Socijalna država i država blagostanja

Anton RavnićPravni fakultetSveučilište u Zagrebu

Izvorni znanstveni radUDK: 364.013:304

Primljeno: listopad 1996.

Autor analizira pojam socijalne države i države blagostanja i iznosi njihove osnovnerazlike. U drugom dijelu odreduje i objašnjava bitne elemente jednog i drugog oblikadržave, i to: dužnost države na pravednu preraspodjelu narodnog dohotka i zajamčenopravo na socijalnu skrb. U zaključnom dijelu zastupa se stajalište da je pravo na socijalnuskrb naravno pravo i da subjekt tog prava ima pravo na samopomoć ako mu je ugroženaživotna egzistencija.

Socijalna se država, gledana više s povije-snog nego današnjeg ugla, vezuje uz kontinen-talnu Europu, dok država blagostanja uz razvi-jenije anglosaske zemlje. Danas se često ovadva pojma izjednačuju.

Glavna je namjera ovog rada pojmovnoodrediti ta dva oblika suvremene zapadnedržave i izložiti njihove međusobne razlike. Topretpostavlja da se utvrde i analiziraju bitnielementi jednog i drugog oblika. Pristup tomeje teorijski i pravno-poredbeni. Analiza jeusmjerena prema socijalno-pravnim aspekti-ma tih dvaju državnih fenomena.

I. DEFINICIJA SOCIJALNE DRŽAVE IDRŽAVE BLAGOSTANJA

1. Socijalna država

Mnogi ustavi (ili osnovni zakoni) naz-načuju ali ne definiraju, što je logično, socijal-nu državu.

Po našem Ustavu (1990) "Republika Hr-vatska je ... demokratska i socijalna država". lUNjemačkom Temeljnom zakonu (1949) stoji:

"Savezna Republika Njemačka je demokratskai socijalna država" (č. 20, st. 2); uz to se tadržava označuje "... socijalno pravnom drža-vom" (čl. 28/1).2 Jednake ili gotovo jednakeodredbe nalaze se u slovenskom i peruanskomustavu.'

Socijalno obilježje države gotovo redovitoprati demokratsko, a nerijetko i pravno. Prav-na država postoji ako je utemeljena i djelujezakonito i legitimno, a demokratska ako jeosnovana na parlamentarizmu i višestranačju(u što ulaze odnosi između "pozicije" i opozici-je)" te na zaštiti prava čovjeka. Stoga je suvre-mena i civilizirana, tj. moderna država socijal-na, demokratska i pravna. Totalitarna i/ili dik-tatorska država može biti u načelu socijalna, aline demokratska niti pravna; ovo posljednjezbog odsutnosti pravno-moralnog legitimiteta.

Socijalna je država, kaže se, ona u kojoj suuređeni sustavi socijalne sigurnosti i koja kon-trolira socijalne procese. Njezin nadzor osno-van je na znanju i sili što ih nameću potrebetehničke racionalnosti. Kontrolom - kroz pla-niranje, suodlučivanje, centralizaciju, decen-

l Narodile novine, br. 56/1990.2 Temeljni zakon (ustav) Savezne Republike Njemačke (1949), Pan liber, Osijek, 1994.3 "Slovenija je pravna i socijalna država" (čl. 2). Ustav Republike Slovenije (1991), Uradili list, br. 33/1991."Peru je demokratska i socijalna ... Republika utemeljena na radu" (čl. 79), Legislative Series, 3/1984.

~ U demokratskom sustavu ili, konkretnije, u parlamentu treba većini i osobito manjini dati jednake prigode da sudjelujuu odlučivanju, barem da to bude cilj, Većina prestaje biti demokratska i legitimna ako ometa manjinu da ostvareno kritizira ida utječe na odluke ili da utječe tako da bi većina donijela drukčije odluke od onih koje je zamislila - to je demokratsko pravoopozicije. Demokratske odluke većine nisu "... nepogrešive, ali demokratsko pravilo igre zahtijeva prema njima lojalnost", štone znači, dodajmo, suglasnost. Demokraciji nisu potrebne samo podesnije institucije i tradicije, nego prije svega građanstvo štose odlikuje sposobnošću razlučivanja i spremnošću odluka. "Demokracija funkcionira pod pretpostavkom da pluralizam kaotakav nije antagonističan, nego se radije shvaća kao komplementarnost koja obogaćuje, dakle kao prigoda konstruktivnerasprave i suradnje." Bernhard Haringi Kristov zakon, Slobodni u Kristu, 3. sv., Drugi dio posebne moralne teologije, Kršćanskasadašnjost, Zagreb, 1986,511.

239

Rev.. soc. polit., god. Ill, br. 3-4, str: 239-250, Zagreb 1996.

Međutim, današnje stanje i tendencije raz-voja pokazuju da socijalne države, među njimai neke velike europske države, postaju državeblagostanja iz gospodarskih razloga. U tomprocesu smanjuje se socijalna sigurnost i uvodedopunski oblici privatnog osiguranja. Taj nazo-vimo socijalni neoliberalizam mogu si, u ra-zumnoj mjeri, priuštiti bogate, industrijski raz-vijene zemlje, ali ne sve zemlje u razvoju. Uprotivnom, ovima će se povećati već postojećamasovna nezaposlenost i siromaštvo, što je do-brim dijelom posljedica nepravedne preraspo-djele narodnog dohotka.

Zaključiti valja da opće razlike između so-cijalne države i države blagostanja postaju svemanje, što se neposredno odrazuje na opseg,sadržaj, vrstu i narav socijalno-sigurnosnih da-vanja. Zbog toga, a i radi pregnantnosti, u dal-jnjem tekstu rabimo izraz socijalna država.

Naposljetku, što je socijalna država gledekonkretnih pojedinačnih sadržaja? Odgovor ćese dobiti kroz oblikovanje i analizu njezinihbitnih elemenata.

II. BITNI ELEMENTI SOCIJALNEDRŽAVE

Navedeno državno upletanje u gospodar-ski i svaki drugi život zemlje, a posebno postav-ku o preraspodjeli narodnog dohotka pravnopreoblikujemo u prvi bitni element socijalnedržave - nazvali smo ga: dužnost države na pra-vednu preraspodjelu narodnog dohotka. Po-moću navedenog shvaćanja o minimalnom ži-votnom standardu ustanovljuje se bitni ele-ment, koji imenujemo: zajamčeno pravo osobena socijalnu skrb. Tako smo postigli socijalno-pravno oblikovanje bitnih elemenata socijalnedržave: dužnost države i pravo osobe.

