T.C.

SELÇUK ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI

KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI

YENİ BELEDİYECİLİK STRATEJİLERİ:

REKABET EDEBİLİR KENTLER YAKLAŞIMI VE

TÜRKİYE

ESRA ÇELEBİ

YÜKSEK LİSANS TEZİ

DANIŞMAN

DOÇ. DR. M. AKİF ÇUKURÇAYIR

KONYA-2010

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

T.C.

SELÇUK ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI

KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI

YENİ BELEDİYECİLİK STRATEJİLERİ:

REKABET EDEBİLİR KENTLER YAKLAŞIMI VE

TÜRKİYE

ESRA ÇELEBİ

YÜKSEK LİSANS TEZİ

DANIŞMAN

DOÇ. DR. M. AKİF ÇUKURÇAYIR

KONYA-2010  

i

İÇİNDEKİLER Sayfa No

İçindekiler ................................................................................................................................. i Bilimsel Etik Sayfası ............................................................................................................... v Tez Kabul Formu ..................................................................................................................... vi Özet ....................................................................................................................................... vii Summary .............................................................................................................................. viii Kısaltmalar ve Simgeler Sayfası ............................................................................................ ix Tablolar Listesi ........................................................................................................................ x Şekiller Listesi ........................................................................................................................ xi GİRİŞ ........................................................................................................................... 1

BİRİNCİ BÖLÜM

Yönetim, Kamu Yönetimi Anlayışında Yaşanan Değişimler Ve Yerel Yönetimlere Etkileri

1.1. Geleneksel Yönetim Kuramı .............................................................................................. 3

1.1.1. Bilimsel Yönetim Yaklaşımı .................................................................................... 4

1.1.2. Yönetim Süreci Yaklaşımı ....................................................................................... 5

1.1.3. Bürokrasi Yaklaşımı ................................................................................................ 5

1.2. Modern Yönetim Kuramı ................................................................................................... 6

1.2.1. Sistem Yaklaşımı ..................................................................................................... 6

1.2.2. Durumsallık Yaklaşımı ............................................................................................ 8

1.3. Kamu Yönetimi Alanında Hâkim Anlayışlar ve Yeni Kamu Yönetimi

Anlayışının Yerel Yönetimlere Etkisi ......................................................................................... 9

1.3.1. Geleneksel Kamu Yönetimi Anlayışı ..................................................................... 10

1.3.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Yeni Kamu İşletmeciliği .................................... 11

1.3.3. Küreselleşme, Değişim Dinamikleri ve Yerel Yönetim Anlayışında

Yeni Yaklaşımlar ............................................................................................................. 16

ii

İKİNCİ BÖLÜM

Yeni Yönetim Modellerinin Kamu Yönetiminde Uygulanışı Ve Rekabet Edebilirlik

2.1. Öne Çıkan Modern Yönetim Teknikleri ve Uygulanışı .................................................. 22

2.1.1. Toplam Kalite Yönetimi .............................................................................................. 24

2.1.2. Stratejik Yönetim......................................................................................................... 27

2.1.3. Performans Yönetimi ve Denetimi .............................................................................. 31

2.1.4. Benchmarking ............................................................................................................. 36

2.2. Kamu Yönetiminde Uygulanmaya Başlanan Diğer Yönetim Teknikleri ............................... 39

2.2.1. Amaçlara Göre Yönetim Yaklaşımı ............................................................................ 40

2.2.2. Öğrenen Örgütler Yaklaşımı ....................................................................................... 41

2.2.3. Değişim Mühendisliği ve Yönetimi ............................................................................ 43

2.2.4. Dış Kaynak Kullanımı, Stres ve Kriz Yönetimi .......................................................... 45

2.3. Değişim İle Bağlantılı Olarak Rekabet, Küresel Rekabet Gücü,

Kamu Yönetiminde Rekabet ve Yerel Yönetim Anlayışında Yol Açtığı Değişiklikler .............. 50

2.3.1. Rekabet, Küresel ve Bölgesel Rekabet Gücü ile Genel Rekabet Stratejileri ............... 51

2.3.1.1. Küresel Rekabet ve Bölgesel Kalkınma Ajansları ............................................. 56

2.3.1.2. Ulusal Rekabetçiliği Belirlemek İçin Kullanılan Dünya Rekabet

Gücü Yıllığı İle Global Rekabetçilik Raporu Ve Türkiye ............................................ 61

2.3.1.3. Rekabet Üstünlüğü İçin Genel Stratejiler ......................................................... 72

2.3.2. Kamu Yönetiminde Rekabet Anlayışının Yaygınlaşması ve

Yerel Yönetimlere Etkileri .................................................................................................... 75

2.3.2.1. Kamu Yönetiminde Rekabetin Tanımı, İşlevleri ve Rekabet Mekanizmaları .......... 76

2.3.2.2. Rekabet Anlayışının Yerel Yönetimlere Kazandırdığı

Yeni Bir Boyut: Yarışmacı Belediye Yaklaşımı ............................................................ 81

iii

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

Kentleşme, Türkiye’de Kentsel Gelişme Ve Kentler Arası Rekabet

3.1. Kentleşme, Türkiye’de Kentleşme, Sorunları ve Kentlileşme ................................................ 87

3.1.1. Kentleşmenin Tanımı, Özellikleri ve Dünya’da Kentleşme Eğilimi ........................... 89

3.1.2. Türkiye’de Kentleşme, Kentleşme Sorunları ve Göç Olgusu ..................................... 94

3.1.3. Kentleşmenin Beraberinde Getirdiği Sosyal Bir Olgu: Kentlileşme ........................ 104

3.2. Küresel Rekabetin ve Yerel Kalkınma Yaklaşımının Kentlere ve

Kentsel Rekabete Etkisi ............................................................................................................... 107

3.2.1. Küreselleşme İle Doğan Yeni Kentsel Kimlikler: Dünya Kenti Kavramı,

Kent Markalaşması, Sürdürülebilir Kentler ve Kentsel Yönetişim ..................................... 108

3.2.2. Rekabet Algısının Kent Üzerindeki Görünümü: Yerel Kalkınma,

Kentler Arası Rekabet Edebilirlik ve Şehir Rekabeti İçin Sorulması Gereken Sorular ....... 115

3.2.3. Kent Yönetim Modeli Olarak Belediyelerin Kentsel Rekabeti

Gerçekleştirmedeki Rolleri ve Türkiye’ye Yansımaları ...................................................... 124

3.3. Türkiye’de Bölgeler Arası Eşitsizlik ve Kentler Arası Rekabete

Dikkat Çeken Çalışmalar Işığında İllerin ve İlçelerin Konumları ............................................... 133

3.3.1. Kentleşme Şurası’nın Kuruluşu ve Bünyesinde Oluşturulan Yerel Kalkınma,

Bölgesel Eşitsizlik ve Kentler Arası Rekabet Edebilirlik Komisyonu Raporları

Doğrultusunda Kentlerin Durumu ..................................................................................... 134

3.3.1.1. Kentleşme Şurası’nın Amacı ve Komisyonlarının Görev Alanları ................ 135 

3.3.1.2. DPT Tarafından Hazırlanan İllerin-Bölgelerin ve İlçelerin

Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralaması Araştırması ve Kentleşme Şurası’nın

Bölgesel Eşitsizlik, Yerel Kalkınma ve Rekabet Edebilir Kentler Komisyonu’na

Göre Bölgelerin Durumu ......................................................................................... 139

3.3.1.3. Bölgesel Eşitsizlik, Yerel Kalkınma ve Rekabet Edebilir Kentler Komisyonu

Tarafından Hazırlanan Rapora Göre Türkiye’de Bölgelerarası Eşitsizliğe

Yol Açan Sorun Alanları ve Öngörülen Stratejiler ................................................... 149

iv

3.3.2. Uluslar Arası Rekabet Araştırmaları Kurumu Tarafından Açıklanan 2007-08 ve

2008-09 Verileri Doğrultusunda Türkiye’deki Kentlerin Rekabet Güçleri Bakımından

Değerlendirilmesi  .......................................................................................................... 154

3.3.2.1. Beşeri Sermaye ve Yaşam Kalitesi Endeksine Göre Kentlerin Konumu ....... 156

3.3.2.2. Markalaşma Becerisi ve Yenilikçilik Endeksine Göre İllerin Durumu ......... 160

3.3.2.3. Ticaret Becerisi ve Üretim Potansiyeli Endeksine Göre İllerin Durumu ....... 164

3.3.2.4. Erişilebilirlik Endeksine Göre İllerin Durumu ............................................... 168

3.3.3. Toplam Endeks Sonuçlarından Yola Çıkarak Türkiye’de Kentlerin

Rekabet Edebilirlik Seviyelerinin Değerlendirilmesi ...................................................... 172

SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ............................................................................. 178 KAYNAKÇA ............................................................................................................ 182

EK-1: Kentleşme Şurası Bölgesel Eşitsizlik, Yerel Kalkınma Ve Rekabet Edebilir Kentler Komisyonu Raporları ................................................................................................... xiii

Özgeçmiş .................................................................................................................. xiiv

Bi

Buvedayaya

                    

 

ilimsel Etik

BİLİMSEL

u tezin proje akademikavranış ve azım kurallararlanılmas

Sayfası

T.C.

SELÇ

Sosya

L ETİK SAY

oje safhasındk kurallara akademik k

larına uygusı durumund

ÇUK ÜNİVE

al Bilimler E

YFASI

dan sonuçlaözenle riay

kurallar çerun olarak hada bilimsel

ERSİTESİ

Enstitüsü M

anmasına kyet edildiğrçevesinde azırlanan bkurallara uy

Müdürlüğü

kadarki bütüini, tez içinelde edilere

bu çalışmadygun olarak

ün süreçlerdndeki bütüek sunulduğ

da başkalarık atıf yapıld

Öğrenc

de bilimsel ün bilgilerinğunu, ayrıcının eserlerdığını bildiri

cinin Adı S(İ

v

etiğe n etik ca tez inden irim.

oyadı İmza)

Y

…baoyol Ü

Ü

Ü              

 

üksek Lisan

YÜKSEK

………………aşlıklı bu çaybirliği/oyçlarak kabul

Ünvanı, Adı

Ünvanı, Adı

Ünvanı, Adı

ns Tezi Kabu

T.C.

SELÇ

Sosya

K LİSANS T

…………. alışma ……okluğu ile edilmiştir.

Soyadı

Soyadı

Soyadı

ul Formu

ÇUK ÜNİVE

al Bilimler E

TEZİ KABU

tarafından …../……../…

başarılı bu

Başkan

Üye

Üye

ERSİTESİ

Enstitüsü M

UL FORMU

hazırlanan…….. tarihin

ulunarak, j

Müdürlüğü

U

n …………nde yapılanjürimiz tara

İm İm İm

……………n savunma safından yük

mza

mza

mza

………………sınavı sonucksek lisans

vi

…….. cunda s tezi

 

zo

rek

Ne

sa

ha

pla

ve

işl

ba

en

ola

ola

se

oy

de

se

dö

m

gö

An

eş

Te

R

Kürese

orunluluk halin

kabet, yalnız

eticede, ülkel

ahip olmasına

ale gelmesi, re

ana çıkan, ye

erimli ve dem

letmeciliğine v

akımından ön

ngellerin kaldı

abilmek için u

abilmeyi sad

ermayenin tek

ynamaktadırla

Son yı

eğişim rüzgârı

ermayenin bel

önüştürmüştür

maksadıyla res

örebilmek ve k

nahtar Kelim

şitsizlik.

Öğr

enci

nin

AdıAnaDalDan

ezin Adı

T.C.

