SKUPINA NA VISOKOJ RAZINI ZA VLASTITA SREDSTVASažetak i preporuke

Mario Monti, Chairman

Daniel Dăianu

Clemens Fuest

Kristalina Georgieva

Ivailo Kalfin

Alain Lamassoure

Pierre Moscovici

Ingrida Šimonytė

Frans Timmermans

Guy Verhofstadt

Prosinca 2016.

Sažetak

Osnivanje i zadaća Skupine na visokoj razini za vlastita sredstva (HLGOR) i Prvo izvješće o ocjeni

Skupina na visokoj razini za vlastita sredstva osnovana je da ispita kako se prihodovna strana proračuna EU-a može učiniti jednostavnijom, transparentnijom, pravednijom i demokratski odgovornijom.

U Prvom izvješću o ocjeni koje je Skupina podnijela krajem 2014. temeljito se preispituje sadašnji sustav vlastitih sredstava s obzirom na njegove pozitivne aspekte i potrebu bitnog poboljšanja u pogledu rashoda i prihoda.

Izrađeni su kriteriji za vrednovanje napretka te su utvrđena pitanja za provođenje daljnjeg ispitivanja. Time se izašlo iz okvira uobičajene tehničke analize različitih izvora prihoda uključivanjem proceduralnih i pravnih implikacija te političkih i institucionalnih međuzavisnosti.

Tijekom vijećanja HLGOR-a 2015. i 2016. godine hitnost i važnost tog ispitivanja naglašene su višestrukim krizama, koje su poslužile kao upozorenje o potrebi mnogo uže suradnje na razini EU-a: kriza s izbjeglicama potvrdila je očite slabosti schengenskog prostora slobodnog kretanja; višestruki teroristički napadi u 2015. i 2016., osobito u Francuskoj, pokazali su da je nužno kooperativnije djelovanje kako bi se osigurala unutarnja i vanjska sigurnost država članica; isto tako, egzistencijalni rizici povezani s globalnim klimatskim promjenama podsjećaju nas da je EU zajednica koja dugoročno dijeli zajedničku sudbinu i koja, kada govori jednim glasom i zalaže se za zajedničke ciljeve, može utjecati na globalna rješenja. Posljednjih godina EU nailazi na velike poteškoće u rješavanju tih izazova i preusmjeravanju vlastite sposobnosti djelovanja, čime se naglašava koliko su financijska sredstva postala ključna za rješavanje unutarnjih i vanjskih hitnih pitanja.

U uvodu i dijelu I. izvješća objašnjava se zašto je bitan funkcionalni proračun EU-a. Obrazlaže se opravdanost temeljite reforme, pri čemu su promjene na prihodovnoj strani sastavni dio većeg preoblikovanja višegodišnjeg financijskog okvira (VFO). U izvješću se navode i oni aspekti sadašnjeg sustava koji funkcioniraju dobro te ih treba zadržati.

Posebne značajke proračuna EU-a, VFO-a i sustava vlastitih sredstava u usporedbi s nacionalnim sustavima

Primjedba da je proračun EU-a konstrukcija sui generis nije trik da se prikrije njegova složenost. Tijekom rasprava HLGOR-a brzo je postalo očito da većina žestokih kritika, nepovjerenja te ponekad čak i nepromišljenih odluka proizlazi iz pogrešne pretpostavke da je proračun EU-a „samo“ 29. proračun „za Bruxelles“. Takvom se percepcijom zanemaruje činjenica da se odluke u vezi s proračunom EU-a uglavnom donose za srednjoročno razdoblje.

2

Proračun EU-a prije svega je ulagački proračun s nekim funkcijama preraspodjele između država članica. Uglavnom služi za potporu zajedničkih politika i ciljeva EU-a, na kojima se temelji napredak pravne stečevine na višegodišnjoj osnovi, te osigurava početni kapital za srednjoročna i dugoročna ulaganja. Fleksibilnost i utjecaj pri kratkoročnom kriznom djelovanju ostaje slabost koja se nedvojbeno mora rješavati. Proračun je premalen za stvarnu anticikličku ekonomsku stabilizaciju i znatnu preraspodjelu, na čemu se temelje nacionalni proračuni, ili za ono što bi se u skladu s konvencionalnim mišljenjem zahtijevalo od jednog „saveznog“ proračuna.

