Skiljelinjen mellan ärende och faktiskt handlande …200863/...Sammanfattning Det övergripande syftet med föreliggande uppsats är att utifrån ett kriminalvårdsperspektiv redogöra

Örebro Universitet Akademin för Juridik, psykologi och socialt Arbete Rättsvetenskap D Offentlig rätt: Förvaltningsrätt Uppsats: (15 hp) Handledare: Docent Kerstin Nordlöf

Skiljelinjen mellan ärende och faktiskt handlande inom kriminalvården

– Definitioner, Tillämpbarhet och Rättsäkerhet

Författare: Carl-Johan Wase

Sammanfattning Det övergripande syftet med föreliggande uppsats är att utifrån ett kriminalvårdsperspektiv redogöra för skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktiskt handlande. Begreppen analyseras utifrån ett rättsäkerhetsperspektiv, där fyra kriminalvårdsspecifika utgångspunkter (regler om personligt innehav i anstalt, undersökning av brev, avskildhetsplaceringar samt visitationer av bostadsrum) står i centrum för framställningen. Uppsatsen är utarbetad enligt en rättsdogmatisk metod, vilken förutsätter en beskrivning och analys av lagar, förarbeten, juridisk doktrin samt rättspraxis. Någon närmare beskrivning av begreppet ärende har i lagen eller dess förarbeten inte givits. I den juridiska doktrinen definieras dock begreppet som en verksamhet som genom handläggning av ett ärende utmynnar i ett beslut, som binder enskilda eller juridiska personer till ett rättsfaktum. I motsats till ärende framförs det faktiska handlandet, som kännetecknas av att inom ramen för den offentliga förvaltningen utföra sysslor som inte innefattar ärendehantering. Det faktiska handlandet exemplifieras i förarbeten av handlingar som utgörs av en lärares genomförande av en lektion eller då en polisman dirigerar trafik. Separationen mellan begreppen är i normalfallet lätt att inringa, då skiljelinjen ofta utgörs av den tidpunkt, vari ett juridiskt bindande dokument eller dylikt upprättas. Denna tydliga separation medför att skiljelinjen sällan möter några större juridiska hinder. Dock bör skiljelinjen tillmätas större rättslig betydelse inom vissa funktioner inom den offentliga verksamheten, däribland kriminalvården. Begreppens motsatsförhållande och betydelse blir särskilt viktig i samband med åtgärder inom kriminalvården som är att betrakta som faktiskt handlande och som de facto innebär en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna som stadgas i RF samt Europakonventionen. Det är därför viktigt att all myndighetsutövning som faller inom ramen för kriminalvårdens faktiska handlande sker i överensstämmelse med objektivitets-, proportionalitets-, och ändamålsprincipen. Risken är annars att de grundläggande rättsäkerhetsgarantierna, som utgörs av krav på en förutsebar och likformig rättstillämpning inte får samma genomslagskraft som vid ett typiskt ärende. Någon allmängiltig skiljelinje mellan begreppen går knappast att dra upp. Därför är det viktigt att kriminalvården tydligt definierar huruvida olika frågor är att betrakta som typiska ärenden eller om företeelsen faller inom ramen för myndighetens faktiska handlande. Förslagsvis bör stor vikt läggas på hur frågor som utgör en juridisk gråzon ska hanteras, exempelvis kontroller av bostadsrum. En återkommande diskussion och utveckling av ättspraxis på området är därför nödvändig. r

Nyckelord: Kriminalvård, Ärende, Faktiskt handlande, Rättsäkerhet, Myndighetsutövning, Förvaltningslag

I nnehållsförteckning

FÖRKORTNINGAR ............................................................................................................................................ 1 1. INLEDNING ..................................................................................................................................................... 2

1.1. INTRODUKTION ............................................................................................................................................ 2 1.2. SYFTE........................................................................................................................................................... 2

1.2.1. Frågeställningar.................................................................................................................................. 2 1.3. METOD......................................................................................................................................................... 2 1.4. AVGRÄNSNING ............................................................................................................................................. 3 1.5. DISPOSITION................................................................................................................................................. 3

2. FÖRVALTNING OCH RÄTTSÄKERHET................................................................................................... 4 2.1. ALLMÄNT OM RF OCH EUROPAKONVENTIONEN........................................................................................... 4

2.1.1. Legalitetsprincipen och en förutsebar rättstillämpning....................................................................... 5 2.1.2. Objektivitetsprincipen.......................................................................................................................... 5 2.1.3. Vissa grundläggande fri- och rättigheter ............................................................................................ 6

2.2. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN........................................................................................................................... 7 2.3. ANDRA VIKTIGA RÄTTSÄKERHETSPRINCIPER ............................................................................................... 8

2.3.1. Proportionalitets- och ändamålsprincipen .......................................................................................... 8 2.3.2. Skyndsamhetsprincipen ....................................................................................................................... 8 2.3.3. Officialprincipen.................................................................................................................................. 9

3. ÄRENDE OCH FAKTISKT HANDLANDE................................................................................................ 10 3.1. BEGREPPET ÄRENDE................................................................................................................................... 10

3.1.1. Myndighetsutövning........................................................................................................................... 10 3.1.2. Ärendets anhängiggörande................................................................................................................ 11 3.1.3. Ärendets beredning............................................................................................................................ 12 3.1.4. Ärendets avgörande........................................................................................................................... 13 3.1.5. Omprövning och självrättelse............................................................................................................ 14 3.1.6. Överklagbarhet.................................................................................................................................. 15

3.2. BEGREPPET FAKTISKT HANDLANDE............................................................................................................ 16 4. KRIMINALVÅRDSPECIFIKA UTGÅNGSPUNKTER ............................................................................ 18

4.1. REGLER OM INNEHAV I ANSTALT................................................................................................................ 18 4.2. AVSKILDHETSPLACERINGAR ...................................................................................................................... 20 4.3. UNDERSÖKNING AV BREV .......................................................................................................................... 21 4.4. KONTROLLER AV BOSTADSRUM ................................................................................................................. 23

5. RÄTTSTILLÄMPNING OCH ANALYS..................................................................................................... 25 5.1. SKILJELINJEN MELLAN BEGREPPEN ÄRENDE OCH FAKTISKT HANDLANDE .................................................. 25 5.2. ÄRENDE, FAKTISKT HANDLANDE OCH RÄTTSÄKERHET INOM KRIMINALVÅRDEN ....................................... 27

5.2.1. Regler om personligt innehav i anstalt .............................................................................................. 27 5.2.2. Handläggningsregler och avskildhetsplaceringar............................................................................. 29 5.2.3. Undersökning av brev........................................................................................................................ 30 5.2.4. Kontroller av bostadsrum.................................................................................................................. 31

6. AVSLUTANDE DISKUSSION...................................................................................................................... 33 6.1. SKILJELINJEN MELLAN ÄRENDE OCH FAKTISKT HANDLANDE INOM KRIMINALVÅRDEN .............................. 33 6.2. FÖRSLAG TILL FORTSATT FORSKNING......................................................................................................... 34

KÄLLFÖRTECKNING ..................................................................................................................................... 35 OFFENTLIGT TRYCK .......................................................................................................................................... 35 LITTERATUR...................................................................................................................................................... 35 RÄTTSFALL M.M................................................................................................................................................ 36

Förkortningar Bet Betänkande BrB 1962 års Brottsbalk (1962:700) Dnr Diarienummer Europakonventionen Den Europeiska Konventionen om skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna FL Förvaltningslag (1986:223 omtryckt 2003:246) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) HD Högsta domstolen HK Kriminalvårdens Huvudkontor (Tidigare Kriminalvårdstyrelsen) HovR Hovrätt JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen eller deras

ämbetsberättelse KamR Kammarrätt KvaL Lag (1974:203) om kriminalvård i anstalt KvaF Kriminalvårdens administrativa föreskrifter KomL Kommunallag (1991:900) KVFS Kriminalvårdens författningssamling KVS Kriminalvårdsstyrelsen LR Länsrätt Lst Länsstyrelsen NJA Nytt Juridiskt Arkiv MyndF Myndighetsförordning (2007:515) Prop Proposition RB 1942 års Rättegångsbalk (1942:720) RegR Regeringsrätt RH Rättsfall från Hovrätterna RF 1974 års Regeringsform (1974:152) RÅ Regeringsrättens årsbok SekrL Sekretesslag SkL Skadeståndslag (1972:207) SOU Statens Offentliga Utredningar TR Tingsrätt TF Tryckfrihetsförordning (1949:105) ÄFL Förvaltningslag (1971:290)

1

1. Inledning

1.1. Introduktion Kriminalvårdskommitén presenterade 2005 sitt betänkande (SOU 2005:54), benämnt ”Framtidens kriminalvård”. Betänkandet innehåller en rad förslag på genomgripande reformer, bl.a. föreslås en säkerhetsuppstramning inom ramen för verkställandet av fängelsestraff, som till stora delar hörsammats av lagstiftaren. Kriminalvårdens övergripande mål är ytterst att verkställa straff och därigenom förebygga återfall i brott, samtidigt som kraven på rättssäkerhet för den straffrättsligt dömde särskilt noga måste beaktas.1 Inom de kommande åren står kriminalvården inför stora utmaningar. Flera nya anstaltsprojekt planeras och därav följer en omfattande personalrekrytering. I sammanhanget är det viktigt att den personal som anställs erhåller tillräcklig juridisk kunskap inom det kriminalvårdsspecifika området, som av allt att döma medför att rättsäkerheten i större utsträckning kommer att efterlevas. Föreliggande uppsats belyser vikten av ett rättssäkert förfarande inom ramen för kriminalvård, vilket sker genom att klargöra skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktiskt handlande. Begreppen är av stor betydelse i förvaltningsförfarandet och är direkt tillämpbara på kriminalvårdens dagliga verksamhet.

1.2. Syfte Det övergripande syftet med uppsatsen är att utifrån ett kriminalvårdsperspektiv redogöra för skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktisk handlande. Begreppen analyseras utifrån ett antal bestämmelser i KvaL, som reglerar förfaranden i samband med att fängelsestraff verkställs. Avslutningsvis diskuteras och analyseras huruvida skiljelinjen mellan begreppen ärende och faktisk handlande påverkar kravet på rättsäkerhet inom ramen för kriminalvård.

1.2.1. Frågeställningar • Vilka grundläggande rättsäkerhetsprinciper återfinns inom ramen för den offentliga

verksamheten och hur kan dessa sammankopplas med kriminalvårdens verksamhet? • Hur ska de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktisk handlande definieras

och går det att urskilja någon betydelsefull skiljelinje mellan begreppen? • Påverkas och i så fall på vilket sätt de kriminalvårdsspecifika utgångspunkterna regler

om personligt innehav i anstalt, avskildhetsplaceringar, undersökning av brev samt visitationer av bostadsrum av skiljelinjen mellan begreppen ärende och faktiskt handlande?

• Är kravet om rättsäkerhet uppfyllt, när kriminalvården tillämpar begreppen ärende och faktiskt handlande?

1.3. Metod Uppsatsen är utarbetad enligt en rättsdogmatisk metod, vilken förutsätter en beskrivning och analys av grundlag, lag, föreskrifter, förarbeten, praxis samt rättsvetenskaplig doktrin. Då en betydande del av uppsatsen syftar till att utröna skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktisk handlande har stor vikt lagts vid analys och beskrivning av doktrin och lagtext. Hela uppsatsen genomsyras därutöver av JO:s praxis och relevanta domstolsavgöranden.

1 SOU 2005:54 s. 25.

2

1.4. Avgränsning Begreppen ärende och faktiskt handlande utgår från ett omfattande förvaltningsrättsligt regelverk, som vid en första anblick ter sig oöverskådligt. Mot denna bakgrund har stor vikt lagts vid de övergripande definitionerna av begreppen, med följden att extraordinära rättsmedel inom ramen för ett ärende såsom resning i förvaltningsärende, återställande av försutten tid exkluderas. Vid beskrivningen av begreppet ärende har tonvikt lagts på FL:s tillämpbarhet. Då FL till sin utformning är subsidiär kompletteras FL i kriminalvårdsärenden med KvaF. KvaF:s stadgar skildras endast översiktligt, då dessa i huvudsak samstämmer med FL. Uppsatsen är vidare inriktad på de regler som gäller inom ramen för den straffrättsliga påföljden fängelse. Vissa kopplingar till det straffprocessuella förfarandet häktning förekommer, men endast vid beskrivningen av gällande praxis. Frågor som berör frivårdens verksamhet exkluderas helt. Vissa kopplingar till övriga statliga och förvaltningsrättsliga ärenden förekommer, men då endast för att fördjupa innebörden av ett begrepp eller en företeelse. Vid beskrivningen av de kriminalvårdspecifika utgångspunkterna belyses förfarandet då personer intagna i fängelse placeras i avskildhet enligt 20 § KvaL. Dock har kriminalvården vid avskildhetsplaceringar fler lagstöd att utgå ifrån, vilka dock har exkluderats.

1.5. Disposition U

ppsatsen är disponerad enligt följande:

Kapitel 2 ger en översikt över centrala begrepp som kan härledas till begreppet rättsäkerhet. Stor vikt har lagts vid beskrivning av betydande rättsäkerhetsprinciper som är typiska för örvaltningsrätt, kriminalvård och i viss mån straffrätt. f

Kapitel 3 definierar innebörden av de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktiskt

andlande. Tonvikt ligger på förvaltningsrättsliga frågor som är typiska för kriminalvård. h Kapitel 4 beskriver ett antal lagrum i KvaL (regler om personligt innehav i anstalt, avskildhetsplaceringar, undersökning av brev samt visitationer av bostadsrum) där frågan om skiljelinjen mellan faktiskt handlande och ärende kommer till utryck. Stor vikt läggs vid de tadgar som ställer rättsäkerhetsfrågor på sin spets. s

Kapitel 5 har som utgångspunkt att sammanföra begreppen ärende, faktiskt handlande och presenterade rättsäkerhetsprinciper med de kriminalvårdsspecifika förutsättningar som beskrevs i kapitel 4. Kapitlet utgör uppsatsens analys och benämns ”Rättstillämpning och nalys”. a

Kapitel 6 utgör uppsatsens avslutande del och omfattar en diskussion som mynnar ut i en slutsats om rättsläget. Diskussionen förs utifrån ett kriminalvårdsperspektiv, där frågor om rättsäkerhet, ärendehantering och faktiskt handlande särskilt beaktas. Avslutningsvis presenteras förslag till fortsatt forskning.

3

2. Förvaltning och rättsäkerhet Följande kapitel beskriver de rättsäkerhetsgarantier som knyts till den offentliga förvaltningen, med särskild tonvikt på frågor som hör till det kriminalvårdsspecifika området. De grundläggande rättsäkerhetsprinciperna har sina rötter i det s.k. rättstatsbegreppet, som kännetecknas av en normbunden maktutövning, vars syfte är att skydda medborgarna mot statens och förvaltningsmyndigheternas missbruk av rättsordningen. Utgångspunkten är att staten ska skydda individen mot staten själv, vilket ofta benämns ”rättstatens paradox”.2 I den svenska författningen är de rättsäkerhetsgarantier (även benämnt allmänna rättsgrundsatser) som följer av grundlagarna viktiga att belysa. Rättsprinciperna är mer varaktiga och utgör en rättslig riktlinje och präglar den offentliga verksamheten vid myndighetsutövning, ärendehantering och inom ramen för myndigheternas faktiska handlande.3

2.1. Allmänt om RF och Europakonventionen RF är Sveriges viktigaste grundlag och innehåller olika fundament för det svenska statsskicket. I RF 1:1 st. 1 fastslås att Sverige är en demokrati, ”all offentlig makt utgår från folket”. Vidare stadgas att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt som förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt kommunalt självstyre. Det som formar Sverige till en rättstat är att statskicket bygger på att all offentlig makt utövas med stöd av lag och benämns legalitetsprincipen. Av RF 1:8 framgår att för den offentliga makten finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter som i sin myndighetsutövning ska respektera alla människors lika värde samt beakta människors frihet och värdighet.4 RF:s betydelse anses av flera rättsvetare ha ökat de senaste åren. Den allmänna synen på grundlagen och då i synnerhet sättet som de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna betraktas har fått allt större betydelse. Främst märks detta genom att medborgare allt oftare inför domstol och andra kontrollorgan åberopar konstitutionella argument, såsom att deras grundläggande fri- och rättigheter i RF och Europakonventionen har kränkts.5 Nära kopplat till RF:s tilltagande genomslagskraft är det ökade inflytande som Europakonventionen fått i Sverige. Den 1 januari 1995 inkorporerades konventionen i svensk rätt och gäller därför som bindande nationell lag.6 Tidigare hade konventionen endast varit ratificerad, vilket innebar att den inte direkt kunde åberopas av medborgarna inför svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter. Då Sverige vid ett flertal avgöranden7 i Europadomstolen fällts för brister i den nationella lagstiftningens förenlighet med Europakonventionen, är detta en av de viktigaste faktorerna till att Sverige införlivat konventionen i nationell lagstiftning.8

2 Frändberg Åke. Rättstatens idé – en antologi i allmän rättslära. 2005 s. 253. 3 Marcusson Lena. Offentlig rättsliga principer. 2005 s. 10. 4 Wennergren Bertil. Offentlig förvaltning i arbete. 2008 s. 13. 5 Warnling-Nerep Wiweka, Lagerqvist Veloz Roca Annika, Reichel Jane. Statsrättens grunder. 2007 s. 17. Se även NJA 2005 s. 805 där åtalet gällde hets mot folkgrupp. HD menade med hänvisning till RF 2:1 (om rätt till yttrandefrihet) och till Europakonventionens artikel 9,10 och 11 (om religionsfrihet, rätten till yttrandefrihet samt frihet att deltaga i sammankomster) att åtalet ej kunde bifallas, då en fällande dom vid prövning i Europadomstolen sannolikt skulle innebära en kränkning av konventionens artikel 9. 6 Jfr med RF 2:23, vars stadgar föreskriver att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i strid med Europakonventionen. 7 Detta kan exemplifieras med det s.k. Sporong-Lönnroth målet, där Europadomstolen fann att Sverige brast i rätten till domstolsprövning som stadgas i Europakonventionens artikel 6. Därutöver fann domstolen att omständigheterna i övrigt innebar en kränkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet, dvs. skydd för äganderätt. 8 Nergelius Joakim. Svensk statsrätt. 2006 s. 150 f. Notera även att inkorporering av Europakonventionen var ett krav för Svenskt medlemskap i EU.

