Embed Size (px)
Citation preview
T.C.
SÜLEYMAN DEMĠREL ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
ĠġLETME ANABĠLĠM DALI
KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇE SĠSTEMĠNĠN
HAZIRLANMASINDA ÇALIġANLARIN ALGISININ
DEĞERLENDĠRĠLMESĠ
Bülent AKSOY
TEZSĠZ YÜKSEK LĠSANS BĠTĠRME PROJESĠ
DANIġMAN
Yrd.Doç.Dr.Vesile ÖMÜRBEK
ISPARTA 2011
ii
T.C.
SÜLEYMAN DEMĠR ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
TEZSĠZ YÜKSEK LĠSANS
BĠTĠRME ÖDEVĠ SAVUNMASI VE SÖZLÜ SINAV TUTANAĞI
ĠLGĠ: Enstitü Yönetim Kurulu'nun ..../....720 ..... Tarih ve ......... / ...... Sayılı Kararı.
ĠĢletme Tezsiz Yüksek Anabilim Dalında ders dönemine ait Eğitim-Öğretim
programını baĢarı ile tamamlayan 0930229443 numaralı Bülent AKSOY’'un
hazırladığı baĢlıklı TEZSĠZ YÜKSEK LĠSANS BĠTĠRME ÖDEVĠ ile ilgili ÖDEV
SAVUNMASI ve SÖZLÜ SINAVI Lisansüstü Öğretim Yönetmeliği'nin ........... md.
si uyarınca....... / ..... 720... ................................... günü saat ................ 'da yapılmıĢ;
sorulan sorular ve alınan cevaplar sonunda adayın bitirme ödevi savunmasının
KABULÜNE / REDDĠNE / DÜZELTME SÜRESĠ VERĠLMESĠNE,
OYBĠRLĠĞĠYLE / OY ÇOKLUĞUYLA karar verilmiĢtir.
SINAV JÜRĠSĠ
BAġKAN ÜYE ÜYE
i
ÖZET
KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇE SĠSTEMĠNĠN
HAZIRLANMASINDA ÇALIġANLARIN ALGISININ
DEĞERLENDĠRĠLMESĠ
Bülent AKSOY
Süleyman Demirel Üniversitesi, ĠĢletme Tezsiz Yüksek Lisans Bölümü,
Bitirme Projesi, 80 sayfa, Haziran 2011
DanıĢman: Yrd.Doç.Dr. Vesile ÖMÜRBEK
1980'li yıllardan itibaren birçok geliĢmiĢ ülke kamu mali yönetim sistemlerinde
reform giriĢimlerinde bulunmuĢtur. Genel olarak "özel sektör yönetim tekniklerinin
kamu kesiminde hayata geçirilmesi üzerine kurulan söz konusu reformlar, yönetim
ve bütçelemeye iliĢkin yeni yaklaĢımları ve araçları beraberinde getirmiĢtir. Söz
konusu reformların temel amaçları, daha kaliteli hizmet sunumuna yönelik vatandaĢ
taleplerinin karĢılanması, kaynakların etkin ve etkili kullanımı, hesap verebilirliğin
artırılması gibi hususları kapsamaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu ile kamu idarelerinde uygulama alanı bulan performans esaslı bütçeleme
temelinde kamu mali yönetiminin faaliyet alanlarında devletin performansının
belirlenmesini ve iyileĢtirilmesini öngörmektedir. Bu anlayıĢ ile kamu kaynaklarının
elde edilmesinde ve kullanılmasında, kamu idarelerinin etkinsiz ve verimsiz
oldukları alanların tespit edilmesi buna yönelik önlemlerin alınması, sorumlulukların
belirlenmesi ve nihai halde kamu hizmetlerinin sunumunda etkililik, verimlilik,
ekonomiklik ve Ģeffaflık sağlanması hedeflenmektedir. Kamu idarelerinde
performans esaslı bütçelemenin uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi ve bu
sonuçların kamu kaynak tahsisi kararlarının alınmasında kullanılması bu
uygulamanın baĢarısı açısından en önemli basamağı oluĢturmaktadır. Bu çalıĢmada
kamu idarelerinde performans esaslı bütçeleme uygulaması incelenmektedir. Ayrıca,
bir anket çalıĢması yapılarak, Akdeniz Üniversitesi çalıĢanlarından bütçe
hazırlanması ve uygulaması aĢamalarında görev alan personelin bütçe algısı
değerlendirilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Kamu bütçesi, Performans esaslı bütçeleme, Kamu çalışanları
algısı
ii
ABSTRACT
EVALUATION OF EMPLOYEES' PERCEPTION OF THE PUBLIC
SECTOR IN THE PREPARATION OF PERFORMANCE-BASED
BUDGET SYSTEM
Bülent AKSOY
Suleyman Demirel University, Department of Management,
Final Project, 80 pages, June 2011
Supervisor: Asst. Prof. Dr. Vesile ÖMÜRBEK
Many developed countries have attempted to reform their public financial
management systems since the 1980’s. These reforms generally based on
implementing management techniques of the private sector in the public sector have
brought new approaches and tools to management and budgeting. The main
objectives of these reforms include such issues as meeting citizen demands for beter
quality service delivery, efficient and effective use of resources, and increasing
accountability. Based on performance-based budgeting started to be adopted in
public administrations with the Public Financial Management and Control Law No.
5018, it is envisaged to determine and improve the performance of the state in
activity areas of public financial management. With this approach, in acquisition and
utilization of the public resources, it is aimed to detect the areas where public
administrations are not effective and efficient, to take necessary measures, to define
responsibilities and finally to ensure effective, efficient, economic and transparent
delivery of public services. Evaluation of performance-based budget implementation
results in the public sector and use of these results for making decisions on allocation
of public resources constitute the most important step for the success of this practice.
This study examines public administration, performance-based budgeting
application. In addition, a survey by the Akdeniz University staff involved in budget
preparation and implementation stages of the perception of the personnel budget is
considered.
Keywords: Public budget, performance-based budgeting, perception of public
employees
iii
ĠÇĠNDEKĠLER
ÖZET ............................................................................................................................ Ġ
ABSTRACT ............................................................................................................... ĠĠ
ĠÇĠNDEKĠLER ....................................................................................................... ĠĠĠ
KISALTMALAR DĠZĠNĠ ....................................................................................... VĠ
ġEKĠLLER DĠZĠNĠ ............................................................................................... VĠĠ
TABLOLAR DĠZĠNĠ ............................................................................................ VĠĠĠ
GĠRĠġ .......................................................................................................................... 1
BĠRĠNCĠ BÖLÜM
BÜTÇE SĠSTEMLERĠ
1. BÜTÇE SĠSTEMLERĠ VE GELĠġĠM SÜRECĠ ...................................................... 2
1.1 BÜTÇE SĠSTEMĠNĠN TANIMI VE ÖNEMĠ ................................................................ 2
1.2. BÜTÇE SĠSTEMLERĠNĠN SINIFLANDIRMASI .......................................................... 4
1.2.1. Geleneksel Bütçe Sistemi ........................................................................... 4
1.2.2. Performans Bütçe Sistemi .......................................................................... 5
1.2.3. Program Bütçe Sistemi ............................................................................... 6
1.2.4. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi............................................... 8
1.2.5. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi ............................................................... 9
1.2.6. Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemi ................................................................. 10
1.2.7. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ...................................................... 11
iv
ĠKĠNCĠ BÖLÜM
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠ VE ANALĠZĠ
2.PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠ .............................................. 14
2.1. PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠNĠN TANIMI VE ÖZELLĠKLERĠ ........ 14
2.1.1. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Tanımı ve Önemi ................... 15
2.1.2. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Özellikleri .............................. 15
2.2.PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠNĠN FARKLILIKLARI ....................... 18
2.3. PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEMENĠN UNSURLARI .......................................... 21
2.3.1. Stratejik Planlama .................................................................................... 21
2.3.2. Performans Programı ............................................................................... 23
2.3.3. Faaliyet Raporu ........................................................................................ 24
2.3.4. Performans Denetimi ............................................................................... 25
2.4. PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠNĠN GENEL DEĞERLENDĠRĠLMESĠ .. 25
2.5. PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠ ULUSLARARASI UYGULAMALARI . 27
2.6. PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠNĠN GELĠġMĠġ VE GELĠġMEKTE OLAN
ÜLKELER ĠTĠBARIYLA DEĞERLENDĠRĠLMESĠ ........................................................... 28
2.7. KAMU KURUMLARINDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠ
UYGULAMASI .......................................................................................................... 34
2.7.1. 5018 Sayılı Kanunla Getirilen Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi .... 34
2.7.2. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminden Beklenen Faydalar ............... 37
2.7.2.1. Mali Saydamlık ................................................................................. 37
2.7.2.2. Hesap Verebilirlik ............................................................................. 38
2.7.2.3. Mali Disiplin ..................................................................................... 39
2.7.2.4. Performans Yönetimi ........................................................................ 39
2.7.2.5. Performansa Dayalı Ücretlendirme ................................................... 40
2.7.2.6. Performans Denetimi ........................................................................ 40
2.7.2.7. Kamuoyu Denetimi ........................................................................... 41
2.7.3. Performans Esaslı Bütçe Sisteminin BaĢarısını Etkileyecek Faktörler .... 41
2.7.3.1. Yasadan Kaynaklanan Sorunlar ........................................................ 41
2.7.3.2. Uygulamada Çıkması Olası Sorunlar ................................................ 43
2.7.4. Kamu Kesiminde Performans Sonuçlarının Değerlendirilmesi ............... 46
v
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
PEFORMANS ESASLI BÜTÇELE SĠSTEMĠNDE KAMU ÇALIġANLARININ
ALGISI
3. KAMU ÇALIġANLARININ PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠ
ALGISI ....................................................................................................................... 54
3.1. KAMU ÇALIġANLARININ ALGISININ DEĞERLENDĠRĠLMESĠ ............................... 54
3.2. ARAġTIRMA BULGULARININ DEĞERLENDĠRĠLMESĠ .......................................... 55
3.3. PERSONELĠN BÜTÇE OLUġTURULMASINA KATKISI ........................................... 66
3.4. YÖNETĠMĠN BÜTÇE ALGISI ............................................................................... 68
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
SONUÇ VE ÖNERĠLER ......................................................................................... 70
KAYNAKLAR ......................................................................................................... 75
EKLER ...................................................................................................................... 77
EK-1 ........................................................................................................................... 77
vi
KISALTMALAR DĠZĠNĠ
ABD Amerika BirleĢik Devletleri
DPT Devlet Planlama TeĢkilatı
HGYS Hedeflere Göre Yönetim Sistemi
MTEF (Medium Term Expenditure Framework – Orta Vadeli Harcama
Yapısı)
OECD Ekonomik ĠĢbirliği ve Kalkınma Örgütü
PEB Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
PPBS Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi
SEB Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemi
TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi
vii
ġEKĠLLER DĠZĠNĠ
1ġekil 1.1. Modern Bütçe Sistemlerinin Hizmet Önceliği ve Kaynak Etkinliği
Açısından KarĢılaĢtırılması ...................................................................... 12
2ġekil 2.1. Performans Esaslı Bütçeleme Süreci ....................................................... 36
3ġekil 3.1. Katılımcıların Öğrenim Durumu ve Hizmet Süreleri Dağılımı ............... 56
4ġekil 3.2. Katılımcıların Kurumlarının Stratejik Planı, Performans Programı ve
Bütçesine ĠliĢkisi YaklaĢımları ................................................................ 58
viii
TABLOLAR DĠZĠNĠ
1Tablo 2.1. GeliĢmiĢ ve GeliĢmekte Olan Ülkelerde Kamu Yönetimi Reformlarına
Neden Olan KoĢullar .................................................................................................. 29
2Tablo 3.1. Katılımcıların Dağılımı ........................................................................... 55
3Tablo 3.2. Katılımcıların Öğrenim Durumu ve Hizmet Süreleri Dağılımı .............. 55
4Tablo 3.3. Katılımcıların Kurumlarının Stratejik Planı, Performans Programı ve
Bütçesine ĠliĢkisi YaklaĢımları .................................................................................. 57
5Tablo 3.4. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Faydaları Hakkında Katılımcıların
YaklaĢımı ................................................................................................................... 59
6Tablo 3.5. Katılımcıların Performans Esaslı Bütçe Sistemi Hakkında Bilgi
Düzeyleri YaklaĢımları .............................................................................................. 59
7Tablo 3.6. Katılımcıların PEBS GeliĢmeleri Hangi Kaynaktan Takip Ettikleri
Hakkındaki YaklaĢımları ........................................................................................... 60
8Tablo 3.7. Katılımcıların PEBS Eğitimleri Sıklığı Hakkındaki YaklaĢımları ......... 61
9Tablo 3.8. Kurumlarda Her Yıl PEBS Yönelik Amaç ve Hedeflerle Ġlgili Yapılan
ÇalıĢmalar Hakkındaki Katılımcıların YaklaĢımı ...................................................... 61
10Tablo 3.9. Kurumlarda Performans Programı Hazırlanırken Kaynak Ġhtiyacının
Nasıl Belirlendiği Hakkında Katılımcıların YaklaĢımı .............................................. 62
11Tablo 3.10. Kurumlarda Performans Hedefleri Belirlenirken Performans
Verilerinden Ne Oranda Yararlanıldığı Hakkında Katılımcıların YaklaĢımı ............ 63
12Tablo 3.11. Kurumların Performans Hedefleri Özellikleri Hakkında Katılımcıların
YaklaĢımı ................................................................................................................... 64
13Tablo 3.12. Kurumların Performans Hedeflerinin Bütçeyi Ne Oranda Kapsadığı
Hakkında Katılımcıların YaklaĢımı ........................................................................... 64
14Tablo 3.13. Kurumlarda Performans programı Hazırlanması Nedenleri Hakkında
Katılımcıların YaklaĢımı ............................................................................................ 65
1
GĠRĠġ
Ulusal ve uluslar arası sosyoekonomik sistemler, kurum ve kuruluĢların,
kendilerinde hizmet veya ürün alanların beklenti ve önerilerine açık olmasını, onların
memnuniyetlerinin esas alınmasını ve önceliklendirilmesini ve bu öncelikler
doğrultusunda yenilenen, sürekli iyileĢtirilen bir yönetim ve hizmet anlayıĢını temel
almasını zorunlu kılmıĢtır.
Bu bağlamda, Kamu mali yönetim sistemi, stratejik plan ve programlarda yer
alan politika ve hedefler doğrultusunda kaynaklarını etkin ve ekonomik kullanılması;
hesap verebilirlik ve mali saydamlık ilkelerini ön plana çıkarmıĢtır. Ön plana çıkan
birçok yeni ilkenin uygulamaya konulmasını sağlamak üzere kamu mali yönetim
sistemimize dahil edilen temel yöntem ve araçlardan biride performans esaslı
bütçeleme sistemi olup sistemin temel unsuru; stratejik plan, performans programı,
bütçe ve faaliyet raporudur.
Performans programları, Stratejik planlarla bütçeler arasında daha güçlü bağ
kurulmasını sağlayan araçlardır. Performans programları, kamu idarelerinin temel
politika hedefleri ile bunların kaynak ihtiyaçları arasında bağlantı kurulmasını
sağlaması açısından da önem taĢımaktadır.
Performans programları; çıktı ve sonuç odaklı bir anlayıĢla, doğru ve
güvenilir bilgiye dayalı, mali saydamlığı ve hesap verilebilirliği sağlayacak Ģekilde
her yıl hazırlanmaktadır. Ayrıca stratejik planlarla bütçeler arasında daha güçlü bağ
kurulmasını sağlaması yönünden de önemli araçlardandır.
Bu çalıĢmada öncelikle bütçe sistemleri hakkında bilgi verilerek, performans
esaslı bütçeleme sistemi ayrıntılılarına yer verilerek, kamu kurumlarında performans
esaslı bütçeleme uygulaması incelenmiĢ ve kamu çalıĢanlarının algısını
değerlendirme amacıyla bir anket çalıĢması yapılmıĢtır.
2
BĠRĠNCĠ BÖLÜM
BÜTÇE SĠSTEMLERĠ
1. Bütçe Sistemleri ve GeliĢim Süreci
Devlet bütçesi, kamusal hizmet sunumunun sağlanmasına yönelik mali bir
araçtır. Bütçenin nasıl kullanılacağı ve ne tür hedeflere ulaĢmak için düzenleneceği
hususları ise bütçe sistemi kavramını ortaya çıkarmaktadır.
Devlet yapısının değiĢimi, toplumsal ihtiyaçların çeĢitlenmesi ve kaynak
kıtlığı gibi temel değiĢkenler bütçe sistemlerinin geliĢtirilmesine yönelik çabaları
arttırmaktadır. Bu bölümde bütçe sistemlerinin tanımı ile önemi üzerinde durularak
geliĢimine ana hatlarıyla değinilecektir.
1.1 Bütçe Sisteminin Tanımı ve Önemi
Kelime anlamı olarak bütçe, gelecek dönemde elde edilecek gelirleri ve
yapılması planlanan harcamaları gösteren tablo olarak ifade edilebilmektedir. Bütçe
sistemi kavramı; kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde, mevcut kaynakların en
iyi Ģekilde planlanarak mali imkânlar dâhilinde kullanılmasını ve hedeflere ulaĢmak
için alternatif program ile faaliyetler arasında tercihlere göre kaynak tahsisi
yapılmasını içeren süreç olarak tanımlanmaktadır.
Kamusal anlamda bütçe sisteminin varlığından söz edebilmek için öncelikle
bütçe kavramının kamu sektöründe geliĢimine değinilmesi gerekmektedir. Kamusal
anlamda bütçenin tarihi geliĢimine bakıldığında, kavramın ilk defa Ġngiliz
belgelerinde geçtiği bilimsel olarak kabul edilmektedir. Ġlgili belgelerde bütçe, kamu
harcamaları için gerekli olan paranın konulduğu kralın çantası olarak tanımlanmıĢtır.
Fransa’da ise 1862 yılında kabul edilen kanunda bütçe kavramı; devletin yıllık gelir
ve harcamalarını tahminleyen ve yetkilendiren belge olarak ifade edilmiĢtir (Schik
A.,2002). Günümüzde ise devlet bütçesinin birçok bilim adamı tarafından benzer
Ģekilde tanımlandığı görülmektedir. Buna göre devlet bütçesini devletin bir yıllık
3
süre içinde gider ile gelirlerini tahminleyen ve bunların uygulanmasına izin veren
yasama tasarrufu ya da kanun olarak tanımlamak mümkündür.
Ġktisadi ve mali araç olan devlet bütçesinin; devletin ne yapıp ne
yapamayacağını belirten tercihleri göstermesi, iki politika veya bölge arasındaki
öncelikleri ortaya koyması ve hesap verebilirliğe yönelik olması gibi çeĢitli
özellikleri bulunmaktadır. Bu özellikleri itibarıyla politik tercihleri yansıtan devlet
bütçesinde özel sektörden farklı olarak birçok aktör bulunmakta ve bunlar toplumsal
kaynakları kullanılmaktadır (Allen R., ve Tomması, D, 2001:43).
Bütçe hazırlanmasıyla kamu kesimine ayrılan kaynakların hangi hizmetlere,
ne ölçüde dağıtılacağını belirlemekte ve gelirlerin tahsili ile harcamaların yapılması
yetkisini kullanmaktadır. Bu hedeflerin gerçekleĢtirilmesi için mali plan oluĢturma,
bu planı yönlendirici kanun çıkarma ve bütçe uygulamalarının kamu kurumları
tarafından gerçekleĢtirilmesi Ģeklinde üç bütçe aĢaması gerekmekte ve bunların bütçe
sistemi ile uyumlu Ģekilde yürütülmesi önem arz etmektedir.
Kamusal faaliyetlerin planlanması ve kamu gelirleri ile giderleri arasında
dengenin bütçeyle sağlanabilmesinden dolayı sürecin iĢleyiĢinin devamlılığı
açısından sistematik bir döngünün olması önem arz etmektedir. Bu döngünün
oluĢması etkin bütçe sistemine imkan vererek devletin daha etkili plan hazırlamasına,
kontrolüne, koordinasyonuna ve ticari faaliyetlerinin geliĢmesine olanak
sağlamaktadır.
Günümüz bütçe sistemi1 anlayıĢının; mali disiplini sağlamak, kaynakları
devletin değiĢen önceliklerine göre tahsis etmek ve kaynaklarının daha etkin
kullanımını teĢvik etmek gibi görevler üstlendiği görülmektedir. Üstlendiği bu
misyonlar ile sistem; iktisadi büyüme ile kalkınmanın sağlanması ve gelir
dağılımının düzenlenmesi gibi mali amaçların gerçekleĢtirilmesinde yol göstericidir.
Dolayısıyla doğru Ģekilde düzenlenmiĢ bütçe sistemi, devletin makro ekonomik
politikalarının en önemli yönlendirme ve uygulama aracıdır.
1Bütçe sistemi ifadesi bütçeleme sistemi Ģeklinde de kullanılmaktadır. Bu bağlamda Geleneksel,
Performans, Program ve Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemleri bütçe sistemi olarak ifade
edilirken; Sıfır Esaslı ve Performans Esaslı sistemler ise bütçeleme sistemi Ģeklinde belirtilmektedir.
Dolayısıyla bu çalıĢmada aynı anlamlarda olmalarına rağmen bütçe sistemi veya bütçeleme sistemi
ifadeleri geçebilecektir.
4
1.2. Bütçe Sistemlerinin Sınıflandırması
Bütçe sistemleri günümüze doğru; Geleneksel Bütçe, Performans Bütçe,
Program Bütçe, Planlama-Programlama-Bütçeleme, Hedeflere Göre Yönetim, Sıfır
Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Ģeklinde bir
geliĢim izlemiĢtir.
1.2.1. Geleneksel Bütçe Sistemi
Tarafsız devlet anlayıĢının ve denk bütçe ilkesinin ön plana çıktığı Geleneksel
Ġktisadi YaklaĢım, kamu faaliyetlerinde adalet ve güvenlik hizmetlerinin iktisadi
hayatın iĢleyiĢinin devamlılığı açısından yeterli olduğunu savunmuĢtur. Bu nedenle,
devlet bütçesinin gerek gelirler gerekse giderler yönüyle hacmi ve kamusal
hizmetlerin kapsamı son derece sınırlı tutulmuĢtur.
Bu dönemde uygulanan bütçe sistemi geleneksel bütçe sistemi olarak
tanımlanmaktadır. Sistemde amaç devlete yön vermek ve yasama organının
denetimine kolaylık sağlamaktır (Moğol, 2002:107). Dolayısıyla harcamaların
çeĢitliliği kapsam olarak sınırlı tutulmakta ve harcamalar “harcama kalemleri”
Ģeklinde sınıflandırılmaktadır. Bu nedenle ilgili bütçe sistemine “harcama kalemleri
bütçesi” de denilmektedir. Harcama kalemlerine göre sınıflandırmada önemli olan
harcanacak para olup, kaynakların niçin kullanılacağı ya da ne gibi fayda sağlayacağı
üzerinde durulmamaktadır (Tüğen,107). Böylece geleneksel bütçe girdi odaklı bir
sistem olarak kullanılan kaynakların miktarına odaklanmaktadır.
Sistemde kanuniliğin temel amaç olması ve kontrol sisteminin de bu esasa
dayandırılmasından dolayı hizmetlerin sunumunda etkinlik ölçümlerinin
geliĢtirilmesi ihmal edilmiĢtir (Falay, 1979:36). Sistemde etkinlik göstergelerinin
dikkate alınmaması neticesinde, gelecek dönemlerde yapılacak kaynak dağıtım
kararları için yetersiz bilgi elde edilebilmiĢ ve bu durum kıt kaynaklar ile artan
toplum ihtiyaçlarının karĢılanmasında bütçe sisteminin aksayan yönünü
oluĢturmuĢtur.
Devletin ekonomide ön plana çıkması ve ekonomide birçok faaliyetin kamu
kurumları tarafından yapılmaya baĢlanmasıyla birlikte geleneksel bütçe sisteminin
5
yetersizliği de ön plana çıkmıĢtır. Toplumun ihtiyaçlarının pek çoğunun devlet
tarafından karĢılanması ve kamu yönetiminde etkinlik sorununun ortaya çıkması gibi
nedenler modern bütçe sistemlerine ihtiyacı ortaya çıkarmıĢtır. Böylece birçok
ülkede geleneksel bütçe sisteminden performans bütçeye geçilmesi için çalıĢmalar
baĢlatılmıĢtır.
1.2.2. Performans Bütçe Sistemi
Geleneksel bütçe sisteminden modern bütçe sistemlerine geçiĢin ilk aĢaması
performans bütçedir2. Sistemin geliĢimi yirminci yüzyılın baĢlarında Amerika
BirleĢik Devletleri (ABD)’nde gerçekleĢmiĢtir.
