiamento da AID (US$ 747 milhões de US$ 1.133 milhões) foram alocados para a África em projetos finalizados/ativos de FMIS (Tabela 18).

Tabela 17: Distribuição regional dos projetos FMIS em países da AID

Região # de países da AID

# de prj T/F

Projetos finalizados

Projetos ativos

Resumo da situação* de T/F nos Países da AID

AFR 13 24 12 12 4 FO + 4 PO + 5 IP EAP 5 7 1 6 1 FO + 4 IP ECA 3 3 - 3 3 IP LCR 3 6 5 1 2 FO + 1 IP

MNA 1 1 1 - 1 PO SAR 2 5 4 1 2 FO

Totais 27 46 23 23 9 FO + 5 PO + 13 IP em 27 países (*) Situação: Totalmente Operacional (FO), Parcialmente Operacional (PO) ou Em Andamento (IP)

Tabela 18: Financiamento total para projetos FMIS nos países AID

Financiamento da AID em 46 projetos FMIS (1984-2010)

Projetos Finalizados (23)

Projetos Ativos (23)

Total dos fundos (Milhões de dólares)

% do total

Custo total dos projetos FMIS (milhões de dólares) 620 1.149 1.769

Financiamento BM AID 509 624 1.133 64% Fundos do BM para componentes de TIC 227 347 574 33%

Fundos do BM para investimento em FMIS TIC 116 230 346 20%

Estes projetos de GFP contribuíram com o fortalecimento da capacidade das instituições do governo central responsáveis pela preparação, execução e relatórios de orçamento. Os projetos FMIS financiaram o desenho e desenvolvimento dos sistemas de informação, em suporte às reformas da GFP, melhoraram a transparência e fortaleceram a capacidade institucional para melhorar a eficiência da gestão do gasto público.

As melhorias nas práticas de GFP e os ganhos de eficiência observados em Burkina Faso, Serra Leoa, Uganda e Zâmbia são alguns exemplos dessas contribuições. Apesar destes investimentos, a África tem a taxa mais alta de fracasso em projetos FMIS (4 dos 12 projetos finalizados não


resultaram em qualquer sistema operacional de GFP), principalmente por causa das tentativas iniciais de implementar ambiciosas soluções de FMIS sem a devida consideração às limitações na capacidade e na infraestrutura.

119

Anexo 7 – Perfis de desembolso de projeto por região

Este Anexo apresenta os perfis de desembolso de cada projeto FMIS finalizado (total de desembolso em dólares x o ano fiscal do Banco Mundial em trimestres), juntamente com a data (ou datas) de re-estruturação e/ou períodos de extensão, se houver (veja a legenda abaixo, que contém uma explicação dos símbolos utilizados).

As observações adicionais abaixo de cada quadro resumem o principal motivo (ou motivos) do atraso, re-estruturação ou extensão, devido ao Mutuário (Mut) ou ao Banco Mundial (BM) A situação operacional do sistema T/F também é apresentada, para esclarecer o resultado. Legenda:

ECA Ucrânia T P049174 Projeto de Sistemas de Tesouro

Mut: Mudanças no desenho do projeto em 2011 (T totalmente operacional; LDSW)

R

R Reestruturação Extensão Ponto alto: Mut: Mutuário BM: Banco Mundial T: Tesouraria F: FMIS Timeline: BM exercício fisc.


África AFR Burkina Faso

T P000301 Prj de Desenvolvimento Inst do Setor Púb Mut: Precária gestão do projeto até 1997 (F operacional C+L)

AFR Cabo Verde F P057998 Prj de Ref do Setor Púb e Capacitação - II

Mut: Prorrogado devido a mudanças nas atividades não do projeto (F não implementado)

AFR Gâmbia F P057995 Prj de Capacitação para Gestão Econômica

Mut: Atraso na ativ.; resist + BM: Desenho ambicioso (F operac. no centro)

AFR Gana F P045588 Prj de AT para a Gestão de Finanças Púb

BM: Fraco desenho do projeto; custo superior ao previsto (F não impl, T apenas piloto)

AFR Quênia F P066490 Prj de AT para a Gestão do Setor Público

Mut: Mudanças na legislação (F não totalmente operacional; 3 locais pilotos)

AFR Madagascar F P074448 Prj de Governança e Desenv. Institucional

Mut: Mudança no escopo, ementa à Carta de Acordo; instabilidade política (F operacional no centro)

R

R R

R


Anexo 7 121

AFR Malaui

F P001657 Prj de Desenvolvimento Institucional - II Mut: Escopo do projeto reduzido depois da MRT; Atraso nas atividades (F não impl.)

AFR Malaui F P078408 Prj de Gestão Fin., Transparência e Resp.

Mut: Mudanças nas atividades do projeto (F implementado, mas não operacional; substituído posteriormente)

AFR Nigéria F P065301 Projeto de Capacitação em Gestão Econ.

Mut: Falta de propriedade do Governo (F não implementado)

AFR Serra Leoa F P078613 Reforma Institucional e Capacitação

Mut: Mudanças nas atividades do projeto (F operacional no centro)

AFR Uganda F P002975 Prj de Gestão Econômica e Financeira

Mut: Falta de propriedade do Governo (F elaborado, mas não implementado)

AFR Uganda F P044679 Segundo Prj de Gestão Econ e Financeira

Mut: Atraso nas atividades (F operacional no centro)

R R

R



AFR Zâmbia F P050400 Projeto de Capacitação do Serviço Público

Mut: Atraso na ativ. + BM: Falta de apoio do Doador (GTZ) (F não implementado)


Anexo 7 123

Extremo Oriente e Pacífico EAP China

F P036041 Projeto de Assistência Técnica Fiscal Mut: Mudanças nas prioridades do Governo (F operacional no centro)

EAP Indonésia T P004019 Prj de Desenvolv.de Responsabilização - II

BM: Fraco desenho de projeto, T implementado com grande atraso (T operacional)

EAP Mongólia T P051855 Assistência Técnica para Contabilidade Fisc

Mut: Fraca gestão de projeto. Duas ICB fracassadas para T (T operacional)

R



Europa e Ásia Central ECA Albânia

T P069939 Prj de Reforma da Administração Pública Mut: Falta de propriedade do Gov. + BM: Fraco desenho do projeto (T não totalmente operacional)

ECA Azerbaijão T P066100 AT para Construção de Instituição - II

Mut: Falta de propriedade do Governo; Precária gestão de proj. (T piloto imp., na operacional)

ECA Hungria F P043446 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

Mut: Estendido para se beneficiar da poupança / fundos não usados (F oper)

ECA Cazaquistão T P037960 Projeto de Modernização do Tesouro

Mut: Mudança da Capital em 1997; Ext. devido à longa ICB (T oper.)

