SISTEME POLITICE

Partea I

I. Sistemele şi regimurile politice

Noţiunile de “sistem “ şi de “regim” Un sistem reprezintă un ansamblu de componente aflate într-o relaţie structurală

de interdependenţă care acţionează constant după reguli bine definite. Istoriografia de specialitate, atât cea actuală, cât şi cea mai puţin recentă discută

frecvent despre regimul republican sau monarhic, despre regimul parlamentar sau prezidenţial, precum şi despre sistemul politic francez sau despre sistemul comunist mondial.

Atât noţiunea de sistem, cât şi cea de regim politic ne trimit la o idee de coerenţă, la o desfăşurare în perspectivă, cu alte cuvinte la o operaţie intelectuală ce ar trebui să cuprindă într-o manieră globală şi dinamică fenomenele politice, precum şi la o logică comparativă, menită să încurajeze acţiunile de clasificare. În Analyse du systeme politique1 (O analiză sistemică a vieţii politice), sociologul american David Easton ne dă o definiţie originală a sistemului politic, combinând elementul interdependenţei diferitelor componente ce construiesc totalitatea cu cel al existenţei unei puteri de intervenţie: sistemul politic reprezintă „ansamblul interacţiunilor prin care obiectele de valoare sunt repartizate pe cale autoritară într-o societate2“. La rândul său, Robert Dahl defineşte sistemul politic ca fiind orice model durabil al relaţiilor umane care implică într-o oarecare măsură puterea, conducerea sau autoritatea3.

Societatea, ca sistem global, include modul de organizare a ansamblului relaţiilor, proceselor şi activităţilor umane, ţinând cont de specificul activităţii individuale şi colective a oamenilor în procesul creaţiei bunurilor materiale şi spirituale. Totodată, societatea poate fi considerată un sistem macrosocial deoarece reuneşte un întreg cu funcţii şi caracteristici proprii şi alcătuieşte întregul ce este compus din elemente aflate în conexiune şi interacţiune reciprocă.

Orice sistem (inclusiv cel macrosocial) prezintă o ordine lăuntrică, care este dată de natura şi dinamica relaţiilor dintre părţi şi întreg. O diversitate de subsisteme acţionează în interiorul sistemului social global, ca entităţi cu specific, ce au relaţii şi activităţi proprii. Spre exemplu, sistemul social global mondial este alcătuit din subsisteme naţionale care, aflându-se în interdependenţă şi cooperare, se afirmă totuşi relativ autonom. La scară naţională, funcţionează un sistem global care este alcătuit din:

1 David Easton, Analyse du systeme politique, Editura Armand Collin, Paris, 1974; prima ediţie a fost tipărită în 1956 la Paris. 2 Apud Michel Hastings, Abordarea ştiinţei politice, Institutul European, Iaşi, 2000, p. 94. 3 A se vedea Alina Mungiu Pippidi, Introducere în politologie, Polirom, Iaşi, 2000, p. 32.

subsistemul economic (producţie, consum, schimb), subsistemul social (structura şi raporturile dintre grupurile şi categoriile sociale existente la un moment dat), subsistemul spiritual şi subsistemul politic. Noţiunea de sistem politic a apărut după cea de-a doua mare conflagraţie mondială (anii ‘60 – ‘70), în momentul când s-a pus accent pe contextul social în care se desfăşurau anumite politici. Ansamblul relaţiilor politice, instituţiile şi organizaţiile politice, precum şi concepţiile politice ce se referă la modul de conducere şi organizare a societăţii formează subsistemul politic. Atunci când discutăm de sisteme politice avem în vedere totalitatea factorilor care influenţează deciziile colective. Prin urmare, avem în vedere partidele, alegătorii şi mişcările sociale, toate acestea formând împreună un sistem politic.

Regimul politic este un subansamblu al sistemului politic, reprezentând tipurile de organizare şi de exercitare a puterii politice. Regimul politic reprezintă totalitatea metodelor, mijloacelor şi instituţiilor prin care se realizează puterea.

Regimul politic poate fi definit, în mod simplist, şi prin sistemul de guvernământ sau administraţie; astfel, el constă în modul de organizare a puterii politice într-o ţară (monarhie, republică, dictatură).

Natura regimului politic şi forma sa de exprimare în planul practicii sociale sunt date de raportul de forţe dintre clase sociale, partide, dintre cetăţeni şi societatea civilă şi cea politică. Regimul politic nu se poate identifica cu forma de guvernare care desemnează modul concret de formare şi organizare a organelor puterii de stat, caracteristicile şi principiile lor, raporturile dintre ele şi celelalte forme instituţionalizate ale sistemului politic. Regimul politic reprezintă şi materializarea ierarhizării valorilor politice.

Tipologia sistemelor politice Sistemele politice sunt supuse procesului de înnoire şi modernizare politică.

Ţinând cont de „actualizarea” lor, avem: a) sisteme tradiţionale, care sunt confirmate şi se regăsesc într-un relativ

echilibru; b) sisteme de tranziţie, care se află în plin proces de schimbare; c) sisteme moderne, care se află, structural, pe aceeaşi poziţie cu aspiraţiile

umane recente. Ţinând cont de faptul că ceea ce este modern devine cu timpul tradiţional, iar ceea

ce este tradiţional suportă modernizarea, conform unor noi aspiraţii, tendinţe sau condiţii, această clasificare este relativă.

Sistemul politic ca subsistem al sistemului social global a fost definit (deşi literatura de specialitate nu are o definiţie unanim acceptată) ca fiind ansamblul relaţiilor politice, raporturilor şi concepţiilor instituţiilor politice, ansamblul caracteristic unei anume societăţi la un moment dat4.

Sistemul politic contribuie în mod determinant la funcţionalitatea sistemului global, reprezentând o componentă esenţială, aceea a relaţiilor politice. Acestea sunt legăturile ce se stabilesc între grupurile şi categoriile sociale care acţionează pentru

4 A se vedea Ion Mitran, Politologie, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2000, p. 48; David Easton, în lucrările Sistemul politic şi O analiză sistemică a vieţii politice, precum şi politologul J. W. Lapierre, în lucrarea Analiza sistemelor politice, definesc şi ei conceptul subliniind că sistemul politic este un sistem deschis, cu autoreglare, că el priveşte în totalitate procesele de decizie a societăţii.

satisfacerea intereselor proprii, în raport cu puterea politică. În consecinţă, relaţiile politice sunt raporturile dintre grupurile de indivizi, partide şi organizaţii politice şi puterea politică. De asemenea, ele sunt şi raporturile dintre naţiune şi naţionalităţi (relaţii interetnice). Ele se desfăşoară pe plan intern, fiind numite relaţii naţionale, pentru a fi departajate de relaţiile interstatale, care poartă denumirea de relaţii politice internaţionale.

Relaţiile politice au şi caracter programatic, fapt ce le deosebeşte de celelalte relaţii sociale. Relaţiile politice au raporturi directe cu puterea politică, ele acţionând ca un mecanism de conducere a societăţii. Atât instituţiile politice (statul, cea mai veche dintre ele şi cea mai importantă, partidele politice, grupurile de presiune etc.), cât şi relaţiile politice asigură funcţionalitatea sistemului politic.

O altă clasificare a sistemelor politice este cea istorică; este vorba aici, cu alte cuvinte, despre o enumerare cronologică a existenţei diferitelor tipuri de sisteme.

În acest sens avem: A) Sistemele societăţilor anistorice; B) Sistemele societăţilor istorice. Din categoria sistemelor societăţilor anistorice le putem enumera pe cele care se

referă la societăţi statice, cu organizare societală, care nu dispun de un progres tehnic şi economic. Fiind sisteme politice „în afara dezvoltării”, putem fi de acord cu Maurice Duverger5, care le defineşte drept sisteme politice în care creşterea economică nu este obiectiv principal, iar valorile dezvoltării economice se găsesc pe un plan secundar în sistemul lor global de valori.

Acest tip de societăţi, deşi se dezvoltă lent, sunt societăţi stabile, excepţie făcând totuşi situaţiile de cucerire externă şi de dominaţie, sau cazurile în care societăţile sunt aşezate într-o poziţie geografică riverană mărilor şi oceanelor, având activitate comercială.

Societatea statică acoperă o realitate vastă şi variată, înglobând toate societăţile care au existat de la originea umanităţii şi până în secolul al XIX –lea. Ţinând cont de această longevitate, Duverger le-a împărţit în societăţi fără scriere, de care se ocupă etnologii, şi societăţi cu scriere, care sunt societăţile istorice în general.

Societăţile fără sisteme de scriere prezintă şi ele două tipuri: a. Societăţile preistorice existente la începuturile omenirii; b. Societăţile fără scriere – au fost descoperite în zilele noastre şi au evoluat

autarhic, în afara unei difuziuni culturale şi al contactului cu lumea industrială şi cu lumea modernă.

În aceste cazuri particulare trebuie ţinut cont de o serie de elemente definitorii: - tradiţia orală şi miturile (depozite ale memoriei colective şi politice); - suveranitatea care este fondată în sacrul religios6; - absenţa proprietăţii private (după teza marxistă, dar parţial aplicabilă, societăţile

parentale – unde nu există nici o deosebire de clasă); - structura socială care este constituită adesea din stratificări complexe (ierarhii

ereditare de tip castă, clan, lineare etc.);

5 Maurice Duverger, La sociologie politique, Ediţia a III-a, PUF, Paris, 1988; Idem, Institutions Politique et Droit Contitutionnel, tom I şi II, PUF, Paris, 1973, 1975. 6 George Balandier, Antropologia politică, Ediţia Amarcord, Timişoara, 1998.

- populaţie restrânsă pe teritorii mici, cum sunt cele întâlnite în Polinezia sau în Africa;

- ideologia politică este întemeiată pe valorile religioase; - sistemul politic al acestora nu depinde de progresul economic şi nici de cel

tehnologic. În cadrul societăţilor fără scriere se disting atât societăţile segmentare, cât şi

societăţile cu stat segmentar. Societăţile segmentare sunt cele constituite pe principiul parental (cele constituite pe grade de rudenie). Există însă şi cazuri particulare când politica este rezolvată fără existenţa unor şefi veritabili. Societăţile cu stat segmentar sunt acele organizaţii unde centralizarea şi unitatea statală se manifestă, de obicei, la nivel de ritualuri, şi doar uneori la nivelul acţiunii politice. Acest fel de societăţi sunt cele prestatale, care au păstrat relaţii de rudenie înainte de apariţia statului propriu-zis.

Societăţile fără scriere, care posedă elementele unui stat şi unde paternitatea este înlocuită de proprietate, iar principiul unificator este dat de unitatea teritorială, sunt acele organizaţii tribale întemeiate pe linie parentală, care au evoluat demografic şi care tind să devină unităţi teritoriale.

B. Sistemele societăţilor istorice prezintă la rândul lor două mari categorii: 1. Cetăţile şi imperiile; 2. Feudalităţi şi monarhii. Cetăţile antice sunt considerate ca primă formă de stat (cetatea republicană ce se

regăseşte în jurul Mediteranei încă din primul mileniu î.Hr.; cetăţile şi imperiile din Evul mediu de la Veneţia şi Florenţa, sub numele de republici comerciale, cu mulţimea de instituţii complicate) şi constituie reprezentări ale primei categorii. În acest tip de sistem politic întâlnim proprietate privată şi surplus de alimente, instituţii de administrare şi de decizie de tip politic republican, legi care privesc egalitatea între cei ce au drepturi de cetăţeni, instituţii populare, precum adunări, consilii, magistraţi etc. În Grecia veche a existat atât sistemul politic de tip aristocratic7 (Sparta) unde la treburile cetăţii participarea se făcea pe bază de cens, cât şi sistemul politic de tip democratic (Atena) unde participarea se bazează pe temeiul cetăţeniei8. 7 În epoca homerică, puterea regală (devenită ereditară) s-a consolidat, ea fiind socotită de origine divină. Regele era şef al cultului, şef militar, fiind cel mai bogat; el era cel care primea daruri de la supuşi, precum şi cea mai mare parte a prăzii de război. El se sprijinea pe sfatul şefilor de familie, instituţie ce va acapara în timp puterea în stat, fapt ce va duce la formarea unui regim aristocratic (Sparta). Aristocraţia deţinea în polisuri puterea militară, puterea politică şi tot din cadrul ei proveneau slujitorii cultului. Regimul aristocratic s-a generalizat spre sfârşitul sec. al VIII-lea î. Chr., ulterior în cele mai multe polisuri fiind răsturnat şi înlocuit de democraţia sclavagistă al cărei model a fost Atena. Trecerea de la regimul de dominaţie al aristocraţiei la cel al democraţiei s-a făcut prin intermediul tiraniei. Pentru a se pune capăt corupţiei şi diferitelor favoritisme, precum şi ruinării micilor proprietari şi înrobirii lor pentru datorii, au fost instituite norme de drept (legi) care au determinat sancţiunile şi o diminuare a arbitrariului judecătorilor aristocraţi. Cu alcătuirea şi aplicarea legilor au fost desemnate persoane investite cu putere maximă (dictatori, tirani). Astfel, tiranul Zeleukos (663 î. Chr.) va promulga o legislaţie, în Locra, ce va înlătura de la putere aristocraţia. Printre principalii reformatori s-au numărat Licurg în Sparta şi Dracon în Atena. 8 Prin Constituţia ateniană din secolul al V-lea î.Chr., întreaga viaţă politică, socială, administrativă, juridică, militară era organizată pe baza suveranităţii Adunării Populare (Eclesia), organul suprem al statului din punct de vedere legislativ, executiv şi judecătoresc. Adunarea Poporului (Eclesia) era alcătuită din totalitatea cetăţenilor majori, bărbaţi, care nu fuseseră privaţi de exerciţiul drepturilor politice prin atimie. Nu erau consideraţi cetăţeni femeile, străinii stabiliţi în Attica, sclavii şi nici cei ai căror părinţi nu erau amândoi atenieni de origine. Pentru a se lua o hotărâre mai importantă era nevoie de un minimum de

Mai puţin delimitat este conceptul de imperiu, ca parte a sistemului de stat şi al organizării structurilor şi elementelor sistemului politic. Imperiul Egiptean a fost primul care s-a constituit ca imperiu stabil şi ca stat organizat – centralizat. K Wittfoegel a numit acest tip „despotism oriental”9.

Statele de tip imperial se constituie prin cucerire. De obicei, ele sunt state multinaţionale, unde relaţiile de putere se stabilesc prin intermediul forţei armate şi unde apar uneori regimuri de dictatură personală, fondate de un individ (cu posibilitatea dispariţiei odată cu acesta: Cyrus la Perşi, Alexandru Macedon la greci, Gingis-han, la călăreţii de stepă mongoli, Napoleon la francezi, Hitler la germani). Istoria consemnează faptul că au existat imperii fondate pe arme, dar au existat şi imperii fondate pe ideologie şi superioritate tehnică (Imperiul Roman – superioritate tehnică, Imperiul Arab – ideologie de tip religios = textele lui Mahomed).

De Evul mediu occidental (începând cu sec. X) sunt legate feudalităţile şi monarhiile feudale, sisteme politice ce pot fi caracterizate prin:

- existenţa unei puteri politice subordonate sau a unor relaţii de complementaritate cu puterea religioasă (cazul Bizanţului);

- succesiunea fie de tip ereditar, fie de tip electiv (Bizanţ sau Imperiul Roman); - existenţa seniorilor importanţi, cu armate proprii şi care se opun regelui; - economiile esenţial agrare, cu tehnică rudimentară; - organizarea feudală care este uneori autarhică; - legitimitatea puterii; - religie; - sisteme de valori întemeiate pe loialitate, jurământ, credinţă, relaţii de tip

vasalic. În lume au existat mai multe tipuri de sisteme politice, în funcţie de natura

instituţiilor care au funcţionat într-o anumită ţară: a) democratice; b) autoritare; c) totalitare. Îndeobşte, se foloseşte sintagma „sistem politic” – „regim politic” cu aceleaşi

semnificaţii. Din păcate, uneori oamenii confundă sistemele politice cu cele economice, amestecând termenii: democraţie, dictatură, capitalism, socialism. Corect, termenii de democraţie şi dictatură se referă la sistemul politic, în vreme ce termenul de capitalism şi termenul de socialism se referă la instituţiile economice.

6000 de votanţi (dintr-un total de 40.000 de membri cetăţeni atenieni). Votarea se făcea prin ridicare de mână şi, în anumite cazuri, prin scrutin secret. Dacă era autorizat de adunare, oricare cetăţean putea să ia cuvântul şi, în limite constituţionale, putea face orice propunere. 9 Statul egiptean centralizat s-a constituit într-o despoţie orientală în care conducerea era asigurată de faraon, ajutat de un consiliu de guvernare; administraţia statului era organizată pe mari diviziuni administrative corespunzând celor 42 de provincii, fiecare conduse de reprezentanţi ai regelui, de funcţionari, supuşi unei severe discipline, de o justiţie care era prezidată de guvernator (cel mai înalt dregător), asistat de notabilităţi. Faraonul avea puteri nelimitate; ceea ce dorea el, era lege; legea emana numai de la el; întregul aparat de stat (administraţia cetăţilor, conducerea militară, puterea judecătorească, funcţia de mare preot) era în mâna faraonului. În stat nu exista demarcaţie între veniturile faraonului şi cele ale statului. Puterea centrală a adus la ascultare aristocraţia funciară şi cea orăşenească şi, cu multe eforturi, puterea sacerdotală, faraonul fiind recunoscut ca fiu al zeului Ra.

Regimurile politice şi clasificarea lor Pornind de la observaţia că uneori politica este făcută de o clasă de guvernanţi, în

timp ce restul societăţii nu participă la legitimitatea poziţiilor de la vârful puterii, unii autori, printre care şi Jean-Marie Denquin10, vorbesc de regimuri politice de guvernare, dar şi de regimuri apolitice. Se consideră că doar apariţia şi afirmarea opiniei publice dau legitimitate clasei politice şi prin aceasta, dau coloratură regimurilor politice. Participarea opiniei publice este în primul rând de judecată, deoarece încearcă să revizuiască ordinea politică sau să legitimeze ceea ce există în ordinea politică. De la începutul secolului al XIX-lea începe o evoluţie dinspre societăţile apolitice către societăţile politice, evidenţiată de intrarea maselor în arena istoriei. Apariţia şi impunerea opiniei publice şi desigur, transformarea regimului apolitic în regim politic nu a necesitat o revoluţie de tipul revoluţiei franceze. Englezii au permis intrarea progresivă a opiniei publice în societatea politică, într-o perioadă ce se întinde pe durata unui secol.

Regimurile politice complete vor apărea în momentul în care se vor structura instituţiile de tip liberal în statul occidental şi când valorile dreptului natural se vor schimba în valori politice (Tocqueville observa o astfel de transformare în cadrul democraţiei moderne în general, şi a democraţiei americane în particular).

Din păcate, o astfel de abordare este corectă doar la regimurile politice de tip democratic. Dictaturile militare, regimurile politice de tip autoritar sau totalitarismele reprezintă, de fapt, doar încercările exponenţilor clasei politice de a instaura regimuri apolitice.

Menţionăm faptul că toate discuţiile legate de regimurile politice gravitează în jurul ştiinţei politice, care îşi găseşte începuturile în Politica lui Aristotel: monarhie, aristocraţie, democraţie, cu formele lor degradate – tiranie, oligarhie, ochlocraţie. Aristotel, bazându-se pe studiul comparat a 150 de cetăţi greceşti, a găsit trei forme „juste” de guvernământ: regalitatea, aristocraţia şi politeea – forma atenuată a democraţiei, ca şi formele lor corupte: tirania, oligarhia şi demagogia11.

De obicei, noţiunea de regim politic este ataşată instituţiilor guvernamentale. În acest caz se vorbeşte ori de regim reprezentativ, ori de regim prezidenţial. Atragem atenţia că se avansează o concepţie formală şi unilaterală. Modul de organizare a puterilor şi raporturile dintre puteri constituie un element definitoriu în cazul unui regim politic, dar el nu este singurul criteriu de definire şi nici cel hotărâtor.

Ştiinţa politică contemporană distinge trei tipuri de organizare politică, şi anume: a) democraţiile pluraliste; b) regimurile autoritare; c) sistemele totalitare. Orice regim politic este necesar să dispună de un minimum de organizare

instituţională, care este definită de obicei prin constituţie, uneori şi prin obiceiuri. Analiza instituţiilor dă posibilitatea legitimităţii societăţii politice. Spre exemplu, alegerile deţinătorilor puterii ne trimit la o legitimitate democratică, în timp ce accesul la putere, pe care îl întâlnim într-o monarhie şi care este supus principiului succesiunii dinastice, ne duc la o legitimitate tradiţională (în majoritatea cazurilor) de esenţă divină. De obicei, aceste forme de legitimitate sunt combinate în monarhiile constituţionale moderne.

10 George Balandrier, Antropologia politică, Editura Amarcord, Timişoara, 1998. 11 Jean-Marie Denquin, Introduction à la Science Politique, Hachette, Paris, 1992.

În definirea şi clasificarea regimurilor politice este luată în discuţie şi proprietatea (tipul marxist), precum şi nivelul de dezvoltare al respectivei ţări. Atenţionăm că orice criteriu considerat izolat şi exclusiv nu este suficient nici pentru definiri şi nici pentru clasificări. De asemenea, socializarea proprietăţii nu poate atrage în mod real şi substanţial socializarea puterii, cu alte cuvinte democratizarea ei. Nici forma privată a proprietăţii nu înseamnă, în exclusivitate, regim politic nedemocratic. În istoriografia de specialitate se ia în discuţie o corelaţie între disparitatea economică a ţărilor şi regimul lor politic, pornindu-se de la o triplă constatare:

a) geografică; b) istorică; c) statistică12. Marile zone industrializate sunt, de regulă, zone de liberalism politic (Europa

occidentală, Japonia, SUA etc.); dimpotrivă zonele subdezvoltate economic sunt zone de autoritarism (cele din America Latină şi Africa). Avântul capitalismului industrial (Anglia, Franţa, Scandinavia) coincide cu dezvoltarea parlamentarismului, iar între nivelul dezvoltării social-economice şi poliarhie există raporturi de corelaţie verificate statistic.

O serie de studii teoretizează autonomia politicului evidenţiat de o diversitate de curente (teoria ciclurilor, în care fiecare regim politic se transformă într-un alt regim; teoria monoliniară a evoluţiei; teoria drumului de fier). În concluzie, atunci când discutăm despre definiţie, criterii şi clasificări este necesar să evităm atât monismul economic (reducerea totului la factorul economic), cât şi monismul politic (care fetişizează autonomia politicului). Considerăm că este important să se analizeze atât structura economică şi socială, cât şi principiile care stau la baza organizării şi funcţionării puterii, obiectivele şi forţele acesteia, felul în care societatea se reflectă în putere şi modul pe care ea îl imprimă guvernanţilor13.

George Burdeau considera drept repere esenţiale ambianta geografică şi istorică, forţele sociale (naţiunea, poporul, clasele sociale, partidele, grupurile de interese, sindicatele), scopurile puterii de stat (garantarea drepturilor şi libertăţilor etc.), mijloacele puterii (după care regimul politic poate fi calificat drept democratic sau autoritar), tehnicile de guvernare (putere deschisă sau putere închisă)14.

În literatura de specialitate o atenţie deosebită este acordată şi tipologiei regimurilor politice. Există până în prezent mai multe clasificări care folosesc o anume prioritate în grupul de criterii. S-au constituit totuşi două mari orientări şi anume:

a) clasificările care pornesc de la fundamentările tradiţionale (autori de referinţă: Marcel Prelot, George Vedel);

b) clasificările ce depăşesc cadrul tradiţional (Maurice Duverger, George Burdeau, Raymond Aron)15.

Clasificarea generală a regimurilor sau sistemelor supuse sistemismului contemporan şi structuro-funcţionalismului ţine cont atât de judecăţile de valori, cât şi de punctele normative.

12 Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală, Bucureşti ,1991, p.43. 13 George Burdeau, Droit Constitutionnel, Ediţia 21, Paris, 1988, p. 165-166. 14 Ibidem, p. 166-205. 15 Aurel Piţurcă, Introducere în ştiinţa politică, Editura Universitaria, Craiova, 2002, p.225.

Dacă până în secolul al XIX-lea modurile de guvernare sau regimurile politice erau clasate după numărul deţinătorilor puterii (monarhie, aristocraţie, republică), astăzi, datorită faptului că cele trei forme pot degenera (monarhia în tiranie, aristocraţia în oligarhie şi republica în democraţie) şi pot utiliza trei registre (numărul deţinătorilor formali ai puterii, modul real de exerciţiu al puterii, distribuţia puterii între grupurile sociale), putem folosi următoarele clasificări:

- regimul politic care are la bază confuziunea puterilor, numit şi regim convenţional ( guvernământ de adunare);

- regimul politic care are la bază colaborarea puterilor, adică regimul parlamentar;

- regimul politic care are la bază separarea strictă a puterilor, adică regimul prezidenţial.

Fiecare dintre aceste regimuri/sisteme prezintă caracteristici specifice de la o epocă istorică la alta, de la o ţară la alta. Uneori, prin combinarea unora dintre elementele ce le sunt specifice, rezultă o altă categorie, cea a regimurilor mixte. Caracteristici distinctive prezintă şi regimurile politice ale ţărilor socialiste16.

O clasificare a regimurilor politice o face şi M. Prelot care foloseşte criteriul numărului de conducători:

a) democraţia; b) monocraţia; c) oligarhia; d) regimul mixt. O altă clasificare o întâlnim la M. Duverger care distinge două tipuri

fundamentale de regimuri: a) regimurile liberal – democratice (prezidenţiale şi parlamentare); b) regimurile autoritare (comuniste, fasciste, cele ale ţărilor în curs de

dezvoltare). George Burdeau, folosind alte criterii, distinge două mari tipuri de regimuri

politice: a) regimurile autoritare (toate sunt dictaturi); b) regimurile democratice (cele ale democraţiei conduse şi cele ale democraţiei care

conduce). În literatura politică recentă referitoare la tipologia regimurilor politice, pornindu-

se de la o varietate de criterii care trebuie folosite în clasificare, ni se propun următoarele tipuri pe care le considerăm cele mai adecvate:

A. Regimuri politice dictatoriale / autoritare sau totalitare; B. Regimuri politice democratice.

16 Ion Deleanu, op. cit., p. 49-50. În tipul guvernământului de adunare distingem două subtipuri: a) regimul dictatorial, care se instaurează în situaţii de criză în urma unei lovituri de stat, a unei revoluţii sau pe calea consacrării legale; b) guvernământul de adunare care rezultă din supraordonarea puterii legiuitoare faţă de cea executivă. În cadrul regimului parlamentar distingem: regimul parlamentar dualist şi regimul parlamentar monist. Regimul parlamentar mai poate fi împărţit în tipul bipartit sau anglo-saxon şi în tipul multipartid sau latin. Regimurile mixte sau semiprezidenţiale prezintă, la rândul lor, trei subtipuri: a) regimul convenţional, în care parlamentul controlează şi conduce guvernul şi pe primul ministru; b) regimul prezidenţial, în care hegemonia aparţine preşedintelui; c) regimul intermitent prezidenţial, în care preşedintele şi primul ministru îşi împart atribuţiile executive, cu intensitate variabilă, în funcţie de circumstanţe.

II. Politicul şi politica. Relaţia dintre stat, putere şi politică

Politicul şi politica Definirea conceptului de politică – politici, cât şi a celui de societate –

societăţi, constituie deja o dezbatere cunoscută în lumea ştiinţifică, întrucât există mai multe noţiuni. Politica este o realitate misterioasă şi familiară, cu proprietăţi specifice şi cu un domeniu care a fost şi este conturat încă imprecis. Având multiple sensuri, termenul de politic apare ca un fapt social incontestabil, universal, dar a cărui sferă şi limite exacte rămân imprecise. În vocabularul francez, termenul de politic este unul dintre cele mai ambigue. Se utilizează la masculin ca şi la feminin (termen androgin) şi trimite la ideea unei ordini indispensabile, care permite oamenilor să trăiască împreună. Politicul defineşte spaţiul social în care indivizii aleg să supună conflictele lor de interese reglementării unei puteri care deţine monopolul coerciţiei legitime. Politica este procesul prin care un grup de oameni, care iniţial au opinii şi interese deosebite, reuşeşte să ia decizii comune. Politica defineşte o activitate specializată într-un spaţiu cotidian de înfruntare între candidaţii la putere.

Fără nici o îndoială că politica este o activitate care defineşte modalităţi de gestionare a resurselor din orice societate contemporană. Este greu de acceptat existenţa unei societăţi umane care să se definească în afara politicii. Lumea ştiinţifică a ajuns la consens în ceea ce priveşte faptul că orice societate sau comunitate umană trebuie să-şi organizeze interacţiunile şi să gestioneze anumite resurse sociale pentru a realiza propria reproducere. Chiar pentru societăţile arhaice, politica este parte a modului lor de existenţă, deşi acest lucru nu apare întotdeauna în mod direct, activitatea şi puterea politică fiind asimilate activităţilor şi puterii religioase.

Societatea umană, indiferent de formele sale de organizare internă, are nevoie şi de un cadru general de reguli ce trebuie să facă posibilă desfăşurarea interacţiunilor dintre membrii acesteia, pe de o parte, dintre comunitatea ca întreg şi alte comunităţi, pe de altă parte. Existenţa puterii politice, precum şi manifestarea ei într-o societate prestatală nu poate fi pusă la îndoială, chiar dacă formele şi canalele de transmitere a informaţiei organizatoare sau mijloacele de organizare şi manifestare a puterii sau autorităţii, de realizare a constrângerii şi cooperării, sau a sancţiunii, sunt mult diferite la nivelul formelor de manifestare de cele cu care ne-am obişnuit în cadrul societăţilor moderne.

Politica poate fi definită, pe scurt, ca fiind procesul prin care un grup de oameni cu opinii şi interese iniţial divergente ajung la decizii colective, socotite îndeobşte ca fiind obligatorii pentru respectivul grup şi impuse ca o linie de conduită comună.

Politica presupune o diversitate de vederi, dacă nu despre scopurile ultime, cel puţin despre mijloacele optime de a le atinge. Când nişte oameni sunt spontan de acord cu privire la un mod de acţiune sau când există posibilitatea ca ei să ajungă la unanimitate pe calea discuţiei libere, ei n-au nevoie să se angajeze în politică. Grupurile de prieteni sau

comunităţile de oameni de ştiinţă pot să aproximeze acest ideal de consens apolitic. De politică este nevoie acolo unde nu există perspectiva consensului şi unde grupul în cauză are nevoie de acţiune colectivă.

Mergând la etimologia termenului de politică, observăm că acesta îşi are originile în cuvântul grecesc polis, care mai înseamnă şi „Cetate”. În filozofia politică a Greciei vechi, politica apare la Platon; de exemplu, o activitate de îmbinare a contrariilor: amintim aici metafora ţesătorului care reuşeşte să îmbine firele din urzeală, pentru a ţese pânza. Precum ţesătorul, omul politic trebuie să aibă abilitatea de a armoniza caracterele diferite ale guvernaţilor (spune Platon în dialogul Omul politic), politica devenind o adevărată artă de guvernare pe baza consimţământului cetăţenilor. În lumea greacă, termenul polis – Cetate trimite la forme non-materiale de organizare, conceptul fiind unul de factură umană şi juridică în egală măsură. Polisul este, pentru greci, ansamblul cetăţenilor, realitatea la care se referă termenul fiind diferită de cea de “oraş”, care trimite la un sens material – ansamblu de edificii, străzi, locuri.

Analizând semnificaţiile termenului „Cetate”, Debbasch şi Pontier identifică trei dimensiuni diferite:

1. Cetatea se referă la un anumit număr de oameni; 2. Cetatea trimite la “cetăţenie”, pe teritoriul acestei forme de organizare societală

fiind semnificativi doar acei locuitori care au un statut juridic bine definit, acordat de Cetate; 3. Cetatea face trimitere la un număr de relaţii ce se desfăşoară într-un cadru

organizat, indivizii sau grupurile participante dispunând de un anumit statut legitimat de reguli şi norme interioare comunităţii.

Din această analiză a termenului de Cetate observăm că noţiunea de „politică” trimite în mod expres la câteva dimensiuni fundamentale ale societăţilor umane:

1. Statul, pe care termenul de Cetate îl presupune în mod implicit; 2. Existenţa unui teritoriu determinat pe care se desfăşoară acţiunile dintre

indivizi; 3. Existenţa unei puteri publice care acordă statutul juridic; 4. Existenţa unor forme organizate de interacţiune a căror regulă/reguli sunt

stabilite de puterea publică. Politica este o activitate ce se desfăşoară pe un teritoriu în care există o populaţie

şi în care o instanţă/putere îşi asumă rolul de a organiza interacţiunile dintre indivizi, fie că ne aflăm în situaţii de societate cu stat, fie că este vorba de societăţi prestatale (triburi, uniuni de triburi, alte tipuri de comunităţi arhaice organizate pe variabile de rudenie).

Politicul se referă la dimensiuni ce privesc caracterele umane, la moduri ontologice, în sensul în care Aristotel definea natura umană. Omul este astfel văzut ca zoon politikon – animal social, sensul lui Aristotel incluzând şi pe cel de animal politic, atâta vreme cât pentru Stagirit, statul şi societatea se prezintă ca realităţi nedistincte. Din această perspectivă, în Politica lui Aristotel găsim cel mai clar exprimată ideea de politic, prin trimitere la natura umană în sensul de structură ce deţine în mod ereditar calitatea de a trăi în comunităţi organizate. Omul definit de Aristotel se individualizează în raport cu alte animale care trăiesc în comunitate prin două caracteristici fundamentale, pe care autorul le identifică în comparaţia comunităţilor umane cu comunitatea organizată a albinelor. Fiinţă socială, omul posedă de la natură capacitatea de a transmite mesaje articulate prin grai, spre deosebire de albine sau alte specii de animale care nu posedă

graiul articulat. Având grai articulat, omul se deosebeşte de celelalte specii de animale sociale prin capacitatea de a distinge între bine şi rău şi de a transmite aceste distincţii semenilor săi.

Politicul se referă, cu alte cuvinte, la indivizi care posedă un instinct de a trăi în comunităţi organizate, tip de comunităţi pe care Aristotel le identifică cu statul.

Julian Freund ne spune că politicul face trimitere la o lume a esenţelor umane, a caracteristicilor fundamentale pe care omul, în calitate de fiinţă raţională le posedă şi care îl definesc. George Bordeau a observat că politicul trimite la „…un anume aranjament ordonat de date materiale ale unei colectivităţi şi de elemente spirituale care constituie cultura acestui aranjament social”. Din această perspectivă politicul este „expresia fiinţării în grup”17. O astfel de definiţie a politicului implică existenţa unor norme, reguli de acţiune şi de interacţiune în câmpul social. Philippe Braud ne spune că politicul este un „câmp social dominat de conflicte de interese reglate prin intermediul unei puteri, ea însăşi instanţă care deţine monopolul coerciţiei legitime”18.

Există o diferenţă între politic şi politică deoarece domeniul politicii se găseşte la nivelul interacţiunilor sociale dintre guvernanţi şi guvernaţi, în spaţiul unde apar şi se rezolvă într-o formă sau alta conflictele sociale, în timp ce politica este o activitate socială prin excelenţă.

Politica este definită de către unii cercetători drept arta de a guverna sau arta de a face compromisuri în vederea rezolvării problemelor sociale. Politica este locul de întâlnire al organizaţiilor şi partidelor politice, al grupurilor de presiune, de o natură sau alta. Ea se referă la procesul de luare a unei decizii cu consecinţe sociale. Într-o altă formulă, ea poate fi definită drept locul unde se manifestă şi se exercită puterea politică.

Dacă politicul face apel la natura umană, politica se referă la contingenţă, în sensul de activitate care priveşte rezolvarea concretă a problemelor sociale, individuale sau de grup. În politică se confruntă interese şi se realizează strategii concrete de administrare, de gestionare, de distribuire şi de redistribuire de resurse sociale.

Politica poate fi definită drept scena pe care se confruntă indivizii şi grupurile aflate în competiţie pentru cucerirea şi exercitarea puterii. Max Weber ne spune că politica este „ansamblul eforturilor care sunt făcute pentru a participa la putere sau pentru a influenţa repartiţia puterii, fie între state, fie între diverse grupări de pe teritoriul aceluiaşi stat”19.

Este greu de identificat un fenomen social care să nu aibă, în anumite condiţii, o dimensiune politică, cu toate că există fenomene care se definesc în afara politicului şi a politicii. Acestea pot, în decursul evoluţiei lor, să devină politice. Spre exemplu, sistemul de învăţământ pare să nu aibă nici o legătură cu politica însă, în realitate, atât conţinutul programelor de studiu, cât şi instituţiile de învăţământ sunt direct dependente de forma şi natura regimului politic20.

Guvernarea, ca activitate de administrare a resurselor unei societăţi este prin excelenţă o acţiune politică. Alegerile sau elaborarea unei legi sunt fenomene şi acte pur

17 Miller David, Enciclopedia Blackwell a gândirii politice, Editura Humanitas, Bucureşti, 2000, p. 575-577. 18 Philippe Braud, Sociologie politique, Ediţia a 4-a, LGDJ, Paris, 1998, p.163, 19 Max Weber, Politica, o vocaţie şi o profesie, Editura Anima, Bucureşti, 1994, p.69. 20 Programa de studiu a istoriei este total diferită, în regimul comunist, de programa unui regim de tip democratic.

politice, deoarece prima este legată de delegarea de putere în sisteme politice reprezentative, iar cealaltă ţine de instituirea unor reguli sub imperiul sancţiunii, în vederea realizării unui obiectiv cu consecinţe sociale globale. O astfel de situaţie ne sugerează că un fenomen nu este întotdeauna politic în sine, dar el poate deveni politic. Conflictele dintre angajaţi şi patroni, izbucnite pe parcursul desfăşurării raporturilor juridice de muncă, sunt o problemă social - economică care nu priveşte în mod direct statul sau puterea politică. Legitima apărare, starea de necesitate sau atacarea unei persoane pe stradă nu intră în sfera politicului. Toate aceste situaţii dobândesc natură politică în momentul în care statul este nevoit să intervină pentru rezolvarea conflictului, fie prin intermediul unor judecători specializaţi în soluţionarea litigiilor de muncă, fie prin aparatul de ordine pentru a proteja drepturile şi viaţa cetăţenilor de pe teritoriul său.

În concluzie, la nivelul simţului comun, definirea politicii prezintă două dimensiuni (în cele mai multe cazuri):

a) În sensul de activitate nobilă, când politica este arta armonizării intereselor sociale şi a pacificării socialului;

b) În sensul vulgar al termenului, când politica este o activitate a minciunii şi a compromisului sistematic, când eşti nevoit să abandonezi regulile morale pentru a te adapta la “morala” compromisului (prin care se rezolvă probleme de interese personale sau de grup, ambiţii sau orgolii).

Dacă discutăm politica la nivelul comunităţii ştiinţifice, identificăm de asemenea două sensuri:

a) În sens restrâns, când politica este un compartiment singular al societăţii, distinctă de alte activităţi sociale, având scopuri şi reguli specifice, care se aplică la nivel global în cadrul unei societăţi;

b) În sens larg, când politica este omniprezentă şi traversează dintr-o parte în alta societatea, când totul pare a fi politic sau politizabil (alegerea unui şef de stat, educaţia copiilor, cultura).

Politica presupune existenţa multitudinilor de păreri, precum şi multitudinea metodelor de atingere a obiectivului final. Decizia luată în mod spontan de un grup de indivizi, atunci când îşi hotărăsc în unanimitate cum să îşi petreacă weekend-ul, nu este politică. Când, însă, o familie se pune de acord privind investirea banilor comuni, după divergenţe şi schimb de replici, atunci este politică: politica de viitor a unei familii. Din acest unghi, putem vorbi de politică numai în cazul în care o colectivitate nu reuşeşte să obţină de la bun început consensul, dar trebuie să ajungă la o hotărâre comună, pe care apoi o va pune în practică. Decizia politică este deci o decizie care afectează viaţa tuturor membrilor grupului şi care, implică totodată, participarea acestora la punerea în practică a hotărârilor luate21.

Luarea unei decizii politice este un proces complex care implică cel puţin trei etape:

- persuasiunea (când încerci să îţi convingi adversarii pe baza argumentelor; folosirea discursului public ca metodă de convingere);

- negocierea (aşezarea la masa tratativelor; efectuarea de concesii);

21 Alina Mungiu-Pippidi (coordonator), op. cit., p.24.

- depistarea unui mecanism prin care să se pună în practică decizia luată (este necesară acceptarea deciziei de către ceilalţi membri; când s-a luat hotărârea finală, decizia devine politică).

Relaţia dintre stat, putere şi politică Principala arenă în care se desfăşoară activitatea politică în lumea modernă este

statul. Acesta este autoritatea cea mai cuprinzătoare şi cea mai în măsură să încerce să-şi exercite influenţa prin persuasiune şi negociere. Statul acoperă realităţi sociale şi politice extrem de diferite. Cu toate acestea, ele au în comun trei elemente:

a) un teritoriu strict determinat, ocupat de o populaţie asupra căreia se exercită autoritatea unei puteri juridic organizate. Un stat este mai întâi o formaţiune teritorială, definită prin frontiere în interiorul cărora el îşi exercită, în principiu, o autoritate suverană (delimitarea frontierelor, stabilită convenţional prin semnarea unor tratate, este la originea a numeroase conflicte);

b) un stat se defineşte prin grupul uman rezidând pe teritoriul său şi care se compune din nativi (prin naştere sau naturalizare) şi străini. Doar cei dintâi au calitatea de cetăţeni, putând participa la alegerile politice. Relaţia dintre stat şi populaţia de nativi se bazează pe un puternic sentiment de apartenenţă la aceeaşi entitate socială şi politică;

c) un ultim element este dat de exercitarea unei puteri juridic organizate. Într-o societate, numai statul are dreptul de a impune decizii în mod unilateral, recurgând, eventual la constrângerea fizică. În acest scop, el dispune de legi, de administraţie, de poliţie şi de justiţie.

În aceeaşi ordine de idei, doar el poate emite monedă, poate ridica impozitele, poate întreţine armata. Aceste prerogative inalienabile constituiau în trecut, în monarhiile absolutiste, drepturi regale. În statele moderne de tip legal-raţional, asemenea manifestări ale puterii publice sunt codificate prin drept. Existenţa unui statut juridic al puterii organizează şi limitează exercitarea sa şi îi protejează astfel pe cei guvernaţi de arbitrariul guvernanţilor. În plus, constrângerea nu este singurul şi nici principalul mijloc de exercitare a autorităţii de stat. Aceasta, pentru a fi legitimă, trebuie să fie bazată pe consimţământul guvernaţilor. În fine, pe plan internaţional, statele care reprezintă societatea în întregul ei sunt şi subiecte de drept. Statul întreţine raporturi complexe cu societatea, câtă vreme el se diferenţiază de aceasta ca instituţie autonomă, tinde s-o organizeze în ansamblul său şi este, în acelaşi timp, produsul ei. Ca instrument de control al ansamblului societăţii, el a devenit miza luptelor politice, reuşind doar în regimurile democratice să le canalizeze. Statul s-a întrupat mai întâi prin guvernanţi, care sunt depozitarii puterii politice. La nivelul unei ţări, instituţia care face politica statului este guvernul.

Literatura engleză de specialitate face deosebire între două realităţi organizatorice şi de acţiune distincte denumite de termenii politics şi policy. Mai pragmatici decât francezii, anglo-saxonii au reuşit să scape de “androginismul conceptual” identificat prin policy – rezultatele acţiunii de guvernare la diferite nivele. Referindu-se la produsele activităţii de guvernare (programe, decizii, acţiuni de administrare), se poate deosebi între elaborarea de decizii la nivel intern, cu alte cuvinte, politica internă, şi politica externă când sunt luate în consideraţie deciziile ce privesc relaţiile dintre două sau mai multe state. Termenul de politics este folosit în definirea zonei politice, el referindu-se la ştiinţa politică sau la activităţi generale de politică. Mult mai abstract decât primul

termen, politics desemnează procese legate de lupta pentru putere sau de cucerirea şi exercitarea puterii (de exemplu, în sensul de politică a României sau politică a regimurilor comuniste).