1. Dužnost države na pravednupreraspodjelu narodnog dohotka

Iz naslova proizlazi da je nositelj i izvršiteljte dužnosti država. Drugo, naslov upućuje nadva važna dijela dotičnog bitnog elementa: napreraspodjelu narodnog dohotka i na pravdu.

Havnić A.: Socijalna država i država blago.,tanja

1/ Gotovo svi ustavi među osnovne zadaćedržave stavljaju gospodarski i socijalni razvoj inapredak.

Republika Hrvatska "potiče gospodarskinapredak i socijalno blagostanje .." (čl. 49/3).Po gvatemalskom Ustavu: "Najvišije cilj gvate-malske države ostvariti opće blagostanje" (čl.1). A njezina je dužnost povećavati blagostanjei nastojati postići punu zaposlenost te praved-nu raspodjelu nacionalnog dohotka (čl. 118).14Spomenimo i odredbu francuske Deklaracije opravima čovjeka i građanina (1789) - koja je sa-stavni dio sadašnjeg francuskog Ustava (1958):"Jamstvo prava čovjeka i građanina traži posto-janje javne sile; ona se, prema tome, ustano-vljava na opću korist, a ne onih kojima je pov-jerena" (čl. 12).15 Javna vlast treba uvijek voditiračuna o javnoj koristi, u koju spada i socijalnasigurnost. Ova pak treba biti uređena po nače-lu pravednosti i ne smije postati privilegijaonih koji vladaju.

Jednaku ili sličnu regulaciju sadrže među-narodni akti. Tako prema citiranoj Povelji Za-jednice odgovornost država članica, sukladno snjihovom nacionalnom praksom, jest da jamčekroz zakonodavne mjere i kolektivne ugovoreosnovna socijalna prava uređena Poveljom.Nužno je, nastavlja se, provoditi socijalne mje-re radi ublažavanja učinaka unutarnjeg tržišta;to je dio strategije ekonomske i socijalne ko-hezije (čl. 27).

Zaštita socijalnih prava postala je jedna odglavnih zadaća i ciljeva društveno-političkogsustava. To znači da su oni (zadaće i ciljevi) po-stali komponente same definicije socijalnedržave.

Jedan od najvažnijih pokazatelja o posto-janju i stupnju razvijenosti socijalne državejesu razlike u narodnom dohotku po glavi sta-novnika. Te su razlike sada općenito velike iz-među zemalja u razvoju i industrijaliziranih ze-malja.

U zemljama s visokim narodnim dohotkompo glavi stanovnika ne postoje visoke, već um-jerene i niske nejednakosti u dohotku. lG Kaddohodak u pojedinoj zemlji dostigne određenu

14 Legislative Serie.•, 3/1986.15 Ustav Republike Francuske (uredio Smiljko Sokol), Pan liber, Osijek, 1995, 7.16 World Population Trends and Policies (Department of International Economic and Social Affairs. UN), United Nations,

New York, 1984,58.U jednom istraživanju svrstane su zemlje s niskim (do 300 US dolara), sa srednjim (od 330-750 US dolara) i s visokim (od

750 i dalje US dolara) narodnim dohotkom per capita. Ustanovljeno je da medu njima postoje zemlje s visokom (Npr. Brazil,

242

Rev.. nJC. polit., god. III, br. 3.4, .•tr. 239·251J, Zagreb 1996.

višu razinu, nejednakosti u dohotku postaju, upravilu, manje, uz odstupanja u zemljama sveoma niskim dohotkom (npr. u Nigeru). U tojje zemlji dohodak toliko nizak da su naprostonemoguće visoke nejednakosti među stanovni-cima. Smanjene nejednakosti u dohotku u in-dustrijaliziranim zemljama posljedica su u pr-vom redu porezne politike, koja u stanovitojmjeri primjenjuje načelo pravde i stavlja u prviplan blagostanje sviju. Zahvaćanja u privatnovlasništvo tu su znatna; njima se ostvaruje na-čelo o socijalnoj ulozi tog vlasništva. Ako setome doda preraspodjela u korist slabijih od-nosno socijalne sigurnosti, može se općenitoreći da se ostvaruju pretpostavke i sadržaji so-cijalne države u industrijaliziranim zemljama.

No i u tim zemljama postoje velike razlikeu dohotku po glavi stanovnika. Poredbenimistraživanjem ustanovljeno je da su te razlike,nejednakosti, manje u Švicarskoj nego u Fran-cuskoj, Italiji, SAD-u i Njemačkoj. Najmanjesu u Australiji, Norveškoj i Švedskoj. Međuodređenim slojevima stanovništva također po-stoje razlike u dohotku. Najmanje su međuradnicima, a najveće među samostalnim radni-cima; umirovljenici se nalaze u sredini.'? Dr-žava je u većoj mjeri socijalna u onim industri-jaliziranim zemljama u kojima su razlike međustanovnicima manje u narodnom dohotku percapita. I u tome prvo mjesto pripada skandi-navskim zemljama. Postižu to i pojačanomprimjenom načela pravde.

2/ Pravda je uređena u velikom broju usta-va. Ima više oblika pravde. Koriste se kao prav-no-moralni standardi pri uređivanju i primjeniprava.

Među "... najviše vrednote ustavnog poret-ka Republike Hrvatske" ubraja se socijalnapravda (čl. 3). Po citiranom gvatemalskomustavu gospodarski i socijalni sustavi uteme-ljeni su na načelima socijalne pravde (118).Daljnji primjer je karakteristična odredba uru-gvajskog ustava: "Gospodarski sustav Republi-ke Urugvaj utemeljen je na načelima socijalne

Ravnić A.: Socijalna država i država blagostanja

pravde, koja je usmjerena k dostojanstvu radakao glavnog izvora bogatstva i kao sredstvaostvarivanja ljudske jedinke" (čl. 110).18 Ovaposljednja odredba kao da je inspirirana kato-ličkim socijalnim naukom o značenju, važ-nostii dostojanstvu ljudskog rada (v. npr. t. 6. enci-klike Laborem exercensyl? A što se tiče socijal-ne pravde, valja reći da je ona u tom nauku jed-no od osnovnih i glavnih počela.š'

Primjenom načela pravde i svih drugihnačela koji iz nje proizlaze ili se na nju nastav-ljaju (npr. načela humanosti, jednakosti, soli-darnosti i univerzalnosti) ublažuj u se tržišni za-koni i omogućuje uravnoteženija raspodjela ipreraspodjela narodnog dohotka. Treba li pripreraspodjeli narodnog dohotka za svrhe soci-jalne sigurnosti primijeniti načelo socijalne ilizaslužene pravde? Zašto i kada?