ECA República Eslovaca F P069864 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

Mut: Pequeno atraso devido a mudanças nas atividades (F operacional)

ECA Turquia T P035759 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

BM: Complexo desenho de proj., escopo reduzido (T totalmente oper. c/ fundos do Gov.)

R

R


Anexo 7 125

ECA Ucrânia

T P049174 Projeto de Sistemas de Tesouro Mut: Mudanças no desenho do projeto em 2011 (T totalmente operacional; LDSW)

R



América Latina e Caribe LCR Argentina

F P006029 Prj de AT para Reforma do Setor Público Mut: Complexo desenho do projeto (F operacional)

LCR Bolívia T P006160 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

Mut: Compromisso do governo mantido (T operacional)

LCR Bolívia T P006189 Prj de Gestão das Finanças Públicas - II

Mut: Projeto complexo, reorganização do PS; foco/capacidade inadequados do governo (T não operacional)

LCR Bolívia T P040110 Prj de Desc. & Resp. Financ.

BM: Deficiente desenho de projeto SIIF substituído pelo SIGMA (T operacional)

LCR Brasil T P006394 Prj de Empréstimo para a Gest do Set Púb

Mut: Desenho de projeto; Atraso devido à lic. do Gov. (T operacional)

LCR Brasil F P073294 Empréstimo de AT para Gestão Fiscal e Fin

Mut: Mudanças no escopo (F não impl.; adiado depois da auditoria de TI)

R

R R R R


Anexo 7 127

LCR Chile

T P006669 Gestão das Finanças Públicas - II Mut: Atrasos devido à longa licitação (T expandido + oper.)

LCR Chile F P069259 Projeto de Gestão do Gasto Público

Mut: Atraso na imp. da gestão da dívida (P totalmente operacional no centro)

LCR Colômbia F P006889 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

Mut: Atraso nas atividades; capac. de gestão de proj. inadequada (F operacional)

LCR Colômbia F P040109 Prj de Gestão das Finanças Públicas - II

Mut: Desenho complexo; fraca capac. de gestão de proj. (F Piloto impl.; não oper.)

LCR Equador F P007071 Projeto Gestão do Setor Público

Mut: Atraso devido à falta de com./cap. do Gov. (T + G operacional)

LCR Equador F P007136 Modernização do Projeto de AT ao Estado

Mut: Estendido para finalização do SIGEF (F totalmente operacional)

R

R R



LCR Equador

F P074218 Prj de Gestão de Finanças do Setor Púb Mut: Atrasos devido às grandes mudanças no Gov. / desenho (F oper)

LCR El Salvador F P007164 Prj de AT para Modernização do Setor Púb

Mut: Grande atraso; desastres / mud. no Gov. (T operacional no centro)

LCR Guatemala F P007213 Prj de Gestão Integrada das Finanças Púb

Mut: Vários componentes retirados devido aos atrasos (F oper no centro)

LCR Guatemala F P048657 Projeto Financeiro Integrado - II

Mut: Atrasos na reorg. das entidades do Gov. (F expandindo e oper)

LCR Honduras F P034607 Crédito de AT para Modern. do Setor Púb

Mut: Atraso devido a mudanças no Gov. / aprovação da leg. (F operacional no centro)

LCR Honduras F P060785 Projeto de Gestão Econômica e Fin.

Mut: Mudanças nas atividades do projeto (F expandido e operacional)

R

R


Anexo 7 129

LCR Jamaica

T P007457 Prj de Melhoria de Gestão Fin. e do Progr. BM: Atrasos devido ao fraco desenho do projeto / preparação inadequada (T operacional no centro)

LCR Jamaica

T P007490 Projeto Modernização do Setor Público Mut: Falta de cap./foco, atraso na lic., escopo reduzido (T operacional)

LCR Nicarágua F P035080 Prj de Crédito ao Desen Institucional (IDC)

Mut: Pequeno atraso devido à implementação do SIGFA (F operacional)

LCR Nicarágua F P049296 Projeto de AT para a Gestão Econômica

Mut: Resist. à mudança, BM: Mudanças na equipe (F exp. & oper)

LCR Nicarágua F P078891 Prj de Assistência Técnica ao Setor Púb

Mut: Mudanças no des. do projeto / sol. tec. do SIGFA (F expandido + oper)

LCR Venezuela, República Bolivariana da F P057601 Prj de Reforma da Gestão do Gasto Púb

Mut: Mudanças no Gov./UIP + desastres + atraso na lic. (F operacional)

R

R



LCR Argentina

T P037049 Prj de AT ao Fortalecimento do Invest Púb Mut: Mudanças no gov. e prioridades; BM: Fraco desenho do projeto (exp. do SIDIF)

R


Anexo 7 131

Oriente Médio e Norte da África MNA Argélia

F P064921 Modernização do Sistema Orçamentário Mut: Pouca capac. de implementação, BM: desenho complexo (F não implementado)

MNA Iêmen F P050706 Prj de Modernização do Serviço Público

Mut: Incerteza política; atraso no AFMIS; BM: Mud. na equipe (F não operacional)

R



Sul da Ásia SAR Afeganistão

T P077417 Projeto de Adm. Púb. de Emergência Mut: Falta de capacidade e atrasos nas reformas (T operacional no M)

SAR Afeganistão T P082610 Proj. de Adm. Pública de Emergência - II

Mut: Atraso na seleção de consultores / imp. do AFMIS (T operacional no MF)

SAR Afeganistão T P084736 Projeto de Capacitação da Adm. Pública

Mut: Mudanças nas ativ. do projeto (T expandido e operacional)

SAR Maldivas T P094193 Projeto de Assist. e Rec. Pós-Tsunami

Mut: Desenho complexo; atividades de recuperação de desastre (T operacional)

SAR Paquistão T P036015 Melhoria nos Rel. Fin. e Auditoria

Mut: Mudança em grande escala + resistência + capacitação (T operacional)

R


133

Anexo 8 – Indicadores de boa prática de FMIS para as equipes de projeto

Desde a introdução do Marco de Medida do Desempenho da Responsabilidade Financeira e sobre o Gasto Público (PEFA), em 2006, surgiu um desenvolvimento positivo onde o marco PEFA é usado durante a preparação e implementação dos projetos de FMIS para a avaliação inicial e monitoramento do progresso nas funções e no desempenho de GFP. A Tabela 19 apresenta alguns dos indicadores de desempenho do PEFA usados nos projetos de FMIS ativos (por exemplo, Burkina Faso, Nigéria, Albânia, Tajiquistão, Ucrânia, Mongólia e Colômbia).