“Ġcraat bütçesi” ya da “iĢ bütçesi” olarak da nitelendirilen performans bütçe
sistemi; amaçların saptanması, bu amaçlara ulaĢmayı sağlayacak alternatiflerin
bulunması, yeni sınıflandırma sisteminin uygulanması, planlama yapılması, kaynak
ile maliyetlerin fonksiyonlar arasında dağılımı yoluyla bütçelere yansıması ve
raporlama ile yeni muhasebe sisteminin kurulması gibi yenilikleri beraberinde
getirmiĢtir. Sistemde kamu kurumlarına ayrılan ödeneklerle amaçları gerçekleĢtirme
düzeylerini ortaya koyan sınıflandırma yapılmaktadır (CoĢkun; 1989:113).
Performans bütçe sisteminde amaç, kamu kesiminin etkinliğini arttırmak için
kamusal faaliyetlerin gerçekleĢme derecesini ölçmek ve bunları belirli programlar
Ģeklinde formüle etmektir. Sistemde yürütülmekte olan faaliyet birim maliyet
Ģeklinde ölçülüp hesaplandığı için farklı çözüm yöntemlerinin kapsayacağı süre ve
maliyetler belirtilmelidir (Edizdoğan; 1998:53-54). Sistemin iĢlerliği açısından en
önemli unsur, ölçülebilir birimlerin esas alınmasıdır. Kurumların performanslarının
ölçülebilmesi için fayda-maliyet analizine imkan verebilecek Ģekilde kullanılan
girdiler, rakamsal değer taĢımalıdır. Kullanılan girdilerin miktarı ile elde edilen
çıktıların arasındaki oransal değer, kamu kurumunun gerçek performansını
yansıtmaktadır.
2Performans bütçe ve performans esaslı bütçeleme sistemi amaçları itibarıyla aynı olup iki sistemde
performansın ölçülmesini temel almaktadır. Birçok çalıĢmada performans esaslı bütçeleme ile ilgili
bilgi verilirken sistem, performans bütçe ya da yeni performans bütçe Ģeklinde de ifade edilmektedir.
Böylece performans esaslı bütçeleme sisteminin aslında performans bütçenin daha modern bir
versiyonu olduğunu belirtmek mümkündür.
6
Bu çağdaĢ yaklaĢımlara rağmen, geleneksel bütçe sistemi, denetim açısından
gerçekleĢme sonuçlarını temel almakta yani denetimden çok teftiĢ mantığını
yürütmektedir. Bu nedenle sistem, kamu kurumunun performansının arttırılmasını
amaçlamamakta, bunun yerine yılsonu teftiĢ ile kaynakların ne Ģekilde kullanıldığını
ortaya koymaktadır. Böylece sistemde denetim, kaynak kullanımında israfı önleyici
değil, daha ziyade ortaya koyucu Ģekilde yapılmaktadır.
1.2.3. Program Bütçe Sistemi
Performans bütçe sisteminin daha ileri aĢaması olan program bütçe sisteminin
geliĢimi ABD’de 1949 yılında Herbert Hoover baĢkanlığında “Devletin Yürütme
Organının Organizasyonu Komisyonu”’nun kurulması ile baĢlamıĢtır. Komisyon,
ABD bütçe sürecinin taĢıdığı aksaklıkları ortaya koyarak idari etkinliğin
geliĢtirilmesi ve ödeneklerin yapılan iĢlere göre sınıflandırılması gerektiğini ifade
etmiĢtir3.
Program bütçe; kamu hizmetleri arasında toplum tercihlerine en uygun
bileĢimin seçilmesi ve kamu hizmetleri talebinin belirlenmesi Ģeklinde
tanımlanabilmektedir. BaĢka bir ifadeyle performans bütçe (iĢ bütçesi) bir hizmetin
nasıl yapılacağı üzerinde dururken, program bütçe buna ek olarak maliyet ve toplum
refahı açısından ne yapılacağını da en uygun düzeyde belirlemeyi amaçlamaktadır.
Bu sebeple, kurumun örgütlenmesi son derece esnek ve hizmetlere bağlı olarak
değiĢmeye elveriĢli olmalıdır (Bulutoğlu, KurtuluĢ, 1981:57-58).
Devlet faaliyetlerinin çeĢitlenmesi ve hizmetlerin etkin Ģekilde sunulmasının
gerekliliği performans bütçeden program bütçeye geçiĢi zorunlu kılmıĢtır.
Performans bütçeden program bütçe sistemine geçiĢi zorunlu kılan temel hususlar Ģu
Ģekilde belirtilebilir: Öncelikle program bütçe bünyesinde birkaç performans bütçeyi
bulundurabilmesinden dolayı, bu sisteme göre daha geniĢ bir bütçeyi ifade
etmektedir.
3Program bütçenin geliĢtirildiği ABD’de sistemin yöneldiği temel amaç; “her Amerikalıya mümkün
olan en düĢük maliyetle daha iyi bir hayat sağlamak, iĢleri daha hızlı, daha iyi ve daha ucuza yapma
yolları bulmak” Ģeklinde belirtilmiĢtir.
7
Program bütçede program, yönetimde o görevle ilgili üst kademedeki
yöneticinin yetki ve sorumluluğuna verilmekteyken performans ise, daha alt
düzeydeki kademelere bağlanmaktadır.
Program bütçede kamu yönetiminin ana hizmet fonksiyonları belirlenmekte
ve bunlara yönelik faaliyet ile projelerin sınıflandırılması yapılmaktadır. Performans
bütçede ise bu hizmetlerin birim maliyetleri hesaplanmakta ve bunlarla elde edilecek
faydanın karĢılaĢtırılması yapılmaktadır. Ayrıca, program bütçedeki programlar
geleceğe yönelik hazırlanmaktayken, performans bütçe ise esasen geçmiĢ yıl
iĢlemlerini dikkate almaktadır. Genel olarak program bütçe devlet yükümlülüklerinin
yapılan hizmet açısından değerlendirilerek sınıflandırıldığı ve kaynakların ayrımında,
faaliyetlerin yürütülmesinde hizmeti esas alan bir bütçe biçimidir. Sistemin ilk
aĢamasında devlet fonksiyonlarının ve bu fonksiyonların gerektirdiği hizmetlerin
sınıflandırılması yapılmaktadır. Sistemde fonksiyonel sınıflandırmaya göre
gruplandırılan hizmetleri baĢarmak için çeĢitli programlar hazırlanmakta ve ne tür
programın yürütüleceği öncelikle tespit edilmektedir.
Bütçeleme süreci, yukarıdan aĢağıya doğru iĢlemektedir. Sistem genel olarak
hükümet için organizasyonel amaçları tanımlamakta fakat kurumların daha üst
kurumsal amaçlara ne kadar katkıda bulunduğunu ortaya koyan performans bilgisini
Ģart koĢmamaktadır. Bu tür bir organizasyonel yapı; geniĢ kapsamlı politik amaçları
yansıtmasına rağmen faaliyet ve çıktı düzeyindeki yönetim ile ilgili sınırlı sayıda
performans ölçümünü zorunlu kılmaktadır. Sistem; geleneksel bütçe sisteminin
sağladığı parasal denetim, performans bütçe sisteminin etkinlik denetimi
fonksiyonlarının yanı sıra, bütçenin stratejik planlama aracı olarak kullanılmasını da
sağlamaktadır. Sistem ile çeĢitli kamu hizmetlerinin öncelik sırasına göre
değerlendirilmesi, belirli kamu hizmetlerinin gerçekleĢtirilmesi konusunda alternatif
hizmet programlarının kantitatif analiz teknikleri ile karĢılaĢtırılması mümkün
olmaktadır. Program bütçe sisteminin uygulanmasında maliyet muhasebesi, etkinlik
denetimi için zorunludur.
8
1.2.4. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi
Amerika BirleĢik Devletleri’nde performans ve program bütçe ile baĢlayan
reform hareketleri, 1960 yılında Planlama–Programlama- Bütçeleme Sistemi Ģekline
dönüĢmüĢtür (Batırel: 51). ABD’de bir araĢtırma firması olan “Rand Corporation” bu
konuda pilot kuruluĢ olarak seçilmiĢtir.
Program bütçe çalıĢmalarına ABD BaĢkanlarından Hoover’ın baĢkanlığında
da devam edilmiĢtir. Öncelikle özel sektörde uygulanan program bütçe sisteminde
maliyet-fayda unsuru göz önünde tutulmuĢtur. Bu sektördeki uygulamasında baĢarılı
sonuçlar elde edilmiĢ ve tüm kamu kesiminde uygulanmaya baĢlanmıĢtır
(Mushkin,1969:168).
Sistem; mali yılda belli bir hizmetin gerçekleĢtirilmesi için ne kadar harcama
yapılacağının tespitini esas alınması Ģeklinde tanımlanabilir. Bu sistemde; hizmet-
maliyet, maliyet-fayda ilkeleri esas olup maliyetlerin hesaplanmasını esas alan bir
bütçe sistemi olması nedeniyle hesaplamalar, kesin verilere dayandırılmalıdır.
Sistemde “hangi hizmetin kimler için yapılacağı” sorusu hareket noktasıdır. En az
maliyetle en çok fayda sağlamaya yönelen PPBS, kamu sektörünün ulusal
ekonominin planlı geliĢmesini desteklemesi için kalkınma planı ve yıllık programlar
ile yakın iliĢki içinde bulunmaktadır. PPBS sisteminin iĢleyiĢi ile ilgili planlama,
programlama ve bütçeleme aĢamaları üzerinde durulmaktadır (Erginay, 1990:176) .
Sistemin iĢleyiĢi açısından ilk aĢama olan planlama, hedeflerin
saptanmasından programların uygulanmasına kadar geniĢ bir sahayı kapsamaktadır.
Bu sürecin kapsamına; hükümetin ve çeĢitli kamu kuruluĢlarının alternatif
amaçlarının açıkça belirlenerek sıralanması, uzun vadeli alternatif programların
oluĢturulması, alt programlar ile faaliyetlerin belirlenmesi, programların
uygulanabilmesi için gerekli mali kaynakların saptanması, programların
uygulanması, sonuçlarının değerlendirilmesi ile plan ve programların devamlı olarak
gözden geçirilerek gerekli değiĢikliklerin yapılması girmektedir.
Sistemde planlamadan sonra ikinci önemli aĢama ise programlamadır.
Aslında planlama ve programlama birbirinin içine girmiĢ, birbirini tamamlayan iki
süreçtir. Ancak, programlama planlamaya göre daha dar olup, belirli amaçların
gerçekleĢtirilmesi için gerekli faaliyetlerin ve kaynakların bir araya getirilmesi,
9
seçimlik programların değerlendirilmesi ve aralarından amacı en iyi gerçekleĢtirecek
olanın seçilmesi süreçlerini kapsamaktadır. Bu sistemde program, açıkça belirlenmiĢ
bir amacı gerçekleĢtirmek üzere, amaçla ilgili tüm faaliyetlerin ve kaynakların bir
araya getirilmesidir. Böylece oluĢturulan program sınıflaması ise bütçeleme aĢaması
için temel yapıyı oluĢturmaktadır.
PPBS’de mali kaynakların temini ve programlara tahsisi ise bütçeleme
aĢamasında yapılmaktadır. Planlama aĢamasında ne tür politikalar belirlenirse
belirlensin bunlar, bütçelerle uygulanmadığı sürece anlam ifade etmemektedir. Plan
ve program ile doğrudan doğruya harcamayı gerektiren seçenekler saptanırken, bütçe
sayesinde plan ve programların uygulanabilmesi için kaynaklar sağlanmakta ve
bunlar arasında denge kurulmaktadır. Dolayısıyla sürecin esasını her faaliyetten bir
birimin sorumlu tutulması oluĢturmakta ve her birim kendi faaliyet alanında
maliyetleri azaltmak ve çıktıları arttırmak açısından yetkilendirilmektedir (Aksoy,
1993:94).
Sistem analizi aĢamasında ise bir faaliyetin ulusal politikalar açısından
uygunluğu veya yeterliliği en geniĢ açıdan incelenmekte ve karar vericilere bu
faaliyeti en iyi Ģekilde nasıl gerçekleĢtirebilecekleri yönünde bilgi sağlanmaktadır.
ABD’de PPBS uygulamasında çeĢitli sorunlar ortaya çıkmıĢ ve yeni
bütçeleme sistemine yönelik çalıĢmalar ortaya konulmuĢtur. Ülkede PPBS
deneyiminin baĢarısız olmasının çeĢitli nedenleri bulunmaktadır. Örneğin, bütçe
sürecinde politikacıların rolü tanımlanmamıĢ ve hükümetin amaç ile faaliyetlerinin
farklı politik değerlerin uzlaĢması sonucunda ortaya konulması gerçeği yeterince
dikkate alınmamıĢtır. Diğer yandan sistemde gerekli olan analizler için üst düzey
eğitim almıĢ idarecilere gerek duyulmasına rağmen, bu konuda yeterli geliĢme söz
konusu olmamıĢtır. Dolayısıyla bu ve benzeri nedenlerden dolayı yeni sistem
arayıĢlarına geçilmiĢtir.
1.2.5. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi
Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (HGYS), ABD’de PPBS’nin yerine
uygulanmaya çalıĢılmıĢ ve bu sistemde baĢarılı olamayan bazı dairelere biraz daha
serbestlik tanınması amacıyla baĢlatılmıĢtır. Sistem, öncelikle federal yönetimi
10
geliĢtirmeye yönelik düzenleme olup, kurumların belirlenen hedefleri ile bütçe
taleplerini iliĢkilendirmeye çalıĢmaktadır.
Bu yaklaĢımda yöneticiler tarafından programlar için hedefler belirlenmiĢ,
yıllık uygulama planları hazırlanmıĢ ve performansı geliĢtirmek üzere hedeflerin
gerçekleĢmesi izlenmiĢtir. Bu dönemde kullanılan performans bilgisi sonuç odaklı
olmaktan ziyade üretkenlik odaklı olmuĢtur (Erüz, 2006: 273).
Kısa bir dönem için uygulanmıĢ sistemde 21 kurumun 20’si istenilen
hedefleri tespit etmiĢ ancak sistemin uygulanabilmesi için gerekli adımların birçoğu
atılamamıĢtır. Örneğin, kurumların belirledikleri hedefler kolaylıkla ölçülebilir
nitelikte olmamıĢtır. Diğer yandan kurumlar, bir yılda elde edilemeyecek ve kurum
yöneticilerinin kontrolü dıĢında gerçekleĢebilecek konular üzerine odaklanmıĢtır. Bu
sonuç kurum yöneticilerinin hesap verilebilirliğini ölçmek açısından güçlükler ortaya
çıkarmıĢtır. Dolayısıyla kamu sektöründe kısmen uygulanmaya çalıĢılmıĢ bu
sistemden istenilen sonuçlar elde edilemediği için sıfır esaslı bütçeleme sistemine
geçilmiĢtir.
1.2.6. Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemi
PPBS’nin uygulanmasının uzun zaman alması, oldukça maliyetli bir sistem
olması ve dünya konjonktüründe görülen stagflasyonist eğilimler sonucu kamu
sektörünü küçültme çabaları yeni sistem arayıĢlarını ortaya çıkarmıĢtır.
“Sil baĢtan bütçeleme” ya da “yeni baĢtan bütçeleme” olarak ifade edilen bu
sistemde; geçmiĢ yılların ödenekleri sıfır kabul edilmek suretiyle, gelecek yıl
bütçelerinin bunlara bağımlılığı ortadan kaldırılmaktadır. Bu sistemde kamu
yöneticilerinin bütçe gerekçelerini en ince ayrıntısına kadar düzenlemeleri zorunlu
kılınmakta ve kamu faaliyetleri karar paketleri Ģeklinde düzenlenerek nispi
önemlerine göre sistematik olarak değerlendirilmektedir. Bundan dolayı bütçeleme
sürecinde kamu kurumları tüm dikkatlerini bütçe hazırlık çalıĢmalarına vermektedir.
Böylece sistemin temel odak noktasını alternatif bütçe düzeylerinde elde edilebilir
baĢarıların en uygun Ģekilde optimize edilmesi oluĢturmaktadır. Program ya da
performans bütçeden farklı olarak bu sistem; bütçeleri yönetim ve maliyet etkinliği
çerçevesinde inceleyen bir araç olup, yasama organının bütçeleme sürecindeki rolünü
11
arttırmaktadır. Dolayısıyla planlama aĢaması çerçevesinde belirlenen hedef ve
amaçların uygulanmasıyla ilgili olarak SEB’de tüm faaliyetler ve alternatifler
ayrıntılı Ģekilde tanımlanmakta ve hedef ile maliyetler arasında iliĢki kurulmaya
çalıĢılmaktadır. Ancak SEB sürecinde bu tür analizlerin gerekliliği; uygulamaya
zaman maliyeti getirmesi ve sistemde her aĢamanın ayrıntılı değerlendirilmesinin
zorunlu kılınması, bütçe hazırlama sürecini mali sistemin odak noktası haline
getirmektedir. SEB’in en fazla eleĢtirilen yönü muhtemelen karar birimlerinin
oluĢturulmasında ve uygulanmasında personel zamanına aĢırı ihtiyaç duyulması ve
sürecin maliyetli olmasıdır (Tüğen, 1999).
Alınması muhtemel her türlü harcama kararı için çok sayıda karar paketinin
oluĢturulması gerekliliği ve incelenmesi süreci tüm mali yılın bir nevi bütçe
hazırlama dönemi olarak iĢlemesine neden olabilmektedir. Dolayısıyla bütçe
hazırlanması temel nokta iken uygulama ve denetim aĢamaları ikinci planda
tutulmaktadır.
1.2.7. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
Performans esaslı bütçeleme sistemi hakkında ayrıntılı değerlendirmelere
sonraki bölümde değinilecektir. Bununla birlikte performans esaslı bütçelemenin4
bütçe sistemleri içinde son dönemde geliĢtirilen bir teknik olduğunu belirtmek
yerinde olacaktır. Kamuda toplam kalitenin geliĢtirilmesi, iyi yönetiĢim ile stratejik
yönetim gibi yeni eğilimler bütçe sisteminde dönüĢümü gerekli kılmakta ve bu
dönüĢüm, çeĢitli yönlerini diğer modern bütçe sistemlerinden alan ve kurum misyon
- vizyonları ile birleĢtiren performans esaslı bütçeleme ile sağlanmaktadır (Özen,
2008:23-24).
Bütçeleme sistemleri hakkında bu bölümde yapılan açıklamalar ıĢığında ġekil
1.1. oluĢturulmuĢ ve modern bütçe sistemleri iki kriter açısından incelenmiĢtir.
ġekilde görüleceği üzere birinci kriter olarak etkinliğin sağlanması amacıyla hizmet
önceliğinin belirlenmesi esas alınmaktadır.
4 Performans esaslı bütçeleme Ģeklinde ülkemize gelen bu sistem dünyada; çıktı odaklı bütçeleme,
sonuç odaklı bütçeleme, performans esaslı program bütçe, çıktı odaklı yönetim, sonuç odaklı yönetim,
performans yönetimi Ģeklinde de adlandırılabilmektedir (ERÜZ; a.g.m., s.270).
12
Ġkinci kriter ise kaynakların tahsisinde etkinsizliğin söz konusu olmasıdır. Bu
iki kriterin gösterildikleri okların yönleri ise ilgili kriterlerin daha yoğun olarak ön
plana çıktığı sistemleri iĢaret etmektedir. Dolayısıyla Ģekilde bütçe sistemleri bu iki
kriter açısından karĢılaĢtırılmaktadır. Bu tür bir karĢılaĢtırma sayesinde performans
esaslı bütçelemeye neden geçildiği daha net ortaya konulabilmektedir. ġekilde
modern bütçe sistemleri, hizmet sunumunda önceliklerin belirlenmesi ve kaynak
tahsisinde etkinliğin söz konusu olması göstergeleri çerçevesinde sıralanmıĢtır.
1ġekil 1.1. Modern Bütçe Sistemlerinin Hizmet Önceliği ve Kaynak Etkinliği
Açısından KarĢılaĢtırılması
(Kaynak: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol GM; Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot
Kurumlar Ġçin Taslak), Temmuz 2004, s.7. )
Esasen modern bütçe sistemleri bu iki gösterge üzerinde yoğunlaĢmaktayken
performans esaslı bütçeleme sisteminde söz konusu önem daha da artmaktadır. Önem
derecesine göre ortaya çıkan bu geliĢim, sistemlerin teorik çerçevesinin teknolojik
geliĢmelerden ötürü daha modern yönde oluĢturulmasına dayanmaktadır. Kamu
hizmetlerinin sunumunda kaynakların kısıtlı olmasından dolayı, bazı hizmetlerin
diğerlerine oranla daha öncelikli sunulması zorunlu olabilir. Örneğin sağlık
hizmetinin, kütüphane hizmetine göre hayati nedenden dolayı önceliği söz konusu
olabilir. Genel olarak modern bütçe sistemleri bu yönde bir çaba sarf etmekle
birlikte, performans esaslı bütçelemeye doğru her yeni sistem çeĢitli bilimsel ve
teknolojik geliĢmeler desteğiyle daha fazla hizmet etkinliği sağlayabilmektedir
13
(Polat, 2006). Aksine geleneksel bütçeye doğru geriye dönüĢte ise her sistemin bir
sonrakine göre kaynak tahsisinde maliyet etkinliği göstergesini daha az
karĢılayabildiğini belirtmek mümkündür.
14
ĠKĠNCĠ BÖLÜM
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SĠSTEMĠ VE ANALĠZĠ
2.Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
Modern bütçe sistemleri içinde en geliĢmiĢ sistem, performans esaslı
bütçeleme sistemidir. Bu sistemin geliĢiminde dünyadaki yeni eğilimler rol
oynamıĢtır. VatandaĢ-müĢteri kavramı, hesap verilebilirlik5, kontrol, mali saydamlık
ve mali disiplin gibi kavramlar yeni bütçeleme sisteminin geliĢiminde temel rol
oynamıĢtır. Performans esaslı bütçeleme sisteminin tanımı ve önemi üzerinde
durulurken bu tür kavramlar üzerinde de durulması gereklidir.
2.1. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Tanımı ve Özellikleri
Kelime anlamı olarak performans, belirlenen koĢullara göre bir iĢin yerine
getirilme düzeyi veya çalıĢanın davranıĢ biçimi olarak tanımlanmaktadır. BaĢka bir
deyiĢle, çalıĢanın belirli bir zaman kesiti içinde kendisine verilen görevi yerine
getirmek suretiyle elde ettiği sonuçlar ya da amaçlı ve planlı bir etkinlik sonucunda
ortaya çıkan ürünü, nitel ya da nicel olarak belirleyen bir kavram olarak
tanımlanabilir. Herhangi bir disiplinde performansın varlığından söz edebilmek için,
öncelikli olarak ilgili alanda hedeflerin tespit edilmesi ve bu hedefler doğrultusunda
yapılan faaliyetlerle elde edilen sonuçların değerlendirilmesi gerekmektedir. Kamu
yönetimi açısından performans, kamu kurumlarının topluma sunmak üzere
üstlendikleri mal ve hizmetleri yerine getirmeleri ve sunmalarıdır. Bu anlamda
performans; maliyet-hizmet etkinliğini ve kamu kaynaklarının kullanımında tasarruf
sağlanmasını ifade etmektedir. Performans yoluyla kamu kesimi çalıĢanlarının güçlü
maliyet bilincine kavuĢturulması amaçlanmaktadır (Eren, 2003: 93).
5OECD’ye göre hesap verilebilirlik; hükümetlerin uygulamalarıyla ilgili hesabını verme ve soruları
cevaplandırma gibi hususlarda sorumluluk altına alınması anlamına gelmektedir.(OECD; OECD Observer, April
2005, s.2).
15
2.1.1. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Tanımı ve Önemi
Performans esaslı bütçeleme, performans yönetimi anlayıĢının bir parçasıdır.
Bu sistem; kamu kurumunun belirlenmiĢ amaç ve hedeflere ulaĢmasını sağlamak
üzere kaynakların tahsisini amaçlamakta ve kurumun performans ölçütlerine göre
amaçlarına ulaĢıp ulaĢmadığının izlenmesini içermektedir. Kamu sektöründe
performansın arttırılması için yöneticilere esneklik ya da kamu kurumlarına özerklik
tanınması yeterli değildir. Ayrıca kurum yöneticilerine yetki devri yapılmalı ve bu
bağlamda sorumlulukları daha fazla arttırılmalıdır. Bunun için performans
göstergelerine, sonuçların görülmesine ve analize uygun bütçe sistemine ihtiyaç
bulunmaktadır.
2.1.2. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Özellikleri
Performans esaslı bütçeleme sistemi, kullanılan kaynağın büyüklüğünden
ziyade vatandaĢın memnuniyetine odaklanmakta, kamu yöneticisinin ne kadar
harcadığını değil, ne ölçüde hedefe ulaĢtığını sorgulamakta ve hesap verme
sorumluluğunu güçlendirmektedir. Planlama ve performans kavramlarının bütçeleme
ile entegrasyonu olan bu sistemde bütçe hazırlanırken kullanılan performans
bilgisinin doğru kararlar alınmasına yardımcı olması ve kurum performanslarını
arttırması beklenmektedir. Sistem, performans amaç ve hedefleri ile performans
düzeylerini gerçekleĢtirmek için gerekli olan maliyetler arasındaki iliĢkiyi açık
Ģekilde ortaya koymaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sistemi, performans bilgisini temel almakta ve
bu nedenle sisteme yönelik çalıĢmalarda bulunan kamu kurumlarının performans
bilgisini sağlayacak bilgi sistemine sahip olması gerekmektedir (Yenice, 2006).