Konačno, proračun se uvijek mora donijeti kao uravnoteženi proračun kojim se određuje sustav prihoda. Zbog tog zahtjeva prihodi se opozivaju tako da pokriju rashode koje svake godine izglasavaju Europski parlament i Vijeće (ex ante u visini odobrenih sredstava). To znači da proračun EU-a nije u godišnjem deficitu, ne financira se zaduživanjem na financijskim tržištima te stoga ne povećava javni dug. Radi izravnavanja rastućih potreba na rashodovnoj strani i imponderabilija na prihodovnoj strani periodično se korigira ujednačena stopa opozivog novca za preostali, izravnavajući doprinos koji se temelji na bruto nacionalnom dohotku (BND) kako bi se pokrile točne potrebe.

Posljednja točka ključna je za razumijevanje posljedica reforme vlastitih sredstava u skladu s preporukama koje je predstavio HLGOR. Neočekivani prihodi kao što su novčane kazne za kršenje pravila tržišnog natjecanja ili carine koje su više od očekivanih ne dovode do dodatnih mogućnosti potrošnje već do nižih doprinosa koji se temelje na BND-u. Visina godišnjih odobrenih sredstava, gornje granice VFO-a i gornja granica vlastitih sredstava obvezujuće su zaštitne mjere proračunske discipline. Ovo izvješće usmjereno je na ono što se može reformirati u okviru postojeće institucionalne strukture, vodeći računa o tome da fiskalne nadležnosti ostanu na nacionalnoj razini i unutar ukupnog ograničenja proračunske neutralnosti tako da reforma predviđenih vlastitih sredstava ne stvori dodatno porezno opterećenje za građane EU-a.

Koncepti i definicije, europska dodana vrijednost, neto bilance

U izvješću se objašnjavaju konceptualna pitanja i ključni pojmovi, prije svega da bi se razjasnile razlike između „europskog poreza“, vlastitih sredstava (među kojima su neka „izvornija“ od drugih) i drugih izvora prihoda. Ugovorima se EU-u ne daje nadležnost za ubiranje poreza već se Uniji osiguravaju „vlastita sredstva“ za postizanje njezinih ciljeva (članak 311. UFEU-a) pri čemu mora poštovati posebne fiskalne ovlasti država članica.

U nacionalnim se proračunima vlastita sredstva EU-a nažalost tumače na vrlo različite načine. Zbog toga su usporedbe između država članica gotovo nemoguće, što dovodi do konceptualne pogreške kojom se neka vlastita sredstva zapravo smatraju nacionalnim prijenosom ili stavkom „troška“ a ne sredstvom „u vlasništvu“ EU-a. Stoga bi prvi korak prema većoj transparentnosti bio priznati vlastita sredstva za to što jesu te predvidjeti jasan standardni prikaz doprinosa za EU u nacionalnim proračunima.

U izvješću se isto tako analizira kako pojam europske dodane vrijednosti, koja se može definirati kao dodatna vrijednost koja proizlazi iz intervencije EU-a uz vrijednost koja bi inače nastala samo djelovanjem države članice, može utjecati na buduće proračunske odluke na rashodovnoj strani. Uzimajući u obzir najnovije trendove i kretanja u politikama EU-a, iz analize se može zaključiti da, nakon znatnih izmjena, proračun EU-a nije zastario

3

kao što bi se moglo pomisliti, ali da je još uvijek nedovoljno usmjeren na zadaće koje bi stvorile najveću europsku dodanu vrijednost.

Kada je riječ o osnovnim podacima koje svaka država članica koristi za određivanje svoje pozicije u proračunskim pregovorima — svoje proračunske bilance — iznenađujuća je i neodrživa činjenica da je potpuno zanemarena europska dodana vrijednost. Proračunske bilance izračunavaju se tako da se sredstva koja su državi članici dodijeljena na rashodovnoj strani prebijaju s njezinim nacionalnim doprinosima. Prema toj metodi svaki euro potrošen u jednoj državi smatra se „troškom“ za sve druge. Na taj je način potpuno zanemarena bilo kakva europska dodana vrijednost proizašla iz politika EU-a koje donose korist nekim ili svim državama članicama. Ovdje se ne osuđuje izračunavanje vlastite „koristi“ iz proračuna EU-a; takvo je nastojanje prirodno ili barem neizbježno. Ono što dovodi u zabludu i uzrokuje štetu za EU i same države članice jest činjenica da je ograničeni i neuravnoteženi pokazatelj jedini relevantan za mjerenje odnosa troškova i koristi.

