Embed Size (px)
Citation preview
Broj: 00.' 9^-^
Crna Gora
Agencija za sprjecavanje korupcije
CHNA QORA
PRIMUENO; illGOD.
lOASIFIKAClONI jr)J\ ^ I A00 - fl/iO
VE2A: /
^^0 // \)]UKRACENICA: PRilOQ;
Podgorica,^, mart 2018.godme
SKUPSTINA CRNE GORE
n/r Ivanu Brajovicu, predsjedniku
Uvazeni gospodine Brajovicu,
Savjet Agencije zaspijecavanje korupcije, na sjednici od 27. marta 2018. godine usvojio jeIZVJESTAJ O RADU AGENCIJE ZA SPRJECAVANJE KORUPCIJE ZA 2017.
GODINU, koji Yam dostavljamo u prilogu, radi stavljanja u proceduru Skupstine CmeGore.
Izvjestaj o donosenju i sprovodenju planova integriteta u 2017. godini, kao sastavni dioIzvjestaja o radu, dostavljamo u elektronskom obliku, na CD-u, uz svaki primjerakIzvjestaja, zbog obimnosti tog dokumenta.
Za predstavnike Agencije, koji ce ucestvovati u radu Skupstine i njenih radnih tijela,prilikom razmatranja Izvjestaja, odredeni su Goranka Vucinic, predsjednica SavjetaAgencije za sprjecavanje korupcije i Sreten Radonjic, direktor Agencije za sprjecavanjekorupcije.
S postovanjem,
Prilozi:
AYJETA AGENCIJE
a Yucinic /
Izvjestaj 0 radu Agencije zaspijecavanje korupcije za2017. godinu (120 primjeraka); iCD sa Izvjestajem o radu Agencije za spijecavanje korupcije za 2017. godinu.
Kralja Nikola 27/VPodgoricaCrna Gora
Agencijaza spijeCavanje korupcije +382 20 44 77 01
Crna Gora
Agencija za sprječavanje korupcije
IZVJEŠTAJ O RADU
AGENCIJE ZA
SPRJEČAVANJE KORUPCIJE
U 2017. GODINI
Crna Gora Agencija za sprječavanje korupcije
IZVJEŠTAJ O RADU AGENCIJE ZA SPRJEČAVANJE KORUPCIJE U 2017. GODINI
Podgorica, mart 2018. godine
3
Sadržaj
Uvod ............................................................................................................................................................. 5
Nadležnosti Agencije ................................................................................................................................... 6
Organi Agencije ........................................................................................................................................... 7
Zakonski i institucionalni okvir ................................................................................................................. 11
I.Sektor za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja.................................................................................................................................................. 13
1. Odsjek za sprječavanje sukoba interesa javnih funkcionera .............................................................. 15
2. Odsjek za provjeru prihoda i imovine javnih funkcionera i državnih službenika koji imaju propisanu
obavezu podnošenja Izvještaja o prihodima i imovini ............................................................................. 22
3. Odsjek za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja .......... 27
4. Odsjek za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga..................................... 33
5. Tužbe na akte Agencije ......................................................................................................................... 40
II. Sektor za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda .. 41
1. Odsjek za integritet i lobiranje .............................................................................................................. 43
2. Odsjek za postupanje po prijavama zviždača i zaštitu zviždača ........................................................... 52
3. Odsjek za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije ........................... 59
4. Odsjek za edukacije, istraživanja, kampanje i analitiku ...................................................................... 66
I I I . Sporazumi o saradnji ............................................................................................................................ 80
IV. Odjeljenje za međunarodnu saradnju i standarde ............................................................................. 83
V. Aktivnosti Agencije u EU integracionom procesu ................................................................................ 90
VI. Odjeljenje za informacione tehnologije .............................................................................................. 93
VII. Unutrašnja organizacija Agencije sa brojem izvršilaca ...................................................................... 99
VIII. Izvještaj o izvršenju budžeta Agencije za sprječavanje korupcije .................................................. 100
IX. Izvještaj o javnim nabavkama za 2017. godinu ................................................................................. 105
X. Nadzorna uloga Savjeta Agencije za sprječavanje korupcije.............................................................. 108
Zaključak .................................................................................................................................................. 114
ANEXI:
ANEX 1 - Sukob interesa/Nespojivost funkcija;
ANEX 2 - Kontrola primljenih poklona, donacija i zaključenih sponzorstava;
ANEX 3 - Provjera imovine;
ANEX 4 - Kontrola finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja;
ANEX 5 - Prekršaji;
ANEX 6 - Integritet;
ANEX 7 - Lobiranje;
ANEX 8 - Postupanje po prijavi o ugrožavanju javnog interesa koje upućuje na korupciju;
ANEX 9 - Postupanje po zahtjevima za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju (zviždači).
Skraćenice koje se pominju u Izvještaju: ASK - Agencija za sprječavanje korupcije; VDT - Vrhovno državno tužilaštvo; JLS - Jedinica lokalne samouprave; INL - Biro za borbu protiv međunarodne trgovine drogom i sprovođenje zakona; CRNVO - Centar za razvoj nevladinih organizacija; RAI - Regionalnom antikorupcijskom inicijativom; CEELI Institut - Centralna i istočno evropska pravna inicijativa; ANAC - italijanska Agencija za antikorupciju; GRECO - Grupa država Savjeta Evrope protiv korupcije; CBA - Centralna kancelarija za borbu protiv korupcije; RCC- Regionalni savjet za saradnju; WB6 - Samit Zapadno- balkanske šestorke; UNCAC- Međuvladina radna grupa za evaluaciju primjene Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije; UNODC - Kancelarije UN za suzbijanje droga i kriminala; ACN OECD - Antikorupcijska mreža za istočnu Evropu i centralnu Aziju Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj; MVP - Ministarstvo vanjskih poslova Crne Gore; OECD – Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj; MEK - Ministarstvo ekonomije; Strategija JIE - Strategija razvoja Jugoistočne Evrope do 2020. godine; SPI - Slobodan pristup informacijama.
5
Uvod
Agencija za sprječavanje korupcije (u daljem tekstu: Agencija) je samostalna i nezavisna državna institucija koja je počela sa radom 1. januara 2016. u skladu sa Zakonom o sprječavanju korupcije.1 Prva godina rada Agencije predstavljala je veliki izazov i priliku da se usvojena zakonska rješenja i postavljeni ciljevi provjere u praksi u pogledu njihove efikasnosti i djelotvornosti, dok u 2017. kao drugoj godini rada Agencije može konstatovati da je Agencija uspješno odgovorila na sve izazove, realizovala sve zakonske nadležnosti, postigla konkretne rezultate i unaprijedila efikasnost rada u odnosu na 2016. S tim u vezi, u godišnjem Izvještaju o radu Agencije navedeni su podaci o svim sprovedenim aktivnostima ovog organa u 2017. godini, a koje su bile predviđene strateškim ciljevima iz godišnjeg Plana rada Agencije, koji je Savjet usvojio na 40. sjednici održanoj 24. februara 2017. Metodološki, Izvještaj sadrži potpune informacije i podatke o realizaciji svih strateških ciljeva iz Plana rada Agencije za 2017. godinu po Sektorima, Odsjecima, Odjeljenjima i Službama unutar Agencije.
1 Prema: Zakon o sprječavanju korupcije (Sl. List Crne Gore“. br. 53/2014 od 19.12.2014. stupio na snagu 27.12.2014. a primjenjuje se od 1.1.2016.)
6
Nadležnosti Agencije
Članom 78 Zakona o sprječavanju korupcije propisano je da Agencija:
1. utvrđuje postojanje sukoba interesa u vršenju javne funkcije i preduzima mjere za njegovo sprječavanje;
2. kontroliše ograničenja u vršenju javnih funkcija; 3. vrši kontrolu primanja poklona, sponzorstava i donacija; 4. vrši provjeru podataka iz Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera; 5. daje mišljenje o postojanju ugrožavanja javnog interesa koje upućuje na postojanje korupcije i
daje preporuke za sprječavanje ugrožavanja javnog interesa i zaštitu zviždača; 6. prati donošenje i sprovođenje planova integriteta, daje preporuke za njihovo unaprjeđenje i
vrši procjenu efikasnosti i efektivnosti planova integriteta u skladu sa ovim zakonom; 7. donosi akte iz nadležnosti Agencije u skladu sa zakonom; 8. daje inicijative za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata, radi otklanjanja
mogućih rizika za nastanak korupcije ili njihovog usklađivanja sa međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcije;
9. daje mišljenje na nacrte zakona i drugih propisa i opštih akata radi usklađivanja sa međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcije;
10. pokreće i sprovodi postupak za utvrđivanje povrede odredaba ovog i drugih zakona kojima su utvrđene nadležnosti Agencije;
11. sarađuje sa nadležnim organima, visokoškolskim ustanovama i naučnim organizacijama i drugim subjektima u cilju realizacije aktivnosti u oblasti sprječavanja korupcije;
12. vodi evidencije i registre u skladu sa ovim zakonom; 13. izdaje prekršajni nalog i pokreće prekršajni i drugi postupak; 14. sprovodi edukativne, istraživačke i ostale preventivne antikorupcijske aktivnosti; 15. ostvaruje regionalnu i međunarodnu saradnju u preventivnoj borbi protiv korupcije; 16. vrši i drage poslove propisane zakonom.
Agencija vrši poslove nadzora nad sprovođenjem propisa kojim se uređuje lobiranje i sprovodi mjere kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja, u skladu sa posebnim zakonom. U obavljanju poslova iz svoje nadležnosti Agencija može angažovati domaće i međunarodne stručnjake, odnosno institucije, organizacije i ustanove. Organi Agencije su Savjet Agencije (u daljem tekstu Savjet) i direktor Agencije.
7
Organi Agencije Direktor Agencije Članom 92 Zakona o sprječavanje korupcije propisano je da su nadležnosti direktora Agencije da:
1. zastupa i predstavlja Agenciju; 2. ogranizuje i odgovara za rad Agencije; 3. donosi odluke, daje mišljenja i preporuke i preduzima druge mjere iz nadležnosti
Agencije; 4. obavlja i druge poslove, u skladu sa zakonom.
Direktora Agencije bira Savjet, na osnovu javnog konkursa, na period od pet godina i može biti izabran najviše dva puta. Savjet Agencije Članom 88 Zakona o sprječavanju korupcije je propisano da su nadležnosti Savjeta da:
1. raspisuje konkurs za izbor direktora Agencije, bira i razrješava direktora Agencije; 2. donosi Statut i akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Agencije, na
predlog direktora Agencije; 3. na predlog direktora Agencije usvaja godišnji plan rada Agencije; 4. na predlog direktora Agencije usvaja predlog budžeta i završnog računa Agencije; 5. na predlog direktora Agencije usvaja pravila o radu Agencije i pravila za izradu i
sprovođenje planova integriteta; 6. donosi poslovnik o radu Savjeta; 7. daje direktoru Agencije inicijative za unaprjeđenje rada Agencije; 8. na predlog direktora Agencije usvaja godišnji izvještaj o radu Agencije; 9. vrši provjeru podataka iz izvještaja o prihodima i imovini direktora Agencije; 10. vrši i druge poslove utvrđene Statutom Agencije.
Savjet Agencije ima pet članova koji se biraju na period od četiri godine i mogu biti izabrani najviše dva puta. Članove Savjeta bira Skupština Crne Gore na predlog radnog tijela nadležnog za poslove antikorupcije. Savjet radi i odlučuje na sjednicama koje se, po pravilu, održavaju dva puta mjesečno. Sjednica Savjeta može se održati ako joj prisustvuje više od polovine članova Savjeta, a odluke se donose većinom glasova od ukupnog broja članova Savjeta. Odluku o izboru i razrješenju direktora Agencije, Savjet donosi većinom od najmanje četiri glasa.
8
Članom 98 Zakona o sprječavanju korupcije predviđeno je da Savjet Agencije podnosi Skupštini Crne Gore godišnji Izvještaj o radu Agencije najkasnije do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu. U skladu sa članom 77 Zakona o sprječavanju korupcije, sastavni dio godišnjeg Izvještaja o radu Agencije je Izvještaj o sprovođenju i donošenju planova integriteta u organima vlasti.
Unutrašnja organizacija Agencije sa brojem izvršilaca Rad Agencije u 2017. je organizovan kroz Sektor za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja i Sektor za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda, Odjeljenje za međunarodnu saradnju i standarde, Odjeljenje za informacione tehnologije, Službu za finansijske poslove i Službu za ljudske resurse i pravna pitanja. U cilju što efikasnijeg ispunjavanja aktivnosti i zbog velikog obima poslova, na 38. sjednici Savjeta Agencije održanoj 27. januara 2017. usvojen je novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Agenciji, kojim je u Sektoru za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja formiran Odsjek za provjeru prihoda i imovine javnih funkcionera i državnih službenika koji imaju propisanu obavezu podnošenja Izvještaja o prihodima i imovini. Takođe, u Sektoru za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda formiran je Odsjek za edukacije, istraživanja, kampanje i analitiku. Ukupno, od 60 sistematizovanih radnih mjesta, u 2017. popunjeno je 55 radnih mjesta.
Unutrašnja organizacija Agencije za sprječavanje korupcije u 2017.
10
Budžet Agencije za 2017. Budžet Agencije za sprječavanje korupcije za 2017. iznosio je 1.666.601,63 €, od čega je utrošeno 1.481.304,61 €. Procenat izvršenja u odnosu na plan iznosi 88,88%.2 Javne nabavke Agencija za sprječavanje korupcije je Planom javnih nabavki za 2017. broj: 01-311, od 20. 01. 2017. predvidjela javne nabavke u vrijednosti od 583.670,00 €, od čega za nabavku roba 239.600,00 € (16 postupaka javnih nabavki), a za nabavku usluga 344.070,00 € (33 postupka javnih nabavki). Procenat realizacije Plana javnih nabavki od 93,83 % pokazuje dobro definisane potrebe Agencije, kao i njihovu uspješnu realizaciju. Ukupna procijenjena vrijednost svih uspješno realizovanih nabavki u 2017. iznosila je 547.670,00 €. Od plana javnih nabavki u vrijednosti od 583.670,00 €, i ukupno 50 postupaka javnih nabavki nije realizovano četiri postupka nabavke, i to u vrijednosti od 36.000,00 €, što predstavlja 6,17% Plana. Za nabavke roba zaključeno je ukupno 16 ugovora, do je za nabavke svih usluga iz Plana javnih nabavki zaključeno je 28 ugovora.3
2 Detaljnije o budžetu Agencije i o njegovom izvršenju na strani 100. 3 Detaljnije o javnim nabavkama na strani 105.
11
Zakonski i institucionalni okvir
Rad Agencije uređuju tri zakona: Zakon o sprječavanju korupcije, Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja i Zakon o lobiranju. Navedeni set antikorupcijskih zakona usvojen je u skladu sa Akcionim planom za poglavlje 23, Nacionalnim Akcionim planom za praćenje Strategije za borbu protiv korupcije i ocjenama iz Izvještaja Evropske komisije o napretku Crne Gore. Na taj način je obezbijeđen kvalitetan i sveobuhvatan normativni okvir za preventivno djelovanje u borbi protiv korupcije. Članom 2 Zakona o sprječavanje korupcije je definisano da je korupcija svaka zloupotreba službenog, poslovnog, odnosno društvenog položaja ili uticaja u cilju sticanja lične koristi ili koristi za drugog. Zakon o sprječavanju korupcije4 propisuje mjere za sprječavanje sukoba interesa i ograničenja u vršenju javnih funkcija, zaštitu lica koja prijavljuju ugrožavanje javnog interesa, kao i druga pitanja od značaja za prevenciju i sprječavanje korupcije. Poslove prevencije korupcije, sprječavanja sukoba interesa u vršenju javne funkcije i postupanje po prijavama i zaštita zviždača, kao i druge poslove u skladu sa ovim Zakonom, vrši Agencija kao samostalno i nezavisno tijelo. Dakle, ovim Zakonom uspostavlja se Agencija i obezbjeđuje centralizacija preventivnih antikorupcijskih nadležnosti u jednom nezavisnom tijelu, u kojem su skoncentrisane nadležnosti Uprave za antikorupcijsku inicijativu i Komisije za sprječavanje sukoba interesa, koje su prestale sa radom osnivanjem Agencije, kao i dio nadležnosti Državne izborne komisije koji se odnosi na kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja. Zakon je usklađen sa obavezama i preporukama međunarodnih dokumenata koje je Crna Gora ratifikovala: Konvencijom UN protiv korupcije, Rezolucijom (97) 24 Komiteta ministara Savjeta Evrope o dvadeset vodećih načela za borbu protiv korupcije, Krivično-pravnom konvencijom Savjeta Evrope o korupciji, Građanskopravnom konvencijom Savjeta Evrope o korupciji, Standardima antikorupcijskih tijela EPAC-a (Evropski partneri za borbu protiv korupcije - Crna Gora je član), Ministarskom Deklaracijom o 10 zajedničkih mjera za suzbijanje korupcije u Jugoistočnoj Evropi. Najzad, poštovane su preporuke Grupe zemalja Savjeta Evrope za borbu protiv korupcije (GRECO), uzete u obzir odredbe iz Kodeksa ponašanja Savjeta Evrope za javne funkcionere, Preporuke Savjeta Evrope (2003) 4 komiteta ministara za zemlje članice koje se odnose na zajednička pravila protiv korupcije prilikom finansiranja političkih partija, i dr. Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja5 su propisane obaveze, ograničenja i zabrane za organe vlasti, političke subjekte i Agenciju u toku izborne kampanje, odnosno mjesec nakon održavanja izbora. Tim Zakonom propisano je da Agencija vrši kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja, odnosno nadzor nad njegovim sprovođenjem. Zakonom je uređen način sticanja i obezbjeđivanja finansijskih sredstava za redovan rad i izbornu kampanju političkih subjekata, zabrane i ograničenja u raspolaganju državnom imovinom, fondovima i javnim ovlašćenjima u toku kampanje i kontrola, nadzor i revizija finansiranja i finansijskog poslovanja političkih subjekata u cilju ostvarivanja zakonitosti i javnosti njihovog poslovanja. Takođe, jasno su utvrđena ovlašćenja institucija nadležnih za sprovođenje Zakona, kao i mogućnost
4 Prema: Zakon o sprječavanju korupcije (Sl. List Crne Gore“. br. 53/2014 od 19.12.2014. godine, stupio na snagu 27.12.2014. godine, a primjenjuje se od 1.1.2016. godine) 5 Prema: Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja („Sl. list Crne Gore“, broj 52/14, 76/15, 83/16 i 92/17)
12
pristupa relevantnim informacijama Zakonu su objedinjena prethodna zakonska rješenja kojima je bilo regulisano finansiranje političkih partija i finansiranje kampanje za izbor predsjednika Crne Gore a, takođe, otklonjene su nejasnoće nastale u primjeni ranijih zakona iz ove oblasti. Pomenuti Zakon izmijenjen je 29. decembra 2017., a najvažnije izmjene tiču se propisanih rokova za: Otvaranje izbornog žiro računa (potvrđivanje izborne liste ili prije); Zatvaranje izbornog žiro računa (90 dana od objavljivanja konačnih rezultata); Dostavljanje cjenovnika izbornog oglašavanja (10 dana od raspisivanja); Dostavljanje privremenog izvještaja o troškovima (5 dana prije dana održavanja); Unaprijeđene prekršajne norme. Zakonom o lobiranju6 se uređuju uslovi i način obavljanja djelatnosti lobiranja, pravila lobiranja i druga pitanja od značaja za tu djelatnost. Prema odredbama Zakona, lobiranje je djelatnost kojom se vrši uticaj na organe zakonodavne i izvršne vlasti na državnom, odnosno lokalnom nivou, na organe državne uprave, nezavisna tijela, regulatorna tijela, javne ustanove, javna preduzeća i druga pravna lica koja vrše javna ovlašćenja, odnosno djelatnosti od javnog interesa, ili su u većinskom državnom vlasništvu, u postupku donošenja propisa i drugih opštih akata iz nadležnosti tih organa vlasti, radi ostvarivanja interesa naručilaca lobiranja, u skladu sa Zakonom. Lobiranje je antikorupcijski mehanizam koji, naročito u zemljama common law sistema, već duže vrijeme predstavlja legitiman i poželjan vid uticaja na proces donošenja odluka koje su od interesa za zajednicu. Zakonom o lobiranju iz 2011. godine prvi put je normativno uređena djelatnost lobiranja u Crnoj Gori, ali je praktična primjena izostala. Novi Zakon usvojen je 9. decembra 2014. prvenstveno zbog strukturnog usklađivanja pojedinih normi samog Zakona, ali i usaglašavanja sa ostalim pozitivnim propisima. Tu se, u prvom redu, misli na Zakon o sprječavanju korupcije i uspostavljanje Agencije kao nezavisnog profesionalnog antikorupcijskog tijela koje je, počevši od 1. januara 2016. objedinilo najznačajnije preventivne antikorupcijske aktivnosti.
Drugi razlog bilo je usaglašavanje sa najboljim međunarodnim iskustvima i praksama, u cilju iznalaženja najboljih normativnih rješenja za sprečavanje nedozvoljenog uticaja u postupcima donošenja propisa i drugih opštih akata i sprečavanja potencijalne korupcije, čime bi se unaprijedila transparentnost rada institucija.
Komentari Evropske komisije na tekst predloga Zakona o lobiranju ugrađeni su u tekst Zakona, a prilikom izrade Zakona u obzir su uzeta osnovna načela iz Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, drugih međunarodnih instrumenata iz te oblasti, kao i uporedna zakonodavna i praktična rješenja evropskih zemalja. Poštovane su preporuke Grupe zemalja Savjeta Evrope za borbu protiv korupcije (GRECO), kao i preporuke Zelene knjige Evropske komisije COM (2006) 194.
6 Prema: Zakon o lobiranju (Sl. List Crne Gore“.br. 52/2014 od 16.12.2014. godine, stupio na snagu 24.12.2014.)
13
I. Sektor za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja
Prema Pravilniku o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Agencije, u okviru Sektora za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja funkcionišu četiri odsjeka, i to: - Odsjek za sprječavanje sukoba interesa javnih funkcionera; - Odsjek za provjeru prihoda i imovine javnih funkcionera i državnih službenika koji imaju propisanu obavezu podnošenja Izvještaja o prihodima i imovini; - Odsjek za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja; - Odsjek za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga. U Odsjeku za sprječavanje sukoba interesa javnih funkcionera u 2017. neki od najznačajnijih rezultata su bili:
Dato je 127 Mišljenja koja su obavezujuća za javne funkcionere; Donešene su 64 Odluke (53 Odluke zbog obavljanja nespojivosti funkcija i 11 Odluka o
postojanju sukoba interesa); Podnešeno je 8 tužbi nadležnim sudovima na akte Agencije, i za sve tužbe je potupak u toku,
dok je jedan postupak iz 2016. okončan, a kojim je potvrđena Odluka Agencije, 37 javnih funkcionera je podnijelo ostavku, dok su dvije Odluke o izboru javnih funkcionera
donijete u sukobu interesa stavljene van snage; Razriješena su četiri javna funkcionera, izrečene su četiri disciplinske mjere, četiri javna
funkcionera su novčano sankcionisana u disciplinskom postupku, dva postupka su u toku, Prijavljeno je 368 donacija; Prijavljena su 104 sponzorstva; kao i 69 poklona.7
U Odsjeku za provjeru podataka iz izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera neki od najznačajnijih rezultata u 2017. su bili:
Od evidentiranih 4.450 javnih funkcionera, njih 4.257 ili 96% su dostavili Izvještaje o prihodima i imovini za 2016/2017 godinu;
Dostavljeno je 7.032 Izvještaja o prihodima i imovini po različitim osnovima podnošenja, i svi Izvještaji koji su dostavljeni su i čekirani;
Dostavljeno je 5.820 Izvještaja državnih i lokalnih funkcionera i 1.212 Izvještaja državnih službenika;
Godišnjim Planom provjera za 2017. je bila predviđena provjera za 1.600 javnih funkcionera i državnih službenika. Provjereno je 1.620 javnih funkcionera i državnih službenika;
Okončano je 159 upravnih postupaka; Podnešeno je devet tužbi Upravnom sudu na akte Agencije, osam je u toku, jedna je odbijena
i potvrđena je Odluka Agencije.8
7 Detaljnije o svim rezultatima ovoga Odsjeka u podnaslovu Odsjek za sprječavanje sukoba interesa javnih funkcionera strana 15. 8 Detaljnije o svim rezultatima ovoga Odsjeka u podnaslovu Odsjek za provjeru podataka iz izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera koji imaju propisanu obavezu podnošenja Izvještaja o prihodima i imovini, strana 22.
14
U Odsjeku za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja neki od najznačajnijih rezultata u 2017. su bili:
Agenciji je dostavljena 51 Odluka o visini članarine i 65 Godišnjih konsolidovanih izvještaja
političkih subjekata; Agenciji je dostavljeno 818 izvještaja organa vlasti uključujući izbornu kampanju za izbor
odbornika u Skupštini opštine Nikšić i Skupštini opštine Herceg Novi. Kada je riječ o izborima u Petnjici, Cetinju, Mojkovcu i Tuzima, Agenciji su dostavljena 1.836 izvještaja organa vlasti;
Izvršena je kontrola 2.990 dostavljenih izvještaja; Podnijet je 21 zahtjev za pokretanje prekršajnih postupaka zbog kršenja odredbi Zakona o
finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja.9 U Odsjeku za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga neki od najznačajnijih rezultata u 2017. su bili:
Podnešeno je 412 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka i to 391 zahtjev zbog kršenja odredbi Zakona o sprječavanju korupcije i 21 zahtjev zbog kršenja odredbi Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja;
Od ukupnog broja zahtjeva (391) zbog kršenja odredbi Zakona o sprječavanje korupcije podnijeto je:
312 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka, iz oblasti koja se odnosi na obavezu podnošenja Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera po različitim osnovima, od čega je okončano 216 predmeta;
42 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka zbog neprijavljivanja tačnih i potpunih podataka u Izvještajima o prihodima i imovini;
37 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka, od kojih je okončano 25 koje se odnose na oblast sprječavanja sukoba interesa i ograničenja u vršenju javnih funkcija;
Protiv rješenja Sudova za prekršaje izjavljeno je 21 žalba od kojih su 12 usvojene od strane Višeg suda za prekršaje a ostali postupci su u toku;
Zastupnici Agencije iz Odsjeka za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga pristupili su na 545 ročišta.10
9 Detaljnije o svim rezultatima ovoga Odsjeka u podnaslovu Odsjek za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja strana 27. 10 Detaljnije o svim rezultatima ovoga Odsjeka u podnaslovu Odsjek za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga strana 33.
15
1. Odsjek za sprječavanje sukoba interesa javnih funkcionera
Članom 7 Zakona o sprječavanje korupcije je propisano da je javni funkcioner dužan da svoju funkciju vrši na način da javni interes ne podredi privatnom, kao i da ne izazove sukob interesa u vršenju javne funkcije. Sprječavanje sukoba interesa u vršenju javnih funkcija, kontrola ograničenja u vršenju javnih funkcija, primanja naknada, primljenih poklonima, sponzorstva kao i donacija javnih funkcionera je u nadležnosti Odsjeka za sprječavanje sukoba interesa javnih funkcionera. Aktivnosti Odsjeka za sprječavanje sukoba interesa javnih funkcionera, su obuhvaćene strateškim ciljevima 1, 2 i 3 iz Plana rada Agencije za 2017. godinu a odnose se na sprječavanje sukoba javnog i privatnog interesa u vršenju javnih funkcija (cilj 1), poštovanje ograničenja u vršenju javnih funkcija (cilj 2), kontrola primljenih poklona, donacija i zaključenih sponzorstava (cilj 3). Mišljenja o postojanju sukoba interesa u vršenju javne funkcije i ograničenja u vršenju javnih funkcija Mišljenja su se odnosila na potencijalnu sumnju o postojanju sukoba interesa javnih funkcionera, kao i organa vlasti u vezi sa: obavljanjem nespojivih funkcija, primanjem naknada u organima upravljanja, radnim tijelima i komisijama, zaključenjem ugovora. Agencija je dala 127 Mišljenja koja su obavezujuća za javne funkcionere. Postupljeno je i odgovoreno na 73 zahtjeva stranaka i organa, i drugih zainteresovanih lica, koji se odnose na prava i obaveze javnih funkcionera u skladu sa Zakonom o sprječavanju korupcije i Zakonom o opštem upravnom postupku.
Broj Odluka Agencije koje se odnose na ograničenja u vršenju javnih funkcija/o postojanju sukoba interesa U skladu sa članom 32 Zakona o sprječavanju korupcije, postupak u kojem se odlučuje o tome da li je javni funkcioner povrijedio odredbe Zakona koje se odnose na sprječavanje sukoba interesa u vršenju javnih funkcija, ograničenja u vršenju javnih funkcija, poklone, sponzorstva i donacija, pokreće Agencija na zahtjev organa vlasti u kojem javni funkcioner vrši ili je vršio javnu funkciju, organa nadležnog za izbor, imenovanje, odnosno postavljenje javnog funkcionera, drugog državnog organa ili organa opštine, drugog pravnog ili fizičkog lica. Agencija je donijela 64 Odluke koje se odnose na ograničenja u vršenju javnih funkcija/o postojanju sukoba interesa, od čega 53 Odluke zbog obavljanja nespojivosti funkcija i 11 Odluka o postojanju sukoba interesa. Agencija je pokrenula postupke na osnovu 37 zahtjeva pravnih i fizičkih lica i 27 zahtjeva po službenoj dužnosti. 37 Odluka je donešeno zbog povrede zakona po inicijativi, a 27 Odluka na zahtjev Agencije.
16
Grafikon 1: Broj Odluka koje je Agencija donijela
Grafikon 2: Odluke zbog postojanja sukoba interesa po inicijativi /na zahtjev Agencije
Broj podnijetih ostavki na osnovu Odluka u sukobu interesa/ nespojivosti funkcija Nakon donijetih Odluka i datih Mišljenja 37 javnih funkcionera je podnijelo ostavke na javne funkcije, dok su dvije Odluke o izboru javnih funkcionera donijete u sukobu interesa stavljene van snage u skladu sa članom 8 Zakona o sprječavanju korupcije11 po nalogu Agencije.
11Ako javni funkcioner u organu vlasti u kojem vrši javnu funkciju učestvuje u raspravi i odlučivanju u stvari u kojoj on ili povezano lice sa javnim funkcionerom ima privatni interes, dužan je da davanjem izjave o postojanju privatnog interesa obavijesti ostale učesnike u raspravi i odlučivanju prije svog učešća u raspravi, a najkasnije prije početka odlučivanja. Obaveza davanja izjave iz stava 1 ovog člana, ne odnosi se na poslanika i odbornika, kao ni na javnog funkcionera za koga važe pravila o izuzeću propisana posebnim zakonom ili drugim aktom. Organ vlasti u kojem javni funkcioner vrši javnu funkciju dužan je da izjavu javnog funkcionera iz stava 1 ovog člana, unese u zapisnik i o tome zatraži mišljenje Agencije. U slučaju iz stava 1 ovog člana, javni funkcioner ne moţe učestvovati u raspravi i donošenju odluke dok Agencija ne da mišljenje o postojanju sukoba interesa. Ako Agencija, u slučaju iz stava 1 ovog člana, utvrdi da postoji sukob interesa i o tome obavijesti javnog funkcionera i organ vlasti iz stava 3 ovog člana, javni funkcioner ne može učestvovati
17
Tabela Ostavki i razrješenja javnih funkcionera na osnovu Mišljenja i Odluka u 2017. je objavljena na internet stranici Agencije, link: http://www.antikorupcija.me/media/documents/Tabela_2_Ostavke_i_razrije%C5%A1enja_javnih_funkcionera_na_osnovu_Mi%C5%A1ljenja_i_Odluka.pdf
Broj zahtjeva/Odluka za razrješenje, suspendovanje ili izricanje disciplinskih mjera Sve odluke su, osim javnim funkcionerima, dostavljene i organima vlasti sa ciljem njihovog upoznavanja sa postupanjem javnog funkcionera koga su imenovali, postavili ili dali saglasnost na njegovo postavljenje, kao i sa odnosom prema javnoj funkciji, kako bi, u konačnom, preduzeli mjere i postupili u skladu sa Zakonom. Sve odluke i zaključci objavljeni su na web stranici Agencije u skladu sa članom 39 Zakona o sprječavanju korupcije. Agencija je podnijela obavještenja svim organima vlasti kada je utvrđeno da javni funkcioner krši zakon – podnijeti su zahtjevi za razrješenje, suspendovanje ili izricanje disciplinskih mjera za javne funkcionere za koje je pravosnažnom i konačnom odlukom utvrđeno da krše zakon. Tokom 2017. godine u dijelu izricanje disciplinskih mjera, u dijelu sprječavanje sukoba interesa i ograničenja u vršenju funkcija, nakon donijetih Odluka u vezi sprječavanje sukoba interesa i ograničenja u vršenju javnih funkcija, organi vlasti su postupali po zahtjevima Agencije: razriješena su 4 javna funkcionera, izrečene su 4 disciplinske mjere, 4 javna funkcionera su novčano sankcionisana u disciplinskom postupku pred organom vlasti. Takođe, 2 obavještenja od organa vlasti su dostavljena da su predmeti u toku. U predmetima koji su u toku organi vlasti su obavezni da u skladu sa Zakonom obavijeste Agenciju o preduzetim mjerama povodom odluke Agencije kojom je utvrđeno da je javni funkcioner povrijedio odredbe Zakona, koje se odnose na sprječavanje sukoba interesa u vršenju javnih funkcija, ograničenja u vršenju javnih funkcija, poklone, sponzorstva i donacije, i to u roku od 60 dana od dana prijema odluke, uz pisano obrazloženje. Zakonom o sprječavanju korupcije propisano je da ukoliko javni funkcioner bude razriješen sa javne funkcije, ne može vršiti javnu funkciju, odnosno poslove državnog službenika, u periodu od četiri godine od dana razrješenja. Nakon sprovedenih postupaka u vezi kontrole ograničenja u vršenju javnih funkcija provjerena su 85 javna funkcionera za koje je utvrđeno da su ostvarili prihode u samo jednom radnom tijelu u istom mjesecu, u skladu sa odredbama zakona.
u raspravi i odlučivanju, a organ vlasti je dužan da donese odluku o njegovom izuzeću. Nadležni organ vlasti dužan je da spriječi izvršenje odluke donijete suprotno st. 1 do 4 ovog člana i stavi je van snage, u skladu sa zakonom i o tome obavijesti Agenciju.
18
Broj upravnih postupaka i broj tužbi na akte Agencije Grafikon 3: Pokretanje upravnih postupaka
Od 27 pokrenutih postupaka pokrenutih po službenoj dužnosti, 7 su se odnosila na postojanje sukoba interesa u vršenju javne funkcije, a 20 na ograničenja u vršenju javnih funkcije. Od pokrenutih 37 upravnih postupaka po osnovu zahtjeva fizičkih i pravnih lica, 4 su se odnosila na sukob interesa, a 33 na povredu ograničenja u vršenju javnioh funkcija. Svih 64 postupaka je okončano u 2017. Na akte Agencije je uloženo 8 tužbi, i svi postupci su u toku, dok je jedan postupak iz 2016. okončan, gdje je Odlukom suda potvrđena Odluka Agencije. Detaljni podaci o pokrenutim upravnim postupcima su objavljeni na internt stranici Agencije na linku: http://www.antikorupcija.me/me/sukob-interesa/odluke-akta/ Novine U skladu sa aktivnostima koje sprovodi Regionalna škola za javnu upravu (RESPA) u cilju identifikacije skrivenog sukoba interesa, načelnica Odsjeka je učestvovala na Regionalnoj radionici u Beogradu posvećenom temi "Integritet i sukob interesa, koji je održan u Beogradu od 30. novembra do 1. decembra 2017. gdje su date konkretne preporuke u cilju izrade preporuka i smjernica koje se odnose na nadzorna tijela, a koja doprinose suzbijanju situacija sukoba interesa i odgovornijem obavljanju javnih funkcija. Predstavljen je i Nacrt Metodologije za otkrivanje “skrivenog sukoba interesa", a koja će kao praktični priručnik poslužiti nadzornim tijelima za rano otkrivanje prikrivenog sukoba interesa. Takođe izrađene su “Preporuke o dostavljanju izjava o finansijskom i imovinskom stanju nosilaca javnih funkcija na Zapadnom Balkanu”. U 2017. upravni predmeti su unijeti u modul za upravne postupke u informacionom sistemu Agencije.
19
Obuke U saradnji sa Upravom za kadrove u decembru 2017. održane su dvije obuke na temu sprječavanje sukoba interesa. Polaznici predavanja su bili javni funkcioneri i državni službenici – odgovorna lica u ministarstvima, upravama, ustanovama, zavodima, fondovima, agencijama, sekretarijatima, kao i odgovorna lica u organima lokalne uprave, odnosno lokalne samouprave. Kao i jedna obuka koja je održana u saradnji sa Upravom za javne nabavke za službenike za javne nabavke u organima vlasti, na temu primjene Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama. Obuci su prisustvovala 73 učesnika u svojstvu predstavnika Ministarstava u Crnoj Gori i organa jedinica lokalnih samouprava. Obaveze Kao kontinuirane aktivnosti koje se sprovode u skladu sa Akcionim Planom za Poglavlje 23 načelnica Odsjeka je član Pregovaračke grupe za pristupanje Crne Gore EU, nadležna je za ažuriranje tri tabele bilansa ostvarenih rezultata koje se dostavljaju Evropskoj Komisiji, a odnose se na detaljan pregled u vezi postupanja Agencije u odnosu na obaveze javnih funkcionera u toku 2017. Tabele su dostavljene u prvoj polovini godine, kao i na kraju 2017. u cilju monitoringa rada Agencije u navedenoj oblasti. Takođe, 06. decembra 2017. objavljen je Radni dokument Evropske Komisije o trenutnom stanju u Poglavljima 23 i 24, u okviru kojeg je objavljena procjena uspješnosti rada Agencije u pojedinim oblastima rada, a između ostalog je navedeno: “Zapazen je napredak u uspostavljanju bilansa rezultata u prevenciji korupcije i povecava se visina novcanih kazni koje izricu prekršajna tijela”. Pokloni Prema Zakonu o sprječavanju korupcije, javni funkcioner, u vezi sa vršenjem javne funkcije, ne smije da prima poklone, osim protokolarnih i prigodnih poklona u vrijednosti od 50 (pedeset) €, odnosno 100 (stotinu) €, na godišnjem nivou ukoliko su primljeni od istog lica. Ta zabrana odnosi se i na bračnog i vanbračnog supružnika i djecu javnog funkcionera ukoliko žive u zajedničkom domaćinstvu. U 2017. Agenciji je od strane osam organa vlasti prijavljeno ukupno 69 poklona, od čega 4 prigodna, 65 protokolarnih, dok nije bilo poklona koji se ne mogu odbiti/vratiti. Takođe, 22 organa vlasti su dostavili Izvještaj da nijesu primali poklone u toku 2017. Grafikon 4: Poređenje prijavljenih poklona
20
Donacije i sponzorstva U 2017. Agenciji je 60 organa vlasti dostavilo Izvještaj o primljenim donacijama u kojima se navodi da su javni funkcioneri u ime organa vlasti primili ukupno 368 donacija. Takođe se napominje i da su 23 organa vlasti dostavila Izvještaj da nijesu primili donacije i sponzorstva, dok je devet organa vlasti dostavilo Izvještaj o primljenim sponzorstvima u kojima se navodi da su organi vlasti primili ukupno 104 sponzorstva. Agencija je u zakonskom roku uputila devet zahtjeva organima vlasti za dopunu Izvještaja u vezi sa primljenim donacijama i sponzorstvima. Podaci o primljenim poklonima, sponzorstvima i donacijama su obrađeni nakon isteka zakonskog roka za dostavljanje izvoda i izvještaja, kao i prateće dokumentacije, u skladu sa članom 22 Zakona o sprječavanju korupcije. Izvršena je kontrola tačnosti i potpunosti primljenih Izvještaja/Izvoda i prateće dokumentacije. Pokrenutih postupaka u vezi sa primljenim poklonima, sponzorstvima i donacijama nije bilo.Svi prijavljeni podaci o primljenim poklonima za 2017. dostupni su u katalogu poklona.
Grafikon 5: Poređenje broj prijavljenih sponzorstava i donacija
Ocjena stanja Nadležni Odsjek, u skladu sa nadležnostima propisanim Zakonom o sprječavanju korupcije, sprovodi sve odredbe koje se odnose na sprječavanje sukoba interesa u vršenju javnih funkcija, kontrolu ograničenja u vršenju javnih funkcija, primanja naknada u upravnim, nadzornim odborima, radnim tijelima, kontrola primljenih poklonima, sponzorstva kao i donacija javnih funkcionera, a koje aktivnosti su kao unaprijeđene i realizovane, konstatovane u Izvještaju o napretku Crne Gore koji je objavljen 06. decembra 2017. Izazovi U narednom periodu službenici Odsjeka će u skladu sa preporukama eksperata i međunarodnih analitičkih dokumenata nastojati da posebnu pažnju posvete otkrivanju skrivenog sukoba interesa koji obuhvata ne samo novčana davanja javnim funkcionerima i sa njima povezanim licima, već i nematerijalne usluge odnosno interese koje javni funkcioneri primaju na koji način se javni interes
21
podređuje privatnom. Usmjeriće se pažnja ka edukaciji obveznika Zakona, kao i rpedstavnika NVO i medija koji prate rad Agencije u ovoj oblasti. Preporuke U cilju daljeg unapređenja rada u ovoj obasti neophodno je da službenici zaduženi za sprječavanje sukoba interesa dobiju adekvatnu obuku na ovu temu. Tokom 2018. je planirana obuka za trenere službenika koji su zaduženi za sprječavanje sukoba interesa u okviru RESPE.
22
2. Odsjek za provjeru prihoda i imovine javnih funkcionera i državnih službenika koji imaju propisanu obavezu podnošenja Izvještaja o prihodima i imovini Zakonom o sprječavanju korupcije predviđena je obaveza javnih funkcionera da najkasnije do 31. marta tekuće godine Agenciji za sprječavanje korupcije dostave redovne godišnje izvještaje o prihodima i imovini za prethodnu godinu. Izvještaji su dostavljani elektronskim putem, na obrascima i u skladu sa posebnim uputstvima dostupnim na internet stranici Agencije www.antikorupcija.me, kao i u štampanoj formi na adresu Agencije. Javni funkcioner podnosi Agenciji Izvještaj o imovini i prihodima za sebe, bračnog i vanbračnog supružnika i djecu ukoliko žive u zajedničkom domaćinstvu, prema stanju na dan izbora, imenovanja, odnosno postavljena. 12 Postoje više vrsta Izvještaja koje javni funkcioner podnosi, a to su:
1. u roku od 30 dana od dana stupanja na funkciju; 2. u toku vršenja javne funkcije - jednom godišnje, do kraja marta tekuće godine za prethodnu
godinu; 3. u slučaju promjena iz Izvještaja koje se odnose na uvećanje imovine preko 5.000 €, u roku od
30 dana od dana nastanka promjene; 4. na zahtjev Agencije u slučaju pokretanja postupka o povredi odredaba Zakona o sprječavanju
korupcije koje se odnose na Izvještaje o prihodima i imovini javnih funkcionera, u roku od 30 dana od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti;
5. u slučaju prestanka javne funkcije, u roku od 30 dana od dana prestanka javne funkcije, 6. kao i jednom godišnje u naredne dvije godine po prestanku javne funkcije.
Obaveza podnošenja Izvještaja i postupak provjere podataka iz Izvještaja odnosi se i na državnog službenika koji ima propisanu obavezu podnošenja Izvještaja u skladu sa posebnim zakonom. (državni službenici koji imaju obavezu podnošenja Izvještaja, su određeni službenici u sledećim organima: Ministarstvo unutrašnjih poslova, Uprava Carina, Poreska uprava i Uprava za inspekcijske poslove). Nakon podnošenja Izvještaja vrši se softverska i administrativna kontrola koja podrazumijeva provjeru da li je podnosilac popunio obavezna polja u obrazcu izvještaja, kao i provjeru istovjetnosti elektronske i štampane verzije izvještaja, a postupak provjere potpunosti i tačnosti prijavljenih podataka u podnijetim izvještajima o prihodima i imovini i postupak potpune kontrole vrši se prema redosljedu utvrđenom u godišnjem planu provjere Izvještaja. Provjera se vrši upoređivanjem prijavljenih podataka iz izvještaja sa prikupljenim podacima o imovini i prihodima javnog funkcionera od organa vlasti i pravnih lica koji raspolažu tim podacima. Kao prvi indikator uspješnosti za četvrti cilj iz Plana rada Agencije za 2017. prepoznat je broj izvještaja javnih funkcionera o prihodima i imovini. U tom smislu, od ukupno evidentiranih 4.450 javnih funkcionera (1.772 državnih i 2.678 opštinskih funkcionera), njih 4.257 ili 96% dostavilo je redovan godišnji Izvještaj o prihodima i imovini za 12Zakon o sprječavanju korupcije („Službeni list CG“, br. 53/2014 od 19.12.2014. godine, stupio na snagu 27.12.2014.godine, a primjenjuje se od 01.01.2016. godine), član 23, str.17.
23
2016/2017 godinu, dok 193 javna funkcionera ili 4%, i 47 državnih službenika ili 4% nije predalo redovan godišnji izvještaj o prihodima i imovini. Za javne funkcionere koji nijesu podnijeli redovan godišnji izvještaj, pokrenuto je 193 postupka (lokalnih 145 i državnih 48). Pored javnih funkcionera, na dan 31. decembar 2017. evidentirano je i 1.208 državnih službenika, od kojih 47 nije predalo Izvještaj u roku, protiv kojih je pokrenut prekršajni postupak. Broj dostavljenih izvještaja o prihodima i imovini i čekiranje podnešenih Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera i državnih službenika Agenciji je u toku 2017. dostavljeno 7.032 Izvještaja o prihodima i imovini po različitim osnovima podnošenja, svi Izvještaji koji su dostavljeni su i čekirani (čekiranje podrazumijeva administrativnu provjeru istovjetnosti elektronske i potpisane verzije Izvještaja o prihodima i imovini). Od tog broja je dostavljeno 5.820 Izvještaja po raznim osnovama državnih i lokalnih funkcionera, dok je 1.212 izvještaja državnih službenika, tj. službenika Uprave za inspekcijske poslove, Uprave policije i Ministarstva unutrašnjih poslova, Poreske uprave i Uprave Carina, dostavljeno Agenciji u skladu sa zakonom propisanim rokovima. Ukupno je čekirano:
- 4.977 redovnih godišnjih Izvještaja o prihodima i imovini; - 800 Izvještaja o prihodima i imovini u zakonskom roku od 30 dana po stupanju na funkciju; - 449 Izvještaj o prihodima i imovini u roku od 30 dana po prestanku funkcije; - 445 godišnjih izvještaja po prestanku funkcije; - 294 izvještaja u slučaju uvećanja imovine preko 5.000 €; kao i - 67 Izvještaja o prihodima i imovini na zahtjev Agencije, u slučaju pokretanja upravnog
postupka, u skladu sa zakonom. Verifikacija izvještaja podrazumijeva postupak dodatne provjere čekiranih izvještaja, kako bi se još jednom utvrdila istovjetnost pristiglih izvještaja, nakon čega se isti objavljuju na internet stranici Agencije. Do kraja 2017. je verifikovano 7.032 Izvještaja o prihodima i imovini, odnosno svi Izvještaji o prihodima i imovini koji su dostavljeni Agenciji i koji su prošli kroz proces čekiranja. Godišnji plan provjere imovinskog stanja javnih funkcionera i državnih službenika u 2017. godini – broj provjerenih Izvještaja Godišnji plan provjere 2017. godine koji je izrađen u skladu sa članom 30 stav 6 Zakona o sprječavanju korupcije, donosi se jednom godišnje, do kraja tekuće za narednu godinu. Realizuje se u saradnji sa institucijama koje raspolažu podacima o imovini i prihodima javnih funkcionera i članova zajedničkog domaćinstva: Poreskom upravom (podaci o ostvarenim oporezovanim prihodima, kao i podaci iz Centralnog registra privrednih subjekata), Upravom za nekretnine (podaci o imaocima prava vlasništva nad nepokretnostima), Ministarstvom unutrašnjih poslova (podaci o vlasništvu nad pokretnim stvarima koje se registruju: motorna vozila, oružje), Komisijom za hartije od vrijednosti Crne Gore (podaci o licima koja posjeduju hartije od vrijednosti, odnosno akcije u privrednim društvima i drugim pravnim licima). Godišnjim planom provjere za 2017. bila je predviđena provjera 1.600 (1.440 u 2016.) javnih funkcionera (državnih i lokalnih) i državnih službenika koji imaju propisanu obavezu dostavljanja Izvještaja o prihodima i imovini.
24
Proces dostavljanja Izvještaja
Godišnji plan provjere je u potpunosti realizovan. Provjereno je 1.620 javnih funkcionera (državnih i lokalnih) i državnih službenika. Postupak provjere podataka iz izvještaja o prihodima i imovini, vrši se u skladu sa Godišnjim planom provjere. Provjera podnijetih Izvještaja u skladu sa godišnjim planom provjera, softverskim putem, kao i upoređivanjem sa bazama podataka relevantnih institucija U skladu sa indikatorom koji se odnosi na broj izvršenih provjera podataka iz Izvještaja javnih funkcionera o prihodima i imovini, u 2017, u potpunosti je izvršena softverska i administrativna provjera i kontrola za sve javne funkcionere i državne službenike koji su izvještaje o prihodima i imovini dostavili elektronski i u pisanoj formi. Nakon što su te faze realizovane, otpočeo je proces provjere potpunosti i tačnosti, kao i proces potpune provjere, koji procesi su takođe okončani. Kontrola imovine vršila se u kontinuitetu, tokom cijele godine, a u skladu sa Godišnjim planom provjere za 2017. Pokrenuti su postupci provjere za 1.620 javnih funkcionera i državnih službenika, koji su se provjeravali i upoređivanjem podataka preko baza podataka Ministarstva unutrašnjih poslova, Uprave za nekretnine, Poreske uprave i Komisije za hartije od vrijednosti.
Provjera Izvještaja kojima se prijavljuje uvećanje prihoda i imovine veće od 5.000 €
Zakonom o sprječavanju korupcije propisano je da je, ukoliko Agencija u postupku provjere utvrdi da su imovina i prihodi javnog funkcionera i povezanih lica sa javnim funkcionerom veći u odnosu na realne prihode, javni funkcioner dužan da, na zahtjev Agencije, u roku od 30 dana dostavi detaljne podatke o osnovima sticanja imovine i prihoda.
25
Shodno navedenim zakonskim odredbama, a u skladu sa Godišnjim planom provjere, u slučajevima kada je tokom postupka provjere Agencija utvrdila da se imovina javnog funkcionera uvećala u odnosu na prethodni period (preko 5.000€), upućen je zahtjev javnim funkcionerima kako bi se izjasnili i dostavili dokaze o osnovima sticanja novonastale imovine. Zakonski rok za dostavljanje dokumentacije je 30 dana od dana prijema zahtjeva Agencije. Ukupno 25 postupaka u slučajevima provjere imovine okončano je Odlukama kojima je utvrđeno da su javni funkcioneri u skladu sa zakonskim odredbama dostavili detaljne podatke o osnovu sticanja i izvorima sredstava za imovinu čija vrijednost prelazi iznos od 5.000 €. Pored toga, Agencija je provjerila i 90 izvještaja u slučaju uvećanja imovine preko 5.000 €, uz koje je dostavljena i dokumentacija u vezi osnova sticanja imovine i prihoda, koja je kontrolisana, te je u ovim slučajevima utvrđeno da je opravdan osnov sticanja imovine i prihoda. Saglasnost za pristup računima bankarskih institucija U cilju provjere podataka iz izvještaja, javni funkcioner može dati saglasnost Agenciji za pristup podacima o svim računima bankarskih i drugih finansijskih institucija, koja se koristi isključivo u svrhu provjere podataka iz izvještaja. Saglasnost se odnosi na vrijeme dok traju obaveze javnog funkcionera i državnog službenika, u skladu sa Zakonom, te se podaci uzimaju samo za vremenski period obavljanja funkcije. Kada je u pitanju pristup računima kod poslovnih banaka i drugih finansijskih institucija, u toku 2017. saglasnost za pristup računima dalo je ukupno 3.160 odnosno 71% javnih funkcionera, te 906 odnosno 75% državnih službenika. U 2016. je 73% javnih funkcionera dalo saglasnost za pristup računima, a 76% državnih službenika. Agencija je, u skladu sa Godišnjim planom provjere, pisanim zahtjevom tražila od 14 poslovnih banaka u Crnoj Gori dobijanje podataka o bankovnim računima, tj. novčanim i kreditnim zaduženjima, prilivima/odlivima novčanih sredstava na računima, koje javni funkcioneri posjeduju kod banaka. Odgovori od poslovnih banaka su bili relevantni kao dokaz u postupku utvrđivanja tačnih i potpunih podataka u izvještajima, kao i u postupku u vezi osnova sticanja imovine i prihoda.
U cilju poštovanja odredbi propisanih Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti, statistički podaci o sprovedenim postupcima provjere kod poslovnih banaka koje posluju u Crnoj Gori objavljeni su na internet stranici Agencije www.antikorupcija.me u skladu sa članom 101 Zakona o sprječavanju korupcije kojim je propisano da je Agencija dužna da prilikom rada i obavještavanja javnosti obezbijedi zaštitu tajnih podataka i podataka o ličnosti, a u skladu sa članom 39 kojim je propisano da se objavljuju odluke samo ukoliko je javni funkcioner prekršio odredbe ovog Zakona. Upravni postupci Na osnovu saznanja (sopstvenog ili po zahtjevu pravnog ili fizičkog lica) da postoji postupanje suprotno Zakonu, Agencija vodi postupak protiv javnog funkcionera u skladu sa Zakonom o sprječavanju korupcije, kao i shodno pravilima upravnog postupka, i to:
1. Postupak u vezi sa dostavljanjem izvještaja o prihodima i imovini, u skladu sa Zakonom propisanim rokovima;
2. Postupak u vezi provjere tačnosti i potpunosti prijavljenih podataka iz izvještaja o prihodima
26
i imovini javnog funkcionera i članova zajedničkog domaćinstva; 3. Postupak u vezi provjere osnova sticanja imovine javnog funkcionera i člana zajedničkog
domaćinstva; Kada je u pitanju vođenje upravnog postupka, Agencija je u 2017. nakon sprovedenih postupaka okončala 159 predmeta:
- 92 zbog nedostavljanja izvještaja o prihodima i imovini, - 42 zbog nedostavljanja tačnih i potpunih podataka, i - 25 u vezi provjere osnova sticanja i izvora sredstava imovine u vrijednosti preko 5.000€.
Na osnovu ovih upravnih postupaka, upućeno je 9 tužbi u 2017. na akte Agencije, od čega je 8 postupaka u toku, dok je u 1 postupku potvrđena Odluka Agencije. Ocjena stanja, izazovi i preporuke U toku 2017. bilježi se izuzetno visok procenat dostavljenih izvještaja o prihodima i imovini, kao i smanjen broj nepravilnosti u podnijetim izvještajima, što ukazuje na to da Agencija, sprovođenjem cjelokupnih aktivnosti, uspješno ispunjava svoju misiju preventivnog djelovanja u cilju blagovremenog dostavljanja izvještaja o prihodima i imovini, te dostavljanja tačnih i potpunih podataka u izvještajima. Agencija je podnijete izvještaje o prihodima i imovini obradila u skladu sa Godišnjim planom provjere i zakonom propisanim rokovima i time doprinijela povećanju poštovanja odredbi Zakona iz svoje nadležnosti. Agencija će i u narednom periodu, nastaviti sve aktivnosti u cilju efikasnog primjenjivanja zakonskih odredbi koje se odnose na izvještaje o prihodima i imovini.
27
3. Odsjek za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja Odsjek za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja kontroliše način sticanja i obezbjeđivanja finansijskih sredstava za redovan rad i izbornu kampanju političkih subjekata, zabrane i ograničenja raspolaganja državnom imovinom, fondovima i javnim ovlašćenjima u toku kampanje i kontrolu, nadzor i reviziju finansiranja i finansijskog poslovanja političkih subjekata. Kontrola se sprovodi kroz kontrolu finansiranja redovnog rada i izborne kampanje, posebno poštovanja propisanih zabrana, ograničenja i izvještavanja o izbornoj kampanji. Odsjek funkcioniše u okviru Sektora za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja, a njegove aktivnosti su u Planu rada Agencije za 2017. obuhvaćene strateškim Ciljem 5 Kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja. Broj izvještaja i obavještenja političkih subjekata o redovnom radu
U okviru indikatora 1 strateškog cilja 5, koji se odnosi na broj izvještaja političkih subjekata o redovnom radu, Agenciji je dostavljena 51 Odluka o visini članarine (49 Odluka o visini članarine za 2017. i dvije Odluke o visini članarine za 2018.) kao i 56 Godišnjih konsolidovanih izvještaja (za 2016.) političkih subjekata. Članom 37 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja, politički subjekti su dužni da završni račun i godišnji konsolidovani finansijski izvještaj podnesu Agenciji, Državnoj revizorskoj instituciji i Poreskoj Upravi, najkasnije do 31 marta tekuće za prethodnu godinu, dok je zakonski rok za dostavljanje Odluke o visini članarine bio 31. januar.
Broj izvještaja političkih subjekata u toku izborne kampanje U skladu sa članom 42 Zakona, kada su u pitanju lokalni izbori za odbornike u Skupštini Opštine Nikšić, koji su raspisani 4. januara, a održani 12. marta, dostavljeno je ukupno 15 izvještaja političkih subjekata (13 petnaestodnevnih o prilozima pravnih i fizičkih lica i dva izvještaja o prikupljenim i utrošenim sredstvima u izbornoj kampanji). Agencija je, u cilju praćenja pomenute izborne kampanje, usvojila 12. januara Plan kontrole i nadzora. Kada su u pitanju izbori za odbornike u Skupštini opštine Herceg Novi, koji su održani 7. maja, dostavljen je 41 izvještaj političkih subjekata (30 petnaestodnevnih o prilozima pravnih i fizičkih lica i 11 izvještaja o prikupljenim i utrošenim sredstvima u izbornoj kampanji). Utvrđeno je da jedan izvještaj nije dostavljen i zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka proslijeđen je nadležnom Odsjeku. U pogledu lokalnih izora u opštinama Tuzi, Petnjici, Mojkovcu i Prijestonici Cetinje, Agenciji je dostavljeno 139 izvještaja političkih subjekata, od čega 110 izvještaja o prihodima i prilozima pravnih i fizičkih lica u toku kampanje, kao i 29 Izvještaja o troškovima poslije izborne kampanje. Izbori u pomenutim opštinama održani su 26 novembra. Svi izvještaji su obrađeni i postavljeni na internet stranici Agencije.
28
Broj izvještaja organa vlasti i pravnih lica u toku izborne kampanje Što se tiče izvještaja organa vlasti i pravnih lica, obuhvaćenih indikatorom 3, cilj, 5 iz Plana rada Agencije za 2017. Agenciji je dostavljeno 818 izvještaja organa vlasti, uključujući izbornu kampanju za izbor odbornika u Skupštini opštine Nikšić i Skupštini opštine Herceg Novi. Kada je riječ o izborima u Petnjici, Cetinju, Mojkovcu i Tuzima, raspisanim 6. septembra, Agencija je izvršila kontrola ukupno 2.009 Izvještaja. U odnosu na pomenute kampanje, Agenciji je dostavljeno 1.870 izvještaja organa vlasti u toku izborne kampanje, od čega 1.371 putnih naloga organa vlasti, 183 analitičkih kartica budžetskih potrošačkih jedinica, 87 petnaestodnevnih izvještaja o socijalnim i jednokratnim davanjima i potrošnji budžetske rezerve kao i 229 zapošljavanja u toku kampanje. Broj izvještaja organa vlasti i pravnih lica za redovan rad Agencija redovno prati finansiranje redovnog rada političkih subjekata, kad su u pitanju mjesečna izdavanja za redovan rad, plaćanje zaposlenih u poslaničkim klubovima, troškovi plaćanja zakupa i drugih troškova svojstvenih redovnom radu. S tim u vezi, dostavljeno je ukupno 26 odluka od strane Opština i Ministarstva finansija o visini planiranih sredstava u 2017. za redovan rad političkih subjekata. U kontinuitetu se vrši praćenje ispunjavanja obaveza, odnosno kontrola finansiranja redovnog rada političkih subjekata, kada su u pitanju redovne isplate sredstava političkim subjektima i ukupne isplate u 2016. i 2017. i shodno tome je dostavljeno 26 Izvještaja, odnosno obavještenja, o ispunjenju obaveza. Broj kontrola dostavljenih izvještaja U skladu sa indikatorom 5 iz cilja 5 Plana rada za 2017. Agencija je redovno izvršila kontrolu dostavljenih izvještaja u cilju ujednačenog i kvalitetnog izvještavanja. Agencija je analizirala i kontrolisala dostavljene izvještaje i primjenu Zakona, posebno kad je u pitanju zapošljavanje, budžetska potrošnja i socijalna davanja u izbornoj kampanji; finansiranje redovnog rada političkih subjekata, odnosno dostavljenih godišnjih izvještaja političkih subjekata. Za 2017. godinu izvršena je kontrola ukupno 2.990 dostavljenih izvještaja. U toku izvještajnog perioda u pogledu izbora za odbornike u Nikšiću i Herceg Novom, Agencija je izvršila ukupno 874 kontrola, odnosno 612 kontrola dostavljenih izvještaja u periodu januar-mart, od čega 482 kontrole za izbor odbornika u Skupštini Opštine Nikšić i 130 kontrola za izbor odbornika u Skupštini Opštine Herceg Novi. U navedenom periodu je izvršena i kontrola 89 izvještaja političkih subjekata o redovnom radu, dok je u periodu april-jun nastavljena i izvršena kontrola 16 dostavljenih izvještaja. Kada je riječ o izborima za odbornike u skupštinama sledećih opština: Petnjici, Mojkovcu, Tuzima i Cetinju, izvršena je kontrola ukupno 2.011 dostavljenih izvještaja. Broj kontrola poštovanja zabrana i ograničenja u toku izborne kampanje
Kada su u pitanju kontrole poštovanja zabrana i ograničenja propisanih Zakonom u toku izborne kampanje, koja je obuhvaćena indikatorom 6 strateškog cilja 5 iz godišnjeg Plana, sprovedene su sledeće aktivnosti:
29
Kada je riječ o izbornim kampanjama za izbor odbornika u Skupštini opštine Herceg Novi i Skupštini Opštine Nikšić, izvršene su 53 kontrole, uključujući kontrole političkih subjekata i organa vlasti na terenu, kontrole poštovanja zabrana otpisa duga, socijalnih davanja i zapošljavanja u izbornoj kampanji. U toku izborne kampanje za izbor odbornika u Skupštini Opštine Nikšić, izvršene su 52 kontrole poštovanja zabrana i ograničenja propisanih zakonom. Kontrolom na terenu je izvršena provjera poštovanja ograničenja u Opštini, Elektroprivredi Crne Gore, JP Komunalno, JP Vodovod i kanalizacija. Takođe je izvršena kontrola otpisa dugova, isplaćenih socijalnih davanja i kontrola poštovanja mjesečne potrošnje (ukupno 48 kontrola). U toku izborne kampanje za izbor odbornika u Skupštini opštine Herceg Novi, izvršena je jedna kontrola na terenu i to u Opštini. Za period april-jun izvršeno je 570 kontrola, uključujući kontrole političkih subjekata i organa vlasti na terenu, kontrole poštovanja zabrana otpisa duga, socijalnih davanja i zapošljavanja u izbornoj kampanji, kao i provjera davaoca priloga političkim subjektima. U ovom periodu pokrenuta su četiri prekršajna postupka. Kada je riječ o izborima u Petnjici, Mojkovcu, Cetinju i Tuzima, izvršeno je 109 kontrola, od čega 26 kontrola na terenu, 29 kontrola mjesečne potrošnje, četiri kontrole zabrane otpisa dugova građanima za javne usluge kao i 24 kontrole pružaoca usluga političkim subjektima. Broj podnijetih zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka Zbog kršenja odredbi Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja podnijeti su sledeći zahtjevi za pokretanje prekršajnih postupaka: Po službenoj dužnosti:
- 4 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka zbog kršenja člana 12 stav 3, odnosno zbog nedonošenja odluke o visini članarine za tekuću godinu, do kraja januara tekuće godine;
- 4 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka zbog kršenja člana 24 stav 1, konkretno povodom primanja novčanog priloga od lica koja koja nemaju biračko pravo u Crnoj Gori;
- 5 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka zbog kršenja člana 37 stav 2, tj. nedonošenja završnog računa i konsolidovanog najkasnije do 31. marta tekuće godine za prethodnu;
- 6 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka zbog kršenja člana 42 stav 1, tj. nedostavljanja petnaestodnevnog Izvještaja o prilozima pravnih i fizičkih lica u toku izborne kampanje;
- 1 zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka zbog kršenja člana 39 stav 1, odnosno nepodnošenja izvješataja o porijeklu, visini i strukturi prikupljenih i utrošenih sredstava, iz javnih i privatnih izvora za izbornu kampanju, u roku od 30 dana od dana od održavanja izbora;
- 1 zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka zbog kršenja člana 19 stav 1, odnosno neodređivanja odgovornog lica za namjensko trošenje sredstava i podnošenje izvještaja.
30
Grafikon 6: Zahtjevi za pokretanje prekršajnih postupaka zbog kršenja odredbi Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja
U ovoj oblasti je tokom 2017. izrečeno 110 sankcija, dok je ukupan iznos svih novčanih kazni 89.325€, uključujući i predmete koji su pokrenuti u 2016., a koji su završeni tokom 2017. Broj ustupljenih predmeta nadležnom tužilaštvu
U 2017. godini nije bilo predmeta ustupljenih Tužilaštvu.