Sistemde; maliyetlere, çıktılara ve sonuçlara önem verilmekte ve bu durum, bütçe
artıĢının kurumlar düzeyinde harcamalardan ziyade çıktılara göre belirlenmesini
gerektirmektedir. Bu nedenle kamu sektöründe önemli değiĢikler gerekmektedir. Bu
değiĢiklikler; kamu kurumlarına kaynak kullanımında daha ileri derecede esneklik
sağlanması, tahakkuk esaslı muhasebesinin yönetim bilgi sistemlerine entegrasyonu,
daha sıkı kontrol mekanizmalarının geliĢtirilmesi ve hesap verme yükümlülüğünün
16
geliĢmiĢ raporlama sistemleri ile mali saydamlık politikaları yoluyla daha da
güçlendirilmesi olarak sıralanabilir.
Kurumların stratejik amaç ve hedeflerini ortaya koymalarıyla birlikte
baĢlayan performans kültürünün adaptasyonu süreci, performans programları, bütçesi
ve değerlendirilmesi süreci ile devam etmektedir. Bu aĢamaların her birinde
performansın sürece dahil edilmesi ve izlenmesi söz konusudur. Sistemin iĢleyiĢi ve
performansın etkili Ģekilde ölçülebilmesi açısından önemli bir nokta nakit esaslı
muhasebe sisteminden tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmesinin
gerekliliğidir. Tahakkuk esaslı muhasebeye geçiĢin en önemli nedeni, devletin
maliyetleri hakkında daha kapsamlı bilgi edinmeye olanak sağlaması ve daha etkin
devlete doğru bir yönelime imkan vermesidir. Tahakkuk esaslı muhasebe sistemine
geçilmesinde genel olarak bazı amaçlar gözetilmektedir. Bu amaçlar: performans
yönetimini tamamlayıcı olması; daha iyi bir mali yönetime yardımcı olması, program
maliyetleri hakkında bilgi akıĢını arttırması, kaynak tahsisleri hakkında bilgi
sağlaması ve mali raporlamayı geliĢtirmesidir (Tüğen ve Özen, 2004).
Performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanabilmesi için tahakkuk esaslı
muhasebe sistemi gibi önemli diğer bir unsur da Orta Vadeli Harcama Yapısı
(Medium Term Expenditure Framework – MTEF)’dır. Bu yaklaĢım Dünya Bankası
tarafından makro disiplinin sağlanması, stratejik önceliklere göre kamu kaynaklarının
dağıtılması ve bu kaynakların uygulamada etkin Ģekilde kullanılması için
geliĢtirilmiĢtir. Çok yıllı bütçe projeksiyonlarına dayanan kamu kaynak kullanım
sistemi olan MTEF; karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine
yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ile maliyetleriyle
iliĢkilendirilmesine imkan veren kamu harcama programlarını geliĢtirmeye yönelik
bir süreçtir.
MTEF, orta vadeli bütçe yapısına performans esaslı bütçeleme mantığının
dahil edilmesiyle belirlenmektedir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel
özelliği, kaynakların dağıtımı ve kullanımında etkinliği arttırmanın yanı sıra kamu
harcamalarında mali disiplini sağlamaktır. Mali disiplinin sağlanması da orta veya
uzun vadeli yaklaĢımı gerekli kılmakta, bu noktada stratejik planlar en önemli araç
olarak dikkat çekmektedir. Stratejik planlar, kurumun orta ve uzun vadeli amaçlarını
17
ortaya koyduğu için performans bütçeleme de orta ve uzun dönemli olmalıdır.
Bütçeye uzun vadeli anlayıĢın getirilmesi için MTEF ya da çok yıllı bütçeleme
gerekli bir unsurdur (Arslan, M., 2006).
Sisteme geçiĢin kamu mali yönetimine sağlayacağı faydalar yanında, sistemin
getirdiği bazı zorluk ve risklerin de olduğunu söylemek mümkündür. Bunlar arasında
ilk olarak performans bilgisinin elde edilmesinin kamu yönetimine ilave maliyetler
yükleyeceği gerçeği bulunmaktadır. Ayrıca performans bilgilerinin elde edilmesinin
kamu çalıĢanlarına ilave iĢ yükü getirmesi de muhtemeldir. Diğer yandan iyi
oluĢturulmamıĢ performans ölçüm sistemlerinin kamu kurumlarının performansını
istenmeyen alanlara yönlendirmesi ve güçlü iç kontrol mekanizmaları
oluĢturulmadan kamu kurumlarına sağlanacak esnekliklerin mali yapıda bozulma
yaratabileceği de açıktır.
Sistemin iĢleyiĢi konusunda bazı uygulamaları analiz eden analist Martha
Wellman yaptığı incelemeler sonucunda önemli tespitlerde bulunmuĢtur. Wellman’a
göre PEB, sonuçların mantıklı Ģekilde ölçülebildiği sağlık ve sosyal hizmetler gibi
alanlarda baĢarılı olan bir sistemdir. Ancak sonuçların mantıklı Ģekilde ölçülemediği
alanlarda ise daha az baĢarı göstermektedir. Ayrıca uzun dönemli belirsiz sonuçların
elde edildiği durumlar için de PEB’in uygulanması oldukça zordur (Wheatley,
2004:38-39).
Performans esaslı bütçeleme sisteminin oluĢturulmasında diğer bütçe
sistemlerinin önemli etkileri söz konusu olmuĢtur. PPBS ise planlama ve bütçeleme
analizinin temel birimi olan bir programdır. Hedeflere göre yönetim; program
çıktıları ve bunları baĢarmak için kullanılan kaynaklar hakkında yönetimin hesap
verilebilirliğini prensip olarak kabul etmiĢtir. Sıfır esaslı bütçeleme sistemi ise
önceliklerin sıralanmasına önem vermekte, sistemde tüm hizmetlerin hedefleri
tanımlanarak önceliklere göre sıralanmaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sistemi ise program yapısı ile kurumsal yapıyı
birbirine uyumlaĢtırmaktadır. Dolayısıyla sistem, performans bütçeden performans
ölçümlerini, program bütçeden fonksiyonel sınıflamayı, hedeflere göre yönetimden
hedeflerin görüĢülmesini ve sıfır esaslı bütçelemeden hedeflerin sıralanmasını
almıĢtır. Böylece performans esaslı bütçeleme sisteminin geçmiĢ reformların birçok
18
amacını birleĢtirdiği ve kurum yöneticilerine hesap verme yönünde yetki devri
sağladığı söylenebilir (Cohtran, 2001:158).
Performans esaslı bütçeleme sistemine geçiĢte önemli bir adım da bütçe
dairesinin yeniden yapılandırılmasının gerekliliğidir. Bu bağlamda ilgili dairenin
yeni görevleri; etkin bütçeleme sisteminin planlanması, bütçenin kontrolü, öncelikli
programların tespiti ve bakanlıklarının performansının ölçülmesi ile sonuçların
değerlendirilmesi Ģeklinde belirtilebilir.
2.2.Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Farklılıkları
Performans esaslı bütçeleme sistemi, üç temel prensip üzerine oturtulmuĢtur.
Bunlar: hükümetin kurallar ve düzenlemelerden ziyade kamusal amaç ve misyona
göre çalıĢması, vergi ödeyenlerin çabadan ziyade sonuçlara göre vergi ödemesi ve
hükümetin amaç ile sonuçlar çerçevesinde geliĢmeyi ölçmesinin gerekliliğidir. Bu
temel prensipler ıĢığında sistemde öncelikle kurumun misyon ve vizyonları
paralelinde stratejik amaç (uzun vadeli ve soyut) ve hedefleri (beĢ yıllık, ölçülebilir
ve somut) ortaya konulmakta, bu doğrultuda da bütçelendirme yapılmaktadır.
Sistemin en önemli yönü stratejik planlarda ortaya konulan performans
göstergelerine ne kadar yaklaĢıldığıdır. Yeni eğilimde kurumlar, belirli performans
hedeflerini baĢaracaklarını taahhüt ederek, kaynak kullanımında esnekliğe sahip
olmakta ve bu esneklik, hesap verilebilirliğe imkan vermektedir. Ayrıca sistemin 3E
olarak ifade edilen üç temel destek noktası bulunmaktadır.
Bunlar; girdilerin maliyetlerini ifade eden tutumluluk6 (economy), çıktı ile
kaynaklar arasındaki iliĢkiyi ortaya koyan maliyet etkinlik (efficiency) ve
programların kendilerinden beklenen amaçlarını baĢarma düzeyini gösteren hizmet
etkinliğidir (effectiveness). Esasen modern bütçe sistemlerinde bu yönde bir eğilim
söz konusu iken performans esaslı bütçeleme sisteminde bu durum daha çok ön plana
çıkmaktadır.
6Tutumluluk, “birim girdi baĢına maliyet” olarak bir çıktının üretilmesinde yararlanılan kaynakların en
aza indirilmesi Ģeklinde ifade edilebilir. Kavram, bir performans göstergesi olmayıp fiilen yapılanlara
iliĢkin doğrudan sunulan hizmetin üretiminde kullanılan girdi üzerinde yoğunlaĢır. (Baran ÖZEREN –
Cem Suat ARAL; Avustralya Tasmanya Eyaleti SayıĢtayı; Yönetim ve Hesap verme Sorumluluğu
Amaçları Bakımından Performans Bilgisi, (Çeviri), SayıĢtay, 2002, s.18).
19
Genel olarak bütçe sistemleri değerlendirildiğinde performans esaslı
bütçelemenin diğer bütçe sistemlerinin olumlu yönlerini kendinde topladığını,
olumsuz yönlerini ise engellemeye çalıĢtığını söylemek mümkündür. Bu sistem
geleneksel bütçe ile benzer Ģekilde hesap verilebilirliğe imkân tanımakta, performans
bütçe gibi çıktılara odaklanmakta, program bütçe gibi programlarla ilgili doğru
maliyet tespitine imkân vermekte ve sıfır esaslı bütçeleme gibi kamu harcamalarının
artıĢına karĢı baskı oluĢturmaktadır. Olumlu yönlerin aksine PEB, diğer sistemlerin
olumsuz yönlerini ise sınırlandırmayı hedeflemektedir. Bu yönüyle bilgi akıĢını tam
zamanında sağlamaya çalıĢmakta, performans göstergelerini doğru Ģekilde tespit
etmeyi hedeflemekte, performansın nasıl ölçülebileceği ile ilgili gerekli olan
unsurları içermekte, bütçenin hazırlanmasına verdiği önem kadar uygulama ve
denetim süreçlerine de aynı dikkati göstermektedir.
Bu bilgiler ıĢığında performans esaslı bütçeleme sisteminin diğer
sistemlerden temel farklılıkları; kaynak kullanımında etkinliği esas alması, kullanılan
kaynağın büyüklüğünden çok vatandaĢ (müĢteri) memnuniyetini temel alması, ilgili
birimin ne kadar kaynak kullandığından çok hedeflere ne ölçüde ulaĢtığının
sorgulanması ve hesap verme sorumluluğunu güçlendirmesi Ģeklinde belirtilebilir
(Güran, 2005:63-64). Böylece sistem; çıktı esaslı bütçelemenin7 tüm unsurlarını
içermekte, performans değerlendirme sistemlerini, performans ölçümlerini ve hesap
verilebilirliği kapsamaktadır (Diamond, 2003:5).
Performans esaslı bütçeleme sisteminin diğer bütçe sistemlerden farklı
yönlerini Ģu Ģekilde maddeleĢtirmek mümkündür:
• Geleneksel bütçe sisteminde temel odak noktası girdilerin kontrolü olduğuna göre,
sistem çıktı ile sonuçların ölçülmesine yönelik unsurlara ve analizlere yer
vermemektedir.
7Çıktı esaslı bütçeleme; çıktıyı elde etmek için tüm maliyetleri bir araya getiren, tam
maliyetlendirmeye önem veren, çıktıları ölçülebilir göstergeler ile tanımlayan ve etkinliği ölçmek için
mevcut çıktı ile karĢılaĢtıran bütçe türüdür. Çıktı esaslı bütçe sistemini uygulayan ülkelerde, çıktıların
baĢarılma düzeylerinin raporlanması gelecek yıl bütçesinde ödenek tahsisi için temel oluĢturmaktadır.
Çıktılar, yıllık olarak raporlanabilirken sonuçlar / etkiler ise daha uzun bir dönemde
değerlendirilebilmekte ve genellikle 3 yıllık bir dönem sonunda raporlanmaktadır (Cedric
SALDANHA; “Promoting Results Based Management in The Public Sectors of Developing
Countries, Roundtable on Better Measuring, Monitoring, and Managing For Results”, World Bank,
USA, 5-6 June 2002, s.9).
20
Bunun aksine performans esaslı bütçeleme sistemi, girdilerin belirlenmesinde
yöneticilere geniĢletilmiĢ esneklik sağlamakta ve tüm dikkatini çıktı ile sonuçların
ölçülmesine vermektedir. Böylece bu iki sistemin birbirine taban tabana zıt olduğunu
ifade etmek mümkün olup, performansın ölçülmesinde geleneksel bütçe sisteminin
uygulanmasının bir sonuç vermeyeceği açıktır (Özen, 2008).
• Performans bütçe sisteminde performansın ölçülmesinde yıl sonu teftiĢ
mekanizması söz konusudur. Yani kamu faaliyeti sonuçlandırıldıktan sonra fayda-
maliyet analizine tabi tutulmaktadır. Böylece nispeten maliyet etkinliği analizi
mümkün olabilmektedir. Performans esaslı bütçeleme sisteminde ise maliyet-hizmet
etkinliğinin ölçümüne yönelik analizler kullanılmaktadır. Diğer yandan hesap
verilebilirliğin sorgulanması amacıyla yıl sonu teftiĢten ziyade tüm yıla yaygın
denetim ve kontrol mekanizmaları kullanılmaktadır (Güran, 2005.
• Program ve PPBS bütçe sistemlerinde temel odak noktası fonksiyonel
sınıflandırmaya yönelik programların tespitidir. Bu nedenle bu sistemlerde yönetici
yetki ve sorumluluğu ikinci planda tutulmuĢtur. Böylece yöneticilerin harcamalar
konusunda esnekliğe sahip olmaları mümkün olamamakta ve hesap verebilirlikleri
istenilen düzeyde sağlanamamaktadır. Performans esaslı bütçeleme sisteminde ise
yöneticilerin esnekliği ve hesap verebilirliği temel unsurlar olarak dikkat
çekmektedir.
• Hedeflere göre yönetim sisteminde kurumların ortaya koydukları hedefler yıllık
olarak ortaya konulmakta ve belirli stratejik plana dayandırılmamaktadır. Bu sebeple
sistemde ortaya konulan hedefler genellikle bir yılda elde edilebilecek düzeyde tespit
edilememekte ve farklı yıllarda ortaya konulan hedefler birbiriyle uyum
gösterememektedir. Performans esaslı bütçeleme sisteminde belirli bir stratejik plan
baz alınabildiğinden dolayı belirlenen hedefler daha anlamlı, ulaĢılabilir ve birbiriyle
uyumlu olabilmektedir.
• Sıfır esaslı bütçeleme sisteminde tüm süreç neredeyse bütçenin hazırlanmasına
verilmekte iken bütçenin uygulanması ve denetimi açısından alternatifler ortaya
konulamamaktadır. Ancak bütçenin hazırlanması kadar uygulaması ve denetimi de
sistemin önemli parçaları olmalıdır. Sıfır esaslı bütçeleme sisteminin bu yöndeki
yetersizliği, büyük hacimli bütçelerin etkin Ģekilde uygulanabilmesine olanak
21
verememektedir. Diğer yandan performans esaslı bütçeleme sisteminde de toplumsal
öncelikler sıralanmakta ancak bunlar belirli bir zaman dilimi içinde ele alınmakta ve
performansın ölçülmesine yönelik unsurlar bütçeleme sürecine dahil edilmektedir
(Polat, 2006).
Belirtilen bu farklılıklar çerçevesinde performans esaslı bütçelemenin diğer
sistemlere göre Ģu avantajlarının bulunduğunu belirtmek mümkündür: Sistem, bütçe
dönemi sonunda ödeneği kullanan kamu görevlisinin ve dolayısıyla ilgili kurumun
performansının belirlenmesine imkan vermekte ve yöneticilerin hesap verme
mekanizması için gerekli ortamı sağlamıĢ olmaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sistemi, idari ve mali yapıda gerekli
düzenlemeler yapılması halinde baĢarılı sonuçlar verebilecek bir sistemdir. Aksi
halde gerekli altyapıyı sağlamadan baĢlanılan performans esaslı bütçeleme
uygulaması, istenilen sonuçları veremeyebilir. Sistemin uygulanmasında ikinci
önemli baĢarı unsuru, kamu kurumlarında idari kapasitenin geliĢtirilmesidir.
TeĢkilat yapısında değiĢiklik yapmanın yanı sıra, kurumsal kültür değiĢiminin
sağlanması ve hizmet içi eğitimlerin verilmesi suretiyle sistem için gerekli altyapı da
sağlanmalıdır.
2.3. Performans Esaslı Bütçelemenin Unsurları
Performans esaslı bütçeleme sisteminin ana unsurları olarak stratejik
planlama, performans programı ile faaliyet raporuna ve ayrıca sistemin etkin Ģekilde
iĢlemesi için gerekli olan performans denetimine değinilmesi gerekmektedir. Ancak
çalıĢmanın mahiyeti itibarıyla stratejik planlamaya dayalı modelin temel
alınmasından dolayı, bu kısımda stratejik planlama diğer aĢamalara göre nispeten
daha kapsamlı incelenecektir.
2.3.1. Stratejik Planlama
Stratejik planlama için sonuç yönelimli ölçülebilir amaç ve hedeflerin
belirlenmesi ile kaynak tahsisinin bunlara göre yapılması gerekir. Bu tür planlama,
gelecekte elde edilmesi hedeflenen sonuçlar ile bu sonuçlara nasıl ulaĢılacağı ve
22
baĢarı derecesinin nasıl ölçülüp değerlendirileceği hakkında kararların alınması için
baĢvurulan sürekli ve sistemli bir süreçtir. Stratejik planlama; program bütçe ve
PPBS’nin aksine bütçe sürecine politika planlamasını dahil etmemekte ve hazırlık
sürecinde bütçe ödenekleri temel alınmamaktadır. Ancak kamu kurumları yıllık
bütçelerini stratejik planlardaki amaç ve hedeflere uygun Ģekilde hazırlamakla
yükümlüdür.
Geleneksel planlama ve stratejik planlama arasındaki bu tür farklılıklar,
neden performans esaslı bütçelemede geleneksel planlamanın doğru tercih olarak
kullanılamayacağını ortaya koymaktadır (Diamond, 2003). Ayrıca stratejik planların
konjonktürel değiĢmelere uygun olarak belirli bir dönem sonunda revize edilebilmesi
ve hazırlık sürecine katılımın geniĢ kapsamlı olması, performans esaslı bütçeleme
için önemli bir altyapı oluĢturmaktadır. Dolayısıyla stratejik planlama, planlamaya
dayalı performans esaslı bütçeleme için olmazsa olmaz koĢul olarak görülebilir.
Performans göstergeleri, stratejik planın baĢarısının ve özellikle uygulama
sonuçlarının ölçülmesini sağlayan araçlardır. Bu göstergeler girdi, çıktı, sonuç,
etkinlik ve kalite göstergeleri olarak sınıflandırılmaktadır (Yenice, 2006).
Performans esaslı bütçeleme sisteminin baĢarısı için sonuç ve çıktıların doğru
Ģekilde belirlenmesi gereklidir. Sonuç hesapları devletin önceliklerini ve hedeflerini
açıklamanın yanı sıra kurumların amaçlarını da tanımlamaktadır. Çıktılar ise
kurumların devletin sonuçlarına katkıda bulunmayı planladıkları hareket tarzını
belirleyerek mal ile hizmet alımında devlet ve kurumlar arasında fiyatlama
sözleĢmelerinin temelini oluĢturmaktadır.
Performans bilgisinin doğru Ģekilde sağlanabilmesi için çıktıların topluma
yansımalarının tespiti gerekmektedir. Bu tespitler sonuç göstergesi olarak ifade
edilmekte ve toplumsal geliĢime olan doğrudan etkiyi yansıtmaktadır. Dolayısıyla
devlet için önemli olan çıktıları elde etmek değil, bu çıktıların toplumsal ihtiyaçları
doğru Ģekilde karĢılayıp karĢılamadığını değerlendirmektir.
23
2.3.2. Performans Programı
Performans programı, performans esaslı bütçeleme sürecinin ikinci
aĢamasıdır. Program, sürecin etkin Ģekilde iĢleyebilmesi açısından önemli bir adım
olarak belirtilebilir. Genel anlamda performans programı, bir mali yılda kamu
kurumunun stratejik planı doğrultusunda yürütmesi gereken faaliyetleri, bu
faaliyetlerin kaynak ihtiyacını, performans hedef ile göstergelerini içeren, idare
bütçesinin ve idare faaliyet raporunun hazırlanmasına dayanak oluĢturan belgedir.
Programın hazırlık sürecinde stratejik amaçlar tespit edilmekte, bu amaçlar
çerçevesinde performans hedefleri belirlenmekte ve bu hedeflere yönelik faaliyet ile
projeler belirlenerek gerekli kaynak ihtiyacı tespit edilmektedir. Faaliyet ile
projelerin analizi için gerekli olan performans göstergeleri de düzenlenmekte ve
nihai performans programı Ģekillendirilmektedir. Performans programı hazırlık
çalıĢmalarına stratejik amaç ve hedeflerin oluĢturulması ile baĢlanması program ile
stratejik planlamanın birbiriyle bağlantısını ortaya koymaktadır (Samsun, 2003).
Performans programının hazırlanması bakımından kamu kurumlarının
üzerinde dikkatle durmaları gereken aĢama, performans hedef ve göstergelerinin
doğru Ģekilde oluĢturulmasıdır. Kamu kurumu mali yılın sonunda faaliyet raporu
hazırlamakta ve ilgili raporda performans programında ortaya koyduğu hedef ve
göstergelere ne düzeyde ulaĢtığını açıklamaktadır. Böylece hedef ve göstergelerin
doğru ve tam olarak oluĢturulması, yılsonunda hazırlanacak faaliyet raporuna da
temel oluĢturduğundan önemli bir aĢamadır. Bu aĢamada gösterilecek çaba,
performans esaslı bütçeleme sisteminin iĢleyiĢini ve kamu kaynaklarının etkin
kullanımını olumlu yönde destekleyecektir.
Performans programında ortaya konulan faaliyet ile projelerin
maliyetlendirilmesi ve ödenek tahsisi bütçe belgesinde yapılmaktadır. Ancak
performans esaslı bütçeleme sürecinde bütçeleme aĢaması Ģeklinde ayrı bir aĢama
bulunmamaktadır. Çünkü sistem, performans programı aĢamasında yapılan
maliyetlendirmenin bütçede gösterilmesini esas almaktadır. Dolayısıyla bütçe,
performans programına yönelik ödenek tahsisinden baĢka bir aĢama olarak
görülmemekte ve PPBS sisteminde olduğu gibi ayrı bir adım olarak
belirtilmemektedir.
24
2.3.3. Faaliyet Raporu
Performans esaslı bütçeleme sürecinin nihai aĢaması kamu kurumları
tarafından hazırlanmakta olan faaliyet raporudur. Bu rapor mali saydamlık ve hesap
verme sorumluluğunu gerçekleĢtirmenin en önemli araçlarından biridir.
Stratejik plana sahip bir kamu kurumu her yıl uygulamasının
değerlendirilmesine yönelik faaliyet raporu hazırlamak zorundadır. Bu raporların
hazırlanmasında temel sorumluluk kurumun üst yöneticisine ve kendilerine bütçe ile
ödenek tahsis edilen harcama yetkililerine aittir.
Bununla birlikte her kamu kurumunda faaliyet raporunun hazırlanması
çalıĢmaları birimler bazında yürütülmekte, ilgili birimlerden gelen performans
bilgileri neticesinde kamu kurumunun dönem sonu faaliyet raporu hazırlanmıĢ
olmaktadır. Bu raporlar, içerdikleri performans bilgileri sayesinde geribildirim
mekanizması görevi görmekte ve uygulayıcılara performans amaç ile hedeflerinin ne
düzeyde baĢarıldığı konusunda bilgi vermektedir.
Faaliyet raporları performans amaçları planında ifade edilen performans
amaçları ile elde edilmiĢ performansların karĢılaĢtırıldığı ve baĢarılamayan amaçları
gerçekleĢtirmek için atılması gerekli olan adımları içeren iki kısımdan oluĢmaktadır.
Performans raporu olarak da ifade edilebilecek faaliyet raporları mevcut performansı,
bir performans amacının baĢarılmama nedenini ve tahmini baĢarılma sürecini
kapsamaktadır (Erüz, 2006).