Tabela 19: Indicadores de desempenho PEFA usados em projetos FMIS ativos

Indicadores de Desempenho de Alto Nível da Gestão das Fin Públicas Método de pontuação

Pontuação de Dimensão Pontos 1 2 3 4

A Excedentes da Gestão das Finanças Públicas: Credibilidade do Orçamento PI-1 Agrega o excedente de gasto em comparação ao orçamento original aprovado M1 PI-2 Composição do excedente de gasto em comparação ao orçamento orig. aprovado M1 PI-3 Agrega o excedente de receita em comparação ao orçamento original aprovado M1 PI-4 Estoque e monitoramento das dívidas de pagamento de gasto M1

B Principais Questões Transversais: Abrangência e Transparência PI-5 Classificação do orçamento M1 PI-6 Abrangência das informações incluídas na documentação orçamentária M1 PI-7 Extensão de operações do governo não reportadas M1 PI-8 Transparência das relações fiscais intergovernamentais M2 PI-9 Supervisão do risco fiscal agregado de outras entidades do setor público M1

PI-10 Acesso público às principais informações fiscais M1 C Ciclo Orçamentário

C (i) Orçamento com base em política PI-11 Ordem e participação no processo anual de orçamento M2 PI-12 Perspectiva plurianual no planej fiscal, política de gasto e elaboração do orçamento M2 C (ii) Previsibilidade e Controle na Execução Orçamentária PI-13 Transparência das obrigações e compromissos dos contribuintes M2 PI-14 Efetividade das medidas para registro de contribuinte e avaliação tributária M2 PI-15 Efetividade no recolhimento de pagamentos M1 PI-16 Previsibilidade na disponibilidade de fundos para comprometimento de gastos M1 PI-17 Registro e gestão dos saldos de caixa, dívidas e garantias M2 PI-18 Efetividade dos controles de folha de pagamento M1 PI-19 Concorrência, melhor relação qualidade/preço e controles em licitação M2 PI-20 Efetividade dos controles internos para gastos não relacionados a salário M1 PI-21 Efetividade da auditoria interna M1 C (iii) Contabilidade, Registros e Relatórios PI-22 Conveniência e regularidade das reconciliações de contas M2 PI-23 Disponibilidade de info sobre os recursos recebidos pelas unid de prestação de serv M1 PI-24 Qualidade e oportunidade dos relatórios orçamentários durante o ano M1 PI-25 Qualidade e conformidade dos documentos financeiros anuais M1 C (iv) Escrutínio e Auditoria Externos PI-26 Escopo, natureza e acompanhamento da auditoria externa M1 PI-27 Escrutínio legislativo da lei do orçamento anual M1 PI-28 Escrutínio legislativo dos relatórios de auditoria externa M1

D Práticas do Doador D-1 Previsibilidade do Apoio Direto ao Orçamento M1 D-2 Info fin prestada pelos doadores para a elab de orçam e rel sobre a asst ao prj e prg M1 D-3 Parcela da assistência gerenciada usando os procedimentos nacionais M1


Tabela 20: Exemplo de projeto e indicadores de resultados de projeto FMIS

ODP Indicadores de Resultado Uso da Informação dos Resultados

Fortalecer a gestão das finanças públicas, melhorando a eficiência operacional e a transparência.

• As projeções fiscais e orçamentárias são analisadas em uma perspectiva plurianual e são vinculadas às políticas de orçamento e gastos, através do MTBF.

• A satisfação dos usuários internos e externos com relação à qualidade dos serviços e informações prestados pelo FMIS melhorou.

• O tempo necessário para preparação e emissão dos relatórios financeiros é reduzido em 50%.

• Os resultados e o desempenho da execução orçamentária de todos os contratos são publicados mensalmente no portal web do MF.

• Monitorar as melhorias nas políticas orçamentárias e de gasto associadas à introdução do MTBF.

• Monitorar as melhorias na percepção da qualidade dos serviços e informações prestados pelo FMIS.

• Monitorar melhorias na eficiência e transparência da gestão financeira.

• Monitorar a eficiência da execução orçamentária e da licitação pública

Resultados Intermediários Indicadores de Resultado Uso do Monitoramento dos Resultados

Componente 1 – Melhoria das Funções de GFP Preparação do Orçamento: O MTBF e a metodologia de orçamento com base em resultados foram introduzidos em todas as agências centrais do governo e seus departamentos distritais.

Até AAAA todas as agência centrais do governo e seus departamentos distritais estarão preparando os planos de orçamento, usando uma metodologia de orçamento plurianual e baseada em resultados.

Monitorar e avaliar a efetividade do gasto público e a orientação a desempenho.

Investimento Público: As capacidades de Planejamento e Gestão de Investimento Público foram implementadas através do FMIS.

XXX% dos projetos de investimento público do Governo Central são planejados e monitorados através do FMIS.

Monitorar as melhorias no sistema de monitoramento e avaliação dos investimentos públicos.

Compromissos: Função de controle e monitoramento de compromisso melhorada para permitir o monitoramento diário de todas as obrigações.

Pelo menos XXX% dos compromissos do Governo Central são controlados e monitorados através do FMIS.

Monitorar as melhorias na gestão do compromisso.

Contabilidade: Os extratos financeiros para as agências centrais do governo são produzidos segundo os padrões internacionais de classificação e são publicados no prazo disposto pela lei.

O orçamento e os extratos financeiros do governo central são fornecidos por YYYY segundo: i) Padrões Internacionais de

Contabilidade do Setor Público (IPSAS),

ii) Manual do FMI de 2001 para Estatísticas Financeiras do Governo, e,

iii) O marco legal aplicável.

Monitorar as melhorias na conformidade com os padrões internacionais de contabilidade e com o Manual do FMI para Estatísticas Financeiras do Governo, para fins de transparência no gasto público.

