Sobre Los Conceptos de Policia Poder de Policia y Policia Administrativa

5/26/2018 Sobre Los Conceptos de Policia Poder de Policia y Policia Administrativa

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|Sobre los conceptos de polica, poder de polica y actividad de polica 1

por JULIO C.DURAND

1. Introduccin

Un dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin explica adecuadamente las

nociones de poder de polica y polica administrativa, destacando sus diferencias, y

aplicndolas a un supuesto concreto. Es ste buen ejemplo, entonces, del significado que

tienen estas expresiones en el lenguaje jurdico de nuestro tiempo, y una buena oportunidad

para analizar y ampliar estos conceptos.

Con ese objeto, en primer lugar describiremos brevemente las circunstancias del dictamen,

para luego extendernos sobre el tema del ttulo.

2. Antecedentes de la cuestin

En su parte pertinente, el artculo 12 de la ley 25.345 manda que Todas las plantas

industriales de faenamiento de hacienda [...] tendrn la obligacin [...] de incorporar

sistemas electrnicos de medicin y control de la produccin, inclusive sistemas que

funcionen en tiempo real, de conformidad con las normas que dicte la autoridad deaplicacin2.

Entre los distintos organismos administrativos con incumbencias en la materia, se suscit

una discusin acerca de quin debera ser el que cargue con el costo de estos sistemas

electrnicos: el Estado Nacional, o los propios afectados.

En este punto, y expuestas opiniones encontradas, se consulta a la Procuracin del Tesoro,

quien advierte acertadamente que no se ha sometido a su consideracin ningn proyectode reglamentacin o de acto administrativo que plasme y perfile jurdicamente una

1Comentario al dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin del 13 de julio de 2004 (Dictmenes,250:65, en www.ptn.gov.ar).

2 Para hacer ms comprensible el texto basta con reemplazar plantas industriales de faenamiento dehacienda por frigorficos. En cuanto a los sistemas electrnicos de medicin y control de la produccin,en este caso se trata de sistemas de guardaganado electrnicos (SGE)


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determinada operatoria, previamente ponderada en sus dimensiones tcnicas y jurdicas por

los rganos competentes.

Sin perjuicio de ello, la Procuracin incluye su opinin sobre dos cuestiones, a ttulo de

colaboracin. Esta actitud -reiterada por la Procuracin en otras ocasiones- debe ser objetode calurosa aprobacin, pues es indudable que de este modo el organismo cumple

cabalmente con su funcin de asesoramiento y difusin, sin escudarse en bices formales.

3. La cuestin en dictamen

En el contexto descripto, el dictamen se ocupa de analizar:

a) si la SAGPyA cuenta con facultades para disponer la incorporacin o uso

en las plantas industriales de faenamiento de hacienda de los sistemas de medicin

electrnicos (guardaganados electrnicos); y

b) si de conformidad con los trminos del artculo 12 de la ley 25.345 es

jurdicamente posible la adquisicin por parte del Estado Nacional de los bienes que

eventualmente configuren o integren los mencionados sistemas de control electrnico.

En cuanto a este ltimo punto, el Procurador se limita a sealar -con toda lgica- que nohay bice para ello en la medida en que resulte conveniente para la operatividad ptima

del sistema que los bienes sean de propiedad estatal, lo cual pone de manifiesto la

existencia de un inters pblico concretamente implicado en el caso.

Antes de ello, en ocasin de resolver la primera de las cuestiones -la que origina este

comentario- el organismo asesor precisa extensamente la definicin y los alcances del

poder de polica y la actividad de polica del Estado.

A partir de all, concluye que en el caso examinado, la actividad reguladora de naturaleza

legislativa que representa el ejercicio del poder de polica del Estado ha sido desplegada

por el rgano competente, esto es, el Congreso de la Nacin, en ocasin de sancionar la ley

N 25.345.


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Por ello, contina, cabe afirmar que la Administracin cuenta con las facultades necesarias

atribuidas por la ley, a ms de las propias de su competencia especfica, que habilitan en el

caso su actividad de polica [...] para obligar a los particulares al uso e incorporacin de

estos sistemas; debiendo por cierto las limitaciones a los derechos individuales que se

produzcan, reconocer el lmite de la razonabilidad.

Como decamos, la ocasin es propicia para repasar el sentido de algunos trminos que

pueden suscitar confusin, como son todos los vinculados a la nocin de polica. Pero no

se puede comenzar este repaso sin destacar dos cosas:

a) que el vocablo polica no es unvoco, y su significado difiere segn la poca y

los autores3;

c) que, en tanto el significado de una palabra es convencional, lo importante -para

evitar caer en la trampa de una discusin meramente terminolgica- es aclarar y acordar el

significado que se le atribuye al trmino en un contexto determinado, sobre todo frente a

palabras de significado ambiguo, impreciso o mltiple.

4. Evolucin histrica del concepto de polica

Seguramente el tema justifica un estudio histrico minucioso, que excede el propsito deeste comentario4. No obstante ello, consideramos ilustrativo enunciar de manera sucinta los

grandes hitos en la evolucin del concepto designado con la palabra polica, desde sus

orgenes remotos en la poca helnica5.