Politicul şi politica nu pot fi privite în mod separat, cu toate că distincţiile teoretice există. Ele ţin de lămurirea unor termeni des folosiţi în discursul ştiinţei politice, al sociologiei politice şi al filozofiei politice. Politicul nu poate fi absent atunci când se produce o anumită politică. Având o natură transcendentală, politicul întemeiază activităţile de pe scena politică, competiţia pentru putere, compromisurile pentru realizarea unui scop social etc. Politicul nu poate fi înţeles în afara contigentului reprezentat de politică. Charles Debbasch şi Jean-Marie Pontier ne spun că există mai puţină opoziţie decât diferenţă de accent în interpretarea termenului de politică şi a celui de politic22.

În literatura de specialitate, vorbindu-se de politică, statul şi puterea definesc domeniul politic prin apelul la stat. Politica devine o acţiune ce caracterizează statul. Politica este însă departe de a se reduce la stat, formulă propusă la sfârşitul secolului trecut de Bigne de Villeneuve care sugera pentru ştiinţa politică termenul de statologie. Un astfel de punct de vedere nu poate fi acceptat dacă ţinem cont de diferitele definiţii ale politicii. Statul nu este singura instituţie care participă la gestionarea resurselor sociale. Grupurile de presiune informale sau formale, partidele politice etc. sunt tot atâţia factori care concură la jocul puterii pe scena politică. Politica şi statul, ca şi politica şi puterea se influenţează şi se determină reciproc. Machiavelli definea politica drept lupta pentru putere. Dar nu toate relaţiile sociale sunt relaţii de putere. Dimensiunea cooperantă a relaţiilor umane scapă acestui mod de a defini politica. J. Freund ne propune o definiţie integratoare de tip conflict-cooperare a politicii: „politica este activitatea socială prin care securitatea exterioară şi armonia interioară a unei unităţi politice determinate prin intermediul forţei, în general, fondată pe Drept, garantând ordinea în cadrul luptelor care nasc diversitate şi divergenţe ale opiniilor şi intereselor”23.

22 Charles Debbasch, Jean-Marie Pontier, Introduction à la politique, Dalloz, Paris, 1995. 23 Ibidem, p. 5.

III. Puterea politică

Conţinutul, trăsăturile şi funcţiile puterii politice Cele mai multe definiţii ale relaţiilor de putere fac apel la termenii de influenţă şi

forţă. O relaţie de putere are întotdeauna în componenţa sa o dimensiune de forţă. Puterea, după Lapierre J. W., este un fapt social. Apartenenţa la un grup social presupune obligaţii de tipuri diferite, acestea fiind parte a situaţiei de apartenenţă la grupuri de adeziune (sindicate, patronate, partide politice) sau grupuri situaţionale (familie, clasă, echipă). Apartenenţa la un grup se poate manifesta şi ca o presiune socială, şi ca o constrângere faţă de propriile noastre opţiuni sociale. Nu există grup social în afara relaţiilor de putere, în fiecare caz individual existând cel puţin una din cele trei forme de putere:

- puterea imediată care se aplică tuturor membrilor unui grup fără a fi exercitată de cineva anume, fără a fi comandată de cineva, dar căreia toată lumea i se supune (tradiţie, obiceiuri, interdicţii dictate de normele morale sau religioase, mentalitate arhaică, tabuuri sociale, ritualuri etc.);

- puterea socială individuală, necesară în situaţii în care grupul intră în relaţii constante cu mediul social, fiind intim legată de proprietatea privată. Puterea socială individuală asigură ordinea la nivelul unei întregi societăţi şi impune regulile interacţiunilor sociale. O astfel de putere, dacă este instituţionalizată, devine putere politică.

- puterea instituţionalizată, care este legată de o atitudine colectivă de conştiinţă şi care face ca respectivul grup să fie recunoscut de toţi membrii săi ca o entitate separată şi superioară tuturor indivizilor care îl compun.

În concluzie, puterea este un concept fundamental în politică. Ea poate fi exercitată în mai multe moduri, inclusiv prin violenţă.

În societăţile cu stat tradiţional sau în societăţile organizate pe principiile statului modern, există structuri social-funcţionale care reprezintă o ierarhie de putere.

Puterea politică face parte dintre puterile instituţionalizate şi poate fi identificată o dată cu apariţia statului. Puterea politică, la nivelul teoriei politice, este direct legată de apariţia statului.

Sub aspectul câmpului de extensiuni, puterea politică se defineşte prin intermediul mai multor trăsături caracteristice:

a) Puterea politică se aplică la societate ca întreg, de unde şi globalitatea puterii politice;

b) Puterea politică are un spaţiu pe care îl cârmuieşte, pe care îl organizează şi în care se autoreproduce în funcţie de tipul de regim politic sau de sistem politic;

c) Puterea politică acţionează în cadrul unui mod determinat de producţie şi de reproducţie a vieţii materiale a societăţii stabilind formele de repartizare a surplusului pentru satisfacerea cererilor sociale;

d) Puterea politică foloseşte coduri de comunicare care deosebesc societatea în care acţionează de alte societăţi şi care asigură coordonarea activităţilor membrilor societăţii;

e) Puterea politică formulează, aplică şi impune regulile în cadrul unui sistem, reguli ce stabilesc relaţiile dintre indivizi, dintre indivizi şi diferitele grupuri, dintre grupuri, dintre instituţii sociale.

Sub aspectul naturii sale, puterea politică prezintă următoarele caracteristici: 1. Puterea politică este suverană în sensul că nu există nici o altă putere pe

acelaşi teritoriu căreia să i se supună; 2. Puterea politică este rezultatul alianţei dintre coerciţie şi legitimitate în cadrul

teritoriului în care acţionează; 3. Puterea politică are o dimensiune normativă: ea stabileşte valori şi reguli de

ordonare a sistemului de interacţiuni sociale, comunitare şi instituţionale; 4. Puterea politică are caracteristica globalităţii. Diferenţele dintre doctrina

juridică şi cea antropo-sociologică constau în faptul că prima se referă la tipul de colectivitate la care se aplică puterea politică, iar cea de-a doua se referă la caracterul puterii exercitate (instituţionalizate);

5. Suveranitatea rezultă din faptul că puterea politică se referă la comunitate ca întreg în care nu există o altă putere superioară.

Perenitatea oricărui grup social este mereu ameninţată de conflicte de interese, de aspiraţia membrilor săi de a-şi mări autonomia. Puterea are drept funcţie menţinerea unităţii, coerenţei şi coeziunii minimale ce protejează grupul în faţa disoluţiei.

Rolul puterii politice reiese din faptul că ea îşi asumă controlul şi reglementarea ansamblului relaţiilor sociale fără a aduce atingeri individului. Ca şi în cazul oricărui grup social, o societate este traversată de conflicte care devin o permanentă ameninţare pentru coeziunea sa. Necesară pentru păstrarea ordinii sociale, puterea politică poate fi primejdioasă pentru libertatea individului. Instituţionalizarea sa e cea dintâi tehnică de a preveni abuzurile. Plecând de la principiul că puterea opreşte puterea, Montesquieu consideră necesară în limitarea puterii aplicarea tehnicii guvernării moderate prin normele legislative, prin separarea puterilor în stat şi prin controlul reciproc. Într-un stat cum este Franţa, preşedintele Republicii, guvernul şi parlamentarii deţin o parte esenţială a puterii politice, dar ei o împart cu alte figuri instituţionalizate: preşedinţii consiliilor regionale, adunările departamentale, primarii marilor oraşe etc., putere extinsă în urma legilor de descentralizare. La nivel supranaţional, organismele Uniunii Europene concurează din ce în ce mai mult statul-naţiune.

În Europa actuală există o serie de state în care se face în mod organizat politică după un model al relaţiilor umane care implică puterea, conducerea sau autoritatea. Statul modern european prezintă o serie de caracteristici care îl definesc ca model:

1. În statul modern puterea devine impersonală. 2. Este administrat de o elită de funcţionari selectaţi pe principiul competenţei. 3. Aparatul administrativ stabileşte şi menţine cadrul legal elaborat prin trimitere

la o instanţă legitimă, care are dreptul de a institui regulile şi de a asigura ordinea în lumea socială.

4. Statul modern instituţionalizează relaţiile dintre aparatul birocratic şi lumea socială, stabilind limitele în care este permisă violenţa privată (de exemplu, legitima apărare).

5. În statul modern administraţia este separată de politică, un excelent funcţionar nedevenind, în mod necesar, un om de stat foarte bun.

În concluzie, unul dintre criteriile care stau la baza stabilirii tipurilor de regimuri politice este puterea sau, mai exact, modul de organizare a puterii. Este aşa-zisul criteriu clasic care are două vârste: prima corespunde antichităţii greceşti şi romane; cea de-a doua corespunde reflecţiei politice a secolului al XVIII-lea.

Odată rezolvată problema apartenenţei puterii, rămâne de rezolvat chestiunea exercitării ei. Tipologia clasică a regimurilor politice, având drept criteriu puterea, este considerată insuficientă şi neconcludentă. Studiul regimului politic trebuie să fie studiul sistemului politic, al societăţii politice care include şi alte elemente. Sistemul politic cuprinde şi articulează toate structurile societăţii, sub aspectul lor politic. Ţinând cont de principiul reprezentativităţii şi de principiul distribuirii funcţiilor puterii între diferitele categorii (funcţia legislativă, funcţia executivă, funcţia judecătorească), distingem trei tipuri de regimuri politice:

a) cel care are la bază confuziunea puterilor întruchipat de guvernământul de adunare (regimul convenţional);

b) cel care are la bază colaborarea puterilor, reprezentat de regimul parlamentar; c) cel care are la bază separarea strictă a puterilor, adică regimul prezidenţial. Autoritate şi legitimitate politică Conform principiului suveranităţii poporului, întreaga putere vine de

la popor. Principiul suveranităţii poporului nu presupune ca deciziile politice să fie luate direct de către popor (ca, de exemplu, prin referendum), ci că toţi purtătorii de decizie statali îşi datorează poziţia deciziei electorale a poporului care i-a ales în mod direct (de exemplu, deputaţii din Parlament) sau indirect (de exemplu, guvernele parlamentare sau administraţiile numite de acestea). Prin urmare, întreaga putere exercitată de stat trebuie să fie legitimată de cetăţenii statului.

În statele cu regim politic democratic, principiul alegerii reprezentanţilor reprezintă sursa legitimităţii şi exprimă cea mai importantă modalitate de participare a cetăţenilor la viaţa politică. Atâta timp cât alegerea reprezintă sursa puterii politice, modalităţile juridice şi tehnice ale exercitării sale deven o miză esenţială, ceea ce explică faptul că dezbaterile asupra modului de scrutin nu pot fi niciodată stopate. În timp, s-a creat ceea ce numim sistem electoral. Acesta se referă la ansamblul normelor juridice articulate şi ierarhizate ce are ca obiect de reglementare dreptul de a alege reprezentanţii /guvernanţii în organismele de exercitare a puterii în stat, dreptul de a revoca pe cei aleşi, modul de organizare şi de desfăşurare a alegerilor, precum şi principiile sufragiului. Legea electorală, ca lege organică24, întregeşte Constituţia. Ea constituie partea practică a legii fundamentale, care dă baza teoretică într-un regim politic democratic. Într-un stat de drept cu regim politic democratic, dreptul de a alege şi dreptul de

24 Art. 73 alin. 3 lit. a) din Constituţia României, revizuită prin Legea nr. 429/2003.

a fi ales a devenit universal. Votul este egal (în sensul că fiecare alegător dispune de un singur vot), secret (a înlocuit votul public ce a dăinuit în Anglia până în 1872 şi în Prusia până în 1920) şi, de regulă, facultativ, deşi în Belgia, Italia, Australia, Noua Zeelandă, obligativitatea este consacrată şi garantată prin sancţiuni, dorindu-se astfel să se combată absenteismul (principiul libertăţii individuale este greu conciliabil cu cel al obligativităţii votului)25.

Principala funcţie a parlamentului, în ambianţa democratică a unei ţări, poate fi considerată funcţia de reprezentare a întregii populaţii, de reflectare a aspiraţiilor colectivităţii şi de mediere a intereselor acesteia în raport cu autoritatea executivă. Parlamentul este “purtătorul de cuvânt de cuvânt al Naţiunii”, alcătuit fiind din aleşii care păstrează o legătură permanentă cu “mandanţii” lor; parlamentul exprimă, în cele din urmă, voinţa corpului electoral şi prin aceasta, voinţa tuturor.

Noţiunea de legitimitate/legitimare (lat. legitimus = legitim) a puterii statale se bazează pe consimţământul celor guvernaţi. Legitimitatea face ca puterea să fie acceptată/acceptabilă, necesară şi dezirabilă în ochii celor care sunt supuşi comandamentelor sale. O ordine statală este legitimă doar atunci când este fundamentată pe aceleaşi valori şi principii care se regăsesc şi în viziunea societăţii/poporului despre bine şi rău, drept şi nedrept, lege şi justiţie, cu valorile şi normele etice aflate la baza acestora. Toate formele de conducere statală au nevoie de legitimare pentru ca puterea lor să fie acceptată de cetăţeni. În lipsa legitimităţii, vor fi nevoite să supravieţuiască doar apelând la teroarea psihică sau la constrângere.

Trecerea de la guvernarea prin forţă şi constrângere la stadiul de putere legitimă se face printr-o mutaţie psihologică care face ca puterea să nu mai fie asociată neapărat cu noţiunea de forţă, deşi o presupune: “Puterea apare când cei care se supun cred că este normal pentru ei să se supună, că aceasta este bine, just, legitim”26. Această mutaţie psihologică este compusă din două elemente: “constrângerea materială şi credinţa într-un fundament bun al acestei contrângeri”27.

Într-o democraţie, conducerea statală este legitimă doar atunci când: (a) ea vine din partea poporului şi este delegată în conformitate cu voinţa majoritară a acestuia, adică atunci când cei în ale căror mâini se află puterea statală nu pot fi aleşi şi controlaţi în mod direct sau indirect decât pe o perioadă limitată de timp; (b) puterea statală este exercitată în conformitate 25 Absenteismul în Franţa atinge uneori 25%, în Elveţia şi în SUA între 40%-50%. 26 Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, P.U.F., 1973, p. 12. 27 Dan Claudiu Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Universitaria, Craiova, 1999, p. 115.

cu principiile constituţionale şi mai ales cu principiile generale ale dreptului, de egalitate, de legalitate, de separaţie a puterilor şi de ocrotire a drepturilor fundamentale ale omului. Acceptarea puterii de către cei guvernaţi mai necesită, pe lângă întrunirea anumitor condiţii favorabile, “adeziunea elitelor sociale şi intelectuale la valorile fundamentale ale unui anumit sistem politic şi atingerea unui nivel satisfăcător de pace şi bunăstare socială, de securitate a bunurilor şi a persoanelor, de prosperitate economică”28.

Problema legitimităţii nu este problema unei legitimităţi în sine a puterii, ci doar a unei legitimări a ei de către subiecţi. Această legitimare ţine de forul interior al fiecărui individ, constând într-o convingere existentă în planul psihic al individului chiar dacă, din punct de vedere obiectiv, puterea/forţa legitimată poate să fie nelegitimă. Prin urmare, trebuie menţinută o limită între legitimitatea în sine şi legitimare. Altfel spus, trebuie păstrată o distincţie clară între putere şi autoritate, înţeleasă ca fiind “dreptul legitim de a efectua o acţiune sau alta, inclusiv dreptul de a edicta legi, precum şi toate celelalte drepturi pe care le presupune guvernarea”29. Puterea este o noţiune cu vocaţie absolută, în timp ce “autoritatea este întotdeauna legată de o idee de legitimare, de o valoare morală concedată”30.

Dar “analiza socială a cuvântului autoritate (pe care mulţi refuză să-l considere ca pe un sinonim al termenului putere) creează de asemenea multiple controverse”31. Pentru unii, autoritatea înseamnă consimţire şi renunţare la propria judecată despre oportunitatea actelor de guvernare în favoarea credinţei în faptele autorităţii şi a identificării cu ele (Spinoza, Tratatul teologico-politic, 1670). Pentru alţii, autoritatea se bazează pe înţelegere, pe recunoaştere şi pe „cunoaşterea faptului că celălalt ţi-e superior în judecată şi pătrundere şi că pe acest temei judecata sa are precădere, adică întâietate faţă de a ta”32.

Indiferent de interpretările pe care le-am da conceptelor de „legitimitate” şi de „autoritate”, este incontestabil faptul că puterea statului nu e o putere legitimă în sine, ci doar o putere legitimată33, ceea ce înseamnă că ea depinde de fluctuaţiile conştiinţei colective. Aşadar, existenţa statului nu trebuie legată de existenţa distincţiei între guvernaţi şi guvernanţi, prezentă în orice societate politică, ci de existenţa unei delimitări stricte între

28 Dominique Chagnollaud, Dicţionar al vieţii politice şi sociale, Editura All Educational, Bucureşti, 1999, p. 83. 29 Enciclopedia Blackwell a gândirii politice, Humanitas, Bucureşti, 2000, p. 50. 30 Dan Claudiu Dănişor, op. cit., p. 115-116. 31 Meynaud, Introduction à la science politique, Paris, 1959, p. 78. 32 H. G. Gadamer, Truth and Method, Continuum, New York, 1982, p. 248. 33 Conceptul de legitimare a statului este analizat de Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 334-335.

funcţiile, atribuţiile, instituţia guvernământului şi persoanele care exercită aceste funcţii34.

Putere şi opoziţie Opoziţia reprezintă o instituţie democratică extrem de necesară într-un stat

modern. Dacă guvernanţii sunt aleşi să reprezinte interesele poporului în statul democratic, opoziţia are sarcina de a supraveghea şi controla activitatea guvernanţilor, de a veghea ca cei care conduc statul să reprezinte interesele celor conduşi. Opoziţia critică modul în care „aleşii poporului” îşi îndeplinesc mandatul primit de la alegători, propun o alternativă la programul actual de guvernare în speranţa că aceasta va plăcea mai mult majorităţii electoratului şi că, la următoarele alegeri, acesta va vota împotriva guvernului actual şi în favoarea ei, a opoziţiei actuale.

Existenţa opoziţiei este o dovadă a existenţei democraţiei, este un criteriu decisiv de evaluare a gradului de libertate şi de toleranţă existente într-o societate. Pentru a exista şi a se realiza în fapt, democraţia are nevoie de existenţa unei opoziţii cu un rol activ în interiorul şi în afara parlamentului, a cărei forţă şi disciplină fac posibilă desfăşurarea unei politici democratice.

Activitatea partidelor politice şi a altor formaţiuni angajate în campania electorală continuă, în cadrul parlamentului, prin formarea “grupurilor parlamentare” sau a “grupurilor politice”, alcătuite, de regulă, din parlamentarii care aparţin aceleiaşi formaţiuni sau care subscriu aceluiaşi program ori aceleiaşi idei (şeful opoziţiei comune parlamentare este omologul primului-ministru). Deputatul are – şi trebuie să aibă – o poziţie, iar cumularea poziţiilor comune mai multor deputaţi formează opoziţia parlamentară. Numai că nu totdeauna este vorba de o “opoziţie”, adică de o relaţie tensională, iar constituirea în grup parlamentar o face şi partidul majoritar. Grupurile parlamentare asigură supleţea activităţii parlamentului, precum şi concentrarea diverselor tendinţe politice existente în cadrul acestuia. Pentru a preveni dispersia accentuată a acestor tendinţe, care poate avea repercusiuni negative asupra stabilităţii guvernamentale, în unele ţări este fixat numărul minim al parlamentarilor care pot alcătui un grup35. Organizarea în grupuri parlamentare şi politice, devenită o practică parlamentară modernă, nu este altceva decât expresia tendinţei şi voinţei de acţiune colectivă. Acest sistem este însă specific numai regimurilor politice liberale; cu alte cuvinte, el este compatibil numai cu principiul pluralismului politic.

34 Dan Claudiu Dănişor, op. cit., p. 116. 35 În Adunarea Naţională franceză, cel puţin 30 de parlamentari, iar în Senat, cel puţin 11; în Italia, pentru “camera de jos”, 20 de membri, iar pentru “camera de sus” 10 senatori. Dar, în unele ţări, numărul membrilor unui grup parlamentar este extrem de redus (de exemplu, 3 membri în parlamentele din Argentina şi Israel, 2 membri în Japonia sau chiar un singur membru – paradoxal numit “grup” parlamentar – în Norvegia).

Scopul activităţii grupurilor parlamentare este acela de a defini o poziţie comună pentru membrii lor. Rare sunt însă grupurile a căror coeziune să determine o disciplină absolută. Aceasta este posibil numai atunci când parlamentarii depind în întregime de partidele lor, ceea ce pune însă iarăşi în discuţie principiul reprezentării naţionale. În orice caz, practica parlamentară demonstrează un adevăr: grupurile sunt mai bine înzestrate decât parlamentarii izolaţi pentru a îndeplini misiunea lor fundamentală – aceea de a fi intermediari permanenţi între guvernământ şi opinia publică.

Chiar dacă există relaţii tensionate între guvern şi opoziţie, acest „conflict” este garantul unui stat democratic, acţionând ca un adevărat barometru al democraţiei. Faptul că într-un stat democratic partidul de guvernământ este cel care ia toate deciziile din politica internă şi externă justifică existenţa opoziţiei parlamentare care ocupă în Parlament o poziţie opusă celei adoptate de majoritatea guvernamentală. În mod normal, guvernul şi opoziţia deţin împreună totalitatea puterii politice dintr-o naţiune. S-a spus36, pe bună dreptate, că opoziţia este, după guvern, cea de-a doua forţă politică. Prezenţa opoziţiei împiedică partidul de guvernământ să se identifice cu statul, să devină partid de stat şi să-şi ridice propria interpretare a binelui comunitar la rangul de adevăr absolut şi singur valabil. Cu alte cuvinte, opoziţia este o piedică în calea instaurării unui regim totalitar.

O atmosferă politică cu adevărat democratică este aceea în care guvernul nu consideră orice critică a opoziţiei ca un afront adus autorităţii. La rândul său, opoziţia trebuie să fie deschisă la adoptarea unor noi perspective politice şi economice şi să încuviinţeze transformările sociale impuse de dezvoltarea societăţii. În plus, ea trebuie să considere schimbările de personal la nivelul conducerii o şansă de afirmare a unor noi impulsuri sociale şi statale. În acest sens, opoziţia depinde întru totul de opinia publică. Opoziţia şi opinia publică sunt cei doi cenzori ai puterii guvernanţilor. O opinie publică critică şi activă, care se încrede în propriile forţe, este cel mai mare aliat al opoziţiei, care va construi, la rândul ei, în sfera politică, o alternativă de satisfacere a nevoilor cetăţenilor mai bună faţă de cea a guvernanţilor de la putere, dovedind astfel că poate deveni o putere creatoare în cadrul democraţiei moderne.

Două accepţiuni fundamentale au marcat instituţia opoziţiei parlamentare. În primul rând, este vorba de convingerea că democraţia devine dinamică de abia atunci când există conflicte politice şi sociale. Doar prin lupta dintre opinii şi interese se va putea distinge diversitatea perspectivelor politice; numai din această confruntare pot rezulta cele mai bune soluţii cu al căror ajutor pot fi soluţionate problemele curente ale societăţii.

Opoziţia se sprijină însă şi pe o a doua experienţă fundamentală înregistrată de viaţa politică. Singurul obstacol prin care se pot preîntâmpina efectele nocive pe care le poate avea o putere absolută încredinţată guvernanţilor este teama firească faţă de reacţiile opiniei publice şi ale electoratului. Din acest punct de vedere, trebuie să percepem democraţia ca fiind suma tuturor încercărilor de a preveni aceste pericole prin

36 Waldemar Besson, Gotthard Jasper, Das Leitbild der modernen Demokratie. Bauelemente einer freiheitlichen Staatsordnung, Bonn, 1990, p. 59.

controlul sistematic al puterii37. “Urmărirea legitimă a realegerii şi principiul reacţiilor prevăzute – teama faţă de sancţiunea electoratului şi de oprobiul opiniei publice – sunt factori care determină asumarea răspunderii directe de către guvernanţi”38.

Cea mai importantă şi eficientă contragreutate la puterea statală a fost dintotdeauna opoziţia parlamentară. În opinia teoreticienilor anglo-saxoni ai secolului al XVIII-lea (consideraţi “inventatorii” opoziţiei parlamentare), guvernul şi opoziţia se deosebeau între ele şi la nivel moral în ceea ce priveşte tensiunile dintre putere şi lipsa ei. Tentaţiile de a abuza de putere nu ameninţă decât guvernul, care, atunci când posedă puterea, este ameninţat de corupţie. Sarcina opoziţiei este aşadar de a preveni corupţia. Prin instituţionalizarea opoziţiei se garantează libertatea şi egalitatea, punându-se o barieră în calea naturii umane şi mai ales a celor puternici, puţin rezistenţi în faţa ispitelor. Această barieră îi va împiedica pe aceştia să transforme libertatea în anarhie sau despotism.

Ideea opoziţiei parlamentare constituie, prin urmare, o încercare de depăşire a carenţelor naturale ale omului şi de a permite societăţii să înfăptuiască şi să critice, să acţioneze şi să cumpănească în acelaşi timp. Opoziţia devine astfel o funcţie a conducerii politice, fapt care se exprimă în Anglia prin finanţarea de către stat a liderului opoziţiei şi prin numele utilizat în mod obişnuit pentru a o desemna - “Her Majesty’s Opposition”. Instituţionalizarea limitelor impuse puterii politice în cadrul regimului parlamentar prin crearea unei opoziţii a fost considerată pe bună dreptate “una dintre cele mai fericite invenţii în inventarul destul de sărac al instituţiilor politice”39.

Cu siguranţă că nu este o coincidenţă faptul că ideea opoziţiei parlamentare a apărut în Anglia, o ţară cu un sistem bipartidist clasic. Aceasta se explică prin faptul că, în sistemul bipartidist, interacţiunea dintre guvern şi partidul de guvernământ, pe de o parte, şi partidul de opoziţie, pe de cealaltă, funcţionează într-un mod direct şi eficient. Într-un asemenea sistem, opoziţia nu are de regulă şansa să răstoarne guvernul în perioada de legislatură, atâta vreme cât acesta este sigur de sprijinul majorităţii constituite de propriul partid. Acest lucru nu limitează posibilităţile politice ale opoziţiei. Ea îşi exercită puterea de influenţă asupra guvernului prin simplul fapt că există ca alternativă electorală a unui guvern slab. Opoziţia critică în parlament măsurile luate de guvern şi oferă spre comparaţie un program mai bun, pentru a-i convinge astfel pe alegători că trebuie să 37 Ibidem. 38 Gianfranco Pasquino, Curs de ştiinţă politică, Institutul European, Iaşi, 2002, p. 312. 39 Otto Kirchheimer, The Transformation of the Western European Party Systems, în J. LaPalombara, M. Weiner (Editura), Political Parties and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1966, p. 177-200.

schimbe guvernul. Perspectiva dobândirii puterii la următoarele alegeri este o motivaţie suficientă pentru ca opoziţia să adopte o atitudine critică moderată, aceeaşi moderaţie fiind folosită şi la exprimarea propriilor contra-oferte. Guvernul, la rândul lui, trebuie să lupte pentru a câştiga încrederea alegătorilor. Critica exercitată de opoziţie în parlament obligă guvernul să riposteze şi să-şi expună mai bine propriul punct de vedere. De multe ori, guvernul şi-a schimbat poziţia sub influenţa argumentelor opoziţiei. Un guvern cu adevărat bun are vederi largi astfel încât îşi va însuşi ideile şi planurile bune ale opoziţiei, bineînţeles spre supărarea adversarilor săi, dar spre binele comunităţii. Toate astea se petrec în faţa ochilor alegătorilor care au aici un rol de arbitru care îşi dă verdictul o dată la patru sau cinci ani în competiţia dintre guvern şi opoziţie. Şi pentru ca electoratul să vadă şi mai bine cum stau lucrurile, discursurile din parlament sunt înregistrate şi “uitate” din când în când în afara sălii de şedinţă. Iar rolul de a informa opinia publică şi de a înregistra reacţiile acesteia faţă de „spectacolul politic” revine mass-mediei, în special mass-mediei de opoziţie (în contradicţie cu mass-media care susţine guvernul sau care simpatizează cu partidele aflate la putere40), care a exercitat un important rol de „contraforţă”, oferind pluralism şi diversitate politică41.

Dar şi activitatea cotidiană a opoziţiei în parlament are o relevanţă deosebită. Pentru că partidul majoritar sau coaliţia de partide care formează guvernul nu prea se simte motivat să controleze cu rigurozitate activităţile executivului, opoziţia trebuie să preia şi această funcţie de control, care doar în sistemele prezidenţiale de tipul SUA este exercitată de întregul parlament. Pentru că linia de demarcaţie politică nu separă, de regulă, în societăţile democratice, guvernul de parlament, executivul de legislativ, ci guvernul şi partidul sau coaliţia de guvernământ, pe de o parte, şi partidul sau partidele de opoziţie, pe de cealaltă parte, principiul clasic al separaţiei puterilor este înlocuit aşadar de o “separaţie vitală a puterilor”. Bineînţeles că posibilităţile de control ale opoziţiei nu trebuie supraestimate. Opoziţia va reuşi doar în cazuri excepţionale să adune în jurul ei majorităţile necesare din parlament pentru a veni împotriva deciziilor guvernului. Dar chiar şi numai critica publică a neregulilor constatate poate face minuni.

În aceste condiţii, raporturile Guvern – Parlament sunt adesea exprimarea instituţională a raporturilor majoritate/opoziţie. Într-un astfel de context instituţional, problema esenţială este aceea a drepturilor opoziţiei

40 Peter Gross, Mass Media şi Democraţia în Ţările Europei de Est, Editura Polirom, Iaşi, 2004, p. 61. 41 Ibidem, p. 211.

parlamentare: mecanismele de control (întrebări orale, moţiune de cenzură) devin un mijloc de expresie a opoziţiei.

Opoziţia parlamentară exercită o influenţă directă asupra procesului legislativ. Modificările aduse Constituţiei au nevoie, de regulă, de aprobarea ei. Dar şi în ceea ce priveşte legile obişnuite ea poate modifica deseori, împreună cu partidul de guvernământ sau cu o aripă a acestuia, proiectele guvernului. Opoziţia are astfel rolul de a veghea la respectarea intereselor neluate suficient în considerare de guvern (interese de ordin economic, social, profesional), garantând dezbaterea liberă şi cuprinzătoare a tuturor problemelor ce intervin în procesul legislativ. Se poate întâmpla uneori şi ca opoziţia să vină în ajutorul guvernului atunci când aceasta se opune cerinţelor unilaterale ale propriului partid.

Pentru a funcţiona cu adevărat, opoziţia trebuie să aibă anumite drepturi parlamentare. Ea trebuie să aibă suficient loc de manevră, nefiind „înghesuită” sau „constrânsă” de majoritatea din parlament. Astfel, ea va putea ajuta la formarea guvernului, va putea cere să i se dea socoteală şi îşi va putea exprima criticile. Mai presus de orice, opoziţia trebuie să dispună de aceleaşi şanse în lupta electorală ca şi partidul de guvernământ, să aibă acelaşi acces la presa scrisă, la radio şi la posturile de televiziune şi să-şi poată prezenta în mod liber obiectivele sale.

Trebuie să ne ferim să considerăm absolut un anumit model de antonimie dintre guvern şi opozitie. Modelul britanic nu poate fi aplicat în orice sistem de partide sau ordine statală. Şi în sistemul multipartidist poate să existe varianta instituţionalizată a opoziţiei parlamentare ca potenţială coaliţie guvernamentală a viitorului. Aici nu există însă decât arareori o funcţie clară de control şi, de aceea, statului multipartidist îi este mai greu de obicei să distingă în parlament între două fronturi strict delimitate - guvern contra opoziţie.

Dar şi în statele cu sisteme cu două partide sau grupări — în cazul din urmă, partidului mare de guvernământ aliat cu parteneri mai slabi i se opune un partid sau o formaţiune de opoziţie — schimbarea de guvernare este un proces devenit din ce în ce mai dificil. Opoziţia a devenit din ce în ce mai aspră deoarece perspectivele pe care le are să ajungă rapid la putere s-au diminuat considerabil. Explicaţia acestui lucru constă în posibilitatea rezervată partidului aflat la guvernare să realizeze rapid interesele înainte de venirea alegerilor. Nu programul electoral, ci satisfacerea dorinţelor electoratului prin luarea unor măsuri potrivite şi chiar aşa-numitele “cadouri” electorale pot constitui premise decisive pentru afirmarea în alegeri. Acesta este unul dintre punctele slabe ale sistemului parlamentar. Criticii acestui sistem sunt de părere că ordinea curentă nu mai are suficientă

dinamică internă, nemaioferind şansa succesiunii la putere. Ei cer o schimbare fundamentală a premiselor sociale ale ordinii politice pentru ca toţi să beneficieze de şanse egale. Exemple din spaţiul anglo-saxon certifică însă în mod clar faptul că alternanţa guvern - opoziţie în cadrul raporturilor sociale şi de conducere existente mai este încă posibilă. Pericolul nu trebuie însă neglijat: societatea democratică este ameninţată dacă închistarea statului partinic nu poate să mai facă faţă unei opinii publice dinamice.

În jocul liber al puterilor, şi grupurile de interese se pot adresa în anumite ocazii partidului de opoziţie, mai ales atunci când guvernul neglijează tendinţele cele mai importante din rândurile grupurilor sociale şi ale opiniei publice. Când partidul aflat la putere are o dinamică redusă şi nu se arată disponibil să accepte unele schimbări, opoziţia poate căpăta o şansă reală chiar şi în cadrul ordinii existente.

Pe de altă parte, pentru a respecta interesele de grup pe care le susţine, şi opoziţia este obligată să coopereze cu guvernul, pentru a putea realiza ceva concret pentru clientela sa. Consecinţa acestei atitudini este de multe ori faptul că opoziţia tinde să sublinieze mai degrabă interesele comune, neglijându-şi funcţia de control. Într-o societate în care cetăţeanul se interesează în mod primar de propria sa securitate socială, această atitudine este aproape irezistibilă. Şansa de a putea participa la procesul de decizie devine pentru opoziţie mai importantă decât orice altceva.

La toate acestea se mai adaugă un lucru. Procesul de legiferare şi sistemul normativ sunt extrem de complicate, iar manevrarea lor necesită cunoştinţe vaste în domeniu şi informaţii de prima mână. Partidul de guvernământ le are asigurate pe amândouă datorită birocraţiei statale. Opoziţia însă nu are acces la ele, motiv pentru care ea nu reuşeşte decât foarte greu să elaboreze proiecte de lege proprii sau să dezvolte alternative la proiectele propuse de guvern.

Odată cu constituirea iniţiativelor civile şi a noilor mişcări sociale, activitatea opoziţională din democraţiile occidentale s-a intensificat apreciabil. Aceste mişcări au apărut ca forme de protest la adresa guvernului şi a opoziţiei parlamentare, pentru că interesele lor nu şi-au găsit ascultare în sistemul de partide. Flexibilitatea formei parlamentare de guvernare se caracterizează însă prin faptul că aceasta a fost capabilă să integreze aceste mişcări în moduri specifice în sistemul politic42. Mişcarea feministă a obligat partidele politice — fie ele guvernamentale sau opoziţionale — să aducă modificări considerabile programului şi politicii de personal, pentru că numărul crescut al femeilor active politic începuse să îl concureze serios pe

42 Waldemar Besson, Gotthard Jasper, op. cit., p. 73.

cel al bărbaţilor din arena politică; greutatea voturilor date de femei trebuia luată astfel în considerare conform principiilor democraţiei. Iniţiativele civile regionale şi locale îşi desfăşoară activităţile de multe ori sub semnul opoziţiei faţă de îndeplinirea la nivel regional şi local a unor planuri supra-regionale (infrastructură, aeroporturi, gropi de gunoi etc.). Reprezentanţii locali ai diverselor interese îşi organizează acţiunile de protest împotriva acestor planificări consimţite de cele mai multe ori de parlament. Ei declanşează astfel conflicte de proporţii, care implică toate fronturile politice; prin ei se constituie un nou element opoziţional, foarte dificil de integrat la nivelul partidelor politice. Opoziţia “pre-parlamentară” exercitată de iniţiativele locale, cu interese atât de diferite de la o regiune la alta, îndeplineşte din acest motiv o funcţie importantă în contextele din ce în ce mai complicate ale politicii moderne. Ea obligă autorităţile locale şi regionale să-şi plece urechea la revendicările lor. Acelaşi lucru este valabil şi pentru mişcările sociale, cu totul altfel organizate decât grupurile de interese obişnuite.

În iniţiativele civile şi noile mişcări sociale se articulează deseori şi năzuinţa democratică fundamentală spre o implicare mai crescută şi mai eficientă a cetăţenilor în viaţa politică. Acest lucru a însemnat o provocare importantă la adresa guvernului şi a opoziţiei parlamentare. Prin revendicările uneori utopice şi radical-democratice, oamenii se întreabă de fapt cu cea mai mare seriozitate care sunt laitmotivele care stau cu adevărat la baza sistemului parlamentar. Dacă guvernul şi opoziţia parlamentară reuşesc să facă faţă cu succes acestor provocări, stabilitatea societăţii nu mai este deloc ameninţată, mai mult, ea va profita, chiar dacă anumite decizii şi planificări s-au întins mai mult în timp. Dacă democraţia parlamentară nu reuşeşte să satisfacă dorinţa justificată a societăţii de a formula obiective relevante şi o participare sporită, ea se va dovedi periculos de slabă, fapt care se va manifesta mai ales în lipsa susţinerii formei democratice de stat. Opoziţia constituită din iniţiativele civile şi mişcările sociale poate ajuta ca societatea să nu îngheţe în forma unei pure societăţi de consum43. Dacă guvernul şi opoziţia se declară deschişi în ceea ce priveşte problemele expuse de iniţiativele civile şi mişcările sociale, atunci cetăţenii nu au nici un motiv să se înstrăineze de democraţia parlamentară. În special pentru opoziţia parlamentară, preocuparea cu aceste problematici înseamnă o creştere a şanselor ei de câştig.

Spre deosebire de regimurile nedemocratice, lipsite de pluralism politic, în regimurile democratice posibilitatea alternanţei la putere impune

43 Ibidem.

Conceptele funcţionale ale procesului de construcţie europeană

învingătorului o atitudine responsabilă în ceea ce priveşte punerea în aplicare a programului electoral prezentat alegătorilor, sub ameninţarea eşecului electoral şi a întoarcerii în opoziţie44.

IV. Uniunea Europeană

Comunitatea Europeană a fost iniţial alcătuită din trei entităţi separate, dar cu câteva instituţii comune. Deşi există şi diferenţe de competenţe legale, a devenit convenabil să se considere CECO, EURATOM, CEE ca părţi ale aceluiaşi întreg şi, în acesta, CEE a devenit partenerul dominant. Din anul 1965, când un tratat de uniune a fost acceptat, a părut mult mai logic să ne referim la întreaga structură ca fiind Comunitatea Europeană (CE), a cărei bază constituţională principală a fost Tratatul de la Roma care a creat Comunitatea Economică Europeană (CEE).

Cele trei comunităţi au fost concepute după principiile dreptului intern, deşi Tratatul de la Paris asupra CECA şi Tratatele de la Roma asupra Pieţei Comune şi Euratomului sunt acorduri interstatale. Tratatele de la Roma şi de la Paris, în evoluţia Uniunii Europene, apar ca o Constituţie a Comunităţilor, ele definind organizarea şi competenţele puterilor publice comunitare.

Uniunea Europeană este

o comunitate juridică a cărei legitimitate şi funcţionalitate sunt garantate de respectul pe

care fiecare dintre statele membre îl acordă dreptului şi democraţiei reprezentative.

În literatura de specialitate, precum şi în mass-media s-a operat în mod frecvent cu anumite concepte pentru evidenţierea structurii complexe şi dinamice a procesului construcţiei europene. Instituţiile comunitare şi organele comunitare sunt principalele concepte funcţionale ale procesului de construcţie europeană.

Conceptul de instituţii comunitare se caracterizează printr-o serie de elemente specifice. Astfel, ele sunt create prin tratatele de înfiinţare a Comunităţilor Europene şi au rolul de a pune în aplicare, în temeiul competenţelor lor, regulile juridice fundamentale de constituire şi de 44 Gianfranco Pasquino, op. cit., p. 337.

Sistemul comunitar (Instituţiile comunităţii)

funcţionare a Comunităţilor şi a Uniunii Europene. Instituţiile conform domeniului în care acţionează sunt dotate cu puterea de a lua decizii şi de a le impune statelor membre. Din acest punct de vedere, ele reprezintă o desprindere de schemele tradiţionale ale cooperării internaţionale, în care executarea tratatelor era supusă disponibilităţii semnatarilor, iar suveranitatea naţională reprezenta cauza principală a aşa-numitei “paralizii a tratatelor”. Prin natura lor, instituţiile comunitare reprezintă interesele statelor (Consiliul), interesele Comunităţilor (Comisia), interesele popoarelor (Parlamentul) şi interesele dreptului (Curtea de Justiţie). Totodată, aceste instituţii beneficiază de o anumită autonomie juridică, administrativă şi financiară care este dată de specificul lor .

Organele comunitare se diferenţiază prin faptul că ele îndeplinesc funcţii consultative, cu caracter tehnic ori financiar (auxiliar), prin faptul că unele sunt prevăzute prin tratate, iar altele sunt create de către instituţii în scopul exercitării atribuţiilor lor. Cele înfiinţate prin tratate pot avea personalitate juridică sau o simplă autonomie financiară, în timp ce acelea care au fost create de instituţii este necesar să aibă fundamentul în tratate, să nu fie dotate cu puteri proprii de decizie, ci numai cu funcţii de execuţie strict controlate şi să nu modifice echilibrul instituţional.

Instituţiile comunitare sunt

acele organe create prin tratatele de înfiinţare a Comunităţilor Europene,

fiind dotate cu puterea de a lua decizii la nivel comunitar, pe care le impune statelor membre, care neavând personalitate juridică reprezintă interesele statelor, ale comunităţilor şi popoarelor, asigurând respectarea dreptului şi acţionând în domenii strict limitate.

Instituţiile Uniunii dispun de legitimitatea politică şi autonomia juridică necesare pentru a publica norme juridice. Conform art. 189 din Tratatul referitor la CEE, aceste norme de drept ( reglementări, directive, decizii, recomandări, avize şi rezoluţii) sunt adoptate de Consiliul de Miniştri la propunerea Comisiei după consultarea sau cu participarea Parlamentului European.

Organele comunitare sunt acele elemente structurale, create prin tratate sau de către instituţiile comunitare, în vederea îndeplinirii unor funcţii consultative auxiliare cu caracter tehnic, financiar şi de altă natură (Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic şi Social)45. Din punct de

45 Sintagmele oragnizaţional-funcţionale: Comunităţi Europene – Comunitate Europeană – Uniunea Europeană.

vedere doctrinar, conceptului de Comunităţi Europene îi sunt caracteristice trei trăsături fundamentale care corespund obiectivelor pentru care au fost create:

- prin structura instituţională şi prin solidaritatea concretă pe care şi le propun, atribuie Europei o identitate şi o personalitate pe care nici una dintre organizaţiile existente nu era în măsură să i le confere;

- ţin de categoria organizaţiilor regionale deschise la care pot adera doar ţările care aparţin regiunii, tratatele nestipulând posibilitatea retragerii sau a excluderii membrilor;

- sunt organizaţii specializate, specializare rezultată din personalitatea juridică conferită fiecărei comunităţi prin tratatele constitutive.

La 16 februarie 1978, Parlamentul European a adoptat o rezoluţie referitoare la o denumire unică pentru Comunitatea Europeană, datorită fuziunii instituţionale. Cele trei tratate ale construcţiei europene au rămas în vigoare simultan, înlăturând doar fuziunea funcţională a organelor motorii (organizate prin Tratatul de la Bruxelles).

Paragraful 1 al Rezoluţiei din 16 februarie 1978 conţine aprecierea că termenul de „Comunitate Europeană” este corespunzător pentru a desemna, în primul rând, entitatea politică suprastatală realizată prin tratatele de instituire, şi în al doilea rând grupul statelor membre. Mai departe, în paragraful 2 este încurajată utilizarea acestei denumiri în documente, în măsura în care este posibil şi de dorit şi se recomandă instituţiilor şi statelor membre să se conformeze acestei uzanţe (paragraful 3). Termenul are valoare simbolică şi nu semnificaţie juridică deoarece, din punct de vedere juridic, nu a avut loc fuziunea tratatelor (cele trei comunităţi nu au fuzionat în una singură).