Böylece faaliyet raporları tıpkı çok yıllı bütçelemede olduğu gibi hem geçmiĢ
yıl uygulama sonuçlarını hem de gelecek dönem dahilinde performans hedeflerinin
gerçekleĢtirilme düzeylerini ortaya koymaktadır. Bu yönüyle faaliyet raporları,
taahhüt sözleĢmesine benzer nitelik taĢımakta ve baĢarılamayan hedeflere ne zaman
ulaĢılacağı hususunda topluma hesap vermektedir. Böylece faaliyet raporlarının
benzer türdeki raporlardan farkı ortaya çıkmaktadır. Çünkü sadece faaliyet raporunda
uygulama sonuçları ile birlikte ulaĢılamayan hedeflere ulaĢmaya yönelik taahhütler
resmileĢtirilmektedir. Ayrıca hazırlanan her faaliyet raporu kurumun mevcut stratejik
planına yönelik geribildirim sağlayarak bu planların doğru Ģekilde revize edilmesine
olanak sağlamaktadır.
25
2.3.4. Performans Denetimi
Performans esaslı bütçeleme sürecinin doğrudan bir aĢaması olmamakla
birlikte, sistemin iĢlerliği açısından önemli unsurlardan biri de performans
denetimidir. Aslında performans esaslı bütçelemenin uygulanabilirliği açısından
performansa dayalı denetim, stratejik planlama gibi temel bir araç değildir. Ancak,
performansın doğru Ģekilde ortaya konulabilmesi, saydamlığın sağlanması ve hesap
verilebilirliğin tesisi gibi nedenler performans denetimini gerekli kılmaktadır.
Genel olarak denetim; gerçekleĢmiĢ sonuçları belirlenen amaç ile standartlara
göre tarafsız olarak analiz etmek, değerlendirmek, gelecekte doğabilecek hataların
önlenmesine yardımcı olmak ve etkinliğin sağlanmasına rehberlik etmek gibi
hedeflere yönelik uygulanan planlı bir süreçtir (Polat, 2006:9). Performans denetimi
ise performans programı ve faaliyet raporları bağlamında performansın düzenli
olarak denetlenmesi aĢamasıdır.
Performans esaslı bütçeleme sürecinde performans denetimi iç ve dıĢ
denetçiler tarafından gerçekleĢtirilmektedir. Ġç denetim birimleri kurum içinde
teĢkilatlanarak görev yapmakta, dıĢ denetim ise denetlenen kurumun dıĢındaki
birimler tarafından gerçekleĢtirilmektedir. Kamu yönetiminde dıĢ denetim
hizmetlerini genellikle o ülkedeki üst denetim kurumu olan SayıĢtay yürütmektedir
(Yenice, 2006:149).
2.4. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Genel Değerlendirilmesi
Performans esaslı bütçeleme sistemi, teorisi itibarıyla karmaĢık bir sistem
olarak belirtilebilir. Bu sistemin etkinliği açısından birçok unsurun uyumlu Ģekilde
mevcut olması gereklidir. Bu unsurları Ģu Ģekilde ortaya koymak mümkündür:
• Öncelikle sistemde performansın ölçülmesine yönelik göstergeler net olarak ortaya
konulmalıdır. Bu göstergeler doğru Ģekilde tespit edilmeden performansın tam olarak
ölçülebilmesi söz konusu olamamaktadır (Özen, 2008).
• Sadece performans göstergelerinin mevcut olması yeterli değildir. Performans
kriterlerini sağlamak için kamu yöneticilerine yetki ve sorumluluk da verilmelidir.
26
• Ödenek kullanımı açısından kurum yöneticilerinin esnekliğinin olması yanında,
yöneticiler uygulamalar çerçevesinde hesap verebilir hale de getirilmelidir. Bunun
için performansa dayalı ücret uygulaması mutlaka sisteme dahil edilmelidir.
Kurumun performans sonuçlarına göre baĢta üst yöneticiler olmak üzere tüm
personel ödüllendirme veya cezalandırma gibi uygulamalara tabi tutulmalıdır.
• Performansa dayalı ücret mekanizmasının söz konusu olduğu bir sistemde
performansın doğru ölçülebilmesi için kamu kurumunun tüm mali yapısının
izlenebilir olması gerekmektedir. Kurumun tüm mali kaynaklarının doğru Ģekilde
analiz edilmesi için anlamlı bir kayıt sistemine ihtiyaç vardır. Bu yöndeki kayıt
sistemi ise tahakkuk esaslı muhasebedir. Böylece performans esaslı bütçeleme
sistemi için bir diğer vazgeçilmez unsur tahakkuk esaslı muhasebe sistemine
geçilmiĢ olmasıdır.
• Tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin etkinliği açısından hızlı ve kaliteli interaktif
veri tabanına ihtiyaç bulunmaktadır. Bu amaçla tüm kamu kurumları ve sistemi
kullanan kamu personeli bilgisayar ağıyla birbirine bağlanarak, mali iĢlemler anında
izlenebilir olmalıdır. Bu yönde bir otomasyon sistemine geçilmeden uygulanan
muhasebe sistemi performansın ölçümü yönünden aksayabilmektedir.
• Performans esaslı bütçeleme sistemi açısından son derece önemli bir diğer unsur ise
performansa gerçekten inanan ve performans kültürüne sahip kamu personelinin
varlığıdır. Sistemde hangi tür teknik ve hukuki altyapı düzenlenirse düzenlensin
sisteme inanmayan kamu personeli ile baĢarıya ulaĢmada sıkıntılar söz konusu
olabilir. Bunun üstesinden gelebilmek için kamu personelinin bireysel performans
değerlendirmesinde hakkaniyet olduğuna ve herkesin hak ettiği ücret ile ödülü
aldığına inanması gerekmektedir. Aksi taktirde sistemin iĢlerliği geçmiĢ sistemlerde
olduğu gibi Ģekilden öteye geçemeyecektir.
• Diğer bir husus performans bilgisinin nasıl kullanılacağına iliĢkindir. Sistemde
diğer tüm unsurlar istenilen düzeyde olsa bile performans bilgisinin analizinde
sıkıntılar olabilir. Örneğin, eğer bir program istenilen performansı gösteremiyorsa bu
durumda kaynakları israf ettiği için durdurulmalı mıdır yoksa daha iyi performans
gösterebilmesi için kaynakları mı arttırılmalıdır? BaĢarısız bir kamu hizmetini sona
erdirmek çözüm müdür, yoksa baĢarısızlığını ödüllendirirmiĢ gibi kaynaklarını
27
arttırarak performans artıĢı mı beklenmelidir? Bu iki tercih performans esaslı
bütçeleme sisteminin önemli açmazı olarak ifade edilebilir.
• Performans esaslı bütçeleme açısından diğer bir unsur performans ölçümlerinde
liyakatin olması gerekliliğidir. Bir faaliyet içinde görev alan personelin kabiliyeti ve
çalıĢmaları ölçüsünde değerlendirilmesi gerekmektedir.
Performans esaslı bütçeleme, belirtilen bu unsurlar çerçevesinde gerekli
altyapısı tam olarak sağlandığı taktirde baĢarılı sonuçlar elde edilebilecek bir
sistemdir. Ancak tüm altyapısı sağlansa da sistemin kamusal mali sorunlara her
yönüyle cevap verebileceğini belirtmek yapısı itibariyle pek mümkün değildir.
Çünkü bu sistem temel olarak kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması amacıyla
oluĢturulmuĢtur (Güran, 2005).
Bir bütçeleme sistemi açısından önemli olan sistemden ne amaçlandığı ve
bunun nasıl baĢarılabileceğidir. Böylece kamu kaynak kullanımında israfa yol açan
her türlü uygulamanın tek baĢına performans esaslı bütçeleme sistemi ile çözülmesini
öngörmek doğru bir yaklaĢım değildir. Ancak, rasyonel kaynak kullanımı açısından
diğer bütçeleme sistemlerinden daha modern unsurları barındırmaktadır. Dolayısıyla
performans esaslı bütçeleme sistemi diğer bütçeleme sistemlerinin olumlu yönlerini
içinde barındıran ve onlardan daha geliĢmiĢ bir sistemdir.
2.5. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Uluslararası Uygulamaları
Performans esaslı bütçeleme pek çok ülkede, kamu hizmetlerinin kalitesinin
artırılması, devlet faaliyetleri hakkında daha fazla bilgi sağlanarak karar alma
süreçlerinin güçlendirilmesi, hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması
gibi temel amaçlarla 1980’li yıllardan itibaren kamu sektörünün performansını esas
alan yeni bir yönetim anlayıĢı çerçevesinde geliĢtirilmiĢtir. Söz konusu amaçlarla
hükümetler kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına odaklanmıĢ, bu
kapsamda bütçe süreçlerinde girdilere iliĢkin bilgilerden ziyade üretilen mal ve
hizmetler ile ulaĢılmak istenen sonuçlar doğrultusunda kaynak tahsisine
yönelmiĢlerdir.
28
Dünyada kabul gören tek bir modeli bulunmamasına rağmen en geniĢ
anlamda, kaynakları ölçülebilir hedeflerle iliĢkilendiren bir bütçeleme Ģekli olarak
tanımlanan performans esaslı bütçeleme, sonuç odaklı yönetim anlayıĢı ile birlikte
çeĢitli biçimlerde birçok geliĢmiĢ ülkede uygulama alanı bulmuĢtur. Bu kapsamda
bazı ülkeler aĢamalı olarak tüm kamu yönetimini kapsayacak Ģekilde bir geçiĢ süreci
izlerken; bazı ülkelerde kamu idarelerinin gönüllülük esasına göre söz konusu
uygulamaya geçmeleri sağlanmıĢtır.
1980’li yılların sonunda Yeni Zelanda ve Avustralya, 1990’lı yıllarda
Kanada, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Hollanda, Ġsveç, Ġngiltere, Amerika BirleĢik
Devletleri ve 2000’li yılların baĢlarında ise Avusturya, Almanya ve Ġsviçre
performans esaslı yönetim, bütçeleme ve raporlamaya yönelik çeĢitli uygulamalara
baĢlamıĢlardır (Larbi, 1999:2-3).
2.6. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin GeliĢmiĢ ve GeliĢmekte Olan
Ülkeler Ġtibarıyla Değerlendirilmesi
Performans esaslı bütçeleme sistemine geçiĢ açısından geliĢmiĢ ve geliĢmekte
olan ülkelerde kamu yönetimi reformlarının farklı nedenleri bulunmaktadır. GeliĢmiĢ
ve geliĢmekte olan ülkeler açısından performans esaslı bütçeleme sistemine altyapı
oluĢturan unsurlar Tablo 2.1.’de belirtilmektedir.
Tabloda gösterildiği üzere geliĢmiĢ ülkelerde reformlar esasen kendi iç
dinamiklerindeki ihtiyaçlarından dolayı uygulamaya konulmuĢtur. Örneğin;
ekonomik-mali krizler, kamu hizmet sunumunda etkinlik arayıĢları, bilgi
teknolojilerinin geliĢimi ve liberal politikaların ön plana çıkması bu tür unsurlardan
bazılarıdır. GeliĢmekte olan ülkelerde ise reforma neden olan unsurlar içinde krizler
ön plana çıkmakla beraber, uluslararası iktisadi ve mali kuruluĢların rolü, politik
istikrarsızlık sonucu iyi yönetime duyulan talep gibi unsurlar da söz konusudur.
Böylece geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülkelerde kamu yönetiminde reform
nedenlerinin çeĢitli açılardan farklılık gösterdiğini belirtmek mümkündür (Cohtran,
2001).
Performans esaslı bütçelemeye yönelik ülke uygulamaları
değerlendirildiğinde sisteme geçiĢ amacıyla düzenlemelerin öncelikle OECD üyesi
29
ülkelerde yapıldığı belirtilebilir. OECD ülkelerinde ise özellikle Anglo-Sakson grubu
ülkelerin öncü ve yürüttükleri faaliyetler itibarıyla diğer ülkelerin ilerisinde oldukları
söylenebilir. Örneğin, Amerika BirleĢik Devletleri, Ġngiltere, Kanada, Avustralya ve
Yeni Zelanda gibi Anglo-Sakson grubu ülkeleri sisteme yönelik uzun geçmiĢi olan
ülkelerdir. Bu ülkelerdeki reformlar çalıĢmaları ile kamusal hizmet sunumunda
etkinliğin sağlanması ve özel sektör yönetim anlayıĢının kamu sektörüne aktarılması
amaçlanmaktadır.
1Tablo 2.1. GeliĢmiĢ ve GeliĢmekte Olan Ülkelerde Kamu Yönetimi
Reformlarına Neden Olan KoĢullar
GeliĢmiĢ Ülkeler GeliĢmekte Olan Ülkeler
-1970’li ve 80’li yıllardaki ekonomik ve
mali krizler,
-Kamu hizmetlerinde maliyet ve hizmet
etkinliğinin sorgulanması,
-1970’li ve 80’li yıllarda Neo-liberal
politikaların yaygınlaĢması, piyasalara olan
güven, rekabet ve devletin sınırlı
fonksiyonu,
-Politikada meydana gelen değiĢim,
1970’lerin sonlarında ve 1980’lerin
baĢlarında muhafazakar hükümetlerin
iktidara gelmesi,
-Bilgi teknolojilerinin reformları
destekleyici yönde geliĢimi,
-Yeni kamu yönetimi anlayıĢının
prensiplerine bağlı uluslararası yönetim
danıĢmanlarının artması.
-1970’li ve 80’li yıllarda artan borç yükü,
ekonomik ve mali krizler,
-IMF ve Dünya Bankası destekli yapısal
uyum programları çerçevesinde ödemeler
dengesini sağlama ve bütçe açıklarını
azaltma çabaları,
-1980’li ve 1990’lı yıllarda yapısal uyum ve
ekonomik liberalleĢme politikaları
kapsamında devletin büyüklüğünün
azaltılması,
-Politik istikrarsızlık, kamu yönetim
kurumlarının yetersizliklerinden dolayı
reforme edilmelerinin gerekli olması,
komünist sistemdeki merkezi planlamanın
çöküĢü, iyi yönetime duyulan gereksinim,
-GeliĢmiĢ ülke tecrübelerinden elde edilen
dersler, uluslararası yönetim danıĢmanlarının
tavsiyeleri ve teknik destekleri
(Kaynak: Uludüz, B., Performans esaslı Bütçeleme ve Türkiye Uygulaması, Atılım Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek Lisans Tezi, ANKARA, 2008)
Kıt’a Avrupası ülkeleri değerlendirildiğinde Ġskandinav ülkeleri ve diğer
Avrupa ülkelerinin birbirlerinden farklı oldukları görülmektedir. Ġskandinav ülkeleri
30
performans esaslı bütçeleme sistemine yönelik faaliyetleri ile diğer Kıt’a Avrupası
ülkelerinin önünde yer almaktadır. Bu bölümde incelenmiĢ olan Hollanda ve
Danimarka’nın gerek reform çalıĢmalarına baĢlama tarihi gerekse yürüttükleri
uygulamalarla Fransa ile Almanya’dan daha önde oldukları söylenebilir. Çünkü
Fransa ve Almanya bu tür reforma Ġskandinav ülkelerine nazaran daha çekimser
kalmaktadır.
Dünyada sayılı geliĢmiĢ ülkeler arasında yer alan Fransa ve Almanya Anglo-
Sakson yönetim modeli olarak ifade edilebilecek performans esaslı bütçeleme
sistemini uygulamakta çekimser kalmaktadır. Çünkü bu tür reform için ülkenin tüm
idari yapısının yeniden yapılandırılması önem arz etmektedir. Almanya ve Fransa ise
uzun geçmiĢe sahip yönetim anlayıĢlarını yeniden yapılandırmada çekince içindedir.
Sistemde ön plana çıkan Ġskandinav ülkeleri ile Anglo-Sakson ülkeleri
karĢılaĢtırıldığında; mali saydamlık ve hesap verilebilirlikle ilgili Anglo- Sakson
ülkelerinin aksine Ġskandinav ülkelerinde, devletin sorumluluklarını ortaya koyan
mali raporlama ile ilgili sorumluluk kanunlarına gerek olmadığı dikkat çekmektedir.
Buna neden olarak bu ülkelerin açıklık konusunda uzun geçmiĢinin olması
belirtilebilir. Dolayısıyla mali saydamlık, hesap verilebilirlik ve performans
prensipleri Ġskandinav ülkeleri için yeni bir eğilim değildir.
Performans esası bütçeleme sistemine yönelik geliĢmekte olan ülkeler
değerlendirildiğinde ise bunların geliĢmiĢ ülkelere göre nispeten daha geride
olduklarını belirtmek gerekmektedir. Ayrıca birçok geliĢmekte olan ülkede sisteme
geçilmesine yönelik uygulamalar ya Dünya Bankası gibi uluslar arası kuruluĢlar ya
da ABD, Yeni Zelanda veya Ġngiltere gibi sistemin ileri aĢamada olduğu ülkeler
tarafından desteklenmektedir. GeliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülkelerin kendilerine özgü
yapısal koĢulları bu ülke gruplarındaki çalıĢmalar açısından önemli farklılıklar ortaya
çıkmasına neden olmaktadır. GeliĢmiĢ ülkelerin çoğunda performans bilgisinin
oluĢturulmasına yönelik teknolojik altyapı ve insangücü geliĢmekte olan ülkelerden
çok daha ileridir. Bu durum performans kültürünün yerleĢtirilmesindeki zaman
periyodunu belirlemektedir. Dolayısıyla geliĢmekte olan ülkelerin genelinde sisteme
yönelik çabalar daha çok yasal düzenlemelerin yapılmasıyla sınırlı kalmakta,
31
teknolojik altyapının oluĢturulmasında ise istenilen düzeyde geliĢme
sağlanamamaktadır.
Sisteme geçiĢ esasen geliĢmekte olan ülkelerde Ģekli düzenlemeden öteye
geçememekte ve ülke koĢulları çerçevesinde uygulamaya konulmaya çalıĢılmaktadır.
Bu ülkelerde mali krizler ve azgeliĢmiĢ ekonomik yapı reform çalıĢmalarını sıkıntıya
sokmaktadır. Ayrıca birçok geliĢmekte olan ülkede ekonomik açıdan modernleĢme
ve demokratik dönüĢüm aynı dönemde gerçekleĢtirilmeye çalıĢılmaktadır (Larbi,
1999).
ÇeĢitli ülkelerdeki performans esaslı bütçeleme sistemi hakkında Ģu
değerlendirmeler yapılabilir (Tüğen, Egeli ve Özen, 2007):
• Amerika BirleĢik Devletleri’nde stratejik planlamaya dayalı performans esaslı
bütçeleme sistemi uygulanmaktadır. Sistemde Yönetim ve Bütçe Ofisi bütçeleme
sürecinde temel kurumdur. Ayrıca Yönetim ve Bütçe Ofisi bütçeleme sürecindeki
programların çeĢitli açılardan değerlendirmesini yapmakta ve performanslarını
kamuoyunun bilgisine sunmaktadır. Ancak Kongrenin de bütçeleme sürecinde güçlü
kontrol yetkisinin bulunması ve bu yüzden kamu kurumlarının uygulamalar
açısından yeterli esnekliğe sahip olmaması, ülkede performans kültürünün tam olarak
yerleĢmesine engel teĢkil etmektedir.
• Ġngiltere’de performans sözleĢmesine dayalı model uygulanmakta ve bu modelde
kamu personeli ile sözleĢme yapılmakta ayrıca kamu kurumlarının kendi ücret
politikasını belirleme yetkisi bulunmaktadır. Kamu kurumlarının kendi politikalarını
uygulayabilme esnekliği çerçevesinde yıl sonunda oluĢan tasarruflarını gelecek
dönemde kullanabilme serbestliği söz konusudur. Bu tür uygulamalar ise performans
sözleĢmesine dayalı modelin ülkede baĢarılı Ģekilde yürütüldüğünü göstermektedir.
• Kanada’da ise performans esaslı bütçeleme açısından birçok ülkeden farklı olarak
kamu kurumları arasında ortaklık sözleĢmesi yapılmaktadır. Bu sözleĢmeler
performans sözleĢmesinin bir yönünü oluĢturmakta ve kamu kurumlarının hesap
verebilir kılınmasını sağlamaktadır. Diğer yandan ülkede performans esaslı
bütçeleme sisteminin etkinliğini sağlayıcı yönde ücret sistemi de uygulanmaktadır.
Bu doğrultuda kamu personeli elde ettikleri performans düzeylerine göre ücret
32
almaktadır. Ayrıca sistemde kamu personelinin performansının değerlendirilmesi
açısından her kurumun kendi performans değerlendirme çizelgesi bulunmaktadır.
Böylece her faaliyet alanına göre çalıĢanların gerçek performanslarının belirlenmesi
mümkün olabilmektedir. Ancak bu tür uygulamalara rağmen ülkede sistemin tam
olarak iĢleyemediğini belirtmek gerekir. Örneğin, Hazine tarafından performans
bilgisi kurumların bütçelerinin belirlenmesinde temel alınmamaktadır.
• Avustralya’da performans sözleĢmesine dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi
uygulanmakta ve sistemde çıktıyı üreten kurumlar ile bunu satın alan kurumlar
arasında satın alım sözleĢmesi yapılmaktadır. Bu uygulama her kurumun belirli
yönlerden özerkliğe sahip olduğunu ve kendi politikalarını belirleme esneklikleri
bulunduğunu ortaya koymaktadır. Her kurum, birer hizmet Ģartı yayınlayarak
topluma karĢı taahhütte bulunmakta ve bu kapsamda kurum yöneticisi kaynaklarını
istediği Ģekilde kullanabilmektedir. Bu tür uygulamaların dıĢında, birçok ülkeye
örnek teĢkil eden “centrelink”ler ile topluma doğrudan hizmet sunumu söz konusu
olmaktadır.
• Performans sözleĢmesine dayalı modelin baĢarılı Ģekilde uygulandığı Yeni
Zelanda’da her kurum kendi politikalarını belirleme yönünden serbesttir. Sistemde
hükümet ile kamu kurumları arasında ürün satın alım anlaĢmaları yapılmaktadır.
Diğer yandan her kurumun kendi ücret politikasını belirleme yetkisi de
bulunmaktadır. Bu tür düzenlemeler kapsamında ülkenin birçok ülkeye model teĢkil
ettiğini belirtmek mümkündür.
• Fransa, performans esaslı bütçeleme sistemine geçiĢ yönünden Anglo-Sakson
ülkelere nazaran henüz baĢlangıç aĢamasındadır. Sistemde her programa yönelik
performans göstergeleri belirlenmekte ve kamu yöneticileri sorumlu oldukları
programlarda ücret artıĢları hariç olmak üzere kaynaklarını istedikleri Ģekilde
kullanma serbestliğine sahip bulunmaktadır. Ayrıca ülkede sorumluluk merkezleri ile
topluma kamusal hizmetler doğrudan sunulmaktadır. Ancak bu tür baĢarılı
uygulamalara rağmen, ülkede kamu kurumlarına yetki devri konusunda sıkıntılar
olduğunu ve merkezi yönetimin etkin bir kontrol mekanizmasının bulunduğunu ifade
etmek mümkündür. Böylece bürokrasinin üst kademelerinde performans esaslı
33
bütçeleme sistemine geçiĢ yönünde direnç bulunmasından dolayı sistemin ülkede
henüz istenilen düzeyde olmadığını vurgulamak gerekir.
• Danimarka’da performans sözleĢmesine dayalı model uygulanmakta ve sistemde
yaygın olarak sözleĢme uygulaması bulunmaktadır. Ülkede kamu kurumları arasında
sözleĢme yapılmakta ve kurumlar arasında performans kıyaslaması söz konusu
olmaktadır. Bu tür düzenlemelere paralel olarak ülkede performansa dayalı ücret
politikası da bulunmaktadır. Diğer yandan çeĢitli sektörlerde ödenek tahsisleri,
doğrudan elde edilen sonuçlara yani performans göstergelerine göre
yapılabilmektedir. Örneğin, Danimarka’da eğitim ve sağlık alanında hastaneleri,
teknik okulları ve üniversiteleri kapsayan bu tür bir sistem yaygın olarak
kullanılmaktadır. Ayrıca ġili’de eğitim ve sağlık alanında benzer bir düzenleme
bulunmaktadır. Ġngiltere’de ise özellikle sağlık sektöründeki ilk yardım birimlerinde
kullanılmaktadır. Bunun temel nedeni ise bu sektörlerde performans göstergelerinin
ve performans sonuçlarının nispeten daha somut ortaya konulabilmesidir.
Buraya kadar yapılan açıklamalardan performans esaslı bütçeleme sisteminin
altyapılarının yeterli olmasından dolayı geliĢmiĢ ülkeler için daha etkin Ģekilde
uygulanabilecek bir sistem olduğu görülmektedir. GeliĢmekte olan ülkeler ise önce
ekonomik ve sosyal sorunlarını aĢmaya çalıĢmalıdır.