3Para Diez, la polica es una de esas palabras vagas y difciles de precisar que despierta ideas muy diversas yson frecuentemente empleadas en sentidos muy diferentes (Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo,Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin, 1987, pg. 35). Bielsa destaca que el concepto de polica haevolucionado y ha variado su significacin ((Bielsa, 1956-IV, 9, nota 9). Para Vivanco, la polica no ha sidoun concepto igual y permanente en el devenir histrico. Por el contrario, ha sido cambiante y sujeta a

mltiples modificaciones a medida que la evolucin de las ideas polticas y las instituciones fuerondesenvolvindose, influidas por diversas concepciones de ndole filosfica y religiosas (Vivanco, AntoninoC., en Enciclopedia Jurdica Omeba, voz Polica Agraria, Buenos Aires, 1991, tomo XXII, pgina 521)

4Para un estudio ms amplio que el presente sobre el punto, remitimos a la obra de Legarre (Poder de policay moralidad pblica, Buenos Aires, ed. baco, 2004, y la jurisprudencia que all se cita).

5Enfatizamos que el concepto es antiguo, aunque la palabra no lo es. Por ello esta cronologa lo es de lanocin de polica (es decir, aquella parte de la actividad o potestad estatal posteriormente denominadapolica) y no de la palabra en s, que es moderna.


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Recuerda Diez que desde el punto de vista terminolgico, la palabra polica deriva de la

voz latina politiaprocedente de la griega politeia, que significa constitucin de la ciudad,

constitucin del Estado y, en un sentido aplicable a la administracin pblica, gobierno. Se

llega a entender con esta palabra el ordenamiento poltico del Estado, cualquiera fuese surgimen. Llega a identificarse con el conjunto de la actividad del Estado, comprendiendo el

gobierno en un concepto ms amplio de administracin estatal 6 (el subrayado, como en

todos los casos siguientes, no est en el original).

En general, los autores coinciden en destacar que, el concepto, en esta poca germinal, era

abarcadora de todo el poder pblico, y todava en nuestros das -como ha dicho Bielsa-

polica, en su acepcin ms amplia, significa ejercicio de poder pblico sobre hombres y

cosas7.

Se ha dicho, en este sentido, que durante los primeros tiempos de la historia helnica, la

polica fue el equivalente del gobierno del Estado, cualquiera fuera su rgimen (y) se

identificaba con el Estado; en la Edad Media, bajo la organizacin feudal, el concepto de

polica se limita a significar el buen orden de la sociedad civil, presidido por la autoridad

estatal, quedando el orden moral y religioso a cargo de la autoridad eclesistica 8.

Todo ello, claro est, es el producto de anlisis y sistematizaciones posteriores, pues el

vocablo polica no se utiliz, al menos con este sentido, sino hasta el siglo XVII. Legarre,que destaca la relacin entre las concepciones paternalistas de la autoridad del monarca y

el origen de la expresin polica, explica de este modo el debut formaldel trmino en el

mbito de la ciencia poltica9: En 1758 el jurista suizo Emmerich de Vattel public su

Derecho de Gentes [donde] sostiene que el soberano debe cuidar de la nacin como un

padre tierno y sabio, y como un administrador fiel. En cuanto padre, debe ocuparse de la

verdadera felicidad de la nacin, que constituye uno de los principales objetos de un buen

6Diez, Manuel Mara,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin, 1987, pg. 28

7Bielsa, Rafael,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1956, tomo IV, pgs. 1/2.

8Vivanco, Antonino C., en Enciclopedia Jurdica Omeba, voz Polica Agraria, Buenos Aires, 1991, tomoXXII, pgina 523.

9Pues aunque la palabra se conoca con anterioridad, dice Legarre, sus anteriores significados han devenidoobsoletos (Legarre, Santiago,Poder de polica y moralidad pblica, Buenos Aires, ed. baco, 2004, pgs.72y ss.)


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gobierno. A este objeto del gobierno Vattel lo llama polica. Contina dicendo, en nota al

pie, que La palabra original francesa espolice. En ingls fue traducida comopolity (en la

primera traduccin de 1759-1760, y en la de 1793) y como police (en la traduccin de

1797...) Estas palabras (polity y police) se usaban intercambiablemente en el siglo XVIII

[y] hoy en da tambin son sinnimos [...] aunque polity es considerada una formaarcaica.... Posteriormente, por influencia de Blackstone, el trmino habra sido utilizado en

el Derecho Ingls, y proyectados su influencia a los Estados Unidos 10.

Segn Gordillo, desde la edad antigua hasta el siglo XV polica designaba el total de las

actividades estatales [...] en el siglo XI se separa del concepto de polica todo lo referente a

las relaciones internacionales; sucesivas restricciones hacen que en el siglo XVIII estn

excluidas del concepto tambin la justicia y las finanzas11.