U izvješću se obrazlaže da je potrebno tražiti šire mjerenje zajedničkih koristi koje proizlaze iz politika EU-a, gospodarske sinergije, prekograničnih učinaka i pozitivnih vanjskih rezultata. Osim što bi takvo mjerenje bilo točnije, njime bi se vjerojatno prevladala dilema pravičnog povrata (juste retour) koja je transformirala proračun EU-a, a time i EU, u igru nulte sume umjesto u sustav koristan za sve, što se od njega očekuje. Budući da je ova metoda uvedena radi izračuna rabata UK-a, istupanjem UK-a iz EU-a te ukidanjem „britanskog rabata“ – kao i „rabata na rabat“ – pruža se jedinstvena prilika za preispitivanje načina na koji mjerimo stvarne troškove i koristi EU-a.

U dijelu II. razmatraju se temelji za sveobuhvatnu reformu i istražuju se potencijalne opcije

Skupina je dosljedno radila sa skupom kriterija kako bi ocijenila i usporedila različite vrste izvora prihoda. Većina kriterija nije sporna i primjenjuje se općenito na javni porezni prihod, kao što su učinkovitost, dostatnost i stabilnost izvora prihoda. Drugi, kao što je pravednost, složeniji su za razumijevanje na razini EU-a zbog druge bitne razlike u odnosu na nacionalne proračune: prema postojećem sustavu, države članice jedini su porezni obveznici u proračunu EU-a, a ne 510 milijuna građana EU-a koji doprinose samo neizravno. To objašnjava zašto države članice općenito snažno podržavaju vlastita sredstva koja se temelje na BND-u, što se smatra mjerilom pravedne podjele opterećenja. Međutim, rezultat njihove trenutačne provedbe, zajedno s korekcijama i smanjenjima koji se odobravaju nekim državama članicama, jest „regresivni“ sustav. Ta je činjenica s aspekta demokratske odgovornosti problematična. Ako se proračun EU-a promatra sa stajališta građanina koji plaća porez ili potrošača na jedinstvenom tržištu, pojam „pravednosti“ poprima drukčije značenje, što dovodi do novih oblika fiskalne jednakosti.

Neki su kriteriji specifičniji za EU, kao što su europska dodana vrijednost i supsidijarnost, te se najmobilnijim poreznim osnovicama mora baviti najviša razina europskog upravljanja jer nacionalna razina postaje sve manje učinkovita u njihovom iskorištavanju zbog straha od tržišnog natjecanja porezima. Međutim, taj imperativ fiskalne logike teže je primijeniti na sustav vlastitih sredstava.

4

Konačno, u izvješću se iznose jaki argumenti u prilog novim vlastitim sredstvima koja bi pridonijela provođenju nekih politika EU-a i podržala ciljeve politike EU-a, osobito ekonomsku i socijalnu održivost te održivost zaštite okoliša. Neki porezi ili davanja koji su namijenjeni za borbu protiv klimatskih promjena ili promicanje energetske učinkovitosti, na primjer, već dugo se na nacionalnoj razini smatraju oblicima promicanja političkih prioriteta putem oporezivanja. Sličan pristup mogao bi se primijeniti kad bi se u državama članicama uveo usklađeni porez i dio njegovih primitaka namijenio proračunu EU-a. Tada bi on bio uključen u određenu politiku EU-a. Navikli smo da se političke odluke na razini EU-a uglavnom izražavaju kroz troškove i subvencije. Boljim povezivanjem vlastitih sredstava (ili drugih prihoda) sa zajedničkim politikama, ta bi se pogreška mogla ispraviti.

U izvješću se potvrđuju prethodni nalazi da nema jedinstvene idealne opcije, samo nekoliko prikladnih

Uz elemente postojećeg sustava koji funkcioniraju dobro i treba ih zadržati te one koje treba odbaciti, Skupina je detaljno istražila nekoliko mogućih novih izvora prihoda, koje je prepoznala i većina analitičara i akademika. Na toj osnovi, sveobuhvatna i održiva reforma sustava vlastitih sredstava mogla bi se temeljiti na kombinaciji novih sredstava koja proizlaze iz proizvodnje, potrošnje i politika zaštite okoliša. U ovoj se fazi čini konstruktivnijim predstaviti širok raspon izvora prihoda koji imaju potrebne značajke nego protiviti se bez potrebe određenoj opciji.

- Moguća nova vlastita sredstva povezana s jedinstvenim tržištem i fiskalnim usklađivanjem odnose se na vlastito sredstvo s reformiranim PDV-om (kao zamjena za postojeće), porez na dobit EU-a, porez na financijske transakcije i porez na druge financijske aktivnosti. Prednost tih kandidata bila bi u tome što bi doprinijeli boljem funkcioniranju jedinstvenog tržišta te, osobito u slučaju PDV-a i poreza na dobit, promicali pravednije oporezivanje i pomogli u borbi protiv porezne prijevare ili izbjegavanja poreza, uz financiranje proračuna EU-a.