Böylece hiçbir ülkede bütünüyle uygulanmayan ve tam bir sistematiğinin
oluĢturulmadığı performans esaslı bütçeleme sisteminin geliĢmekte olan ülkeler için
uzun vadeli amaç olarak görülmesi gereklidir. Dolayısıyla, bir ülkenin geliĢmiĢlik
düzeyinin ve teknolojik altyapısının performans esaslı bütçeleme sisteminin iĢleyiĢi
açısından önemli göstergeler olduğunu belirtmek mümkündür.
Bu değerlendirmeler ıĢığında bu bölümde çeĢitli ülkeler yönünden elde edilen
bulgular, sistemin Türkiye açısından uygulanabilirliğine yönelik çeĢitli öneriler
geliĢtirebilmemize imkan sağlayacaktır.
34
2.7. Kamu Kurumlarında Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Uygulaması
Performans esaslı bütçeleme sistemine yönelik dünyada yaĢanan reform
çalıĢmalarına paralel olarak ülkemizde de benzer bir sürecin yaĢandığı
görülmektedir. Bilhassa mali disiplin, mali saydamlık ve hesap verilebilirlik gibi bazı
modern kavramların kamu yönetimine hakim olmaya baĢlaması, performans esaslı
bütçeleme sisteminin birçok ülkede olduğu gibi ülkemizde de ön plana çıkmasına
neden olmuĢtur (Arslan, 2006).
Bu bölümde ülkemizde performans esaslı bütçeleme sistemine geçiĢ süreci
ele alınacaktır. Ayrıca sistemin ülkemizde uygulanabilirliğinin analizi amacıyla
çeĢitli kamu kurumlarına yönelik alan araĢtırması yapılacak ve uygulamanın baĢarısı
için öneriler ortaya konulacaktır.
Ülkelerin politik ve idari yönetim sistemleri ile kamu örgütlenmesindeki
farklılıkların dikkate alınmasıyla uyumlaĢtırılan performans esaslı bütçeleme sistemi,
farklı ülkelerde çeĢitli enstrümanlarla farklı biçimlerde uygulanmaktadır. Türkiye’de
performans esaslı bütçelemenin çerçevesini, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu belirlemektedir. 5018 sayılı Kanunda performans esaslı bütçeleme
sadece bir bütçeleme sistemi değil, stratejik plan, performans programı ve faaliyet
raporu bileĢenlerinden oluĢan stratejik yönetim döngüsünün uygulama aracıdır
(Polat, 2006).
5018 sayılı Kanunun mali yönetimimiz açısından köklü değiĢiklikler
getirmesi, kamu idarelerini yeni ve her biri reform niteliğinde olan araçlarla
tanıĢtırması ve Türkiye’de klasik bütçe uygulamasından performansın esas alındığı
bütçeleme sistemine geçilmeye çalıĢılması gibi nedenlerle bu çalıĢma, Türkiye’deki
sistemin kamu idarelerince baĢarılı bir biçimde uygulanabilmesi için mevcut
durumun analizini yapmayı ve önerilerde bulunmayı amaçlamaktadır.
2.7.1. 5018 Sayılı Kanunla Getirilen Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
Dünyada performans esaslı bütçelemeye geçiĢ yönünde yaĢanan geliĢmelere
paralel olarak ülkemizde de Maliye Bakanlığınca, 2001 yılında “Sürekli Kalite
GeliĢtirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Projesi”
35
çerçevesinde pilot çalıĢmalar yapılmıĢtır. Proje kapsamında altı kurumda pilot olarak
seçilen çeĢitli faaliyet ve projelere iliĢkin performans esaslı bütçeleme çalıĢmaları
yapılarak, bu faaliyet/projeler için 2003–2007 yıllarını kapsayan stratejik planlar ile
2003 yılı performans planları ve kaynak ihtiyaç planları hazırlanmıĢtır.
Kamu harcama reformu kapsamında hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu kaynaklarının etkili, verimli ve tutumlu
kullanılmasını sağlamak üzere performans esaslı bütçelemeye geçiĢ öngörülmüĢtür
(Erüz, 2006).
5018 sayılı Kanun ile getirilen performans esaslı bütçeleme; kamu
idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda
gerçekleĢtirilecek amaç ve hedefleri belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler
doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak
ulaĢılmak istenen hedeflere ulaĢılıp ulaĢılamadığını değerlendiren ve sonuçları
performansa dayalı olarak raporlayan bir bütçeleme sistemidir.
Kanunun 9. maddesinde ifadesini bulan performans esaslı bütçelemeye
baktığımızda üçlü bir yapı üzerine oturduğunu görmekteyiz. Bu yapı orta ve uzun
vadeli stratejik plan ile bu planların yıllık uygulamalarını göstermek ve bütçeye
dayanak oluĢturmak üzere yıllık performans programı hazırlanmasını ve performans
programı uyarınca yürütülen faaliyetlerin sonuçlarının ise performansa dayalı olarak
yıllık faaliyet raporu ile raporlanmasını öngörmektedir. Sistem olarak ifade
edilebilecek bu yapının unsurları ve iĢleyiĢ mekanizması ġekil 2.1.’de gösterilmiĢtir.
36
2ġekil 2.1. Performans Esaslı Bütçeleme Süreci
(Kaynak: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol GM; Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot
Kurumlar Ġçin Taslak), Temmuz 2004, s.7. )
5018 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinde stratejik plan, kamu idarelerince;
kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler
çerçevesinde geleceğe iliĢkin misyon ve vizyonlarını oluĢturmak, stratejik amaçlar ve
ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiĢ olan göstergeler
doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla
katılımcı yöntemlerle hazırlanan plan Ģeklinde tanımlanmaktadır.
37
Aynı maddede kamu idareleri bütçelerinin, stratejik planlarında yer alan
misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı
olarak hazırlanacağı belirtilmektedir.
Anılan maddeye bakıldığında performans esaslı bütçelemenin tanımının yer
almadığı ve diğer unsurlarının yani performans programı ile faaliyet raporlarının
zikredilmediği görülmektedir. Ancak Kanunun 41 inci maddesi incelendiğinde, kamu
idarelerinin harcama birimi düzeyinden baĢlayarak performans programı
hazırlayacakları ve program sonuçlarını performansa dayalı olarak faaliyet raporları
ile raporlayacaklarını görmekteyiz. Bu hükümler ile belgelerin birbiri ile iliĢkisi
dikkate alındığında Kanunda öngörülen modelin stratejik plan, performans programı
ve faaliyet raporu üçlüsünden oluĢtuğunu söylemek doğru bir yaklaĢım olacaktır.
2.7.2. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminden Beklenen Faydalar
Performans esaslı bütçeleme sisteminden beklenen faydalar; mali saydamlık,
hesap verebilirlik, mali disiplin, performans yönetimi, performansa dayalı
ücretlendirme, performans denetimi ve kamuoyu denetimi olarak sıralanabilir.
2.7.2.1. Mali Saydamlık
Ġyi yönetiĢim ilkeleri arasında yer alan saydamlık, mali alanda da iyi
yönetiĢimin bir gereği olarak görülmektedir. Mali saydamlık, son yirmi yılda
dünyada mali alanda yaĢanan reform süreçlerinde öne çıkan kavramlardan birisidir.
5018 sayılı Kanunda tanımlanmıĢ ve çeĢitli maddelerde mali saydamlığın
sağlanmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiĢtir. Kanunun 7.’nci maddesinde
mali saydamlık “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesinde ve kullanılmasında
denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesi” gereği
olarak hükme bağlanmıĢtır. Mali saydamlık açısından baktığımızda performans esaslı
bütçeleme bunu sağlamak üzere getirilmiĢ en önemli düzenleme olarak
gözükmektedir. Çünkü performans esaslı bütçeleme sürecinde hazırlanacak ve
kamuoyuna açıklanacak belgelerin tamamı saydamlık açısından gerekli önemli
bilgileri ihtiva edecektir (Samsun, 2003).
38
2.7.2.2. Hesap Verebilirlik
Mali saydamlık gibi hesap verebilirlik de iyi yönetiĢim prensipleri arasında
sayılmakta ve her düzeydeki kamu yöneticisinin sorumluluğuna teslim edilen kamu
kaynağını, hukuka uygun ve verimli bir Ģekilde kullandığının hesabını vermesi olarak
kısaca tanımlanmaktadır (Samsun, 2003:18).
5018 sayılı Kanunun 8 inci maddesinde hesap verme sorumluluğu “Her türlü
kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar,
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından, muhasebeleĢtirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye
kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmıĢ
mercilere hesap vermek zorundadır” Ģeklinde açıklanmıĢtır. Madde hükmü
incelendiğinde bu sorumluluğun siyasi, idari ve hukuki sorumluluğu içerecek Ģekilde
ele alındığını görmekteyiz. Maddenin asıl vurgusunun ise performans sorumluluğu
olduğu dikkat çekicidir. Aynı Ģekilde Kanunun 10 uncu maddesinde Bakanların, 11
inci maddesinde üst yöneticilerin, 32 inci maddesinde ise harcama yetkililerinin
hesap verme sorumluluğunun performans sorumluluğu vurgusuyla yer almaktadır.
Anılan maddelerin kanunun amacıyla birlikte değerlendirilmesi halinde kanun
koyucunun hesap verebilirliğe özel bir önem verdiğini söylemek doğru bir
değerlendirme olacaktır. Kanunun özel önem verdiği bu sorumluluğun yerine
getirilebilmesi buna yönelik mekanizmaların varlığına bağlıdır. Bu manada
performans esaslı bütçeleme kamu yönetiminde hedeflere dayalı bir bütçelemeyi,
performans ölçümü ile sağlam temellere oturtarak hesap verebilirlik için nesnel bir
zemin oluĢturmaktadır. Yani kamu yöneticilerinin taahhüt ettikleri performans
hedeflerini gerçekleĢtirip gerçekleĢtiremedikleri kamuoyuna açık belgelerle
izlenebilecek ve değerlendirebilecektir (Erüz, 2006).
Aynı Ģekilde bütçe sürecine dahil edilen performans programları ile faaliyet
raporları, TBMM’nde kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğunun
görüĢülmesine dayanak teĢkil edecektir.
39
2.7.2.3. Mali Disiplin
Performans esaslı bütçeleme sürecinde hazırlanacak belgeler bilgi
üretilmesini ve bütçelerin bilgiye dayalı olarak hazırlanmasını sağlayacağından
Maliye Bakanlığının bütçeleri daha etkili bir Ģekilde izlemesi ve değerlendirmesi
mümkün olacaktır. Kamuya açık, hedeflere dayalı belgeler hazırlanması kamu
idarelerini baĢarılı olma yönünde motive ederken, kaynak kullanımında tasarruflu
olmaya da zorlayacaktır. Bu makro düzeyde kaynak dağıtımının etkili bir Ģekilde
yapılmasını sağlarken, verimlilik artıĢı ile birlikte kaynak israfını da önleyecektir.
Sonuç olarak performans esaslı bütçeleme mali disiplini sağlamada önemli bir araç
olarak kullanılabilecektir.
2.7.2.4. Performans Yönetimi
Performans yönetimi; kurumsal baĢarının elde edilebilmesi için her çalıĢanın,
birimin ve sürecin performansının değerlendirilmesi ve performansın geliĢtirilmesi
için gerekli tedbirlerin alınması ve uygulanmasıdır (ġentürk, 2003: 28). Bu tanımdan
anlaĢılacağı üzere kurumsal performans yönetenlerin, birimlerin, süreçlerin ve
çalıĢanların performansından oluĢan bir bütündür.
Performans esaslı bütçeleme kurumsal performans ile bütçe arasında
bağlantıyı sağlarken, performans göstergeleri ile performansın izlenmesine ve
değerlendirilmesine imkan tanımaktadır. Bu süreçte oluĢturulacak göstergeler ile
kurumsal performansın faaliyetlerin, çalıĢanların ve süreçlerin performansına
dönüĢtürülmesi mümkün olacaktır. Performans esaslı bütçeleme sürecinde kurumun
büyüklük ve yapısına göre, kurumsal düzeyde ve harcama birimleri düzeyinde
ve/veya kurumun her faaliyet, süreç, birim, bölümü için ayrı bir planlama,
performans ölçümü ve değerlendirmesi yapılabilecektir. Her bir harcama birimi için
performans programı ve faaliyet raporu hazırlanacaktır.
PEB sürecinde oluĢturulacak kurumsal performans hedefleri ile performans
açısından izlenmesi gerekli olan alanlara yönelik oluĢturulacak göstergeler bir
yönüyle de kamu idarelerinde performans yönetiminin oluĢturulmasına kaynak teĢkil
edecektir (Güran, 2005).
40
2.7.2.5. Performansa Dayalı Ücretlendirme
Performans esaslı bütçelemenin kurumsal düzeyde performans hedeflerinin
oluĢturulmasını gerekli kılması, bu hedeflerin oluĢturulması sırasında faaliyet
analizlerinin ve dolayısıyla personel ihtiyacı analizlerinin yapılmasını
gerektirmektedir.
Bu süreçte çalıĢanların ortalama iĢ standartları belirlenerek, bu verilerin
hizmet standartlarına dönüĢtürülmesi suretiyle çalıĢanların performansının izlenmesi
mümkün olacaktır. Bu suretle çalıĢanların performansa dayalı olarak
ödüllendirilmesine objektif bir temel hazırlanmıĢ olacaktır. Kamu idarelerinde
çalıĢanlara yönelik performans göstergelerinin oluĢturulması ve performansın
değerlendirildiğine yönelik bir anlayıĢın yerleĢtirilmesi çalıĢma motivasyonunu ve
iĢgücü verimliliğini artıracaktır.
2.7.2.6. Performans Denetimi
PEB sistemi bir yandan stratejik plan-bütçe iliĢkisini sağlarken diğer yandan
da performans denetimi ve değerlendirmesi için gerekli zemini oluĢturmaktadır. Bu
zemin kamuoyuna açık olarak hazırlanacak performans programları ve faaliyet
raporlarıdır. Performans denetimi kamu idaresinin ne kadar kaynak kullandığından
ziyade, üretilen kamusal ürün ve hizmetlerin vatandaĢları ne ölçüde memnun ettiği
sorusuyla ilgili bir denetim Ģeklidir. Bu denetim sonucunda kamu yöneticisinin ne
kadar harcadığı değil ne ölçüde hedeflerine ulaĢtığı önemli hale gelecektir. Yani
kamu harcamalarının ulaĢılmak istenen amaca yöneltilip yöneltilemediği yani
yerindeliği denetlenebilecektir. Performans esaslı bütçelemeye geçiĢ ile kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığı hem
oluĢturulacak iç denetim birimleri aracılığıyla hem de SayıĢtay tarafından denetime
konu edilebilecektir.
41
2.7.2.7. Kamuoyu Denetimi
Kamuoyuna açık stratejik planların, yıllık performans programlarının ve
faaliyet raporlarının kamu idarelerince yayımlanması, kamuoyunun kamu
idarelerinin faaliyetleri hakkında bilgi sahibi olmasını sağlayacaktır. Bu suretle vergi
ödeyenler vergilerin nereye harcandığını görebilecek, hizmetten yararlananlar ise
hizmet kalitesi ile yapılan harcamaları karĢılaĢtırma Ģansına sahip olabilecektir.
Ayrıca basın ve sivil toplum kuruluĢları, bu belgeleri izleyerek toplumun genel
çıkarlarına hizmet etmeyen konulara müdahale etme Ģansını elde edecektir. Bu
suretle kamu idarelerinin kaynakları daha dikkatli ve toplum yararına kullanması
yani etkili, ekonomik ve verimli kullanması sağlanacaktır. Ayrıca performans
hedeflerinin kamuoyuna duyurulması, idareleri ve yöneticileri bu hedeflere ulaĢmaya
yöneltecek güçlü bir etken olacaktır. 5018 sayılı Kanun uyarınca hazırlanacak
raporlar ile hazırlayacak idareler aĢağıdaki tabloda gösterilmiĢtir.
2.7.3. Performans Esaslı Bütçe Sisteminin BaĢarısını Etkileyecek Faktörler
Performans esaslı bütçe sisteminin baĢarısını etkileyecek faktörler, yasadan
kaynaklanan sorunlar ve uygulamadan çıkması olası sorunlardır.
2.7.3.1. Yasadan Kaynaklanan Sorunlar
a- Ġkili Yapı
5018 sayılı Kanun stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu
idarelerinin ve stratejik planlama sürecine iliĢkin takvimin tespitine, stratejik
planların kalkınma planı ve programlarla iliĢkilendirilmesine yönelik usul ve
esasların belirlenmesine iliĢkin yetkiyi DPT MüsteĢarlığına vermiĢtir. Bütçelerin
stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu
çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye iliĢkin diğer
hususları belirlemeye ise Maliye Bakanlığı yetkili kılınmıĢtır. Kanun ile yetki verilen
bu iki kurumun yapacağı düzenlemelerin uyumlu olması performans esaslı bütçeleme
yapısının doğru oluĢturulması ve baĢarılı olabilmesi için gerekli görünmektedir. Aksi
takdirde stratejik planlar ile performans programları ve dolayısıyla bütçeler
arasındaki iliĢkinin kopması muhtemeldir.
42
b- PEB’nin Bütçe Sürecindeki Yeri
Özellikle merkezi yönetimde performans esaslı bütçelemenin baĢarısı
açısından süreçte hazırlanacak belgelerin ne tür bir iĢleme tabi tutulacağının
belirlenmesi büyük önem arz etmektedir. Kamu idarelerince hazırlanacak stratejik
planların DPT ve Maliye Bakanlığınca iyi bir Ģekilde izlenmesi, bu belgelerin orta
vadeli program ve orta vadeli mali planın hazırlığında dikkate alınması, makro
düzeydeki politikalarla uyumunun sağlanması önemlidir. Buradaki iliĢki tek yönlü
olmayıp, iki yönlüdür. Stratejik planlar bir yönüyle bu belgelerle uyumlu olarak
hazırlanmalı bir yönüyle de stratejik planlarda yer alan bilgiler bu belgelere girdi
niteliğinde kullanılmalıdır.
c- Performansa Dayalı Ödül ve Yaptırımlar
Performans esaslı bütçelemeden beklenen faydanın sağlanması ve idarelerde
performans yönetimine geçilebilmesi için, çalıĢanların performans açısından
değerlendirilmesine ve gerekli ödüllendirmenin yada yaptırımların uygulanmasına
imkan tanıyacak bir personel ücret rejimine geçilmesi gereklidir. Bu husus bir ölçüde
belediyeler açısından ödül yönü itibariyle yeni yasalara dahil edilmiĢtir. Ancak
merkezi yönetim açısından böyle bir düzenlemeye ihtiyaç vardır.
Öte yandan iyi performans gösteren idarelere ödül niteliğinde ilave ödenek
tahsis edilmesine iliĢkin bir düzenlemenin de yapılması faydalı olacaktır. Ancak
böyle bir sistemin uygulanabilmesi açısından tarafsız bir performans değerlendirmesi
mekanizmasının da oluĢturulması gereklidir.
d- Analitik Bütçe Sınıflandırması ve Tahakkuk Esaslı Muhasebe
Performans esaslı bütçeleme, politikaların oluĢturulması ve bütçenin
hazırlanması aĢamasında çeĢitli mali bilgilerin varlığına ve oluĢturulacak göstergeler
için gerekli verilere ihtiyaç göstermektedir.
Analitik bütçe sınıflandırmasının ve tahakkuk esaslı muhasebenin tüm
unsurlarıyla hayata geçirilmesi ve tüm kamuya yaygınlaĢtırılması performans esaslı
bütçelemenin yapılabilmesi açısından büyük kolaylıklar sağlayacak olup, bu iki
yapının oluĢturulmasında yaĢanacak eksiklik ve gecikmeler PEB’yi de bir ölçüde
olumsuz olarak etkileyebilecektir.
43
2.7.3.2. Uygulamada Çıkması Olası Sorunlar
a- Kurumlara Esneklik Sağlanması
Kurumların performansının izlenmesi ve performans açısından
değerlendirilebilmesi açısından bütçe harcama sürecinde belirli bazı esnekliklerin
tanınması büyük önem arz etmektedir. 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni mali yapı
belirli ölçüde kurumlara geçmiĢe nazaran esneklikler tanımıĢtır.
GetirilmiĢ olan esnekliklere rağmen kamu idarelerinin istedikleri nitelikte
personel temininde yaĢayacakları güçlükler ile kadro değiĢiklik taleplerinin yerine
getirilmemesi performanslarını olumsuz yönde etkileyebilecektir. Ayrıca kurumların
personelin coğrafi olarak dağılımında idari ve hukuki olarak yaĢayabilecekleri
problemler istenilen düzeyde performansın elde edilmesi karĢısında bir engel olarak
gözükmektedir. Öte yandan performans programlarında öngörülen yatırım
projelerinin kabul edilmemesi halinde kurumlar ile merkezi bütçe kurumları arasında
sorunlar çıkması ve bu hususun kötü performansa gerekçe olarak gösterilmesi söz
konusu olabilecektir. Bu husus yatırım projelerinin bütçe sürecinden önce
değerlendirilmesi suretiyle aĢılabilir.
b- Nitelikli Personel Ġhtiyacı
PEB siteminin etkili bir Ģekilde hayata geçirilmesi ile performans yönetim
anlayıĢının yerleĢmesi açısından özellikle mali birimlerde çalıĢan personele bu
sistemin gerektirdiği bilgi donanımının kazandırılması baĢarı için gerekli
görünmektedir. Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kanun öncesi dönemde kurumların mali
iĢlemlerin önemli bir kısmı Maliye Bakanlığı birimleri tarafından
gerçekleĢtirildiğinden, yeni mali yapının yürütülmesinde idarelerin mali birimleri
personel sayı ve niteliği itibariyle yeterli olmayacaktır. Bu birimlerin Maliye
Bakanlığından personel aktarılması veya yeni personel alımıyla desteklenmesi ve
yeni mali yönetim ve kontrol anlayıĢına uygun olarak hizmet içi eğitime tabi
tutulması gereklidir. Mali birimlerin personel ve eğitim olarak yeterince
desteklenmemesi halinde PEB sistemine geçiĢte sorunların yaĢanması muhtemeldir.
44
c- Yatırım-Cari Bütçe Ayrımı
Performans esaslı bütçeleme, kurumların politika oluĢturma sürecini
güçlendirirken, performans ölçümü ve hedeflerin belirlenmesinde kendilerine karar
verme imkanı tanımaktadır. Performans programları kurumların yetkili organlara ve
kamuoyuna karĢı performans taahhüdü niteliğini taĢımaktadır. Bu nedenle
kurumların kararlarına merkezi bütçe kurumlarının aĢırı müdahalesi performansın
gerçekleĢtirilmesi karĢısında bir engel ve gerekçe niteliği taĢıyabilecektir. Bu
anlamda merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin cari bütçelerinin Maliye
Bakanlığınca, yatırım bütçelerinin ise DPT MüsteĢarlığınca değerlendirilecek olması,
kurumların kendi bütçeleri üzerindeki söz haklarını azaltabilecek, farklı bakıĢ açıları
nedeniyle cari harcamalar ile yatırım harcamaları arasında uyumsuzluk ortaya
çıkabilecektir. 5018 sayılı Kanunla getirilen yönetim sorumluluğu modelinin de
iĢlemesi açısından bu husus bir sorun teĢkil edebilecektir. Bu nedenle merkezi bütçe
birimlerinin idarelere yönetmesi için yeterli alan bırakması performans
sorumluluğunun ortaya çıkması açısından gereklidir.
d- Göstergelerin OluĢturulması
Performans göstergeleri, kamu idarelerince stratejik amaç ve hedefler ile
performans hedeflerine ulaĢmak amacıyla yürütülen faaliyetlerin sonuçlarını ölçmek,
izlemek ve değerlendirmek için kullanılan araçlardır. Bu tanımdan anlaĢılacağı üzere
performans göstergeleri bütçe performansını izlemek diğer deyimle performans
hedeflerini açıklamak maksadıyla kullanılacaktır. Bu yönüyle göstergelerin bütçe ile
ilgili olduğunu ve merkezi bütçe birimlerinin de ilgi sahasında olduğunu söylemek
doğru olacaktır. Öte yandan performans esaslı bütçeleme kurumlarda performans
yönetimini hayata geçirmek üzere kullanılacak araç niteliğini de taĢıdığından
göstergelerin oluĢturulması kurumun yönetim tarzı ve önceliklerinin ifadesi olacaktır.