SELÇ

Sosya

YEREKABET E

elleşme süreci

ne gelmiştir. Ç

iktisadi bir k

lerin küresel r

a göre belirlen

ekabet edebili

erel yönetimle

mokratik olma

ve modern yö

ne çıkan beled

ırılabileceği d

uyguladıkları

dece küresel

k bir kent ya

ar.

ıllarda hızlı bi

ına kapılmış,

lirli bölgelerd

r. Sorunların

smi ve özel

konuya dikkat

meler: küresell

ı Soyadı a Bilim / Bilimlı nışmanı

ÇUK ÜNİVE

al Bilimler E

ENİ BELEDEDEBİLİR K

inin tüm düny

Çünkü, küres

kavram olma

rüzgârların etk

nmektedir. Öz

irliğin bölgele

erin daha da

adığı düşünüle

önetim teknikl

diyelerin ve k

düşünülmüştür

politikalar ba

sermayeye e

a da bölgede

ir kentleşme v

birçok reform

de yoğunlaşm

tespiti ve

kuruluşların

t çekebilmek

leşme, yerelleş

Esra ÇEm Kamu Y

Kamu YDoç. DrYENİ BEDEBİ

ERSİTESİ

Enstitüsü Müd

DİYECİLİK KENTLER Y

yayı etkisi altı

sel rekabet ort

aktan çıkıp so

kisiyle savrul

zellikle bölge

ere hatta kentle

güçlendirilm

en geleneksel

lerine bırakmı

kentlerin küre

r. Ancak, ken

azen amacını a

ev sahipliği y

yoğunlaşmas

ve dönüşüm

m uygulaması

ması, ülkemiz

çözüm strate

belirlediği en

adına ise, bu t

şme, rekabet g

ELEBİYönetimi A.BYönetimi Bilir. M. Akif ÇUBELEDİYECLİR KENTL

dürlüğü

STRATEJİLYAKLAŞIM

ına aldığı gün

tamının firmal

osyo-kültürel,

lmayıp ayakta

eselleşme ve y

ere inmesine y

mesi sonucunu

l kamu yönet

ıştır. Dolayısıy

esel rekabete

nt yönetimleri

aşabilmektedi

yapmak olar

sı ile bölgeler

sürecine giren

ı başlatılmıştı

zde de bölgel

ejileri için m

ndekslerle ke

tez konusu inc

gücü, rekabet

NB.D.im DalıUKURÇAYIRCİLİK STRAT

ER YAKLAŞ

LERİ: MI VE TÜRK

nümüzde deği

ları aşıp ulusl

hatta siyasal

a kalabilmesi

yerelleşme eğ

yol açmıştır. B

u doğurmuştur

timi yaklaşım

yla, halka en y

karşı direneb

inin, kentler a

ir. Çünkü başk

rak gören be

r arası eşitsiz

n Türkiye’de

ır. Ancak gere

ler arası eşits

mevcut durum

entlerimizin d

celenmiştir.

edebilir kentl

Numarası: 074

RTEJİLERİ: REŞIMI VE TÜ

KİYE

işim, ülkeler i

ları da etkilem

l bir boyut al

de, rekabet g

ğilimlerinin p

Bu durum, za

r. Böylelikle,

mı yerini yeni

yakın birim ol

bilmesinin önü

arası rekabette

ka şehirlerden

elediye yönet

zliği arttırıcı b

de tüm birim

ek göçlerin g

sizliği bir uç

m analizi ya

durumunu da

ler ve bölgeler

4228001001

EKABET ÜRKİYE

vii

için bir

mesiyle

lmıştır.

gücüne

popüler

aten ön

etkin,

kamu

lmaları

ündeki

e etkin

n üstün

timleri,

bir rol

mler bu

gerekse

çuruma

apmak

aha iyi

r arası

 

Al

arr

co

po

ha

po

ca

tra

pla

be

cit

the

mu

co

In

of

co

Th

an

pr

Ke

reg

Te

lteration has

round the wo

ountries, the co

olitical dimens

aving the pow

opular, it cou

auses more e

aditional publ

ace with the

een thought th

ties can resist

e municipalit

municipalities,

ouse the raisin

n recent years,

f alteration an

ondensation of

his thesis sub

nallayses and

rivate commun

ey Words: gl

egions.

Öğr

enci

nin

AdAnBilDa

ezin İngiliz

T.C.

SELÇ

Sosya

N

THE APPRO

become an o

orld. The rea

ompetition is

sion. Eventua

wer of competi

uses the comp

effective loca

lic administrat

e new public

hat because o

and remove t

ties to be eff

first think tha

ng of the inequ

all units in T

nd many acti

f the capital in

bject, has bee

attract attent

nities.

lobalism, loca

dı Soyadı na Bilim / lim Dalı anışmanı

ce Adı

ÇUK ÜNİVE

al Bilimler E

NEW MUNI

OACH OF C

obligation in t

ason, the glob

not an econom

ally, the capab

ition. Especial

petitiveness ef

al authorizatio

tion which wa

management

f they are the

the obstacles a

fictive in the

at being above

uality between

Turkey which

ivations has b

n certain regio

en researched

tion to situatio

alization, com

Esra ÇEKamu YKamu YDoç. Dr

NEW MOF CO

ERSİTESİ

Enstitüsü Müd

ICIPALISM

COMPETITI

these days w

bal competitio

mical term an

bility of surviv

lly, the tenden

ffective in rea

ons which we

as thought no

t and modern

e closest unity

against the glo

competition

e the other cit

n the regions.

is in a transfo

been started.

ons, couses a h

d to determin

on of our cit

mpetitiveness,

ELEBİYönetimi A.BYönetimi Bilir. M. Akif ÇU

MUNICIPALOMPETITIVE

dürlüğü

M STRATEGI

IVE CITIES

which the perio

on overcomes

nymore, it reac

ving against th

ncy of regiona

agons and a

ere alrady im

ot active,effice

n managemen

y to the comm

obal competiti

between the

ties is only be

ormation perio

But, not onl

huge inequalit

ne the proble

ties by the en

competitive c

NB.D.im Dalı UKURÇAYIR

LISM STRAE CITIES AN

IES:

AND TURK

od of globali

s the compan

ches a socio c

he global wind

alization and lo

also in cities.

mportan in pr

ent and democ

nt techniques.

minity, the mu

ion.But somet

cities,exagge

ing the host o

od, has been e

ly the immig

ty between the

ems,and to m

ndexes of the

cities and ineq

Numarası:07

R

ATEGIES: TND TURKE

KEY

ism has effec

nies and effec

culturel, more

ds, is determin

ocalization be

And this siti

rogress. Hereb

cratic , has ch

Consequently

unicipalities a

times the poli

erated. Becau

of the global c

effected by the

gration but al

e regions.

make the situa

e government

quality betwe

74228001001

THE APPROEY

viii

cted all

cts the

over a

ned by

ecomes

iaution

by the

hanged

y, it is

and the

icies of

use the

capital,

e wind

lso the

ational

tal and

een the

1

OACH

ix

KISALTMALAR LİSTESİ

BKA: Bölge Kalkınma Ajansları

Bkz: Bakınız

BSYK: Beşeri Sermaye ve Yaşam Kalitesi

CAT: Türkiye’nin Rekabet Avantajı

DKK: Dış Kaynak Kullanımı

DPT: Devlet Planlama Teşkilatı

E: Erişilebilirlik

IMD: Yönetim Geliştirme Enstitüsü

KOBİ: Küçük Ve Orta Büyüklükte İşletmeler

MBY: Markalaşma Becerisi Ve Yenilikçilik

OECD: Ekonomik İşbirliği Ve Gelişme Teşkilatı

TBÜ: Ticaret Becerisi Ve Üretim Potansiyeli

TKY: Toplam Kalite Yönetimi

TODAİE: Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü

URAK: Uluslar Arası Rekabet Araştırmaları Kurumu

WEF: Dünya Ekonomi Forumu

YKY: Yeni Kamu Yönetimi

x

TABLOLAR LİSTESİ

Tablo-1. Geleneksel Yönetim İle Yeni Yönetim Anlayışının Karşılaştırılması……14

Tablo-2. Geleneksel Yönetim ve Yeni Yönetime İlişkin Bazı Değerler…………..19

Tablo-3. Bölgesel Rekabetçilik ve Bölgesel Durum Göstergeleri…………………55

Tablo-4. Rekabet Gücü Faktörlerinin Sınıflandırılması………………..………….65

Tablo-5. Dünya Ekonomi Forumu Global Rekabet Gücü Raporu'na Göre

Global Rekabet Gücü Sıralaması…………………………………………………..68

Tablo-6. Yönetim Geliştirme Enstitüsü Dünya Rekabet Gücü

Skor Tablosu………………………....…............................................................…69

Tablo-7. Genel Rekabet Stratejileri……………………………………………….74

Tablo-8. Sanayi Devrimi Öncesinde ve Sonrasında Kent Özellikleri……………..88

Tablo-9. Dünya’da Kentleşme Eğilimi (1950-2030)………………………….......93

Tablo-10. Sayım Yıllarına Göre Kentsel ve Kırsal Nüfus Değişimi…………..….95

Tablo-11. Dönemlere Göre İller Arası Göç Edenler ve Hareketlilik Oranı………96

Tablo-12. Bölgelerin Göç ve Net Göç Hızı (1975-80, 1980-85, 1985-90)…....….97

Tablo-13. Bölgelere Göre Kentsellik Oranı (%)………………………..…...…....98

Tablo-14. Yerleşim Birimleri Arasındaki Göç Eğilimi ………………..……...…..98

Tablo-15. Türkiye’de Gecekondu ve Gecekondulu Nüfus (1955-2002)…….…..102

Tablo-16. Kentsel Rekabet Özellikleri………………………...…………………116

xi

Tablo-17. Kentsel Rekabetçilik ve Yaşam Kalitesi İlişkisi…………...………….121

Tablo-18. Kentlerin Rekabet Dayanakları…………………………..……………122

Tablo-19. Gelişmişlik Endeksine Göre Kademeli İl Grupları……………………140

Tablo-20. Beşeri Sermeye ve Yaşam Kalitesi Alt Endeksi Bazında İl

Sıralaması (2007-08)……………………………………………………...………157

Tablo-21. Beşeri Sermeye ve Yaşam Kalitesi Alt Endeksi Bazında İl

Sıralaması (2008-09)……………………………………………..………………158

Tablo-22. Markalaşma Becerisi ve Yenilikçilik Alt Endeksi Bazında İl

Sıralaması (2007-08) …………………………………………………………..…161

Tablo-23. Markalaşma Becerisi ve Yenilikçilik Alt Endeksi Bazında İl

Sıralaması (2008-09)…………………………………………………………...…162

Tablo-24. Ticaret Becerisi ve Üretim Potansiyeli Alt Endeksi Bazında İl

Sıralaması (2007-08)……………………………………………………………...165

Tablo-25. Ticaret Becerisi ve Üretim Potansiyeli Alt Endeksi Bazında İl

Sıralaması (2008-09)……………………………………………………………..166

Tablo-26. Erişilebilirlik Alt Endeksi Bazında İl Sıralaması (2007-08)…………..169

Tablo-27. Erişilebilirlik Alt Endeksi Bazında İl Sıralaması (2008-09)…………..170

Tablo-28. Toplam Endeks Bazında İl Sıralaması (2007-08)………………….…173

Tablo-29. Toplam Endeks Bazında İl Sıralaması (2008-09)……………..….…..174

xii

ŞEKİL VE GRAFİKLER LİSTESİ

Şekil-1. Değişim Boyutları ve Değişim Dinamikleri…………………..…….…..17

Şekil-2. Kamu Yönetimi İçin Stratejik Yönetim Modeli…………………….......30

Şekil-3. Verimliliğin Belirleyicileri……………………………………......……62

Şekil-4. Ulusal Rekabetçi Üstünlüğün Belirleyicileri……………………...…….63

Şekil-5. Kapsamlı Üç Rekabet Stratejisi…………………………………...……73

Şekil-6. Kamu Yönetiminde Rekabet Biçimleri…………………………......….79

Grafik-1. İllerin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Endeksi……………………….144