Ako se preraspodjelom namjerava osigura-ti minimalni životni standard, tj. onaj kojim sezadovoljavaju osnovne životne potrebe, tada jeprikladna primjena načela socijalne pravde.Ono omogućuje da se svakome u stanju potre-be podjednako dodijele najnužnija životnasredstva. U toj situaciji nije logična ni prihva-tljiva dioba sredstava po načelu zasluženepravde (npr. po broju doprinosa, kvalitetirada), jer su ona (sredstva) tada uvjet životnogopstanka. Ali ni u takvoj situaciji neće se moćiu potpunosti ostvarivati socijalna pravda jerpostoje suprotni interesi i sukobi, a uz to seupleću i interesi političkih stranaka i socijalnihgrupa. O tome treba osobito voditi računa kadse prosuđuje primjena socijalne pravde utržišnom gospodarstvu.

Kad se pak radi o životnom standardu iz-nad minimalnog, valja primijeniti načelo za-služene pravde, tj. one na osnovi koje se pre-raspodjela narodnog dohotka dijeli prema "za-sluzi".Tapravda odgovara više tržišnom gospo-darstvu.

Drugi bitni element - osim dužnosti državena pravednu preraspodjelu narodnog dohotka- jest zajamčeno pravo na socijalnu skrb.

Irak i Senegal), umjerenom (npr. Salvador, Indija, Argentina, Danska i Njemačka) i s niskom nejednakosti (npr. Niger, Izrael,Kanada i Japan) u dohotku per capita. Ahluwalia, Montek: Dimensions of the Problem. Redistribution with Growth: An Approchto Policy, IBRD, Washington, 1973,tab. 5.5.

17 Social and Labour Bulletin, 4/1983. 480.

18 Legislative Series, 3/1984.

19 Ivan Pavao II: Laborem exercens (Radom čovjek ili o ljudskom radu - 1981), Sto godina katoličkog socijalnog nauka(Socijalni dokumenti Crkve - uredio i uvod napiso Marijan Valković), Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991. 475,

zn Vidi npr.: Papa Pavao VI, Crkva i rad danas (Govor u Ženevi prigodom SO-godišnjice Medunarodne organizacije raa(10.16.1969) Stota godina, op. cit., 351 i sl.

243

Rev.. I'OC. polit., god. Ill, br. 3-4, .vtr.239-250, Zagreb 1996.

2. Zajamčeno pravo na socijalnu skrbOsim toga prava postoji, po našem mišljen-

ju, nezajamčeno pravo na socijalnu skrb, tj.pravo koje se ne mora ostvarivati, jer njegovoostvarivanje ovisi ne toliko o slobodnoj ocjeninadležne vlasti koliko o sredstvima kojima ra-spolaže za te namjene.

Zajamčeno pravo na socijalnu skrb popravnoj je naravi veoma slično pravu na soci-jalnu sigurnost i pravu na socijalno osiguranje,jer se ono također može ostvariti prisilnim pu-tem.

Početak se socijalne države u kontinental-noj Europi obično poklapa s donošenjem "Bi-smarckovog" zakonodavstva o socijalnom osi-guranju - zadnja četavrtina 19. st.21 Razlogtome upravo je činjenica što se pravo na soci-jalno osiguranje moglo ostvariti prisilnim pu-tem. Socijalna država, naime, pretpostavlja si-gurnost koja se upravo može ostvarivati za-jamčenim pravima. A to su zajamčeno pravona socijalnu skrb, kojim se osigurava minimal-ni životni standard, pravo na socijalno osigu-ranje i pravo na socijalnu sigurnost. Ovim dva-ma posljednjim pravima osigurava se, u pravi-lu, viši životni standard od minimalnog.

Zajamčeno pravo na socijalnu sigurnostvezano je, dakle, uz navedena prava. Interesiranas pravo na socijalnu sigurnost i s njime po-vezan pojam socijalne sigurnosti.

a. Socijalna sigurnost i pravo nasocijalnu sigurnost

Socijalnoj sigurnosti pridaju se različitaznačenja - pravna i nepravna. Pravo na socijal-

Ravnić A.: Socijalna država i država blago.11anja

nu sigurnost jest, po definiciji, pravna katego-rija; o njemu postoji veće suglasje negoli o so-cijalnoj sigurnosti.

1/ Jedan o širih pojmova socijalne sigurno-sti dao je Beveridge u svom Izvješću britanskojvladi o socijalnoj sigurnosti. Njegov široko po-stavljen plan socijalne sigurnosti utemeljen jena ovim postulatima:

1. na upletanju države pri određivanju cije-na;

2. na jamstvu dostatne plaće;3. na ostvarivanju pune zaposlenosti;4. na obvezi plaćanja visokih poreza u ko-

rist države za svrhe sustava socijalne sigurno-sti.22

Prema tome, ta predviđena ili planirana so-cijalna sigurnost može se ostvarivati interven-cijom države na gospodarskom i socijalnompolju. Drugo, sastoji se od socijalne sigurnostishvaćene u užem smislu i od sadržaja radno-pravne i gospodarske naravi (jamstvo dostatneplaće, puna zaposlenost, cijene). I danas, naprimjer, neki francuski pisci u socijalnu sigur-nost uvrštavaju stanovita ptanja radnog prava,npr. zaposlenje s naslova radnog ugovora, po-rodni dopust i "slobodni" otkaz.š'

Neki pak svode socijalnu sigurnost - što jeu biti točno - na ekonomsku sigurnost, ali takoda je vezuju uz socijalne slučajeve. Tako sesmatra da je socijalna sigurnost pravo napreraspodjelu narodnog dohotka kojim sejamči ekonomska sigurnost pojedincima uslučaju socijalnih rizika i socijalnih potreba."Otuda, zahtjevatelji te sigurnosti imaju pravotražiti preraspodjelu, a država ju je dužna

21 Za vrijeme vladavine Bismarcka doneseni su ovi zakoni: Zakon o osiguranju od bolesti (1883), Zakon o osiguranju odozljede na poslu (1884), Zakon o osiguranju od invalidnosti i starosti (1889). Andre Rouast - Paul Durand: Sčcurue sociale,Dalloz, Paris, 1958, 8-9.