5018 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin son fıkrasında yer alan “Maliye
Bakanlığı, Devlet Planlama TeĢkilatı MüsteĢarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından
birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluĢların bütçelerinde yer
alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleĢtirilir” hükmü
yukarıda yer alan prensibin aksine merkezi müdahaleyi artırıcı ve kurumun kendi
performans ölçüm ve yönetim modelini oluĢturmasını engelleyici nitelikte
45
görünmektedir. Ayrıca bütün kamu idarelerine yönelik belirleme yapmanın
getireceği iĢ yükünün merkezi kuruluĢların asıl fonksiyonlarını (yani standart
belirleme, düzenleme yapma ve izleme) yerine getirmelerini zorlaĢtıracağı görünür
bir olasılıktır. Bu anlamda göstergelerin idareler tarafından belirlenmesi, temel
göstergelerin merkezi kuruluĢlar tarafından izlenmesi, performans ölçümünün ve
göstergelerin nitelik ve güvenilirliklerinin iç ve dıĢ denetim organları tarafından
denetlenmesi dünya uygulamalarına ve deneyimlerine daha uygun olacaktır. Bu
noktada performans denetiminin sadece bu göstergeler çerçevesinde yapılacağı
ibaresi de performans denetimini sınırlayıcı niteliktedir. Gerçekte performans
denetimi kurumların performans ölçüm sistemlerinin doğruluğu ve yeterliliği de
dahil olmak üzere performansın kapsamlı bir Ģekilde nesnel ve sistematik olarak
değerlendirilmesidir.
e- Üst Yönetim Desteği
Bütün reform ve değiĢim çalıĢmalarında üst yönetim desteğinin sağlanmıĢ
olması baĢarı için temel gösterge niteliğindedir. Performans esaslı bütçeleme
sisteminin oluĢturulması ve performans yönetimine geçilmesi büyük ölçüde
idarelerin yöneticilerinin bunu sahiplenmesine bağlıdır. PEB sisteminin getirdiği iĢ
yükü ile performansın ölçülecek olmasının yöneticiler üzerinde yaratacağı baskı bu
konuya isteksiz bakmalarına yol açabilecektir. Bu nedenle kamu yöneticilerinin bu
sistemin kamu hizmetlerinin daha kaliteli sunulması ile etkili ve verimli kaynak
kullanımının sağlanması açısından gerekli olduğuna ikna edilmesi gerekmektedir.
Aksi takdirde program bütçe uygulamasında olduğu gibi bu reform çalıĢmasının da
Ģekli bir dönüĢümden ibaret, sonuç vermeyen, kaynakları israf eden bir uygulamaya
dönüĢmesi ihtimali söz konusudur.
f- Performans Denetimi
PEB sisteminin oturması ve bu süreçte üretilen performans bilgilerinin
doğruluğunun teyit edilmesi ile objektif ve sistematik bir performans
değerlendirmesinin yapılabilmesi açısından kurumlarda iç denetim sisteminin
oluĢturulması ve iç denetçilerin görevlendirilmesi gereklidir. Aynı Ģekilde
SayıĢtay’ın performans denetimine yönelik standartları oluĢturması, rehberleri
hazırlaması ve performans denetimine baĢlaması sistemin sağlıklı bir Ģekilde iĢlemesi
46
açısından zaruridir. Performans esaslı bütçelemeye değerlendirilmeleriyle mümkün
olacaktır.
g- GeçiĢ Süreci
5018 sayılı Kanun performans esaslı bütçelemeyi kamu idareleri açısından
bütçe modeli olarak öngörmüĢtür. Performans esaslı bütçeleme modelimiz stratejik
planlamaya dayalı olarak belirlenmiĢtir. Kanunun 9 uncu maddesinde “Stratejik plan
hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine iliĢkin
takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla
iliĢkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama
TeĢkilatı MüsteĢarlığı yetkilidir” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm uyarınca hangi
idarelerin stratejik plan hazırlayacakları ve takvimin yani geçiĢ sürecinin nasıl
olacağı DPT tarafından belirlenecektir. Bu anlamda geçiĢ sürecinin ikinci adımını
oluĢturacak performans programlarının hazırlanması süreci Maliye Bakanlığı
tarafından belirlenecektir. Bu noktada her iki kurumun geçiĢ sürecini birlikte
planlaması, öncelikli kurumları belirlemesi dönüĢümün hızlı ve etkili bir Ģekilde
gerçekleĢtirilmesini sağlayacaktır. Ayrıca dünya uygulamalarından görüldüğü üzere
geçiĢ sürecinin kısa tutulmamasında ve sağlam bir yapının oluĢturulmasında büyük
yarar vardır. Ancak sürecin değiĢimin benimsenmesini güçleĢtirecek ve yapılamaz
inancının oluĢmasına neden olacak Ģekilde çok uzun olarak belirlenmesi de sorun
olarak karĢımıza çıkabilecektir.
Öte yandan benzer hizmet ve fonksiyonları icra etmeleri nedeniyle mahalli
idarelerde sistemin oluĢturulmasının ve denetiminin daha kolay olabileceğini
söylemek ve önceliği bu kurumlara vermek daha doğru olacaktır.
2.7.4. Kamu Kesiminde Performans Sonuçlarının Değerlendirilmesi
Kamu kesiminde performans değerlendirmesi ile ana amaç, yönetsel kararlar
için gerekecek olan bilgilerin toplanması ve gerekli mukayeselerin yapılarak
kararların dayandırılacağı nesnel ölçütlerin elde edilmesidir. Performans
değerlendirmesinin iki ana amacı vardır. Bunlardan birincisi; iĢ performansı
hakkında bilgi edinmektir. Bu bilgi yönetsel kararlar alınırken gerekli olmaktadır.
47
Kamu kaynaklarının tahsisinde bu bilgilerin kullanılması ise performans
değerlendirmesinin ikinci amacını oluĢturmaktadır.
Performans sonuçlarının değerlendirilmesi sürecinin baĢlangıç noktası
amaçların belirlenmesidir. Bir değerlendirme sistemi muhtemelen her arzu edilen
amaca hizmet etmeyebilir. Bu nedenle değerlendirme hangi amaç için kullanılacaksa
ona iliĢkin özel amaçların belirlenmesi gerekir. KuĢkusuz bu amaçların baĢarılabilir
nitelikte olması zorunludur (Bingöl, 2003:284).
Ayrıca performans değerlendirmeden yüksek bir baĢarı elde edebilmek için
kamu idarelerinin bütün olarak nasıl olmasının gerektiğinin tanımlanması
gerekmektedir. Bu bilgi idarelerin baĢarısı için ne gibi değiĢikliklere ihtiyacı
olduğunu anlamasına yardımcı olur (Robson, 2005:137).
Özel değerlendirme amaçları oluĢturulduktan sonra çalıĢanların ve takımların
görevlerini baĢarmada kendilerinden ne beklendiğini bilmeleri gerekir. Williams’a
göre, iĢ tanımları, çalıĢanların ve değerlendirenlerin rolleri, sorumluluklar ve
beklentiler konusunda ortak bir anlayıĢ geliĢtirmelerini sağlamaktadır.
Performans değerlendirmesi kamu idarelerinde stratejik plan esas alınarak
hazırlanan ve performans programlarında yer alan performans göstergeleri yoluyla
yapılmaktadır.
a-Performans Sonuçları Değerlendirilmesi ve Bütçe ĠliĢkisi
Kamu kesiminde performans değerlendirmesi, kamu idarelerinin belirledikleri
stratejik amaç ve hedeflere ulaĢmak için izledikleri yolun, performans hedeflerine
ulaĢmak üzere kullanılan yöntemler ile yürütülen faaliyet ve projelerin ve bunların
sonucunda elde edilen çıktı ve sonuçların değerlendirilmesidir (PPHR, 2004:9).
Performans değerlendirmesi Maliye Bakanlığı tarafından bütçe sürecinde
kullanıldığında kaynak dağılımını belirlemek amacından ziyade bilgi sağlamak
amacıyla kullanılmaktadır. Değerlendirme, Maliye Bakanlığı tarafından devam eden
faaliyet veya projelere son vermek amacıyla veya performansa dayalı ücret
ödemelerini saptamak amacıyla kullanılmamaktadır. Performans değerlendirmesi
neticesinde elde edilecek sonuçlarla bütçe arasındaki iliĢki performans esaslı
bütçeleme sistemi ile mümkün olmaktadır. Performans bilgisinin bütçe kararlarında
48
kullanılması performans esaslı bütçe türleri açısından ele alınırsa farklılık arz
etmektedir. Uluslararası uygulamalara göre performans esaslı bütçe üç farklı Ģekilde
hazırlanmaktadır. Bunlar;
Sunum Amaçlı Performans Esaslı Bütçe (Presentational Performance
Budgeting): Performans değerlendirmesi sonucu elde edilen performans bilgilerinin,
Maliye Bakanlığı ile harcamacı idareler arasındaki bütçe görüĢmelerinde
kullanılması amacıyla oluĢturulması yöntemidir.
Bilgilendirme Amaçlı Performans Esaslı Bütçe (Performance-Informed
Budgeting): Performans bilgilerinin, bütçe sürecinin bir parçası olarak politik ve mali
önceliklerin yanında bütçe tahsislerinin yapılması amacıyla oluĢturulması
yöntemidir.
Doğrudan Performans Esaslı Bütçe (Direct/Formula Performance Budgeting):
Yukarıdaki yöntemlerde performans sonuçları ile kaynaklar arasında doğrudan ve
açık bir bağlantı bulunmazken bu yöntemde performans bilgileri performans esaslı
bütçenin formülasyonunun yanında söz konusu bağlantıların da kurulması için
kullanılmaktadır (OECD, 2007:44-46).
Doğrudan Performans Esaslı Bütçeleme, bütçe ile performans iliĢkisini net bir
Ģekilde ortaya koymayı ve sonuçları buna göre yorumlamayı hedefleyen bir
yaklaĢımdır. Maliye Bakanlığı için belirlenmiĢ olan hedef doğrudan performans
esaslı bütçelemedir. Zira sunum amaçlı ve bilgilendirme amaçlı performans esaslı
bütçe uygulayan ülkelere bakıldığı zaman söz konusu ülkelerin bütçe sistemlerinde
“program” anlayıĢının olduğu ve bu anlayıĢın da bütçeler üzerinde yeterli derecede
analiz yapılmasına imkan sağladığı görülmektedir.
Performans yönetiminin kamu kesiminde yerleĢmesinin sayısız faydaları
olmasına karĢın, performans sonuçlarının bütçeyi tek baĢına doğrudan belirlemesinin
bazı sakıncaları da mevcuttur. Performans göstergelerinin performansın tüm
yönlerini doğru olarak ölçebilmesi her zaman mümkün olmamaktadır. Performans
sonuçlarının kurum tarafından etkilenmesi veya performans göstergelerinin
seçiminde yeterince tarafsız davranılmaması da olasıdır. Bu sakıncalar da göz
önünde bulundurulduğunda, performans sonuçları yanında baĢka bilgileri ve politik
öncelikleri dikkate alan dolaylı yaklaĢımın devlet genelinde uygulanması ve
49
eğitim,sağlık gibi daha net çıktılar üreten sektörlerde doğrudan bağlantı yaklaĢımının
uygulanması daha uygun görülmektedir. Ancak dolaylı bağlantı yaklaĢımını
uygularken performans bileĢeninin karar alma sürecinde yeterli ağırlığa sahip
olmasının da sağlanması gerekmektedir.
Performans göstergelerinin belirlenmesi performans ölçümünün ve sonuçların
değerlendirilmesinin temel girdisini oluĢturmaktadır. Burada önemli olan nokta
kaynak tahsisi ile performans göstergeleri arasında bir bağlantıyı kurabilmektir.
Performans bilgisi ile yapılacak olan harcamaların önceliklendirilmesi olmalıdır. Ġyi
bir harcama önceliklendirmesi bütçe sürecindeki kamu harcamalarının kategorilere
göre sınıflandırılması tahsis ile ilgili karar vermeyi kolaylaĢtırmaktadır (Robinson,
2007:113).
Harcama kararları alınırken salt olarak performans sonuçları ile kaynak
tahsisi arasında birebir bir bağlantının kurulması mümkün olmadığı gibi çoğu zaman
beklenen faydasından çok kamu idareleri açısından imkansızlıklara neden
olmaktadır.
Türk kamu idarelerinde yapısı itibarıyla bütçe, performans programında yer
alan faaliyetlerin maliyetini göstermektedir. Yani bir belgede faaliyet, performans
hedefi ve performans göstergeleri yer alırken diğer belgede de bunların maliyetleri
yer almaktadır. Performans programı–bütçe iliĢkisinin yeterince güçlü olmadığı
durumlarda, bütçeleme sisteminin baĢarı Ģansı düĢük olmaktadır. Türk kamu idareleri
açısından performans programlarının uygulama sonuçlarının değerlendirmeye tabi
tutulması bu kapsamda elde edilen performans bilgisinin bütçe sürecine entegre
edilmesi birçok ülkede de uygulama alanı bulan izleme ve değerlendirme
çerçevesinde ele alınmaktadır.
b-Ġzleme ve Değerlendirme
Türk kamu mali yönetimi alanında hayata geçirilen performans esaslı
bütçelemenin ve stratejik planlamanın takibatının yapılması ve uygulama
sonuçlarının değerlendirilmesi için herhangi bir kanuni çerçeve çizilmiĢ değildir.
Performans esaslı bütçelemenin doğru bir Ģekilde uygulanabilmesi için ve beklenen
katkıların sağlanabilmesi için, kamu idarelerine gerekli esneklerin tanınması,
50
bütçeyle tahsis edilen ödeneklerle uygulanan politikalar arasında bağlantı kurulması
gereklidir.
Performans esaslı bütçeleme, kaynakların idarenin amaç ve hedefleri
doğrultusunda tahsisini ve etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayan, yıl
içerisinde performans ölçümü yaparak ulaĢılmak istenen hedeflere ulaĢılıp
ulaĢılmadığını izleme ve değerlendirme yöntemi ile raporlayan, elde edilen sonuçlara
göre hedeflerin revize edilmesini gerektiren, idarenin farkındalığını artırarak
kurumsal kültürün yerleĢmesini sağlayan bir sistemdir.
Performans değerlendirmesi, performans esaslı bütçeleme uygulama
sonuçlarının yani performans ölçümü ile elde edilen verilerin detaylı olarak analiz
edilmesi ve bu analiz sonucu elde edilen bilgilerin bütçe sürecinde tekrar
kullanılması bir diğer ifadeyle kamu kaynaklarının tahsisinde alınacak kararlarda
etkili olması gerekmektedir. Bu performans kriterlerinin izleme ve değerlendirmesi
yıl içerisinde yapılmakta ve performans sonuçlarının değerlendirilmesi ile hem
faaliyet raporlarına hem de sonraki yıl bütçe görüĢmelerine esas olacak girdiler
sağlanmaktadır.
Modern devlet yapıları geride kalan yıllarda geleneksel izleme ve
değerlendirme çalıĢmalarına baĢlamıĢtır. Bu kapsamda yapılan çalıĢmaların amacı,
gelirleri ve giderleri, personel düzeylerini, kaynakları, program ve proje faaliyetlerini
ve mal ve hizmet üretimini belirli zaman sürecinde takip etmek olmuĢtur.
Bir performans değerlendirme yönteminin kendisinden beklenen yararları
sağlayabilmesi, değerlendirmede kullanılan ölçütlerin, kiĢisel önyargılardan
arındırılmıĢ, objektif, güvenilir olmasına bağlıdır. Bu da ancak değerlendirilecek
ölçütlerin ölçülebilir ya da gözlenebilir olmasıyla mümkündür (Balcı, 2002:78).
Her devletin insan kaynakları, mali sistemler ve hesap verebilirlik
sistemlerinden oluĢan bir yapıya ihtiyacı vardır. Ġzleme ve değerlendirme de bu
yönetiĢim yapısının son basamağını oluĢturmaktadır. Ġzleme ve değerlendirme
süreçleri, uygulama sürecinin sağlıklı yürütülmesi için oluĢturulması gereken genel
çerçeveye, sorunlarla karĢılaĢıldığı durumlarda alınacak önlem ve gerçekleĢtirilecek
eylemlere, izleme ve değerlendirmenin hangi birim tarafından yapılacağına, iç ve dıĢ
hukuksal gerekliliklerin nasıl karĢılanacağına açıklık getirmektedir. Ġzleme ve
51
değerlendirme süreci hesap verme sorumluluğunun oluĢturulmasına katkıda bulunur.
Ayrıca, kurumsal öğrenmeyi ve buna bağlı olarak faaliyetlerin sürekli olarak
iyileĢtirilmesini sağlar. Geleneksel izleme ve değerlendirme sistemleri “yapıldı mı”
sorusuna yanıt verirken sonuç odaklı izleme ve değerlendirme ile “ne olmuĢ yani”
sorusuna yanıt aranmaktadır (Kusek ve Rist, 2008:15).
Burada geleneksel izleme ve değerlendirme ile girdi odaklı bir yapıda
gösterge sonuçlarının gerçekleĢip gerçekleĢmediğine yoğunlaĢılmakta, birimler
tarafından elde edilen performans sonuçlarının veya çıktıların kurumsal olarak ve
daha büyük ölçekte devletin öncelikleri açısından nasıl bir etkiye neden olduğu göz
önüne alınmamaktadır.
Ġzleme ve değerlendirme sistemi, özel amaçlar için tasarlanmıĢ bir kamu
yönetimi aracı olarak tanımlanmaktadır. Devlet tarafından sonuçları ölçmek ve
değerlendirmek, sonrasında elde edilen bilgilerle devam eden yönetim ve karar alma
süreçlerini beslemek için kullanılmaktadır.
Ġzleme, belirli göstergeler üzerinden sistematik veri toplayarak, devam
etmekte olan bir kalkınma müdahalesinin idarecilerine ve paydaĢlarına ilerlemenin
boyutu ve amaçlara ulaĢma ile tahsis edilen kaynakların kullanımına dair ilerleme
konularında bulgular sunan ve de süreklilik arz eden bir fonksiyondur. Ġzleme bir
politika, program veya projenin ilgili hedefler ve sonuçlar açısından herhangi bir
dönemde nerede olduğu bilgisini vermektedir (Kusek ve Rist, 2008:12-13).
Değerlendirme ise devam eden veya tamamlanmıĢ proje, program veya
politikaların-tasarım, uygulama ve sonuç boyutları dahil olacak Ģekilde- sistematik
ve tarafsız değerlendirilmesini kapsamaktadır. Değerlendirme kapsamında,
hedeflerin gerçekliği ve yerine getirilmesi, kalkınma verimliliği ve etkililiği,
müdahalenin neden olduğu etki ve sürdürülebilirlik saptanmaktadır. Değerlendirme
süreci güvenilir, kullanıĢlı bilgiler sunabilmeli, çıkarılan derslerin yardım alan ve
sağlayan tarafların karar alma süreçlerine dahil edilmesine imkan vermelidir (Kusek
ve Rist, 2008:15).
Sonuç odaklı izleme ve değerlendirme proje, program veya politika
aĢamalarında yürütülebilmektedir. Yani izleme ve değerlendirmenin yapılması,
somut çıktıların varlığını gerektirmektedir. Ayrıca çıktıların elde edilmesi neticesinde
52
ne tür etkilerin ortaya çıktığının tespiti, bir diğer ifade ile sonuçların neler olduğunun
saptanması gerekmektedir. Proje kapsamında yürütülecek iĢler ile ilgili planlamanın
yapılması ve bu planın belirlenen ölçü ve göstergelerle izlenmesi ve
değerlendirilmesi gerekmektedir (Özen, 2008).
Yukarıda izleme ve değerlendirme ile bahsedilen sürecin stratejik plan ve
performans programının uygulama sonuçları yönünden ele alınması, kamu mali
yönetim alanında kaynak kullanımında etkinliğin ve hesap verebilirliğin sağlanması
ile yakından iliĢkilidir. Yukarıdaki tabloda da yer aldığı gibi izleme, program
amaçlarının netleĢtirmektedir (Polat, 2006).
Kurum içi faydalar, izleme ve değerlendirme sisteminden gelen bilgilerin
kamu yönetimince sonuçlara ve belirli hedeflere ulaĢmada önemli bir yönetim aracı
olarak kullanılması aĢamasında ortaya çıkmaktadır. Sonuçlara ulaĢma çabasında olan
her kamu yöneticisi için ilerleme, sorunlar ve performans hakkındaki bilgiler kilit
önem taĢımaktadır. Aynı Ģekilde; bir izleme ve değerlendirme sisteminden gelen
bilgiler sonuçları görmek isteyen, devletin eylemlerinden (ve vergi mükelleflerinin
parasının kullanım biçiminden) kanıtlanabilir etki bekleyen ve devletin
vatandaĢlarının daha iyi bir yaĢam sürmesi için çabaladığına güvenmek isteyen kamu
sektörü haricindeki taraflar için de önem taĢımaktadır. Hükümetler ve paydaĢlar,
izleme ve değerlendirme sistemlerini bütçesel talepler oluĢturmak ve
gerekçelendirmek için de kullanabilir. Daha önce uygulanmakta olan uygulamaya
dayalı yaklaĢımın aksine, sonuç odaklı izleme ve değerlendirme bir kurum ve iç ve
dıĢ paydaĢları için önemli olan neticelerin hayata geçirilmesine odaklanmaktadır.
Ġzleme ve değerlendirme beĢ yıllık dönemi kapsayan stratejik planların ve
yıllık uygulama alanı olan performans programlarının istenilen düzeyde
uygulanmasını sağlamak amacıyla stratejik planların ve performans programlarının
her noktada kontrolünü ve değerlendirmesini gerektiren bir süreçtir (Samsun, 2003).
Ġzleme ve değerlendirmenin performans esaslı bütçe açısından, performans esaslı
bütçede yer alan performans göstergelerinin yıl içerisinde gerçekleĢtirilmesi için
yapılan çalıĢmalar belirli dönemler itibarıyla izlenmesini ve yılsonunda
gerçekleĢtirilme durumunun analizini ifade etmektedir. Yılsonunda hedefe
ulaĢılmamıĢ ya da gerçekleĢme hedefin üzerinde olmuĢ ise bunun nedenleri
53
araĢtırılmaktadır. Böylece hesap verebilirliğe önemli ölçüde katkı sağlanmıĢ olur.
Ġzleme&değerlendirme yöntemi bazı durumlarda, uygun standartların
tanımlanmasını, performansın bu standartlara göre sınanmasını, güncel veya
beklenen sonuçların değerlendirilmesini ve gereken derslerin çıkarılmasını da
içermektedir.
54
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
PEFORMANS ESASLI BÜTÇELE SĠSTEMĠNDE KAMU
ÇALIġANLARININ ALGISI
3. Kamu ÇalıĢanlarının Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Algısı
3.1. Kamu ÇalıĢanlarının Algısının Değerlendirilmesi
Performans esaslı bütçelemenin baĢarılı bir Ģekilde uygulaması her ülkenin
ekonomik, sosyal ve kültürel yapısına göre değiĢmekte, hatta bir ülke içinde her
kamu kuruluĢunun PEB sürecine sağladığı basarı kurum kültürüne, verdiği hizmet
türüne, kurum çalıĢanlarının yaklaĢımlarına ve kapasitesine göre değiĢmektedir. Bu
nedenle her olayı en iyi biçimde kendi ortamı içinde araĢtırmak ve değerlendirmek
gerekir.
Bu çalıĢmada; kamuda performans programının personel üzerindeki algısını
ölçmek amacıyla yönetici konumundaki ve diğer çalıĢan personellerin bu programa
bakıĢ açısı, beklentileri ve önerilere iliĢkin değerlendirmeler ele alınmıĢtır. Bu
amaçla 22 sorudan oluĢan bir anket çalıĢması yapılmıĢtır.
Anket çalıĢması, Akdeniz Üniversitesi harcama birimlerinin genel olarak
bütçe Ģubelerinde çalıĢan 60 personel üzerinde uygulanmıĢtır. Her bir personel
tarafından, anket formları doldurulmuĢtur. Daha doğru sonuca ulaĢmak adına önce
araĢtırmanın amacı ve kapsamı hakkında anket katılımcılarına ayrıntılı bilgi verilmiĢ.
ÇalıĢma, Kamu kurumlarındaki personel arasından oluĢturulan sorulara tutarlı cevap
verebilecek eğitim ve bilgi düzeyine sahip olanlar çalıĢmaya dahil edilmiĢtir.
Böylece kamu kurumlarında bütçe dairelerinde çalıĢan üst düzey yönetici, uzman
personel ve kıdemli çalıĢanların verdikleri cevaplar değerlendirme için kullanılmıĢtır.
Verilere yönelik değerlendirmeler için Ms-Excel programı yardımıyla bir
analiz geliĢtirilerek grafiksel çıktılar elde edilmiĢtir.
55
3.2. AraĢtırma Bulgularının Değerlendirilmesi
1. AraĢtırmaya katılan çalıĢanların demografik özelikleri: AraĢtırmaya katılan
personelin unvan olarak dağılımı Tablo 3.1.’de gösterildiği gibi; daire baĢkanı olan 4
kiĢi, müdür olan 7 kiĢi, uzman sınıfında olan 16 kiĢi, Ģef olan 9 kiĢi, memur olan 24
kiĢi olmak üzere toplam 60 kiĢidir. Katılımcıların öğrenim durumları ile hizmet
süreleri dağılımı Tablo 3.2.’de ve ġekil 3.1.’de gösterilmiĢtir.