Grafik-2. Coğrafi Bölgelere Göre Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Endeksi….….145

HARİTALAR LİSTESİ

Harita-1. Gelişmişlik Endeksine Göre Kademeli İl Grupları………...…………143

Harita-2. Gelişmişlik Endeksine Göre Kademeli İlçe Grupları…………………147

Harita-3. Beşeri Sermaye ve Yaşam Kalitesi Endeksi Türkiye Dağılımı (2008-09)……………………………………………………………….……...159

Harita-4. Markalaşma Becerisi ve Yenilikçilik Endeksinde Türkiye Dağılımı (2008-09)……………………………………………………………………...163

Harita-5. Ticaret Becerisi ve Üretim Potansiyelinde Türkiye Dağılımı

(2008-09)……………………………………………………………...…...…167

Harita-6. Erişilebilirlik Endeksine Göre Türkiye Dağılımı (2008-09)…….….171

Harita-7. Toplam Endeks Bazında Rekabetçiliğin Türkiye Dağılımı………...175

1  

GİRİŞ

1929 yılındaki Büyük Buhran sonucunda başlayan değişim süreci

1970’lerde petrol krizinin patlak vermesiyle farklı bir boyut ve hız kazanmış,

eskinin devletçi yaklaşımlarıyla uygulanan “new deal” politikalar artık liberalizmi

öngörmeye başlamıştır. Tüm bu süreçlerin nedeni ve aynı zamanda da sonucu

olarak ise karşımıza küreselleşme çıkmaktadır. Ancak küreselleşme, birkaç yıl sonra

güncelliğini yitiren kavramlardan biri olmamış etkisini ilk hissettirmeye başladığı

andan itibaren son yirmi hatta otuz yılı kendi etrafında şekillendirmiştir. Öngördüğü

değişimleri ise başta kamu yönetimi olmak üzere tüm alanlarda hayata

geçirmektedir. Yaşanan dönüşümler neticesinde de, küreselleşmeye hâkim olan

kavram ve yaklaşımlar, ülke politikalarını farklı bir yapıya kavuşturmuş,

gelenekselin karşınında olan ne yaklaşım varsa karşımıza çıkmaya başlamıştır.

Özellikle küresel rekabet ortamına uyum sağlayamayan ülkelerin eski

güçlerini kaybettikleri de görülünce dünya genelinde bir eklemlenme süreci baş

göstermiş ve ülkeler rekabet güçlerini koruyabilme mücadelesine başlamışlardır.

Kapitalizmin de hızlı biçimde ülke ekonomilerini etkilemesiyle, rekabet anlayışı

firmaları aşıp ülkeleri yarıştırmaya başlamıştır. Ancak yerelleşme, demokratikleşme,

yönetişim ve minimal devlet gibi yeni kavramların tercih unsuru olması sebebiyle

bu süreçte yerel yönetimler daha da güçlendirilmekte, küreselleşmenin mekânsal

yansıması olarak ise kentler ön plana çıkmaktadır.

Türkiye’de de bu dönüşümler öncülüğünde reform arayışlarına girişilmiş

ülkenin ve kentlerin performans göstergesi kabul edilen rekabetçilik seviyeleri

belirlenmeye çalışılmıştır. İlgili raporlardan yola çıkarak kentlerimizin ve

bölgelerimizin küresel rekabetteki konumlarını değerlendirebilmeyi amaçlayan bu

çalışmanın birinci ve ikinci bölümünde geleneksel yönetim anlayışının terk

edilmesiyle benimsenen yeni yönetim yaklaşımları, rekabetin kamu yönetimi ve

belediyecilik anlayışına yansımaları ele alınmış üçüncü bölümünde ise, Türkiye’de

kentleşme olgusu eşliğinde rekabet algısının kentsel yansımaları, bölgeler/kentler

arası eşitsizlik değerlendirilmiş ve DPT, URAK gibi öncü kuruluşların çalışmaları

doğrultusunda Türkiye’deki kentlerin rekabetçilik seviyeleri irdelenmiştir.

2  

BİRİNCİ BÖLÜM

YÖNETİM, KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞINDA YAŞANAN

DEĞİŞİMLER VE YEREL YÖNETİMLERE ETKİLERİ

Yönetim kavramı, literatürde ve halk dilinde çeşitli şekillerde

anlatılmaktadır. Yönetimle ilgili bu tanımları “sevk ve idare”, “idari sistem” ve

“örgüt” olmak üzere üç kavram altında toplamak mümkündür (Eryılmaz, 2007: 3).

Yönetim, geniş anlamda, başkalarını sevk ve idare etme faaliyeti ya da

sürecidir. Başkaları üzerinde otorite kurma ve başkalarına iş yaptırma, bir

yönetim faaliyetidir. Yönetim, “belli bir amacı gerçekleştirmek için yapılan

kararlı bir eylem” olarak da tanımlanabilmektedir. Yönetimi tanımlamaya

çalışanlar, bu eyleme “işbirliği ve grup” unsurlarını da eklemekte, böylece

yönetim; belirli bir amacı veya amaçları gerçekleştirmek için işbirliği içinde

yürütülen bir grup faaliyeti olmaktadır (Eryılmaz, 2007: 3).

ABD’de Taylor tarafından bilimsel yönetim ilkelerinin ortaya

konmasından sonra, yönetim ve yöneticilik aynı zamanda bir bilim ve sanat

olarak kabul edilmeye başlanmış ve yönetim, mevcut kaynakları ve olanakları,

bilimsel yöntemlerle, rasyonel, etkili ve verimli bir şekilde kullanma bilimi ve

sanatı olarak tanımlanmıştır (Aytürk, 2003: 2).

Yönetim, bilimsel olarak, dört evrede gelişmiştir. Birinci evrede (1887-

1930) örgüte, biçimsel yapıya ve üretime dayalı bilimsel yönetim; ikinci evrede

(1930-1950) insana dayalı davranışçı yönetim; üçüncü devrede (1950-1970)

sisteme dayalı modern yönetim ve dördüncü evrede (1970’den günümüze) kalite

ve insan odaklı toplam kalite yönetimi söz konusu olmuştur (Aytürk, 2003: 2-3).

1.1. Geleneksel Yönetim Kuramı

Yönetim düşüncesinin başlangıcı yönetim biliminin gelişmeye başladığı

devreye rastlar. Bu dönemin yönetim ve örgüt teorileri başlıca üç ekol içinde

toplanmıştır (Bayraktar, 2003: 563).

3  

Geleneksel yönetim kuramı adı altında toplanan bu yaklaşımlar;

öncülüğünü F. Taylor’un yaptığı ve bazen kendi adıyla anılan Bilimsel Yönetim

Yaklaşımı veya Taylorizm; H. Fayol’un öncülüğünde geliştirilen Yönetim

Süreci Yaklaşımı ve M. Weber tarafından geliştirilen Bürokrasi Yaklaşımıdır.

Geleneksel yönetim kuramının insan ve örgüte ilişkin varsayımları kısaca

şunlardır: (Şimşek, 2002: 41-43)

- İnsanlar her zaman rasyonel davranırlar ve ekonomik çıkarlarını daima

ön planda tutarlar.

- İnsanlar doğuştan tembel olup, çalışmayı sevmezler. Bu nedenle

verimliliklerindeki bir artış ancak sıkı bir denetimle sağlanabilir.

- Ortalama bir iş gören başkaları tarafından yönetilmeye ihtiyaç duyar ve

detaylı bir yönlendirme ve denetim süreci olmadan gücünü başkalarının

gücü ile uyumlaştırmayı başaramaz.

- Bir örgütün verimliliğinin yükseltilmesi tamamıyla teknik bir sorun olup

kıt kaynakların en ekonomik şekilde kullanılmasına bağlıdır.

- Yönetim örgüt üyelerinin insana ilişkin sorunlarıyla değil, işe ilişkin

sorunlarıyla ilgilenmelidir.

- Örgütte otorite ve karar verme yetkisi en yüksek kademe yöneticide

toplanmalıdır. Üst kademe yöneticisi bu otoritenin bir kısmını daha alt

kademelere istediği ve gerekli gördüğü ölçüde devredebilir.

- Yönetim fonksiyonları insan ve çevre unsurları dikkate alınmaksızın her

yerde ve her zaman geçerli bilimsel prensiplere uygun olarak yerine

getirilmelidir.

Klasik yönetim anlayışı sonucunda yönetimin beş temel fonksiyonu

ortaya konmuştur. Bunlar: planlama, organize etme, yürütme, kontrol ve

personel yönetimidir. Buna göre; planlama, ulaşılması gereken hedefler için

kazanılacak plan, süreç ve stratejilerle ilgili bir fonksiyondur. Organize etme,

hangi işin yapılacağını ve bunun etkin olarak yerine getirilmesi için gereken

bütün faaliyetlerin ayarlanması fonksiyonudur. Yürütme yani yönlendirme ve

liderlik etme fonksiyonu, iş bölümünü, görev dağılımını, astların motivasyon ve

moralini içeren fonksiyondur (Peker ve Aytürk, 2002: 11).

4  

Yine bu anlayışa göre; kontrol yani denetleme, uygun standartları

koyarak bunların uygulanması sonucunda hedeflere ne kadar ulaşıldığının

anlaşılıp önlem alınmasını içeren fonksiyondur. Son olarak personel yönetimi

ise, kendilerine verilecek işi yapabilecek insan kaynağının alınması, istihdam

edilmesi ve eğitilmesi fonksiyonudur (Peker ve Aytürk, 2002: 11).

Klasik yönetim teorisinin temel değerleri; verimlilik, akılcılık,

sorumluluk ve bazen de etkinlik olarak sunulmaktadır. Bu açıdan bakıldığında

zaman ve uyum etütleri, iş basitleştirme, personel yönetimi, kayıt tutma,

bütçeleme ve mali yönetim üzerinde durulması gerekmektedir. Yönetimin amacı

da, bu teknikler aracılığıyla verimliliği sağlamaktır (Heper-Berkman’dan aktaran

M. Özer, 2005: 63). Bu amacı gerçekleştirmek için yönetim, iş incelemesi, araç-

gereçlerin standartlaştırılması, çalışanların seçilmesi ve eğitilmesi, performansa

göre ücret, denetim ve planlama gibi ilkeleri benimsemelidir (M. Özer, 2005:

63).

1.1.1. Bilimsel Yönetim Yaklaşımı:

Birinci Dünya Savaşı’ndan önceki yıllarda Amerikan ekonomisindeki

hızlı gelişme ve büyümeye karşılık, kullanılan üretim tekniklerinin bilimsellikten

uzak olması yeni bir akımın yani Taylorizm’in doğuşuna neden olmuştur. Diğer

adı Bilimsel Yönetim Yaklaşımı olan bu akımın belli başlı ilkeleri şöyle

özetlenebilir: (Şimşek, 2002: 43)

- Örgütsel faaliyetlerin yerine getirilmesinde işgörenler ile yönetici

personel gelişigüzel çalışma yerine, bilimsel ilkelere uygun biçimde

çalışmalıdırlar.