- Moguća nova vlastita sredstva povezana s energetskom unijom, okolišnom, klimatskom ili prometnom politikom obuhvaćaju porez na emisije CO2, primitke iz europskog sustava trgovanja emisijama, porez na električnu energiju, porez na motorno gorivo (ili trošarine na fosilna goriva općenito) i neizravno oporezivanje uvezenih proizvoda proizvedenih u trećim zemljama s visokim emisijama. Ta predložena sredstva mogu doprinijeti i boljem funkcioniranju jedinstvenog tržišta ako bi se njima ograničilo nekoordinirano širenje takvih poreza, te uspostaviti vezu između financiranja proračuna EU-a i politika EU-a.

Konačno, vlastita sredstva nisu jedini mogući izvor prihoda za EU. Kategorija drugog prihoda zanemarena je u prethodnim razmatranjima, ali bi mogla postati dopunski element u financijskoj košari. Drugi prihodi proizlaze izravno iz sekundarnog zakonodavstva EU-a i mogli bi se odnositi na graničnu kontrolu, jedinstveno digitalno tržište, zaštitu okoliša ili energetsku učinkovitost (kao što su već planirane premije za prekomjerne emisije iz automobila). Neki od prethodno navedenih kandidata za nova vlastita sredstva mogli bi biti i kandidati za „drugi prihod“ ovisno o predviđenom pravnom okviru i mogućem političkom kompromisu.

5

Dio III. bavi se konkretnim daljnjim koracima, kao što je diferencijacija, prije nego što se predstave moguće komponente globalne europske financijske reforme, koja se odnosi i na rashodovnu i na prihodovnu stranu.

Od pojave prvih ideja o diferencijaciji prije više od 20 godina, općenito je prihvaćeno rješenje da napredne politike koje nisu dovoljno zrele da bi bile podržane na razini EU-a može donijeti koalicija voljnih. Diferencijacija se obično odnosi na politiku koju provodi najuža skupina država članica koje mogu i žele napredovati, uz pretpostavku da će ih ostale države članice kasnije slijediti.

To naravno utječe na prihodovnu stranu, u vezi s kojom već postoji određena mjera diferencijacije za države koje koriste mogućnost izuzeća ili države koje imaju korist od rabata. Stoga je HLGOR istražio ovo pitanje radi definiranja mogućih budućih opcija.

Priznaje da bi jedinstven, univerzalan i koherentan način financiranja proračuna trebao ostati pravilo te da fragmentacija proračuna EU-a uključuje mnogobrojne rizike, osobito u pogledu demokratske odgovornosti i učinkovitosti. Stoga bi svako odstupanje trebalo ostati iznimka, te bi ga trebalo jasno obrazložiti i usporediti s uobičajenim financiranjem politika EU-a, kako je određeno u Ugovoru, u kojem se pretpostavlja da sudjeluju sve države članice, da je očuvano jedinstvo i univerzalnost proračuna i da se odluke donose u skladu s metodom Zajednice i poštujući posebne značajke VFO-a i Odluku o vlastitim sredstvima.

U izvješću se zatim ispituju okolnosti u kojima bi diferencijacija mogla biti opravdana. Predvodnicima ugovori pružaju mogućnosti za ostvarivanje napretka na temelju odredaba o pojačanoj suradnji. Tipičan je primjer porez na financijske transakcije, koji je prvotno odbijen na razini EU-28, da bi ga potom podržala skupina od deset država članica. Drugi primjer mogao bi biti daljnji napredak za članice europodručja, a u izvješću se navode određeni izvori prihoda koji bi mogli biti značajni u tom kontekstu. Stoga bi izvjesna diferencijacija mogla biti sastavni dio budućeg paketa za kompromis u njegovoj cjelini.

Izvješće završava predlaganjem mogućih komponenti globalnog europskog financijskog paketa, koje se mogu primijeniti i na rashodovnu i na prihodovnu stranu:

- preoblikovanje VFO-a tako da se veći dio zajedničke potrošnje za zajedničko javno dobro usmjeri na postizanje veće europske dodane vrijednosti te da odgovara prirodi izazova;

- uvođenje novih vlastitih sredstava uz tradicionalna vlastita sredstva i vlastita sredstva koja se temelje na BND-u, čime bi se ispunili klasični kriteriji dostatnosti i stabilnosti, vertikalni i horizontalni aspekti zahtjeva „pravednosti“ te počeli ostvarivati ciljevi politike;

- istraživanje drugih izvora prihoda koji proizlaze iz politika i programa EU-a, koji bi se unijeli u proračun EU-a kao običan prihod a ne kao vlastita sredstva;

- primjena minimalnih proceduralnih reformi; - uključivanje elemenata diferencijacije, kao što je pojačana suradnja, ako je to

izričito opravdano.