2Tablo 3.1. Katılımcıların Dağılımı
Katılımcılar Birimler
Sayı % Sayı %
Yönetici 11 18,33 Strateji GeliĢtirme
Daire BaĢkanlığı
15 25
Uzman Personel 25 41,67 Ġdari Mali ĠĢler
Daire BaĢkanlığı
15 25
Memur 24 40 Diğer 30 50
Toplam 60 100 Toplam 60 100
3Tablo 3.2. Katılımcıların Öğrenim Durumu ve Hizmet Süreleri Dağılımı
Katılımcıların Öğrenim Durumu Katılımcıların Hizmet Süreleri
Sayı % Sayı %
Lise 20 33,33 6-10 yıl 10 16,7
Yüksekokul 17 28,33 11-15 yıl 20 33,3
Lisans 19 31,7 16-20 yıl 25 41,7
Lisansüstü 4 6,6 20> 5 8,3
Toplam 60 100 Toplam 60 100
56
6-10 yıl; 10
11-15 yıl; 20
16-20 yıl; 25
20> ; 5
Lise; 20
Yüksekokul; 17
Lisans; 19
Lisansüstü; 4
0 5 10 15 20 25 30
..
Personel Sayısı
3ġekil 3.1. Katılımcıların Öğrenim Durumu ve Hizmet Süreleri Dağılımı
Sonuçlara göre, katılımcıların çoğunluğunun öğrenim durumunun lise
olmasına rağmen bütçe bilgi birikimine ve deneyime sahiptirler. Katılımcılarının
çoğunluğunun hizmet süresi 10-20 yıl arasıdır ve dolayısı ile çoğunluğu kamu bütçe
geçiĢlerini yaĢamıĢlardır.
2. AraĢtırmaya katılan çalıĢanların kurumlarının stratejik planı, performans
programı ve bütçesine iliĢkin yaklaĢımlarını değerlendirmek için Tablo 3.3.’te
verilen sorular sorulmuĢtur. ÇalıĢanların yaklaĢımının performans esaslı bütçeleme
sisteminin gereklerine çoğunlukla (%68 Evet )uyumlu olduğu gözlemlenmiĢtir.
Grafiksel olarak ta ġekil 3.2.’de gösterilmiĢtir.
Hiz
me
t S
üre
si
Öğ
ren
im D
uru
mu
57
4Tablo 3.3. Katılımcıların Kurumlarının Stratejik Planı, Performans Programı
ve Bütçesine ĠliĢkisi YaklaĢımları
Sorular
Verilen Cevaplar %
Evet Hayır Kısmen Evet Hayır Kısmen
Ġdareniz bütçesini stratejik
planlarına ve performans
programlarına uygun olarak
hazırlanıyor mu?
45 0 15 75 0 25
Ġdarenizde bilgiler doğru,
güvenilir, tam ve anlaĢılabilir
mi?
51 0 9 85 0 15
Performans programı ve
bütçenin uygulanması ile kaynak
kullanımına iliĢkin diğer
bilgilere zamanında eriĢebiliyor
musunuz?
39 12 9 65 20 15
Ġdarenizin her yıl amaçları,
hedefleri, stratejileri, varlıkları,
yükümlülükleri ve performans
programları hakkında bilgiye
sahip misiniz?
36 12 12 60 20 20
Kurumunuzun misyonunu
biliyor musunuz? 36 18 6 60 30 10
Kurumunuzun vizyonunu biliyor
musunuz? 36 18 6 60 30 10
Kurumunuzun amaç ve
hedeflerini biliyor musunuz? 44 1 15 73,33333 1,666667 25
58
Hayır
15%
Kısmen
17%
Evet
68%
4ġekil 3.2. Katılımcıların Kurumlarının Stratejik Planı, Performans Programı
ve Bütçesine ĠliĢkisi YaklaĢımları
Anket çalıĢmasından elde edilen ve büyük ölçüde birbirini destekleyen
bulgular doğrultusunda kurumda misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerin
birbirleriyle ve mevzuatlarca kuruma yüklenen görevlerle uyumlu olduğu tespit
edilmiĢtir. Ancak stratejik hedeflerin belirlenmesinde veri eksikliği problemiyle
karĢılaĢıldığı ve bu nedenle de stratejik hedeflerin ölçülebilirliği konusunda biraz
sıkıntı olduğu ortaya konulmuĢtur. Buna rağmen kurumun, mükemmel olmasa da
baĢarılı sayılabilecek bir Ģekilde misyonunu, vizyonunu, stratejik amaç ve hedeflerini
ortaya koyduğu görülmüĢtür. Bu nedenle kurumun PEB sürecinin ilk aĢamasında
üzerlerine düsen görevi büyük ölçüde basarıyla yerine getirdiği anlaĢılmıĢtır.
3. Kamu çalıĢanlarının performans esaslı bütçeleme sistemi hakkındaki
görüĢünü belirlemek için performans esaslı bütçeleme için verilen bilgileri
önceliklerine göre sıralamaları istenmiĢ olup, katılanların çoğunluğunun sıralaması; 1
mali saydamlık, 2 hesap verebilirlik, 3 idarelere insiyatif tanınması, 4 katılımcı ve
paylaĢımcı olması, 5 iĢlemlerin hızlanması ve 6 kontrol kolaylığı olmuĢtur (Tablo
3.4.).
59
5Tablo 3.4. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Faydaları Hakkında
Katılımcıların YaklaĢımı
Performans esaslı bütçeleme sistemi
hakkındaki görüĢünüz nedir? (önem
sırasına göre sıralayınız,1-6)
Ağırlık
Sırası
(1-6)
Sayı %
Mali saydamlık 1 49 81,6667
Hesap verebilirlik 2 32 53,3333
Ġdarelere insiyatif tanınması 3 25 41,6667
Katılımcı ve paylaĢımcı 4 21 35
ĠĢlemlerin hızlanması 5 17 28,3333
Kontrol kolaylığı 6 13 21,6667
Kamu çalıĢanlarının yaklaĢımlarının, performans esaslı bütçe sisteminden
beklenen faydalarla örtüĢtüğü gözlemlenmiĢtir.
4. Katılımcılar, performans esaslı bütçe sistemi hakkındaki kendi bilgi
düzeylerini %66,67 iyi, %26,67 orta, %6,67 çok iyi olarak görmektedirler (Tablo
3.5.).
6Tablo 3.5. Katılımcıların Performans Esaslı Bütçe Sistemi Hakkında Bilgi
Düzeyleri YaklaĢımları
Performans esaslı bütçe sistemi hakkında bilgi
düzeyinizi nasıl buluyorsunuz? Sayı %
Çok kötü 0 0
Kötü 0 0
Orta 16 26,6667
Ġyi 40 66,6667
Çok iyi 4 6,66667
60
Kamu çalıĢanlarının, hem katılımcıların verdikleri cevaplara hem de karĢılıklı
ayrıntılı görüĢmelere istinaden performans esaslı bütçeleme konusunda bilgi sahibi
oldukları anlaĢılmıĢtır.
5. Kamu çalıĢanlarının performans esaslı bütçeleme sisteminde geliĢmeleri
takip edebilmek amacıyla en çok hangi kaynaklardan yararlandığını belirlemek için
sorulan soruya katılımcılar, %55 Resmi yayınlar (Kanun, Yönetmelik vb.), %40
internet, %5 basılı yayınlar cevabını vermiĢtir (Tablo 3.6.).
7Tablo 3.6. Katılımcıların PEBS GeliĢmeleri Hangi Kaynaktan Takip Ettikleri
Hakkındaki YaklaĢımları
Performans esaslı bütçeleme sisteminde geliĢmeleri
takip edebilmek amacıyla en çok hangi kaynaklardan
yararlandığınızı belirtiniz.
Sayı %
Resmi yayınlar (Kanun,Yönetmelik vb.) 33 55
Ġnternet 24 40
Basılı yayınlar 3 5
Uluslararası yayınlar 0 0
Diğer 0 0
ÇalıĢanların çoğunlukla yaptırımı olan resmi yayınları zorunluluktan takip
ettiği anlaĢılmaktadır, ancak teknolojik geliĢmelerin kurumun iletiĢim kalitesini
arttırdığı yönündeki cevaplar da az değildir. Ġnternetten bilgi alınması da oldukça
yaygındır.
6. Kamu kurumlarında bütçe mevzuatı hakkında personel eğitimi hangi
sıklıkla yapıldığının belirlenmesi amacıyla sorulan soruya katılımcıların %80’i yılda
bir ve %20’si en az 6 ayda bir cevabını vermiĢtir (Tablo 3.7.).
Kamu kurumlarında özellikle, 5018 sayılı Kanun geçiĢ döneminde bütçe
personelinin eğitim çalıĢmalarına ağırlık verildiği gözlemlenmiĢtir.
61
8Tablo 3.7. Katılımcıların PEBS Eğitimleri Sıklığı Hakkındaki YaklaĢımları
Bütçe mevzuatı hakkında personel eğitimi hangi
sıklıkla yapılıyor? Sayı %
Her ay 0 0
En az 3 ayda bir 0 0
En az 6 ayda bir 12 20
Yılda bir 48 80
Hiç 0 0
7. Kamu kurumlarının her yıl sistemli bir Ģekilde performans bütçeleme
sistemine yönelik olarak amaç ve hedefler belirleyip buna yönelik risk alanları
belirlenip belirlemediklerini belirlemek için sorulan soruya katılımcılar %60 her yıl
çalıĢma yapılıyor ,%31,67 Amaç ve hedefler belirleniyor ancak buna yönelik risk
alanları belirlenmiyor ,%8,33 Bu konuda çalıĢma yapılmıyor cevabını vermiĢlerdir
(Tablo 3.8.).
9Tablo 3.8. Kurumlarda Her Yıl PEBS Yönelik Amaç ve Hedeflerle Ġlgili
Yapılan ÇalıĢmalar Hakkındaki Katılımcıların YaklaĢımı
Ġdarenizde her yıl sistemli bir Ģekilde performans
bütçeleme sistemine yönelik olarak amaç ve hedefler
belirlenip buna yönelik risk alanları belirleniyor mu?
Sayı %
Bu konuda çalıĢma yapılmıyor 5 8,33333
Stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerin
güncellenmesi yapılmıyor 0 0
Amaç ve hedefler belirleniyor ancak buna yönelik risk
alanları belirlenmiyor 19 31,6667
Her yıl çalıĢma yapılıyor 36 60
Konu hakkında fikrim yok 0 0
62
Genel olarak kamu kurumlarında her yıl performans esaslı bütçeleme
sitemine yönelik amaç ve hedef belirleme çalıĢmaları yapılsa da performans
ölçütlerinin sağlıklı kullanılmadığı ve risk alanı belirleme çalıĢmalarına yer
verilmediği gözlemlenmiĢtir.
8. Kamu kurumlarının performans programı hazırlarken kaynak ihtiyacını
nasıl belirlediklerini araĢtırmak için sorulan soruya katılımcıların %60 Faaliyet
esaslı maliyetlendirme tekniği, %35 Önceki dönem bütçeleri ile oranlama tekniği,
%5 Tahmini yöntemle cevabını vermiĢlerdir (Tablo 3.9.).
10Tablo 3.9. Kurumlarda Performans Programı Hazırlanırken Kaynak
Ġhtiyacının Nasıl Belirlendiği Hakkında Katılımcıların YaklaĢımı
Ġdarenizde performans programı hazırlanırken
kaynak ihtiyacı nasıl belirlenmektedir? Sayı %
Faaliyet esaslı maliyetlendirme tekniği 36 60
Tahmini yöntemle 3 5
Üst yönetimin talebi 0 0
Önceki dönem bütçeleri ile oranlama tekniği 21 35
Diğer 0 0
Ġdarelerde performans programı hazırlanırken kaynak ihtiyacının çoğunlukla
faaliyet esaslı maliyetlendirme tekniği ile belirlendiği belirtilmiĢ. Kamu
hizmetlerinin daha kaliteli sunulması ile etkili ve verimli kaynak kullanımının
sağlanması açısından faaliyetlerin değerlendirilmesi gerekmektedir.
9. Kamu kurumlarında performans hedefleri belirlenirken performans
verilerinden ne oranda yararlanıldığını araĢtırmak amacıyla sorulan soruya
katılımcılar %75 ten fazla seçeneği %63,33, tamamından seçeneğine ise %30, % 75 -
% 25 seçeneğine %6,67 oranında cevap verilmiĢtir (Tablo 3.10.).
Yapılan anket çalıĢmasını destekleyen bulgular doğrultusunda, kurumun
performans hedef ve göstergelerinin stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu bir Ģekilde
belirlendiği tespit edilmiĢtir. Ancak veri eksikliği nedeniyle ölçülebilirliği konusunda
63
problemler olduğu, kurumun veri eksikliğini giderme ve daha nitelikli performans
göstergeleri oluĢturma konusunda kendisini geliĢtirmesi gerektiği ortaya çıkmıĢtır.
Söz konusu bu problemler dıĢında, performans hedef ve göstergelerinin
belirlenmesine iliĢkin çok büyük hataların yapılmadığı anlaĢılmıĢtır.
11Tablo 3.10. Kurumlarda Performans Hedefleri Belirlenirken Performans
Verilerinden Ne Oranda Yararlanıldığı Hakkında Katılımcıların YaklaĢımı
Ġdarenizde performans hedefleri belirlenirken performans
verilerinden ne oranda yararlanılmaktadır? Sayı %
Tamamından 18 30
%75’ten fazla 38 63,3333
% 75 - % 25 4 6,66667
25’ten az 0 0
Hiç 0 0
10. Kamu çalıĢanlarının idarelerinin performans hedeflerine bakıĢ açısını
araĢtırmak amacıyla performans hedefi özellikleri hakkında sorulan soruya,
katılanların %35 Çıktı-sonuç odaklıdır, %30 Ġdarenin yürüttüğü faaliyetlerle
gerçekleĢtirilebilir durumdadır, %25 Kaynakların sınırlılığı göz önünde
bulundurularak belirlenmektedir, %10 Belirlenen öncelikli amaç ve hedeflerle
iliĢkilidir cevabını vermiĢlerdir (Tablo 3.11).
ÇalıĢanların performans hedefleri hakkında bilgi sahibi olduğu gözlenmiĢ
olup, anket çalıĢmasından elde edilen bulgulardan ve çalıĢanlarla yapılan
görüĢmelerden kurumların planlanan yıllık performans hedeflerine ulaĢtığı görülmüĢ,
dolayısıyla kurumun stratejik amaç ve hedeflerini gerçekleĢtirme yolunda ilerlediği
anlaĢılmıĢtır. Ancak doküman analizinden elde edilen bulgulardan, hala bazı
performans göstergelerine iliĢkin verilerin oluĢturulamamıĢ olması nedeniyle kurum
faaliyetlerinin ne oranda verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri doğrultusunda
gerçekleĢtirildiğinin faaliyet raporlarıyla net bir Ģekilde ortaya konulamadığı
saptanmıĢtır.
64
12Tablo 3.11. Kurumların Performans Hedefleri Özellikleri Hakkında
Katılımcıların YaklaĢımı
AĢağıdakilerden hangisi/hangileri Ġdareniz performans
hedefleri özelliklerindendir? Sayı %
Belirlenen öncelikli amaç ve hedeflerle iliĢkilidir 6 10
Performans programı hazırlama sürecinin baĢlangıç
aĢamasında üst yönetici ve harcama yetkilileri tarafından idare
düzeyinde belirlenmektedir
0 0
Ġdarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleĢtirilebilir durumdadır 18 30
Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak
belirlenmektedir 15 25
Çıktı-sonuç odaklıdır 21 35
11. Kamu çalıĢanlarının Ġdare performans programında yer alan performans
hedefleri ile bütçe bağlantısına yaklaĢımını araĢtırmak amaçlı sorulan performans
programında yer alan performans hedeflerinin bütçeyi ne oranda kapsadığı sorusuna
katılımcıların %75-%51 seçeneği %80 ve %75’den fazla seçeneği %20 cevabını
vermiĢlerdir (Tablo 3.12.).
13Tablo 3.12. Kurumların Performans Hedeflerinin Bütçeyi Ne Oranda
Kapsadığı Hakkında Katılımcıların YaklaĢımı
Ġdarenizde performans programında yer alan performans
hedefleri bütçeyi ne oranda kapsamaktadır? Sayı %
Tamamını 0 0
%75’den fazla 12 20
% 75 - % 51 48 80
% 50- % 25 0 0
% 25’ten az 0 0
Hiç 0 0
65
Kamu çalıĢanlarının çoğunluğu kurumların stratejik önceliklere göre kaynak
tahsis kararı alınmaya çalıĢtığını düĢünmektedir. Ancak doğrudan kaynak tahsisinde
etkinlik sağlanamasa da, stratejik plan ve performans programı hazırlanmasının
kaynak tahsis kararını etkilediği ve daha etkin bir kaynak tahsisi yapılmasına katkı
sağladığı hususunda büyük ölçüde görüĢ birliğine varıldığı gözlemlenmiĢtir.
12. Kamu çalıĢanlarının performans programı hazırlanması hakkındaki
fikirlerini araĢtırmak amaçlı sorulan soruya katılımcılar, 1 Yasal zorunluluk olduğu
için hazırlıyorum, 2 Önceliklerimizi belirlemekte faydası olacağına inanıyorum, 3
Karar alma süreçlerini güçlendireceğine inanıyorum, 4 Hedeflerimizle kaynaklarımız
arasında iliĢki kurmamıza yardımcı olacağına inanıyorum, 5 Performansı artıracağına
inanıyorum, 6 Yönetim kültürünüz değiĢmedikçe faydası olacağına inanmıyorum
Ģeklinde olmuĢtur (Tablo 3.13.).
14Tablo 3.13. Kurumlarda Performans programı Hazırlanması Nedenleri
Hakkında Katılımcıların YaklaĢımı
Performans programı hazırlanması nedenlerini önem
sırasına göre sıralayınız (1-6).
Ağırlık
Sırası
(1-6)
Sayı %
Yasal zorunluluk olduğu için hazırlıyoruz 1 45 75
Karar alma süreçlerini güçlendireceğine inanıyoruz 3 31 51,6667
Önceliklerimizi belirlemekte faydası olacağına inanıyoruz 2 36 60
Hedeflerimizle kaynaklarımız arasında iliĢki kurmamıza
yardımcı olacağına inanıyoruz 4 26 43,3333
Ġdaremizin performansını artıracağına inanıyoruz 5 24 40
Yönetim kültürünüz değiĢmedikçe faydası olacağına
inanmıyoruz 6 17 28,3333
Kamu çalıĢanları, kurumların performans programı hazırlama amaçlarının
çoğunlukla yasal zorunluluk olduğunu düĢünmekte. Ancak, kaynak yönetimi ve
verimliliği açısından özellikle üst yöneticilerin konuya vakıf olmasıyla performans
programlarının kurumlar için önemli olduğu görüĢüne sahipler.
Yapılan analizlere göre;
66
5018 sayılı Kanun öncesi dönemde kurumların mali iĢlemlerinin önemli bir
kısmı Maliye Bakanlığı birimleri tarafından gerçekleĢtirildiğinden, yeni mali yapının
yürütülmesinde idarelerin mali birimleri personel sayı ve niteliği itibariyle yeterli
gelmemektedir, bu nedenle kurumların mali birimlerinde nitelikli personel ihtiyacı
vardır. Analizlerde uzman personelin yaklaĢımlarının performans esaslı bütçeleme
sistemine daha uyumlu olduğu gözlemlenmiĢtir. Ayrıca, yeni mali yönetim ve
kontrol anlayıĢına uygun olarak personel hizmet içi eğitime tabi tutulmalıdır.
Ġdarelerde performans programı hazırlanırken kaynak ihtiyacının çoğunlukla
faaliyet esaslı maliyetlendirme tekniği ile belirlendiği belirtilmektedir. Bu nedenle
kamu yöneticilerinin bu sistemin kamu hizmetlerinin daha kaliteli sunulması ile etkili
ve verimli kaynak kullanımının sağlanması açısından gerekli olduğuna ikna edilmesi
gerekmektedir.
Genel olarak üst yöneticilerin verdikleri cevaplar analiz edildiğinde,
kurumların teknik altyapısının yeni bütçeleme sistemini desteklediği, kurum
uygulamalarının mali saydamlık ve hesap verebilirliğe imkan sağlamasına rağmen
kurumların performansları ölçüsünde ödenek almadıkları, kurum yöneticilerinin
performansları doğrultusunda yükümlülük altına alınmadığı ve ödenek tahsislerinin
bir önceki yıl sonu gerçekleĢmeleri ile benzer olduğu ortaya çıkmaktadır.
Ayrıca 2003 yılında yayımlanan 5018 sayılı Kanun ile getirilen performans
esaslı bütçeleme sisteminin kamu çalıĢanlarınca benimsendiği ve çoğunun konu
hakkında bilgi sahibi olduğu görülmektedir. Dünya uygulamaları da incelendiğinde
geçiĢ sürecinin kısa tutulmamasında ve sağlam bir yapının oluĢturulmasında büyük
yarar vardır. Ancak sürecin değiĢimin benimsenmesini güçleĢtirecek ve yapılamaz
inancının oluĢmasına neden olacak Ģekilde sürecin uzun olması sorun olarak
karĢımıza çıkabilecektir.
3.3. Personelin Bütçe OluĢturulmasına Katkısı
Kamu yönetimi konusunda, uluslararası alanda saydam, hesap verilebilir,
katılımcı, performans yönetimine dayalı ve iyi yönetiĢim ilkeleri doğrultusunda
geliĢen yeni kamu yönetim anlayıĢı hakim olmaya baĢlamıĢtır. Farklı bir bakıĢ
açısıyla özel sektörün iyi yönetiĢim uygulamalarının kamu alanında da uygulanmaya
67
baĢlandığı bir değiĢim dönemi ve geçiĢ süreci yaĢanmaya baĢlanmıĢtır. Sistem elde
edilen çıktı ve sonucun, stratejik amaç ve hedeflere ne derece uyumlu olduğunu,
faaliyetin etkisini ve kalitesini esas aldığı için, bütçe devresi sonunda ödeneği
kullanan kamu görevlisinin ve dolayısıyla ilgili idarenin performansı ortaya çıkmıĢ
olur.
Kamu idarelerinde yürütülecek stratejik plan çalıĢmaları ve performans esaslı
bütçe sistemine iliĢkin çalıĢmalarda kamu idaresinin tüm çalıĢanlarının ortak
paydaları ile oluĢması ve yürütülmesi gerektiğinden kamu idaresinde performansa
dayalı bir yönetim anlayıĢı ortaya çıkacaktır. Performans esaslı bütçeleme kurumsal
performans ile bütçe arasında bağlantıyı sağlarken, performans göstergeleri ile
performansın izlenmesine ve değerlendirilmesine imkan tanımaktadır. Bu süreçte
oluĢturulacak göstergeler ile kurumsal performansın faaliyetlerin, çalıĢanların ve
süreçlerin performansına dönüĢtürülmesi mümkün olacaktır. Performans esaslı
bütçeleme sürecinde kurumun büyüklük ve yapısına göre, kurumsal düzeyde ve
harcama birimleri düzeyinde ve/veya kurumun her faaliyet, süreç, birim, bölümü için
ayrı bir planlama, performans ölçümü ve değerlendirmesi yapılabilecektir.
Her bir harcama birimi için performans programı ve faaliyet raporu
hazırlanacaktır. Performans esaslı bütçeleme sürecinde oluĢturulacak kurumsal
performans hedefleri ile performans açısından izlenmesi gerekli olan alanlara yönelik
oluĢturulacak göstergeler bir yönüyle de kamu idarelerinde performans yönetiminin
oluĢturulmasına kaynak teĢkil edecektir. Performans esaslı bütçelemenin kurumsal
düzeyde performans hedeflerinin oluĢturulmasını gerekli kılması, bu hedeflerin
oluĢturulması sırasında faaliyet analizlerinin ve dolayısıyla personel ihtiyacı
analizlerinin yapılmasını gerektirmektedir.
Bu süreçte çalıĢanların ortalama iĢ standartları belirlenerek, bu verilerin
hizmet standartlarına dönüĢtürülmesi suretiyle çalıĢanların performansının izlenmesi
mümkün olacaktır. Bu yönetim anlayıĢı ve performans hedefleri doğrultusunda bazı
ödül mekanizmaları kullanılabilecektir. ÇalıĢanların performansa dayalı olarak
ödüllendirilmesine objektif bir temel hazırlanmıĢ olacaktır. Kamu idarelerinde
çalıĢanlara yönelik performans göstergelerinin oluĢturulması ve performansın
68
değerlendirildiğine yönelik bir anlayıĢın yerleĢtirilmesi çalıĢma motivasyonunu ve
iĢgücü verimliliğini artıracaktır.
Performans esaslı bütçeleme sisteminin sağlıklı bir Ģekilde uygulanması,
sistemde faaliyetleri yürüten personelin bu konuda yeterli düzeyde katılımı
sağlanmadan mümkün olmayacaktır. Performans esaslı bütçeleme sisteminin
gerektirdiği bilgi donanımına sahip nitelikli personel ve eğitim ihtiyacı vardır.
BaĢta kilit noktalarda yer alan karar alıcılara olmak üzere tüm harcamacı
kurum personeline gerekli eğitimlerin verilmesi ve performans esaslı bütçeleme
konusunda gerekli bilgi ve bilincin oluĢturulması gerekmektedir. Böyle performans
kültürüne sahip, yeni bütçeleme sistemini basarıyla uygulayabilecek yeterli ve
nitelikli personelin oluĢturulması ve performans esaslı bütçeleme sürecine kurum
çalıĢanlarının geniĢ katılımının sağlanması gerekmektedir.