Gestão de Caixa: A gestão de caixa do tesouro foi otimizada com a operação de uma Conta Única do Tesouro totalmente automatizada, com capacidades de pagamento eletrônico.

Pelo menos XXX% dos pagamentos do Governo Central são processados eletronicamente usando os procedimentos de Conta Única do Tesouro.

Monitorar as melhorias na gestão de caixa.

Anexo 8 135

Resultados Intermediários Indicadores de Resultado Uso do Monitoramento dos Resultados

Dívida Pública: A dívida pública externa e interna é atualizada e registrada automaticamente no FMIS.

XXX% da dívida pública externa e XX% da dívida pública interna são registrados automaticamente através da interface FMIS-DMFAS, gerando registros contábeis automáticos em várias moedas.

Monitora as melhorias na gestão da dívida pública

Gestão de Ativo: Todos os ativos do Governo Central são registrados centralmente e relatados aos usuários pertinentes.

XXX% dos ativos do Governo Central são registrados e reportados através da interface FMIS (portal da web) para as agências centrais e unidades de gasto.

Monitora as melhorias na gestão de ativos

Licitação: As operações de licitação do Governo Central (depois da assinatura do contrato) são gerenciadas pelo FMIS.

XXX% dos contratos do Governo Central são registrados através do FMIS.

Monitora a execução dos contratos e relata a eficiência e transferência das licitações públicas.

Serviço Público: Os recursos humanos e a gestão da folha de pagamento têm suporte no FMIS.

XXX% das agências do Governo Central adotaram os novos processos de gestão de RH, inclusive os arquivos de pessoal e a folha de pagamento eletrônica.

Monitorar as melhorias na qualidade da gestão de RH e no desenvolvimento de um serviço público meritocrático.

Componente 2 – Desenho e desenvolvimento do Sistema de Informação de Gestão Financeira A infraestrutura de tecnologia necessária (conexões de rede e centros de sistema) foi preparada em todas as agências do Governo e departametos distritais para implementação do FMIS.

Conexões físicas de rede criadas e o centro do sistema principal + centro de recuperação de desastre preparados pelo Governo.

Monitorar a instalação da infraestrutura técnica antes da implementação do FMIS.

O software aplicativo está totalmente operacional para dar suporte às operações de GFP diariamente nas agências centrais e distritais.

A personalização / desenvolvimento de novos softwares aplicativos de FMIS finalizados, testados e lançados; o sistema está 100% operacional e dando suporte a todas as operações financeiras do Gov.Cen

Monitorar o desenvolvimento e efetivo uso do FMIS.

Componente 3 – Capacitação Um modelo de treinamento permanente, capacitação e gestão de conhecimento sobre a gestão das finanças públicas e as unidades da administração do setor público está instalado, e a massa crítica de usuários recebeu treinamento especializado.

XXX% dos funcionários relevantes da unidade do MF treinados para operar e manter o novo FMIS e para dar apoio funcional aos usuários. XXXX servidores públicos treinados no uso dos aplicativos de FMIS na web.

Monitorar a implementação dos programas de treinamento e capacitação.

O MF conta com uma equipe técnica dedicada para gerenciar o FMIS e dar suporte técnico aos usuários.

Pelo menos XX especialistas técnicos dedicados contratados e treinados (XX em nível central, XX nos departamentos distritais) para administrar os centros de dados, bancos de dados, segurança da informação, acesso de usuários do FMIS e para oferecer suporte a todos os usuários do sistema.

Monitorar a criação da capacidade técnica necessárias para manter as soluções de FMIS TIC.

Observação: Os indicadores de ODP e IR apresentados acima foram elaborados com base em diversos Documentos de Avaliação de Projeto (inclusive vários projetos ativos e um pipeline na Nicarágua (P111795)) e são apresentados como exemplo e de forma genérica.


137

Anexo 9 – Linhas de Tempo do Projeto FMIS (1984-2010)


Linhas de tempo do projeto FMIS (continuação)

Anexo 9 139

Linhas de tempo do projeto FMIS (continuação)

140

Anexo 10 – Projetos Tesouro/FMIS na região ECA

141

Anexo 11 – Situação Operacional dos projetos FMIS em 51 países


Situação Operacional dos projetos FMIS em 51 países (continuação)

143

Anexo 12 – Situação de Implementação de todos os projetos incluídos no Banco de Dados FMIS (Ago 2010) (A legenda está no final da tabela)

Região País ID do Proj. Nome do Projeto T/F Data de Aprov.

Data de Enc.

Sit. Proj.

Sit. T/F

Tipo T/F Resumo da Implementação do Projeto

AFR Burkina Faso P000301 Projeto de Desenvolvimento Institucional do Setor Público T Jun-92 Dez-00 C 1 1 TS (T): Gestão Desp. Orç. (T) + Inv. Pub. (IS) + RH/cálc. folha pgt (IS) +

Estatística + Licitação + Gestão dív. (IS) + Ref. judic.

AFR Burkina Faso P078596 Projeto de Capacitação Administrativa T Mar-05 Fev-11 A 3 2 TS (T): Exp. de Circuito Int. Computadorizado (CIC) + Desenho plan. orç.

+ MTEF

AFR Cabo Verde P057998 Projeto de Reforma do Setor Público e Capacitação (02) F Nov-99 Dez-02 C 0 0 SIGOF (F): Elaborado, mas não implementado (falta de marco legal e

financiamento inadequado) + Judicial IS + Estatística

AFR Congo, RD P104041 Melhoria da Capacidade de Governança T Abr-08 Fev-13 A 3 1 TS(T): Tesouro + HRMIS + Folha de Pagamento + GFP IS também em

nível provincial

AFR Gâmbia P057995 Projeto de Capacitação para Gestão Econômica F Jul-01 Dez-08 C 2 1 IFMIS (F): Implementado (4 anos de atraso devido à resist) + Imposto +

Alfândega (Asycuda) + IFMIS escopo reduzido durante a re-estruturação

AFR Gâmbia P117275 Projeto de Sistema de Informação de Gestão

F Jul-10 Dez-12 A 4 2 IFMIS (F): Lançamento do IFMIS para os outros 38 ministérios do Gov. e o Banco Central