4

2.1.1. Legalitetsprincipen och en förutsebar rättstillämpning I den offentliga förvaltningen ställs stora krav på lagligheten i myndigheters beslut. Ett förvaltningsbeslut som strider mot lagen innebär ytterst att beslutet strider mot grunderna för det svenska statsskicket.9 Detta kommer till utryck i RF 1:1 st. 3 vars stadgar fastslår att den offentliga makten utövas under lagarna. Denna normbundenhet benämns legalitetsprincipen och syftar till att all offentlig makt kräver utryckligt stöd i författningen. Förvaltningsmyndigheterna är därmed bundna till vad lagen föreskriver, vilket syftar till att motverka godtycklighet i myndigheternas verksamhet. Inget nämns i RF 1:1 om innehållet i de lagar som makten ska utövas under, som till synes ger lagstiftaren stort utrymme över att bestämma innehållet i lagen.10

Inom ramen för rättstatsbegreppet utgör legalitetsprincipen en central utgångspunkt, då rättstillämpningen blir mer förutsebar. Principens betydelse för rättsäkerhet blir därmed påtaglig, då lagbundenhet ger klara, tydliga och pålitliga svar på frågor av rättslig karaktär som uppenbarligen ökar förutsebarheten i rättstillämpningen. I ju högre grad rättsystemet besvarar rättsliga frågor, desto tydligare blir förutsebarheten i myndigheternas ärendehantering tillika faktiska handlande, med följden att rättsäkerheten ökar.11

2.1.2. Objektivitetsprincipen Objektivitetsprincipen fastslås i RF 1:9 och riktar sig i första hand till domstolar och förvaltningsmyndigheter. Principen utmärks av att den som fullgör uppgifter inom ramen för den offentliga verksamheten måste beakta allas likhet inför lagen. Därtill måste tjänstemannen i sin tjänsteutövning iaktta saklighet och opartiskhet, vilket står i samklang med Europakonventionens artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång. ”Var och en skall… vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling… inför en oavhängig och opartisk domstol”.12 Vidare ska förvaltningsmyndigheterna i samband med handläggning av ärenden och inom ramen för myndigheternas faktiska handlande inte styras av subjektiva faktorer såsom kändisskap, förmögenhet, samhällsposition etc. hos den som är part i ett ärende.13 Principen ska enligt förarbeten tillmätas stor betydelse i kriminalvårdsärenden och förverkligas genom att kriminalvården iakttar stor noggrannhet och objektivitet i allt som rör det aktuella ärendet. Därutöver ska kriminalvården verka för att ärendet får en så allsidig belysning som möjligt, vilket företrädesvis skall ske genom att omständigheter som talar både till den intagnes för- och nackdel tillvaratas.14

Ur ett rättsäkerhetsperspektiv tillmäts således principen stor betydelse, då allmänheten ska kunna garanteras att förvaltningsmyndigheter och domstolar agerar opartiskt. I syfte att efterleva kravet på objektivitet inom ramen för offentlig verksamhet har i FL 11-12 §§ och FPL 41 § bestämmelser om jäv införts. Jävsgrunderna preciserar grundlagens krav på objektivitet och opartiskhet. En tjänsteman som är att betrakta såsom jävig tillåts därför inte att handlägga eller fatta beslut i ett ärende som berör honom personligen.15

9 Wennergren Bertil. Offentlig förvaltning i arbete. 2008 s. 27. 10Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca, Reichel. 2007 s. 39 f, Staaf Annika, Zanderin Lars. Förvaltningsrät - en introduktion. 2007 s. 50. 11 Frändberg. 2005 s. 288 f. 12 Europakonventionens artikel 6. 13 Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca, Reichel. 2007 s. 41 f. 14 Prop 2005/06:123 s. 66. 15 Marcusson. 2005 s. 81. För närmare beskrivning av de s.k. jävsgrunderna hänvisas till bl.a. FL 11 § samt Bohlin Alf, Warnling-Nerep Wiweka. Förvaltningsrättens grunder. 2007 sid. 138 ff.

5

2.1.3. Vissa grundläggande fri- och rättigheter De grundläggande fri- och rättigheterna återfinns i RF:s 2 kap samt i Europakonventionen. Konventionen skapar ett dubbelt rättighetsskydd, så till vida att medborgarna numera kan åberopa både Europakonventionen och RF inför svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar.16 RF:s 2 kap. benämns som de ”Grundläggande fri – och rättigheterna” och delas in i relativa och absoluta rättigheter. Till de senare hör rättigheter som är orubbliga, dvs. att de endast kan ändras, upphävas eller begränsas genom att grundlagen ändras. I normalfallet krävs för en ändring i grundlagen två liktydiga riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval.17 De absoluta rättigheterna utgörs av förbud mot dödstraff, tortyr åsiktsregistrering samt att ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. De relativa tar sikte på grundlagsreglerade fri- och rättigheter som under angivna förutsättningar kan frångås, dock endast med stöd av lag. I RF återfinns fyra rättighetsregler, vilka benämns positiv opinionsfrihet, negativ opinionsfrihet, de s.k. kroppsliga fri – och rättigheterna och avslutningsvis de särskilda rättsäkerhetsgarantierna.18

Med positiva opinionsfriheter avses rättigheter som innebär att alla medborgare har rätt att utrycka sina åsikter. De åsikter som åsyftas är framförallt politiska, men behöver inte vara det. Bestämmelserna återfinns i RF 2:1 och fastställer medborgarnas rätt att fritt uttrycka tankar, åsikter, känslor, utväxla information, anordna och delta i möten etc. En för uppsatsen särskilt viktig opinionsfrihet är informationsfriheten, vilken garanterar medborgarnas frihet att mottaga, inhämta samt att ta del av andras yttranden. Rent konkret innebär det att alla ges rätt att köpa eller låna böcker, inneha tidskrifter samt på annat sätt ta del av massmedial information. Likaså är bestämmelserna i RF 2:4-8, d.v.s. de kroppsliga fri – och rättigheterna nödvändiga att uppmärksamma. Reglerna innefattar ett förbud mot dödsstraff, tortyr samt påtvingade kroppsliga ingrepp. De förstnämnda är absoluta rättigheter, medan skyddet mot påtvingade kroppsliga ingreppen är relativa till sin utformning. Innebörden av RF 2:6 är således att medborgarna gentemot det allmänna är tillförsäkrade skydd mot annat våld mot människokroppen än det som avses i RF 2:4-5. Med annat våld mot människokroppen avses husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, undersökning av brev, utandningsprov och urinprov.19 Nära kopplat till RF 2:6 är Europakonventionens artikel 8, vars stadgar föreskriver att: ”Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv… och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka denna rättighet annat än med stöd av lag och om det... är nödvändigt med hänsyn till… förebyggande av oordning eller brott… eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter”.20 I vilken omfattning rättigheterna får begränsas framgår av RF 2:12. Enligt lagrummet får de relativa rättigheterna frångås med syfte att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Inskränkning får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt och inte heller sträcka sig så långt att den inkräktar på den fria opinionsbildningen. Gällande informationsfriheten ställs ytterligare krav på begränsningen av denna, då det enligt RF 2:13 endast får genomföras med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen,

16 Nergelius. 2006 s. 113 ff. 17 Jfr a.a. s. 311, där det framförs att regeringen och riksdagens utsedda krigsdelegation i samband med krig och krigsfara äger vidgade befogenheter att ändra i grundlagen. 18 Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca, Reichel. 2007 s. 165 f, Nergelius. 2006 s. 116. De särskilda rättsäkerhetsgarantierna samt de negativa opionionsfriheterna kommer inte att närmare belysas, då de för uppsatsen saknar mindre relevans. 19 Kriminalvården har ett omfattande lagstöd för att vidta åtgärder som inskränker på dessa rättigheter. För exemplifiering av rättsfall och JO-praxis hänvisas läsaren till kapitlet ”Kriminalvårdsspecifika utgångspunkter”. 20 A.a. s. 169 f.

6

allmän ordning och säkerhet, den enskildes anseende, privatlivets helgd eller förebyggande och beivrande av brott. Syftet med ett förstärkt skydd för yttrande- och informationsfriheten är till synes att tillse att lagstiftaren och förvaltningsmyndigheterna iakttar stor försiktighet i denna fråga, då den utgör en av demokratins absoluta hörnstenar.21 Avslutningsvis skall ytterligare en viktig utgångspunkt belysas, nämligen RF:s bestämmelser om skyddet för äganderätten. Reglerna återfinns i RF 2:18 och är relativa till sin utformning. Av lagrummet framgår att ”Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild… utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen”.22 Dock måste den enskildes intresse av att behålla egendomen alltid vägas mot det allmännas intresse av att begränsa äganderätten.23

2.2. Offentlighetsprincipen Den offentliga verksamheten berör på ett eller annat sätt alla medborgare. Mot denna bakgrund är det av stor betydelse att myndigheternas verksamhet bedrivs i öppna former. Öppenheten garanteras genom allmänhetens insyn i förvaltningsmyndigheternas verksamhet, som på ett djupare plan antas leda till att myndigheterna inte missbrukar sin maktposition.24

För uppsatsen är stadgar i TF:s 2 kap. värda att översiktligt belysa. TF 2:1 utgör grunden till offentlighetsprincipen och utrycks genom att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar i syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Dock måste insynen under vissa omständigheter begränsas för att skydda enskilda och allmänna förhållanden.25 Offentlighetsprincipen får därför, enligt TF 2:2 inskränkas om det är krävs med hänsyn till bl.a:

• rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation • myndigheternas verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn • intresset att förebygga eller beivra brott • skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden

Dessa s.k. sekretessgrunder och dess begränsningar av insynen i den offentliga verksamheten måste noga anges i bestämmelser eller särskild lag. Med särskild lag avses framförallt SekrL. Begränsningen av myndighetens skyldighet att lämna ut allmänna handlingar kan vara av två olika slag. Antingen kan en handling helt förbjudas att lämnas ut. Alternativt kan den del av handlingen som inte är belagd med sekretess lämnas ut, s.k. förbehåll.26 Enligt SekrL 1:1 st. 2 klargörs innebörden av begreppet sekretess. Med sekretess innebär ett förbud att röja uppgifter, vare sig muntligt, skriftligt eller genom att lämna ut sekretessbelagda handlingar.27

21Nergelius. 2006 s. 138. Se vidare not 89 och 91 där två avgöranden ( RÅ 2007 och JO 1986/87 s. 124-126 ) belyser hur långt informationsfriheten sträcker sig inom ramen för kriminalvård. 22 RF 2:18 st. 1. 23 Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca, Reichel. 2007 s. 174 ff. 24 Jfr JO 2004/05 s. 131-133 där JO skarpt kritiserade en kriminalvårdsinspektör, efter att denne åsidosatt grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet. Kritiken bottnade i att kriminalvårdsinspektören underlåtit att delge en intagen en rapport om misskötsamhet. Därutöver hade kriminalvårdsinspektören avlägsnat ett antal sidor ur det s.k. KLAS-registret med uppgifter om rapporten. 25 Bohlin Alf. Offentlighetsprincipen. 2007 s. 17. Se SekrL 7 kap med bestämmelser om skyddet för enskilds persons förhållande. 26 Se vidare SekrL:s 14 kap och särskilt SekrL 14:5 och 14:10 om hur partsinsynen kan begränsas samt om vilka olika typer av förbehåll en myndighet kan uppställa som inskränker på enskild rätt att lämna handlingen vidare. 27 A.a. s. 191.

7

2.3. Andra viktiga rättsäkerhetsprinciper

2.3.1. Proportionalitets- och ändamålsprincipen Proportionalitets- och ändamålsprincipen kan skönjas på flera ställen i författningar, bl.a. i lagar som reglerar tvångsåtgärder inom socialt arbete och polisens verksamhet. Principerna utgår från skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i RF 2 kap (se 2.1.3). RF 2:12 innehåller fundamenten för proportionalitets- och ändamålsprincipen och stipulerar följande: ”Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”.28

Proportionalitetsprincipens syfte är därför att skydda den enskilde från mer ingripande åtgärder än vad som är nödvändigt för att uppfylla ett specifikt ändamål. Principerna tillmäts även betydelse vid betungande beslut eller vid tvingande åtgärder mot den enskilde och kan exemplifieras med undersökning av brev eller kroppsvisitationer inom kriminalvården. Begränsningarna av de relativa rättigheterna i RF måste därför stå i rimlig proportion till den enskildes intressen och inte heller sträcka sig längre än vad som är nödvändigt.29 Följande JO-ärende berör proportionalitetsprincipen inom ramen för kriminalvård:

Enligt J.L hade anstalten utan hans vetskap installerat ett spionprogram på hans dator. J.L ansåg att åtgärden var allt för ingripande, då programmet ”listat” samtliga filer på datorn, bl.a. brev till och från hans advokat. JO hade inget att erinra om kontrollen, då denna genomfördes för att undersöka om användandet av datorn stred mot regler som gäller för innehav av dator. Däremot var JO kritisk till att den intagne inte informerats och godkänt åtgärden.30

2.3.2. Skyndsamhetsprincipen Enligt FL 7 § gäller att förvaltningsärenden ska handläggas så snabbt, enkelt och billigt som möjligt. Givetvis får kravet på skyndsamhet inte stå in konflikt med noggrannheten av utredningen i ärendet.31 Principen är starkt kopplad till kravet om rättsäkerhet, då det ligger i den enskildes intresse att en snabb utredning genomförs.32 I sammanhanget är det angeläget att den enskildes intressen ställs i centrum, då det är denne som drabbas om ett ärende drar ut på tiden. Att enskilda under lång tid ska behöva vänta på myndighetsbeslut kan orsaka otrygghet och personligt lidande, vilket talar för att kravet på skyndsamma handläggningar ytterst är en fråga om rättsäkerhet. Principens betydelse kan exemplifieras med JO:s ämbetsberättelse 2008/09 s. 208-210, där JO riktat skarp kritik mot en kriminalvårdsinspektör som underlåtit att vidta adekvata handläggningsåtgärder, med följden att en intagen fått vänta med tandläkarvård i nästan fyra månader.33

28 RF 2:12 st. 2. 29 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 20 f, Staaf, Zanderin. 2007 s. 53. 30 JO 2006/07 s. 108-113 se även JO 2008/09 s. 201-208 där JO kritiserade kriminalvården efter att samtliga intagna på en avdelning hade blivit placerade i avskildhet jämlikt KvaL 50 § och att beslutet efter omprövning kvarstod med stöd av KvaL 20 §. JO hade inga anmärkningar på anstaltens initiala beslut. Däremot kritiserades beslutet om fortsatt avskildhetsplacering. För att KvaL 20 § ska kunna tillämpas krävs att rekvisitet ... konkret risk... att denne planlägger rymmning... föreligger. Då rekvisitet inte ansågs vara uppfyllt stred beslutet mot gällande rätt och även mot proportionalitetsprincipen. 31 Hellners Trygve, Malmqvist Bo. Nya förvaltningslagen – med kommentarer. 1995 s. 77 f. 32 Prop 1985/86 s. 24. 33 JO 2008/09 s. 208-210.