Sin embargo, Cassagne ha destacado que la polica no era, entonces, un concepto absoluto

e ilimitado. Antes bien, las medidas limitativas de derechos particulares no deban

contradecir (al menos en el terreno de los principios) las reglas de la justicia legal o general

que slo justificaban esa intervencin por razones inherentes al bien de la comunidad. Es a

partir de la Edad Media cuando, a partir de una sustancial mutacin en los fines de los

gobiernos sustituyndose el bien comn por la razn de estado se abandonaron estas

limitaciones, para permitir la imposicin de conductas sin base objetiva o legal 12.

Altamira recuerda que en el siglo XIV, en el lenguaje francs, se introdujo la palabraPolice para designar el fin y la actividad del Estado. En sentido estricto, nos dice Fritz

Fleiner [...] se empleaba la palabra La Police como caracterstica de una buena y ordenada

situacin de los negocios del Estado. Al fin del siglo XV, Alemania se apropia del concepto

francs y lo incorpora con la denominacin ius politiae, al sistema de los derechos

soberanos de los prncipes territoriales. Si el Estado medieval se haba limitado al

mantenimiento de la paz jurdica, el ius politiaeprocuraba al Estado de los siglos XVI y

XVII la facultad de proveer por la fuerza del Estado al bienestar comn. El ius politiae

asignaba al soberano la competencia para dictar las normas que proporcionaban a lossbditos la felicidad en esta vida. Otorg al Estado la posibilidad de hacer valer su poder

10Legarre, Santiago,Poder de polica y moralidad pblica, Buenos Aires, ed. baco, 2004, pgs.72 y ss.

11Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed. Fundacin de DerechoAdministrativo, 4 edicin, pgs. V-5.

12Cassagne, Juan Carlos,Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed. LexisNexis, 2002, 7 ed. Actualizada,pg. 322.


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sobre todas las actividades individuales de los ciudadanos, quedando titular del pode

pblico absoluto. El Estado polica se confundi con el Estado absoluto13.

Ms adelante -a partir del siglo XVII- el sistema poltico comienza a sofisticarse, y ya se

pueden identificar, dentro del conjunto del poder pblico, ciertas funciones estatalesparticulares, que adquieren identidad propia, y se van diferenciando de la nocin de

polica14. Finalmente, durante el siglo XVIII, la teora del Estado de polica entra en

crisis. A partir de la Revolucin Francesa, la polica, o sea el poder estatal, se

circunscribe a la proteccin del orden jurdico y a la regulacin de la seguridad pblica. La

polica se transfiere de la voluntad del monarca a la voluntad legislativa15.

A partir de la divisin de poderes, tiene sentido diferenciar las atribuciones derivadas al

Poder Legislativo (que se identificarn con la expresin poder de polica, de cuo

norteamericano16) de la actividad administrativa del rgano ejecutivo (denominada

entonces polica administrativa).

En el Estado de Derecho, el poder de polica se limitaba inicialmente a la seguridad, e

incorpor luego a las limitaciones de derechos por razones de moralidad y salubridad,

arribndose as a la nocin clsica y limitada de poder de polica; este concepto tuvo

una ampliacin de su contenido, por obra de la doctrina y jurisprudencia norteamericanas,

13Altamira, Pedro Guillermo,Polica y poder de polica, s/d, pg. 19..

14A partir del siglo XVII, comienzan a disgregarse ciertas funciones estatales del ncleo policial (Vivanco,Antonino, C., en Enciclopedia Jurdica Omeba, voz Polica Agraria, Buenos Aires, 1991, tomo XXII,

pgina 523).

15Vivanco, Antonino C., en Enciclopedia Jurdica Omeba, voz Polica Agraria, Buenos Aires, 1991, tomoXXII, pgina 523.

16Se ha dicho, en este sentido, que la locucin poder de polica se origin como expresin jurdica en una

sentencia emanada del juez Marshall, presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamricaen el caso Brown v. Maryland. Es digno de hacer notar, que desde esa fecha tal expresin se ha difundidoconsiderablemente en el Derecho pblico y sobre todo, en el Derecho constitucional (...) La expresin police

power es una creacin jurisprudencial norteamericana y su expresin representa el ms esencial de lospoderes y el menos limitable de los mismos, pues su mbito est demarcado por el bienestar general y laprosperidad pblica. Adems, es inalienable porque es inseparable de la soberana (Vivanco, Antonino, C.,en Enciclopedia Jurdica Omeba, voz Polica Agraria, Buenos Aires, 1991, tomo XXII, pgina 524). Elconcepto de polica (police) haba aparecido unos aos antes, en otro voto de Marshall, in re Gibbons v.Ogden, con un sentido que fue calificado en su momento de exageradamente amplio (Legarre, Santiago,

Poder de polica y moralidad pblica, Buenos Aires, ed. baco, 2004, pg. 109).


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al incorporar tambin la promocin del bienestar general (concepcin amplia, o broad and

plenary)17.

En nuestro pas, se ha sealado que la expresin poder de polica fue utilizada por

primera vez por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el recordado precedente de1992 in reErcolano v. Lanteri de Renshaw18, en su sentido amplio.

Expuestos estos antecedentes bsicos, analizaremos el significado actual de las expresiones

mencionadas.