4
4
5
6
1 1
Zbog nedonošenja odluke o visini članarine za tekuću godinu
Zbog primanja novčanog priloga od lica koja koja nemaju biračko pravo u Crnoj Gori
Zbog nedonošenja završnog računa i konsolidovanog najkasnije do 31. marta tekućegodine za prethodnu
Zbog nedostavljanja petnaestodnevnog Izvještaja o prilozima pravnih i fizičkih lica utoku izborne kampanje
Zbog nepodnošenja izvješataja o porijeklu, visini i strukturi prikupljenih i utrošenihsredstava, iz javnih i privatnih izvora za izbornu kampanju, u roku od 30 dana od danaod održavanja izbora
Zbog neodređivanja odgovornog lica za namjensko trošenje sredstava i podnošenjeizvještaja
31
Ostale aktivnosti Od početka rada Agencije, Odsjek za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja preduzeo je sledeće aktivnosti u cilju sprovođenja efikasne kontrole nad radom političkih subjekata i organa vlasti:
Na osnovu stečenog iskustva, kao i sprovođenja Zakona u 2016. sprovedene su aktivnosti u pogledu analize zakonodavnog okvira za ovu oblast, uključujući Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja kao i Obrazac Izvještaja o prikupljenim i utrošenim sredstvima u izbornoj kampanji. Aktivnosti su sprovedene uz podršku angažovanog eksperta ODHIR-a, Delegacije EU u Podgorici i projekta Horizontalni mehanizam Savjeta Evrope i Evropske unije;
Usvojen je dokument “Procjena regulatornog okvira za finansiranje političkih partija i izbornih kampanja u Crnoj Gori”, koji je izrađen u okviru projekta Savjeta Evrope i sadrži analizu i preporuke za izmjenu zakonodavnog okvira u ovoj oblasti, zajedno sa konkretnim predlozima za izmjenu Zakona proslijeđen Skupštini Crne Gore;
Izrađen je plan aktivnosti Odsjeka koji se odnosi na planiranu obuku, posjetu srodnim institucijama, kao i izradu potrebnih dokumenata i procedura u cilju efikasne kontrole i sprovođenja zakona u toku izborne kampanje, aktivnosti su sprovedene u saradnji sa EK, Savjetom Evrope, ODHIR i Britanskom Ambasadom;
Urađen je Plan kontrole i nadzora tokom izborne kampanje za izbor odbornika u Skupštini opštine Nikšić i Skupštini opštine Herceg Novi i kalendar aktivnosti;
U izvještajnom periodu za januar-mart održano je 55 sastanaka, kao i obuka za zaposlene u Agenciji, odnosno konsultacija i savjetovanja za obveznike zakona;
Tokom 2017. objavljena su ukupno 42 saopštenja za medije u pogledu aktivnosti ovog Odsjeka, upućeno 41 zvanično mišljenje tumačenja na zahtjev organa vlasti ili političkih subjekata i dato 483 pravnih ili drugih savjeta ili mišljenja u vezi primjene Zakona;
Održana je obukaza službenike Odsjeka sa angažovanim ekspertom za oblast kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja sa Lisom Klein, bivšom direktoricom Izborne komisije u Velikoj Britaniji i Magnusom Omanom, ekspertom za oblast kontrole finansiranja političkih subjekata (13-16. februar);
U martu je održana radionica na temu ”Jačanje regulatornog okvira i sistema praćenja finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja", za najvažnije aktere uključene u proces finansiranja političkih subjekata, uključujući i službenike Agencije za sprječavanje korupcije, koja je organizovana u okviru Projekta Savjeta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala u Crnoj Gori;
Urađen je Izvještaj o sprovedenom nadzoru nakon održanih izbora u Nikšiću i objavljen je na internet stranici;
ASK je primila ukupno 9 prigovora za redovan rad političkih subjekata u periodu april-jun. ASK je postupala po svim podnijetim prigovorima;
Urađen je Izvještaj o sprovedenom nadzoru nakon održanih izbora u Herceg Novom i objavljen je na internet stranici;
Izrađeno je i IT rješenje za sistem praćenja primjene Zakona u izbornoj kampanji, uz pomoć eksperata Savjeta Evrope;
Izrađen je i objavljen šestomjesečni presjek stanja dugovanja opština prema političkim subjektima, kao i sva plaćanja koja su izvršena prema političkim subjektima;
Usvojen je Plan kontrole za izbore za odbornike u Opštini Tuzi, opštini u okviru Glavnog grada;
32
Održan je jedan seminar u Opštini Berane o nadležnostima Agencije kao i dva radna sastanka u Opštinama Mojkovac i Petnjica a u cilju upoznavanja organa vlasti sa obavezama u toku izborne kampanje;
Izrađen PR Akcioni plan za izbornu kampanju;
Urađen Nacrt Izvještaja o prikupljenim i utrošenim sredstvima u izbornoj kampanji i proslijeđen na komentare Savjetu i nevladinom sektoru;
Dati su komentari i odgovor na Izvještaj sa peer review misije;
Na osnovu izrađenog IT rješenja za sistem praćenja primjene Zakona u izbornoj kampanji, otpočela izrada posebnog Modula u dijelu sedmodnevnog i petnaestodnevnog izvještavanja u izbornoj kampanji;
Usvojen je Plan kontrole za izbore za odbornike u opštinama Mojkovac, Petnjica i Prijestonica Cetinje;
Kontinuirano se razvija internet stranica Agencije sa ciljem da svi podaci koji su u posjedu Agencije budu dostupni na efikasan način putem pretrage.
Ocjena stanja Odsjek za kontrolu finansiranja političkih subjekata I izbornih kampanja je tokom 2017. kontinuirano preduzimao aktivnosti u cilju podizanja kapaciteta zaposlenih, redovno sprovodio obuke za obveznnike Zakona, a kontrolisana je transparentnost upotrebe javnih resursa kao i kontrola finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja u toku izbora za odbornike u šest Opština. Urađena je analiza zakonodavnog okvira u ovoj oblasti, koja je i dostavljena Radnoj grupi Skupštine, dok su urađeni nacrti izmjena dva Podzakonska akta kojim su propisani obrazci za izvještavanje subjekata u toku izborne kampanje. Izazovi Nemogućnost korišćenja savremenih informacionih alata za potrebe nadležnog Odsjeka u dijelu obrade analitičkih podataka koji se odnose na kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja. Preporuke Potrebno je nastaviti obuke službenika nadležnog Odsjeka na teme Kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja.
33
4. Odsjek za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga
Odsjek za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga funkcioniše u okviru Sektora za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja. Odsjek je tokom 2017. podnio ukupno 412 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka (ukupno 807 zahtjeva u 2016.) i to 391 zahtjev zbog kršenja odredbi Zakona o sprječavanju korupcije (372 u 2016.) i 21 zahtjev zbog kršenja odredbi Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (435 zahtjeva u 2016.) Agencija je tokom 2017. godine podnijela ukupno 423 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka. Grafikon 7: Poređenje 2016. i 2017.
Grafikon 8: Zahtjevi zbog kršenja odredbi Zakona o sprječavanju korupcije i Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja
807
412
Ukupan broj zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka u 2016. i 2017.
2016 2017
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
Zahtjevi za pokretanje prekršajnihpostupaka podnijeto zbog kršenja
odredbi Zakona o finansiranjupolitičkih subjekata i izbornih
kampanja
Zahtjevi za pokretanje prekršajnihpostupaka podnijeto zbog kršenja
odredbi Zakona o sprječavanjukorupcije.
435
372
21
391
2016 2017
34
KRŠENJA ODREDBI ZAKONA O SPRJEČAVANJU KORUPCIJE Podnošenje Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera Povodom kršenja odredbi Zakona o sprječavanju korupcije, u domenu oblasti koja se odnosi na
obavezu podnošenja Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera po različitim osnovima,
podnijeto su 312 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka u 2017. od čega je okončano 216
predmeta.
Naime, postupajući u skladu sa čl. 103 stav 1 tač. 24 Zakona o sprječavanju korupcije tj. zbog
nepredavanja redovnog godišnjeg Izvještaja o prihodima i imovini za 2016. godinu, podnijeto je
240 zahtjeva za pokretanje prekšajnog postupka (193 protiv javnih funkcionera u odnosu na 272 u
2016. i 47 zahtjeva protiv državnih službenika koji ovu obavezu imaju u skladu posebnim zakonom).
Grafikon 9: Zahtjevi za pokretanje prekršajnih postupaka zbog nepredavanja redovnog godišnjeg izvještaja
Potom, zbog kršenja člana 23 stav 1 Zakona o sprječavanju korupcije, odnosno povodom
nedostavljanja Izvještaja o prihodima i imovini u roku od 30 dana od dana stupanja na javnu
funkciju, Agencija je podnijela 44 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka, dok je usljed kršenja
člana 23 stav 4 i 5 Zakona o sprječavanju korupcije, odnosno povodom nedostavljanja Izvještaja o
prihodima i imovini u roku od 30 dana od dana prestanka funkcije, podnijela 26 zahtjeva za
pokretanje prekršajnih postupaka, kao i dva zahtjeva zbog nepredavanja Izvještaja o prihodima i
imovini usljed uvećanja imovine preko 5.000€.
Od 312 pokrenutih zahtjeva, okončano je njih 216, dok je iznos izrečenih novčanih sankcija 42.090 €,
uključujući i predmete koji su pokrenuti u 2016., a koji su okončani tokom 2017.
0
100
200
300
2017 2016
193 272
35
Grafikon 10: Zahtjevi za pokretanje prekršajnih postupaka usled kršenja obaveze podnošenja Izvještaja o
prihodima
Prijavljivanje tačnih i potpunih podataka u Izvještajima o prihodima i imovini
Na osnovu provjere dostavljenih Izvještaja o prihodima i imovini, izvršene u skladu sa metodologijom
kojom je propisan postupak provjere Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera, podnijeta
su 42 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka zbog neprijavljivanja tačnih i potpunih podataka
u Izvještajima o prihodima i imovini, od kojih su riješena 24 postupka. Iznos izrečenih novčanih kazni
u ovoj oblasti je 6.720€, koji obuhvata i predmete iz 2016. koji su okončani u 2017.
Sprječavanja sukoba interesa i ograničenja u vršenju javnih funkcija
Zbog kršenja odredbi Zakona o sprječavanju korupcije, koje se odnose na oblast sprječavanja sukoba
interesa i ograničenja u vršenju javnih funkcija, podnijeto je 37 zahtjeva za pokretanje prekršajnih
postupaka, od kojih je okončano 25. Među podnijetim zahtjevima za pokretanje prekršajnih
postupaka je i njih pet kojima se nadležnim sudovima upućuje takođe predlog za oduzimanje
imovinske koristi, a koja je pribavljena izvršenjem prekršaja u skladu sa članom 50 Zakona o
prekršajima. Iznos izrečenih novčanih kazni je 5.140€, koji obuhvata i predmete iz 2016. okončane u
2017.
240
44
262
Zbog nepredavanja redovnog godišnjeg Izvještaja o prihodima i imovini
Zbog nedostavljanja Izvještaja o prihodima i imovini u roku od 30 dana od dana stupanjana javnu funkciju
Zbog nedostavljanja Izvještaja o prihodima i imovini u roku od 30 dana od dana prestankafunkcije,
Zbog nepredavanja Izvještaja o prihodima i imovini usljed uvećanja imovine preko 5.000€.
36
KRŠENJA ODREDBI ZAKONA O FINANSIRANJU POLITIČKIH SUBJEKATA I IZBORNIH KAMPANJA Zbog kršenja odredbi Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja podnijet je 21 zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka (435 zahtjeva u2016.) i to:
- zbog kršenja člana 12 stav 3, odnosno zbog nedonošenja odluke o visini članarine za tekuću godinu, do kraja januara tekuće godine - podnijeta su 4 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka;
- zbog kršenja člana 24 stav 1, konkretno povodom primanja novčanog priloga od lica koja koja nemaju biračko pravo u Crnoj Gori - podnijeta su 4 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka;
- zbog kršenja člana 37 stav 2, tj. nedonošenja završnog računa i konsolidovanog najkasnije do 31. marta tekuće godine za prethodnu – podnijeto je 5 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka;
- zbog kršenja člana 42 stav 1, tj. nedostavljanja petnaestodnevnog Izvještaja o prilozima pravnih i fizičkih lica u toku izborne kampanje – podnijeto je 6 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka;
- zbog kršenja člana 39 stav 1, odnosno nepodnošenja izvješataja o porijeklu, visini i strukturi prikupljenih i utrošenih sredstava, iz javnih i privatnih izvora za izbornu kampanju, u roku od 30 dana od dana od održavanja izbora – podnijet je 1 zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka;
- Zbog kršenja člana 19 stav 1, odnosno neodređivanja odgovornog lica za namjensko trošenje sredstava i podnošenje izvještaja – podnijet je 1 zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka.
U ovoj oblasti je tokom 2017. izrečeno 110 sankcija, dok je iznos svih novčanih kazni 89.325€, uključujući i predmete koji su pokrenuti u 2016. a koji su završeni tokom 2017. Protiv rješenja Sudova za prekršaje izjavljeno je 21 žalba, od kojih je 12 usvojeno od strane Višeg suda za prekršaje, a ostali postupci su u toku. Grafikon 11: Broj izjavljenih i usvojenih žalbi u 2017.
0
5
10
15
20
25
BROJ IZJAVLJENIH ŽALBI PROTIV RJEŠENJA SUDOVA ZA PREKRŠAJE
BROJ USVOJENIH ŽALBI OD STRANE VIŠEG SUDA ZA PREKRŠAJE
21
12
37
Zastupnici Agencije iz Odsjeka za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga zastupajući predmete iz oblasti sukoba interesa i finansiranja političkih partija tokom 2017 pristupili su na 545 ročišta, (452 ročišta u prethodnoj god.) kako pred Sudom za prekršaje Podgorica, tako i pred Sudom za prekršaje Budva i Bijelo Polje, kao i pred odjeljenjima ovih sudova u Danilovgradu, Nikšiću, Cetinju, Ulcinju, Baru, Kotoru, Herceg Novom, Pljevljima, Kolašinu, Beranama i Rožajama. Grafikon 12: Ukupan broj ročišta pred sudovima za prekšaje
Ukupni zahtjevi za pokretanje prekršajnih postupaka i izrečene sankcije
Agencija za sprječavanje korupcije je tokom 2017. ukupno podnijela 423 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka, usled kršenja Zakona o sprječavanju korupcije, Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja i Zakona o lobiranju. Kada je riječ o sankcijama usled kršenja pomenutih Zakona, izrečeno je 385 sankcija i to 295 novčanih i 90 opomena. Konkretno, 26 izrečenih sankcija (20 novčanih i šest opomena) u dijelu koji se odnosi na sprječavanje sukoba interesa/nespojivost javnih funkcija, 249 izrečenih sankcija u pogledu provjere Izvještaja o imovini i prihodima javnih funkionera (192 novčane i 57 opomena) i 110 izrečenih sankcija u dijelu kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja (83 novčane i 27 opomena) Odsjek za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga je u 2017. podnio ukupno 412 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka (391 zahtjev zbog kršenja odredbi Zakona o sprječavanju korupcije i 21 zahtjev zbog kršenja odredbi Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja). Odsjek za integritet i lobiranje podnio je 10 zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka protiv organa vlasti koji nijesu ispunili zakonsku obavezu usvajanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta. U pogledu izrečenih sankcija Odsjek je dao 18 opomena (9 opomena za pravna lica i 9 opomena za odgovorna lica) kao i 33 novčane kazne (17 pravnih lica i 16 odgovornih lica).
452
545
0 100 200 300 400 500 600
Ukupan broj ročišta predsudovima za prekšaje
Ukupan broj ročišta pred sudovima za prekšaje
2017 545
2016 452
2017
2016
38
Odsjek za postupanje po prijavama zviždača i zaštitu zviždača podnio je jedan zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka a postupak je okončan oslobađajućom presudom.
Grafikon 13: Ukupni broj zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka po Odsjecima
Ocjena stanja Uspostavljajući paralelu između pokrenutih prekršaja tokom dvogodišnjeg rada Agencije, uočava se pozitivan rast, po pitanju poštovanja određenih zakonskih odredbi tokom 2017. a u odnosu na prethodnu. U pogledu poštovanja odredbi Zakona o sprječavanje korupcije, konkretno obaveze podnošenja redovnog godišnjeg izvještaja od strane javnog funkcionera, broj kršenja po pomenutoj osnovi u odnosu na prethodnu godinu je umanjen (193 kršenja u 2017. u odnosu na 272 u prethodnoj godini). U pogledu zakonske obaveze donošenja i sprovođenja Planova integriteta od strane organa vlasti, u 2017. i u ovom dijelu zabilježen je manji broj kršenja pomenuti odredaba u odnosu na prethodnu (10 zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka protiv organa vlasti koji nijesu ispunili zakonsku obavezu usvajanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta u 2017., dok je u 2016. podnijeto 56 zahtjeva protiv organa koji nisu usvojili Plan integriteta). Takođe, primijetan je napredak u pogledu poštovanja odredbi Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja, naročito imajući u vidu znatno manji broj podnijetih zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka (21 zahtjev u 2017. god. u odnosu na 435 zahtjeva u prethodnoj godini). Imajući u vidu ove podatke, nesporno je da je prošlogodišnji visok broj prekršajnih zahtjeva, uz ostale aktivnosti Agencije, uticao na obveznike Zakona prije svega edukativno, te je usljed istih došlo do pada, odnosno smanjenja kršenja zakonskih odredbi navedenih antikorupcijskih zakona. Izazovi Kroz dosadašnju prekršajnu praksu, a koja se bazirala na zahtjevima na pokretanje prekršajnih postupaka te usljed niske kaznene politike od strane nadležnih sudova, Agencija će u narednom periodu razmotriti mogućnost uvođenja i izdavanja prekršajnih naloga, što je predviđeno članom 78 Zakona o sprječavanje korupcije.
0100200300400500
Odsjek za pokretanjeprekršajnih
postupaka i izdavanjeprekršajnih naloga
Odsjek za integritet ilobiranje
Odsjek za postupanjepo prijavama zviždača
i zaštitu zviždača
412
10 1
39
Preporuke Ostvariti komunikaciju sa nadležnim državnim organima radi mogućeg uvođenja i izdavanja prekršajnih naloga te preduzeti zakonom predviđene radnje, odnosno koncipiranja adekvate forme obrasca - prekršajnog naloga te isti dostaviti nadležnom organu radi pribavljanja Mišljenja, što je propisano članom 145 Zakona o prekršajima.
40
5. Tužbe na akte Agencije U 2017. Upravnom sudu upućeno je 17 tužbi nezadovoljnih stranaka na akte Agencije, a sve se odnose na oblast sukob interesa i provjeru imovine. Za oblast provjera imovine upućeno je 9 tužbi, od kojih je 8 u toku, jedna je odbijena i potvrđena je Odluka Agencije, a na osnovu te Odluke podnijet je zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke Vrhovnom sudu i njime je potvrđena presuda Upravnog suda. Za oblast sukob interesa upućeno je 8 tužbi i sve su u toku. Okončan je jedan postupak iz 2016. i potvrđena je Odluka Agencije. Kada je u pitanju oblast finansiranja političkih partija u 2017. nije bilo prigovora u izbornoj kampanji pa samim tim nije bilo ni izjavljenih tužbi Upravnom sudu na donijete Odluke Agencije. Grafikon 14: Tužbe na akta Agencije
41
II. Sektor za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda Sektor za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda ima četiri organizacione jedinice:
Odsjek za integritet i lobiranje; Odsjek za postupanje po prijavama zviždača i zaštitu zviždača; Odsjek za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije; i Odsjek za edukacije, kampanje, istraživanja i analitiku.
U Odsjeku za integritet i lobiranje neki od najznačajnijih rezultata u 2017. su:
Agenciji je dostavljeno ukupno 665 izvještaja o sprovođenja Planova integriteta; U cilju podrške institucijama Agencija je u kontinuitetu davala preporuke za unapređenje
planova integriteta, kao i unapređenje izvještaja o sprovođenju plana integriteta; Kroz obuke, sastanke i konsultacije Odsjek za integritet i lobiranje je ojačao komunikaciju sa
velikim brojem institucija radi upoznavanja sa novinama u primjeni ovih veoma važnih antikorupcijskih mehanizma;
Do kraja 2017. sedam kandidata je položilo ispit za obavljanje poslova lobiranja i dobilo sertifikat o položenom ispitu, a takođe je podnijet jedan zahtjev za izdavanje odobrenja za obavljanje djelatnosti lobiranja. Zahtjev je odobren u novembru 2017. pa je lice koje je podnijelo zahtjev upisano u registar lobista kao zvanično prvi lobista u Crnoj Gori.13 U Odsjeku za postupanje po prijavama zviždača i zaštitu zviždača neki od najznačajnijih rezultata u ovoj godini su:
Podnijeto je 69 prijava o ugrožavanju javnog interesa koje upućuje na korupciju i dva zahtjeva za zaštitu zviždača;
U 2017. okončana su 34 postupaka; U 4 slučaja Agencija je utvrdila ugrožavanje javnog interesa po osnovu prijava zviždača; Agencija je nadležnom tužilaštvu ustupila 9 prijava, a 17 drugim nadležnim organima; Agencija je zaprimila dva zahtjeva za zaštitu zviždača, a jedan postupak je pozitivno okončan,
tj. dodijeljena je zaštita zviždaču; Agencija je dala preko 400 preporuka javnim institucijama za unapređenje transparentnosti i
otklanjanje korupcijskih rizika; Podnijet je jedan zahtjev zviždača za pružanje stručne pomoći; Organi vlasti, privredna društva, druga pravna lica i preduzetnici su odredili 257 lica za
postupanje po prijavama zviždača.14
13 Detaljnije o svim rezultatima ovoga Odsjeka u podnaslovu Odsjek za integritet i lobiranje, strana 43. 14 Detaljnije u podnaslovu Odsjeku za postupanje po prijavama zviždača i zaštitu zviždača, strana 52.
42
U Odsjeku za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije neki od najznačajnijih rezultata su:
Agencija je donijela 7 mišljenja o procjeni podložnosti propisa na rizike od korupcije i usklađenost sa međunarodnim standardima važećih zakonskih tekstova;
Agencija je donijela 4 mišljenja na nacrte zakona i drugih propisa i opštih akata; Započeta je komunikacija sa Regionalnim savjetom za saradnju (RCC) u vezi sprovođenja
posebnog projekta procjene analize rizika u sektoru zdravstva čija će realizacija uslijediti u 2018; Kroz Regionalni program jačanja kapaciteta antikorupcijskih institucija i civilnog društva u
borbi protiv korupcije i učestvovanja u procesu usklađenosti sa UN konvencijom, izrađena je Metodologija o procjeni podložnosti zakonskih propisa korupciji.15 U Odsjeku za edukacije, kampanje, istraživanja i analitiku neki od najznačajnijih rezultata su:
Sprovedena je informativna kampanja “Lobiraj zakonito” u okviru koje su širom Crne Gore postavljeni bilbordi i citylight posteri, pripremljeni flajeri koji su insertovani u dnevnoj štampi, postavljeni baneri na internetu;
Nastavljena je antikorupcijska kampanja u okviru koje su pripremljeni i emitovani antikorupcijski TV spotovi, postavljeni bilbordi, city light posteri, distribuirani flajeri na različite antikorupcijske teme (sprječavanje sukoba interesa, zaštita zviždača), koji su distribuirani širom Crne Gore;
Dio antikorupcijske kampanje je sproveden u saradnji sa institucijama koje su prema Akcionom planu za poglavlje 23 nadležne da sprovode kampanje, pa su zajednički city light posteri na temu prijavljivanja korupcije pripremljeni u saradnji sa Vrhovnim državnim tužilaštvom i Upravom policije;
Takođe, flajeri o sprječavanju korupcije u oblasti obrazovanja su pripremljen u saradnji sa Upravom za inspekcije poslove i Centrom za građansko obrazovanje, u skladu sa mjerama iz Operativnog dokumenta za sprječavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika;
Sprovedeno je više obuka za obveznike antikorupcijskih zakona; U decembru 2017. je sprovedeno i objavljeno istraživanje javnog mnjenja pod nazivom
“Stavovi javnosti o korupcji i upoznatost sa radom Agencije”.16
15 Detaljnije o svim rezultatima u podnaslovu Odsjeku za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije strana 59,
16 Detaljnije o svim rezultatima u podnaslovu Odsjek za edukacije, kampanje, istraživanja i analitiku, strana 66.
43
1. Odsjek za integritet i lobiranje Svi organi vlasti koji su u prošloj godini usvojili plan integriteta bili su u obavezi da Agenciji do 15. aprila 2017. dostave izvještaj o sprovođenju plana integriteta. S tim u vezi, Agenciji je dostavljeno ukupno 665 izvještaja. U cilju podrške institucijama, Agencija je u kontinuitetu davala preporuke za unapređenje planova integriteta, kao i unapređenje izvještaja o sprovođenju plana integriteta. Kroz obuke, sastanke i konsultacije Odsjek za integritet i lobiranje je ojačao komunikaciju sa velikim brojem institucija radi upoznavanja sa novinama u primjeni ovog veoma važnog antikorupcijskog mehanizma. Do kraja 2017. sedam kandidata je položilo ispit za obavljanje poslova lobiranja i dobilo sertifikat o položenom ispitu. Takođe, podnijet je jedan zahtjev za izdavanje odobrenja za obavljanje djelatnosti lobiranja. Zahtjev je odobren u novembru 2017. pa je lice koje je podnijelo zahtjev upisano u registar lobista kao zvanično prvi lobista u Crnoj Gori. Integritet Kao strateški cilj u okviru Plana rada za 2017. definisan je cilj „Jačanje integriteta u javnom sektoru donošenjem planova integriteta od strane organa vlasti i izvještavanje o njihovom sprovođenju“. Nadležan za realizaciju ovog strateškog cilja je Odsjek za integritet i lobiranje. Imenovanje menadžera integriteta Kao prvi od indikatora perfomansi u godišnjem planu rada naveden je broj organa koji su imenovali menadžere integriteta. S tim u vezi, tokom 2017. Odsjek za integritet i lobiranje je redovno ažurirao listu odgovornih lica za izradu i sprovođenje plana integriteta (menadžeri integriteta). Prema evidenciji Agencije, u 2017. rješenje o određivanju menadžera integriteta donijelo je 16 organa vlasti koji do tog momenta nijesu imenovali menadžera. Takođe, 17 organa vlasti je informisalo Agenciju da je imenovano novo lice za menadžera integriteta. Ukupan broj organa vlasti koji je odredio menadžera integriteta od 1. januara 2016. je 683. U taj broj nijesu uključena dva organa koja su prestala da postoje, a koja su 2016. imenovala menadžera integriteta i donijela plan integriteta. Broj Planova integriteta Od 1. januara do 31. decembra 2017. je 16 organa vlasti prvi put usvojilo i Agenciji dostavilo plan integriteta u štampanoj i elektronskoj formi. Takođe, 18 organa vlasti je tokom 2017. ažuriralo plan integriteta (ne računajući 59 organa koji su ažurirali plan integriteta shodno preporukama iz mišljenja o ugrožavanju javnog interesa zbog oglašavanja slobodnog radnog mjesta u trajanju od jednog dana, kao i oglašavanje istog u danima vikenda i državnog praznika). Ukupno je Agenciji od 1. januara 2016. dostavljeno 679 planova integriteta, kojima je obuhvaćeno 688 organa, jer je 9 organa obuhvaćeno planovima integriteta drugih organa vlasti. U taj broj nijesu
44
uključena dva organa vlasti koja su prestala sa radom (Ministarstvo za informaciono društvo i Uprava za mlade i sport), koja su 2016. imenovala menadžera integriteta i donijela plan integriteta. Tokom 2017. dostavljena su obavještenja privatnim fakultetima u Crnoj Gori u vezi sa obavezom izrade plana integriteta, imajući u vidu da u organe vlasti spadaju pravna lica koja vrše djelatnosti od javnog interesa, a da je članom 3 Zakona o visokom obrazovanju precizirano da je visoko obrazovanje djelatnost od javnog interesa. Jedan privatni univerzitet i pet privatnih fakulteta u okviru tog univerziteta odredili su menadžera integriteta u četvrtom kvartalu 2017. i donijeli su plan integriteta u decembru iste godine. Svi organi vlasti koji su u 2016. usvojili plan integriteta (ukupno 665 organa vlasti) bili su u obavezi da Agenciji do 15. aprila 2017. dostave izvještaj o sprovođenju plana integriteta u prethodnoj godini. Tokom 2017. Agenciji je dostavljeno ukupno 665 izvještaja o sprovođenju plana integriteta. Uzimajući u obzir reorganizaciju državne uprave i prestanak rada nekoliko organa, može se doći do podatka da su svi organi vlasti koji su tokom 2016. usvojili plan integriteta, donijeli 2017. godine izvještaj o sprovođenju plana integriteta u prethodnoj godini. Grafikon 15: Broj planova integiteta po sistemima/oblastima
Preporuke za unapređenje planova integriteta Agencija je u 2017. dala preporuke za unapređenje 107 planova integriteta. Službenici Odsjeka za integritet i lobiranje su analizirali dostavljene izvještaje o sprovođenju plana integriteta i na osnovu planova i izvještaja o njihovom sprovođenju sačinili konkretne preporuke za unapređenje planova. S tim u vezi, dostavljene su preporuke za unapređenje planova integriteta 28 organa socijalne i dječje zaštite, 42 srednje škole, 18 domova zdravlja, 11 bolnica i 6 drugih zdravstvenih institucija. Takođe, date su preporuke za unapređenje dva plana integriteta koji su u formi nacrta dostavljeni Agenciji. Ukupno je ovim organima dato 870 preporuka (243 preporuke za 28 organa socijalne i dječje zaštite, 362 preporuke za 42 srednje škole, 130 preporuka za 18 domova zdravlja, 91 preporuka za 11 bolnica
45
i 44 preporuke za preostalih 6 zdravstvenih institucija). Prilikom izrade preporuka, Agencija je posebno cijenila ispunjavanje obaveza organa vlasti propisanih antikorupcijskim zakonima, s obzirom na to da je nadzor nad sprovođenjem tih obaveza u nadležnosti Agencije. Preporuke za unapređenje izvještaja o sprovođenju planova integriteta Službenici Odsjeka za integritet i lobiranje su u toku 2017. dali ukupno 335 preporuka za unapređenje izvještaja o sprovođenju plana integriteta (267 pisanih i 68 usmenih). Preporuke su date na izvještaje koji su dostavljeni u štampanoj ili elektronskoj formi, kao i na dostavljene radne verzije izvještaja.
Grafikon 16: Preporuke za unapeđenje planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju
Prekršaji 1. Prekršajni postupci za predmete koji se odnose na neusvajanje izvještaja o sprovođenju plana integriteta Agencija je u 2017. nadležnim sudovima podnijela 10 zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka protiv organa vlasti koji nijesu ispunili zakonsku obavezu usvajanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta, a održano je osam ročišta za predmete koji se odnose na neusvajanje izvještaja o sprovođenju plana integriteta. Agenciji je dostavljeno rješenje o oslobađanju od krivice jednog pravnog i odgovornog lica, rješenje o izrečenim opomenama za jedno pravno i odgovorno lice i rješenja o izrečenim novčanim kaznama za pet pravnih i pet odgovornih lica. Ukupan iznos novčanih kazni zbog neusvajanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta je 4.720 € (3.300 € za pravna lica, 1.250 € za odgovorna lica i 170 € za troškove postupka). 2. Prekršajni postupci za neusvajanje plana integriteta U toku 2017. održano je 15 ročišta zbog neispunjavanja zakonske obaveze usvajanja plana integriteta.
0
50
100
150
200
250
300
350
107
335
Preporuke za unapređenje izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Preporuke za unapređenje planovaintegriteta
Preporuke za unapređenje izvještajao sprovođenju planova integriteta
46
Od početka 2017. Agenciji su dostavljena rješenja o oslobađanju 2 pravna lica i 3 odgovorna lica, i rješenja o izrečenim opomenama i novčanim kaznama za 12 pravnih lica i 11 odgovornih lica (opomene za 8 pravnih lica i 8 odgovornih lica; novčane kazne za 4 pravna lica i 3 odgovorna lica). Ukupan iznos novčanih kazni za 2017. je 2.670 € (2.000 € za pravna lica, 350 € za odgovorna lica i 320 € za troškove postupka). Od početka 2016. do kraja 2017. Agenciji su dostavljena rješenja o oslobađanju 4 pravna lica i 7 odgovornih lica, kao i rješenja o izrečenim opomenama i novčanim kaznama za 42 pravna lica i 39 odgovornih lica (opomene za 21 pravno lice i 21 odgovorno lice; novčane kazne za 21 pravno lice i 18 odgovornih lica). Ukupan iznos novčanih kazni zbog nedonošenja plana integriteta je 13.950 € (9.910 € za pravna lica, 2.800 € za odgovorna lica i 1.240 € za troškove postupka). 3. Svi prekršajni postupci (zbir tačaka 1 i 2) Od početka 2016. do kraja 2017. izrečene su novčane kazne zbog neispunjavanja zakonskih obaveza donošenja plana integriteta i izvještaja o sprovođenju plana integriteta u ukupnom iznosu od 18.670 € (13.210 € za pravna lica, 4.050 € za odgovorna lica i 1.410 € za troškove postupka). Grafikon 17: Broj izrečenih novčanih kazni
Ostale aktivnosti Odsjeka Službenici Odsjeka za integritet i lobiranje su izradili Izvještaj o donošenju i sprovođenju planova integriteta u organima vlasti koji sadrži detaljnu analizu planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju, vršenu po sistemima i podsistemima organa vlasti, sa preporukama za dalje unapređenje planova integriteta. Preporuke su date na nivou sistema i podsistema u koje su svrstani organi vlasti. Izvještaj o donošenju i sprovođenju planova integriteta je sastavni dio ovog izvještaja i obuhvata sve planove integriteta koji su dostavljeni Agenciji, kao i analizu informacija iz svih 665 izvještaja o sprovođenju plana integriteta koji su dostavljeni Agenciji tokom 2017. Službenici Odsjeka su obavili preko 250 konsultacija sa organima vlasti povodom tumačenja Pravila za izradu i sprovođenje plana integriteta i odgovarajućih odredbi Zakona o sprječavanju korupcije, održali pet radnih sastanaka u cilju što efikasnijeg sprovođenja zakonske obaveze izrade plana
0.00
2,000.00
4,000.00
6,000.00
8,000.00
10,000.00
12,000.00
11280
7390
Broj izrečenih novčanih kazni
2016 2017
47
integriteta, odnosno izvještaja o sprovođenju plana integriteta. Takođe, održano je devet obuka za predstavnike organa vlasti o izradi planova integriteta. Agencija je u saradnji sa Regionalnom antikorupcijskom inicijativom (RAI) održala tri jednodnevne obuke u Podgorici, Budvi i Kolašinu na temu „Izrada i sprovođenje planova integriteta u institucijama Crne Gore“ za menadžere integriteta i članove radnih grupa za pripremu plana integriteta. Obukama je prisustvovalo ukupno 210 službenika organa vlasti iz južne, centralne i sjeverne regije Crne Gore. Glavni cilj obuka bio je da se menadžerima integriteta na sveobuhvatan i participativan način približe svrha i značaj izrade i praćenja sprovođenja planova integriteta, uloga menadžera integriteta, te prezentuju praktična metodološka uputstva za efikasnu procjenu korupcijskih rizika u institucijama i blagovremno djelovanje na njih. Agencija je organizovala tri obuke za predstavnike organa vlasti opština Bijelo Polje, Berane i Petnjica na temu „Nadležnosti Agencije za sprječavanje korupcije i obaveze organa vlasti i političkih subjekata u sprovođenju antikorupcijskih zakona“. Polaznicima je, između ostalog, ukazano na važnost primjene principa integriteta, kao i na zakonsku obavezu donošenja planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju. Predstavnik Odsjeka za integritet i lobiranje održao je predavanje na seminaru „Planovi integriteta“ za predstavnike lokalnih samouprava u Crnoj Gori. Seminar je organizovala Uprava za kadrove u saradnji sa Agencijom, u okviru programa obuke za lokalne službenike i namještenike. Predstavnik Odsjeka za integritet i lobiranje održao je predavanje na obuci za službenike Uprave policije (Sektor granične policije) i Uprave carina. Učesnici obuke su između ostalog upoznati sa pojmom integriteta i ukazano im je na važnost primjene i sprovođenja mjera integriteta i poštovanja etike u obavljanju službeničkih poslova. U organizaciji Uprave za kadrove održana je obuka za državne službenike na temu “Integritet u javnoj upravi i sprovođenje mjera iz planova integriteta u crnogorskim institucijama”. Glavni cilj obuke je bio da se državnim službenicima približe svrha i značaj izrade planova integriteta kao preventivnog antikorupcijskog mehanizma, te način praćenja sprovođenja planova integriteta u praksi. Agencija tokom 2017. dostavila dopise na adrese 14 novoformiranih organa vlasti i organa koji su prethodne godine obavijestili Agenciju da usljed nedostatka kadrovskih kapaciteta nijesu u mogućnosti da ispune odredbe Pravila za izradu i sprovođenje plana integriteta koje se odnose na određivanje menadžera integriteta i formiranje radne grupe. Agencija je dopisima podsjetila te organe da su u obavezi da usvoje plan integriteta nakon popunjavanja radnih mjesta i obezbjeđivanja neophodnih uslova za rad, i zatražila povratnu informaciju o tome da li su se u tim organima u međuvremenu stekli uslovi za ispunjavanje zakonske obaveze izrade i donošenja plana integriteta. Agenciju je određeni broj organa obavijestio da se još uvijek nijesu stekli uslovi za izradu plana integriteta, dok je drugi dio organa do kraja godine izradio i usvojio plan integriteta, imajući u vidu da su neophodni kadrovski kapaciteti u međuvremenu obezbijeđeni. Predstavnik Odsjeka za integritet i lobiranje učestvovao je na okruglom stolu koji je bio organizovan u okviru projekta „Jačanje integriteta i borba protiv korupcije u visokom obrazovanju“. Projekat je finansiran kroz programski okvir Evropske unije i Savjeta Evrope pod nazivom „Horizontal Facility“ za Zapadni Balkan i Tursku. Opšti cilj projekta je jačanje integriteta i borba protiv korupcije u visokom
48
obrazovanju primjenom preventivnih mehanizama koji počivaju na standardima i praksi Savjeta Evrope. Na Desetoj nacionalnoj antikorupcijskoj konferenciji koji je organizovala Mreža za afirmaciju nevladinog sektora, predstavnik Odsjeka učestvovao je kao panelista i učesnicima skupa predstavio aktivnosti i rezultate Agencije. Predstavnici Odsjeka za integritet i lobiranje održali su prezentaciju na regionalnoj radionici „Procjena rizika korupcije i institucionalni integritet“, koja je održana 30. i 31. maja u Podgorici, u organizaciji Centra za bezbjednosnu saradnju (RACVIAC), a uz podršku Regionalne antikorupcijske inicijative (RAI) i Ministarstva odbrane Crne Gore. Predstavljene su nadležnosti Agencije i rezultati ovog državnog organa u svim oblastima rada, s posebnim akcentom na donošenje i implementaciju planova integriteta u organima vlasti. Učesnicima skupa je predstavljena i analiza planova integriteta koju je sačinila Agencija. Službenici Odsjeka za integritet i lobiranje učestvovali su na konferenciji „Akademski integritet – dostignuća i buduće perspektive za Crnu Goru“, koja je održana u Budvi 16. i 17. maja, u okviru Horizontalnog mehanizma za zapadni Balkan i Tursku. U okviru panel diskusije „Institucionalni odgovori na neakademsko ponašanje”, predstavili su nadležnosti Agencije u oblasti integriteta i upoznali učesnike o donošenju planova integriteta u obrazovnim institucijama, značaju planova integriteta u prevenciji korupcije, kao i zakonskoj obavezi obrazovnih institucija da dostave Agenciji izvještaje o sprovođenju planova integriteta. U julu 2017. predstavnik Odsjeka je učestvovao na nacionalnoj konferenciji „Procjena rizika korupcije u zdravstvenom sistemu Crne Gore“, u organizaciji Centra za monitoring i istraživanje (CeMI). Službenici Odsjeka bili su izlagači na radnom sastanku za članove i zaposlene u Sudskom savjetu „Planovi integriteta – mehanizmi za sprječavanje korupcije i drugih oblika narušavanja integriteta u sudstvu“, kao i na radnom sastanku za članove i zaposlene u Tužilačkom savjetu „Planovi integriteta – mehanizmi za sprječavanje korupcije i drugih oblika narušavanja integriteta u tužilaštvu“, koji su održani 28. i 29. septembra u Podgorici, u okviru Horizontalnog programa Savjeta Evrope i EU za Zapadni Balkan i Tursku. Predstavnici Agencije su članovima i službenicima Sudskog i Tužilačkog savjeta između ostalog prezentovali nalaze analize koju je sačinila Agencija u odnosu na planove integriteta donešene u organima sudstva i tužilaštva. Službenici Odsjeka za integritet i lobiranje učestvovali su na radionici o procjeni rizika od korupcije koju je organizovala Regionalna antikorupcijska inicijativa (RAI) uz podršku Austrijske razvojne agencije (Austrian Development Cooperation). Eskperti RAI-a i službenci Agencije razmatrali su metodologiju za procjenu efikasnosti i efektivnosti planova integriteta koju su svi organi vlasti dužni da sprovedu dvije godine nakon donošenja planova. Predstavnik Odsjeka je učestvovao u obuci na temu primjene Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama, koju je organizovala Uprava za javne nabavke. U okviru teme „Jačanje preventivnih antikorupcijskih aktivnosti“ učesnicima skupa prezentovani su nalazi analize koju je sačinila Agencija u odnosu na planove integriteta državnih organa, a koji se odnose na oblast rizika u vezi sa planiranjem i upravljanjem finansijama, kao i mjere za njihovo otklanjanje. U sklopu navedene kategorije rizika i mjera su i oni rizici koji su identifikovani u oblasti javnih nabavki.
49
U decembru 2017. predstavnik Odsjeka učestvovao je na regionalnoj konferenciji "Gradovi bez korupcije u budućnosti", koju je u Tirani organizovala Regionalna antikorupcijska inicijativa (RAI), u saradnji s Programom Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) i OECD-om. Regionalna konferencija je bila prilika za razmjenu iskustava o rezultatima i izazovima u sprječavanju korupcije na lokalnom nivou, uključujući gradove, regije i druge nivoe javne uprave. Krajem decembra 2017. završena je druga faza izrade aplikacije za planove integriteta u okviru koje su, između ostalog, unaprijeđeni statistički i administratorski moduli aplikacije, kako bi službenici Odsjeka za integritet i lobiranje imali mogućnost dobijanja statističkih podataka na osnovu unešenih planova integriteta i izvještaja o sprovođenju planova, u cilju izrade što kvalitetnije analize usvojenih planova integriteta. Novim modulom je i menadžerima integriteta, kao korisnicima aplikacije, omogućeno generisanje većeg broja statističkih izvještaja. Službenici Odsjeka su u četvrtom kvartalu 2017. održali sastanak sa firmom sa kojom je Agencija zaključila ugovor o javnoj nabavci usluga izrade novih modula softvera i vodili su intenzivnu elektronsku komunikaciju sa tom firmom u cilju preciziranja i testiranja određenih funkcija i sadržaja aplikacije. Ocjena stanja Ovaj cilj se može smatrati u potpunosti ispunjenim, s obzirom na to da je oko 98% organa vlasti ispunilo zakonsku obavezu donošenja plana integriteta, a da su svi organi koji su 2016. usvojili plan integriteta donijeli 2017. izvještaj o njegovom sprovođenju. Agencija je i u toku ove godine intenzivno i proaktivno radila na pružanju podrške organima u izradi planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju, kroz veliki broj datih mišljenja, konsultacija i preporuka. Agencija je 2017. dala preporuke za unapređenje 107 planova integriteta i preporuke za unapređenje 335 izvještaja o sprovođenju plana integriteta. Tokom godine održano je devet obuka za predstavnike organa vlasti o izradi planova integriteta. Agencija je iskoristila zakonsku mogućnost podnošenja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka protiv organa koji nijesu u roku usvojili izvještaj o sprovođenju plana integriteta. Izazovi S obzirom na to da su organi vlasti prvi put sačinjavali izvještaj o sprovođenju plana integriteta, bilo je potrebno obaviti opsežnu i kontinuiranu komunikaciju sa svim organima vlasti, posebno sa menadžerima integriteta, u cilju dostavljanja kvalitetnih i vjerodostojnih izvještaja od strane tih organa. Izazovi u ovom smislu su bili: veliki broj obveznika, kanali komunikacije između Agencije i organa vlasti, kao i nedovoljno iskustvo menadžera integriteta i članova radne grupe u sprovođenju plana integriteta i izvještavanju o istom. Preporuke U narednom periodu poseban akcenat treba staviti na procjenu efikasnosti i efektivnosti planova integriteta, kao i izradu novih planova integriteta za naredni dvogodišnji period, shodno rezultatima pomenute procjene, preporukama Agencije za unapređenje planova integriteta, kao i iskustvu organa vlasti u prvim dvijema godinama sprovođenja plana integriteta. Sprovođenje mjera iz planova integriteta i izvještavanje o njima i dalje ostaju kontinuirana obaveza organa vlasti. Potrebno je nastaviti obuku menadžera integriteta o značaju njihove uloge za podizanje nivoa integriteta u
50
organu, tehnikama za unapređenje plana integriteta, ali i upotrebi aplikacije za unos i izvještavanje o planovima integriteta, koja će početi da se koristi 2018. Lobiranje Kao strateški cilj u okviru Plana rada za 2017. definisan je cilj „Efikasno sprovođenje i nadzor nad sprovođenjem Zakona o lobiranju“. Nadležan za realizaciju tog strateškog cilja je Odsjek za integritet i lobiranje. Javni poziv za obavljanje poslova lobiranja Na internet stranici Agencije je u toku 2017. objavljeno 11 javnih poziva za prijavljivanje kandidata za polaganje ispita za obavljanje poslova lobiranja. Na internet stranicu su, uz pozive, postavljeni i potrebni obrasci za prijavu kandidata. Tokom 2017. organizovano je pet ispita za obavljanje poslova lobiranja. Izdavanje sertifikata za obavljanje djelatnosti lobiranja, nakon položenog ispita Do kraja 2017. sedam kandidata je položilo ispit za obavljanje poslova lobiranja i dobilo sertifikat o položenom ispitu. Agenciji je u toku 2017. podnijet jedan zahtjev za izdavanje odobrenja za obavljanje djelatnosti lobiranja. Zahtjev je odobren u novembru 2017. pa je lice koje je podnijelo zahtjev upisano u registar lobista kao zvanično prvi lobista u Crnoj Gori. Registar lobista je javan i objavljen je na internet stranici Agencije. Agencija vodi i redovno ažurira evidenciju o polaganju ispita za obavljanje poslova lobiranja, kao i evidenciju o izdatim legitimacijama lobista. Ostale aktivnosti U nastavku edukacije na lokalnom nivou, u Bijelom Polju, Beranama i Petnjici održane su obuke na temu „Nadležnosti Agencije i obaveze organa vlasti i političkih subjekata u sprovođenju antikorupcijskih zakona“. Polaznicima su, između ostalog, objašnjene obaveze lobiranih lica i organa vlasti u skladu sa Zakonom o lobiranju, a posebno obaveze izvještavanja u vezi sa dozvoljenim i nedozvoljenim lobiranjem, shodno odredbama tog zakona. Predstavnik Odsjeka je u Upravi za kadrove održao predavanje na temu „Primjena Zakona o lobiranju i lobiranje u EU“. Tema predavanja su bili institut lobiranja i načela lobiranja, sa osvrtom na uslove za obavljanje djelatnosti lobiranja, obaveze lobista, registar lobista i sukob interesa. Cilj obuke je osposobljavanje državnih službenika za prepoznavanje dozvoljenog i nedozvoljenog lobiranja, upoznavanje sa njihovim dužnostima i obavezama organa vlasti u odnosu na objavljivanje zabilješke o lobističkom kontaktu i podnošenje prijave Agenciji u slučaju nedozvoljenog lobiranja, kao i upoznavanje sa lobiranjem u EU institucijama i uporednom praksom zemalja EU. Agencija je u julu 2017. uputila dopise svim ministarstvima, predsjednicima jedinica lokalne samouprave, skupštinama lokalnih samouprava i Skupštini Crne Gore, kojima su informisani o
51
Zakonu o lobiranju i važnosti njegove primjene, a posebno u odnosu na članove 34, 35 i 39 i obaveze koje bi u slučaju zakonitog ili nezakonitog lobiranja imali odbornici, poslanici i službenici koji obavljaju normativno-pravne poslove, kao potencijalno lobirana lica. Uz dopis su dostavljena tri obrasca (obrazac službene zabilješke o lobističkom kontaktu; obrazac prijave nedozvoljenog lobiranja ili drugog kršenja Zakona o lobiranju; i obrazac o informaciji o aktivnostima koje se ne smatraju lobiranjem shodno članu 5 Zakona o lobiranju, a predstavljaju oblik uticaja na zakonodavni/normativni proces). Do kraja februara 2018. Agenciji je informacije o aktivnostima iz člana 5 Zakona dostavilo 12 ministarstava i jedna uprava, 15 službi predsjednika jedinica lokalne samouprave, 9 skupština lokalnih samouprava i Skupština Crne Gore. Od tih 38 organa, njih 25 je obavijestilo Agenciju da nije bilo pomenutih aktivnosti. Od preostalih 13 organa, tri su informisala Agenciju o javno dostupnim izvještajima o organizovanim javnim raspravama u pripremi zakona, a deset organa je dostavilo popunjen obrazac koji sadrži tražene informacije. Agenciju je određeni broj organa obavijestio da su postupili po zahtjevu iz dopisa i da su potencijalno lobirana lica u tim organima upoznata sa obavezama iz Zakona u postupcima dozvoljenog ili nedozvoljenog lobiranja. Agenciji do kraja 2017. nije dostavljena nijedna prijava koja se odnosi na nedozvoljeno lobiranje. U cilju olakšavanja procesa prijavljivanja bilo kakvih nezakonitih radnji u oblasti lobiranja, Agencija je na svojoj internet stranici objavila obrazac prijave nedozvoljenog lobiranja ili drugog kršenja Zakona o lobiranju. Odjeljak internet stranice Agencije koji se odnosi na oblast lobiranja kontinuirano se ažurira. Na internet stranici dostupni su relevantni obrasci i literatura za polaganje ispita za obavljanje poslova lobiranja, kao i Zakon o lobiranju i prateći podzakonski akti. Ocjena stanja Agencija na svojoj internet stranici redovno objavljuje pozive za prijavljivanje kandidata za polaganje ispita za obavljanje djelatnosti lobiranja. Do kraja godine je objavljeno ukupno 15 javnih poziva za polaganje ispita za obavljanje djelatnosti lobiranja, a ispit je položilo sedam osoba. Jedna od sedam osoba koje su do kraja godine stekle sertifikat o položenom ispitu podnijela je zahtjev za izdavanje odobrenja za obavljanje djelatnosti lobiranja, koji je odobren u novembru 2017. pa je to lice upisano u registar lobista kao zvanično prvi lobista u Crnoj Gori. Agencija je u 2017. intenzivirala informativno-propagandne aktivnosti na temu lobiranja. Izazovi Imajući u vidu da je prvi lobista registrovan u novembru 2017. dosljedno sprovođenje Zakona o lobiranju i dalje ostaje izazov, mada je postignut značajan napredak u odnosu na 2016. Došlo je do povećanja zainteresovanosti građana za obavljanje poslova lobiranja i upoznatosti organa vlasti sa svojim obavezama u ovoj oblasti. Preporuke Potrebno je nastaviti sa podizanjem javne svijesti o institutu lobiranja i informisanjem opšte i stručne javnosti o normativnim rješenjima, ulozi i obavezama lobista, ali i lobiranih lica u organima vlasti.
52
2. Odsjek za postupanje po prijavama zviždača i zaštitu zviždača Članom 44 Zakona o sprječavanju korupcije je propisano da je ugrožavanje javnog interesa svaka povreda propisa, etičkih pravila ili mogućnost nastanka takve povrede koja je izazvala, izaziva ili prijeti da izazove opasnost po život, zdravlje i bezbjednost ljudi i životne sredine, povredu ljudskih prava ili materijalnu i nematerijalnu štetu po državu ili pravno i fizičko lice, kao i radnju koja ima za cilj da se za takvu povredu ne sazna. Shodno tome zviždač može biti svako fizičko i pravno lice, koje podnosi prijavu o ugrožavanju javnog interesa koje upućuje na postojanje korupcije, a Zakonom o sprječavanju korupcije se propisuje podnošenje prijave, postupak po prijavi zviždača, ovlašćenja Agencije, kao i zaštitu zviždača, a svim ovim se bavi Odsjek za postupanje po prijavama i zaštitu zviždača. Broj prijava i zahtjeva za zaštitu zviždača Kada je u pitanju broj prijava, Agenciji je u 2017. podnijeto 69 prijava o ugrožavanju javnog interesa koje upućuje na korupciju i dva zahtjeva za zaštitu zviždača. Od ukupnog broja prijava u 17 slučajeva podnosilac je želio ostati anoniman, dok je sedam prijava podnijeto od strane zaposlenih u institucijama na koje se prijave odnose. Grafikon 18: Broj prijava
53
Grafikon 19: Broj anonimnih prijava i broj prijava od strane zaposlenih u institucijama na koje se prijave
odnose
Mišljenja/službene zabilješke/preporuke o postojanju ugrožavanja javog interesa koje upućuje na postojanje korupcije U 2017. okončana su 34 postupaka (14 u 2016.) i to 21 postupak po prijavama zviždača iz 2017. i 13 postupaka po prijavama koje su prenijete iz 2016. (14 prijava su prenijete iz 2016.) Agencija je na osnovu prijava zviždača u 4 slučaja utvrdila ugrožavanje javnog interesa koje upućuje na postojanje korupcije (dva postupka su se odnosila na oblast radnih odnosa i to u organima lokalne uprave, jedan se odnosio na postupak javnih nabavki u javnoj ustanovi i jedan na postupak izdavanja u zakup nepokretnosti u državnoj imovini od strane javne ustanove), a na osnovu tih prijava Agencija je dala ukupno 13 preporuka organima vlasti za otklanjanje korupcijskih rizika. Broj postupanja Agencije po službenoj dužnosti (Ex Officio) Agencija je pokrenula ukupno 27 postupaka po službenoj dužnosti, zbog sumnje u postojanje ugrožavanja javnog interesa u postupcima oglašavanja slobodnih radnih mjesta, povreda prava na rad i u vezi sa radom kao i davanja u zakup državne imovine na kojoj svojinska ovlašćenja vrši opština. Okončano je 18 postupaka, od kojih je u 16 slučajeva utvrđeno postojanje ugrožavanja javnog interesa dok u 2 postupka to nije bio slučaj. Ovi postupci se odnose na preko 90 javnih institucija, odnosno javnih preduzeća, javnih ustanova i drugih pravnih lica čiji je većinski vlasnik ili osnivač država odnosno opština. Agencija je u svojim Mišljenjima dala preko 400 preporuka javnim institucijama za unapređenje transparentnosti i otklanjanje korupcijskih rizika.
23
17
0
7
0
5
10
15
20
25
2016 2017
Broj anonimnih prijava Broj prijava od strane zaposlenih u institucijama na koje se prijave odnose
54
Grafikon 20: Broj postupanja Agencije po službenoj dužnosti
Ustupanje postupka nadležnim organima Na osnovu sumnje o postojanju krivičnog djela za koje se goni po službenoj dužnosti, Agencija je, u skladu sa članom 57 Zakona o sprječavanju korupcije, nadležnom tužilaštvu dostavila ukupno 9 prijava i to: 6 prijava iz 2017. i tri iz 2016. (1 prijava u cjelosti i 2 u dijelu predmeta). Tri prijave su odbačene, tri su u fazi izviđaja, dok se za tri čeka povratna informacija. Po ostalim prijavama je Agencija postupala. Dok su četiri postupka u toku iz 2016. od kojih tri u fazi izviđaja dok je u jednom slučaju podignut optužni prijedlog. Takođe, 17 prijava zviždača je proslijeđeno drugim nadležnim institucijama, najveći broj inspekcijskim organima i Upravi policije od kojih su u dva slučaja utvrđene nepravilnosti (postupak javne nabavke u organu državne uprave, oblast radnih odnosa u javnoj ustanovi), u šest nijesu utvrđene, dok se za preostale čeka povratna informacija.
Grafikon 21: Prijave dostavljene nadležnim tužilaštvima
Falsifikovanje isprava
Povreda službenog pečataZloupotreba službenog položaja
0
2
4
6
8
1 2 3
11
7
Prijave dostavljene nadležnim tužilaštvima(9 prijava)
55
Grafikon 22: Prijave proslijeđene drugim organima
Broj postupanja po preporukama Agencije u postupcima po prijavi zviždača Organi vlasti su postupili po datim preporukama u 3 postupka gdje je realizovano ukupno 7 preporuka, dok je rok za dostavljanje izvještaja za preostali jedan postupak april 2018. godine. Zaštita zviždača Jedna od obaveza Agencije je da štiti zviždača koji ima opravdane razloge da sumnja u ugrožavanje javnog interesa koje upućuje na postojanje korupcije i koji tu sumnju prijavi u dobroj namjeri. Stoga su u ovoj godini podnijeta dva zahtjeva za zaštitu zviždača, gdje je u jednom zahtjevu Agencija donijela mišljenje u kojem je utvrdila da je nastala šteta po zviždača i u tom smislu dala preporuke poslodavcu o tome šta treba preduzeti da bi se nastala šteta otklonila. Drugi postupak je u toku. Takođe u ovoj godinu su okončana dva postupka iz 2016. u kojima nije utvrđena osnovanost navoda iz zahtjeva. Na onovu zahtjeva za zaštitu zviždača za koji je Agencija mišljenjem utvrdila da je osnovan, na osnovu člana 62 Zakona o sprječavanju korupcije, mišljenjem su date i tri preporuke organu vlasti za otklanjanje, odnosno sprječavanje nastanka štete po zviždača. Podnijet je jedan zahtjev zviždača za pružanje stručne pomoći i pokrenut je jedan prekršajni postupak. Praćenje ispunjavanja preporuka Aktivnosti praćenja ispunjenosti preporuka u odnosu na pozitivno mišljenje iz 2017. u kojem je zviždaču dodijeljena zaštita, dospijevaju u martu 2018. Tokom 2017. tri puta je obavještavan organ koji vrši nadzor nad organom koji nije postupio po datim preporukama i to: dva puta Ministarstvo saobraćaja i pomorstva i jednom Opština Budva. - U odnosu na predmet ŽPCG – 1. – povodom kršenja preporuke organ koji vrši nadzor nad ŽPCG preduzeo je određene aktivnosti što je rezultiralo pokretanjem disciplinskog postupka u tom organu.
56
Izrečena je disciplinska mjera – novčana kazna za jednog zaposlenog. Zviždač je unaprijeđen na radno mjesto šefa jedinice vuče vozova, o čemu je Agencija zvanično obaviještena. Sudski postupak za naknadu štete je u toku, zviždač redovno izvještava Agenciju. - U odnosu na predmet ŽPCG – 2. – povodom kršenja preporuke organ koji vrši nadzor nad ŽPCG preduzeo je određene aktivnosti što je rezultiralo pokretanjem disciplinskog postupka u tom organu. Odlukom br. 4153, nakon provedenog postupka, zaposleni su oslobođeni odgovornosti. - U odnosu na predmet Parking servis Budva – R.G. - nakon reagovanja organa koji vrši nadzor nad Parking servis Budva, po prethodnom obavještenju Agencije, preporuke su realizovane u potpunosti i zaposleni vraćen na posao na radnom mjestu šefa javnih garaža. Broj konsultacija, obuka i radnih sastanaka sa predstavnicima organa vlasti povodom sprovođenja Zakona o sprječavanju korupcije u dijelu koji se odnosi na postupak po prijavama zviždača Službenici Odsjeka su tokom 2017. obavili preko 200 konsultacija sa organima loklanih samouprava i uprava, javnih ustanova i javnih preduzeća u dijelu koji se odnosi na postupak po prijavama zviždača (u 2016. bilo je 500 konsultacija sa organima vlasti povodom zakonske obaveze određivanja lica za postupanje po prijavi). Organi vlasti, privredna društva, druga pravna lica i preduzetnici odredila su ukupno 257 lica za postupanje po prijavama zviždača (610 lica u 2016.). Saradnja sa drugim institucijama Obuke U saradnji sa NVO CRNVO, u okviru projekta “Let your voice be heard” (podržan od strane Ambasade Kraljevine Holandije) održane su:
- 3 obuke za lica koja su određena za postupanje po prijavama zviždača u organima lokalne uprave i samouprave (centralna, sjeverna i južna regija);
- 3 obuke za lica koja su ispred organa vlasti određena za postupanje po prijavama zviždača; - 1 obuka za lica koja su u privatnom sektoru određena da postupaju po prijavama zviždača; - 1 obuka za predstavnike medija; i - 1 konferencija na temu zaštite zviždača u Crnoj Gori i regionu; - U saradnji sa Upravom za kadrove održana je 1 obuka za državne službenike u vezi postupka
po prijavama zviždača i zahtjeva za zaštitu zviždača. - U okviru Horizontalnog mehanizma SE za Zapadni Balkan i Tursku održane su dvije obuke za
sudije u tuzioce 4. i 5. decambra: "Zaštita zviždaca u građanskom i krivičnom pravu", na kojima su učestvovali načelnica i službenici Odsjeka;
- Radni sastanak sa predstavnicima Zavoda za transfuziju krvi Crne Gore; Obuke za ovlašćena lica iz Odsjeka
- „Integritet državnih službenika“ u okviru Matra projekta u Hagu; - „Međunarodne finansijske istrage“, koja je održana u Budvi; - U aprilu 2017. Odsjeku je pružena ekspertska podrška od strane konsultanta B. Kečanovića,
kojom prilikom su sačinjene preporuke u odnosu na sudsku zaštitu zviždača u vezi sa Zakonom o zabrani zlostavljanja na radu i Zakonom o zabrani diskriminacije;
- „Jačanje integriteta i borba protiv korupcije u visokom obrazovanju“, u okviru Horizontalnog programa SE za Zapadni Balkan, koja se održala u Budvi;
57
- “Prekogranična saradnja u vezi povraćaja imovine i istrage u slučajevima korupcije – inovativni mehanizmi i instrumenti” u okviru 12-te Ljetne škole, koja se održala u Varšavi - Legionowo, Poljska;
- „Sajber bezbjednost – izazovi 21 vijeka“, UZK CG; - Konferenciji o zaštiti zviždača na temu „Razmjena iskustava između bosanskih institucija i
regionalnih zemalja“ u organizaciji RAI sekreterijata i OSCE-a, održanoj u Banja Luci, Federacija BiH;
- Službena posjeta slovenačkoj Komisiji za sprečavanje korupcije. Radni sastanci U cilju uspostavljanja međuinstitucionalne saradnje i što efikasnijeg sprovođenja zakonskih obaveza u dijelu postupanja po prijavama i zaštiti zviždača, održani su: - radni sastanak u Specijalnom državnom tužilaštvu; - više radnih sastanaka u okviru Horizontalnog programa SE za Zapadni Balkan i Tursku u cilju izrade Komunikacione strategije za ASK; - radni sastanak za izradu Akcionog plana o sprovođenju Komunikacione strategije za ASK; - sastanak sa predstavnicima NVO Instituta Alternativa na temu: „Nacrt preporuka za unapređenje rada ASK tokom 2017“i predstavnicima NVO Aktivna zona uz prisustvo oko 20 učenika srednje škole, kojom prilikom su prezentovane nadležnosti ASK; - radni sastanak sa ekpertom G. Pirjevecem, u okviru Horizontalnog programa za Zapadni Balkan i Tursku - Projekta za borbu protiv ekonomskog kriminala u Crnoj Gori; - službenici Odsjeka su održali radne sastanke sa ekspertima za potrebe peer review misije; - službenici Agencije održali su radni sastanak sa predstavnicima Opštine Danilovgrad u cilju predstavljanja zakonskih obaveza iz člana 53 ZSK, a takođe su obavljene i konsultacije u vezi obaveza organa vlasti i lica koje je ispred organa određeno da postupa po prijavama zviždača; - službenici Odsjeka prisustvovali radnim sastancima/misijama u okviru IPA projekta; - sjednice Savjeta. Na internet stranici Agencije www.antikorupcija.me je postavljena nova verzija obrasca za podnošenje prijave za ugrožavanje javnog interesa koji upućuje na postojanje korupcije. Pristup aplikaciji koja omogućava pregledno i pojednostavljeno podnošenje prijave za ugrožavanje javnog interesa koje upućuje na postojanje korupcije, dostupan je u gornjem desnom uglu naslovne strane internet sajta Agencije na baneru „Prijavi korupciju“.
58
Ocjena stanja U odnosu na 2016. posebno se ističe pokretanje postupaka po službenoj dužnosti zbog sumnje na ugrožavanje javnog interesa u postupcima oglašavanja slobodnih radnih mjesta u trajanju od jednog dana ili u dane vikenda, u javnim preduzećima, javnim ustanovama i drugim pravnim licima čiji je većinski vlasnik ili osnivač država. Kao rezultat datih preporuka (preko 400) u drugoj polovini godine osjetno je došlo do smanjenja ovakve prakse i u znatnoj mjeri otklanjanja korupcijskih rizika u postupcima zapošljavanja. Povećan broj prijava kao i smanjenje anonimnih podnosilaca u odnosu na prethodnu godinu, može govoriti o porastu povjerenja u ovu instituciju i povećan stepen svjesnosti građana o značaju prijavljivanja svih oblika nezakonitih radnji koje upućuju na postojanje korupcije. Izazovi Pružanje adekvatne zaštite zviždača je od samog početka rada Agencije postavljeno kao najveći izazov. U tom smislu i dalje je neophodno podsticati aktivno uključivanje svih državnih organa, njihovog menadžmenta i zaposlenih kako bi se u potpunosti obezbijedila djelotvorna zaštita zviždača. Takođe, u onim slučajevima gdje zakonski obveznici ne postupe po datim preporukama za otklanjanje, odnosno sprječavanje nastanka štete po zviždača, u najkraćem roku preduzimati aktivnosti koje su propisane članom 63 Zakona o sprječavanje korupcije, odnosno obavještavati organ koji vrši nadzor nad njihovim radom i kroz redovne izvještaje obavještavati javnost. Preporuke Agencija će i dalje nastaviti da kroz javne kampanje promoviše prijavljivanje korupcije, mehanizme zaštite zviždača i da sprovodi edukativne antikorupcijske aktivnosti kroz zajedničke aktivnosti sa domaćim i međunarodnim partnerima. Takođe će imati za cilj da pokreće postupke po službenoj dužnosti u svim slučajevima gdje se konstatuje potencijalno ugrožavanje javnog interesa, kako u javnom tako i u privatnom sektoru.
59
3. Odsjek za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije
U Sektoru za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda organizovana su četiri odsjeka u okviru kojih se obavljaju različiti poslovi koji spadaju u nadležnosti Agencije. Jedan od njih je Odsjek za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije. Veoma važna nadležnost Agencije je davanje inicijativa za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata, radi otklanjanja mogućih rizika za nastanak korupcije i njihovog usklađivanja sa međunarodnim standardima. Normativna usklađenost sa međunarodnim standardima u oblasti borbe protiv korupcije preduslov je za uspostavljanje sistema koji će dati rezultate u praksi. Sa druge strane, primjena važećih zakona pružiće podatke o njihovoj eventualnoj neusklađenosti sa antikorupcijskim standardima i omogućiti iniciranje njihove izmjene. U okviru cilja koji se odnosi na rad ovog Odsjeka, ključna je saradnja sa Odjeljenjem za Međunarodnu saradnju i standarde, kao i saradnja sa međunarodnim organizacijama i ekspertima u cilju obezbjeđivanja najbolje prakse i normativnih rješenja. U okviru indikatora uspješnosti 1 strateškog cilja 10 (Praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije) koji se odnosi na broj mišljena za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata, radi otklanjanja mogućih rizika za nastanak korupcije ili njihovog usklađivanja sa međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcije, u 2017. godini Agencija je donijela 7 mišljenja za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata. U pogledu indikatora uspječnosti ovog cilja koji se odnosi na broj mišljenja na nacrte zakona i drugih propisa i opštih akata radi otklanjanja mogućih rizika za nastanak korupcije ili usklađivanja sa međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcije, u 2017. godini Agencija je donijela 4 mišljenja na nacrte zakona i drugih propisa i opštih akata. Grafikon 23: Mišljenja
7
4
Mišljenja za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata.Mišljenja na nacrte zakona i drugih propisa i opštih akata
60
Grafikon 24: Broj mišljenja na nacrte zakona i drugih propisa u 2016. i 2017.