8

2.3.3. Officialprincipen Officialprincipen är central inom den svenska förvaltningsrätten och utgör en viktig rättsäkerhetsgaranti. Principen är sedan länge gällande i svensk rätt och innebär en skyldighet för förvaltningsmyndigheter att utreda varje ärende som faller inom ramen för myndighetens jurisdiktion. Med denna skyldighet följer även att förvaltningsmyndigheten skall tillse att ärendet blir tillfredställande och tillräckligt utrett. Givetvis varierar omfattningen av utredningen beroende på vad saken gäller.34 I författningen kommer officialprincipen framförallt till utryck i FPL 8 §, vars stadgar innebär att förvaltningsdomstolar skall tillse att mål blir så pass utrett som dess beskaffenhet kräver.35 FPL 8 § kan också direkt tillämpas på förvaltningsmyndigheterna, så till vida att FPL fungerar som en vägledning för myndigheterna.36 Officialprincipen regleras därutöver i FL. Bl.a. ger FL 7 § viss vägledning, då lagrummet stadgar att förvaltningsmyndigheterna skall beakta möjligheten att själv inhämta uppgifter och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheterna har också en skyldighet att utreda ärendet så fullständigt som ärendet kräver, vilket framgår av FL 4 §.37

34 Jfr JO-beslut 2008-06-05 dnr:1071-2007 där anstalten Skogome brustit i sin skyldighet att beakta officialprincipen genom att ej vidta utredningsåtgärder för att åtgärda brister i en ansökan. 35 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 105. ff. Se RÅ 1974 ref. 29 där frågan gällde Lst:s och KamR:s utredningsskyldighet i ett ärende om körkortstillstånd. RegR fann att Lst innan avgörandet skulle ha berett den sökande möjlighet att inkomma med kompletterande utredning i ärendet, då detta ansågs behövligt. Då beslutet överklagats, ansåg RegR att den instans som skulle pröva saken hade det övergripande utredningsansvaret och därmed omfattades av officialprincipen. 36 A.a. s. 110. 37 Marcusson. 2005 s. 171 f.

9

3. Ärende och faktiskt handlande Nedan kommer de utmärkande dragen för begreppen ärende och faktiskt handlande närmare att belysas. Stor vikt läggs vid förvaltningsrättsliga utgångspunkter som direkt kan kopplas till kriminalvårdens verksamhet.

3.1. Begreppet ärende Enligt FL 1 § fastslås att FL gäller för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas förvaltningsärenden. FL är därmed direkt tillämplig på myndigheternas beslutande verksamhet. Någon närmare definition av begreppet ärende har i lagen eller dess förarbeten inte givits och har motiverats med att FL i sin tillämpning och utformning ska vara enkel och inbjuda till få formella tolkningar. FL syftar därför till att ge myndigheterna vägledning till lämpliga normallösningar, vilket enligt lagstiftaren ger utryck för en god förvaltningsstandard.38 FL är uppbyggd efter en logisk disposition som följer ett ärendes gång. Enligt förarbeten till FL yttrycks saken på följande sätt: ”Den naturliga dispositionen är att lagen inleds – efter nödvändiga bestämmelser om tillämpningsområde m.m. – med de föreskrifter som ska gälla i all förvaltningsverksamhet och att de egentliga handläggningsreglerna ges i sådan ordning, att de i princip följer gången av ett ärende”.39 I doktrinen har begreppet definierats som en verksamhet som genom handläggning av ett ärende utmynnar i ett beslut, som på ett eller annat sätt påverkar andra myndigheter eller den enskilde.40 Då någon exakt definition av begreppet till synes är svår att ge, kommer denna del av kapitlet ta sikte på de regler som styr förvaltningsmyndigheterna i deras beslutande verksamhet. De utmärkande dragen i ett ärendes gång utgörs av ärendets: anhängiggörande, beredning, avgörande, omprövning/självrättelse och överklagbarhet.

3.1.1. Myndighetsutövning Inledningsvis ska begreppet myndighetsutövning förtydligas. Begreppet (som även är svårdefinierat) är avgörande för om FL:s regler skall tillämpas och förekommer på flera ställen i författningar, bl.a. i RF 11:6, KomL 4:21 samt i BrB 20:1. Utmärkande är att lägre rättsäkerhetskrav ställs på ärenden som inte innefattar myndighetsutövning, då dessa inte tillmäts lika stor betydelse för den enskilde.41 Begreppet har inte definierats i FL, men av förarbeten till ÄFL framgår att med myndighetsutövning menas en myndighets rätt att utöva befogenhet att bestämma över förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Karakteristisk att begreppet härrör till samhällets maktutövning i förhållande till enskild och att denne därmed befinner sig i beroendeställning till staten eller en förvaltningsmyndighet. Myndighetsutövning, som innefattar beslut av betungande karaktär innebär också att den som beslutet riktas mot måste följa beslutet, då denne annars kan bli föremål för diverse tvångsmedel, exempelvis vite.42

38 Prop 1985/86:80 s. 89 f. 39 A. prop s. 88. 40 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 61, Hellners, Malmqvist. 1995 s. 52. Dock ger Håkan Strömberg i Allmän förvaltningsrätt. 2003 s. 79 ärendebegreppet en vidare tolkning då han utrycker följande: ”någon närmare definition av begreppet ”ärende” ges varken i lagen eller i dess förarbete, men rimligen bör med handläggning av ärende avses i en verksamhet som utmynnar i uttalande, vilket inte nödvändigtvis behöver ha en rättsligt bindande verkan”. 41 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 13 f. 42 Prop 1971:30 s. 331 f. Se även Wennergren. 2008 s. 29 ff.

10

Rättsäkerhetsgarantierna syftar till att garantera att enskilda inte missgynnas i samband med myndighetsutövning. Mot denna bakgrund återfinns i BrB 20:1 bestämmelser om tjänstefel och innebär att tjänstemän har straffrättsligt ansvar i myndighetsutövningen.43 Av lagrummet framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning, genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är att betrakta som ringa, skall tjänstemannen dock inte dömas till ansvar. Syftet med lagen är till synes att tillgodose medborgarnas intresse av att samhällets offentliga verksamhet utövas på ett korrekt sätt, vilket minskar risken till skönmässiga ageranden från myndigheternas sida.44 Nära kopplat till reglerna om tjänstefel är SkL 3:2, vars stadgar föreskriver att stat eller kommun eller är skadeståndsansvarig då person- eller sakskada uppkommit till följd av myndighetsutövning. Reglerna omfattar därtill bestämmelser om skadeståndsansvar till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning eller då en enskild till följd av förfarandet

kränkts. har

Ett mycket uppmärksammat rättsfall är NJA 2007 s. 891, där frågan om statens skadeståndsansvar väcktes i samband med att en intagen på ett häkte hängt sig i sin livrem. De efterlevande framförde att kriminalvården borde ha insett att den sedermera avlidne mannen var suicidbenägen och att personalen borde ifråntagits honom hans livrem. Av de utredningar som genomförts framgick bl.a. att ingen, vare sig läkare eller häktets personal hade iakttagit att den intagne mannen varit suicidbenägen. Därför fann HD att omständigheterna inte var sådana att staten genom kriminalvården borde ha insett att det fanns en omedelbar risk att den häktade skulle begå självmord. Därför fanns inte heller skäl att utge skadestånd.45

3.1.2. Ärendets anhängiggörande Ett ärende kan anhängiggöras, dvs. inledas på initiativ av enskild eller juridisk person och kan ske på tre sätt: Via ansökningar kan man söka om tillstånd, förmåner eller dylikt. Om någon vill upplysa en myndighet om ett sakförhållande, sker detta genom en anmälan och slutligen kan den som är missnöjd med ett beslut överklaga. Förutsättningen är dock att frågan faller inom myndighetens jurisdiktion.46 Förfarandet är något annorlunda då en myndighet tar initiativ till ett ärende. Myndigheten kan då genom s.k. framställningar väcka frågor om specifika åtgärder från statens eller kommunens sida. Vidare kan även förvaltningsmyndigheterna ansöka om vissa åtgärder samt anmäla förhållanden till exempelvis en nämnd.47 Förvaltningsmyndigheter, eller tjänstemän inom myndigheter kan på eget initiativ initiera ärenden. Förfarandet benämns att myndigheten handlar ex officio och är framförallt vanligt hos kontrollerande såsom JO, men även hos myndigheter som fullgör uppgifter inom ramen för allmän ordning och säkerhet, exempelvis inom kriminalvården.48 Gränsdragningen när ett ärende ska betraktas som anhängiggjort möter sällan några större juridiska hinder, då ärendet uppkommer utifrån (via ansökan, anmälan etc.). Ärendet anses då inlett i samma stund som förvaltningsmyndigheten mottagit en ansökan, klagoskrift, remiss eller liknande.

43 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 13. 44 Holmqvist Lena m.fl. Brottsbalken – en kommentar Del II (13-24 kap.) Brotten mot allmänheten och staten m.m. s. 20:1. Jfr RH 1994:86 där KamR fann att tre tjänstemän inom kriminalvården gjort sig skyldiga till tjänstefel efter att en häktad person under en biltransport avlidet av skador som uppkommit vid transporten. 45 NJA 2007 s. 891. 46 Wennergren. 2008 s. 85. 47 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 82. 48 Staaf, Zanderin. 2007 s. 83, Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 108.

11

Dock blir gränsdragningen något svårare att urskilja, då en förvaltningsmyndighet inleder ett ärende ex officio. Av förarbeten till ÄFL belyses frågan med skillnaden mellan en byggnadsinspektörs inspektion, jämfört med upprättandet av en naturvårdsplan. I det förra fallet kan ett ärende inte anses anhängiggjort innan en rapport upprättats med förslag om vidtagande av vidare åtgärder. Det senare fallet utgör inte heller ett anhängigt ärende, då planeringen inte medfört några direkta effekter som syftar till individuella beslut.49 En rad JO-

ttalanden klargör frågan inom kriminalvården, vilket följande ärende exemplifierar: u

I en anmälan klagade M.T över anstaltens agerande i samband med ett omhändertagande av en mobiltelefon i hans bostadsrum. Enligt M.T hade personalen ringt upp lagrade nummer i telefonen och även underlåtit att upprätta ett ”beslagsprotokoll” över telefonen. JO hade inget att anmärka på anklagelsen om att anstalten hade ringt upp lagrade nummer, då anklagelsen saknat grund. Däremot påpekade JO med hänvisning till 39 b § förordningen (1974:248) i anstalt, vikten av att upprätta en förteckning över egendom eller föremål som omhändertas vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan undersökning enligt KvaL 52 §.50

I likhet med exemplen, inleds ett ärende i samma stund som det faktiska handlandet (som i JO-ärendet utgjorts av en visitation) övergår i en förteckning, protokoll eller liknande som ger rättsliga verkningar.51

3.1.3. Ärendets beredning Efter att ett ärende anhängiggjorts följer ärendets beredning. I normalfallet ombesörjs utredningen av underordnade tjänstemän, som med beaktande av officialprincipen tillser att relevant fakta och bevis tilläggs ärendet. Utredningen, som i huvudregel är skriftligt syftar till att åstadkomma ett fullgott underlag för beslut, vilket sker genom att adekvat information inhämtas och sammanställs.52 Utöver officialprincipen skall även förvaltningsmyndigheterna tillse att den som är part i ett ärende får sina intressen tillvaratagna.53 Därför har lagstiftaren infört bestämmelser i FL om partsinsyn och kommunikation, som anses ge ett rättsäkrare förfarande. Den enskilde ges via partsinsynen möjlighet till att argumentera för sin sak samt en chans att bedöma om beslutet senare är värt att överklaga. Partsinsynen sträcker sig längre än stadgandena i TF (som endast medger att avgjorda ärenden betraktas som allmänna och offentliga handlingar) och ger den enskilde rätt att ta del av utredningen innan handlingen är offentlig. Bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation återfinns i FL 16 § och kan under vissa angivna omständigheter (exempelvis i samband med förundersökning i brottmål) vägras att lämnas ut, vars bestämmelser stipuleras i SekrL 14:5.54 Kommunikationsprincipen har sin grund i principen om att ingen skall dömas ohörd.55 Stadganden återfinns i FL 17 § samt FPL 18 §. Utifrån FL 17 § gäller som huvudregel att ett

49 Hellners Trygve. Förvaltningslagen- med kommentarer. 2007 s. 55 f. 50 JO 2006/07 s. 106-108. Se även allmänna råd i KVFS 2008:3 s. 17 samt KVFS 2007:1 s. 15 där det framgår att kontrollåtgärder såsom visitationer av bostadsrum skall betraktas som faktiskt handlande. 51 A.a. s. 55 f. Se även JO-beslut 2008-09-25 dnr: 5709-2007, där JO påtalade vikten av att kriminalvården i samband med omhändertagande av egendom upprättar någon form av förteckning över det som omhändertagits. 52 Se kap 2.3.3 samt jfr JO-beslut 2008-06-05 dnr: 1071-2007. Notera även att officialprincipen betonas i KvaF 2006:17 s. 26, vars stadgar föreskriver att den som handlägger ärenden skall bereda ärendet genom erforderlig utredning och sammanställning av underlag. 53 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 99 ff. Se även Strömberg. 2003 s. 101. 54 Strömberg. 2003 s. 107 f. 55 Se vidare FPL 9 § st. 2 vars stadgar föreskriver att part har rätt till muntlig förhandling om denne kräver det. Vidare utgör Europakonventionens artikel 6 om var och ens rätt till en rättvis rättegång en avgörande fråga i denna kontext.

12

ärende inte får avgöras om parten inte har blivit kommunicerad med de uppgifter som tillförts ärendet. Kommunikationsprincipen innehåller därför två delar. Den första utgörs av en rättighet för parten att underrättas om utredningsmaterialet, medan den andra delen ger parten rätt att yttra sig över innehållet i ärendet.56

3.1.4. Ärendets avgörande Vanligtvis avgörs inte ärenden av den som handlagt ärendet, utan istället av en tjänsteman inom förvaltningsmyndigheten som anförtrotts uppgiften. Detta sammanfaller med att beslutsfattande delas in i två skilda förfaranden som benämns den byråkratiska och den kollegiala/kollektiva.57

Den byråkratiska beslutsformen utmärks av att beslutet fattas av en tjänsteman, som oftast är chefen för den aktuella myndigheten. Denna uppgift kan dock delegeras till underordnade tjänstemän.58 Bestämmelser återfinns i MyndF som i likhet med FL är subsidiär, med följden att kriminalvården istället tillämpar KvaF 2007:3. Av förordningen följer att den som är lägst kriminalvårdschef äger rätt att delegera beslutanderätt till tjänstemän som har tillräcklig kunskap och erfarenhet av aktuell ärendetyp. Hur delegationen ska ske, framgår av KvaF alternativt regionala och lokala instruktioner.59 Ur ett rättsäkerhetsperspektiv följer att beslut som huvudregel ska motiveras med de skäl som bestämt utgången i ärendet. Denna princip möjliggör för den sökande att kontrollera att beslutet är grundat på en objektiv och saklig grund. Regeln om beslutsmotivering återfinns i FL 20 § och avser myndighetsutövning mot enskild. Av lagrummets stadgar följer att parten kan övertygas om att beslutet är korrekt och att en besvärsprocess därför är onödig. Vidare kan även motiveringen leda till att parten ges skäl och underlag till att överklaga beslutet. Dock behöver inte beslutet detaljerat motiveras, men måste innehålla de skäl som bestämt utgången i ärendet. Motiveringen kan därför inte bara innehålla rena hänvisningar till agrum.60 l

Till belysning av detta kan pekas på JO 2006/07 s. 85-88 där A.P klagade över av att han sedan två månader tillbaka varit placerad i häktet Stockholm. Placeringsbeslutet saknade motivering och han hade inte heller fått någon annan förklaring till varför han inte fick vara kvar på anstalten. Kriminalvården framförde att något annat alternativ än att tillfälligt placera A.P i häkte inte fanns, då stark misstanke om att han skulle fritas förelåg. Därför ansåg kriminalvården att det heller inte varit motiverat att initialt delge A.P en utförlig beskrivning av skälen till beslutet. Dagen efter transporten hade A.P muntligt delgivits skälen till placeringen, vilket korresponderar med regler om delgivning i FL. Dock menade JO att beslut inom kriminalvården skall delges skriftligt och enligt FL 20 § motiveras. Beslutet skulle

ärför innehållit en skriftlig motivering.61d

I liknade fall är det ur ett rättsäkerhetsperspektiv viktigt att beslut motiveras, då det ger parten möjlighet att se om beslutet är sakligt och rättsligt motiverat. FL möjliggör dock vissa undantag från huvudregeln. Exempelvis får motivering helt eller delvis utelämnas vid gynnande beslut eller om saken gäller rutinfrågor.62 56 A.a. s. 109. Här kan även nämnas JO 2008/09 s. 201-206 där JO riktade skarp kritik mot anstalten Norrtälje i samband med en avskildhetsplacering av en intagen. Bland kritiken pekade JO på att den intagen inte hade givits tillfälle att vare sig träffa eller samtala med en beslutsfattare i ärendet. 57 Notera att den byråkratiska här endast beskrivs, då den kollegiala/kollektiva är av mindre relevans för uppsatsen. 58 Strömberg. 2003 s. 112, Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 134. Se även MyndF 5 st. 1, 21 §§. 59 KVAF 2007:3 s. 26 f. 60 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 150 ff. 61 JO 2006/07 s. 85-88. Se även JO 1993/94 s. 152-154 där JO påtalade att kriminalvården ” avsevärt mera klargörande skulle ha redovisat sina beslutsskäl” i ett ärende gällande villkorlig frigivning. 62 Strömberg. 2003 s. 118. Se vidare FL 20 §.