Predstojeći pregovori o sljedećem VFO-u održat će se u jedinstvenom kontekstu kojeg karakterizira sljedeće: dosad neviđen skepticizam prema EU-u (te po prvi put mogućnost

6

istupanja jedne od njezinih država članica); sve veći jaz između glavnih polja djelovanja EU-a i očekivanja građana EU-a; pozivi na djelovanje u novim područjima koja dosad nisu bila prioriteti EU-a.

Dok na prvi pogled izgleda da se većina tih izazova odnosi na rashodovnu stranu proračuna EU-a ili na područja koja bi se mogla rješavati uredbom a ne programima potrošnje, dugo zanemarivanje načina na koji se financira EU objašnjava i zašto je danas tako teško pronaći rješenja za izazove s kojima se suočavamo. Neki tvrde da je snažna potpora očuvanju statusa quo kada je riječ o strukturi financiranja EU-a, osobito od strane država članica, samo neizbježna posljedica neodgovarajućih politika potrošnje. Drugi tvrde suprotno — da se nedostaci politike mogu objasniti uvriježenim sustavom financiranja. Vrijeme je da se ta dilema počne rješavati.

Reforma proračunskog prihoda niti je samoj sebi svrha niti univerzalno sredstvo za otklanjanje svih nedostataka proračuna. Trebala bi se smatrati gradivni element u stalnom nastojanju da se povrati povjerenje i legitimet djelovanju EU-a tako da se sustav vlastitih sredstava EU-a učini jednostavnijim, transparentnijim, pravednijim i demokratski odgovornijim.

7

Preporuke

HLGOR, u skladu sa svojim ovlastima, u nastavku iznosi svoje preporuke predsjednicima

Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije. Preporuke se temelje

na Prvom izvješću o ocjeni, na naručenoj vanjskoj studiji te na raspravama s nacionalnim

parlamentima koje su se održale na Konferenciji o budućem financiranju Europske unije 7.

- 8. rujna 2016.

1. Potrebna je reforma proračuna EU-a na prihodovnoj strani. Ona bi se trebala provesti zajedno

s reformom rashodovne strane radi rješavanja današnjih novih prioriteta.

Učinkovitost općeg proračuna EU-a ovisi o njegovoj sposobnosti — i njezine percepcije u javnosti

— da pridonese realizaciji prioriteta EU-a i pronalaženju rješenja za izazove s kojima se naši

građani suočavaju u životu, bilo da je riječ o gospodarskim, sigurnosnim i geopolitičkim, socijalnim

ili kulturnim izazovima.

Tim nastojanjima ne pridonosi sadašnji sustav financiranja, koji postupno postaje sustav

nacionalnih doprinosa, pri čemu se proračun EU-a percipira kao igra nulte sume između „neto

prinositelja“ i „neto primatelja“. Nadalje, takvim bi se sustavom mogao stvoriti neodrživi omjer

između plaćanja i obveza, koji treba pažljivo nadzirati.

Reformirani sustav vlastitih sredstava trebao bi pridonijeti postizanju naših ciljeva politika i

istovremeno ispunjavati svoju zadaću primjerenog financiranja proračuna EU-a te olakšati

donošenje proračuna. Građani EU-a zaslužuju proračun koji izravno odgovara na te izazove uvijek

kada se traži djelovanje na razini EU-a. Uskoro će započeti pripreme za sljedeći višegodišnji

financijski okvir (VFO). One će se odvijati u jedinstvenom kontekstu koji bi mogao pomoći u

prevladavanju tradicionalnih prepreka reformi koje se javljaju na prihodovnoj strani. Sljedeći VFO

pružit će priliku za preispitivanje kako proračun EU-a može učinkovitije podržati države članice i

građane EU-a, te je ključno da se ta prilika maksimalno iskoristi. To bi se trebalo odraziti i na

prihodovnu stranu te na veličinu i sastav rashoda kako bi se ciljevi proračuna EU-a uskladili sa

zahtjevima koji se pred njega postavljaju.