- Örgütsel faaliyetler birbiriyle tutarlı ve koordineli biçimde icra

edilmelidir.

- Örgütsel amaçlara ulaşma çabalarında bireyler, karşılıklı yardımlaşma ve

işbirliği içinde faaliyet göstermelidirler.

- Örgütler ve onların yönetimleri düşük verimliliği kabullenmek yerine,

bunu reddetme ve ulaşılabilecek en yüksek verimliliği sağlamaya

çalışmalıdırlar.

5  

- Tüm örgüt üyeleri, mümkün olan en yüksek verimlilik düzeyine

ulaşabilmeleri için, iş başında sürekli eğitilmelidirler.

Bilimsel yönetim yaklaşımı, yöneticilerin bilimsel bir yaklaşımı kabul

etmeleri ve örgüt yapısını oluşturan işlerin dizaynına bu açıdan bakmaları

halinde örgütlerinde yüksek düzeyde verimlilik hedeflerine ulaşabileceklerini

ısrarla savunmuştur. Bu anlayışın sonucu olarak zaman ve hareket etüdü, iş

ekonomisi, teşvikli ücret sistemi ve iş standartları gibi çalışmalar yaygınlık

kazanmıştır (Şimşek, 2002: 44).

1.1.2. Yönetim Süreci Yaklaşımı:

Geleneksel yönetim kuramının ikinci yaklaşımı, öncülüğünü Fransız

mühendis ve yönetim bilimcisi Henri Fayol’un yaptığı Yönetim Süreci

Yaklaşımıdır.

Yönetim süreci yaklaşımı da, bilimsel yönetim yaklaşımı gibi ekonomik

etkinlik ve rasyonellik fikrini esas almıştır. Ancak bu yaklaşım yalnızca

işletmelerin statik yönünü oluşturan örgüt yapısının çeşitli yönleriyle değil aynı

zamanda işletmenin dinamik yönünü oluşturan yönetimin bütün alanları ile ilgili

belirli ilkeler geliştirmeye çalışmış olması bakımından bilimsel yönetimden ayrı

ve ondan daha kapsamlı bir yaklaşım olarak ortaya çıkmıştır (Şimşek, 2002: 48).

Yönetimi, birbirini izleyen çeşitli fonksiyonlardan meydana gelen bir

süreç şeklinde kabul eden Fayol, bu sürecin kapsamına giren fonksiyon ya da

faaliyetler dizisini de kendi içinde beşli bir ayrıma tabi tutmaktadır. Bu

fonksiyonlar; planlama, örgütleme, emir-komuta veya yürütme, koordinasyon ve

kontrol’dür (Şimşek, 2002: 48).

1.1.3. Bürokrasi Yaklaşımı:

Geleneksel örgüt ve yönetim kuramının üçüncü yaklaşımı, 1900’lerin

başlarında Alman sosyolog Max Weber tarafından geliştirilen Bürokrasi

Yaklaşımı olmuştur. Weber’e göre, bürokratik bir yapı, etkinlik ve

rasyonalizasyon açısından ideal bir örgüt yapısı şeklinde ortaya konabilir.

6  

Weber’in ideal bürokrasisine ait özellikler şöyle sıralanabilir: Fonksiyonel

uzmanlaşmaya dayanan iş bölümü, açık ve seçik biçimde belirlenmiş hiyerarşik

bir yapı, soyut kurallar dizisinin yani ilke ve yöntemlerin varlığı, şekil ve

resmiyete bağlı gayrişahsi ilişkiler, teknik yetenek temeline dayanan personel

seçimi ve terfi, yasal yetkinin uygulanması, memur ile görevin birbirinden ayırt

edilmesi, kanunilik, örgüte dış müdahalelerin önlenmesi, memurlara maaş ve

aylık verilmesi, memurların iş güvenliklerinin sağlanması (Şimşek, 2002: 52-53).

1.2. Modern Yönetim Kuramı

Geleneksel ve davranışsal yönetim yaklaşımlarının yönetim ve örgüt

sorunlarını çözmede yetersiz kalması, bu alanda yeni araştırma ve yaklaşımların

geliştirilmesini zorunlu kılmıştır. Modern yönetim kuramı olarak nitelendirilen

bu kuram, geleneksel ve davranışsal yönetim kuramının tutum ve önerilerini

yeni ve değişik bir açıdan ele alıp yorumlamış ve bir senteze ulaşmaya

çalışmıştır (Şimşek, 2002: 88).

1.2.1. Sistem Yaklaşımı:

Sistem denildiği zaman belirli parçalardan oluşan bir bütün

anlaşılmaktadır. Sistemde önemli olan bütünü meydana getiren parçaların

kendilerine özgü işleyişlerinin bulunması, fakat her birinin etkinliğinin de bir

diğerine bağlı olmasıdır. Sistem yaklaşımını diğer yaklaşımlardan ayıran en

önemli özellik bütünü oluşturan parçaları ve bunların birbirleriyle olan

ilişkilerini bir arada incelemesidir (Şimşek, 2002: 89).

Sistem, birbirleriyle uyumlu ve dengeli parçalardan veya alt sistemlerden

oluşan bir bütündür. Bir örgüt ya da yönetim ele alındığında ise; bunun parçaları

yönetimi oluşturan örgüt, insan, norm düzeni ve mali kaynaklar gibi öğeler veya

yönetsel örgütü oluşturan temel, yardımcı ve kurmay olarak sınıflandırılabilecek

ve şube, daire ve genel müdürlük şeklinde tanımlanan birimlerdir. Bu bütünün

yani sistemin işleyebilmesi için bütün bu parçaların veya alt sistemlerin tek tek

sağlıklı işlemesi gerekir (Aydın, 2004: 84-85).

7  

Sistem yaklaşımı, bir bütün olarak sistem amaçlarının belirlenmesiyle

başlar. Sistemin bütünü için ihtiyaçlar, mevcut olaylarla ilgili veri ve bilgileri

birleştirmekle belirlenir. Çeşitli yapı ve elemanlar sistem içinde birbirleriyle

uyumlu bir şekilde geliştirilirler. Sistem yaklaşımı çözümleme-analiz ve

birleştirme-sentez gibi iki ana safhadan meydana gelir (Akat, 2000: 49). Sistem

yaklaşımı bir yönden yalnızca biçimsel örgütü inceleyen klasik yönetim

teorilerinin katılık ve kapalılığından kurtulmak, diğer yönden de neoklasik

yaklaşımın bulgularını daha iyi biçimde uygulamak ve böylelikle bir senteze

ulaşmak amacıyla, toplumsal sistemlerin işleyişi ve yapısını daha iyi görmek için

örgütlenme teorisinde kullanılmıştır (Bayri, 2003: 161).

Sistem yaklaşımının önemli özelliklerini şöyle özetleyebiliriz:

(www.fokurfokur.com, 01.12.2009)

- Sistem yaklaşımında, sistemler hiyerarşisinin varlığı söz konusudur.

- Sistem yaklaşımı sistemdeki ilişkilerin şekli ile ilgilidir. Değişik bir

anlatımla, sistem parçalarla ilişkili bir özellik olmayıp, parçaların

aralarındaki ilişki biçimleriyle ilgilidir.

- Sistemler çevreleriyle girdi-çıktı alışverişinde bulunurlar.

- Sistemler, niteliklerine göre "açık" ve "kapalı" sistemler olarak

düşünülürler.

- Sistemleri dış çevrelerinden ayıran sınırları vardır. Sistemlerin başarılı

olmalarına ve büyümelerine izin verecek, çevre ile karşılıklı değişim

düzeyleri bu sınırlara karşılık gelirler.

- Sistemler karışıklık, düzensizlik, bozulma, durgunluk ve yok olma

yönünde bir eğilim taşırlar. Entropi bu eğilimi tanımlayan bir kavramdır.

Kapalı sistemlerde entropi artışı geriye dönüşsüz bir süreçtir ve kapalı bir

sistemde entropi değişmesi daima artmaktadır. Açık sistemlerde de

entropi artışı büyük ölçüde önlenebilir niteliktedir.

Bu özelliklerden hareketle denilebilir ki; sistem yaklaşımı, örgütün

tümünün çevresiyle ve kendi içsel parçaları veya alt sistemleriyle ilişkilerini bir

araya getiren ve bunların bütünleştirilmesi için temel oluşturan bir yaklaşımdır

8  

(Eren, 2004: 46). Sistem yaklaşımında örgütler tek bir açıdan ve çevre

şartlarından kopuk olarak değil, bir bütün olarak ele alınır. Ayrıca sistem

yaklaşımı, örgütü çevreleriyle ilişkili bir açık sistem olarak ele alır. Bu nedenle

hızlı değişimin yaşandığı ortamlarda örgütün varlığını devam ettirebilmesi ve

başarılı olabilmesi için, çevresiyle ve alt sistemleriyle olan etkileşimlerinin ve

bağımlılıklarının liderce iyi kavranması gerekir (Gül ve Alican, 2007: 464). Tüm

bu özelliklerine karşın sistem yaklaşımı geçerliliğini kaybetmiş ve 1970 yılından

itibaren yapılan bir dizi araştırmalarla yerini durumsallık veya koşulsallık

yaklaşımı adı verilen bir kurama terk etmiştir (Akat, 2000: 49).

1.2.2. Durumsallık Yaklaşımı:

Durumsallık yaklaşımında temel fikir örgütlerde yönetici davranışlarını

belirleyen bir modelin olmadığı şeklindedir. Hiçbir model ve onu oluşturan ilişki

ve kurallar topluluğu, bir örgütün iç bünye ve yapısına uygun düşmeyebilir.

Ayrıca bir örgüt için geliştirilen model ona özgüdür ve diğer örgütler için

kullanılamayabilir (Eren, 2004: 56). Bu da, her örgütün mevcut durumu

dâhilinde hareket etmesini zorunlu kılmaktadır

Durumsallık yaklaşımı, değişik durum ve koşullarda başarılı olmanın

anahtarını, değişik kavram, teknik ve davranışlarda arar. Bu yaklaşım da örgütü

bir sistem olarak ele alır. Sonuçta bir örgütün yapısı çeşitli dış çevre etmenleri ile

ilim niteliği, kullanılan teknoloji, personelin özellikleri ve izlenen amaçlar gibi iç

etmenlerden etkilenmektedir. Bu yaklaşıma göre “her zaman her yerde geçerli”

bir örgüt yapısından söz edilemez ve örgütlerle ilgili her şey koşullara bağlı

olarak değişmektedir. Bir bakıma bu yaklaşım, “öyle olursa, böyle olmalıdır”

ilişkisini inceler. Durumsallık yaklaşımının başlıca özellikleri şunlardır: (iky-

fatihduman.azbuz.ekolay.net, 01.12.2009)

- Örgütün alt ve üst sistemlere sahip bir sistem olduğu görüşünü taşıması,

- Örgüt elemanları arasında karşılıklı bağımlılıkların şekli ile ilgilenmesi,

- Yönetimde süreklilik ve uyum ikili işlevinin önemini, yani örgütlerin

yaşamını sürdürmek, gelişmek ve büyümek için çevrelerine uyum

sağlamaları gereğini vurgulaması.

9  

Örgüt ve yönetim konularıyla ilgili çalışmalarda, durumsallık yaklaşımının

taşıdığı önem; insanların gereksinimlerini karşılamak fayda sağlamak amacıyla

oluşturulan üretken birimlerin örgütsel yapılarının ve işleyişlerinin etkin

kılınabilmesine yönelik çalışmalarda yol gösterici bir nitelik taşımasıdır.