Actul Unic European a prefigurat două dezvoltări ulterioare ale construcţiei europene pentru perioada 1986-1992: una economică, alta politică.

CE a fost iniţial alcătuită din trei entităţi separate, dar cu instituţii comune (CECO, EURATOM, CEE). Din anul 1965, când un tratat de uniune a fost acceptat, a părut mult mai logic să ne raportăm la întreaga structură ca fiind Comunitatea Europeană (CEE), a cărei bază constituţională principală a fost Tratatul de la Roma care a creat CEE. Tratatele de bază s-au întins constant peste textele mai vechi, iar ceea ce era mai important în fiecare tratat a trebuit să fie ratificat de fiecare stat membru în acord cu propriul său proces legislativ. Astfel, schimbările în procedurile bugetare, reglementările de admitere a noilor membri şi politica pieţei unice au alcătuit tema tratatelor speciale. Peste toate acestea se întinde Tratatul Uniunii

Europene46 acceptat la Maastricht în decembrie 1991, versiunea finală fiind semnată de către miniştrii de externe în februarie 1992.

La 7 februarie 1992, la Maastricht, în Olanda 12 state europene (Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Franţa, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia şi Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord), au decis să instituie o Uniune Europeană (Tratatul de la Maastricht). Semnatarii au stabilit un acord şi un protocol de politică socială ataşat. În cuprinsul tratatului sunt reluate sau modificate texte din tratatele de la Paris şi Roma47. În completarea lor, apare un izvor secundar de legislaţie, rezultat din deciziile luate sub auspiciul tratatelor şi al Curţii de Justiţie (împreună alcătuind forma juridică a UE). Ulterior, o parte din dispoziţii au fost completate sau înlocuite (conform Tratatului de la Amsterdam din 1997). Prin urmare, Comunităţile care au funcţionat până atunci au fost înglobate într-un ansamblu mai larg. Tratatul Uniunii Europene, care este un document complicat, poate fi mai bine înţeles ca un tratat format din 5 secţiuni. Prima secţiune stabileşte principiile UE, iar a doua se ocupă cu amendamentele privitoare la Tratatele CEE, CECO şi EURATOM. În cursul amendării, tratatul acceptă formal numele de Comunitatea Europeană, acest fapt semnalând o importanţă crescândă a funcţiilor neeconomice. A treia secţiune dezvoltă Cooperarea Politică Europeană (EPC) introducând prevederi pentru o politică externă şi de securitate comună, iar în a patra stabileşte scopurile şi procedurile de cooperare în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne. Este foarte important de remarcat că aceste două secţiuni se bazează pe principiul cooperării inter-ţări şi nu sunt supuse direct la aceleaşi proceduri precum pentru CEE în sine.

Tratatul de la Maastricht (1992) a definit clar competenţele exclusive

ale UE prin instituirea a "3 Piloni" distincţi: a) Primul Pilon se referea la cele trei comunităţi (CE, CECO şi

EURATOM): uniunea vamală şi piaţa internă, politica agricolă, politica structurală, politica comercială, naţionalitatea Uniunii, educaţia şi cultura, reţelele transeuropene, protecţia consumatorului, sănătatea, cercetarea şi mediul înconjurător, politica socială, politica de azil, frontierele externe, politica de emigrare şi vizele, Euratom are o utilizare civilă, iar Curtea de Justiţie este din plin competentă;

46 A se vedea Tratatul Uniunii Europene, Editura Lucretius, Bucureşti, 1997. 47 CEE este cea mai dezvoltată secţiune a Uniunii şi legislaţia sa are întâietate asupra deciziilor naţionale în domeniul adecvat. Acest lucru constituie o precondiţie necesară pentru ca Comunitatea Europeană să funcţioneze (ar fi imposibil să se creeze o singură entitate economică, să se realizeze încrederea necesară între membrii sau să se întreţină relaţii economice externe).

b) al II-lea Pilon cuprindea competenţele exercitate în comun - Politica Externă şi de Securitate Comună. Politica externă: cooperarea, poziţiile şi acţiunile comune, menţinerea păcii, drepturile omului, ajutorul dat altor ţării din afara UE. Politica de securitate cu ajutorul UEO probleme privind securitatea Uniunii, dezarmarea, aspecte economice ale armamentului, pe termen lung: cadrul european de securitate, Curtea de Justiţie nu este competentă;

c) al III-lea Pilon grupa competenţele rămase sub tutela exclusivă a statului, respectiv Justiţia şi Afacerile Interne: cooperare judiciară în materie civilă şi penală: cooperarea poliţistă, lupta împotriva rasismului şi xenofobiei, lupta împotriva crimei organizate, lupta împotriva terorismului, lupta împotriva crimelor faţă de copii şi de fiinţa umană. Curtea de Justiţie este competentă decât pentru problemele prejudiciale.

Astfel, Uniunea dobândea competenţe exclusive în domeniul celor patru libertăţi fundamentale - libera circulaţie a mărfurilor, a capitalurilor, a persoanelor şi serviciilor, dar procedurile de vot prin majoritate calificată şi unanimitate au ridicat multe probleme48. S-a considerat însă că faptul că, prin utilizarea votului majoritar, un stat poate fi obligat să aplice pe teritoriul naţional o normă pe care a repudiat-o prin votul său, rămas minoritar, nu înseamnă că în interiorul Uniunii lipseşte un control democratic sau că lipseşte o legitimitate politică, înseamnă doar că legitimitatea sau controlul democratic nu au o dimensiune naţională, ci una internaţională49. Tratatul de la Amsterdam (1997) a modificat structura celui de-al III-lea Pilon, o parte importantă a sa fiind transferată în Primul Pilon: circulaţia persoanelor şi imigraţia. Au rămas în cel de-al III-lea Pilon problemele referitoare la cooperarea în domeniul luptei împotriva criminalităţii internaţionale (cooperarea în domeniul poliţienesc - EUROPOL şi cooperarea judiciară în materie penală), la care se adaugă lupta împotriva rasismului şi xenofobiei50. În cea de-a cincea secţiune a Tratatului de la Maastricht sunt un număr de prevederi care se ocupă de afacerile diverse. În final, există 17 protocoale şi 33 de declaraţii ataşate tratatului. Cu toate că nu este posibil să se facă o clasificare a problemelor ce se regăsesc în ultimele două grupe, unele dintre ele conţin principii importante pentru funcţionarea Uniunii.

Complexitatea structurii în sine sugerează că tratatul reprezintă un pas fundamental, care conduce UE pe drumul creării unui singur stat. Acest

48 S-a introdus procedura codeciziei. De asemenea, s-a hotărât extinderea votului cu majoritate calificată şi constituirea unor noi instituţii europene. 49 A se vedea Valentin Constantin, Subiecte deschise ale integrării europene, http://studint.ong.ro. 50 Desmond Dinan, Encyclopedia of The European Union, MACMILLAN, 2000, p. 8-10, p. 216, p. 310-316.

lucru reprezintă o balanţă neechilibrată între cele două vederi opuse privind organizarea Europei Occidentale, care au fost atât de grăitor exprimate după sfârşitul celui de-al Doilea Război Mondial. Totodată s-ar putea considera ca un penultim pas către o Europă Federală, dar în acelaşi timp ca un mijloc de control al acestui drum prin ţinerea unor funcţii esenţiale în afara competenţei instituţiilor comunitare şi sub controlul guvernelor naţionale51.

Prin Tratatul de la Maastricht se creează mai multe instituţii şi organe, dintre acestea amintim: Banca Centrală Europeană, Europol, Sistemul European de Bănci Centrale, Europol. Europol este o instituţie care oferă statelor membre posibilitatea unei cooperări în cadrul activităţii poliţieneşti.

O nouă conferinţă interguvernamentală a avut loc în iunie 1997 aducând schimbări instituţionale şi de integrare minore, încorporate în Tratatul de la Amsterdam care a fost semnat în iunie 1997 şi publicat în octombrie 1997.

Uniunea Europeană are obiective largi. Promovează progresul economic şi social, un ţel care include desfiinţarea frontierelor interne, o mai bună coeziune economică şi specială, o uniune economică şi monetară şi o monedă unică. Se doreşte afirmarea unei identităţi internaţionale printr-o politică externă şi de apărare comună, introducerea unei cetăţenii unionale formale, a unei strânse cooperări în justiţie şi afaceri interne şi menţinerea şi dezvoltarea aquis-urilor comunitare (acquis communautaire). Printr-un cadru instituţional cuprinzător se intenţionează să asigure consistenţă între diferitele domenii (Tratatul modifică raportul de putere dintre Consiliul de Miniştri, Comisia Europeană şi Parlamentul European, ca şi pe acela dintre Comunitate şi statele membre în favoarea celei dintâi).

Consiliul Europei care reuneşte şefii statelor sau guvernelor este recunoscut ca o sursă de impulsionare şi de ghidare politică, dar el trebuie să raporteze Parlamentului, prevenindu-se astfel o posibilă tendinţă de reprezentare a opiniilor, mai degrabă naţională decât comunitară.

Obiectivele Comunităţii sunt acum mult mai larg definite decât înainte. Unele sunt bine stabilite, pe când altele apar pentru prima oară, deşi nu neapărat ca probleme de competenţă exclusivă. În plus, la obiectivele economice cu privire la piaţa internă, agricultură şi transport au fost adăugate cele ale unei coeziuni economice şi sociale, ale unei politici de mediu şi de lărgire a domeniului Fondului Social European. Aceasta s-a întâmplat la Conferinţa din 1997 de la Amsterdam unde s-a căzut de acord

51 Numai viitorul va putea spune care din aceste căi va triumfa sau dacă va putea fi găsită o cale de echilibrare a balanţei.

că un nou accent trebuie pus pe ocuparea forţei de muncă (obiectiv al tratatului) şi că angajamentului esenţial faţă de principiile de bază ale libertăţii, drepturilor omului şi respectării legilor, trebuie să i se dea un nou imbold. Aici s-a pus în discuţie şi nevoia de competitivitate a industriei comunitare, promovarea cercetării-dezvoltării, construcţia infrastructurii trans-europene, atingerea unui nivel ridicat de asistenţă medicală, o mai bună educaţie şi pregătire profesională şi, nu în ultimul rând, dezvoltarea culturală. Importanţă s-a acordat şi politicilor de dezvoltare, protecţiei consumatorului, măsurilor din politica energetică şi turismului. La Amsterdam (1997), ca şi la Praga (2002) s-a luat hotărârea ca, după îndeplinirea unor condiţii, unele ţări vor putea să se alăture Uniunii. Condiţia principală a fost aceea că această alăturare să nu afecteze negativ piaţa unică sau alte politici existente, iar aprobarea să fie dată prin vot majoritar în Consiliu. Acest vot poate însă să fie revocat ulterior (prin dreptul de veto) de către un alt stat ale cărui interese naţionale ar fi grav prejudiciate (Consiliul putând reexamina problema). Această hotărâre a fost o încercare de a introduce ideea de implementare flexibilă, prin care statele care îşi doresc o mai mare unitate nu se opun constant, dar mai rămâne destul loc pentru dezacorduri inerente în acest aranjament.

Lărgirea puterilor de la Maastricht a creeat teme legate de apariţia unui superstat. Din această cauză, Tratatul a accentuat în special respectarea identităţilor naţionale şi a drepturilor fundamentale ale persoanei, ca şi a principiului subsidiarităţii. Pe măsură ce Comunitatea îşi va întări puterea, este evident că este nevoie de o clarificare a relaţiilor dintre ea şi ţările membre. Se consideră că această problemă va fi rezolvată de principiul subsidiarităţii. Articolul 3b stipulează că, în zonele care nu intră în competenţa sa exclusivă, CE va acţiona numai atât cât este necesar pentru a-şi îndeplini obiectivul (fie pentru că statele membre nu pot face aceasta într-un mod adecvat, fie pentru că scopurile pot fi atinse într-un mod mai eficient de către Comunitatea Europeană). Acest fapt lasă însă loc disputelor în ceea ce priveşte capacitatea CE de a rezolva mai bine problemele şi nu oferă protecţie împotriva puterii comunităţii şi nici nu trasează direcţii de acţiune în domeniile în care există deja o competenţă exclusivă a CE.

În decembrie 1992, la Edinburgh, şefii de state sau guverne au adoptat noi direcţii de urmat pe linia îmbunătăţirii principiului subsidiarităţii, în timp ce clarificări suplimentare au fost aduse în anul 1997 sub forma unui protocol pentru Tratatul de la Amsterdam. Acesta precizează detaliat cum ar trebui să fie aplicat principiul de către instituţiile comunitare.

O altă asigurare a constat în faptul că statele membre pot aduce un caz în faţa Curţii Europene de Justiţie (CEJ), susţinând că extinderea puterii

Comunităţii Europene este nejustificată. Desigur, în spinoasa problemă a relaţiei dintre statele membre şi instituţiile centrale, precum şi a competenţelor lor nu s-a spus ultimul cuvânt.

Un element în dezbaterea privind subsidiaritatea îl constituie şi îndoiala cu privire la caracterul îndepărtat al deciziei luate la Bruxelles, nevoia de a face Comunitatea mult mai receptivă la dorinţele publicului general şi mai sensibilă la efectele tulburărilor pe care legislaţia CE pare să le aducă.

O problemă specială o constituie subminarea parlamentelor naţionale, în special acelea care au o funcţie legislativă importantă şi cărora le este greu să găsească o cale de a controla Comunitatea Europeană. Toate aceste probleme au fost limitate, în practică, la cercetarea propunerilor care, odată ce au ajuns în stare avansată, sunt foarte greu de schimbat. S-au depus eforturi şi prin comitetele de scrutin pentru discutarea problemelor generale, aceasta ajutând la precizarea poziţiilor politice viitoare. Danemarca a încercat, în particular, să definească parametrii în care fiecare ministru putea negocia. “Deficitul democratic” a fost discutat timp de mai mulţi ani, iar la Maastricht au fost făcuţi paşi importanţi pentru a-l diminua. În timp, Parlamentului European (PE) i s-a conferit mai multă putere, iar printr-o Declaraţie ataşată s-a cerut o mai mare implicare parlamentelor naţionale în relaţiile cu PE şi o conferinţă a parlamentelor pentru a se discuta principalele trăsături ale UE.

Dreptul indivizilor de a cere mai multe informaţii şi de a solicita PE a fost sprijinit printr-un Avocat al Poporului sau mediator, desemnat de către PE, dar independent în investigaţii52.

O altă schimbare care afecta direct indivizii a fost cea referitoare la conferirea cetăţeniei uniunii naţionalităţilor statelor membre. Conferinţa de la Amsterdam a recunoscut dreptul de acces al indivizilor şi a adus schimbări de calendar în luarea deciziilor. S-a intenţionat să se ofere oportunităţi mai bune parlamentelor naţionale pentru luarea în consideraţie a problemelor Uniunii.

S-a acceptat, de asemenea, că redactarea legislaţiei trebuia îmbunătăţită. Toate aceste schimbări au avut drept scop încurajarea unei mai mari deschideri a procesului de luare a deciziilor. Luarea deciziilor în Consiliul de miniştri a rămas însă secretă.

Ceea ce deosebeşte construcţia europeană de modelele cunoscute în relaţiile internaţionale sunt câteva particularităţi care dau formă şi consistenţă sistemului comunitar.

52 Astăzi, acest post este ocupat de P.N. Diamandouros.

Limitarea voluntară a suveranităţii naţionale în anumite domenii şi administrarea în comun a acestora prin componentele sistemului comunitar (instituţii, buget, drept) constituie preocupări importante ale Comunităţii Europene. Totodată, pe lângă păstrarea echilibrului între cele trei funcţii politice majore (legislativ, executiv, justiţie), specifice sistemelor democratice, apar o serie de elemente precum asocierea interguvernamental-supranaţional, suprapunerea funcţiei legislative cu cea executivă (cu legiferări ale Curţii de Justiţie), alte instituţii competente, mecanisme şi noi limitări de suveranitate.

Consiliul Europei, în cazul încălcării principiilor de către unul dintre statele membre, la propunerea unei treimi din statele membre sau a Comisiei şi după obţinerea avizului Parlamentului, poate decide să suspende anumite drepturi statului membru vizat.

În noiembrie 1995, Comisia Europeană a adoptat o serie de norme referitoare la regenerarea surselor de energie, iar în decembrie acelaşi an, Carta Verde cu privire la realizarea convergenţei în domeniile comunicaţiilor mass-mediei şi al tehnologiilor informaţionale.

La Ottawa s-a semnat Convenţia privitoare la minele terestre anti-personal la care a aderat şi ţara noastră, iar în decembrie 1997 Consiliul European a interzis reclamele făcute produselor din tutun.

Consiliul European întrunit la Luxemburg, la 12 şi 13 decembrie 1997, a luat decizia de a lansa procesul de lărgire al Uniunii Europene. În 1998, în urma recomandării Comisiei Europene a avut loc o reuniune la nivelul miniştrilor de externe care a decis luarea în considerare a celor 10 state solicitante la aderare şi în plus a solicitării făcute de Cipru.

Un Consiliu Special ţinut în mai 1998 s-a decis că 11 state membre ale UE întrunesc condiţiile necesare pentru adoptarea monedei unice. Conform acestei decizii, guvernele acestor state au ales preşedintele, vicepreşedintele şi pe ceilalţi membri ai Consiliului de Administraţie ai Băncii Centrale Europene, cu sediul în Germania (banca a fost înfiinţată la 1 iunie 1998).

La 15 – 16 iunie acelaşi an a avut loc reuniunea CE de la Cardiff, unde au fost stabilite elementele esenţiale ale strategiei UE pentru continuarea dezvoltării economice, în scopul creării de noi locuri de muncă şi a protecţiei sociale.

La 15 martie 1999, toţi membrii Comisiei Europene au demisionat ca urmare a acuzaţiilor de fraudă, proastă gestiune şi nepotism. După sesiunea specială a CE ţinută la Berlin (martie 1999) unde s-a stabilit acordul general cu privire la programul Agenda 2000, a avut loc întâlnirea Consiliului Europei de la Köln, unde a fost adoptată prima strategie comună a UE cu

privire la relaţiile cu Rusia, o declaraţie cu privire la Kosovo, cât şi o decizie cu privire la întărirea politicii internaţionale comune a Uniunii.

În octombrie 1999, la reuniunea specială a Consiliului European de la Tampere (Finlanda), s-a decis întocmirea unui proiect al Cartei Uniunii Europene a Drepturilor Fundamentale.

În discuţiile dintre UE şi Rusia, un loc important l-a ocupat situaţia din Cecenia, în special cea a populaţiei civile, inclusiv a refugiaţilor.

Anii 1999, 2000 şi 2001 au scos în evidenţă preocupările Uniunii Europene pentru reconstrucţia în zona Balcanilor Occidentali (Programul CARA), pentru atragerea a noi state, inclusiv a României (Helsinki). La reuniunea de la Helsinki s-a decis începerea concomitentă a negocierilor destinate admiterii în UE cu România, Slovacia, Letonia, Lituania, Bulgaria şi Malta. Cele 6 ţări cu care au început negocierile se alăturau unui grup de alte 6 state (Ungaria, Slovenia, Polonia, Estonia, Cipru şi Slovacia) cu care convorbirile începuseră anterior.

La Praga, în decembrie 2002, aceste ultime 6 state au fost primite, în timp ce pentru România şi Bulgaria s-a fixat anul 2007 când se va lua în discuţie primirea lor.

Concomitent, în cadrul Uniunii Europene s-a pus problema colaborării cu Statele Unite ale Americii, Canada şi China, discutându-se despre primirea ultimei ţări enumerate în Organizaţia Mondială a Comerţului, despre întărirea legăturilor economice dintre UE şi această ţară.

Instituţiile Uniunii Europene au fost create pentru a da expresie politicii de apropiere a naţiunii europene în cadrul unei cooperări reale şi folositoare tuturor.

Cel mai important tratat din legislaţia europeană este fără îndoială Tratatul de la Nisa. Acest tratat are ca scop principal reforma instituţiilor europene pentru ca acestea să poată funcţiona eficace odată cu primirea de noi state în Uniunea Europeană. Deci acest tratat se va ocupa în principal de copoziţia si funcţionarea instituţiilor, de procedura decizională şi, nu în ultimul rând, se adaugă o serie de dispoziţii noi privind cooperarea sporită între statele membre.

Asfel, Tratatul de la Nisa prevede următoarele reglementări: - pentru Comisie, se stabileşte că, începând din 2005, statele membre

vor fi reprezentate de către un singur comisar. Odată cu aderarea României şi Bulgariei, Consiliul, votând în unanimitate, va trebui să stabilească numărul de comisari (mai puţini de 27) şi să stabilească un sistem de rotaţie care va determina naţionalitatea membrilor Comisiei. Totodată, se consolidează competenţele preşedintelui Comisiei, care este desemnat prin majoritate calificată de catre Consiliu (reunit la nivel de şefi de stat şi de

guvern), după aprobarea PE. Asfel, Consiliul, în acord cu noul preşedinte, stabileşte ceilaţi membri ai Comisiei, tot preşedintele fiind cel care stabileşte responsabilităţile comisarilor, având posibilitatea de a le redistribui pe perioada mandatului său. Trebuie amintit că preşedintele are dreptul să ceară demisia unui comisar, dar numai cu acordul întregii Comisii;

- pentru Parlament, se stabileşte numărul de membri la 732; de asemenea, puterile decizionale ale PE au fost mărite prin lărgirea câmpului procedurii de codecizie;

- pentru Consiliu, se stabileşte numărul voturilor pentru fiecare ţară membră şi pentru ţările candidate. De asemenea, se restabileşte modalitatea în care se atinge majoritatea calificată;

- se realizează reforme privind activitatea Curţii de Justiţie şi a Tribunalului de Primă Instanţă.

Tratatul de la Nisa a fost semnat la 26 februarie 2001 şi a intrat în vigoare la 1 februarie 2003.

După semnarea Tratatului de la Nisa, statele membre au realizat că acest tratat este insuficient pentru primirea celor 12 state candidate la aderare. Asfel, la Laken, preşedenţia belgiană a Uniunii a sugerat crearea unei Convenţii care să abordeze viitorul european, respectiv: simplificarea tratatelor, repartiţia competenţelor între instituţiile europene şi, nu în ultimul rând, stabilirea rolului parlamentelor naţionale în cadrul noii Europe.

La 28 februarie 2002 a avut loc sesiunea inaugurală a Convenţiei asupra viitorului Europei, prezidată de francezul Valerie Giscard d’Estaing, vicepreşedinţi fiind belgianul Jean Luc Dehaene şi italianul Giuliano Amato, convenţie la care au participat 105 membri.

Lucrările s-au desfăşurat în trei faze: una de ascultare, a doua de analiză şi cea finală de redactare. Convenţia s-a terminat pe 10 iulie 2003, iar la 20 iunie în acelaşi an se prezintă Consiliului de la Thessalonique proiectul Tratatului constituţional. Abia peste un an, la 18 iunie 2004, şefii de stat şi de guvern reuniţi în Consiliu au reuşit să se pună de acord asupra textului final al Tratatului Constituţional - unul dintre cele mai controversate tratate ale UE.

Semnat la 29 octombrie 2004 la Roma şi aprobat de Parlamentul European la 12 februarie 2005, tratatul care stabileşte Constituţia Europei nu va intra în vigoare până când nu va fi ratificat de fiecare stat membru. Până la 1 septembrie 2005, Constituţia a fost ratificată de parlamentele din Lituania – 11.11.2004, Ungaria – 20.12.2004, Slovenia – 01.02.2005, Italia – 06.04.2005, Grecia – 19.04.2005, Slovacia – 11.05.2005, Austria – 25.05.2005, Germania – 27.05.2005, Cipru – 30.06.2005, Malta – 06.07.2005; s-a adoptat prin referendum în Spania – 20.02.2005 şi

Luxemburg – 10.07.2005. În urma referendumurilor organizate în Franţa şi Olanda, noua constituţie nu a fost ratificată.

Pricipalele contribuţii ale acestui Tratat Constituţional sunt53: - majoritate calificată în Consiliu: în urma propunerii Comisiei,

Consiliul de Miniştri decide, pe baza a cel puţin 55% dintre membrii săi, cuprinzând cel puţin 15 dintre ei şi reprezentând cel puţin 65% din populaţia Uniunii (începând cu 1 noiembrie 2009);

- fiscalitate şi cultură: se menţine votul unanim pentru toate dispoziţiile relative la fiscalitate şi cultură;

- se creează noi instituţii: Consiliul European şi, de asemenea, Banca Centrală Europeană vor fi recunoscute ca şi instituţii, în sensul tratatelor;

- preşedenţia Consiliului European: Consiliul European va fi prezidat de o personalitate, aleasă de către statele membre, pentru un mandat de doi ani şi jumătate, reprezentând asfel Uniunea;

- ministrul european al afacerilor externe va prezida Consiliul de Miniştri ai afacerilor externe şi va fi în acelaşi timp vice-preşedintele Comisiei, însărcinat cu afacerile externe;

- drepturile fundamentale: Carta drepturilor este inclusă în Tratatul Constituţional (anexa II) ;

- Parlamentul European: maxim 750 de deputaţi, repartizaţi între statele membre (minim 6, maxim 96) ;

- Comisia: până în 2014 - un comisar pe stat membru; începând din 2014, numărul comisarilor va fi redus, corespunzând cu două treimi din statele membre bazat pe principiul rotaţiei;

- Curtea de Justiţie: devine Curtea de Justiţie a Uniunii, competentă în domeniul libertăţii, securităţii, justiţiei şi în unele aspecte ale politicii externe;

- Parlamentele naţionale: se introduce consultarea preliminară a parlamentelor naţionale, permiţându-se asfel un control al principiului de subsidiaritate;

- buget: se instituie o nouă procedură şi se introduce un cadru financiar pluri-anual;

- instrumentele juridice sunt limitate la şase (lege europeană, lege-cadru europeană, regulament european, decizii europene, regulament european delegat şi recomandarea/avizul) ;

- simbolurile Uniunii: introducerea unei devize europene „Unire în diversitate” ;

53 Jos Depondt, op. cit., p. 157.

- cu privire la dreptul de a se retrage, se prevede posibilitatea unui stat de a părăsi Uniunea (condiţionat);

- definirea clară a competenţelor exclusive şi competenţelor împărţite ale Uniunii, de o parte, şi acţiunile de sprijin, coordonare sau de complement, de cealaltă parte;

- Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor: număr maxim fixat la 350 şi mandat de 5 ani;

- politica judiciară: crearea unui „Parchet european” şi mărirea competenţelor Europol;

- politica de coeziune: introducerea principiului de „solidaritate” între statele membre;

- introducerea unui drept de iniţiativă populară (minim 1 milion de cetăţeni pot duce Comisia la formularea unei propuneri asupra unei probleme de mediu înconjurător, de exemplu) ;

- procedură simplificată în privinţa revizuirii tratatelor; - un singur document, Tratatul stabilind o Constituţie pentru Europa

înlocuieşte toate tratatele de bază existente (cu excepţia Tratatului EURATOM).

Instituţiile Uniunii (instituţii de orientare,

direcţie şi decizie; instituţii de control)54 au funcţiile lor în cadrul secţiunilor respective ale

tratatelor, dar utilizarea lor cea mai cuprinzătoare o găsim în cadrul primului pilon (Tratatul de la Maastricht) care defineşte rolul CE. În acest context este explicat şi rolul instituţiilor.

Totuşi, Tratatul de Maastricht a oferit Consiliului Europei un statut formal şi l-a îndrumat să ofere impulsul dezvoltării şi orientării politice a Uniunii. Instituţiile active funcţionează conform unui modus vivendi care s-a dezvoltat de-a lungul anilor şi care permite desfăşurarea în continuare a activităţilor. Practic însă, tensiuni există şi ele se pot transforma într-o luptă pentru putere între instituţii sau între guvernele naţionale şi Uniune. Un exemplu periculos îl constituie conflictul dintre Consiliu şi Comisie din anul 1965-1966 care a ţinut în frâu dezvoltarea puterii Comisiei. Altă perioadă dificilă a apărut la sfârşitul anilor '70, când Parlamentul a încercat să-şi sporească puterea, în special asupra bugetului. Ambele episoade au condus la perioade de stagnare politică şi la compromisuri dificile.

În mod formal, o decizie a Comunităţii rezultă într-o reglementare, directivă, decizie, recomandare sau opinie. O reglementare este generală şi

54 A se vedea Tratatul Uniunii Europene…; Manualul Consiliului Europei…

Instituţiile europene

direct aplicabilă aşa cum este; o directivă este obligatorie în mod obiectiv pentru statele membre, dar nu şi în ceea ce priveşte metoda de îndeplinire; o decizie este obligatorie pentru toţi cei cărora le este adresată, în timp ce recomandările şi opiniile n-au caracter obligatoriu. Aceste acte formale, în special reglementările şi directivele, se adaugă în mod constant legislaţiei CE.

Instituţiile Comunităţii care au la bază subsidiaritatea (metoda de echilibru a puterilor destinată să limiteze tentaţiile implicării excesive a instituţiilor) se grupează în:

a) Instituţii de orientare, direcţie şi decizie care sunt compuse din Consiliul European, Consiliul de Miniştri şi Comisia Europeană;

b) Instituţii de control care cuprind Parlamentul European, Curtea de Justiţie, Curtea de Conturi, alte organisme cu rol consultativ (Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor), cu rol de legătură între Comunitate şi statele membre (COREPER), cu roluri diverse (Comitetul Monetar, Comitetul Guvernatorilor Băncilor Naţionale, Comitetul de Gestiune Agricolă, Comitetul de Gestiune al FEDER)55.

Până la 17 iulie 1979, data reuniunii de constituire a noului Parlament ales prin sufragiu universal direct, Parlamentul European număra 198 de membri, toţi desemnaţi de parlamentele naţionale56. Între 1979 şi 1994, Parlamentul European a fost ales odată la 5 ani, simultan în toate ţările Uniunii. Alegerile din 9 şi 12 iulie 1994 au desemnat 567 de deputaţi ce proveneau din 12 ţări (Germania - 99; Franţa, Marea Britanie, Italia - 87; Spania - 64; Ţările de Jos -31; Belgia, Grecia, Portugalia - 25; Danemarca - 16; Irlanda - 15; Luxemburg -6). După 1995, Parlamentul European, cu sediul la Strasbourg, este compus din 626 reprezentanţi (deputaţi) ai popoarelor statelor reunite în Comunitate, aleşi prin sufragiu universal direct57. Actualmente, Parlamentul European are 732 de membrii (Belgia - 24, Republica Cehă - 24, Danemarca - 14, Germania - 99, Estonia - 6, Grecia - 24, Spania - 54, Franţa - 78, Irlanda - 13, Italia - 78, Cipru - 6, Letonia - 9, Lituania - 13, Luxemburg - 6, Ungaria - 24, Malta - 5, Olanda - 27, Austria - 18, Polonia - 54, Portugalia - 24, Slovenia - 7, Slovacia - 14, Finlanda - 14, Suedia - 19, Regatul Unit - 78. Parlamentul European are sediul stabilit la Strasbourg, unde se desfăşoară perioadele de sesiuni plenare o saptămână pe lună (doisprezece sesiuni). Comisiile parlamentare se reunesc în general la Bruxelles, două săptămâni pe lună. Parlamentul European ţine de asemenea 55 Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare şi Documentare al Consiliului Europei la Bucureşti, Bucureşti, 1999, p.65-166. 56 Decizia Statelor membre din 20 septembrie 1976, conform art.138 al Tratatului privind CEE. 57 Odată cu admiterea Suediei (22), Austriei (21) şi Finlandei (16).

sesiuni plenare adiţionale la Bruxelles, numite mini-sesiuni. Secretariatul general al Parlamentului este instalat la Luxembourg.

Toate ţările utilizează scrutinul proporţional cu un singur tur, pe liste naţionale (Franţa, Spania) sau regionale (Belgia, Italia). Doar Marea Britanie păstrează scrutinul uninominal de circumscripţie.

Parlamentul European se întruneşte în fiecare lună pe durata unei săptămâni, în sesiuni extraordinare, la cererea majorităţii membrilor săi, a Consiliului sau a Comisiei, sau în sesiuni solemne.

Organele de conducere sunt compuse din preşedinte şi din birou. Biroul este alcătuit din preşedinte, 14 vicepreşedinţi şi 4 chestori. El răspunde de organizarea internă a instituţiei. Aceştia sunt aleşi pentru o perioadă de 2,5 ani. Parlamentul are capacitatea de a-şi numi comisiile prevăzute de regulamentul interior.

Conferinţa preşedinţilor grupurilor politice stabileşte ordinea de zi a sesiunilor. Secretariatul general a fost stabilit la Luxembourg şi Bruxelles. Parlamentarii sunt repartizaţi în cadrul a 20 de comisii permanente (agricultură, mediu, afaceri externe, economică, regională etc).

Deputaţii nu se regrupează în delegaţii naţionale, ci în grupuri politice care constituie adevărata structură a Parlamentului. În noiembrie 1995, grupurile politice din Parlamentul European aveau următoarea componenţă: Partidul Socialist European (PSE) – 217 membri, Partidul Popular European (PPE) – 173 membri, Uniunea pentru Europa (UPE) – 54 membri, Liberalii, Democraţii şi Radicalii Europeni (LDRE) – 52 membri, Stânga Unitară Europeană (SUE) – 33 membri, Verzii (V) – 27 membri, Alianţa Radicală Europeană (ARE) – 20 membri, Europa Naţiunilor (ENE) – 19 membri, Neînscrişii (NI) – 31 membri.

În septembrie 2005, PE avea următoarea componenţă: Partidul popular şi al democraţilor europeni (PPE/DE): 268 – preşedinte Hans Gert Poettering (DE), Partidul Socialiştilor Europeni (PSE): 202 – preşedinte Martin Schulz (DE), Alianţa democraţilor şi liberalilor europeni (ADLE): 88 – preşedinte Graham Watson (UK), Grupul verzilor/Alianţa liberă europeană (V/ALE): 42 – preşedinte Daniel Cohn-Bendit (DE), Grupul confederal al stângii unitare europene-stânga verde nordică (GUE/NGL): 41 – preşedinte Francis Wurtz (FR), Grupul de independenţă şi democraţie (IND/DEM): 36 preşedinte - Jens-Peter Bonde (DE), Grupul Uniune pentru Europa Naţiunilor (UEN): 27 – preşedinte Brian Crowley, Neînscrişi: 28. Pentru formarea unui grup politic, este necesară reunirea a cel puţin 19 deputaţi originari din minim 5 state membre58.

58 Daniel Gueguen, op. cit., p. 68.

Comisiile permanente sunt cele care pregătesc lucrările Parlamentului, iar comisiile temporare, constituite pentru o perioadă de un an, dezbat subiecte de interes european care necesită o analiză profundă. Mai există şi comisiile de anchetă care sunt formate atunci când Parlamentul consideră că există unele încălcări ale legii comunitare sau când sunt sesizate aspecte negative ale vieţii comunitare. Există şi comisii parlamentare mixte (parlamentarii europeni asociaţi cu parlamentarii statelor asociate sau ale statelor cu care au fost angajate negocieri în vederea aderării), care dezbat probleme de interes comun. Comisiile permanente au un număr variabil de deputaţi (de la 24 la 78) şi aproape tot atâţia supleanţi. Ele sunt conduse de un preşedinte asistat de trei vice-preşedinţi59.

Activitatea partidelor politice în cadrul Parlamentului se desfăşoară pe trei nivele:

- federaţiile transnaţionale, realizate pe baza unor principii; - Partidul Oamenilor (Poporului) Europei – PPE, compus din partide

creştin-democratice, Partidul Liberal Democrat şi Reformist – LDRE şi Partidul Socialiştilor Europeni – PSE, alături de care funcţionează şi alte grupuri (ale Verzilor, Comuniste, Extrema Dreaptă);

- grupurile politice constituite pe baza ideologiei comunitare şi beneficiilor organizaţionale, precum şi a partidelor naţionale.

În ceea ce priveşte Comisia, în scopul controlului democratic, votează moţiuni de cenzură cu majoritate calificată de 2/3 din voturile exprimate (cu condiţia ca totalul voturilor favorabile moţiunii să depăşească jumătate din numărul parlamentarilor, conform art. 144. Tratatul asupra Uniunii Europene, în art.158, consolidează autoritatea politică a Parlamentului European asupra Comisiei60:

- justificări privind executarea bugetului; - întrebări scrise şi orale. Parlamentul exercită o funcţie motrice în procesul unificării

europene. El corectează tentaţiile birocratice ale Comisiei şi stimulează Consiliul de Miniştri, căruia îi hotărăşte programul la începutul şi finalul fiecărei preşedinţii semestriale. Fiind reprezentant al opiniei publice, Parlamentul încearcă să joace rolul de vox populi pentru Uniunea Europeană. El numeşte mediatorul însărcinat să primească plângerile cetăţenilor.

Mediatorul, numit de Parlamentul European, are sediul la Strasbourg. În 2004, grecul Diamandouros a fost confirmat pe acest post pentru un mandat de 5 ani. Mediatorul este împuternicit să primească plângerile făcute

59 Ibidem. 60 Puterea de investitură începând cu 1 ianuarie 1995.

de toţi cetăţenii Uniunii care se referă la cazurile de proastă administraţie în acţiunile instituţiilor sau organelor comunitare61.

Parlamentul European organizează audierile publice şi este deschis asociaţiilor, mişcărilor cetăţeneşti şi reprezentanţilor unor interese. Forum internaţional, Parlamentul, prin intermediul delegaţiilor inter-parlamentare întreţine relaţii cu parlamentele ţărilor exterioare Uniunii. În timpul şedinţelor solemne, el primeşte şefii de stat care prezintă discursuri.

Parlamentul împarte cu Consiliul puterile legislative şi bugetare. Tratatul de la Maastricht i-a lărgit sfera drepturilor, în special în ceea ce priveşte procedura amendamentelor şi faţă de Comisie. Parlamentul participă la procesul legislativ, consultându-se cu Consiliul asupra propunerilor venite din partea Comisiei (consultare facultativă în efectele sale). Tratatul de la Maastricht, prin art.189B, a introdus co-decizia, care instaurează o adevărată împărţire a puterii legislative între Parlament şi Consiliu. Aceasta se exercită în următoarele domenii: piaţa internă europeană, programele-cadru de cercetare, mediu, consumatori, reţele transeuropene, sănătate, anumite aspecte ale culturii şi educaţiei. Competenţele Parlamentului cuprind şi avizul favorabil, care este dat cu majoritatea absolută a membrilor săi şi care este cerut în cazul aderării unui nou stat membru (art. 237 al Tratatului asupra CEE), al acordurilor de asociere (art. 238) şi, începând cu Maastricht în ceea ce priveşte cetăţenia, fondurile structurale (art. 130D), procedura electorală (art. 138), acordurile internaţionale (art. 238).

Tratatele bugetare din 22 aprilie 1970 şi din 22 iulie 1975 au făcut din Parlament o adevărată co-autoritate bugetară, la egalitate cu Consiliul. Parlamentul are ultimul cuvânt în ceea ce priveşte cheltuielile numite “neobligatorii” ce corespund jumătăţii creditelor. El poate respinge bugetul cu majoritate absolută, din motive importante, şi poate cere Consiliului să propună un nou proiect. Parlamentul este cel care, conform procedurii, în timpul sesiunii din decembrie, decide definitiv asupra bugetului. În cazul în care Parlamentul respinge bugetul, Comunitatea este obligată să funcţioneze în 1/12 provizoriu. Tot Parlamentul este cel care controlează Comisia de gestiune a fondurilor Comunităţii, aşa-numita “descărcare de fonduri” – acesta fiind “un control posterior la nivel politic. Până în prezent, Parlamentul European a refuzat “descărcarea” de trei ori:

- buget 1982 – refuz în 1984; - buget 1994 – refuz în 1996 ( asupra gestiunii fondurilor europene); - buget 1996 refuz în 1998 ( cu o moţiune de cenzură)62.

61 Jos Depondt, op. cit., p. 81. 62 Idem, p. 145.

Totuşi, Parlamentul European nu poate fi confundat cu un Parlament naţional în cadrul sistemului parlamentar clasic, în absenţa unui guvern european pe care l-ar investi şi care ar putea fi reprezentantul unei majorităţi politice. Cele două grupări politice principale (PSE şi PPE) sunt determinate, prin importanţa lor, să încheie acorduri tehnice şi să facă o serie de compromisuri politice. În anul 1993 au fost 61 de zile de şedinţe plenare, 433 de ore de dezbateri, 419 rezoluţii adoptate, 300 de avize date, 4636 de amendamente adoptate, 2762 de întrebări scrise, 1614 întrebări orale, 1112 petiţii primite. Parlamentul are şi dreptul de a cenzura şi de a demite întreaga Comisie (ca în martie 1999) şi dreptul de a emite opinii referitoare la activitatea UE. În baza hotărârilor luate în decembrie la Nisa, după primirea ţărilor candidate la aderare, Parlamentul are în total 732 de deputaţi. Pentru Franţa, Marea Britanie şi Italia deputaţii s-au redus la 78. România, dacă va fi primită în UE, ar putea avea 33 de reprezentanţi, iar Bulgaria 17, în timp ce Ungaria are 24, iar Polonia 5463. Atribuţiile Parlamentului European sunt următoarele:

a) are un rol consultativ exprimat în avizarea unor propuneri ale Comisiei;

b) are iniţiativă legislativă - are dreptul de a cere Comisiei să înainteze anumite propuneri legislative;

c) dispune de o reală putere decizională în materie bugetară, doar în acest domeniu fiind egalul Consiliului că organ legislativ;

d) are dreptul la codecizie, alături de Consiliu, în anumite domenii ce privesc piaţa unică;

e) are rol codecizional şi în domenii precum: libertatea de deplasare a lucrătorilor, piaţa unică, protecţia mediului înconjurător, protecţia consumatorului, educaţie, cercetare, statistică etc.;

f) poate adopta ordonanţe, directive, decizii sau recomandări; g) are dreptul de a numi un Avocat al poporului împuternicit să

primească reclamaţii împotriva instituţiilor şi organelor UE; h) se pronunţă prin aviz asupra cererilor de aderare la UE şi asupra

acordurilor de asociere şi comerciale încheiate de UE. Cele cinci puteri ale Parlamentului sunt, prin urmare:

63 A se vedea Gilles Ferreol, Dicţionarul Uniunii Europene, Editura Polirom, Bucureşti, 2001, p. 120-126; Blumann Claude, Le traite d’Amsterdam. Aspects Institutionnel în Revue trimestrielle de droit européen, vol. 33, nr.4/oct-dec 1997, p.721-749; Burban Jean-Louis, Le Parlement européen, PUF, Paris 1991; Gautron Jean-Claude, La fonction parlementaire. Le role du parlement européen, în Manin Philipe (coord.), La Revision du traite sur l’Union européene. Perspectives et realités, Pedone, Paris, 1996, p. 93-105; Gueguen Jean-Paul, Parlement européen, Encyclopedie Dalloz (Droit communautaire) Paris, 1993.

a) Puterea de cenzurare: art. 201 al TUE pemite Parlamentului să cenzureze Comisia. Această putere esenţială s-a exercitat în patru reprize. Moţiuni de cenzură au fost depuse în 1972, 1977, 1993 şi 1997, dar ele nu au fost adoptate. Dacă o asemenea cenzură ar fi fost votată, cei 25 de membri ai Comisiei Europene, organ colegial, ar fi trebuit să abandoneze colectiv funcţiile lor64. În anul 1999, Parlamentul s-a folosit de dreptul său de cenzură şi cei 25 de comisari, împreună cu preşedintele Jacques Santer65, au fost obligaţi să demisioneze, motivul invocat fiind “fraudă, proastă gestiune şi nepotism“66 în cadrul Comisiei;

b) Puterea de consultare (introdusă de AUE prin art. 252); c) Puterea de codecizie, introdusă de Tratatul de la Maastricht, art.

189B: ”Una din principalele complexităţi ale procesului decizional comunitar ţine de faptul că puterile Parlamentului European variază în funcţie de subiect: când este co-legislator (prin procedura de codecizie), când formulează doar avize de ne-constrângere (prin procedura de consultare)”67.