2. Reforma bi se trebala voditi sljedećim načelima:

Europska dodana vrijednost: u vremenima oskudnih javnih sredstava a rastućih

financijskih potreba, proračun EU-a mora se usmjeriti na područja koja donose najvišu

„europsku dodanu vrijednost“ ili na europska javna dobra za koja djelovanje na razini EU-

a nije samo značajno već je neophodno, ili na područja u kojima su nacionalne financijske

mogućnosti nedostatne za postizanje europskih ciljeva. Komisija bi trebala konkretnim

primjerima pokazati da ciljana, selektivna upotreba središnjeg proračuna može dovesti do

ekonomija razmjera, veće učinkovitosti te boljeg rješavanja vanjskih pitanja.

Supsidijarnost: promjene u sastavu vlastitih sredstava EU-a trebale bi poštovati ovlasti

nacionalnih tijela, koja o njima odlučuju; na rashodovnoj strani svaka bi reforma trebala

8

uključivati test supsidijarnosti da se odredi razina koja bi bila najprimjerenija za provedbu

potrošnje: podnacionalna, nacionalna ili europska.

Neutralnost proračuna: veličina proračuna određuje se kao prvo gornjom granicom

vlastitih sredstava te kao drugo VFO-om, tj. na rashodovnoj strani. Struktura financiranja

EU-a kao takva ne utječe na veličinu proračuna EU-a. Stoga bi uvođenje novih vlastitih

sredstava ili drugih vrsta prihoda — ako su sve druge okolnosti jednake — dovelo do

smanjenja doprinosa koji se temelje na BND-u i time stvorilo manevarski prostor za

nacionalne proračune ili nacionalnu fiskalnu politiku.

Ukupno porezno opterećenje: novim se vlastitim sredstvima ne namjerava povećati

porezno opterećenje za porezne obveznike EU-a. Naprotiv, smanjenjem nacionalnih

doprinosa u kombinaciji s boljim usmjeravanjem troškova EU-a na politike s višom

dodanom vrijednosti, kao što su sigurnost vanjskih granica ili obrana, nastoji se osigurati

bolje europsko upravljanje te se mogu ostvariti uštede za proračune država članica.

Sinergije: s obzirom na ograničenja proračuna EU-a i pritisak na javne izdatke općenito,

većina europskih ciljeva trebala bi se ostvarivati na temelju komplementarnosti između

europske i nacionalnih razina. Treba posvetiti veću pozornost sinergijama između

proračuna EU-a i nacionalnog financiranja područja s visokom europskom dodanom

vrijednosti ili područjima u kojima su nacionalne mogućnosti financiranja nedostatne za

stvaranje europskog javnog dobra. Taj je pristup bitan za ponovno uspostavljanje

legitimiteta EU-a i javnu potrošnju općenito.

Jedinstvo proračuna: treba objasniti i očuvati jedinstvo proračuna EU-a, a „satelitske“

proračune treba ograničiti na strogo opravdane slučajeve te ih podvrgnuti parlamentarnoj

kontroli.

Proračun EU-a i njegovo financiranje trebali bi biti transparentniji i razumljiviji za građane,

tako da ne budu vidljivi samo troškovi EU-a, već i njegove koristi. Time bi se poboljšala

ukupna odgovornost proračuna EU-a.

Vlastita sredstva ne bi se trebala upotrebljavati samo za financiranje proračuna EU-a na

dostatan, stabilan i pravedan način. Trebala bi biti namijenjena i za potporu politika EU-a

u ključnim područjima nadležnosti EU-a: jačanje jedinstvenog tržišta, zaštita okoliša i

klimatske aktivnosti, energetska unija te smanjivanje fiskalne heterogenosti na

jedinstvenom tržištu.

Reforma koja se temelji na tim općim načelima ne bi samo bila potpuno opravdana već bi ostvarila

i sljedeće pogodnosti: osigurala bi vidljivu vezu s politikama i prioritetima EU-a; povećala bi opću

koherentnost proračuna na razini EU-a i na razini država članica; promicala bi održivi sustav

financiranja.

3. Neki elementi postojećeg sustava funkcioniraju dobro, jednostavni su, pravični, učinkoviti te

ih treba zadržati:

- načelo uravnoteženosti proračuna EU-a, koje je važno za osiguravanje proračunske discipline,

zajedno s gornjom granicom vlastitih sredstava i VFO-om.

9

- tradicionalna vlastita sredstva (carine), koja su mjerilo stvarnog prihoda EU-a i čiji je postupak

prikupljanja zadovoljavajući.

- vlastito sredstvo koje se temelji na BND-u ako se koristi kao izravnavajuće i stvarno preostalo

sredstvo.