5. La polica

Santiago Legarre, en un profundo y completo libro sobre el tema, sostiene que no hay

diferencias sustanciales entre polica y poder de polica. La segunda expresin es la

reencarnacin estadounidense del primer trmino, de raigambre europea19.

En el punto anterior hemos subrayado el ncleo de las diferentes definiciones de polica,

de donde se advierte una escasa uniformidad: para algunos polica es una cierta

actividad, o el objeto de esa actividad; para otros, en cambio, es un poder. Es claro

que en la medida en que se considere a la polica como un poder de hacer (es decir,

como facultad o atribucin) y no como actividad (es decir, conducta derivada de esepoder), las expresiones polica y poder de polica seran anlogas, y la ltima an

podra ser redundante.

No obstante esta dispersin, y dado que numerosos autores se han referido a la polica

como actividad, creemos conveniente diferenciar polica y poder de polica. As,

17 Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed. LexisNexis, 7 edicin actualizada,tomo II, pg. 323.

18 Con relacin a la expresin poder de polica, Gordillo seala, a nuestro juicio con acierto, que eladitamento de Poder es inexacto: el poder estatal es uno solo. Paradjicamente, entonces, poder de

polica debera ser el modo de denominar a la actividad que simplemente llamaremos polica (ver el punto5 siguiente). Pero no es ste el uso habitual del trmino, y ya hemos dicho que nuestra modesta intencin es

brindar un panorama descriptivo del sentido que se atribuye a estos trminos (sin por ello dejar de apuntar lasinconsistencias, como sta). Conf. Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed.Fundacin de Derecho Administrativo, 4 edicin, pg. V-2.

19Legarre, Santiago,Poder de polica y moralidad pblica, Buenos Aires, ed. baco, 2004, pg. 71.


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atendiendo a la utilizacin de ambos trminos por parte de nuestra doctrina, entendemos

que, por razones de claridad, la expresin polica -sin otros aditamentos- puede reservarse

en la actualidad, y en nuestro medio, a una parte de la actividad del Estado (en sentido lato)

caracterizada por la imposicin de lmites coactivos a la libertad y los derechos del

individuo, para permitir su coexistencia con las libertades y derechos de los restantesindividuos de la sociedad20.

Los elementos de esta definicin los hemos tomado de Bielsa, quien dijo que hoy el

trmino polica es usado (...) para indicar aquella actividad de administracin interior que

se explica como limitacin de la libertad personal del individuo, en la forma de

coaccin21, y de Diez, quien seal que la funcin de la polica es limitar los derechos de

cada individuo para hacer posible la convivencia y el bienestar de todos 22.

Por eso, atendiendo a su diferente origen histrico (y geogrfico, segn apunta Legarre)

entendemos que resulta conveniente mantener una separacin entre las nociones de

polica (en el sentido amplio aqu expuesto, sucesor del antiguo concepto de polica) y

la ms moderna poder de polica (como potestad exclusivamente legislativa) que

justamente analizaremos a continuacin23.

6. El poder de polica

Poder de polica, de acuerdo a lo que se ha anticipado antes, es hoy en da la potestad del

Estado, atribuida al Poder Legislativo, para dictar leyes que impongan limitaciones a los

individuos por razones de inters pblico, restringiendo su esfera de libertad y

20Es lo que seala Altamira (aunque en la misma obra utilizar esta expresin con otros sentidos) cuando diceque La nocin de Polica es ms amplia que la de Poder de Polica [...] La Polica es una forma de laactividad del Estado que se caracteriza por actuar con el Poder de Polica, es decir, con la ley que constituyesu centro y esencia (Altamira, Pedro Guillermo,Polica y poder de polica, s/d, pg. 33).

21Bielsa, Rafael,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1956, tomo IV, pg. 9, nota 9.

22Diez, Manuel Mara,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin, 1979, pg. 34

23Aunque en un primer momento, la nueva expresin poder de polica haya pasado a designar lo que en esemomento se entenda como polica. Legarre sostiene que Estados Unidos fue el primer pas en adotar unsistema constitucional que incorpor, a su manera, la polica. Lo hizo bajo la denominacin poder de

polica... (Legarre, Santiago,Poder de polica y moralidad pblica, Buenos Aires, ed. baco, 2004, pg.24).


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reglamentando los derechos reconocidos en la Constitucin24, con el objetivo de permitir la

efectividad simultnea de los derechos de todos, compatibilizndolos en la medida en que

ello sea posible25.

Este poder no ha sido establecido expresamente en la Constitucin, pero como l es de laesencia de todo gobierno, su falta de determinacin en forma expresa no ha motivado jams

cuestin ni duda seria26. Se trata, adems, de un poder local 27.

Son conocidas las dos concepciones -restringida y amplia- sobre el poder de polica.

Segn la primera de ellas (narrow, para la jurisprudencia norteamericana) este poder de

polica se limita a cuestiones de salubridad, moralidad y seguridad pblicas; segn el

concepto amplio (broad and plenary), el mbito del poder de polica es ms extenso, pues

incluye todas aquellas cuestiones que interesen a la prosperidad general. Este ltimo

criterio, adoptado por la Corte Suprema de los EE.UU. [...] es el que ha adoptado la Corte

de nuestro pas28.