3.4. Yönetimin Bütçe Algısı
Performans esaslı bütçeleme sistemi, kullanılan kaynağın büyüklüğünden
ziyade vatandaĢın memnuniyetine odaklanmakta, kamu yöneticisinin ne kadar
harcadığını değil, ne ölçüde hedefe ulaĢtığını sorgulamakta ve hesap verme
sorumluluğunu güçlendirmektedir. Planlama ve performans kavramlarının bütçeleme
ile entegrasyonu olan bu sistemde bütçe hazırlanırken kullanılan performans
bilgisinin doğru kararlar alınmasına yardımcı olması ve kurum performanslarını
artırması beklenmektedir (Kesik; 2004:17).
Getirilen kamu mali yönetim anlayıĢında kamu idaresi yöneticilerinin
kullandıkları kamu kaynağı ile ilgili hesap vermeleri anlayıĢı hakimdir. Hesap verme
sorumluluğu siyasi, idari ve hukuki olacak Ģekilde ortaya konulmuĢtur. Performans
esaslı bütçeleme anlayıĢı kamu kaynağı kullananların hesap verme sorumluklarının
yerine getirilmesinde önceden belirlenmiĢ performans göstergelerine dayanarak
yapılacak performans denetimleri dolayısıyla faydalı olacaktır. 5018 sayılı kanunun
özel önem verdiği bu sorumluluğun yerine getirilebilmesi buna yönelik
mekanizmaların varlığına bağlıdır. Bu anlamda performans esaslı bütçeleme kamu
yönetiminde hedeflere dayalı bir bütçelemeyi, performans ölçümü ile sağlam
temellere oturtarak hesap verebilirlik için nesnel bir zemin oluĢturmaktadır. Yani
69
kamu yöneticilerinin taahhüt ettikleri performans hedeflerini gerçekleĢtirip
gerçekleĢtiremedikleri kamuoyuna açık belgelerle izlenebilecek ve
değerlendirebilecektir.
Kamuoyuna açık stratejik planların, yıllık performans programlarının ve
faaliyet raporlarının kamu idarelerince yayımlanması, kamuoyunun kamu
idarelerinin faaliyetleri hakkında bilgi sahibi olmasını sağlayacaktır. Bu suretle vergi
ödeyenler vergilerin nereye harcandığını görebilecek, hizmetten yararlananlar ise
hizmet kalitesi ile yapılan harcamaları karĢılaĢtırma Ģansına sahip olabilecektir.
Ayrıca basın ve sivil toplum kuruluĢları, bu belgeleri izleyerek toplumun genel
çıkarlarına hizmet etmeyen konulara müdahale etme Ģansını elde edecektir. Bu
suretle kamu idarelerinin kaynakları daha dikkatli ve toplum yararına kullanması
yani etkili, ekonomik ve verimli kullanması sağlanacaktır. Ayrıca performans
hedeflerinin kamuoyuna duyurulması, idareleri ve yöneticileri bu hedeflere ulaĢmaya
yöneltecek güçlü bir etken olacaktır.
70
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
SONUÇ VE ÖNERĠLER
Dünyada kamu mali yönetimlerinde yaĢanan geliĢmelere paralel olarak
ülkemizde de kamu mali yönetimin yeniden düzenlenme ihtiyacı doğmuĢ ve mali
saydamlık ve hesap verilebilirliği esas alan kamu kaynağının etkili, ekonomik ve
verimli kullanılmasını amaçlayan kamu mali yönetim anlayıĢı çerçevesinde
hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu tüm hükümleriyle
birlikte 01. 01. 2006 tarihinde yürürlüğe girmiĢtir.
Performans esaslı bütçelemenin en önemli faydası, mali saydamlığı ve hesap
verilebilirliği ve performans denetimini azami Ģekilde sağlayacak bir bütçe modeli
olmasıdır. Performans esaslı bütçe sisteminin uygulanmasında mali saydamlık, her
türlü kamu kaynağının elde edilmesinde ve kullanılmasında kamuoyunun
bilgilendirilmesi ve yapılan iĢlemlerin kamuoyu denetimine açılması yoluyla
sağlanır. Mali saydamlığın sağlanması amacıyla,
i-Mali yönetim sistemi içinde görev, yetki ve sorumlulukların açık bir Ģekilde
tanımlanmıĢ olması,
ii-Hükümet politikalarına, kalkınma planları, yıllık programlar ve stratejik
planlar konusunda kamuoyunun bilgilendirilmesi ve dökümanlara ulaĢılabilir olması,
iii-Bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve uygulama sonuçlarının
kamuoyunun bilgisine sunulması,
iv-Bütçe uygulanması kapsamında, kamudan yapılan teĢvik ve destekleme
v.b. uygulamaları hakkında kamuoyunun bilgilendirilmesi,
v-Kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanımının muhasebeleĢtirilmesinde
genel kabul görmüĢ muhasebe prensiplerine uygun standart bir muhasebe sisteminin
oluĢturulması zorunludur.
Performans esaslı bütçe uygulaması, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi
ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli
71
ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden kullanılmasından sorumlu oldukları hesap
verme sorumluluğunun ortaya konulması ve etkili Ģekilde uygulanmasını mümkün
kılmasıdır.
Performans esaslı bütçe uygulamasının diğer önemli bir sonucu, kamu
kaynakların verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri doğrultusunda yönetilip
yönetilmediğini ve mali sorumluluğun gereklerinin makul ölçüde karĢılanıp
karĢılanmadığını belirlemeye yönelik performans denetimine uygun bir altyapı
hazırlamasıdır.
Kurumlar tarafından belirlenen misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedefler
yanında performans kriterleri, standartları ve hedefleri performans denetimlerinin
performans denetimlerinin sınırlarını belirlememekle birlikte önemli bilgi sağlar.
Performans kriterleri girdi, çıktı ve sonuç kriterleri yanında, bu kriterler
arasındaki iliĢkileri sorgulayan ve açıklanmasına yardımcı olan verimlilik, etkililik
ve tutumluluk kriterlerinden oluĢur.
Performans denetimi, hesap verme sorumluluğunun tesis edilmesi ve
dolayısıyla idarelerin etkin ve verimli bir Ģekilde yönetildiğinin, kamusal
faaliyetlerin çıktı ve sonuçlarının bilinmesinin güvencesi durumundadır. Dolayısıyla
kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığının tespiti ancak
fonksiyonel bağımsızlığa sahip bir denetim sistemiyle mümkün olabilecektir. Ayrıca,
karar vericilere kamu kaynaklarının gelecekte tahsis edileceği faaliyet ve projeler
konusunda yardımcı olacak, bir anlamda verimsiz ve etkin olmayan alanlara kamu
kaynaklarının tahsisini önlemiĢ olacaktır.
Ülkemizde stratejik planlama ve performans esaslı bütçe sistemi kavram ve
uygulamaları kamu mali yönetimine 5108 sayılı kanunla girmiĢ kavram ve
uygulamalardır.
5018 sayılı kamu mali yönetim anlayıĢında önemli yeniliklerden birisi
dünyada gittikçe daha çok uygulama alanı bulan ve bütçeleme sürecinde performans
esaslı bütçeleme sistemine geçilmesidir. Ülkemizde 5108 sayılı kanunun
uygulanması çerçevesinde hükümet programları, kalkınma planları, programlar, orta
vadeli plan ve orta vadeli mali plan baz alınarak kamu idarelerinin stratejik plan
hazırlamaları, hazırlanan stratejik planda belirlenen amaç ve hedefler doğrultusunda
72
planın yıllık olarak uygulanmasını sağlayacak performans programlarının ortaya
konulması ve konulmuĢ kuralların uygulanmasına yönelik bütçe metinlerinin
performans esasına uygun olarak hazırlamaları öngörülmektedir.
Diğer bir ifade ile 5018 sayılı kanunda öngörülen bütçe sistemi performans
esaslı bütçelemedir. Performans esaslı bütçeleme sistemi stratejik planlamaya dayalı
olarak belirlenmiĢtir. Kanunun 9 uncu maddesinde “Stratejik plan hazırlamakla
yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine iliĢkin takvimin
tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla iliĢkilendirilmesine
yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama TeĢkilatı MüsteĢarlığı
yetkilidir” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm uyarınca hangi idarelerin stratejik plan
hazırlayacakları ve takvimin yani geçiĢ sürecinin nasıl olacağı DPT tarafından
belirlenecektir. Bu anlamda geçiĢ sürecinin ikinci adımını oluĢturacak performans
programlarının hazırlanması süreci Maliye Bakanlığı tarafından belirlenecektir. Bu
noktada her iki kurumun geçiĢ sürecini birlikte planlaması, öncelikli kurumları
belirlemesi dönüĢümün hızlı ve etkili bir Ģekilde gerçekleĢtirilmesini sağlayacaktır.
Performans bütçe uygulaması sonucunda oluĢacak veriler önceden
belirlenmiĢ performans kriterleri doğrultusunda değerlendirilecektir. Performans
değerlendirmesi farklı aĢamalarda ve farklı organizasyonlar tarafından
gerçekleĢtirilecektir. YaĢanacak en önemli problem performans kriterlerinin tespit
edilmesinde yaĢanacak güçlükler ve verilerin doğruluğunun ve veri kalitesinin
sağlanması konusunda yaĢanacak güçlükler ve elde edilen verilerin değerlendirilmesi
ve raporlanmasında ortaya çıkacak sorunlar hesap verilebilirliğin sağlanmasında
önemli güçlükler olarak ortaya çıkacaktır. Dolayısıyla bütçe uygulamasının
değerlendirilmesi, gerek hesap verme sorumluluğu bulunanlara ve gerekse karar
vericilerle kamuoyuna raporlanması, karĢılaĢtırılabilir, güvenilir ve kullanıĢlı
verilerin aktarılması konusunda ortaya çıkacak sorunların önceden öngörülerek
çözüme yönelik yaklaĢımların ortaya konulması gerekmektedir. Doğal bir sonuç
olarak bütçe uygulama sonuçlarının ortaya konulması mümkündür. Ancak uygulama
sonucunda oluĢacak veriler üzerinden performans ölçümünün gerçekleĢtirilmesi
ortaya konulan sistem üzerinde önemli bir risk unsurudur.
73
Kamu mali yönetiminde yeni yaklaĢımlar kapsamında ortaya çıkan ve özel
sektördeki iyi yönetiĢim ilkelerinin uygulamaya geçirilmesine yönelik değiĢim
çalıĢmaları, kamu sektörü ile özel sektör arasında yönetimsel açıdan ve ürün
açısından önemli farklılıklar olması nedeniyle kamuda uygulanmasında güçlükler
ortaya çıkacaktır. DeğiĢimin kamuda görevli olanlarca kabul edilmesi ve iyi
yönetilmesi uygulamaların hayata geçirilmesine katkı sağlayacaktır. Gerek karar
verici durumda olan gerekse uygulayıcı durumunda bulunan kamu görevlilerinin
benimsemediği bir değiĢim yönetilebilir ve gerçekleĢtirilebilirlikten uzak olacaktır.
Ayrıca kamunun gelecek planları ile ilgili olarak ortaya konulan hükümet
politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar, orta vadeli planlar,
orta vadeli mali planlar, performans programları ve sektörel ya da bölgesel kalkınma
planları ve kamu idarelerinin stratejik planları arasında uyumun gözetilmesi ve
birbirini tamamlayıcı nitelikte olması gereğinden hareketle, bu kadar geniĢ bir
planlama yelpazasinde uyumun sağlanması oldukça zor olacaktır.
Performans esaslı bütçe sisteminden beklenen mali saydamlık ve hesap
verilebilirliğe temel teĢkil eden bir altyapı oluĢturulması, kamuoyunun devlet
faaliyetleri konusunda doğru bilgilenmesi, mali disiplini sağlaması ve kamu
yönetiminde iyi yönetiĢimin sağlanmasıdır.
Ayrıca, kamu çalıĢanlarının performans esaslı bütçele algıları
değerlendirildiğinde; kurumların mali birimleri personel sayı ve niteliği itibariyle
yeterli gelmemektedir, bu nedenle kurumların mali birimlerinde nitelikli personel
ihtiyacı vardır. Yapılan analiz çalıĢmalarında uzman personelin yaklaĢımlarının
performans esaslı bütçeleme sistemine daha uyumlu olduğu gözlemlenmiĢtir. Ayrıca,
yeni mali yönetim ve kontrol anlayıĢına uygun olarak personelin hizmet içi eğitime
tabi tutulması gereklidir.
Kamu çalıĢanlarınca, Ġdarelerde performans programı hazırlanırken kaynak
ihtiyacının çoğunlukla faaliyet esaslı maliyetlendirme tekniği ile belirlendiği
belirtilmektedir. Bu nedenle kamu yöneticilerinin bu sistemin kamu hizmetlerinin
daha kaliteli sunulması ile etkili ve verimli kaynak kullanımının sağlanması
açısından gerekli olduğuna ikna edilmesi gerekmektedir.
74
Genel olarak kamu üst yöneticileri, kurumların teknik altyapısının yeni
bütçeleme sistemini desteklediği, kurum uygulamalarının mali saydamlık ve hesap
verebilirliğe imkan sağlamasına rağmen kurumların performansları ölçüsünde
ödenek almadıkları, kurum yöneticilerinin performansları doğrultusunda yükümlülük
altına alınmadığı ve ödenek tahsislerinin bir önceki yıl sonu gerçekleĢmeleri ile
benzer olduğunu düĢüncesindedir. Bu nedenle bütçe ödeneklerinin performans esaslı
bütçeleme unsurlarına uygun olarak tespiti gereklidir.
Elde edilen ve büyük ölçüde birbirini destekleyen bulgular doğrultusunda
kurumda misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerin birbirleriyle ve mevzuatlarca
kuruma yüklenen görevlerle uyumlu olduğu tespit edilmiĢtir. Ancak stratejik
hedeflerin belirlenmesinde ve performans değerlendirmesinde veri eksikliği
problemiyle karĢılaĢıldığı ve bu nedenle de stratejik hedeflerin ve performans
değerlendirmelerinin ölçülebilirliği konusunda biraz sıkıntı olduğu ortaya
konulmuĢtur.
Ancak, 2003 yılında yayımlanan 5018 sayılı Kanun ile getirilen performans
esaslı bütçeleme sisteminin kamu çalıĢanlarınca benimsendiği ve çoğunun konu
hakkında bilgi sahibi olduğu görülmektedir. Dünya uygulamaları da incelendiğinde
geçiĢ sürecinin kısa tutulmamasında ve sağlam bir yapının oluĢturulmasında büyük
yarar vardır.
75
KAYNAKLAR
AKSOY, ġ., Kamu Bütçesi, Filiz Kitabevi, Ġstanbul, 1993, s.94.
ALLEN R., ve TOMMASI, D., Managing Public Expenditure (A Reference
Book for Transition Countries), OECD, 2001, s.43.
ARSLAN, M., “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme) ve Türkiye’de
Uygulanabilirliği”, Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans
Esaslı Bütçeleme, (Editör: CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2006,
ss.83-84.
BATIREL, Ö.F.; Kamu Bütçesi, ĠĠTĠA, Nihad Sayar Yayın ve Yardım Vakfı ,
Ġstanbul, 1979, s.51.
BULUTOĞLU, K., KURTULUġ, E., Bütçe ve Kamu Harcamaları, AraĢtırma -
Eğitim -Ekin Yayınları, Ciltevi, Ġstanbul, 1981, ss.57-58.
COġKUN, G., Devlet Bütçesi, (Gözden GeçirilmiĢ 2.Baskı), Turhan Kitabevi,
Ankara, 1989,s.113.
COTHRAN, D.A., “Entrepreneurial Budgeting: An Emerging Reform?”,
Performance-Based Budgeting, (Editörler: Gerald J. MILLER, W. Bartley
HILDREH, Jack RABIN), Wsetview Press, USA, 2001, s.158.
DIAMOND, J. “From Program to Performance Budgeting: The Challenge for
Emerging Market Economies”, IMF Working Paper, WP/03/169, June 2003, s.5.
EDĠZDOĞAN, N., Kamu Bütçesi, Ekin Kitabevi, Bursa, 1998, ss.153-154.
EREN, V., “Kamu Yönetiminde Rekabet, Rekabetin KurumsallaĢtırılması ve
Rekabet Mekanizmaları”, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi,
Sayı: 58-4, Ekim-Aralık 2003, s.93.
ERGĠNAY, A., Kamu Maliyesi, Gözden GeçirilmiĢ ve ĠĢlenmiĢ 13. Baskı, SavaĢ
Yayınları, Ankara, 1990, s.176.
ERÜZ, E., “Yerel Yönetimlerde Performans Esaslı Bütçeleme”, Mali YerelleĢme
(Teori ve Uygulama Üzerine Yazılar), (Derleyenler: AyĢe GÜNER - Serdar
YILMAZ), Güncel Matbaacılık, Ġstanbul, 2006, s.273.
FALAY, N., Planlama - Programlama - Bütçeleme Sistemi ve Türk Program
Bütçe Modeli, Güryay Matbaacılık, Ġstanbul, 1979, s.36.
76
GÜRAN, M.C., Kamu Hizmetlerinde Performans Ölçümü, Siyasal Kitabevi,
Ankara, 2005, ss.63-64.
LARBI, G.A., The New Public Management Approach and Crisis States, United
Nations Research Institute For Social Development, Discussion Paper No:112, 1999,
ss.2-3.
MOĞOL, T., “Analitik Bütçe Sınıflaması Ġçerisinde Kamu Harcamalarının
Ekonomik Sınıflaması”, Anadolu Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, Cilt:18, Sayı:1-2,
2002, s.127.
MUSHKIN, S.J., “PPB in Cities”, Public Administration Review, Vol:29, No:2,
March-April 1969, s.168.
OKTAR, S.A., Doğumunun YetmiĢinci Yılında Sıfır-Esaslı Bütçelemeye Genel
Bir BakıĢ, Ġstanbul Üniversitesi, Ġktisat Fakültesi Yayınları 1994.
ÖZEN, A., Performans Esaslı Bütçe Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği,
Maliye Bakanlığı Strateji GeliĢtirme Dairesi BaĢkanlığı, 2008, s.118-119.
POLAT, N., “Saydamlık, Hesap Verme Sorumluluğu ve Denetim”, Kamu Mali
Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Editör:
CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2006, s.49.
SAMSUN, N., Hesap Verebilirlik ve Ġyi YönetiĢim, Maliye Bakanlığı (Ġyi
YönetiĢimin Temel Unsurları adlı kitap), 2003, s. 18.
SCHICK, A., “Can National Legislatures Regain An Effective Voice In Budget
Policy?”, OECD Journal On Budgeting, Vol:1, No:3, 2002, s.20.
ġENTÜRK, H., Belediyelerde Performans Yönetimi, Ġlke Yayıncılık, 2. B.,
Ġstanbul, 2005, s.28.
TÜĞEN, K., Devlet Bütçesi, Anadolu Matbaacılık, Ġzmir, Ağustos-1999.
TÜĞEN, K., EGELĠ, H. VE ÖZEN, A., GeliĢmiĢ Ülkelerde Performans Esaslı
Bütçeleme, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar 2007 Cilt: 44 Sayı:509
TÜĞEN, K.. ve ÖZEN, A., “Çok Yıllı (Orta Vadeli) Bütçeleme Sistemi ve
Uygulamaları”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi,
Cilt:6, Sayı:3, 2004, ss.116-119.
WHEATLEY, M.,“A Measure Of Success”, PM Network, Vol:18, No:6, 2004,
ss.38-39.
YENĠCE, E., “Performans Denetimi ve Türkiye Uygulaması”, Kamu Mali
Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Editör:
CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2006, s.149.
77
EKLER
EK-1
ANKET
Bu anket çalıĢması, Kamuda performans esaslı bütçeleme sisteminin personel
üzerindeki algısını ölçmek amacıyla; performans esaslı bütçelemeyle ilgili
istatistiksel bilgi toplamak için düzenlenmiĢtir.
Anket sonuçları Bülent AKSOY’un Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü ĠĢletme Tezsiz Yüksek Lisansı Bitirme Projesinde
yayımlanacaktır.
Katkılarınız için teĢekkür ederiz.
1-Görev unvanınız
Daire BaĢkanı Müdür ġef Memur Diğer
2-Eğitim durumunuz
Ġlköğretim Lise Önlisans Lisans Lisansüstü
3-Toplam hizmet süreniz
0-5 yıl 6-10 yıl 11-15 yıl 16-20 yıl
20+
4-Kurumdaki görev süreniz
0-5 yıl 6-10 yıl 11-15 yıl 16-20 yıl
20+
5-Performans esaslı bütçeleme sistemi hakkındaki görüĢünüz nedir? (önem
sırasına göre sıralayınız,1-6)
Mali saydamlık
Hesap verebilirlik
Ġdarelere insiyatif tanınması
Kontrol kolaylığı
ĠĢlemlerin hızlanması
Katılımcı ve paylaĢımcı
78
6-Performans esaslı bütçe sisteminin aĢağıdakilerden hangisi/hangilerinde
yetersiz olduğunu düĢünüyorsunuz?
Bilgi eksikliği
Uzman personel eksikliği
Personel yetersizliği
Mevzuatın yetersiz ve anlaĢılmaz oluĢu
Ġç ve dıĢ denetimin yetersiz olması
7-Performans esaslı bütçe sistemi hakkında bilgi düzeyinizi nasıl buluyorsunuz?
Çok kötü Kötü Orta Ġyi Çok iyi
8-Performans esaslı bütçeleme sisteminde geliĢmeleri takip edebilmek amacıyla
en çok hangi kaynaklardan yararlandığınızı belirtiniz.
Resmi yayınlar (Kanun,Yönetmelik vb.) Ġnternet Basılı
yayınlar
Uluslararası yayınlar Diğer
9-Ġdareniz bütçesini stratejik planlarına ve performans programlarına uygun
olarak hazırlanıyor mu?
Evet Hayır Kısmen
10-Ġdarenizde bilgiler doğru, güvenilir, tam ve anlaĢılabilir mi?
Evet Hayır Kısmen
11-Performans programı ve bütçenin uygulanması ile kaynak kullanımına
iliĢkin diğer bilgilere zamanında eriĢebiliyor musunuz?
Evet Hayır Kısmen
12-Ġdarenizin her yıl amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri
ve performans programları hakkında bilgiye sahip misiniz?
Evet Hayır Kısmen
13-Bütçe mevzuatı hakkında personel eğitimi hangi sıklıkla yapılıyor?
Her ay En az 3 ayda bir En az 6 ayda bir Yılda bir
Hiç
14-Kurumunuzun misyonunu biliyor musunuz?
Evet Hayır Kısmen
79
15-Kurumunuzun vizyonunu biliyor musunuz?
Evet Hayır Kısmen
16-Kurumunuzun amaç ve hedeflerini biliyor musunuz?
Evet Hayır Kısmen
17-Ġdarenizde her yıl sistemli bir Ģekilde performans bütçeleme sistemine
yönelik olarak amaç ve hedefler belirlenip buna yönelik risk alanları
belirleniyor mu?
Bu konuda çalıĢma yapılmıyor
Stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerin güncellenmesi yapılmıyor
Amaç ve hedefler belirleniyor ancak buna yönelik risk alanları belirlenmiyor
Her yıl çalıĢma yapılıyor
Konu hakkında fikrim yok
18-Ġdarenizde performans programı hazırlanırken kaynak ihtiyacı nasıl
belirlenmektedir?
Faaliyet esaslı maliyetlendirme tekniği
Tahmini yöntemle
Üst yönetimin talebi
Önceki dönem bütçeleri ile oranlama tekniği
Diğer
19-Ġdarenizde performans hedefleri belirlenirken performans verilerinden ne
oranda yararlanılmaktadır?
Tamamından %75’ten fazla % 75 - % 25 25’ten az Hiç
20-AĢağıdakilerden hangisi/hangileri Ġdareniz performans hedefleri
özelliklerindendir?
Belirlenen öncelikli amaç ve hedeflerle iliĢkilidir
Performans programı hazırlama sürecinin baĢlangıç aĢamasında üst yönetici ve
harcama yetkilileri tarafından idare düzeyinde belirlenmektedir
Ġdarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleĢtirilebilir durumdadır
Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak belirlenmektedir
Çıktı-sonuç odaklıdır
21-Ġdarenizde performans programında yer alan performans hedefleri bütçeyi
ne oranda kapsamaktadır?
Tamamını %75’den fazla % 75 - % 51
% 50- % 25 % 25’ten az Hiç
80
22-Performans programı hazırlanması nedenlerini önem sırasına göre
sıralayınız (1-6).
Yasal zorunluluk olduğu için hazırlıyoruz
Karar alma süreçlerini güçlendireceğine inanıyoruz
Önceliklerimizi belirlemekte faydası olacağına inanıyoruz
Hedeflerimizle kaynaklarımız arasında iliĢki kurmamıza yardımcı olacağına
inanıyoruz
Ġdaremizin performansını artıracağına inanıyoruz
Yönetim kültürünüz değiĢmedikçe faydası olacağına inanmıyoruz