AFR Gana P045588 Projeto de Assistência Técnica à Gestão da Finanças Públicas F Nov-96 Jul-03 C 2 1 FMIS (F): Não tot. oper. (T piloto impl; sem MTBF; Inf. de TIC não está

pronta) + Caixa + Gestão dív. + Licitação + Auditoria + Imposto + RMIS

AFR Gana P120942 e-Gana (Financiamento Adicional) F Jun-10 Dez-12 A 3 1 FMIS (F): Expansão e atualização do FMIS existente

AFR Quênia P066490 Projeto de Assistência Técnica à Gestão do Setor Público F Jul-01 Jun-05 C 2 2 FMIS (F): Parcialmente implementado (3 piloto; MTEF não funcional) +

HRMIS + Folha de Pagamento (apenas piloto)

AFR Quênia P090567 Projeto de Reforma Institucional e Capacitação F Jan-06 Nov-10 A 3 5

FMIS (F): Ativar FMIS + Licitação + RS e Folha de Pagamento (IPPD) + primeiro centralmente (6 Min.) + lançamento para 40 Min. depois +

AFR Libéria P109775 Gestão das Finanças Públicas –

IFMIS F Mai-08 Fev-12 A 3 3 FMIS (F): Prep. Orç. + Execução c/ GL + HRMIS por meio de um Empréstimo de Recuperação de Emergência

AFR Madagascar P074448 Projeto de Desenvolvimento Institucional e de Governança F Nov-03 Jun-09 C 2 1 SIGFP (F): Não tot. oper. devido a instabilidades políticas desde 2009

AFR Madagascar P103950 Projeto de Desenvolvimento Institucional e de Governança II F Jun-08 Ago-12 A 3 2 SIGFP (F): Lançamento do SIGFP + princ. comp. de reformas de Adm. de

Rec. e Licitação

AFR Malaui P001657 Projeto de Desenvolvimento Institucional (2) F Jun-94 Jun-01 C 2 1 FMIS (F): Piloto no centro (MTEF + T + RH & Folha de Pagamento)

AFR Malaui P078408 Projeto de Gestão Financeira, Transparência e

F Mar-03 Set-09 C 2 2 IFMIS (F): Expansão não concluída (5 Min. pilotos apenas; SW de Prep. Orç. antigo - Epicor para orçamentação)

AFR Nigéria P065301 Projeto de Capacitação Econômica F Mai-00 Dez-07 C 0 0 IFEMIS (F): Não implementado. Rede criada, mas SW não desenvolvido;

falta de propriedade. Fundos PHRD e UE não utilizados.

AFR Nigéria P088150 Proj. de Reforma Econômica e Governança do Governo

F Dez-04 Fev-13 A 3 2 FMIS (B+T) + HRMIS + Folha de Pagamento + Licitação para Gov. Fed.: (ICB em andamento)

AFR Serra Leoa P078613 Reforma Institucional e Capacitação F Mai-04 Mar-09 C 2 1 IFMIS (F): MTBF + T desenv. no MF e 9 Min. (substituindo o FMAS);

componentes de MDTF a serem finalizados em 2011

AFR Serra Leoa P108069 Gestão das Finanças Públicas F Jun-09 Jul-13 A 3 2 IFMIS (F): Apoio ao lançamento do IFMIS em nível central; Expansão das capacidades de FMIS (RH).



Data de Enc.

Sit. Proj.

Sit. T/F


AFR Tanzânia P070544 Programa de Responsabilidade, Transparência e Integridade

F Mai-06 Dez-11 A 3 2 IFMS (F): Expansão do IFMS (piloto em 10 Min. em 1998); Em 2004, lançamento do IFMS p/ adm reg + Sist. Rec. Desastre imp. em 2006

AFR Uganda P002975 Projeto de Gestão Econômica e Financeira

F Ago-92 Jun-99 C 0 0 FMIS (F): Elaborado, mas não implementado.

AFR Uganda P044679 Segundo Projeto de Gestão Econômica e Financeira

F Nov-99 Dez-06 C 2 2 IFMIS (F): Expansão em nível central (14/22 Min.); B e T sem boa integração; expandido para C+L c/exc, de custo + Estatística + GDLC

AFR Uganda P090867 Projeto de Gestão e Prestação de Serviços do Governo Local

F Dez-07 Dez-11 A 3 2 IFMIS (F): Proj. ativo exp. para distritos + Apoio FINMAP (sist. Existente)

AFR Zâmbia P050400 Projeto de Capacitação do Serviço Público

F Mar-00 Jun-05 C 0 0 IFMIS (F): Não implementado; Doadores (GTZ) não conseguiram dar suporte; MF aprimorou o Sis. de Gestão Financeira existente (GFP)

AFR Zâmbia P082452 Projeto de Apoio ao Programa de Gestão do Setor Público

F Jan-06 Dez-10 A 3 2 IFMIS (F): Piloto em 5 Min. e 2 Prov + RH + Folha de Pagamento + Orç. baseado em atividade (ABB) + Gestão dív.

EAP Cambódia P087945 Gestão de Finanças Públicas e Responsabilidade

F Jun-06 Jan-12 A 3 1 FMIS (F): T + IBIS (B); integrado com Licitação + Gestão dív. + Imposto

EAP Cambódia P113309 Gestão das Finanças Públicas II F Ago-12 P 4 2 Os detalhes do projeto ainda não estão disponíveis

EAP China P036041 Projeto de Assistência Técnica Fiscal

F Abr-95 Dez-02 C 2 1 GFMIS (F): Piloto apenas + Ref. Adm. Trib. (CTAIS) + vínculos com programa de governo eletrônico

EAP Indonésia P004019 Projeto de Desenvolvimento de Responsabilidade (2)

T Set-94 Dez-00 C 1 1 GAS (T): Processamento de Rec./Desp. + Contabilidade. Fraco desenho e atraso na implementação.

EAP Indonésia P085133 Projeto de Gestão de Finanças e Administração de Receita do

F Dez-04 Dez-13 A 3 1 SPAN (F): FMIS reduzido; não incl HRMIS & Folha de Pagamento + 2ª fase (retirada). Imposto + Alfândega + Licitação impl em separado.