13

3.1.5. Omprövning och självrättelse För att ge den som är part i ett ärende större rättskydd, återfinns (förutom regler om hur beslut överklagas) bestämmelser gällande omprövning och självrättelse. Reglerna är till för att undvika dyra och utdragna handläggningar. Därför framhåller lagstiftaren att expedierade beslut i så stor utsträckning som möjligt ska omprövas och inte överklagas. Företrädesvis ska omprövningen genomföras av den instans eller myndighet som fattat det initiala beslutet.63 Självrättelse utgörs av att myndigheten då den upptäcker att den fattat fel beslut i ett ärende, ex officio ändrar beslutet med stöd av praxis, FL, FPL 32 § eller speciallagstiftning. 64 Frågan kan bli väckt av enskild, men förfarandet företas som regel alltid av att myndigheten handlar ex officio. Omprövning kan först bli aktuellt då ett beslut expedierats och styrs av vilken typ av beslut det gäller. Stor åtskillnad görs mellan gynnande och betungande beslut.65 I sammanhanget är begreppet negativ rättskraft (som utvecklats via praxis) avgörande för om beslutet kan självrättas eller inte. Beslut som saknar negativ rättskraft kan självrättas samt till och med skärpas till nackdel för part. Beslut som har negativ rättskraft kan som huvudregel inte självrättas och därmed inte heller bli föremål för ny prövning.66 Huvudregeln kan dock frångås om beslutet innehåller återkallelseförbehåll, som antingen framgår av beslutet eller av den speciallagstiftning som styr förfarandet. 67 Med stöd av praxis, kan tvingande säkerhetsskäl i form trafikfara, hälsofara, brandfara, etc. utgöra grund för att gynnande beslut ska kunna ändras. I JO 1996/97 s. 114-117 exemplifieras detta inom ramen för kriminalvård:

Anstalten Karlskoga hade bifallit RS:s ansökan om obevakat besök av hans fästmö. Kort därefter ändrades beslutet och ersattes med att R.S beviljades bevakade besök. Beslutet motiverades med att det framkommit uppgifter om att fästmön var dömd för bl.a. narkotikabrott och häleri. Hon ansågs därför utgöra en säkerhetsrisk. JO menade i likhet med KVS att anstaltens beslut var korrekt, då förutsättningarna var sådana att tvingande säkerhetsskäl ansågs föreligga. Det gynnande beslutet ansågs därför kunna återkallas.68

Därutöver kan gynnande också självrättas, förutsatt att parten lämnat vilseledande uppgifter som medfört att beslutet blivit felaktigt.69 Avslutningsvis skall något nämnas om kriminalvårdens specifika stadgar gällande omprövning. Reglerna återfinns i KvaL 75 § och innebär att kriminalvårdens beslut inte får överklagas enligt 74 § KvaL om inte beslutet har omprövats. Enligt KvaL 76 § framgår att begäran om omprövningen ska vara skriftlig och inkommit inom tre veckor från det att den

63 Prop 1985/86:80 s. 41. 64 De lagrum som åsyftas i FL är 26-27 §§, vilka utgör komplement till praxis. FL 26 § stadgar att myndigheterna äger rätt att ändra beslut som innehåller uppenbara oriktigheter till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller förbiseende. FL 27 § beskriver däremot att beslut skall ändras om det är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. Detta förutsätter dock att ändringen kan ske snabbt, enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. 65 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 165. 66 Jfr med processrätten, där den negativa rättskraften utgör rättegångshinder och en ny talan i en redan avdömd sak skall avvisas (res judicata). 67 Exempelvis kan här nämnas SOU 2005:54 s. 421 där det beskrivs att kriminalvården skall tillhandahålla nödvändig utrustning till den intagne i form av exempelvis CD-skivor, TV radio etc. Då beslut om utlåning/uthyrning fattats föreligger ett återkallelseförbehåll, som innebär att beslutet kan återkallas om den intagne uppsåtligen förstör egendomen. 68 JO 1996/97 s. 114-117. 69 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 170 ff. Notera att i doktrinen framförs ytterligare en situation som utgör grund för att ändra gynnande beslut, vilket benämns andra eventuella skäl för undantag och tar framförallt sikte på beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) . Se vidare RÅ 2000 ref. 14.

14

enskilde fått ta del av beslutet.70 I ansökan ska den sökande ange vilket beslut som avses samt vilken ändring som begärs. Därefter prövar kriminalvården om skrivelsen inkommit i rätt tid. Om så inte är fallet ska begäran om omprövning avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den enskilde felaktig underrättelse om hur man begär omprövning.

3.1.6. Överklagbarhet Ur ett rättsäkerhetsperspektiv ska den som drabbas av ett betungande beslut ha tillgång till ett effektivt besvärsinstitut, som kontrollerar myndighetens ställningstagande i frågan. Besvärsinstitut utgörs av överordnade förvaltningsmyndigheter eller förvaltningsdomstolar. 71 Då ett beslut överklagas, begränsas myndigheternas möjlighet till självrättelse med anledning av att litis pendens inträder. Innebörden är att mål eller ett ärende inte får vara föremål för prövning i två instanser samtidigt. Situationen uppkommer sällan mellan jämställda förvaltningsmyndigheter, utan kan framförallt ske mellan under- och överordnade myndigheter såsom mellan förvaltningsmyndighet och domstol.72 Enligt FL 22 § får beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och om beslutet kan överklagas. Paragrafen anger vem som får klaga och vilka förutsättningar skall vara uppfyllda för att ett överklagande ska kunna genomföras.

Det sagda belyses i RÅ 1994 not 619, där en anstalt hade beslutat om att inte medge B.H tillstånd att inneha en dator. När frågan prövades av RegR hade B.H frigivits från fängelsestraffet, vilket medförde att hans ansökan hade förfallit. RegR avskrev därför målet.73

Rättsfallet exemplifierar endast en av de flertal begränsningar som besvärsförfarandet är omgärdat av. Flera s.k. sakprövningsförutsättningar måste därtill vara uppfyllda och utgörs av att besväret riktats till rätt instans, att besvärshandlingen inkommit i rätt tid, vilket enligt FL 23 § är inom tre veckor från det att beslutet blivit expedierat. Därtill krävs att besvärshandlingarna är fullständiga. Begäran om överklagande ska ställs till den myndighet som fattat det senaste beslutet i ärendet. Myndigheten har sedan att avgöra om besvären framlagts i rätt tid, och om så är fallet överlämnar myndigheten handlingarna i målet till den besvärsmyndighet, som sedan prövar om besväret uppfyller de övriga krav gällande om den klagande har besvärsrätt, om beslutet går att överklaga samt om besvären uppfyller kraven på utformning.74 Huruvida ett beslut överhuvudtaget går att överklaga framgår av specialförfattningar samt i olika specificerade myndighetsinstruktioner.75 Inom kriminalvården regleras frågan specifikt i KvaL 74-80 §§ som till stor del sammanfaller med KvaL:s bestämmelser om omprövning. Enligt 74 § KvaL får kriminalvårdens beslut i särskilda fall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock gäller att beslutet föregåtts av en omprövning. Ett överklagande som inte har omprövats ska därför anses som en begäran om omprövning. Då omprövning har genomförts kan beslutet överklagas till den länsrätt inom vilkens domkrets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor den enskilde var inskriven vid, då det initiala beslutet i ärendet fattades. Detta framgår av KvaL 78 §.

70 Se JO-beslut 2008-04-07 dnr: 5862-2006 där JO framhöll att Kriminalvårdens omprövning bör ske inom en vecka från det att begäran om omprövning eller överklagande framställts. 71 Se exempelvis Europakonventionen artikel 6 om var och ens rätt till en rättvis rättegång. 72 Wennergren. 2008 s. 87. 73 RÅ 1994 not 619. Jfr RÅ 1992 ref 65, där RegR fann att ett besökstillstånd var överklagbart, trots att det inte gällt ett visst besökstillfälle. 74 Bohlin & Warnling-Nerep. 2007 s. 217. 75 Hellners & Malmqvist. 2007 s. 257 f.

15

3.2. Begreppet faktiskt handlande Inom ramen för den offentliga verksamheten bedrivs en stor del av arbetet i form av s.k. faktiskt handlande, vilket skall särskiljas från det ovan beskrivna begreppet ärende.76 Utmärkande för begreppet är att FL (med undantag av FL 4-6 §§) ej tillämpas. Istället korresponderar det faktiska handlandet till stor del med myndigheternas dagliga serviceverksamhet, som stadgas i FL 4-6 §§. Av förarbeten exemplifieras vad som avses med faktiskt handlande och därmed faller utanför FL:s huvudsakliga tillämpningsområde. Typiska exempel på faktiskt handlande är när en lärare genomför en lektion eller när en läkare utför en operation. Förfarandet blir dock annorlunda då läraren examinerar en student eller då läkaren debiterar en patient. Förhållandet blir då att FL:s handläggningsregler träder in och den uppkomna situationen är att betrakta som ett ärende. Ytterligare exempel på begreppet är då en polisman dirigerar trafik eller då en tågkonduktör kontrollerar en resenärs biljett. Skulle polismannen bötfälla en eller om konduktören skulle tvingas att avvisa eller avlägsna en resenär, uppkommer istället en situation som kan liknas vid ett ärende.77 Som framgått ovan gäller att beslut som huvudregel skall gå att ompröva och överklaga. Dock återfinns begränsningar, vilket kommer till utryck då myndigheterna fattar beslut som innebär att de ägnar sig åt faktiskt handlande. Innebörden är att beslut som utmynnar i faktiska handlanden varken är bindande och inte heller går att ompröva eller överklaga.78 En betydande del av det dagliga arbetet inom förvaltningsmyndigheter med människobehandlande arbetsuppgifter utgörs i huvudsak av faktiskt handlande och kan exemplifieras med behandlingsarbete och rådgivning. Kriminalvårdens verksamhet innefattar en rad moment som vid en första anblick kan uppfattas som ren ärendehantering, men istället faller inom ramen för myndighetens faktiska handlande. Till kriminalvårdens faktiska verksamhet hör bl.a. kontrollåtgärder såsom kroppsvisitationer, kroppsbesiktningar, undersökningar av brev samt visitationer av bostadsrum. I ett vidare perspektiv innebär det att besluten inte är underkastade de formkrav som uppställs i FL och som aktualiseras exempelvis i samband med att kriminalvården beslutar om besöks- och telefontillstånd. Ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv innebär det att det faktiska handlandet inte behöver föregås av skriftliga beslut som motiveras. Inte heller behöver den intagne i förväg underrättas om beslut som innefattar faktiskt handlande.79 I JO:s praxis ges åtskilliga exempel på fall där det faktiska handlandet berörts inom ramen för kriminalvård. Nedan redogörs för två fall:

I JO 2002/03 s. 158-163 kritiserade en intagen anstaltens granskning av inkommande och utgående post. Vid ett tillfälle hade anstalten, utan att upprätta beslagsprotokoll, tagit ett brev innehållandes 20 trisslotter i beslag, för att utreda om lotterna var stulna. Den intagne fick senare under dagen tillgång till lotterna. JO menade att kontrollen var acceptabel och inte kunde betraktas på annat sätt än att den utförts ändamålsenligt. Därtill ansåg JO att förfarandet föll inom ramen för kriminalvårdens faktiska handlande, vilket motiverades med tt det inte förelegat någon formell skyldighet att meddela beslut om tillfälligt kvarhållande.80 a

76 Bohlin & Warnling-Nerep. 2007 s. 13. 77 Prop 1971:30 s. 315 f. Se vidare SOU 2003:103 s. 84 ff. där frågan när en handling ska anses vara upprättad och omfattas av TF och SekrL berörs. Enligt betänkandet är det av stor vikt att beakta när det faktiska handlandet övergår i ett ärende, då tvingande regler gäller för myndigheten exempelvis om en handlings offentlighet. Vidare exemplifieras det faktiska handlandet i prop 1985/86 s. 57 f. såsom att köra buss, släcka bränder osv. 78 SOU 2005:54 s. 879. 79 Allmänna råd i KVFS 2008:3 s. 17 samt KVFS 2007:1 s. 15. 80 JO 2002/03 s. 158-163. Se även JO 2004/05 s. 121 där JO påtalade att en stor del av polismyndigheternas brottsutredande verksamhet ej är författningsreglerad och därmed betraktas som faktiskt handlande.

16

S.B hade klagat över att anstalten beslagtagit allt raklödder på en avdelning och att de intagna inte hade meddelats beslut om beslaget. Kriminalvården framförde att anstalten tillhandahöll raklödder och att ingen intagen införskaffat detta på egen bekostnad. Anledningen till att raklöddret ”plockats ut” från avdelningen var att intagna av tradition roat sig med att spruta detta på golv och väggar hos dem som snart skulle friges. Då flera intagna inom några dagar skulle friges bedömde anstalten att raklöddret tillfälligt skulle återtas. JO menade att agerandet skulle betraktas som ett faktiskt handlande och att åtgärden inte heller var att betrakta som ett omhändertagande av egendom.81

JO:s praxis exemplifierar i viss mån den vida tolkning som bestämmelsen i FL 4 § och begreppet faktiskt handlande inbjuder till. FL 4 § har generell tillämpbarhet och innefattar till stor del begreppet faktiskt handlande. Regeln har som syfte att bistå den enskilde med råd, upplysningar etc. innan ärendet initierats, under handläggningen men även efter det att ärendet avgjorts.82 Av intresse är därför att avsluta kapitlet med en kommentar av FL 4 §. Av paragrafen framgår att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Därtill ska frågor från enskilda besvaras så snart som möjligt. I de fall en enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta. Det övergripande syftet med FL 4 § är således att bistå medborgare med råd och stöd, för att dessa ska kunna ta tillvara sin rätt i samband med förvaltningsärenden. Den hjälp som ges, ska företrädesvis lämnas av den myndighet som handlägger ärendet. Principen har sedan länge varit gällande i svensk rätt och har sin grund i synen att allmänhetens företrädare så långt som möjligt ska bistå medborgarna med upplysningar, råd etc. som har med myndighetens verksamhet att göra.83

81 JO-beslut 2008-03-11 dnr: 1634-2007. Se vidare JO 2006/07 s. 112 där kriminalvården framförde att kontrollåtgärden, som avsåg en dator, skulle betraktas som faktiskt handlande, då några formella krav inte omgärdat förfarandet. 82 Hellners, Malmqvist. 2007 s. 66. 83 Prop 1985/86:80 s. 18.

17

4. Kriminalvårdspecifika utgångspunkter Nedan kommer de fyra kriminalvårdspecifika utgångspunkterna: personligt innehav i anstalt, avskildhetsplaceringar, undersökning av brev samt kontroller av bostadsrum att beskrivas. Framställningen är ämnad att ge läsaren översiktlig kunskap om de utvalda lagrummen, där rättsäkerhetsfrågor och begreppen ärende och faktiskt handlande ofta kommer till utryck och ställs på sin spets. Beskrivningen syftar till att ge uppsatsens analys (kap. 5) en tydligare koppling till kriminalvårdens rättstillämpning, där rättsäkerhetsfrågor samt begreppen ärende och faktiskt handlande står i centrum för framställningen.