Foarte importante în procesul decizional comunitar sunt domeniile care sunt supuse procedurilor de co-decizie şi consultare conform tratatelor, asfel:

o procedura de codecizie: - interzicerea discriminării pe baza naţionalităţii; - libertatea de circulaţie şi de rezidenţă (art. 18); - libera circulaţie a muncitorilor (art. 40); - securitatea socială a muncitorilor emigranţi; - libertatea de stabilire ( art. 44); - transporturile (art. 71); - piaţa internă; - politica de angajare; - cooperare vamală; - lupta împotriva excluderii sociale; - egalitatea de şanse şi tratament; - fondurile sociale europene; - educaţie; - formare profesională ( art.150);

64 Daniel Gueguen, op. cit., p. 70. 65 Actualmente, Preşedintele Parlamentului European este Josep Boreell Fontelles, la sfârşitul anului 2006 acesta va fi înlocuit cu actualul preşedinte al grupului politic P.E-DE, Hans-Gert Pottering. Primul preşedinte al Parlamentului European a fost Robert Schuman (1958-1960). 66 Jos Depondt, op. cit., p. 10. 67 Daniel Gueguen, op. cit., p. 70.

- cultura (art. 151); - sănătate şi securitatea muncii (art.137); - protecţia consumatorilor ( art.153); - reţelele transeuropene ( art.156); - fondurile europene de dezvoltare regionale; - cercetarea; - mediul înconjurător; - transparenţa; - prevenirea şi represiunea fraudelor; - statistica; - tratatul constituţional ( situaţia actuală);

o procedura de consultare: - coperare poliţistă şi judiciară în materie penală;

- revizuirea tratatelor; - discriminarea bazată pe sex, rasă sau origine etnică, religie,

convingeri politice, handicap, vârstă sau orientare sexuală; - naţionalitatea europeană; - agricultura; - viză, azil, imigrare şi alte drepturi politice legate de libertatea de

circulaţie a persoanelor; - transporturile (când sunt susceptibile că exercită o influenţă

sensibilă în oarecare regiuni); - reguli de concurenţă; - dispoziţii fiscale; - politica economică; - cooperarea de întărire (modalităţile)68.

o procedura de aviz conform – legiferată de Actul Unic European şi modificată prin Tratatul de la Maastricht, dă Parlamentului European dretul de veto în privinţa noilor aderări, acordurile de asociere dintre Uniunea Europeană şi alte state, precum şi acordurile comerciale internaţionale.

d) Puterea de a vota bugetul - procedura bugetară este complexă, având cinci etape distincte69:

- Comisia prepară un ante-proiect de buget pe care îl înaintează Consiliului şi Parlamentului până la 1 septembrie;

68 Jos Depondt, op. cit., p. 178. 69 Daniel Gueguen, op. cit., p. 73.

- folosind procedura de vot (majoritate calificată), Consiliul, pe baza acestui ante-proiect, elaborează un proiect de buget pe care îl prezintă Parlamentului până la data de 5 octombrie;

- în timp de 45 de zile, Parlamentul trebuie să dea un răspuns în privinţa acestui proiect de buget, având două posibilităţi: să prezinte Consiliului propuneri de modificare pentru cheltuielile obligatorii sau/şi să prezinte amendamente pentru cheltuielile ne-obligatorii;

- Consiliul se pronunţă prin majoritate calificată asupra modificărilor şi amendamentelor Parlamentului;

- Parlamentul poate încă să amendeze modificările aduse de Consiliu asupra primelor sale amendamente, el votând dupa aceea bugetul.

e) Puterea de a interpela: “Parlamentul beneficiază de o largă putere de interpelare a Consiliului şi Comisiei cu ajutorul întrebărilor scrise sau orale (cu sau fără dezbatere”70.

Parlamentul European este alcătuit din reprezentanţii popoarelor din statele Comunităţii. Tratatul de la Amsterdam - 1997 a stabilit la 700 numărul maxim de membri pe care îl poate avea Parlamentul European, în timp ce Tratatul de la Nisa a sporit acest număr la 732. Numărul de mandate este fixat pe ţări, în funcţie de mărimea acestora, astfel:

- fiecare stat avea alocate, de la început, 6 locuri, indiferent de mărimea sa;

- la o populaţie cuprinsă între 1.000.000 şi 25.000.000 de locuitori, fiecărui stat membru i se alocă, în plus, câte un loc suplimentar la fiecare 1.000.000 de locuitori;

- la o populaţie de peste 60.000.000 de locuitori, fiecare stat membru promeşte, în plus, câte un loc suplimentar la fiecare 2.000.000 de locuitori.

Durata mandatului este de 5 ani şi are caracter reprezentativ (votul fiecărui deputat este personal şi individual).

În momentul intrării în vigoare a Tratatului Constituţional, numărul membrilor Parlamentului European nu va depăşi 750, indiferent de câte ţări membre va avea UE (27 sau mai multe). Acest număr de 750 de deputaţi va fi împărţit echitabil între ţările membre, dar minimul va fi de 6 şi maximul va fi de 96. Tratatul de la Maastricht a introdus cetăţenia europeană ca statut politico-juridic ce dă, printre altele, dreptul de vot pentru alegerile generale pentru parlamenbtul European, cât şi pentru alegerile locale tuturor

70 Idem, p. 74.

resortisanţilor statelor membre, rezidenţi pe teritoriul acestor state, indiferent de naţionalitate. Acest tratat a simplificat mult procedura electorală iniţială.

Consiliul, consacrat oficial sub numele de Consiliul Uniunii Europene, prin Decizia 93-591 din 8 noiembrie 1993, este instituţia care reprezintă direct statele membre şi în care fiecare stat participă prin reprezentanţi la şedinţele care de obicei se ţin la Bruxelles. Structura este dată de miniştrii care reprezintă statele membre. Consiliul este instituţia decizională principală a Comunităţii Europene şi a Uniunii în cadrul cărora exprimă interesele naţionale. Baza juridică a funcţionării Consiliului European: art. 202 - art. 210 al TUE.

Consiliul European, inaugurat în 1974, s-a constituit din practica întâlnirilor regulate ale şefilor de stat şi de guvern cu preşedintele Comisiei. Această practică a fost instituţionalizată prin Actul Unic European din 1987. Tratatul de la Maastricht a confirmat rolul director al Consiliului European în cadrul Uniunii: “Consiliul European dă Uniunii impulsurile necesare dezvoltării sale, definind orientările politice generale”71.

A fost creat pentru a asigura coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre, pentru a acţiona ca organ de luare a deciziilor şi pentru a defini operaţiile de management general al Comisiei.

Consiliul este un organism interguvernamental cu rol principal în luarea deciziilor în probleme majore, pe baza propunerilor Comisiei. Deciziile sale sunt luate prin votul majorităţii unanime, simplu sau restrâns (calificat) şi, când este folosită metoda din urmă, voturile sunt distribuite astfel încât măcar o parte din membrii mai mici să consimtă. Se speră astfel să se ajungă la o decizie susţinută de un larg spectru de opinii. Intenţia iniţială a fost folosirea în luarea deciziilor Consiliului a votului majoritar absolut şi, cu toate că aceasta s-a întâmplat, acesta a fost un drum lent şi plin de obstacole. AUE a extins folosirea votului majoritar calificat QMV72 la o gamă de decizii referitoare la desăvîrşirea pieţei unice, cercetarea-dezvoltarea şi îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, iar UE şi Tratatul de la Amsterdam au mers chiar mai departe pe acest drum. Cu toate acestea, anumite chestiuni rămân subiecte ale regulii unanimităţii. Acestea includ amendamente aduse tratatelor, accesul noilor membri, viitoarea extindere a drepturilor cetăţenilor, principii de politică externă şi posibilitatea de a permite derogări. Unanimitatea intră, de asemenea, în joc împreună cu majoritatea absolută, în unele mecanisme procedurale de ajungere la concluzii definitive în privinţa propunerilor, pe măsura ce acestea circulă

71 Pascal Fontaine, op.cit., p.49. 72 QMV – qualified majority voting.

între Consiliu, Parlament şi Comisie. Totuşi, cea mai mare parte a politicii decurge din QMV.

Comisia participă, de asemenea, la întâlnirile Consiliului şi joacă un rol activ în luarea deciziilor, cu toate că nu are drept de vot. Se află aici totuşi, pentru că poate îndeplini o importantă funcţie de mediere între punctele de vedere naţionale şi ale sale, ceea ce se intenţionează să reprezinte interesul general comunitar.

Preşedenţia Consiliului este deţinută pe rând de către fiecare stat membru pentru o perioadă de şase luni, iar conducerea celor mai multe dintre comisii se modifică în mod corespunzător. Pentru a avea continuitate, se reuneşte o Troica: ”Articolul 18 al TUE confirmă rolul preşedenţiei Consiliului pentru punerea în practică a deciziilor, asistată de secretarul general al Consiliului şi al Comisiei. Troica este compusă din preşedenţia Consiliului Uniunii, din secretarul general al Consiliului şi al Comisiei. Dacă preşedenţia o doreşte, statul membru care va exercita preşedenţia următoare poate să se adauge. Troica nu are statut de instituţie şi intervine numai în materie de politică externă şi securitate comună (PESC)”73.

A devenit o practică pentru fiecare stat membru să încerce să stabilească un anumit stil de lucru şi să acţioneze anumite probleme cărora doreşte să le ofere prioritate. Din moment ce orice conducător poate influenţa în mod semnificativ lucrurile, preşedintele poate avea un rol important, cu toate că numai temporar. Preşedintele îndeplineşte şi unele funcţii de reprezentare, atât faţă de alte instituţii ale CE, în special Parlamentul European, cât şi în negocierile externe unde preşedinţii Consiliului şi Comisiei trebuie să colaboreze.

Componenţa Consiliului variază în funcţie de problemele discutate şi acest aspect a generat probleme. Cum problemele Comunităţii sunt tratate de diferiţi miniştri şi sintetizate de consilierii acestora, devine din ce în ce mai greu pentru orice guvern să vadă politica sa europeană ca pe un tot. În schimb, coordonarea în cadrul mecanismului guvernamental devine foarte importantă. Şi pentru Comunitate, marea specializare a activităţilor creează dificultăţi, deoarece negocierea pachetelor de propuneri a devenit mult mai dificilă. Astfel, o serie de decizii pot fi adoptate şi fiecare membru trebuie să calculeze avantajele şi dezavantajele adoptării lor, cu toate că CE ar putea acţiona altfel.

Consiliul are propriul său secretariat şi este de asemenea sprijinit de un organism mult mai important, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER). Membrii acestui comitet, desemnaţi din administraţiile

73 Jos Depondt, op. cit., p. 56.

naţionale în grad de ambasadori sunt vârful unei structuri formată din specialişti şi comisii subordonate, adesea incluzând membri ai departamentelor locale care se deplasează la Bruxelles la nevoie. COREPER pregăteşte întrunirile Consiliului şi desfăşoară cea mai mare parte din activitate în slujba acestuia. Este o verigă esenţială între birocraţiile naţionale, fiind tot timpul în contact cu Comisia în procesul de formulare a propunerilor şi este practic implicat în toate stadiile procesului de elaborare a politicii, începând cu discuţiile preliminare până la luarea deciziilor finale de către Consiliu. Multe subiecte de politică sunt în realitate acceptate de COREPER şi trec pe la Consiliul de Miniştri numai în mod formal.

Există două comitete: - Coreper I: format din reprezentanţii permanenţi adjuncţi; - Coreper II: format din ambasadorii acreditaţi pe lângă

Comunităţile Europene. Coreper-ul I acoperă dosarele cu caracter mai tehnic, în timp ce

Coreper II tratează subiectele cu caracter politic, comercial, economic sau instituţional74. Atât în cadrul Parlamentului, cât şi al Consiliului şi Comisiei, există numeroase comisii şi comitete care ajută la desfăşurarea sau pregătirea lucrărilor acestora. Acest lucru se numeşte în limbajul instituţional european “comitologie”. În cadrul Consiliului, comitetele care prepară lucrările sunt împărţite în patru categorii instituite de către tratate, prin decizii guvernamentale, printr-un act al Consiliului şi ultima categorie sunt grupurile asociate COREPER-ului. Pe lângă aceste comitete, în cadrul Consiliului mai funcţionează un număr foarte mare de grupuri de lucru: “Numărul lor variază în fiecare an, dar, după ultima lista publicată de către Consiliu, există actualmente 265 grupuri de lucru ale Consiliului (147 grupuri principale, asistate de către 118 sub-grupe)”75.

În timp ce aceasta este o cale de a ţine activitatea la un nivel posibil de controlat, s-a intenţionat ca instituţia Consiliului în sine să se preocupe numai de problemele importante sau chiar de cele mai puţin substanţiale, dar care sunt sensibile din punct de vedere politic. Aceasta a încurajat media locală să prezinte întâlnirile Consiliului ca pe nişte bătălii naţionale în care trebuiau să existe victoria şi înfrângerea, iar politicienii au devenit şi ei adepţii folosirii publicităţii pentru a obţine suportul punctului lor de vedere. Drept rezultat, efectul a devenit exact opus celui intenţionat iniţial, când s-a crezut că experienţa activităţii comune va face din ce în ce mai uşor să se

74 Idem, p. 122. 75 Daniel Gueguen, op. cit., p. 53.

găsească un răspuns care să exprime binele general şi pentru care votul majoritar să fie un instrument potrivit. În loc de aceasta, conflictele de interese naţionale reprezintă, adesea, o mai bună descriere a ceea ce se întâmplă. Consiliul întâmpină, de asemenea, şi probleme practice. Marea presiune a lucrurilor, faptul că miniştrii ajung numai parţial la lucrările Consiliului, natura extrem de sensibilă a activităţii lor, ca şi numărul mare de membri, contribuie la crearea de timpi morţi şi de decalaje în luarea deciziilor politice. De aceea, adoptarea QMV pentru rezolvarea problemelor privind piaţa unică a fost o măsură pentru depăşirea acestor dificultăţi.

Consiliul este însărcinat cu coordonarea politicilor economice generale ale membrilor, cât şi cu stabilirea uniunii economice şi monetare şi, după cum puterea este transferată dinspre state către Comunitate, puterea sa trebuie să crească. Tratatul UE i-a oferit, de asemenea, puterea de a amenda statele membre sau de a impune alte sancţiuni cu privire la deficienţele guvernamentale (art. 104 c.11). Aceste măsuri au dus la un surplus de putere faţă de statele membre, dar, pe de altă parte, activitatea este mult limitată în alte direcţii de puterea crescândă a Parlamentului European76.

Votul în cadrul Consiliului poate fi: majoritate simplă, majoritate calificată, unanimitate. ”Unanimitatea desemnează obligaţia de a se ajunge la un consensus, între TOATE Statele membre reunite în sânul Consiliului, pentru ca o propunere să poată fi adoptată. Actualmente, Consiliul decide în unanimitate, în particular în domeniile următoare: fiscalitate, cultură, regimul lingvistic al instituţiilor comunitare, adeziuni, prescripţiile minimale de securitate socială”77.

Conform art. 205 al TUE, majoritatea calificată este atinsă când sunt îndeplinite trei condiţii: 232 de voturi (voci) din 321, plus majoritatea statelor membre; de asemenea, un stat membru poate să ceară verificarea ca statele care au votat ”pentru” cuprind cel putin 62% din populaţia Uniunii Europene. În momentul intrării în vigoare a Tratatului Constituţional, majoritatea calificată va fi atinsă la 55% din voturi (voci) cuprinzând cel puţin 15 state membre şi reprezentând cel puţin 65% din populaţia Uniunii. Numărul actual de voturi la care are dreptul fiecare stat membru este stabilit în funcţie de populaţia fiecăruia. De la 1 noiembrie 2004, odată cu adaptarea instituţiilor europene la noua aderare din mai 2004, repartiţia voturilor este 76 Consiliul Uniunii Europene a purtat denumirea de Consiliul de Miniştrii până la hotărârea 93/591 din 8 noiembrie 1993. Este o piesă importantă a executivului dual al comunităţii având rol important în materie de legislaţie şi caracter hibrid. Dezbaterile au loc la Bruxelles şi mai rar la Luxembourg. A se vedea Gilles Ferreol, op. cit., p. 51-54; Constantinescu Vlad, Phillip Christian (coord.), Traité instituant la CEE. Commentaire article par article, în Economica, Paris 1992. Mestre Cristian, Conseil des ministres, în loc. cit. 77 Jos Depondt, op. cit., p. 109.

următoarea: Germania, Franţa, Italia şi Regatul Unit au 29 de voturi; Spania şi Polonia - 27 de voturi; Olanda - 13; Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia, Republica Cehă - 12 voturi; Austria şi Suedia - 10 voturi; Danemarca, Filanda, Irlanda, Lituania, Slovacia - 7 voturi; Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia - 4 voturi şi Malta - 3 voturi, totalul voturilor fiind actualmente de 32178. Trebuie amintit că pentru ţara noastră numărul de voturi va fi stabilit de către actualul Consiliu, propunându-se 14 voturi pentru România şi 10 pentru Bulgaria; la ora actuală discuţia este încă deschisă dar, conform Tratatului de la Nisa şi Tratatului Constituţional, numărul de voturi din Consiliu nu va depăşi 345, rămânând neschimbat pentru celelalte ţări membre.

În concluzie, Consiliul este un organ politic al Uniunii deoarece componenţa sa este dată de către miniştrii statelor membre, nu există UN SINGUR Consiliu, ci mai multe, acesta fiind împreună cu Parlamentul cele două instituţii decizionale din cadrul UE.

Consiliul are următoarele atribuţii: a) este organul legislativ principal, împărţind puterea legislativă cu

Parlamentul. Actele sale (directive şi regulamente) se aplică direct subiectelor de drept pe care le are în vedere;

b) atât în raporturile externe, cât şi în cele interne, se manifestă şi că un organ executiv, cu atribuţii care, în mod tradiţional, revin guvernelor. În relaţiile cu statele terţe, el reprezintă Uniunea (prin preşedinte), încuviinţează purtarea negocierilor, dă Comisiei mandat să îl reprezinte în raporturile externe şi la negocieri;

c) în materie bugetară, elaborează proiectul de buget şi participă alături de Parlamentul European la o procedură complexă de elaborare a bugetului în forma să definitivă şi de adoptare a lui;

d) are atribuţia de a coordona acţiunile statelor membre şi, alături de Consiliul European, participă la elaborarea politicilor de integrare economică, politică, juridică, definind linia politică generală;

e) în rare cazuri are şi atribuţii de consultare şi tutelă, fiind abilitat să dea avize şi autorizări în câteva domenii particulare (fixarea taxelor de prelevări peste 1%, preţuri maximale şi minimale etc.).

În cadrul Consiliului există nouă domenii care reunesc miniştri din statele membre79:

- afaceri generale şi relaţii exterioare; - afaceri economice şi financiare;

78 Daniel Gueguen, op. cit., p. 49. 79 Jos Depondt, op. cit., p. 120.

- politica de angajare, politica socială, sănătate şi protecţia consumatorului;

- competitivitate (piaţa internă, industrie şi cercetare); - justiţie şi afaceri interne; - agricultura şi peşte; - mediul înconjurător; - transport, telecomunicaţii şi energie; - educaţie, tinereţe şi cultură.

Şedinţele diferitelor domenii ale Consiliului sunt prezidate de ţara care deţine preşedenţia Consiliului. Actualmente, preşedenţia Consiliului este prestabilită de către Consiliu, dar, conform tratatului CEE din 1957, fiecare ţară membră devenea preşedinta Consiliului timp de 6 luni în ordine alfabetică - odată cu intrarea Spaniei şi Portugaliei această ordine a fost modificată, AUE (art. 146) confirmă că ordinea la preşedenţia Consiliului este fixată prin decizia acestuia. Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului Constituţional, preşedenţia Consiliului va fi de un an şi jumătate, începând cu 1 ianuarie 2007, şi împărţită de către trei state. Odată cu ratificarea acesluiaşi tratat, Consiliul va avea un preşedinte, o personalitate care va prezida Consiliul pentru un an şi jumătate. Începand cu anul 2006, ordinea în care se vor succeda statele membre la preşedenţia Consiliului este următoarea:

- 2006 ( I semestru ) - Austria; - 2006 ( II semestru ) - Finlanda; - 2007 (de la 1.01.2007 până la 30.06.2008) - Germania, Portugalia,

Slovenia; - 2008 (de la 1.07.2008 până la 31.12.2009) - Franţa, Republica

Cehă, Suedia; - 2010 (de la 1.01.2010 până la 30.06.2011) - Spania, Belgia,

Ungaria. Lista este stabilită până la 30.06.2020. România va fi preşedinta

Consiliului, împreună cu Austria şi Finlanda, începând de la 1.01.2019 până la 30.06.2020.

A doua componentă esenţială în elaborarea politicii CE este Comisia. Aceasta este alcătuită din 25 membri80 (Germania, Franţa, Anglia, Italia, Spania au fiecare câte 2 membri, celelalte state câte unul) desemnaţi de guvernele statelor pentru un mandat de 5 ani. Când Uniunea va avea 27 de

80 Conform Tratatului de la Nisa.

state membre, Comisia va întruni 26 de membri, număr inferior faţă de numărul statelor membre.

Ei sunt astfel obligaţi să nu primească instrucţiuni din partea guvernelor. Ei trebuie, totuşi, să fie familiarizaţi cu scena politică, capabili să se întâlnească pe picior de egalitate cu politicienii mai vechi căci, fără această statură şi capacitatea de a înţelege presiunile politice, şi-ar pierde abilităţile de comunicare şi sincronizare care sunt esenţiale pentru o funcţionare eficientă. Câteva femei au ajuns la gradul de comisar81, dar această acţiune a rămas în mare parte rezervată bărbaţilor ca şi funcţiile de conducere ale Comisiei, cu toate că sunt depuse eforturi pentru a reface acest dezechilibru.

Comisia reprezintă interesul comunităţilor, independent de statele membre, de aceea membrii Comisiei acţionează independent de guvernele statelor din care provin.

Comisia îndeplineşte următoarele atribuţii: a) este organ executiv, cu sarcina principală de a veghea la aplicarea

întocmai a prevederilor tratatelor comunitare şi a deciziilor instituţiilor UE; b) este coordonatorul politicilor celor 3 comunităţi; c) are rolul de a iniţia propunerile legislative (principalul iniţiator

legislativ); d) are un rol decizional în domeniile care i-au fost conferite de tratate,

actele sale având direct o putere executorie asupra subiectelro pe care le au în vedere;

e) formulează recomandări sau avize; f) poate încuviinţa faţă de state măsurile derogatorii de la aplicarea

tratatelor, măsuri pe care le pot cere doar în perioada de tranziţie şi privesc transformările ce trebuie să le realizeze în ordinea economică, politică şi juridică internă;

g) poate sesiza Curtea de Justiţie atunci când constată că un stat membru nu se conformează dreptului comunitar.

Încă de la semnarea Tratatului de instituire a CEE, Comisia a fost însărcinată să promoveze colaborarea între statele membre în domeniile forţei de muncă, dreptului la muncă, condiţiilor de muncă, formării şi perfecţionării profesionale, securităţii sociale, protecţiei împotriva accidentelor de muncă şi bolilor profesionale, igienei muncii, dreptului sindical şi negocierilor colective. Ulterior, prin AUE, Comisia a fost împuternicită să promoveze dialogul între partenerii sociali la nivel comunitar, în scopul încheierii unor convenţii colective. Acordul asupra

81 În Comisia Barosso (2004-2009) au fost numite 7 femei, iar în comisia Prodi doar 4.

politicii sociale, anexă a Protocolului nr. 14 al Tratatului de la Maastricht, a stabilit, în art. 3, sarcina Comisiei de a promova consulatrea partenerilor sociali la nivel comunitar şi de a lua toate măsurile utile pentru a facilita dialogul lor.

Dialogul social îmbracă două aspecte: consultarea şi negocierea. În cadrul consultării, partenerilor sociali li se cere avizul înaintea întocmirii proiectului de reglementare comunitară asupra conţinutului acesteia. De exemplu, la elaborarea directivei privind instituirea comitetului de întreprindere european, Comisia a consultat în prealabil organizaţiile sindicale; după întocmirea proiectului a consultat din nou partenerii sociali, care au făcut cunoscută intenţia lor de a adopta un text în materia informării şi consultării lucrătorilor în întreprinderile de dimensiuni comunitare. Deoarece negocierile au eşuat, Comisia a prezentat Consiliului o propunere care a fost adoptată sub forma unei directive82.

În urma consultării, partenerii sociali prezintă Comisiei un aviz sau o recomandare, după caz. Avizul exprimă opinia partenerului social, în timp ce recomandarea conţine propunerile acestuia. Avizele şi recomandările nu obligă Comisia, având doar caracter consultativ. Cu ocazia consultării, partenerii sociali pot informa Comisia că doresc să angajeze negocieri în vederea încheierii unui acord colectiv la nivel comunitar.

În ceea ce-i priveşte pe partenerii sociali, Comisia trebuie să aibă în vedere ca aceştia să fie reprezentativi la nivel comunitar şi apoi să consulte toate organizaţiile profesionale reprezentative ale salariaţilor sau ale patronilor, nu numai unele dintre ele.

Fiecare Stat membru are numit un comisar, actualmente preşedintele Comisiei este Jose Manuel Barroso – Portugalia, ajutat de către 5 vice-preşedinţi: Margot Wallström – Suedia, având ca domeniu de activitate relaţiile instituţionale din cadrul UE; Gunter Verheugen – Germania: întreprinderi şi industrie; Jacques Barrot – Franţa: transport; Siim Kallas – Estonia: administraţie şi audit; Franco Frattini – Italia: justiţie, libertate şi securitate. Comisarii au un mandat de cinci ani pe care îl pot reînnoi, ei sunt propuşi de către guvernele statelor membre în comun acord cu preşedintele Comisiei deja numit de către Consiliu - reunit la nivelul şefilor de stat şi de guvern şi votat prin majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European. După ce sunt numiţi de către statele membre, fiecare membru al Comisiei, preşedintele împreună cu cei 24 de comisari sunt supuşi unui vot de aprobare dat de către Parlament; acest vot a fost introdus de Tratatul de la

82 Ovidiu Ţinca, Drept social comunitar. Drept comparat. Legislaţie română, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 24.

Maastricht. Conform art. 214 CE, decât după acest vot de încredere dat de Parlament, noua Comisie este definitiv numită de către Consiliu prin majoritate calificată.

Un nou gen de Comisie şi-a început activitatea în ianuarie 1995. Mandatul acesteia s-a extins în prezent la cinci ani şi perioada coincide acum cu cea a existenţei Parlamentului European; guvernele continuând să numească preşedintele Comisiei de comun acord, dar consultând Parlamentul în privinţa deciziei. După anul 1997, Parlamentul a început să aprobe nominalizarea.

Guvernele împreună cu preşedintele nominalizat îi propun pe ceilalţi membri ai Comisiei. Întreaga echipă trebuie să fie aprobată de către Parlamentul European înainte de a fi confirmată oficial. Aceste proceduri au sporit considerabil puterile Parlamentului, mai ales că acesta se poate convinge de programul şi iniţiativele Comisiei, înainte de a-şi da aprobarea.

Deşi a fost definit ca “executivul european”, Comisia Europeană este una dintre cele mai importante instituţii europene, puterea sa de acţiune este foarte extinsă, să nu uitam că este singura instituţie din cadrul Uniunii Europene care are dreptul de a propune noile texte de lege. Ea este considerată “gardianul” tratatelor europene, având puterea de recomandare şi aviz, de decizie proprie, de negociere, de gestiune şi tot ea este cea care execută actele Consiliului. Interesant este că, deşi gardian al tratatelor, Comisia este responsabilă în faţa Parlamentului European; acesta poate obliga Comisia să demisioneze colectiv, preşedintele Comisiei poate să ceară unui membru al Comisiei să-şi depună demisia (art. 217 CE), iar Curtea de Justiţie poate să ceară, la propunerea Consiliului sau Comisiei, demisia oricarui membru.

Fiecare Comisar răspunde de una sau mai multe zone importante ale politicii CE şi, deşi ca formă Comisia este un organism colegial acceptând responsabilităţile în grup, în practică politica rămâne în cea mai mare parte în sarcina Comisarului responsabil, poate în asociere cu doi sau mai mulţi colegi. Adoptarea de către Comisie este adesea o formalitate dar, spre deosebire de Consiliu, a fost întotdeauna folosit votul majoritar şi nici o altă metodă n-ar permite rezolvarea unui asemenea volum de muncă. La toate nivelurile sale, Comisia se consultă îndeaproape cu Consiliul şi îşi dezvoltă mai departe relaţiile de muncă cu Parlamentul.

Comisarii sunt sprijiniţi pe două căi. Fiecare comisar are propriul birou condus de un şef de cabinet, iar aceşti funcţionari iau multe decizii în numele şefilor lor. În al doilea rând, există personalul Comisiei în sine. Acesta este organizat în directorate generale corespunzătoare celei mai mari părţi din politicile CE. În total există aproximativ 25 mii de funcţionari

civili, care lucrează în 27 de direcţii generale dintre care în jur de 15% sunt necesari din cauza grelei poveri rezultate din utilizarea a 20 limbi oficiale ale CE. Deşi, conform tratatelor şi altor regulamente interne în UE, sunt 20 de limbi oficiale, în cadrul instituţiilor se folosesc doar trei limbi de lucru – franceza, engleza şi germana (începând cu 1 ianuarie 2007, a 21-a limbă oficială a UE este limba irlandeză, conform unei decizii a Consiliului – 920/2005). Adesea lucrările Comisiei par a se desfăşura lent datorită integrării caracteristicilor specifice economiilor naţionale şi sarcinilor consultărilor şi traducerii necesare care sunt mari consumatoare de timp. Deşi directoratele au personal de diferite naţionalităţi, este important să se încerce ca nici un punct de vedere naţional să nu predomine, în special printre funcţionarii mai vechi. De-a lungul timpului, unele directorate au căpătat un prestigiu mai mare decât altele. Aşa cum era de aşteptat, acelea care se ocupă de politicile de bază ale CE sunt mai importante şi, pe măsură ce s-au dezvoltat, a crescut şi riscul conflictelor dintre directorate pe tema politicilor. Concurenţa şi politica regională, importurile din lumea a treia şi politica agricolă sunt exemple evidente. De aceea, o reorganizare internă fundamentală a Comisiei se intenţionează a avea loc în viitor.

Directoratele sunt responsabile de iniţierea propunerilor. Aceasta conduce la propuneri formale din partea Comisiei şi la administrarea politicilor asupra cărora s-a căzut de acord. Importanţa acestui fapt s-a schimbat de când o mare parte din politica CE este administrată la nivel naţional, iar Comisia este implicată mai mult în monitorizare şi evaluare. Politicile concurenţiale necesită totuşi un contact direct cu firme individuale, ca şi politicile în legătură cu industria cărbunelui şi oţelului.

În ultimii ani, Comisia s-a implicat mai mult în privinţa operaţiilor fondurilor structurale. Are un discernământ considerabil în alocarea banilor în cadrul direcţiilor generale trasate şi are o serie de comisii consultative care să o asiste. Alocaţiile merg către administraţiile naţionale şi se păstrează o legătură strânsă cu acestea şi cu autorităţile mai mici în legătură cu planificările şi se decide care plan se va potrivi cel mai bine cu cadrul general.

Apariţia pieţei unice a condus inevitabil la o participare activă din partea Comisiei într-un amplu program de armonizare a directivelor şi a altor legi. Aceasta a condus la multe dificultăţi, nu numai din partea guvernelor naţionale cărora li se cere în mod constant să schimbe legi deja adoptate şi care văd cum le scade puterea. Parlamentul European, precum şi alte grupuri politice sunt de asemenea îngrijorate în privinţa lipsei de responsabilitate a Comisiei şi a dificultăţii acesteia de a fi în pas cu activităţile sale. Noile amendamente aduse de Tratatul UE pentru CE se referă la principiul

subsidiarităţii, cât şi la faptul că PE trebuie să participe la numirea în funcţie a comisarilor.

O funcţie importantă a Comisiei este aceea de a se asigura că membrii îşi respectă obligaţiile sau, aşa cum se spune de obicei, aceea de a fi un ”jandarm” (gardian) al respectării tratatelor. Este esenţial ca regulile să fie aplicate activ şi în mod corect în statele membre sau încrederea reciprocă în construcţia visului european va slăbi considerabil. În multe cazuri, păstrarea unor standarde ridicate ale statelor sau ale firmelor rezultă din activitatea de zi cu zi şi din legăturile curente, dar există şi situaţii când sunt necesare măsuri oficiale. Comisia poate cerceta o posibilă încălcare a obligaţiilor şi poate emite o ”reasoned opinion”. Dacă problemele nu sunt rezolvate corect, Comisia le poate prezenta Curţii de Justiţie şi aceasta ar putea ajunge, în final, la o sancţiune (art. 171 (2)). Deşi Comisia are numai câteva sancţiuni directe, ea are puterea să sancţioneze firmele care încalcă anumite reguli operaţionale, în timp ce statele membre au acceptat, în general, să respecte regulile CE. Evoluţiile recente sugerează că statele încep să se opună implementării şi s-au produs derapaje considerabile legate de probleme privind piaţa unică, fapt care a înteţit disputa celor ce spun că ar fi mai bine dacă CE s-ar implica mai puţin.

Interese considerabile se ataşează funcţiilor Comisiei ca iniţiator de politică şi exponent al intereselor CE. Aceste responsabilităţi explică de ce Comisia este cea care trebuie să iniţieze propunerile politicilor care merg apoi la Consiliu pentru luarea deciziilor (se va vedea în continuare şi rolul Parlamentului). Astfel, funcţionarea UE depinde în mare parte de activitatea Comisiei şi de calitatea muncii sale. Datorită nevoii de a dezvolta o serie de politici, rolul Comisiei este crucial. Totuşi, în elaborarea propunerilor sale, Comisia este supusă diferitelor influenţe. Trebuie să ia în calcul părerea Parlamentului, în timp ce şedinţele ordinare ale Consiliului European trasează în linii mari calea politică de urmat. În pregătirea unei propuneri, directoratul corespunzător întreţine discuţii detaliate cu COREPER, departamentele guvernamentale, şi reprezentanţii firmelor interesate, precum şi ai altor grupuri. Comisia realizează studii iniţiale şi toate aceste informaţii vor contribui la elaborarea propunerii Comisiei care va fi mai departe luată în discuţie de PE, Comitetul Economic şi Social şi de Comitetul Regional, după care va fi probabil amendată. Aceste discuţii întinse şi plictisitoare care au loc atât înainte, cât şi după ce o propunere este oficializată, sunt o parte a procesului destinat să obţină cel mai înalt nivel de înţelegere şi acceptabilitate din partea statelor membre şi, în acelaşi timp, să intensifice procesul de integrare europeană.

Rezumând, Comisia are un număr de responsabilităţi. Unele sunt de natură executivă, dar funcţiile sale se extind la iniţierea de politici, protejarea intereselor UE, medierea intereselor naţionale şi protejarea structurii tratatelor. Are de asemenea puterea de a face împrumuturi pentru scopuri acceptate. Astfel, Comisia nu poate fi echivalată cu nici un alt organism naţional. La un moment dat s-a crezut că acest organism (Comisia) va deveni pur şi simplu o organizaţie destinată implementării deciziilor Consiliului, dar puterile sale şi legăturile cu PE au prevenit ca acest fapt să nu se întâmple. În timp ce Tratatul UE, prin creşterea puterilor PE, părea că le reduce pe cele ale Comisiei, a avut o nouă atitudine în privinţa pilonilor unei politici comune de apărare şi securitate (CFSP) şi a uneia privind sistemul legislativ şi al afacerilor interne (JHA). Comisia pare astfel să rămână forţa călăuzitoare pentru schimbare şi dezvoltare83.

Deşi la prima vedere Comisia este subordonată Parlamentului şi Consiliului, ea are puteri care nu sunt atât de cunoscute, de exemplu ea are monopolul de iniţiativă legislativă: “Consiliul şi Parlamentul pot sugera Comisiei o iniţiativă legislativă, dar revine acesteia din urmă de a da urmare sau nu acestei propuneri. Acestei puteri i se adaugă puterea de a redacta”84. Aceste texte de legi sunt pregătite de către direcţiile comisiei, trebuie amintit că şi în cadrul acesteia există o serie de comitete şi grupuri care au un caracter consultativ, tehnic, formate din specialişti. Procedura unui proiect legislativ în cadrul Comisiei este destul de coplexă. Prima dată se face apel la aceste grupuri de experţi; după ce aceştia ajung la o propunere concretă, proiectul textului de lege pleacă spre direcţiile generale din cadrul Comisiei; după o nouă verificare, se reunesc şefii de cabinete ai comisarilor şi numai după aceea proiectul este adoptat de către comisari şi este trimis pentru discuţii şi adoptare Consiliului. În cadrul instituţiilor comunitare, toate procedurile legislative sunt deosebit de complexe şi de lungă durată, din aceasta cauză se încearcă permanent simplificarea acestora. Tratatul Constituţional încearcă simplificarea acestor proceduri dar, aşa cum se ştie, el nu a fost încă ratificat de către toate statele membre.

O altă procedură complicată este cea a adoptării bugetului: ante-proiectul bugetului este pregătit de către Comisie şi înaintat Consiliului până la data de 1 septembrie. După o primă lectură, Consiliul redactează un proiect de buget care este înaintat Parlamentului până la 5 octombrie cel târziu. Cum bine remarca Jos Depondt, proiectul de buget face “naveta” între Parlament şi Consiliu pentru că, după o primă lectură a acestui proiect,

83 Gilles Ferreol, op. cit., p. 35-42; Sorasio Denise, Commision, în Enciclopedie Dalloz, Paris, 1995. 84 Daniel Gueguen, op. cit., p. 30.

Parlamentul face primele modificări pentru propunerile de cheltuieli obligatorii şi primele amendamente pentru cheltuielile neobligatorii, după care proiectul se întoarce la Consiliu pentru a fi votate aceste modificări aduse proiectului iniţial, vot care se realizează prin majoritate calificată. Ultima etapă este cea prin care Parlamentul votează sau nu bugetul.

Tratatul constituţional simplifică oarecum procedura de buget prin introducerea unui cadru financiar pluri-anual.

O alta competenţă a Comisiei este aceea de execuţie a regulilor stabilite de Consiliu, conform art. 211 din TUE. După cum deja am discutat, Comisia are competenţa de a gestiona fondurile UE, respectiv perceperea fondurilor proprii UE, gestiunea fondurilor comunitare şi gestiunea fondurilor de apărare. Comisia execută bugetul.

Ceea ce nu se ştie foarte bine despre Comisia Europeană este faptul că ea este împuternicită de Consiliu, conform art. 133 al TUE, pentru negocierile comerciale şi tarifare, cele mai importante fiind negocierile pe care UE le poartă cu OMC, deşi împuternicită de către Consiliu pentru a negocia, Comisia trebuie să aibă “mână liberă”85. Două alte domenii în care Comisia are dreptul de negociere sunt tratatele de asociere şi cele de aderare, dar trebuie amintit că, dacă pentru Tratatele de asociere Comisia este cea care conduce discuţiile (de exemplu, Maroc şi Tunisia - 1968 şi Israel - 1995), pentru tratatele de aderare Consiliu este cel care, conform cunoscutului articol 49 al TUE, acceptă în unanimitate aderarea după ce a consultat Comisia. Comisia este cea care verifică dacă criteriile de aderare sunt îndeplinite sau dacă ţara candidată a preluat cu succes acquis-ul comunitar. De asemenea, Comisia este cea care “administrează programele comunitare şi totodată asigură programul şi punerea în practică a politicilor comune”86.

Actualmente, preşedintele Comisiei Europene este portughezul Jose Manuel Barroso, asistat de cei 5 vice-preşedinţi şi ajutat de următorii comisari:

Viviane Reding Luxembourg Societatea informaţiei şi media Stavros Dimas Grecia Mediul înconjurător Joaquin Almunia Spania Afaceri economice şi monetare Danuta Hubner Polonia Politici regionale Joe Borg Malta Peşte şi afaceri maritime Dalia Grybauskaite Lituania Programarea financiară şi buget

85 Idem, p. 42. 86 Jos Depondt, op. cit., 147.

Janez Potocnik Slovenia Ştiinţă şi cercetare Jan Figel Slovacia Educaţie, formare, cultură,

multilingvism Markos Kyprianou Cipru Sănătate şi protecţia

consumatorului Olli Rehn Finlanda Extindere Luis Michel Belgia Dezvoltare şi ajutor umanitar Laszio Kovacs Ungaria Fiscalitate şi uniune vamală Neelie Kroes Olanda Concurenţă Mariann Fischer Boel Danemarca Agricultură şi dezvoltare rurală Benita Ferrero-Waldner Austria Relaţii externe Charlie McCreevy Irlanda Piaţa internă şi servicii Vladimir Spidla Rep. Cehă Muncă şi afaceri sociale Peter mandelson Marea Britanie Comerţ Andris Piebalgs Letonia Energie

Înainte de constituirea actualei echipe a comisarilor, preşedintele desemnat, Jose Manuel Barroso, a avut de înfruntat o criză. Desemnând pe postul de comisar, pe care astăzi îl ocupă Franco Frattini, pe Rocco Butiglione (cunoscut pentru aşa-numita “afacere Butiglione”) care a primit un vot de neîncredere din partea comisiei parlamentare care se ocupă cu investitura sa, pentru a nu primi un vot de neîncredere pentru toţi cei 24 propuşi pe postul de comisar, Barrosso a remaniat întreaga echipă şi a propus, împreună cu guvernele statelor membre, actuala echipă care a intrat în atribuţii la 22 noiembrie 2004.

Consiliul European este o instituţie menită să asigure dezvoltarea UE şi definirea orientărilor politice generale. A fost creat prin Tratatul de la Maastricht, devenind în scurt timp instituţia supremă a UE, fiind considerat un fel de "preşedinte al Comunităţilor". Consiliul European se reuneşte la nivelul şefilor de guverne, însoţiţi de miniştrii de externe, precum şi în prezenţa Preşedintelui Comisiei însoţit de alt membru al acestei instituţii, cel puţin de 2 ori pe an. Consiliul European îndeplineşte următoarele atribuţii: a) reprezintă locul unde principalii conducători ai statelor membre îşi expun punctele de vedere şi deliberează asupra problemelor de interes comun, îndeosebi cooperarea politică; b) reprezintă un forum de accelerare a procesului de integrare; c) funcţionează că o instanţă de apel pentru situaţii care nu au putut fi soluţionate de celelalte organe, îndeosebi de Consiliu;

d) poate emite acte (declaraţii, orientări, directive generale) care nu sunt obligatorii pentru state şi comunităţi, ci au caracterul unor angajamente politice importante, care ţin în primul rând Consiliul şi, într-o măsură mai mică, Comisia, să adopte acte proprii cu caracter obligatoriu, conform competenţelor celor două instituţii. O altă instituţie a UE, conform tratatelor în vigoare, este Curtea de Conturi (CC). Aceasta a fost instituţionalizată prin Tratatul de la Maastricht (art. 4), deşi ea a fost creată prin Tratatul de la Bruxelles din 22 iunie 1975 care a intrat în vigoare la 1 iunie 1977: „Ea este deci posterioară Tratatului de la Roma. Două motive explică aceasta: resursele proprii ale UE datează din 1971; vărsarea către Uniune a unui părţi din TVA-ul naţional datează din 1977 doar”87.

Bazele juridice ale CC sunt art. 246-248, 279-280 ale Tratatului CE. CC are 25 de membri, un reprezentant pentru fiecare stat membru, numiţi de către Consiliul de miniştri după consultarea PE; mandatul acestora este de 6 ani. Actualul preşedinte al CC este Hubert Weber, iar sediul acesteia este la Luxembourg.

CC are următoarele atribuţii: - controlează toate cheltuielile şi încasările realizate de către Uniunea

Europeană, respectiv: bugetul, operaţiunile financiare în afara bugetului, împrumuturile acordate sau contactate de către UE. Ea este, de asemenea, controlorul extern financiar al instituţiilor europene. Într-un cuvânt, CC asigură buna gestiune financiară a UE;

- CC este „ obligatoriu consultată pentru toate proiectele UE în domeniul financiar şi bugetar , ..., putând să realizeze rapoarte speciale”88

O altă atribuţie importantă a CC este aceea de a asista Parlamentul European şi Consiliul la „descărcarea pentru execuţia bugetului” . Descărcarea bugetului se realizează după recomandarea de descărcare a Consiliului adresată PE. Observaţiile şi recomandările CC permit PE şi Consiliului să se pronunţe în cunoştinţă de cauză89. PE a refuzat descărcarea bugetelor din anul 1982, 1994, 1996.