1. Izrada Metodologije o procjeni podložnosti zakonskih propisa korupciji U cilju izrade nacionalne Metodologije o procjeni podložnosti zakonskih propisa korupciji, Agencija učestvuje u Regionalnom programu jačanja kapaciteta antikorupcijskih institucija i civilnog društva u borbi protiv korupcije i u procesu usklađenosti sa UN konvencijom koji sprovodi RAI Sekretarijat. U saradnji sa navedenim Sekretarijatom, ekspertsku podršu izradi navedene Metodologije pružio je Tilman Hope. Tokom 2017. održane su dvije radionice sa pomenutim ekspertom, prilikom kojih je finalizovan tekst Metodologije i analizirana Mišljenja koja je Odsjek donio. Predmetna Metodologija je dostavljena ministarstvima kao predlagačima zakona kao i lokalnim samoupravama koje takođe donose opšte normativne akte. Metodologija je dostavljena i Ustavnom sudu, Skupštini Crne Gore i Sekretarijatu za zakonodavstvo kao institucijama koje u ukupnosti svojih nadležnosti vode računa o integritetu i usklađenosti pravnog sistema Crne Gore. Takođe, Odsjek je u decembru 2017. dostavio dopise resornim ministarstvima-predlagačima propisa koje je Agencija analizirala u 2017. u cilju prikupljanja informacija da li su i na koji način preporuke Agencije uzete ili će biti uzete u obzir u toku izrade ili izmjene zakonskih tekstova. Navedeni odgovori će poslužiti izradi analize o radu Odsjeka za 2017. i sprovođenju njegovih preporuka. 2. Sačinjavanje mišljenja za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata, radi otklanjanja mogućih rizika za nastanak korupcije ili njihovog usklađivanja sa međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcije
U 2017. Agencija je donijela 7 mišljenja o procjeni podložnosti propisa na rizike korupcije i usklađenost sa međunarodnim standardima važećih zakonskih tekstova: 1) Mišljenje na član 12 Zakona o sprječavanje korupcije; 2) Mišljenje na Zakon o radu i Zakon o zapošljavanju i ostvarivanju prava iz osiguranja od nezaposlenosti (u dijelu procedura zapošljavanja nezaposlenih lica); 3) Mišljenje na Zakon o radu (u dijelu modaliteta prestanka radnog odnosa zaposlenog);
61
4) Mišljenje na Zakon o zdravstvenoj zaštiti (u dijelu procedura izbora direktora, članova odbora direktora, kao i zapošljavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika u ustanovama zdravstvenog sistema); 5) Mišljenje na Zakon o državnim službenicima i namještenicima (u odnosu na čl.69-78 pomenutog Zakona); 6) Mišljenje na Opšti zakon o obrazovanju i vaspitanju (u dijelu procedura izbora direktora i zapošljavanja nastavnog kadra ustanova definisanih pomenutim zakonom). Važno je istaći da su navedene odredbe nacrta Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju analizirane u odnosu na važeći zakonski tekst i rizike koji su preostali u nacrtu zakona i za koje su date preporuke za njihovo otklanjanje; 7) Mišljenje na Zakon o stečaju u dijelu kriterijuma za imenovanje stečajnog upravnika, imenovanje privremenog upravnika, imenovanje drugog stečajnog upravnika, odnosno potrebu daljeg preciziranja navedenih kriterijuma; potrebe dalje razrade uslova za razrješenje stečajnog upravnika; preciziranje odredbi o brisanju stečajnih upravnika sa Liste stečajnih upravnika; potrebe za uvođenjem pravila za izbor stečajnog upravnika sa liste stečajnih upravnika, kojeg su stečajne sudije dužne da se pridržavaju prilikom izbora stečajnog upravnika. Agencija je analizirala i prestanak radnog odnosa, odnosno široka diskreciona ovlašćenja stečajnog upravnika kod prestanka radnog odnosa zaposlenih kod stečajnog dužnika kao i angažovanja novih radnika u istom. Uvođenjem kriterijuma za angažovanje novih radnika i obezbjeđivanjem minimalne zaštite prava radnika garantovanih radnim propisima, izbjegle bi se eventualne povrede prava na rad i prava iz radnog odnosa arbitrarnim postupanjem. 3. Davanje mišljenja na nacrte zakona i druge propise i opšte akte radi otklanjanja mogućih rizika za nastanak korupcije ili njihovog usklađivanja sa međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcije U 2017. Agencija je donijela 4 Mišljenja na nacrt zakona, drugih propisa i opštih akata i to: 1) Mišljenje na Nacrt zakona o državnim službenicima i namještenicima (u dijelu shodne primjene Zakona o državnim službenicima i namještenicima na lokalnom nivou, kategorizacije službenika i namještenika, popune radnih mjesta u državnim organima, odgovornost, ocjenjivanje i raspoređivanje, stručno usavršavanje državnih službenika i namještenika i prava u slučaju prestanka radnog odnosa); 2) Mišljenje na Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi (u dijelu koji se odnosi na izbor i razrješenja u organima opštine, pravni status lokalnih funkcionera, službenika i namještenika, odgovornost lokalnih službenika i namještenika, kao i njihovu odgovornost); 3) Mišljenje na Nacrt Zakona o radu (uslovi za zasnivanje radnog odnosa, zaključivanje ugovora o radu, vrste ugovora o radu, izmjena ugovorenih uslova rada, privremeni rad), prava i obaveze zaposlenih (prekovremeni rad, preraspodjela radnog vremena, odsustva sa rada i mirovanje prava i obaveza), zaštita prava zaposlenih, otkaz od strane poslodavca koje zbog nedovoljne definisanosti, u pojedinim slučajevima neusklađenosti sa sekundarnim izvorima prava EU mogu uzrokovati probleme u njihovom sprovođenju i mogu uticati na narušavanje integriteta i transparentnosti procedura koje Nacrt predviđa); 4) Mišljenje na Nacrt Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti (u dijelu zapošljavanja u javnom sektoru, definicije nezaposlenog lica, obavezama nezaposlenog lica po osnovu aktivnog traženja zaposlenja i raspoloživosti za rad, pojedinih načina gubitka prava po osnovu statusa nezaposlenosti).
62
4. Saradnja sa relevantnim domaćim i međunarodnim stručnjacima, odnosno institucijama, organizacijama, ustanovama i civilnim sektorom u cilju sagledavanja najbolje prakse u otklanjanju rizika korupcije i stepena usklađenosti domaćeg zakonodavstva sa međunarodnim standardima Kroz Regionalni program jačanja kapaciteta antikorupcijskih institucija i civilnog društva u borbi protiv korupcije i učestvovanja u procesu usklađenosti sa UN konvencijom izrađena je Metodologija o procjeni podložnosti zakonskih propisa korupciji kroz dvije radionice sa izabranim ekspertom. U 2018. godini će kroz isti projekat biti organizovane radionice za primjenu navedene Metodologije. Za potrebe Odsjeka za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije ekspert Bećir Kečanović je, shodno Ugovoru o konsultanstkim uslugama, sačinio Preporuke za utvrđivanje mišljenja za izradu analize rizika od korupcije u propisima. U okviru navedene aktivnosti, ekspert je upoznat sa aktivnostima koje Odsjek sprovodi u sasradnji sa RAI Sekretarijatom i angažovanim expertom Tilman Hope na izradi Metodologije za procjenu propisa od korupcije i osnovnim načelim na kojima će se Metodologija bazirati. Ekspert Bećir Kečanović je ponudio preporuke za budući rad Odsjeka za koje se može reći da su komplementarne sa Metodologijom koju je uradio ekspert Tilman Hope i obje će naći primjenu u daljem periodu, kako se Odsjek bude razvijao. Ono što je izvjesno je da će Metodologija koju pripema RAI sa expertom Tilmanom Hopom, za trenutni stepen opremljenosti i iskustva Odsjeka imati primat u njegovom daljem radu pa će kroz evoluciju rada i preporuke g-dina Kečanovića naći svoju punu primjenu, kada i procedure drugih institucija koje učestvuju u kreiranju zakona, budu na nivou koje njegove preporuke očekuju. Kako je načelnik Odsjeka član RESPA radne grupe za etiku i integritet, tokom 2017. je bila učesnik nekoliko sastanaka navedene radne grupe na kojima su utvrđeni prioriteti i potrebe za zemlje članice u 2018. godini za koje ova institucija može da pruži pomoć pri realizaciji. Načelnik Odsjeka o preduzetim aktivnostima kroz ostale projekte u kojima Odsjek učestvuje a naročito o aktivnostima kroz RAI projekat, redovno obaviještava kontakt osobe iz RESPA-e, u cilju planiranja budućih aktivnosti kroz navedenu radnu grupu i izbjegavanja njihovog preklapanja. Predstavnici Agencije učestovali su na regionalnom forumu u Ljubljani u periodu 25.-26. oktobar 2017. u organizaciji RAI, RCC i slovenačke Komisije za sprječavanje korupcije koji je bio posvećen Efikasnoj prevenciji korupcije kroz Analizu rizika. Na forumu je načelnik Odjsjeka za praćenje propisa predstavio crnogorsko iskustvo i rezultate u analizi propisa na rizike od korupcije. U okviru jačanja kapciteta Odsjeka za praćenje propisa, kroz TIAEX mapu za 2017. službenici Odsjeka boravili su u studijskoj posjeti litvanskoj Agenciji za borbu protiv korupcije - Specijalna služba za istrage Republike Litvanije (STT) u periodu od 21 -23. novembra 2017. Posjeta je bila organizovana u cilju praćenja i razmjene najboljih praksi kada je procjena rizika od korupcije u pitanju. Kroz IPA 2014 Twinning ugovor “Podrška implementaciji mjera integriteta” održani su sastanci predstavnika Odsjeka i ekperata sa italijanske strane u cilju njihovog sagledavanja organizacije, rada i potreba Agencije i popunjavanja Upitnika koji služi navedenom cilju. Odsjek je bio korisnik aktivnosti iz projekta koja se odnosila na procjenu stanja u oblastima posebno osjetljivim na korupciju – javne nabavke. Eksperti koji su tom prilikom boravili u Crnoj Gori sačinili su izvještaj sa posebnim osvrtom o antikorupcijskim instrumentima u Zakonu o javnim nabavkama koji će poslužiti za izradu mišljenja na ovaj zakon.
63
Kroz projekat koji sprovodi NVO Instituta Alternativa na temu: „Nacrt preporuka za unapređenje rada Agencije tokom 2017“, održano je nekoliko sastanaka sa tom NVO kada su su pružene informacije o nadležnostima Odsjeka u cilju izrade navedenih preporuka. Službenici Odsjeka su učestvovali na radionici o procjeni rizika od korupcije koju je organizovala Regionalna antikorupcijska inicijativa (RAI) uz podršku Austrijske razvojne agencije (Austrian Development Cooperation). Eskperti RAI-a i službenci Agencije razmatrali su metodologiju za procjenu efikasnosti i efektivnosti planova integriteta koju su svi organi vlasti dužni da sprovedu dvije godine nakon donošenja planova. Na radionici se razgovaralo i o načinima kako da se dodatno unaprijedi Izvještaj Agencije o donošenju i sprovođenju planova integriteta koji ovaj organ izrađuje na godišnjem nivou. Navedene radionice su takođe bile prilika da se sagleda sektorski pristup jačanju integriteta u javnom sektoru. U 2017. započeta je komunikacija sa RCC u vezi sprovođenja posebnog projekta procjene analize rizika u sektoru zdravstva čija će realizacija uslijediti u 2018. Ostale relevantne aktivnosti: Tokom 2017. u okviru aktivnosti kroz Poglavlje 23, načelnik Odsjeka, koji je jedan od koordinatora za oblast Prevencija korupcije u AP 23 učestvovao je na pripremnim sastancima, ostalim aktivnostima kao i u izradi priloga za Pododbor za pravdu, slobodu i bezbjednost - mart 2017. Važna aktivnost odnosila se na organizaciju ekspertske misije EK (5.-9. jun) u Podgorici koja se odnosila na sagledavanje rezultata rada Agencie u oblastima kontrole finansiranja političkih partija, sukoba interesa, lobiranja i zaštite zviždača ali i na sveobuhvatne aktivnosi koje Agencija preduzima. Pregovarački proces tokom 2017. je podrazumijevao i izradu dva polugodišnja izvještaja za AP 23, odgovora na Nezvanični dokument o stanju u oblastima 23 i 24, priloga za Savjet za stabilizaciju i pridruživanje i priloga za sjednicu Savjeta za vladavinu prava i koordinaciju i izradu priloga za Izvještaj o napretku Crne Gore. Veoma važna aktivnost u ovom dijelu odnosila se na koordinisanje i ažuriranje tabela privremenih mjerila za Crnu Goru. U okviru obaveza iz radne grupe za AP 23, načelnik Odsjeka koordinirao je i ažurirao TAIEX mapu za 2017. godinu u skladu sa pristiglim komentarima EK, kako za aktivnosti Agencije tako i ostalih institucija iz oblasti Prevencija korupcije iz AP 23. Načelnik je član RG za izradu Zajedničkog plana mjera za suzbijanje korupcije na graničnim prelazima. RG je izradila Plan u kome je Agencija prepoznata kao obveznik mjere koja se odnosi na edukativne aktivnosti u borbi protiv korupcije. U dijelu sprovođenja obaveza iz integracionih procesa, načelnik Odsjeka je bio učesnik monitoring posjete DEU u Podgorici koja je imala za cilj pripremu Izvještaja o napretku u oblasti upravljanja javnim finansijama. Monitoring se sprovodi u okviru pripreme zahtjeva za dobijanje direktne budžetske podrške za oblast reforme javne uprave. Tokom sastanka ekspert DEU je upoznat sa nadležnostima Agencije i ulogom koju ova institucija ima u jačanju integriteta trošenja javnih finansija.
64
U okviru obaveza iz pregovaračkog procesa, načelnik Odsjeka je sačinio informaciju o o sprovođenju aktivnosti od strane Agencije na planu kontinuiranog ispunjavanja zahtjeva iz smjernica/akcionih planova u okviru vizne liberalizacije. Međunarodna saradnja Odsjek je dao doprinos upitnicima koje u redovnoj proceduri šalje OECD kroz Studiju konkurentnosti koju sprovodi u saradnji sa Ministarstvom ekonomije u CG, kao nacionalnim koordinatorom. Važan dio saradnje sa OECD se odnosio i na sastanak sa predstavnicima OECD i nacionalnih NVO koje prate projekat OECD Studija konkurentnosti, u odnosu na Antikorupcijsku dimenziju u navedenom projektu. Ovom prilikom je dat aktivan doprinos u ocjeni odgovora na pojedina pitanja iz Upitnika koji služi kao osnova navedenoj Studiji i usaglašavanja ocjena sa predstavnicima OECD i nacionalne NVO a dostavljeni su i pisani komentari. U okviru Horizontalnog programa SE za Zapadni Balkan i Tursku (projekat za borbu protiv ekononomskog kriminala) dati su doprinosi kroz učešće u nizu događaja i aktivnosti kojom prilikom su eksperti Savjeta Evrope upoznati sa nadležnošću Odsjeka, u cilju realizacije projektnih zadataka. U okviru ovog programa Odsjek je učestvovao u izradi Komunikacione strategije Agencije i pratećeg Akcionog plana. Načelnik Odsjeka je kao ekspert sa liste nacionalnih predstavnika bila učesnik na obuci GRECO za V rundu evaluacije (koja je otpočela u 2017.) na temu: Prevencija korupcije i promocija integriteta u centralnim organima vlasti (najviši predstavnici izvršne vlasti) i institucijama za sprovođenje zakona od 3. do 5. maja. Načelnik Odsjeka je u grupi koja će se baviti evaluacijom najviših zvaničnika na nacionalnom nivou (predsjednik države, predsjednik i članovi Vlade, kao i druge političke funkcije koje su izvršioci najviših državnih funkcija kao državni sekretari, šefovi i članovi ministarskih kabineta i ostali viši politički zvaničnici). Odsjek prati aktivnosi i ciljeve definisane SEE2020 Strategijom RCC, čiji je koordinator na nacionalnom nivou MEK, i koji kroz praćenje RAI aktivnosti u Crnoj Gori očekuje rezultate u dijelu analize propisa i analize rizika, kao dvije komponente koje se sprovode kroz RAI projekat. Načelnik Odsjeka je sa kolegama iz drugih Odsjeka učestvovao je na Regionalnoj radionica na temu “Procjena rizika korupcije i institucionalni integritet”, 30.-31. maja u organizaciji RAI, RACVIAC i Ministarstvo odbrane Crne Gore, kojom prilikom je upoznala prisutne sa aktivnostima na analizi propisa koje sprovodi Odsjek. Krajem novembra 2017. održan je prvi sastanak u okviru mreže SELDI projekta. Agencija je postala partner te organizacije na projektu „Civilno društvo za dobro upravljanje i borbu protiv korupcije u jugoistočnoj Evropi“, čiji je cilj unapređenje kapaciteta civilnog društva na Zapadnom Balkanu. Na inicijalnom sastanku predstavnici različitih NVO iz regiona predstavili su modalitete saradnje i monitoringa Vladinog sektora dok je načelnik Odsjeka za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije iznio očekivanja od ovog projekta koja se odnose na ekspertsku pomoć u oblasti prevencije korupcije. Načelnik Odsjeka je prisustvovao sastanku sa koizvjestiocima Parlamentrane skupštine Savjeta Evrope u okviru njihove monitoring misije u Crnoj Gori kojom prilikom su predstavljeni dosadašnji rezultati rada Agencije.
65
Saradnja sa drugim institucijama i NVO sektorom: Načelnik Odsjeka bio je učesnik MANS konferencije posvećene izvještavanju po AP 23 kojom prilikom su dati komentari na njihovu verziju izvještaja o sprovođenju Akcionog Plana za poglevlje 23. Važan dio saradnje sa NVO sektorom tokom godine odnosio se i na učešće na prezentaciji NVO CDT – uloga Specijalnog tužilaštva u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala kojom prilikom su predstavljeni modaliteti saradnje ASK i pravosudnih organa. U decembru 2017. na poziv Instituta alternativa, načelnik Odsjeka je prisustvovao predstavljanju izvještaja – Napredak demokratije - Izvještaj iz sjenke u odnosu na kopenhaške kriterijume za zemlje Zapadnog Balkana koji je uradila ova NVO u saradnji sa regionalnim partnerima. U dijelu učešća u drugim aktivnostima Agencije, samostalni savjetnik I iz Odsjeka je zadužen za redovno ažuriranje Centralne kadrovske evidenije kroz KIS aplikaciju. Isti službenik učestvuje u rješavanju predmeta po zahtjevima za SPI. Tokom 2017. navedeni službenik je bio predavač na Policijskoj akademiji na temu prevencija korupije što je prepoznato kao mjera uz Zajedničkog plana mjera za suzbijanje korupcije na graničnim prelazima. Ocjena stanja, preporuke i izazovi Aktivnosti Odsjeka u 2018. treba da budu usmjerene na ocjenu sprovođenja preporuka iz mišljenja na zakonske tekstove naročito u dijelu preporuka koje su date na nacrte zakonskih tekstova za koje je postojala mogućnost od strane samog predlagača da ih inkorporira u zakonski tekst ili da ponudi razloge za njihovo neusvajanje. Službenici Odsjeka su angažovani i na drugim poslovima u radu Agencije, jedan službenik Odsjeka je privremeno raspoređen na drugo radno mjesto te je u cilju punog sprovođenja zadatih ciljeva Odsjeka neophodno kadrovski popuniti sva radna mjesta.
66
4. Odsjek za edukacije, istraživanja, kampanje i analitiku
Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Agenciji koji je usvojen na 38. sjednici Savjeta 27. januara 2017. u okviru Sektora za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda formiran je novi Odsjek za edukacije, istraživanja, kampanje i analitiku. Nadležnosti Odsjeka su kreiranje i sprovođenje javnih kampanja; izrada promotivnog materijala; spotova, biltena; priprema analitičkih dokumenata; edukativne, istraživačke i ostale preventivne U okviru realizacije cilja koji se odnosi na podizanje nivoa javne svijesti o štetnosti korupcije, edukaciju, istraživanja i analitiku, Agencija je u toku 2017. nastavila informativnu kampanju o nadležnostima ovog organa, kao i antikorupcijsku kakmapnju „Ni centa za mito“, sprovela brojne obuke o na antikorupcijske teme za različite ciljne grupe (državne i lokalne organe organe vlasti, političke subjekte, sredjoškolce), izradila i distribuirala novi i unaprijeđen promotivni materijal. U okviru informativne kampanje realizovane su sljedeće aktivnosti: FLAJERI “Lobiranje” Tokom 2017. dizajnirano je i odštampano 20.000 primjeraka flajera “Lobiranje”. Izvršena je insertacija ukupno 15.500 flajera “u dnevnoj štampi. Flajeri su dostavljeni i opštinama u sledećem tiražu: Tivat (1.000) Nikšić (2.000) I Podgorica (2000).
67
“Zaštita zviždača i prijavljivanje ugrožavanja javnog interesa koje upućuje na korupciju” Agencija je pripremila 20.000 flajera na temu “Zaštita zviždača i prijavljivanje ugrožavanja javnog interesa koje upućuje na korupciju”. Flajeri sadrže zakonsku definiciju ugrožavanja javnog interesa, načine prijavljivanja ugrožavanja javnog interesa koje upućuje na korupciju, zakonske obaveze Agencije u zaštiti zviždača i postupanju po prijavama, primjer dobre prakse prijavljivanja i kontakte Agencije na koje se može prijaviti ugrožavanje javnog interesa koje upućuje na korupciju. U dnevnoj štampi izvršena je insertacija 6.200 flajera. Flajeri su dostavljeni i opštinama u sljedećem tiražu: Tivat (2.000 kom), Nikšić (5.000 kom) i Podgorica (5.000 kom).
“Sprječavanje sukoba interesa” Agencija je pripremila 20.000 flajera “Sprječavanje sukoba interesa”, a izvršena je insertacija 12.400 flajera u dnevnoj štampi. “Prijavi korupciju u obrazovanju” Agencija je u saradnji sa Upravom za inspekcijske poslove (Odsjek za inspekciju za prosvjetu i sport) i NVO Centar za građansko obrazovanje (CGO) pripremila 20.000 flajera na temu “Prijavi korupciju u obrazovanju”. Agencija je NVO CGO dostavila 3.000 flajera kako bi ih ta NVO distribuirala na okruglim stolovima, seminarima, konferencijama i drugim događajima koje organizuje. Izvršena je insertacija 5.000 flajera u dnevnoj štampi. Agencija će Ministarstvu prosvjete u prvom kvartalu 2018. dostaviti 10.000 flajera radi distribucije u obrazovnim ustanovama.
68
BILTEN Informativni bilten ”Antikorupcija”odštampan na crnogorskom (800 kom) i engleskom jeziku (250 kom) sadrži informacije o svim rezultatima rada Agencije. Distribuiran je državnim organima, jedinicama lokalne samoprave, stranim ambasadama, međunarodnim organizacijama sa sjedištem u Crnoj Gori i NVO sektoru.
POSTERI Agencija je Ministarstvu prosvjete dostavila 50 postera sa kontaktima Agencije, Uprave policije i VDT-a na koje se može prijaviti korupcija. Ministarstvo je taj promotivni materijal u saradnji sa Rektoratom distribuiralo na visokoškolskim ustanovama.
BILBORDI Prijavi korupciju Agencija je pripremila bilborde “Prijavi korupciju” koji su u oktobru postavljeni na 15 lokacija u osam opština.
69
Prijavi korupciju u javim nabavkama
Agencija je u saradnji sa Upravom za javne nabavke pripremila bilborde “Prijavi korupciju u javim nabavkama” koji su u oktobru postavljeni u 10 opština.
Lobiraj zakonito
Agencija je pripremila bilborde “Lobiraj zakonito” koji su u oktobru postavljeni na 15 lokacija u 11 opština.
CITY LIGHT Prijavi korupciju
Agencija je u saradnji sa VDT - om i Upravom policije pripremila Citylight postere sa kontaktima sve tri institucije na koje se može prijaviti korupcija. U novembru 2017. postavljeno je 20 Citylight postera u 12 gradova.
70
Lobiraj zakonito Na 30 lokacija širom Crne Gore postavljeni su Citylight posteri na temu loboraj zakonito.
SPOTOVI
Antikorupcijski spot iz kampanje „Ni centa za mito“, koji traje 30 sekundi, emitovan je u 2017. 95 puta na pet televizija sa nacionalnom pokrivenošću, ispred centralnih večernjih informativnih emisija. Emitovanje spota u drugoj polovini godine (12 emitovanja) finansijski je podržala Ambasada SAD u Podgorici, preko Biroa za borbu protiv međunarodne trgovine drogom i sprovođenje zakona (INL). U prvoj polovini 2017. godine Agencija je pripremila i na svojoj internet stranici objavila informativni telop trajanja 30 sekundi na temu”Izvještavanje o prihodima i imovini“ koji sadrži podatke o rokovima i načinima izvještavanja.
DRUŠTVENE MREŽE
Redovno se ažurira Facebook stranica Ni centa za mito.
71
LIKOVNI RADOVI SREDNJOŠKOLACA NA TEMU STOP KORUPCIJI
U cilju podizanja nivoa javne svijesti među mlađom populacijom Agencija je u decembru organizovala takmičenje srednjoškolaca u pripremi likovnih radova na temu “Stop korupciji” i uručila nagrade za tri najbolja likovna rada. Likovni radovi, konkretno 12 najboljih, objavljeni su na i kalendaru Agencije za 2018., koji su distribuirani relevantnim institucijama u oblasti obrazovanja, ambasadama i državnim organima.
EFEKTI KAMPANJA Prema rezultatima istraživanja “Stavovi javnosti o korupciji i upoznatost sa radom Agencije”, objavljenom u decembru 2017. godine 58,2% ispitanika je upoznato sa kampanjom „ Ni centa za mito“dok 69,2% ispitanika smatra da takve kampanje ohrabruju građane u suprotstavljanju korupciji.
72
OBUKE Za obveznike zakona: Agencija je samostalno realizovala tri obuke na temu ”Nadležnosti ASK i obaveze organa vlasti u sprovođenju antikorupcijskih zakona.”, koje su bile namijenjene straješinama organa vlasti i politički subjektima u opštinama Bijelo Polje, Berane i Petnjica. U saradnji sa Upravom za kadrove u okviru programskog segmenta “Prevencija korupcije”, koji obuhvata teme: integritet u javnoj upravi i sprovođenje planova integriteta; postupanje po prijavama korupcije i zaštita zviždača; primjena Zakona o lobiranju i lobiranje u EU i javne nabavke i prevencija korupcije, održano je šest obuka kojima je prisustvovalo 148 polaznika.
U skladu sa Memorandumom o saradnji Agencije i Uprave za javne nabavke, predstavnici Agencije bili su predavači na seminaru na temu „Integritet i sukob interesa“. Seminar je bio namijenjen službenicima za javne nabavke, a prisustvovalo je 88 polaznika. U saradnji sa NVO CRNVO u okviru projekta „Neka se tvoj glas čuje“, koji je u potpunosti posvećen zviždačima, tokom 2017. stručni kadar Agencije je održao je sedam predavanja, namijenjena za zaposlene u javnom i privatnom sektoru, pravosudnim organima, medijima, lokalnoj samoupravi i nevladinim organizacijama. Projekat finansira Ambasada Holandije. Prisustvovalo je 114 polaznika.
73
Obuke u skladu sa mjerama iz Akcionog plana za poglavlje 23 Održana su 4 seminara na JUVSŠ „Policijska akademija“ u Danilovgradu. Predavači na seminarima bili su službenici Agencije. Seminare su organizovali MUP – Uprava policije i Policijska akademija, a prisustvovalo je 66 polaznika; Agencija je u saradnji sa Ministarstvom prosvjete organizovala predavanja za učenike dvije srednje škole u Podgorici i Kolašinu u cilju podizanja svijesti kod učenika o korupciji. Predavanjima je prisustvovalo 90 učenika; Održano je predavanje o nadležnostima Agencije za predstavnike NVO Aktivna zona sa Cetinja. Polaznicima su podijeljeni info-materijali iz kampanje “Ni centa za mito” sa kontaktima Agencije, VDT-a i Uprave policije na koje se može prijaviti korupcija. Prisustvovalo je 20 učenika. Ostale obuke: U saradnji sa Regionalnom antikorupcijskom inicijativom (RAI), predstavnici Agencije su održali tri
obuke (Podgorica, Budva i Kolašin) za lica koja obavljaju poslove koordinacije na sprovođenju mjera iz planova integriteta u crnogorskim institucijama, odnosno menadžere integriteta, kojima je prisustvovao 221 polaznik.
74
Kroz projekat Savjeta Evrope Horizontalni program EU za Zapadni Balkan i Tursku, predstavnica Agencije je bila predavač na dvije obuke na temu "Zaštita zviždača u grđanskom i krivicnom pravu", koja su bile namijenjene za sudije i tužioce. Prisustvovalo je 35 polaznika.
U okviru MATRA Treninga za vladavinu prava, koji organizuje haška Akademija za lokalnu upravu u partnerstvu sa Univerzitetom Leiden i holandskim Helsinškim komitetom, a finansira Ministarstvo spolnjih poslova Holandije, tri službenka Agencije pohađala su dvije obuke o inegritetu i slobodi medija.
Troje službenika Agencije pohađalo je obuku „Istraživanje i krivično gonjenje korupcije u javnom sektoru“, na CEELI Institutu (Centralna i istočno-evropska pravna inicijativa) u Pragu, a na poziv Ambasade SAD-a u Podgorici, odnosno Biroa za borbu protiv međunarodne trgovine drogom i sprovođenje zakona (INL). Obuka je bila namijenjena tužiocima, istražiteljima, sudijama, predstavnicima antikorupcijskih organa i drugih relevantnih institucija.
Kroz “Projekat podrške u oblasti kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja”, implementiran u saradnji sa Ambasadom Velike Britanije, ekspertkinja Liza Klajn sa službenicima Agencije radila na konkretnim zadacima u toj oblasti. Projekat je nastavljen i u 2017.
ODNOSI SA JAVNOŠĆU Agencija je tokom 2017. redovno informisala opštu i stručnu javnost o aktivnostima i rezultatima na antikorupcijskom planu posredstvom saopštenja za medije, odgovora na novinarska pitanja, učešća u tematskim emisijama i organizovanje press konferencija.
75
Od početka godine u medijima je bilo ukupno 2.556 objava o Agenciji, odnosno 137 saopštenja za javnost. Predstavnici Agencije gostovali su u 2017. u tri TV emisije. Redovno objavljivanje informacija na internet stranici Agencije U kontinuitetu se objavljuju informacije na internet stranici Agencie, a bilo je ukupno 149 objava od tokom godine. Takođe, objavljeno je 207 dokumenata koje je donijela Agencija, odnosno koji su dostavljeni ovom organu od strane obveznika zakona iz nadležnosti Agencije. Prisustvo Agencije u medijima U 2017. je bilo 1.207 članaka u štampi koji se odnose na Agenciju (811 u 2016.) u online medijima 1.001 (1.060 u 2016.), dok je na televiziji bilo 229 priloga u vezi sa Agencijom. Grafikon 25: Agencija u medijima
Grafikon 26: Agencija u medijima po kvartalima
1207
1001
229
ASK u štampanim medijima ASK u online medijima
ASK u TV prilozima
0
100
200
300
400
500
600
I KVARTAL II KVARTAL III KVARTAL IV KVARTAL
318 288
147
454
232265
108
504
62 33 11
134
štampani mediji online TV mediji
76
Agencija koristi alat Mediatoolkit.com koji omogućava pregled sadržaja objjavljenih o ovom organu u on-line medijima u realnom vremenu. Kroz press clipping Agencija svakodnevno dobija podatke o prusutnosi ovog organa u štampanim, online i elektronskim medijima, kao i mjesečne analize o sa kvalitativnim i kvantitativnom podacima o prisustvu u medijima. U 2017. su u saradnji sa ekspertima Savjeta Evrope pripremljeni Kominikaciona strategija Agencije za period 2017 – 2019. i jednogodišnji Akcioni plan za sprovođenje Strategije. Slobodan pristup informacijama Agenciji je podnešeno ukupno 202 zahtjeva za slobodan pristrup informacijama, od čega je bilo:
22 rješenja kojima se dozvoljava pristup informaciji; 4 riješenja kojima se djelimično dozvoljava pristup informaciji; 156 rješenja kojima se odbija pristup zbog neposjedovanja informacije; 3 rješenja kojima se odbija pristup zbog zakonskih ograničenja; 16 obavještenje da su informacije na sajtu Agencije; 1 zahtjev za dopunu; Nije bilo zahtjeva proslijeđenih drugim organima.
Kada je riječ obroju podnijetih žalbi Agenciji za zaštitu ličnih podataka i SPI, podmijete su 22 žalbe I to u 13 slučajeva je obustavljen postupak, u 4 slučaja žalbe su odbijene kao neosnovane, u jednom slučaju žalba je odbačena zbog neblagovremenosti, dok su 4 ostala u toku.
Grafikon 27: Odgovori po SPI
224
156
16
1 3 0
Dozvoljen pristup informacijama Djelimično usvojen pristup
Odbijen pristup Uput na sajt
Dopuna zahtjeva Odbijen pristup zbog zakonskih ograničenja
Zahtjevi proslijeđeni drugim organima
77
Istraživanje javnog mnjenja Agencija je 28. decembra 2017. objavila rezultate istraživanje javnog mnjenja “Stavovi javnosti o korupciji i upoznatost sa radom Agencije“, koje je za potrebe ovog organa sprovela agencija Damar Plus. Rezultati istraživanja: Uočava se porast povjerenja građana u rad Agencije u borbi protiv korupcije, imajući u vidu da je u 2017. povjerenje imalo 68.4% građana ispitanika (suma odgovora: Imam veliko povjerenje, Imam povjerenje i Imam nešto malo povjerenja) u odnosu na 65,4% ispitanika u 2016. Grafikon 28: Povjerenje građana u rad Agencije u 2016. i 2017. godine
Kao aktivnost Agencije 74% građana je navelo „Prevencija/edukacija u borbi protiv korupcije“, što je za skoro 20% više nego u 2016. kada je 54,4% ispitanika ispravno navelo da je prevencija korupcije u nadležnosti ASK. Grafikon 29: Procenat građana koji su naveli „Prevencija/edukacija u borbi protiv korupcije kao aktivnost
Agencije
63.00%
64.00%
65.00%
66.00%
67.00%
68.00%
69.00%
2017 2016
68.40%
65.40%
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
60.00%
70.00%
80.00%
2017 2016
74.00%
54.40%
78
U pogledu upoznatosti sa kampanjom „Ni centa za mito“, u 2017. godini 58.2 % anketiranih izjasnilo se da je upoznato sa kampanjom u odnosu na 55.7 % u 2016, dok 69,2% ispitanika smatra da takve kampanje ohrabruju građane u suprotstavljanju korupcije. Grafikon 30: Upoznatost građana sa kampanjom „Ni centa za mito“
Na pitanje kome bi se obratili, odnosno u koga bi imali najviše povjerenja u slučaju da se odluče da prijave korupciju, ispitanici su u najvećem procentu (32,6%) odgovorili da bi se obratili Agenciji (što je bolji rezultat nego u 2016. godini kada bi Agenciji korupciju prijavilo 27,4% ispitanika), a potom Upravi policije (22,8%). Na trećem mjestu po povjerenju građana o ovom pitanju su NVO (13,6%), a slijede mediji (12,8%), tužilaštvo (9,1%) i sudstvo (5,5%). Kada je riječ o uspješnosti nadležnih organa u borbi protiv korupcije 40% građana smatra da su bili uspješni. Manji je procenat onih koji smatraju da su napori bili neuspješni, odnosno 39.4% u odnosu na 40,8% iz 2016. godine. Da se prisutnost korupcije u državnoj upravi smanjila u odnosu na 2016. godinu mišljenja je 23,6% ispitanika, dok 16,6% ispitanika smatra da je nivo korupcije u državnoj upravi u 2017. godini veći u odnosu na prethodnu godinu. Preporuke iz istraživanja
- Uočava se porast informisanosti građana o Agenciji, ali uprkos tome treba nastaviti sa povećanjem informisanosti građana o preventivnim aktivnostima Agenciji;
- Informisanje treba realizovati što je moguće više putem TV-a, bilborda, Interneta; - Potrebno je nastaviti sa: podizanjem nivoa svijesti građana o značaju njihovog aktivnog
učešća u prijavljivanju korupcije, podizanjem povjerenja u državne institucije, uvjeravanjem građana da će organi postupati po njihovoj prijavi i da će prijave građana, ukoliko oni žele, ostati anonimne;
- Neophodno je bolje informisati građane o načinima na koje mogu prijaviti korupciju. Kampanju posebno usmjeriti na populaciju od 18 do 24 godine.
Ocjena stanja: Odsjek je realizovao sve aktivnosti predviđe godišnjim planom rada, Zakonom o sprječavanju korupcije, mjerama iz Akcionog plana za poglevlje 23 i Operativnog dokumenta za
54.00%
55.00%
56.00%
57.00%
58.00%
59.00%
2017 2016
58.20%
55.70%
79
sprječavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika, a koje se odnose na kampanje, edukacije, istraživanja i analitiku. Unaprijeđena je transparentnost Agencije kroz primjenu Komunikacione strategije, odnosno mjera iz Akcionog plana za sprovođenje Strategije. Preporuke: U skladu sa rezultatima istraživanja javnog mnjenja, potrebno je nastaviti sa podizanjem nivoa svijesti građana o značaju njihovog aktivnog učešća u prijavljivanju korupcije, podizanjem povjerenja u državne institucije, uvjeravanjem građana da će organi postupati po njihovoj prijavi i da će prijave građana, ukoliko oni žele, ostati anonimne; Izazovi: Agencija će od početka naredne godine održavati mjesečne press konferenije o različitim aspektima rada i realizovati mjere iz Akcionog plana za sprovođenje Kominikacione strategije u cilju daljeg jačanja transparentnosti rada ovog organa. S tim u vezi, potrebno je dodatno obučiti kadar Agencije za medijske, odnosno javne nastupe i druge aktivnosti koji se odnose na predstavljenje rezultata rada ovog organa.
80
I I I . Sporazumi o saradnji Agencija za sprječavanje korupcije u 2017. je potpisala četiri sporazuma i jedan memorandum o saradnji. Sporazumi o saradnji su potpisani između Agencije i:
Uprave za javne nabavke, Državne revizorske institucije, Komisije za hartije od vrijednosti, i Komisije za sprječavanje korupcije Slovenije.
Osim navedenih sporazuma, Savjet Agencije je potpisao Memorandum sa Državnom komisijom za sprječavanje korupcije Republike Makedonije. Potpisivanje sporazuma ima za cilj dalje jačanje saradnje sa državnim organima i institucijama koje posjeduju baze podataka bitne za efikasan rad Agencije, kao i unapređenje integriteta i transparentnosti u radu organa vlasti i političkih subjekata, savjesnog i zakonitog postupanja u obavljanju javnih funkcija. U 2016. godini su potpisani sporazumi o saradnji sa Poreskom upravom i Upravom za nekretnine, kao i sa nevladinim organizacijama: CRNVO, CEMI i CDT. Sporazum o saradnji i Agencije i Uprave za javne nabavke Direktor Agencije Sreten Radonjić i direktor Uprave za javne nabavke dr Mersad Mujević potpisali su Sporazum o saradnji kojim se bliže uređuje međusobna saradnja dvije institucije u cilju unapređenja sistema javnih nabavki i jačanja preventivnih antikorupcijskih aktivnosti. Cilj sporazuma je da se razvije međusobna saradnja radi unaprjeđenja sistema javnih nabavki i ostvarivanja preventivnih antikorupcijskih aktivnosti kroz efikasno sprečavanje sukoba interesa i otklanjanje drugih rizika za nastanak korupcije i narušavanje integriteta.
81
Sporazum o saradnji Agencije i Državne revizorske institucije Direktor Agencije Sreten Radonjić i Predsjednik Senata Državne revizorske institucije dr Milan Dabović potpisali su Sporazum o saradnji sa ciljem da se kroz zajedničke aktivnosti pruži doprinos unaprjeđenju odgovornosti političkih subjekata, te jačanju integriteta i dobrog upravljanja javnim sredstvima. Sporazum predviđa međusobnu saradnju u svim oblastima od zajedničkog interesa, a naročito u dijelu obezbjeđenja zakonitog, efektivnog, ekonomičnog, efikasnog i transparentnog upravljanja i raspolaganja javnim sredstvima i državnom imovinom, efikasne i djelotvorne kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja, jačanja principa dobrog upravljanja i ukupnog integriteta institucija i odgovornih lica u njima, kroz ispunjavanje propisanih zakonskih obaveza i poštovanja postavljenih revizorskih i antikorupcijskih pravila i standarda, organizovanja aktivnosti za podizanje nivoa javne svijesti o jačanju odgovornosti u raspolaganju javnim sredstvima, štetnosti korupcije i promovisanju principa dobrog upravljanja, kao i u drugim oblastima od zajedničkog interesa o kojima se potpisnice Sporazuma dogovore. Sporazum o saradnji Agencije i Komisije za sprječavanje korupcije Slovenije Agencija je u decembru 2017. potpisala Sporazum o saradnji sa Komisijom za sprječavanje korupcije Slovenije kojim su definisani modaliteti dalje saradnje zajedničke aktivnosti ove dvije nezavisne, preventivne antikorupcijske institucije.
82
Sporazum o saradnji Agencije i Komisije za hartije od vrijednosti Direktor Agencije Sreten Radonjić i predsjednik Komisije za hartije od vrijednosti dr Zoran Đikanović potpisali su Sporazum kojim se bliže uređuje međusobna saradnja u razmjeni informacija i podataka u postupcima utvrđivanja sukoba interesa i praćenja imovine javnih funkcionera, posebno u dijelu prijavljivanja hartija od vrijednosti javnih funkcionera, kao i drugih poslova iz nadležnosti Agencije i Komisije. Sporazumom je predviđeno da Agencija i Komisija razmjenjuju podatke, informacije i iskustva u vezi sa imovinom javnih funkcionera u obliku hartija od vrijednosti, kao i da sprovode zajedničke obuke u cilju stručnog usavršavanja službenika koji neposredno rade na obradi i kontroli podataka. Razmjena podataka vršiće se na način što će Komisija omogućiti Agenciji elektronski pristup gore navedenim podacima u realnom vremenu iz registara u njihovoj nadležnosti. Memorandum o saradnji Agencije i Državne komisije za sprječavanje korupcije Republike Makedonije
Memorandum o saradnji je potpisan u skladu sa zakonskim nadležnostima Agencije i Državne komisije, i međunarodnim pravnim okvirom, posebno Konvencijom Ujedinjenih nacija protiv korupcije. Memorandum su potpisali predsjednica Savjeta Agencije Goranka Vučinić i predsjednik Državne komisije dr Igor Tanturovski. Tokom potpisianja sporazuma je naglašena potreba za nastavkom i jačanjem saradnje antikorupcijkih tijela u
cilju jačanja efikasnosti u borbi protiv korupcije, kroz razmjenu iskustava i najboljih praksi, takođe su dogovorene aktivnosti u oblasti obuka i edukacija, razmjene tehničkih i IT rješenja i projekata, saradnje sa javnim, privatnim i neveladinim sektorom, strategija i politika prevencije korupcije, istraživanja, podizanja svijesti o korupciji, sukoba interesa i zaštite zviždača, i drugih aktivnosti u cilju uspješne realizacije obaveza potpisnica, koje proističu iz međunarodnih projekata i ugovora.
83
IV. Odjeljenje za međunarodnu saradnju i standarde Aktivnosti Odjeljenja za međunarodnu saradnju i standarde obuhvaćene su strateškim ciljem 11 iz Plana rada Agencije za 2017. Kao jedan od indikatora uspješnosti u sprovođenju tog cilja prepoznat je broj realizovanih aktivnosti i rezultata aktivnosti predviđenih projektima čiji je Agencija korisnik. S tim u vezi, aktivnosti Odjeljenja tokom druge godine rada Agencije bile su fokusirane na obezbjeđivanje uslova za jačanje kapaciteta Agencije u ispunjavanju njenih ključnih nadležnosti. U tom smislu, Agencija uživa značajnu podršku regionalnih i međunarodnih partnera, sa kojima sarađuje na implementaciji projekata za razvoj kapaciteta Agencije.
- IPA 2014 twinning projekat „Podrška implementaciji mjera integriteta u Crnoj Gori“ Implementacija IPA 2014 tvining projekta „Podrška implementaciji mjera integriteta“ formalno je započela 19. aprila 2017. dolaskom stalne tvining savjetnice iz nacionalne antikorupcijske agencije R. Italije (ANAC). Prva realizovana aktivnost bila je svečanost održana 26. juna, na kojoj je projekat predstavljen opštoj i stručnoj javnosti, kao i međunarodnoj zajednici u Crnoj Gori. Do kraja 2017. realizovano je šest misija za pet aktivnosti, kako slijedi: Aktivnost 1.3 (Obuke trenera za integritet za službenike Agencije), u okviru koje je prvi zadatak bio da se analiziraju potrebe službenika ASK u ovoj oblasti, što je urađeno kroz prikupljanje podataka od službenika Agencije, kroz intervjue i posebno osmišljen upitnik. Nalazi su ukazali na specifične potrebe za obukama, koje će biti uzete u obzir prilikom dalje implementacije. Aktivnosti 4.1 (Sprovođenje analize potreba u pogledu unapređenja rada, internih procedura i kapaciteta zapošljenih Agencije) je započeta misijom eksperata ANAC-a, koji su prethodno analizirali podzakonska i interna akta, kojima je uređen rad Agencije, kao i odgovore na pomenuti upitnik dobijene od službenika ASK. Fokus prve misije bila je redovna operativna saradnja Agencije sa drugim organima, pa su eksperti, u organizaciji službenika Odjeljenja, održali sastanke sa predstavnicima Uprave carina, Poreske uprave, Uprave za kadrove i Komisije za hartije od vrijednosti. Aktivnost 1.1 (Procjena implementacije planova integriteta i preporuke za njihovo unapređenje), za cilj ima analizu sprovođenja planova integriteta. U fokusu prve misije bila je oblast javnih nabavki. Eksperti iz ANAC-a su službenicima Agencije predstavili EU direjktive u ovoj oblasti, kao i i italijansku praksu, a službenici Agencije su ih okvirno upoznali sa domaćim zakonodavnim okvirom i praksom. Eksperti su dalje imali konsultativne sastanke sa predstavnicima Uprave za javne nabavke i Državne komisije za kontrolu postupka javne nabavke. Ova misija je za rezultat imala izvještaj o antikorupcijskim instrumentima u Zakonu o javnim nabavkama, koji će Agenciji poslužiti za sačinjavanje sektorskih preporuka u odnosu na planove integriteta, kao i za izradu mišljenja na ovaj zakon. Aktivnost 3.2 (Razvoj sveobuhvatnog plana za podizanje svijesti o Zakonu o lobiranju), eksperti su razgovarali sa službenicima Odsjeka za integritet i lobiranje, Odsjeka za analizu propisa, i Odsjeka za edukacije, kampanje, istraživanja i analitiku. Službenici Agencije su italijanskim ekspertima predstavili nadležnosti, aktivnosti i rezultate rada Agencije u promociji instituta lobiranja i dosadašnjoj primjeni Zakona o lobiranju. Eksperti su objasnili su kako funcioniše sistem lobiranja u Italiji, te dobru praksu u promociji djelatnosti lobiranja. Oni su naglasili potrebu za podizanjem javne svijesti o značaju lobiranja u ostvarivanja ciljeva od javnog interesa. Naredne ekspertske misije u
84
okviru ove aktivnosti biće posvećena izradi brošure za promociju djelatnosti lobiranja, kao i organizaciji okruglog stola na ovu temu. Aktivnost 3.1 (Analiza implementacije Zakona o lobiranju), prva misija je za cilj imala konsultacije sa službenicima Agencije, ali i odabranim obveznicima zakona, pa se italijanski ekspert sastao sa predstvancima relevantnih institucija na lokalnom i centralnom nivou, koji su se odazvali pozivu, i to: Sekretarijat za lokalnu samoupravu i Sekretarijat za urbanizam i zaštitu životne sredine Glavnog grada, te Odborom za statut i propise Skupštine Opštine Glavnog grada, kao i Odborom za zakonodavstvo Skupštine Crne Gore. Italijanski ekspert je službenicima Agencija predstavio uporednu analizu o trenutnoj implementaciji specifičnih standarda lobiranja u zemljama EU, ranjive aspekte u lobiranju i alate za procjenu propisa o lobiranju. Nakon misije, italijanski ekspert je sačinio izvještaj sa preporukama za unapređenje implementacije propisa o lobiranju.
- Horizontalni mehanizam za Zapadni Balkan i Tursku U 2017. u okviru navedenog projekta, realizovane su sledeće aktivnosti: - Izrađena trogodišnja Komunikaciona strategija Agencije i izrađen jednogodišnji Akcioni Plan za sprovođenje Komunikacione strategije za period septembar 2017 - septembar 2018;- - Urađena analiza zakonodavnog okvira za kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja sa definisanim preporukama za izmjenu zakona. Preporuke dostavljene Parlamentarnoj radnoj grupi za izmjenu izbornog zakonodavstva,. - Izrađen dizajn baze za unapređenje kontrole finansiranja političkih subjekata; - Izrađene preporuke za sprovođenje dubinske kontrole, zasnovane na procjeni rizika tokom izborne kampanje; - Urađen nacrt Smjernica za državne službenike, sudije, tužioce i policiju u dijelu obaveza koje se tiču zviždača i zaštite zviždača; - Izrađene preporuke za unapređenje metodologije za provjeru imovinskih kartona javnih funkcionera zasnovanoj na procjeni rizika. Predstoji izmjena Pravila o radu Agencije kako bi se navedene peporuke inkorporirale i naredni ciklus provjera vršio po izmijenjenoj metodologiji; - Izrađene Smjernice za poslanike, sudije i tužioce o etici i sprečavanju sukoba interesa, što je doprinijelo i realizaciji GRECO preporuka u okvori IV runde evaluacija.
- Regionalni program RAI U okviru „Regionalnog programa JIE za jačanje kapaciteta antikorupcijskih organa i civilnog društva za borbu protiv korupcije i doprinos mehanizmu evaluacije primjene UNCAC“, koji sprovodi RAI, finalizovana je Metodologija za procjenu podložnosti zakonskih propisa korupciji. Na osnovu iste, nadležni odsjek Agencije je pripremio sedam Mišljenja za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata, a kroz projekat su obezbijeđeni prevodi tih mišljenja. Komunikacija i asistencija učešća predstavnika relevantnih crnogorskih organa na 12. Ljetnjoj školi RAI, koju je Sekretarijat RAI, u saradnji sa Centralnom kancelarijom za borbu protiv korupcije (CBA) u Poljskoj, organizovao 3-7. jula, u Varšavi, Poljska. Tema ovogodišnje škole je bila „Prekogranična saradnja u povraćaju imovine i istragama slučajeva korupcije - Inovativni mehanizmi i alati“.
85
Predstavnici Odjeljenja za međunarodnu saradnju su učestvovali na dva sastanka Upravne grupe RAI: u Sofiji, Bugarska, 12. juna i 24. oktobra u Ljubljani, Slovenija, na kojima su razmatrani i usvojeni strateški dokumenti ove organizacije, finansijski i drugi izvještaji, uključujući i Plan rada (2018-2020). Takođe, u organizaciji RAI-a, Regionalnog savjeta za saradnju (RCC) i slovenačke Komisije za sprečavanje korupcije, predstavnici Agencije su učestvovali na Regionalnom forumu o efektivnom sprečavanju korupcije kroz procjenu rizika (25. i 26. oktobar), na kojem su predstavili rezultate i način rada Agencije kada je u pitanju zakonodavna procjena rizika od korupcije.
- Grupa država Savjeta Evrope protiv korupcije (GRECO) Kao nastavak aktivnosti koje proističu iz članstva Crne Gore u GRECO-u, na zasijedanju ove organizacije koje je održano u periodu 16-18. oktobar 2017. godine usvojen je Izvještaj o usaglašenosti za Crnu Goru u okviru IV kruga evaluacije koji se odnosi na Prevenciju korupcije u odnosu na članove parlamenta, sudije i državne tužioce. Agencija je kao nacionalani koordinator ovog procesa, u saradnji sa nadležnim državnim organima, sačinila navedeni Izvještaj o sprovedenim aktivnostima u cilju realizacije ukupno 11 preporuka upućenih Crnoj Gori i proslijedila Sekretarijatu GRECO-a na razmatranje. Crna Gora ispunila ukupno šest preporuka, dvije su ocijenjene kao djelimično realizovane, a preostale tri su ocijenjene kao nerealizovane. Rok za realizaciju djelimično realizovanih i nerealizovanih mjera je 18 mjeseci. Imajući u vidu da Sekretarijat GRECO–a sve evaluacije i njihove rezultate tretira kao interne akte, dok zemlja članica ne odobri njihovo objavljivanje, Agencija je prevela Izvještaj na crnogorski jezik i uputila ga Ministartsvu pravde kako bi se kandidovao za sjednicu Vlade, koja je nadležna za izradu odgovarajućih zaključaka, kojim bi se omogućilo njegovo objavljivanje. Takođe, kada je u pitanju V krug GRECO evaluacija, koji se odnosi na sprečavanje korupcije i promociju integriteta u odnosu na najviše nivoe izvršne vlasti, rukovodilac Odjeljenja za međunarodnu saradnju i standarde, nakon sprovedene obuke u Strazburu, uvršten je u zvanični sastav GRECO evaluacionog tima koji će evaluirati najviše predstavnike izvršne vlasti u Makedoniji, 1-5. oktobra 2018. godine.
- Realizacija aktivnosti koje proističu iz članstva u regionalnim i međunarodnim institucijama i organizacijama iz oblasti sprječavanja korupcije, a u kojima je Agencija kontakt institucija za Crnu Goru
Međuvladina radna grupa za evaluaciju primjene Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije (UNCAC): U okviru mehanizma evaluacije primjene Konvencije UN protiv korupcije, u junu 2017. Crna Gora je žrijebanjem određena da bude jedna od država koja će evaluirati primjenu poglavlja II (Preventivne mjere) i V (Povraćaj dobara) Konvencije u Makedoniji, dok je druga država evaluator Moldavija. Agencija kao nacionalni koordinator za aktivnosti u vezi mehanizma evaluacije UNCAC-a, administrira cjelokupni proces na nacionalnom nivou. Vezano sa predmetnu evaluaciju u Makedoniji, imenovani službenici Agencje, zajedno sa imenovanim predstavnicima VDT, te kolegama iz Moldavije i Kancelarije UN za suzbijanje droga i kriminala (UNODC), održali su konferencijiski poziv, tokom kojeg su dogovoreni detalji postupka evaluacije. Krajem januara o.g., Kancelarija UNODC-a je dostavila
86
Agencij makedonske odgovore na upitnik o samoprocjeni, koji će u narednom periodu biti predmet analize Evaluacionog tima (Agencija i VDT). Prethodno je imenovana kontakt osoba za evaluaciju u okviru drugog ciklusa evaluacije primjene UNCAC iz Agencije, a službenica Odjeljenja učestvovala je na Radionici o UNCAC-u i mehanizmu evaluacije primjene te konvencije. Pripremljena je i informacija za RG za prevenciju.
- Antikorupcijska mreža za istočnu Evropu i centralnu Aziju Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (ACN OECD)
U 2017. realizovano je niz aktivnosti u vezi sa članstvom u ACN OECD: Komunikacija i asistencija učešća predstavnika relevantnih crnogorskih institucija na događajima ACN-a: VIII sastanku ACN-ove Mreže organa za sprovođenje zakona (LEN); te stručnom regionalnom seminaru „Poslovni integritet u istočnoj Evropi i centralnoj Aziji“. Na zahtjev ACN-a, prikupljeni i dostavljeni osnovni podaci o organima i institucijama za suzbijanje korupcije u Crnoj Gori, i kontakt osobama u njima, te ; stalnoj kontakt osobi za LEN (tužilac SDT). Prikupljeni komentari od VDT, MP na nacrt ACN Studije o međunarodnoj saradnji u krivičnim stvarima (korupcija), prevedeni i dostavljeni ACN; Preveden i dostavljen VDT, Vrhovnom sudu Upitnik ACN za izradu tematske studije o oduzimanju predmeta i sredstava stečenih krivičnim djelom korupcije, objedinjeni odgovori dostavljeni ACN; Učešće na regionalnom seminaru „Poslovni integritet na Zapadnom Balkanu“.
- Ostale aktivnosti u okviru pregovaračkog procesa EU i CG / „Berlinski proces“ Direktor Agencije učestvovao je na Samitu Zapadno-balkanske šestorke (WB6), u okviru sastanka rukovodilaca antikorupcijskih tijela, koji je održan 13. jula. Glavni fokus sastanka je bio na regionalnoj dimenziji u oblastima prevencije korupcije, zviždača i zaštite zviždača, sukoba interesa, transparentnosti i javnih nabavki. Predstavnik Agencije učestvovao je na konferenciji “Bezbjednost i Zapadni Balkan: razvoj partnerstva u cilju identifikovanja zajedničkih izazova“, održanoj u periodu 18-20 oktobar 2017. u, Wilton Park-u, Steyning, Zapadni Saseks, Velika Britanija. Konferencija, kao pripremni događaj za naredni Samit u Londonu, okupila je visoke predstavnike i eksperte iz Zapadnog Balkana i Velike Britanije i predstavlja nastavak saradnje i identifikovanja zajedničkih ciljeva u okviru uspostavljene platforme saradnje Zapadno-balkanske šestorke, Velike Britanije i ključnih međunarodnih partnera. U okviru istog procesa, održane su radionice na operativnom nivou u Trstu i Skoplju, na kojima su učestvovali predstavnici ASK i predstavili studije slučaja i zakonska rešenja iz oblasti sprečavanja sukoba interesa, zaštite zviždača, kontrole imovinskih kartona javnih funkcionera, kao i sprečavanja korupcije u obalsti javnih nabavki.
87
- Aktivnosti u cilju pružanja podrške nadležnim državnim organima i organizacijama u civilnom sektoru na polju međunarodne saradnje u sprječavanju korupcije
Na poziv Centra za demokratsku tranziciju (CDT-a) i regionalne mreže NVO „SELDI“, Agencija je postala partner te organizacije na projektu „Civilno društvo za dobro upravljanje i borbu protiv korupcije u jugoistočnoj Evropi“, čiji je cilj unapređenje kapaciteta civilnog društva na Zapadnom Balkanu, putem odgovornog zagovaranja, nadzora i praćenja politika, te dijaloga sa vladama u oblasti dobrog upravljanja i borbe protiv korupcije. Projekat je prošao prvi krug evaluacije za finansiranje od strane EU, a kao partnerske organizacije uključile su se i antikorupcijske agencije ostalih država regiona jugoistočne Evrope. Takođe, na poziv Centra za građansko obrazovanje (CGO), Agencija je postala pridruženi partner na projektu „Smjestimo korupciju u muzej“ koji je podržan od strane Delegacije EU u Crnoj Gori, a čiji je nosilac CGO, partneri NVO CEMI, NVO Bonum, NVO Ui Info i NVO za Druga, dok su saradnici, pored Agencije i Ministartsvo javne uprave. Cilj projekta je unapređenje borbe protiv korupcije i integriteta na lokalnom nivou, kroz intenziviranje saradnje između organizacija civilnog društva i lokalnih vlasti, kao i jačanje kapaciteta OCD.
- Broj iniciranih i sklopljenih memoranduma o saradnji sa srodnim institucijama Agencija je sklopila Memorandum o saradnji sa Državnom komisijom za sprječavanje korupcije Republike Makedonije. Memorandum je potpisan u skladu sa zakonskim nadležnostima Agencije i Državne komisije, i međunarodnim pravnim okvirom, posebno Konvencijom Ujedinjenih nacija protiv korupcije potpisan 10. novembra 2017. Potpisnice uspostavljaju saradnju u cilju razmjene iskustava, informacija i tehničke pomoći i podrške radi unapređenja njihovog rada u skladu sa zakonskim nadležnostima, a u vezi sa širokim spektrom pitanja u oblasti sprječavanja korupcije, promocije sistema integriteta i dobrog upravljanja. Agencija je u decembru 2017. potpisala Sporazum o saradnji sa Komisijom za sprječavanje korupcije Slovenije kojim su definisani modaliteti dalje saradnje zajedničke aktivnosti ove dvije nezavisne, preventivne antikorupcijske institucije.
- Ispunjene obaveze koje proizilaze iz rada Međuvladine grupe za evaluaciju primjene UNCAC (IRG), i drugih radnih grupa UN za oblast primjene standarda UNCAC
Uoči 7. zasijedanja Grupe za procjenu implementacije UNCAC u junu, žrijebom je utvrđeno da Crna Gora bude jedna od država evaluatora Republike Makedonije u okviru drugog ciklusa evaluacije. Evaluacija primjene UNCAC-a u R. Makedoniji u okviru II ciklusa evaluacije je započeta krajem novembra 2017. Imenovani službenici Agencije, zajedno sa imenovanim predstavnicima VDT-a, te kolegama iz Moldavije i Kancelarije UN za suzbijanje droga i kriminala, kao Sekretarijata mehanizma evaluacije, održali su konferencijiski poziv tokom kojeg su dogovorili detalje postupka. Crnogorski eksperti zaduženi su za analizu primjene poglavlja V UNCAC- Povraćaj imovine, u R. Makedoniji, i prvi nacrt analize dužni su dostaviti do 26. februara 2018. godine. Prethodno je, posredstvom MVP, UNODC dostavljena je dopunjena lista službenika Agencije, koji će biti uključeni u evaluacije primjene UNCAC u okviru drugog ciklusa. U komunikaciji sa ostalim
88
crnogorskim institucijama uključenim u mehanizam evaluacije UNCAC, načelnica Odjeljenja je imenovana za kontakt osobu za evaluacije u okviru drugog ciklusa. Službenica Odjeljenja učestvovala je na Radionici o UNCAC-u i mehanizmu evaluacije primjene te konvencije, održanoj 25-27. septembra u Sarajevu. Radionicu je organizovao UNODC, uz podršku Austrijske razvojne agencije i Evropske banke za obnovu i razvoj. U radionici je učestvovalo oko 60 predstavnika vladinog i nevladinog sektora, te akademije, iz Albanije, Bosne i Hercegovine, Crne Gore, Srbije, Kosova, Makedonije i Moldavije. Ostale aktivnosti Nastavljeno je prikupljanje podataka i izvještavanje OECD u cilju izrade OECD-ove Studije o konkurentnosti za 2018. kojim na nacionalnom nivou koordinira Ministarstvo ekonomije. U traženom roku, prikupljeni su, sačinjeni i prevedeni odgovori na upitnik za izradu OECD-ove Studije o konkurentnosti za 2018, kao i odgovori na naknadna dodatna pitanja. U roku su sačiinjeni i odstavljeni komentari na prvi nacrt Izvještaja o konkurentnosti za 2018. Uzeto je učešće na sastanku u organizaciji MEK, u cilju sumiranja aktivnosti u procesu prikupljanja podataka za OECD-ove Studije o konkurentnosti za 2018. Kada je u pitanju Strategija razvoja JIE do 2020, dati su komentari na Programski dokument Strategije JIE 2020 za period do 2019, a prethodno i popunjena Tabela kvantitativnih indikatora za 2017. za Strategiju razvoja JIE 2020, u dijelu nadležnosti Agencije. Rukovodilac Odjeljenja učestvovao je u izradi Nacionalnog izvještaja o stanju ljudskih prava u CG, iz domena antikorupcije, u sačinjavanju odgovora na dodatna pitanja ugovornih tijela UN u oblasti ljudskih prava, kao i u pripremi delegacije CG i izradi platforme za predstavljanje navedenog Izvještaja u Ženevi, planiranog za 22. januara, na čelu sa potpredsjednikom Vlade za politički sistem, unutrašnju i vanjsku politiku kao šefom delegacije. Agencija je u periodu od od 13. do 16. februara 2017. godine realizovala Projekat podrške Agenciji u oblasti kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja od strane Ambasade Velike Britanije u Crnoj Gori. Projekat se sprovodio kroz tehničku saradnju i ekspertizu britanske ekspertkinje Lize Klajn, sa službenicima Odsjeka za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja povodom analize podzakonskog akta – Obrasca izvještaja političkih partija o prikupljenim i utrošenim sredstvima tokom izborne kampanje, označila je ujedno i završnu misiju u okviru navedenog projekta koji je zvanično završen 20. marta 2017.
U okviru Projekata jačanje administrativnih kapaciteta po svim oblastima rada u ASK u 2017. ASK je imala podršku slovenačkog eksperta EU Bećira Kečanovića, u cilju pružanja konsultantske podrške prilikom sačinjavanja Odluka i Mišljenja Agencije, u oblastima zviždača i zaštite zviždača, sukoba interesa i procjene podložnosti korupciji zakonskih propisa. (Detalji o realizaciji aktivnosti u dijelu ostvarivanja cilja 10). Ocjena stanja Agencija sprovodi dva ključna projekta za jačanje svojih internih kapaciteta, kao i kapaciteta subjekata sprovođenja zakona iz njene nadležnosti i to, IPA 2014 projekat posvećen jačanju kapaciteta Agencije u oblastima donošenja i analize planova integriteta, prijava i zaštite zviždača i
89
oblasti lobiranja, a sa druge strane projekat SE/EU Horizontalni mehanizam – Borba protiv ekonomskog kriminala, posvećen jačanju kapaciteta Agencije i subjekata primjene zakona u oblasti sprečavanja sukoba interesa, provjere imovinskih kartona javnih funkcionera i sprovođenja kontrole finansiranja političkih subjekata i izbronih kampanja. Imajući u vidu navedene projekte, kao i projekat Regionalne antikorupcijske inicijative (RAI), posvećen jačanju kapaciteta Agencije i organa vlasti za procjenu podložnosti korupciji zakonskih propisa i institucionalnu procjenu rizika od korupcije, može se zaključiti da su sve ključne nadležnosti Agencije projektno podržane u periodu od najmanje dvije godine, kao i da se projektne aktivnosti sprovode u skladu sa projektnim planovima rada bez značajnih odstupanja.