En cuanto al tipo de actividad estatal que habilita el poder de polica, Cassagne sostiene

que se trata de una actividad de limitacin, extincin, etc., de derechos privados que se

manifiesta a travs del poder de legislacin mediante leyes y reglamentos [...] aun cuando,

24La polica tiene, adems, frente a los habitantes, la facultad de dictar normas con fuerza de obligar parasometer la libertad personal y la propiedad a los lmites que el bien comn exige. Es una fuerza legislativa quese llama poder de polica (Diez, 1987-IV: Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Buenos Aires, PlusUltra, segunda edicin, 1987, pg. 39).

25 Sin las restricciones derivadas del poder de polica, dice Altamira, algn individuo podra gozarplenamente de sus derechos, pero con desmedro de la mayora, que se vera imposibilitada de ejercerlos(Altamira, Pedro Guillermo,Polica y poder de polica, s/d, pg. 27).

26Bielsa, Rafael,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1956, tomo IV, pg. 3.

27La Nacin no tiene poder de polica local en las Provincias, pues es un poder reservado por stas (CSJN,Fallos: 186:170).

28Diez, 1987-IV: Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin,1987, pg. 41. La Corte Suprema acoge la tesis amplia del poder de polica, declarando, que dentro de losobjetos propios de aquel poder ha de considerarse comprendida -junto a la seguridad, la moralidad y lasalubridad pblicas- la defensa y promocin de los intereses econmicos de la colectividad (CSJN, Fallos:247:128, citado por Agero, Arstides H., Poder de polica (jurisprudencia), ed. Dik, Mendoza, 2000,

pgs.56/57).


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por lo comn, esta denominacin se reserva, entre nosotros, a cierto tipo de actividad

reglamentaria de los derechos individuales que realiza el Congreso29.

Finalmente, algn autor utiliza la expresin poder de polica en sentido objetivo, para

referirse al conjunto de normas dictadas por el Congreso en ejercicio de esa potestad. Es loque surge del libro de Altamira, quien considera que existe un Poder de Polica, es decir,

un sistema de normas jurdicas que fijan las facultades y deberes de los individuos frente a

la institucin y los de ste frente a aqullos, y a la colectividad en general, es decir, un

Derecho de Polica, agregando ms adelante que el conjunto de normas es lo que

constituye el Poder de Polica o Derecho de Polica o Derecho Penal Administrativo 30.

7. La polica administrativa

La expresin polica administrativa designa cierta forma de actividad [administrativa]

consistente en acciones realizadas para asegurar la aplicacin y la sancin de las

reglamentaciones [dictadas en ejercicio del poder de polica]. Es un conjunto de actos

jurdicos y de operaciones materiales que tienen por fin asegurar la aplicacin de esas

reglamentaciones, prevenir una infraccin de sus disposiciones, comprobar las violaciones

eventualmente cometidas y derivar a los autores a los tribunales represivos31.

En algn caso (Bielsa cita a Romano) se ha propuesto distinguir dentro de policaadministrativa los conceptos de polica de seguridad si tiene por objeto garantizar el

orden pblico, y polica administrativa en sentido estricto, si ella se propone garantizar

otros intereses sociales, como la sanidad, industria, buenas costumbres, etc. (Bielsa,

Rafael,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1956, tomo IV pg. 21, nota 26).

29Cassagne, Juan Carlos,Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed. LexisNexis, 2002, 7 ed. Actualizada,tomo II, pg. 326. A partir de esta limitacin del concepto de poder de polica, extendida en nuestro medio,es que consideramos conveniente mantener la denominacin genrica de polica para toda la actividadestatal -y no exclusivamente legislativa- que procure el bien comn a travs de la imposicin de limitaciones alos administrados.

30Altamira, Pedro Guillermo,Polica y poder de polica, s/d, pg. 25.

31Diez, Manuel Mara,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin, 1987, pg. 36.


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Tambin se ha dicho que en doctrina se entiende que la polica como funcin

administrativa presenta dos categoras diferenciadas: la general, de orden o seguridad y la

administrativa especial. La primera protege la tranquilidad, la seguridad y el orden. La

segunda protege determinados bienes administrativos32.

Diez destaca que, adems de la actividad administrativa en sentido estricto, la polica

administrativa implica el poder de aadir a los regmenes generales [legales] nuevas

reglamentaciones restringiendo las libertades en el marco territorial donde ejerce su

competencia, siempre con fundamento legal33. Otros autores limitan el objeto de la

polica administrativa a materias determinadas (por ejemplo, moralidad, salubridad y

seguridad) al tiempo que admiten un objeto ms amplio en el poder de polica 34.

8. La polica de seguridad

En cuanto a la polica de seguridad, como actividad (la polica por antonomasia para

Diez) es la parte de la polica administrativa que se ocupa del mantenimiento del orden

pblico contra las posibles alteraciones de hecho que afectan la libertad persona, y que a la

vez coopera, vis militari, con los jueces en el esclarecimiento de los delitos, realizando en

este ltimo sentido una funcin de polica judicial35.