EAP Lao, Rep. Dem. Pop. P077620

Crédito para Capacitação da Gestão Financeira

T Jun-02 Abr-11 A 3 2 GFIS (T): GFIS expandido para todos os ministérios + províncias

EAP Lao, Rep. Dem. Pop. P107757 Modernização do Tesouro T Nov-11 P 4 1 TIMS (T): Desenvolvimento de novo Sistema de Gestão de Inf. do

Tesouro (TIMS)

EAP Mongólia P051855 Assistência Técnica para Responsabilidade Fiscal (c 3081)

T Jun-98 Set-05 C 1 1 GFMIS (T): Operacional em Jan 2005, depois de 2 ICBs mal sucedidas + Sist. De Gestão dív.

EAP Mongólia P077778 AT para Capacitação Econômica (ECTAP)

F Jun-03 Set-11 A 3 2 Expansão do GFMIS (T para F) c/ Prep. Orç. (MTBF), Licitação & HRMIS + vinculado com Gestão dív. (DMFAS)

EAP Mongólia P098426 Projeto de Assistência à Governança

F Mai-06 Jan-12 A 3 2 GFMIS (F): Expansão do GFMIS + Gestão dív. + substancial componente de Adm. Tributária

EAP Timor Leste P092484 Programa de Capacitação em Planejamento e Gestão

F Mar-06 Jul-11 A 1 1 FMIS (F): Gestão Receita (Imposto + Alfândega) + RH & Folha de Pagamento + Previsão Macroeconômica (amplo escopo de proj. e

EAP Vietnam P075399

Projeto de Reforma da Gestão das Finanças Públicas

T Mai-03 Fev-11 A 3 1 TABMIS (F): T lançamento em andamento desde 2009 + Planejamento Orçamentário (durante a extensão) + Gestão dív. (DFMAS)

ECA Albânia P069939 Projeto de Reforma da Administração Pública

T Mar-00 Dez-06 C 1 1 AMFTS (T): Finalizado mas CUT não tot. oper. ainda; oper em 2010 + RH & Folha de Pagamento finalizados, mas não usados (falta de com.)

ECA Albânia P105143 MDTF para Capacitação e Suporte para Implementar o

F Jan-08 Set-11 A 3 1 AFMIS (F): Expansão do AMFTS para F; IPSIS + EAMIS + HRMIS & Folha de Pagamento + expansão do GovNet

ECA Azerbaijão P066100 (antigo IBTA-II) Projeto de Prontidão para a Gripe Aviária

T Jun-02 Set-09 C 1 1 TIMS (T): Desenv. em 2006; atraso no lançamento devido à falta de comp. sist. integ pela USAID (Carana); apenas infraestrutura de TI

Anexo 12 145


Data de Enc.

Sit. Proj.

Sit. T/F


ECA Geórgia P063081 Apoio à Reforma da Gestão Financeira do Setor Público

F Fev-06 Mar-12 A 3 1 GFPIS (F): Novo FMIS + HRMIS & Folha de Pagamento para o MF + integrado com DMFAS + reforma de CS + Câmera de Controle

ECA Hungria P043446 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

F Dez-96 Jun-02 C 1 1 FMIS (F) : Operacional com B + T + Gestão dív.

ECA Cazaquistão P037960 Projeto de Modernização do Tesouro

T Jul-96 Dez-02 C 1 1 TS (T): Tesouro central totalmente funcional em 2008

ECA República do Quirguistão P071063

Projeto de Assistência Técnica à Governança

F Mai-03 Fev-11 A 3 1 FMIS (F): TMIS (T) + HRMIS & Folha de Pagamento + integração com Gestão dív. + Prep. Orç. (B) adicionado posteriormente

ECA Moldova P082916 Projeto de Assistência Técnica à Gestão das Finanças Públicas

F Jun-05 Dez-11 A 3 1 FMIS (F): FMIS Central + RH & Folha de Pagamento para o MF + integração c/ Gestão dív. (DMFAS) + Ref. Auditoria Interna & IS

ECA Federação Russa P064508

Projeto de Desenvolvimento do Tesouro

T Jun-02 Jun-12 A 1 1 FTAS (T): FTAS desenvolvido em 2009. Lançamento iniciado em jan 2010. Finalização esperada para dez 2011.

ECA República Eslovaca P069864

Projeto de Gestão das Finanças Públicas

F Jun-03 Jan-07 C 1 1 FMIS (F): Operacional com MTBF e orçamento do programa + T; o Banco só prestou AT; Sistema impl pelo MF.

ECA Tajiquistão P099840 Modernização da Gestão das Finanças Públicas

F Mai-09 Ago-14 A 3 1 FMIS (F): Capacitação + Infraestrutura de TI em andamento durante APL-1. FMIS esperado durante o APL-2 (2015-16).

ECA Turquia P035759 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

T Set-95 Dez-02 C 1 1 say2000i (T + RH + Folha de Pagamento): Operacional desde jan 2002 + integrado c/ B + Imposto + Alfândega + Dívida

ECA Ucrânia P049174 Projeto de Sistemas de Tesouro T Fev-98 Dez-04 C 1 1 AS Kazna (T): LDSW como uma solução baseada em web distribuída (instalada em centros territoriais). Mudança no escopo 1997-2002.

ECA Ucrânia P090389 Projeto de Modernização das Finanças Públicas

F Jan-08 Jun-13 A 3 1 GFPS (F): FMIS elaborado, Licitação em andamento + FMIS central + interfaces c/ Gestão dív. + Imposto + Alfândega

LCR Argentina P006029 Projeto de Assistência Técnica à Reforma do ao Setor Público

F Jun-91 Jun-97 C 1 1 SIDIF (F): FMIS central Operacional + Gestão dív. (DMFAS) + Alfândega + RH e Reg Ativo não implementado.

LCR Argentina P037049 Projeto de Assistência Técnica ao Fortalecimento do

F Nov-95 Dez-06 C 1 2 SIDIF (F): Expansão + Sist. Inv. Pub. (SNIP) + Inventário de projetos de inv.(BAPIN) + SIDIF Local Único (SLU) + Desenho do web-SIDIF

LCR Bolívia P006160 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

T Mai-87 Jun-94 C 2 1 SAFCO (T): Desenvolvido + Gestão de Caixa + Imposto + Alfândega + sistema bancário melhorado

LCR Bolívia P006189 Projeto de Gestão das Finanças Públicas (2)

T Jun-91 Dez-97 C 2 1 SIIF (T): Piloto impl 6/20 Min. (sem expansão devido ao alto custo de telec. + mudança no gov. + falta de unidade de TI para manter).