4.1. Regler om innehav i anstalt Av förarbeten framgår att intagnas innehav av egna tillhörigheter i anstalt i princip alltid innebär en säkerhetsrisk. Givetvis kan säkerhetsrisken variera, beroende på vilken typ av föremål innehavet avser. En grundläggande utgångspunkt är därför att ett innehav av privat egendom inte ska medföra en påtaglig säkerhetsrisk i anstalten. I överensstämmelse med proportionalitetsprincipen ska därför en bedömning genomföras över huruvida egendomen kan betraktas som godtagbar utifrån ett säkerhetsperspektiv. Vid bedömningen skall faktorer såsom den intagnes behov av att inneha egendomen vägas mot den säkerhetsrisk som innehavet medför.84 Bestämmelserna regleras i KvaL 24 § och KVFS. KvaL 24 § stipulerar att en person intagen på kriminalvårdsanstalt har rätt att ta emot och inneha böcker, tidningar och tidskrifter. Dock gäller begränsningar som utgår från om innehavet kan medföra att:

1. ordningen eller säkerheten i anstalten äventyras 2. innehavet antas motverka den behandling som den intagne genomgår.

I övrigt får en intagen ta emot och inneha den personliga egendom som är motiverad med hänsyn till att verkställigheten av straffet ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Avslutningsvis får inte en intagen utan särskilt medgivande disponera pass, som istället ska förvaras av anstalten.85

Till synes har den nya lagen som syfte att möjliggöra kriminalvårdens säkerhetsarbete genom ett lagfäst verktyg för att motverka införsel och innehav av narkotika och andra otillåtna föremål såsom mobiltelefoner. Personlig egendom som direkt kan underlätta införsel av otillåtna föremål, exempelvis TV-apparater och stereoanläggningar utgör därför enligt kommittén alltid en säkerhetsrisk och borde därför inte vara tillåtet att inneha. Kriminalvården ska därför tillhandahålla merparten av den utrustning som den intagne förfogar över under anstaltsvistelsen.86 Som påtalats ovan (se 2.1.3.) gäller att kriminalvården måste beakta den grundlagsreglerade informationsfriheten och blir viktigt då intagna som huvudregel ska tillåtas inneha böcker, tidskrifter, tidningar och andra skrifter.

84 SOU 2005:54 s. 423. Se även RÅ 1984 2:73, där RegR framförde att anstalten inte hade rätt att införa generella förbud mot tuschpennor, då detta saknade utryckligt stöd i lag. 85 En markant uppstramning i lagstiftningen kan härmed skönjas då tidigare lydelse av KvaL 24 § var: ”I den utsträckning det kan ske utan olägenhet får den intagne inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig eller mottaga böcker, tidskrifter och tidningar och annat som kan bereda honom sysselsättning under fritid… I övrigt får en intagen… skaffa sig eller mottaga varor… Om det är påkallat för att förhindra att otillåtna varor införes in i anstalt, får föreskrivas att de intagna ej får mottaga försändelsen av annat slag än brev eller annan skriftlig handling” . 86 A. bet. s. 422 ff. Se vidare KVFS 2008:14 7 kap. 1 § där det möblemang och elektronisk utrustning som anstalten ska tillhandahålla finns beskriven.

18

Informationsfriheten får som nämnts begränsas och regleras i RF 2:12-13 §§. Av lagrummen stadgas att inskränkningen bl.a. får göras för att tillgodose att allmän ordning och säkerhet upprätthålls samt för att förebygga och beivra brott.87 Begränsningarna är avsedda att användas med största restriktivitet, men kan under vissa omständigheter medges inom ramen för kriminalvård.88 Nedan beskrivna JO-ärende och rättsfall med kommentarer visar omfattningen av den uppstramning i rättstillämpningen som KvaL numera medger:

I JO 1986/87 s. 124-126 klagade flera intagna på en anstalt över att de ifråntagits en vapenkatalog samt ett exemplar av tidskriften ”High Times”. Den senare innehöll information om droger och uttalanden om att cannabis skulle legaliseras. Den aktuella vapenkatalogen innehöll beskrivningar av närstridsvapen som på ett effektivt sätt kan döda människor. JO menade att möjligheten att begränsa informationsfriheten skall tillämpas ytterst restriktivt och att tidskrifter som är avsedda för en vid läsarkrets därför inte borde kunna bli föremål för en begränsning. Dock ansåg JO att den aktuella vapenkatalogen skulle betraktas som direkt olämplig, då den innehöll beskrivningar av brottsverktyg avsedda för brottslig verksamhet. Att tidskriften ”High Times” bedömts vara olämplig utifrån en i tidningen framförd åsikt utgjorde däremot inte skäl för ett omhändertagande, inte ens då åsikten kraftigt avvek från ett behandlingsintresse. JO gjorde den samlade bedömningen att omhändertagandet av vapenkatalogen kunde betraktas som legalt och ändamålsenligt. Dock ansågs omhändertagandet av tidskriften ”High Times” som ett otillåtet ingrepp i den fria

pinionsbildningen.o

89

Mot denna bakgrund har det under en längre tid varit möjligt för kriminalvården att vägra intagna att inneha tidningar m.m. som innehåller beskrivningar av hur man tillverkar brottsverktyg eller på annat sätt uppmanar till brott. Informationsfriheten kan numera begränsas även gällande litterära verk som förskönar missbruk av den drog som den intagne missbrukar. Dock gäller att detta endast kan företas mot intagna som genomgår behandling för någon form av missbruk.90

I RÅ 2007 not. 97 uppkom frågan om en intagen hade rätt att inneha tidningar med pornografiskt material, efter att anstalten hade avslagit K.G:s ansökan om att få inneha 20 st. herrtidningar. Beslutet motiverades med att skrifterna inte ansågs gynna anstaltsvården, då K.G var dömd för bl.a. grova sexualbrott. K.G var placerad på en avdelning där det bedrevs specifik programverksamhet för sexualbrottsdömda. Kriminalvården menade därför att innehavet med största sannolikhet skulle uppfattas som stötande av medintagna och därmed kunde äventyra säkerheten. RegR menade i likhet med både LR och KamR att det aktuella innehavet inte kunde hindras med hänvisning till behandlingsarbetet. Däremot kunde säkerheten på anstalten vara ett godtagbart skäl. Dock hade kriminalvården inte presenterat någon tillräcklig motivering, som styrkte påståendet att innehavet skulle äventyra säkerheten. RegR menade också att RF 2:1 skulle tillskrivas en avgörande betydelse, dvs. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad informationsfrihet. Sammanfattningsvis menade RegR att de omständigheter som kriminalvården hade åberopat inte gav tillräckliga stöd för slutsatsen att bifall av K.G:s ansökan kunde leda till sådana olägenheter som avsågs i

åvarande reglering av KvaL 24 §.91 d

87 Se vidare SOU 2005:54 s. 423. 88 A. bet s. 427 f. 89 JO 1986/87 s. 124-126. Se även KamR i Göteborgs dom 2001-10-01 mål nr: 3090-2001, där KamR fastställde KVS beslut om att vägra en intagen att inneha en kalender med motiv m.m. som hänför sig till motorcykel-organisationen ”Hells Angels”. 90 KVFS 2008:3, 7 kap. 17 §. 91 RÅ 2007 not. 97.

19

Trots att rättsfallet nyligen avgjorts är det något förlegat, då den nya regleringen i KvaL 24 § med dess kompletterande bestämmelser i KVFS, medger att sexualbrottsdömda numera kan nekas att inneha böcker, tidskrifter eller tidningar med pornografiskt innehåll.92

Avslutningsvis är det av säkerhetsskäl motiverat att begränsa intagnas möjligheter att inneha brottmålsdomar, förundersökningsprotokoll och dylikt. Lagstiftaren har motiverat begränsningen med att det ligger i sakens natur att en fri tillgång till brottmålsdomar kan leda till övergrepp intagna emellan på grund av omständigheter som kan framgå i domar.93

4.2. Avskildhetsplaceringar KvaL bygger på principen att personer intagna på anstalt i så stor utsträckning som möjligt skall få umgås med andra intagna. Därför ska intagna under fritiden visats tillsammans samt under arbetstid arbeta tillsammans. Behov finns dock att begränsa denna umgängesform, exempelvis under nattetid.94

Vid ikraftträdandet av KvaL begränsades kriminalvårdens möjligheter till att avskildhetsplacera intagna med anledning av säkerhetsskäl och som disciplinär bestraffning. Av förarbeten till lagen har understrukits att placering i avskildhet i så lång utsträckning som möjligt ska undvikas, med anledning av att åtgärden kan medföra allvarliga skadeverkningar för den intagne.95 En person som är intagen på kriminalvårdsanstalt kan placeras i avskildhet av följande anledningar: om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning på anstalten (KvaL 17), när en intagen själv begär det (KvaL 18 §), då en intagen uppträder våldsamt eller är påverkad av alkoholhaltiga drycker eller berusningsmedel (KvaL 23 § ), vid utredningar av disciplinärenden (KvaL 50 §) och avslutningsvis enligt KvaL 20 §, vars förfarande och stadgar ingående redogörs för nedan. Av KvaL 20 § framgår att en intagen får hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt:

• med hänsyn till rikets säkerhet eller föreliggande fara för den intagnes eller annans säkerhet till liv eller för allvarlig skadegörelse på anstaltens egendom

• för att förhindra att den intagne påverkar någon annan intagen att allvarligt störa ordningen inom anstalten

• för att hindra att den intagne medverkar till att en annan intagen får tillgång till berusningsmedel

• eller för att verkställa beslut om kroppsbesiktning Frågan om hur rekvisitet ”om det är nödvändigt med hänsyn till den intagnes eller annans säkerhet liv” kan misstolkas fick en belysning i följande JO-beslut:

M.H hade klagat till JO över att han varit placerad i avskildhet under två månader. Till grund för beslutet låg tre rapporter om olämpligt uppträdande mot personal. Då anstalten inte motiverat huruvida misskötsamheten utgjort en fara för varken M.H eller någon annans liv uppfattade JO beslutet som en ren bestraffning, då frågan endast motiverats med att M.H brutit mot gällande regelverk, genom att uppträda olämpligt mot personal. Mot denna bakgrund pekade JO på vikten av att kriminalvården avsätter resurser för utbildning av de

92 KVFS 2008:3, 7 kap 18 §. Se även SOU 2005:54 s. 428 f. 93 SOU 2005:54 s. 428. Jfr JO 2007/08 s. 184-186 där frågan gällde omhändertagande av domar i förvaltningsmål. JO påpekade att förvaltningsdomar inte ska omfattas av bestämmelserna i KvaL 24 §, då dessa inte kan kopplas till någon intagens brottslighet. JO menade också att innehållet i prejudicerande domar närmast kan räknas juridisk facklitteratur och därmed inte bör kunna bli föremål inskränkningar av informationsfriheten. 94 Prop 1980/81 s. 41. 95 Prop 1975/76:165 s. 5. Jfr dock prop 1980/81:1 s. 43 där det påpekas att det är svårt att dra några generella och säkra slutsatser om skadeverkningar av avskildhetsplaceringar, särskilt då de individuella variationerna är betydande.

20

regler som gäller inom kriminalvårdens verksamhet och då särskilt bestämmelser om avskildhetsplaceringar och andra ingripande tvångsåtgärder.96

Vidare framgår av lagrummet att den som dömts till fängelse i lägst två år och som är placerad i sluten anstalt får hållas avskild från andra om det kan befaras att denne planlägger rymning eller att annan planlägger fritagningsförsök. Vidare krävs att avskildhetsplaceringen är nödvändig för att hindra att planen sätts i verket:

I RÅ 1989 not. 280 klargjordes frågan om kriminalvården har rätt att placera en person intagen på anstalt i häkte, med stöd av KvaL 20 §. Åtgärden hade motiverats med att starka indikationer om att G.A skulle fritas förelåg. Trots att lagstöd för åtgärden saknats, menade KamR att kriminalvårdens agerande kunde accepteras, då situationen hade varit av extraordinär natur. RegR menade i motsats till KamR att lagen inte gav något utrymme för en så ingripande åtgärd som att placera en intagen i häkte, trots att indikationer om fritagningsförsök förelåg.97

Enligt KvaL 20 § kan en intagen även placeras i avskildhetsplacering med hänsyn till den intagnes brottslighet eller om det kan befaras att denne är särskilt benägen att fortsätta med brottslig verksamhet av allvarlig karaktär. Beslutet ska omprövas minst var tionde dag. Lagrummet kompletteras med handläggningsregler, vilka stadgas KvaL 21-22 §§. Innebörden av paragraferna är att den intagne ska få den lättnad i avskildheten som är möjlig, vilket lagstiftaren framhåller kan utgöras av den intagne, får ökad kontakt med anstaltens personal i syfte att kompensera det bortfall av umgänge som avskildheten. Vidare kan den intagne beredas att samsitta med andra intagna som också är placerade i avskildhet.98

KvaL 22 § innehåller rättssäkerhetsregler i samband med beslut enligt 20 § KvaL. Av lagrummet föreskrivs att ett beslut om placering i avskildhet måste föregås av en utredning gällande de omständigheter som inverkar på frågans avgörande.99 Vidare ska den som hålls avskild på grund av att han är för farlig för sin egen säkerhet eller hälsa undersökas av läkare så snart det kan ske. Vikten av läkarkontakt återges i JO 2006/07 s. 95-97, där JO framhöll att bestämmelserna i KvaL 22 § är skyddsregler som tillkommit med hänsyn till risken för de skadliga effekter som långvarig isolering kan innebära isolering. JO menade därför att något undantag från reglerna inte kan göras.100

4.3. Undersökning av brev För att minska de skadliga effekter som ett fängelsestraff medför är det viktigt att den som avtjänar ett fängelsestraff i så stor får hålla kontakt med personer utanför anstalten. Kontakten med omvärlden sker främst genom brevväxling, viss telefonkontakt samt att den intagne får ta emot besök. Kriminalvården har rätt att inskränka det grundlagsreglerade skyddet mot undersökning av brev och annan förtroligt meddelande. Åtgärden är en känslig fråga, då den

96 JO-beslut 2008-10-08 dnr: 4994-2007. Jfr och se vidare prop 1975/76:165 s. 12 där lagstiftaren understryker att avskildhetsplaceringar inte får användas som disciplinär bestraffning. 97 RÅ 1989 not. 280. 98 Prop 1975/77:165 s. 12 f. Jfr JO-beslut 2008-05-21 dnr: 2574-2007 där en person intagen klagade över att han under 26 dagar hade varit avskildhetsplacerad utan tillgång till vanlig säng, TV, radio, böcker och tidningar. Anstalten framförde i motsats till den intagne att han haft tillgång till tidningar, böcker etc. och därtill erbjudits plats på anstaltens SKI-avdelning (avdelning för särskilt krävande intagna). JO hade inget direkt att anmärka på anstaltens förfarande, förutom att det är mindre önskvärt att intagna placeras i bostadsrum med lägre standard avseende sängutrustning, TV osv. 99 Jfr JK-beslut 2004-11-30 dnr: 3276-03-22 där JK betonade vikten av att den intagne ges rätt till att bemöta de anklagelser som framförs mot honom, och att de händelser som rör den intagne löpande dokumenteras, vilket har betydelse för en senare överprövning och granskning. 100 JO 2006/07 s. 95-97. Jfr JO-beslut 2008-10-08 dnr: 5306-2007.