90
V. Aktivnosti Agencije u EU integracionom procesu
Poglavlje 23 Agencija je aktivni učesnik procesa pristupanja Crne Gore EU kroz Poglavlje 23. U tom smislu kao centralno preventivno antikorupcijsko tijelo, koordinira podoblast Prevencija korupcije koja obuhvata sve najvažnije institute iz ove oblasti. Navedena koordinacija takođe, omogućava Agenciji da prati reformske procese u oblasti prevencije korupcije i svoje strateške ciljeve planira u odnosu na rezultate reformi pojedinih resora javnog sektora. Kroz sastav radne grupe za Poglavlje 23, od zaposlenih Agencije za sprječavanje korupcije, 3 koordinatora za oblast Prevencija korupcije i 1 član radne grupe, učestvuju u izradi polugodišnjih izvještaja po AP za ovo Poglavlje (11 mjera i 10 podmjera se tiču rezultata rada Agencije dok za ostatak AP prate ispunjavanje i izvještavanje za ukupno 49 mjera i 2 podmjere. Ostale mjere se tiču rezultata rada drugih organa i institucija.) Izrada polugodišnjih izvještaja po AP 23 podrazumijeva unošenje kroz Portal evropskih integracija odgovore na mjere i indikatore postavljene ovim Akcionim planom ali i zajedničke sastanke sa predstavnicima NVO sektora koji su članovi radne grupe za Poglavlje 23 kojom prilikom se usklađuju odgovori i ocjene za pojedine mjere i indikatore. U oblasti Prevencija korupcije Akcionog plana za Poglavlje 23, prvi set mjera se odnosi na uspostavljanje operativne Agencije, jačanje njenih kapaciteta i efikasno sprovođenje zakona koji su joj stavljeni u nadležnost. Mjere iz ove oblasti ocijenjene su kao realizovane, djelimično realizovane ili realizovane u kontinuitetu. U odnosu na budući period, pažnja Agencije će, prije svega biti usmjerena na popunjavanje preostalih slobodnih radnih mjesta, dalji razvoj informacionog sistema i proaktivan pristup Agencije u sprovođenju Zakona o lobiranju. Za dio AP koji se tiče sprječavanje sukoba interesa i prijave imovine nosilaca javne funkcije, mjere koje se odnose na ovu oblast se cijene kao kontinuirano realizovane. Agencija će i u budućem periodu proaktivno provjeravati navode koje dobija ili za koje saznaje po službenoj dužnosti o kršenju navedenih instituta i nastojati da obrazloženim odlukama spriječi zloupotrebe u ovoj oblasti. Treća oblast u AP 23 se odnosi na jačanje integriteta u javnom sektoru, kroz neophodne zakonske i organizaciono-institucionalne mjere koje su u tom cilju definisane. Mjere iz ove oblasti tiču se rezultata rada drugih institucija i odnose se na dosljednu primjenu ZUP-a, potrebu jačanja nadležnosti inspekcijskih organa i sprovođenje obaveze vođenja centralne kadrovkse evidencije kao neophodnog izvora podataka za sprovođenje reformskih aktivnosti u oblasti državne uprave. U dijelu AP koji se tiče kontrole finansiranja političkih partija, radi se o ispunjavanju redovnih nadležnosti Agencije i potrebi daljih aktivnosti na saradnji sa svim relevantnim subjektima koji mogu pomoći Agenciji u ovoj važnoj nadležnosti. Važan segment navedenih mjera tiče se i ispunjavanja GRECO preporuka za ovu oblast i potrebe donošenja Smjernica za upotrebu javnih resursa što je dio navedenih preoruka. U dijelu AP koji sadrži mjere za druge relevantne državne institucije u oblasti slobodnog pristupa informacijama, neophodno je raditi na usklađivanju zakonske regulative sa međunarodnim
91
standardima kako bi navedeno ustavno pravo bilo u potpunosti ostvarivo te je u tom cilju potrebno pratiti praksu Evropskog suda za ljudska prava i prenositi je u crnogorski pravni sistem. Za oblasti od posebnog rizika koje korespondiraju sa oblastima iz Operativnog dokumenta, mjere iz AP 23 se prije svega odnose na donošenje novih zakonskih i podzakonskih akata i rezultate njihove primjene (javne nabavke i urbanizam), jačanje inspekcijskog nadzora (javne nabavke) i jasnu statistiku za procesuiranje slučajeva korupcije na visokom nivou (policija). Kada se govori o ulozi Skupštine u procesu integracija, suštuna mjera iz AP 23 se odnosi na jačanje njene kontrolne uloge i efikasno sprovođenju etičkih pravila za poslanike. Uloga NVO u procesu integracija je posljednja oblast iz dijela Prevencija korupcije, akcionog plana 23 te je u budućem periodu potrebno raditi na njihovoj uključenosti u rad institucija javnog sektora u cilju zajedničkih rezultata u ovom procesu. Dakle, oblasti iz AP 23 koje stiču Prevencije korupcije korespondiraju Strateškim ciljevima koje Agencija postavlja u Planu rada za kalendarsku godinu. Navedni ciljevi prije svega odražavaju ono što su osnovne nadležnosti Agencije kroz 3 zakona koje primjenjuje i Agencija će u 2018. godini prioritete svoga rada, kroz postavljene ciljeve usmjeriti na preporuke koje su joj ispostavljene kroz izvještaje EK i kroz razne vidove komunikacije koje redovno ostvaruje sa EU u okviru pregovaračkog procesa. U okviru tabela privremenih mjerila izvještava se po 8 privremenih mjerila ukupno, 7 se tiču rezultata rada Agencije a 1 mjerilo rezultata rada drugih organa i institucija. U odnosu na rezultate u ispunjavanju privremenih mjerila koji korespondiraju sa obavezama koje su kroz pojedine mjere ispostavljene Akcionim planom 23, Agencija će u budućem periodu nastaviti sa razvojem IT sistema, za koji je nedavno dobijena pomoć i od strane US Ambasade u iznosu od 40 000€, daljem stručnom usavršavanju kadrova kroz razne vrste ekspertske pomoći od strane međunarodnih partnera. Tu posebno ističemo IPA projekat koji je u toku, TAIEX aktivnosti, kao i ekspertsku pomoć regionalnih organizacija: RCC i RAI. U dijelu sukoba interesa i prijave imovine, Agencija će posebnu pažnju obratiti na postupanje nadzornih organa u situaciji kada se utvrdi kršenje zakona od strane javnih funkcionera. Što se tiče privremenih mjerila koje su u nadležnosti drugih institucija a iz dijela su Prevencija korupcije, neophodno je dalje jačati kapacitete i efikasnost inspekcijskih službi i uspotaviti efikasan sistem postupanja po i sankcionisanja nepoštovanja etičkih pravila za sve tri grane vlasti. Agencija takođe, u odnosu na statističke pokazatelje rada, preko resornog ministarstva, Evropskoj komisiji redovno dostavlja podatke za ukupno 5 tabela bilansa rezultata. Takođe koordinator za oblast Prevencija korupcije izvještava i po mjerama sadržanim u Operativnom dokumentu za sprečavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika. Operativni dokument ima 63 mjere i u potpunosti prati metodologiju i strukturu izrade Akcionog plana za Poglavlje 23. Što se tiče obaveza Agencije, za 9 mjera iz Operativnog dokumenta je Agencija primarno ili sekundarno odgovorna za njihovu realizaciju. Navedene mjere su ocjenjene kao realizovane ili se realizuju u kontinuitetu.
92
U narednom periodu, Agencija će u cilju pune realizacije mjera iz Operativnog dokumenta posebnu pažnju staviti na edukativnim aktivnostima za prepoznavanje rizika od korupcije kao što je obrazovanje i na saradnju u cilju postupanja po prijavama o ugrožavanju javnog ineteresa koje upućuju na korupciju u jedinicama lokalnih samouprava. Koordinirajuća uloga zaposlenih u Agenciji odnosi se i na izradu priloga za Pododbor za pravdu, slobodu i bezbjednost - mart 2017. godine, sačinjavanje odgovora na Nezvanični dokument o stanju u oblastima 23 i 24, priloga za Savjet za stabilizaciju i pridruživanje i priloga za sjednicu Savjeta za vladavinu prava i koordinaciju i izradu priloga za Izvještaj o napretku Crne Gore. U okviru obaveza na putu evropskih integracija, u Agenciji su boravili eksperti Evropske komisije od 5. do 9. juna 2017. godine koji su u okviru ekspertske misije sagledavali rezultata rada Agencije u oblastima kontrole finansiranja političkih partija, sukoba interesa, lobiranja i zaštite zviždača ali i sveobuhvatne aktivnosi koje Agencija preduzima. Jedan od koordinatora je član radne grupe za izradu Zajedničkog plana mjera za suzbijanje korupcije na graničnim prelazima. RG je izradila Plan u kome je Agencija prepoznata kao obveznik mjere koja se odnosi na edukativne aktivnosti u borbi protiv korupcije. Agencija takođe redovno izvještava o sprovođenju aktivnosti od strane Agencije na planu kontinuiranog ispunjavanja zahtjeva iz smjernica/akcionih planova u okviru vizne liberalizacije. U cilju koordinacije prioriteta iz pristupnih pregovora na nacionalnom nivou, Agencija prati zaključke Kolegijuma za pregovore o pristupanju Crne Gore EU i Savjeta za vladavinu prava i redovno izvještava po njima. Agencija za sprječavanje korupcije kao koordinator za oblast Prevencija korupcije na godišnjem nivou koordinira sačinjavanje TAIEX mape i realizaciju događaja koji su njom predviđeni. Kada je u pitanju TAIEX mapa za 2017. dvije aktivnosti koje je Agencija kandidovala za ovu godinu su realizovane: - studijska posjeta Odsjeka za praćenje propisa i davanje mišljenja na propise iz oblasti antikorupcije Litvanskoj Agenciji za borbu protiv korupcije - Specijalna služba za istrage Republike Litvanije (STT) u periodu od 21 -23. novembra 2017. godine i - ekspertska misija za Odjeljenje za informacione tehnologije na temu: Kreiranje internih procedura kao što je IT Strategija za upravljanje i zaštitu podataka - januar 2018. godine. Agencija je i kroz TAIEX mapu za 2018. kandidovala veliki broj aktivnosti koje se prije svega odnose na jačanje stručnih kapaciteta zaposlenih, kroz ekspertske misije ili radionice sa ekspertima EK.
93
VI. Odjeljenje za informacione tehnologije Glavne prioritete u razvoju informacionog sistema u 2017. Agencija je konstatovala u Planu razvoja informacionog Sistema i u skladu sa tim Planom se razvija sistem kroz unapređenje hardverske infrastrukture, razvoja novih softverskih modula, kreiranje servisa i unapređenje web-sajta, jačanje kadrovskih kapaciteta kroz usavršavanje zaposlenih u Odjeljenju za informacione tehnologije. Tokom 2017. u aplikativnom softveru pripremljen je Modul za Planove integriteta koji sadrži i statističku komponentu, a počeo je i razvoj Modula za kontrolu finansiranja političkih partija i praćenje izborne kampanje. Informacioni sistem Agencije omogućio je efikasniju kontrolu prihoda i imovine, unaprijeđenjem podsistema za pristup bazama podataka drugih državnih organa, koji je u 2017. doživio svoj punu upotrebu, a raste broj državnih organa čijim bazama podataka Agencija pristupa raste. Agencija je u 2017. nastavila sa unaprijeđenjem hardverskih resursa i nivoa informacione bezbjednosti u skladu sa progresivnim rastom baze podataka. Hardverska infrastruktura Agencija je u 2017. realizovala nabavku potrebne hardverske opreme, izvršena je njena instalacija i integracija u postojeći sistem neophodne dodatne hardverske opreme, u skladu sa progresivnim rastom baze podataka koji je evidentan u informacionom sistemu, budući da su implementirani novi softverski moduli. Navedena oprema omogućila je sve uslove za stabilan rad Sistema. Realizovana je nabavka redudantnog klima uređaja i izvršeno je njeno postavljanje. Postupak nabavke agregata je realizovan, izvršeno je postavljanje na krov zgrade, agregat je testiran i stavljen u funkciju. Na taj način su dodatno unaprijeđeni uslovi za čuvanje podataka u server sali, kao i umanjene eventualne posljedice prilikom nestajanja napajanja električnom energijom, čime je omogućen veći stepen zaštite vrijedne hardverske opreme u server sali, te unaprijeđen stepen dostupnosti servisa u Agenciji. Realizovni su novi softverski bezbjednosni alati, kao i informatička oprema za monitoring računarske mreže i pristup. Uz podršku Ambasade SAD, kroz donaciju vrijednu oko 40.000 € za nabavku novih bezbjednosnih alata i opreme, u značajnoj mjeri je unaprijeđen nivo informacione bezbjednosti u Agenciji. Na ovaj način omogućeno je da se obezbijedi redudantnost core opreme u Agenciji, što predstavlja jedan od standarda u radu sa informacionim sistemima.17
Aplikativni softver Agencije
U dijelu unapređenja softvera, Agencija je implementirala modul za e-upravljanje, koji je omogućio elektronsko upravljanje predmetima i elektronsku arhivu prilikom kojeg se svi ulazni i izlazni dokumenti digitalizuju. Dodatno su unaprijeđeni i softverski moduli za upravni i prekršajni postupak.
17Donacija će doprinijeti daljem unaprjeđenju hardverske infrastrukture za potrebe rada informacionog sistema Agencije, nivoa bezbjednosti informacionog sistema, kao i nivoa transparentnosti i interakcije sa građanima, unaprijeđen rad Agencije u svim organizacionim jedinicima, posebno u oblasti informacionih tehnologija, kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja i prevencije korupcije.
94
Razvijeni su i u upotrebu stavljeni elektronski modul za registar lobista koji je dostupan i na web- sajtu, i modul za zviždače, koji sadrži elektronsku prijavu korupcije, evidenciju zviždača i prijava zviždača, evidenciju zaštitu zviždača, predmete koji se tiču zviždača, i izvještaje.
Aplikativni softver Agencije unaprijeđen je uvođenjem Modula za planove integriteta sa statističkom komponentom. Na taj način će ubuduće svi obveznici podnošenja Planova integriteta već od 2018. Planove i Izvještaje o Planovima integriteta dostavljati elektronskim putem, dok će Agencija u svom dijelu aplikacije moći da vrši analitiku nad dostavljenim planovima u cilju kreiranja preporuka za njihovo unapređenje. Izvršene su i izmjene u modulima upravnog i prekršajnog postupka, u skladu sa zahtjevima korisnika i u njima se nesmetano vrši unos podataka. Razmjena podataka sa informacionim sistemima drugih državnih organa
95
Ono što je još jedna novina jeste da je uveden Modul za automatsku razmjenu podataka sa drugim informacionim sistemima organa, koji je tokom godine kontinuirano unaprjeđivan. Poseban napredak je postupak implementacije u informacioni sistem Agencije modula za automatsku razmjenu podataka sa informacionim sistemima drugih državnih organa. Osim povezivanja koja je omogućeno ranije sa MUP-om, Upravom za nekretnine i Poreskom upravom, u 2017. je realizovano povezivanje i sa CRPS – Centralni Registar privrednih subjekata, CRS – centralni registar građana, CDA- registar akcija i hartija od vrijednosti, koji su značajni u procesu kontrole imovine javnih funkcionera, a ostvaren je i pristup podacima Ministarstva pravde - registar kaznene evidencije, koji će bitno unaprijediti efikasnost u praćenju finansiranja političkih partija. Naročito važno je naglasiti da se radi o pristupima podacima drugih državnih organa u realnom vremenu. Dostavljanje izvještaja
Informacioni sistem Agencije omogućio je dostavljanje elektronskim putem podataka o poštovanju ograničenja u vršenju javnih funkcija i kontroli primljenih poklona, donacija i zaključenih sponzorstava, kao i izvještavanje i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja kroz dostavljanje elektronskih izvještaja o prigovorima u kampanji, elektronskih petnaestodnevnih izvještaja o prilozima u kampanji i elektronskih izvještaja o troškovima u izbornoj kampanji. Podaci koje dostavljaju političke partije kroz ovaj modul dostupni su građanima i zainteresovanoj javnosti na web stranici Agencije.
Informacioni sistem za kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja
Što se tiče planiranja i razvoja specijalizovanog modula za kontrolu političkih subjekata i praćenje izbornih kampanja, u skladu sa Izvještajem eksperta Savjeta Evrope i uz angažman eksperta Savjeta Evrope, urađen je projektni zadatak koji predviđa realizaciju Modula u tri faze.
U skladu sa definisanim funkcionalnostima iz Projektnog zadatka, Agencija je krajem 2017. počela sa razvojem određenih funkcionalnosti iz I faze, za koje su u tom trenutku postojale finansijske mogućnosti da se sa njima počne. Radi se o dijelu I faze.
96
Navedene funkcionalosti koje su razvijene su već u upotrebi u Odsjeku za kontrolu finansiranja
političkih partija i izborne kampanje.
Agencija je Predlogom budžeta za 2018. predvidjela neophodna finansijska sredstva za realizaciju II i
III faze Projekta i u toku je priprema dokumentacije za realizaciju ove nabavke.
Web sajt
Tokom 2017. redizajnirana je internet stranica Agencije, u skladu sa dinamikom iz Plana razvoja
informacionog sistema za 2017. i u skladu sa dostavljenim preporukama koji je donio poboljšanje
vizulenog izgleda i bolju strukturiranosti podataka na internet strani Agencije, kao i unapređenje Web
sajta kroz razvoj novih funkcionalnosti u skladu sa preporukama Savjeta, NVO sektora, kao i zaposlenih
u Agenciji.
Realizovane se i dvije aktivnosti koje su značajno doprinijele podizanju stepena transparentnosti
Agencije na još veći nivo. U tom smislu realizovane su i:
- Elektronska prijava korupcije
97
- Elektronski prigovor u kampanji
Ova funkcionalnost omogućava Prijavu ugrožavanja javnog interesa koje upućuje na postojanje
korupcije, uz zaštitu identiteta podnosioca i bezbjednost unešenih podataka. Funkcionalnost ja
postojala i ranije, ali je na prijedlog Savjeta Agencije omogućena prijava putem Web forme koja
predstavlja značajno unaprijeđenje, budući da je način dostavljanja prijave veoma jednostavan, a
ujedno i omogućava i bolju iskorišćenost podataka dostavljenih na ovaj način.
Na identičan način omogućeno je i elektronsko dostavljanje Prigovora u izbornoj kampanji.
U oba navedena servisa moguće je uz prijavu dostaviti i prateće dokumente, a prijave je moguće
podnijeti anonimno.
Uvedena je funkcionalnost RSS feed koji omogućava nevladinim organizacijama, medijima i
zainteresovanoj javnosti praćenje objavljenih novosti i dokumenata na sajtu.
Na internet stranci Agencije u 2017. objavljeno je 1.310 dokumenata.
Informaciona bezbjednost Dostizanje adekvatnog stepena nivoa informacione bezbjednosti jedan je od najvažnijih ciljeva Odjeljenja za informacione tehnologije. Ovoj aktivnosti poklanja se posebna pažnja, uzevši u obzir evidentno povećanje broja sajber napada u Crnoj Gori, pri čemu prednjače napadi na državne organe.
98
S tim u vezi neophodno je kontnuirano unaprijeđivanje bezbjedonosne opreme, softverskih alata za informacionu bezbjednost, usvajanje znanja o novim izazovima na polju sajber bezbjednosti na tehničkom nivou, podizanje svijesti kod svih zaposlenih u Agenciji o opasnosti i posljedicama sajber napada. U tom smislu, u Agenciji u 2017. i ključne aktivnosti koje možemo izdvojiti u informacionom bezbjednosti su: - Uvođenje novih softverskih bezbjedonosnih alata; - Instalacija hardverske opreme za informacionu bezbjednost; - Uvođenje specijalnih tokena za pristup sistemu. Edukacija U 2017. su zaposleni u Odjeljenju učestvovali na Open Data konferenciji u Briselu. Odobren je zahtjev za realizaciju TAIEX misije od DEU, na temu izrade IT policy u Agenciji. Ostale aktivnosti: U cilju boljeg izvještavanja, usvojena je Metodologija koja treba da doprinese što kvalitetnijem izvještavanju za potrebe menadžmenta. Odjeljenje za Informacione tehnologije i Odsjek za analitiku će raditi na izmjenama svih Modula i pojedinih funkcionalnosti koje bi omogućile kvalitetnije izvještavanje po svim organizacionim jedinicima i dovesti do isključivog izvještavanja iz informacionog sistema Agencije. Realizovani su sastanci sa svim organizacionim jedinicima u cilju realizacije ove aktivnosti, što bi doprinijelo realizaciji više indikatora (Planiranje i razvoj statističkih izvještaja, unapređenje postojećih modula aplikativnog softvera, unapređenje upotrebne vrijednosti informacionog sistema. Formirana je i Radna grupa koja će kontinuirano raditi na obezbjeđivanju uslova da se postepeno uvodi praksa da se izvještaji Agencije rade isključivo iz informacionog sistema Agencije. Odjeljenje za informacione tehnologije zaduženo je da u tom smislu informiše direktora Agencije na mjesečnom nivou sa stepenom realizacije zaključaka Radne grupe, kao i o eventualnim problemima u realizaciji.
99
VII. Unutrašnja organizacija Agencije sa brojem izvršilaca
Rad Agencije u 2017. je organizovan kroz dva Sektora: Sektor za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja i Sektor za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda; dva odjeljenja: Odjeljenje za međunarodnu saradnju i standarde i Odjeljenje za informacione tehnologije; i dvije službe: Služba za ljudske resurse i pravna pitanja i Služba za finansijske poslove. U cilju što efikasnijeg ispunjavanja ključnih nadležnosti, Agencija je u 2017. procijenila potrebu za reorganizacijom kadrova i identifikovala potrebe za dodatnim kadrovskim kapacitetima. S tim u vezi, na 38. sjednici Savjeta Agencije, 27. januara 2017. usvojen je novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Agenciji, kojim je broj izvršilaca povećan za 5 (ukupan broj izvršilaca 60). Najvažnije organizacione novine u novom Pravilniku su: u Sektoru za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja formiran je Odsjek za provjeru prihoda i imovine javnih funkcionera i državnih službenika koji imaju propisanu obavezu podnošenja izvještaja o prihodima i imovini, bez povećanja broja izvršilaca. U okviru Sektora za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda formiran je Odsjek za edukaciju, istraživanja, kampanje i analitiku. Služba za opšte poslove i finansije razdvojena je na Službu za ljudske resurse i pravna pitanja i Službu za finansijske poslove. Ukupno, od 60 sistematizovanih radnih mjesta, u 2017. popunjeno je 55. Struktura zaposlenih u 2017. godini:
R/B Zvanje Sistematizovano
Na radu 2017.
1. Direktor 1 1
2. Pomoćnik direktora 2 1
3. Načelnik 12 12
4. Sekretar/ka savjeta 1 1
5. Samostalni savjetnik I 18 15
6. Samostalni savjetnik II 9 9
7. Samostalni savjetnik III 4 4
8. Savjetnik III 4 3
9. Samostalni referent 7 7
12. Viši namještenik 2 2
Ukupno: 60 55
Kada su u pitanju upražnjena radna mjesta situacija je sledeća: Završen je interni oglas unutar državnog organa za popunu sledećih radnih mjesta: - Samostalni Savjetnik I u Odsjeku za sprječavanje sukoba interesa; - Samostalni Savjetnik I za kontrolu finansiranja političkih subjekata I izbornih kampanja u Odsjeku za sprovođenje mjera kontrole političkih subjekata I izbornih kampanja; - Samostalni Savjetnik I - Glavni analitičar u Odsjeku za edukacije, istraživanje, kampanje i analitiku. Takođe upražnjeno je radno mjesto pomoćnika direktora u Sektoru za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda.
100
VIII. Izvještaj o izvršenju budžeta Agencije za sprječavanje korupcije
Agencija za sprječavanje korupcije je u obavezi da sačini i dostavi Ministarstvu finansija – Državnom trezoru, najkasnije do 28. februara 2018. godine godišnji finansijski izvještaj za 2017. godinu, na obrascima 3, 5, 8 i 9 iz člana 2 Pravilnika o načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova, jedinica lokalne samouprave (Sl. list CG br. 23/14). Budžet Agencije za 2017. godinu je iznosio 1.666.601,63 €, od čega je utrošeno 1.481.304,61 € (procenat izvršenja je 88,88%). Ukupni izdaci Agencije za period 01.01-31.12. 2017. godine iznose 1.481.304,61 €, od čega: tekući izdaci------------------------------------1.269.450,31€ (85,70% ukupnih izdataka) kapitalni izdaci-----------------------------------191.256,30 € (12,91% ukupnih izdataka) otplata dugova-sudska rješenja--------------20.598,00 € (1,39% ukupnih izdataka)
101
Pregled tekućeg budžet i izvršenje tekućeg budžeta za period 01.01. - 31.12.2017.
Tekući budžet
za 2017. godinu
Izvršenje
tekućeg
budžeta za
2017.
Procenat
izvršenja
%
4 IZDACI 1.666.601,63 1.481.304,61 88,88
41 TEKUĆI IZDACI 1.466.774,63 1.269.450,31 86,55
411 Bruto zarade i doprinosi na teret
poslodavca
844.981,63 822.930,92 97,39
411-1 Neto zarade 498.934,74 484.788,59 97,16
411-2 Porez na zarade 73.304,73 71.550,21 97,61
411-3 Doprinosi na teret zaposlenog 180.707,96 176.018,22 97,40
411-4 Doprinosi na teret poslodavca 81.038,88 79.861,31 98,55
411-5 Opštinski prirez 10.995,32 10.722,59 97,52
412 Ostala lična primanja 46.974,00 38.844,77 82,69
412-5 Otpremnine 5.000,00 0
412-7 Ostale naknade 41.974,00 38.844,77 92,54
413 Rashodi za materijal 66.400,00 39.568,28 59,59
413-1 Administrativni materijal 36.000,00 32.140,08 89,28
413-3 Materijal za posebne namjene 6.000,00 2.672,66 44,54
413-4 Rashodi za energiju 14.400,00 0
413-5 Rashodi za gorivo 10.000,00 4.755,54 47,56
414 Rashodi za usluge 230.419,00 155.934,81 67,67
414-1 Službena putovanja 47.000,00 24.702,11 52,56
414-2 Reprezentacija 13.000,00 12.981,42 99,86
414-3 Komunikacione usluge 30.920,00 21.472,28 69,44
414-4 Bankarske usluge i negativne
kursne razlike
3.500,00 2.864,29 81,84
414-5 Usluge prevoza 2.000,00 0
414-6 Advokatske, notarske i pravne
usluge
5.000,00 300,00 6,00
414-7 Konsultantske usluge, projekti i
studije
23.999,00 19.824,73 82,61
414-8 Usluge stručnog usavršavanja 15.000,00 5.681,76 37,88
414-9 Ostale usluge 90.000,00 68.108,22 75,68
415 Rashodi za tekuće održavanje 45.000,00 21.584,31 47,97
415-3 Tekuće održavanje opreme 45.000,00 21.584,31 47,97
417 Renta 11.000,00 8.858,41 80,53
417-1 Zakup objekata 3.600,00 2.221,81 61,72
417-3 Zakup zemljišta 7.400,00 6.636,60 89,68
419 Ostali izdaci 222.000,00 181.728,81 81,86
419-1 Izdaci po osnovu isplate ugovora o
djelu
46.900,00 44.615,75 95,13
419-3 Izrada i održavanje softvera 113.500,00 97.595,32 85,39
419-4 Osiguranje 7.000,00 4.546,23 64,95
102
419-5 Kontribucije za članstvo u
domaćim i međunarodnim
organizacijama
39.600,00 24.000,00 60,61
419-9 Ostalo 15.000,00 10.971,51 73,14
43 Transferi institucijama,
pojedincima, nevladinom i javnom
sektoru
5.000,00 0
431 Transferi institucijama,
pojedincima, nevladinom i javnom
sektoru
5.000,00 0
431-8 Ostali transferi pojedincima 5.000,00 0
44 Kapitalni izdaci 194.826,00 191.256,30 98,17
441 Kapitalni izdaci 194.826,00 191.256,30 98,17
441-5 Izdaci za opremu 194.826,00 191.256,30 98,17
46 Otplata dugova 1,00 20.598,00
4630 Otplata obaveza iz prethodnih
godina
1,00 20.598,00
OBRAZLOŽENJE BUDŽETSKIH STAVKI: 411 - BRUTO ZARADE PLAN: 844.981,63 IZVRŠENJE: 822.930,92 97,39% Za bruto zarade i doprinose na teret poslodavca zaposlenih na nivou Agencije u 2017. utrošeno je 822.930,92 €. U skladu sa Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Agencije za sprječavanje korupcije planirano je da u 2017. bude popunjeno svih 60 radnih mjesta, a zaključno sa 31.12.2017. godine popunjeno je 55 radnih mjesta. Navedena sredstva su utrošena u skladu sa Zakonom o zaradama zaposlenih u javnom sektoru i Zakonom o sprječavanju korupcije. Prema članu 96 Zakona o sprječavanju korupcije, zaposleni u Agenciji imaju mjesečni dodatak na zaradu u iznosu od 30%. 412 – OSTALA LIČNA PRIMANJA PLAN: 46.974,00 IZVRŠENJE: 38.844,77 82,69% Navedena sredstva se odnose na ispatu otpremnina (koje nisu isplaćivane u 2017.) i naknada članovima Savjeta Agencije. U skladu sa Zakonom o sprječavanju korupcije, Savjet ima pet članova. Predsjednica Savjeta ima pravo na mjesečnu naknadu u iznosu od jedne prosječne zarade zaposlenih u Agenciji, dok članovi Savjeta imaju pravo na mjesečnu naknadu u visini od 70% prosječne zarade u Agenciji u prethodnoj godini, shodno članu 30 Zakona o zaradama zaposlenih u javnom sektoru i za iste utrošeno je 34.384,19 €. Zbog povećanja iznosa naknada Savjetu, izvršeno je preusmjeravanje sredstava u iznosu od 5.174,00 € sa pozicije 4415 – izdaci za opremu. Takođe, sredstva sa ove stavke u iznosu od 1.620,00 € su isplaćena za slučaj smrti člana porodice prema Granskom kolektivnom ugovoru za oblast uprave i pravosuđa, član 19, kao i 2.840,58 za naknade članovima Komisije za polaganje ispita za lobiste.
103
413 RASHODI ZA MATERIJAL PLAN: 66.400,00 IZVRŠENJE: 39.568,28 59,59% Sredstva sa navedene pozicije su utrošena za nabavku: - Administrativnog materijala – 32.140,08€ (kancelarijski i birotehnički materijal (13.838,17 €), sitan inventar i auto gume (5.238,26) i ostali materijal (13.063,65); - Materijal za posebne namjene – 2.672,66 € (nabavka redovne dnevne štampe, stručnih publikacija i naučnih časopisa iz oblasti antikorupcije, kao i za kataloge propisa); - Rashodi za gorivo – 4.755,54€ (Agencija posjeduje šest službenih automobila.) 414 RASHODI ZA USLUGE PLAN: 230.419,00 IZVRŠENJE: 155.934,81 67,67% Sredstva sa navedene pozicije su utrošena za nabavku: - Službena putovanja – 24.702,11 € - Reprezentacija – 12.981,42€ - Komunikacione usluge – 21.472,28€ - Bankarske usluge – 2.864,29€ - Advokatske i notarske usluge – 300,00€ - Konsultantske usluge, projekti i studije – 19.824,73€ - Usluge stručnog usavršavanja – 5.681,76€ - Ostale usluge – 68.108,22€ (usluge štampanja i prevođenja – 13.915,99€, oglasi i medijska prezentacija – 42.120,02€, ostale usluge – 12.072,21€ (obezbjeđenje službenih prostorija, press clipping i dr.).
415 RASHODI ZA TEKUĆE ODRŽAVANJE PLAN: 45.000,00 IZVRŠENJE: 21.584,31 47,97% Rashodi za tekuće održavanje – 21.584,31€ (održavanje opreme – 17.338,81€ i održavanje službenih automobila – 4.245,50€ ). 417 RENTA PLAN: 11.000,00 IZVRŠENJE: 8.858,41 80,53% Navedeni izdatak se odnosi na zakup kancelarije i zakup parking mjesta. Zakup kancelarije za potrebe IPA projekta (Agencija ima obaveze koje proističu iz tvining projekta IPA 2014 „Podrška implementaciji mjera integriteta“ od kojih je jedna obezbjeđenje kancelarije za inostrane partnere uključene u realizaciju navedenog projekta) - 2.221,81,€ i zakup parking mjesta - 6.636,60 € . 419 OSTALI IZDACI PLAN: 222.000,00 IZVRŠENJE: 181.728,81 81,86%
104
Sredstva sa navedene pozicije su utrošena: - Izdaci po osnovu ugovora o djelu – 44.615,75 € - Izrada i održavanje softvera – 97.595,32 € (izrada softvera za bezbjednost i monitoring nad bazom podataka – 12.911,50€ ; licenca za operativni sistem – 2.128,51€; elektronski paket propisa – 1.498,00; održavanje aplikativnog softvera Agencije, održavanje Glavne knjige i analitičke knjige osnovnih sredstava, te elektronska evidencija tendera – 41.517,81€ , unapređenje softvera za razmjenu podataka sa drugim institucijama i usluge redizajna i unapređenja web sajta, uvođenje novih servisa i održavanja web sajta - 14.339,50€ ; analiza, projektovanje, razvoj i implementacija modula za Statistički modul za aplikaciju Planova integriteta u informacionom sistemu Agencije - 25.200,00€) - Osiguranje zaposlenih – 1.762,22€ , kasko osiguranje službenih automobila – 2.784,01 € - Kontribucije za članstvo u domaćim i međunarodnim organizacijama – 24.000,00 € (RAI) - Ostalo – 10.971,51 €. 431 TRANSFERI INSTITUCIJAMA, POJEDINCIMA, NEVLADINOM I JAVNOM SEKTORU PLAN: 5.000,00 IZVRŠENJE: - 441 KAPITALNI IZDACI PLAN: 194.826,00 IZVRŠENJE: 191.256,30 98,17% Navedeni izdaci se odnose na nabavku: - Nabavka dva službena automobila – 44.000,00€ - Kancelarijski namještaj – 1.529,40€ - Kompjuterska oprema – 41.365,79€ - Serverska oprema – 53.863,44€ - Telekomunikaciona oprema – 17.237,15€ - Ostala oprema – 33.260,52€ (agregat – 23.962,96€; protivpožarna vrata – 5.188,40€ ; klima za server sobu – 3.438,46 €; ostalo – 670,70 €) 463 OTPLATA OBAVEZA IZ PRETHODNIH GODINA PLAN: 1,00 IZVRŠENJE: 20.598,00 Navedeni izdaci se odnose na sudska izvršenja, za koja je zahtjeve za plaćanje i rezervacije vršilo direktno Ministarstvo finansija.
105
IX. Izvještaj o javnim nabavkama za 2017. godinu
Agencija je Planom javnih nabavki za 2017. broj: 01-311, od 20.01.2017. predvidjela javne nabavke u vrijednosti od 583.670,00 €, od čega za nabavku roba 239.600,00 € (16 postupaka javnih nabavki), a za nabavku usluga 344.070,00 € (33 postupka javnih nabavki). U skladu sa Izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama („Službeni list Crne Gore, broj: 42/2017), Agencija je donijela dva Pravilnika i to: 1) Pravilnik za postupanje Agencije prilikom sprovođenja postupaka nabavki male vrijednosti broj: 01-2573, od 11.09.2017. (objavljen na sajtu: www.antikorupcija.me); i 2) Pravilnik o postupku hitne nabavke, broj: 01-2876, od 14.11.2017. Takodje, u skladu sa navedenim Izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama, Agencija je izmjenila Plan javnih nabavki u dijelu opisa postupka nabake. Plan javnih nabavki je izmijenjen u skladu sa Zakonom 23.10.2017. radi realizacije nabavke usluga praćenja medijskog oglašavanja političkih subjekata u toku izborne kampanje, nakon odobrenja Ministarstva finansija, bez promjene ukupne vrijednosti Plana. Ukupna procijenjena vrijednost svih uspješno realizovanih nabavki u 2017. iznosila je 547.670,00 €. Od plana javnih nabavki u vrijednosti od 583.670,00 €, i ukupno 50 postupaka javnih nabavki nije realizovano svega četiri postupka nabavke, i to u vrijednosti od 36.000,00 €, što predstavlja 6,17 % Plana. Procenat realizacije Plana javnih nabavki od 93,83 % pokazuje dobro definisane potrebe Agencije, kao i uspješnu realizaciju istih. Za nabavke roba zaključeno je ukupno 16 ugovora, dok je za nabavke svih usluga iz Plana javnih nabavki zaključeno je 28 ugovora. Agencija je u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama („Službeni list Crne Gore “ broj: 042/2011, od 15.08.2011, 057/2014 od 26.12.2014. i 028/2015 od 03.06.2015.) sprovela otvorene postupke javnih nabavki nakon kojih je zaključila sledeće ugovore:
1. Za nabavku usluga prevođenja, sa „Double L“ D.O.O. Podgorica, 08.02.2017; 2. Za nabavku parking usluga, sa „Parking servis Podgorica“ D.O.O. Podgorica, 28.03.2017; 3. Za nabavku poštanskih usluga sa „Pošta Crne Gore“ A.D. Podgorica, 24.03.2017; 4. Za nabavku mobilnih aparata sa „Telemont“ D.O.O. Podgorica, 04.04.2017; 5. Za usluge održavanja aplikativnog softvera Agencije sa „PROZONE“ D.O.O. Novi Sad,
27.06.2017; 6. Za unaprijeđenje softvera za razmjenu podataka sa drugim institucijama sa „e-Lavirint“ D.O.O.
Podgorica, 24.05.2017; 7. Za nabavku kompjuterske opreme po partijama, za I partiju infrastrukturna oprema sa „Coreit“
D.O.O. Podgorica, 14.06.2017; 8. Partija II, računarska oprema i periferija sa konzorcijum „Info S“ D.O.O. Podgorica i „Biromont“
D.O.O. Podgorica, 08.06.2017; 9. Partija III, multimedijalna i ostala oprema sa konzorcijum „Info S“ D.O.O. Podgorica i
„Biromont“ D.O.O. Podgorica, 08.06.2017; 10. Za nabavku kancelarisjkeog materijala sa „Stratus“ D.O.O. Podgorica, 17.05.2017.; 11. Za nabavku agregara sa „Simes inženjering“ D.O.O. Podgorica, 07.08.2017; 12. Za nabavku usluga mobilne telefonije sa „Crnogorski Telekom“ A.D. Podgorica, 05.07.2017; 13. Za nabavku usluga tursitičke agencije sa „Miross“ D.O.O. Podgorica, 13.10.2017;
106
14. Za nabavku novih modula softvera sa „PROZONE“ D.O.O. Novi Sad, 14.08.2017. Agencija je sprovela šoping postupke nabavke, u skladu sa Zakonom o javnim nabavakama („Službeni list Crne Gore“ broj: 042/2011, od 15.08.2011, 057/2014 od 26.12.2014. i 028/2015 od 03.06.2015.) nakon kojih je zaključila sljedeće Ugovore o javnoj nabavci:
1. Za nabavku novina i periodičnih časopisa sa „S press plus“ D.O.O. Podgorica, 31.03.2017; 2. Za nabavku usluga životnog osiguranja sa „Swiss osiguranje“ A.D. Podgorica, 26.04.2017; 3. Za nabavku usluga press clipping sa „Represent communications“ D.O.O. Podgorica,
11.04.2017; 4. Za nabavaku usluga softveri za bezbijednost i monitoring nad bazom podataka sa „4SEC“
D.O.O. Podgorica; 5. Za nabavku usluga održavanje telefonske centrale i telefonske mreže sa „SIPA“ D.O.O.
Podgorica, 05.04.2017; 6. Za nabavku usluga održavanja sistema za ranu detekciju požara i protivpožarnih aparata, sa
„IP System“ D.O.O. Podgorica, 20.04.2017; 7. Za nabavku mrežnog profesionalnog kopir aparata, sa „Biromont“ D.O.O., Podgorica,
04.05.2017; 8. Za nabavku televizijskih usluga, sa „MAMA International“ D.O.O. Podgorica, 07.12.2017; 9. Za nabavku klima uređaja – profesionalnog industrijskog za server salu, sa „Termo tim“ D.O.O.
Podgorica, 09.05.2017; 10. Za nabavku usluga održavanja infrastrukture, sa „e- Lavirint“ D.O.O. Podgorica, 31.05.2017; 11. Za nabavku usluga paket propisa, sa „ING-PRO“ D.O.O. Podgorica, 16.05.2017; 12. Za nabavku usluga tehničkog pregleda i testiranja vozila, sa konzorcijumom „SAVA osiguranje“
A.D. Podgorica i „SAVA car“ D.O.O. Podgorica, 19.02.2017; 13. Za usluge obezbijeđenja službenih prostorija, sa „Nikšić guard security“ D.O.O. Budva,
01.09.2017; 14. Za usluge projekta izrade antikorupcijske kampanje sa „Cremaco“ D.O.O. Podgorica,
07.07.2017; 15. Za birotehnički materijal sa „KASTEX“ D.O.O. Podgorica, 03.07.2017; 16. Za nabavku periodičnih časopisa i štampanje brošura sa „Obod“ A.D. Cetinje, 19.09.2017; 17. Za nabaku usluga kasko osiguranja, sa „Swiss osiguranje“ A.D. Podgorica, 27.09.2017.
Agencija je u skladu sa Izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama („Službeni list Crne Gore“ broj: 042/2011, od 15.08.2011, 057/2014 od 26.12.2014., 028/2015 od 03.06.2015. i 042/2017. od 30.06.2017.) sprovela dva otvorena postupka javne nabavke nakon kojih je zaključila dva Ugovora o javnoj nabavci i to:
1. Za nabavku usluga postavljanja reklamnih panoa i štampani materijal, sa „Montenegro Metropolis Media“ D.O.O. Podgorica, 29.09.2017. i
2. Za nabavku službenih motornih vozila, sa „Alliance“ D.O.O. Podgorica, 24.10.2017. Takođe, u skladu sa Izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama („Službeni list Crne Gore“ broj: 042/2011, od 15.08.2011, 057/2014 od 26.12.2014., 028/2015 od 03.06.2015. i 042/2017. od 30.06.2017.) i Pravilnikom za postupanje Agencije prilikom sprovođenja postupaka nabavki male vrijednosti broj: 01-2573, od 11.09.2017. sprovela 11 postupaka nabavki male vrijednosti nakon kojih je zaključila deset Ugovora, dok je jedna nabavka, nabavka sitnog inventara realizovana fakturom:
1. Za nabavku roba – postavljanje bezbijedonosnih sistema zaštite (video nadzor, kontrola pristupa) za sobu za tajne podatke i arhivu, 03.10.2017. sa „IP systems“ D.O.O. Podgorica,
107
2. Za nabavku linka (internet), 20.10.2017. sa „Crnogorski Telekom“ A.D. Podgorica; 3. Za nabavku usluga istraživanja javnog mnjenja, 24.11.2017. sa „Damar plus“ D.O.O.
Podgorica; 4. Za nabavku usluga fiksne telefonije, 04.12.2017. sa „Crnogorski Telekom“ A.D. Podgorica; 5. Za nabavku bezbijedonosne oprem, sefova i protivprovalnih vrata, 24.11.2017. sa „Perimex“
D.O.O. Podgorica; 6. Za nabavku usluga praćenja medijskog oglašavanja političkih subjekata u toku izborne
kampanje 11.12.2017. „Arhimed“ D.O.O. Podgorica; 7. Za nabavku štampanog materijala (omota spisa), 08.12.2017. sa „DPC“ D.O.O. Podgorica; 8. Za sitan inventar, 12.12.2017. sa „KASTEX“ D.O.O. Podgorica putem fakture čiji je zavodni
broj: 06-2/16, a vrijednost 998,54 eura; 9. Za nabavku naftnih proizvoda i goriva, 21.12.2017. sa „Jugopetrol“ A.D. Podgorica; 10. Za nabavku konsutlantskih usluga u vezi informacionog sistema, 19.12.2017. sa „NISS“ D.O.O.
Podgorica; 11. Za usluge održavanja higijene, 19.12.2017. sa „Art gloria“ D.O.O. Podgorica.
Svi navedeni Ugovori o javnoj nabavci nalaze se na sajtu Uprave za javne nabavke www.ujn.gov.me i www.antikorupcija.me, dok se Ugovori o nabavci male vrijednosti nalaze na sajtu www.antikorupcija.me u skladu sa Izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama („Službeni list Crne Gore“ broj: 042/2011, od 15.08.2011, 057/2014 od 26.12.2014., 028/2015 od 03.06.2015. i 042/2017 od 30.06.2017.) i Pravilnik za postupanje Agencije prilikom sprovođenja postupaka nabavki male vrijednosti broj: 01-2573, od 11.09.2017.
108
X. Nadzorna uloga Savjeta Agencije za sprječavanje korupcije
Zakonom o sprječavanju korupcije određeno je da su organi Agencije Savjet i Direktor. Nadležnosti Savjeta Agencije su u funkciji kontrole i unapređenja rada Agencije, kroz sistemsku kontrolu nad radom Agencije, kao ključnog nosioca preventivnog djelovanja u borbi protiv korupcije. Status i nadležnosti Savjeta takođe ukazuju na to da je Savjet kolektivni organ odlučivanja kod donošenja Statuta i drugih opštih akata Agencije. U odnosu prema direktoru, Savjet Agencije ima kontrolnu funkciju koja se na prvom mjestu odražava u nadležnostima raspisivanja konkursa, izbora i razrješenja direktora Agencije, usvajanja podzakonskih akata na predlog direktora, u skladu sa članom 88 Zakona o sprječavanju korupcije. U skladu sa zakonskim ovlašćenjima i na predlog direktora, Savjet Agencije odlučuje i o drugim značajnim pitanjima rukovođenja i upravljanja Agencijom. U tom smislu, Savjet ima i obavezu da na osnovu člana 97 Zakona o sprječavanju korupcije podnosi Skupštini Godišnji izvještaj o radu Agencije. Članom 82 Zakona o sprječavanju korupcije propisano je da Savjet ima pet članova koji se biraju na period od četiri godine i mogu biti izabrani najviše dva puta. Članove Savjeta bira Skupština Crne Gore na predlog radnog tijela nadležnog za poslove antikorupcije. Skupština Crne Gore 25. saziva je, na petoj sjednici prvog redovnog (proljećnjeg) zasijedanja u 2015. godini, 26. juna 2015, za članove Savjeta Agencije za sprječavanje korupcije izabrala Vanju Ćalović, Ristana Stijepovića, Radula Žurića, Goranku Vučinić i Bojana Obrenovića. Član Savjeta Radule Žurić je u avgustu 2017. podnio ostavku na tu funkciju, zbog izbora za člana Senata Državne revizorske institucije, novi član Savjeta još uvijek nije izabran. Rad Savjeta Savjet radi i odlučuje na sjednicama koje se održavaju dva puta mjesečno. Sjednica Savjeta može biti održana ako joj prisustvuje više od polovine članova Savjeta, a odluke se donose većinom glasova od ukupnog broja članova Savjeta. Odluku o izboru i razrješenju direktora Agencije Savjet donosi većinom od najmanje četiri glasa. Savjet je u julu 2017. godine, ponovo izabrao Goranku Vučinić za predsjednicu Savjeta. Normativne aktivnosti Tokom 2017, a shodno obavezi iz Zakona o sprječavanju korupcije, Savjet je donio: - Plan rada Agencije za 2017. godinu; - Izvještaj o radu Agencije za 2016. godinu; - Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Agenciji, Budžet Agencije za 2018. godinu; - Pravila o radu Agencije o postupanju Agencije po prijavi o ugrožavanju javnog interesa koje upućuje na postojanje korupcije i zahtjevu za zaštitu zviždača; i - Pravila o dopunama Pravila o radu u dijelu sprječavanje sukoba interesa javnih funkcionera.
109
Odluke Savjeta Agencije Savjet Agencije je u dosadašnjem periodu, u skladu sa svojim nadležnostima propisanim članom 88 Zakona o sprječavanju korupcije, Statutom Agencije, Poslovnikom o radu Savjeta i Pravilima o provjeri podataka iz Izvještaja o prihodima i imovini direktora Agencije za sprječavanje korupcije, donio: Odluku o izboru predsjednice Savjeta Agencije za sprječavanje korupcije; Odluku o izvršenoj potpunoj provjeri podataka iz Izvještaja o prihodima i imovini direktora Agencije, Odluku o naknadama predsjedniku i članovima Savjeta . Sjednice Savjeta Savjet je u 2017. održao ukupno 23 sjednice, od kojih su na 17 (73,91%) razmatrane aktivnosti ASK u dijelu finanasiranja političkih subjekata i izbiornih kampanja. Na pomenutim sjednicama razmatrani su planovi kontrole i nadzora, kalendari aktivnosti, kao i konkretne aktivnosti koje je Agencija sprovodila na terenu tokom loklanih izbora u Nikšiću, Herceg Novom, Cetinju, Tuzima Mojkovcu, Petnjici, Ulcinju i Beranama. Savjet je u toku 2017. razmatrao i podržao, između ostalog, tri kvartalna izvještaja o radu Agencije, sa finansijskim izvještajem, kao i 6 tematiskih sjednica posvećenih postupanju po ananonimnim prijavama, informacionom sistemu, postupku provjere podataka iz izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera, sa posebnim osvtrnom na provjere izvještaja u kojima je prijavljeno uvećanje imovine preko 5.000 EUR i redizajnu internet stranice Agencije. Od 23 sjednice, 18 je bilo otvoreno za predstavnike medija, dok je 5 sjednica (21,7%) bilo zatvoreno, zbog zakonskih ograničenja, tj. zbog zaštite ličnih podataka i ppvjerljivosti postupka. Tematske sjednice Savjet je na 22. sjednici donijeli zaključak o održavanju tematskih sjednica, radi detaljnog informisanja o radu i rezultatima svih organizacionih jedinica u Agenciji. Kada su u pitanju redovni kvartalni izvještaji o radu, većinski je konstatovano da je Agencija postigla konkretne i mjerljive rezultate, u skladu sa strateškim ciljevima iz Plana rada ASK za 2017. godinu. U dijelu postupanja po anonimnim prijavama, Savjet je pozitivno ocijenio postupanje po prijavama zviždača i zaštite zviždača i uputio inicijativu direktoru Agencije da pisanim putem zatraži mišljenje od Direkcije za zaštitu tajnih podataka u odnosu na tumačenje čl. 46, 56 i 57 Zakona o sprječavanju korupcije, sa ciljem promovisanja rezultata u javnosti i animiranja potencijalnih zviždača da Agenciji prijavljuju sumnju u ugrožavanje javnog interesa. U dijelu provjere imovinskih kartona i prijava imovine i prihoda preko 5.000 €, Savjet je uputio inicijativu Agenciji da, kao prioritet u radu, izvrši provjeru svih dostavljenih izvještaja po osnovu nastalih promjena preko 5.000 €, i s tim u vezi pokrene odgovarajuće postupke. Takođe je zatraženo da Agencija izvrši ocjenu osnovanosti prijava i navoda iz medija koje se odnose na navodno uvećanje imovine koji nijesu prijavljeni Agenciji, a stečeni su u toku vršenja javne funkcije. U dijelu informacionog sistema, Savjet je zatražio hitan redizajn internet stranice Agencije, sa posebnim naglaskom na: reorganizaciju kategorisanja sadržaja na sajtu i pojednostavljivanje aplikacije za prijavu korupcije, sa istim nivoom bezbjednosti i anonimnost podnosioca prijave. Takođe, zatražena je što hitnija izrada modula za kontrolu i nadzor nad finansiranjem političkih
110
partija i izbornih kampanja, izrada platforme za potrošnju sredstava iz budžeta državnih organa u toku izborne kampanje sa odgovarajućim grafičkim dijagramima, povezivanje sa Kaznenom evidencijom Minsitarstva pravde, izrada stranice sa prikazom promjena prihoda i imovine javnih funkcionera kroz vrijeme, i pojednostavljivanja Obrasca izvještaja o imovini i prihodima javnog funkcionera. U okviru praćenja izbornih kampanja, Savjet je inisitirao da se u najkraćem roku izvrši usklađivanje Pravilnika o načinu vršenja kontrole i nadzora tokom izborne kampanje sa Zakonom o upravnom postupku i Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja. Prije izrade Plana kontrole i nadzora neophodno je izvršiti analizu rizika, koja će obuhvatiti: nadzor nad institucijama po prioritetu (kriterijumi: visina budžeta, broj zaposlenih, broj podnijetih prigovora, i dr.), kao i izvještaje o broju i strukturi zapošljavanja u organima vlasti godinu dana prije raspisivanja izbora, shodno metodologiji analize rizika, kako bi se izvršila upoređivanja da li je u toku izborne kampanje povećan broj zapošljavanja, što bi eventualno ukazivalo na moguće zloupotrebe u izbornom procesu. Takođe, zatraženo je objavljivanje dokumentacije koju Agencija u toku izborne kampanje prikupi od političkih subjekata, u cilju transparentnosti finansiranja političkih subjekata i potreošnje novca. Prisustvo NVO sektora na sjednicama Savjeta Nevladine organizacije u Crnoj Gori su podnosile zahtjeve za prisutvo i/ili učešće u radu sjednica Savjeta. Članovi Savjeta izjašnjavali su se o svakom zahtjevu pojedinačno, u skladu sa Poslovnikom o radu Savjeta i Odlukom o izmjenama i dopunama Poslovnika. U toku 2017. nije bilo zahtjeva za prisustvo sjednicama Savjeta. Sudski sporovi i pitanje zakonitosti izbora članova Savjeta Agencije U protekloj godini nastavljeni su sporovi jednog broja članova Savjeta ASK pred nadležnim sudovima. Direktor Agencije je na nekoliko sjednica Savjeta izrazio sumnju u legitimnost izbora članice Savjeta Vanje Ćalović – Marković na tu funkciju iz dva razloga. Prvi je taj da nije ispunjavala zakonske uslove za izbor za člana Savjeta u pogledu godina radnog staža sa visokom stručnom spremom, kao i to da je u sukobu interesa, jer je kao ovlašćeno lice NVO koja je potpisala ugovor o realizaciji projekta o učestvovanju u procesu za izbor poslanika u Skupštini Crne Gore, zbog čega je tokom tog procesa Agenciji podnijela preko 2000 prigovora, gdje istovremeno obavlja javnu funkciju, i na taj način je ostvarila značajnu materijalnu korist od donatora projekta. Upravni sud je potvrdio većinu akata koje je Agencija tim povodom donijela, a kojima se prigovori odbijaju kao neosnovani. Pored toga, imenovana nije izvijestila Agenciju o prijavi koju je NVO „MANS“ zaprimila od Patricije Pobrić, i time je onemogućila eventualno postupanje Agencije u konkretnom predmetu. Po nalogu Upravnog suda, a nakon tužbe „MANS“-a zbog ćutanja administracije da ispita navedeno, Agencija je u aprilu 2017. godine dostavila Savjetu Informaciju u kojoj se konstatuje da na osnovu čl. 87 a u vezi sa čl 83 Zakona o sprječavanju korupcije Ćalović-Marković nije ispunjavala zakonske uslove za izbor na javnu funkciju jer nije imala deset godina radnog iskustva sa visokom stručnom spremom. Na ovaj akt Ćalović-Marković je podnijela tužbu Upravnom sudu i postupak je u toku. Radule Žurić je, 2. septembra 2017. godine, podnio ostavku na funkciju člana Savjeta ASK, zbog izbora za člana Senata Džavne revizorske institucije. Podsjećanja radi, Upravni sud je u decembru 2016. godine poništio Odluku Komsije za sprječavanje sukoba interesa iz 2015. godine, kojom je
111
utvrđeno da je imenovani prekršio član 4 stav 3 Zakona o sprječavanju sukoba interesa a u vezi sa članom 41 i 45 Zakona o DRI, tj. da je u sukobu interesa, i da je javni interes podredio privatnom. Sud je naložio Agenciji da donese zakonitu odluku u tom predmetu. Agencija nije postupala po nalogu suda, iz razloga što je sud naložio sprovođenje novog postupka na osnovu Zakona o sprječavanju sukoba interesa, koji je prestao da važi 1. janauara 2016. godine, a što nije u skladu sa prelaznim i završnim odredbama ZSK-a i Ustavom Crne Gore. Međunarodna saradnja Studijska posjeta Agenciji za borbu protiv korupcije Republike Italije Četiri člana Savjeta Agencija boravili su u strudijskoj posjeti Agenciji za borbu protiv korupcije Republike Italije u periodu 1 – 2. mart 2017. Tokom prvog dana posjete, održan je sastanak sa predsjednikom ANAC-a, g-dinom Rafaeleom Cantoneom i članovima Savjeta ANAC-a, na kojem su predstavljene nadležnosti dvije institucije, predstavljen način rada Savjeta Agencije i razgovarano o modalitetima dalje saradnje, posebno u dijelu sprovođenja Twinning projekta, čiji implementator je ANAC. Prisutni su izrazili zadovoljstvo zbog buduće saradnje kroz pomenuti projekat. Savjet ANAC-a je organ koji donosi odluke i odlučuje po pojedinačnim predmetima. Sjednice Savjeta nijesu otvorene za medije, već se javnost o radu tog tijela obavještava putem saopštenja. U nastavku prvog dana posjete, održani su tematski sastanci sa rukovodiocima organizacionih jedinica, na temu kontrole implementacije mjera integriteta i saradnje sa medijima. U dijelu integriteta, predstavljen je i Nacionalni antikorupcijski plan, kao i nadzor nad njegovom primjenom. Nacionalni antikorupcijski plan, prema informacijama koje su prezentovali ovlašćeni službenici ANAC-a, predstavlja skup sektorskih planova integriteta, koji sadrže opšte zajedničke i pojedinačne mjere za jačanje integriteta u sektorima i pojedinačnim institucijama. ANAC vrši nadzor nad primjenom Plana, kroz Radnu grupu čiji su članovi predstavnici različitih sektora. Članovi Radne grupe izvještavaju o stepenu realizacije mjera integriteta u pojedniačnim oblastima, i ukazuju na eventualne problem koji se javljaju u tom procesu. Za neispunjavanje mjera iz planova integeiteta u nekoj instituciji, sankcije se izriču prema menadžeru integriteta ili odgovornom licu u toj instituciji. Nakon završenih sastanaka, održan je sastanak sa otpravnikom poslova u Ambasadi Crne Gore u Rimu, Aleksandrom Drljevićem, gdje je predsjednica Savjeta predstavila nadležnosti, organizaciju i rezultate rada Agencije. Najavila je skorašnju saradnju skroz Twinning projekat sa ANAC-om, u čijoj realizaciji, bi po potrebi, bila potrebna i asistencija Ambasade. Drugog dana posjete, predstavnici ANAC-a predstavili su aktivnosti te insitucije u dijelu međunarodne saradnje, nadzora nad sprovođenjem antikorupcijskih mjera i postupanja po prijavama korupcije. Takođe, predstavljen je i način saradnje sa medijima, transparentnost i slobodan pristup informacijama. Službenik za saradnju sa medijima je naveo da ANAC obavještava javnost o svom radu putem saopštenja, odgovora na novinarska pitanja, kao i kroz slobodan pristup informacijama.
112
Naglasio je da postoje kritike javnosti i opoziocionih političara u dijelu navodne neefikasnosti tog tijela. Studijska posjeta Državnoj komisji za sprječavanje korupcije Republike Makedonije U periodu 9 - 10. novembra 2017. godine, obavljena je studijska posjeta Državnoj komisiji za sprječavanje korupcije korupcije Republike Makedonije. Ova posjeta je imala za cilj potpisivanje Memoranduma o saradnji Agencije i Državne komisije, kao i da se predstavnici crnogorske Agencije upoznaju sa nadležnostima Komisije, njenim iskustvima u primjeni Zakona, praksi, kao i posebnim temama vezanim za iste ili slične nadležnosti dvije institucije. Članovi Savjeta Agencije razgovarali su sa predsjednikom Komisijie za borbu protiv korupcije dr Igorom Tanturovskim i članovima Komisije, kao i zaposlenima u stručnoj službi. U toku prvog dana posjete, nakon sastanaka sa Predsjednikom i članovima Komsije, uslijedili su tematski razgovori sa službenicima Komisije o kontroli finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanje, zaštiti zviždača, politici integriteta i provjeri imovinskih kartona javnih funkcionera. Drugi dan bio je posvećen potpisivanju Memoranduma o saradnji dvije institucije, u cilju razmjene iskustava, informacija i tehničke pomoći i podrške radi unapređenja njihovog rada u skladu sa zakonskim nadležnostima, a u vezi sa širokim spektrom pitanja u oblasti sprječavanja korupcije, promocije sistema integriteta i dobrog upravljanja. Dogovorene su aktivnosti u oblasti obuka i edukacija, razmjene tehničkih i IT rješenja i projekata, saradnje sa javnim, privatnim i neveladinim sektorom, strategija i politika prevencije korupcije, istraživanja, podizanja svijesti o korupciji, sukoba interesa i zaštite zviždača, i drugih aktivnosti u cilju uspješne realizacije obaveza potpisnica, koje proističu iz međunarodnih projekata i ugovora. Članovi Savjeta Agencije su se upoznali sa nadležnostima, organizacijom i funkcionisanjem Državne komisije Makedonije, a razmijenjena su i iskustva u dijelu finansiranja političkih aktivnosti - kontrole finansiranja izbornih kampanja, provjere imovine i prihoda javnih funkcionera, politike integriteta i zaštite zviždača. Ocjena stanja
Savjet je incijativama i zaključcima upućenim u skladu sa članom 88 ZSK doprinio unapređenju rada Agencije u svim oblastima, posebno u dijelu finanairanja političkih subjekata i izbornih kampanja, kao i kontrole imovine i prihoda javnih funkcionera. Ostaje izazov u dijelu daljeg jačanja transparentnosti podataka koji su u posjedu Agencije. Izazovi i preporuke U skladu sa uočenim nedostacima u primjeni zakonskih rješenja i primjedbama zakonskih obveznika koje su se odnosile na određena zakonska rješenja, u smislu jasnijeg definisanja pojedinih odredbi, naročito onih koje se odnose na nadležnosti dva organa Agencije, Savjeta i direktora, Savjet će kao jedan od prioriteta odrediti iniciranje izmjene zakonskih rješenja koje primjenjuje Agencija. Utvrđivanjem potrebe i donošenjem Zaključka da u skladu sa svojim zakonskim ovlašćenjima početkom 2017. formira radno tijelo sa zadatkom da sačini okvirnu Analizu ukupnog normativnog i institucionalnog antikorupcijskog okvira, Savjet Agencije je već odredio jedan od najznačajnijih
113
strateških ciljeva svog rada u periodu koji slijedi. Na taj način, a polazeći od temeljnih principa vladavine prava u Crnoj Gori, te obavezujućih međunarodnih ugovora i zadataka u procesu pristupanja Evropskoj uniji, Savjet naglašava potrebu da se svojim aktivnostima u narednom periodu posebno angažuje kod unapređenja pravnog okvira u oblasti sprečavanja korupcije na svim nivoima društva. Pored toga, veoma je važno izvršiti izbor petog člana Savjeta, i završetak pravnih postupaka koji se vode pred nadležnim organima, kako bi se razriješile sve sumnje u vezi sa zakonitošću vršenja funkcije člana Savjeta.
114
Zaključak
Izvještaj o radu Agencije za 2017. sadrži zbirne podatke o realizovanim rezultatima i aktivnostima Agencije po utvrđenim ciljevima u Planu rada za 2017. godinu. Realizacija aktivnosti u potpunosti prati dinamiku utvrđenih ciljeva i indikatora uspjeha u godišnjem Planu rada, zakonske rokove, strateški definisane prioritete Agencije za 2017. kao i komparaciju sa 2016. godinom. Agencija ima organizacione, tehničke i kadrovske uslove za rad, ali zbog povećanja obima posla i u cilju što efikasnijeg ispunjavanja nadležnosti, Savjet Agencije 27. januara 2017. usvojio novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Agenciji, pa je u okviru Sektora za sprječavanje sukoba interesa i kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja formiran Odsjek za provjeru prihoda i imovine javnih funkcionera i državnih službenika koji imaju propisanu obavezu podnošenja Izvještaja o prihodima i imovini, kao i Odsjek za edukacije, istraživanja, kampanje i analitiku u okviru Sektora za prevenciju korupcije, integritet, lobiranje i primjenu međunarodnih standarda. Od 60 sistematizovanih radnih mjesta, u 2017. popunjeno je 55.
U 2017. Odsjek za sprječavanje sukoba interesa je dao 127 Mišljenja koja su obavezujuća za
javne funkcionere i donio 64 Odluke (53 Odluke zbog obavljanja nespojivosti funkcija i 11 Odluka o postojanju sukoba interesa). U 2017. godini je 37 javnih funkcionera podnijelo ostavke nakon Mišljenja i Odluka Agencije, 2 Odluke o izboru javnih funkcionera donijete u sukobu interesa stavljene van snage, dok su 4 javna funkcionera razriješena od strane organa vlasti. Poređenja radi, u 2016. je podnijeto 75 ostavki javnih funkcionera nakon Mišljenja i Odluka Agencije, dok je od strane organa vlasti razriješeno 26 javnih funkcionera. U 2017. godini podnijeto je 8 tužbi nadležnim sudovima na akte Agencije, i za sve tužbe je postupak u toku, dok je 1 postupak iz 2016. godine okončan kojim je potvrđena Odluka Agencije. U 2016. godini podnijeto je 5 tužbi na akte Agencije. U 2016. godini prijavljena su 72 sponzorstva i su 254 donacije, a u 2017. godini 104 sponzorstva i 368 donacija.
Sumarno posmatrano, od početka rada Agencije do 31.12.2017. nakon Mišljenja i Odluka
ovog organa 112 javnih funkcionera je podnijelo ostavke, dok je 30 javnih funkcionera razriješeno od strane organa vlasti, a 2 Odluke o izboru javnih funkcionera su stavljene van snage.
Odsjeku za provjeru prihoda i imovine javnih funkcionera su u 2017. dostavljena 7.032 Izvještaja Izvještaja o prihodima i imovini po različitim osnovima podnošenja, a toku 2016. godine dostavljeno je 6.497 Izvještaja. Godišnjim Planom provjera za 2017. je bila predviđena provjera za 1.600 javnih funkcionera i državnih službenika. Provjereno je 1.620 javnih funkcionera i državnih službenika, a u 2016. 1.473 Izvještaja. Okončano je 159 upravnih postupaka u 2017. godini, a u 2016. godini 224. Podnešeno je 9 tužbi Upravnom sudu na akte Agencije, 8 je u toku, 1 je odbijena i potvrđena je Odluka Agencije u toku 2017. godine, dok je prethodne godine predmet tužbi bio u sukobu interesa.
U Odsjeku za sprovođenje mjera kontrole finansiranja političkih subjekata i izbornih
kampanja u poređenju sa prethodnom godinom povećan je broj dostavljenih Odluka o visini članarine političkih subjekata sa 42 Odluke na 51, kao i broj Godišnjih konsolidovanih izvještaja političkih subjekata sa 41 na 65. Izvršena je kontrola 2.990 dostavljenih izvještaja u 2017. godini, dok je taj broj u 2016. godini bio 8.892.
U prošlogodišnjem Izvještaju su prekršaji činili sastavni poseban dio Izvještaja, dok su u ovom
115
Izvještaju navedeni u posebnom Odsjeku. Promjene u odnosu na prethodnu godinu se odnose na broju zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka, jer je taj broj umanjen za polovinu u 2017. godini iz, između ostalog, jačanja svijesti javnih funkcionera o važnosti poštovanje rokova i Zakonskih propisa. Veliki napredak se uočava u pogledu poštovanja odredbi Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja imajući u vidu znatno manji broj podnijetih zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka (21 zahtjev u 2017. u odnosu na 435 zahtjeva u prethodnoj godini). U dijelu prijave tačnih i potpunih podataka iznos izrečenih novčanih kazni u ovoj oblasti je 6.720 € i obuhvata i predmete iz 2016. godine, koji su okončani u 2017. U dijelu sprječavanje sukoba interesa Iznos izrečenih novčanih kazni je 5.140 €, a obuhvata i predmete iz 2016. okončane u 2017. U dijelu nepodnošenja Izvještaja o prihodima iznos izrečenih novčanih sankcija je 42.090 €. Zastupnici Agencije iz Odsjeka za pokretanje prekršajnih postupaka i izdavanje prekršajnih naloga pristupili su na 545 ročišta. A u oblasti kontrola finansiranja iznos svih novčanih kazni je 89.325€, uključujući i predmete koji su pokrenuti u 2016., a koji su završeni tokom 2017.
U 2017. Upravnom sudu upućeno je 17 tužbi nezadovoljnih stranaka na akte Agencije, a sve se
odnose na oblast sukob interesa i provjeru imovine, dok za oblast finansiranja političkih partija nije bilo tužbi na akte Agencije, za razliku od 2016. godine kada je taj broj iznosio 139 tužbi.
U 2016. godini su se donosili Planovi integriteta, a u 2017. godini Izvještaji o njihovom sprovođenju. Agenciji je dostavljeno 665 Izvještaja o sprovođenja Planova integriteta. Takođe, Agencija je, kao i prošle godine, u kontinuitetu davala preporuke za unapređenje Planova integriteta i Izvještaja o sprovođenju. Od početka 2016. godine do kraja 2017. godine izrečene su novčane kazne zbog neispunjavanja zakonskih obaveza donošenja plana integriteta i izvještaja o sprovođenju plana integriteta u ukupnom iznosu od 18.670 €.