4. Najprikladnije opcije za nova vlastita sredstva

HLGOR je proveo temeljito ispitivanje mogućih opcija u kontekstu predlaganja bolje kombinacije

prihoda koja ima sve potrebne značajke djelotvornog, stabilnog, transparentnog i pravednog

sustava vlastitih sredstava. Skupina je ustanovila da bi se sveobuhvatna i održiva reforma sustava

vlastitih sredstava mogla temeljiti na kombinaciji novih sredstava koja proizlaze iz proizvodnje,

potrošnje i politika zaštite okoliša. Najbolje opcije za uspostavljanje veze s ciljevima EU-a i

dodanom vrijednosti odnosile bi se na:

a) jedinstveno tržište i fiskalno usklađivanje: prednost vlastitog sredstva s reformiranim

PDV-om (kao zamjene za postojeće), vlastitog sredstva koje se temelji na porezu na dobit,

poreza na financijske transakcije ili poreza na druge financijske aktivnosti bila bi to što bi

unaprijedili funkcioniranje jedinstvenog tržišta. Nadalje, osobito u slučaju reformiranog

PDV-a i poreza na dobit EU-a, njima bi se potaknulo pravednije oporezivanje i doprinijelo

borbi protiv porezne prijevare ili izbjegavanja poreza jer je PDV jedini porez koji je već

obuhvaćen zakonodavstvom EU-a.

b) energetska unija / okolišna, klimatska, prometna politika: porez na emisije CO2,

uključivanje prihoda iz europskog sustava trgovanja emisijama, porez na električnu

energiju, porez na motorno gorivo (porezi na fosilna goriva / trošarine) ili neizravno

oporezivanje uvezenih proizvoda proizvedenih u trećim zemljama s visokim emisijama.

Nova vlastita sredstva mogla bi se uvesti s novim VFO-om. Mogla bi se uvoditi postupno u etapama

ili uz određene preduvjete, kao što je dostatna usklađenost porezne osnovice ili pravičan prelazak

na novi sustav.

HLGOR smatra da bi cilj buduće reforme trebao biti financiranje većine troškova EU-a putem

izvornih vlastitih sredstava1.

5. Ispitati druge moguće prihode povezane s politikama EU-a

Prihodi koji nisu vlastita sredstva mogu isto tako financirati proračun te ih treba ispitati. Na

primjer, prihodi od prodaje na dražbi ili drugi prihodi koji proizlaze iz politika EU-a, kao što su

granična kontrola, jedinstveno digitalno tržište, zaštita okoliša ili energetska učinkovitost (premije

za prekomjerne emisije iz automobila) ili koji proizlaze iz nadležnosti EU-a trebali bi se u načelu

pripisati proračunu EU-a pod nadzorom Europskog parlamenta i Vijeća. Budući da su izravno

1 Jedan član skupine smatra da bi se, prema postojećem institucionalnom okviru EU-a, ukidanjem vlastitog

sredstva koje se temelji na PDV-u i pojednostavnjenjem sustava nacionalnih rabata znatno poboljšao

sustav financiranja u svjetlu relevantnih kriterija, dok su argumenti za dodavanje novih vlastitih sredstava

mnogo slabiji.

10

povezani s politikama EU-a, ti su prihodi vidljivi i jednostavni. O njihovom korištenju moralo bi se

odlučivati za svaki slučaj zasebno. Ti bi se prihodi koristili ili za financiranje općeg proračuna i

jednostavno smanjivanje nacionalnih doprinosa ili za stvaranje pričuve na rashodovnoj strani ili bi

se rasporedili za posebnu namjenu.

6. Težiti sveobuhvatnijem i točnijem definiranju pojmova „troškovi“, „koristi“ i „neto bilance“

Sadašnja percepcija proračuna EU-a kao igre nulte sume ne odražava dimenziju europske dodane

vrijednosti politika EU-a te ide u prilog rashodima koje su države članice unaprijed rasporedile na

štetu sadašnjih ili budućih politika EU-a s jasnom europskom dodanom vrijednosti, kao što su

unutarnja i vanjska sigurnost, borba protiv klimatskih promjena, istraživanje i obrana. Pritom se

naravno ne uzimaju u obzir koristi, koje se ne mogu ni mjeriti, kao što je sudjelovanje na najvećem

jedinstvenom tržištu ili pripadanje jednoj od najutjecajnijih sila u svjetskim trgovinskim i

klimatskim pregovorima.

Skupina preporučuje dva načina rješavanja tog problema. Prvi je uvođenje alternativnih izvora

prihoda, koji se ne smatraju nacionalnim doprinosima već prihodima koji su izravno povezani s

europskom dimenzijom.