21

inkräktar på yttrandefriheten i RF 2:1 st. 1 och Europakonventionens artikel 8 (rätten till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens).101 Mot denna bakgrund framhålls i förarbeten till KvaL att granskningen endast får genomföras om det är påkallat av säkerhetsskäl och syfta till att dels förebygga oordning, men framförallt för att hindra att den intagne planerar och leder brottslig verksamhet inifrån anstalten. Det kan, förutom stickprovsvis, under vissa perioder vara motiverat att granska all post till och från intagna vid en viss anstalt eller en avdelning. Dock medges inte att all korrespondens rutinmässigt kontrolleras. En bedömning måste därför alltid genomföras med hänsyn till ordningen och säkerhet. Brevgranskningens omfattning styrs av den säkerhetsnivå anstalten eller avdelningen har. Av lagmotiv har fyra paragrafer i KvaL framarbetats, som tydligt anger de möjligheter som Kriminalvården har att granska brev.102 Av KvaL 25 § följer bestämmelser om den möjlighet som ges att granska brev mellan en intagen och dennes advokat. Granskningen ska som huvudregel inte tillåtas och får därför endast genomföras då det finns anledning att anta att uppgiften om avsändaren av brevet är oriktig. Frågan kom att beröras i JO 2002/03 s. 154-156, där bakgrunden var följande:

De intagnas förtroenderåd hade de mottagit ett brev från JO innehållandes handlingar i ett ärende. Då brevet var poststämplat den 23 oktober 2000 ansåg förtroenderådet att de enligt gällande rutiner borde ha fått brevet den 25 oktober. Mot denna bakgrund begärde förtroenderådet att säkerhetschefen skulle yttra sig över vilken form av granskning brevet blivit utsatt för. Säkerhetschefen uppgav att brevet hade genomlysts för att konstatera att det kommit från JO. De intagnas förtroenderåd menade att förfarande stred mot gällande regler om brevgranskning, då säkerhetschefen dels granskat ett brev från en svensk myndighet och dels inte underättat förtroenderådet om granskningen. JO menade att anstaltens underlåtenhet att informera om granskningen stred mot KVS anstaltsföreskrifter och att det skydd för förtrolig kommunikation som regler i KvaL 25 § kan ses som en anpassad form av det skydd som gäller för alla medborgare enligt RF 2:6. Mot denna bakgrund är det därför viktigt att den som bedömer huruvida brev från myndighet ska granskas, tillser att en seriös bedömning genomförs för att klargöra varifrån brevet kommer innan brevet granskas. I fallet kunde detta rimligen ha skett genom att säkerhetschefen ringt till JO:s kansli.103

Vidare framgår av KvaL 26 § att brev till eller ifrån en intagen i anstalt får granskas om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. Granskningen ska därmed syfta till att undersöka om brevet: innehåller något otillåtet föremål, är ett led i ett pågående eller planerad brottslig verksamhet eller slutligen är ett led i ett planerat avvikande eller något liknande förfarande. Följande rättsfall klargör rekvisitet planerad brottslig verksamhet och dess effekter på offentlighetsprincipen:

I RÅ 1990 not 511 hade M.R överklagat anstaltens beslut om att beslagta post till honom, innehållandes datautdrag med personuppgifter rörande en domare vid KamR i Jönköping. Av KVS yttrande framgick att uppgifter i brevet antogs vara inhämtade i syfte att trakassera eller förbereda ett brottsligt angrepp på person, vilket innebar att anstaltens initiala beslut stod fast. RegR ansåg i likhet med KamR att M.R:s besvär skulle lämnas utan bifall, då det kunde befaras att datautdragen med fullständiga personnummer om domare som avgjort M.R:s mål

101 SOU 2005:54 s. 491 f. Se vidare Radaj vs Poland. Dom 28 november 2002, där Radaj i två skilda klagomål framförde att hans korrespondens med Europadomstolen hade blivit kontrollerad och läst av anstaltens personal. Domstolen menade att ingreppet stred mot Europakonventionens artikel 8 st. 2, då något utryckligt lagstöd att kontrollera korrespondensen mellan enskild och domstol i Polen saknades. 102 Prop 1974:20 s. 93, KVFS 2008:14 s. 2. 103 JO 2002/03 s. 154-156 Se även JO 1994/95 s. 175 där anstalten i samband med postutdelning hade begärt att en intagen skulle öppna brev från sin advokat, vilket JO menade att detta stred mot lagens syfte och därmed handlat i strid med KvaL 25 §.

22

hade beställts för att planera brottslig verksamhet mot domarna eller deras närstående. Mot denna bakgrund fann RegR att det av säkerhetsskäl var påkallat att kvarhålla försändelsen.104

KvaL 26 § tar även sikte på brevgranskning i samband med att en intagen hålls avskild från andra i ett disciplinärende. Den intagne kan då vägras att via brev korrespondera med andra personer om det är nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras. Enligt KvaL 27 § får granskningen av brevet inte heller vara mer ingående än vad som är nödvändigt med hänsyn till granskningens syfte, vilket ger utryck för proportionalitets-principen. Principen kommer också till utryck då den intagne om möjligt ska vara närvarande när brevet öppnas och när en intagen ej kan närvara vid öppnandet av försändelsen skall två tjänstemän närvara vid granskningen.105 Vidare får brevet hållas kvar av anstalten om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. I dessa fall ska den intagne underrättas om kvarhållandet så snart som möjligt om det inte finns synnerliga skäl emot det. Av samma paragraf stipuleras att då ett ankommande brevet hålls kvar, skall den intagne i den utsträckning det är möjligt underrättas om innehållet i försändelsen. Brevet skall dock lämnas till den intagne så fort det kan ske och senast den dag då denne friges. I syfte att underlätta undersökningen och lätta ingreppet i den personliga integriteten ska brev som skickas från en intagen lämnas in ej igenklistrat. Ett rättsfall som klargör förfarandet är RÅ 1987 not. 567:

B.G.H hade klagade över att hans brev vid flera tillfällen inte vidarebefordrats från anstalten. KVS framförde att brev som den intagna avser att skicka skall lämnas in ej igenklistrat, till utsedd tjänsteman för granskning. Då B.G.H flera gånger lämnat igenklistrade brev har dessa inte vidarebefordrats. RegR menade i likhet med KamR att anstaltens beslut om att inte vidarebefordra breven var lagligen grundade och därför lämnades B.G.H:s besvär utan bifall.106

4.4. Kontroller av bostadsrum Kontroller (som ofta benämns visitationer) av intagnas bostadsrum är en vanligt förekommande rutin inom ramen för kriminalvård och verkställighet av fängelsestraff. Kontrollen, som faller inom kriminalvårdens faktiska handlande är främst avsedd för att undersöka och utröna om de intagna gömmer narkotiska preparat, mobiltelefoner eller andra föremål som kan äventyra säkerheten i anstalten. Behovet av att kontrollera bostadsrummen varierar beroende på vilken säkerhetsnivå anstalten har, vilka kontrollmöjligheter som finns att tillgå samt vilka intagna som är placerade på anstalten.107

Anstalten ska efter behov visitera och undersöka intagnas bostadsrum, med det övergripande syftet att rätt nivå avseende säkerhet och ordning i anstalten upprätthålls. Därtill ska anstalten genomföra analyser över behovet av sådana visitationer. Innebörden blir således att kontrollen bör omfatta en kontroll som är av ren säkerhetskaraktär, men även av hygieniska förhållanden, den intagnes innehav av personliga tillhörigheter samt eventuella tecken på skadegörelse i bostadsrummet. I samband med att egendom omhändertas, skall i normalfallet två tjänstemän närvara och protokoll över det omhändertagna upprättas.108 Enligt 1993 års fängelseutredning kan förfarandet definitionsmässigt liknas vid en husrannsakan, som syftar till att bereda myndigheter (främst polisen) tillträde till hus, rum 104 RÅ 1990 not 511. Jfr not 80, där JO fann att kvarhållandet av en försändelse innehållandes 20 trisslotter var ändamålsenlig och den tid försändelsen kvarhållits fick betraktas stå i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Därtill skulle förfarandet anses falla inom ramen för myndighetens faktiska handlande. 105 KVFS 2008:3, 4 kap. 2 §. 106 RÅ 1987 not 567. 107 SOU 2005:54 s. 554. 108 KVFS 2008:3, 4 kap 31 §.

23

eller slutet förvaringsutrymme. Syftet med en husrannsakan är att söka efter personer, föremål eller för att ta reda på omständigheter som kan ha betydelse för utredning av brott. Av betänkandet ifrågasattes om inte ett bostadsrum på en anstalt ska anses som ett rum som avses i RB 28:1 samt RF 2:6 och om så är fallet borde undersökningen av ett sådant rum anses som en husrannsakan.109 Något utryckligt lagstöd i KvaL för kontroller av de intagnas bostadsrum finns inte, utan regleras istället i KVFS. Att i lag inte reglera kontrollen har motiverats med att frihetsberövandet i sig anses innebära en så pass ingripande rättighetsinskränkning, att undersökningar av den intagnes tillfälliga bostadsrum framstår som helt underordnade och utgör därför en mindre ingripande åtgärder än fängelsestraffet som helhet. Enligt förarbeten kan inte heller de intagna i förhållande till anstalten tillskrivas någon egentlig besittningsrätt över bostadsrummet.110 ”Fängelseutredningen” vände sig dock mot detta och pekade i SOU 1993:76 på vikten av författningsstöd, som uttryckligen anger att kriminalvården har rätt att underkasta bostadsrum och andra förvaringsutrymmen kontroller. Av utredningen föreslogs att kontrollen skulle kunna ske rutinmässigt utan att särskild misstanke om brott föreligger. Förslaget har dock inte lett till någon lagstiftning på området.111 Risken med avsaknad av utryckligt lagstöd och vilken omfattning kontrollen får ha,

elystes på ett målande sätt i följande JO-fall: b

Frågan gällde om anstaltens säkerhetsansvarige, utan beslut om husrannsakan, haft rätt att utan den intagnes samtycke genomsöka dennes personbil som var parkerad inne på anstaltsområdet. JO menade att anstaltens agerande skulle betraktas som en husrannsakan enligt RF 2:6 och RB 28:1. Kriminalvården har dock ingen rätt att tillgripa en husrannsakan mot en intagens bil, eftersom lagstöd saknas. De kontrollåtgärder som inom ramen för kriminalvård genomförs och som saknar utryckligt stöd i lag ansåg JO inte innefatta intagnas

ilar. Inte ens om de står parkerade på anstaltens område.112 b

109 SOU 1993:76 s. 347 f. Jfr RB 28:1. 110 Prop 1978:62 s. 28. 111 SOU 1993:76 s. 348. 112 JO 1997/98 s. 190-193. Se även JO 2006/07 s. 147-148.

24

5. Rättstillämpning och analys Den offentliga verksamheten styrs av ett omfattande och ibland snårigt regelverk. För den som företräder det allmänna är det därför av stor vikt att vara väl insatt i ämnet och beakta dessa regleringar då de ytterst ger utryck för den svenska rättstaten, som skall kännetecknas av en förutsebar och objektiv rättstillämpning. Följande kapitel knyter samman uppsatsen, genom att via en analys värdera beskrivna rättskällor, begrepp, domstolsavgöranden och JO:s praxis. Analysen utgår från uppsatsens övergripande frågeställning, dvs. var skiljelinjen mellan begreppen ärende och faktiskt handlande går i ett kriminalvårdssammanhang. Analysen genomförs med beaktning av de förvaltningsrättsliga rättsäkerhetsprinciper som följer av RF, Europakonventionen och förvaltningsrättslig praxis.

5.1. Skiljelinjen mellan begreppen ärende och faktiskt handlande Problematiken som denna uppsats har för avsikt att klargöra gäller skiljelinjen mellan två förvaltningsrättsliga begrepp, som vid en första anblick är enkla att urskilja och separera. Denna del av analysen har därför som syfte att med hjälp av de tidigare definitionerna av ärende och faktiskt handlande klargöra om det för rättstillämpningen finns någon betydande skiljelinje mellan begreppen och var i så fall den går. I vilken omfattning begreppen påverkar de tidigare beskrivna kriminalvårdspecifika utgångspunkterna analyseras ingående under 5.2. Av förarbeten och i den rättsvetenskapliga doktrinen presenteras begreppet ärende, som omfattas av en rad handläggningsregler i FL. Ytterst syftar handläggningsreglerna till att efterleva rättstatens och lagstiftarens intention om enskilda rättsubjektet ska behandlas på ett så rättssäkert sätt som möjligt. Av allt att döma torde den logiska disposition som omgärdar ett ärendes gång medge ett rättssäkert förfarande. Med FL:s handläggningsregler följer att ärendebegreppet till sin utformning är snävt och inbjuder till få tolkningsmöjligheter. I motsats till begreppet ärende framförs det faktiska handlandet, som kännetecknas av att inom ramen för den offentliga förvaltningen utföra sysslor som inte innefattar ärendehantering. Under angivna omständigheter anses begreppet kunna falla inom ramen för förvaltningsmyndigheternas myndighetsutövning, utan att för den skull omfatta ett ärende. Av förarbeten exemplifieras det faktiska handlandet av handlingar som utgörs av en lärares genomförande av en lektion eller då en polisman dirigerar trafik. I viss mån får detta betraktas som ett klargörande av vad begreppet omfattar. Dock uppkommer viss problematik när både JO och kriminalvården påtalar att det faktiska handlandet inkluderar en rad åtgärder (exempelvis visitationer och undersökning av brev) som gentemot den enskilde innebär en faktisk begränsning av de fri- och rättigheter som stadgas i både RF och Europakonventionen.113 Att faktiskt handlande omfattar både en lärares genomförande av en lektion och kriminalvårdens brevgranskning och visitationer talar för att det faktiska handlandet är ett vitt begrepp. Vidare är det viktigt att påpeka att det faktiska handlandet inte heller behöver föregås av skriftliga och formella beslut. Därmed ges förvaltningsmyndigheterna stort utrymme att ta egna initiativ i frågor som inte regleras i författningen, vilket sannolikt ökar risken för godtyckliga ageranden inom ramen för faktiskt handlande. Skiljelinjen och när begreppet faktiskt handlande övergår i ett ärende exemplifieras av förarbeten på ett relativt utförligt sätt, exempelvis genom att den undervisande läraren istället

113 Se exempelvis not 50 och 77.

25

examinerar studenten eller då den undersökande läkaren debiterar patienten.114 Separationen utmärks således av att det faktiska handlandet övergår i ett ärende i samma stund som den enskilde på ett eller annat sätt bli bunden till ett rättsfaktum, vilket till synes kan vara av varierande slag. En intressent fråga uppkommer då myndigheten handlar ex officio och huruvida detta förfarande skall betraktas som ett faktiskt handlande eller ett ärende. Ett målande exempel är JO 2006/07 s. 106-108, där anstalten hade underlåtit att upprätta ett beslagsprotokoll över en omhändertagen mobiltelefon. JO framförde den rättsliga betydelsen av att upprätta en förteckning över det som omhändertagits, då det ytterst ger utryck för att av ärende anhängiggjorts.115 Uttalandet bör således tolkas som att det faktiska handlandet (som troligen föregåtts av att myndigheten handlat ex officio, genom att genomföra en visitation) övergått i ett ärende i samma stund som myndigheten fattat ett beslut om omhändertagande av egendom. Av allt att döma utgörs skiljelinjen mellan begreppen av den tidpunkt vari ett juridiskt bindande dokument eller dylikt upprättas, som binder både förvaltningsmyndigheten och den enskilde. Förfarandet ska därför tillmätas stor rättslig betydelse. Vidare skall begreppet myndighetsutövning särskilt beaktas och tillmätas en avgörande betydelse. Det faktum att kriminalvårdens myndighetsutövning (innefattande ingripande åtgärder såsom brevgranskning och visitationer av bostadsrum) ofta betraktas som ett faktiskt handlande, innebär att ytterst få handläggningsregler omger förfarandet. I förlängningen medför det att den som berörs av åtgärden inte kan begära omprövning eller överklaga beslutet, förutsatt att det faktiska handlandet inte övergår i ett ärende. En betydande skillnad mellan begreppen kan därmed skönjas, då FL:s regler (eller speciallag) i samband med att det faktiska handlandet övergår i ett ärende blir direkt tillämpbara och skall följas. Det skall dock poängteras att gränsen mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande måste avgöras från område till område och att någon skarp och allmängiltig skiljelinje mellan begreppen knappast går att dras. Som framförts omfattas inte det faktiska handlande av FL (förutom servicereglerna i FL 4-5 §§) med följden att begreppet inte blir juridiskt bindande på samma sätt som ett ärende. Då det faktiska handlandet inte heller kan omprövas eller överklagas torde den enda möjligheten till upprättelse med anledning av ett felaktigt agerande från myndighetens sida vara att den enskilde begär skadestånd enligt SkL 3:2 alternativt klagar hos JO eller JK, som i sin tur kan uttala sig om lämpligheten i agerandet. Sammanfattningsvis kan följande konstateras. Skiljelinjen mellan faktiskt handlande och ärende möter sannolikt inte några större juridiska hinder, då saken gäller ”enklare” handlingar såsom att undervisa, utföra behandlingsarbete eller då en polisman dirigerar trafik. Detta är ganska uppenbart, då någon enskild knappast kan bli kränkt av liknande handlingar. Emellertid får begreppet en något annorlunda och skarpare innebörd när handlandet avser myndighetsutövning mot enskild, som de facto innebär en inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna som följer av RF samt Europakonventionen. Mot denna bakgrund är det av stor vikt att all myndighetsutövning som direkt berör enskild och som faller inom ramen för det faktiska handlandet sker i överensstämmelse med objektivitets-, proportionalitets- och ändamålsprincipen. Risken är annars att de grundläggande rättsäkerhetsgarantierna urholkas och därmed inte får samma genomslagskraft som vid ett typiskt ärende, trots att det faktiska handlandet till synes kan innehålla integritetskränkande åtgärder.