Sedam kandidata je položilo ispit za obavljanje poslova lobiranja i dobilo sertifikat o
položenom ispitu. Podnijet je jedan zahtjev za izdavanje odobrenja za obavljanje djelatnosti lobiranja. Zahtjev je odobren u novembru 2017. godine, pa je lice koje je podnijelo zahtjev upisano u registar lobista kao zvanično prvi lobista u Crnoj Gori.
U ovoj godini je povećan broj prijava o ugrožavanju javnog interesa koje upućuje na korupcije sa 56 prijava o ugrožavanju javnog interesa iz 2016. na 69, a smanjen broj zahtjeva za zaštitu zviždača tj. u 2016 je bilo 9 zahtjeva za zaštitu zviždača, a u 2017. dva zahtjeva za zaštitu zviždača gdje je u jednom slučaju dodijeljena zaštita zviždaču, okončana su 34 postupaka, u 5 slučajeva Agencija je utvrdila ugrožavanje javnog interesa po osnovu prijava zviždača, nadležnom tužilaštvu proslijeđeno je 9 prijava, a 17 drugim nadležnim organima, preko 400 preporuka javnim institucijama za unapređenje transparentnosti i otklanjanje korupcijskih rizika. Svi ovi rezultati, ukazuju na značajne rezultate Agencije i nadležnog Odsjeka.
Značajno je povećan broj Mišljenja Agencije na u odnosu na prethodnu godinu, jer je u 2017. Agencija donijela 7 mišljenja o procjeni podložnosti propisa na rizike korupcije i usklađenost sa međunarodnim standardima važećih zakonskih tekstova, kao i 4 mišljenja na nacrte zakona i drugih propisa i opštih akata. Poređenja radi, u 2016. Agencija je dala jedno Mišljenje.
Agencija je efekte svoga rada provjerila kroz istraživanje javnog mnjenja “Stavovi građana o korupcije i upoznatot sa radom Agencije” koje je objavljeno 28. decembra, a koje je za potrebe ovog organa sprovela Agencija Damar Plus. Prema rezultatima istraživanja uočava se porast povjerenja građana u rad Agencije u borbi protiv korupcije, imajući u vidu da je u 2017.
116
povjerenje imalo 68.4% građana ispitanika (suma odgovora: Imam veliko povjerenje, Imam povjerenje i Imam nešto malo povjerenja) u odnosu na 65,4% ispitanika u 2016. Takođe, na pitanje kome bi se obratili, odnosno u koga bi imali najviše povjerenja u slučaju da se odluče da prijave korupciju, najviše ispitanka (32,6%) je odgovorilo da bi se obratili Agenciji, što je je bolji rezultat nego u 2016. kada bi Agenciji korupciju prijavilo 27,4% ispitanika. U 2017. godini 69% građana smatra da je ASK dala doprinos u borbi protiv korupcije.
Broj: 00 -971/4 Podgorica, 27. mart 2018. godine
PREDSJEDNICA SAVJETA AGENCIJE
Goranka Vučinić, s.r.
IZVJEŠTA
J O R
AD
U A
GEN
CIJE ZA
SPR
JEČA
VA
NJE KO
RU
PC
IJE U 2
01
7. G
OD
INI
ANEX 1 - SUKOB INTERESA/ NESPOJIVOST FUNKCIJA
Sprečavanje sukoba javnog i privatnog interesa u vršenju javnih funkcija /SUKOB INTERESA/NESPOJIVOST FUNKCIJA
Zahtjevi za davanje Mišljenja
Mišljenja Agencije
Odluke/akta zbog postojanja sukoba interesa po inicijativi
Odluke/akta zbog postojanja sukoba interesa na zahtjev Agencije
Odluke o izuzeću na osnovu Mišljenja Podnijete ostavke na osnovu mišljenja/odluke
Prekršajni postupci
Izrečene sankcije
Januar-mart 33 33 15 9 14
April 14 14 2 2 /
Maj 6 6 / / 1
Jun 10 10 3 / 1
Jul 8 7 / 1 7
Avgust 5 6 / / 2
Septembar 7 5 6 5 5
Oktobar 8 10 5 4 3
Novembar 9 9 4 4 3
Decembar 27 27 2 / 3
UKUPNO 127 127 37 25 + 2 okončane službenom zabilješkom
37- ostavki 2- odluke donijete u sukobu interesa organ vlasti stavio van snage
Ag
encija
za sp
rječava
nje ko
rup
cije
ANEX 2 - KONTROLA PRIMLJENIH POKLONA, DONACIJA I ZAKLJUČENIH SPONZORSTAVA
KONTROLA PRIMLJENIH POKLONA, DONACIJA I ZAKLJUČENIH SPONZORSTAVA
Prijavljeni pokloni
Prijavljena sponzorstva
Prijavljene donacije
Provjereni izvještaji Utvrđene nepravilnosti
Prekršajni postupci
Izrečene sankcije
Januar-mart 69 93 348 /
April / 11 20 69
Maj / / / /
Jun / / / /
Jul / / / /
Avgust / / / /
Septembar / / / /
Oktobar / / / /
Novembar / / / /
Decembar / / / /
UKUPNO
69 104 368
Provjereno svih
69
Nema
119
ANEX 3 EFIKASNA PROVJERA IZVJEŠTAJA O IMOVINI I PRIHODIMA JAVNIH FUNKCIONERA
Izvještaji
državnih i lokalnih
funkcionera
Izvještaji državnih
službenika
Čekiranje i verifikacija
dostavljenih izvještaja
Pokrenuta provjera kroz baze podataka
relevantnih institucija
Okončani upravni postupci
Predmeti ustupljeni tužilaštvu
Januar - mart 4.378 1.109
2678 ---18
27 /
April - jun 589 54
3416 210
51 /
Jul - septembar 409 20
475 700
50 /
Oktobar - decembar 444 29
463 710 31
/
UKUPNO 5.820 1.212
7.032 1.620
159 /
Ukupan broj izvještaja na dan 31. 12. 2017.
7.032
18 Obzirom da je zakonski rok za dostavljanje redovnih godišnjih izvještaja o prihodima imovini do 31. marta, navedena vrsta provjere se vrši nakon dostavljanja
istih
120
ANEX 4 - KONTROLA FINANSIRANJA POLITIČKIH SUBJEKATA I IZBORNIH KAMPANJA
Broj izvještaja
političkih
subjekata o
redovnom
radu
Broj izvještaja
političkih
subjekata u toku
izborne
kampanje
Broj izvještaja
organa vlasti i
pravnih lica u
toku izborne
kampanje
Broj
kontrola
dostavljenih
izvještaja
Broj kontrola
poštovanja
zabrana i
ograničenja
propisanih
zakonom
Prekršajni postupci
Izrečene sankcije
Predmeti ustupljeni tužilaštvu
Januar-mart 89 (članarine i izvještaji)
14 (13 petnaestodnevnih + 1 poslije izbora)
598 (194 zapošljavanje NK, 17 zapošljavanje HN, 274 analitičke kartice, putni nalozi, NK i 113 HN)
701 (1+2+3)
53 (kontrola na terenu, dopisi oprost dugova, socijalna davanja, mjesečna potrošnja)
4 (za Članarinu)
April 15 (godišnji izvj.)
18 (17-15dnevnih + 1 poslije izb. u NK)
130 (12-15dnevnih, 14 analitičke kartice NK, 28 analitičke kartice HN, 56 putni nalozi HN, 20 zapošljavanje)
163 (1+2+3)
29 (16-pružaoci usluga, 13 kontrola na terenu)
5 (za godišnji izvještaj)
Maj 1 (godišnji izvj.)
15 (13-15dnevnih+2 poslije izbora u HN)
76 (6-15dnevnih, 28 analitičke kartice HN, 28 putni nalozi HN, 14 zapošljavanje)
92 (1+2+3)
541 (provjera lica kod nadležnih organa koja su dala prilog političkim subjektima (izbori i redovan rad).
Jun 9 (poslije izbora HN)
14 (analitičke kartice HN)
23
5 (4 - provjera lica i 1
121
nedostavljanje izvještaja o troškovima)
Jul 26 – redovan rad
Avgust
Septembar
34 (6 analitičke kartice, 17 putni nalozi, 7 – 15 dnevnih, 4 – zapošljavanje)
34 (1+2+3)
Oktobar
28
(15dnevni o
prilozima)
788
(609 PN, 65ak, 28-
15dnev; 86 zap)
816
(1+2+3)
16
(12 Kontr na terenu
+ 4 mjeseč potro)
Novembar 52
(15dn o prilozima)
680
(488 p nalozi,
52analitičke 28-
15dnevni
minstarstva; 112
zapošljavanja)
732
(1+2+3)
50
(14 Kontr na terenu,
12-mjesečna
potrošnja, 24-
pružaoci usluga)
Decembar
2
(članarine za
2018)
59 (30 -15dnevni + 29 o troškovima poslije izb)
386
(257p nalozi,
60analitič, 24-
15dnevni ministarst;
27 zapošljavanja)
447
(1+2+3)
17
(4 oprost dugova,
13. mjes potrošnj)
UKUPNO 107 195 2688 2990 732 14
122
ANEX 5 – PREKRŠAJI Sprečavanje sukoba javnog i privatnog interesa u vršenju javnih funkcija /SUKOB INTERESA/NESPOJIVOST FUNKCIJA
Zahtjevi
za davanje Mišljenja
Mišljenja Agencije
Odluke zbog postojanja
sukoba interesa po inicijativi
Odluke zbog postojanja
sukoba interesa na
zahtjev Agencije
Odluke o izuzeću na
osnovu mišljenja
Prekršajni postupci
Izrečene sankcije
Januar-mart 16 5 izrečenih sankcija (3 izrečene
novčane kazne u ukupnom iznosu od 1.240 €; 2 izrečene opomene)
April-jun 2 7 izrečenih sankcija (5 novčanih kazni, 2 opomene) u novčanom
iznosu od 1640€
Jul -septembar
7 6 izrečenih sankcija (6 novčanih
kazni u ukupnom novčanom iznosu od 1.060 €)
Oktobar -DECEMBAR
12 8 sankcija (6 novčanih kazni, 2
opomene) u ukupnom novčanom iznosu od 1.200€)
UKUPNO 37 26
123
Izvještaji o imovini i prihodima javnih funkcionera
Izvještaji javnih i lokalnih
funkcionera
Izvještaji državnih
službenika
Provjereni izvještaji
Utvrđene nepravilnosti
Prekršajni postupci
zbog nepredavanja
izvještaja
Prekršajni postupci –
netačni podaci
Izrečene sankcije Predmeti ustupljeni tužilaštvu
Januar-mart
20 3
45 sankcija (35 izrečenih novčanih kazni u ukupnom iznosu od 8.385 €; 10 izrečenih opomena)
April - jun
249 1
74 sankcije, (54 novčane kazne i 20 opomena) u novčanom iznosu od 13.875€
Jul - septembar
20 20
60 izrečenih sankcija (47 novčanih kazni, 13 opomena; u ukupnom novčanom iznosu od 12. 630 €)
Oktobar - decembar
23 18
70 sankcija (56 novčanih kazni,14 opomena) u ukupnom novčanom iznosu od 13.920€
UKUPNO
312 42 249
124
Kontrola finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja
Broj
izvještaja
političih
subjekata
o
redovnom
radu
Broj
izvještaja
političkih
subjekata
u toku
izborne
kampanje
Broj
izvještaja
organa
vlasti i
pravnih
lica u
toku
izborne
kampanje
Broj
kontrola
dostavljenih
izvještaja
Broj
kontrola
poštovanja
zabrana i
ograničenja
propisanih
zakonom
Prekršajni postupci
Izrečene sankcije Predmeti ustupljeni tužilaštvu
Januar-mart
4
46 izrečenih sankcija (41 izrečena novčana
kazna u ukupnom iznosu od 41.230 €; 5
izrečenih opomena)
April - jun 9
25 sankcija (14 novčanih kazni i 11
opomena) u ukupnom novčanom iznosu od
13.830€
NAPOMENA: Iznos izrečenih sankcija u
Prvom kvartalnom periodu uvećava se za
iznos od 6.230 €, nakon pravosnažnosti
rješenja.
Jul - septembar
1
16 sankcija (14 novčanih kazni, 2
opomene; u ukupnom novčanom iznosu od
14.085€)
Oktobar - decembar
7
23 sankcije (14 novčanih kazni, 9
opomena) u ukupnom novčanom iznosu od
13.950€
UKUPNO 21 110
125
ANEX 6 JAČANJE INTEGRITETA U JAVNOM SEKTORU DONOŠENJEM PLANOVA INTEGRITETA OD STRANE ORGANA VLASTI I IZVJEŠTAVANJE O NJIHOVOM SPROVOĐENJU
Broj organa koji su imenovali menadžere integriteta
Usvojeni planovi integritera
Izvještaji o sprovođenju planova integriteta
Broj preporuka za unapređenje planova integriteta
Broj preporuka za unapr. izvještaja o sprovođenju PI
Prekršajni postupci Izrečene sankcije Održane obuke, sastanci i konsultacije
Januar 2 0 3 0
2 (2 pisane
preporuke)
Održana 3 ročišta i donešeno 6
prvostepenih rješenja
Kazne za pravna i odgovorna lica za 5
organa vlasti i 1 oslobađajuća presuda (za odgovorna lica: za
1 organ vlasti novčana kazna u
iznosu od 250€, 4 opomene i 1 oslobađajuća
presuda; za pravna lica: 1x500€; 4 opomene, 1 oslobađajuća
presuda; troškovi postupka 5x30€;
ukupno 900,00 eura)
6 konsultacija
Februar 0 0 5 0 7 (5 pisanih i 2 usmene
preporuke)
Održano 1 ročište i donešena 2
prvostepena rješenja
Kazne za pravna i odgovorna lica za 2
organa vlasti (za odgovorna lica: 2
opomene; za pravna lica: 2 opomene;
troškovi postupka 2x30 €)
39 konsultacija, poslato 660 obavješenja organima o obavezi donošenja izvještaja
Mart 1 1 73 1 55 (41 pisana i 14 usmenih preporuka)
Održana 2 ročišta i donešena 2
prvostepena rješenja
Novčane kazne za 1 organ vlasti i rješenje
o odbacivanju zahtjeva za
49 konsultacija, 2 radna sastanka, 1
126
pokretanje prekršajnog postupka za 1 organ vlasti (za odgovorna lica: za 1 organ vlasti novčana
kazna u iznosu od 50€;
za pravna lica: 1 rješenje o
odbacivanju zahtjeva, i 1 novčana kazna
500€; troškovi postupka 20€;
ukupno 570,00 eura)
obuka, 140 email-ova upućenih organima radi podsjećanja o obavezi donošenja izvještaja
April
0 1 510 0 223 (186 pisanih i 37
usmenih preporuka)
Nije bilo ročišta, donešena 2
prvostepena rješenja
1 oslobađajuća presuda i kazne za
pravna i odgovorna lica za 2 organa vlasti (za odgovorna lica: za
1 organ vlasti novčana kazna u iznosu od 50€ i 1
oslobađajuća presuda; za pravna
lica: 2x500€; troškovi postupka 2x30€; ukupno 1110,00
eura)
99 konsultacija 275 email-ova upućenih organima radi podsjećanja o obavezi donošenja izvještaja
Maj 0 0 63 0 44 (30 pisanih i 14
usmenih)
Održano 1 ročište, nije donešeno
nijedno prvostepeno
rješenje
/ 20 konsultacija, 1 radni sastanak, 1 obuka
127
Jun 2 1 9 0 4 (3 pisane i 1 usmena)
Održana 2 ročišta, pokrenuto 10 prekršajnih
postupaka, jedno prvostepeno rješenje (za
nedonošenje izvještaja),
Novčane kazne za 1 organ vlasti (za odgovorno lice
novčana kazna u iznosu od 200€;
za pravno lice novčana kazna
1.000€; troškovi postupka 30€;
ukupno 1230,00 eura)
9 konsultacija, 41 dopis, 1 obuka
Jul 2 4 2 0 0 Održana 2 ročišta (za nedonošenje
plana integriteta) i donijeta 4
prvostepena rješenja
2 rješenja o oslobađanju krivice (jedno za nedonošenje izvještaja – za pravno i odgovorno lice, a drugo za nedonošenje plana – za odgovorno lice) i 2 rješenja o obustavljanju postupka (za nedonošenje plana – za 2 pravna i 1 odgovorno lice)
2 konsultacije, 1 radni sastanak
Avgust 2 2 0 0 0 Nije bilo održanih ročišta niti
donijetih rješenja
-
Septembar 0 0 0 28 0 Održana 2 ročišta (1 za nedonošenje
plana i 1 za nedonošenje izvještaja) i
Opomene za 1 pravno lice i 1 odgovorno lice
zbog neusvajanja plana integriteta;
4 konsultacije, 1 radni sastanak sa organom vlasti,
128
donijeto 1 prvostepeno
rješenje
troškovi postupka 30€
2 obuke
Oktobar 4 2 0 19 0 Održano 5 ročišta (2 za nedonošenje
plana i 3 za nedonošenje izvještaja) i donijeta 2
prvostepena rješenja
Novčane kazne za 2 organa vlasti zbog
neusvajanja izvještaja (za odgovorna lica:
500€ i 200€; za pravna lica 1.000€
i 600€; troškovi postupka 2x30€; ukupno 2.360,00
eura)
7 konsultacija, 3 obuke
Novembar 2 3 0 37 0 Održano 5 ročišta (1 za nedonošenje
plana i 4 za nedonošenje izvještaja) i donijeto 1
prvostepeno rješenje
Novčane kazne za 1 organ vlasti zbog
neusvajanja izvještaja (za odgovorno
lice100€; za pravno lice 500€;
troškovi postupka 20€; ukupno 620,00
eura)
6 konsultacija, 1 obuka
Decembar
1 2 0 22 0 Nije bilo ročišta, donijeta 4
prvostepena rješenja (2 za
nedonošenje plana i 2 za nedonošenje
izvještaja)
Kazne za 2 organa vlasti zbog
neusvajanja izvještaja (opomene za 1
pravno i 1 odgovorno lice; novčane kazne za odgovorno lice
150€, za pravno lice 300€, troškovi postupka
2x30€; ukupno
11 konsultacija
129
510€). Za neusvajanje plana
integriteta: opomene za 1 pravno lice i 1
odgovorno lice i jedno rješenje o
obustavljanju postupka
UKUPNO 16 (683 od
1.1.2016.)
16 (679 od
1.1.2016.)
665 107
335 (267 pisanih i 68
usmenih preporuka)
Održana 23 ročišta i donijeta 24 prvostepena
rješenja
9 opomena za pravna lica, 9 opomena za odgovorna lica, novčane kazne za 17 pravnih lica i 16 odgovornih lica, u ukupnom iznosu od 7.390,00€
Obuke: 9 Konsultacije: 252 Radni sastanci: 5 Obavještenja i urgencije: 1075
130
ANEX 7
EFIKASNO SPROVOĐENJE I NADZOR NAD SPROVOĐENJEM ZAKONA O LOBIRANJU
Broj
objavljenih
poziva za
polaganje
Ispita za
obavljanje
poslova
lobiranja
Broj
organizovanih
Ispita za
obavljanje
poslova
lobiranja
Broj
izdatih
sertifikata
o
položenom
ispitu
Broj
registrovanih
lobista i
pravnih i lica
koja
obavljaju
djelatnost
lobiranja
Broj
dostavljenih
službenih
zabilješki o
lobističkom
kontaktu;
Broj
dostavljenih
pisanih
izvještaja o
radu lobista
i pravnih
lica koja
obavljaju
djelatnost
lobiranja
Broj
dostavljenih
prijava zbog
nedozvoljenog
lobiranja
Prekršajni postupci
Izrečene sankcije
Obuke
Januar 1 / / / / / / / / / Februar 1 1 1 / / / / / / /
Mart / / / / / / / / / 1 April 2 1 1 / / / / / / / Maj 1 / / / / / / / / 1 Jun 1 / / / / / / / / / Jul 1 / / / / / / / / /
Avgust / / / / / / / / / / Septembar 1 1 1 / / / / / / 2
Oktobar 1 1 3 / / / / / / /
Novembar 1 / / 1 / / / / / / Decembar 1 1 1 / / / / / / / UKUPNO 11 5 7 1 / / / / / 4
131
ANEX 8 POSTUPANJE PO PRIJAVI O UGROŽAVANJU JAVNOG INTERESA KOJE UPUĆUJE NA KORUPCIJU
Napomena: 14 postupaka je zapoceto u 2016 i preneseno u 2017 god.
Broj prijava
Mišljenja Agencije/ službene zabilj. o okončanju postupka (poz + neg -)
Broj prijava koje su ustupljene tužilaštvu
Broj prijava koje su ustupljene dr. nadl. organima
Broj datih preporuka u postupcima gdje je utvrđeno postojanje UJI
Broj preporuka po kojima su zakonski obveznici postupili
Broj postupaka pokrenutih po službenoj dužnosti
Broj pokrenutih prekršajnih postupaka
Broj obavjestenja nadzornog org
Broj organa koji su odredili lice za post. po prijavama
Br pred. po kojima ASK u dijelu postupa a dio je kod tužilaštava
Broj održanih obuka za zak.obv., radnih sastanaka i konsultacija
Januar 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 - 1 radni sast.
Februar 2 3- 1 0 0 0 0 0 0 45 1 1 obuka, 3 radna sast. 38 konsult.
Mart 3 1- 0 0 0 0 0 0 0 87 - 1 obuka, 3 radna sast. 65 konsult.
April 9 6- 1 1 0 0 0 0 0 0 - 1 obuka, 2 radna sast, 17 konsult.
Maj 1 1+ 2-
1 0 1 0 11 0 0 31 - 2 obuka, 2 radna sast. 9 konsult.
Jun 6 5+ - - 21 - - - 0 22 - 1 obuka, 4 radna sast. 7 konsult.
Jul 0 3+ 3-
0 1 11 0 1 (od 1.1.)
0 1 22 5 konsult.
Avgust 8 2+ 1 4 316 0 0 0 0 27 1 1 konslult.
132
3-
Septembar
6 1+ 8-
1 5 40 0 2 1 0 8 0 2 obuke, 2 radna sastanka, 48 konsult.
Oktobar 16 2+ 2-
1 3 8 22 5
0 2 2 0 1 obuka 1 radni sast. 19 konsult.
Novembar
8 2- 2+
2 2 3
92 3
0 0 0 0 1 konferencija 5 radn. sast.
34 konsul.
Decembar
10 4+ 1-
1 1 19 128 5
0 0 0 0 2 obuke (Horizontalni) 2 radn. sast. 18 konsult.
UKUPNO 69 31- 21+
9 (6-17) (3-16)
17 418 252 27 1 1 257 2 8 održanih obuka 1 konferencija 25 radnih sastanaka 227 kosult.
133
ANEX 9 POSTUPANJE PO ZAHTJEVIMA ZA ZAŠTITU LICA KOJA PODNESU PRIJAVU (ZVIŽDAČI) Napomena: 2 ZZZ su započeta u 2016 i prenesena u 2017 god.
Broj podnijetih zahtjeva za zaštitu
Mišljenja Agencije (poz + neg -)
Broj datih preporuka za otklanjanje odnosno sprječavanje nastanka štete po zviždača
Broj preporuka po kojima su zakonski obveznici postupili
Broj slučajeva u kojima je obavijesten organ koji vrsi nadzor,podnijet poseban izvjestaj skupstini i obavijestena javnost
Broj pokrenutih prekršajnih postupaka
Izrecene sankcije
Broj slučajeva u kojima je pružena stručna pomoć zvizdaču u postupku sudske zaštite
Januar 0 0 0 0 1 0 0 0 Februar 0 1- 0 0 0 0 0 0 Mart 0 1- 0 0 0 0 Za pravno i za
odg.lice u pravnom licu – oslobađajuća presuda
0
April 0 0 0 0 1 0 0 1 Maj 1 0 0 0 0 0 0 0 Jun 0 - - - 1 - - - Jul 0 Avgust 1 Septembar 0 Oktobar 0 Novembar 0 Decembar 0 1+ 3 UKUPNO 2 2-
1+ 3 0 3 0 1 1
134
Crna Gora
Agencija za sprječavanje korupcije
IZVJEŠTAJ O DONOŠENJU I SPROVOĐENJU
PLANOVA INTEGRITETA U 2017. GODINI
Podgorica, mart 2018. godine
2
Sadržaj
Uvod .............................................................................................................................................................. 4
Rezime .......................................................................................................................................................... 6
1. Donošenje planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u 2017. godini ........................ 6
2. Struktura organa vlasti i broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju 11
3. Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika ............................................................... 15
4. Struktura rizika u planovima integriteta ........................................................................................... 19
5. Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta .. 23
6. Ostali nalazi i preporuke .................................................................................................................... 25
I. Pravosuđe ................................................................................................................................................ 31
1. Sudstvo ................................................................................................................................................ 32
2. Tužilaštvo ............................................................................................................................................ 45
II. Oblast socijalne i dječje zaštite ............................................................................................................... 58
III. Javne ustanove, javna preduzeća i druga privredna društva čiji je osnivač i većinski vlasnik opština,
Prijestonica ili Glavni grad ........................................................................................................................... 73
1. Javna komunalno-stambena preduzeća ............................................................................................. 79
2. Lokalni javni emiteri ............................................................................................................................ 88
3. Vodovod i kanalizacija ......................................................................................................................... 97
4. Parking servisi ................................................................................................................................... 105
5. Sportsko-rekreativni centri i sportski objekti .................................................................................... 111
6. Turističke organizacije ....................................................................................................................... 119
7. Ostala javna preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave .................... 126
IV. Javne ustanove, javna preduzeća i druga privredna društva čiji je osnivač i većinski vlasnik država . 131
V. Nezavisni i regulatorni organi ............................................................................................................... 140
VI. Jedinice lokalne samouprave (opštine, Prijestonica, Glavni grad i gradske opštine) .......................... 148
VII. Oblast kulture ..................................................................................................................................... 165
VIII. Zdravstvo ........................................................................................................................................... 175
1. Domovi zdravlja................................................................................................................................. 176
2. Bolnice ............................................................................................................................................... 186
3. Ostale zdravstvene institucije ........................................................................................................... 197
IX. Prosvjeta .............................................................................................................................................. 210
1. Srednje škole ..................................................................................................................................... 211
3
2. Predškolske ustanove ....................................................................................................................... 222
3. Obrazovni centri, resursni centri i Ispitni centar ............................................................................... 232
4. Fakulteti, više škole i domovi učenika i studenata ............................................................................ 242
5. Osnovne i muzičke škole ................................................................................................................... 254
X. Državna uprava i drugi državni organi .................................................................................................. 268
1. Ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstava ...................................................................... 270
2. Uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije ............................................................................. 286
3. Generalni sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore .................................................. 297
Pojmovnik ................................................................................................................................................. 308
4
Uvod
Od 1. januara 2016. godine, stupanjem na snagu Zakona o sprječavanju korupcije („Sl. list CG“, 53/2014 od 19.12.2014. g.), praćenje donošenja i sprovođenja planova integriteta vrši Agencija za sprječavanje korupcije. Shodno Zakonu o sprječavanju korupcije, organi vlasti bili su u obavezi da donesu plan integriteta do 31. marta 2016. godine i dostave ga Agenciji. Svi organi koji su donijeli plan integriteta do kraja 2016. godine bili su dužni da usvoje i dostave Agenciji do 15. aprila 2017. godine izvještaj o sprovođenju plana integriteta za prethodnu godinu.
Plan integriteta je interni antikorupcijski dokument u kome je sadržan skup mjera pravne i praktične prirode kojima se sprječavaju i otklanjaju mogućnosti za nastanak i razvoj različitih oblika koruptivnog i neetičnog ponašanja u okviru organa vlasti kao cjeline, pojedinih organizacionih jedinica i pojedinačnih radnih mjesta, a koji nastaje kao rezultat samoprocjene izloženosti organa vlasti rizicima za nastanak i razvoj korupcije, nezakonitog lobiranja i sukoba interesa, kao i izloženosti etički i profesionalno neprihvatljivim postupcima.
Mjere za poboljšanje integriteta u organima vlasti sadržane su ne samo u posebnim antikorupcijskim zakonima nego i u drugim zakonima koji se odnose na rad državne uprave kao i etičkim kodeksima (Zakonu o državnim službenicima i namještenicima, Zakonu o državnoj upravi, Etičkom kodeksu državnih službenika i namještenika, Zakonu o sprječavanju korupcije, kao i posebnim etičkim kodeksima).
Organi vlasti su dužni da plan integriteta izrade na osnovu Pravila za izradu i sprovođenje plana integriteta („Sl. list CG“, 78/2015) i učine ga dostupnim javnosti objavljivanjem na svojoj internet stranici ili na drugi odgovarajući način (član 75). Plan integriteta se može mijenjati u zavisnosti od potreba, razvoja i interesa organa vlasti, a organ svake druge godine procjenjuje efikasnost i efektivnost plana integriteta u skladu sa Pravilima. Agencija je redovno objavljivala dokumenta o planovima integriteta u posebnom dijelu svoje internet stranice (www.antikorupcija.me, sekcija „Integritet“). Na osnovu planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju, Agencija je sačinila izvještaj o donošenju i sprovođenju planova integriteta u 2017. godini, koji je sastavni dio godišnjeg izvještaja o radu Agencije. Cilj planova integriteta
Plan integriteta cjelovitim i proaktivnim pristupom, sistematskom procjenom podložnosti rizicima, prihvatanjem i sprovođenjem adekvatnih mjera omogućava javnim funkcionerima i zaposlenim u organima vlasti, da na kontrolisan način prihvataju i sprovode punu odgovornost za svoj integritet kako bi dodatno unaprijedili i ojačali mjere za efikasnije sprječavanje i suzbijanje korupcije, drugih nezakonitih i neetičnih pojava.
Zajedničkim pristupom i upravljanjem znanja, razmjenom iskustava i dobre prakse, organi vlasti planom integriteta razvijaju procedure preko kojih jačaju kapacitete, efikasnost i otpornost na mogućnost nastanka i razvoja korupcije, drugih nezakonitih ili neetičnih ponašanja. zaposleni u
5
Zaposleni u organima vlasti sprovođenjem plana integriteta jačaju svoje pravne, stručne i etičke sposobnosti da u vršenju poslova ne umanjuju svoj ugled i ugled organa vlasti, da ne dovode u pitanje svoju nepristrasnost u radu, kao i da otklanjaju svaku sumnju u mogućnost nastanka i razvoja korupcije, drugih oblika nezakonitog ili neetičnog postupanja.
Sprovođenjem plana integriteta u svrhu jačanja punog povjerenja građana, tj. opšte i stručne javnosti, organi vlasti ujedno sprovode i princip transparentnosti poštujući pravo na pristup informacijama uz dužno poštovanje privatnosti i drugih ličnih prava pojedinaca kao i drugih podataka, za koje su zakonom ili drugim propisom određene mjere zaštite.
Razvoj planova integriteta do 2016. godine
Zakonska obaveza usvajanja plana integriteta je prvi put u Crnoj Gori normirana u Zakonu o državnim službenicima i namještenicima. U odnosu na obavezu donošenja planova integriteta u proteklom periodu, shodno članu 68. Zakona, državni organi bili su dužni da donesu planove integriteta, u skladu sa Smjernicama za izradu plana integriteta, koje je Ministarstvo pravde donijelo 31. januara 2013. godine. Aktivnosti na razvoju planova integriteta su sprovedene u saradnji sa slovenačkim ekspertima, u okviru projekta IPA 2010 „Podrška implementaciji antikorupcijske strategije i akcionog plana“. Organi su takođe bili dužni da imenuju lica koja će biti odgovorna za izradu i sprovođenje planova integriteta (menadžeri integriteta). Izrađeni su planovi integriteta za četiri pilot institucije, kako bi iste služile kao primjer ostalim institucijama da izrade svoje planove integriteta.
Zaključno sa decembrom 2015. godine, od ukupno 102 institucije (shodno Uredbi o organizaciji i načinu rada državne uprave, Zakono sudovima i Zakon o državnom tužilaštvu), u 92 organa su imenovani menadžeri integriteta i u 78 institucija su doneseni pojedinačni planovi integriteta.
U odnosu na navedeno, evidentno je da je uz kontinurane aktivnosti koje su se odnosile na organizovane obuke, neposredne konsultacije, radne sastanke Agencije za sprječavanje korupcije, broj organa vlasti koji su usvojili planove integriteta tokom 2016. godine gotovo deset puta veći nego ukupan broj organa koji su to uradili u prethodnom trogodišnjem periodu.
U svakom slučaju, u narednom periodu izazov ostaje implementacija i dalje unapređenje planova integriteta u organima vlasti.
6
Rezime 1. Donošenje planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u 2017. godini
Prema evidencijama Agencije, 701 organ vlasti bio je u obavezi da usvoji i dostavi Agenciji plan integriteta. Do 31. decembra 2017. godine, zakonsku obavezu donošenja plana integriteta ispunilo je 688 organa vlasti (oko 98% organa). Ukupno je do kraja 2017. godine usvojeno 679 planova integriteta, kojima je obuhvaćeno 688 organa, jer je 9 organa obuhvaćeno planovima integriteta drugih organa vlasti. U ovaj broj nijesu uključena dva organa vlasti koja su prestala sa radom (Ministarstvo za informaciono društvo i Uprava za mlade i sport), a koja su 2016. godine imenovala menadžera integriteta i donijela plan integriteta.
Grafikon 1: Broj organa vlasti koji su ispunili zakonsku obavezu donošenja planova integriteta
Svi organi koji su do kraja 2016. godine donijeli plan integriteta (ukupno 665 organa) bili su u obavezi da do 15. aprila 2017. godine usvoje i dostave Agenciji izvještaj o sprovođenju plana integriteta u prethodnoj godini. Tokom 2017. godine, Agenciji je dostavljeno ukupno 665 izvještaja o sprovođenju planova integriteta. Uzimajući u obzir reorganizaciju državne uprave i prestanak rada nekoliko organa, može se doći do podatka da su svi organi vlasti koji su tokom 2016. godine usvojili plan integriteta donijeli 2017. godine izvještaj o njegovom sprovođenju. Ukupno 18 organa vlasti je tokom 2017. godine ažuriralo plan integriteta (ne računajući 59 organa koji su do kraja godine ažurirali plan integriteta shodno preporukama iz mišljenja o ugrožavanju javnog interesa zbog oglašavanja slobodnog radnog mjesta u trajanju od jednog dana, kao i oglašavanje istog u danima vikenda i državnog praznika). Osim toga, u septembru 2017. godine dostavljena su obavještenja privatnim fakultetima u Crnoj Gori, u vezi sa obavezom izrade plana integriteta, imajući u vidu da u organe vlasti spadaju pravna lica koja vrše djelatnosti od javnog interesa, a da je članom 3 Zakona o visokom obrazovanju
688
13
Broj organa vlasti koji su ispunili zakonsku obavezu donošenja planova integriteta
Organi vlasti koji su usvojili planintegriteta i organi koji suobuhvaćeni planovima drugihinstitucija
Organi vlasti koji nijesu dostaviliplan integriteta Agenciji
7
precizirano da je visoko obrazovanje djelatnost od javnog interesa. Jedan privatni univerzitet i pet privatnih fakulteta u okviru tog univerziteta odredili su menadžera integriteta u četvrtom kvartalu 2017. godine i donijeli su u decembru iste godine planove integriteta. Agencija za nacionalnu bezbjednost je usvojila plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju, ali s obzirom na to da su ti dokumenti označeni stepenom tajnosti „tajno“, isti nijesu dostavljeni Agenciji za sprječavanje korupcije pa nijesu obuhvaćeni analizom. Odsjek za integritet i lobiranje redovno ažurira listu odgovornih lica za izradu i sprovođenje plana integriteta (menadžeri integriteta). Prema evidenciji Agencije, u 2017. godini rješenje o određivanju menadžera integriteta donijelo je 16 organa vlasti koji do tog momenta nijesu imenovali menadžera. Takođe, 17 organa vlasti je tokom 2017. godine informisalo Agenciju da je te godine imenovano novo lice za menadžera integriteta. Ukupan broj organa vlasti koji je odredio menadžera integriteta od 1. januara 2016. godine je 683.
Dijagram 1: Donošenje planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju
8
Službenici Odsjeka za integritet i lobiranje su na osnovu dostavljenih planova i izvještaja o njihovom sprovođenju sačinjavali konkretne preporuke za unapređenje planova integriteta. Agencija je 2017. godine dala preporuke za unapređenje 107 planova integriteta. Dostavljene su preporuke za unapređenje planova integriteta 28 organa socijalne i dječje zaštite, 42 srednje škole, 18 domova zdravlja, 11 bolnica i 6 drugih zdravstvenih institucija. Osim toga, službenici Odsjeka su dali preporuke za unapređenje dva plana integriteta koji su u formi nacrta dostavljeni Agenciji. U zavisnosti od sadržaja plana integriteta i izvještaja o njegovom sprovođenju, organima vlasti je u prosjeku dato 7 do 9 preporuka, u cilju uklanjanja kako formalno-tehničkih tako i suštinskih nedostataka u planu integriteta i uvođenja što efikasnijih mjera za podizanje integriteta u instituciji, kao i pružanja podrške organima vlasti, a posebno menadžerima integriteta i članovima radne grupe u predstojećem procesu ažuriranja plana integriteta. Ukupno je ovim organima dato 870 preporuka (243 preporuke za 28 organa socijalne i dječje zaštite, 362 preporuke za 42 srednje škole, 130 preporuka za 18 domova zdravlja, 91 preporuka za 11 bolnica i 44 preporuke za preostalih 6 zdravstvenih institucija). Prilikom izrade preporuka, Agencija je posebno cijenila ispunjavanje obaveza organa vlasti propisanih antikorupcijskim zakonima, s obzirom na činjenicu da je nadzor nad sprovođenjem tih obaveza u nadležnosti Agencije. Službenici Odsjeka za integritet i lobiranje su u toku 2017. godine dali ukupno 335 preporuka za unapređenje izvještaja o sprovođenju plana integriteta (267 pisanih i 68 usmenih). Preporuke su date na izvještaje koji su dostavljeni u štampanoj ili elektronskoj formi, kao i na dostavljene radne verzije izvještaja. Tokom 2017. godine, službenici Odsjeka su obavili preko 250 konsultacija sa organima vlasti povodom tumačenja Pravila za izradu i sprovođenje plana integriteta i odgovarajućih odredbi Zakona o sprječavanju korupcije, i održali pet radnih sastanaka, u cilju što efikasnijeg sprovođenja zakonske obaveze izrade plana integriteta odnosno izvještaja o sprovođenju plana integriteta. Održano je devet obuka za predstavnike organa vlasti o izradi planova integriteta. U oktobru 2017. godine, Agencija je u saradnji sa Regionalnom antikorupcijskom inicijativom (RAI) održala tri jednodnevne obuke u Podgorici, Budvi i Kolašinu na temu „Izrada i sprovođenje planova integriteta u institucijama Crne Gore“, za menadžere integriteta i članove radnih grupa za pripremu plana integriteta. Obukama je prisustvovalo ukupno 210 službenika organa vlasti iz južne, centralne i sjeverne regije Crne Gore. Agencija za sprječavanje korupcije je 2017. godine organizovala tri obuke za predstavnike organa vlasti opština Bijelo Polje, Berane i Petnjica na temu „Nadležnosti Agencije za sprječavanje korupcije i obaveze organa vlasti i političkih subjekata u sprovođenju antikorupcijskih zakona“. Polaznicima je, između ostalog, ukazano na važnost primjene principa integriteta, kao i na zakonsku obavezu donošenja planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju.
9
Organizovane su dvije obuke za državne službenike i predstavnike lokalnih samouprava, u saradnji sa Upravom za kadrove, a održano je i jedno predavanje za službenike Uprave policije (Sektor granične policije) i Uprave carina.
Grafikon 2: Aktivnosti Odsjeka u dijelu pružanja podrške organima vlasti tokom 2017. godine
Najčešće nedoumice sa kojima se susreću lica koja su zadužena za izradu i sprovođenje plana integriteta su: tumačenje i praktična primjena Pravila za izradu PI, nepoznavanje oblasti integriteta, ograničen pristup relevantnim podacima potrebnim za izradu PI, način popunjavanja obrasca PI, primjena metodologije za procjenu rizika od korupcije, prepoznavanje rizičnih oblasti i odabir mjera za podizanje nivoa integriteta i savladavanje korupcijskih i drugih rizika narušavanja integriteta, određivanje odgovarajućeg lica za službenika odgovornog za izvještavanje i sprovođenje PI, rok za donošenje PI i izvještaja o sprovođenju PI. U drugom kvartalu 2017. godine, Agencija za sprječavanje korupcije dostavila je dopise na adrese 14 novoformiranih organa vlasti i organa koji su prethodne godine obavijestili Agenciju da usljed nedostatka kadrovskih kapaciteta nijesu bili u mogućnosti da ispune odredbe Pravila za izradu i sprovođenje plana integriteta koje se odnose na određivanje menadžera integriteta i formiranje radne grupe. Agencija je dopisima podsjetila ove organe da su u obavezi da usvoje plan integriteta nakon popunjavanja radnih mjesta i obezbjeđivanja neophodnih uslova za rad, i zatražila povratnu informaciju o tome da li su se u tim organima u međuvremenu stekli uslovi za ispunjavanje zakonske obaveze izrade i donošenja plana integriteta. Agenciju je određeni broj organa obavijestio da se još uvijek nijesu stekli uslovi za izradu plana integriteta, te da će nakon obezbjeđivanja neophodnih uslova za nesmetan rad i popunjavanje radnih mjesta ispuniti
252
335
107
9
5
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Konsultacije
Preporuke za unapređenje izvještaja o sprovođenjuplanova integriteta
Preporuke za unapređenje planova integriteta
Obuke
Radni sastanci
Aktivnosti Odsjeka u dijelu pružanja podrške organima vlasti tokom 2017. godine
10
navedenu zakonsku obavezu1, dok je drugi dio organa do kraja godine izradio i usvojio plan integriteta, s obzirom na to da su neophodni kadrovski kapaciteti u međuvremenu obezbijeđeni. Agencija je 2016. godine nadležnim sudovima podnijela 56 zahtjeva za pokretanje prekršajnih postupaka, protiv organa vlasti koji nijesu ispunili zakonsku obavezu donošenja plana integriteta. U periodu od 1. januara do 31. decembra 2017. godine, Agenciji su dostavljena rješenja o oslobađanju 4 pravna lica i 7 odgovornih lica, i rješenja o izrečenim opomenama i novčanim kaznama za 42 pravna lica i 39 odgovornih lica (opomene za 21 pravno lice i 21 odgovorno lice; novčane kazne za 21 pravno lice i 18 odgovornih lica). Ukupan iznos novčanih kazni zbog nedonošenja plana integriteta je 13.950 eura (9.910 eura za pravna lica, 2.800 eura za odgovorna lica i 1.240 eura za troškove postupka). Agencija je u drugom kvartalu 2017. godine nadležnim sudovima podnijela 10 zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka protiv organa vlasti koji nijesu u roku ispunili zakonsku obavezu usvajanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta. Do kraja 2017. godine, Agenciji je dostavljeno rješenje o oslobađanju od krivice jednog pravnog i odgovornog lica, rješenje o izrečenim opomenama za jedno pravno i odgovorno lice i rješenja o izrečenim novčanim kaznama za pet pravnih i pet odgovornih lica. Ukupan iznos novčanih kazni zbog neusvajanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta je 4.720 eura (3.300 eura za pravna lica, 1.250 eura za odgovorna lica i 170 eura za troškove postupka). Krajem decembra 2017. godine završena je druga faza izrade aplikacije za planove integriteta, u okviru koje su, između ostalog, unaprijeđeni statistički i administratorski moduli aplikacije, kako bi službenici Odsjeka za integritet i lobiranje imali mogućnost dobijanja statističkih podataka na osnovu unešenih planova integriteta i izvještaja o sprovođenju planova, u cilju izrade što kvalitetnije analize usvojenih planova integriteta. Novim modulom je i menadžerima integriteta, kao korisnicima aplikacije, omogućeno generisanje više statističkih izvještaja. Izrađeno je uputstvo za korišćenje aplikacije i planirano je da aplikacija počne da se koristi u prvoj polovini 2018. godine, prilikom donošenja novih planova integriteta od strane organa vlasti, kako bi svi planovi integriteta usvojeni 2018. godine bili unijeti i obrađeni kroz aplikaciju.
1 DOO „Benergo“ Berane, JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama i teškoćama u razvoju Budva, Vaterpolo klub „Budvanska rivijera“ Budva, DOO „Inovaciono preduzetnički centar Tehnopolis“ Nikšić, Farmaceutska komora Crne Gore i DOO „Centar za razvoj durmitorskog područja” Žabljak
11
2. Struktura organa vlasti i broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom
sprovođenju
Svi organi vlasti svrstani su u deset sistema, a određeni broj sistema je radi što detaljnije analize planova integriteta podijeljen na podsisteme.
Grafikon 3: Struktura organa vlasti
Organi u sastavu obuhvaćeni su planovima integriteta sljedećih institucija: Uprava policije – u sastavu MUP-a, Uprava za zaštitu kulturnih dobara – u sastavu Ministarstva kulture, Agencija za duvan i Uprava za šume – u sastavu Ministarstva poljoprivrede i ruralnog razvoja, Uprava za zbrinjavanje izbjeglica – u sastavu Ministarstva rada i socijalnog staranja, Direkcija za razvoj malih i srednjih preduzeća – u sastavu Ministarstva ekonomije, Uprava za dijasporu – u sastavu Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija, Direkcija javnih radova – u sastavu Ministarstva održivog razvoja i turizma, dok je Agencija za zaštitu i razvoj Orjena obuhvaćena planom integriteta Opštine Herceg Novi.
57
251
374532
53
131
502025
Struktura organa vlasti (701)
Državna uprava i drugidržavni organiProsvjeta
Zdravstvo
Pravosuđe
Socijalna i dječja zaštita
Kultura
Druge javne službe - osnivačopštinaDruge javne službe - osnivačdržavaNezavisni i regulatorniorganiJedinice lokalnesamouprave
12
Dijagram 2: Organi u sastavu obuhvaćeni planovima integriteta drugih institucija
Grafikon 4 prikazuje mjesečni trend rasta broja donešenih planova integriteta i rješenja o menadžeru integriteta, dostavljenih Agenciji u 2016. i 2017. godini.
Grafikon 4: Trend rasta broja donijetih planova integriteta i rješenja o menadžeru integriteta u 2016. i 2017. godini
Na grafikonu 5 prikazan je broj usvojenih izvještaja o sprovođenju planova integriteta u 2017. godini po mjesecima. Kao što se može vidjeti, najveći broj organa je Agenciji izvještaj dostavio u
13
zakonom predviđenom roku, ali je određeni broj organa izvještaj dostavio u maju, junu ili julu 2017. godine.
Grafikon 5: Trend rasta broja dostavljenih izvještaja o sprovođenju planova integriteta u 2017. godini
Stoprocentna ispunjenost zakonske obaveze donošenja plana integriteta ostvarena je u opštinama: Andrijevica, Cetinje, Danilovgrad, Gusinje, Herceg Novi, Kolašin, Kotor, Mojkovac, Petnjica, Plav, Plužine, Pljevlja, Rožaje, Šavnik, Tivat i Ulcinj, s obzirom na to da su svi organi vlasti sa sjedištem u tim opštinama donijeli plan integriteta tokom 2016. ili 2017. godine.
Grafikon 6: Planovi integriteta po opštinama – 1. dio
3 8
81
591654 663 665
0
100
200
300
400
500
600
700
januar februar mart april maj jun jul
2017
Trend rasta broja dostavljenih izvještaja o sprovođenju plana integriteta
Broj dostavljenih izvještaja o sprovođenju plana integriteta
32 31
41
2633 30 31
49
39
24
1 1
1
3
1
B A R B E R A N E B I J E L O P O L J E
B U D V A C E T I N J E H E R C E G N O V I
K O T O R N I K Š I Ć P L J E V L J A R O Ž A J E
PLANOVI INTEGRITETA PO OPŠTINAMA - 1. DIO
Usvojen plan integriteta Nije usvojen plan integriteta
14
Grafikon 7: Planovi integriteta po opštinama – 2. dio
Grafikon 8: Planovi integriteta organa vlasti sa sjedištem u Glavnom gradu
Posmatrano po vrstama organa vlasti i oblastima, obavezu izrade plana integriteta do sada je
ispunilo: 57 organa državne uprave i drugih državnih organa (18 planova integriteta
ministarstava, koji uključuju 8 organa uprave u sastavu tih ministarstava, 28 planova organa
državne uprave, kao i planovi generalnih sekretarijata Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore),
45 pravosudnih organa, 30 institucija iz oblasti socijalne i dječje zaštite, 35 institucija iz oblasti
zdravstva, 251 obrazovno-vaspitna institucija, 53 institucije iz oblasti kulture, 25 jedinica lokalne
217
5
Planovi integriteta organa vlasti sa sjedištem u Glavnom gradu
Usvojen plan integriteta
Nije usvojen plan integriteta
15
samouprave i 192 druga organa vlasti (javna preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik država ili
opštine, kao i nezavisni i regulatorni organi).
Grafikon 9: Broj usvojenih planova integriteta po sistemima/oblastima
3. Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
U izvještajima o sprovođenju planova integriteta, organi vlasti su bili u obavezi da izvijeste o
realizaciji planiranih mjera (ocjena stepena realizacije i kratak opis preduzetih aktivnosti) i
trenutnom statusu rizika (eventualnoj promjeni visine rizika nakon prve godine sprovođenja
plana integriteta).
U ovom dijelu izvještaja dat je prikaz nivoa realizacije svih mjera koje su predviđene planovima
integriteta usvojenim 2016. godine. Podaci su dobijeni iz 665 izvještaja o sprovođenju plana
integriteta, koji su dostavljeni Agenciji 2017. godine, a sadrže informacije o aktivnostima
sprovedenim do kraja 2016. godine.
Organi vlasti su bili u obavezi da u okviru izvještaja o sprovođenju plana integriteta izvijeste o
realizaciji ukupno 33.360 mjera za savladavanje rizika. Ovdje treba imati u vidu specifičnost
planova integriteta Ministarstva unutrašnjih poslova i Ministarstva vanjskih poslova i evropskih
integracija2, kojima je predviđen veliki broj mjera za svako sistematizovano radno mjesto
2 U odnosu na drugi od ova dva plana integriteta, izvještaje su podnijeli Ministarstvo vanjskih poslova i Ministarstvo evropskih poslova, s obzirom na to da je Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija prestalo sa radom
124
48
20
251
53
30
35
45
25
57
7
2
2
2
0 50 100 150 200 250 300
Druge javne službe - osnivač opština
Druge javne službe - osnivač država
Nezavisni i regulatorni organi
Prosvjeta
Kultura
Socijalna i dječja zaštita
Zdravstvo
Pravosuđe
Jedinice lokalne samouprave
Državna uprava i drugi državni organi
BROJ PLANOVA INTEGRITETA PO SISTEMIMA/OBLASTIMA
Usvojen plan integriteta Nije usvojen plan integriteta
16
(najčešće isti set mjera za veliki broj radnih mjesta), pa u izvještajima nije ocijenjena realizacija
svake od tih mjera zasebno, u predviđenom obrascu, već je o realizaciji mjera izviješteno u okviru
posebnog narativnog dijela izvještaja. Iz tog razloga, ova dva plana integriteta nijesu obuhvaćena
statistikom o realizaciji mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika, kao ni planovi integriteta
Ministarstva za informaciono društvo i Uprave za mlade i sport, koji su prestali sa radom po
usvajanju Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave,
„Službeni list Crne Gore“, broj 73/2016 od 25.11.2016. godine.
Ukoliko se ne uzmu u obzir mjere iz planova integriteta pomenutih organa, organi vlasti su bili u
obavezi da izvijeste o realizaciji ukupno 24.228 mjera za savladavanje rizika.
Od ovog broja ocijenjeno je da je 15.334 mjera realizovano (63,3%), 3.781 mjera djelimično
realizovano (15,6%), dok je za 2.954 mjera izviješteno da u prvoj godini sprovođenja plana
integriteta nijesu realizovane (12,2%). Za ukupno 2.159 mjera nije unijeta ocjena realizacije
(8,9%).
Grafikon 10: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u usvojenim planovima integriteta
Posmatrano po sistemima i oblastima u koje su svrstani svi organi vlasti, najveći stepen realizacije
mjera postignut je u prosvjetnim i pravosudnim institucijama. Prema podacima iz dostavljenih
izvještaja, realizovano je oko 75% planiranih mjera u oblasti prosvjete i 72% u oblasti pravosuđa.
Realizovano je oko 68% mjera u organima državne uprave, a 63% u oblasti zdravstva. Najmanji
procenat realizovanih mjera ostvaren je u oblasti kulture, u okviru koje je uspješno realizovano
oko 50% svih mjera, dok oko 16% nije realizovano (ostale mjere su djelimično realizovane). Veći
usvajanjem Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, „Službeni list Crne Gore“, broj 73/2016 od 25.11.2016. godine
153343781
2954
2159
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u svim planovima integriteta
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
17
procenat nerealizovanih mjera jedino je zabilježen u oblasti socijalne i dječje zaštite, gdje je do
kraja 2016. godine ostalo nerealizovano oko 19% mjera. Kao što se može vidjeti na narednom
grafikonu, većinu sistema karakteriše i značajan broj mjera o čijem stepenu realizacije nije
adekvatno izviješteno.
Grafikon 11: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u usvojenim planovima integriteta (po sistemima)
Od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera ostvaren je u oblastima „Planiranje i
upravljanje finansijama“ (76,2% mjera je realizovano, ne računajući mjere čija realizacija nije
ocijenjena) i „Rukovođenje i upravljanje“ (74,3% mjera realizovano), što se može uočiti na
narednom grafikonu. Sa grafikona su, radi bolje preglednosti, isključene mjere čiji stepen
realizacije nije ocijenjen, a udio tih mjera je približno isti u svim oblastima rizika (oko 8-9% mjera).
Realizovano je oko 68% mjera u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“, a 63%
u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, za koju je
karakterističan i najveći procenat nerealizovanih mjera (18,5%). Ipak, stepen realizacije mjera po
oblastima rizika razlikuje se među sistemima, pa je potrebno pogledati statistiku svakog sistema
posebno da bi se stekao precizan uvid u to u kojoj mjeri su organi vlasti bili uspješni u
savladavanju rizika identifikovanih u opštim oblastima rizika, kao i koje mjere su bile
najzahtjevnije za sprovođenje, prema podacima iz dostavljenih izvještaja.
Od posebnih oblasti rizika, posebno se izdvajaju „Odnosi s javnošću“ i „Slobodan pristup
informacijama“, koje je veliki broj organa obradio i uključio u plan integriteta vodeći se modelom
koji je Agencija objavila na svojoj internet stranici početkom 2016. godine. Mjere koje su
predložene za savladavanje rizika u oblasti „Odnosi s javnošću“ pokazale su se kod određenog
broja organa kao previše zahtjevne, pa je realizovano svega 56% mjera iz te oblasti, dok je oko
1212
1777
4749
597
1232
474
1232
2108
600
1353
331
503
666
272
493
84
442
694
171
125
212
428
589
190
315
107
184
593
219
117
16
102
347
143
122
114
324
562
137
292
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Državna uprava i drugi državni organi
Zdravstvo
Prosvjeta
Kultura
Jedinice lokalne samouprave
Nezavisni i regulatorni organi
Javne službe - osnivač država
Javne službe - osnivač opština
Socijalna i dječja zaštita
Pravosuđe
Nivo realizacije mjera u svim planovima integriteta (po sistemima)
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
18
23% ostalo nerealizovano. U oblasti „Slobodan pristup informacijama“ postignut je nešto veći
stepen realizacije mjera, ali je ovdje uočeno da je mjera koja se odnosi na proaktivno objavljivanje
informacija iz člana 12 Zakona o slobodnom pristupu informacijama često ocjenjivana kao
realizovana, iako opis realizacije ne odgovara planiranoj mjeri. Ostale posebne oblasti rizika se
uglavnom odnose na glavne nadležnosti organa vlasti, pa je potrebno pogledati svaki od sistema
radi dobijanja precizne slike o sprovođenju mjera za savladavanje rizika u tim oblastima.
Grafikon 12: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u usvojenim planovima integriteta (po oblastima
rizika)
U izvještajima je primijećeno da su među mjerama koje su ocijenjene kao realizovane vrlo često
mjere kontinuirane prirode, kao što su edukacija zaposlenih, unapređenje transparentnosti rada,
ažuriranje internet stranice, ažuriranje baza podataka, vršenje kontrole rada odnosno
obezbjeđivanje kontinuiranog nadzora, adekvatno planiranje budžeta i kontinuirano praćenje
dinamike trošenja budžetskih sredstava shodno planu i dr, pa ostaje nepoznato da li su te mjere
realizovane kao rezultat sprovođenja plana integriteta ili se sprovode u istoj mjeri bez obzira na
taj antikorupcijski dokument. Navedeno je upitno i kad se uzme u obzir nalaz da se mjere iz
planova integriteta koje nijesu realizovane često odnose na nove i konkretne aktivnosti, kao što
su donošenje i objavljivanje određenih internih procedura, unapređenje IT sistema i
uspostavljanje adekvatnih softverskih rješenja, vršenje procjene potrebnog kadra za efikasno
sprovođenje poslova i dr.
3098
328
468
1993
2663
3528
3256
782
81
172
555
486
1007
698
500
94
190
369
346
1029
426
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera u svim planovima integriteta (po oblastima rizika)
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
19
4. Struktura rizika u planovima integriteta
U ovom dijelu prikazana je struktura osnovnih i rezidualnih rizika iz planova integriteta
dostavljenih do kraja 2016. godine, i predstavlja rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja o
donošenju planova integriteta. U analizi nijesu uzeti u obzir planovi integriteta usvojeni 2017.
godine, da bi se moglo izvršiti poređenje podataka iz planova integriteta sa podacima iz
dostavljenih izvještaja o sprovođenju planova, odnosno stepenom realizacije mjera i
eventualnom promjenom intenziteta rizika nakon prve godine sprovođenja plana (izvještaje o
sprovođenju plana integriteta dostavili su oni organi vlasti koji su plan integriteta usvojili do kraja
2016. godine).
U planovima integriteta koji su Agenciji dostavljeni do kraja 2016. godine identifikovano je
ukupno 18.113 rezidualnih rizika i planirano je 33.360 mjera za smanjenje i otklanjanje rizika.
Organi su bili u obavezi da do 15. aprila izvijeste o realizaciji svih planiranih mjera i o eventualnoj
promjeni intenziteta svih identifikovanih rizika.
U planovima integriteta je identifikovano 10.500 rizika srednjeg intenziteta, 5.217 rizika niskog
intenziteta i 2.364 rizika visokog intenziteta. Prosječni intenzitet rizika u svim planovima
integriteta je 27,14 na skali 1-100. Najveći rizici prepoznati su u sistemu pravosuđa (prosječni
intenzitet 53,3), a najmanji u oblasti prosvjete (18,2).
Grafikon 13: Broj i struktura rezidualnih rizika u svim planovima integriteta po sistemima
Najviše rizika sadrže planovi integriteta organa u oblasti zdravstva, gdje plan u prosjeku sadrži 84
rezidualna rizika. Veliki broj rizika prepoznat je i u jedinicama lokalne samouprave (u prosjeku 70
rizika po planu integriteta), što je rezultat činjenice da plan jedinice lokalne samouprave sadrži
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
Nezavisni i regulatorni organi
Socijalna i dječja zaštita
Kultura
Pravosuđe
Javne službe čiji je osnivač država
Državna uprava i drugi državni organi
Jedinice lokalne samouprave
Zdravstvo
Javne službe čiji je osnivač opština
Prosvjeta
Broj i struktura rezidualnih rizika u svim planovima integriteta
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
20
rizike prepoznate u svim organima lokalne samouprave i organima lokalne uprave. Najmanje
rezidualnih rizika sadrže planovi integriteta organa u oblasti kulture – u prosjeku 17.
Kada su u pitanju opšte oblasti rizika, najviše rezidualnih rizika, ukupno 5.043, prepoznato je u
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“. U oblasti „Rukovođenje
i upravljanje“ identifikovana su ukupno 3.583 rizika, u oblasti „Planiranje i upravljanje
finansijama“ 2.693, a u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ 2.457 rezidualnih
rizika.
Najviše rizika visokog intenziteta, ukupno 740, identifikovano je u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, što je više od ukupnog broja rizika visokog
intenziteta prepoznatih u posebnim oblastima rizika (616). Navedeno je moguće uočiti i iz
narednog grafikona.
Grafikon 14: Broj i struktura rezidualnih rizika u svim planovima integriteta po oblastima
Kada su u pitanju posebne oblasti rizika, izdvajaju se: „Odnosi s javnošću“ (440 rezidualnih rizika),
„Slobodan pristup informacijama“ (413 rizika), „Prava pacijenata“ (331 rizik), „Poslovi prijema,
otpremanja/dostavljanja pismena i dokumenata“ (143 rizika), „Vannastavne aktivnosti (97 rizika),
„Upravljanje sudskim postupkom i donošenje odluka u okviru svoje zakonske nadležnosti“ (79
rizika), „Zakup školskog prostora i imovine“ (73 rizika), „Pružanje usluga socijalne i dječje zaštite“
(50 rizika), „Utvrđivanje, naplata i kontrola lokalnih javnih prihoda“ (45 rizika), „Javne nabavke“
(43 rizika) i „Oglašavanje ljekova u zdravstvenim ustanovama“ (43 rizika).
Najveći broj rezidualnih rizika, ukupno 3.148, odnosi se na osnovni rizik „sukob interesa“. Sa
osnovnim rizikom „nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj“ mogu se u vezu dovesti 2.974
rezidualna rizika, a sa osnovnim rizicima „prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti“ i
„iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja“ ukupno 2.803 rizika. Na četvrtom mjestu
liste najzastupljenijih osnovnih rizika je „narušavanje integriteta institucije i zaposlenih“ sa 2.701
rezidualnim rizikom, a na petom mjestu „primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene
koristi“ sa 2.532 odgovarajuća rezidualna rizika.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
Posebne oblasti rizika
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta usvojenim u 2016. godini
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
21
Kada su u pitanju oblasti regulisane Zakonom o sprječavanju korupcije, organi vlasti su kroz
planove integriteta identifikovali sljedeće grupe rizika: 1.163 rezidualnih rizika koji se odnose na
osnovni rizik „neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji“, 769 rizika koji se odnose na
„diskriminaciju, ograničenje i uskraćivanje prava zaposlenog kod otkrivanja, prijavljivanja sumnje
na korupciju i druge povrede integriteta“, 335 rizika koji se odnose na „neprijavljivanje poklona i
odsustvo evidencije poklona“, 251 rizik koji se odnosi na „nepodnošenje izvještaja o prihodima i
imovini javnih funkcionera“ i 162 rizika koji se odnose na „neprijavljivanje podataka o
sponzorstvima i donacijama“.
U narednoj tabeli dat je prikaz najčešće prepoznatih osnovnih rizika u planovima integriteta, kao
i broj i procenat rezidualnih rizika koji spadaju u navedenu grupu osnovnih rizika. S obzirom na
činjenicu da se pojedinačni rezidualni rizici kod većine organa vlasti često odnose na više od
jednog osnovnog rizika, ukupni procentualni podaci koji se odnose na sve rezidualne rizike u
posljednjoj koloni tabele prelaze 100%. Preporuka organima je da u narednom periodu smanje
broj osnovnih rizika kojima se determinišu rezidualni rizici, odnosno da svaki konkretan rezidualni
rizik ili grupu srodnih rezidualnih rizika determinišu jednim osnovnim rizikom.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u usvojenim planovima integriteta:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Sukob interesa 3148 17,38%
2. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 2974 16,42%
3. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
2803 15,48%
4. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 2701 14,91%
5. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
2532 13,98%
6. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje
2192 12,10%
7. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
2047 11,30%
8. Donošenje nezakonitih odluka 1892 10,45%
9. Ugrožavanje bezbjednosti službenih podataka i dokumentata / Ugrožavanje zaštite podataka /
Neadekvatna zaštita podataka 1887 10,42%
10. Curenje informacija / Odavanje tajnih podataka 1310 7,23%
11. Narušavanje principa transparentnosti 1297 7,16%
12. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 1163 6,42%
13. Nepravilnosti i narušavanje integriteta u postupcima javnih nabavki / Neadekvatno sprovođenje postupka
954 5,27%
22
Grafikon 15: Pregled deset najzastupljenijih osnovnih rizika u usvojenim planovima integriteta
javnih nabavki / Nepoštovanje pravila i postupaka utvrđenih Zakonom o javnim nabavkama
14. Nezakonit uticaj / Nedozvoljeni uticaj na rukovodioce ili zaposlene
947 5,23%
15. Narušavanje ugleda institucije 851 4,70%
16. Neadekvatno strateško planiranje / Nepostojanje jasne strategije upravljanja, misije i vizije / Nepostojanje precizno izrađenog plana i programa rada
822 4,54%
17. Diskriminacija, ograničenje i uskraćivanje prava zaposlenog kod otkrivanja, prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta
769 4,25%
18. Zloupotreba povjerljivih službenih podataka i informacija
747 4,12%
19. Neadekvatno planiranje i izvršavanje budžeta 643 3,55%
20. Gubitak povjerenja građana u rad službenika i institucije
637 3,52%
23
5. Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova
integriteta
Ne računajući planove integriteta dva ministarstva koja su koristila specifičnu metodologiju, o
čemu je bilo riječi u prethodnom dijelu teksta, organi vlasti koji su usvojili plan integriteta do kraja
2016. godine bili su u obavezi da u izvještajima o sprovođenju planova integriteta navedu
informacije o eventualnoj promjeni intenziteta ukupno 17.501 rizika.
Od ukupnog broja rizika, ocijenjeno je da se intenzitet 7.211 rizika smanjio (41,2%), intenzitet
7.448 rizika (42,6%) ostao na istom nivou, dok je za ukupno 881 rizik (5%) izviješteno da je
povećanog intenziteta u odnosu na prvu procjenu rizika. Za 1.961 rizik (11,2%) nije na adekvatan
način unijet trenutni status rizika.
Grafikon 16: Promjena intenziteta rizika u svim planovima integriteta koji su usvojeni 2016. godine
Posmatrano po sistemima, najveći udio smanjenih rizika zabilježen je u jedinicama lokalne
samouprave. Prema njihovim izvještajima, oko 54,5% rizika je smanjenog intenziteta u odnosu na
prethodnu godinu (ne računajući rizike za koje nije adekvatno izviješteno, koji su označeni žurom
bojom na gornjem grafikonu), kao rezultat sprovođenja planiranih mjera za savladavanje rizika.
Veliki broj rizika smanjenog intenziteta karakterističan je i za organe u oblasti prosvjete, koji su u
prosjeku za 52% rizika ocijenili da je došlo do određenog smanjenja intenziteta rizika. Najmanje
smanjenih rizika, ali i najviše povećanih rizika, karakteristično je za organe u oblasti zdravstva,
koji su u prosjeku za svaki deseti rizik (10,8% svih rizika) procijenili da je povećanog intenziteta u
odnosu na prethodnu procjenu rizika. Nešto veći udio rizika za čiji je intenzitet procijenjeno da je
povećan zabilježen je i u organima socijalne i dječje zaštite (8,1%), javnim preduzećima čiji je
osnivač i većinski vlasnik opština (8%) i organima u oblasti kulture (6,1%). Velik je broj rizika o
čijem statusu nije izviješteno, najčešće zbog neadekvatnog korišćenja simbola kojima se označava
5%
43%
41%
11%
Promjena intenziteta rizika u svim planovima integriteta koji su usvojeni 2016. godine
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
24
eventualna promjena intenziteta rizika. Najviše takvih rizika je u oblastima pravosuđa i socijalne
i dječje zaštite (naročito u tužilaštvima i centrima za socijalni rad), a najmanje u nezavisnim i
regulatornim organima.