22 Beveridge's Report, London, 142.23 Udruge poslodavaca i radnika u Francuskoj zaključuju solidame sporazume o uređenju gospodarskih i socijalnih pitanja.Temeljem Programa socijalnog usmjerenja i francuskog Državnog vijeća (1982), Vlada je ovlaštena donositi seriju uredbi

(kako bi skratila uobičajenu parlamentarnu proceduru) radi ostvarivanja socijalnog programa i programa zaposlenosti. Rezultatje toga bio, na primjer, da je zaključen ugovor solidarnosti (1982) između Vlade i Renaulta. Na osnovi njega otvoreno je 3.500novih radnih mjesta. Social and Labour Bulletin, 1/1982, 69-70.

lako neki smatraju da se takvim i sličnim svojevrsnim kolektivnim sporazumima klizi prema političkom tržištu i rješenjimakoja su tipično institucijska, a ne ugovorna (Treau, Tiziano, Il quadro normativo ed istituzionale a sostegno della creazione dioccupazione e di nuove imprese, Rivista italiana di diritto dellavoro (Milano), 1984,3,333 i sl.), ipak tim sporazumima socijalnipartneri unapređuju situaciju i pridonose rješenju socijalnih pitanja.

Neki francuski pisci smatraju da je ozbiljno dovedena u pitanje socijalnost države ako je poslodavac potpuno slobodanotkazati radni odnos. To je dopušteno, nastavlja se, u neoliberalističkim zemljama koje uglavnom vode računa o ekonomskomrazvoju, zapostavljajući socijalni. Durand, Claude. Michelle Durand et Monique Vervaeke. Dirigisme et libčralisme: l'Etat dansI'industrie, Sociologie du travail (Paris), 1985, 3, 251 i sl.

24 Jean-Jacques Dupeyroux: Droit de la sćcurite sociale, Onzieme čd., Dalloz, Paris, 1988, 10 i 15.

244

Rev. sac. palit., god. III, br. 3.4, str. 239·250, Zagreb 1996.

provesti. U tom smislu ova je postavka nere-alna, idealistička. Ali sadrži skrivenu misao daje socijalna država ona koja preraspodjeljujenarodni dohodak u svrhe socijalnog osiguranja(kroz socijalne rizike) i socijalne skrbi (kroz in-stitut socijalne potrebe). Na to se nastavljazaključak da se socijalna sigurnost sastoji odsocijalnog osiguranja i socijalne skrbi. Ili, sasustavnog stajališta, da se sustav socijalnesigurnosti sastoji od sustava socijalnog osigu-ranja i sustava socijalne skrbi.

Veoma je slična tom shvaćanju ova de-finicija: socijalna se sigurnost u Francuskoj sas-toji, kaže se, od razvijenog socijalnog osigu-ranja i razvijene socijalne skrbi. Ta se dva sus-tava na visokom stupnju razvoja spajaju ujedan jedinstveni sustav koji se naziva sustavsocijalne sigurnosti." Prema tome socijalnasigurnost je sigurnost višeg stupnja, jer nastajespajanjem razvijenog socijalnog osiguranja isocijalne skrbi. Ona (socijalna sigurnost) čininovu kategoriju zaštite i osnova je novog sus-tava nazvanog sustavom socijalne sigurnosti.Izgleda da je ta definicija zamišljena više zabudućnost jer će se tek kasnije takva socijalnasigurnost ostvariti.

Shvaćanja po kojima se socijalna sigurnostsastoji od socijalnog osiguranja i socijalne skrbiprihvatljiva su ako u nekoj zemlji postoje samota dva sustava, što je danas rijetkost. A to značida socijalna sigurnost odnosno sustav socijalnesigurnosti obuhvaća sve one sustave koji dajujamstvo ostvarivanju prava osobe. Opći takvisustavi jesu: sustav socijalnog osiguranja, općisustav i sustav s imovinskom procjenom. Spadali socijalna skrb u socijalnu sigurnost? Načelnospada, ali sigurno onda ako je zajamčena. Uzasocijalnu sigurnost i njezin sustav vezuje sepravo na socijalnu sigurnost.

2/ Naš je Ustav propisao: "Pravozaposlenih i članova njihovih obitelji na soci-jalnu sigurnost i socijalno osiguranje uređujese zakonom i kolektivnim ugovorom" (čl. 56/1).Što tu znači pravo na socijalnu sigurnost? Pi-tanje postaje složenije jer se iz njega izdvajapravo na socijalno osiguranje.

Ravnie A.: Socijalna država i država blagostanja

Vidjelo se da su socijalno osiguranje i pra-vo na to osiguranje obuhvaćeni pojmom soci-jalne sigurnosti odnosno pravom na socijalnusigurnost. Stoga pravo na socijalnu sigurnosttreba tumačiti tako da ono obuhvaća sva drugaprava koja određuju sustavi socijalne sigurno-sti, osim prava na socijalno osiguranje.

Slično rješenje predviđa citirani talijanskiustav, s tom razlikom što ne govori o socijalnojsigurnosti, već o socijalnom osiguranju (čl. 38).

Međunarodni pakt o ekonomskim, socijal-nim i kulturnim pravima UN (1966) određuje:"Države članice priznaju pravo svakoj osobi nasocijalnu sigurnost, uključujući tu socijalno osi-guranje" (čl. 9). Ova obuhvaća i opći sustav isustav s imovinskom procjenom, ali ne i sustavsocijalne skrbi, koji je uređen kao posebna ka-tegorija i stavljen u članak 11.26

Najzad, ako se ocjenjuje - s obzirom nakrug zaštićenih osoba - socijalna sigurnost poKonvenciji (br. 102) o socijalnoj sigurnosti (mi-nimalni standardi) Međunarodne organizacijerada iz 1952., onda valja zaključiti da se soci-jalna sigurnost također sastoji od tri opća su-stava: 1. socijalnog osiguranja, 2. općeg sustavai 3. sustava s imovinskom procjenom. Ti sustavizaštićuju osobe od općih socijalnih rizika: 1.starosti, invalidnosti i smrti, 2. bolesti i mate-rinstva, 3. ozljede na poslu i profesionalne bo-lesti, 4. nezaposlenosti i 5. gubitka životne pot-pore.š? Niti tu, što se može i očekivati s obzi-rom na namjenu tog akta, socijalna sigurnostodnosno sustav socijalne sigurnosti ne obuh-vaća socijalnu skrb niti pripadajući sustav.