Durumsallık yaklaşımı ile ilgili yapılan araştırmaların en temel konularından biri

olan örgüt-teknoloji ve örgüt-çevre ilişkileri pek çok araştırmacı tarafından

organizasyon yapısını belirleyen en temel faktör olarak tanımlanmış ve

araştırılmıştır. Ancak bu konuda çelişkili görüşler vardır ve durumsallık

yaklaşımını oluşturan teorisyenler tarafından yoğun olarak tartışılmıştır. (iky-

fatihduman.azbuz.ekolay.net, 01.12.2009)

1.3. Kamu Yönetimi Alanında Hâkim Anlayışlar ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Yerel Yönetimlere Etkisi

Bir süreç olarak yönetim, planlama, örgütleme, gerekli kaynakları

sağlama ve düzenleme, yönlendirme, koordinasyon ve denetim gibi faaliyet ya

da öğelerden meydana gelir. Bu haliyle yönetim, maddi ve beşeri kaynakların,

belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için düzenlenmesi ve kullanılması faaliyeti

ya da süreci olarak da tanımlanmaktadır. Bu tanım, eşyanın ve insanların

yönetimini birlikte içermekte ve işletme yönetimi ile kamu yönetimini de

kapsamaktadır (Eryılmaz, 2007: 3-4).

“Kamu politikalarının uygulanması süreci içinde kamu örgütlerinin

yönetimi” (Polatoğlu, 2003: 55) olarak tanımlanabilen kamu yönetimi ise, bütün

bir toplumun iç içe girmiş ve çoğu kere de birbirleriyle çelişen sorunları arasında

işleyen bir idari mekanizmadır. Kamu yönetiminin temelde iki yönü

bulunmaktadır. Bunlardan birincisi “işlevsel”, diğeri ise “yapısal” yöndür.

İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi, genel kuralları ve kamu politikası

kararlarını uygulama sürecidir. Yapısal bir kavram olarak kamu yönetimi ise,

devletin örgütsel görünümünü yansıtır (Eryılmaz, 2007: 5-6).

10  

1.3.1. Geleneksel Kamu Yönetimi Anlayışı

Geleneksel kamu yönetimi anlayışı, 19. Yüzyılın ikinci yarısından

başlayarak 20. Yüzyılın son çeyreğine kadar kamu yönetiminde geçerli olan

hâkim anlayışın adıdır. Geleneksel kamu yönetimi anlayışının temelleri,

Woodrow Wilson, Max Weber ve Frederick Taylor’ın düşüncelerine dayanır.

Ancak bu anlayış, büyük ölçüde Alman sosyolog Max Weber’in

kavramlaştırdığı bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. Devletin kamusal mal

ve hizmetlerin üretim ve dağıtımında, kendi örgütleri aracılığıyla doğrudan

görev alması gerektiğini savunan geleneksel kamu yönetimi anlayışı, kamu

yönetimini yönetimin özel bir biçimi olarak görmüştür (Eryılmaz, 2007: 15-17).

Büyük ve merkeziyetçi örgütlenme, katı hiyerarşik örgütlenme, iş

bölümü ve uzmanlaşma, biçimsellik ve kuralların yoğunluğu, mekaniklik,

gizlilik ve yeniliklere kapalılık, meslekleşme, tekelcilik ve kamu yönetiminin

yönetimin özel bir biçimi olarak algılanması geleneksel kamu yönetiminin temel

özellikleri olarak sayılabilir (Al, 2002: 47-60). Ancak değişen dünya düzeninde

geleneksel kamu yönetimi anlayışının, ihtiyaçları karşılamada yetersiz kaldığı

anlaşılmış ve bu anlayış sorgulanmaya başlanmıştır. 1970’lerdeki petrol

krizlerini takip eden ekonomik bunalım ve İkinci Dünya Savaşı sonrasında

hâkim olan refah devleti anlayışının da etkisiyle devletin ekonomik ve sosyal

hayattaki rolü ve ağırlığı 1980’li ve 1990’lı yıllarda yeniden tartışma konusu

haline gelmiştir (Ömürgönülşen, 2003: 3).

Hızla artan nüfus, kentleşme ve göç olgusu, yönetsel yolsuzluklar, gelir

dağılımı eşitsizlikleri, kamu harcamalarındaki artış ve borçlanma sorunları kamu

hizmetlerinden yararlananların artması, küreselleşmenin getirdiği rekabet ortamı

ve teknolojik gelişmeler, ulus-üstü örgütsel yapılanmaların güç ve etkilerinin

artışı, ekonominin küreselleşmesi ve bunun sonucu olarak uluslar arası rekabetin

kızışması, kamu yönetimi ve politikalarına yönelik beklentilerin değişmesi gibi

nedenlerin eklenmesi ile de, kamu yönetimindeki değişim kaçınılmaz olmuştur

(Aktel, 2003: 63).

11  

Aşırı şişkin, bürokratik ve baskıcı bir sistem yerine, daha az bürokratik,

maliyet-bilinçli, piyasa yönelimli ve müşteri-odaklı kamu hizmeti sunumunu

sağlayan bir sistem giderek ideal bir sistem olarak görülmüştür (Ömürgönülşen,

2003: 4). Bu sistemi hayata geçirebilmek için, kamu sektörüne egemen olan

kamu işletmeciliği ve onun özel bir türü olan yeni kamu işletmeciliği kavramı ile

kamu yönetimi anlayışında bir “paradigma değişimi” yaşanmaya başlanmıştır.

Özellikle küreselleşmenin yol açtığı yeni dünya düzeni ve bu düzenin yeni sağ

olarak bilinen ideolojisi için belirlenen hedef doğrultusunda az gelişmiş dünyada

devletin yeniden yapılanması gündeme gelmiştir (Güler, 2005b: 84).

Bu süreçte geleneksel kamu yönetimi anlayışı bir taraftan hızla

değişirken bir taraftan da özünden uzaklaştırılmıştır. Yeni yönetim modelleri,

yeni kamu işletmeciliği, yönetişim ve neoliberal yaklaşımlar gibi kavram ve

içerikler kamu yönetimini Reaganizm, Teatcherizm ve Türkiye’de de Özalizm

olarak adlandırılan biçimde aktör, amaç, süreç, yapı ve işlevleri bakımından

değişime zorlamıştır. Yapılan tüm değişimlerin odağında ise devletin ve kamu

yönetiminin küçültülmesi, özel sektör yöntemlerinin kamuya uyarlanması yer

almıştır (Çukurçayır ve Gökçe, 2007: 1).

1.3.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Yeni Kamu İşletmeciliği

Son yirmi yılda, Soğuk Savaşın sona ermesi, küresel ekonomi ve bilgi

teknolojilerinin hızlı gelişimi gibi temel değişiklikler tüm dünyadaki toplumları

dönüştürmektedir. Bu süreçte kamu yönetimi de dönüşerek, Yeni Kamu

Yönetimi adlı yeni bir oluşuma yönelmektedir (Borins, 2000). Yeni Kamu

Yönetimi hareketi, 1970’lerin sonu ve 1980’lerin başında başlayan bir reform

hareketidir. İlk uygulayıcıları İngiltere’de Margaret Thatcher ve ABD’de

Sunryvale, Californiya gibi bazı belediyelere ait yönetimlerdir.

Daha sonra Yeni Zelanda ve Avustralya hükümetlerinin katılımı ile destek

gören ve başarıları ile Yeni Kamu Yönetimi yönetim reformunu, OECD

ülkelerinin ve diğer ulusların gündemine yerleştiren (Gruening’ten aktaran Eşki,

2003: 54) Yeni Kamu Yönetimi anlayışı (New Public Management), ekonomik

ve yönetsel sistemin yapı ve faaliyetlerindeki değişimi yorumlayan, yönlendiren

12  

ve geleneksel yönetim düşüncesine bir alternatif olarak ortaya çıkan bir

yaklaşımdır (Eryılmaz, 2000: 28; Aydın, 2004: 92). Bu anlayışın ortaya çıkışı

genellikle ekonomik, mali, sosyal ve siyasal etkenlere bağlanır (Bilgiç’ten

aktaran Aydın, 2004: 92).

YKY anlayışı, Weber’in bürokrasi modeline dayalı örgütsel yapıya karşıdır.

Esnek örgüt, yumuşak hiyerarşiyi ve âdem-i merkeziyetçiliği önerir. Devletin

faaliyet alanının küçültülmesini yani devletin rolünün değişmesini, girişimci

ruha sahip olmayı, katılımlı yönetimi, piyasa mekanizmalarının olmasını ve

müşteri odaklı olmayı önerir. Ayrıca bu anlayış, hizmette niteliğe, etkinlik ve

verimliliğe önem verir ve müşteri merkezli hizmet anlayışı ile piyasa sisteminin

önemine vurgu yapar. Sadece siyasal otoriteye değil, halka karşı da sorumlu

yönetim anlayışını yani yönetimde açıklığı savunur (Eryılmaz, 2000: 26-26;

Aydın, 2004: 93). YKY’nin temel karakteristikleri ise şunlardır: (Borins, 2000)

- Vatandaşların değer verdiği yüksek kalite hizmetlerin sağlanması,

- İyileştirilmiş kurumsal ve bireysel performansın talep edilmesi,

ölçülmesi ve ödüllendirilmesi,

- Özellikle merkezi ajansları kontrolünün azaltılmasında, yönetimsel

otonominin savunulması,

- Yöneticilerin performans hedeflerini karşılayabilmeleri için gerekli

insan ve teknolojik kaynakların sağlanmasının öneminin fark edilmesi,

- Özel sektör ya da sivil toplum örgütlerine karşın hangi kamu

amaçlarının kamu hizmetlileri tarafından icra edilebileceğine dair rekabet

ve açık fikirlilik algısının korunması.

Bir bakıma yeni kamu yönetimi anlayışı ile kamunun yönetilmesinden

kamunun yönetmesine doğru bir evrim yaşamakta yani kamu yönetimi,

yönetimden işletme anlayışına doğru dönüşmektedir (Kaya, 2007: 63). Yeni

kamu işletmeciliği adıyla özetlenen bu yaklaşımın başlıca savı ise; verimsiz

bürokrasilerden kaynaklanan sorunların bunlar yerine özel sektör politika ve

uygulamalarının konmasıyla giderilmesidir (Palabıyık, 2004: 63).

13  

Eşitliğin ön plana çıkarılıp aktif ve katılımcı yurttaşın hedeflendiği; kamu

hizmetlerinin yürütülmesinde, rasyonel ve stratejik bir yaklaşımın benimsendiği

(Yüksel, 2004: 8) YKY anlayışında belli başlı dört eğilim vardır: Birincisi kamu

harcamaları ve özellikle personel hacmi açısından devletin büyümesinin

durdurulması ve hatta küçültülmesi; ikincisi devletin ekonomik faaliyetlerinin

özelleştirilmesi; üçüncüsü kamu hizmetlerinin değerlendirilmesi ve dağıtımında

bilişim teknolojisinden yararlanılması ve son olarak uluslar arası hatta ulus aşırı

bir yaklaşım sağlanarak ulus devlet anlayışından uzaklaştırılması olarak

özetlenebilir (Aydın, 2004: 93; Seyrek, 2007: 250).

Tüm bunlardan yola çıkarak şu ayrıma gidilebilir: “Geleneksel kamu

yönetiminde genel kanı, kamu hizmetleri ile piyasanın birbirine zıt kavramlar

olduğu ve kamu hizmetlerinin piyasa ölçüsüyle değerlendirilemeyeceği yönünde

iken, yeni kamu yönetimi anlayışı piyasalaştırmayı, kamu hizmetlerinin

üretilmesinde ve sunumunda devletten daha donanımlı kabul etmektedir”

(Rhodes’ten aktaran Aktel, 2003: 101).