La polica de seguridad se destaca as como actividad administrativa que asegura elejercicio de los derechos del individuo y tambin la tranquilidad y la paz pblicas que

representan el orden pblico. As confundidas polica de seguridad y polica general

aparecen identificadas36.

32Diez, Manuel Mara,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin, 19870, pg. 251.

33Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin, 1987, pg. 35.Pero Gordillo advierte que se ha usado la fraseologa para confundir el mbito expreso de la legislacin delde la reglamentacin, pretendiendo que la administracin puede ejercer facultades legislativas, por ejemplo a

propsito del art. 42 de la Constitucin (Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, BuenosAires, ed. Fundacin de Derecho Administrativo, 4 edicin, pgs. V-2).

34Es la posicin, por ejemplo, de Villegas Basavilbaso (citado crticamente por Gordillo, Agustn, Tratado deDerecho Administrativo, Buenos Aires, ed. Fundacin de Derecho Administrativo, 4 edicin, pgs. V-16).

35Bielsa, Rafael,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1956, tomo IV, pg. 14.

36Diez, 1987-IV: Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin,1987, pg. 45. Para Legarre, este significado slo apareci en el siglo XIX, y se convirti en predominante en


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Todava esta expresin admite una acepcin diferente, no para referirse a la actividad

materialmente considerada, sino a la organizacin dedicada a esa actividad: se ha dicho, en

este sentido, que polica de seguridad (...) es el cuerpo encargado de vigilar por el

mantenimiento del orden pblico y la seguridad de los ciudadanos, a las rdenes de lasautoridades polticas37.

9. Otras policas (administrativas) especiales

Tambin se ha mencionado la existencia de categoras tales como la polica del servicio

pblico38, la polica del dominio pblico39, y muchsimas otras, algunas tan

improbables como la polica forestal de fomento, o la polica de comercio de granos 40.

Es que en rigor, como ha dicho Diez, la polica administrativa (que l distingue de la

polica de seguridad, a la que considera unaparsde aquella) se divide en tantos tipos de

polica cuantos son los bienes a tutelar41.

11. Las crticas a la nocin de polica

el siglo XX (Legarre, Santiago, Poder de polica y moralidad pblica, Buenos Aires, ed. baco, 2004, pg.83, nota 188).

37Gracia Mas, Enrique, voz Polica de seguridad, Omeba, pg. 554/555.

38 Entindese por polica de servicio pblico en el sentido en que aqu se toma, el ejercicio del conjuntode disposiciones reglamentarias sobre la construccin, la conservacin, el funcionamiento y la utilizacin delos mismos (...) La facultad de ejercer la polica del servicio pblico se atribuye y se determina por la

jurisdiccin (en sentido lato, o sea, en el de potestad amplia para organizar, instituir, conceder y reglar elservicio pblico...). El ejercicio de tal poder implica una accin permanente, ordenada, general y sistemtica.

Y asegurar el funcionamiento por medidas de carcter eventualmente coactivas es precisamente funcin depolica, o ms precisamente polica de servicio pblico (Bielsa, 1955, 516)

39Bielsa, Rafael,Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1956, tomo III, pg. 421

40Vivanco, Antonino, C., en Enciclopedia Jurdica Omeba, voz Polica Agraria, Buenos Aires, 1991, tomoXXII, pgina 521 y ss.

41Diez, 1987-IV: Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin,1987, pg. 253.


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No queremos dejar de mencionar que Gordillo ha propuesto la necesidad de eliminar la

nocin de polica -sobre todo si se la emplea para explicar, a partir de ella, la justificacin

de la actividad estatal- pues entiende que sera inadecuado exponer el sistema jurdico

partiendo de las limitaciones a los derechos de los individuos, y no -en cambio- de esos

mismos derechos, que son la base del sistema democrtico, pues cabe partir del derechoque se ejerce y en su caso sealar hasta dnde se lo puede ejercer42.

Otro sector de la doctrina, aunque por lo general no cuestiona el acierto de esta perspectiva

de aproximacin al estudio del sistema jurdico, se resiste a abandonar el concepto de

polica. As, por ejemplo, para Diez la doctrina afirma que el trmino polica tiene una

larga trayectoria en la literatura del derecho pblico, lo que justifica su mantenimiento

incluso frente a otros trminos, como, por ejemplo, intervencionismo o actividad de

limitacin, quiz ms acorde con la moderna sistemtica del derecho administrativo 43.

Para Cassagne, aun con el margen de penumbra que provoca el empleo de dicha nocin no

creemos que -como se ha dicho- fuera de los textos legales (donde se requiere una mayor

precisin) ella no pueda seguir utilizndose en la ciencia jurdica para referirse al tema de la

limitacin de los derechos privados...44pues el concepto puede reportar alguna utilidad o

simplemente comodidad al emplearse un valor suficientemente entendido por todos45.

12. Conclusin: sntesis y dificultades en el uso

42 Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed. Fundacin de DerechoAdministrativo, 4 edicin, pgs. V-3/4. La justificacin de la propuesta que resumimos ut supra se encuentradetalladamente explicada en esta obra, a la que remitimos.