Grafikon 17: Promjena intenziteta rizika u svim planovima integriteta (po sistemima)
Grafikon 18: Promjena intenziteta rizika u svim planovima integriteta (po oblastima rizika)
Podaci o promjeni intenziteta rizika su prilično ujednačeni u svim oblastima rizika u planovima
integriteta, s tim što je za oblast koja se odnosi na kadrovsku politiku, etično i profesionalno
47
211
172
47
90
16
32
186
45
35
448
1109
2066
438
630
238
680
1057
315
467
494
637
2432
288
863
234
494
1095
196
478
108
160
600
113
179
17
176
245
120
243
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Državna uprava i drugi državni organi
Zdravstvo
Prosvjeta
Kultura
Jedinice lokalne samouprave
Nezavisni i regulatorni organi
Javne službe - osnivač država
Javne službe - osnivač opština
Socijalna i dječja zaštita
Pravosuđe
Promjena intenziteta rizika u svim planovima integriteta (po sistemima)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
173
31
26
114
93
352
92
1465
188
187
1018
1126
1969
1495
1368
153
174
1096
1136
1751
1533
338
39
48
250
296
564
426
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u svim planovima integriteta (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
25
ponašanja zaposlenih, u odnosu na ostale oblasti, karakterističan nešto veći udio rizika čiji se
intenzitet povećao (8,6% svih rizika, ne računajući rizike o čijem statusu nije izviješteno), kao i
manji procenat rizika čiji se intenzitet nakon prve godine sprovođenja plana integriteta smanjio
(43% svih rizika u toj oblasti, dok je u ostalim opštim oblastima udio takvih rizika blizu 50%). Ovaj
podatak je u skladu sa ranije izloženim podatkom da je u oblasti kadrovske politike ostvaren
najniži stepen realizacije mjera, kada su u pitanju opšte oblasti rizika. Najmanji procenat
povećanih rizika zabilježen je u oblasti koja se odnosi na rukovođenje i upravljanje (oko 3%).
6. Ostali nalazi i preporuke
Ukupno 18 organa vlasti je tokom 2017. godine ažuriralo plan integriteta (ne računajući 59 organa
koji su ažurirali plan integriteta shodno preporukama iz mišljenja o ugrožavanju javnog interesa
zbog oglašavanja slobodnog radnog mjesta u trajanju od jednog dana, kao i oglašavanje istog u
danima vikenda i državnog praznika). U većini slučajeva radi se o manjim izmjenama i ažuriranju
rokova za realizaciju mjera, dok je određeni broj organa značajno unaprijedio plan integriteta.
U velikom broja planova integriteta primijećeno je da menadžer integriteta nije istovremeno
rukovodilac ili član radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta. U skladu sa Pravilima za
izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta treba da bude i rukovodilac radne
grupe, pa je navedeni nedostatak potrebno ispraviti prilikom izrade novog plana integriteta.
Planovi integriteta određenih organa su obimni i sadrže veliki broj rizika i mjera, dok su pojedini
organi procijenili nešto manji broj radnih procesa sa stanovišta podložnosti za nastanak korupcije,
pa se tim organima preporučuje da prilikom ažuriranja plana integriteta izvrše procjenu rizika u
većem broju radnih procesa u instituciji. U nekim od planova nedostaje neka od četiri opštih
oblasti rizika, pa je iste potrebno uključiti u naredni plan integriteta. U Metodološkom uputstvu
za popunjavanje obrasca plana integriteta, koje je sastavni dio Pravila, detaljno su navedeni radni
procesi koje je prilikom ažuriranja plana integriteta potrebno analizirati u okviru opštih oblasti
rizika:
- Rukovođenje i upravljanje: primarno se odnosi na rizike koji se mogu javiti na nivou
visokog, srednjeg i nižeg menadžmenta u procesu primjene i sprovođenja procedura odlučivanja,
donošenja opštih i pojedinačniha akata, delegiranja ovlašćenja, korišćenja diskrecionih
ovlašćenja, sprovođenja nadzornih i kontrolnih mehanizama, kreiranja politike razvoja i
upravljanja itd;
- Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih: rizici koji se odnose na
proces planiranja zapošljavanja, sprovođenje procedure zapošljavanja, izvještavanje i kontrolu
rada zaposlenih, sukob interesa u obavljanju poslova, zabranu prijema poklona, moguće
zloupotrebe službenih dužnosti, nesavjestan rad, zaštitu zaposlenih koji prijavljuju korupciju ili
druge nepravilnosti (zviždača), obradu prijava korupcije i predstavki o drugim nepravilnostima,
spoljni uticaj na rad zaposlenih i sl.
26
- Planiranje i upravljanje finansijama obuhvata rizike koji se odnose na procese planiranja
budžeta, planiranja javnih nabavki, sprovođenja javnih nabavki, izrade i zaključivanja ugovora,
praćenje sprovođenja ugovora, finansijsko izvještavanje, finansijsko upravljanje i kontrole,
izvršavanje budžeta itd.)
- Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata: odnosi se na rizike koji mogu postojati u
procesu fizičke bezbjednosti dokumentacije, kontrolu pristupa službenim prostorijama i
dokumentaciji, adekvatne mjere nadzora, informacionu bezbjednost, evidenciju i kontrolu
pristupa informacionim sistemima, čuvanje digitalnih formi podatka i sl.
Prilikom procjene rizika i planiranja mjera u oblasti kadrovske politike i profesionalnog i etičnog
postupanja, a koje se tiču prijavljivanja korupcije unutar institucije, zaštite zviždača, evidencije
poklona, sponzorstava i sprječavanja sukoba interesa, potrebno je imati u vidu normativna
rješenja predviđena Zakonom o sprječavanju korupcije, gdje je to primjenjivo. Takođe, u oblasti
„Rukovođenje i upravljanje“ posebno treba voditi računa o mjerama koje se odnose na
transparentnost rada institucije, u prvom redu kroz dosljedno poštovanje Zakona o slobodnom
pristupu informacijama ali i drugih zakona koji nalažu objavljivanje i dostavljanje određenih
podataka (npr. Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja). Osim ključnih
područja rada institucije, preporučuje se i analiza drugih radnih procesa i njihovo uvođenje u plan
integriteta.
Određeni organi su u izradi plana integriteta koristili specifičnu metodologiju koja podrazumijeva
iskazivanje rizika po svakom sistematizovanom radnom mjestu, umjesto analize rizika po radnim
procesima uspostavljenim u organu, pa su najčešće za svako radno mjesto identifikovani isti rizici
i predložene iste mjere, koje su uglavnom opšteg karaktera i neadekvatne u odnosu na
prepoznate rizike. Navedeni pristup je naročito učestao u oblasti rizika „Kadrovska politika, etično
i profesionalno ponašanje zaposlenih“. Iako ovakav pristup procjeni rizika može imati određene
prednosti, preporučuje se dosljednija primjena Pravila za izradu i sprovođenje plana integriteta
koja podrazumijeva vršenje analize rizika u okviru radnih procesa u instituciji, imajući u vidu da
svaki radni proces može sadržati određene rizike koje je potrebno procijeniti i uvesti u plan
integriteta u cilju njihovog smanjenja ili eliminisanja.
Za veliki broj organa vlasti je karakteristično da planom integriteta nijesu obuhvaćene posebne
oblasti rizika, ili su obrađene samo posebne oblasti predložene u primjeru plana integriteta koji
je objavljen na internet stranici Agencije (Odnosi s javnošću i Slobodan pristup informacijama).
Preporučuje se svim organima da u skladu sa Pravilima obrade i uključe u plan integriteta dvije ili
više posebnih oblasti rizika koje se odnose na najznačajnije nadležnosti organa vlasti.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, svim organima se preporučuje da u plan integriteta uključe i
mjere koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima.
Preporučuje se uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima
javnih funkcionera, izvještaja o primljenim sponzorstvima i donacijama i izvoda iz evidencije
27
poklona koje su primili javni funkcioneri, obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje
po prijavama zviždača, kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost trošenja sredstava
i zapošljavanja tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa
Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja.
Manji broj organa je u okviru dokumentacije plana integriteta detaljno naveo rezultate upitnika
za utvrđivanje radnih procesa posebno ugroženih korupcijom. Izradu i sprovođenje upitnika
Agencija ističe kao primjer dobre prakse, jer isto može značajno unaprijediti kvalitet plana
integriteta.
Svim jedinicama lokalne samouprave sugerisano je da među članove radne grupe za pripremu i
izradu plana integriteta (prilikom izrade novog plana integriteta) uključe predstavnike svih organa
lokalne uprave, imajući u vidu da broj članova radne grupe nije ograničen, a da je planom
integriteta potrebno obuhvatiti sve organe lokalne uprave. Navedeno bi, između ostalog,
olakšalo menadžeru integriteta koordinaciju u procesima izrade, sprovođenja i izvještavanja o
sprovođenju plana integriteta. Nekoliko opština već je uspostavilo ovu praksu, pa njihove radne
grupe uključuju sve ili gotovo sve organe lokalne uprave, kao i posebne i stručne službe. Isto važi
i za druge organe koji imaju veliki broj organizacionih jedinica.
Jedinicama lokalne samouprave se posebno preporučuje da u okviru plana integriteta izvrše
procjenu rizika u svim organima lokalne uprave (i prikažu je kroz posebna poglavlja plana
integriteta), kao i u posebnim i stručnim službama, uključujući službu predsjednika jedinice
lokalne samouprave, službu za skupštinske poslove i službe menadžera i glavnog administratora.
***
U određenom broju slučajeva, izvještaji o sprovođenju plana integriteta ne pružaju dovoljno
informacija ili ne zadovoljavaju u potpunosti formu izvještaja, iako je Agencija organima dostavila
Metodološko uputstvo za popunjavanje obrasca plana integriteta i detaljno objasnila na koji
način je potrebno popuniti posljednje dvije kolone u obrascu, odnosno izvijestiti o sprovođenju
plana integriteta. Organima je neposredno po dostavljanju izvještaja o sprovođenju plana
integriteta ukazivano na nedostatke u izvještaju, što je u najvećem broju slučajeva rezultiralo
dopunom ili ispravkom izvještaja.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta se kod određenih organa u potpunosti ili djelimično ne
podudara sa planom integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima
i mjerama koji nijesu postojali u planu integriteta i obratno, o rizicima i mjerama iz plana
integriteta nije izvještavano. Neki od tih organa su izvještavali po novom planu integriteta,
usvojenom 2017. godine, umjesto po planu koji je bio važeći tokom izvještajnog perioda, odnosno
tokom 2016. godine. Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu
tabelu kao u planu integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
U određenom broju izvještaja izostaju informacije o sprovođenju pojedinih mjera (ocjena
realizacije mjere, opis preduzetih aktivnosti ili oboje). Prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o
28
sprovođenju plana integriteta potrebno za sve mjere iz plana integriteta navesti ocjenu i opis
realizacije, dok je za nerealizovane mjere potrebno navesti razloge zbog kojih one nijesu
realizovane u planiranom roku. Ukoliko o realizaciji određenih mjera nije izviješteno jer organi
smatraju da te mjere nije moguće sprovesti ili da nijesu primjenjive na instituciju, iste je moguće
izmijeniti ili ukloniti iz plana integriteta prilikom njegovog narednog ažuriranja. Takođe, potrebno
je unositi posebnu ocjenu realizacije za svaku mjeru, umjesto sumarne ocjene realizacije za veći
broj mjera, kakva je zastupljena u određenom broju izvještaja.
S obzirom na to da određeni organi nijesu dovoljno obrazložili ocjenu realizacije svih mjera
(realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano), preporučuje se navođenje objektivnih
ocjena realizacije i što sadržajnijih i preciznijih opisa realizacije mjera u izvještajima, kako bi iz
samog opisa bilo jasno zbog čega je data određena ocjena realizacije, kao i da bi se pružilo što
više informacija koje bi usmjerile dalje sprovođenje plana integriteta i njegovu eventualnu
izmjenu.
Slično tome, u izvještajima određenih organa primijećeno je da se opis realizacije mjere ne može
dovesti u vezu sa mjerom za koju se izvještava, pa se preporučuje da se preciznije navode
informacije o sprovođenju mjera ili da se razmotri izmjena ili uklanjanje određenih mjera ukoliko
se procijeni da one nijesu adekvatne.
Jednom broju organa je skrenuta pažnja da je simbole u okviru kolone „Status rizika“ potrebno
unositi za svaki identifikovani rezidualni rizik, umjesto za svaku mjeru za savladavanje rizika.
Naime, odgovarajućim simbolom treba označiti da li je u izvještajnom periodu došlo do promjene
intenziteta rezidualnog rizika. Simbolom ↑ označava se da se rizik u međuvremenu povećao,
simbolom ↓ da se smanjio, a simbolom ↔ da je ostao na istom nivou. Iako je promjena
intenziteta rizika blisko povezana sa nivoom realizacije odgovarajućih mjera, uspješna realizacija
mjera ne mora neophodno da podrazumijeva smanjenje rizika, već treba uzeti u obzir i ostale
faktore koji utiču na rizik.
Prilikom prvog izvještavanja o sprovođenju plana integriteta nije bilo obavezno ažuriranje
brojčanih vrijednosti koje se odnose na intenzitet rizika (vjerovatnoća nastanka rizika, posljedice,
i procjena rizika), ali će ovo biti neophodno prilikom podnošenja izvještaja kroz aplikaciju za
planove integriteta. Iako su pojedini organi već ažurirali intenzitet svih rizika, u određenim
slučajevima se promjena tih vrijednosti ne slaže sa simbolom kojim je u pretposljednjoj koloni
tabele označena promjena statusa rizika, a te dvije kategorije su direktno povezane.
***
Preporučuje se da se, umjesto zajedničke procjene intenziteta velikog broja rezidualnih rizika, što
je u određenim sistemima posebno učestalo, vrši pojedinačna procjena intenziteta svakog
rezidualnog rizika ili grupe nekoliko blisko povezanih rizika, te da se za svaki rizik (ili grupu rizika)
u skladu sa takvom procjenom definišu odgovarajuće mjere, odgovorne osobe i rokovi za
realizaciju mjera. U slučajevima kad je veliki broj rizika grupisan i procijenjen kao jedna cjelina,
29
često ne postoje ni jasno definisane mjere za savladavanje svakog od tih rizika ili je teško utvrditi
uticaj mjere na identifikovane rizike.
U cilju izrade što efikasnijeg plana integriteta, potrebno je voditi računa da se u kategoriji
rezidualnih rizika ne navode samo faktori rizika (kao što su velika koncentracija zadataka na
jednoj osobi, nerazumljivi i nedorečeni propisi, neadekvatne zarade zaposlenih itd), već je
potrebno, u mjeri u kojoj je to moguće, razraditi formulaciju rezidualnih rizika tako da oni
predstavljaju konkretne i precizne rizike koji se mogu javiti u instituciji, a faktori rizika mogu biti
dio formulacije rezidualnih rizika.
Osim toga, manji broj organa je u izradi plana integriteta primijenio jednu od ranijih metodologija
procjene rizika, umjesto metodologije definisane u Pravilima za izradu i sprovođenje plana
integriteta. Umjesto konkretno iskazanih rezidualnih rizika, ovi planovi sadrže konstataciju
„savladano“ ili „nije savladano“, koja se odnosi na osnovne rizike u planu. Prema aktuelnoj
metodologiji, rezidualni rizici su centralna i najvažnija kategorija plana integriteta i potrebno je
da budu što preciznije iskazani kako bi se adekvatno procijenio njihov intenzitet i planirale
efikasne mjere za njihovo uklanjanje ili smanjenje.
Za veliki broj planova integriteta karakteristično je da preovladavaju mjere koje se sprovode u
kontinuitetu. Preporučuje se da se kod takvih mjera (kao što je npr. edukacija) navode
kvantitativni podaci prilikom izvještavanja o realizaciji (npr. broj obuka i polaznika), kako bi
menadžer integriteta mogao da procijeni uspješnost sprovođenja mjere u dužem vremenskom
periodu i eventualno njen uticaj na smanjenje rizika.
Osim toga, za određene planove je karakteristično da su rokovi za realizaciju svih mjera definisani
kao „kontinuirano“, uključujući mjere koje su konkretne i koje nijesu vrsta mjera koje se realizuju
u kontinuitetu, pa se preporučuje unos preciznog roka za realizaciju takvih mjera.
Preporučuje se da se za svaku mjeru u planovima integriteta precizno navodi lice koje je zaduženo
za sprovođenje mjere (u koloni „Odgovorna osoba“), s obzirom na to da u nekim planovima
integriteta nije definisano ovo lice, ili je za sve mjere predviđeno da je starješina organa
odgovoran za realizaciju. Ovo se preporučuje radi efikasnijeg sprovođenja planova integriteta i
bolje koordinacije između menadžera integriteta i lica koja sprovode mjere, posebno prilikom
izvještavanja o sprovođenju mjera iz plana integriteta.
U nekoliko slučajeva mjere za smanjenje rizika nijesu dovoljno konkretne, dok u određenom broju
planova predložene mjere ne odgovaraju identifikovanim rizicima, odnosno nije jasno na koji
način mogu dovesti do smanjenja rizika, pa se preporučuje revidiranje i planiranje dodatnih mjera
za savladavanje tih rizika ukoliko se procijeni da su postojeće neadekvatne.
Određeni organi vlasti su u dokumentaciju plana integriteta uključili „Riziko mapu radnih mjesta“.
Ta tabela i inicijalna procjena rizika svakog pojedinačnog radnog mjesta u instituciji bile su
sastavni dio plana integriteta prema ranijim metodologijama izrade plana, i nije obavezna prema
važećoj metodologiji, ali ju je moguće zadržati ukoliko se organima pokazala kao korisna u
30
procjeni rizika od korupcije. Iako procjena rizika podrazumijeva procjenu podložnosti i radnih
mjesta i radnih procesa za nastanak i razvoj korupcije i drugih oblika pristrasnog ponašanja,
preporuka Agencije je da u procjeni rizika fokus bude na radnim procesima u instituciji.
Imajuću u vidu da su planovi integriteta u okviru određenih sistema međusobno slični ili su slični
sa primjerom plana integriteta koji je Agencija izradila 2016. godine, preporučuje se tim organima
vlasti da u narednom periodu posebnu pažnju posvete detaljnoj analizi rizika. Potrebno je
dodatno procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje rizika efikasne i svrsishodne i da li su
rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na adekvatan način.
Među ostalim nedostacima koji su utvrđeni u određenom broju planova integriteta i koje bi
trebalo ispraviti prilikom ažuriranja plana integriteta su: neadekvatni nazivi oblasti rizika,
nedovoljno precizni i konkretni nazivi rezidualnih rizika, nedostatak određenih kategorija u tabeli
plana integriteta (npr. osnovni i rezidualni rizici, mjere za savladavanje rizika, odgovorne osobe,
rokovi za realizaciju i dr) i izostanak brojčane procjene intenziteta rizika ili neadekvatno
izračunata procjena rizika.
31
I. Pravosuđe
Sistem pravosuđa podijeljen je na dva podsistema: sudstvo i tužilaštvo.
Grafikon 19: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u sistemu pravosuđa
Grafikon 20: Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta u sistemu pravosuđa
27
18
0
5
10
15
20
25
30
Sudstvo Tužilaštvo
Planovi integriteta i izvještaji o njihovom sprovođenju - sistem pravosuđa
Usvojen plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju Nije usvojen plan integriteta
5%
29%
66%
Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta u sistemu pravosuđa
Rizici niskog intenziteta
Rizici srednjeg intenziteta
Rizici visokog intenziteta
32
1. Sudstvo
Oblast sudstva obuhvata 27 organa vlasti: 26 sudova i Sudski savjet. Svi organi vlasti obuhvaćeni
ovim podsistemom su 2016. godine donijeli plan integriteta i 2017. godine Agenciji dostavili
izvještaj o sprovođenju plana integriteta.3
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Agencija je prikupila 27 izvještaja o sprovođenju planova integriteta u oblasti sudstva i analizirala
informacije o realizaciji mjera za savladavanje rizika. Sudovi i Sudski savjet su bili u obavezi da
prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 751 rizika i realizaciji 1.339 mjera za
smanjenje ili uklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da je ukupno 1.062 mjera realizovano (79,3%), 57 mjera djelimično realizovano (4,3%),
a 65 mjera nealizovano (4,9%). Za 155 mjera nije unijeta ocjena uspješnosti realizacije (11,6%).
Grafikon 21: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti sudstva
3 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Vrhovni sud Crne Gore, Viši sud Podgorica, Viši sud Bijelo Polje, Osnovni sud Bar, Osnovni sud Berane, Osnovni sud Bijelo Polje, Osnovni sud Cetinje, Osnovni sud Danilovgrad, Osnovni sud Herceg Novi, Osnovni sud Kolašin, Osnovni sud Kotor, Osnovni sud Nikšić, Osnovni sud Plav, Osnovni sud Pljevlja, Osnovni sud Podgorica, Osnovni sud Rožaje, Osnovni sud Ulcinj, Osnovni sud Žabljak, Viši sud za prekršaje Crne Gore, Sud za prekršaje Podgorica, Sud za prekršaje Bijelo Polje, Sud za prekršaje Budva, Apelacioni sud Crne Gore, Upravni sud Crne Gore, Ustavni sud Crne Gore, Privredni sud Crne Gore i Sudski savjet Crne Gore.
1062
5765
155
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti sudstva
Broj mjera koje su ocijenjenekao realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao nerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
33
Dok je najveći broj sudova ocijenio realizaciju svih mjera ili nije ocijenio svega nekoliko mjera,
devet organa nije unijelo ocjenu i opis realizacije za pet ili više mjera. Jedan sud je sačinio izvještaj
o sprovođenju plana integriteta koristeći tabelu koja sardži druge rizike i mjere u odnosu na one
koje su u planu integriteta, pa ova statistika tretira svih 56 mjera iz plana integriteta tog suda kao
neadekvatno ocijenjene mjere.
Ukoliko iz statistike isključimo mjere za koje sudski organi nijesu naveli stepen realizacije, dobija
se podatak da je čak 90% mjera iz planova integriteta ovih organa ocijenjeno kao uspješno
realizovano. Iako izvještaji o sprovođenju planova integriteta u oblasti sudstva pokazuju izuzetno
visok nivo realizacije mjera, statistiku treba uzeti sa rezervom, iz nekoliko razloga.
Veliki broj mjera za savladavanje rizika u ovim planovima integriteta zapravo predstavlja
indikatore uspješnosti (npr. broj pokrenutih disciplinskih i postupaka za razrješenje sudija i
izrečene sankcije, broj prijava licu za prijem i postupanje po prijavi zviždača, broj prijavljenih
primljenih poklona itd.) i gotovo sve takve mjere su ocijenjene kao realizovane, iako je najčešče
izviješteno da indikator uspjeha nije ispunjen, odnosno da ima vrijednost nula („nije bilo
pokrenutih postupaka“, „nije bilo prijava“, „nije bilo prijavljenih poklona“ i sl). Iz ovog razloga,
broj stvarno realizovanih mjera je značajno manji od prikazanog u statistici.
Uvođenje indikatora uspjeha u planove integriteta je dobra praksa i Agencija podstiče i organe u
ostalim sistemima da za određene mjere uvede indikatore uspjeha, s tim što oni obavezno moraju
da budu sastavni dio mjere i da ne budu zasebno ocjenjivani, kao što je to rađeno u izvještajima
u sudstvu, već da služe kao pokazatelj da li je određena mjera sa kojom su povezani realizovana
i u kom stepenu. Npr. ako je mjera u planu integriteta „sprovoditi kampanje za podizanje javne
svijesti o korupciji“, indikatori uspjeha kao što su „broj distrubuiranih brošura“, „broj emitovanja
TV spota“, „sprovodeno istraživanje javnog mnjenja koje pokazuje povećanu javnu svijest“ i sl,
mogu ukazati organu da li je navedena mjera realizovana, djelimično realizovana ili nije
realizovana.
Drugi razlog za eventualno nepreciznu statistiku realizacije mjera može biti ponavljanje istih
mjera i učestalost mjera koje se realizuju u kontinuitetu. U svakom slučaju, sačinjavanje izvještaja
o sprovođenju plana integriteta predstavlja samostalnu procjenu uspješnosti mjera od strane
organa vlasti i navedena statistika prikazuje da organi smatraju da je većina mjera uspješno
realizovana, a u drugom dijelu ovog poglavlja će se vidjeti kakav efekat (takođe prema
samostalnoj procjeni organa) je uspješna realizacija mjera imala na rizike koje su sudovi procijenili
i unijeli u plan integriteta.
***
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog sistema po
oblastima rizika. Od opštih oblasti rizika, najveći procenat ispunjenosti mjera ostvaren je u oblasti
„Rukovođenje i upravljanje“. U ovoj oblasti ocijenjeno je kao realizovano oko 85% mjera.
34
Od svih oblasti rizika u analiziranim planovima, najmanji procenat realizacije mjera ostvaren je u
oblasti rizika „Planiranje i upravljanje finansijama“ (oko 63%). Ovu oblast karakteriše i najveći
procenat mjera čija realizacija nije ocijenjena, što je prikazano sivom bojom na grafikonu. Razlog
tome je što su gotovo svi sudovi uključili u ovu oblast rizike i mjere koji se odnose na sprovođenje
postupaka javnih nabavki, ali te mjere nijesu bili u mogućnosti da adekvatno ocijene. Naime,
prilikom izvještavanja za mjeru „Poštovanje pravila i postupaka utvrđenih Zakonom o javnim
nabavkama“ najčešće je navođeno da sud nema poseban budžet već je dio potrošačke jedinice
„Sudstvo“, te zbog toga ne sprovodi postupke utvrđene Zakonom o javnim nabavkama. Uprkos
ovakvom odgovoru, jedan dio sudova je ovu mjeru ocijenio kao realizovanu.
Grafikon 22: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti sudstva
Na grafikonu je takođe uočljivo da oblast „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ sadrži
najveći procenat mjera koje su djelimično realizovane, u odnosu na ostale oblasti rizika u
planovima integriteta sudskih organa. Većina ovih mjera odnosi se na postojanje informacione
bezbjednosti, a sudovi su uglavnom izvještavali da je mjera u nadležnosti Sudskog savjeta, zbog
čega je ocjenjivana kao djelimično realizovana.
Posebne oblasti rizika karakteriše nešto veći stepen realizacije mjera u odnosu na opšte oblasti
rizika. U oblasti „Upravljanje sudskim postupkom i donošenje odluka u okviru svoje zakonske
nadležnosti“ realizovano je, prema ocjeni organa, 88% mjera, dok je u oblasti „Poslovi sudskog
obezbjeđenja“ ocijenjeno kao realizovano 85% mjera.
8
80
139
160
102
76
232
265
8
4
20
5
15
5
2
6
8
5
5
5
21
13
8
19
13
18
34
35
28
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Poslovi sudskog obezbjeđenja
Poslovi prijema i otpremanja/dostavljanja pismena
Upravljanje sudskim postupkom i donošenje odluka u okviru svojezakonske nadležnosti
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti sudstva
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
35
Uvid u statistiku pojedinačnih izvještaja takođe može pružiti zanimljive podatke. Pet sudova je
procijenilo da su sve mjere u njihovom planu integriteta realizovane. Takođe, izvještaji pokazuju
vrlo sličan stepen realizacije mjera u različitim sudovima. Ovo je najviše posljedica velike sličnosti
planova integriteta u oblasti sudstva, što je konstatovano u prošlogodišnjem izvještaju o
sprovođenju planova integriteta u Crnoj Gori.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Najveći procenat rizika prepoznatih u sudskim organima je visokog intenziteta, čak 86,5%.
Identifikovano je 4,9% rizika srednjeg intenziteta i 2,6% rizika niskog intenziteta. Ovakva struktura
rizika proističe iz činjenice da je u najvećem broju slučajeva procijenjeno da bi posljedice koju bi
rizik izazvao na rad institucije, ukoliko bi se ostvario u određenom vremenskom intervalu, bile
izuzetno velike. Za 85% rezidualnih rizika u ovoj grupi organa označena je maksimalna vrijednost
u kategoriji „posljedice“ (10 na skali 1-10), a prosječna vrijednost u toj kategoriji iznosi čak 9,52.
Kada su u pitanju opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika identifikovan je
u oblastima „Rukovođenje i upravljanje“ i „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje
zaposlenih“. Najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Čuvanje i bezbednost podataka i
dokumenata“ i iznosi 54,4, a u ostalim trima oblasti je prosječni intenzitet rizika približno jednak,
i kreće se od 63,3 do 64,4.
Grafikon 23: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta sudskih organa
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u oblasti sudstva je „sukob interesa“, sa
preko 62% rezidualnih rizika koji su podvedeni pod ovaj osnovni rizik. Slijede „primanje
nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi“ sa 51,5%, „povrede profesionalnih i etičkih
pravila“ sa 32,5%, i „nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
Bezbjednost IT sistema
Obezbjeđenje zgrade, lica i imovine suda
Besplatna pravna pomoć
Poslovi sudskog obezbjeđenja
Upravljanje sudskim postupkom i donošenje odluka u okviru…
Poslovi prijema i otpremanja/dostavljanja pismena
Planiranje i upravljanje finansijama
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta sudskih organa
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
36
transparentnosti rada“ sa 28,2% svih rezidualnih rizika u planovima integriteta ovih 27 organa
vlasti.
U planovima integriteta je obrađen i određeni broj osnovnih rizika koji su specifični za sudske
organe, a među najzastupljenijima su neblagovremen i netačan unos podataka u PRIS i Registar
novčanih kazni i prekršajne evidencije (koji je prepoznat u opštoj oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka“, kao i u posebnoj oblasti „Poslovi prijema i otpremanja/dostavljanja pismena“) i
neetično i neprofesionalno ponašanje prema strankama u postupku i drugim korisnicima sudskih
usluga.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u oblasti sudstva:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike u ovom podsistemu
1. Sukob interesa 471 62,72%
2. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
387 51,53%
3. Povrede profesionalnih i etičkih pravila i pristrasno ponašanje sa lakšim posljedicama
244 32,49%
4. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti rada
212 28,23%
5. Neblagovremen i netačan unos podataka u PRIS / RNKiPE / Informacioni sistem Ustavnog suda
186 24,77%
6. Korupcija / Koruptivno ponašanje zaposlenih 179 23,83%
7. Diskriminacija, ograničenje i uskraćivanje prava zaposlenog kod otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta
173 23,04%
8. Neetično i neprofesionalno ponašanje prema strankama u postupku i drugim korisnicima sudskih usluga
165 21,97%
9. Nepodnošenje izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera
165 21,97%
10. Neadekvatna zaštita podataka u svim organizacionim jedinicama u sudu / u Sekretarijatu Sudskog savjeta
141 18,77%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za većinu rizika identifikovanih u planovima integriteta sudskih organa izviješteno je da su nakon
godinu dana ostali na istom nivou ili da su se smanjili. Preciznije, ocijenjeno je da se intenzitet
363 rizika u međuvremenu smanjio (48%), da je intenzitet 312 rizika ostao na istom nivou (42%),
37
a za 16 rizika je procijenjeno da je njihov intenzitet povećan u odnosu na prethodnu procjenu
rizika.
Grafikon 24: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti sudstva
Zanimljivo je da su svi rizici za koje je izviješteno da su se nakon godinu dana povećali sadržani u
jednom planu integriteta, i to u planu Sudskog savjeta, što znači da ni za jedan rizik u planovima
integriteta sudova nije procijenjeno da je povećanog intenziteta u odnosu na prošlogodišnju
procjenu. Ovo je u u skladu sa ocjenom sudova da je najveći broj mjera za smanjenje rizika u
izvještajnom periodu uspješno realizovan, ali i sa činjenicom da planove integriteta u oblasti
sudstva karakterišu rizici izuzetno visokog intenziteta, pa nije ni bilo očekivano da sudovi
procijene da su se rizici dodatno uvećali. Kao i kod ostalih organa, nije poznato da li su prilikom
ponovne procjene intenziteta rizika uzeti u obzir i drugi unutrašnji ili spoljašnji faktori, ili je
realizacija mjera u planovima bila jedini kriterijum prilikom ocjenjivanja promjene statusa rizika.
Zanimljivo je analizirati procjenu statusa rizika i po pojedinačnim sudovima. Naime, šest sudova
je za sve rizike procijenilo da su ostali na istom nivou, dok pet sudova smatra da su se nakon
godinu dana svi rizici u instituciji smanjili. U ostalim sudovima je uglavnom prisustna približno
jednaka zastupljenost rizika koji su ostali na istom nivou i rizika čiji se intenzitet u međuvremenu
smanjio, što je uglavnom i reflektovano na prethodnom grafiku.
Kod statistike o promjeni statusa rizika, bitno je uzeti u obzir specifičnost planova integriteta u
pravosuđu. Naime, sve planove karakteriše zbirna procjena intenziteta većeg broja rizika, pa su
često svi rizici u jednoj oblasti rizika procijenjeni jednom brojčanom vrijednošću. Shodno tome,
prilikom izvještavanja o eventualnoj promjeni statusa ovih rizika, data je i zbirna ocjena promjene
intenziteta rizika, pa nije moguće sa preciznošću znati za svaki pojedinačni rizik da li je nakon
2%
42%
48%
8%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti sudstva
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitet ostaona istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
38
godinu dana uvećan, umanjen ili je ostao na istom nivou. Iz tog razloga, a posebno zbog boljeg
upravljanja rizicima i planiranja konkretnih i efikasnih mjera, preporučuje se svim sudovima da
ubuduće vrše posebnu procjenu svakog rezidualnog rizika.
Za ukupno 60 rizika u planovima integriteta sudova nije u odgovarajućoj koloni tabele unijet
simbol kojim se označava da li je došlo do promjene intenziteta rizika. Dok je većina sudskih
organa izvijestila o statusu svih rizika, sedam sudova nije za određeni broj rizika pružilo potrebne
informacije, ne računajući sud čiji se rizici u planu integriteta i rizici u izvještaju o sprovođenju
plana ne poklapaju, pa informacije o statusu tih rizika nijesu mogle biti uzete u obzir.
Na narednom grafikonu prikazana je promjena statusa svih rizika u planovima integiteta sudstva
po različitim oblastima rizika.
Grafikon 25: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u sudstvu (po oblastima rizika)
Oblast “Rukovođenje i upravljanje“ karakteriše najveći udio rizika čiji se intenzitet smanjio, u
odnosu na ostale oblasti rizika, što je povezano sa visokim nivoom realizacije mjera u toj oblasti.
Intenzitet 65% rizika u ovoj oblasti je, prema procjeni sudskih organa, umanjen u prethodnih
godinu dana. Od opštih oblasti rizika, najmanji postotak rizika umanjenog intenziteta je u oblasti
„Čuvanje i bezbjednost podataka“, jer je za većinu rizika u ovoj oblasti procijenjeno da su ostali
na istom nivou (vjerovatno zbog nešto većeg broja mjera u toj oblasti koje su djelimično
realizovane). Oblast kadrovske politike karakteriše nešto veći broj rizika o čijem statusu nije
izviješteno, u odnosu na ostale opšte oblasti rizika.
2
2
5
7
7
11
34
32
74
37
67
50
6
2
43
42
41
38
77
114
4
1
5
4
6
6
22
12
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Poslovi sudskog obezbjeđenja
Poslovi prijema i otpremanja/dostavljanja pismena
Upravljanje sudskim postupkom i donošenje odluka u okviru svojezakonske nadležnosti
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u oblasti sudstva(po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
39
Kao što je ranije napomenuto, jedino je Sudski savjet procijenio da se određeni broj rizika u
međuvremenu povećao, i ti rizici se uglavnom odnose na kadrovsku politiku, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih, kao i na čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata.
Ostali nalazi i preporuke
Sudski savjet i dva suda su tokom 2017. godine ažurirali plan integriteta. Uglavnom se radi o
manjim izmjenama, dok je plan integriteta jednog suda značajno izmijenjen. Taj plan je sada
usklađen sa važećom metodologijom što je podrazumijevalo velike izmjene dokumenta.
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što je slučaj
u svim sudovima osim u jednom.
Planovi integriteta u oblasti sudstva su uglavnom obimni i sadrže veliki broj rizika i mjera. Samo
je jednom sudu preporučeno vršenje procjene rizika u većem broju radnih procesa u instituciji, a
posebno u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno, ponašanje zaposlenih“. Takođe,
planovi integriteta svih sudskih organa sadrže jednu ili više posebnih oblasti rizika.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, svim organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i
mjere koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima, mada je
većina organa u ovom podsistemu već predvidjela planom neke od tih mjera. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (2 suda su dobila ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i donacijama
(2 suda), obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (1 sud),
kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost trošenja sredstava i zapošljavanja tokom
izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju
političkih subjekata i izbornih kampanja (svih 27 organa u oblasti sudstva).
***
U najvećem broju slučajeva, izvještaji o sprovođenju plana integriteta su izrađeni u skladu sa
Metodološkim uputstvom i pružaju veliki broj informacija o realizaciji mjera za savladavanje
rizika. U nekoliko slučajeva izvještaj u potpunosti ne zadovoljava predviđenu formu ili u istom
nedostaju određene informacije. Jednom dijelu organa je neposredno po dostavljanju izvještaja
o sprovođenju plana integriteta ukazano na eventualne nedostatke u izvještaju, što je u najvećem
broju slučajeva rezultiralo dopunom ili ispravkom izvještaja, dok jedan sud nije odgovorio na
preporuke za unapređenje izvještaja, pa su iste preporuke tom organu dostavljene ponovo uz
ostale preporuke za unapređenje plana integriteta.
U četiri slučaja, izvještaj o sprovođenju plana integriteta institucije se u potpunosti ili djelimično
ne poklapa sa planom integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima
40
i mjerama koji nijesu postojali u planu integriteta ili obratno, o rizicima i mjerama iz plana
integriteta nije izvještavano. Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži
istu tabelu kao plan integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
U izvještajima pet sudova izostaju informacije o sprovođenju jednog dijela mjera. Ti sudovi su
kroz preporuke Agencije informisani da je prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju
plana integriteta potrebno za sve mjere iz plana integriteta navesti ocjenu i opis realizacije.
Ukoliko o realizaciji određenih mjera nije izviješteno jer organi smatraju da te mjere nije moguće
sprovesti ili da nijesu primjenjive na instituciju, iste je moguće izmijeniti ili ukloniti iz plana
integriteta prilikom njegovog narednog ažuriranja.
Realizacija određenih mjera koje se ponavljaju u više planova integriteta nije ocijenjena, a sudovi
su uglavnom izviještavali da te mjere nijesu u njihovoj nadležnosti, već u nadležnosti Sudskog
savjeta. Takve mjere bi trebalo ukloniti iz plana, modifikovati ih ili zamijeniti novim mjerama, koje
sudovi mogu da sprovedu i čija realizacija može uticati na smanjenje identifikovanih rizika.
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta je potrebno unositi posebnu ocjenu realizacije za
svaku mjeru, umjesto sumarne ocjene realizacije za veći broj mjera, kakva je zastupljena u
izvještajima četiri suda. Takođe, za sve rezidualne rizike potrebno je označiti odgovarajućim
simbolom da li je u izvještajnom periodu došlo do promjene njihovog intenziteta, u koloni „Status
rizika“.
Prilikom prvog izvještavanja o sprovođenju plana integriteta nije bilo obavezno mijenjanje,
odnosno ažuriranje brojčanih vrijednosti koje se odnose na intenzitet rizika (vjerovatnoća
nastanka rizika, posljedice, i procjena rizika), ali će ovo biti neophodno prilikom sačinjavanja
narednih izvještaja. Iako je jedan sud već ažurirao visinu intenziteta svih rizika, u određenim
slučajevima se promjena tih vrijednosti ne slaže sa simbolom kojim je u pretposljednjoj koloni
tabele označena promjena statusa rizika, a te dvije kategorije su direktno povezane. Ovo je
potrebno uzeti u obzir prilikom narednog izvještavanja o sprovođenju plana integriteta.
Svim organima je preporučeno da prilikom opisa realizacije mjera iz plana integriteta unose
konkretne, kvantitativne pokazatelje ispunjenosti mjera, gdje je to moguće. Na primjer, ukoliko
mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“, potrebno je navesti
broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi se mogao procijeniti
stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na instituciju, odnosno njen uticaj
na smanjenje ili eliminisanje rizika.
***
Rezidualni rizici u gotovo svim planovima integriteta (26 od 27 planova) na određenim mjestima
zapravo predstavljaju faktore rizika (npr. velika koncentracija zadataka na samo jednoj osobi,
nerazumljivi i nedorečeni propisi, neadekvatne zarade zaposlenih itd), pa je tim organima data
preporuka da razrade formulaciju rezidualnih rizika tako da oni predstavljaju konkretne i precizne
rizike koji se mogu javiti u instituciji, i u skladu sa time da formulišu adekvatne mjere. Organima
41
je skrenuta pažnja da faktori rizika mogu biti iskazani u planu integriteta kao dio formulacije
rezidualnih rizika.
Umjesto zajedničke procjene intenziteta velikog broja rezidualnih rizika, što je takođe
primijećeno u dvadeset šest planova integriteta u oblasti sudstva, organima se preporučuje da
izvrše pojedinačnu procjenu intenziteta svakog rezidualnog rizika ili grupe nekoliko blisko
povezanih rizika, te da se, u skladu sa tim, za svaki rizik (ili grupu rizika) definišu odgovarajuće
mjere, odgovorne osobe i rokovi za realizaciju mjera.
U većini slučajevima, osnovni rizici su vrlo konkretni i zapravo bi se mogli posmatrati kao
rezidualni rizici, pod pretpostavkom da nijesu savladani postojećim mjerama kontrole u instituciji.
Iz tog razloga, preporučuje se da kao osnovne rizike organi unose jedino opšte kategorije,
odnosno opšte tipove rizika koji će ubuduće biti dostupni za odabir iz šifarnika u aplikaciji za
izradu plana integriteta, a da odgovarajući rezidualni rizici budu što preciznije i konkretnije
formulisani, jer se oni u najvećem broju slučajeva mogu posmatrati kao konkretizacija osnovnog
rizika.
Imajući u vidu da su planovi integriteta većine organa u oblasti sudstva u određenoj mjeri
međusobno slični, ovim organima je preporučeno da u narednom periodu posebnu pažnju
posvete detaljnoj analizi rizika u instituciji. Potrebno je procijeniti da li su postojeće mjere za
savladavanje rizika efikasne i svrsishodne, i prije svega da li su rizici u planu integriteta definisani
i procijenjeni na adekvatan način, odnosno da li odgovaraju stvarnom stanju u organu i
potencijalnim problemima i nepravilnostima koji mogu nastati u njegovom radu.
Skoro svi organi u oblasti sudstva su u okviru dokumentacije plana integriteta uključili „Riziko
mapu radnih mjesta“. Ta tabela i inicijalna procjena rizika svakog pojedinačnog radnog mjesta u
instituciji bile su sastavni dio plana integriteta prema ranijim metodologijama izrade plana, ali
iste nijesu obavezne prema važećoj metodologiji, pa ovaj dio organi mogu ubuduće izostaviti iz
dokumentacije plana integriteta ukoliko smatraju da im nije od koristi prilikom dalje procjene
rizika. Iako procjena rizika od korupcije podrazumijeva procjenu podložnosti i radnih mjesta i
radnih procesa za nastanak i razvoj korupcije, preporuka Agencije je da u procjeni rizika fokus
bude na radnim procesima.
U većini planova integriteta nedostaju rokovi za realizaciju mjera, pa je potrebno tabelu plana
integriteta dopuniti u tom dijelu. Osim rokova, u manjem dijelu planova nedostaju nazivi
rezidualnih rizika ili mjere za savladavanje rizika. Što se tiče drugih formalno-tehničkih
nedostataka, u tabeli dva plana integriteta nije adekvatno izračunata procjena intenziteta rizika.
Naime, brojčana vrijednost koja označava procjenu tj. intenzitet rizika dobija se množenjem
brojeva koji predstavljaju vjerovatnoću i posljedice ostvarivanja rizika.
42
***
Izvještaj Evropske komisije sadrži veliki broj ocjena i preporuka za oblast pravosuđa, koje bi
trebalo razmotriti radi eventualnog uključivanja u planove integriteta ovih organa, tokom
narednog ažuriranja ili donošenja novog plana, gdje je to primjenjivo.
U Izvještaju je navedeno da su kapaciteti Sudskog i Tužilačkog savjeta i njihovih sekretarijata
ojačani, ali da im i dalje nedostaje strateško planiranje budžeta i ljudskih resursa4. Oba savjeta su
u planu integriteta dijelom prepoznali probleme koji su pomenuti u izvještaju (kroz navođenje
rizika od smanjenog kvaliteta rada zbog velike koncentracije poslovnih zadataka i
neodgovarajućeg prostornog kapaciteta, i rizik od nedovoljnog iznosa odobrenih budžetskih
sredstava u odnosu na predlog budžeta). Navedene rizike je potrebno dopuniti u skladu sa
nalazima iz Izvještaja Evropske komisije, u oblastima koje se odnose na kadrovsku politiku i
upravljanje finansijama, i planirati adekvatne mjere za savladavanje istih. Prema Izvještaju,
adekvatni ljudski i finansijski resursi su potrebni i za implementaciju nove IT strategije za zamjenu
PRIS-a (Pravosudnog informacionog sistema Crne Gore)5.
U dijelu Izvještaja koji se odnosi na efikasnost pravosuđa, navodi se da postoji potreba za daljom
racionalizacijom pravosuđa i boljim upravljanjem ljudskim resursima. Reforme u tim oblastima
treba da se oslanjaju na podatke i zaključke odgovarajuće analize potreba, ocjenu potreba
ljudskih resursa u srednjem roku, kao i analize troškova i benefita prošlih i planiranih reformi6. U
Izvještaju se dodaje da Crna Gora treba da nastavi rad na povećanju efikasnosti pravosuđa,
praćenju zaostatka u rješavanju predmeta i smanjivanju broja neriješenih predmeta, i zaključuje
se da je bolje upravljanje kadrovima od izuzetnog značaja7. Shodno tome, prilikom sprovođenja
plana integriteta, sudovi bi posebnu pažnju trebalo da posvete oblastima rizika koje se odnose
na kadrovsku politiku, kao i da razmotre mogućnosti planiranja dodatnih mjera u cilju
unapređenja upravljanja kadrovima.
Poseban osvrt je napravljen na efikasnost Ustavnog suda, s obzirom na veliki broj predmeta u
radu, kao i veliki udio ustavnih žalbi u broju predmeta u radu. Prema Izvještaju Evropske komisije,
efikasnost Ustavnog suda treba da se poboljša da bi mogao da se nosi sa zaostalim predmetima i
sa povećanim prilivom ustavnih žalbi, i da bi mogao da rješava predmete u roku od 18 mjeseci
koji je propisan zakonom8. Rizici od neefikasnog rada i odstupanja u sprovođenju obaveza su
jednim dijelom uključeni u plan integriteta Ustavnog suda.
Poštovanje etičkih kodeksa za sudije i tužioce prate posebna tijela u Sudskom i Tužilačkom savjetu
i, kako je navedeno u Izvještaju, uloženi su određeni napori da se podigne svijest javnosti o
Etičkom kodeksu. Ta specijalizovana tijela takođe su odgovorna za sistem disciplinske
4 Izvještaj Evropske komisije o Crnoj Gori za 2016. godinu, str. 18 5 Ibid, str. 20 6 Ibid. 7 Ibid, str. 69 8 Ibid.
43
odgovornosti. Međutim, njihov bilans ostvarenih rezultata u utvrđivanju disciplinske
odgovornosti i poštovanja Etičkog kodeksa ograničen je, navodi se u Izvještaju, a odluke dva
savjeta u ovim oblastima nijesu dovoljno obrazložene9. Posebno je istaknuto da je neophodno
dalje podizanje svijesti javnosti o postojećim mehanizmima za podnošenje pritužbi.
U planu integriteta Sudskog savjeta identifikovano je nepoštovanje Etičkog kodeksa kao jedan od
rezidualnih rizika, i planirano je praćenje broja pokrenutih disciplinskih postupaka i izrečenih
sankcija, kao i edukacija službenika o etičnom i profesionalnom poslovanju. U planu integriteta
Tužilačkog savjeta je naveden Etički kodeks kao jedna od postojećih mjera kontrole, ali nema
odgovarajućih rezidualnih rizika i mjera, pa se preporučuje uvođenje novih mjera u cilju
unaprijeđenog sprovođenja kodeksa.
Veliki broj sudova je kroz posebnu oblast „Upravljanje sudskim postupkom i donošenje odluka u
okviru svoje zakonske nadležnosti“ planirao praćenje broja pokrenutih postupaka za povredu
Etičkog kodeksa sudija, sastavljanje izvještaja Komisije za etički kodeks sudija i praćenje broja
pokrenutih disciplinskih i postupaka za razrješenje sudija i izrečenih sankcija.
U Izvještaju Evropske komisije se pominje i novi sistem za imenovanje sudija i tužilaca koji treba
da garantuje jednoobraznu, objektivnu i transparentnu ocjenu kandidata.10 Imenovanje sudija i
tužilaca i transparentna ocjena kandidata nijesu u toj formulaciji obuhvaćeni planovima
integriteta ova dva organa, ali je planirano više mjera u cilju podizanja transparentnosti i
sprječavanja nastanka sukoba interesa prilikom donošenja odluka i sprovođenje zakonskih
procedura.
Iako su nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa
transparentnosti rada prepoznati kao česti rizici u planovima integriteta u pravosuđu, potebno je
poseban akcenat u planovima staviti na realizaciju mjera kojima se podstiče dalja
profesionalizacija, nepristrasnost i transparentnost rada ovih organa, u skladu i sa nalazima iz
izvjestaja EK koji se odnose na nezavisnost i nepristrasnost rada sudova i tužilaštava.11
U Izvještaju se takođe navodi da se statističke informacije o rezultatima sudskog sistema ne
analiziraju sistematski i da se ne koriste u svrhe upravljanja i kreiranja politike, te da pouzdanost
statističkih podataka u pravosuđu i dalje izaziva ozbiljne bojazni12. Planovi integriteta sudskog
sistema ne sadrže rizike i mjere koji se odnose na analizu statistike u cilju unapređenja strateškog
planiranja i upravljanja, pa se preporučuje dopuna planova u tom pravcu.
Evropska komisija u Izvještaju takođe navodi da je alternativno rješavanje sporova dostupno kroz
sudsko poravnjanje, arbitražu i medijaciju, ali da se ne koristi sistematski, te da korišćenje
9 Ibid, str. 19 10 Ibid, str. 68 11 Ibid. 12 Ibid.
44
medijacije treba dalje promovisati13, pa se preporučuje sudovima da razmotre mogućnost da
dopune planove mjerama koje se odnose na promociju navedenih instituta.
***
U cilju daljeg jačanja integriteta sudstva preporučuje se uvođenje mjera u planovima integriteta
koje se odnose na:
kontinuitet i jačanje aktivnosti i mjera usmjerenih na smanjenje broja neriješenih
predmeta i ukupne dužine sudskih postupaka
sprovođenje obuka i izrada smjernica za postizanje opšteg nivoa usaglašenosti sa
sudskom praksom Evropskog suda za ljudska prava i Evropskog suda pravde
efikasno upravljanje kadrovima kako bi se poboljšala izgradnja kadrovskih kapaciteta
izrada informatora/brošure za informisanje građana o mogućnostima dobijanja
informacija od strane pravosudnih institucija, o njihovim pravima, mogućnostima
(sudske zaštite zviždača, besplatne pravne pomoći, zaštite svjedoka, mehanizmima
podnošenja pritužbi itd)
unapređenje transparentnosti rada pravosudnih institucija kroz objavljivanje na web
stranicama sudova spiskova advokata koji su kontaktirani po službenoj dužnosti po
redosljedu uz navođenje podatka da li je prihvaćena dodijeljena odbrana ili ne, kao i
iznosima isplaćenih nakanada i nagrada
objavljivanje svih odluka, na web stranici Ustavnog suda
uspostavljanje web stranice sudova za prekršaje
unapređenje prostornih kapaciteta i bezbjednosti pravosudnih objekata.
13 Ibid, str. 20
45
2. Tužilaštvo
Oblast tužilaštva obuhvata 18 organa vlasti: 17 tužilaštava i Tužilački savjet. Svi organi vlasti
obuhvaćeni ovim podsistemom su 2016. godine donijeli plan integriteta i 2017. godine Agenciji
dostavili izvještaj o sprovođenju plana integriteta.14
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Agencija je prikupila 18 izvještaja o sprovođenju planova integriteta u oblasti tužilaštva i
analizirala informacije o realizaciji mjera za savladavanje rizika. Tužilaštva i tužilački savjet su bili
u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 472 rezidualna rizika i
realizaciji 548 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovoj oblasti su izvijestili
da je 291 mjera realizovana (53,1%), 68 mjera djelimično realizovano (12,4%), a 52 mjere nijesu
nealizovane (9,5%). Za 137 mjera nije unijeta ocjena uspješnosti realizacije (25%).
Grafikon 26: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva
14 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Vrhovno držano tužilaštvo Crne Gore, Više državno tužilaštvo Podgorica, Više državno tužilaštvo Bijelo Polje, Specijalno državno tužilaštvo, Osnovno državno tužilaštvo Bar, Osnovno državno tužilaštvo Berane, Osnovno državno tužilaštvo Bijelo Polje, Osnovno državno tužilaštvo Cetinje, Osnovno državno tužilaštvo Herceg Novi, Osnovno državno tužilaštvo Kolašin, Osnovno državno tužilaštvo Kotor, Osnovno državno tužilaštvo Nikšić, Osnovno državno tužilaštvo Plav, Osnovno državno tužilaštvo Pljevlja, Osnovno državno tužilaštvo Podgorica, Osnovno državno tužilaštvo Rožaje, Osnovno državno tužilaštvo Ulcinj i Tužilački savjet.
291
68
52
137
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
46
Glavni razlog velikog broja mjera o kojima nije izviješteno je što je pet tužilaštava sačinilo izvještaj
o sprovođenju plana integriteta koristeći tabelu i registar rizika koji nijesu identični onima u
usvojenom planu integriteta, pa za mjere koje su planirane prethodne godine uglavnom izostaje
informacija o realizaciji. Ukupno je 80 takvih mjera u planovima integriteta ovih pet tužilaštava.
Neadekvatno ocijenjenih mjera ima i kod drugih tužilaštava. Jedno tužilaštvo nije navelo ocjenu
realizacije ni za jednu mjeru iz plana integriteta, a pet tužilaštava nije izvijestilo za pet ili više
mjera. Ukoliko se zanemare sve mjere o čijoj realizaciji nema informacija, dobija se podatak da je
oko dvije trećine mjera za koje je izviješteno ocijenjeno kao realizovano, što je i uočljivo na
prethodnom grafiku.
Grafikon 27: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva
Slično kao i u oblasti sudstva, najveći procenat ispunjenosti mjera je u oblasti rizika „Rukovođenje
i upravljanje“, gdje je skoro svaka mjera (o kojoj u izvještajima postoje informacije) označena kao
realizovana, što je vrlo pozitivan podatak imajući u vidu da u ovoj oblasti preovladavaju rizici
visokog intenziteta te da ova oblast, prema procjeni tužilaštava prethodne godine, treba da
predstavlja prioritetnu oblast u pogledu djelovanja na identifikovane rizike.
Najveći udio nerealizovanih mjera je u oblastima „Planiranje i upravljanje finansijama“ i „Čuvanje
i bezbjednost podataka i dokumenata“, gdje je četvrtina svih mjera o kojima je izviješteno
ocijenjena kao nerealizovana. Obje oblasti karakteriše i nešto veći broj mjera o čijoj realizaciji nije
izviješteno, odnosno mjera za koje nijesu navedene ocjena i opis realizacije.
115
33
19
49
75
25
16
5
21
1
20
15
9
5
3
46
25
16
28
22
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Posebne oblasti rizika
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
47
Nerealizovane mjere u oblasti planiranja i upravljanja finansijama uglavnom se odnose na
unapređenje poslovnih kapaciteta, redovno sprovođenje unutrašnjih finasijskih kontrola,
edukaciju finansijskih nalogodavaca i referenata za računovodstvo o upravljanju finansija
(najčešće izvještavano da mjera nije u nadležnosti tužilaštva), kao i na unapređenje materijalnog
položaja zaposlenih. U okviru opisa realizacije drugih mjera u ovoj oblasti, koje su ocijenjene kao
realizovane, tužilaštva su izvještavala da su redovno i blagovremeno dostavljala Tužilačkom
savjetu finansijske potrebe i predlog budžeta za 2017. godine, da su zaposleni koji rade na
poslovima finansija učestvovali na obukama i seminarima iz oblasti javnih nabavki i upravljanja
finansijama i dr. Izviješteno je da služba računovodstva tužilaštava vrši poslove upravljanja
finansijama, kao i da tužilaštva nemaju poseban budžet već su dio potrošačke jedinice
„Tužilaštvo“ pa ne sprovode postupke utvrđene Zakonom o javnim nabavkama (uprkos tome,
mjere koje se odnose na poštovanje pravila i postupaka utvrđenih tim zakonom najčešće su
ocjenjivane kao realizovane, kroz dostavljanje svih računa i otpremnica za naručena sredstva i
materijal Tužilačkom savjetu).
G
r
a
f
i
k
o
n
2
4
1
4
4
6
4
3
6
32
21
30
33
19
49
75
1
2
2
3
3
3
9
2
16
5
21
1
1
4
2
5
1
2
5
15
9
5
3
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Izrada nacrta akata i odluka, uzimanje na zapisnik prijava, drugih…
Uticaj na nosioce tužilačke funkcije u donošenju odluka
Odlaganje krivičnog gonjenja
Komunikacija sa međunarodnim organizacijama, poslovi prevođenja,…
Odbacivanje krivične prijave iz razloga cjelishodnosti
Koordinacija sa organima državne uprave u vezi strateškog planiranja
Upravljanje sistemom za informaciono-komunikacione tehnologije i…
Obrada i dostavljanje opštih i posebnih pravnih akata
Upravljanje postupkom i donošenje odluka u okviru svoje zakonske…
Dostavljanje podataka i pristup informacijama
Poslovi prijema i otpremanja/dostavljanja pismena
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva (detaljan prikaz posebnih oblasti
rizika)
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
48
Na grafikonu se može vidjeti da je, od posebnih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera
ostvaren u oblastima „Upravljanje postupkom i donošenje odluka u okviru svoje zakonske
nadležnosti“ i „Poslovi prijema i otpremanja/dostavljanja pismena“, dok je u oblasti „Dostavljanje
podataka i pristup informacijama“ većina mjera ocijenjena kao realizovana ili djelimično
realizovana.
Najviše nerealizovanih mjera je u oblastima rizika „Upravljanje sistemom za informaciono-
komunikacione tehnologije i čuvanje i bezbjednost digitalnih“ i „Komunikacija sa međunarodnim
organizacijama, poslovi prevođenja, vođenje evidencija i upisnika“. Uglavnom se radi o mjerama
koje se odnose na usvajanje internih procedura kojima bi se definisao sistem kontrole zaposlenih
i na unapređenje materijalnog položaja zaposlenih. Druga od ove dvije mjere je učestala i u
drugim oblastima rizika u analiziranim planovima integriteta, uglavnom zbog čestog navođenja
faktora rizika u tim planovima, konkretno faktora rizika „neadekvatne zarade zaposlenih“ ili
„neadekvatan materijalni položaj zaposlenih“.
Oblasti „Uticaj na nosioce tužilačke funkcije u donošenju odluka“ karakteriše najveći udio mjera
o čijoj realizaciji nije izviješteno. Od šest mjera u ovoj oblasti, za četiri nema informacija u
izvještajima o sprovođenju planova integriteta. U svim slučajevima se radi o istoj mjeri, kojom je
planirano sastavljanje izvještaja za svaki predmet u kojem se daje stručno mišljenje sa detaljnim
obrazloženjem. Jedino je Vrhovno državno tužilaštvo izvijestilo da je mjera realizovana, kroz
izvještaj o radu Stručne službe, dok su jedno od tužilaštava koja su planirala sprovođenje ove
mjere izvijestilo da mjera nije realizovana zbog nepostojanja stručne službe a ostala nijesu navela
informacije o eventualnoj realizaciji mjere.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Za razliku od oblasti sudstva, najveći broj rizika prepoznatih u tužilačkim organima je srednjeg
intenziteta – ukupno 283 (oko 60%). Ipak, prepoznat je i značajan broj rizika visokog intenziteta
– 163 (34,5%), dok je za 26 rizika u planovima integriteta ovih institucija procijenjeno da su niskog
intenziteta (5,5%), od kojih je 22 u jednom tužilaštvu. Vrijednosti za prosječnu vjerovatnoću
nastanka rizika i prosječne posljedice ostvarivanja rizika su nešto niže nego u oblasti sudstva i
iznose 5,1 odnosno 8,3 (na skali od 1 do 10).
Oblast planiranja i upravljanja finansijama karakteriše najmanji prosječni intenzitet rizika, koji
iznosi 35,9 (na skali od 1 do 100), a u ostalim trima oblastima prosječni intenzitet rizika je
ujednačen, i kreće se od 47 do 49. Zanimljivo je da je čak 72% svih rizika visokog intenziteta u
planovima integriteta tužilačkih organa identifikovan u jednoj od dvije oblasti – „Rukovođenje i
upravljanje“ ili „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“. Rizici koji se odnose na
kadrovsku politiku, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih su takođe prilično visoki u
prosjeku, ali prema podjeli rizika po intenzitetu, definisanoj Pravilima za izradu i sprovođenje
plana integriteta, većina njih ipak spada u rizike srednjeg intenziteta.
49
Grafikon 29: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta tužilačkih organa
Narušavanje integriteta institucije je najčešći osnovni rizik u planovima integriteta tužilačkih
organa, sa 208 rezidualnih rizika (44%) koji su povezani sa ovim osnovnim rizikom. Slijede sukob
interesa (188 rezidualnih rizika), gubitak povjerenja građana u rad službenika i institucije (184),
prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / iskorišćavanje javne funkcije ili službenog
položaja (183) i ugrožavanje zaštite podataka / neadekvatni mehanizmi formalne i faktičke zaštite
podataka (181), kao sljedeće četiri najučestalije grupe osnovnih rizika.
Kada su u pitanju osnovni rizici koji se odnose na (ne)ispunjavanje obaveza predviđenih Zakonom
o sprječavanju korupcije, najzastupljeniji su rizici koji se tiču prijavljivanja korupcije i zaštite
zviždača, obrađeni kroz dvije grupe osnovnih rizika: neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih
radnji (39 odgovarajućih rezidualnih rizika) i diskriminacija, ograničenje i uskraćivanje prava
zaposlenog kod otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta (37
rezidualnih rizika).
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u oblasti tužilaštva:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Narušavanje integriteta institucije 208 44,07%
2. Sukob interesa 188 39,83%
3. Gubitak povjerenja građana u rad službenika i institucije
184 38,98%
50
4. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
183 38,77%
5. Ugrožavanje zaštite podataka / Neadekvatni mehanizmi formalne i faktičke zaštite podataka
181 38,35%
6. Curenje informacija 124 26,27%
7. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaji 113 23,94%
8. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje
105 22,25%
9. Korupcija / Koruptivno ponašanje 102 21,61%
10. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
91 19,28%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za većinu rizika identifikovanih u planovima integriteta u oblasti tužilaštva izviješteno je da su
nakon godinu dana ostali na istom nivou ili da su se smanjili. Preciznije, ocijenjeno je da je
intenzitet 155 rizika ostao na istom nivou (33%), da se intenzitet 115 rizika u međuvremenu
smanjio (24%), a za 19 rizika je procijenjeno da se intenzitet povećao u odnosu na prethodnu
procjenu rizika (4% rizika).
Grafikon 30: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva
Za najveći broj rizika, čak 183 (39%), nije na adekvatan način prikazana promjena intenziteta rizika
nakon prve godine sprovođenja plana integriteta. U najvećem dijelu, razlog je izvještavanje po
drugoj verziji plana integriteta, tj. za rizike i mjere koji nijesu postojali u usvojenom planu
integriteta. Kod drugog dijela organa, kroz izvještaje je prikazan uticaj realizacije svake
4%
33%
24%
39%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
51
pojedinačne mjere na intenzitet rizika, što nije u skladu sa Metodološkim upustvom, pa se na
osnovu podataka iz izvještaja ne može sa sigurnošću zaključiti kakva je promjena statusa rizika u
odnosu na inicijalnu procjenu koja je izvršena prethodne godine.
Jedanaest tužilaštava je izvijestilo da se intenzitet nijednog rizika nije povećao u odnosu na
prethodnu godinu, a nekoliko tužilaštava je izvijestilo da su se svi rizici u međuvremenu smanjili.
Ovdje treba imati u vidu prilično visok prosječni intenzitet rizika u planovima integriteta
tužilaštava usvojenim prethodne godine.
Grafikon 31: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva (po oblastima rizika)
Promjena intenziteta rizika u različitim oblastima rizika uglavnom se može dovesti u vezu sa
realizacijom mjera za savladavanje rizika u toj oblasti, pa oblast „Rukovođenje i upravljanje“, u
okviru koje su prema ocjeni organa realizovane gotovo sve mjere, karakteriše i najveći broj rizika
čiji se intenzitet smanjio u odnosu na prethodnu godinu.
Ostale tri opšte oblasti rizika karakteriše sličan status rizika, s tim što je u oblasti „Planiranje i
upravljanje finansijama“ nešto veći broj rizika sa povećanim intenzitetom u odnosu na prethodnu
godinu, što je takođe u skladu sa nivoom realizacije mjera u ovoj oblasti, odnosno sa nešto većim
brojem nerealizovanih mjera u odnosu na druge oblasti.
8
3
6
1
1
62
30
17
33
13
50
14
6
15
30
48
26
23
49
37
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Posebne oblasti rizika
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanjezaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u oblasti tužilaštva(po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
52
Grafikon 32: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti tužilaštva (detaljan prikaz
posebnih oblasti rizika)
Na prethodnom grafiku se može vidjeti promjena intenziteta rizika po oblastima rizika, sa
detaljnim pregledom posebnih oblasti rizika. Iz grafika su isključeni rizici o čijem statusu nije
izviješteno u skladu sa pravilima, a broj takvih slučajeva je sličan u svim oblastima rizika.
U nekim posebnim oblastima rizika može se uočiti direktna korelacija, odnosno gotovo potpuno
podudaranje promjene intenziteta rizika sa nivoom realizacije mjera, prikazanom na jednom od
ranijih grafika, odnosno jednaki udjeli povećanih rizika i mjera koje nijesu realizovane, kao i
jednaki udjeli smanjenih rizika i realizovanih mjera. Iako se takva uzročno-posljedična situacija
može u određenom stepenu očekivati, moguće je da su menadžeri integriteta za sve mjere koje
su ostale nerealizovane neophodno upisivali da su se i odgovarajući rizici povećali, ne uzimajući
u obzir prethodno procijenjeni intenzitet rizika (koji je u nekim od ovih oblasti već bio prilično
visok), niti druge faktore koji su u određenoj mjeri mogli uticati na promjenu visine rizika.
Ipak, u određenim oblastima rizika situacija je drugačija, što vjerovatno govori da je status rizika
u odnosu na prethodnu godinu u najvećoj mjeri objektivno procijenjen. Na primjer, u oblasti koja
se odnosi na poslove prijema i otpremanja pismena, većina mjera je prema procjeni tužilaštava
uspješno realizovana, ali je ipak intenzitet vrlo malog broj rizika smanjen, jer je za većinu rizika
označeno da su ostali na istom nivou.