Yeni kamu yönetimi anlayışı, geleneksel kamu yönetimi anlayışının

kamusal hizmetlerin yürütülmesindeki kamu tekeli anlayışını reddetmekte, kamu

hizmetlerini piyasanın rekabetine açmaktadır. Küreselleşme süreci ise, bu

gelişimi bir adım öteye taşıyarak, kamu hizmetlerini uluslar arası piyasanın

rekabetine açmaktadır (Aktel, 2003: 101). Yani; “Kamu yönetimi disiplini içinde

Taylor’dan bu yana var olan işletmecilik damarı, 1970’li yıllardan itibaren yeni

gelişmeleri olumlu karşılayarak destekleyen zemin olmuş, bu doğrultuda kamu

işletmeciliği –managerialism- özüyle öne çıkarak baskın hale gelmeye

başlamıştır” (Güler, 2005a: 138). Çünkü yeni kamu işletmeciliğinin temelinde

özel sektör teknik, model ve fikirlerinin daha fazla hizmet ve müşteri yönelimi

ile piyasa mekanizmalarının ve rekabetin kamuya uyarlanma çabaları

bulunmaktadır (S.Coşkun, 2004: 129).

1990’lı yıllarda giderek güçlenen yeni kamu işletmeciliği anlayışına göre,

artık kamu kurumları, ortaya koydukları sonuçlara, yani ürettikleri mal ve

hizmetin kalitesine, verimli çalışmalarına ve müşteri ihtiyaçlarına uygun üretip

14  

üretmediklerine göre değerlendirilmektedir. Verimlilik ve dolayısıyla maliyet

unsuru önem kazanırken, hizmet götürülen kitle yani halk özel sektördeki

anlayışa paralel bir şekilde müşteri kimliğine kavuşturulmaktadır (Osborne ve

Gaebler, 1992; Aydın, 2004: 188).

Tablo-1.

Geleneksel Yönetim İle Yeni Yönetim Anlayışının Karşılaştırılması

Geleneksel Yönetim Yeni Yönetim

Yapı

- Katı örgüt yapısı - Merkeziyetçi - Katı hiyerarşi - Geniş merkez - Hizmet devleti - Büyük ölçekli yapı - Bürokrasi yönelimli

- Esnek örgüt yapısı - Âdem-i merkeziyetçi - Yumuşak hiyerarşi - Dar merkez- geniş çevre - Minimal devlet - Küçük ölçekli yapı - Piyasa yönelimli

Roller, İlkeler ve Politikalar

- Yönetim (administration) - Örgüt merkezli - Kurallara bağlı yakından

kontrol - Sevk ve idare - Sabit ücret - Bürokrat tipi yönetici - Az yetkili yönetici - Gizlilik - Hizmetlerde nicelik - Üst yöneticiye bağlı

değerlendirme - Kapalı enformasyon kanalları - Yetkiyi toplayan - Risk almakta isteksiz - Kuralcı ve kırtasiyeci - Girdi ve süreç odaklı - Birey yönetimli

- İşletme (management) - Müşteri-vatandaş merkezli - Performans hedefli denetim - Yönetişim - Performansa bağlı ücret - Girişimci yönetici - Yetkilendirilmiş yönetici - Şeffaflık - Hizmetlerde kalite - Çok yönlü değerlendirme - Açık enformasyon kanalları - Yetkiyi paylaşan - Risk almakta istekli - Vizyon sahibi ve esnek - Çıktı ve sonuç odaklı - Ekip yönetimli

Kaynak: Eryılmaz, 2007: 26

Tablodan da anlaşılacağı üzere kamu yönetimi alanında yaşanan

dönüşümleri iki ana başlık altında toplamak mümkündür: Birincisi, yönetsel

açıdan geleneksel kamu yönetimi yaklaşımından yeni kamu işletmeciliği

yaklaşımına; siyasal açıdan ise bürokratik devlet örgütlenmesinden girişimci

devlet örgütlenmesine geçiş; ikincisi, yeni kamu işletmeciliği paradigmasından

yönetişim paradigmasına geçiştir. Bu dönüşümler sadece kuramsal değil, ayrıca

uygulama düzeyinde de somutluk kazanmıştır. Bu süreçte kamu yönetimi

çalışmalarında ilk sıraya yerleşen yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim kamu

15  

yönetimi disiplinin iki önemli değeri olarak popülerlik kazanmıştır. Uluslararası

düzlemde kamu işletmeciliği yaklaşımının yaygınlaştırılmasında, OECD, IMF,

Dünya Bankası gibi uluslar arası kuruluşların rolü büyüktür. Bu kuruluşlar, ulus-

devletlerin yönetim sistemlerini etkileyecek bağlayıcı kararlar alarak kamu

işletmeciliğinin uygulanmasını olanaklı kılmaktadır. Bunların reform

gündemlerini liberasyon, deregülasyon, özelleştirme, bürokrasiden kaçınma,

bütçe reformu, performans ölçümleri, işletme türü yönetim, yönetimde

saydamlık, rekabet, etkinlik ve etkililik gibi unsurlar belirlemektedir (Güzelsarı,

2004: 86-93).

Kısaca kamu yönetimine hâkim olan bu yeni anlayış, teorik ve pratik

olarak özel sektör yönetiminden esinlenmekte ancak “kâr amacı gütmeyen” bir

kamu örgütlenmesine hitap etmesinden dolayı bağımsız bir disiplin

oluşturmakta, kamu yönetiminin kendine özgü özelliklerini muhafaza eden

ancak işletme yönetiminin kavram, teknik ve ilkelerinden yararlanarak onları

kamu yönetimi kalıbı içinde eriten, kâr değil kamu hizmeti merkezli ve bunu en

etkin, en verimli ve en ekonomik biçimde sunmaya çalışan bir nitelik arz

etmektedir (Ateş’ten aktaran Eşki, 2003: 55).

Sonuç olarak mevcut kamu yönetimi anlayışında köklü değişimleri

öngören YKY düşüncesi, son yıllarda, özellikle gelişmiş Batı ülkelerinde ortaya

çıkan reform hareketlerinin, ortak ve birbiriyle uyumlu olduğu ve dolayısıyla

kamu yönetimi pratiğinde ve literatüründe yeni bir dönemin başladığı iddiasına

dayanmaktadır (Metcalfe ve Richards’tan aktaran Al, 2002:144).

İngiltere’de başlayan yeni kamu yönetimi, 1980’lerin sonlarından

itibaren reform hareketi ile birlikte dünyaya yayılmış, Türkiye’de de bu anlayışa

paralel olarak reform çalışmalarına hız verilmiş ve personel sisteminden tüm

yönetim birimlerine kadar bütün alanlar bu değişimden etkilenmeye başlamıştır.

16  

1.3.3. Küreselleşme, Değişim Dinamikleri ve Yerel Yönetim Anlayışında Yeni Yaklaşımlar

Kavram olarak küreselleşme, dünyanın “tek bir yer” olarak

algılanmasındaki bilinç artışını anlatır (Aslanoğlu, 1998: 124; Çukurçayır, 2009:

14). Küreselleşme, her ne kadar bir süreç olarak tanımlansa da yeni bir toplum,

siyaset, ekonomi, diplomasi demektir ve geleneksel olanların yerini hızla yeni

süreç ve durumlara bıraktığı gelişmelerin toplamıdır (Çukurçayır, 2009: 14).

Küreselleşmenin ortaya çıkardığı ve günlük yaşam pratiklerinin

vazgeçilmezi haline getirdiği değişim araçları ve mekanizmaları kamu

yönetimini ve elbette yerel yönetimleri belirli alanlarda kısmen veya tamamen

yeniden yapılanmaya zorlamaktadır. Ayrıca küreselleşme, kamu yönetimine

giderek daha fazla katılım, özerkleşme, yerelleşme, yönetişim, optimal hizmet

sunumu, performans yönetimi ve profesyonel yönetim gibi kavramları dahil

etmekte ve güçlü bir biçimde yönetsel dönüşüm süreçlerinde yer almasını

sağlamaktadır (Parlak, 2003: 348; Çukurçayır, 2009: 16).

Bu noktada tüm dünyayı etkisi altına alan değişimin öncülerinden ve

değişim dinamiklerden bahsetmek faydalı olacaktır. Çünkü içinde yaşadığımız

yüzyılda dünya, öncülüğünü küreselleşmenin yaptığı hızlı bir değişim süreci

içerisinde bulunmaktadır. Dünyadaki değişim trendine bakıldığında ise;

ekonomik, siyasal, teknolojik, sosyo-kültürel, ekolojik ve demografik

dönüşümlerin giderek artan bir şekilde önem kazandığı gözlenmektedir.

Ekonomik ve teknolojik değişim ise başta organizasyonel değişimi gerekli

kılmaktadır (Aktan, 2003a: 6-13).

Dünyadaki değişimin boyutları ise Şekil 1’de görüldüğü gibi ekonomik

değişim, siyasal değişim, teknolojik değişim, sosyal-kültürel değişim, ekolojik

değişim, demografik değişim ve organizasyonel değişim olmak üzere yedi ana

başlıkta toplanabilir ve her başlık oluşmasına yol açan çeşitli alt başlıklarla ifade

edilebilir (Aktan, 2003a: 6-13).

17  

Şekil-1.

Değişim Boyutları ve Değişim Dinamikleri

DEĞİŞİMİN

B BOYUTLARI

Kaynak: Aktan, 2003: 9

Şekilde kısaca ifade bulan bu dinamiklerden sonra en yıkıcı değişimi

yapan küreselleşme konusunu daha detaylı irdelemek gerekmektedir. Çünkü tek

bir etken gibi görülen bu süreç tüm dönüşümlerin hem sebebi hem sonucu olarak

vücut bulmaktadır.

Küreselleşme, içinde değerlerin, düşüncelerin ve bilginin hem ayrıştığı

hem farklılaştığı, hem öznelleştiği hem de standartlaştığı bir dünyayı çağrıştıran

oldukça geniş ve tartışmalı bir kavram (Hasanoğlu’ndan aktaran Eşki, 2003: 13)

olup sadece ekonomik değil, siyasal, sosyal, çevresel, kültürel ve hukuksal

boyutları da olan bir süreçtir (Uysal, 2000: 301-302; Eşki, 2003: 13).

ORGANİZASYONEL DEĞİŞİM

DEMOGRAFİK DEĞİŞİM

EKONOMİK DEĞİŞİM

EKOLOJİK

DEĞİŞİM SİYASAL DEĞİŞİM

TEKNOLOJİK DEĞİŞİM

SOSYAL KÜLTÜREL

DEĞİŞİM

Kalite Üzerinde Odaklaşma

Esnekleşme

Standartlaşma

Nüfuslaşma

Yaşlanma

Küresel Isınma/Soğuma

Kirlenme(Çevre Kirliliği)

Çölleşme

Küreselleşme

Bölgeselleşme

Serbestleşme

Özelleştirme

Gönüllüleştirme

Zenginleşme

Yoksullaşma

Demokratikleşme

Sivilleşme

Yerelleşme

Bilgisayarlaşma

Hızlı Haberleşme

Robotlaşma

Ulus-Devletleşme

Kentleşme

Bireyselleşme

Yabancılaşma

Laikleşme

Dinselleşme

18  

Buradan hareketle denilebilir ki; “küreselleşme, toplumun ve bireyin

yaşam koşullarını biçimlendiren teknolojik, ekonomik, kültürel süreçlerde

bölgesel sınırların öneminin azalması olarak tanımlanabilir” (Cohen’den

aktaran Eşki, 2003: 14). Böylesi bir tanım ise tüm dünyanın iktisadi, yönetsel ve

kültürel değerlerinin birleştiği küresel bir köy haline geldiğini ifade etmektedir.