114 Dock måste visst förbehåll i denna kontext lämnas, då förarbeten (exempelvis prop 1971:30 s. 315) och den rättsvetenskapliga doktrinen något förenklat beskriver det faktiska handlandet. Inget nämns om åtgärder som via föreskrifter faller inom ramen för faktiskt handlande och som de facto innebär begränsningar av både RF och Europakonventionen. 115 Se not 50.

26

5.2. Ärende, faktiskt handlande och rättsäkerhet inom kriminalvården Denna del av kapitlet utgör en analys av de kriminalvårdsspecifika utgångspunkter som skildrades i kap 4. I analysen har stor vikt lagts vid hur ärendehantering och faktiskt handlande står i relation till det övergripande kravet på ett rättssäkert förfarande inom kriminalvården.

5.2.1. Regler om personligt innehav i anstalt Den nya utformningen av KvaL 24 § har som syfte att underlätta kriminalvårdens säkerhetsarbete, genom att motverka införsel av narkotika och andra otillåtna föremål (exempelvis mobiltelefoner) i anstalten. Personlig egendom som direkt kan underlätta införsel av otillåtna föremål utgör därför alltid en säkerhetsrisk. Vid en teleologisk tolkning av lagrummet (som bör vara intentionen med KvaL 24) kan intagna numera vägras inneha personlig egendom i större utsträckning än tidigare. I sammanhanget tillmäts proportionalitetsprincipen extra stor betydelse, då varje ansökan om innehav från en intagen måste vägas mot vilken säkerhetsrisk ett eventuellt innehav medför. Till synes föreligger risk för godtyckligt agerande från myndigheten, då nya utformningen av lagen kan ifrågasättas utifrån RF:s krav på en förutsebar och objektiv rättstillämpning. Då bedömningen utgår från en individuell prövning är det uppenbart att det är svårt att få till stånd en allmängiltig praxis på området och medför därför att rättsläget troligtvis kommer att vara oklart under en längre tid. Vad detta i sin tur får för effekter på det faktiska handlandet och kriminalvårdens ärendehantering går bara att spekulera i. Dock kan konstateras att ju tydligare föreskrifter, allmänna råd och praxis som finns till hands, desto likformigare och mer förutsebar blir rättstillämpningen i ärendehanteringen, som i sin tur bör få effekter på det faktiska handlandet. I sammanhanget är RÅ 1984 2:73116 av intresse att närmare analysera och väga mot de nya stadgandena i KvaL 24 §. Frågan gällde en intagen som för sin fritidsysselsättning hade begärt att få inneha tuschpennor. Anstalten hade avslagit den intagnes ansökan med motiveringen att generellt förbud mot tuschpennor på anstalten förelåg, då de intagna tidigare hade ”klottrat” på anstaltens inredning. RegR framförde att den då gällande lydelsen av KvaL 24 § inte omfattade sådana generella åtgärder som anstalten vidtagit. Rättsfallet är dels en fråga om hur legalitetsprincipen efterlevs, med framförallt en fråga om hur det faktiska handlandet kan medföra att faktiska fel och lagstridiga beslut fattas. Tjänstemannens intention med beslutet var uppenbarligen att undvika framtida skadegörelse på anstalten. Dock har det faktiska handlandet som senare blev ett ärende enligt RegR innehållit vissa brister avseende laglighet. Frågan man därför bör ställa sig är vad lokalt fattade beslut och riktlinjer (som uppenbarligen kan brista i laglighet) i förlängningen får för effekter för det faktiska handlandet. Förslagsvis bör oklara frågor alltid föregås av formella beslut (i likhet med det aktuella rättsfallet) som medför att det faktiska handlandet övergår i ett ärende som omgärdas av stadgade handlingsregler. Med den nya utformningen av KvaL 24 § följer en fördjupad inskränkning av den grundlagsreglerade informationsfriheten. Detta framgår av KVFS, som beskriver att intagna som genomgår behandling för någon form av missbruk ska kunna förbjudas inneha information som skönmålar missbruk. Vidare ska även intagna som genomgår behandling för sexualbrott kunna förvägras inneha tidningar med pornografiskt innehåll. Uppenbarligen kan en genomgripande uppstramning i rättstillämpningen skönjas, då lagstiftaren gått rakt emot

116 Se not 84.

27

tidigare gällande praxis på området. Detta kan i sig betraktas som märkligt då praxisen var tydlig. 117 Vid begränsning av informationsfriheten ställs ytterligare krav på nödvändigheten av åtgärden. För att åtgärden skall få vidtas krävs att begränsningen endast får genomföras med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, den enskildes anseende, privatlivets helgd eller förebyggande och beivrande av brott. Syftet med RF 2:13 är därmed att ytterligare förstärka informationsfriheten och att därigenom tillse att rättstillämpningen kännetecknas av stor försiktighet vid begränsningen av informationsfriheten. En viktig fråga som följer är dock huruvida ett generellt förbud (som stadgas i KVFS 2008:3 s. 27) mot vissa tidskrifter, böcker etc. strängt taget samstämmer med RF 2:1 st. 1 och RF 2:13, som föreskriver att begränsningar i RF 2:1 endast får göras … med hänsyn till… allmän ordning... eller förebyggande och beivrande av brott… Frågan blir därför aktuell då det faktiska handlandet ofta innefattar en subjektiv bedömning och tolkning över innehållet i den aktuella tidskriften eller boken. Hur bedömningen genomförs får direkta effekter på lagligheten i det senare uppkomna ärendet och beslutet. Risken för skönmässiga ageranden är uppenbar. Exempelvis kan diskuteras huruvida en intagen som genomgår behandling för alkoholproblem ska kunna förvägras inneha tidskrifter om alkohol som i sig knappast uppmanar eller direkt bidrar till brottslighet. Mot denna bakgrund är det av stor viktigt att den tjänsteman som beslutar om innehavet genomför bedömningen på en objektiv och ändamålsenlig grund, då Kval 24 § inte får tolkas allt för extensiv med anledning av att informationsfriheten är en av demokratins absoluta grundvalar. Vidare kan informationsfriheten begränsas då personer intagna på anstalt begär att få ta del av brottmålsdomar. Nödvändigheten av åtgärden är uppenbar, då en fri tillgång till brottmålsdomar på en anstalt kan leda till oönskade följder. Dock gäller precis som JO påtalat att stor åtskillnad måste göras mellan förvaltningsdomar och brottmålsdomar.118 Att frågan överhuvudtaget har avgjorts av JO tyder på att tjänstemän inom kriminalvården har handlat lagstridigt, genom att inte kunna skilja brottmålsdomar och förvaltningsdomar åt, avseende innehåll och utformning. Sammanfattningsvis kan konstateras att skiljelinjen mellan begreppen ärende och faktiskt handlande ej tydligt kommer till utryck i kriminalvårdens praktiska arbete med personligt innehav i anstalt. Frågan är dock mer en principiell fråga, som är viktig att belysa utifrån ett rättsäkerhetsperspektiv (och då särskilt när informationsfriheten kan komma att begränsas) och därtill tydligt reglera i lag med kompletterande föreskrifter och allmänna råd. De föreskrifter som finns på området (KVFS 2008:3, 7 kap.) får till största delen betraktas som tillfredsställande, vilket ökar chansen till en likformig rättstillämpning. Detta bör få direkta och positiva effekter på det faktiska handlandet och ärendehanteringen. Det kan dock ifrågasättas om förbud av innehav av tidningar, tidskrifter böcker etc. (innehållandes ett skönmålande av missbruk och pornografiska skildringar) gentemot missbrukare och sexualbrottslingar som genomgår behandling, kan utformas så generellt och om detta egentligen är förenligt med RF. Uppenbart är att det behövs ny och tydlig praxis på området.

117 Se not 89 och 91 där både JO och RegR påpekade att informationsfriheten varken kan begränsas med anledning av framförda åsikter eller pornografiska skildringar. 118 Se not 93.

28

5.2.2. Handläggningsregler och avskildhetsplaceringar Fängelsestraff och då i synnerhet kriminalvårdens lagstadgade rätt att avskildhetsplacera intagna, bör räknas som en av samhällets mest ingripande åtgärder. Mot denna bakgrund och i överensstämmelse med legalitetsprincipen återfinns tydliga bestämmelser i KvaL 20 §, vars stadgar anger under vilka förutsättningar en intagen får och skall placeras i avskildhet. De rekvisit som följer av KvaL 20 § riskerar dock att inbjuda till vissa extensiva tolkningsmöjligheter och exemplifieras i JO-beslut 2008-10-08 dnr: 4994-2007.119 Det aktuella JO-beslutet gällde en tvångsmässig avskildhetsplacering av en intagen, med anledning av tre rapporter om olämpligt uppträdande mot personal. Avskildhetsplaceringar av intagna med anledning av olämpligt uppträdande, förutsätter att det uppträdandet ska vara av så pass allvarlig karaktär att en fara för den intagnes eller annans säkerhet till liv föreligger. Om så inte är fallet kan placeringen knappast betraktas vila på laga grund och utgör istället (precis som JO påpekade) en disciplinär bestraffning, vilket inte är tillåtet. Liknande åtgärder kan därför kritiseras utifrån överensstämmelse med legalitets- och proportionalitetsprincipen. Därför bör en strikt tolkning av KvaL 20 § vara utgångspunkten för att kravet på legalitet och förutsebarhet skall anses vara uppfyllda. Precis som JO påtalat, är det därför viktigt att den som äger rätt att besluta om tvångsåtgärder är väl insatta i gällande regelverk och gällande praxis. Slutsatsen talar för att god förvaltningsrättslig kunskap på området är väl behövlig. Inom ramen för anstaltsvård är proportionalitetsprincipen av särskilt stor betydelse, särskilt i samband med att åtgärder som innebär att den personliga integriteten ytterligare inskränks. Vid bedömningen av de rekvisit som följer av KvaL 20 § skall därför proportionalitets- och ändamålsprincipen tillmätas extra stor betydelse.120 Detta är mycket viktigt, då besluten annars riskerar att utmärkas av extensiva tolkningar av gällande rätt, som ej samstämmer med rättstatens krav på en likformig rättstillämpning. Med tanke på att KvaL kompletteras och omgärdas av en rad handläggningsregler blir följden att åtgärden är att betrakta som ett typiskt ärende. Begreppet faktiskt handlande får därför underordnad betydelse. Den gällande officialprincipen måste särskilt beaktas, då den viktigaste rättsäkerhetsfrågan utgörs av att fastställa om rekvisiten i KvaL 20 § verkligen föreligger. Någon tydlig och betydelsefull separation mellan begreppen ärende och faktiskt handlande går av allt att döma knappast att finna. Dock kan diskuteras hur den initiala bedömningen av rekvisiten i KvaL 20 § ska betraktas som ett ärende eller ett faktiskt handlande. Troligen spelar även denna eventuella skiljelinje mindre roll ur ett rättsäkerhetsperspektiv, då ett rättsfaktum först inträder då den intagne blivit placerad i avskildhet. Avslutningsvis bör återigen påpekas att tillämpningen av KvaL 20 § förutsätter en strikt tolkning, då rättsäkerheten (och i synnerhet kraven på legalitet och förutsebarhet) annars riskerar att urholkas.

119 Se not 96. 120 Här bör proportionalitetsprincipen vägas mot det JO-beslut som beskrevs i not 98. I sammanhanget blir FL 4-5 §§ (allmänna serviceregler) direkt tillämbara och medför att myndigheten vid verkställandet av beslutet ägnar sig åt faktiskt handlande.

29

5.2.3. Undersökning av brev De skadliga effekter ett långvarigt fängelsestraff kan medföra ska genom vård i så stor utsträckning som möjligt minimeras. Via vården ska den dömde ges goda förutsättningar att efter straffet leva ett så normalt liv som möjligt. En stor del av den vård som bedrivs bör därför utgå från att den intagnes kontakt med omvärlden i så stor utsträckning som möjligt ska eftersträvas. Då Kriminalvårdens tillhandahåller begränsade möjligheter till daglig kommunikation, utgör brevväxling mellan intagna och deras anhöriga en mycket viktig del i den kommande återanpassningen i samhället. Den grundlagsreglerade informationsfriheten samt skyddet mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse utgör en hörnsten i den svenska demokratin. Reglerna kompletteras och förstärks med Europakonventionens artikel 8, om att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv samt korrespondens. Bestämmelserna får endast begränsas med stöd av lag och för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Ett felaktigt och godtyckligt agerande i samband med undersökning av brev innebär således en faktisk överträdelse av dels RF men även Europakonventionen.121

Med anledning av att grundlagsskyddet i gällande utformning är starkt (dock en s.k. relativ rättighet) är det uppenbart att begränsningarna som följer av stadgandena i KvaL 25-28 §§ utgör en mycket känslig fråga inom ramen för kriminalvård. Till synes föreligger dock ett stort behov av att i rimlig omfattning kontrollera intagnas korrespondens, då brevväxling annars torde vara ett ypperligt sätt att förbereda och bedriva brottslig verksamhet samt förbereda rymningar etc. Mot denna bakgrund är stadganden i KvaL tydliga, då de fastslår att granskning av intagens brev endast får genomföras om det är påkallat av säkerhetsskäl. Granskningen får inte heller genomförs rutinmässigt (exempelvis genom att samtliga brev granskas), då detta inte överensstämmer med vare sig RF, Europakonventionen eller proportionalitetsprincipen. Brevgranskningen ska därför endast syfta till att hindra och förebygga brottslig verksamhet och störningar i ordningen, så att säkerheten eftersätts. Ett synnerligen talande exempel på hur denna regel tillämpats är RÅ 1990 not 511, där anstalten Kumla hade beslutat att kvarhålla en försändelse till en intagen, med personuppgifter om den domare som dömt i det mål där den intagne sedermera dömdes till ett långvarigt fängelsestraff. Nödvändigheten med åtgärden är till synes uppenbar, då rättstillämpningen i det aktuella fallet sannolikt bidrog till att brott mot person undvikits. 122 Av KvaL 25 § framgår att brev mellan intagna, advokater, förvaltningsmyndigheter samt internationella organ som huvudregel inte får kontrolleras. Enda möjlighet till kontroll är då det finns anledning att anta att uppgiften om avsändaren i brevet är oriktig, vilket kan betraktas som anpassad form (för personer intagna på anstalt) av det skydd som gäller för alla medborgare enligt RF 2:6. Frågan belystes i JO 2002/03 s. 154-156123 där anstalten medelst genomlysning granskat ett brev som JO hade skickat till anstaltens förtroenderåd. Anstalten hade därtill underlåtit att meddela de intagna om den vidtagna åtgärden, vilket JO kraftigt kritiserade. Kritiken bör betraktas som välmotiverad, då vetskap om vad som hänt med en personlig försändelse ytterst är en fråga om rättsäkerhet. Att utförandet av brevgranskning och andra liknande kontrollåtgärder betraktas som faktiskt handlande124 medför att beslutet om att kontrollera en försändelse inte omgärdas av några direkta handläggningsregler. Åtgärden går därför inte att överklaga eller ompröva. En viss brist ur ett rättsäkerhetsperspektiv går därmed att finna, då den enda möjlighet för en intagen att få till stånd en upprättelse av ett felaktigt beslut om kontroll av en försändelse är att klaga hos JO eller JK. 121 Se not 101. Radaj vs Poland. 122 Se not 104. 123 Se not 103. 124 Se not 79.

30

Dock bör påpekas att det skulle vara en administrativ omöjlighet att kräva att all kontroll av brev och försändelser skulle föregås av formella beslut, som har karaktären av ett ärende och därmed kan omprövas samt överklagas. Detta talar starkt för att brevgranskning och liknande kontrollåtgärder fortsättningsvis bör betraktas som faktiskt verksamhet. Dock är det synnerligen viktigt att kontrollen präglas av de allmänna utgångspunkterna i RF, såsom objektivitetsprincipen (RF 1:9) samt att åtgärden står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Nära kopplat till proportionalitetsprincipen är i denna kontext skyndsamhetsprincipen, då det kan vara meningen att brevgranskning ska ta lång tid. Det faktiska handlande bör därför kännetecknas av skyndsamma och effektiva kontroller. Av allt att döma kan en relativt skarp och betydelsefull skiljelinje mellan begreppen ärende och faktiskt handlande urskiljas ur KVFS och KvaL 25-28 §§, som därtill styrks av bl.a. JO:s och RegR:s praxis.125 Skiljelinjen utmärks av att granskningen (det faktiska handlandet) övergår i ett ärende i samma stund som beslut att kvarhålla eller beslagta försändelsen fattas. Skiljelinjens betydelse bör tillmätas stor betydelse ur ett rättsäkerhetsperspektiv, då ett beslut om kvarhållande eller beslag av en försändelse omgärdas av stadgade handläggningsregler, vilka syftar till att öka den enskildes rättsäkerhet. Mot denna bakgrund får förfarandet betraktas stå i överensstämmelse med både RF och Europakonventionen, så till vida att begränsning av RF 2:6 och Europakonventionen artikel 8 har stöd i lag.126 Det faktiska handlandet utgör dock ett något oklare rättsläge. Det enda som talar för att rättsäkerheten efterlevs är att lagstiftaren genom KvaL 27 § har framhävt proportionalitetsprincipen, genom att stadga att granskningen av brev inte får vara mer ingående än vad som är nödvändigt. Därmed uppfyller lagen RF:s och Europakonventionens krav på en proportionerlig och förutsebar rättstillämpning.