Curtea de Justiţie (CJ)90 este o parte a structurii instituţionale a Uniunii Europene care, la rândul ei, este o organizaţie cu o structură foarte complexă creeată de tratate ce stabilesc regulile de funcţionare pentru diferitele instituţii şi regulile de bază pentru integrarea economică, dar care pot introduce şi idei generale ce vor fi ulterior clarificate de către Curte. 87 Daniel Gueguen, op. cit., p. 108. 88 Idem, p. 111. 89 Ibidem. 90 ECJ – European Court of Justice.

Astfel, existenţa acesteia este necesară din câteva motive. Ea trebuie să se asigure că instituţiile acţionează în mod constituţional, îndeplinindu-şi obligaţiile stipulate de tratate, dar este necesar în acelaşi timp să ajute la asigurarea respectării unui volum în creştere de reguli ale UE de către statele membre, firme şi populaţie. Acest lucru nu este numai o problemă de pronunţare în cazul unor posibile încălcări ale sistemului legal al UE (de la neglijarea implementării unei legi până la o proastă organizare a sistemului administrativ), ci şi nevoia de ghidare a curţilor naţionale de justiţie în interpretarea legilor UE. O aplicare în mod uniform a legii este o acţiune lentă şi greu de obţinut, din moment ce trebuie încorporată în cincisprezece sisteme legale naţionale, fiecare dintre acestea având propriile norme şi metode de lucru. Dificultatea este compusă (complexă), din moment ce regulile UE operează pe lângă cele naţionale unde responsabilităţile sunt împărţite. Nu este surprinzător faptul că o mare parte a cazurilor CJ apar din politicile pentru agricultură, concurenţă şi securitate socială pentru imigranţi, unde statele au politicile lor preexistente, iar interesele UE se suprapun.

Curtea se compune din 25 judecători (un judecător pe Stat membru) şi 8 avocaţi generali (judecătorii sunt numiţi de fiecare stat membru şi trebuie să îndeplinească anumite condiţii, respectiv să poată ocupa cele mai înalte funcţii jurisdicţionale sau să fie jurisconsulţi posedând competenţe notorii şi de asemenea, să ofere toate garanţiile de independenţă)91, mandatul acestora fiind de 6 ani, realizându-se o reînnoire la 3 ani, respectiv a câte 8 sau 7 judecători şi jumătate din numărul avocaţilor generali. Actualul preşedinte al CJ este Vassilios Skouris, iar sediul ei se află la Luxembourg.

Avocaţii sunt responsabili de investigaţiile preliminare şi de propunerea unei opinii de gândire către Curte pentru a o ajuta să ajungă la o decizie. În metodele sale de lucru, Curtea este în mare parte influenţată de sistemele legale ale statelor membre şi în special de cele ale primelor şase. Curtea va audia cazuri aduse în faţa sa de o instituţie comunitară, un stat membru sau privind direct persoane nedreptăţite de o decizie a unei instituţii comunitare sau a unui guvern, care este incompatibilă cu legile comunitare, inclusiv incapacitatea de a acţiona. CJ poate impune sancţiuni pentru încălcarea legilor. Statele au acceptat faptul că îi vor respecta deciziile şi faptul că, practic, în mare parte o fac, este un factor important în menţinerea validităţii sistemului.

Odată cu dezvoltarea CE, Curtea a devenit îngrijorată în legătură cu posibilitatea ei de a face faţă şi, ca urmare a acestei dezvoltări, a apărut o acumulare de cazuri în aşteptare. Este foarte important să nu existe întârzieri

91 http://www.europarl.europa.eu/facts/1_3_9_fr.htm.

importante în luarea hotărârilor judecătoreşti, din moment ce importante decizii comerciale şi de afaceri sunt în joc şi piaţa unică ar putea fi periclitată dacă firmele n-ar şti ce poziţii să adopte. În mod similar, dacă CJ întârzie (amână), curţile naţionale vor deveni prudente în căutarea soluţiilor şi vor interpreta regulile în propriul lor mod. Prin urmare, AUE a permis înfiinţarea unei Curţi de Primă Instanţă (CPI)92 care să se ocupe de cazurile din domeniul afacerilor, inclusiv politicile concurenţiale, împreună cu cazurile de dreptul muncii şi cele supuse dreptului de apel. Tratatul UE introducea, de asemenea, noţiunea unei camere a judecătorilor care să se ocupe de anumite categorii de cauze şi Consiliul să crească numărul de judecători la cererea Curţii (art.165).

Tratatul UE nu a modificat prea mult puterile CJ şi aceasta a fost exclusă din prevederile comune ale UE, CFSP şi JHA (în afara unui singur caz special). Cu toate acestea, abandonarea sa va creşte în viitor pe măsură ce tot mai multe probleme juridice şi de afaceri interne vor trece sub controlul instituţiilor comunitare, aşa cum s-a stabilit în 1997. Acum CJ are puterea de a sancţiona în anumite circumstanţe un stat membru, iar dreptul Parlamentului de a întreprinde acţiuni împotriva Consiliului şi Comisiei a fost extins. Baza juridică a CJ sunt art. 220, 226, 227, 230, 232, 234-237 şi 300 ale Tratatului CE, art. 138 Euratom, precum şi protocolul anexat tratatelor fixând statutul CJ93. Amintim că, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului Constituţional, CJ va deveni Curtea de Justiţie a Uniunii Europene - competentă în domeniul de libertate, securitate şi justiţie şi unele aspecte ale politicii externe94.

Sarcina CJ este de a asigura respectarea dreptului în aplicarea tratatelor şi a celorlalte acte normative adoptate de instituţiile comunitare. Atribuţiile sale sunt mult mai mari decât cele din jurisdicţiile naţionale, fiind împărţite în: a) atribuţii consultative: Curtea poate emite, în unele proceduri particulare, avize şi deliberări, acte care în general nu sunt obligatorii şi au un caracter consultativ, deciziile în materiile respective fiind luate de alte organe; b) atribuţii jurisdicţionale, care privesc: - acţiuni ale statelor membre sau ale instituţiilor Uniunii, precum şi ale persoanelor fizice, împotriva statelor membre; - acţiuni împotriva instituţiilor Uniunii. În categoria acestor acţiuni se află cele privind "legalitatea actelor adoptate împreună de către Parlamentul 92 CFI – Court of First Instance. 93 http://www.europarl.europa.eu/facts/1_3_9_fr.htm. 94 Jos Depondt, op. cit., p. 157.

European şi Consiliu, actele Consiliului, ale Comisiei şi ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările şi avizele, precum şi actele Parlamentului European destinate să producă efecte faţă de terţi" (art. 173 din Tratatul de la Maastricht). Prin Actul Unic European - 1986 a fost creat pe lângă Curte un Tribunal de primă instanţă care are împuternicirea să se pronunţe în cazul unor categorii bine definite de recursuri.

O instituţie relativ tânără este Curtea de Audit (Court of Auditors) pe care Tratatul UE o înfiinţează ca fiind o importantă instituţie comunitară. Aceasta a apărut din nevoia crescândă, în special din partea Parlamentului, de o mai bună auditare (evaluare) a bugetului şi a clarificării acestuia. Activitatea sa include investigarea operaţiunilor din statele membre, pronunţându-se în privinţa eficienţei lor şi publicând un raport în privinţa activităţii sale în Jurnalul Oficial. Influenţa sa creşte odată cu activitatea CE. Există unele îngrijorări în privinţa utilizării frauduloase a fondurilor comunitare şi se aşteaptă ca statele membre să-şi întărească măsurile de control.

O problemă importantă a CE a reprezentat-o dintotdeauna păstrarea legăturii cu cetăţenii şi asigurarea unei consultări şi informări corecte a acestora. Parlamentul este, desigur, o cale de a face public opinii avizate în privinţa activităţii CE şi este un canal important prin care informaţiile sunt transmise statelor membre. În plus, un mecanism amplu care acţionează ca o altă legătură în sistemul comunicaţiilor şi care îşi are rolul său în formarea deciziilor CE95.

Unul din mecanismele oficiale este Comitetul Economic şi Social (CES), care are un statut consultativ şi este desemnat să reprezinte diferitele categorii implicate în activităţi economice şi sociale cum ar fi patronatele, sindicatele, fermierii (agricultorii) şi liber-profesioniştii, împreună cu reprezentanţii organizaţiilor comunitare şi sociale. Instituit prin Tratatul de la Roma (1957) şi având ca bază juridică art. 257-262. „Tratatul de la Nisa a fixat la 350 numărul maxim de membrii, ţinându-se cont de apropiata aderare a Bulgariei şi României”96. Acesta are 317 de membri, numiţi de către Consiliu pe bazele listelor naţionale, fiecare membru fiind numit pe o perioadă de patru ani şi acţionând în nume propriu. Actualul preşedinte al CES este Anne-Marie Sigmund. Practic, membrii se consideră că provin din trei mari grupuri, şi anume patronat, sindicate şi reprezentanţii interesului general, iar delegaţiile naţionale reflectă această alcătuire tripartită. De

95 Echelmans Marc, Cour de Comptes de Communautés Européenes, în Enciclopedie Dalloz, Paris, 1997. 96 Daniel Gueguen, op. cit., p. 85.

obicei este cerută părerea Comitetului în privinţa tuturor propunerilor cu privire la politicile viitoare, iar aceasta va formula la rândul său opinii proprii în legătură cu subiecte pe care le consideră importante. Ca cele mai multe organe consultative, Comitetului îi este greu să se facă auzit, dar este oricum util Consiliului şi Comisiei să aibă păreri de grup înainte de înăsprirea politicilor, iar dezbaterile din Comitet oferă informaţiile necesare. Întrunirile permit, de asemenea, oamenilor care împărtăşesc aceleaşi opinii de pe întreg teritoriul CE să se întâlnească şi să discute. Totodată, ele duc la construirea unui grup de oameni avizaţi în privinţa problemelor CE.

Suplimentar, Comisia este sprijinită de o serie de comitete consultative pentru activităţile sale de finanţare şi de către un număr de partide muncitoreşti şi experţi externi pentru a-i furniza servicii, Bruxelles-ul fiind renumit pentru presiunile grupurilor de lobby care apar97.

CES este obligatoriu consultat pentru98: - politica agricolă ( art. 37 al TUE); - libera circulaţie a muncitorilor (art. 40); - dreptul de a se stabili (art. 44); - libera circulaţie a serviciilor (art. 52); - transporturile (art. 71 şi 75); - piaţa internă (art. 95); - politica socială (art. 137 şi art. 138); - Fondul Social European ( art. 149 şi 149); - formarea profesională (art. 150); - cercetarea şi dezvoltrea tehnologică (art. 172); - mediul înconjurător. Un Comitet Permanent al Muncii, reprezentând ministerele

naţionale ale muncii, patronatele şi sindicatele, cât şi Comisia, reflectă îngrijorarea în privinţa economiei, a efectelor inflaţiei şi ale schimbărilor structurale asupra nivelului ocupării forţei de muncă (angajări) şi dificultăţile prin care trec muncitorii din industriile aflate în declin. Întâlnirile dintre patronat şi sindicate în cadrul dialogului social reprezintă o altă cale prin care Comisia urmăreşte realizarea consultării.

În multe privinţe, atât pentru grupurile de interese, cât şi pentru oamenii simpli, care vor să facă efortul integrării, Comisia este mult mai accesibilă decât administraţiile naţionale. Aceasta se datorează în parte procesului de consultare, care chiar dacă este greoi, aproprie o largă categorie de oameni de activităţile CE. Este, de asemenea, rezultatul de

97 Rigaux Andre, Comité Economique et Social, în Enciclopedie Dalloz, Paris, 1993. 98 Daniel Gueguen, op. cit., p. 86.

acum al obişnuitei politici a Comisiei, de informare şi educare a publicului larg pentru mobilizarea opiniei publice în sprijinul procesului de integrare. Cu toate acestea, rămân destule probleme, iar succesul său relativ în stabilirea relaţiilor cu bancheri, reprezentanţi ai unor organizaţii financiare, industriaşi şi alte centre de putere (economică), a contribuit la răspândirea opiniei că CE este o instituţie elitistă, departe de cetăţeanul obişnuit. De aceea, în Tratatul de la Maastricht a fost promisă găsirea unei căi mai bune de informare şi acces la ea.

Tratatul UE creea, de asemenea, un nou comitet consultativ şi anume Comitetul Regional (CR)99, care reprezintă organismele locale şi regionale şi care are 317 de membri desemnaţi de către Consiliu în unanimitate pe baza propunerilor făcute de statele membre. Actualul preşedinte al CER este Peter Straub. La fel ca şi pentru CES, numărul maxim stabilit prin Tratatul de la Nisa este de 350, iar baza juridică a CR sunt art. 257-262 ale Tratatului CE, amintim, de asemenea, că CR a fost instituit prin Tratatul de Maastricht. Acesta trebuie să fie consultat atât de Comisie, cât şi de Consiliu în anumite probleme, şi poate emite propriile opinii. Crearea sa reflectă interesul crescut al autorităţilor, cum ar fi landurile germane şi alte grupuri naţionale ce includ scoţieni, flamanzi şi catalani, în privinţa activităţii CE şi a dorinţei lor de a influenţa în mod direct deciziile acesteia. Dar, până când Comitetul nu-şi va dezvolta un rol semnificativ, aşa cum mulţi speră, această dorinţă rămâne o chestiune rezervată viitorului. Pericolul în această reţea de mecanisme şi consultări este acela al indeciziei şi vitezei scăzute de acţiune, în timp ce opiniile celor care sunt efectiv organizaţi sunt răsplătite. Unii membri au o puternică structură regională, iar alţii nu au deloc, iar Comitetul Regional nu a devenit încă un actor politic important al scenei politice europene. Consultarea Comitetului este obligatorie în cazurile prevăzute de tratat prin art. 265. Dacă acest lucru nu se întâmplă, hotărârea luată poate fi anulată de către Curtea de Justiţie prin transpunerea jurisprudenţei conform hotărârii din 29 octombrie 1980.

CR este obligatoriu consultat de către Consiliu sau de către Comisie pentru următoarele teme100:

- educaţie (art. 149); - cultură (art. 151); - sănătate publică (art. 152); - Fondul de dezvoltare regională (art. 175); - realizarea reţelelor transeuropene (art. 154);

99 Sau Comitetul Regiunilor, înfiinţat prin Tratatul de la Maastricht. 100 Daniel Gueguen, op. cit., p. 93.

- acordurile cadru ale fondurilor structurale (art. 159); - transporturile, mediul înconjurător, politica socială şi de muncă din

Tratatul de la Amsterdam. Cu totul diferită de aceste instituţii este Banca Europeană de

Investiţii (BEI) căreia i-a fost încredinţată misiunea de a contribui la dezvoltarea echilibrată şi sigură a pieţei unice în interesul CE. Ea are trei domenii de activitate principale: să sprijine dezvoltarea regională, să ajute proiectele devenite necesare prin înfiinţarea pieţei unice şi pentru care mijloacele financiare necesare lipsesc, şi să asiste proiectele de interes comun. BEI nu este un fond de creditare, ci o bancă ce funcţionează pe criteriile bancare obişnuite, şi al cărei capital este alcătuit din contribuţiile statelor membre şi din fondurile strânse de pe piaţa internaţională de capital. În plus faţă de operaţiunile de credit, ea este folosită şi ca un canal pentru împrumuturile garantate de bugetul CE şi acest fapt este important mai ales pentru împrumuturi acordate ţărilor mediteraneene şi a celor din lumea a treia. În final, Tratatul UE stabileşte aranjamentele instituţiilor necesare pentru realizarea uniunii economice şi monetare. Acestea sunt Sistemul European al Băncilor Centrale (Sistemul Băncilor Centrale Europene) şi Banca Centrală Europeană. Institutul Monetar European intră în funcţiune numai în a doua fază, după uniunea economică şi monetară, având misiunea de pregătire a intrării în cea de-a treia şi ultima fază.

Componentele sistemului financiar sunt

reprezentate de bugetul comunitar, împrumuturile Băncii Europene de Investiţii şi

ajutorul Comunităţii către 89 de state din Africa, Pacific şi Caraibe. În alcătuirea bugetului comunitar, statele membre se orientează după

următoarele principii: - bugetul este anual, unitar şi universal; - menţinerea în echilibru a raportului intrări/cheltuieli; - bugetul este alcătuit din resurse comunitare şi nu din contribuţia

statelor; - cuplul Consiliu-Parlament asigură autoritatea bugetară. Sursele bugetare sunt: - resursele proprii: drepturi de vamă, taxele aplicate produselor

agricole, precum şi alte taxe aplicate conform politicii agricole comune; - resurse provenite din TVA (din statele membre, conform plafonului

de 1,4%) - resurse din PNB, calculat la 0,19% din PNB pe comunitate.

Sistemul financiar

Fondurile bugetare sunt alocate pentru susţinerea cheltuielilor instituţiilor comunitare şi pentru cheltuielile în sectorul agriculturii, pentru acţiunile fondurilor structurale (cca. 20%), pentru finanţarea programelor de cercetare şi dezvoltare (cca. 3%) şi pentru alte politici comune.

Fondurile structurale sunt destinate "promovării dezvoltării armonioase", "întăririi coeziunii economice şi sociale", "reducerii diferenţelor între nivelul de dezvoltare a diverse regiuni" (art. 130a din TM). Obiectivele fondurilor structurale sunt: "promovarea dezvoltării şi amenajarea structurală a regiunilor rămase în urmă; reconvertirea economică a regiunilor greu afectate de declin industrial; combaterea şomajului de lungă durată; facilitarea pregătirii profesionale a tinerilor, accelerarea adaptării structurilor agricole; promovarea dezvoltării în zonele rurale"101. Aceste obiective sunt îndeplinite prin Fondul Social European, Fondul European de Orientare şi Garanţie Agricolă, Fondul European de Dezvoltare Regională.

Conform art. 158 şi 159 al TUE, UE acţionează pentru atingerea pricipalelor sale obiective, respectiv coeziunea economică şi financiară, prin fondurile structurale, fondurile de coeziune şi alte instrumente financiare. Mai precis, fondurile structurale regrupează mai multe dintre aceste instrumente financiare:

- Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDER); - Fondul Social European (FSE); - Fondul European de Orientare şi Garanţie Agricolă ( FEOGA) ; - Instrumentul financiar de orientare a pescuitului (IFOP). Pentru perioada 2000-2006, trei câmpuri de intervenţie sunt vizate: - obiectivul 1: promovarea dezvoltării şi adaptarea structurală a

regiunilor nedezvoltate; - obiectivul 2: susţinerea reconversiei economice şi sociale în zonele

în dificultate structurală; - obiectivul 3: susţinerea adaptării şi modernizarea politicilor şi

sistemelor de educaţie, formare şi muncă. Aceste obiective sunt finanţate de cele patru instrumente financiare deja amintite ( FEDER, FSE, FEOGA, IFOP).

Din 2000, fondurile structurale sunt acompaniate de patru iniţiative pentru patru domenii de acţiune102:

101 Tratatul Uniunii Europene… 102 Jos Depondt, op. cit., p. 106.

- INTERREG 3: Cooperarea transfrontalieră, transnaţională şi interreginală vizând stimularea dezvoltării armonioase, echilibrată şi durabilă a întregului spaţiu comunitar;

- URBAN 2: revitalizarea economică şi socială a oraşelor şi periferiilor în criză pentru a se putea promova dezvoltarea urbană durabil;

- LEDER+: dezvoltarea rurală; - EQUAL: cooperarea transnaţionlă pentru promovarea de practici noi

de luptă contra discriminării şi inegalităţii de orice fel de natură în relaţia cu piaţa muncii.

Menţionăm că, alături de cele trei fonduri amintite (FEDER, FEOGA, FSE), alte fonduri comunitare sunt:

- Fondurile europene de dezvoltare (FED) - în favoarea ţărilor din ACP;

- Fondurile europene de garanţie; - Fondul de coeziune; - Fondul european pentru refugiaţi; - Fondurile de solidaritate. Banca Europeană de Investiţii acordă împrumuturi şi garanţii atât în

interiorul Uniunii, cât şi în exteriorul acesteia. Avantajele sunt reprezentate de dobânzile reduse şi garanţiile de stat103.

Dreptul comunitar reprezintă

"ansamblul regulilor juridice conţinute în tratate sau elaborate de instituţii şi care au ca obiect Comunităţile şi competenţele atribuite acestora"104. După natura lor, reglementările comunitare pot fi împărţite în două categorii:

- norme de drept substanţial, de fond, din diferite domenii, care formează dreptul material comunitar ce se prezintă sub forma unui ansamblu de mai multe ramuri de drept (drept social comunitar, drept vamal comunitar, drept bancar comunitar, drept comunitar al afacerilor etc.);

- norme care reglementează constituirea Comunităţilor, organizarea, funcţionarea şi controlul lor şi care formează dreptul instituţional comunitar. Acesta reprezintă un drept comunitar general în raport cu disciplinele de specialitate care conţin norme materiale din diverse materii.

Dreptul comunitar se mai poate clasifica în:

103 Pentru destinaţia împrumuturilor, a se vedea subcapitolul în care este prezentată BEI. 104 Bianca Predescu, Drept instituţional comunitar, Editura Universitaria, Craiova, 1999, p. 78.

Dreptul comunitar

- drept comunitar originar, care este creaţia statelor membre, materializată în cele trei tratate de constituire a Comunităţilor, inclusiv anexele şi protocoalele întocmite ulterior;

- drept comunitar derivat - este dreptul creat de instituţiile Uniunii în baza competenţelor de care acestea dispun. Este un drept derivat deoarece este elaborat în aplicarea şi pentru aplicarea tratatelor.

Izvoarele dreptului comunitar se împart în: A. Izvoarele dreptului comunitar originar - sunt reprezentate de

Tratatul de la Paris - 1951, Tratatele de la Roma - 1957, Tratatul de la Maastricht - 1992, Tratatul de la Amsterdam - 1997, alte tratate şi acorduri de modificare sau adaptare a tratatelor constitutive, protocoale, convenţii, documente şi tabele anexe pe care Curtea de Justiţie le-a considerat ca având aceeaşi forţă obligatorie ca şi actele de bază pe care le însoţesc şi le completează.

B. Izvoarele dreptului comunitar derivat - în ordinea caracterului lor general şi obligatoriu, se împart în:

a) Regulamente - sunt cele mai importante acte juridice ale UE, adoptate, de regulă, de Consiliu, uneori şi de Comisie. Ele sunt acte normative cu caracter obligatoriu care cuprind norme generale şi abstracte, ce se aplică în statele membre fără nici o distincţie sau deosebire şi fără să fie necesară transpunerea lor, în prealabil, în dreptul intern.

Regulamentele sunt adevărate legi comunitare, au aceeaşi forţă juridică ca şi legile naţionale, fiind obligatorii nu numai pentru statele membre, ci şi pentru cetăţenii acestora, pentru instituţiile, întreprinderile din cadrul fiecărui stat comunitar.

b) Directive - sunt acte obligatorii care produc efecte numai ca urmare a încorporării lor în legislaţia internă. Ele obligă statele să se conformeze unor obiective, dar acestea au libertatea să aleagă mijloacele care să asigure realizarea acestor obiective.

Directivele nu au caracter general, de aceea trebuie aduse la cunoştinţa statelor cărora le sunt adresate prin notificare de către organul care a emis actul respectiv.

Ele nu au aplicabilitate directă deoarece rezultatul prevăzut va fi obţinut numai în urma adoptării de către statul membru a unui act normativ intern care va conţine formele şi mijloacele de aplicare. Numai actele naţionale adoptate în scopul atingerii obiectivelor prevăzute în directive au aplicabilitate directă asupra subiectelor de drept.

c) Decizii - sunt acte obligatorii şi direct aplicabile, la fel ca regulamentele. Ele au însă un caracter individual, aplicându-se numai subiectului avut în vedere. Deciziile se pot adresa particularilor, persoane

fizice sau juridice, unor instituţii sau unui stat membru, obligându-i să facă sau să nu facă ceva, conferindu-le drepturi sau impunându-le obligaţii.

Atunci când priveşte un stat membru, decizia va primi aplicare doar după ce statul respectiv va adopta norme de drept intern prin care va pune în aplicare decizia respectivă.

Fiind un act cu caracter individual, decizia trebuie notificată. Lipsa notificării atrage inopozabilitatea actului faţă de subiectul avut în vedere, nu şi nevalabilitatea deciziei.

Decizia poate fi retrasă sau abrogată de către organul emitent. d) Recomandări - sunt acte cu caracter consultativ, prin care Consiliul

sau Comisia invită statele membre să armonizeze legislaţia lor în diferite domenii.

Nu reprezintă un veritabil izvor de drept, având valoarea unor mijloace de orientare a comportamentului statelor şi a legislaţiilor naţionale.

e) Avize - au forţa juridică cea mai scăzută în ierarhia actelor comunitare; ele nu leagă cu nimic statele cărora li se adresează.

Atât cu privire la recomandări, cât şi la avize, se afirmă că importanţa lor este numai politică şi morală105, iar Curtea de Justiţie le-a calificat drept izvoare indirecte de apropiere a legislaţiilor naţionale.

Procedura de elaborare şi adoptare a normelor comunitare este declanşată de Comisie, care este principalul organ cu iniţiativă legislativă.

Comisia elaborează propunerea asupra măsurii comunitare avute în vedere. Conţinutul şi forma acestei măsuri, aprobată de membrii Comisiei cu majoritate simplă, este înaintată Consiliului, ca principal organ legislativ. Urmează apoi consultarea, ca regulă, a Parlamentului European, precum şi a altor instituţii comunitare (de exemplu, Comitetul Economic şi Social), care acordă avizele lor.

În cadrul Consiliului, propunerea legislativă este analizată de către grupurile de lucru specializate, apoi de Comitetul de reprezentanţi permanenţi ai statelor membre (COREPER). Urmează decizia Consiliului care încheie procedura normativă.

În afară de această procedură utilizată în mod curent, prin Actul Unic European (1986) a fost introdusă "procedura de cooperare instituţională", în care un rol major revine, pe lângă Consiliu, Parlamentului European.

Relaţia drept comunitar - drept naţional se stabileşte pe baza următoarelor principii: primatul dreptului comunitar asupra dreptului intern (între o normă comunitară şi una naţională, prima va avea întâietate);

105 Nicolae Voiculescu, Drept şi Instituţii Sociale Internaţionale, Editura Pan-Publishing House, Bucureşti, 1997, p. 125.

aplicarea imediată a dreptului comunitar, derivat din regulamente şi decizii (nu este nevoie de o legiferare internă, pentru a fi aplicat şi încorporat în sistemul juridic naţional); principiul subsidiarităţii (conform art. 3B din Tratatul CE, "Comunitatea nu intervine, conform cu principiul subsidiarităţii, decât dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii avute în vedere nu pot fi realizate într-o manieră suficientă de către statele membre şi ţinând cont de dimensiunea sau efectele acţiunii respective, pot fi mai bine realizate la nivel comunitar". Fiind o problemă de echilibru, ea poate fi interpretată sub aspectul eficienţei, prin cea de proximitate, fiecare nivel asumându-şi sarcinile pe care le poate satisface în mod optim, înseamnă căutarea eşalonului celui mai adecvat problemei de reglat106.

Raporturile dintre dreptul comunitar şi dreptul naţional sunt extrem de complexe, constatându-se nu numai evoluţii pozitive, ci şi unele dificultăţi de asimilare a normelor comunitare şi de aplicare a lor în sistemele juridice naţionale107.

Dreptul comunitar şi dreptul naţional se pot afla în două categorii de raporturi:

a) Raporturi de cooperare Principala trăsătură caracteristică a raporturilor dintre dreptul

comunitar şi dreptul naţional a constituit-o şi o constituie cooperarea, pornindu-se de la cerinţa imperioasă ca cele două componente ale sitemului juridic din UE "să se completeze în efortul comun de promovare a obiectivelor generale comunitare"108.

Conform dispoziţiilor Tratatelor constitutive ale Comunităţilor, ale Tratatului de la Maastricht şi ale Tratatului de la Amsterdam, "normele comunitare trebuie transpuse în practică şi făcute operaţionale", ceea ce este de neconceput fără "o cooperare continuă între instituţiile europene şi instituţiile naţionale".

Între dreptul comunitar şi dreptul naţional există o relaţie de interdependenţă, care se reflectă şi în "valorificarea la nivel comunitar a unor prevederi ale dreptului naţional", ceea ce demonstrează că dreptul naţional "poate constitui izvor al dreptului comunitar, prin referiri fie exprese, fie implicite"109. Referirile exprese sunt consemnate chiar în actele constitutive

106 A se vedea şi Pârvu Gheorghe, Roşu Hamzescu, Istoria integrării economice, Editura Universitaria, Craiova, 2002. 107 Dumitru Mazilu, Integrarea europeană. Drept comunitar şi instituţii europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 88. 108 Convenite prin acordul de voinţă al statelor membre, ceea ce implică măsuri juridice corespunzătoare atât la nivelul UE, cât şi la nivelul ţărilor membre. 109 Octavian Manolache, Drept comunitar, Editura ALL, Bucureşti, 1996, p. 28-30.

ale Comunităţilor Europene110, iar referirile implicite se regăsesc în soluţiile pronunţate de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene111.

b) Raporturi de conflict Ca urmare a diferenţelor existente între normele naţionale stipulate cu

mult timp înainte şi normele comunitare vizând interesele generale ale statelor membre, între cele două componente ale ordinii juridice comunitare se pot înregistra şi momente sau evoluţii conflictuale112.

Conflictul dintre norma juridică comunitară şi norma juridică naţională apare, cel mai frecvent, în acele situaţii în care norma juridică comunitară stipulează drepturi sau impune obligaţii directe pentru cetăţenii UE. S-a constatat astfel că, în unele state membre, normele comunitare care stipulau asemenea drepturi şi obligaţii au intrat în conflict cu normele naţionale, având un conţinut diferit.

Constatând conflictul dintre cele două categorii de norme, Comunităţile Europene au convenit asupra principiului aplicabilităţii directe a dreptului comunitar, în baza căruia este promovată concepţia priorităţii dreptului comunitar în conflictul cu norma naţională.

Complexele raporturi dintre dreptul comunitar şi dreptul naţional, în special raporturile de conflict, sunt guvernate de două principii fundamentale:

1. Principiul aplicabilităţii directe a dreptului comunitar - acesta nu este prevăzut în mod expres în dreptul comunitar, însă Curtea de Justiţie a decis că dispoziţiile celor trei tratate pot fi direct aplicabile cetăţenilor statelor membre atunci când ele sunt formulate fără rezerve, mai precis atunci când ele nu necesită, pentru executarea lor, adoptarea altor acte ale statelor membre.

Conform acestui principiu, unele prevederi legale comunitare sunt direct aplicabile, ceea ce înseamnă că, în vederea aplicării, nu mai este nevoie de o legislaţie naţională suplimentară sau de completare. Revine însă Curţii de Justiţie obligaţia de a califica în mod expres un text ca fiind direct aplicabil.

Principiul aplicabilităţii directe presupune consecinţe atât în ceea ce priveşte statele şi autorităţile naţionale, inclusiv tribunalele, cât şi în privinţa persoanelor.

110 Art. 58 din Tratatul CEE. 111 Curtea de Justiţie a recurs la "norme stipulate în sistemele juridice naţionale", în măsură să cârmuiască acţiunile în procesele vizând protecţia drepturilor cetăţenilor în baza Dreptului comunitar. 112 Dumitru Mazilu, op. cit., p. 90.

Sub primul aspect, aplicabilitatea directă a prevederilor comunitare înseamnă că statele vor fi lipsite de posibilitatea de intervenţie relativ la dispoziţiile respective.

În ceea ce priveşte persoanele, calitatea de subiecte ale dreptului comunitar implică faptul că, independent de legislaţia statelor membre, dreptul comunitar nu numai că impune obligaţii persoanelor, dar este destinat să le confere şi drepturi.

Prin urmare, persoanele pot întotdeauna să invoce prevederile dreptului comunitar (în speţă, directivele) în faţa tribunalului naţional contra autorităţilor statului, în virtutea unui efect direct vertical, în măsura în care statul respectiv nu le-a pus în aplicare în termen sau le-a pus incorect în aplicare, cât timp dispoziţiile în cauză sunt suficient de precise şi necondiţionate şi nu este necesară o măsură naţională de care să depindă luarea în considerare a acestor dispoziţii113.

2. Principiul supremaţiei dreptului comunitar - acţionează în caz de conflict între dreptul comunitar şi dreptul naţional, caz în care primul deţine supremaţia, deci dreptul comunitar este aplicabil, şi nu dreptul naţional.

În virtutea acestui principiu, regulile de drept comunitar vor face inoperante orice reguli de drept naţional în vigoare sau viitoare, în măsura în care ar fi contrare, aceasta, desigur, numai dacă este vorba de raporturi juridice în sfera comunitară, ceea ce nu ar împiedica aplicarea acelor reguli în alte raporturi ce nu se circumscriu acestei sfere şi în legătură cu care atributele suverane ale statului vor continua să se manifeste114.

În lumina consideraţiilor privind raporturile existente între dreptul comunitar şi dreptul naţional, devine evident faptul că asperităţile şi conflictele dintre acestea nu pot fi eliminate decât prin armonizarea legislaţiei.

Armonizarea legislaţiei este un proces de durată, care implică, pe de o parte, modificarea unor reglementări existente în statele membre şi, pe de altă parte, adoptarea unor noi acte normative la nivel naţional, în conformitate cu dispoziţiile tratatelor Comunităţilor Europene.

Cu toate eforturile desfăşurate în direcţia unificării normelor juridice comunitare şi armonizării legislaţiilor naţionale, la nivel naţional se menţin, în mod firesc, reglementări specifice care sunt determinate de particularităţile locale şi de tradiţii. Prevederile din Tratatul de la Nisa despre "cooperările consolidate" urmăresc crearea unui cadru mai elastic, prin recunoaşterea faptului că nu

113 Octavian Manolache, op. cit., 1995, p. 45. 114 Ibidem.

Cetăţenia Uniunii

toate statele membre sau viitoare membre ale UE dispun de aceleaşi resurse. Având în vedere diferenţele existente între statele membre şi între regiuni, odată cu extinderea UE, s-au construit mai multe modele bazate pe ideea integrării diferenţiate: modelul unei construcţii pe mai multe niveluri, unele dintre statele membre aflându-se în grupul fruntaş, celelalte urmându-le, sau modelul unor cercuri concentrice, nucleul fiind constituit din ţările dornice de o mai mare integrare115. Tot mai multe voci susţin crearea unei "Europe cu două viteze", folosindu-se drept argument experienţa ultimilor ani în ceea ce priveşte adoptarea monedei unice europene şi crearea spaţiului Schengen116. În această variantă "a vitezelor diferite" este foarte probabil ca şi transferurile de suveranitate în favoarea Uniunii sau, din contră, în favoarea statelor-membre sau candidate să cunoască diferenţieri accentuate, în funcţie de situaţiile particulare ale statelor. Pentru statele cu resurse reduse, este însă previzibil şi preferabil un transfer sporit de competenţe către Uniune, din necesitatea de a nu periclita procesul integrării.

Pentru a sigura reuşita complexului proces de armonizare a legislaţiei, UE a furnizat şi furnizează asistenţă tehnică pentru înfăptuirea obiectivelor urmărite, prin prezentarea ultimelor date şi informaţii cu privire la reglementările juridice comunitare, precum şi prin organizarea unor schimburi de experţi şi instruirea persoanelor implicate în domeniile supuse armonizării.

Elementul fundamental care stă la

baza construcţiei europene este reprezentat de oameni, cetăţeni ai Uniunii, ca subiecţi ai tuturor acţiunilor comunitare. Realizarea importanţei oamenilor şi a rolului pe care îl joacă cetăţenii în existenţa prezentă şi viitoare a Uniunii a dus la extinderea competenţelor comunitare în domeniul social. Dimensiunea socială a integrării europene vizează în primul rând oamenii, bunăstarea acestora. În controversatele discuţii privind viitorul Uniunii Europene s-a desprins concluzia firească potrivit căreia transformarea UE într-o federaţie de state de tip clasic va întâmpina dificultăţi datorită inexistenţei unui "corp politic european" şi a unei "naţiuni europene". Cel mai mare obstacol în calea federalizării UE pare a fi imposibilitatea coagulării unui "popor european" şi a unei "conştiinţe europene". Ori atragerea cetăţenilor statelor membre în sprijinirea 115 A se vedea, în acest sens, Desmond Dinan, op. cit., p. 137-139. 116 A se vedea şi Ali M. El-Agraa, The European Union. History, Institutions, Economics and Policies, Prentice Hall Europe, 1998, p. 558-559.

construcţiei europene nu se poate realiza decât prin asigurarea unui nivel de viaţă decent, a unor condiţii de muncă adecvate, prin înlăturarea disparităţilor şi a excluziunii sociale. De altfel, motivul care a stat în spatele noţiunii de "cetăţenie europeană" a fost acela că o uniune politică cere o asumare a responsabilităţii pentru condiţia socială a cetăţenilor care nu pot sprijini o Uniune dezinteresată de nevoile lor. Acest motiv a apărut ca justificat atunci când nepopularitatea construcţiei europene a ieşit la suprafaţă odată cu dezbaterile asupra ratificării Tratatului de la Maastricht, ceea ce a adâncit convingerea că UE trebuie nu numai să facă mai mult pentru publicul larg, dar şi să fie văzută făcând mai mult. O mai mare transparenţă a acţiunilor comunitare, un efort mai mare de a informa publicul asupra a ceea ce ce se întâmplă, a lua decizii cât mai favorabile oamenilor şi a-i implica cât mai mult în procesul de luare a deciziilor au devenit scopuri bune de urmat pentru a asigura o cât mai mare publicitate, relaţii mai strânse cu organizaţiile de voluntariat şi punerea în aplicare a procedurilor Acordului social anexat Tratatului de la Maastricht 117.

Conceptul de "cetăţenie a Uniunii" a fost introdus prin Tratatul de la Maastricht, conform căruia "Orice persoană având naţionalitatea unui stat membru va fi cetăţean al Uniunii. Cetăţenia Uniunii va fi un complement şi nu va înlocui cetăţenia naţională. Cetăţenii Uniunii se vor bucura de toate drepturile conferite de acest tratat şi vor fi subiect al obligaţiilor impuse de acesta"118.

Cetăţenia europeană înglobează atât aspecte de ordin economic, cât şi politic, ea conferind titularului, cetăţean al unui stat membru al Uniunii Europene, indiferent de statul pe teritoriul căruia şi-a stabilit domiciliul sau reşedinţa, anumite drepturi civile şi politice.

În primul rând, drepturile de care beneficiază titularii cetăţeniei europene se referă la cele patru libertăţi fondatoare ale UE care stau la baza creării pieţei unice, instituite prin Tratatul de la Roma: libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalurilor. Piaţa internă este definită ca fiind un spaţiu fără frontiere interne care trebuie să funcţioneze în aceleaşi condiţii ca o piaţă naţională: mărfurile, persoanele, capitalurile şi serviciile trebuie să circule în cadrul ei fără nici un control la frontierele dintre statele membre, după modelul absenţei controlului la frontierele dintre regiunile unui stat.

117 A. M. El-Agraa, op. cit., p. 396. 118 Ex-art. 8 a-e din Tratatul CE, în prezent art. 17-22.

Piaţa Comună

Libera circulaţie, asimilată frecvent noţiunii de piaţă internă, constituia principalul obiectiv al Tratatului Comunităţii Economice Europene, dându-se prioritate, cel puţin cronologică, libertăţii comerţului de mărfuri. Acest caracter prioritar este subliniat de faptul că, la începutul construcţiei europene, au fost instituite trei politici comune: agricultura, transportul şi comerţul.

Cele patru libertăţi nu pot exista însă decât într-o strânsă interdependenţă, fiecare dintre ele vădindu-şi importanţa proprie în realizarea obiectivelor principale ale Uniunii Europene. Numai dacă sunt înfăptuite toate cele patru libertăţi se poate vorbi de realizarea pieţei unice. Libertatea de circulaţie a persoanelor nu poate fi considerată realizată pe deplin dacă mărfurile, capitalurile şi serviciile nu pot circula fără restricţii sau interdicţii ori nu există posibilităţi de transfer al sumelor dobândite într-o altă ţară printr-o activitate desfăşurată potrivit legislaţiei comunitare. Tot astfel, libertatea de a furniza servicii implică, în majoritatea cazurilor, circulaţia persoanelor către ţara primitoare, dar aceste persoane nu urmăresc accesul pe piaţa muncii din această ţară.

Drepturile de care se bucură cetăţenii Uniunii sunt: - dreptul de a circula şi de a locui liber pe teritoriul statelor membre; - dreptul de a vota şi de a fi ales în cadrul alegerilor municipale şi

europene, din statul membru unde îşi are reşedinţa, în condiţii egale cu ceilalţi resortisanţi ai statului;

- dreptul de protecţie diplomatică şi consulară în terţe ţări; - dreptul de a adresa petiţii. Opt din statele membre UE acceptă dubla cetăţenie: Portugalia,

Irlanda, Marea Britanie, Olanda, Belgia, Franţa, Italia şi Grecia119.

Expresia Marea Piaţă Unică (MPU) sau Piaţa Comună (PC) desemnează constituirea, la scara Uniunii Europene, a unui vast spaţiu în

cadrul căruia mărfurile, ca şi serviciile, capitalurile şi persoanele să poată circula liber. Lansat iniţial de CEE prin Tratatul de la Roma (25 martie 1957), acest obiectiv a fost solemn reafirmat prin Actul Unic European (17-28 februarie 1986) care a prevăzut realizarea sa la 1 ianuarie 1993. 119 Cetăţenii celor 15 ţări ale Uniunii sunt nu numai actori ai construcţiei europene, ci reprezintă scopul final, chiar dacă nu-şi dau întotdeauna seama de impactul pe care îl au deciziile luate de către instanţele de la Bruxelles asupra vieţii lor profesionale şi personale. Comitetul Adonnino (Comitetul de reflecţie, după numele celui care l-a prezidat) alcătuit de Consiliul de la Fontainebleau (iunie 1984) a pus la punct un program de lucru privitor la libera circulaţie a persoanelor. Felipe Gonzales (primul-ministru spaniol) a avansat în 1990 ”instaurarea unei cetăţenii europene”. A se vedea Ferreol Gilles, La Personne Citoyenne, IPRESCO / IHEDN / CRDP, Poitou Charentes Poitiers, 1998. A se vedea Tratatul Uniunii Europene,….

Realizarea proiectului de unificare a ridicat şi ridică încă numeroase probleme ce ţin de natura schimburilor implicate şi de multitudinea obstacolelor ce trebuiesc eliminate. Constituirea MPU este un obiectiv original şi ambiţios care urmăreşte realizarea unei uniuni vamale prin eliminarea totală a taxelor vamale şi a restricţiilor cantitative, precum şi stabilirea unui tarif extern comun (TEC). Pentru facilitarea finalizării dificilului proces, declanşat prin ridicarea restricţiilor de orice natură, sunt convenite reguli comune asupra concurenţei, fiscalităţii şi apropierii legislative. Realizarea acestui obiectiv, a însemnat, în primul rând, armonizarea, recunoaşterea mutuală a normelor tehnice şi apropierea fiscală. Există însă sectoare economice cu statut strategic în unele state, precum gaz, electricitate, poştă, telefon.

Impactul pieţei comune asupra economiei naţionale este deosebit pentru că:

- autonomia macro-economică a statelor scade, soluţiile fiind identificate tot mai mult la nivel comunitar; rezultă importanţa influenţei deciziilor centrale în realizarea interesului naţional;

- apare riscul dislocării sau paralizării unor activităţi din cauze de piaţă comună sau de mondializare;

- se îngustează spaţiul de manevra socială, al rolului sectorului public, al modului în care se face şi se alocă bugetul120.

Un studiu realizat de Comisia Europeană în octombrie 1996 a evidenţiat efectele unificării în următoarele date: o dezvoltare generală a concurenţei care determină reducerea costurilor, o contribuţie evidentă la creşterea producţiei, a investiţiilor şi a veniturilor, o restructurare a întreprinderilor prin fuzionare sau absorbţie cu investiţii directe naţionale, europene sau internaţionale, precum şi o convergenţă în favoarea majorităţii ţărilor periferice. În urma adoptării politicilor comune (în domeniile monetar, agrar, social etc.) se urmăreşte menţinerea procesului de creştere a nivelului de trai şi a numărului locurilor de muncă121.