1
3
2
2
3
6
1
1
2
2
2
1
8
4
10
3
11
19
30
17
33
13
4
2
5
4
3
5
12
9
6
14
6
15
30
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Uticaj na nosioce tužilačke funkcije u donošenju odluka
Odlaganje krivičnog gonjenja
Komunikacija sa međunarodnim organizacijama, poslovi prevođenja,…
Odbacivanje krivične prijave iz razloga cjelishodnosti
Koordinacija sa organima državne uprave u vezi strateškog planiranja
Upravljanje sistemom za informaciono-komunikacione tehnologije i…
Obrada i dostavljanje opštih i posebnih pravnih akata
Upravljanje postupkom i donošenje odluka u okviru svoje zakonske…
Dostavljanje podataka i pristup informacijama
Poslovi prijema i otpremanja/dostavljanja pismena
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u oblasti tužilaštva(detaljan prikaz posebnih oblasti rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou Broj rizika čiji se intenzitet smanjio
53
Ostali nalazi i preporuke
Dva tužilaštva su tokom 2017. godine ažurirala plan integriteta. U oba slučaja se radi o manjim
izmjenama i ažuriranju rokova za realizaciju mjera, s tim što je jedno od ova dva tužilaštva dodalo
nekoliko novih posebnih oblasti rizika, a drugo uklonilo nekoliko oblasti iz ranije verzije plana
integriteta.
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta treba
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što je slučaj
u svim tužilaštvima osim u jednom.
Planovi integriteta u oblasti tužilaštva su uglavnom obimni i sadrže veliki broj rizika i mjera. Ipak,
dva tužilaštva su procijenila nešto manji broj radnih procesa sa stanoviša podložnosti za nastanak
korupcije, pa je tim tužilaštvima preporučeno da prilikom ažuriranja plana integriteta izvrše
procjenu rizika u većem broju radnih procesa u instituciji. Takođe, planovi integriteta svih organa
u oblasti tužilaštva sadrže više posebnih oblasti rizika.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, svim organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i
mjere koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima, posebno
imajući u vidu da većina organa u ovom podsistemu planom integriteta nije predvidjele te mjere.
Agencija je preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i
prihodima javnih funkcionera (12 organa u oblasti tužilaštva je dobilo ovu preporuku), izvještaja
o primljenim sponzorstvima i donacijama (13 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili
javni funkcioneri (10 organa), obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po
prijavama zviždača (16 organa), kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost trošenja
sredstava i zapošljavanja tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu
sa Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (sva tužilaštva i Tužilački
savjet).
***
Prilikom analize dostavljenih izvještaja o sprovođenju planova integriteta tužilaštava, kod jednog
broja izvještaja utvrđeni su određeni nedostaci u pogledu neusklađenosti sa Pravilima za izradu i
sprovođenje plana integriteta, pa su tim organima upućene preporuke u cilju uklanjanja
nedostataka. Nekim organima je neposredno po dostavljanju izvještaja o sprovođenju plana
integriteta ukazano na nedostatke u izvještaju, što je u najvećem broju slučajeva rezultiralo
dopunom ili ispravkom izvještaja, dok dva tužilaštva nijesu postupila po smjernicama i
preporukama za unapređenje izvještaja, pa su iste preporuke tim organima dostavljene ponovo
uz ostale preporuke za unapređenje plana integriteta.
Kao što je ranije napomenuto, izvještaj o sprovođenju plana integriteta se u pet slučajeva ne
podudara sa planom integriteta koji je usvojen prethodne godine, u potpunosti ili djelimično, pa
je izvještavano po rizicima i mjerama koji nijesu postojali u planu integriteta i obratno, o rizicima
54
i mjerama iz plana integriteta nije izvještavano. Jedno od tih tužilaštava je izvještavalo po novom
planu integriteta, usvojenom 2017. godine, umjesto po planu koji je bio važeći tokom izvještajnog
perioda, odnosno tokom 2016. godine. Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora
da sadrži istu tabelu kao u planu integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
U izvještajima pet tužilaštva izostaju informacije o sprovođenju jednog dijela mjera. Ta tužilaštva
su kroz preporuke Agencije informisana da je prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o
sprovođenju plana integriteta potrebno za sve mjere iz plana integriteta navesti ocjenu i opis
realizacije. Ukoliko o realizaciji određenih mjera nije izviješteno jer organi smatraju da te mjere
nije moguće sprovesti ili da nijesu primjenjive na instituciju, iste je moguće izmijeniti ili ukloniti iz
plana integriteta prilikom njegovog narednog ažuriranja. Takođe, potrebno je unositi posebnu
ocjenu realizacije za svaku mjeru, umjesto sumarne ocjene realizacije za veći broj mjera, kakva je
zastupljena u izvještajima šest tužilaštava.
Jednom broju tužilaštava je skrenuta pažnja da se simboli u koloni „Status rizika“ unose za svaki
identifikovani rezidualni rizik, a ne za svaku mjeru za savladavanje rizika. Naime, odgovarajućim
simbolom treba označiti da li je u izvještajnom periodu došlo do promjene intenziteta rezidualnog
rizika. Simbolom ↑ označava se da se rizik u međuvremenu povećao, simbolom ↓ da se smanjio,
a simbolom ↔ da je ostao na istom nivou. Promjena intenziteta rizika jeste blisko povezana sa
nivoom realizacije odgovarajućih mjera, ali uspješna realizacija mjera ne mora neophodno da
znači smanjenje rizika, već treba uzeti u obzir i ostale faktore.
Većinu izvještaja o sprovođenju plana integriteta tužilaštava karakterišu sadržajni i precizni
odgovori i informacije o preduzetim radnjama, ali s obzirom na to da nekoliko tužilaštava nije
dovoljno obrazložilo ocjenu realizacije svih mjera (realizovano, djelimično realizovano ili nije
realizovano), preporučuje se navođenje što sadržajnijeg i preciznijeg opisa realizacije mjera u
izvještajima, kako bi iz samog opisa bilo jasno zbog čega je data određena ocjena realizacije, kao
i da bi se pružilo što više informacija koje bi usmjerile dalje sprovođenje plana integriteta i
njegovu eventualnu izmjenu.
Slično tome, u određenim djelovima dva izvještaja o sprovođenju plana integriteta za 2016.
godinu, opis realizacije mjere se ne može dovesti u vezu sa mjerom za koju se izvještava, pa se
preporučuje da se preciznije navode informacije o sprovođenju mjera ili da se razmotri izmjena
ili uklanjanje određenih mjera ukoliko se procijeni da one nijesu adekvatne.
***
Pet planova integriteta u oblasti tužilaštva ne sadrži opštu oblast rizika „Planiranje i upravljanje
finansijama“. Ta tužilaštva su najčešće izvještavala da su radni procesi u ovoj oblasti u nadležnosti
Tužilačkog savjeta ili Vrhovnog državnog tužilaštva, ali je ipak potrebno procijeniti da li postoje
mjere koje su ta tužilaštva u mogućnosti da sprovedu, a koje bi mogle smanjiti eventualne rizike
u oblasti planiranja i upravljanja finansijama. U skladu sa Pravilima za pripremu i izradu plana
integriteta, u okviru oblasti planiranja i upravljanja finansijama procjenjuju se rizici koji se odnose
na procese planiranja budžeta, planiranja javnih nabavki, sprovođenja javnih nabavki, izrade i
55
zaključivanja ugovora, praćenje sprovođenja ugovora, finansijsko izvještavanje, finansijsko
upravljanje i kontrolu, izvršavanje budžeta i drugo, pa je potrebno za svaki od ovih procesa
procijeniti da li obuhvataju određene rizike na koje bi se kroz plan integriteta moglo djelovati.
Preporučuje se da se za svaku mjeru u planu integriteta precizno navodi lice koje je zaduženo za
sprovođenje mjere (u koloni „Odgovorna osoba“), s obzirom na to da je u planovima integriteta
pet tužilaštava naveden rukovodilac tužilaštva kao lice koje je odgovorno za realizaciju svih ili
gotovo svih mjera. Navedeno se preporučuje radi efikasnijeg sprovođenja plana integriteta i bolje
koordinacije između menadžera integriteta i lica koja sprovode mjere, posebno prilikom
izvještavanja o sprovođenju mjera iz plana integriteta.
Preporučuje se da se, umjesto zajedničke procjene intenziteta velikog broja rezidualnih rizika, što
je karakteristično za plan integriteta osam tužilaštava, vrši pojedinačna procjena intenziteta
svakog rezidualnog rizika ili grupe nekoliko blisko povezanih rizika, te da se za svaki rizik (ili grupu
rizika) u skladu sa takvom procjenom definišu odgovarajuće mjere, odgovorne osobe i rokovi za
realizaciju mjera. U slučajevima kad je veliki broj rizika grupisan i procijenjen kao jedna cjelina,
često ne postoje ni jasno definisane mjere za savladavanje svakog od tih rizika ili je teško utvrditi
uticaj mjere na identifikovane rizike, pa se iz tog razloga preporučuje pojedinačna procjena svih
rezidualnih rizika.
U cilju izrade što efikasnijeg plana integriteta, potrebno je voditi računa da se u kategoriji
rezidualnih rizika ne navode samo faktori rizika (kao što su velika koncentracija zadataka na
jednoj osobi, nerazumljivi i nedorečeni propisi, neadekvatne zarade zaposlenih itd), već je
potrebno, u mjeri u kojoj je to moguće, razraditi formulaciju rezidualnih rizika tako da oni
predstavljaju konkretne i precizne rizike koji se mogu javiti u instituciji.
Osim toga, četiri tužilaštva nijesu u izradi plana integriteta primijenila važeću metodologiju izrade
plana, koja je definisana u Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta. Umjesto konkretno
iskazanih rezidualnih rizika, ovi planovi sadrže konstataciju „savladano“ ili „nije savladano“, koja
se odnosi na osnovne rizike u planu, što je bilo dio jedne od ranijih metodologija izrade plana
integriteta. Prema aktuelnoj metodologiji, rezidualni rizici su centralna i najvažnija kategorija
plana integriteta i potrebno je da budu što preciznije iskazani kako bi mogao adekvatno biti
procijenjen njihov intenzitet i planirane efikasne mjere za savladavanje rizika.
Za najveći broj mjera u dva plana integriteta nijesu definisani rokovi za realizaciju mjera, pa je
pretpostavka da se navedene mjere sprovode u kontinuitetu, ali je u svakom slučaju potrebno
što preciznije definisati rokove, posebno uzimajući u obzir da je plan integriteta dvogodišnji
dokument. Ukoliko se radi o mjerama koje se po pravilu sprovode u kontinuitetu (kao što je npr.
edukacija), preporučuje se navođenje kvantitativnih podataka prilikom izvještavanja o realizaciji
mjera (npr. broj obuka i polaznika), kako bi menadžer integriteta mogao da ocijeni uspješnost
sprovođenja mjere u dužem vremenskom periodu i eventualno uticaj mjere na smanjenje rizika.
Među ostalim nedostacima koji su utvrđeni u određenom broju planova integriteta i koje bi
trebalo ispraviti prilikom ažuriranja plana integriteta su: nedostatak određenih djelova plana
56
integriteta, kao što su rješenje o formiranju radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta,
koje je po pravilu sastavni dio dokumentacije plana integriteta, izostanak određenih informacija
u nekoj od kolona tabele plana integriteta, kao i neadekvatno izračunata procjena jednog dijela
rizika.
***
Jedan dio preporuka proisteklih iz Izvještaja Evropske komisije dat je u analizi planova integriteta
sudstva, posebno ocjene i preporuke koje se odnose na Tužilački savjet. S obzirom na to da se
jedan dio nalaza iz Izvještaja odnosi i na tužilaštva, u prvom redu na Specijalno državno tužilaštvo,
taj dio Izvještaja je potrebno razmotriti u cilju daljeg unapređenja planova integriteta ovih
organa.
Osim preporuka navedenih u prethodnom poglavlju, za Tužilački savjet je u Izvještaju posebno
istaknuto da treba da preduzme dalje korake da poveća transparentnost svog rada15. Stoga,
preporučuje se da Savjet ovo uzme u obzir prilikom naredne analize rizika i eventualnog
ažuriranja plana integriteta, ili da dâ prioritet već postojećim mjerama u planu koje su usmjerene
na unapređenje transparentnosti rada.
Prema Izvještaju, institucionalni i operativni kapaciteti tužilaca, sudija i policije za borbu protiv
korupcije i dalje su nedovoljni i potrebno im je unapređenje, uključujući i putem specijalizovanih
obuka16. Takođe se navodi da policiji i tužilaštvu nedostaju vještine za finansijsku istragu i da to
treba kao prioritet rješavati kroz posebno usmjerenu specijalizovanu dugoročnu obuku17. Shodno
tome, preporučuje se uključivanje adekvatnih mjera koje se odnose na organizovanje
specijalizovanih obuka, iako je edukacija u velikoj mjeri već zastupljena u planovima integriteta.
Edukacija se u planovima uglavnom odnosi na sve zaposlene ili je planirana za određene grupe
zaposlenih, odnosno za određene radne procese u tužilaštvima i sudovima.
U izvještaju Evropske komisije ocijenjeno je da Specijalnom tužilaštvu treba da se obezbijede svi
ljudski i materijalni resursi koji su mu potrebni da bi vršilo svoj mandat, kao i da saradnja organa,
naročito policije i tužilaštva u izviđaju treba da se poboljša18. Planom integriteta Specijalnog
državnog tužilaštva planirani su proširenje i izmjena postojeće sistematizacije radnih mjesta,
obezbjeđenje opreme i adekvatnih prostornih kapaciteta, kao i edukacija zaposlenih u nekoliko
različitih oblasti.
U dijelu Izvještaja koji se odnosi na institucionalni i operativni kapacitet pravosuđa, navedeno je
da Crna Gora od 2013. godine ima sistem tužilačke istrage, ali da praktični problemi u
koordiniranju i razmjeni informacija između struktura za sprovođenje zakona i pravosudnih
struktura još nijesu u potpunosti riješeni, iako ima poboljšanja. To je jedan od najznačajnijih
15 Izvještaj Evropske komisije o Crnoj Gori za 2016. godinu, str. 67 16 Ibid, str. 73 17 Ibid, str. 22 18 Ibid, str. 22 i 74
57
nedostataka koji utiču na rezultate, zaključeno je u Izvještaju19, pa se preporučuje tužilaštvima da
razmotre mogućnost da prilikom revizije planova integriteta (procjene efikasnosti i efektivnosti
planova integriteta), dopune planove mjerama koje se odnose na uspostavljanje adekvatnih
ljudskih i materijalnih resursa, odgovarajuće obuke kadrova, kao i uspostavljanje efikasnog
sistema razmjene informacija sa drugim državnim organima.
***
Tužilaštvima se preporučuje da prilikom ažuriranja plana integriteta uzmu u obzir i sljedeće:
Uvođenje novih rizika u planu VDT-a u dijelu kadrovske politike, s obzirom da je došlo do
izmjena u Pravilniku o unutrašnjoj sistematizaciji i organizaciji VDT-a.
Pitanje zastarelosti pokretanja i vođenja krivičnih postupaka, analizu i izvještavanje kao i
sprovođenje nadzora od strane VDT-a u ovim slučajevima
Rizik neadekvatnih prostornih kapaciteta
Kontrolu pristupa bazama podataka i drugim informacijama koje se odnose na
bezbjednost mreže i bezbjednost podataka.
Diskreciona ovlašćenja kod delegiranja predmeta i donošenja obaveznih upustava.
Praćenje, analizu i izvještavanje nad procesom donošenja rješenja o odbijanju krivične
prijave i rješenja o odloženom gonjenju.
19 Ibid, str. 23
58
II. Oblast socijalne i dječje zaštite
Oblast socijalne i dječje zaštite obuhvata 32 organa vlasti: 13 centara za socijalni rad i 19 ustanova
socijalne i dječje zaštite. Ukupno 11 centara za socijalni rad i 17 ustanova socijalne i dječje zaštite
je 2016. godine usvojilo plan integriteta, a 2017. godine Agenciji dostavilo izvještaj o sprovođenju
plana integriteta. Takođe, dva novoformirana centra za socijalni rad su 2017. godine donijela plan
integriteta, pa će 2018. godine biti u obavezi da izvijeste o njegovom sprovođenju.20
Grafikon 33: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju oblasti socijalne i
dječje zaštite
20 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: JU Centar za socijalni rad za opštine Berane, Andrijevica i Petnjica, JU Centar za socijalni rad za Opštinu Bijelo Polje, JU Centar za socijalni rad za opštine Bar i Ulcinj, JU Centar za socijalni rad za Prijestonicu Cetinje, JU Centar za socijalni rad za Opštinu Herceg Novi, JU Centar za socijalni rad za opštine Nikšić, Plužine i Šavnik, JU Centar za socijalni rad za opštine Kotor, Tivat i Budva, JU Centar za socijalni rad za opštine Plav i Gusinje, JU Centar za socijalni rad za Glavni grad Podgorica i opštine u okviru Glavnog grada Golubovci i Tuzi, JU Centar za socijalni rad za Opštinu Rožaje, JU Centar za socijalni rad za opštine Pljevlja i Žabljak, JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama i teškoćama u razvoju Berane, JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama i teškoćama u razvoju Podgorica, JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama i teškoćama u razvoju u Prijestonici Cetinje, JU Dnevni centar za djecu sa smetnjama i teškoćama u razvoju Herceg Novi, JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama i teškoćama u razvoju Mojkovac, JU Dnevni centar za djecu sa smetnjama u razvoju Nikšić, JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama u razvoju „Lipa“ Plav, JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama i teškoćama u razvoju Pljevlja, JU Centar za djecu i mlade sa smetnjama u razvoju „Tisa“ Bijelo Polje, JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama i teškoćama u razvoju „Sirena“ Ulcinj, JU Dječji dom „Mladost“ Bijela, JU Centar za podršku djeci i porodici Bijelo Polje, JU Dom starih „Grabovac“ Risan, JU Zavod „Komanski most“ Podgorica, JU „Lovćen-Bečići“ Cetinje, JU za smještaj, rehabilitaciju i resocijalizaciju korisnika psihoaktivnih supstanci Podgorica i JU Centar „Ljubović“ Podgorica. Plan integriteta su 2017. godine donijeli: JU Centar za socijalni rad za Opštinu Danilovgrad i JU Centar za socijalni rad za opštine Mojkovac i Kolašin. Plan integriteta nijesu donijeli: JU Dom starih „Bijelo Polje“ i JU Dnevni centar za djecu i omladinu sa smetnjama i teškoćama u razvoju Budva.
11
17
2
2
0
5
10
15
20
Centri za socijalni rad Ustanove socijalne i dječje zaštite
Planovi integriteta i izvještaji o njihovom sprovođenju - socijalna i dječja zaštita
Usvojen plan i izvještaj o njegovom sprovođenju Nije usvojen plan Usvojen plan 2017. godine
59
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Svi organi vlasti iz oblasti socijalne i dječje zaštite koji su 2016. godine usvojili plan integriteta su
2017. godine sačinili izvještaj o sprovođenju plana integriteta i dostavili ga Agenciji. Ovi organi su
bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 676 rizika i realizaciji
1.127 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da je ukupno 600 mjera realizovano (53,2%), 171 mjera djelimično realizovana (15,2%),
dok 219 mjera nije realizovano (19,4%).
Za 137 mjera nije unijeta ocjena realizacije (12,2%). Određeni organi nijesu izvijestili o realizaciji
nekoliko mjera, dok jedanaest organa nije adekvatno ocijenilo realizaciju četiri ili više mjera.
Grafikon 34: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti socijalne i dječje
zaštite
Ukupan broj identifikovanih rizika i planiranih mjera je približno jednak u dvijema grupama
organa u okviru ovog sistema – u centrima za socijalni rad i ustanovama socijalne i dječje zaštite,
ali se stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika prilično razlikuje između te dvije
grupe.
Kada je u pitanju nivo realizacije mjera u centrima za socijalni rad, manje od polovine mjera je
ocijenjeno kao realizovano (ukupno 276 mjera ili 47,8%), 80 mjera je ocijenjeno kao djelimično
realizovano (13,9%), a 140 mjera kao nerealizovano (24,3%). Za 81 mjeru nije dat podatak o
realizaciji (14%). Nešto je veći stepen realizacije mjera u ustanovama socijalne i dječje zaštite.
Prema procjeni ovih institucija, 58,9% mjera je realizovano (324 mjere), ukupno 91 mjera je
600
171
219
137
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti socijalne i dječje zaštite
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
60
djelimično realizovana (16,5%), a 79 mjera nije realizovano (14,4%). Za 10% mjera izostaje
podatak o stepenu realizacije (56 mjera).
Grafikon 35: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta centara za socijalni rad
Grafikon 36: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta ustanova socijalne i dječje
zaštite
276
80
140
81
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta centara za socijalni rad
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
32491
79
56
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta ustanova socijalne i dječje
zaštite
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
61
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog sistema po
oblastima rizika. Uočljivo je da je, od opštih oblasti rizika, najmanji stepen realizacije mjera u
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, što može biti
iznenađujuće jer je ova oblast prethodne godine prepoznata kao najrizičnija oblast u ovim
planovima integriteta, tj. sadrži najveći broj rizika visokog intenziteta, pa bi mjere koje su
planirane za smanjenje ili uklanjanje tih rizika trebalo da imaju prioritet u odnosu na ostale mjere.
Uprkos tome, u ostalim trima opštim oblastima rizika ostvaren je veći stepen uspješnosti
realizacije mjera. Najveći procenat ispunjenosti mjera ostvaren je u oblasti „Čuvanje i
bezbjednost podataka“, gdje je realizovano 63% mjera.
Posebne oblasti rizika karakteriše još niži nivo realizacije mjera. U oblasti rizika „Pružanje usluga
socijalne i dječje zaštite“, za koju je svim organima ovog sistema preporučeno da ubuduće bude
uključena u plan integriteta, realizovano je 47% mjera. U svim ostalim posebnim oblastima rizika
realizovano je, prema ocjeni organa, 44% mjera. Ovdje treba uzeti u obzir i nešto veći procenat
mjera za koje organi nijesu naveli ocjenu realizacije mjera, i u nekim slučajevima ni opis
realizacije, pa stepen uspješnosti sprovođenje mjera može biti još niži.
Grafikon 37: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti socijalne i dječje
zaštite
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Najveći broj rezidualnih rizika prepoznatih u planovima integriteta organa socijalne i dječje zaštite
je srednjeg intenziteta – oko 72%. Od ukupnog broja identifikovanih rizika, 16% je niskog
intenziteta, a 12% rizika visokog intenziteta. Posebno je kod centara za socijalni rad
karakterističan veliki procenat rizika srednjeg intenziteta (85% svih rizika). Centri za socijalni rad
87
45
97
107
128
136
35
19
25
22
32
38
41
21
15
34
63
45
35
10
17
20
29
26
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Pružanje usluga socijalne i dječje zaštite
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti socijalne i dječje zaštite
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
62
imaju i nešto veći prosječni intenzitet rizika u odnosu na ustanove socijalne i dječje zaštite (31,74
na skali od 1 do 100, u odnosu na 27,96 kod ustanova socijalne i dječje zaštite).
Grafikon 38: Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta organa socijalne i dječje zaštite
Grafikon 39: Struktura rezidualnih rizika po oblastima rizika u planovima integriteta organa socijalne i
dječje zaštite
Oblast rizika „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ karakteriše
najveći intenzitet rizika (u prosjeku 36,61), i većina rizika visokog intenziteta u planovima
integriteta organa socijalne i dječje zaštite nalazi se upravo u ovoj oblasti.
16%
72%
12%
Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta organa socijalne i dječje zaštite
Rizici niskog intenziteta
Rizici srednjeg intenziteta
Rizici visokog intenziteta
63
U organima socijalne i dječje zaštite najzastupljeniji osnovni rizik je primanje nedozvoljenih
poklona ili druge nedozvoljene koristi (150 rezidualnih rizika koji predstavljaju konkretizaciju ovog
osnovnog rizika). Svaki peti rezidualni rizik (20%) se može podvesti pod osnovni rizik sukob
interesa, a 113 rezidualnih rizika pripada osnovnim rizicima koji se odnose na povrede
profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje.
Neki od zastupljenijih osnovnih rizika koji se direktno odnose na djelatnost socijalne i dječje
zaštite su: neetično i neprofesionalno ponašanje prema strankama u postupku i korisnicima
usluga (50 rezidualnih rizika), neblagovremen i netačan unos pismena/podataka u ISSS/SWIS (22
rizika) i zloupotreba povjerljivih službenih podataka i informacija o korisnicima usluga (9 rizika).
Drugi rizici koji se neposredno tiču pružanja socijalne i dječje zaštite zastupljeni su u manjem
broju i razlikuju se među institucijama. Ovi rizici su uglavnom obuhvaćeni posebnim oblastima
rizika (najveći broj organa ih je obradio u oblasti „Pružanje usluga socijalne i dječje zaštite“), ali
su zastupljeni i u odgovarajućim opštim oblastima, pa je npr. rezidualni rizik „nedovoljna zaštita
ličnih podataka korisnika prava iz socijalne i dječje zaštite“ u nekim planovima integriteta
identifikovan u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“, a rizik „nedovoljna
transparentnost socijalnih davanja tokom izborne kampanje“ u oblasti „Planiranje i upravljanje
finansijama“.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u oblasti socijalne i dječje zaštite:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
150 22,22%
2. Sukob interesa 135 20,00%
3. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje
113 16,74%
4. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 107 15,85%
5. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 94 13,93%
6. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
78 11,56%
7. Ugrožavanje bezbjednosti službenih podataka i dokumentata / Neadekvatna zaštita podataka / Ugrožavanje zaštite podataka
76 11,26%
8. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
75 11,11%
9. Donošenje nezakonitih odluka 62 9,19%
10. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 60 8,89%
64
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za najveći broj rizika, ukupno 315 (46,5%), procijenjeno je da je rizik u tekućoj godini
ostao na istom nivou. Procijenjeno je i da se intenzitet 196 rizika smanjio (29%), a intenzitet 45
rizika povećao (6,7%) u odnosu na prethodnu procjenu. Za 120 rizika (17,8%) nije navedeno da li
je došlo do promjene visine rizika, ili odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno
popunjena pa je nemoguće sa sigurnošću znati status tih rizika. Od ovog broja, polovina rizika je
u planu integriteta jednog centra za socijalni rad (61 rizik za koji nije unijet status).
Grafikon 40: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti socijalne i dječje zaštite
Kao što je slučaj i sa statistikom realizacije mjera, tako se i statistika promjene intenziteta rizika
razlikuje između centara za socijalni rad i ustanova socijalne i dječje zaštite. Uočljivo je da je u
ustanovama socijalne i dječje zaštite, u odnosu na centre za socijalni rad, češći slučaj da je
intenzitet rizika snižen nakon posljednje provjere, što može biti direktna posljedica uspješnije
realizacije mjera u ustanovama u odnosu na centre. Takođe, odgovarajuća kolona u izvještajima
centara za socijalni rad je češće neadekvatno popunjena u odnosu na izvještaje ustanova
socijalne i dječje zaštite, pa za 91 rizik u centrima za socijalni rad nije poznata promjena
intenziteta rizika, dok taj problem postoji kod 29 rizika u ustanovama socijalne i dječje zaštite.
Osim neadekvatno označene promjene intenziteta rizika, česta je situacija da su organi u cijelom
izvještaju navodili da je rizik smanjen ako su mjere realizovane, da je ostao na istom nivou ako su
mjere djelimično realizovane i da je rizik povećan ako mjera nije realizovana, pa se stiče utisak da
ti organi nijesu na adekvatan način procijenili trenutni intenzitet rizika, koji u stvarnosti ne zavisi
jedino od uspješnosti realizacije mjera, već i od drugih unutrašnjih i spoljašnjih faktora. Kod
određenog broja organa je, s druge strane, primijećeno da je promjena statusa rizika vjerovatno
pogrešno označena, jer je u tim izvještajima navedeno da se intenzitet rizika povećao iako su
7%
46%29%
18%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti socijalne i dječje zaštite
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
65
mjere za upravljanje tim rizikom uspješno realizovane, i obratno – da se intenzitet rizika smanjio
iako nijedna od predloženih mjera nije realizovana. Iako je ovakva situacija u teoriji moguća,
pretpostavlja se da se radi o grešci, pa je tim organima skrenuta pažnja da prilikom narednog
izvještavanja o sprovođenju plana integriteta obrate pažnju na pravilnu upotrebu simbola kojim
se označava da li je došlo do promjene intenziteta rizika u odnosu na prethodnu procjenu rizika.
Grafikon 41: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta centara za socijalni rad
Grafikon 42: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta ustanova za socijalnu i dječju zaštitu
8%
47%19%
26%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta centara za socijalni rad
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
6%
46%39%
9%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta ustanova za socijalnu i dječju zaštitu
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
66
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika. Iz grafika su, radi bolje preglednosti, isključeni rizici za koje nije na adekvatan
način izviješteno da li došlo do promjene nivoa rizika.
Grafikon 43: Promjena intenziteta rizika u oblasti socijalne i dječje zaštite (po oblastima rizika)
Odmah je uočljivo je najviše rizika čiji se intenzitet povećao prisutno u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, iako ovu oblast već karakteriše relativno visok nivo
rizika, što je prikazano na jednom od prethodnih grafikona. U istoj oblasti je zabilježen i najmanji
procenat rizika čiji je nivo smanjen u odnosu na prošlu godinu (posmatrajući samo četiri opšte
oblasti rizika). Ovo se može dovesti u vezu sa prethodno iznešenom informacijom o uspješnosti
realizacije mjera, prema kojoj je nivo realizacije mjera najniži upravo u oblasti kadrovske politike.
Ova statistika, međutim, može dijelom biti neprecizna usljed činjenice da je jedan dio organa
navodio da je intenzitet rizika nužno povećan ako mjere za savladavanje tih rizika nijesu
realizovane, što u stvarnosti nije slučaj. Ipak, da je uglavnom na pravilan način ocjenjivana
promjena statusa rizika i da u obzir nije uzimana isključivo uspješnost realizacije mjera,
vjerovatno govori podatak da ovo poklapanje nije prisutno u ostalim oblastima. Najveći procenat
rizika koji su smanjeni karakterističan je za oblast „Planiranje i upravljanje finansijama“, iako je
ranije istaknuto da je najveća uspješnost realizacije mjera postignuta u oblasti „Čuvanje i
bezbjednost podataka i dokumenata“. Posebnu oblast rizika „Pružanje usluga socijalne i dječje
zaštite“ karakteriše veći procenat povećanih rizika, što je vjerovatno posljedica nešto manjeg
nivoa uspješnosti realizacije mjera u odnosu na četiri opšte oblasti rizika.
4
6
5
5
19
6
37
22
47
49
91
69
23
3
39
48
36
47
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Pružanje usluga socijalne i dječje zaštite
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u oblasti socijalne i dječje zaštite (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou Broj rizika čiji se intenzitet smanjio
67
Sedam organa vlasti nije unijelo promjenu intenziteta za dva ili više rizika u svom planu
integriteta.
Ostali nalazi i preporuke
Jedna ustanova socijalne i dječje zaštite je u toku 2017. godine ažurirala i značajno unaprijedila
svoj plan integriteta.
Dva organa su u okviru dokumentacije plana integriteta detaljno navela rezultate upitnika za
utvrđivanje radnih procesa posebno ugroženih korupcijom. Izradu i sprovođenje upitnika
Agencija ističe kao primjer dobre prakse, jer isto može značajno unaprijediti kvalitet plana
integriteta.
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj samo u jednom planu integriteta u ovoj grupi organa.
Šest organa u sistemu socijalne i dječje zaštite je kroz plan integriteta analiziralo nešto manji broj
radnih procesa, pa je Agencija preporučila da ovi organi izvrše procjenu rizika u što većem broju
radnih procesa koji se odvijaju u instituciji. Organima je dat primjer radnih procesa koji mogu biti
obrađeni kroz određene oblasti rizika, a radi dodatne pomoći, organi su upućeni na primjer plana
integriteta na internet stranici Agencije, koji obuhvata veći broj radnih procesa, analiziranih kroz
četiri opšte oblasti rizika, kao i na Pravila za izradu i sprovođenje plana integriteta, gdje je detaljno
navedeno koje radne procese mogu obuhvatati četiri opšte oblasti rizika.
Osim opštih oblasti rizika, potrebno je da plan integriteta sadrži dvije ili više posebnih oblasti
rizika koje se odnose na najznačajnije nadležnosti organa vlasti. Većini organa u ovoj oblasti je
preporučeno uvođenje jedne ili više posebnih oblasti rizika u okviru kojih će posebno biti
procijenjeni rizici koji se direktno odnose na glavne nadležnosti institucije, npr. oblast rizika
„Pružanje usluga socijalne i dječje zaštite“ ili „Obezbjeđenje standarda usluga dnevnog boravka“
i sl. U odnosu na te rizike, potrebno je planirati odgovarajuće mjere za smanjenje ili uklanjanje
rizika.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (15 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (13 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (8 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (17 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost socijalnih davanja i procesa zapošljavanja
tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju
68
političkih subjekata i izbornih kampanja (25 organa u oblasti socijalne i dječje zaštite je dobilo
ovu preporuku).
***
U velikom broju slučajeva, izvještaji o sprovođenju plana integriteta ne pružaju dovoljno
informacija ili ne zadovoljavaju u potpunosti formu izvještaja, iako je Agencija organima dostavila
Metodološko uputstvo za popunjavanje obrasca plana integriteta i detaljno objasnila na koji
način je potrebno popuniti posljednje dvije kolone u obrascu, odnosno izvijestiti o sprovođenju
plana integriteta. Jednom dijelu organa je neposredno po dostavljanju izvještaja o sprovođenju
plana integriteta ukazano na eventualne nedostatke u izvještaju, što je u najvećem broju
slučajeva rezultiralo dopunom ili ispravkom izvještaja, dok jedan organ iz ove grupe organa nije
odgovorio na preporuke za unapređenje izvještaja, pa su iste preporuke tom organu dostavljene
ponovo uz ostale preporuke za unapređenje plana integriteta.
Prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno je unositi što
konkretniji opis realizacije za svaku mjeru za savladavanje rizika, odnosno što jasnije obrazloženje
preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera, i potrebno je svaku mjeru ocijeniti (realizovano,
djelimično realizovano ili nije realizovano) u skladu sa formulacijom planirane mjere i sa
preduzetim aktivnostima, kako bi menadžeru integriteta i ostalim zaposlenima bilo olakšano
praćenje realizacije mjera i eventualno ažuriranje plana integriteta.
Takođe, u nekim izvještajima o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis mjere se ne
može u potpunosti dovesti u vezu sa mjerom za koju se izvještava, pa se preporučuje preciznije
navođenje informacija o sprovođenju mjera.
U manjem broju slučajeva, izvještaj o sprovođenju plana integriteta institucije se ne poklapa sa
planom integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji
nijesu postojali u planu integriteta ili obratno, o rizicima i mjerama iz plana integriteta nije
izvještavano. Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu tabelu kao
plan integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
Prilikom prvog izvještavanja o sprovođenju plana integriteta nije bilo obavezno mijenjanje,
odnosno ažuriranje brojčanih vrijednosti koje se odnose na intenzitet rizika (vjerovatnoća
nastanka rizika, posljedice, i procjena rizika), ali će ovo biti neophodno prilikom sačinjavanja
narednih izvještaja. Iako je jedan organ već ažurirao intenzitet svih rizika, u određenim
slučajevima se promjena tih vrijednosti ne slaže sa simbolom kojim je u pretposljednjoj koloni
tabele označena promjena statusa rizika, a te dvije kategorije su direktno povezane. Ovo je
potrebno uzeti u obzir prilikom narednog izvještavanja o sprovođenju plana integriteta.
***
Rezidualni rizici u sedam planova integriteta na određenim mjestima zapravo predstavljaju
faktore rizika (npr. velika koncentracija zadataka na samo jednoj osobi, zaposleni nijesu upoznati
sa propisima, nerazumljivi i nedorečeni propisi, neadekvatne zarade zaposlenih itd), pa je tim
69
organima data preporuka da razrade formulaciju rezidualnih rizika tako da oni predstavljaju
konkretne i precizne rizike koji se mogu javiti u instituciji, i u skladu sa time da formulišu
adekvatne mjere. Organima je skrenuta pažnja da faktori rizika mogu biti iskazani u planu
integriteta kao dio formulacije rezidualnih rizika, ali ne kao samostalna kategorija. Zbog
nedovoljno konkretno iskazanih rizika, u tim planovima se ponekad jedino iz mjera za
savladavanje rizika može zaključiti koji rizik postoji u instituciji.
Umjesto zajedničke procjene intenziteta velikog broja rezidualnih rizika, što je primijećeno u šest
planova integriteta u oblasti socijalne i dječje zaštite, organima se preporučuje da izvrše procjenu
intenziteta svakog rezidualnog rizika pojedinačno ili grupe nekoliko blisko povezanih rizika, te da
se, u skladu sa tim, za svaki rizik (ili grupu rizika) definišu odgovarajuće mjere, odgovorne osobe
i rokovi za realizaciju mjera.
U nekim slučajevima, osnovni rizici su vrlo konkretni i zapravo bi se mogli posmatrati kao
rezidualni rizici. Iz tog razloga, preporučuje se da kao osnovne rizike organi unose jedino opšte
kategorije, odnosno opšte tipove rizika koji će ubuduće biti dostupni za odabir iz šifarnika u
aplikaciji za izradu plana integriteta, a da odgovarajući rezidualni rizici budu što preciznije i
konkretnije formulisani, jer oni zapravo predstavljaju konkretizaciju osnovnog rizika.
Imajući u vidu da je plan integriteta jednog dijela organa u određenoj mjeri sličan sa planovima
integriteta drugih institucija ili sa nekim od modela koje je Agencija izradila, ovim organima je
preporučeno da u narednom periodu posebnu pažnju posvete detaljnoj analizi rizika u instituciji.
Potrebno je procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje rizika efikasne i svrsishodne, i
prije svega da li su rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na adekvatan način, odnosno
da li odgovaraju stvarnom stanju u organu i potencijalnim problemima i nepravilnostima koji
mogu nastati u njegovom radu.
Pet organa vlasti je u okviru dokumentacije plana integriteta uključilo „Riziko mapu radnih
mjesta“. Ta tabela i inicijalna procjena rizika svakog pojedinačnog radnog mjesta u instituciji bile
su sastavni dio plana integriteta prema ranijim metodologijama izrade plana, ali nije obavezna
prema važećoj metodologiji, pa ovaj dio organi mogu ubuduće izostaviti iz dokumentacije plana
integriteta ukoliko smatraju da im nije od koristi prilikom dalje procjene rizika. Iako procjena rizika
od korupcije podrazumijeva procjenu podložnosti radnih mjesta i radnih procesa za nastanak i
razvoj korupcije i drugih oblika pristrasnog ponašanja, preporuka Agencije je da u procjeni rizika
fokus bude na radnim procesima u instituciji.
U nekoliko slučajeva mjere za smanjenje rizika nijesu dovoljno konkretne, a u nekim planovima
je potrebno precizirati rokove za realizaciju mjera. U šest planova integriteta, rokovi za realizaciju
svih mjera označeni su kao „kontinuirano“, čak i za mjere koje su konkretne i koje nijesu vrsta
mjera koje je moguće realizovati u kontinuitetu. U određenom broju slučajeva predložene mjere
ne odgovaraju identifikovanim rizicima, odnosno nije jasno na koji način mogu dovesti do
smanjenja rizika, pa je potrebno planirati dodatne mjere za savladavanje tih rizika.
70
U planovima su prisutni i drugi formalno-tehnički nedostaci, što je navedeno u Izvještaju o
donošenju planova integriteta u 2016. godini (izostanak određenih kategorija – rizika, mjera,
brojčane procjene rizika itd). Jedan organ je u okviru izvještaja o sprovođenju plana integriteta
ispravio formalno-tehničke nedostatke koji su bili prisutni u planu integriteta.
***
Prilikom procjene efikasnosti plana integriteta, potrebno je uzeti u obzir i ocjene iz Izvještaja
Evropske komisije, gdje je to primjenjivo.
U Izvještaju je navedeno da su lokalni planovi za socijalnu inkluziju napravljeni u gotovo svim
opštinama, ali treba obezbijediti adekvatne finansijske resurse za njihovu implementaciju21.
Nadalje, navodi se da je Zavod za socijalnu i dječju zaštitu funkcionalan, ali treba ojačati njegove
kapacitete, te da proces deinstitucionalizacije treba nastaviti paralelno sa porastom usluga
hraniteljskih porodica i usluga baziranih u zajednici. Evropska komisija je ocijenila da
decentralizacija standardizovanih lokalnih socijalnih usluga još uvijek nije izvršena, i da saradnja
sa nevladinim organizacijama u toj oblasti treba da se ojača.22
Centri za socijalni rad i ustanove socijalne i dječje zaštite posebnu pažnju treba da obrate na
godišnje izvještaje o radu Uprave za inspekcijske poslove, i da na osnovu nalaza iz izvještaja
ažuriraju plan integriteta.
***
U cilju daljeg jačanja integriteta ustanova socijalne i dječje zaštite preporučuje se uvođenje
sljedećih mjera:
Unaprijediti dostupnost i preglednost relevantnih dokumenata i informacija na internet
stranici Ministarstva rada i socijalnog staranja
Izraditi posebne internet stranice svih centara i ustanova
Objavljiti na internet stranici / oglasnoj tabli sve relevantne informacije i regulativu
Edukacija zaposlenih o mehanizmima prijavljivanja korupcije i drugih nezakonitih radnji
unutar institucije
Odrediti lice zaduženo za organizaciju i sprovođenje plana i programa stručnog
usavršavanja
Obezbijediti stručnim radnicima i saradnicima stručno usavršavanje, u skladu sa
Zakonom o socijalnoj i dječjoj zaštiti, prema planu i programu stručnog usavršavanja
Sprovoditi obuke zaposlenih o etici i integritetu
Pratiti sprovođenje Etičkog kodeksa za zaposlene u oblasti socijalne i dječje zaštite
Vršiti periodičnu kontrolu sertifikata o položenim stručnim ispitima i licencama za rad
ustanove
21 Izvještaj Evropske komisije o Crnoj Gori za 2016. godinu, str. 62 22 Ibid.
71
Obezbijediti primjenu Zakona o zaštiti ličnih podataka i povećati nadzor nad zaštitom
povjerljivih podataka
Pojednostaviti određene procedure dodjele prava iz socijalne i dječje zaštite
Obezbijediti transparentne i jasne kriterijume u odlučivanju
Obezbijediti blagovremeno rješavanje zahtjeva za ostvarivanje prava iz socijalne i dječje
zaštite
Definisati jasne i precizne kriterijume za određivanje fizičkog lica koje pruža uslugu
porodičnog smještaja-hraniteljstva i porodičnog smještaja
Uspostaviti efikasan sistem kontrole postupka popisa imovine lica lišenih poslovne
sposobnosti
Edukacija zaposlenih u ustanovi koji pružaju usluge koje se odnose na savjetovanje,
terapiju, medijaciju, SOS telefon i drugo
Objezbijediti adekvatne uslove za smještaj korisnika u ustanovu
Unaprijediti saradnju sa Fondom za zdravstveno osiguranje
Vođenje evidencije o žalbama na službenike, na osnovu koje će se definisati određene
kontrolne mjere ili sankcije
Sprječavanje diskriminacije korisnika po osnovu bilo kojeg ličnog svojstva
Definisanje jasnih kriterijuma za vršenje procjene i izradu individualnih planova pružanja
usluga
Povećati transparentnost prilikom sprovođenja ugovora sa korisnicima koji učestvuju u
plaćanju usluga
Obezbijediti kvalitetnu izradu analiza i izvještaja i predlaganje mjere za unaprjeđenje u
oblasti socijalne i dječje zaštite.
Potrebno je razmotriti definisanje i sljedećih mjera u planovima integriteta:
Uspostaviti sistem kratkoročnog i dugoročnog strateškog planiranja (npr. kroz donošenja
strategija razvoja institucije u četvorogodišenjem periodu uz mjerenje ispunjenosti
godišnjeg plana realizacije startegije)
donijeti uputstvo za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju
donijeti uputstvo o dodjeli sponzorstava i jednokratne pomoći
redovno dostavljati izvještaje o imovini i prihodima javnih funkcionera
Sačinjavanje plana budžeta i izvještaja o budžetskoj potrošnji, na način da se jasno prikaže
potrošnja po potrošačkim jedinicama, sa iskazivanjem na šta je novac utrošen, odnosno
šta je ostvareno za utrošeni novac
sprovoditi obuke zaposlenih o etici i integritetu
donijeti interno upustvo za praćenje sprovođenja ugovora o javnoj nabavci
obezbijediti transparentnost u svim fazama javnih nabavki,
kao i mjere za savladavanje sljedećih rizika:
72
Nepravilno i nezakonito poslovanje, ali i neekonomično i neefikasno upravljanje javnim
sredstvima
Nepouzdano i nepotpuno izvještavanje
Sistem upravljanja i raspolaganja imovinom (proces evidentiranja imovine, proces
upravljanja, raspolaganja, korišćenja, izdavanja, i proces izvještavanja, suprotno
odredbama Zakona o imovini i Uredbe o prodaji i davanju u zakup stvari u državnoj
imovini)
Zapošljavanje lica po ugovoru o djelu na sistematizovana radna mjesta duži vremenski
period
Sistem obračuna i isplate zarada i ostalih primanja zaposlenih suprotno odredbama
Zakona o zaradama
Donošenje internih akata koji regulišu procese u instituciji/organu kao i prava, obaveze i
odgovornosti zaposlenih.
73
III. Javne ustanove, javna preduzeća i druga privredna društva čiji je
osnivač i većinski vlasnik opština, Prijestonica ili Glavni grad
Ova grupa obuhvata planove integriteta svih javnih ustanova, javnih preduzeća ili drugih
privrednih društava čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave, a koja nijesu
obuhvaćena ostalim sistemima u ovom dokumentu.
U cilju detaljnije analize planova integriteta pojedinih vrsta organa vlasti, ovaj sistem je podijeljen
na sedam podsistema:
1. Javna komunalno-stambena preduzeća,
2. Lokalni javni emiteri,
3. Vodovod i kanalizacija,
4. Parking servisi,
5. Sportsko-rekreativni centri i sportski objekti,
6. Turističke organizacije i
7. Ostali organi vlasti čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave.
Grafikon 44: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u javnim ustanovama,
javnim preduzećima i drugim privrednim društvima čiji je osnivač i većinski vlasnik opština, Prijestonica ili
Glavni grad
34
1216
6
12
19 21
1
6
2
1
1
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Javna komunalno-stambena preduzeća
Lokalni javni emiteri Vodovod ikanalizacija
Parking servisi Sportsko-rekreativnicentri
Turističkeorganizacije
Ostali organi
Planovi integriteta - javne ustanove, javna preduzeća i druga privredna društva čiji je osnivač opština
Usvojen plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju Nije usvojen plan Usvojen plan 2017. godine
74
Organi u ovom sistemu koji su 2016. godine usvojili plan integriteta i dostavili ga Agenciji bili su
u obavezi da prilikom izrade izvještaja izvijeste o statusu ukupno 2.583 rizika i realizaciji 3.957
mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera, ovi organi su izvijestili da su realizovali 2.108 mjera (53,3%), dok su 694
mjere ocijenjene kao djelimično realizovane (17,5%), a 593 mjere kao nerealizovane (15%). Za
veliki broj mjera, ukupno 562 (14,2%), u izvještajima nije navedena ocjena realizacije.
Grafikon 45: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je
osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
Grafikon 46: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je
osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
2108
694
593
562
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je osnivač i većinski
vlasnik jedinica lokalne samouprave
Broj mjera koje su ocijenjenekao realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao nerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
243
63
117
328
435
496
426
65
19
53
98
79
225
155
38
13
71
74
80
229
88
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
75
Najveći stepen realizacije mjera ostvaren je u oblasti „Planiranje i upravljanje i finansijama“, a
najmanji u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, u okviru
koje je 229 mjera ocijenjeno kao nerealizovano. Od opštih oblasti, primjetan je niži stepen
uspješnosti realizacije mjera u oblasti „Odnosi s javnošću“. Sa grafikona koji prikazuje stepen
realizacije mjera po oblastima, isključene su mjere čija realizacija nije ocijenjena.
Od ukupnog broja rizika identifikovanih u planovima integriteta koji su usvojeni 2016. godine,
oko 65% je srednjeg intenziteta, 24% niskog intenziteta, a 11% rizika visokog intenziteta. Rizici su
približno istog intenziteta u svim podsistemima, sa izuzetkom lokalnih javnih emitera gdje su
pretežno identifikovani rizici niskog intenziteta.
Grafikon 47: Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta javnih ustanova, javnih preduzeća i
drugih privrednih društava čiji je osnivač i većinski vlasnik opština, Prijestonica ili Glavni grad
Najviše rizika, ukupno 814, identifikovano je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“. U „Rukovođenju i upravljanju“ prepoznato je ukupno 545 rizika, u
„Planiranju i upravljanju finansijama“ 439, a u četvrtoj opštoj oblasti – „Čuvanju i bezbjednosti
podataka i dokumenata“, ukupno 343 rezidualna rizika.
Od posebnih oblasti rizika jedino se izdvajaju „Odnosi s javnošću“ sa 118 rizika i „Slobodan pristup
informacijama“ sa 76 rezidualnih rizika. Druge posebne oblasti rizika su uglavnom specifične za
određene vrste organa i njihov pregled je dat u okviru analize planova integriteta po
podsistemima.
U izvještajima o sprovođenju planova integriteta, organi u ovom sistemu bili su u obavezi da
izvijeste o eventualnoj promjeni statusa svih rizika koji su prethodne godine identifikovani u
planovima integriteta (ukupno 2.583 rizika). Za najveći broj rizika, ukupno 1.095 (42,4%),
ocijenjeno je da su smanjenog intenziteta u odnosu na prethodnu godinu. Za nešto manji broj
rizika, ukupno 1.057 (40,9%), ocijenjeno je da su nepromijenjenog intenziteta, dok je za ukupno
24%
65%
11%
Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta organa vlasti čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave
Rizici niskog intenziteta
Rizici srednjeg intenziteta
Rizici visokog intenziteta
76
186 rizika (7,2%) izviješteno da su povećanog intenziteta u odnosu na inicijalnu procjenu. Za
ukupno 245 rizika (9,5%) nije na adekvatan način označen posljednji status rizika.
Grafikon 48: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je osnivač i većinski
vlasnik jedinica lokalne samouprave
Posmatrano po opštim oblastima rizika, najviše rizika smanjenog intenziteta zastupljeno je u
oblasti rizika koja se odnosi na bezbjednost podataka i dokumenata (za oko 53% svih rizika u toj
oblasti označeno je da su smanjenog intenziteta, ne računajući one za koje status nije adekvatno
označen), a najmanje ovakvih rizika je u oblastima kadrovske politike (36% rizika) i rukovođenja i
upravljanja (38% rizika), s tim što prvu od ovih dviju oblasti karakteriše i najveći broj rizika čiji se
intenzitet povećao u odnosu na prethodnu godinu, prema procjeni organa u ovom sistemu
(ukupno 82 rizika, dok u ostalim oblastima broj takvih rizika ne prelazi 25), pa bi na rizike i mjere
u ovoj oblasti trebalo obratiti posebnu pažnju u narednom periodu.
Statistika pokazuje da se najviše rezidualnih rizika u planovima integriteta u ovom sisitemu (442,
odnosno 17,11% svih rezidualnih rizika) odnosi na nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj.
Slijede narušavanje integriteta institucije i zaposlenih (410 odgovarajućih rezidualnih rizika) i
sukob interesa (368 rizika). Visok udio imaju i iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
(334 rezidualnih rizika) i primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi (328
rizika).
7%
41%42%
10%
Promjena intenziteta rizika u planovima integritetajavnih preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik
jedinica lokalne samouprave
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
77
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u javnim ustanovama, javnim preduzećima i drugim
privrednim društvima čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave:
Detaljnija analiza usvojenih planova integriteta organa vlasti u ovom sistemu izvršena je po
odgovarajućim podsistemima i data je u nastavku.
Potrebno je razmotriti definisanje sljedećih mjera u planovima integriteta:
Uspostaviti sistem kratkoročnog i dugoročnog strateškog planiranja (npr. kroz donošenja
strategija razvoja institucije u četvorogodišenjem periodu uz mjerenje ispunjenosti
godišnjeg plana realizacije startegije);
donijeti uputstvo za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju;
donijeti uputstvo o dodjeli sponzorstava i jednokratne pomoći;
redovno dostavljati izvještaje o imovini i prihodima javnih funkcionera;
objavljivati na web stranici propise koji regulišu rad institucije;
Sačinjavanje plana budžeta i izvještaja o budžetskoj potrošnji, na način da se jasno prikaže
potrošnja po potrošačkim jedinicama, sa iskazivanjem na šta je novac utrošen, odnosno
šta je ostvareno za utrošeni novac;
sprovoditi obuke zaposlenih o etici i integritetu;
donijeti interno upustvo za praćenje sprovođenja ugovora o javnoj nabavci;
obezbijediti transparentnost u svim fazama javnih nabavki;
kao i mjere za savladavanje sljedećih rizika:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 442 17,11%
2. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 410 15,87%
3. Sukob interesa 368 14,24%
4. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
334 12,93%
5. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
328 12,69%
6. Ugrožavanje zaštite podataka / Nesavjesno postupanje sa dokumentacijom
261 10,10%
7. Donošenje nezakonitih odluka 245 9,48%
8. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
227 8,78%
9. Curenje informacija / Odavanje tajnih podataka 214 8,28%
10. Gubitak povjerenja građana u rad službenika i institucije
187 7,24%
78
Nepravilno i nezakonito poslovanje, ali i neekonomično i neefikasno upravljanje javnim
sredstvima;
Nepouzdano i nepotpuno izvještavanje;
Sistem upravljanja i raspolaganja imovinom (proces evidentiranja imovine, proces
upravljanja, raspolaganja, korišćenja, izdavanja, i proces izvještavanja, suprotno
odredbama Zakona o imovini i Uredbe o prodaji i davanju u zakup stvari u državnoj
imovini);
Zapošljavanje lica po ugovoru o djelu na sistematizovana radna mjesta duži vremenski
period;
Sistem obračuna i isplate zarada i ostalih primanja zaposlenih suprotno odredbama
Zakona o zaradama;
Donošenje internih akata koji regulišu procese u instituciji/organu kao i prava, obaveze i
odgovornosti zaposlenih.
79
1. Javna komunalno-stambena preduzeća
Ovaj podsistem obuhvata komunalna preduzeća i organe vlasti koji se bave komunalno-
stambenim djelatnostima: izgradnjom i održavanjem lokalnih puteva i mehanizacije,
održavanjem i zaštitom zelenih površina na teritoriji opštine, sakupljanjem, obradom i
odlaganjem otpada, pogrebnim uslugama, upravljanjem tržnicama i pijačnim objektima i dr.
Od 37 organa vlasti u ovom podsistemu, 34 su donijela plan integriteta 2016. godine i izvještaj o
sprovođenju plana integriteta 2017. godine, dva organa su donijela plan tokom 2017. godine, a
jedan organ još uvijek nije dostavio plan integriteta Agenciji 23.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Javna komunalno-stambena preduzeća koja su 2016. godine usvojila plan integriteta bila su u
obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 850 rizika i realizaciji 1.330
mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom podsistemu
izvijestili su da je više od polovine mjera realizovano - ukupno 680 (51,1%). Ocijenjeno je da su
262 mjere djelimično realizovane (19,7%), a da 203 mjere nijesu realizovane (15,3%). Za 185
mjera nije unijeta ocjena realizacije (13,9%).
23 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Komunalne usluge doo Podgorica, Komunalne usluge doo Pljevlja, Komunalno doo Kotor, Komunalno doo Tivat, Komunalno doo Budva, Komunalno doo Nikšić, Komunalno Lim doo Bijelo Polje, Komunalno doo Cetinje, Komunalno doo Berane, Komunalno doo Danilovgrad, Komunalno doo Rožaje, Komunalno doo Andrijevica, Komunalno doo Kolašin, Komunalne usluge Gradac doo Mojkovac, Komunalno-stambeno doo Herceg Novi, Komunalne djelatnosti doo Plav, Komunalne djelatnosti doo Šavnik, Komunalno i vodovod doo Žabljak, Stambeno-komunalno doo Plužine, Deponija doo Podgorica, Putevi doo Podgorica, Zelenilo doo Podgorica, Čistoća doo Podgorica, Tržnice i pijace doo Podgorica, Pogrebne usluge doo Podgorica, Agencija za stanovanje doo Podgorica, Čistoća doo Herceg Novi, Možura doo Bar, Pogrebne usluge doo Budva, Lovanja doo Kotor, Čistoća doo Pljevlja, Lokalni putevi doo Pljevlja, Agencija za stambeno-poslovni fond doo Pljevlja i Direkcija za saobraćaj, održavanje i izgradnju puteva na području Opštine Danilovgrad. Plan integriteta su 2017. godine donijeli: Komunalne djelatnosti doo Ulcinj i JP Komunalna djelatnost Petnjica. Plan integriteta nije donijelo doo Komunalne djelatnosti Bar.
80
Grafikon 49: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta javnih stambeno-
komunalnih preduzeća
Za ovaj podsistem karakterističan je veliki broj mjera o čijem sprovođenju nije izviješteno. Čak 17
organa nije izvijestilo za barem tri mjere u planu integriteta, a u izvještajima 10 organa nedostaju
informacije o realizaciji najmanje 10 mjera.
Grafikon 50: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta javnih komunalno-
stambenih preduzeća
680
262
203
185
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta javnih komunalno-stambenih preduzeća
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
10
1
8
8
11
6
27
50
70
166
188
135
1
1
8
1
3
21
34
35
101
57
4
4
3
35
29
18
80
30
2
3
2
5
8
26
12
27
63
37
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Čistoća i gradsko zelenilo
Održavanje lokalnih puteva i mehanizacije
Dostavljenje predloga odluka, akata i projekata odboru direktora i…
Stručni i drugi poslovi
Planiranje i kvalitetno i blagovremeno izvođenje radova
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u javnim komunalno-stambenim preduzećima
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
81
Od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera ostvaren je u oblasti „Planiranje i
upravljanje finansijama“, u okviru koje je realizovano 67,5% mjera. Najmanji stepen realizacije
mjera ostvaren je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, pa
se preporučuje da se posebna pažnja prilikom ažuriranja planova integriteta posveti ovoj oblasti
rizika, imajući u vidu da je ukupno 80 mjera u ovoj oblasti ocijenjeno kao nerealizovano, a 101
mjera kao djelimično realizovana, kao i da ovu oblast karakterišu nešto veći rizici u odnosu na
druge oblasti rizika.
Od posebnih oblasti rizika, najmanji procenat realizovanih mjera ostvaren je u oblasti „Odnosi s
javnošću“. Kao i kod većine drugih sistema za koje je specifičan relativno nizak nivo realizacije u
ovoj oblasti, organi su u najvećem broju slučajeva preuzeli u plan integriteta sve mjere
predložene kroz primjer plana integriteta koji je Agencija objavila na svojoj internet stranici, a te
mjere su se za jedan dio organa ispostavile kao previše zahtjevne za prvu godinu sprovođenja
plana integriteta.
Veliki dio mjera realizovan je u oblastima koje se odnose na održavanje lokalnih puteva i
mehanizacije, koje je pod različitim nazivima obuhvatio veći dio organa koji te poslove ima u
nadležnosti (realizovano 8 od 9 mjera). Istovremeno, nešto veći udio nerealizovanih mjera, po 4,
karakterističan je za oblasti koje se odnose na planiranje i kvalitetno i blagovremeno izvođenje
radova, kao i za oblasti koje su planovima integriteta nazvane kao „Stručni i drugi poslovi“.
I u drugim posebnim oblastima rizika, koje su na grafiku podvedene u „Ostale oblasti“, ostvaren
je visok stepen realizacije mjera. Stiče se utisak da su komunalno-stambena preduzeća bila
uspješnija u sprovođenju aktivnosti koje se direktno odnose na njihove glavne nadležnosti, nego
u sprovođenju mjera u okviru četiri opšte oblasti rizika. Broj organa koji su detaljno razradili
posebne oblasti rizika ipak nije velik, što se vidi i po broju mjera planiranih u okviru tih oblasti, pa
se preporučuje svim organima da posvete posebnu pažnju identifikovanju rizika u posebnim
oblastima rizika, i da kao prioritet postave sprovođenje nerealizovanih mjera u opštim i pojedinim
posebnim oblastima rizika, i eventualno reviziju postojećih mjera, imajući u vidu realitivno visok
broj nerealizovanih i djelimično realizovanih mjera u tim oblastima.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Najveći broj rezidualnih rizika u planovima integriteta ovih organa vlasti je srednjeg intenziteta
(80% svih rizika). Takođe, identifikovano je 88 rizika visokog intenziteta i 81 rizik niskog
intenziteta. Struktura rizika u pogledu intenziteta se razlikuje od organa do organa, ali prosječni
intenzitet rizika uglavnom ne prelazi vrijednost 35 na skali od 1 do 100 (osim u tri organa).
Prosječni intenzitet rizika u planovima integriteta iznosi 29,93, na istoj skali. Takođe, u svakom
pojedinačnom planu integriteta preovladavaju rizici srednjeg intenziteta, što je u određenoj
mjere posljedica i visokog nivoa međusobne sličnosti analiziranih planova integriteta.
82
Od opštih oblasti rizika, najviše rezidualnih rizika prepoznato je u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – ukupno 322. Slijede oblasti „Rukovođenje i
upravljanje“ sa 186 rizika i „Planiranje i upravljanje finansijama“ sa 141 rizikom. U oblasti
„Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ identifikovan je ukupno 71 rizik.
U analiziranim planovima integriteta 33 organa vlasti iz ove grupe obrađen je veći broj različitih
posebnih oblasti. Najučestalije su: „Odnosi s javnošću“, „Slobodan pristup informacijama“,
„Planiranje i kvalitetno i blagovremeno izvođenje radova“, „Stručni i drugi poslovi“ i „Dostavljenje
predloga odluka odboru direktora i osnivaču“. U manjem broju organa su obrađene oblasti koje
se odnose na čistoću i gradsko zelenilo, izgradnju i održavanje lokalnih puteva i mehanizacije,
planiranje i efikasno obavljanje komercijalnih poslova, i druge oblasti koje se odnose na
konkretne komunalno-stambene djelatnosti.
Bez obzira na koju se oblast odnose identifikovani rizici, intenzitet rizika je sličan i preovladavaju
rizici srednjeg intenziteta, što se može uočiti i iz sljedećeg grafikona.
Grafikon 51: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta javnih komunalno-
stambenih preduzeća
Analiza korelacije osnovnih i rezidualnih rizika pokazuje da se 21,6% rezidualnih rizika u ovoj grupi
planova integriteta odnosi na nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj, dok se svaki peti rizik
(20,6%) odnosi na narušavanje integriteta institucije i zaposlenih. Među često zastupljenim
osnovnim rizicima su i: zloupotreba službenog položaja (17,2% rezidualnih rizika se odnosi na ovaj
83
osnovni rizik), primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi (15,8% rezidualnih
rizika) i sukob interesa (13,5% odgovarajućih rezidualnih rizika).
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u planovima integriteta opštinskih komunalno-
stambenih službi:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 184 21,62%
2. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 175 20,56%
3. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
146 17,16%
4. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
134 15,75%
5. Sukob interesa 115 13,51%
6. Donošenje nezakonitih odluka 90 10,58%
7. Ugrožavanje zaštite podataka / Neadekvatna zaštita podataka
80 9,40%
8. Curenje informacija / Odavanje tajnih podataka / Zloupotreba povjerljivih službenih podataka i informacija
77 9,05%
9. Gubitak povjerenja građana u rad službenika i institucije
68 7,99%
10. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
68 7,99%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za najveći broj rizika identifikovanih u planovima integriteta javnih komunalno-stambenih
preduzeća izviješteno je da su nakon godinu dana ostali na istom nivou, ali je velik i broj rizika
koji su se prema ocjeni ovih preduzeća smanjili. Preciznije, ocijenjeno je da se intenzitet 318 rizika
smanjio (37,4%), da je intenzitet 374 rizika ostao na istom nivou (44%), a za 34 rizika je navedeno
da se intenzitet povećao u odnosu na prethodnu procjenu rizika (4% rizika).
Za ukupno 124 rizika (14,6% svih rizika) nije na adekvatan način izviješteno da li je došlo do
promjene intenziteta. Dva komunalna preduzeće nijesu ni za jedan rizik unijela simbol kojim se
označava promjena statusa, dok je jedno preduzeće prikazivalo promjenu rizika za svaku mjeru,
kao direktnu posljedicu realizacije te mjere (povećanje rizika kod neralizovanih mjera, smanjenje
rizika kod realizovanih mjera, bez promjene kod djelimično realizovanih mjera), umjesto u
odnosu na rezidualni rizik i njegovu prošlogodišnju procjenu, pa su i u ovom slučaju svi rizici u
planu statistički posmatrani kao rizici o čijem statusu nije adekvatno izviješteno. Ukupno je 74
takvih rizika u ta tri slučaja. U drugim organima, samo jedan dio rizika potpada u ovu kategoriju
84
(bilo da nedostaju simboli ili da su na pogrešan način unošeni). Svakom od ovih organa (ukupno
njih sedam) upućene su preporuke za unapređenje izvještaja o sprovođenju plana integriteta.
Grafikon 52: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta javnih komunalno-stambenih preduzeća
Grafikon 53: Promjena intenziteta rizika u javnim komunalno-stambenim preduzećima (po oblastima
rizika)
4%
44%
37%
15%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta javnih komunalno-stambenih preduzeća
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
4
7
23
2
4
5
10
12
20
38
56
127
100
6
1
5
10
5
4
11
12
18
72
111
63
2
4
1
6
8
8
13
60
22
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Čistoća i gradsko zelenilo
Održavanje lokalnih puteva i mehanizacije
Dostavljenje predloga odluka, akata i projekata odboru direktora i…
Stručni i drugi poslovi
Planiranje i kvalitetno i blagovremeno izvođenje radova
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u javnim komunalno-stambenim preduzećima(po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
85
Jedan organ vlasti je za svih 59 rizika identifikovanih u planu integriteta označio da su nakon
godinu dana ostali na istom nivou, bez obzira na visok nivo realizacije mjera u tom organu u 2016.
godini.
Promjena statusa rizika u javnim komunalno-stambenim preduzećima se u drugim slučajevima
uglavnom može dovesti u vezu sa stepenom realizacije mjera, pa je (od opštih oblasti rizika)
najveća zastupljenost smanjenih rizika zabilježena u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“,
za koju je karakterističan i visok nivo realizacije mjera. U okviru izvještavanja za oblast kadrovske
politike, koja je u prethodnom dijelu analize navedena kao najmanje uspješna oblast u pogledu
realizacije planiranih mjera, ocijenjeno je da se intenzitet ukupno 23 rizika povećao nakon godinu
dana. Za određeni broj rizika u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“, takođe je zabilježen
uvećan intenzitet u odnosu na prethodnu godinu, kao i za nekoliko rizika u oblasti „Odnosi s
javnošću“, što je u skladu sa nešto većim brojem nerealizovanih mjera u ovim dvijema oblastima.
U ostalim oblastima se takođe može uočiti direktna veza realizacije mjera sa statusom rizika, pa
je za većinu posebnih oblasti rizika, u okviru kojih je realizovan veliki dio mjera, označeno i da je
došlo do smanjenja rizika.