LCR Bolívia P040110 Proj. de Desc. & Resp. Financ. T Ago-97 Mar-03 C 2 1 SIGMA (T): nível central (ao invest. de expansão de SIIF). A expansão do SIGMA para o nível local foi financiada pelo BID + Gestão dív. +

LCR Brasil P006394

Projeto de Empréstimo para a Gestão do Setor Público

T Jun-86 Dez-93 C 1 1 SIAFI (T): Apenas execução orçamentária imp. adequadamente; B Não implementado; des. ambicioso, Licitação complexa

LCR Brasil P073294 Empréstimo de Assistência Técnica à Gestão Fiscal e

F Mai-01 Dez-08 C 0 0 SIAFI-21 (T): Extensão do SIAFI para uma solução baseada na web; não impl (adiada por dec. do Gov. ) + Gestão dív. (SID) + SIGPLAN (PPA)

LCR Chile P006669 Projeto Gestão do Setor Público (2)

T Oct-91 Jun-98 C 1 2 SIGFE (T): Expansão; Principalmente Imposto + Alfândega impl + SSI + Tesouro resp. pelo recolhimento de receitas

LCR Chile P069259 Projeto de Gestão do Gasto Público

F Fev-02 Jun-07 C 1 1 SIGFE (T) + SIAP (B) implementado em grande parte + Ind. de Desemp. definidos p/ cada inst. + HRMIS desenv. pela SONDA como piloto



Data de Enc.

Sit. Proj.

Sit. T/F


LCR Chile P103441 Segundo Projeto de Gestão do Gasto Público

F Ago-07 Jun-13 A 3 2 SIGFE-II (T) + SIAP (B) expandido + introduz sist. GF p/ municípios + SIAPER (HRMIS) será totalmente implementado

LCR Colômbia P006889 Projeto de Gestão das Finanças Públicas

F Dez-93 Mar-01 C 1 1 SIIF (F): Operacional + Imposto + Alfândega + Gestão dív. (DMFAS)

LCR Colômbia P040109 Projeto de Gestão das Finanças Públicas (02)

F Mar-01 Dez-09 C 2 2 SIIF-II (F): Novo SIIF na web estará operacional em 2011; não está pronto devido a prob. técn. + oper. SIIF está Operacional + Imposto &

LCR Colômbia P106628

Projeto de Melhoria da Gestão Pública

F Fev-10 Dez-12 A 3 2 SIIF (F): Integração de SIIF, SUIFP e Alfândega + Imposto (MUISCA)

LCR Equador P007071 Projeto Gestão do Setor Público F Abr-85 Mar-93 C 2 2 TS (B+T): Sist. Inf. Fin. (T) + SIGMA para gestão macroec. + sist. gestão dív. pública DEUDEX + Sist. Prog Orç.

LCR Equador P007136 Projeto de Modernização da AT ao Estado

F Dez-94 Mar-01 C 1 1 SIGEF (F): Operacional (84% GGP) + SIGEF Tesouro Parcialmente implementado 20 central & 62 unidades prov. + HRMIS + Plan. Est.

LCR Equador P074218 Projeto de Gestão Financeira do Setor Público

F Mar-02 Fev-09 C 1 2 SIGEF (F): SIGEF bas. Web (e-SIGEF) elaborado e impl (semelhante à Guatemala). e-SIGEF Operacional desde Jan 2008

LCR El Salvador P007164 Projeto de Assistência Técnica à Modernização do Setor Público

F Set-96 Ago-07 C 2 1 SAFI (F): desenvolvido e usado em 89 entidades do gov. + HRMIS + Licitação

LCR El Salvador P095314 Segundo Projeto de Modernização do Setor Público

F Nov-09 Dez-14 P 4 2 SAFI (F): Melhoria do SAFI (orç. baseado em desemp. + CUT e PCU + integrar c/ lic, arrecadamento de Imposto, HRMIS/Folha de Pagamento

LCR Guatemala P007213

Projeto de Gestão Integrada das Finanças Públicas

F Mai-95 Jun-99 C 2 1 SIAF (F): implementado para as agências gov. centrais apenas + componentes de gestão dív. e Auditoria retirados

LCR Guatemala P048657 Projeto de Gestão Financeira Integrada - II

F Dez-97 Set-02 C 1 2 SIAF (F): Expansão do SIAF + Dívida (DMFAS) e Gestão de Caixa + SNIP (Planej. de Inv.) piloto

LCR Guatemala P066175 Projeto de AT à Gestão Financeira Integrada III

F Mar-02 Jun-11 A 3 2 SIAF (F): expandido inclusive Caixa e Gestão dív. + solução de GF Municipal + HRMIS + Apoio à auditoria + governo eletrônico

LCR Honduras P034607 Crédito de Assistência Técnica à Modernização do Setor Público

F Fev-96 Jun-00 C 2 1 SIAFI (F): Operacional em 5 secretarias desde jan 1999 + HRMIS + Licitação + Planejamento de Inv.

LCR Honduras P060785 Projeto de Gestão Econômica e Financeira

F Set-00 Set-06 C 1 2 SIAFI (F): Expansão do SIAFI + HRMIS (SIARH) e Licitação retirados depois

LCR Honduras P110050 Modernização do Estado F Jul-11 P 4 2 SIAFI (F): Expansão do SIAFI para municípios

LCR Jamaica P007457 Projeto de Melhoria da Gestão Financeira e de Programa

T Jun-91 Jun-98 C 2 1 FMIS (T): Implementado em nível central em 17 Min. (incl gestão de Caixa, mas sem controle de compromisso) + HRMIS

LCR Jamaica P007490 Projeto Modernização do Setor Público

T Set-96 Jun-03 C 1 2 FMIS (T): Apenas T melhorado. HRMIS elaborado, mas não totalmente impl + principalmente PS modern + FinMan elaborado (web) durante o

LCR Nicarágua P035080

Proj. de Crédito ao Desenvolvimento Institucional

F Mar-95 Dez-01 C 2 1 SIGFA (F): Oper em nível central desde jan 1998 + reforma institucional substancial

LCR Nicarágua P049296 Assistência Técnica à Gestão Econômica

F Jan-00 Jun-04 C 1 2 SIGFA (F): Extensão do SIGFA em nível central para todos os ministérios operacionais

LCR Nicarágua P078891 Projeto de Assistência Técnica ao Setor Público

F Mar-04 Dez-09 C 1 2 SIGFA (F): Extensão do SIGFA + Melhor SNIP (Plan. Inv.)