Europska socijalnapovelja sadržajno je širaod Konvencije br. 102 i pod njezinim je utjeca-jem što se tiče prava na socijalnu sigurnost. Učl. 12. pod naslovom Pravo na socijalnu sigur-nost, određuje se da će ugovorne strane radiosiguranja djelotvornog prava na socijalnu si-gurnost:

1. ustanoviti ili održavati sustav socijalnesigurnosti;

2. održavati sustav socijalne sigurnosti nazadovoljavajućoj razini najmanje jednakojonoj koja se zahtijeva za ratifikaciju Konvenci-je br. 102;

25 Jacques Doublet - Georges Lavau: Sčcuru« sociale, Presses Univ. de France, Paris, 1961, 6.26 Izvor: Službeni list SFRJ, 7/1971.

27 Convention NoJ02. Convention concerning Minimum Standards of Social Security. International Labour Convention andRecommendations, 1919-1981, International Labour Office, Geneve, 1982,533 et al.

245

Rev.. voc.palit., god. III, br. 3-4, str: 239-2SIJ, Zagreb 1996.

3. postupno podizati sustav socijalne sigur-nosti na višu razinu.š"

Povelja izrijekom ne određuje vrstu i sa-držaj prava na socijalnu sigurnost, ali se možezaključiti da su u "najgorem slučaju", jednakivrstama i sadržajima prava Konvencije br. 112(npr. pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo namirovinu, pravo na naknadu za nezaposlenostitd.) te da socijalna sigurnost može obuhvatitinajmanje tri opća sustava: sustav socijalnogosiguranja, opći sustav i sustav s imovinskomprocjenom.

Noviji europski akt, citirana Povelja Zajed-nice, u čl. 10, pod naslovom "Socijalna zaštita",određuje da će svaki radnik Europske zajedni-ce - suglasno aranžmanima koji se primjenjujuu svakoj zemlji - imati pravo na odgovarajućusocijalnu zaštitu i, bez obzira na njegov statusi veličinu pogona u kojem je zaposlen, uživatiodgovarajuću razinu socijalnosigurnosnih da-vanja (čl. 10/1).29

Ovdje se govori o pravu na socijalnu zaštituio socijalnoj zaštiti, a ne o socijalnoj sigurnosti.Skloniji smo tumačenju da se pod socijalnomzaštitom shvaća, ponovimo, socijalna sigur-nost, na što upućuje odredba o jamstvu socijal-nosigurnosnih davanja ili davanja socijalne si-gurnosti. No nije isključeno da se tom zaštitomobuhvati nešto što je šire od socijalne sigurno-sti. Osim toga, pod istim naslovom istog članka(čl. 10) govori se o pravu na socijalnu skrb,odakle se može zaključiti da socijalna zaštitapokriva pravo na socijalnu zaštitu odnosno so-cijalnu sigurnost i pravo na socijalnu skrb. Tobi bilo u skladu s iznijetim prevladavajućimshvaćanjima o socijalnoj sigurnosti.

Navedene razlike u shvaćanjima socijalnesigurnosti koncepcijske su ali i pravnotehničkenaravi. Socijalna sigurnost pretpostavlja jam-stvo prava. Stoga obuhvaća sve one sustavekoji daju jamstvo na davanja, a to su navedeniopći socijalni sustavi koji su obično obuhvaćenisustavnom socijalne sigurnosti. Svi su oni ute-meljeni na unaprijed određenim socijalnimslučajevima. Kad se dogode, zaštićena osobaima pravo na socijalna davanja, i ona se moguostvariti prisilnim putem. Problem se opetova-

Ravnić A.: SociiaIna država i država blago.vtanja

no nameće: može li se svrstati pod pravo na so-cijalnu sigurnost pravo na socijalnu skrb? Pi-tanje se zapravo odnosi na nezajamčeno, a nei na zajamčeno pravo na socijalnu skrb.

b. Zajamčeno pravo na socijalnu skrbOvo je, ponovimo, drugi bitni element so-

cijalne države. Nezajamčeno pravo na tu skrbnije bitni element socijalne države. Međutim,veoma je teško utvrditi ostvaruju li se (zajam-čeno i nezajamčeno pravo) u praksi. To semože utvrditi pomoću istraživanja.

1/ Početno valja reći da je već u 16. st., na-kon sekularizacije socijalne pomoći, državapreuzela brigu o siromasima, bolesnim i slič-nim osobama. Pomoć se uglavnom pružala uhrani, odjeći i obući. Molitelj nije bio ovlaštenna tu pomoć; ovisila je o diskrecijskoj ocjenidržavnog organa." Od tada do danas socijalnaje pomoć postala veća i kvalitetnija; razvili suse sustavi socijalne skrbi. Ali ni danas u svimzemljama nije zajamčeno pravo na socijalnuskrb kao subjektivno pravo.

Ustav Republike Hrvatske određuje - "Sla-bim, nemoćnima i drugim, zbog nezaposlenostiili nesposobnosti za rad, nezbrinutim građani-ma Republika osigurava pravo na pomoć zapodmirenje osnovnih životnih potreba" (čl.57/1). Ustav preko "podmirenja" tih potrebaposredno i uopćeno određuje sadržaj tog pra-va. Njegovi su nositelji, dakle, oni koji su neza-posleni ili nesposobni za rad i kojima nisu osi-gurana sredstva za život. Međutim, ta odredbaima opće značenje, jer pravo na pomoć imajui oni koji su zaposleni pa stoga sposobni za radpod uvjetom da zaradom ne mogu podmirivativlastite osnovne životne potrebe (obično rad-nici s niskom odnosno minimalnom plaćom).Ostvaruju li u nas to pravo svi ili pretežni diomolitelja koji se nalaze u takvom stanju? Praviodgovor može biti dan na osnovi, ponovimo,provedenog istraživanja. Najzad, treba istak-nuti da korisnici tog prava mogu biti samohrvatski građani, vjerojatno iz razloga što seUstav odnosi samo na državljane i/ili moždazato što se sredstva uglavnom prikupljaju odporeznih obveznika koji su naši građani.