Libera circulaţie a mărfurilor presupune realizarea unei uniuni vamale care să privească toate categoriile de mărfuri şi să implice interzicerea între statele membre a taxelor vamale asupra importurilor şi exporturilor ori a altor taxe având efect echivalent între statele membre122. Instituirea uniunii vamale între statele membre permite condiţii egale de

120 Gilles Ferreol, Dicţionarul Uniunii Europene, …, p. 103. 121 Faugere Jean-Pierre, l‘Europe economique: marchés et politiques, Nathan, Paris, 1992: Bizaguet Armand, Le Grand marché européen de 1993, PUF, Paris, 1994; Pârvu Gheorghe, Roşu Hamzescu, op. cit, p. 119; Tratatul Uniunii Europene, p. 95. 122 Art. 30 din Tratatul CE.

concurenţă între participanţii la circuitul comercial şi productiv, făcând posibilă stimularea producţiei şi a varietăţii sortimentale a mărfurilor, impunerea pe piaţă a celor mai competitive produse.

Noţiunea de "marfă" este interpretată într-un sens larg, ea vizează toate bunurile care pot fi evaluate în bani şi care sunt susceptibile, că atare, de a fi obiect al tranzacţiilor comerciale.

Libertatea de circulaţie a mărfurilor vizează, de asemenea, atât importurile, cât şi exporturile între statele membre. Ea beneficiază atât produselor originare din statele membre, cât şi produselor care provîn din state terţe dar care se găsesc pe teritoriul Uniunii, deci pentru care formalităţile de importare au fost realizate, iar taxele vamale sau taxele cu efect echivalent au fost percepute.

Taxele cu efect echivalent reprezintă orice taxe pecuniare, indiferent de mărimea lor şi de denumirea sau modul lor de aplicare, care sunt impuse unilateral asupra mărfurilor naţionale sau străine pentru că ele trec o frontieră şi care nu sunt taxe vamale în sens strict.

Prin libertatea de circulaţie a mărfurilor se urmăreşte eliminarea oricărei forme de protecţie care poate rezulta din impozitările interne discriminatorii cu privire la produsele importate. Astfel, în cazul a două produse similare, unul naţional şi unul importat, statul membru nu poate supune, direct sau indirect, produsul importat unor impozite interne superioare celor impuse produsului naţional. Atunci când nu există un produs naţional similar (concurent), libertatea de circulaţie nu mai impune egalitatea de tratament fiscal, ci doar interzice măsurile protecţioniste.

Uniunea vamală mai implică, pe de altă parte, adoptarea unui tarif vamal comun în relaţiile cu ţările terţe care este impus la graniţele comunitare. Astfel, orice marfă care urmează să între pe teritoriul comunitar va fi supusă acestui tarif, indiferent de ţara de intrare. Tariful vamal comun nu se aplică de o autoritate comunitară distinctă, de sine-stătătoare, ci de către autorităţile naţionale ale statelor pe teritoriul cărora intră, acţionând deci în numele Uniunii atunci când ele fac încadrările sau clasificările tarifare respective.

Fiecare aderare a unui nou stat membru duce la dispariţia progresivă a taxelor vamale faţă de partenerii săi comunitari, de-a lungul unei perioade de tranziţie definită în timpul fazei de negociere.

Principiul liberei circulaţii a capitalului interzice orice restricţii la circulaţia capitalurilor între statele membre şi între statele membre şi ţările terţe. Libera circulaţie a capitalurilor trebuie să fie motivată de necesitatea efectuării de investiţii pe piaţa comunitară fără restricţii astfel încât să contribuie la înfăptuirea obiectivului promovării dezvoltării armonioase şi

echilibrate a activităţilor economice în cadrul Uniunii. Nu este suficientă însă numai neîngrădirea investiţiilor directe, ci este important să se recurgă şi la alte modalităţi favorizante precum eliminarea îngrădirilor la emiterea de acţiuni, favorizarea creditului, eliminarea sistemelor de taxe şi impozite asupra beneficiilor capitalului, tranzacţiilor cu capital, finanţarea privată, regulile de schimb etc.

Pe de o parte, interdicţia restricţiilor priveşte circulaţia capitalurilor între statele membre, pe de altă parte, interdicţia restricţiilor are în vedere circulaţia capitalurilor între statele membre şi ţările terţe, neaparţinând Uniunii.

Sfera categoriilor ce pot face obiectul liberei circulaţii este foarte cuprinzătoare: investiţii directe, investiţii de proprietăţi mobiliare, transferuri de capital de interese personal, chirii, transferuri bazate pe contracte de asigurare, credite comerciale pe termen lung, tranzacţiile privind hârtiile de valoare etc. De asemenea, se acordă tratament naţional resortisanţilor altor state în ce priveşte participarea la capitalul companiilor ori firmelor.

Libertatea plăţilor ar putea fi considerată că fiind cea de-a cincea libertate în cadrul comunitar, însă ea derivă din celelalte patru libertăţi, neputând avea o existenţă de sine-stătătoare. Numai dacă sunt înfăptuite toate cele patru libertăţi se poate vorbi de realizarea liberei circulaţii a plăţilor. Pe de altă parte, nici celelalte libertăţi nu pot fi considerate realizate pe deplîn dacă mărfurile şi serviciile nu pot fi plătite fără restricţii sau interdicţii ori nu există posibilităţi de transfer al sumelor dobândite într-o altă ţară printr-o activitate desfăşurată potrivit legislaţiei comunitare.

Potrivit principiului libertăţii plăţilor, sunt interzise toate măsurile restrictive privind plăţile între statele membre şi între statele membre şi ţările terţe.

În categoria "plăţilor" sunt incluse, pe de o parte, plăţile aferente schimbului de mărfuri, serviciilor şi capitalului (cum ar fi, spre exemplu, cele privind repartizarea profitului ori plata de dobânzi şi care se cuvîn creditorului sau beneficiarului), pe de altă parte, transferurile de capitaluri în cadrul liberei circulaţii a acestora şi transferurile de salarii pentru activitatea desfăşurată de beneficiar într-un stat membru că persoană care s-a deplasat în acel stat în virtutea liberei circulaţii a persoanelor.

Libera circulaţie a serviciilor înseamnă acordarea dreptului de exersare a unor activităţi în spaţiul comunitar, adică libertatea de acces, non-discriminarea în raport cu autohtonii care practică acelaşi tip de activităţi, non-discriminări legislative.

Libertatea de stabilire în scopul exercitării unui comerţ sau a unei profesii poate fi considerată ca o componentă a libertăţii de circulaţie a

persoanelor în cadrul comunitar, dar ea trebuie asociată, în acelaşi timp, şi libertăţii de furnizare a serviciilor.

Prin libertatea de stabilire se înţelege dreptul de a se stabili în mod permanent, cu titlu profesional, pe teritoriul unui stat membru, în scopul exercitării unei activităţi nesalariate. Libertatea de stabilire123 include dreptul de a începe şi de a continua activităţi că persoane nesalariate, independente, precum şi dreptul de a înfiinţa şi de a administra întreprinderi, în special companii şi firme care au sediul lor statutar, administraţia lor centrală sau principalul lor stabiliment pe teritoriul comunitar şi care au fost constituite potrivit dreptului civil sau comercial, inclusiv societăţi cooperatiste şi alte persoane juridice cârmuite de dreptul public sau privat, afară de acelea care nu sunt producătoare de profit.

Libertatea de stabilire presupune interzicerea discriminării având drept criteriu de referinţă condiţiile stabilite pentru proprii resortisanţi de legea ţării unde se efectuează acea stabilire.

Libertatea de stabilire nu poate fi pe deplin înfăptuită dacă statele membre ar putea să refuze beneficiul dreptului comunitar acelora dintre resortisanţii lor care s-au prevalat ei înşişi de libertatea de circulaţie şi de dreptul de stabilire şi care au obţinut, prin aceasta, calificările menţionate în legislaţia comunitară, într-un alt stat decât statul al cărui resortisant este (discriminare inversă).

Statele membre au posibilitatea să ia măsuri legislative, regulamentare şi administrative care să prevadă un tratament special pentru resortisanţii străini pe motive de ordine publică, securitate publică şi sănătate publică. Aceasta este considerată că fiind clauza de poliţie, care permite să se impună străinilor formalităţi de poliţie, cu excluderea restricţiilor care ar avea un caracter economic.

Prin libertatea de furnizare a serviciilor se înţelege dreptul de a furniza servicii unor cetăţeni rezidenţi pe teritoriul altui stat decât cel unde este stabilit prestatorul de servicii124.

Sunt considerate "servicii" toate acele activităţi de prestări servicii care sunt în mod normal furnizate în contra unei remunerări, în măsura în care ele nu sunt cârmuite de prevederile privind libertatea de circulaţie a mărfurilor, capitalului şi persoanelor. Ele includ, în special, activităţile cu caracter industrial, comercial sau activităţile meşteşugăreşti, artizanale, ori activităţile caracteristice profesiilor liberale. Nu sunt incluse în sfera acestei noţiuni serviciile prestate în cadrul sistemului de educaţie naţională.

123 Art. 52 din Tratatul CE. 124 Art. 59 din Tratatul CE.

Dreptul de stabilire şi libertatea de prestare a serviciilor vizează atât persoanele fizice, cât şi persoanele juridice. În cazul persoanelor fizice acţionează aceleaşi reguli că şi cele referitoare la libertatea de circulaţie a lucrătorilor în ceea ce priveşte beneficiarii (membrii de familie: soţul/soţia, descendenţii şi ascendenţii) şi natura drepturilor rezultante (dreptul de intrare, de şedere şi principiul nediscriminării). De asemenea, acţionează aceleaşi restricţii ale libertăţii de circulaţie care ţin de ordinea publică şi de participarea la exerciţiul autorităţii publice. În ceea ce priveşte persoanele juridice, numai societăţile sau organizaţiile non-profit sunt excluse din câmpul de aplicare a libertăţii de circulaţie, celelalte societăţi de drept civil sau comercial, organizaţiile cooperatiste şi alte persoane morale de drept public sau privat fiind asimilate persoanelor fizice resortisante ale statelor membre, cu condiţia de a fi constituite în conformitate cu legislaţia unui stat membru şi de a avea sediul statutar, administraţia centrală sau principalul lor stabiliment în interiorul Uniunii. Având în vedere că respectiva condiţie privind sediul permitea unei societăţi să-şi exercite cvasi-totalitatea activităţilor sale în exteriorul Uniunii, neavând decât o relaţie juridică formală cu unul dintre statele membre, şi să beneficieze în acelaşi timp de libertatea de circulaţie, s-a impus condiţia suplimentară a unei veritabile legături economice, efectivă şi continuă, cu economia unui stat membru.

Dreptul la libera circulaţie a persoanelor125 se află în centrul preocupărilor contemporane şi reprezintă un principiu de bază în realizarea unei Europe extinse.

Libera circulaţie este un drept garantat în primul rând de dreptul intern al statelor, dar are o finalitate internaţională, fiind garantat şi de normele internaţionale atunci când statele se angajează ca în relaţiile dintre ele să acţioneze într-un anumit mod. Prin urmare, putem afirma că libera circulaţie este o libertate a dreptului internaţional prin excelenţă, făcând parte din acele libertăţi care, prin definiţie, depăşesc statul.

Din punct de vedere internaţional, dreptul la libera circulaţie implică două aspecte: pe de o parte, dreptul de a părăsi orice ţară, inclusiv propria ţară, şi de a reveni în propria ţară126, iar, pe de altă parte, libertatea de a intra într-o ţară, inclusiv în propria ţară. Dreptul de a părăsi şi de a intra în orice ţară, inclusiv în propria ţară este expresia esenţială a liberei circulaţii.

125 Art. 48 din Tratatul CE. 126 Acest drept, care este aproape vital pentru orice individ, trebuie să beneficieze de o protecţie sporită.

Iniţial, numai resortisanţii statelor membre ale Comunităţii Europene care exercitau o activitate economică, precum şi membrii lor de familie beneficiau de dreptul la libera circulaţie. Ulterior, libertatea de circulaţie şi de şedere (sejur) a fost extinsă.

Tratatul asupra Uniunii Europene a făcut din libertatea de circulaţie şi de şedere unul dintre drepturile esenţiale ataşate cetăţeniei europene127. Între cetăţenia europeană, ca atribut exclusiv al indivizilor care deţin naţionalitatea unuia dintre statele membre ale Uniunii, şi libera circulaţie a persoanelor, ca drept conferit numai cetăţenilor comunitari, se instituie astfel numeroase legături. De exemplu, art. 12 din Tratatul CE restrânge dreptul la nediscriminare pe baza naţionalităţii la cetăţenii statelor membre. Art. 39 referitor la libertatea de circulaţie a muncitorilor se referă numai la cetăţenii statelor membre, deşi acest lucru nu este în mod explicit statuat dar trebuie dedus din practica Curţii de Justiţie. De asemenea, art. 43 şi 44 prevăd în mod expres abolirea restricţiilor privind libertatea de stabilire numai pentru naţionalii statelor membre.

Dreptul la libera circulaţie a persoanelor rămâne însă unul dintre drepturile cele mai dificil de pus în practică din cauza absenţei armonizării regulilor de acces pe teritoriul statelor membre UE.

În scopul simplificării acestor reguli de acces şi întăririi dreptului la liberă circulaţie şi şedere pentru toţi cetăţenii UE, în cursul anului 2004 a fost adoptată Directiva 2004/38 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi pentru membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului CEE nr. 161/68 şi de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE şi 93/96/CEE. În preambulul acestei directive se subliniază faptul că "Cetăţenia Uniunii conferă fiecărui cetăţean al Uniunii un drept fundamental şi individual de liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute în Tratat128 şi a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia".

Dreptul de şedere reprezintă dreptul de a rămâne pe teritoriul unui stat membru. Intrarea pe teritoriul unui stat membru se face pe baza unei cărţi de identitate valabile sau aunui paşaport valabil. Nici o viză de intrare sau formalitate echivalentă nu poate fi impusă cetăţenilor Uniunii. Directiva 2004/38 reţine, de asemenea, şi dreptul de ieşire pe care-l au toţi cetăţenii Uniunii de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a călători în alt stat

127 Art. 18 din Tratatul de la Maastricht. 128 Tratatul de instituire a Comunităţii Europene.

membru. Membrilor de familie care nu sunt resortisanţi ai unui stat membru li se cere numai să posede o viză de intrare129.

"Membri de familie" sunt consideraţi a fi: - soţul/soţia; - partenerul cu care cetăţeanul Uniunii a contractat un parteneriat

înregistrat, pe baza legislaţiei unui stat membru, dacă legislaţia statului membru gazdă tratează parteneriatele înregistrate drept echivalente ale căsătoriei şi în conformitate cu condiţiile prevăzute în legislaţia relevantă a statului membru gazdă;

- descendenţii direcţi care au vârsta sub de 21 de ani sau care se află în întreţinerea cetăţeanului şi cei ai soţului/soţiei ori partenerului cu care a contractat un parteneriat înregistrat, în condiţiile de mai sus;

- rudele directe care se află în întreţinerea cetăţeanului, pe linie ascendentă, şi cele ale soţului/soţiei ori partenerului.

Cetăţenii Uniunii beneficiază de dreptul de şedere în statul membru gazdă pentru o perioadă de cel mult 3 luni, fără a face obiectul nici unei condiţii sau formalităţi, alta decât cerinţa de a deţine o carte de identitate valabilă sau un paşaport valabil. Pentru obţinerea unui drept de şedere pe o perioadă mai mare de 3 luni, cetăţenii care-l valorifică trebuie să îndeplinească una dintre următoarele condiţii130:

- sunt salariaţi care exercită o activitate independentă în statul membru gazdă;

- au suficiente resurse pentru ei şi pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă în timpul perioadei de şedere şi posedă o asigurare medicală cuprinzătoare, valabilă în statul membru gazdă;

- sunt înscrişi într-o instituţie privată sau publică, acreditată sau finanţată de către statul membru gazdă pe baza legislaţiei sau practicilor sale administrative, cu scopul principal de a urma studii, inclusiv de formare profesională şi posedă o asigurare medicală cuprinzătoare, valabilă în statul membru gazdă şi asigură autoritatea naţională competentă, printr-o declaraţie sau altă procedură echivalentă la propria alegere, că resurse suficiente pentru ei înşişi şi pentru membrii de familie, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă în timpul perioadei de şedere;

129 În conformitate cu Regulamentul CE nr. 539/2001, care enumeră ţările ai căror resortisanţi trebuie să posede vize atunci când traversează frontierele externe ale statelor membre, precum şi cele ai căror resortisanţi sunt scutiţi de această cerinţă sau, dacă este cazul, cu legislaţia naţională. 130 Art. 7 alin. 1 din Directiva 2004/38.

- sunt membri de familie care însoţesc sau se alătură unui cetăţean al Uniunii care îndeplineşte una dintre condiţiile mai sus-menţionate.

Directiva 2004/38 nu mai reţine necesitatea eliberării permiselor de rezidenţă131, în schimb acordă posibilitatea statelor membre gazdă să ceară cetăţenilor Uniunii să se înregistreze la autorităţile competente atunci când perioadele de şedere depăşesc 3 luni.

Termenul pentru înregistrare este de cel puţin 3 luni de la data sosirii. Se eliberează imediat un certificat de înregistrare, care conţine numele şi adresa persoanei înregistrate, precum şi data înregistrării. Nerespectarea cerinţei de înregistrare de către persoana respectivă o poate face pe aceasta pasibilă de sancţiuni proporţionale şi discriminatorii132.

Pentru eliberarea unui certificat de înregistrare, pot fi solicitate în mod limitativ doar unele documente limitativ enumerate de art. 8 alin. 3 din Directiva 2004/38:

- cetăţenii Uniunii cărora li se aplică art. 7 alin. 1 lit. a) trebuie să prezinte o carte de identitate valabilă sau un paşaport valabil, o confirmare de angajare din partea angajatorului sau un certificat de angajare, ori o dovadă că sunt persoane care exercită o activitate independentă;

- cetăţenii Uniunii cărora li se aplică art. 7 alin. 1 lit. b) trebuie să prezinte o carte de identitate valabilă sau un paşaport valabil şi să furnizeze dovezi că satisfac condiţiile prevăzute în Directivă;

- cetăţenii Uniunii cărora li se aplică art. 7 alin. 1 lit. c) trebuie să prezinte o carte de identitate valabilă sau un paşaport valabil, să furnizeze dovezi privind înscrierea lor într-o instituţie acreditată şi faptul că posedă o asigurare medicală cuprinzătoare, precum şi declaraţia sau procedura echivalentă menţionată la art. 7 alin. 1 lit. c).

Statele membre nu pot cere ca această declaraţie să precizeze valoarea resurselor. Noţiunea de "resurse suficiente" fiind extrem de ambiguă, se prevede că statele membre nu pot stabili valoarea acestora, ci trebuie să ia în considerare situaţia personală a celui în cauză. În orice caz, această valoare nu poate fi mai mare decât pragul sub care resortisanţii din statul mebru gazdă pot beneficia de asistenţă socială sau, dacă acest criteriu nu este aplicabil, mai mare decât pensia minimă de asigurări sociale plătită de către statul mebru gazdă.

131 Anterior adoptării Directivei 2004/38, pentru un sejur mai mare de 3 luni era necesară obţinerea unui certificat de rezidenţă specific pentru cetăţenii comunitari, permis a cărui validitate putea fi limitată la 5 ani şi care putea fi reînnoit. De asemenea, statele membre puteau cere, atunci când considerau necesar, revalidarea acestui permis la sfârşitul primilor 2 ani de sejur. 132 Art. 8 alin. 2 din Directiva 2004/38.

Dreptul de şedere al membrilor de familie ai unui cetăţean al Uniunii care nu sunt resortisanţi ai unui stat membru se confirmă prin eliberarea unui document intitulat "permis de şedere pentru un membru de familie al unui cetăţean al Uniunii". Acest permis are acelaşi regim juridic ca şi permisele de rezidenţă ce se acordau sub incidenţa reglementărilor anterioare Directivei 2004/38, fiind valabil timp de 5 ani de la data eliberării sau pe perioada prevăzută de şedere a cetăţeanului Uniunii, dacă această perioadă este mai mică de 5 ani. Valabilitatea permisului de şedere nu este afectată de absenţe temporare care nu depăşesc 6 luni pe an sau de absenţe de durată mai mare datorate serviciului militar obligatoriu, sau de o absenţă pe maximum 12 luni consecutive determinată de motive importante, precum sarcina şi naşterea, boli grave, studiu sau formare profesională, sau mutare în interes de serviciu în alt stat membru sau într-o ţară terţă.

Decesul sau plecarea cetăţeanului Uniunii din statul membru gazdă nu afectează dreptul de şedere al membrilor săi de familie care sunt resortisanţi ai unui stat membru. În ceea ce-i priveşte pe membrii de familie care nu sunt resortisanţi ai unui stat membru, ei nu-şi pierd dreptul de şedere în cazul decesului capului familiei, dacă şi-au avut reşedinţa în statul membru gazdă , în calitate de membri de familie, timp de cel puţin un an înainte de decesul cetăţeanului Uniunii.

Pentru a dobândi dreptul de şedere permanentă, persoanele interesate trebuie să poată dovedi că sunt salariaţi sau persoane care exercită o activitate independentă sau că au suficiente resurse pentru ei înşişi şi pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă în timpul perioadei de şedere şi posedă o asigurare medicală cuprinzătoare, valabilă în statul membru gazdă, ori că sunt membri ai unei familii constituite deja în statul membru gazdă de către o persoană care satisface aceste cerinţe. Aceşti membri de familie îşi menţin dreptul de şedere exclusiv pe bază personală.

De asemenea, plecarea cetăţeanului Uniunii din statul membru gazdă sau decesul acestuia nu atrage pierderea dreptului de şedere pentru copiii săi sau pentru părintele care are custodia acestor copii, indiferent de naţionalitate, în cazul în care copiii îşi au reşedinţa în statul membru gazdă şi sunt înscrişi într-o instituţie de învăţământ pentru a studia acolo, până la terminarea studiilor.

Divorţul, anularea căsătoriei cetăţeanului sau încetarea parteneriatului său înregistrat nu afectează dreptul de şedere al membrilor familiei sale care sunt resortisanţi ai unui stat membru.

Membrii familiei unui cetăţean al Uniunii care nu sunt resortisanţi ai unui stat membru nu-şi pierd dreptul de şedere în cazul divorţului, anulării

căsătoriei cetăţeanului sau încetării parteneriatului său înregistrat dacă durata căsătoriei/parteneriatului a fost de cel puţin 3 ani, inclusiv un an în statul membru gazdă sau, printr-un acord între soţi/parteneri ori printr-o hotărâre judecătorească, soţul/partenerul care nu este resortisant al unui stat membru are custodia copiilor cetăţeanului Uniunii.

Cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor lor beneficiază de dreptul de şedere atâta timp cât nu devin o povară exagerată pentru sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă. Termenul de "povară exagerată" poate genera de asemenea interpretări contradictorii, dar sublinierea acestui aspect este foarte importantă deoarece art. 14 alin. 3 al Directivei 2004/38 specifică expres că o măsură de expulzare nu trebuie să fie consecinţa automată a faptului că cetăţeanul Uniunii sau membrii familiei sale au recurs la sistemul de asistenţă socială al statului membru gazdă.

O măsură de expulzare nu poate fi în nici un caz adoptată împotriva unor cetăţeni ai Uniunii sau membrilor familiilor lor (cu excepţia situaţiilor justificate de motive care ţin de ordinea publică, siguranţa publică sau sănătatea publică), dacă:

- cetăţenii Uniunii sunt lucrători sau persoane care exercită activităţi independente

- cetăţenii Uniunii au intrat pe teritoriul statului membru gazdă pentru a căuta de lucru. În acest caz, cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor lor nu pot fi expulzaţi, atâta timp cât cetăţenii Uniunii pot furniza dovezi că sunt în continuare în căutare de lucru şi că au o şansă reală de a fi angajaţi.

De asemenea, expirarea cărţii de identitate sau a paşaportului pe baza căruia persoana respectivă a intrat în statul membru gazdă şi i s-a eliberat un certificat de înregistrare sau un permis de şedere nu constituie un motiv de expulzare din statul membru gazdă.

Dreptul de şedere permanentă se obţine, ca regulă generală, de către cetăţenii Uniunii care şi-au avut reşedinţa legală în statul membru gazdă pe o perioadă neîntreruptă de 5 ani133. Această regulă este valabilă şi pentru membrii de familie care nu sunt resortisanţi ai unui stat membru şi care şi-au avut reşedinţa legală în statul membru gazdă, împreună cu cetăţeanul Uniunii, pe o perioadă neîntreruptă de 5 ani.

Situaţiile de excepţie în care dreptul de şedere permanentă se poate acorda înainte de expirarea perioadei de 5 ani de şedere neîntreruptă se referă la salariaţi si la persoanele care exercită o activitate independentă, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 17 alin. 1 al Directivei 2004/38.

133 Art. 16 alin. 1 din Directiva 2004/38.

Continuitatea şederii nu este afectată de absenţe temporare care nu depăşesc un total de 6 luni pe an sau de absenţe de durată mai mare datorate serviciului militar obligatoriu, sau de o absenţă pe maximum 12 luni consecutive determinată de motive importante, precum sarcina şi naşterea, boli grave, studiu sau formare profesională, sau mutare în interes de serviciu în alt stat membru sau într-o ţară terţă. Odată dobândit, dreptul de şedere permanentă se pierde numai în cazul unei absenţe din statul membru gazdă pe o perioadă care depăşeşte 2 ani consecutivi.

Partea a II-a REGIMURI POLITICE DEMOCRATICE CONTEMPORANE

Marea Britanie

Marea Britanie, aceea care a fondat regimul reprezentatv modern, este

matricea regimului parlamentar democratic. Ea este totodată democraţia cea mai atipică, întrucât principiile democratice nu se afirmă niciunde. Constituţia britanică nu este numai nescrisă, este şi neesenţial democratică134. Calitatea parlamentarismului democratic englez, atât de frecvent imitată, nu a fost niciodată pe de-a întregul atinsă în ţările care s-au inspirat din aceasta.

Regimul politic al Marii Britanii a oferit în 1983 cea mai mare surpriză Partidului Laburist, ieşit înfrânt din alegerile generale, în condiţiile în care, majoritatea electoratului muncitoresc votase pentru conservatori. Întemeierea Partidului Social Democrat, aliat apoi cu Partidul Liberal, în anul 1981 a devenit atât pentru laburişti şi pentru conservatori o ameninţare reală135.

134 Philippe Lauvaux, Les grandes democraties contemporaines, ed. a II-a, Presse Universitaries de France, Paris, 1998, p. 383. 135 Doar neşansa sistemului electoral adaptat unui sistem de două partide a făcut ca laburiştii să obţină 209 locuri în Camera Comunelor în condiţiile în care aveau cu numai două procente mai multe voturi decât alianţa social-democraţi-liberali, ce a obţinut incredibilul număr de 23 de locuri.

Regimul politic britanic părea să se găsească într-un declin, deoarece Alianţa înfrântă dramatic cerea o Constituţie scrisă care să elimine neregulile sistemului de vot. În astfel de condiţii, regimul politic britanic ar părea să fie un regim politic care nu se bazează pe o constituţie, sau care are o constituţie nescrisă. Desigur, există impedimente pentru o astfel de ordonare prin legi, regulamente, obiceiuri şi precum şi regula precedentului în cazul unui întreg regim politic ce pare a fi cel mai vechi regim parlamentar din lume.

Un articol apărut în The Times în decembrie 1985 ne sugerează că profesorii de ştiinţe politice sau de drept constituţional au un rol nesemnificativ atunci când se pune problema unei constituţii, căci “Teoria constituţională întotdeauna a reieşit şi va reieşi din faptele politice semnificative, mai degrabă decât din cărţile profesorilor”. Cert este faptul că Marea Britanie are un regim politic de tip parlamentar, în care instituţia Executivului este desemnată de la nivelul componenţei sale de către partidul majoritar în alegeri, şeful acestuia devenind şi primul ministru.

Caracteristicile sistemului britanic de partide. Din perspectiva sistemului de partide, regimul politic britanic este o monarhie parlamentară, în care guvernul gestionează şi administrează resursele societăţii “în numele Majestăţii Sale”. În realitate, măsurile de guvernământ sunt luate de Executiv, condus de primul ministru. Coroana are funcţia simbolică de legitimare a unei democraţii parlamentare în mecanismele căreia nu are putere de intervenţie. Luată drept garant al procedurilor democratice, Regina îndeplineşte funcţia de simbol al unei tradiţii de peste un mileniu şi jumătate, dacă socotim apariţia Parlamentului britanic din Consiliul de Coroană al lui Ioan fără de Ţară (1215-1216), instituţie ce capătă formulă consacrată pe vremea lui Eduard al III-lea (1297). Coroana, deşi posedă ceea ce numim prerogative regale (dreptul de

numire al unor funcţionari, dreptul de a convoca, proroga sau dizolva Camera Comunelor, dreptul de a încheia tratate, de a declara război şi de a

încheia pace etc.), în realitate ele nu sunt nominale, deoarece sunt exercitate de primul-ministru şi de Cabinet. Activitatea Coroanei se circumscrie principiului neutralităţii politice a monarhului care fără a se situa deasupra partidelor şi fără a-şi aroga rolul unui arbitru între acestea, nu face decât să respecte regulile “jocului partidelor” în disputa lor pentru putere. Monarhul îi desemnează pe primul-ministru, întotdeauna însă în persoana liderului politic care a câştigat alegerile. Suveranul beneficiază de un statut privilegiat, el fiind iresponsabil politiceşte, nepuând fi urmărit penal sau civil, potrivit principiului “le Roi ne peut mal faire”. Rolul efectiv al suveranului nu este de natură politică, cât mai ales de ordin psihologic – suveranul britanic este, de fapt şi în esenţă, simbolul unităţii şi continuităţii naţionale136. J. Dearlove şi P. Saunders137 prezintă caracteristicile sistemului de partide britanic în opt elemente caracteristice după cum urmează.

1. Un sistem de două partide, cu alegeri libere şi oneste. 2. Guvernul este format de un partid, partidul de guvernământ fiind

câştigătorul majorităţii reprezentanţilor din Camera Comunelor. Al doilea partid al acestui sistem de funcţionare a democraţiei intră în mod automat în opoziţie şi critică acţiunile guvernamentale şi de partid ale adversarilor care deţin majoritatea parlamentară.

3. Competiţia dintre partide este strânsă în cele mai multe cazuri, neexistând posibilitatea ca un partid să rămână permanent la guvernare.

4. Partidele politice se află în competiţie permanentă, fiecare elaborându-şi programe, politici şi pachete de politici pe care le prezintă electoratului într-o formulă simplificată, în scopul câştigării de suport social.

5. Datorită competiţiei strânse şi a rolului important al programelor politice, fiecare dintre cele două partide importante din Marea

136 Ion Deleanu, op. cit., pp. 121-122; Philippe Lauvaux, op. cit., p. 419. 137 J. Dearlove, Peter Saunders, Introduction to British Politics, Polity Press, Cambridge, ed. a 2-a, 1993.

Britanie caută să realizeze “programe populare” care să atragă o majoritate de voturi.

6. Votanţii individuali “… oferă partidelor suport programatic”, electoratul britanic fiind privit ca o mulţime de indivizi raţionali, informaţi şi interesaţi de politicile şi programele de partid cele mai apropiate de interesele lor.

7. Partidul care câştigă majoritatea locurilor în Parlament are dreptul să alcătuiască guvernul şi să-şi aplice programul în politici reale.

8. Fiecare partid este o organizaţie politică şi o construcţie coezivă, condusă de un lider politic recunoscut de majoritatea liderilor de partid. O astfel de recunoaştere poate funcţiona chiar în condiţiile unui suport mai mic, deoarece caracteristica fundamentală a organizării de partid în Marea Britanie este disciplina de partid, care face ca politicile şi programul anunţat în campania electorală, diferitele măsuri sau acte legislative să poată trece fără nici o problemă de vot, atunci când partidul are majoritate parlamentară (lucru ce în sistemul american nu este posibil întotdeauna, având în vedere comportamentul politic al congessmenilor). Parlamentarii britanici depind în totalitate de partidul căruia îi datorează locul şi căruia nu îi pot încălca disciplina şi regulile. Având în vedere responsabilitatea colectivă a echipei de partid în faţa electoratului, sistemul bipartid de tip britanic dizolvă parlamentul în grupul politic ce alcătuieşte majoritatea sau minoritatea de partid în Parlament.

Acest sistem este considerat tipic, mai ales prin modul în care el a cristalizat şi a conservat bipartidismul138. Parlamentul britanic este alcătuit din două Camere: Camera Lorzilor şi Camera Comunelor, fiecare având propriul ei tip de componenţă şi

138 Bipartidismul britanic este produsul circumsatnţelor istorice şi al legislaţiei electorale. Istoriceşte poate fi stabilită filiaţia directă a Partidului Conservator şi a Partidului Liberal faţă de clanurile politice tory şi whig, din secolul al XVII-lea. Spre sfârşitul secolului al XIX-lea, Labour Party, având la origine Trade Unions, sindicatele, a eliminat practic Partidul Liberal cu care, de altfel, după rezultatele alegerilor din 1987 avea să fuzioneze.

legitimitate. În tradiţia britanică, triada Camera Comunelor, Camera Lorzilor şi Regele simbolizau Parlamentul, astăzi însă această instituţie se identifică cu Camera Comunelor.

Camera Lorzilor este o instituţie străveche a politicii englezeşti, care s-a menţinut în diferitele etape de evoluţie ale sistemului politic englez, în forma imperiului, a monarhiei constituţionale, fiind desfiinţat doar în timpul primei Revoluţii engleze sub Oliver Cromwell. Legitimitatea instituţiei Camerei Lorzilor este în principal, până la al doilea război mondial, una de tip ereditar. Făceau parte din această instituţie doar cei care deţineau titluri nobiliare şi care erau legaţi de un anumit tip de proprietate şi venituri legitime, prin apartenenţa familiei la acest tip de privilegiu. După cel de-al doilea război mondial, premierii au început să ridice la ranguri nobiliare, prin participarea Reginei diferiţi membri marcanţi ai societăţii, în diferite domenii. Aceştia sunt peers, având rangul de nobili pe viaţă, fără a putea transmite însemnele şi privilegiile simbolice urmaşilor lor. Un astfel de privilegiu a făcut posibilă schimbarea structurii Camerei Lorzilor, care este astăzi cam la paritate între lorzii de apartenenţă şi lorzii pe viaţă. Această din urmă categorie de nobili are în componenţa ei o serie de cetăţeni englezi cu activitate remarcabilă în diferite domenii, de la cântăreţi de muzică uşoară şi actori, până la profesori de istorie, drept, judecători etc. Concluzia la care putem ajunge în urma acestui proces de înnobilare apărut în Marea Britanie după al doilea război mondial este aceea că, dintr-o Cameră de parlamentari selectaţi pe apartenenţe de clasă, cea mai mare parte a lorzilor activi politic de astăzi este alcătuită din specialişti în diferite domenii. Elitismul ereditar este acum transformat în mare măsură într-un elitism epistemic, ritmul de 4-5 life-peers pe an putând duce în două decenii la o Cameră a Lorzilor în care procesul decizional în cadrul acesteia să fie dominat de participarea elitei de specialişti. Camera Lorzilor (cca. 1000 lorzi) nu are atribuţiiprivitoare la controlul Cabinetului, Actele din 1911 şi 1949 restrângând prerogativele ei legislative. Şi prerogativele în materie bugetară au fost reduse în cepând cu anul 1919. Ea îndeplineşte, în fapt, rolul Curţii Supreme de Apel în materie

civilă şi penală, deciziile sale (cca. 30 pe an) constituind directive jurisprudenţiale de mare importanţă.

Camera Comunelor este o instituţie la fel de veche precum Camera Lorzilor. Diferenţa de legitimitate între cele două camere este dată de faptul că ea este alcătuită din reprezentanţi acceptaţi de partid în cadrul alegerilor generale, reprezentând adevăratul suport al vieţii parlamentare. Camera Comunelor (650 de deputaţi aleşi pe baza unui scrutin majoritar, într-un singur tur, cu un mandat de 5 ani) votează legile (public bills) de origine guvernamentală sau parlamentară, decide în materie bugetară, controlează activitatea Cabinetului şi pune în cauză responsabilitatea politică guvernamentală139. Prerogativele ei sunt însă substanţiale doar ca dimensiune teoretică, deoarece, în fapt, puterea este concentrată la partidul câştigător în alegeri. Premierul este desemnat, de regulă, din Camera Comunelor. Încă de la începutul secolului nostru, atât Camera Lorzilor, cât şi Instituţia Coroanei, au pierdut progresiv privilegii după privilegii. Astăzi, regimul politic britanic este un regim condus de un singur partid, în care puterea cea mai mare o are şeful partidului majoritar, devenit premierul executiv.

În concluzie, suveranitatea parlamentară cu corolarul său, inexistenţa normelor constituţionale special protejate implică neexistenţa în dreptul britanic decât a unie ierarhii de norme foarte limitate. Există numai un raport ierarhicîntre actele parlamentului şi instrumentele normative care sunt luate de către executiv. Acest raport este pus în evidenţă prin consecinţa suveranităţii parlamentare, conform căreia, orice regulă de drept provenită de la parlament trebuie să-şi găsească sursa într-un Act al parlamentului140.

Primul-ministru şi Cabinetul reprezintă un gen de alter ego al comitetului director al partidului majoritar. Constituţia liberal-democratică a Marii Britanii a fost realizată succesiv prin definiri şi redefiniri de drepturi între anii 1832-1970. Dispute au existat aproape constant între diferitele

139 Legile intră în vigoare după sancţionarea regală a acestora. 140 Philippe Lavaux, op. cit., p. 409.

instituţii ale puterii, acestea schimbându-se în timp, în funcţie inclusiv de personalitatea premierului. Spre exemplu, în perioada 1832-1867, relaţia dintre puterea Cabinetului şi puterea Parlamentului a fost una de “delicte balance”, fiecare având o anumită putere în luarea deciziilor importante pentru societate. Această perioadă este considerată de Saunders şi Dearlove una a guvernării parlamentare.

Perioada de după 1867, numită “perioada constituţiei liberal-democrate”, a consemnat creşterea importanţei partidelor politice, reorganizate şi reîntemeiate la nivel electoral prin lărgirea corpului de votanţi, ceea ce a dus la creşterea puterii Executivului, în defavoarea puterii Camerei Comunelor.

În acest sistem de guvernare în care Cabinetul a avut rol fundamental, primul ministru, având legitimitatea electoratului, era privit drept primus inter pares, ca primul între egali, şi ca liderul Cabinetului141. Juridic, el este responsabil în faţa Camerei Comunelor, deşi aceasta se află practic în angrenajul său.

Creşterea puterii premierului în sistemul de guvernământ britanic a continuat mai ales după cel de-al doilea război mondial, astfel încât pare legitim astăzi să se vorbească despre o guvernare de Cabinet, această instituţie executivă căpătând rolul de “pate a Constituţie”, alături de Camera Comunelor şi de Camera Lorzilor. În regimul politic britanic, premierul, în condiţiile în care este liderul partidului politic care şi-a asigurat majoritatea parlamentară în urma alegerilor, deţine puteri asupra partidului, parlamentului, funcţionarilor, guvernului, poporului etc., după cum urmează:

1. Puterea asupra partidului. Premierul este liderul necontestat al partidului de guvernământ. Pe timpul mandatului liderei M. Thatcher maşinăria de partid a devenit din ce în ce mai centralizată şi mai uşor de controlat de către liderul acesteia. Premierul britanic

141 Dearlove, John, Saunders, Peter, op. cit., p. 231.

se găseşte în poziţia de a numi peste 100 de funcţionari ministeriali, ceea ce îl face persoana cu cea mai mare putere în partid şi între parlamentarii partidului din Camera Comunelor.

2. Puterea asupra parlamentului. Premierul britanic are, în aceste condiţii de majoritate parlamentară, puteri discreţionare asupra unei importante părţi din mecanismele de funcţionare ale Parlamentului. Parlamentul este alcătuit din Camera Comunelor, Camera Lorzilor şi Monarh. În condiţiile în care Camera Comunelor are astăzi rolul fundamental în procesul legislativ, datorită relaţiei de putere din cadrul partidului, premierul britanic are o importanţă hotărâtoare şi o putere extrem de mare asupra Parlamentului.

3. Puterea asupra poporului. Mass media are un rol hotărâtor în extinderea puterii premierului britanic precum şi asupra unei părţi importante din opinia publică142. Dat fiind faptul că ea duce la personalizarea comunicării politice şi la personificarea partidului în premier, liderul partidului de guvernământ devine un lider naţional, deşi partidul este instituţia care a câştigat alegerile. Atunci când alegerile sunt câştigate de acelaşi partid de două-trei ori la rând, cum a fost cazul guvernării conservatoare sub M. Thatcher, liderul de partid devine însuşi partidul.

4. Puterea asupra funcţionarilor. Premierul britanic are o putere extrem de mare asupra serviciilor civile. Având posibilitatea de a stabili reprezentanţii săi în funcţiile cheie, premierul devine în acest fel centrul atenţiei elitei administrative şi a funcţionarilor de la diferite nivele şi departamente. El poate înfiinţa şi desfiinţa departamente, stabili tipul de conduită şi de implicare în rezolvarea problemelor administrative, precum şi criterii de măsurare a eficienţei maşinăriei administrative a statului şi a partidului

142 Ibidem, p. 294.

deopotrivă. 5. Puterea asupra guvernului. Premierul numeşte miniştrii

Cabinetului său, putând să îi promoveze şi să îi îndepărteze. El decide agenda Cabinetului, probleme de discutat şi priorităţile fiecărei şedinţe de guvern, care este condusă de acesta. El numeşte şefii şi responsabilii a peste 100 de comitete ale Cabinetului, creşterea semnificativă a numărului de comitete de Cabinet fiind una dintre schimbările constituţionale majore ale secolului al XX-lea în Marea Britanie.

6. Puterea asupra conduitei ministeriale. Premierul britanic poate stabili şi responsabilităţile fiecărui membru al guvernului sau al ministerului, putând să preia diferite responsabilităţi ministeriale asupra sa, în mod formal.

7. Premierul britanic are, de asemenea puterea de a crea “peers”, de a da privilegii şi onoruri, de a numi ambasadori, şefii serviciilor de securitate, servicii mass media de stat naţionalizate – BBC, NHS.

La aceste puteri se mai adaugă şi puterea de a hotărî data alegerilor guvernamentale, el având atribuţia de a cere Monarhului dizolvarea Parlamentului.

Concluzia generală, la care se poate ajunge în mod clar prin răspunsul la întrebarea cine guvernează în Marea Britanie, este aceea că trebuie să contextualizăm orice fel de răspuns şi să îl raportăm la tipul de personalitate şi la relaţiile dintre liderul partidului majoritar şi partidul aflat la guvernare. În cazul unui lider incontestabil, este clară situaţia domniei lui primus inter pares. Aceasta însă doar la o primă vedere, deoarece mergând mai departe, teza guvernării premierului devine una naivă, pentru că, de exemplu, faptul că parlamentarii partidului urmează politica premierului, nu dovedeşte că avem de-a face cu o maşinărie de partid care este supusă premierului şi care nu are nici un fel de putere. Puterea premierului, ca orice tip de putere, trimite la o relaţie în mod necesar. Definită din această perspectivă, ideea puterii premierului britanic pune sub semnul întrebării posibilitatea

premierului de a controla totul, în dezavantajul sau împotriva intereselor de partid. Astfel pusă problema, premierul britanic are puteri discreţionare în partid, atâta vreme cât politica pe care o promovează nu atinge interesele membrilor şi liderilor de partid. Putem spune în aceste condiţii că avem de-a face cu un partid obedient sau cu un premier cu puteri dictatoriale. Apelând la dimensiunea cooperativă a puterii, sau la situaţia în care cineva face un lucru pe care l-ar face şi în prezenţa şi în absenţa ordinului sau sugestiei venite de sus, rămâne să aşteptăm reacţia premierului, a cărui putere poate sau nu să reziste în condiţiile în care deciziile sale ating liderii de partid sau interesele partidului143.