1980’li yıllarda dünyada bir yandan küreselleşme süreci yaşanırken bir

yandan da yerelleşme eğilimlerinin güçlendiği görülmektedir. Bu gelişmelerin

önemli bir sonucu olarak sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş sürecinde

merkez ağırlıklı yönetim sisteminden güçlü yerel yönetime; temsili

demokrasiden katılımcı demokrasiye doğru bir gelişme olduğu gözlenmektedir

(Ökten-Çiçek, 1998: 930; Arslan, 2006: 62). Başka bir ifadeyle, “1980’li yıllarda

yerel yönetimlerin harcama kapasitesini ve yetkilerini arttırmak biçiminde ortaya

çıkan gelişmeler, 1990’lı yıllarda devlet örgütlenme yapısını âdem-i

merkeziyetçilik ilkesine göre yeniden yapılandırma hedefine yönelmiştir”

(Güler, 2005a: 26).

Bu süreçte yerelleşme düşüncesinin önem kazanması sonucunda ise

“global düşünmek, yerel davranmak” ideolojisi yaygınlaşmıştır (Ökmen, 2003:

31). Çünkü dünyada, bir yandan küreselleşme yoluyla ulus devletlerin

etkinliğinin uluslar arası kuruluş ve şirketler karşında zayıflatıldığı düşünülürken

diğer taraftan yerelleşme yoluyla, yerel ihtiyaçlara daha fazla karşılık verilme

eğilimi son zamanların en önemli gelişmelerinden olmuştur (Çevik, 2007: 113).

Globalleşmeyle gelen yerelliğe bağlı olarak ise kentleşme olgusu

zamanla hız kazanmış, bu da yerel yönetimleri sürekli büyüyen sorunlarla karşı

karşıya bırakmıştır. Bu sebeple, giderek artan ve çeşitlenen hizmet talebini,

giderek azalan kaynaklarla karşılamak zorunda kalan yerel yönetimlerde örgüt

yapısı, yönetim olgusu, yerel demokrasi anlayışı her geçen gün önem

kazanmaktadır (Ökmen, 2003: 34). Bu bakımdan küreselleşen dünyanın

doğurduğu fırsatları ve tehditleri dikkate alarak yerel ihtiyaçlara ve koşullara

cevap veren yönetim stratejileri ve mekanizmaları gereklidir. Yerel yönetimlerin

bu süreçte hayati rolleri bulunmaktadır. Küreselleşmenin doğurduğu fırsat ve

19  

tehditleri iyi yönetmek, yerel kaynakları, yerel değerleri yerel ihtiyaçlara göre

korumak ve kullanmak zorunluluğu, yerel yönetimlerin görev alanını

genişletmekte ve önemini arttırmaktadır (Kösecik ve Özgür, 2005: 6).

“Belli hedeflere ulaşmak, belli ihtiyaçlara cevap vermek üzere,

toplumların tarihsel gelişmesine bağlı olarak ortaya çıkan; cevap verdikleri

gereksinimler ve gelişmelerini sağlayan etmenler siyasal, yönetsel ve toplumsal

nitelik taşıyan” (Keleş, 2006: 23) yerel yönetimler; küreselleşme ve Avrupa

Birliği gibi bölgeselleşme hareketleri ile kendilerini yeniden tanımlamaya

zorlanmaktadır. Çünkü, yerel yönetimler küreselleşmenin öngördüğü şekilde

kentsel altyapı hizmetleri, sosyal ve kültürel hizmet üretme konumundan küresel

ticarette rekabet edebilecek bazı düzenlemelerde bulunmak zorundadırlar

(Çukurçayır, 2003: 10).

Tablo-2.

Geleneksel Yönetim ve Yeni Yönetime İlişkin Bazı Değerler

Ölçütler Mevcut Durum Olması Gereken

Örgüt Biçimi Bürokrasi Profesyonel Örgüt

Sistem Yönetimi Davranış Kontrolü Sonuç Kontrolü

İş Süreçleri Malzeme Odaklı Süreç Odaklı

Görevler Yetki Düşüncesi Yurttaş Odaklılık

Personel Yönetilen, İş Odaklı Birlikte Karar Veren

Motivasyon Faktörü Başarısızlık Korkusu Başarıya Ulaşma İsteği

Sorumluluk Üstlerine Karşı Sorumluluk Yurttaşa Karşı Sorumluluk

Yurttaş Dilekçe Veren Kamu Hizmetinin Yararlanıcısı

Eleştiri Hizmetin Eleştirisi İyileştirmeler İçin Öneriler

Ödüllendirme İş Miktarına Göre Kaliteye Göre

Etkinlik Malzeme Kullanımına Göre Başarı Karşılaştırması ve Olumlu Rekabetçilik

Kaynak: Stratemann/Wottawa’dan aktaran Çukurçayır, 2003: 28

Mevcut durum ve olması gereken karşılaştırıldığında da küresel

gelişmeler doğrultusunda yerel yönetimlerin benimsemesi gereken ilkeler ise,

aktif olmak, küresel rekabete hazır olmak, hem özel sektör hem de kamu

sektöründen ortaklar ya da işbirliği yapabileceği kurumlar aramak ve bölgesel

20  

düzeyde yerel yönetimler arası işbirliğine gidebilmek olarak belirlenmektedir

(Plamper’den aktaran Gökçe, 2003: 209).

Küreselleşmenin öngördüğü ilkeler doğrultusunda aslında belediyecilik

anlayışının tamamen değiştiği, Türkiye’nin geçirdiği deneylerin bir sentezi

olarak doğan (Tekeli, 1982: 342) ve “Yeni Belediyecilik Yaklaşımı” şeklinde

ifade bulan toplumcu belediyecilik anlayışının yerini özel sektör anlayışının ve

rekabetin öne çıktığı bir belediyecilik anlayışına bıraktığı söylenebilir. Artık

“Yeni Belediyecilik”ten anlaşılan çok daha farklı bir yaklaşım olmuştur. Sosyal

adaletçi olması ve tekelci rantlara izin vermemesi gerektiği gibi ilkelere sahip

olan toplumcu belediyecilik (Keleş, 2006: 455-456) anlayışı artık değişmiş, yeni

belediyecilik anlayışı vatandaşı müşteri olarak gören bir özel şirket gibi değişik

ilkeleri benimseme yoluna gitmiştir.

Bu yeni belediyecilik ideolojisinin yaşama geçirilmesi ile de

belediyelerin; bugüne kadar içine hapsedildiği denetleyici, aracı ve pasif hizmet

anlayışından kurtarılıp, girişimci, yönlendirici ve üretici hale gelmesi; üretici

belediyenin, gelenekselleşmiş su, elektrik, kanalizasyon, toplu taşıma, eğitim,

sağlık, planlama gibi kamusal mal ve hizmetleri üretmenin yanı sıra, kentin

gelişmesinden doğan arsa değer artışını topluma aktarmak için de üretim

yapması beklenmektedir (Tekeli, 1982: 343).

Ancak bu süreçte yerel yönetimlerde yaşanan sıkıntılardan kurtulmak

adına modern yönetim tekniklerinin benimsenmesi her ne kadar olumlu bir

gelişme olsa da, uygulanabilirliği ve bakış açılarının farklılığı dolayısıyla

tartışmaya açık bir durum olmuştur. Çünkü, toplumsal dinamikler bir yandan

değişimi zorunlu kılarken, bir yandan da kamu kurumlarının ve yerel

yönetimlerin yerine getirmek zorunda oldukları temel görevler dolayısıyla bir

özel şirket gibi görülemeyeceği açıktır. Ayrıca ülkemiz gibi, gelişmesini

tamamlayamamış ülkeler açısından bu durum birtakım aksaklıkları da

beraberinde getirebilir. Örneğin, sonraki bölümde detaylı biçimde anlatılan

modern yönetim tekniklerinin uygulanışını Türkiye’deki anlayış farklılığı

açısından ele aldığımızda sağlıklı bir performans yönetimi/denetimi pek

21  

mümkün olamamaktadır. Kişisel ilişkiler, tarafsızlığı engellemektedir çünkü.

Ayrıca stratejik planlama/yönetim gibi unsurlar için yetişmiş personel

sıkıntısının olduğu açıktır. Burada, özellikle belediyelerimizde, işe alımlarda

liyakatten çok sadakatin göz önüne alınmasının etkisi çoktur. Başka bir şekilde

mesela benchmarking yaklaşımı ülkemizde örnek almaktan çok taklit etmek

biçiminde algılanmaktadır. Benzer biçimde, dış kaynak kullanımı ise, zaten bir

rant kapısı olarak görülen belediyelerde, yandaşlar için güzel bir menfaat kapısı

da olabilmektedir.

Kısaca ülkelerin gelişmişliği ve yönetim anlayışı değiştikçe aksaklıkları

ya da avantajları da farklılık gösteren, yeni yaklaşımlar tüm ülkelerde o ya da bu

şekilde bir popülerlik kazanmıştır. Bu süreçte tüm kurumlar, küreselleşmeden

etkilenmesindeki hızına bağlı olarak, hızlı biçimde bir dönüşüm yaşamaktadır.

Elbette değişimin karşısında durulamayacağı bir gerçektir. Ve değişimden

yıpranmadan, aksine daha da güçlenerek çıkabilmek için ise tüm kurumları ve

yerel birimleri ülkenin mevcut şartları altında, olabileceği ölçüde dönüştürmek

gerekir. Çünkü bu dönüşüm, birimlerle beraber kentleri ve kentlileri yani

yönetimin gerçek sahibi olan halkı da değiştirmektedir.

Sonuçta, sürekli gelişme ve değişme sürecinde, küreselleşme/yerelleşme

dinamiklerinin önemli bir parametresi olan kentlerin nitelik ve işlevlerinde

ortaya çıkan değişmeler, kent yönetimlerinin, demokratik bir yönetim birimi ve

etkin, verimli birer hizmet sunma birimi olması bağlamında kamu hizmeti

sunmadan işletme niteliğine, örgüt ve yönetim anlayışından demokratikleşmeye,

etkin ve verimli hizmet sunma ilkelerinden modern yönetim tekniklerine,

alternatif hizmet sunma yöntemlerinden, sosyal sorumluluk ve ahlâk anlayışına

kadar, ikibinli yıllarda yerel yönetimlerin görünümünü belirleyen birçok alanda

kendini göstermekte ve ağırlığını duyurmaktadır. Bu anlamda yerel yönetimler

ve kentler, yaşanan süreçte özellikle küreselleşme ile gelen yerellilikle ilgili

olarak en çok etkilenen, değişen alan olarak ortaya çıkmakta ve bu anlamda

demokratikleşme eğilimleri ve etkin, verimli hizmet sunma merkezli olarak bu

sürece katkıda bulunmaktadır (Ökmen, 2005: 556).