28 European Social Charter, European Treaty Series-No.35, 1961.

29 U posebnom članku pod naslovom "Starije osobe" određuje se: Suglasno aranžmanima koji se primjenjuju u svakoj zemlji,svaki radnik Europske zajednice mora, u vrijeme umirovljenja, biti u mogućnosti uživati sredstva koja mu pružaju dostojanživotni standard (čl. 24/1).

30 Anton Ravnić: Razvojni put zaštite nezaposlenih, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2/1976., 147-181.

246

Rev.. WIC. polit., gl/d. Ill, br. 3-4, str. 239-250, Zagreb 1996.

Državljanstvo je inače uobičajeni ustavni ili za-konski uvjet za primanje socijalne pomoći i udrugim zemljama; ipak to pravo treba proširitina sve stanovnike koji zakonito prebivaju uzemlji.

Drugi primjer iznosimo iz citiranog talijan-skog Ustava. Njime se određuje da svaki gra-đanin nesposoban za rad i bez nužnih sredsta-va za život ima pravo na uzdržavanje i socijalnupomoć (čl. 38/1). Nositelji prava su jednaki kaou prethodnom primjeru. A sadržaj tog pravaopćenito može biti hrana, odjeća i obuća, no-vac za svakodnevne sitne potrebe, socijalne imedicinske usluge i smještaj. Pravo takvogsadržaja, koje je uobičajeno u industrijski raz-vijenim zemljama, nazivamo pravom na soci-jalnu skrb, a to pravo, ponovimo, može biti za-jamčeno ili nezajamčeno.

Europska socijalna povelja (1961) određujepravo na socijalnu i medicinsku pomoć. Ugo-vorne se strane obvezuju da će radi djelotvor-nog ostvarivanja tog prava poduzeti određenemjere. Suglasno tome, te će strane osiguratisvakoj osobi - "koja nema odgovarajućih sred-stava i koja je nesposobna osigurati ta sredsta-va vlastitim radom ili iz drugih izvora, osobitood davanja po sustavu socijalne sigurnosti -primjerenu pomoć i, u slučaju bolesti, njegukoja je primjerena bolesti (čl. 13, t. 1).

Sadržaj tog jednog jedinstvenog ili dvajuprava treba biti primjeren glede socijalne po-moći i medicinske njege. Korisnici toga pravana socijalnu skrb mogu biti, što je izrijekomrečeno, nositelji davanja iz sustava socijalne si-gurnosti, što je još jedan dokaz da je pravo nasocijalnu skrb opće i supsidijarno pravo. Nje-govi korisnici, dakle, mogu biti i umirovljeniciako im mirovina nije dovoljna za održavanježivota.

Spomenimo i to da Europska socijalna po-velja u čl. 14.posebno uređuje pravo na davan-ja službi socijalnog rada (čl. 14). Koristeći seposebnim metodama, te službe ispunjavajuvlastite zadaće (npr. pridonose razvoju pojedi-naca i skupina u zajednici, prilagođavaju ih so-cijalnoj sredini i dr.) i provode u djelo pravo nasocijalnu skrb.

Ravnić A.: Socijalna država i država blago.tanja

Europska socijalna povelja ne zaštićuje sa-mo pojedinca već i obitelj. Obitelj ima pravona socijalnu, pravnu i ekonomsku zaštitu (čl.16). A to znači da u ovom kontekstu ima pravona sredstva za uzdržavanje te pravo na socijal-nu i medicinsku skrb i pravo da se koristislužbama socijalnog rada.

Pri kraju ovog niza primjera valja spome-nuti primjer-rješenje citirane Povelje Zajedni-ce. U čl. 10/2, pod naslovom "Socijalna zaštita",određuje se da osobe koje nisu u mogućnostiući ili ponovno ući u tržište rada i koje nemajusredstava za uzdržavanje moraju biti u mo-gućnosti primiti dovoljno sredstava za uzdrža-vanje i socijalnu pomoć u skladu s posebnomsituacijom. Ovom novijom i važnom Poveljomponovno se potvrđuje, po našem mišljenju, za-jamčeno pravo na socijalnu skrb za dotične ka-tegorije osoba i pod jednakim uvjetima. I tu sepravo na socijalnu skrb sastoji od uzdržavanjai socijalne pomoći, koji moraju biti primjerenisituaciji, tj. svakom konkretnom slučaju.

A starijim osobama koje su navršile miro-vinsku dob i koje nemaju pravo na mirovinu ilikoje nemaju drugih sredstava za uzdržavanjemoraju se osigurati dovoljna sredstva za uzdr-žavanje i medicinsku i socijalnu pomoć koji od-govaraju potrebama (čl. 25).31 lovom prilikomvalja konstatirati da se pravo na socijalnu skrbsastoji od uzdržavanja te socijalne i medicinskeskrbi. To su tri osnovna sadržaja dotičnog pra-va. Ulazi li pravo na smještaj u socijalnu skrb?Odgovor je potvrdan. u protivnom, pravo nasmještaj je poseban oblik socijalne pomoći. Aprema formulaciji prava na socijalnu skrb Po-velje Zajednice moglo bi se zaključiti da je tou načelu subjektivno pravo osobe, tj. ono kojese može ostvariti prisilnim putem pred nad-ležnim organom, obično sudom.

Od takvog određenja prava na socijalnuskrb djelomično odstupa citirani Međunarodnipakt o ekonomskim, socijalnim i kulturinim pra-vima. Države članice: "... priznaju pravo svakojosobi na životni standard dovoljan za nju i nje-zinu obitelj, ubrajajući tu i dostatnu hranu,odjeću i smještaj, kao i stalno poboljšavanjenjezinih uvjeta života" (čl. 11/1). Opet se po-tvrđuje da pravo na socijalnu skrb pripada po-

31 Povelja Zajednice odreduje i položaj onesposobljene osobe: Sve onesposobljene osobe, bez obzira na porijeklo i naravnjihove onesposobljenosti, moraju biti ovlaštene na dodatne konkretne mjere usmjerene poboljšanju njihove socijalne i pro-fesionalne integracije. Te mjere moraju obuhvatiti, suglasno sposobnostima korisnika, stručno osposobljavanje, ergonomiju, pris-tupačnost, pokretnost, sredstva za prijevoz i stanovanje (čl. 26).