Regimul parlamentar japonez Viaţa politică şi parlamentară japoneză se găseşte ancorată în

Constitiţia promulgată la 3 noiembrie 1946 (intrată în vigoare la 3 mai 1947), elaborată sub presiunea autorităţilor americane de ocupaţie144. Originalitatea democraţiei japoneze se află în regimul parlamentar definit prin pluralism şi liberalism145 şi prin modul de scrutin japonez, unic în felul său.

Pe planul principiilor, Constituţia din 1946, operează o veritabilă revoluţie privitor la sistemul constituţional precedent.

În Japonia există multipartidismul146: două partide de stânga reprezentate de Partidul Comunist şi Partidul Socialist, Partidul Komeito, fondat de o sectă budistă, iar apoi laicizat, Partidul Social-Democrat şi Partidul Liberal-Democrat. Acesta din urmă (Jimito)147 domină viaţa politică 143 Philippe Lavaux, op. cit., p. 440. 144 Ibidem, p. 534. 145 Aceasta demonstreză că alternanţa la putere a partidelor politice nu este deocamdată credibilă. 146 Există 2 partide de stânga: Partidul Comunist, înregistrând cca 10% din voturi, şi Partidul Socialist, principala forţă de opoziţie, înregistrând cam 20% din voturi. Există de asemenea, Partidul Komeito, fondat de o sectă budistă, iar apoi laicizat, cu o aderenţă de cca 10% din corpul electoral, şi Partidul Social-Democrat, cu aproximativ 8% din voturi. 147 Este un partid conservator, rezultat din fuziunea din 1954 a Partidului Liberal şi Partidului Progresist. Are stânse legături cu marele patronat, fiind mai degrabă un “club” decât un partid de masă, cu toate că are un mare număr de aderenţi şi de organizaţii satelit.

şi exercită puterea de peste 40 de ani. Viaţa politică japoneză nu este monotonă, deoarece pericolul atrofierii factorilor dirijanţi ai partidului dominant a fost subtil înlăturat prin ceea ce a devenit deja un fenomen: facţionismul148. Scrutinul japonez este generat de existenţa facţiunilor. Deputaţii pentru Camera Reprezantanţilor sunt aleşi prin scrutin uninominal majoritar, într-un singur tur, în cadrul unor circumscripţii considerate mijlocii (având 3 până la 5 locuri de deputaţi), unde alegătorii votează pentru un singur candidat. Locurile sunt apoi atribuite, în ordine, candidaţilor care au obţinut numărul cel mai mare de voturi. Pentru Camera Consilierilor, se organizează o dublă votare. Fiecare alegător votază prima oară în cadrul circumscripţiei locale, cu mai multe locuri, potrivit aceluiaşi mod de scrutin ca cel pentru alegerea Reprezentanţilor, iar apoi, a doua oară, el votează în cadrul teritoriului naţional, potrivit sistemului reprezentării proporţionale, cu repartizarea resturilor după metoda lui Hondt149.

Legea electorală a stabilit sisteme electorale diferite pentru cele două camere, ele având fiecare orginalităţi notabile. Modul de alegere al Camerei Cosilierilor a fost modificat în 1982, iar Legea Reformei politice din 1994, adoptată în urma unui lung proces de criză, a instituit un sistem cu totul nou pentru Camera Reprezentanţilor, asemănător cu cel al Camerei Înalte. Legea Reformei politice din 1994 a avut ca obiectiv întărirea autorităţii partidului ieşit câştigător în alegeri. Cadrul instituţional cuprinde ca organe de putere pe Împărat, Dieta, Primul-ministru şi Guvernul, Curtea Supremă. Împăratul reprezintă simbolul statului şi unităţii poporului. El îşi exercită prerogativele potrivit cu voinţa poporului, căruia îi aparţine puterea suverană (art. 1 din Constituţie). Împăratul a devenit, conform Constituţiei, şeful dinastic al unui stat democratic şi liberal150.

148 În cadrul Partidului Liberal-Democrat sunt constituie 5 facţiuni, cuprinzând fiecare între 40 şi 50 politicieni şi parlamentari. Fiecare facţiune există în jurul unei personalităţi susceptibilă să devină preşedintele partidului şi, prin aceasta, prim-ministru. Facţiunile (habatsu) sunt de fapt clanuri de esenţă feudală, dar de organizare modernă. Existenţa lor nu afectează însă unitatea ideologică a partidului (Ion Deleanu, op. cit., p. 186). 149 Ibidem. 150 Ibidem, p. 208.

Atribuţiile sale nu sunt însă efective, deoarece toate actele sale reclamă, pentru validitate, aprobarea Cabinetului, trebuind în acest sens ca ele să fie contra-semnate de Primul-ministru. Împăratul rămâne însă o autoritate morală pentru majoritatea japonezilor. Dieta este alcătuită din două camere: Camera Reprezentanţilor şi Camera Consilierilor. Ambele sunt alese prin sufragiu universal direct. Prima cameră poate face obiectul disoluţiei, înaintea expirării mandatului ei de 4 ani. Cea de-a doua este aleasă pentru o perioadă de 6 ani, dar ea este reînnoită, în proporţie de jumătate, la fiecare 3 ani. Dieta este “organul suprem al puterii de stat” (art. 41 din Constituţie). Dispune deci de prerogative legislative, financiare şi de control. Camera Reprezentanţilor are o poziţie superioară faţă de Camera Consilierilor. Ea îşi impune voinţa, în cele din urmă, în materie legislativă şi bugetară. Responsabilitatea politică a guvernului se angajează în faţa acesteia, la iniţiativa ei sau a Primului-ministru. În anumite situaţii, numai ea procedează la desemnarea Primului-ministru. Prin legea electorală din 1994, Camera Reprezentanţilor are 300 de membri aleşi prin scrutin majoritar uninominal într-un tur şi 200 alţi membrii, aleşi prin scrutin proporţional, pe liste în 11 circumscripţii. Pentru Camera Consilierilor, aceeaşi lege prevede că 152 de locuri sunt ocupate de aleşii din circumscripţiile locale pe baza scrutinului nominal în primul tur, iar alţi 100 sunt repartizaţi prin reprezentare proporţională la nivel naţional, conform metodei D’Hondt (înainte de 1982, cei 100 de membri ai circumscripţiilor majoritare erau aleşi prin scrutin majoritar, fapt care ar fi trebuit să permită unor personalităţi nepartizane să acceadă într-o adunare concepută ca instanţă de reflexie)151. Primul-ministru şi Guvernul reprezintă principalele articulaţii ale organelor executive.

151 Ibidem, p. 542.

Primul-ministru este numit formal de Împărat, după alegerea lui, de comun acord, de cele două camere sau, în anumite situaţii, numai de Camera Reprezentanţilor. Practic însă, el a fost desemnat de Partidul Liberal-Democrat, în urma confruntărilor dintre facţiunile care îl alcătuiesc. Primul-ministru numeşte şi revocă din funcţie miniştrii152, de multe ori în manieră discreţională, conduce guvernul şi determină linia politică naţională, în consonanţă cu opţiunile majorităţii parlamentare care îl susţine. Curtea Supremă reprezintă forul jurisdicţional suprem. Membrii acesteia sunt numiţi de Guvern, dar poporul poate să ceară reconsiderarea unor numiri în Curtea Supremă. Deoarece procedura de revocare populară se desfăşoară în cadrul unor circumscripţii restrânse, ea nu are efect pe plan naţional asupra compoziţiei Curţii. Controlul constituţionalităţii legilor se realizează, pe cale de excepţie, de către organele jurisdicţionale, atât în cauzele civile, cât şi în cele penale. Acest control, similar cu cel american, vizează toate “actele oficiale” (art. 81 din constituţie). Intervenţia Curţii Supreme, sub acest aspect, este foarte timidă, aproape neglijabilă, datorită şi compoziţiei ei153. Evaluând în ansamblu regimul parlamentar japonez, se poate spune că el urmează liniile de forţă ale instanţelor superioare ale partidului dominant şi se află în câmpul magnetic al confruntărilor dintre facţiunile existente în interiorul acestui partid. Pe scurt, puterea este transferată de la instituţii la cele ale partidului154.

Regimul politic american

Federalismul este evident coloana vertebrală a sistemului constituţional american. Ca sistem, el a evoluat substanţial pe parcursul a două secole. Specificul federalismului american constă în faptul că el

152 Miniştrii trebuiesc să fie civili, iar majoritatea să fie aleşi din sânul dietei. 153 Ibidem, p. 551. 154 După un recul net în alegerile legisletive din 1976, ca urmare şi a afacerii Lockheed, Partidul Liberal-Democrat a redobândit majoritatea absolută la alegerile din 1986 (Ion Deleanu, op. cit., p. 127).

protejează la maxim autonomia statelor componente, tinzând totuşi spre o anumită centralizare155.

Viaţa politică şi parlamentară americană oferă exemplul unui bipartidism suplu şi al unei separaţii rigide a puterilor156.

Bipartidismul american se deosebeşte de two party system-ul britanic prin faptul că organizaţiile politice americane nu au aceeaşi coeziune ca şi partidele engleze, caracterul lor mai mult local opunându-se unei centralizări comparabile cu cea constatată în Marea Britanie, iar influenţa partidelor asupra funcţionării instituţiilor este departe de a fi deterministă, partidele ca atare neintervenind decât în momentul alegerilor. Originile bipartidismului american se află în cele două tendinţe care s-au făcut manifeste la constituirea federaţiei (“federalistă”, cuprinzând partizanii unui guvern puternic, şi “antifederalistă”, alcătuită din susţinătorii autonomiei statelor viitoarei federaţii. Federaliştii pot fi consideraţi predecesorii republicanilor, iar antifederaliştii străbunii democraţilor)157.Ele sunt aşa-numitele “partide de gestiune”, suple, fără disciplină partizană, cu obiective esenţiale comune, având aprecieri identice asupra elementelor fundamentale ale vieţii politice şi asupra sistemului american (way of life). Cele două partide (Partidul Republican şi Partidul Democrat) nu se succed la putere într-un ritm relativ regulat158.

Bipartidismul american s-a stabilit pe fondul concepţiilor diferite de exercitare a puterii, şi nu pe baze ideologice, religioase sau sociologice, cum este cazul, într-un mare număr, în sistemele democratice europene.

Prin adoptarea Constituţiei din 17 septembrie 1787, s-au urmărit trei obiective: garantarea autonomiei statelor federate; contracararea exceselor

155 Philippe Lauvaux, p. 225. 156 Vezi A. et S. Tunc, Le system constitutionnel des Etat-Unis d’Amerique, vol. 3, 1953 şi 1959; M. F. Toinet, Le system politique des Etats-Unis, PUF, Paris, 1987; G. Burdea, op. cit., p. 249 şi urm.; P. Pactet, op. cit., p. 212 şi urm.; M. Prelot, J. Boulouis, op. cit., nr. 51-55, pp. 92-100; B. Jeanneau, op. cit., pp. 322-343. 157 Partidul Democrat s-a constituit la 13 mai 1792, sub conducerea lui Jefferson. Partidul Republican s-a format în 1854, avându-l ca lider pe Lincoln, care a devenit, în 1860, Preşedinte şi a condus războiul împotriva statelor succesioniste. 158 Astfel se poate vorbi de o perioadă a dominaţiei republicanilor (1865-1930), de o eră a democraţilor (1930-1980), de o “nouă epocă” a republicanilor (1980-1986) şi respectiv, după alegerile din 1986.

democraţiei; organizarea şi funcţionarea puterilor, astfel încât eficacitatea guvernării să se concilieze cu liberalismul, în special cu cerinţa ocrotirii drepturilor şi libertăţilor individuale159.

Cadrul instituţional american este format din Congresul, Preşedintele şi organele judiciare (în special Curtea Supremă), care, având suficientă autonomie, se limitează mutual, după principiul “checks and balances”.

Congresul este alcătuit din 2 camere (Camera reprezentanţilor şi Senatul) şi el beneficiează de toate prerogativele de ordin legislativ şi financiar. Existenţa unui parlament bicameral, în care principiul participării statelor la puterea federală ar fi garantat prin reprezentarea lor egală în sânul Camerei Înalte este la baza compromisului constitual.

Cei 437 de membri ai Camerei Reprezentanţilor, aleşi pe durata unui mandat de doi ani, prin sufragiu universal direct şi pe baza scrutinului uninominal majoritar cu un singur tur, reprezintă poporul Uniunii, în indivizibilitatea lui. Senatul, camera federală, cuprinde 100 de membri, revenind fiecarui stat federat câte doi senatori, indiferent de numărul populaţiei160. Senatorii sunt aleşi pe o perioadă de 6 ani, la fiecare doi ani, o treime din senatori sunt reînnoiţi de către terţi, o dată cu alegerile pentru o nouă Cameră a Reprezentanţilor. Camera Reprezentanţilor, care reprezintă poporul în Statele Unite reprezintă o bază statală de reprezentare, fiecare stat fiind reprezentat în funcţie de importanţa populaţiei sale şi nu de corpul electoral161. Astfel, realegerea este mai uşoară decât la Senat, constatându-se o longevitate parlamentară mai importantă. Cele două camere concură la îndeplinirea aceloraşi atribuţii în domeniul legislativ şi financiar. Totuşi, Senatul pare a avea o poziţie

159 Ion Deleanu, op. cit., p. 132. 160 Reprezintă o regulă a federalismului şi o dimensiune a democraţiei, dar acest sistem de reprezentare a statelor atrage serioase inegalităţi. (De exemplu, în New York fiecare senator reprezintă mai mult de 8 milioane de cetăţeni, pe când în nevada, un senator reprezintă cca 100 000 de cetăţrni). Se ajunge astfel ca 25 de state, cu o populaţie sub 20% din cea a Uniunii, să dispună de majoritatea locurilor în senat. 161 Philippe Lavaux, op. cit., p. 250.

preponderentă faţă de Camera Reprezentanţilor (în caz de dezacord între cele două camere asupra unui proiect de lege, Comisia de conciliere tranşează diferendul, de regulă, în favoarea Senatului, preşedintele senatului este totodată preşedintele Uniunii, Senatul îşi dă acordul la numirea unor secreatri de stat şi a altor înalţi funcţionari federali, cu o majoritate de două treimi decide asupra ratificării tratatelor internaţionale, îndeplineşte funcţia jurisdicţională în cazul punerii sub acuzare a Preşedintelui)162. Sub aspectul organizării şi funcţionării Congresului, pot fi reţinute ca particularităţi: plenitudinea prerogativelor sale legislative, inexistenţa grupurilor parlamentare pe criteriul aparteneţei la unul dintre partide, larga competenţă şi deosebita autoritate a comisiilor parlamentare, imposibilitatea disoluţiei vreuneia din camere. Comisiile parlamentare au o importanţă parlamentară în SUA, în măsura în care executivul este în principiu, pe deplin independent de Congres. Preşedintele, fără a fi un personaj omnipotent, este înzestrat cu atribuţii substanţiale, de natură să-i asigure eficacitatea administrării interne şi a dirijării relaţiilor externe. Alegerea preşedintelui SUA se situează în centrul funcţionării sistemului constituţional american. Această alegere este astăzi foarte diferită de sistemul de desemnare al executivului, conceput de către “părinţii fondatori”. Preşedintele este ales prin sufragiu universal indirect (de către marii electori desemnaţi în cadrul fiecărui stat, într-un număr egal cu cel al reprezentării respectivului stat în Congres, fideli unui mandat imperativ) pe o perioadă de 4 ani. Constituţia din 1787 nu a limitat numărul de mandate, dar preşedintele Wasinghton a refuzat să se prezinte pentru un al treilea mandat creând astfel un precedent care a fost continuat până la Franklin Rooswelt, astfel că mandatul său poate fi reînnoit o singură dată. Numai în mod excepţional, dacă nici unul dintre candidaţii desemnaţi

162 Ion Deleanu, op. cit., p. 132.

în Convenţiile partidelor n-ar întruni majoritatea absolută, Preşedintele este ales de Camera Reprezentanţilor, iar vicepreşedintele de Senat. Preşedintele este şeful statului şi al guvernului. El nu răspunde politiceşte în faţa Congresului, dar nici nu poate proceda la disoluţia acestuia. Preşedintele are plenitudinea puterii executive, putând adopta reglementările necesare (executive orders) pentru aplicarea legilor; în timp de război poate adopta măsuri excepţionale (emergency powers), indispensabile apărării naţionale; poate beneficia, în condiţii limitate, de delegare legislativă; ca şef al administraţiei federale conduce ansamblul serviciilor publice şi numeşte înalţii funcţionari federali (uneori însă numai cu acordul Senatului); conduce Relaţiile internaţionale; este Şeful armatei (dar congresul decide angajarea în conflict a forţelor armate, acordarea fondurilor necesare şi declanşarea războiului; dispune de o “măsură negativă” faţă de legile Congresului, şi anume de dreptul de veto la aceste legi (pocket veto), care nu poate fi anulat decât cu majoritatea de două treimi a fiecărei camere; prezintă, la începutul fiecărei sesiuni a Congresului, mesajul asupra stării Uniunii, veritabilul său program prezidenţial şi legislativ. Preşedintele poate fi pus sub acuzare de Camera reprezentanţilor (procedura impeachment-ului) în caz de “trădare, concusiune sau alte crime ori delicte grave”, situaţie în care el este judecat de Senat163. Preşedintele dispune de un Cabinet, alcătuit din şefii departamentelor ministeriale (secretari de stat), de un aşa-zis White House Office, cuprinzând câteva organisme164 şi colaboratori direcţi, precum şi de agenţi executivi, asupra cărora el acţionează direct. În concluzie, putem sublinia faptul că puterile reale ale preşedintelui le depăşesc pe cele atribuite prin constituţie.

163 Această procedură a fost utilizată o singură dată, în 1868, contra lui Andrew Johnsson şi a fost anunţată, în 1974, contra lui Richard Nixon (afacerea Watergate), dar acesta a demisionat (Ibidem, p. 183). 164 Cum ar fi Consiliul Naţional al Securităţii, înfiinţat de Truman în 1947, Biroul Administraţiei şi Bugetul (Ibidem).

Sistemul de guvernământ . Spre deosebire de Marea Britanie, în SUA, unde partidele sunt organizaţii extraguvernamentale asociate sistemului constituţional, bipartidismul temperează guvernarea majorităţii. Executivul este format mai mult din specialişti şi tehnicieni, decât din politicieni. Aceştia sunt conduşi de către preşedinte, dar sunt responsabili şi în faţa Congresului. Curtea Supremă, având o mare independenţă şi o deosebită autoritate, s-a îndepărtat treptat de la ceea ce trebuia să fie cea de-a treia “piesă” în echilibrul puterilor, ajungând să îndeplinească rolul unui arbitru între celelate două puteri, precum şi între organele Uniunii şi cele ale statelor federate. Curtea, pe baza unei legi din 1869, cuprinde 9 judecători numiţi pe viaţă de către Preşedinte, cu acordul senatului. Ea are competenţa de a se pronunţa asupra constituţionalităţii legilor165, afirmându-se astfel ca o “veritabilă contra-putere politică”, capabilă să se opună voinţei organului legiuitor166. Evaluând în ansamblu sistemul politic şi parlamentar american se poate spune, în concluzie, că, în pofida unor tendinţe şi eforturi de a se asigura preeminenţa Congresului, Preşedintele rămâne axa centrală a acestui sistem. Sistemul funcţionează însă sinergetic, mult deasupra anarhismului constituţional. Regimul prezidenţial american nu ajunge, cum se întâmplă în regimurile parlamentare la o guvernare a partidelor. Fără dubiu, vorbim după alegerea unui preşedinte despre administraţia republicană sau administraţia democrată, fiind vorba aici de o convenţie de limbaj, în fapt, nici Partidul Republican, nici Partidul Democrat nu sunt la putere.

165 Controlul constituţionalităţii legilor s-a deplasat în favoarea altor organe de jurisdicţie, el fiind un control aposteriori (Ibidem, p. 134). 166 Curtea a mers însă mai departe, prin decizia “Jagdish Rai Ghada”, din 23 iunie 1983, punând chiar în discuţie practica aşa-zisului veto legislativ, prin care Congresul are posibilitatea să anuleze măsurile Executivului adoptate în virtutea unei abilităţi obişnuite (Ibidem).

Regimul federativ: Germania

Spaţiul politic german a fost multă vreme format de o mulţime de

state mici, pentru care evoluţia spre democraţie în secolul al XIX-lea a fost indisolubil legată de idea naţională. Cele 32-34 de state germane au fost unificate pentru prima dată într-o formaţiune economică numită Zollverein(întemeiată în 1835). Uniunea, în această formulă, a participat la tratatele economice internaţionale ca persoană juridică şi a încheiat tratate comerciale cu celelalte state ale Europei Occidentale. Unificarea Germaniei s-a produs în 1871, a durat până în 1945 şi s-a înfăptuit din nou în anul 1990. Imperiul german proclamat în 1871 a participat la împărţirea colonială a lumii, iar în urma înfrângerii din primul război mondial, prin Constituţia de la Weimer (1919) a ales drept formă de organizare Republica şi organizarea pe landuri167 a căror autonomie a dispărut o dată cu venirea lui Hitler la putere (1933-1934). După al doilea război mondial, Germania a fost împărţită între puterile aliate168. Partea de vest a Germaniei s-a organizat ca stat autonom cu o Constituţie socotită “de tranziţie”, adoptată în 1949. La vremea adoptării Constituţiei, RFG avea în componenţă 11 landuri, landurile fiind formaţiuni administrative ce dispuneau de autonomie, înfiinţate prin Constituţia de la Weimer din 1919. Până în octombrie 1990, RFG-ul a avut în componenţă 10 landuri, 2 dintre ele unindu-se în 1949. Partea de est a format Republica Democrată Germană, alcătuită din 5 landuri. S-a aflat sub ocupaţia sovietică până în 1990. În octombrie 1990, cele 10 landuri din vest s-au unit cu cele 5 landuri din est ,formând Germania de astăzi (15 landuri). Până la adoptarea Constituţiei RFG din 1949, liderii landurilor din cele patru zone de ocupaţie s-au întâlnit o singură dată la Berlin, în mai 1947. La această conferinţă, au fost discutate şi neacceptate cererile reprezentanţilor landurilor din RDG privitoare la mutarea conferinţei de la Berlin la Munchen, schimbarea ordinii de zi şi mărirea numărului de participanţi din fiecare land. Reprezentanţii RDG-ului s-au retras, şi timp de peste 20 de ani, între reprezentanţii landurilor din zona ocupată de forţele occidentale şi cele ocupate de sovietici nu au mai avut loc întâlniri oficiale. 167 De regulă, geografic cuprind vechea împărţire în principate, regate, oraşe. 168 După înfrângerea Germaniei în al doilea război mondial, spaţiul german a fost ocupat şi transformat în patru zone administrate de forţele aliate: zona americană, cea franceză, cea britanică şi cea sovietică. Organizarea autorităţilor germane după cel de-al doilea război mondial s-a făcut în landuri şi oraşe, care au ales guverne locale.

Congresul reprezentanţilor landurilor germane s-a desfăşurat în iulie 1948, la acesta participând doar reprezentanţi din landurile Germaniei federale (cele trei zone din Germania de vest – americană, franceză, britanică). Adunarea Constituantă s-a ales cu acest prilej în formula Consiliului Parlamentar, ea fiind alcătuită din reprezentanţi aleşi de parlamentele locale prezentând următoarea coloratură politică: creştini-democraţi – 27 de locuri, sociali-democraţi – 27 de locuri, liberalii – 5 locuri, comuniştii, plus alte două partide mici – câte două locuri. Primarul Kolhnului între 1917-1933 şi 1945-1946, Konrad Adenauer a fost ales Preşedinte al Consiliului, el fiind şi preşedintele Uniunii Creştin-democrate. Constituţia RFG a fost adoptată în mai 1949. Ea s-a pronunţat fără ambiguitate în favoarea regimului parlamentar, fiind proiectată să dureze până în momentul în care Germania îşi va câştiga independenţa şi poporul german va vota o altă constituţie. Statul german în formula prevăzută de Constituţia din 1948 era unul provizoriu (de tranziţie). Prevederea aceasta va fi eliminată la 31 august 1990, când Legea fundamentală a Germaniei va primi stipulaţii potrivit cărora libertatea poporului german şi unitatea Germaniei au fost realizate, fapt care a dus la scoaterea articolelor şi prevederilor referitoare la provizoratul statului german şi al structurilor sale politice169. Parlamentul Germaniei este alcătuit din Bundestag, Cameră aleasă prin vot universal, secret şi direct, şi Bundesrat, Cameră alcătuită din reprezentanţi aleşi de către guvernele locale din landuri. Constituţia din 1949 a vrut să facă din Bundestag instituţia conducătoare a noii ordini constituţionale170. Bundestagul este ales pe o perioadă de 4 ani, iar alegerea reprezentanţilor în această cameră a Parlamentului german se face prin două voturi. Un vot este pentru lista de partid şi celălalt pentru scrutinul uninominal. Întâietate în intrarea în Bundestag au cei care au fost câştigători în circumscripţiile uninominale, şi după aceia cei care au fost votaţi pe liste de partid. Partidul obţine locuri în Parlament proporţional cu voturile primite pe listele depuse în circumscripţiile electorale. Pragul electoral pentru intrarea în Parlamentul german este de 5% sau dacă a obţinut cel puţin trei deputaţi în circumscripţiile uninominale. Deciziile Bundestaguluiu se iau, de regulă, cu majoritate de voturi, excepţie făcând cazurile expres menţionate în Constituţie.

169 Philippe Lauvaux, op. cit., p. 585. 170 Ibidem, p. 612.

Preşedintele Germaniei şi Cancelarul se aleg cu majoritate absolută, schimbarea unui articol din Constituţie cerând cel puţin două treimi din voturile Bundestagului şi două treimi din voturile Bundesratului. Pricipiile de participare şi de reprezentare a statelor federale la nivel federal sunt asigurate, ca şi în cazul altor democraţii federale prin Camera Înaltă a Parlamentului- Bundesratul. Dar legea fundamentală nu s-a inspirat în privinţa compoziţiei acestei Camere din principiile de alegere şi de reprezentare paritară care se regăsesc în sistemele federale american şi elveţian. În sistemul german s-a revenit la modelul din 1871, când Bundesratul era caracterizat prin ponderea voturilor miniştrilor din principatele imperiului. Bundesratul este ales de către guvernele locale, care îşi trimit membrii în camera numită şi Consiliul Federal. Fiecare land dispune de cel puţin trei voturi în cadrul Bundesratului. Valabilitatea votului unui land ţine de exprimarea monolitică a acestuia. Dacă reprezentanţii unui land în Bundesrat votează diferit, voturile nu sunt valabile. În funcţie de numărul de locuitori, fiecărui land i se mai adaugă unul sau două voturi, peste minimul de trei. De exemplu, landurile care au peste patru milioane de locuitori deţin 4 voturi în Bundesrat. Landurile care au peste 6 milioane de locuitori deţin 5 voturi în Camera nealeasă prin vot universal a Parlamentului german. O hotărâre în Bundesrat se ia cu voturile a cel puţin două landuri ( 3+3=6).

În structura de putere a Parlamentului german, Bundesratul este considerat drept instituţia ce are funcţia de echilibrare a sistemului reprezentativ. El reprezintă guvernul, dar face parte din structura parlamentului, fiind o contraputere la Bundestag. Bundesratul face echilibrul dintre interesele federale şi interesele fiecărui land în parte.

Preşedintele Germaniei este ales de Adunarea Federală, alcătuită din reprezentanţi ai Bundestagului şi din delegaţi ai parlamentelor locale, în număr egal cu reprezentanţii Bundestagului. Puterea preşedintelui este contrabalansată de puterea cancelarului, în sensul că actele semnate da Preşedintele Germaniei au valoare juridică doar atunci când sunt contrasemnate de cancelarul federal sau de ministrul de resort. Preşedintele se alege pe o durată de 4 ani şi mandatul poate fi reînnoit o singură dată. În caz de vacanţă a postului, Preşedintele Germaniei poate fi înlocuit cu Preşedintele Bundesratului.

Guvernul este compus din miniştri de resort şi cancelarul (art. 62), care este şeful acestuia. El constituie unul din cele 5 organe constiruţionale ale federaţiei. Guvernul, în

ansamblul său, deţine constituţional o autoritate pe care legea fundamentală nu o recunoaşte decât cancelarului171. Cancelarul este ales de Bundestag, în urma propunerii Preşedintelui. Alegerea, apoi numirea lui de către preşedinte putându-se face doar dacă un candidat la postul de cancelar a obţinut o majoritate absolută de voturi. Dacă un candidat propus de Preşedinte nu este ales, Bundestagul poate să propună în termen de 14 zile şi să aleagă cancelarul. Dacă nici în aceste condiţii cancelarul nu poate fi ales, atunci se încearcă din nou scrutinul în Bundestag pentru un candidat la funcţia de cancelar. Preşedintele este apoi obligat, fie să numească în funcţie candidatul care a obţinut numărul cel mai mare de voturi, fie să dizolve Bundestagul.

Cancelarul stabileşte componenţa guvernului. El propune miniştrii care sunt numiţi sau eliberaţi din funcţie de către Preşedinte. Mandatul cancelarului este dependent de mandatul forului care îl alege – Bundestagul. La încetarea mandatului Camerei alese a Parlamentului german, încetează şi mandatul cancelarului, el putând rămâne în funcţie, la cererea preşedintelui, până la alegerea succesorului său.

În istoria RFG s-a întâmplat în mai multe rânduri ca pe funcţia de cancelar să fie realeasă aceeaşi persoană, după cum şi miniştrii pot fi numiţi de cancelar atunci când îşi face guvernul.

Guvernul poate fi revocat, Bundestagul retrăgându-i votul de încredere. Problema pe care o ridică sistemul instituţional german este aceea că retragerea votului de încredere al guvernului, trebuie să coincidă cu majoritatea parlamentară ostilă şi cu înţelegerea asupra viitorului cancelar, ceea ce înseamnă acceptarea structurii şi politicii noului guvern de către majoritate.

Când cancelarul cere votul de încredere Bundestagului şi acesta îi este respins, el poate solicita Preşedintelui dizolvarea Parlamentului, care se face într-o perioadă de 21 de zile. Dacă în această perioadă Bundestagul reuşeşte alegerea unui nou cancelar cu majoritate absolută de voturi, prerogativa Preşedintelui de dizolvare a Camerei este anulată.

Sistemul politic de tranziţie pe care l-a proiectat Constituţia RFG din 1949 s-a dovedit “a fi o tranziţie perpetuă”, după cum observa J. Karpinschi172. În cei 40 de ani de la adoptarea Constituţiei, Germania a avut şase0preşedinţi şi şase cancelari, fiecare dintre aceştia fiind realeşi o dată, sau în două rânduri.

În această perioadă, creştin-democraţii, unul din cele două partide importante din Germania, au dat patru cancelari, iar social-democraţii, doi.

Al treilea partid important a fost Partidul Liberal, care a participat numai la guverne de coaliţie, uneori schimbând coaliţia, ceea ce a dus la schimbarea Guvernului.

Sistemul de partide german face parte dintre tipurile de sisteme de partide numite “două partide şi jumătate”.

Creştin-democraţii au avut o majoritate parlamentară doar în 1957-1961. Restul guvernărilor creştin-democrate au fost fie în coaliţie cu liberalii, fie în coaliţie cu socialiştii, aşa cum s-a întâmplat între 1966-1969.

171 Ibidem, p. 661. 172 Jakub Karpinski, ABC-ul democraţiei, Humanitas, Bucureşti, 1993, p. 193.

Democrat-creştinii (Uniunea Creştin-democrată şi Uniunea Creştin-socială) sunt o formaţiune politică catolic-protestantă. UCS este majoritar în Bavaria, care este un land cu o majoritate catolică. În celelalte landuri acţionează UCD, ambele partide fiind împreună în forumul federal. În ţinuturile prusace, aflate în fosta RDG, şi în nordul Germaniei predomină protestanţii, aici fiind baza electorală a Partidului Social-Democrat, care a renunţat în Congresul de la Bad Godesberg din 1959, la idealurile revoluţionare şi la ideologia marxistă.

Partidul Liberal Democrat s-a aflat la conducere doar în alianţe: cu guvernul lui Adenauer – 1949-1957, cu cel al lui Erhard – 1961-1966, şi în cel al lui Kohl – 1982-1998. Între 1969-1982 au făcut guverne cu social-democraţii guvernele lui Brandt şi Schmidt şi cu guvernul lui Schroeder. Ei au obţinut voturi în jurul procentului de 10%.

Partidul ecologist a fost reprezentat în Bundestag începând cu 1983, când au depăşit cu puţin pragul de 5%. Procentul a urcat la 8% în 1987. În 1990 nu au mai reuşit să obţină pragul de 5%, dar, conform legii electorale, doi deputaţi din fosta RDG au obţinut locuri în Bundestag (aceştia provenind de la Alianţa ’90).

Partidul comunist din fosta RDG a dispărut o dată cu alegerea primului parlament. Partidul postcomunist PSD a reuşit să trimită câţiva deputaţi, pentru că a avut cca. 10% din voturi în landurile fostei RDG. În 1990, după unificarea montară şi cea teritorială, s-au organizat alegeri libere în landurile din care armata sovietică s-a retras în 1994. Cele mai multe voturi au fost obţinute de creştini-democraţi (în 4 landuri). În Brandenburg au câştigat social-democraţii.

În mai 1990 reunificarea Germaniei nu a adus rezultate electorale spectaculoase. Schimbările au fost mai degrabă neimportante, aşa cum observă J. Karpinschi, dominantă pentru întreaga Germanie fiind atunci ideologia creştin-democrată. Schimbările produse de reîntregirea Germaniei s-au regăsit în pătrunderea câtorva deputaţi verzi şi comunişti în Bundestag, prin voturile obţinute în landurile fostei RDG.

Modelul consensualist: Elveţia

Elveţia reprezintă regimul politic democratic care dă cea mai mare putere corpului electoral, reprezentând totodată modelul consensualist şi federal. Sistemul politic elveţian nu este nici parlamentar şi nici prezidenţial. Sistemul federal elveţian a cunoscut, ca şi modelul său american, o profundă evoluţie. Jumătate din revizuirile parţiale ale Constituţiei au avut ca obiect, cel mai adesea, lărgirea competenţelor statului federal. Cantoanele compun statul federativ elveţian. Ele au autonomie constituţională.

Elveţia face parte dintre statele cu sistem multipartidist, fără ca vreun partid să se apropie de statutul de partid majoritar. Alegerile din 1995 au demonstrat faptul că în Elveţia există un sistem cvadripartidist173. Elveţia cunoaşte o formă caracteristică de multipartidism, care a condus la reprezentarea principalelor partide în sânul executivului, creând astfel o legătură strânsă între acesta şi Adunarea Federală. Elveţia este o societate plurală, divizată de-a lungul mai multor linii de clivaj. Clivajul religios separă creştin-democraţii, susţinuţi mai ales de catolicii practicanţi, de social-democraţi şi radicali care-şi atrag suportul catolicilor ce nu frecventează biserica, precum şi al protestanţilor. Clivajul socio-economic separă social-democraţii, susţinuţi de clasa muncitoare. În principal, de radical-democraţi, care au suportul clasei mijlocii. Partidul Popular din Elveţia se bucură de susţinere puternică, mai ales printre fermierii protestanţi. A treia sursă de clivaj, limba, nu mai cauzează încă o divizare a sistemului de partide, deşi Partidul Popular este susţinut de elveţieni vorbitori de germană, iar celelalte trei partide reprezintă alianţe relativ mai

173 În Consiliul Naţional Elveţian au intrat 15 partide. Majoritatea acestor locuri (162 din 200) au fost ocupate de către cele 4 partide mari reprezentate în Consiliul Federal.

puţin rigide de partide cantonale, în interiorul cărora clivajul lingvistic este un diferenţiator semnificativ174.

Consiliul Federal. Membrii Consiliului sunt aleşi individual pe un termen fix de 4 ani potrivit Constituţiei. Legislativul nu are posibilitatea de a iniţia vot de neîncredere în această perioadă. Consiliul Federal prezintă, de mult timp, o componenţă dată de coaliţia a trei mari partide (cre-tin-democraţi, social-democraţi, radical-democraţi), fiecare cu o pătrime din locuri în Camera Inferioară şi Partidul Popular Elveţian, cu o optime din locuri. Grupurile lingvistice sunt reprezentate în cadrul Consiliului, ca şi în Belgia.

Din 1848, Executivul Naţional elveţian al Consiliului Federal este format din 7 membri. Acest număr, consacrat prin Constituţie interzice alegerea a mai mult de un reprezentant pe canton în Consiliu. Acest fapt obligă la un dozaj delicat pentru echilibru în reprezentarea cantoanelor. Cantoanele Yurich şi Berna au aproape întotdeauna un scaun în consiliul federal, cantonul Vaud are în general unul, iar celelalte cantoane sunt reprezentate printr-un sistem de rotaţie175. Şi în cadrul acestuia, regăsim reprezentanţii grupurilor lingvistice, conform mărimii acestora (4 sau 5 miniştri de limbă germană, 1 sau 2 miniştri de limbă franceză, 1 ministru de limbă italiană).

Consiliul Federal are un Preşedintele care este în acelaşi timp şi Preşedintele Confederaţiei (primus inter pares), desemnat de Adunare, pe o perioadă de un an (neputând fi reales imediat). Preşedintele conduce şi un departament ministerial. El nu este, de fapt, nici şeful guvernului, nici şeful statului, el doar dirijează deliberările Consiliului Federal cu vot preponderent în caz de blocaj. De drept îşi exercită funcţiile de reprezentare176.

174 Arend Lijphart, op. cit, p. 53. 175 Philippe Lauvaux, op. cit., p. 356. 176Poziţia lui este asemănătoare cu cea a Reginei Angliei şi a Regelui Suediei (Ibidem, p. 358).

Regim politic semiprezidenţial: Franţa

Sistemul politic francez ne oferă o imagine specială din perspectiva analitică de tip istoric a evoluţiei sale. Ultimii 200 de ani de istorie politică a Franţei au primit din partea politologilor francezi eticheta de “istorie a republicilor”. Evoluţia sistemului de organizare a instituţiilor politice ale statului francez reprezintă o frescă a alternanţei formei monarhice, cu cea a imperiului şi cu cea a republicilor. Francezii se raportează la istoria lor democratică prin intermediul republicilor numerotate. Diferite calitativ de la o epocă la alta, Republicile franceze reprezintă istoria evoluţiei ideii de organizare politică de tip democratic prin intermediul a cinci republici.

Prima Republică franceză se referă la forma de organizare politică pe care sistemul francez a cunoscut-o în perioada 1792-1799. Această primă republică a fost rezultatul Revoluţiei franceze şi a urmat monarhiei absolutiste a lui Ludovic al XVI-lea, pe care Revoluţia din 1789 a transformat-o în monarhie de tip constituţional, în urma elaborării Constituţiei de la 1789, care a avut ca preambul Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului.

După 1789 urmează în Franţa Consulatul, apoi Imperiul lui Napoleon Bonaparte, unii politologi considerând că prima Republică franceză a durat până în 1804, când Napoleon a fost încoronat împărat al Franţei177.

Republica a II-a a funcţionat ca formă de organizare politică între 1848-1852, ea fiind rezultatul Revoluţiei de la 1848, care a răsturnat “monarhia din iulie” a lui Ludovic Filip, al cărui punct de început a fost anul 1830. Republicii a II-a i-a urmat Imperiul lui Napoleon al III-lea.

Republica a III-a a fost direct legată de războiul franco-german, care s-a soldat cu înfrângerea Franţei, nevoită să plătească daune de război Germaniei unificate, care preia de la Franţa Alsacia şi Lorena. Ea a funcţionat între 1870-1940. În urma capitulării din 1940, Camera Deputaţilor şi Senatul au predat atribuţiile mareşalului Petain.

Unii politologi178 consideră perioada 1940-1944 ca parte a istoriei politice ce ţine de Republica a III-a, deoarece mareşalul nu a anulat Constituţia şi nu a adoptat o nouă Constituţie.

177 Cezar Avram, Istoria politică a Europei: secolul XIX – XX, Editura Reduta, Craiova, 2003, p. 73. 178 Jakub Karpinschi , ABC-ul democraţiei, Humanitas, 1993.

Republica a IV-a a funcţionat între 1946-1958, când statul francez a fost guvernat de o nouă Constituţie.

Republica a V-a ţi-a început istoria în 1958 când generalul De Gaulle, capul statului francez, a propus adoptarea unei noi Constituţii. Franţa funcţionează după această a V-a Constituţie democratică, ce instituie un nou tip de Republică, prezentă şi în zilele noastre.

Caracteristicile sistemului politic francez ca sistem semiprezidenţial.

Originile Republicii a IV-a trebuie căutate în confruntarea celor trei curente de opinie, referitoare la formula de organizare pe care trebuia să o ia statul francez după al doilea război mondial. Un prim curent de opinie era cel condus de generalul De Gaulle, care opta pentru un regim politic de tip prezidenţialist. Al diolea curent de opinie era reprezentat de susţinătorii Republicii a III-a, care fusese abolită de Adunarea Naţională prin renunţarea la funcţiile Parlamentului, predate mareşalului Patain. Al treilea curent de opinie ţinea de individualizarea partidelor politice franceze şi experienţa acestora în guvernare sub Republica a III-a.

Curentul politic condus de generalul De Gaulle avea ca suport o serie de instituţii pe care generalul le înfiinţase la Londra şi în coloniile franceze din Africa. Aflaţi sub ocupaţie germană, francezii procedaseră la înfiinţarea unor “instituţii ale Franţei libere” în străinătate. În Algeria, de exemplu, a luat fiinţă în 1943 un Comitet Francez de Eliberare Naţională, care s-a transformat în anul 1944 în Guvern provizoriu. Pierderea războiului de către Germania a însemnat condamnarea la moarte a mareşalul Petain, care acceptase trupele germane pe teritoriul Franţei (sentinţă neexecutată).

Alegerile libere pentru Parlamentul francez au avut loc în 1945. Aceleaşi alegeri au hotărât ca noul Parlament ales să elaboreze o

Constituţie, prin care avea să se instituie republica a IV-a. Referendumul din mai 1946 a respins primul proiect al noii Constituţii. O nouă Adunare Constituantă a fost aleasă pentru elaborarea unui nou proiect de Constituţie, care a fost aprobat prin referendum în 1946.

Republica a IV-a (1946-1958) a creat conflicte între diferitele partide politice, deoarece, generalul De Gaulle, a preluat un proiect mai vechi de constituire a unui regim politic în care rolul Preşedintelui să fie decisiv în luarea decizie la nivel naţional. În proiectul de Constituţie pe care l-a realizat

generalul De Gaulle, preşedenţia a primit atribuţiuni inexistente în ultimele două republici. Proiectul a fost legitimat de către popor în 1958, prin referendum, cu 80% din sufragii exprimate pentru noua formulă de instituire a regimului politic francez.

În Constituţia Republicii a V-a separaţia între puterile executivă şi legislativă este foarte clară. Un parlament nu poate fi în acelaşi timp şi membru al Guvernului, funcţia în Executivul statului francez însemnând renunţarea la poziţia de parlamentar. Cadrul instituţional al regimului politic francez cuprinde în esenţă: Preşedintele Republicii, Primul-ministru şi Guvernul, Parlamentul, Consiliul Constituţional.

În prima formulă a Constituţiei din 1958, Preşedintele Franţei era ales prin vot indirect, de către electori. De Gaulle a schimbat tipul de legitimitate a Preşedintelui Franţei în 1962, când prin referendum, a fost aprobată alegerea preşedintelui prin vot direct, fapt ce conferă acestuia un alt tip de legitimitate. Mandatul unui preşedinte este de 7 ani. După expirarea primului mandat al generalului în 1964, De Gaull a fost ales prin vot direct, având de luptat în turul al doilea cu Francois Mitterand, care a fost învins.

Regimul politic francez al Republicii a V-a este construit instituţional în jurul Parlamentului, care deţine controlul legislativ, şi al instituţiei Preşedinţiei ce are locul central în Executiv. Executivul francez este alcătuit din Guvern şi din Preşedinte. Având în vedere cele două tipuri diferite de legitimitate a Guvernului şi a Preşedintelui, Guvernul este răspunzător în faţa Parlamentului, pentru că este ales din interiorul acestuia, pe când Preşedintele nu (având în vedere votul universal direct prin care este ales). În sistemul semiprezidenţial francez, Preşedintele prezidează Consiliul de Miniştri. El poate delega premierul în situaţii speciale.