Drugi je način kritičko preispitivanje sadašnje metodologije neto bilanci, koja je uvedena da bi se

izračunala korekcija za UK, i razvijanje dodatnih pokazatelja ili alata osim postojećeg izračuna neto

bilanci koji će omogućiti sveobuhvatniju procjenu troškova i koristi proračunskih intervencija EU-a.

Takva metodologija i/ili dodatni pokazatelji moraju na bolji način odražavati zajedničke koristi od

rashoda EU-a te troškove i koristi za svaku državu članicu. Ti troškovi i koristi uključuju financijske

tokove koji se aktiviraju proračunskim intervencijama EU-a u državama članicama, kao što su

ulaganja povezana s financijskim instrumentima EU-a ili drugim oblicima financijske pomoći EU-a.

To će pokazati da korist za jednu državu članicu ne mora nužno značiti trošak za druge države

članice. U tu svrhu trebala bi se naručiti studija.

7. Korekcije i rabati

Istupanje UK-a iz EU-a ima za posljedicu ukidanje mehanizma korekcije za UK i povezanih „rabata

na rabat“. Time postaje suvišan veći dio argumentacije za sadašnje statističko vlastito sredstvo

koje se temelji na PDV-u.

Općenito govoreći, trebalo bi ukinuti svaki mehanizam korekcije na prihodovnoj strani. Ravnoteža

između vlastitih sredstava mora biti takva da se može izbjeći svaki mehanizam korekcije. U slučaju

bilo kakvog prekomjernog opterećenja za državu članicu uzrokovanog nekim od vlastitih sredstava,

to se opterećenje može umanjiti posebnom kompenzacijom u ograničenom trajanju i iznosu, koja

se po mogućnosti izračunava u obliku jednokratnih iznosa. Uz takav pristup sustav vlastitih

sredstava postao bi jednostavniji i pravedniji.

8. Pregledati vertikalnu koherentnost proračuna EU-a i nacionalnih proračuna unutar europskog

semestra

11

Preporučuje se ojačati vezu između proračuna EU-a i općeg okvira upravljanja poreznom politikom

kako bi se stvorile sinergije te porezno opterećenje po mogućnosti svelo na najmanju moguću

mjeru.

Na rashodovnoj strani ključna točka svake reforme bila bi koherentnost potrošnje proračuna EU-a i

nacionalnog proračuna uzimajući u obzir nekoliko načela — potrebu održavanja rashoda na

odgovarajućoj razini (EU-a ili nacionalnoj), utvrđivanje zajedničkih ciljeva za proračun EU-a i

nacionalne proračune i kvalitetu javnih financija (rashodi kojima se potiče rast).

Na prihodovnoj strani potrebno je otvoriti bolje informacijske kanale u vezi s nacionalnim

proračunskim postupcima, europskim proračunskim postupkom i europskim semestrom, tako da

se nacionalni doprinosi u proračun EU-a mogu jasno razumjeti i predvidjeti, a zajednički ciljevi

bolje uskladiti. Prvi korak u tom smjeru bio bi usporedivi proračunski i računovodstveni prikaz

vlastitih sredstava u nacionalnim proračunima, čime bi se olakšao parlamentarni nadzor.

9. Omogućiti određeni stupanj diferencijacije (géométrie variable)

Temeljna proračunska načela jedinstvenosti i univerzalnosti prihoda trebala bi ostati „polazište“

svake reformske inicijative i ne bi se smjela ugroziti. Diferencijacija na prihodovnoj strani mogla bi

biti izvedivo rješenje samo u slučajevima u kojima neke države članice žele napredovati u nekim

područjima integracije EU-a,, a osobito:

- za daljnji razvoj europodručja. Raspoređivanje takvih izvora prihoda za posebne stavke

rashoda bilo bi i lakše opravdati u tom kontekstu. Neke opcije koje je Skupina ispitala mogle bi biti

prikladne za europodručje, kao što su porez na financijske transakcije, mogući doprinosi iz

bankarskog sektora ili prihod od emisijske dobiti koji proizlazi iz Europske središnje banke.

- za politike u okviru pojačane suradnje ako postoji koalicija predvodnika (nove politike

kao što je obrana).

HLGOR smatra da su ove preporuke u skladu s postojećim europskim ugovorima i da se mogu

provesti u okviru sljedećeg VFO-a. U slučajevima u kojima izvješće predlaže neke napredne ideje

koje bi se mogle provesti samo reformom Ugovora, to će se jasno navesti. U svakom slučaju, treba

imati na umu da je za promjenu odluke o vlastitim sredstvima potreban jednoglasni dogovor

država članica, nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, te ratifikacija u skladu s nacionalnim

postupcima.