43 Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin, 1987, pgs.27/28.

44Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed. LexisNexis, 2002, 7 ed. Actualizada,tomo II, pg. 320. Sin perjuicio de este empleo residual de la nocin, Cassagne propone una clasificacindiferente de la actividad estatal, en la que distingue la incidencia (positiva o negativa) de la actuacin estatalen la posicin jurdica de los administrados, actividad que se traduce respectivamente en actos favorables yactos de gravamen. Estos ltimos confirman la parte de la dinmica del obrar estatal que las concepcionesantiguas explicaban bajo la categora genrica de polica y poder de polica (pg. 325).

45Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed. LexisNexis, 2002, 7 ed. Actualizada,tomo II, pg. 324.


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Veamos primero una sntesis de las definiciones expuestas en este trabajo, a partir de sus

caractersticas ms salientes:

a) Polica: es la actividad estatal genrica que se traduce en la imposicin de

limitaciones a la libertad de los individuos para permitir la convivencia social. Incluye -enla actualidad, y asumiendo la vigencia de un sistema de divisin de poderes- tanto el poder

de polica como la polica administrativa;

b) Poder de polica: la potestad del rgano legislativo para dictar normas que

limiten la libertad de los individuos, y reglamenten los derechos reconocidos en la

Constitucin;

c) Polica administrativa: actividad material que realiza el rgano ejecutivo,

subordinada a la ley, por medio de la cual se complementan y detallan las reglas de polica

dictadas por el legislativo (actividad reglamentaria de polica)46 y se hacen cumplir las

mismas (actividad material de polica administrativa). En un sentido emparentado con el

anterior, polica administrativa (como facultad, y no como actividad) puede designar la

potestad administrativa de actuar en esta materia.

Ahora bien, expuesta nuestra opinin, debemos decir que las mltiples divergencias

terminolgicas entre los distintos autores ciertamente pueden producir un gran

desconcierto. En primer lugar, es indudable que la evolucin histrica del concepto hadesdibujado sus contornos, a tal punto que Gordillo ha postulado que la nocin de poder

de polica ha perdido, con la ampliacin de su significado, las supuestas caractersticas

con que en el pasado se la quera conceptualizar. As, contina diciendo, no existe hoy en

da una nocin autnoma y suficiente de poder de polica; no existe porque esa funcin

se ha distribuido ampliamente dentro de toda la actividad estatal. La coaccin estatal actual

o virtual aplicada por alguno de sus rganos sobre los particulares para la consecucin de

determinados objetivos de bien comn u orden pblico, sigue siendo una realidad en el

mundo jurdico, pero no lo es que haya una parte de esa coaccin, una parte de esosrganos y una parte de esos objetos, que se encadenen entre s diferencindose del resto de

la accin estatal...47. Se comparta o no esta aguda observacin de Gordillo, lo cierto es que

46Actividad materialmente legislativa que algunos consideran incluida dentro de poder de polica, aunquenosotros lo consideramos inconveniente, pues podra llevar a confusin sobre la extensin de las facultadesdel poder administrador.


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los lmites de la expresin se han desdibujado con el tiempo 48, lo que implica que hoy se

trate de un concepto relativamente vago.

Muchas confusiones derivan, adems, del uso de la palabra polica como sinnimo de las

expresiones poder de polica y/o polica administrativa, segn el caso, cuando ya vimosque cada una de ellas tiene -o es conveniente que tenga, segn pensamos- un significado

particular49.

As, en algunos casos parece utilizarse polica en lugar de poder de polica, como

ocurre al decir que la Constitucin Nacional no se refiere expresamente a la polica pero

hay principios fundamentales referentes a la misma que surgen de su articulado [tal como el

que] resulta del art. 14 que enumera los derechos individuales agregando que stos, como

que no son absolutos, se deben ejercer conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio50

(aunque esta confusin no sera problemtica si aceptamos, como Legarre, que ambas

expresiones se refieren a una sola y misma cosa: mientras la primera es propia del

continente europeo, la segunda nace y se desarrolla en los Estados Unidos).

Con mayor frecuencia an se incurre en la identificacin de polica con polica

administrativa (al decir, por ejemplo, que la administracin ejerce tres actividades

fundamentales: fomento, polica y servicios pblicos51). Incluso algunos autores parecen

47 Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, ed. Fundacin de DerechoAdministrativo, 4 edicin, pgs. V-12. Si se comparte este juicio, se debera concluir que la utilizacin delconcepto polica para describir una parte de la actividad estatal (es decir, clasificar esa actividad), sera

pasible de la peor crtica de que es susceptible una clasificacin: su confusin, y su inutilidad. Como ha dichoGenaro Carri, las clasificaciones no son ni verdaderas ni falsas, son serviciales o intiles: sus ventajas odesventajas estn supeditadas al inters que gua a quien las formula, y a su fecundidad para presentar uncampo de conocimiento de una manera ms fcilmente comprensible o ms rica en consecuencias prcticasdeseables (Carri, Genaro,Notas sobre Derecho y Lenguaje, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1965, pg. 72).