5.2.4. Kontroller av bostadsrum Kontroller av intagnas bostadsrum är en vanligt förekommande och nödvändig rutin inom kriminalvården. Åtgärden utgör en viktig funktion, då kontroll av förekomst av narkotika och andra otillåtna föremål fungerar som en viktig del i samhällsskyddet och upprätthållandet av ordningen på anstalten. Av KVFS framgår att anstalten skall visitera intagnas bostadsrum efter behov, så att rätt säkerhetsnivå inom anstalten upprätthålls och därtill återkommande analysera behovet av sådana visitationer.127 Enligt kriminalvårdens allmänna råd bör visitationen vara av ren säkerhetskaraktär, men även innefatta kontroll av den intagnes personliga hygien och tillhörigheter. Då beslutet och utförandet av visitationen utgör ett faktiskt handlande, följer att förfarandet ej omfattas av de formella krav som utmärker ett ärende. Följden blir att myndighetsutövningen faller inom en juridisk gråzon, som är något svår att klargöra. Dock kan en tydlig separation mellan begreppen ärende och faktiskt handlade skönjas, som kännetecknas av att det faktiska handlandet övergår i ett ärende i samma stund som ett beslut om att beslag- eller omhänderta av ett föremål fattas.128 Förfarandet regleras i KVFS, så till vida att två tjänstemän ska vara närvarande i samband med beslutet. Av allt att döma

125 Dock saknas tydliga rättsfall från RegR som belyser när kriminalvården har frångått gällande regelverk som istället kompleteras med en mycket omfattande JO-praxis. 126 Här avses KvaL 25-28 §§ samt stadgar i KVFS. 127 Se not 50 och 108. 128 I sammanhanget är det av mycket viktigt att upprätta ett protokoll eller en förtreckning över det som beslag- eller omhändertagits, då förteckningen markerar att ett ärende anhänggigjorts. Ur ett rättsäkerhetsperspektiv är detta viktigt, då beslutet efter omprövning kan angripas med besvär. Se not 50.

31

ökar detta chansen till att kraven på en objektiv, förutsebar och likformig rättstillämpning efterlevs. Trots att kontrollen till synes utgör en nödvändig åtgärd, har förfarandet inte reglerats i lag.129 Enligt lagstiftaren motiveras detta med att fängelsestraffet i sig innebär en så pass ingripande rättighetsinskränkning, att undersökningar av intagnes tillfälliga bostadsrum framstår som helt underordnade. I denna kontext bör uttrycket ”tillfälliga bostadsrum” särskilt beaktas och vägas mot det faktum att intagna som är dömda till långa fängelsestraff under flera år kan förfoga över bostadsrummet. Då flera utredningar understrukit att kontrollen i stor utsträckning kan liknas vid en oreglerad form av det straffprocessuella förfarandet husrannsakan blir kopplingen till RF 2:6 (om skydd mot husrannsakan) samt Europakonventionens artikel 8 (om var och ens rätt till respekt för sitt hem) påtaglig och särskilt viktig.130 Då både RF och Europakonventionen tydligt anger att lagstöd är en förutsättning för att en husrannsakan ska få vidtas, strider sannolikt dagens undermåliga regelverk och det faktiska handlandet både mot RF:s och Europakonventionens stadgar om en lagbunden maktutövning. Mot denna bakgrund och i likhet med rättstatens grundläggande krav på en lagbunden, likformig- och förutsebar rättstillämpning föreligger därför behov av att ytterligare reglera förfarandet. De vida tolkningarna som det faktiska handlandet i denna kontext inbjuder till riskerar annars att utmärkas av skönmässighet, vilket knappast kan vara lagstiftarens intention. Problematiken kan exemplifieras med den fråga som uppkom i JO 1997/98 s. 190, där anstalten högst godtyckligt hade visiterat en bil som var parkerad på anstaltsområdet.131 Med en tydlig reglering i KvaL hade med största sannolikhet den lagstridiga åtgärden undvikits. Förslagsvis bör KvaL därför innehålla tydliga stadganden om att visitationer ska kunna företas rutinmässigt, utan att särskild misstanke om brott föreligger. En tydlig reglering skulle med all sannolikhet medföra att det faktiska handlandet i större utsträckning skulle uppfylla kravet om rättsäkerhet, i synnerhet utifrån legalitets- och förutsebarhetsprincipen. Då dagens bestämmelser saknar utryckligt lagstöd, är det avslutningsvis viktigt att poängtera att allt faktiskt handlande som innefattar myndighetsutövning måste företas med särskild beaktning av grundlagens och Europakonventionens stadgar. Därför ska proportionalitets- och ändamålsprincipen tillmätas extra stor betydelse, då kontrollen av bostadsrum de facto utgör ett kraftigt ingrepp i den personliga integriteten.

129 Detta måste jämföras med att det straffprocessuella tvångsmedlet husrannsakan annars är strängt reglerat i RB 28 kap, vars stadgar föreskriver att en husrannsakan endast får företas om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa. Beslut om åtgärden skall fattas av åklagare, förundersökningsledare eller av TR. Polismän får endast fatta beslut i fara om dröjsmål. 130 Se bl.a. SOU 1993:76 och SOU 2005:54. 131 Se not 112.

32

6. Avslutande diskussion Utgångspunkten för uppsatsen har varit att utifrån ett kriminalvårdsperspektiv utreda skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktiskt handlande. Av analysen har framkommit en rad viktiga slutsatser som här kommer att sammanfattas och lyftas fram.

6.1. Skiljelinjen mellan ärende och faktiskt handlande inom kriminalvården Att bli dömd till fängelse och avtjäna ett fängelsestraff är en av samhällets mest ingripande åtgärder. Med frihetsberövandet följer en anpassning till ett regelverk, som till sin ändamålsenliga natur inkräktar på den grundläggande fri- och rättigheterna i RF och Europakonventionen. Då kriminalvårdens verksamhet styrs av ett omfattande förvaltningsrättsligt regelverk följer att den makt som utövas skall utgå från rättstatens krav på en lagbunden, förutsebar och objektiv rättstillämpning. Två betydande begrepp kan i denna kontext skönjas, ärende och faktiskt handlande. Av allt att döma kan skiljelinjen mellan begreppen knappast tillmätas någon större juridisk betydelse i samhället som helhet, då separationen mellan begreppen oftast är tydlig. Emellertid får skiljelinjen en annorlunda innebörd inom kriminalvården, vilket blir särskilt tydligt i samband med det faktiska handlandet. Till synes omfattas en stor del av kriminalvårdens faktiska verksamhet av åtgärder som i ”det vanliga” samhället skulle betraktas som typisk myndighetsutövning och anses falla inom ramen för ärendehantering. En juridisk gråzon som är svår att angripa kan därmed skönjas. Detta kommer framförallt till utryck i samband med åtgärder som saknar utryckligt stöd i lag, exempelvis vid kontroller av bostadsrum. Mot denna bakgrund är det av stor vikt att allt faktiskt handlande inom ramen för kriminalvård (som innebär en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna) sker i överensstämmelse med de rättssäkerhetsgarantier som har sin grund i RF, Europakonventionen och som utarbetats via praxis. Risken är annars att kriminalvårdens faktiska verksamhet kommer att kännetecknas av godtycklighet och avsaknad av en likformig rättstillämpning. Rättsäkerhetsprinciperna är särskilt viktiga att beakta vid åtgärder som innebär betydande inskränkningar av den personliga integriteten såsom kontroll av bostadsrum, undersökning av brev, begränsning av äganderätt och informationsfrihet. Det kan knappast vara lagstiftarens vilja att proportionalitets- och ändamålsprincipen ska tillmätas mindre betydelse, bara av den anledningen att en person är frihetsberövad. Vidare är det anmärkningsvärt att lagstiftaren inte utryckligt reglerat kontroller av intagnas bostadsrum i KvaL. De argument som framförs i förarbeten bör betraktas som undermåliga, då de förutsätter att fängelsestraffet i sig innebär en så pass stor inskränkning, att kontroller kan vidtas utan stöd i lag. Avsaknad av lag inbjuder till skönmässiga ageranden, vilket inte samstämmer med kravet på en förutsebar rättsstillämpning. Sammanfattningsvis kan konstateras att typisk ärendehantering inom kriminalvården sannolikt uppfyller allmänna krav på rättsäkerhet, då handläggningen styrs av tydliga regler i FL och KvaF. Det faktiska handlandet är dock svårare att angripa utifrån ett rättsäkerhetsperspektiv. Främst beroende på att förfarandet ofta saknar utryckligt stöd i lag, som i sig talar starkt för att RF och Europakonventionens skall tillmätas extra stor betydelse vid all myndighetsutövning som innefattar faktiskt handlande. Någon allmängiltig skiljelinje mellan begreppen är svår att dra upp och uppsatsens syfte kan därför inte besvaras med ett definitivt svar. Frågan är mer en principiellt viktig fråga inom ramen för all offentlig verksamhet och särskilt vid myndighetsutövning som innefattar arbete med frihetsberövade människor. Därför är det uppenbart att en diskussion om begreppens innebörd återkommande behöver föras och att tydlig JO- och domstolspraxis på området behövs.

33

6.2. Förslag till fortsatt forskning Uppsatsen har berört ett ämne som kännetecknas av ett omfattande och snårigt regelverk. Mot denna bakgrund föreligger behov av fortsatt forskning, som förslagsvis bör utgå från hur kriminalvården med ett fördjupat säkerhetstänkande ska kunna bedriva en human vård, som vilar på rättstatens krav på rättsäkerhet. Nedanstående frågeställningar utgör förslag till fortsatt forskning:

• Bör begreppet ärende, faktiskt handlande och myndighetsutövning definieras i lag? • Hur tillämpas begreppen ärende och faktiskt handlande inom i ramen för kriminalvård

inom EU samt andra länder som är bundna till Europakonventionen? • Vilket behov finns av att lagstifta om kontroll av bostadsrum? • Hur berörs frivårdens och häktens verksamhet av skiljelinjen mellan begreppen ärende

och faktiskt handlande? • En djupare analys av tillämpningen av FL och SekrL inom ramen för kriminalvård.

Avslutningsvis bör denna uppsats kompletteras med empirisk forskning i form av kvalitativa intervjuer och kvantitativa mätningar, gällande hur begreppen ärende och faktiskt handlande dels tillämpas men även påverkar kriminalvårdens dagliga verksamhet. Stor vikt bör läggas vid begreppens samstämmighet med allmänna krav på rättsäkerheten och då särskilt likformigheten i rättstillämpningen. Med fördel skulle denna empiriska forskning kunna ersätta eller komplettera denna uppsats kapitel 4.

34

Källförteckning

Offentligt tryck Prop 1971:30 Förvaltningsrättsreform.

Prop 1974:20 Förslag till ny lagstiftning om kriminalvård i anstalt.

Prop 1975/76:165 Ändringar i lagen om (1974:203) om kriminalvård i anstalt.

Prop 1978/79:62 Ändringar i lagen om (1974:203) om kriminalvård i anstalt.

Prop 1980/81:1 Ändringar i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt.

Prop 1985/86:80 Ny förvaltningslag.

Prop 2005/06:123 En modernare kriminalvårdslag.

SOU 1983:73 Ny förvaltningslag.

SOU 1993:76 Verkställighet av fängelsestraff. Huvudbetänkande av fängelseutredningen.

SOU 2005:54 Framtidens kriminalvård.

SOU 2003:103. Sekretess i elevernas intresse – Dokumentation, samverkan och integritet i

skolan. M

yndigheters föreskrifter

K

VFS 2007:1 KVAF 2007:3

K

VFS 2008:3

KVFS 2008:14

Litteratur Bohlin Alf, Warnling-Nerep Wiweka. Förvaltningsrättens grunder. 2007. Norstedts Juridik AB. 2:a upplagan.

Bohlin Alf. Offentlighetsprincipen. 2007. Norstedts Juridik AB. 7:e upplagan.

Marcusson Lena (red). Offentligrättsliga principer. 2005. Iustus förlag.

Nergelius Joakim. Svensk statsrätt. 2006. Studentlitteratur.

Frändberg Åke. Rättsordningens idé – En antologi i allmän rättslära. 2005. Iustus förlag.

Hellners Trygve, Malmqvist Bo. Nya förvaltningslagen med kommentarer. 1995. Fritzes. 4:e upplagan.

Hellners Trygve, Malmqvist Bo. Förvaltningslagen: Med kommentar. 2007. Norstedts Juridik B. 2:a upplagan. A

Holmqvist Lena, Leijonhufvud Madeleine, Träskman Per Ole, Wennberg Suzanne. Brottsbalken – en kommentar Del II (13-24 kap.) Brotten mot allmänheten och staten m.m. 007. Norstedts Juridik AB. 5:e upplagan. 2

R

agnemalm Hans. Förvaltningsprocessrättens grunder. 2007. Jure förlag. 8:e upplagan.

35

Staaf Annika, Zanderin Lars. Förvaltningsrätt- en introduktion för professionsutbildningar. 007. Liber AB. 2

S

trömberg Håkan. Allmän förvaltningsrätt. 2003. Liber AB. 22:a upplagan.

Warnling-Nerep Wiweka, Lagerqvist Veloz Roca Annika, Reichel Jane. Statsrättens grunder. 2007. Nordstedts Juridik AB. 2:a upplagan W

ennergren Bertil. Förvaltningsprocesslagen m.m. 2005. Norstedts Juridik AB. 5:e upplagan.

Wennergren Bertil. Offentlig förvaltning i arbete: om verksamheten och ärendehandläggningen i stat och kommun. 2008. Nordstedts juridik AB. 18:e upplagan.

Rättsfall m.m. Högsta Domstolen

N

JA 2005 s. 805

NJA 2007 s. 891 H

ovrätterna RH 1994:86 Regeringsrätten

R

Å 1974 ref. 29

R

Å 1984 2:73

RÅ 1991 ref. 82 R

Å 1992 ref. 65

R

Å 2000 ref. 14

RÅ 1987 not. 567 RÅ 1989 not. 280 R

Å 1990 not. 511

R

Å 1994 not. 619

RÅ 2007 not. 97 Kammarrätterna K

amR i Göteborg. Dom 2001-10-01. Mål nr: 3090-2001

Rättsfall från Europadomstolen

Sporrong-Lönnroth vs Sweden. Dom den 23 september 1982. Series A No 52 163, 176. Radaj vs Poland. Dom den 28 november 2002. Series A No 29 537, 95 och 35453, 97.

36

Justitieombudsmannens ämbetsberättelse JO 1986/87 s. 1

24-126

J O 1993/94 s. 152-155

JO 1994/95 s. 175-178 J O 1996/97 s. 114-117

J O 1997/98 s. 190-193

J O 2002/03 s. 155- 158

JO 2002/03 s. 158-163 J O 2004/05 s. 107-123

J O 2006/07 s. 85-88

JO 2006/07 s. 95-97 J O 2006/07 s. 106-108

J O 2006/07 s. 108-113

JO 2006/07 s. 147-148 J O 2007/08 s. 184-186

J O 2008/09 s. 201-206

J O 2008/09 s. 207-201

O

publicerade JO-beslut

JO-beslut 2008-03-11 dnr: 1634-2007 J O-beslut 2008-04-07 dnr: 5862-2006

J O-beslut 2008-04-07 dnr: 5862-2006


J O-beslut 2008-09-25 dnr: 5709-2007


J ustitiekanslern

JK-beslut 2004-11-30 dnr: 3276-03-22

37

Documents

Skiljelinjen mellan ärende och faktiskt handlande …200863/...Sammanfattning Det övergripande syftet med föreliggande uppsats är att utifrån ett kriminalvårdsperspektiv redogöra