Za djecu Povelja odreduje obvezno školovanje, a za mlade osobe pravo na početno profesionalno osposobljavanje (čl. 23).

247

Rev. soc. polit., god. III, br. 3-4, str. 239·250, Zagreb 1996.

jedincu i obitelji. Drugo, da je u sadržaj togprava izrijekom uvršten smještaj i da životnistandard treba biti više od puke egzistencije. Teodredbe prema formulaciji a i naravi Pakta, pai prema "bogatom" sadržaju tog prava - izgledada ne zajamčuju pravo na socijalnu skrb.Međutim, to ne vrijedi za ovu njegovu odred-bu: "Države članice ovog pakta, priznajućiosnovno pravo koje im svaka osoba na zaštituod gladi, donijet će pojedinačno ili kroz među-narodnu suradnju potrebne mjere, uključujućitu i konkretne programe ..." (čl. 11/2). Tom jeodredbom zajamčen najniži životni standard, ana što upućuje izraz zaštita i ono što se njomezaštićuje.

Iz iznesenih primjera teško je uočiti kojiakt određuje zajamčeno, a koji nezajamčenopravo na socijalnu skrb.

2/ Pravo na socijalnu skrb glavni je sadržajsustava prava na socijalnu skrb; oni su različiti,što obično ovisi o stupnju gospodarskog razvo-ja zemlje.

U svakom sustavu pravom na socijalnuskrb osigurava se ili bi se htjelo osigurati mini-malni životni standard neovisno o uzrocimapotrebe u pojedinom slučaju. Sustav se finan-cira porezima. Njime se ostvaruje supsidijarninačin zaštite u odnosu na druge sustave soci-jalne sigurnosti. Putem njega zbrinjavaju se ne-zaposleni, radno nesposobne osobe i drugeosobe novčanim davanjima i davanjima u na-ravi. Glede potrebe koja je posljedica bolesti,institucije socijalne skrbi mogu u vlastitomaranžmanu pružiti zdravstvenu njegu ili plaćatidoprinose za zdravstveno osiguranje odgova-rajućoj ustanovi. Osiguranje smještaja ili sta-novanja spada također u opće pravo na socijal-nu skrb ilije to posebno pravo u sklopu sustavasocijalne skrbi. Ta su obilježja svojstvena razvi-jenom sustavu socijalne skrbi, pod uvjetom daje pravo na socijalnu skrb subjektivno pravo.

Iz dosadašnjeg izlaganja zaključuje se dapostoje različiti sustavi socijalne skrbi. U Nje-mačkoj, na primjer, osigurava se socijalna skrbiznad razine održavanja života, suglasno op-ćem stupnju društvene proizvodnje. Saveznizakon o socijalnoj skrbi određuje prisilno ovla-

Bavnić A.: Socijalna driAva idržava blago~1anja

štenje za ostvarivanje novčanih davanja. Osobekoje ne ispunjavaju uvjete za stjecanje davanjaiz socijalnog osiguranja imaju pravo na davan-ja određena sustavom socijalne skrbi. Cilj togsustava jest održavanje određenog životnogstandarda. U Njemačkoj se danas isplaćuje naime socijalne pomoći više od 10.000 milijunaDEM godišnje.F U toj zemlji za najveći brojsocijalnih davanja, kaže se, korisnik ima sub-jektivno pravo koje se može ostvariti u sudu.Gdje potreba za skrbi zahtijeva prekomjerneterete, što je često vezano uz dobivanje odgo-varajućeg stanovanja, ta se skrb u Njemačkojodređuje posebim zakonom; to predstavlja po-sebnu socijalnu skrb.33

U drugim zemljama Zapadne Europe po-stoje različiti sustavi uređivanja minimalnezaštite. U nekima to se osigurava oblicima ne-kontributivnih socijalnih (općih, nacionalnih)mirovina i drugim davanjima po općem ili po-sebnim sustavima socijalne skrbi, koji su čestoveoma različiti (npr. u Francuskoj). Njemač-kom sustavu socijalne skrbi veoma je sličan su-stav u Nizozemskoj. Postoje zemlje u kojima jeminimalna zaštita još uvijek nedovoljna (npr. uPortugalu)." Moguće je da su u ovom slučajunedostatna sredstva za osiguranje minimalnogživotnog standarda. U tom slučaju ne postojisocijalna država ako se u takvoj situaciji nalazegotovo svi korisnici prava na socijalnu skrb.

3/ Sadržaj prava na socijalnu skrb u socijal-noj državi ne smije biti niži od granice na kojojse osigurava minimalni životni standard. A toznači da mora biti viši od granice apsolutnogsiromaštva. Ona se (granica) u međunarodnimokvirima utvrđuje različito (po svjetskim regi-jama) pomoću imovinskih kriterija. Ta granicane smije biti, po međunarodno usvojenomstandardu, niža od razine na kojoj se osiguravaprehrambeni minimum odgovarajućom hra-nom i važnim neprehrambenim potrebama.Prehrambeni minimum, koji se sastoji od hra-ne i osigurava ishranjenost, mjeri se kalorija-ma. Podishranjenost je stanje u kome je dnev-na količina kalorija 1,4 puta niža od procije-njene potrebne energije u stanju ishranjenostii potpunog odmora.P U stanju podishranjeno-sti vlada glad, a ako se količina kalorija još višesmanji, umire se od gladi.

32 Bertram Schulin: Models and Instruments of Social Security, TIJe Transformation of '" op. cit., 140-141.33 Bertram Schulin: op. cit., 151.

34 Bertram Schulin: op. cit.

35 World Population Monitoring 1991. (With Special Emphasis on Age Structure), United Nations - Department of Inter-national Economic and Social Affairs, Population Studies, New York, 1991, No.126, 233-234.

248

.....

Rev. sac. polit., god. III, br. 3-4, str. 239·250, Zagreb 1996.