Preşedintele Franţei are, conform Constituţiei franceze următoarele atribuţiuni:

1. El poate dizolva Adunarea Naţională. Ca exemplul de putere reală la care face trimitere Constituţia franceză sunt cele patru cazuri de dizolvare a Parlamentului de către Preşedinte.

Prima intervenţie a Preşedintelui Franţei şi prima folosire concretă a acestei prerogative constituţionale a fost folosită de generalul De Gaulle în 1962, când Parlamentul a refuzat să acorde votul de încredere guvernului condus de Pompidou. A doua dizolvare a Adunării Naţionale s-a produs tot în vremea mandatului lui De Gaulle, în urma mişcărilor studenţeşti şi muncitoreşti din mai 1968.

Preşedintele Francois Mitterand a dizolvat şi el de două ori Adunarea Naţională. Prima folosire a prerogativei constituţionale de către Mitterand a fost în 1981. Cea de-a doua s-a produs în 1988, ambele acţiuni ale lui Mitterand având loc imediat după alegerile prezidenţiale.

Constituţia Franţei prevede ca alegerile prezidenţiale să se facă în campanii diferite de alegerile prezidenţiale.

În urma acestor patru dizolvări ale Adunării Naţionale a Franţei, preşedinţii care le-au iniţiat au avut pentru fiecare caz în parte o formulă parlamentară mai favorabilă decât înainte de dizolvarea lor179. 2. Puterea Preşedinţei Franţei este legată de atributul constituţional

conform căruia poate numi oameni în funcţii de stat. Preşedintele Franţei numeşte premierul şi îl poate destitui.

Condiţiile în care premierul poate fi destituit de către Preşedinte au însă un amendament care reiese din tipurile de legitimitate ale Guvernului şi ale Premierului. Logica acestei relaţii de putere în statul francez este foarte simplă

a) Guvernul este validat de Parlament; b) Premierul este numit de Preşedinte. c) Premierul poate fi destituit doar atunci când reprezintă

demisia guvernului pe care îl conduce. Depinzând da Adunarea Naţională, Guvernul poate fi dizolvat doar de către aceasta.

3. Preşedintele numeşte miniştrii la propunerea premierului, tot el putând să-i destituie pe aceştia. Numirile pentru funcţiile în stat

179 Jakub Karpiski, op. cit..

sunt semnate tot de către preşedinte, cu excepţia funcţiilor importante, precum cele de ambasadori şi prefecţi (aceştia din urmă sunt reprezentanţii direcţi ai Guvernului în diferite Departamente), care sunt făcute de Consiliul de Miniştri.

4. Anumite funcţii ale Preşedintelui pot fi delegate, cum este cazul conducerii Consiliului de Miniştri. Altele, au nevoie de consultări sau de semnătura premierului, sau al diferiţilor miniştri. Excepţie fac de la această regulă, sau posibilitate de delegare de prerogative dizolvarea Adunării Naţionale şi numirea premierului.

Conform Constituţiei în vigoare, Preşedintele nu răspunde pentru actele îndeplinite în exercitarea atribuţiilor sale, decât în caz de înaltă trădare180.

Primul-ministru, Guvernul şi atribuţiile sale. Primul-ministru şi

Guvernul nu emană direct din voinţa Parlamentului. Peşedintele Republicii numeşte pe Primul-ministru, şi la propunerea acestuia pe ceilalţi membrii ai guvernului, care provin din rândul parlamentarilor sau din afara acestora (miniştri tehnicieni)181. Primul-ministru şi Guvernul reprezintă autoritatea supremă a administraţiei. Guvernul este un organ colegial, solidar, care este ierarhizat în forma unei piramide, cu responsabilitate politică colectivă sau individuală. El proiectează şi înfăptuieşte politica naţională. Guvernul se ocupă de administrarea Franţei şi aplicarea politicii executive. Deşi Preşedintele este şeful armatei, Guvernul coordonează gestionarea resurselor şi activitatea administrativă a forţelor armate. Guvernul emite hotărâri. Activitatea sa este condusă de premier. În anumite cazuri, Guvernul Franţei poate cere Adunării Naţionale să ia decizii pentru probleme care nu este abilitat constituţional sau nu sunt reglementări legislative. O astfel de formă de reglementare vine să întregească puterea Preşedintelui în mod direct,

180 Ion Deleanu, op. cit., p. 129. 181 Numirea primului-ministru se află la discreţia preşedintelui doar din punct de vedere teoretic, deoarece practic, miniştrii îşi angajează responsabilitatea în faţa parlamentului prin dezbaterea programului şi prin confirmarea echipei guvernamentale de către această instituţie (Ibidem).

deoarece acesta conduce Consiliul de Miniştri. Astfel de hotărâri sunt echivalentele juridice ale decretelor pe care le puteau emite guvernele în timpul Republicii a III-a şi Republicii a IV-a. Aceste hotărâri sunt, de asemeni, echivalente ale ordonanţelor Guvernului României, în sensul că dacă vor fi votate de Parlament, ele pot deveni legi. Parlamentul

Parlamentul Franţei este bicameral. Adunarea Naţională, constituită prin sufragiu universal direct este echivalentul Camerei Deputaţilor şi este alcătuită din aproximativ 500 de deputaţi. Deputaţii francezi sunt aleşi pentru un mandat de 5 ani, Preşedintele Republicii poate să dizolve Adunarea Naţională înainte de expirarea mandatului ei de 5 ani. Preşedintele Adunării Naţionale se alege pe termen de 5 ani. Senatul este Camera superioară a Parlamentului Franţei, constituit prin sufragiu indirect. Senatorii francezi sunt aleşi pe termen de 9 ani, ei reînnoindu-se însă, în proporţie de o treime, la fiecare trei ani. Cei aproximativ 300 de senatori sunt împărţiţi în trei grupe, după lista reprezentată de ordinea alfabetică a Departamentelor. La un interval de trei ani se încheie mandatul senatorilor unuia dintre cele 3 grupuri şi au loc alegeri. Preşedintele senatului se alege la 3 ani, o dată cu schimbarea grupurilor de senatori. El îndeplineşte ca şi în România, rolul celui de-al doilea om în stat, ţinând locul Preşedintelui în cazul în care postul devine vacant, sau îndeplinind temporar atribuţiile prezidenţiale în diferite situaţii. Senatul colaborează cu Adunarea Naţională la îndeplinirea, în principiu, a aceloraşi atribuţii. Cu toate acestea, poziţia celor două Camere nu este egală, deoarece, numai Adunarea Naţională pune în cauză responsabilitatea politică a guvernului şi numai ea, uneori, se prezintă definitiv în materie legislativă. Parlamentul adoptă legile care trebuie semnate de către Preşedinte, în termen de 15 zile de la trimiterea lor de către Parlament spre promulgare, Preşedintelui.

La “marginea” Parlamentului funcţionează Consiliul Economic şi Social, ca organ consultativ, având sarcina să reprezinte interesele economice şi sociale pe lângă Guvern. El emite avize, când Guvernul doreşte să-l sesizeze sau să-l consulte (competenţa facultativă), precum şi atunci când Guvernul alaborează programe sau proiecte de legi, cu caracter social (competenţă obligatorie) şi eonomic. De asemenea, la iniţiativa proprie, atenţionează Guvernul asupra reformelor de natură să favorizeze realizarea obiectivelor economice şi sociale182. Adunarea Naţională este instituţia care participă la alegerea membrilor Înaltei Curţi de Justiţie şi tot ea este aceea care decide punerea sub acuzare în faţa acesteia. Înalta Curte de Justiţie înfăpuieşte “justiţia politică”, în timp ce Consiliul Constituţional realizaeză “justiţia constituţională”, iar instanţele judecătoreşti “jutiţia judiciară”. Este alcătuită din 24 de judecători titulari şi 12 judecători supleanţi, fiecare Cameră a Parlamentului alegând 12 titulară şi 6 supleanţi. Consiliul Constituţional este alcătuit din membrii de drept (pe viaţă) şi din 9 membri numiţi (3 de Preşedintele Republicii, 3 de preşedintele Adunării Naţionale şi 3 de preşedintele Senatului) pe durata unui mandat de 9 ani (o treime din membrii numiţi sunt reînnoiţi la fiecare trei ani). Aceştia sunt incompatibili calităţii de membri ai Parlamentului, Guvernului şi Consiliului economic şi Social. Nu pot fi numiţi în funcţii publice, nu pot da consultaţii, nu pot lua poziţie publică în nici o problemă dezbătută de Consiliu. Sunt obligaţi să manifeste imparţialitate şi să ţină secretul deliberării şi votului în Consiliu. Au atribuţii consultative asupra măsurilor pe care Preşedintele Republicii urmează să le adopte conform Constituţiei şi atribuţii de control. Se pronunţă şi asupra legalităţii şi corectitudinii referendumului, legalităţii alegerilor prezidenţiale, a legalităţii alegerilor legislative, a existenţei sau inexistenţei incompatibilităţilor parlamentare,

182 Ibidem, p. 130.

asupra respectării competenţei normative puterii legislative şi puterii executive, a conformităţii legilor cu Constituţia etc.183.

Reprezentativitatea parlamentară Pentru sistemul politic francez, parlamentarii au o legitimitate naţională. Ei sunt

aleşi în circumscripţii electorale, dar o dată aleşi, sunt consideraţi reprezentanţi ai poporului francez, activitatea lor nemaiputând fi influenţată, controlată sau dirijată de către electoratul din circumscripţia electorală în care au fost aleşi, de către organizaţiile politice sau civile ale acestora, sau de către partidelor politice pentru care au candidat.

Sistemul electoral francez este diferit pentru Adunarea Naţională şi pentru Senat. Până în 1986, în timpul Republicii a V-a, alegerile Adunării Naţionale erau pe formula scrutinului uninominal în două tururi. Votul era unul de tip majoritar şi defavoriza partidele mici. Erau aleşi în primul tur doar candidaţii care obţineau majoritatea absolută a voturilor exprimate (care să reprezinte peste 25% din voturile persoanelor cu drept de vot) din circumscripţia electorală respectivă. În cazul în care nici un candidat nu obţinea un astfel de scor electoral, în turul doi se prezentau doi candidaţi, care obţinuseră cel puţin 12,5% din votul persoanelor cu drept de vot. Dacă era doar un singur candidat cu un astfel de scor, sau dacă nimeni nu atingea cota electorală stipulată în lege, atunci deveneau candidaţi în turul doi, candidaţii cu numărul cel mai mare de voturi obţinute din voturile exprimate. Datorită faptului că acest sistem de vot majoritar, uninominal în două tururi pentru Adunarea Naţională, era în defavoarea partidelor mici, comuniştii şi socialiştii au propus schimbarea sistemului de vot majoritar cu unul proporţional. Preşedintele Mitterand a sprijinit iniţiativa sistemului proporţional, iar majoritatea parlamentară socialistă din 1985 a adoptat acest sistem de vot, pe care preşedintele îl susţinea încă dinainte de anul 1981. Acest sistem de vot a adus în 1986 o majoritate parlamentară de dreapta. În realitate, sistemul proporţional s-a dovedit defavorabil dreptei, pentru că diferenţa rezultată în favoarea acesteia prin sistemul proporţional 183 Ibidem.

era mai mică decât cea care ar fi rezultat din sistemul majoritar. Votat de majoritatea parlamentară socialistă, sistemul proporţional de vot a fost schimbat de majoritatea parlamentară de dreapta imediat după alegerile din 1986, când dreapta a ajuns la putere. Franţa avea din nou un sistem de vot majoritar pe circumscripţii de tip uninominal. Senatul Franţei are un alt tip de legitimitate. El este ales de către colegiile de electori din fiecare departament al Franţei. Dizolvarea sau demiterea guvernului poate fi făcută doar de către majoritatea membrilor Adunării Naţionale, în faţa cărora îşi prezintă programul pentru votul de încredere. Votul de încredere poate fi obţinut şi pentru un proiect de lege pentru care are votul majorităţii Adunării. Textul de lege se consideră votat dacă în termen de 48 de ore, majoritatea deputaţilor nu retrag votul de încredere Guvernului, sau dacă deputaţii nu supun la vot o moţiune de neîncredere. Propunerea de retragere a încrederii în Guvern poate lua forma unui act legitim doar în condiţiile în care ea este susţinută de cel puţin a zecea parte dintre membrii Adunării, membrii iniţiativei nemaiavând dreptul la o propunere asemănătoare pentru aceeaşi sesiune. Singurul caz în care pot totuşi propune retragerea încrederii în guvern este acela în care iniţiativa lor se constituie ca un răspuns la o iniţiativă a premierului de a angaja responsabilitatea guvernului faţă de un proiect de lege prezentat Adunării Naţionale. (art. 49). Preşedintele Franţei este, de regulă, de aceeaşi opţiune politică cu premierul. Excepţia s-a produs între 1986-1988, când socialistul Mitterand a fost obligat să guverneze cu premierul de dreapta, Jacques Chirac. Dacă programul guvernului este respins, se prezintă de către premier demisia guvernului său.

Democraţia italiană

Statul italian prezintă o formă accentuată de descentralizare, în favoarea organelor locale regionale. Regionalismul italian se apropie mult de federalism. Această puternică descentralizare are avantajele, dar şi dezavantajele ei, fiind considerată ca substanţial perfectibilă. În prezent există 20 de regiuni, 5 dintre ele având un statut special, beneficiind de o largă autonomie şi de un domeniu legislativ exclusiv. Din anul 1947, Italia reprezintă regimul politic parlamentar de tip tradiţional cu o concepţie reînnoită a statului.

Sistemul parlamentar italian, se caracterizează prin alternanţa partidelor la putere, realizată în condiţii specifice şi restrânse. Multipartidismul italian este pluripolar, fapt care influenţează democraţia italiană. Sistemul se distinge printr-o serie de dimensiuni, unele contradictorii, unele inedite.

Viaţa politică parlamentară este întreţinută şi dominată de activitatea partidelor politice, înlăuntrul cărora se decide totul, multipartidismul italian remarcându-se prin existenţa a două partide dominante184, în jurul cărora sunt polarizate toate celelalte, fără însă ca vreunul din ele să-şi poată asigura majoritatea parlamentară (unul dintre partide este de opoziţie nu doar faţă de guvern, dar şi faţă de regim; în interiorul majorităţii celorlalte partide, începând chiar cu cel dominant, există multiple tendinţe şi facţiuni, o “federaţie de facţiuni”, având fiecare conducerea sa şi obiectivele ei).

Parlamentarismul italian, apare astfel, un parlamentarism raţionalizat, care are o semnificaţie pur formală (totul perfectându-se în afara lui) şi care se manifestă cu pregnanţă în privinţa procedurii de a acorda guvernului votul de încredere şi de a pune în cauză responsabilitatea lui.

184 Democraţia Creştină este primul partid italian, înregistrând, cu unele excepţii în perioade de declin, între 32 şi 42 % din voturi (în 1983, nu a înregistrat decât 33%; Partidul Comunist a constituit cel de-al doilea partid ca mărime şi forţă, ajungând în 1976 la 34% din voturi (în 1987 nu a înregistrat decât 29,2%) Partidul Socialist Italian n-a obţinut decât 11,4% la alegerile legislative din 1983, dar, înregistrând un câşrig apreciabil (13,1%) la alegerile regionale din 1985, el ocupă o poziţie strategică importantă în echilibrul poliotic. Dintre celelalte formaţiuni politice mai mici, trei îndeplinesc un rol semnificativ în constituirea coaliţiilor guvernamentale: Partidul Socialist Democrat, rezultat dintr-o sciziune a Partidului Socialist în 1974, înregistrând între 3-4% din sufragiu; Partidul Republican, cu cca 5% din electorat; Partidul Liberal, situat la centru-dreapta, cu 2,9% din sufragiu (Ibidem p. 123).

Cadrul instituţional italian se compune din organul legislativ, organele executive şi Curtea Constituţională.

Parlamentul oferă exemplul unui bicameralism autentic. a) ambele camere sunt alese prin sufragiu universal direct (alegerea

deputaţilor se face însă prin scrutin pe listă, pe baza reprezentării proporţionale, cu repartizarea “restului” mai întâi la nivelul circumscripţiilor, iar apoi la nivel naţional, modalitate de scrutin care avantajează partidele mari; pentru alegerea senatorilor se combină reprezentarea proporţională cu scrutinul majoritar);

b) Camerele acţionează împreună şi pe picior de egalitate (ele exercită împreună prerogativele legislative, exprimă încrederea în guvern şi pot pune în cauză responsabilitatea acestuia);

c) Disoluţia poate privi amândouă camerele sau numai pe una dintre ele.

Nota inedită o constituie însă faptul că delegarea legislativă operează în favoarea comisiilor permanente ale fiecărei camere, comisiile având competenţa nu numai de a examina proiectele de legi, dar, cu unele excepţii, şi de a le aproba, acţionând deci ca “mini-parlamente”.

Camera Deputaţilor este compusă, după revizuirea din anul 1963, din 630 de membri aleşi în circumscripţii. Senatul este compus din 315 membri. Câteva instituţii imprimă vieţii politice italiene caracteristicile democraţiei semi-directe: iniţiativa populară, referendumul abrogativ şi referendumul în materie constituţională185. Preşedintele Republicii şi Guvernul constituie, la nivel naţional186, principalele organe executive. Preşedintele Republicii este ales prin scrutin secret de către un colegiu electoral special, compus din membrii Parlamentului şi din 60 de delegaţi ai Consiliilor regionale (3 de fiecare

185 Ibidem, p. 124. 186 Statul este foarte descentralizat, în favoarea organelor locale regionale. Regionalismul italian se apropie mult de federalism. Această puternică descentralizare are avantajele, dar şi dezavantajele ei, fiind considerată ca substanţial perfectibilă. În prezent există 20 de regiuni, 5 dintre ele având un statut special, beneficiind de o largă autonomie şi de un domeniu legislativ exclusiv.

regiune), care nu prezintă calitatea de parlamentar. La primele 3 tururi, este nevoie de o majoritate de două treimi pentru alegere, iar începând cu următorul este nevoie de majoritatea absolută. Preşedintele Republicii este ales pe o perioadă de 7 ani şi poate fi ales fără limită. Vârsta cerută pentru a fi Preşedinte al Republicii este de 50 de ani. Instituţia prezidenţială prezintă aspecte diferite, unele chiar contradictorii. Preşedintele Republicii, prin modul în care este desemnat şi prin prerogativele cu care el este înzestrat, pare să fie un factor de putere de primă importanţă (convoacă camerele, dispune disoluţia lor, le poate cere o a doua deliberare asupra legilor, are puteri proprii de reglementare, numeşte pe preşedintele Consiliului de Miniştri şi pe alţi funcţionari, îndeplineşte prerogative diplomatice etc.). În realitate, el nu este decât “numele de împrumut al primului-ministru”187, deoarece, valabilitatea actelor sale se găseşte cerinţa unei contra-semnături ministeriale. În acelaşi timp, Preşedintele Consiliului de Miniştri are nevoie de votul de încredere al camerelor, ceea ce face ca el împreună cu guvernul să reprezinte emanaţia majorităţii sau coaliţiei parlamentare (responsabilitatea politică a guvernului poate fi pusă oricând în cauză; structurile guvernamentale sunt tranşate anticipat, prin înţelegerile dintre partidele politice). Cel mai frapant paradox rămâne însă, faptul că, în ciuda “confiscării puterii” de către democraţia creştină188, Italia excelează prin instabilitate guvernamentală189. Sursele acestuia sunt: multipartidismul, conservat prin sistemul reprezentării proporţionale, imposibilitatea partidelor dominante de a-şi asigura majoritatea parlamentară, constituirea unor majorităţi parlamentare conjuncturale şi fragile; practicarea unui “joc de basculare” din

187 G. Burdeau, op. cit., p. 247. 188 În jurul democraţiei creştine, de peste 35 de ani, sunt stabilite, efemer însă, coaliţii guvernamentale. Rezultatul îl constituie, între altele, şi apariţia unui aşa-zis sotto-guverno, a unui aparat administrativstabil şi fidel, reprezentând un veritabil fief pentru partid. 189 În perioada postbelică s-au succedat peste 90 de formaţii guvernamentale, unele numai după câteva luni sau chiar săptămâni. Este adevărat că, potrivit art. 94 din Constituşie, votul de încredere al uneia dintre camere asupra unei propuneri guvernamentale nu antrenează obligaţia guvernului de a demisiona, dar cabinetul nu este în măsură să-şi constituie o majoritate parlamentară care să-l susţină, aşa încât rezultatul este acelaşi, adică instabilitatea guvernamentală.

partea partidelor mici, existenţa multiplelor facţiuni cu interese contradictorii în interiorul unor partide. Regimul parlamentar italian nu este astfel decât un epifenomen, cu toate că, structurile sociale şi administrative pot fi stabile şi puternice190. Este şi aceasta, poate, tot un paradox. Guvernul se compune din Preşedintele Consiliului de Miniştrii, care împreună constituie Consiliul de Miniştrii (art. 92 din Constituţie). Preşedintele Consiliului asigură preşedinţia şedinţelor. În Guvern sunt incluşi şi subsecretarii de stat, chiar dacă nu sunt citaţi în Constituţie, includerea regăsindu-se în legea fundamentală din 1888. Guvernul exercită puterea reglementară, chiar dacă Constituţia nu-i acordă această atribuţie în termeni proprii, există în acest sens, totuşi, câteva decrete promulgate de Preşedintele Republicii, în perioada 1955-1999191. Curtea Constituţională, instituţionalizată prin Constituţie, şi-a început activitatea în 1955. Este un organ de deosebită importanţă, mai ales politică, în statul italian192, prin natura atribuţiilor ce-i revin. Curtea este alcătuită din 15 membri (5 aleşi de parlament, în şedinţă comună, 5 numiţi de preşedintele Republicii, 5 aleşi de magistraturile supreme Curtea de Casaţie, Consiliul de Stat, Curtea de Conturi), toţi membrii fiind jurişti profesionişti. Această instituţie exercită controlul constituţionalităţii legilor şi al altor acte adoptate în formă legislativă (un control a priori asupra legilor regionale, un control a posteriori asupra legilor adoptate de organele naţionale şi cele ale regiunilor şi un control prin sesizare, pe calea excepţiei de către tribunale), tranşează conflictele de competenţă dintre organele de state şi dintre organele de stat de la nivel naţional şi cele regionale, statuează în materie penală asupra acuzaţiilor aduse Preşedintelui Republicii şi miniştrilor193.

190 P. Pactet, op. cit., p. 202. 191 Philippe Lauvaux, op. cit., p. 718. 192 Veui G. Zagrebelsky, La Giustizia constituzionale, Bolonia, 1977; J. C. Escaras, La justice constitutionnelle en Italie, Universitete de Toulon, 2 vol., 1987 et 1988. 193 Ion Deleanu, op. cit., p. 125.

După terminarea războiului, Italia a fost prima mare democraţie restaurată care a introdus un control juridic al constituţionalităţii. Şi pentru ea, a fost o primă experienţă.

Modelul suedez

Suedia are o lungă tradiţie de guvernare constituţională. Prima

“constituţie” suedeză (Regeringsform) a fost promulgată în 1634, având drept principal obiect, organizarea regenţei în timpul când regina Christine era minoră.

Revizuit şi îmbunătăţi, acest text a fost repus în vigoare sub regenţa instaurată în timpul când Charles al XI-lea (1660-1672) era minor. Sub regimul efectiv al acestuia, şi mai ales sub cel al fiului său, Charles al XII-lea, regimul constituţional a fost înlocuit de monarhia absolută194.

Constituţia liberală elaborată între 1719-1720 a fost prima constituţie scrisă care a prefigurat global, tipul contemporan. Adunările de stat au loc

194 Moartea lui Charles al XII-lea, în 1718, a marcat pentru Suedia regresul preponderenţei politice a absolutismului monarhic (dinlăuntru). Saint-Simon a rezumat situaţia, arătând că: “Moartea lui Charles al XII-lea a făcut ca autoritatea să revină Statelor şi Senatului şi Coronei elective, şi a enervat foarte rău autoritatea regilor lor, dintre care ultimii doi au folosit-o atât de rău” . Ubrica Eleanora, sora lui Charles al XII-lea, a consimţit ca Statele să aibă puterea de a alege regele şi, înainte de a fi desemantă ca regină, în detrimentul descendenţei unei surori mai mari de-a sa, a renunţat la exerciţiu fără limite ale suveranităţii. Prin aceasta s-a format în Suedia guvernul reprezentativ care a cunoscut aici o dezvoltare importantă, în perioada 1719 până în 1772, Suedia având experienţa originală a parlamentarismului: Era Libertăţii după Frihetstiden. (Philippe Lavaux, op. cit., pp. 488-489).

periodic sub formă de dietă (Riksdag), ţinându-se obligatoriu o dată la trei ani. A fost minuţios redată de Riksdagsordningen din 1723, unul dintre regulamentele pentru adunările cele mai remarcabile din istoria parlamentară. Sistemul politic a integrat bipartidismul într-o configuraţie modernă, dată de alternanţa repetată între două partide (comparaţia cu tories şi whigs poate induce în eroare), cel al “pălăriilor” (huts), partizani ai restauraţiei Suediei ca mare putere şi în favoarea franţei, şi cel al “bonetelor” (caps), mai pacifişti şi în favoarea Angliei şi Rusiei. Ca şi în Anglia, cele două formaţiuni – mai ales bonetele – au cunoscut o profundă reînnoire. La fel, clivajul partizan a fost traversat de obedienţe destul de subtile (există un country party, un Court – party etc.), adesea încrucişate (Court – caps, de exemplu). Viaţa parlamentară a fost intensă şi guvernarea opiniei asigurată de către legea organică din 1766 privind presa195.

Constituţia din 1809 (până la revizuirea sa totală din 1974) a fost cea mai veche constituţie europeană care a ajuns la eficienţă pe o perioadă îndelungată. În cadrul acestei constituţii s-a dezvoltat regimul politic al Suediei contemporane care s-a depărtat de perceptele democratice, fapt care a justificat “abandonul” din 1974. Constituţia din 1809 a corespuns, totuşi, modelului separării puterilor în stat (cum sunt constituţiile americană din 1787 şi franceză din 1791)196, prevăzând separarea puterilor între rege şi Riksdag, puterea executivă fiind atribuită primului, fără ca acesta să o împartă cu cineva, dar nu fără control, iar puterea legislativă în materie constituţională şi civilă (între rege şi Riksdag) aparţinea regelui în materie de economie şi administraţie şi Riksdag-ului în materie fiscală şi bugetară197.

195 Deliberălile sunt de o calitate comparabilă cu cea a modelului britanic. Instituţia care s-a afirmat atunci în Marea Britanie şi-a găsit corespondentul în Suedia într-un membru al preeminentului Senatului, preşedintele cancelariei care “exersează” un leadership. Sancţiunea ultimă a alternanţei s-a sprijinit pe un mijoc care ţine de domeniul dreptului: procedura “licentiering”, echivalent “impeachement”-ului brtitanic, care va cunoaşte o evoluţie comparabilă. 196 Constituţia norvegiană din 1814, încă în vigoare, va urma acelaşi model. 197 Regele numea şi revoca miniştrii, a căror opinie era consultativă şi obligatorie. Refuzul contrasemnării de către aceştia era permis numai în caz de ilegalitate. Legea organică din 1810 a menţinut statele în vechea lor formă de 4 ordine reprezentând clerul, nobilii, burghezia şi ţăranii. Alte 2 legi – cea a libertăţii presei (1810) şi cea a succesiuni la tron (1809) vin să completeze constituţia. După acestea, amendamentele au fost atât de multe, încât în momentul revizuirii totale din 1974, au schimbat toată Constituţia.

Legea fundamentală din 1809 a prevăzut un mod original de exerciţiu, în care regele rămânea efectiv, titularul puterii executive, dar îndepărta principiul responsabilităţii politice a miniştrilor în sensul strict, supunând exerciţiul acestei puteri unui control parlamentar coerent circumscris prescrisului constituţional.

Constituţia din 1974, în vigoare astăzi, se bazează pe principiul suveranităţii poporului şi parlamentului. Democraţia suedeză este esenţial reprezentativă şi regimul parlamentar raţionalizat este pur monist. Aceste înscrisuri în Constituţie corespund regimului care funcţiona de facto de mai multe decenii. În Suedia, avem de-a face, cu o democraţie reprezentativă.

Riksdag este reprezentantul poporului, puterea legislativă aparţinând numai lui. Acest Parlament monocameral numără 349 de membri. Durata legislaturii era de 3 ani, dar începând cu 1994, printr-o nouă revizuire, s-a

hotărât să fie de 4 ani. Alegerile ordinale coincid cu cele locale. În caz de dizolvare, noua adunare duce

la capăt numai legislatura începută de precedenta adunare dizolvată. Guvernul are dreptul de a dizolva Riksdag, dar numai după trei luni consecutive de funcţionare.

Regimul suedez se găseşte, astfel, în termenii actualei Constituţii, dezechilibrat, în avantajul Parlamentului şi în detrimentul executivului. Ierarhia normelor determină această situaţie. Sistemul este însă simplu şi puţin constrângător.

La nivelul superior se găsesc legile organice (Constituţia însăşi), legea succesiunii la tron şi cea a libertăţii presei.

La al doilea nivel se găsesc legile extraordinare şi dispoziţiile complementare ale regulamentului Rikgsdag-ului, ca şi normele bugetare care, după dreptul public suedez, constituie un mod particular de decizie parlamentară şi care nu are formă legislativă198.

Reforma cea mai importantă pentru dezvoltarea regimului datează din 1866, când o lege organică a Riksdagului instituie un parlament bicameral, care se substituie vechiului sistem al Statelor. Noul sistem a cuprins o primă cameră, sau Camera Înaltă, ai cărei membri erau aleşi pentru 9 ani, prin consilii generale şi municipale şi o a doua cameră, Camera Joasă, ai cărei membri erau aleşi pe 3 ani în scrutin direct în circumscripţii. Puterea în cele două camere era identică. (Ibidem, pp. 490-491) 198 Cap. VII din Constituţie enumeră succesiv ceea ce este interzis puterii legislative (de ex. – pedeapsa cu moartea), cele care îi sunt rezervate, şi printre acestea, şi cele prin care Rikgsdag poate autoriza guvernul să intervină prin ordonanţe. Art. 2, cap. VII: “dispoziţiile care au un statut particular, ca şi relaţiile lor personale şi de ordin economic sunt hotărâte de lege”. Art. 3, cap. VII: “relaţiile înre oameni (particulari) şi puterile publice în materie de obligaţii care revin primilor şi de intervenţie în situaţiile personale şi economice ale acestora sunt hotărâte de lege”. Al 3-lea nivel în ierarhia normelor este cel al puterii regulamentare care cuprinde ordonanţele luate de guvern şi deciziile luate la nivelul departamentelor miniştrilor. Art. 13, cap. VII pare a recunoaşte Guvernului o putere reglementară autonomă. Pe lângăCompetenţa relativă la executarea legilor, acest articol dă guvernului puterea de a “lua decizii care nu ţin de competenţa Rikgsdag-ului în virtutea unei legi organice”. Una dintre rarele restricţii în ce priveşte Rikgsdag rezultă din art. 8, cap. IX: “Rikgsdag nu poate să se achite de funcţiile jurisdicţionale sau administrative decât în măsura prevăzută de o lege organică sau de către regulamentul acestei adunări”. (Ibidem, pp. 501-503).

Monopolul puterii legislative atribuit Rikgsdag-ului, în afară de dreptul de iniţiativă care aparţine guvernului, reprezintă o importantă inovaţie juridică a Constituţiei din 1974, faţă de cea din 1809.

Supremaţia puterii legislative se manifestă însă, prin faptul că această Constituţie nu are în vedere controlul constituţionalităţii legilor. Tribunalele ordinale şi-au atribuit progresiv această competenţă şi, în 1963, Curtea Supremă a consacrat-o, precizând că trebuia să fie înţeleasă numai în sens restrictiv.

Suedia se încadrează în tipul de parlamentarism monist şi raţionalist. Constituţia din 1974 plasează şeful statului în afara puterii executive. Calitatea

regelui de şef de stat nu o mai implică pe cea care ţine de ramura puterii executive. Formarea Guvernului aparţine Rikgsdag-ului, fără nici o intervenţie din partea

şefului statului. În virtutea principiului încrederii presupuse, guvernul este constituit şi intră în funcţiune fără a trebui să solicite un vot prealabil de încredere, ceea ce favorizează practica parlamentarismului “negativ”.

Preşedintele Rikgsdag-ului desemnează primul-ministru după consultarea vice-preşedintelui şi reprezentanţilor partidelor din Parlament. Dacă Rigsdagul nu-l votează, procedura trebuie reluată, neinterzicându-se, însă, după mai multe consultaţii, să fie propusă aceeaşi persoană.

Puterea Primului-ministru este preponderentă. El desemnează pe membrii guvernului şi aduce la cunoştiinţă numele lor Rikgsdag-ului. Are puterea de a elibera miniştrii din funcţie. Dacă acesta demisionează sau este eliberat din funcţie, în urma unui vot de neîncredere sau în caz de deces, preşedintele Rikgsdag-ului trebuie să îi elibereze din funcţie pe miniştri. Tot Primul-ministru îi repartizează pe aceştia în diferitele departamente ministeriale. Ansamblul departamentelor constituie Cancelaria guvernului (Regeringskansli). Primul-ministru dispune de Cancelaria guvernului (Statsradsberedning) care asigură coordonarea. Consiliul de miniştri se reuneşte săptămânal.

Responsabilitatea guvernamentală figurează în primul capitol al Constituţiei şi face obiectul unei reglementări ce se înscrie în tendinţa contemporană a parlamentarismului raţionalizat. Constituţia nu ia în calcul procedura privind chestiunea încrederii, care rămâne deci de domeniul practicii parlamentare.

“Declaraţia de neîncredere” este prezentată de art. 4, cap. XII din Constituţie. Moţiunea de cenzură trebuie semnată de o zecime din membrii Rikgsdag-ului, depusă spre vot la două şedinţe succesive şi votată la o a treia.

Regulamentul Rikgsdag-ului completează normele constituţionale în ceea ce priveşte declararea de neîncredere pentru unul dintre miniştri: “dacă există simultan două sau mai multe propuneri de declaraţie de neîncredere împotriva aceluiaşi ministru, se va proceda la un singur scrutin”. Art. 1, cap. VII enunţă că: “o cerere de interpelare nu poate fi depusă decât pentru o problemă de interes major” şi Rikgsdag decide dacă aceasta poate fi făcută199.

Puterea de control a Rikgsdag-lui nu se limitează la responsabilitatea guvernamentală, ci controlează şi administraţia. Prestigioasa “Comisie a Constituţiei” are drept misiune controlul activităţii guvernului, a miniştrilor şi a funcţiilor lor executive, el fiind un control administrativ şi nu politic. Tot această comisie decide acuzarea

199 Ibidem, p. 507.

miniştrilor în faţa Curţii Supreme pentru infracţiuni penale comise cu ocazia funcţiilor lor, în ipoteza în care aceştia nu şi-au cunoscut datoriile şi sarcinile.

Comisarii de supraveghere ai Rikgsdag-lui sunt în număr de 6, aleşi din sânul Rikgsdag-lui şi de către acesta. Reprezintă un organism autonom, care-şi exercită funcţiile (pe lângă cele de inspectare a finanţelor guvernului).

Cel mai celebru şi mai vechi dintre organele de control din Suedia este Procurorul parlamentar (creat în 1766 în timpul Frihetstiden). El poate să asiste la deliberările tribunalelor şi serviciilor publice administrative şi are dreptul să-i fie comunicate procese-verbale şi acte şi orice informaţie pe care o cere. Poate cere concursul ministerului public. Poate decide punerea sub acuzare a funcţionarilor dar, de obicei, se limitează la “punerea lor în gardă”. Această instituţie a servit ca model şi altor regimuri democratice, precum mediatorului în Franţa şi comisarul parlamentar în Marea Britanie .

Sistemul partidelor este foarte stabil. Constituţia din 1974 s-a pronunţat în favoarea rolului mediator al partidelor presupunând că în viitor, activităţile politice se vor exersa mai ales prin aceasta în cadrul unui regim exclusiv reprezentativ.

Multipartidismul suedez este foarte asemănător cu cel al celorlalte ţări scandinave, dar are câteva caracteristici proprii. Punctul comun este dat de existenţa multipartidismului oponent, adică un puternic partid social-democrat care se opune unei coaliţii de partide numite burgheze (în Suedia – cel conservator, cel liberal şi cel de centru, de exemplu cel agrarian).

Stabilitatea sistemului electoral suedez este favorizată de scrutinul proporţional, cu un prag de reprezentabilitate (pragul de 4% şi de 12%, ca şi metoda echilibrării au valoare constituţională, conform art. 7 şi 8)200.

Formula minoritară de guvernare constituie o caracteristică a regimurilor parlamentare scandinave, şi mai ales a Suediei. Se pot distinge, însă formule

200 Partidele de stânga: Partidul Social-Democrat al muncitorilor (SAP) este partidul pivot în sistemul politic suedez. A fost fondat în 1889. Una dintre primele sale revendicări a fost sufragiul universal. De aici pleacă o mişcare mai curând reformistă, inspirată de socialismul german. Devine, după instaurarea sufragiului universal masculin, cel mai important din Suedia, ceea ce este şi astăzi. Partidul comunist provine (din 1921) dintr-o aripă a socialiştilor de stânga, ei înşişi separaţi de sociali-democraţi în 1917. Partidele burgheze (borgelrlig) desemnează în Scandinavia partidele care nu au ideologie socialistă. În Suedia, această denumire vine natural, ca urmare a celui de-al treilea Stat al vechiului Rikgsdag, cel al burgheziei, la fel ca unul din cele 3 partide actuale ale blocului burghez, partidul de centru, recent partidul agrarian, odată partid al ţăranilor. El este succesorul celui de-al 4-lea Stat al Rikgsdag dinainte de 1866, cel al ţărănimii. Partidul ţărănesc (lantmannapartiet) a fost fondat în 1867, pentru a reprezenta clasa ţărănească, majoritară în ţară şi a luat controlul celei de-a doua camere timp de 20 de ani. Partidul liberal rezultă din fuziunea (din 1900) între uniunea liberală şi partidul poporului, al cărui nume îl poartă în mod oficial (folkpartiet). Este la origine un partid de stânga şi cel mai puţin omogen şi cel mai puţin organizat. Electoratul este esenţial urban şi provine din clasa mijlocie. Partidul conservator, numit oficial, din 1968, partidul moderaţilor (moderaka samlings partiet), a dominat Camera Înaltă până la democratizarea sa din 1919 şi reprezenta interesele fostelor state privilegiate şi ale burgheziei. Blocul burghez se reprezintă destul de “compozit”. Partidele nu au putut să surmonteze propria diviziune, faţă de blocul partidului dominant. Mişcarea ecologistă numită Partidul mediului sau cel al Verzilor (mijlöpartiet – de Gröna) a intrat în Rikgsdag în urma alegerilor din 1988, modificând configurarea unui sistem de partide rămas neschimbat de la instaurarea sufragiului universal. Are 5,5% din voturi (cu doar câteva mai puţine decât comuniştii) şi 20 de locuri în Rikgsdag. Noua Democraţie (Ny Demokraty), partid pujadist, anti-imigranţi (în afară de acest lucru, fără conotaţii fasciste), are 25 de locuri, cu 6,6% din voturi. Acest partid a fost creat recent şi intruziunea sa era foarte greu compatibilă cu puterea, exasperantă pentru partidele de guvernământ de coaliţie burgheză.

guvernamentale majoritare cu caracter specific minoritar, majoritar şi cvasimajoritar, şi în sânul acestor diferite formule, guverne omogene şi guverne de coaliţie.

“Marea coaliţie” între social-democraţi şi cel mai important dintre partidele burgheze (recent cel de centru, azi partidul moderaţilor), excluzându-le pe celelalte, nu s-a mai întâlnit din 1957. În schimb, putem evoca un guvern de coaliţie burgheză care beneficiază de susţinere, dar în acelaşi timp punctual, al social-democraţilor. Această susţinere rămâne şi ea exterioară. Există câteva exemple de astfel de acorduri în vremuri normale, dar, în general, acestea au loc în timpul unei “crize naţionale”.

Din punct de vedere politic, recursul la formula specific minoritară de guvernământ îşi găseşte originea în reticenţele partidelor social-democrate scandinave de a guverna împreună cu partidele burgheze. Dată fiind situaţia (aproape mereu foarte puternică a partidului social-democrat), recursul la această formulă specific minoritară de guvernământ nu a fost frecvent în Suedia. Au existat o serie de astfel de forme de guvernământ, cu durată medie de un an (între 1920 şi 1932), ale social-democraţilor sau liberalilor omogeni. Începând cu 1936, formula specific minoritară este o formulă de aşteptare.

Guvernele majoritare s-au impus în mod evident din momentul în care partidul social-democrat, partid dominant în majoritatea ţărilor scandinave, a dispus de majoritatea de locuri în Parlament. Partidul SD a putut să constituie un guvern majoritar omogen în timpul unei scurte legislaturi, între alegerile din 1968 şi cele din 1970. A fost vorba însă, de un caz excepţional.

În Suedia, în schimb, practica guvernului majoritar de coaliţie este destul de frecventă, în raport cu celelalte două regate scandinave.

Guvernele cvasimajoritare (experimentate de către partidul social-democrat din 1932-1936), corespund în Suedia unei situaţii durabile care ţine astăzi de poziţia puternică şi stabilă a partidului social-democrat, cât şi de rolul de legătură jucat de partidul comunist. Începând cu alegerile din 1958, până la cele din 1976, partidul social-democrat s-a găsit singur la putere, cu numai o schimbare de prim-ministru. Din 1958-1968, guvernul este cvasimajoritar. După alegerile din septembrie 1968, el a avut majoritatea absolută la Camera de Jos (125 de locuri din 233). La alegerile anticipate din 1970, determinat de punerea în aplicare a procedurilor reviziei constituţionale, partidul social-democrat a pierdut din voturi şi a rămas numai cu 163 de locuri din 350 în noul Rikgsdag monocameral. Astfel, susţinerea comunistă (17 locuri) i-a devinit indispensabilă.

Din punct de vedere al stabilităţii ministeriale, situaţia suedeză este foarte diferită faţă de cea a ţărilor care cunosc multipartidismul şi mai ales faţă de celelalte ţări scandinave, acest lucru în funcţie de partidul de la putere (partidul social-democrat sau blocul partidelor burgheze)201. Regimul politic suedez prezintă, totuşi limite care influenţează stabilitatea sistemului politic. Ele pun în evidenţă dimensiunea alternanţei la guvernare. Astfel, impregnarea social-democraţiei în societatea civilă este prea puternică şi partidele burgheze prea divizate pentru a putea impune o politică diferită cu adevărat. Succedarea la putere a partidelor opoziţiei, în 1976, după mai mult de 40 de ani de guvernare social democrată, apoi din nou în 1991, nu a determinat o schimbare. Suedia nu a cunoscut, în aceste trei legislaturi, o alternanţă dinamică, aşa cum o cunosc majoritatea democraţiilor europene. 201 Într-adevăr, formarea recentelor coaliţii burgheze a fost caracterizată de instabilitate. (Ibidem, p. 531)

Stabilitatea guvernamentală, în această perspectivă, este aproape un fenomen. Parlamentarismul ultramodernist organizat de Constituţie, care pare dezechilibrat în detrimentul executivului, nu corespunde realităţii. Guvernul Suediei este unul puternic, deoarece este format de un partid omogen, care nici măcar nu are nevoie de majoritatea absolută în Parlament. Influenţa partidului dominant este foarte profundă şi veche, încât se poate spune că, în decurs de câteva decenii, Suedia a trecut de la o condiţie semifeudală la un stat semisocialist. “Modelul suedez” este acela al unei ţări unde domneşte consensul creat de ideologia dominantă a social-democraţiei şi a pluralismului democratic cel mai frapant. Partidele burgheze, moştenitoare istorice ale vechilor structuri, au prea multe diferenţe culturale pentru a putea constitui un bloc coerent faţă de partidul social-democrat, prin care s-a exprimat şi s-a impus societatea revoluţiei industriale. Lipsa de alternanţă face ca mass-media să nu fie favorabilă partidului dominant. Recenta chestiune a “modelului” nu favorizează evoluţia internă a Partidului Social-Democrat, şi nici nu determină hegemonia acestuia, drept garant al stabilităţii sistemului politic suedez202.

202 Ibidem, pp. 531-532.