22  

İKİNCİ BÖLÜM

YENİ YÖNETİM MODELLERİNİN KAMU YÖNETİMİNDE

UYGULANIŞI VE REKABET EDEBİLİRLİK

Ülkelerin politik, ekonomik, sosyal, kültürel yapılarındaki değişiklikler

ve dünyada her geçen gün yeni aşamalar kaydeden teknolojik yenilikler örgütler

arasındaki rekabet açısından önemli anlamları beraberinde getirmektedir (Balcı,

2003: 329). Çünkü “dünyadaki değişim trendi ile birlikte uluslararası serbest

piyasa kurallarının geçerli olduğu dünya ekonomik konjonktüründe firmalar

arasında yoğun ve acımasız bir rekabet süreci başlamış; mega rekabet ya da

hiper rekabet olarak adlandırılabilecek bu gelişmeler kamu, özel ve üçüncü

sektördeki tüm organizasyonları değişime zorlamaktadır” (Aktan, 2003a: 13). Bu

zorlama neticesinde örgütlerin değişen çevre koşullarında yaşamlarını

sürdürebilmeleri ve rekabet ederek etkinliği sağlamaları için yeni stratejiler

benimsemeleri gerekmektedir. Uluslar arası pazarlarda rekabetin dayanılmaz

boyutlara ulaştığı günümüzde, klasik yönetim tekniklerinin bazılarının örgütlerin

karşılaştıkları sorunları çözmede yetersiz kaldıkları görülmektedir (Balcı, 2003:

329). Bu durum da hem kamu hem özel sektör kuruluşlarını yeni arayışlara

sürüklemiş, en etkili değişim de yönetim anlayışlarında görülmüştür.

2.1. Öne Çıkan Modern Yönetim Teknikleri ve Uygulanışı

Kamu yönetiminde değişim dinamiklerinin etkisi ile başlayan değişime

cevap vermek ve kamu yönetimini çağın gerektirdiği niteliklere kavuşturmak

amacıyla takip edilen stratejiler, özelleştirme, özel sektör yönetim tekniklerinin

kamu yönetiminde kullanılması, e-devlet ve yönetişimin sunduğu imkânlardan

yararlanma şeklinde olmuştur (Eşki, 2003: 46). Günümüz koşullarında da kamu

yönetimi alanında yaşanan değişim süreci ile birlikte devletin etkinliğini

arttırmaya yönelik stratejilerin ağırlık kazanmaya başladığı ve bu amaçla özel

sektör yönetim tekniklerinin kamu yönetimine uyarlanmaya çalışıldığı

gözlenmektedir (Eşki, 2003: 47).

23  

Geleneksel ve modern yönetim anlayışlarını betimleyen katı, mekanik ve

bürokratik nitelikli yaklaşımlardan uzaklaşarak post-modern öncüllerden

hareketle, kamu yönetimi sistemlerine yansıyan yeni yönetim yaklaşım ve

teknikleri; toplam kalite yönetimi, stratejik yönetim, değişim yönetimi,

performans değerlendirilmesi ve ölçümü, en iyi uygulamaların adaptasyonu

(benchmarking), sürekli geliştirme stratejisi, sinerjik yönetim, insan

kaynaklarının geliştirilmesi ve ölçümü, personel güçlendirme, toplam katılım

yönetimi, örgüt kültürünün gelişimi, öğrenen örgütler, bilgi teknolojilerinin

yönetime uygulanması, şebeke örgütlenmeler şeklinde sıralanabilir (Saran, 2001:

40-41; Parlak, 2003. 369-370).

Yeni yönetim modelleri/teknikleri Aktan tarafından ise toplam kalite

yönetimi, stratejik yönetim, sinerjik yönetim, insan kaynakları yönetimi ve

değişim yönetimi olarak beş kategoride ortaya konmuştur (Aktan’dan aktaran

Çukurçayır, 2009: 19). Ancak tüm bu uygulamalar sayısız yeni uygulamayı da

beraberinde getirmiştir. “Katılımcı yönetim, yönetişim uygulamaları, dış kaynak

kullanımı (outsourcing), kıyaslama (benchmarking), yarışmacı yaklaşım

(competitive), kamu-özel sektör işbirliği, öğrenen örgütler, e-devlet, mobil

devlet, sözleşmeli yönetim gibi daha da çoğaltılabilecek yöntemler genel kamu

yönetiminde ve yerel yönetimlerde uygulanan ve yaygınlaşan yöntemler arasında

sayılabilir” (Çukurçayır, 2009: 20).

Çalışmanın bu bölümünde gerek işletmelerde gerekse kamu yönetiminde

en çok öne çıkan yönetim biçimleri olan Toplam Kalite Yönetimi, Stratejik

Yönetim, Performans Yönetimi ve Denetimi, Benchmarking gibi yönetim

anlayışları detaylı olarak ele alınacak sonuçta da Amaçlara Göre Yönetim,

Değişim Yönetimi ve Mühendisliği, Öğrenen Örgütler, Stres ve Kriz

Yönetimlerine kısaca değinilecek ve rekabet kavramı sorgulanacaktır.

24  

2.1.1. Toplam Kalite Yönetimi

İşletme yönetiminde 1950’lerden itibaren yapılan çalışmalar

doğrultusunda Taylorizm ve Fordizm gibi yönetim anlayışlarının önemini

kaybetmesi gündeme gelmiş ve giderek küreselleşen dünyada “kalite”nin küresel

bir değer olarak daha fazla önem kazanması ile birlikte Amerikalı ve Japon bilim

adamlarının katkılarıyla Toplam Kalite Yönetimi adı verilen yeni bir yönetim

felsefesi doğmuştur (Aktan, 2003b: 273; Eşki, 2003: 73).

Peki, kalite ve Toplam Kalite Yönetimi neyi ifade etmektedir? ISO 8402

Kalite Sözlüğü’ne göre; “kalite, bir mal ya da hizmetin belirlenen veya

olabilecek gereksinimleri karşılama yeteneğine dayanan özelliklerin toplamı”

olarak tanımlanmaktadır (Peşkiroğlu’ndan aktaran Özgener, 2005: 3). Kalite; bir

kuruluşun ürettiği mal veya hizmetten, kuruluşun kuruluş nedeni olan insanın

tatmin ve memnuniyetidir. Kalite; tedbir almak, stratejik düşünmektir, sorun

çıkmamasını sağlamak ve krize düşmemektir. Kalite; sürekli geliştirmeye dayalı

bitimsiz bir süreç, aynı zamanda da rekabet gücünün yükseltilmesidir (Peker ve

Aytürk, 2002: 23). Toplam kalite de, süreçlerde sürekli gelişmeyi hedefleyerek,

sistemin tüm elemanlarının veya sistem içindeki tüm müşterilerin tatmin olduğu

bir kalite sistemi olarak ifade edilebilir (Ardıç, 2004: 132).

Toplam Kalite Yönetimi, mal ve hizmet kalitesini, daha geniş anlamda,

organizasyon kalitesini sürekli olarak iyileştirmek için organizasyonda yapılması

gereken tüm çabaları ifade etmektedir (www.sobiadacademy.net, 30.11.2009).

Toplam kalite yönetimi, hizmet ya da maldan yararlananların tatminini sağlamak

için sürekli iyileştirmeyi hedef alan bir yönetim yaklaşımıdır (Yüksel, 2004: 10).

Ürün ve hizmetlerin niteliklerinin yanı sıra yönetim uygulamalarını içine

alacak kadar kapsamlı bir yönetim sistemi olan TKY (Waldman’dan aktaran

Özgener, 2005: 1) anlayışının temel prensipleri şu şekildedir: Dış uzmanların

katılımı, misyon, vizyon ve yol gösterici ilkelerin önemi, üst yönetimin liderlik

ve bağlılığı, örgütsel yapının değişimi, kalitenin öğrenilmesi, müşteri odaklılık,

takım çalışması ve çalışanların yetkilendirilmesi, iletişim, örgütsel kültürün

değiştirilmesi, kalite konusunda eğitim, örgütün iç analizinin yapılması ve

25  

süreçlerin sürekli iyileştirilmesi. Ancak bunların içinden en önemlileri müşteri

odaklılık, sürekli iyileştirme anlayışı ve süreç analizlerinin yapılmasıdır” (Balcı,

2003: 331).

Uygulamaya aktarılabildiği takdirde bir felsefe ve yönetim pratiği olarak

işletmede rasyonel bir düşünce sistemi oluşturmak, mal ve hizmet kalitesini

geliştirme yönünde çalışanları motive etmek ve işletmenin ürettiği mal ve

hizmetlerin pazarlama şansını arttırıcı bir şirket kültürü meydana getirmek

şeklinde üç unsuru içeren (Şimşek, 2002: 374) TKY, çalışanlara gösterilen saygı

ve değerlerle, insanın yücelmesini, yaşam standartlarının yükseltilmesini ve

mutluluğunu esas alır. TKY, ister özel, ister kamu kuruluşu olsun, bir örgütün

kuruluş nedeni olan insanın memnuniyetinin ancak çalışanların memnuniyetiyle

gerçekleşebileceğine inanan, “insan odaklı” bir yönetim felsefesidir (Peker ve

Aytürk, 2002: 21). Yani TKY, insanın mutluluğunu esas alan her türlü yönetim

aracını bünyesinde taşıyan bir şemsiye ve esnek bir kavramdır (Kaya, 2007: 221).

Toplam Kalite Yönetimi tekniği, son zamanların en saygınlık taşıyan

tekniklerinden biri olarak ürün ve hizmet üreten birçok şirkette ve hatta kamu

kesiminde kâr amacı olmayan faaliyetlere de önemli avantajlar getirmiştir (Akat,

2000: 136). Çünkü Toplam Kalite Yönetimi, verimlilik artışına giden en düşük

maliyetli ve en az sermaye gerektiren yollardan biri olarak görülmektedir.

Rekabet ve yaşamını sürdürebilme tarzı tehditlerle sık karşılaşmayan kamu

örgütlerinde de TKY uygulanmasına yönelik tartışma ve uygulamalar 1990’lı

yıllarla birlikte gündeme gelmiş (Balcı, 2003: 330) hatta ilk olarak, Amerikan

Hava Kuvvetleri’nin Hava Taktik Komutanlığı tarafından Körfez Savaşı’nda

uygulanmıştır (Akat, 2000: 136). Türkiye’de yerel yönetimlerde ilk TKY

uygulaması da, 1995 yılında İzmit Değirmendere Belediyesi’nde başlatılmış ve

ardından tüm yerel yönetim birimlerine yayılmıştır. 2002 yılında İçişleri

Bakanlığı tarafından “Bürokratik Kültürden Vatandaş Odaklı Kamu Kültürüne

Geçiş Programı” ile tüm merkez kuruluşları, taşra teşkilatı ve yerel yönetimlerde

TKY anlayışı benimsetilmeye çalışılmıştır (Aydın, 2004: 219).

26  

TKY’nin kamu yönetiminde uygulanması gerekliliğini savunanlar,

görüşlerini kamu sektörünün verimsizliği ve kaynakların etkin kullanılmayışı

nedenleriyle ekonomiye bir yük haline gelmeleri ve endüstrileri uluslar arası

rekabette daha az rekabet edilebilir konuma getirmeleri ile

gerekçelendirmektedirler (Yılgör’den aktaran Eşki, 2003: 75). OECD tarafından

yapılan bir çalışmada ise kamu sektörünü kaliteli hizmet anlayışına zorlayan

faktörler şu şekilde ele alınmıştır: (Saraç’tan aktaran Eşki, 2003: 75)

- Maliyetlerin azaltılması veya daha az maliyetle daha fazla iş yapılası

anlayışı nedeniyle hizmet kalitesinin geliştirilmesi hususunda söz konusu

olan kaynak sıkıntısı ve bütçe baskısı,

- Hangi hizmetlerin ne şekilde sunulduğunu sorgulayan ve daha iyi hizmet

sunumunu talep eden vatandaşlardan gelen baskılar,

- Sorumlu, verimli ve e