To može biti barem jedan od osnovnih kri-terija pri određivanju dostatnih davanja u na-cionalnim sustavima socijalne skrbi, i to uprvom redu glede dostatnog uzdržavanja. Takoutvrđeni minimalni životni standard nešto jeiznad pukog održavanja života, što pokazujezahtjev i za zadovoljavanjem neprehrambenihpotreba. Svaka država koja želi imati sustav so-cijalne skrbi mora voditi računa o fenomenu si-romaštva jer su siromasi, u biti, korisnici pravana socijalnu skrb. U tu je svrhu potrebno i ko-risno odrediti pojam siromaštva ili siromaha iu nacionalnim okvirima.

Neke zemlje, npr. SAD, ustanovile su gra-nicu siromaštva" U Kanadi smatra se siro-mašnom osoba ili obitelj ona koja živi u uvje-tima ispod službeno utvrđene granice siro-maštva. Siromašna osoba ili obitelj je ona kojatroši 58% ukupnog prihoda za hranu, odjeću,obuću i stanovanje. U toj su zemlji u stanju si-romaštva svi oni koji primaju socijalnu pomoć,a to su gotovo svi radnici koji primaju minimal-nu plaću i većina starijih osoba. Oni i njihoveobitelji žive od dohotka koji je niži od službenoutvrđene granice siromaštva.F Siromaha imajoš više u zemljama u razvoju i u tzv. tranzicij-skim zemljama. No to samo po sebi ne značida siromaštvo isključuje postojanje socijalnedržave. Za njezino je postojanje bitno osiguratiminimalni životni standard za sve stanovnike.A to se postiže putem zajamčenog prava na so-cijalnu skrb.

III. ZAKLJUČAKIzmeđu socijalne države i države blago-

stanja postoji stanovita razlika u prvom bitnomelementu (dužnosti države na pravednu ra-

Bavnić A.: Socijalna driava i driava blago~1anja

spodjelu narodnog dohotka), i to zato jer prvojviše pristaje socijalna, drugoj zaslužena prav-da. Sto se tiče drugog bitnog elementa (za-jamčenog prava na socijalnu skrb), može sereći da među njima ne postoje bitnije razlike,jer je u pitanju minimalni životni standard. Tajstandard mora biti dostatan, nešto iznad pukogodržavanja života, i to takav da se njime osigu-rava život dostojan čovjeka. S tog stajališta mo-glo bi se govoriti umjesto o zajamčenom pravuna socijalnu sigurnost o pravu na dostojnu eg-zistenciju.

Zajamčeno pravo na socijalnu skrb (da re-zimiramo) sastoji se od subjekata, sadržaja ipravne naravi. Subjekti su u prvom redu poje-dinci i obitelj bez obzira na državljanstvo - sub-jekt je zapravo svaka ljudska osoba u stanju po-trebe. Sadržaj prava na socijalnu skrb sastoji seod uzdržavanja i socijalne pomoći, zatim me-dicinske njege i smještaja. Ta prava sastoje seod novčanih davanja i davanja u naravi odno-sno usluga. Zajamčeno pravo na socijalnu skrbpo pravnoj je naravi subjektivno pravo, štoznači da se može ostvariti prisilnim putempred nadležnim organom. S obzirom na dobrokoje se štiti, a to je životni opstanak čovjeka injegovo ljudsko dostojanstvo, pravo na socijal-nu skrb naravno je pravo - spada u prvi redosnovnih prava čovjeka. Stoga u slučaju da sezakonitim putem ne može ostvariti i ako jeugožen životni opstanak subjekti tog pravaimaju pravo na samopomoć. To pravo redovitonije pravno uređeno i u tom smislu nije zako-nito, ali je legitimno. Osnovu legitimnosti činidobro koje se štiti i zahtjevi za socijalnom prav-dom.

36 Pastoralnim pismom katoličkih biskupa SAD-a (1984) konstatira se da je moralno neprihvatljivo da je u toj zemlji 7%nezaposlenih i da 15% stanovništva živi ispod službeno utvrđene granice siromaštva. Uzrok je tome, smatra se, neprimjerensustav socijalne sigurnosti. To se stanje kvalificira "socijalnim i moralnim skandalom" i poziva se Vlada da ispuni osnovne potrebesiromaha. Social and Labour Bulletin, 1/1985, 23-25.

37 U Kanadi je, prema izvješću Nacionalnog vijeća blagostanja, bilo u 1983.god. 3,5 milijuna stanovnika u stanju siromaštva,što znači da je približno svaki sedmi Kanađanin bio siromah.

Izvješće se temelji na istraživanju koje je izvršilo Sveučilište u Manitobi. Social and Labour Bulletin, 1/1979, 13; Ibidem,4/1980, 391; Ibidem, 4/1983, 479.

249

Rev. soc. polit., god. Ill, br. 3.4, str; 239-2SIJ, Zagreb 1996. Rovnić A.: Socijalna država i država blago.I'tanja

Summary

A SOCIAL AND A WELFARE STATE

Anton Ravnić

There is a certain difference between a social state and a welfare state in the firstessential element (the responsibility of a state for a just distribution of national income)because the former is characterized more by social, and the latter by deserved justice.

As far as the second essential element is concerned (a guaranteed right to social wel-fare), we can say that there are no essential differences between the social and welfarestates because that question here is of a minimum standard of living. This must be ade-quate, a little above mere survival level; ensuring, however, a dignified human life. Fromthat point of view, instead of speaking of a guaranteed right to social welfare, we couldspeak of the right to a decent existence.

To sum up, we could say that the guaranteed right to social welfare consists of subjects,content and legal elements. The subjects are primarily individuals and families regardlessof citizenship, i. c. any human being in a state of need. The content of the right to socialwelfare consists of maintenance and social assistance, medical care and accommodation.These rights can be either in the form of financial assistance or an assistance in kind orin the form of services. The guaranteed right to social welfare is legally a personal right,which means that it can be enforced before a competent authority. Taking into consid-eration the wellbeing that is protected, human survival and dignity in this case, the rightto social welfare is a natural right, belonging to the rights of man of the first degree. If itcannot be realized in a legal way and if survival is endangered, its bearers are entitled toresort to self-help. This type of right is, as a rule, not legally regulated and therefore it isnot legal, but it is legitimate. The ground fal' legitimacy is the wellbeing that is protectedand the demands for social justice.

250