48Durante el cual ha experimentado avatares [...] metamorfosis, ampliaciones y acurrucamientos, segn lagrfica expresin de Nstor P. Sags (su prlogo en Legarre, Santiago, Poder de polica y moralidad

pblica, Buenos Aires, ed. Abaco, 2004).

49Ver, en este sentido, la utilizacin del trmino polica en todo el Captulo II (Poder de polica) de laobra de Altamira (Polica y poder de polica, s/d, pg. 57 y ss.)

50Diez, 1987-IV: Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin,1987, pg. 256.

51Diez, 1987-IV: Diez, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, segunda edicin,1987, pg. 27. En el caso de estos ejemplos, ambos de la obra de Diez, el contexto del que han sido extradaslas citas permite conocer sin dificultad el verdadero sentido del trmino, pero su consideracin aislada generauna indudable confusin.


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sostener que la expresin polica, sin otro aditamento, refiere inequvocamente a lo que

nosotros hemos definido como polica administrativa: en este sentido, Altamira ha

sostenido que la polica es funcin administrativa y se nutre en la ley y en el reglamento

[mientras que] el poder de polica [...] es funcin legislativa 52.

A ello se agregan los casos de homonimia: con la misma expresin se designan, segn el

sentido que se le atribuya, dos cosas diferentes (como ocurre, por ejemplo, con la polica

de seguridad, que en sentido objetivo es una actividad, y en sentido subjetivo es la

organizacin dedicada a la realizacin de esa actividad).

Por su parte, otros autores utilizan la moderna expresin poder de polica para referirse a

la polica (actividad estatal) de pocas remotas, cuando aquella nocin -en su sentido

estricto actual, como actividad legislativa- no era todava posible, pues no exista una

adecuada diferenciacin de las funciones estatales53.

Todava hay ms: se habla en ocasiones del ejercicio del poder de polica, refirindose en

realidad a la actividad administrativa de polica 54, ya sea por un simple error, o tal vez

por distinguir -a nuestro criterio, de manera bastante confusa e innecesaria- la titularidad

del poder de polica (que corresponde al Congreso, y se realiza por medio del dictado de

leyes) del ejercicio del poder de polica (que sera la actividad administrativa concreta,

necesaria para reglamentar y hacer cumplir las normas de polica). En nuestra opinin, el

poder de polica se ejerce cuando el Congreso -su titular- dicta normas amparndose enesa potestad; la actividad de la administracin es actividad ciertamente derivada del

poder de polica, pero no traduce su ejercicio.

A ello se suma que la acepcin ms corriente de polica - dicho sea de paso, es la nica

que se utiliza en el lenguaje habitual- se refiere a la organizacin encargada de velar por la

seguridad pblica (como en Polica Federal).

52Altamira, Pedro Guillermo,Polica y poder de polica, s/d, prambulo, pg. 13.

53Y por ello hemos postulado que polica -en su sentido histrico- no es un sinnimo del actual poder depolica.

54Conf. Disposicin 169/98 del Administrador Federal de Ingresos Pblicos (B.O. del 01.04.98), donde laAFIP sostiene que ejerce el poder de polica, o la Resolucin 294/98 de la Polica Aeronutica Nacional(B.O. del 03.02.99), que se define como organismo que cumple tareas de seguridad con poder de polica, elDecreto 838/98 (B.O. del 23.07.98), donde se menciona que Lotera Nacional tiene a su cargo el ejercicio del

poder de polica en materia de juegos de azar.


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Y no ayuda a reducir la confusin el hecho de que las diferentes categoras temticas de la

polica (de moralidad, salubridad y seguridad; general y especial, etc.) son categoras que

se verifican tanto en el todo (polica como actividad estatal genrica), como en sus partes

(el poder de polica y la polica administrativa). En consecuencia, cuando se habla depolica de la moralidad, por ejemplo, no puede saberse con certeza si estamos hablando

de la actividad del Estado, genricamente considerada, que permite la imposicin de

limitaciones a los particulares en esa materia, o de la atribucin del Congreso para reglar

ese tpico, o de la actividad administrativa que controla la aplicacin de las reglas sobre

moralidad.

Como se ve, las divergencias terminolgicas son importantes, y pueden generar perplejidad.

Frente a este panorama casi catico, habr de recurrirse al contexto, en el caso de los

lectores, y a la inclusin de referencias inequvocas, en el caso de los autores, para evitar

malentendidos como los que denunciaba Genaro Carri, para quien la mayor parte de las

agudas controversias que, sin mayor beneficio, agitan el campo de la teora jurdica, deben

su origen a ciertas peculiaridades del lenguaje55, sin olvidar tampoco que, como ha dicho

Risola, muchas confusiones provienen de no haber indagado y precisado previamente el

sentido con que se usan y deben interpretarse las palabras56.

* * *

55Carri, Genaro R.,Notas sobre Derecho y Lenguaje, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1965, pg. 63.

56Risola, Marco Aurelio, Derecho y Lenguaje, anticipo deAnales de la Academia Nacional de Derecho yCiencias Sociales de Buenos Aires, segunda poca ao XX nmero 15, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,

pg. 7.

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