LCR Nicarágua P111795 Projeto de Modernização da Gestão das Finanças Públicas

F Dez-10 Dez-15 P 4 2 SIGAF (F): novo FMIS com base na web para o gov. central (para subst. o SIGFA) + novo HRMIS+Folha de Pagamento & gestão de contrato +

Anexo 12 147


Data de Enc.

Sit. Proj.

Sit. T/F


LCR Países OECS P100635 Programa de Governo Eletrônico do OECS para

F Mai-08 Jun-12 A 3 2 FMIS (F): Expansão do SmartStream (T) em 4 centros OECS (RH, B, Cont.) + Imposto (SIGTAS) + Alfândega (ASYCUDA) + licitação eletrônica

LCR Venezuela P057601

Projeto de Reforma da Gestão do Gasto Público

F Jun-99 Jun-06 C 1 1 SIGECOF (T): Impl em nível central + 56% do nível local 321/576 unidades + HRMIS + integração com dívida (DMFAS)

MNA Argélia P064921 Modernização do Sistema Orçamentário

F Fev-01 Fev-09 C 0 0 IBMS (F): FMIS planejado, mas não implementado. SIG-BUD (B) foi desenvolvido apenas para orçamento com base em desempenho.

MNA Iêmen, Rep. do P050706

Projeto de Modernização do Serviço Público

F Abr-00 Jun-10 C 2 1 AFMIS (F): Implementado no MF e 3 ministérios + HRMIS e Folha de Pagamento substanciais

MNA Iêmen, Rep. do P117363

Projeto de Modernização das Finanças Públicas

F Dez-10 P 4 2 AFMIS (F): Expansão do AFMIS

SAR Afeganistão P077417 Projeto de Adm. Púb. de Emergência

T Abr-02 Set-05 C 2 3 AFMIS (T): Implementado no MF

SAR Afeganistão P082610 Projeto de Adm. Púb. de Emergência II

T Jun-03 Set-08 C 2 4 AFMIS (T): Implementado no MF (financiamento adicional para finalizar o trabalho com outro consultor)

SAR Afeganistão P084736 Projeto de Capacitação da Adm. Pública

T Jan-05 Jun-09 C 1 4 AFMIS (T): Expansão do AFMIS; Operacional em 12 províncias e todos os ministérios de operações em 2009.

SAR Afeganistão P099980 Projeto de Reforma da Gestão das Finanças Públicas

T Mai-07 Dez-10 A 1 4 AFMIS (T): Expansão do AFMIS. Todos os ministérios de oper. (34) e 18 prov. conectados em nov’09 (Ativos + Lic.+ HRMIS + Folha de

SAR Afeganistão P120289

Reforma da Gestão das Finanças Públicas II

T Oct-10 P 4 4 AFMIS (T): Expansão do AFMIS

SAR Maldivas P094193 Projeto de Assistência de Emergência e Reconstrução

T Mar-05 Dez-09 C 1 3 TS (T): O sistema do Tesouro foi desenvolvido e está operacional como piloto e em vários locais. Lançamento T a ser finalizado em 2010.

SAR Paquistão P036015 Melhoria ao Projeto de Auditoria e Relatório Financeiro

T Set-96 Mai-05 C 1 1 PIFRA I (T): Execução Orçamentária + Contabilidade + HRMIS

SAR Paquistão P076872 Segundo Projeto de Melhoria de Auditoria e Relatório

T Set-05 Dez-10 A 1 2 PIFRA II (T): Lançamento iniciado em 2009. Finalização esperada pra 2011.

Distribuição Regional Categoria Sit. Proj Sit Tipo

25 AFR Tesouro (T) 28 C 55 31 47 1

12 EAP FMIS (F) 66 A 32 22 33 2

14 ECA 94 P 7 28 3 3

32 LCR 94

7 4 4

3 MNA - 1 5

8 SAR 6 6 0

94 94 94

Nomenclatura: T/F Categoria do projeto: [ F: FMIS (B+T); T: sistema do; B: Prep. Orç.] Sit Prj: Situação do projeto [ C: Finalizado; A: Ativo; P: Pipeline ] Situação T/F: [ 1: T/F totalmente / parcialmente oper; 2: T/F piloto/escopo reduzido impl; 3: Implem. em andamento; 4: Projeto P 0: T/F não implementado ou não operacional ] Tipo T/F: [ 1: Sistema T/F abrangente; 2: Expansão do T/F existente; 3: Solução T/F de emergência; 4: Exp da sol. emerg. T/F existente; 5: Exp do T/F existente impl por outros; 0: Não operacional ]

148

Anexo 13 – Mapeamento de Dados FMIS

O Mapeador de Dados FMIS apresenta um instantâneo dos 94 projetos de FMIS financiados pelo Banco Mundial em 51 países, no Google Maps. Os documentos de projeto pertinentes podem ser apresentados ou baixados do sítio externo do Banco Mundial, usando o link (more…) na caixa de informação para cada projeto.


“Sistemas de Informação de Gestão Financeira: 25 Anos de Experiência do Banco Mundial sobre o Que Funciona e o Que Não Funcionam” faz parte da série de Estudos do Banco Mundial. Esses documentos são publicados para informar os resultados das pesquisas do Banco em andamento e para estimular a discussão pública.

Este estudo busca identificar as tendências no desenho e implementação das soluções de Sistemas de Informação de Gestão Financeira (FMIS) nos projetos financiados pelo Banco Mundial em 51 países desde 1984, e compartilhar as realizações observadas / relatadas, os desafios e as lições aprendidas com as partes interessadas e, assim, melhorar o desempenho dos programas de reforma de Gestão de Finanças Públicas (GFP) relacionados. A pesquisa inclui uma análise do escopo, custo, duração, desenho, objetivos e soluções, analisando o desempenho desses projetos e considerando os principais fatores que contribuem com o sucesso e fracasso dos projetos. O público principal deste estudo, assim como suas lições úteis para futuros projetos, inclui as equipes do Banco Mundial, os funcionários do governo e outros especialistas que trabalham com projetos FMIS.

Os Estudos do Banco Mundial estão disponíveis por edição ou periodicamente. A série Estudos do Banco Mundial também está disponível on-line, na biblioteca do Banco Mundial (www.worldbank.org/elibrary).