Kao što je napomenuto i u analizi drugih sistema i podsistema, direktna veza uspješnosti
realizacije mjera i promjene statusa rizika u određenoj mjeri je očekivana, ali je ipak potrebno u
narednom periodu što preciznije vršiti procjenu rizika u dijelu mjerenja vjerovatnoće, uticaja i
konačnog intenziteta rizika, kao i pratiti intenzitet rizika, kako bi organi mogli da postave
prioritete među rizicima i mjerama za savladavanje rizika. Prehodne godine je oblast koja se
odnosi na kadrovsku politiku, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih bila identifikovana kao
najrizičnija oblast u ovom podsistemu, ako se posmatra broj rizika i njihov prosječni intenzitet,
pa je realizaciju mjera u ovoj oblasti trebalo postaviti kao prioritet u prvoj godini sprovođenja
plana integriteta. Uprkos tome, zabilježen je niži nivo uspješnosti realizacije u odnosu na ostale
oblasti rizika, kao i dodatno uvećanje intenziteta jednog dijela rizika.
Ostali nalazi i preporuke
Jedno komunalno preduzeće je 2017. godine usvojilo novi plan integriteta, mada nijesu
primijećene razlike u odnosu na prošlogodišnji plan, osim u odnosu na sastav radne grupe za
pripremu i izradu plana integriteta.
U deset javnih komunalno-stambenih preduzeća menadžer integriteta nije istovremeno
rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što je u suprotnosti sa Pravilima
za izradu i sprovođenje plana integriteta, pa je ovo potrebno ispraviti u narednom periodu. Osim
toga, dokumentacija dva plana integriteta ne sadrži rješenje o formiranju radne grupe za
pripremu i izradu plana integriteta.
86
Za četiri plana integriteta karakterističan je relativno manji broj rizika i mjera u pojedinim ili svim
oblastima rizika, odnosno broj radnih procesa u odnosu na koje su planirane mjere za podizanje
integriteta, pa je preduzećima preporučena dodatna analiza rizika u tim oblastima rizika.
Iako većina planova integriteta u ovom podsistemu sadrži posebne oblasti rizika, one se
uglavnom odnose na slobodan pristup informacijama i odnose sa javnošću, dok često izostaju
oblasti koje se odnose na ključne nadležnosti institucije, pa je 28 javnih komunalno-stambenih
preduzeća dobilo preporuku da prilikom ažuriranja plana integriteta uvedu nove oblasti rizika.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, svim organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i
mjere koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima.
Preporučeno je uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima
javnih funkcionera (15 lokalnih javnih emitera je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim
sponzorstvima i donacijama (16 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni
funkcioneri (9 organa), obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama
zviždača (10 organa), kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost trošenja sredstava
i zapošljavanja tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa
Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (sva komunalno-stambena
preduzeća).
***
Prilikom analize dostavljenih izvještaja o sprovođenju planova integriteta organa vlasti, kod
jednog broja izvještaja utvrđeni su nedostaci u pogledu neusklađenosti sa Pravilima za izradu i
sprovođenje plana integriteta, pa su tim organima upućene preporuke u cilju uklanjanja
nedostataka. Nekim organima je neposredno po dostavljanju izvještaja o sprovođenju plana
integriteta ukazano na nedostatke u izvještaju, a jedno preduzeće nije postupilo po smjernicama
i preporukama za unapređenje izvještaja, pa su iste preporuke tom preduzeću dostavljene
ponovo uz ostale preporuke za unapređenje plana integriteta.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta se u tri slučaja ne poklapa u potpunosti sa planom
integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji nijesu
postojali u planu integriteta i obratno, o pojedinim rizicima i mjerama iz plana integriteta nije
izvještavano. U slučaju da je organ vlasti izvršio izmjene plana integriteta (pa je po izmijenjenom
planu izvještavano), potrebno je novi plan integriteta dostaviti Agenciji za sprječavanje korupcije,
u elektronskoj i štampanoj formi. U svakom slučaju, izvještaj o sprovođenju plana integriteta
obavezno mora da sadrži istu tabelu kao plan integriteta koji je bio važeći u godini za koju se
podnosi izvještaj.
S obzirom na to da je u devet izvještaja primijećeno izvjesno neslaganje između ocjena i opisa
realizacije mjera, preporučuje se navođenje što sadržajnijeg i preciznijeg opisa realizacije mjera
u izvještaju o sprovođenju plana integriteta, kako bi iz samog opisa bilo jasno zbog čega je data
određena ocjena realizacije mjere (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano), kao i
87
radi pružanja više informacija koje bi usmjerile dalje sprovođenje plana integriteta i njegove
eventualne izmjene. Takođe, preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera unose
konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
U deset izvještaja o sprovođenju plana integriteta (u koloni „Kratak opis i ocjena realizacije
mjere“) na određenim mjestima nedostaje ocjena realizacije mjere za smanjenje/otklanjanje
rizika (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano) ili opis realizacije mjera, odnosno
kratko obrazloženje preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera, pa je potrebno prilikom
narednog izvještavanja voditi računa da izvještaj sadrži informacije o svim mjerama iz plana
integriteta. Takođe, potrebno je unositi posebnu ocjenu realizacije za svaku mjeru, umjesto
sumarne ocjene realizacije za veći broj mjera, što je zabilježeno kod osam preduzeća.
***
U planovima integriteta 16 komunalno-stambenih preduzeća na određenim mjestima nedostaju
neki od bitnih djelova plana integriteta: osnovni rizici, rezidualni rizici, rokovi ili odgovorne osobe
za realizaciju mjera, pa je potrebno tabelu plana integriteta dopuniti u tom dijelu. U jednom planu
integriteta učestalno je navođenje faktora rizika umjesto konkretnih rezidualnih rizika. Takođe,
za 14 planova je karakteristično da su rokovi za realizaciju svih mjera definisani kao
„kontinuirano“, uključujući mjere koje su konkretne i koje nijesu vrsta mjera koje se sprovode u
kontinuitetu, pa se preporučuje unos preciznog roka za realizaciju takvih mjera.
Četiri plana integriteta ne sadrže sve četiri opšte oblasti rizika (1. Rukovođenje i upravljanje, 2.
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih, 3. Planiranje i upravljanje
finansijama i 4. Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata), pa je te planove potrebno
uskladiti sa metodologijom i obraditi svaku od tih četiri oblasti. U tri slučaja nedostaje oblast koja
je odnosi na čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata, dok u jednom planu nedostaje veći
broj oblasti rizika.
Imajući u vidu određenu sličnost osam planova integriteta komunalno-stambenih preduzeća sa
primjerom plana integriteta koji je Agencija izradila 2016. godine (kao i međusobnu sličnost
jednog dijela planova integriteta), potrebno je dodatno procijeniti da li su postojeće mjere za
savladavanje rizika efikasne i svrsishodne, i prije svega da li su rizici u planu integriteta definisani
i procijenjeni na adekvatan način, odnosno da li odgovaraju stvarnom stanju u organu i
potencijalnim problemima i nepravilnostima koji mogu nastati u njegovom radu ili koji su se
pojavili tokom sprovođenja plana integriteta.
Preporučuje se da se, umjesto zajedničke procjene intenziteta velikog broja rezidualnih rizika,
koja je karakteristična za dva preduzeća, vrši pojedinačna procjena svakog rezidualnog rizika ili
grupe nekoliko blisko povezanih rizika, te da se u skladu sa tim za svaki rizik (ili grupu rizika)
definišu odgovarajuće mjere, odgovorne osobe i rokovi za realizaciju mjera.
88
2. Lokalni javni emiteri
Podsistem „Lokalni javni emiteri“ obuhvata 13 lokalnih radio-televizijskih emitera. Ukupno 12
lokalnih javnih emitera je 2016. godine usvojilo plan integriteta i 2017. godine Agenciji dostavilo
izvještaj o sprovođenju plana integriteta. Takođe, jedan lokalni emiter je 2017. godine donio plan
integriteta, pa će 2018. godine biti u obavezi da izvijesti o njegovom sprovođenju. 24
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Lokalni javni emiteri koji su 2016. godine usvojili plan integriteta bili su u obavezi da prilikom
sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 309 rizika i realizaciji 328 mjera za smanjenje ili
otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom podsistemu
izvijestili su da je ukupno 209 mjera realizovano (63,7%), 27 mjera djelimično realizovano (8,2%),
dok 32 mjere nijesu realizovane (9,8%).
Grafikon 54: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta lokalnih javnih emitera
24 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Lokalni javni emiter „Radio Andrijevica, Lokalni javni emiter „Radio Berane“, Lokalni javni emiter „Radio Bijelo Polje“, Lokalni javni emiter „Radio televizija Budva“, Lokalni javni emiter „Radio i televizija Cetinje“, Lokalni javni emiter „Radio Danilovgrad“, Javni radio-difuzni servis „Radio televizija Herceg Novi“, Lokalni javni emiter „Radio Kotor“, Lokalni javni emiter „Radio i televizija Nikšić“, Lokalni javni emiter „Radio i televizija Pljevlja“, Lokalni javni emiter „Radio Tivat“ i Lokalni javni emiter „Radio televizija Ulcinj“. Plan integriteta je 2017. godine donio Lokalni javni emiter „Radio Bar“.
20927
32
60
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta lokalnih javnih emitera
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
89
Za 60 mjera (18%) u planovima integriteta ovih organa izostaje ocjena o njihovom stepenu
realizacije. Jedan lokalni javni emiter nije ni za jednu mjeru u planu integriteta naveo ocjenu
uspješnosti realizacije, dok ta ocjena nedostaje za veliki broj mjera u izvještajima još dva javna
emitera.
Od dvanaest lokalnih javnih emitera koji su 2016. godine usvojili plan integriteta, njih šest je
koristilo metodologiju koja podrazumijeva posebno iskazivanje rizika po svakom
sistematizovanom radnom mjestu u instituciji, pa su najčešće za svako radno mjesto
identifikovani isti rizici i predložene iste mjere, koje su uglavnom opšteg karaktera i neadekvatne
u odnosu na prepoznate rizike. Navedeni pristup je naročito učestao u dvijema oblastima –
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i „Čuvanje i bezbjednost
podataka i dokumenata“.
U oblasti kadrovske politike najčešće je za svako radno mjesto identifikovan rizik „sukob interesa
u obavljanju poslova i zabrana primanja poklona“, a kao mjera za savladavanje pomenutog rizika
predložena je kontrola i evidencija primanja poklona od strane zaposlenih. U velikom broju
slučajeva ta mjera je ocijenjena kao realizovana, uz obrazloženje da u izvještajnom periodu nije
bilo primljenih poklona.
Takođe, u oblasti čuvanja i bezbjedosti podataka i dokumenata najčešće je procijenjen samo
jedan rizik za sva radna mjesta – rizik od pristupa podacima od strane neovlašćenih lica, a za
savladavanje tog rizika planirano je jačanje transparentnosti rada, što je takođe ocjenjivano kao
realizovano, uz navođenje da se sve informacije o radu objavljuju na sajtu institucije. Jasno je da
na taj način realizovana aktivnost ne može uticati na identifikovani rizik, ali je uprkos tome u
svakom od tih slučajeva ocjenjivano da je došlo do smanjenja rizika u izvještajnom periodu (nakon
što je ocijenjeno da je svaka mjera realizovana). U dva izvještaja su prilikom navođenja
informacija o sprovedenim aktivnostima zanemarene mjere koje su na ovakav način postavljene,
pa je izvještavano direktno u odnosu na rizike – data je informacija da je stručani nadzor nad
podacima realizovan i obezbijeđen, ili opširniji odgovor da se podaci čuvaju na hard disku, da u
prethodnoj godini rukovodilac službe nije imao primjedbi na fizičko ugrožavanje imovine, kao i
da se sva dokumentacija konkretnog emitera uredno evidentira.
Zbog navedenog pristupa u izradi plana integriteta, statistika ove polovine lokalnih javnih emitera
(šest od dvanaest organa) se u potpunosti razlikuje od druge polovine, pa sumarna statistika ne
može pružiti adekvatnu sliku o uspješnosti realizacije mjera u svim organima u ovom podsistemu.
Naime, od 209 mjera koje su ocijenjene kao realizovane, njih 163 je sadržano u planovima
integriteta u kojima su prikazivana sva radna mjesta. Shodno tome, i stepen realizacije mjera je
znatno veći u ovom dijelu organa – 90% mjera je ocijenjeno kao realizovano (ne računajući mjere
za koje nije data ocjena), u odnosu na realizovanih 52% mjera u drugim emiterima. Ovako visok
stepen uspješnosti mjera je očigledno rezultat ponavljanja istih mjera za veliki broj radnih mjesta
(posebno mjera koje se odnose na zabranu primanja poklona, koje su ocijenjene kao realizovane
iako nije bilo sprovedenih konkretnih aktivnosti). Iz ovih razloga, statistika ne pruža preciznu sliku
o sprovođenju planova integriteta tog dijela organa, jer prateći izvještaji zapravo sadrže mali broj
90
informacija o konkretnim aktivnostima kojima bi se na efikasan način moglo djelovati na rizike u
instituciji.
Grafikon 55: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta lokalnih javnih emitera
Na gornjem grafiku je prikazan nivo realizacije mjera po oblastima rizika. Sa grafika je radi bolje
preglednosti isključen organ koji u izvještaju o sprovođenju plana integriteta nije izvijestio ni za
jednu mjeru. Iz ranije pomenutih razloga, dio grafika koji se odnosi na kadrovsku politiku i čuvanje
i bezbjednost podataka ne može prikazivati stvarni nivo realizacije mjera, pa podatak da je najveći
broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane sadržan upravo u ovim dvijema oblastima treba
shvatiti kao rezultat specifične metodologije koja je primijenjena u šest organa. Veliki broj
nerealizovanih mjera u oblasti kadrovske politike takođe ima isti uzrok, imajući u vidu da je jedan
organ izvijestio da mjera „kontrola i evidencija primanja poklona od strane zaposlenih“, koja je u
tom planu integriteta planirana za 14 radnih mjesta, nije ni u jednom slučaju realizovana jer savjet
tog emitera još uvijek nije usvojio odgovarajući pravilinik.
Nešto veći udio nerealizovanih mjera prisutan je u oblasti koja se odnosi na odnose s javnošću.
Sve tri mjere koje nijesu realizovane odnose se na određivanje službenika zaduženog za odnose
sa javnošću. Jedan dio organa je ovu mjeru ocijenio kao realizovanu iako se isto ne može zaključiti
iz opisa sprovođenja mjere. U drugim oblastima rizika ostvaren je relativno ujednačen nivo
realizacije mjera, sa izuzetkom oblasti „Zakup prostora“, u okviru koje je planirano i realizovano
deset mjera. Ova oblast je na grafiku prikazana u okviru kategorije „Ostale oblasti rizika“, a nju je
je obradilo pet lokalnih javnih emitera, identifikujući po dva rizika u oblasti. Međutim, taj dio
planova i izvještaja karakterišu isti nedostaci kao i oblast čuvanja i bezbjednosti podataka:
ponavljanje jedne mjere, „jačanje transparentnosti rada“ (u cilju savladavanja rizika od
12
4
6
6
81
14
66
20
1
4
4
3
10
5
2
1
3
6
1
17
2
2
1
1
5
13
2
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Stručni i drugi poslovi za potrebe institucije
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u lokalnim javnim emiterima
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
91
nezakonitog primanja poklona), i izvještavanje da je rizik smanjen, a mjera realizovana (kroz
objavljivanje svih informacija o radu na internet stranici emitera, ili u drugom slučaju bez
navođenja obrazloženja, dok je jedan emiter naveo da u tom dijelu nema aktivnosti pa je rizik u
izvještajnom periodu bio isključen).
I druge oblasti rizika u izvještajima o sprovođenju planova integriteta lokalnih javnih emitera
karakterišu odgovori koji u pojedinim slučajevima ne pružaju dovoljno informacija o realizaciji
planiranih mjera, ili se ne mogu u potpunosti dovesti u vezu sa mjerama za koje se izvještava, pa
je u narednoj fazi izvještavanja potrebno unaprijediti broj i kvalitet informacija. Međutim, glavni
nedostatak velikog dijela planova integriteta u ovom podsistemu je nepostojanje precizno
identifikovanih rizika i adekvatnih mjera za podizanje integriteta i suzbijanje korupcije, pa je
akcenat prilikom davanja pojedinačnih preporuka ovim organima stavljen na procjenu rizika u što
većem broju radnih procesa u instituciji, vodeći se Pravilima za izradu i sprovođenje plana
integriteta i Metodološkim uputstvom za za popunjavanje obrasca plana integriteta.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Najveći broj rizika u lokalnim javnim emiterima je niskog intenziteta. Ukupno je identifikovano
225 rizika niskog intenziteta (oko 73% svih rizika), 78 rizika je srednjeg intenziteta, a 7 rizika je
visokog intenziteta, od kojih 6 u jednoj instituciji. Šest lokalnih javnih emitera je u planu
integriteta identifikovalo isključivo rizike niskog intenziteta. Jedan od razloga je to što je pet od
šest navedenih planova međusobno vrlo slično, dok su registri rizika i planirane mjere u nekim od
ovih planova identični.
Od opštih oblasti rizika, najveći broj rizika obuhvaćen je oblastima „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“ (ukupno 114), i „Čuvanje i bezbjednost podataka i
dokumenata“ (91). Rizici koji pripadaju tim dvijema oblastima su većinom niskog intenziteta, a
veliki broj rizika je direktan rezultat specifične metodologije koju je koristilo šest lokalnih javnih
emitera, što je već napomenuto. U „Rukovođenju i upravljanju“ je identifikovano 38 rizika, a u
„Planiranju i upravljanju finansija“ ukupno 29 rizika. Ove dvije oblasti karakteriše nešto viši
intenzitet rizika u odnosu na ostale oblasti, pa ovdje preovladavaju rizici srednjeg intenziteta.
Organi u ovom podsistemu su u manjoj mjeri obradili posebne oblasti rizika, a posebno izostaju
oblasti kojima bi bile obuhvaćene specifične nadležnosti i djelatnosti koje vrše lokalni javni
emiteri, pa se preporučuje organima da u narednom periodu posebnu pažnju posvete
unapređenju planova integriteta u ovom pogledu. Među najzastupljenijim posebnim oblastima
su: „Slobodan pristup informacijama“ (11 rizika), „Zakup prostora“ (10) i „Odnosi s javnošću“ (9).
92
Grafikon 56: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta lokalnih javnih
emitera
Više od trećine rezidualnih rizika u planovima integriteta lokalnih javnih emitera odnosi se na
sukob interesa, koji je najzastupljeniji osnovni rizik u planovima integriteta lokalnih javnih
emitera. Na drugom mjestu je osnovni rizik zloupotreba povjerljivih službenih podataka i
informacija, pod koji se može podvesti svaki četvrti rezidualni rizik, a na trećem mjestu je
nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj (oko 8% rezidualnih rizika).
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u planovima integriteta lokalnih javnih emitera:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Sukob interesa 113 36,45%
2. Zloupotreba povjerljivih službenih podataka i informacija
78 25,16%
3. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 25 8,06%
4. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 22 7,10%
5. Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja 21 6,77%
6. Neblagovremeni prijem, dostavljanje i otpremanje pismena
17 5,48%
7. Narušavanje principa transparentnosti 15 4,64%
8. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
14 4,52%
9. Donošenje nezakonitih odluka 12 3,87%
93
10. Gubitak povjerenja građana u rad službenika i institucije
12 3,87%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za više od pola rizika identifikovanih u planovima integriteta lokalnih javnih emitera izviješteno
je da su se nakon godinu dana smanjili. Preciznije, ocijenjeno je da se intenzitet 158 rizika smanjio
(51%), da je intenzitet 113 rizika ostao na istom nivou (37%), a za 22 rizika je izviješteno da se
intenzitet povećao u odnosu na prethodnu procjenu (7% rizika).
Grafikon 57: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta lokalnih javnih emitera
Za 16 rizika (5%) nije na predviđen način označena promjena intenziteta rizika. Kao i kod drugih
organa, tome je često uzrok upisivanje simbola za označavanje promjene intenziteta rizika u
odnosu na svaku mjeru u planu integriteta, umjesto za svaki rezidualni rizik, pa za taj dio rizika
nije u potpunosti jasno da li došlo do promjene intenziteta.
Specifičnost jednog dijela planova integriteta u ovom podsistemu, koja se odrazila na statistiku
realizacije mjera, imala je sličan efekat na statistiku o promjeni statusa rizika. Naime, status rizika
nakon godinu dana prilično se razlikuje izmjeđu dvije grupe organa u ovom podsistemu – između
šest organa koji su koristili metodologiju koja podrazumijeva iskazivanje svakog radnog mjesta i
šest organa koji su se prilikom procjene rizika fokusirali na radne procese. Dok je prvih šest organa
izvijestilo da se 71% rizika smanjilo u prethodnih godinu dana, drugih šest organa je smanjenje
intenziteta rizika označilo za samo 17% rizika. Za najveći dio rizika u drugoj grupi organa navedeno
je da je intenzitet rizika ostao nepromijenjen (76%). Jedino je procenat rizika čiji se intenzitet
7%
37%
51%
5%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta lokalnih javnih emitera
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitet ostaona istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
94
povećao ujednačen u objema grupama organa i iznosi oko 7%. Takođe, svi rizici za koje nije na
adekvatan način označena promjena statusa nalaze se u prvoj grupi organa.
Grafikon 58: Promjena intenziteta rizika u lokalnim javnim emiterima (po oblastima rizika)
Grafikon na kome je po oblastima prikazana promjena intenziteta rizika odslikava sličnu situaciju
kao grafikon na kome je prikazan nivo realizacije mjera, pa se većini slučajeva može uočiti gotovo
direktna uzročno-posljedična veza između realizacije mjera i promjene intenziteta rizika. Kao što
je oblast čuvanja i bezbjednosti podataka i dokumenata karakterisao visok stepen ispunjenosti
mjera (uslovno rečeno, jer se radi uglavnom o istoj mjeri ponovljenoj na velikom broju mjesta),
tako je i procenat rizika čiji se intenzitet smanjio najveći u ovoj oblasti, a slična korelacija može se
uočiti i u ostalim oblastima. Gotovo potpuno poklapanje može ukazati da organi vlasti u ovom
podsistemu nijesu na adekvatan način procijenili trenutni status rizika, posebno imajući u vidu da
veliki broj mjera nije adekvatan i da nema dovoljno informacija o sprovedenim aktivnostima koje
bi mogle uticati na smanjenje rizika. Veliki broj rizika u oblasti kadrovske politike za čije
savladavanje je planirana mjera „Kontrola i evidencija primanja poklona od strane zaposlenih“ je
po mišljenju organa vlasti sada smanjenog intenziteta, vjerovatno zbog toga što je navedena
mjera označena kao realizovana, a u okviru opisa sprovedenih aktivnosti jedino je izvještavano
da nije bilo poklona ili da je imenovano lice za evidenciju poklona. U drugom krajnjem slučaju,
jedan organ je naveo da ta mjera nije realizovana jer nije donešen odgovarajući pravilnik za
evidentiranje poklona, pa je označeno da se intenzitet svih odgovarajućih rizika povećao.
2
2
2
1
15
3
2
13
18
51
26
10
2
7
6
78
8
35
12
1
2
13
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Stručni i drugi poslovi za potrebe institucije
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u lokalnim javnim emiterima(po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
95
Ostali nalazi i preporuke
Jedan lokalni javni emiter je 2017. godine ažurirao plan integriteta, mada se radi o manjim
izmjenama koje podrazumijevaju promjenu rokova za realizaciju mjera. Iste godine je jedan
lokalni javni emiter po prvi put usvojio plan integriteta.
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta treba
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u tri lokalna javna emitera.
Planove integriteta sedam lokalnih javnih emitera karakteriše nešto manji broj identifikovanih
rizika i predloženih mjera, pa je ovim organima preporučeno da prilikom ažuriranja plana
integriteta izvrše procjenu rizika u većem broju radnih procesa u instituciji. Čest je slučaj da
nijedna od opštih oblasti rizika nije dovoljno razrađena, pa je potrebno izvršiti procjenu rizika u
svim radnim procesima koje podrazumijevaju ove četiri oblasti rizika. Uglavnom je to slučaj sa
onim dijelom lokalnih javnih emitera koji su u planu integriteta iskazali sva sistematizovana ili
popunjena radna mjesta. Zbog navedenog pristupa, ti planovi sadrže obimne planove integriteta,
ali je broj konkretnih rizika i mjera manji ili neadkvatan, pa je posebno bitno da ovaj dio organa
na temeljan način pristupi ažuriranju plana integriteta.
Iako većina planova integriteta u ovom podsistemu sadrži posebne oblasti rizika, one se
uglavnom odnose na slobodan pristup informacijama i odnose sa javnošću, dok u potpunosti
izostaju oblasti koje se odnose na ključne nadležnosti institucije, pa je upućena preporuka svim
lokalnim javnim emiterima da prilikom ažuriranja plana integriteta uvedu dodatne posebne
oblasti rizika.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, svim organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i
mjere koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima, posebno
imajući u vidu da većina organa u ovom podsistemu planom integriteta nije predvidjele te mjere.
Agencija je preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i
prihodima javnih funkcionera (11 lokalnih javnih emitera je dobilo ovu preporuku), izvještaja o
primljenim sponzorstvima i donacijama (9 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili
javni funkcioneri (8 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (11
organa), obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (10
organa), kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost trošenja sredstava i
zapošljavanja tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom
o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (svi lokalni javni emiteri).
Osim toga, preporučuje se da se, u cilju poštovanja Zakona o finansiranju političkih subjekata i
izbornih kampanja, procijene rizici koji se odnose na objavljivanje cjenovnika usluga i oglašavanje
političkih subjekata na lokalnom javnom emiteru tokom izborne kampanje, te da se plan
integriteta dopuni mjerama koje se odnose na monitoring i implementaciju utvrđenih zakonskih
rješenja.
96
***
Prilikom analize dostavljenih izvještaja o sprovođenju planova integriteta lokalnih javnih emitera,
kod jednog broja izvještaja utvrđeni su nedostaci u pogledu neusklađenosti sa Pravilima za izradu
i sprovođenje plana integriteta, pa su tim organima upućene preporuke u cilju uklanjanja
nedostataka. Nekim organima je neposredno po dostavljanju izvještaja o sprovođenju plana
integriteta ukazano na nedostatke u izvještaju, a dva lokalna javna emitera (od kojih jedan nije
izvijestio o realizaciji mjera) nijesu postupila po smjernicama i preporukama za unapređenje
izvještaja, pa su iste preporuke tim organima dostavljene ponovo uz ostale preporuke za
unapređenje plana integriteta.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta se u dva slučaja ne poklapa u potpunosti sa planom
integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji nijesu
postojali u planu integriteta i obratno, o pojedinim rizicima i mjerama iz plana integriteta nije
izvještavano. Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu tabelu kao
plan integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj. Takođe, u jednom od ta dva
slučaja, opis realizacije mjera se u određenim djelovima izvještaja ne može u potpunosti dovesti
u vezu sa mjerama za koju se izvještava, pa se preporučuje da se preciznije navode informacije o
sprovođenju mjera ili da se razmotri dopuna, izmjena ili uklanjanje određenih mjera ukoliko one
nijesu adekvatne.
Jedan izvještaj sadrži nove brojčane vrijednosti za procjenu rizika. Međutim, u određenim
slučajevima se promjena tih vrijednosti u odnosu na inicijalnu procjenu ne slaže sa simbolom
kojim je u pretposljednjoj koloni tabele označeno da li se intenzitet rizika u međuvremenu
promijenio, a te dvije kategorije su direktno povezane, pa je ovo potrebno uzeti u obzir prilikom
narednog izvještavanja o sprovođenju plana integriteta. Osim toga, procjena intenziteta rizika na
određenim mjestima u istom zvještaju nije adekvatno izračunata (iako u samom planu integriteta
to nije slučaj). Naime, brojčana vrijednost koja označava procjenu tj. intenzitet rizika dobija se
množenjem brojeva koji predstavljaju vjerovatnoću i posljedice ostvarivanja rizika.
U četiri izvještaja o sprovođenju planova integriteta nedostaju informacije o realizaciji određenog
broja mjera ili se iz opisa tih mjera se ne može zaključiti da su one realizovane odnosno djelimično
realizovane, iako je tako navedeno u izvještaju, pa se preporučuje što objektivnija ocjena
realizacije mjera prilikom izvještavanja i navođenje većeg broja informacija.
U određenom broju slučajeva predložene mjere ne odgovaraju identifikovanim rizicima, odnosno
nije jasno na koji način mogu dovesti do smanjenja rizika, pa se preporučuje revidiranje i
planiranje dodatnih mjera za otklanjanje ili smanjenje tih rizika ukoliko se procijeni da su
neadekvatne. U dva plana integriteta nedostaju rokovi za realizaciju mjera, a u jednom planu su
svi rokovi za realizaciju definisani su kao „kontinuirano“, uključujući mjere koje su konkretne i
koje nije moguće sprovoditi u kontinuitetu, pa je potrebno planove integriteta precizirati u tom
dijelu.
97
3. Vodovod i kanalizacija
Ovaj podsistem obuhvata 16 organa u čijoj su nadležnosti poslovi koji se odnose na vodovod i
kanalizaciju, a svi organi su 2016. godine usvojili plan integriteta i dostavili naredne godine
izvještaj o njegovom sprovođenju25.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Organi u ovom podsistemu koji su 2016. godine usvojili i dostavili Agenciji plan integriteta bili su
u obavezi da prilikom izrade izvještaja izvijeste o statusu ukupno 402 rizika i realizaciji 608 mjera
za smanjenje ili otklanjanje rizika. Od ukupnog broja mjera, ovi organi su izvijestili da su realizovali
308 mjera (50,7%), dok je 115 mjera ocijenjeno kao djelimično realizovano (18,9%), a 117 mjera
kao nerealizovano (19,2%).
Grafikon 59: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta organa u čijoj nadležnosti
su vodovod i kanalizacija
25 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Vodovod i kanalizacija Andrijevica, Vodovod Bar, Vodovod i kanalizacija Berane, Vodovod „Bistrica“ Bijelo Polje, Vodovod i kanalizacija Budva, Vodovod i kanalizacija Cetinje, Vodovod i kanalizacija Danilovgrad, Vodovod i kanalizacija Herceg Novi, Vodovod i kanalizacija Kolašin, Vodovod i kanalizacija Kotor, Vodovod i kanalizacija Nikšić, Vodovod i kanalizacija Podgorica, Vodovod Pljevlja, Vodovod i kanalizacija Rožaje, Vodovod i kanalizacija Tivat i Vodovod i kanalizacija Ulcinj. Preduzeće Vodovod i kanalizacija Ulcinj je usvojilo plan integriteta 2016. godine, ali ga je dostavilo Agenciji 2017. godine, pa iz tog razloga ovaj organ vlasti nije bio obuhvaćen Izvještajem o donošenju planova integriteta u 2016. godini, a nije obuhvaćen ni statistikom o sprovođenju planova integriteta u ovom podsistemu, jer u izvještaju o sprovođenju plana integriteta izostaju ocjene realizacije mjera.
308
115
117
68
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta organa u čijoj nadležnosti su vodovod i kanalizacija
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
98
Za ukupno 68 mjera (11,2%) nije navedena ocjena realizacije u izvještajima o sprovođenju
planova integriteta. Ukupno 7 organa u ovom podsistemu nije adekvatno ocijenilo realizaciju za
4 ili više mjera, dok jedno preduzeće nije navelo ocjenu realizacije 26 mjera iz plana integriteta.
Dva preduzeća u ovom podsistemu su ocijenila sve mjere za savladavanje rizika kao realizovane,
a za sve identifikovane rizike su navela da se intenzitet rizika nakon godinu dana smanjio.
Međutim, u oba slučaja se opis sprovedenih aktivnosti u određenim djelovima izvještaja ne može
dovesti u vezu sa ocjenom realizacije mjere, odnosno iz opisa određenih mjera se ne može
zaključiti da su one realizovane, iako je tako navedeno u izvještaju, pa se preporučuje što
objektivnija ocjena realizacije mjera prilikom izvještavanja ili navođenje sadržajnijeg opisa i većeg
broja informacija o sprovođenju tih mjera. Na primjer, mjera „Donijeti interno upustvo za prijavu
i evidenciju poklona“ ocijenjena je u oba slučaja kao realizovana iako u obrazloženju nije
navedeno da je konkretno upustvo donijeto, a slična je situacija i kod nekoliko drugih mjera.
Primijećeno je i da su planovi integriteta, ali i odgovori (opis realizacije mjere) u ova dva izvještaja
gotovo istovjetni.
Stepen realizacije mjera se prilično razlikuje među organima u ovom podsistemu. Dok su dva
organa na prethodno opisan način ocijenila da su sve mjere realizovane, jedan organ je naveo da
većina mjera iz plana integriteta (71%) nije realizovana. Kod ostalih organa je navedeno da je
najmanje polovina mjera realizovana ili djelimično realizovana.
Grafikon 60: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta organa u čijoj su
nadležnosti vodovod i kanalizacija
7
8
3
29
31
80
54
96
2
5
4
9
19
17
34
25
7
5
19
16
11
44
15
2
2
5
8
11
7
33
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Dostavljanje predloga zakona i drugih akata Osnivaču
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u organima vlasti u čijoj su nadležnosti vodovod i kanalizacija
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
99
Kao što se može vidjeti na grafiku, najveći stepen realizacije mjera ostvaren je u oblasti rizika
„Planiranje i upravljanje finansijama“, u okviru koje je za dvije trećine mjera izviješteno da su
uspješno sprovedene. Najmanji procenat realizovanih mjera ostvaren je u oblastima „Kadrovska
politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i „Čuvanje i bezbjednost podataka i
dokumenata“ (39% odnosno 42% mjera je realizovano u tim oblastima). Obje oblasti karakteriše
i prilično visok nivo nerealizovanih mjera, pa organi u ovom podsistemu treba posebnu pažnju da
obrate na ove dvije oblasti rizika, u pogledu revizije mjera koje su se pokazale kao neadekvatne i
u pogledu realizacije mjera koje su u ovogodišnjem izvještaju ocijenjene kao nerealizovane.
Tri posebne oblasti rizika koje su učestale u planovima integriteta ovih organa, pa su posebno
predstavljene na grafiku (Odnosi s javnošću, Slobodan pristup informacijama i Dostavljanje
predloga zakona i drugih akata osnivaču), takođe karakteriše veliki broj nerealizovanih mjera, pa
je i na mjere iz tih oblasti potrebno obratiti posebnu pažnju u narednom periodu.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Najviše rizika u ovoj grupi organa, ukupno 292 (72,6%), je srednjeg intenziteta. Ukupno 66 rizika
je niskog, a 44 visokog intenziteta. Prosječni intenzitet rizika u usvojenim planovima integriteta
je 29,79 (na skali od 1 do 100). Takođe, u svakom pojedinačnom planu integriteta, osim u jednom,
kao i u svakoj pojedinačnoj obrađenoj oblasti rizika, najučestaliji su rizici srednjeg intenziteta.
Opšta oblast koja sadrži najveći broj rezidualnih rizika (119) je „Rukovođenje i upravljanje“. Slijedi
oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, u kojoj je identifikovano
113 rizika. U „Planiranju i upravljanju finansija“ prepoznata su 72 rizika, a u oblasti „Čuvanje i
bezbjednost podataka i dokumenata“ ukupno 42 rizika.
Kao što je slučaj i sa prethodnim podsistemima u sistemu organa čiji je osnivač opština, mali broj
organa je analizirao specifične djelatnosti institucije i obradio ih kroz posebne oblasti rizika.
Najučestalije su sljedeće posebne oblasti: Odnosi s javnošću (ukupno 22 rizika), Dostavljanje
predloga zakona i drugih akata Vladi/osnivaču (15 rizika) i Slobodan pristup informacijama (14
rizika).
100
Grafikon 61: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta organa vlasti u čijoj su
nadležnosti vodovod i kanalizacija
Najčešći osnovni rizici u planovima integriteta ovih organa su: nedozvoljeno lobiranje, drugi
nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti, sa četvrtinom rezidualnih rizika koji
pripadaju ovoj grupi rizika (108 od 402 rizika), narušavanje integriteta institucije i zaposlenih, sa
75 odgovarajućih rezidualnih rizika, i primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene
koristi, sa 69 odgovarajućih rezidualnih rizika.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u organima u čijoj su nadležnosti poslovi vodovoda i
kanalizacije:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 108 26.87%
2. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 75 18.66%
3. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
69 17.16%
4. Donošenje nezakonitih odluka 64 15.92%
5. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti/ Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
59 14.68%
6. Sukob interesa 55 13.68%
7. Curenje informacija / Odavanje tajnih podataka 46 11.44%
8. Neadekvatno strateško planiranje 43 10.70%
9. Gubitak povjerenja građana u rad službenika i institucije
39 9.70%
10. Nepravilnosti i narušavanje integriteta u postupcima javnih nabavki
29 7.21%
101
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za većinu rizika identifikovanih u planovima integriteta ove grupe organa izviješteno je da su se
nakon godinu dana smanjili ili da su ostali na istom nivou. Preciznije, ocijenjeno je da se intenzitet
153 rizika smanjio (38,1% rizika), da je intenzitet 196 rizika ostao na istom nivou (48,8%), a za 30
rizika izviješteno je da se intenzitet povećao u odnosu na prethodnu procjenu (7,5% rizika).
Za 23 rizika (5,7%) nije na adekvatan način označeno da li je došlo do promjene intenziteta rizika.
Polovina od ovog broja rizika nalazi se u jednom izvještaju.
Grafikon 62: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta organa u čijoj nadležnosti su vodovod i
kanalizacija
Kao što je ranije napomenuto, dva organa su navela da su svi rizici smanjenog intenziteta u
odnosu na momenat kada su prvi put procijenjeni, dok je jedan organ za sve rizike označio da su
ostali na istom nivou. Sedam organa je barem za jedan rizik označio da se intenzitet povećao,
uglavnom kao posljedica određenog broja nerealizovanih mjera.
7%
49%
38%
6%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta organa u čijoj nadležnosti su vodovod i kanalizacija
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitet ostaona istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
102
Grafikon 63: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta organa vlasti u čijoj su nadležnosti
vodovod i kanalizacija (po oblastima rizika)
Posmatrano po oblastima rizika, najveći procenat rizika koji su se po ocjeni ovih organa smanjili
zabilježen je u oblastima koje se odnose na rukovođenje i upravljanje (43,7% svih rizika u toj
oblasti) i planiranje i upravljanje finansijama (43,1%). Kao posljedica procjene organa da je u
oblastima rizika koje se odnose na kadrovsku politiku i čuvanje i bezbjednost podataka ostvaren
nešto niži stepen realizacije mjera, i udio rizika za koje je izviješteno da su se nakon godinu dana
smanjili relativno je nizak (35,4% odnosno 33,3% svih rizika u tim oblastima). Za oblast kadrovske
politike je naročito karakterističan velik broj rizika čiji se intenzitet povećao (15 rizika ili 13% svih
rizika koji se odnose na tu oblast).
Veći broj rizika čiji se intenzitet nakon godinu dana povećao, zabilježen je i u posebnim oblastima
rizika koje se odnose na slobodan pristup informacijama i dostavljanje predloga zakona i drugih
akata osnivaču (oblasti preuzete iz primjera koji je Agencija objavila na internet stranici, i koji je
većina organa u ovom podsistemu koristila i prilagodila specifičnostima institucije). U tim
oblastima je ostvaren i nešto niži stepen realizacije planiranih mjera, u odnosu na ostale oblasti.
Ostali nalazi i preporuke
Planove integriteta većine organa u ovom podsistemu karakteriše određena sličnost sa
primjerom plana integriteta koji je Agencija izradila 2016. godine, pa je potrebno dodatno
procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje rizika efikasne i svrsishodne, i prije svega da li
su rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na adekvatan način, odnosno da li odgovaraju
stvarnom stanju u organu i potencijalnim problemima i nepravilnostima koji mogu nastati u
njegovom radu. Ukoliko institucija smatra da određene mjere nijesu primjenjive ili svrsishodne,
1
4
4
3
2
15
1
1
6
9
10
22
36
58
54
4
6
6
14
31
40
52
1
2
2
3
3
12
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Dostavljanje predloga zakona i drugih akata osnivaču
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u organima vlasti u čijoj su nadležnosti vodovod i kanalizacija (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
103
može ih revidirati prilikom ažuriranja plana integriteta, odnosno ukloniti ih ili zamijeniti novim
mjerama koje bi efikasnije doprinijele savladavanju rizika.
Imajući u vidu da su organi u ovom podsistemu uglavno koristili već izrađeni primjer, planovi
integriteta sadrže vrlo malo formalno-tehničkih nedostataka. Samo je u jednom planu integriteta
primijećeno da u registru rizika nijesu na određenim mjestima navedeni rezidualni rizici, dok su
ostale kolone tabele plana integriteta u svim planovima uredno popunjene. Za jedan plan
integriteta je karakteristična zajednička procjena intenziteta velikog broja rezidualnih rizika, pa je
preporučeno da se vrši pojedinačna procjena intenziteta svakog rezidualnog rizika ili grupe
nekoliko blisko povezanih rizika.
Planovi integriteta sadrže sve opšte oblasti rizika, a iako većina planova u ovom podsistemu sadrži
i posebne oblasti rizika (tri plana ih ne sadrži), one se uglavnom odnose na slobodan pristup
informacijama, odnose sa javnošću i dostavljanje predloga zakona i drugih akata osnivaču, dok u
potpunosti izostaju oblasti koje se odnose na ključne nadležnosti institucije, pa je upućena
preporuka svim preduzećima u podsistemu da prilikom ažuriranja plana integriteta uvedu
dodatne posebne oblasti rizika.
U osam preduzeća u ovom podsistemu menadžer integriteta nije istovremeno rukovodilac niti
član radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što je u suprotnosti sa Pravilima za izradu
i sprovođenje plana integriteta, pa je ovo potrebno ispraviti u narednom periodu.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, svim organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i
mjere koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima, mada je
većina organa u ovom podsistemu planom integriteta predvidjela neke od tih mjera. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (9 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (4 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (4 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (15 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost trošenja sredstava i zapošljavanja tokom
izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju
političkih subjekata i izbornih kampanja (svi organi u podsistemu).
***
Prilikom analize dostavljenih izvještaja o sprovođenju planova integriteta, kod jednog broja
izvještaja utvrđeni su određeni nedostaci. Nekim organima je neposredno po dostavljanju
izvještaja o sprovođenju plana integriteta ukazano na nedostatke u izvještaju, a jedno preduzeće
nije postupilo po smjernicama i preporukama za unapređenje izvještaja, pa su iste preporuke tom
preduzeću dostavljene ponovo uz ostale preporuke za unapređenje plana integriteta.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta se u dva slučaja ne poklapa u potpunosti sa planom
integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji nijesu
104
postojali u planu integriteta. Agenciji nije dostavljena nova verzija tih planova integriteta, pa nije
poznato da li se radi o grešci prilikom izvještavanja ili su u nekom momentu ti planovi izmijenjeni.
U slučaju da je organ vlasti izvršio izmjene plana integriteta (pa je po izmijenjenom planu
izvještavano), potrebno je novi plan integriteta dostaviti Agenciji, u elektronskoj i štampanoj
formi. U svakom slučaju, izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu
tabelu kao plan integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
S obzirom na to da je u šest izvještaja primijećeno izvjesno neslaganje između ocjena i opisa
realizacije mjera, preporučuje se navođenje što sadržajnijeg i preciznijeg opisa realizacije mjera
u izvještaju o sprovođenju plana integriteta, kako bi iz samog opisa bilo jasno zbog čega je data
određena ocjena realizacije mjere (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano). Na
primjer, u jednom izvještaju je za veliki broj mjera navedeno „Mjera je realizovana i sprovodi se
u kontinuitetu“, uključujući i mjere koje nijesu vrsta mjera koje se sprovode kontinuirano, kao što
su u konkretnom slučaju: „Donijeti interno uputstvo o praćenju sprovođenja ugovora o javnim
nabavkama“, „Pripremiti komunikacionu strategiju“ i „Objaviti Vodič za slobodan pristup
informacijama na internet stranici društva“. Ni za jednu od tih mjera nije navedeno da li je
konkretni dokument pripremljen i donijet.
U šest drugih izvještaja o sprovođenju plana integriteta nedostaje ocjena ili opis realizacije jednog
dijela mjera za savladavanje rizika, pa je potrebno prilikom narednog izvještavanja voditi računa
da izvještaj sadrži informacije o sprovođenju svih mjera iz plana integriteta. Takođe, preporučuje
se da se prilikom opisa realizacije unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera,
gdje je to moguće. Osim toga, potrebno je unositi posebnu ocjenu realizacije za svaku mjeru,
umjesto sumarne ocjene realizacije za veći broj mjera, što je takođe zabilježeno kod šest organa.
U tri izvještaja o sprovođenju plana integriteta pretposljednja kolona tabele („Status rizika“) nije
adekvatno popunjena. Naime, odgovarajućim simbolom treba označiti da li je u izvještajnom
periodu došlo do promjene intenziteta rezidualnog rizika, pa se simboli unose za svaki
identifikovani rezidualni rizik, a ne za svaku mjeru za savladavanje rizika, što je bio slučaj u ta tri
izvještaja.
105
4. Parking servisi
U ovaj podsistem spada šest organa vlasti koji pružaju usluge parkinga: Parking servis Podgorica,
Parking servis Bijelo Polje, Parking servis Herceg Novi, Parking servis Nikšić, Parking servis Budva
i Parking servis Berane. Jedino posljednji od ovih šest organa nije usvojio plan integriteta. Ostali
organi su 2016. godine donijeli plan integriteta, a 2017. godine dostavili Agenciji izvještaj o
sprovođenju plana integriteta u 2016. godini.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Organi u ovom podsistemu koji su usvojili plan integriteta bili su u obavezi da prilikom izrade
izvještaja izvijeste o statusu ukupno 58 rizika i realizaciji 104 mjere za smanjenje ili otklanjanje
rizika.
Od ukupnog broja mjera, ovi organi su izvijestili da su realizovali 44 mjere (42,3%) i djelimično
realizovali 12 mjera (11,5%), dok je 19 mjera ocijenjeno kao nerealizovano (18,3%). Za ukupno 29
mjera (27,9%) nije unijeta ocjena realizacije mjere, a za većinu tih mjera nije naveden ni opis
eventualno sprovedenih aktivnosti.
Gotovo sve mjere o kojima nije izviješteno sadržene su u izvještajima dva parking servisa. Ova
dva organa su izvijestila za jedan dio mjera da su realizovane, a za ostale mjere nijesu navela
ocjenu realizacije.
Grafikon 64: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta parking servisa
44
12
19
29
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta parking servisa
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
106
Grafikon 65: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta organa u čijoj su
nadležnosti vodovod i kanalizacija
Najveći stepen realizacije ostvaren je u oblasti rizika „Planiranje i upravljanje finansijama“, u
okviru koje je realizovano 62,5% planiranih mjera. Najmanji procenat realizovanih mjera
zabilježen je u oblastima koje se odnose na kadrovsku politiku (37,5% realizovanih mjera) i
čuvanje i bezbjednost podataka (38,9%), mada je u drugoj od te dvije oblasti svaka mjera o kojoj
je izviješteno ocijenjena barem kao djelimično realizovana, dok oblast kadrovske politike sadrži
veliki broj nerealizovanih mjera. Te mjere se odnose na sprovođenje plana i programa stručnog
usavršavanja i donošenje internih uputstava o vođenju evidencije primljenih poklona zaposlenih
ili za kontrolu sukoba interesa.
U posebnim oblastima rizika ni za jednu mjeru nije izviješteno da je u prethodnom periodu
realizovana, dok su dvije mjere djelimično realizovane. Mjere koje nijesu realizovane uglavnom
se odnose na određivanje službenika za odnose sa javnošću.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Više od polovine rezidualnih rizika je niskog intenziteta (32 rizika), 16 rizika je srednjeg, a 10
visokog intenziteta. Najviše rizika visokog intenziteta sadržano je u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“. U tri organa su identifikovani isključivo rizici niskog
intenziteta.
Približno jednak broj rizika prepoznat je u svim opštim oblastima rizika, dok su od posebnih
oblasti rizika planovima jedino obuhvaćene „Odnosi sa javnošću“ i „Slobodan pristup
informacijama“. Dva parking servisa nijesu u plan integriteta uključila nijednu posebnu oblast.
7
15
9
13
2
5
2
3
3
6
8
2
3
6
3
5
12
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u parking servisima
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
107
Grafikon 66: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta opštinskih parking servisa
Najzastupljeniji osnovni rizik u analiziranim planovima integriteta je narušavanje integriteta
institucije i zaposlenih (13 odgovarajućih rezidualnih rizika), a često su identifikovani i:
nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti (12),
iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja (11), primanje nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi (11), curenje informacija (9), donošenje nezakonitih odluka (8), neadekvatno
planiranje i izvršavanje budžeta (7), sukob interesa (7), gubitak povjerenja građana u rad
službenika i institucije (6), neadekvatno strateško planiranje (6) i povrede profesionalnih i etičkih
pravila i pristrasno ponašanje (6).
Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji je kao osnovni rizik identifikovano u dva
plana integriteta (Parking servis Podgorica i Budva). Ova dva organa su, u cilju podizanja svijesti
zaposlenih o prijavljivanju korupcije, planirala edukaciju zaposlenih o mehanizmima prijavljivanja
korupcije i drugih nezakonitih radnji unutar institucije, ili edukaciju o etičnom i profesionalnom
poslovanju. Jedan od ta dva organa je kroz mjere planirao i uvođenje obaveze da se na svim
kolegijumima raspravlja o temi integriteta i prevencije korupcije, kao jednoj od obaveznih tačaka
dnevnog reda.
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za najveći broj rizika identifikovanih u planovima integriteta parking servisa izviješteno je da su
nakon godinu dana ostali na istom nivou, ali je velik i broj rizika koji su se prema ocjeni ovih
organa smanjili. Naime, od ukupno 58 rizika, ocijenjeno je da se intenzitet 23 rizika smanjio
(39,7%), da je intenzitet 28 rizika ostao na istom nivou (48,3%), a za 7 rizika je navedeno da se
intenzitet povećao u odnosu na prethodnu procjenu rizika (12% rizika). U ovom podsistemu nema
rizika za koje nije na adekvatan način unijet trenutni status.
108
Grafikon 67: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta parking servisa
G
r
a
f
i
k
o
n
6
8
:
P
r
Stepen realizacije mjera u parking servisima je reflektovan i na intenzitet rizika u ovim organima,
pa su rizici sa povećanim intenzitetom zastupljeni u oblastima rizika u kojima je postignut
najmanji procenat realizacije mjera – „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje
zaposlenih“ i „Čuvanje i bezbjednost podataka“. Slično tome, najveći udio rizika smanjenog
intenziteta zabilježen je u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“, za koju je ranije rečeno
da je najuspješnija oblast u pogledu realizacije planiranih mjera. U okviru oblasti „Rukovođenje i
upravljanje“, za jednu polovina rizika označeno je da su ostali na istom nivou, a za drugu polovinu
12%
48%
40%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta parking servisa
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
1
2
4
2
2
5
6
6
7
3
8
5
7
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u parking servisima (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou Broj rizika čiji se intenzitet smanjio
109
da se njihov intenzitet smanjio u odnosu na inicijalnu procjenu, kao rezultat određenog broja
realizovanih mjera.
Kao što nijedna mjera iz posebnih oblasti rizika nije u potpunosti realizovana tokom 2016. godine,
tako ni za jedan rizik nije označeno da se nakon godinu dana smanjio, već je za sve izviješteno da
su ostali na istom nivou, osim jednog rizika u oblasti „Odnosi s javnošću“, za koji je procijenjeno
da je većeg intenziteta u odnosu na prethodnu procjenu.
Ostali nalazi i preporuke
Jedan parking servis je 2017. godine ažurirao plan integriteta, mada se radi o manjim izmjenama
koje podrazumijevaju promjenu rokova za realizaciju mjera i promjenu brojčanih vrijednosti
kojima se označava intenzitet rizika.
U tri od pet parking servisa menadžer integriteta nije istovremeno rukovodilac niti član radne
grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što je u suprotnosti sa Pravilima za izradu i
sprovođenje plana integriteta, pa je ovo potrebno ispraviti u narednom periodu.
Planovi integriteta sadrže sve opšte oblasti rizika, ali većina planova u ovom podsistemu ne sadrži
posebne oblasti rizika ili se one odnose na slobodan pristup informacijama ili odnose sa javnošću,
dok nema oblasti koje se odnose na ključne nadležnosti institucije, pa je upućena preporuka svim
preduzećima u podsistemu da prilikom ažuriranja plana integriteta uvedu dodatne posebne
oblasti rizika.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, svim parking servisima je preporučeno da u plan integriteta
uključe i mjere koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima,
imajući u vidu da većina organa u ovom podsistemu planom integriteta nije predvidjele te mjere.
Agencija je preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i
prihodima javnih funkcionera (4 parking servisa su dobila ovu preporuku), izvještaja o primljenim
sponzorstvima i donacijama (3 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni
funkcioneri (svih 5 organa), obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama
zviždača (5 organa), kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost trošenja sredstava i
zapošljavanja tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom
o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (5 organa).
Planovi integriteta u ovom podsistemu uglavnom nijesu obimni, a plan jednog parking servisa
sadrži posebno mali broj rizika i mjera, posebno u okviru oblasti koja se odnosi na kadrovsku
politiku, pa je tom organu preporučeno da izvrši procjenu rizika u većem broju radnih procesa u
okviru te oblasti.
Jedan parking servis je plan integriteta izradio po metodologiji koja više nije važeća (umjesto
unosa rezidualnih rizika, konstatovano je da osnovni rizici nijesu savladani), pa je potrebno
110
uskladiti plan integriteta sa aktuelnom metodologijom i precizno navoditi rezidualne rizike, kao
jednu od glavnih kategorija plana integriteta.
Imajući u vidu da je za jedan plan integriteta karakteristična zajednička procjena svih rizika u
okviru jedne oblasti rizika, tom organu se preporučuje da izvrši pojedinačnu procjenu intenziteta
svakog rezidualnog rizika ili grupe nekoliko blisko povezanih rizika, te da se u skladu sa tim
definišu za svaki rizik (ili grupu rizika) odgovarajuće mjere, odgovorne osobe i rokovi za realizaciju
mjera.
Kada su u pitanju nedostaci koji se odnose na izvještaje o sprovođenju planova integriteta, u dva
izvještaja nedostaju informacije o sprovođenju većeg broja mjera. Ukoliko pojedine mjere nije
moguće sprovesti ili nijesu primjenjive na instituciju, preporučuje se izmjena ili uklanjanje tih
mjera prilikom narednog ažuriranja plana integriteta, ili dodavanje novih mjera za savladavanje
identifikovanih rizika.
U određenim djelovima četiri izvještaja o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis
realizacije mjere se ne može u potpunosti dovesti u vezu sa mjerom za koju je bilo potrebno
izvijestiti ili sa ocjenom realizacije mjere, pa je potrebno navoditi preciznije i sadržajnije
informacije o sprovedenim aktivnostima i unositi objektivnije ocjene realizacije mjera. U nekoliko
slučajeva je izviještavano u odnosu na osnovne rizike, umjesto u odnosu na planirane mjere za
savladavanje rizika.
111
5. Sportsko-rekreativni centri i sportski objekti
Ukupno 12 organa vlasti svrstano je u podsistem „Sportsko-rekreativni centri i sportski objekti“.
Svi ti organi su 2016. godine usvojili plan integriteta i naredne godine dostavili izvještaj o
njegovom sprovođenju.26
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Organi u ovom podsistemu bili su u obavezi da prilikom izrade izvještaja izvijeste o statusu
ukupno 157 rizika i realizaciji 267 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika. Od ukupnog broja
mjera, organi su izvijestili da su realizovali 127 mjera (47,6%), djelimično realizovali 63 mjere
(23,6%), a 55 mjera je ocijenjeno kao nerealizovano (20,6%). Za 22 mjere (8,2%) nije navedena
ocjena realizacije.
Grafikon 69: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta sportsko-rekreativnih
centara i sportskih objekata
Nivo realizacije mjera se značajno razlikuje među organima. Dok su neki organi sve ili gotovo sve
mjere u izvještaju ocijenili kao realizovane, u jednom izvještaju preovladavaju nerealizovane
mjere. Jedan organ je u izvještaju naveo ocjenu realizacije samo za jednu mjeru, koja prema tom
26 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Sportsko-rekreativni centar Bar, Sportski centar Berane, Centar za sport i rekreaciju Bijelo Polje, Sportsko-rekreativni centar Budva, Mediteranski sportski centar Budva, Sportski centar Cetinje, Sportski centar Igalo, Herceg Novi, Sportski centar Nikšić, Centar za sport i rekreaciju Pljevlja, Sportski objekti Podgorica, Sportski centar Rožaje i Sportska dvorana Tivat.
127
63
55
22
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta sportsko-rekreativnih centara i sportskih objekata
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
112
izvještaju nije realizovana, dok za ostale mjere izvještaj ne sadrži ocjene ali se iz navedeih opisa
realizacije može zaključiti većina mjera nije realizovana.
Grafikon 70: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta sportsko-rekreativnih
centara i sportskih objekata
Najveći procenat realizovanih mjera ostvaren je u oblasti rizika “Čuvanje i bezbjednost podataka
i dokumenata“, u okviru koje je realizovano 62% mjera. Ukoliko ipak posmatramo i djelimično
realizovane mjere, najuspješnija oblast bi bila „Rukovođenje i upravljanje“, u kojoj je 86% mjera
realizovano ili djelimično realizovano. Oblasti koje se odnose na kadrovsku politiku i planiranje i
upravljanje finansijama karakteriše nešto veći broj nerealizovanih mjera – po 18.
Mjere u posebnim oblastima rizika „Odnosi s javnošću“ i „Slobodan pristup informacijama“
većinom su prema ocjeni organa u ovom podsistemu djelimično realizovane. U prvoj od ove dvije
oblasti, sve mjere su ocijenjene kao djelimično realizovane (ne računajući 4 mjere za koje nije
navedena ocjena realizacije). U oblasti „Izdavanje sportskih terena“ pet mjera je ocijenjeno kao
realizovano, a jedna mjera je ostala nerealizovana. U ostalim oblastima (koje se odnose na
uslužnu djelatnost u preduzeću, službu marketinga, tehničko održavanje objekata, izdavanje soba
u hotelu, bezbjednost korisnika i objekata i dr.) približno je jednak broj realizovanih i
nerealizovanih mjera.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
U planovima integriteta ovih organa identifikovano je ukupno 157 rizika (96 srednjeg intenziteta,
57 niskog intenziteta i 4 visokog intenziteta). U cilju savladavanja ili smanjenja tih rizika, planirano
je ukupno 267 mjera. Najveći rizici prepoznati su u posebnoj oblasti „Izdavanje sportskih terena“,
5
5
3
20
33
29
32
1
6
9
4
6
9
28
6
1
1
5
18
18
6
2
4
3
2
7
4
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Izdavanje sportskih terena
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta sportsko-rekreativnih centara i sportskih objekata
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
113
koju su analizirala dva organa. Ta oblast sadrži ukupno tri rizika, čiji je intenzitet 56 (na skali 1-
100). Poređenja radi, prosječni intenzitet svih rizika u planovima integriteta ovih organa je 23,14.
Približno ujednačen broj rizika prepoznat je u svim opštim oblastima rizika. Najmanje rizika od
ove četiri oblasti je u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“, koju dva sportska
centra nijesu obuhvatila u svom planu integriteta.
Skoro svi organi u ovom podsistemu obuhvatili su planom integriteta posebne oblasti rizika, a
neke od njih se odnose na specifične nadležnosti sportsko-rekreativnih centara. Najviše
rezidualnih rizika je u oblastima „Slobodan pristup informacijama“ (8 rizika) i „Odnosi s javnošću“
(7), a analizirane su i oblasti „Izdavanje sportskih terena“ (3 rizika), „Uslužna djelatnost u
preduzeću“ (2), „Izdavanje soba u hotelu“ (1), „Tehničko održavanje objekta“ (1), kao i oblasti
koje se odnose na posebne službe u okviru ovih institucija.
Grafikon 71: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta sportsko-rekreativnih
centara i sportskih objekata
Osnovni rizik koji je najzastupljeniji u planovima integriteta organa u ovom podsistemu je
primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi (28 odgovarajućih rezidualnih
rizika). Kao konkretizaciju ovog osnovnog rizika, tri organa su prepoznala kroz rezidualne rizike
primanje poklona (od strane javnih funkcionera) suprotno odredbama Zakona o sprječavanju
korupcije i nepoštovanje zakonske obaveze evidentiranja primljenih poklona i njihove vrijednosti,
i u skladu sa time su ova tri organa planirala odgovarajuće mjere. Drugi organi koji su kao rizik
prepoznali primanje nedozvoljenih poklona nijesu precizirali da li se radi o primanju poklona od
strane javnih funkcionera ili o poklonima koje primaju svi zaposleni.
114
Drugi najzastupljeniji osnovni rizik je neadekvatna zaštita podataka / ugrožavanje zaštite
podataka (21 odgovarajući rezidualni rizik), a na trećem mjestu je neadekvatno planiranje i
izvršavanje budžeta (20 rezidualnih rizika).
Veliki broj organa u ovom podsistemu je planom integriteta tretirao prijavljivanje korupcije
unutar institucije i zaštitu zviždača. Petnaest rezidualnih rizika (blizu 10% svih rezidualnih rizika)
odnosi se na neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji, a isti broj rizika se odnosi na
diskriminaciju i uskraćivanje prava zaposlenog kod prijavljivanja sumnje na korupciju.
Među najzastupljenijim rizicima u posebnim oblastima rizika su široka diskreciona ovlašćenja
osoblja za izdavanje soba i sportskih terena.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u sportsko-rekreativnim centrima i sportskim objektima:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
28 17.83%
2. Neadekvatna zaštita podataka / Ugrožavanje zaštite podataka
21 13.38%
3. Neadekvatno planiranje i izvršavanje budžeta 20 12.74%
4. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 18 11.46%
5. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 17 10.83%
6. Diskriminacija, ograničenje i uskraćivanje prava zaposlenog kod otkrivanja, prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta
15 9.55%
7. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 15 9.55%
8. Nepravilnosti i narušavanje integriteta u postupcima javnih nabavki
13 8.28%
9. Nezakonit proces planiranja i sprovođenje procedure zapošljavanja
13 8.28%
10. Donošenje nezakonitih odluka 12 7.64%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za najveći broj rizika identifikovanih u planovima integriteta sportsko-rekreativnih centara i
sportskih objekata izviješteno je da su nakon godinu dana ostali na istom nivou, dok je četvrtina
rizika prema ocjeni ovih preduzeća smanjenog intenziteta. U odnosu na ostale grupe organa, u
ovom podsistemu primijećen je i nešto veći udio rizika za koje su organi izvijestili da su povećanog
intenziteta. Preciznije, ocijenjeno je da se intenzitet 42 rizika smanjio (26,8%), da se intenzitet 75
rizika nije promijenio (47,8%), dok je za 22 rizika navedeno da se intenzitet povećao u odnosu na
prethodnu procjenu rizika (14% rizika).
115
Grafikon 72: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta sportsko-rekreativnih centara i sportskih
objekata
Za 18 rizika (11,5%) nije na adekvatan način označena promjena intenziteta rizika. Gotovi svaki
od tih rizika sadržan je dva plana integriteta (odnosno izvještaja o njihovom sprovođenju), jer su
simbole kojima se označava promjena intenziteta rizika ta dva organa unosila za svaku mjeru za
savladavanje rizika, umjesto za svaki reziudalni rizik, pa ti rizici nijesu mogli biti uzeti u obzir
prilikom ovog dijela analize.
G
r
a
f
i
k
o
n
7
Dva preduzeća su za sve rizike izvijestili da su nepromijenjenog intenziteta, dok su se prema
mišljenju jednog organa svi rizici u instituciji nakon godinu dana smanjili. Jedan organ vlasti je
14%
48%
27%
11%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta sportsko-rekreativnih centara i sportskih objekata
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
1
10
9
2
4
1
5
7
11
14
15
18
2
1
2
7
10
10
10
2
1
1
5
4
4
1
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Izdavanje sportskih terena
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u sportsko-rekreativnim centrima i sportskim objektima (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
116
ocijenio da je intenzitet jedne polovine rizika ostao na istom nivou, a intenzitet druge polovine
rizika povećan. U najvećem broju preostalih slučajeva preovladavaju rizici čiji je intenzitet ostao
na istom nivou kao u prethodnoj godini.
Kada se promjena intenziteta rizika posmatra po pojedinačnim oblastima rizika, stanje je slično
kao sa realizacijom mjera u tim oblastima, odnosno nivo uspješnosti realizacije mjera se u gotovo
svim oblastima podudara sa promjenom intenziteta odgovarajućih rizika. Na primjer, od opštih
oblasti rizika, jedino u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“ nije zabilježeno povećanje
intenziteta identifikovanih rizika, a istu oblast karakteriše najveći udio mjera koje su u potpunosti
realizovane u 2016. godini. Takođe, oblasti rizika koje se odnose na kadrovsku politiku i planiranje
i upravljanje finansijama karakteriše veliki broj rizika čiji se intenzitet povećao, što je direktni
rezultat takođe velikog broja nerealizovanih mjera u ovim oblastima.
Kao što je u oblasti „Odnosi s javnošću“ izviješteno da su sve mjere djelimično realizovane, tako
je i za intenzitet svih rizika u toj oblasti ocijenjeno da je nepromijenjen, a slično stanje je i u oblasti
„Slobodan pristup informacijama“.
Ostali nalazi i preporuke
U tri plana integriteta u ovoj grupi organa ustanovljeno je da menadžer integriteta nije
rukovodilac ni član radne grupe, pa je potrebno da se ti organi prilikom ažuriranja plana
integriteta pobrinu da rješenje o radnoj grupi za pripremu i izradu plana integriteta bude
usklađeno sa pravilima, odnosno da menadžer integriteta istovremeno bude rukovodilac radne
grupe.
Dva plana integriteta ne sadrže sve četiri opšte oblasti rizika, pa je ovaj nedostatak potrebno
ispraviti u narednom periodu. Takođe, dok je jedna polovina organa u ovom podsistemu
analizirala i uključila u plan integriteta i posebne oblasti rizika koje se odnose na glavne
nadležnosti institucije, u drugoj polovini organa takve oblasti izostaju, ili su obrađene samo
posebne oblasti koje su u vezi sa slobodnim pristupom informacijama i odnosima s javnošću, pa
je ovih šest organa dobilo preporuku da u plan integriteta uvede dodatne oblasti rizika.
Dva organa su kroz plan integriteta analizirala nešto manji broj radnih procesa, pa je Agencija
preporučila da ovi organi izvrše procjenu rizika u što većem broju radnih procesa koji se odvijaju
u instituciji, a organima je dat primjer radnih procesa koji mogu biti obrađeni kroz određene
oblasti rizika.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija, svim organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere koje
prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima, pa je Agencija
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (8 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (10 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (8 organa),
117
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (svi organi u
podsistemu), kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost trošenja sredstava i
zapošljavanja tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom
o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (svi organi u podsistemu).
***
Rezidualni rizici u jednom planu integriteta na određenim mjestima zapravo predstavljaju faktore
rizika (npr. velika koncentracija zadataka na samo jednoj osobi, nerazumljivi i nedorečeni propisi,
neadekvatne zarade zaposlenih itd), pa je tom organu data preporuka da unaprijede formulaciju
rezidualnih rizika tako da oni predstavljaju konkretne i precizne rizike koji se mogu javiti u
instituciji, i u skladu sa time da formulišu adekvatne mjere.
Planove integriteta jednog dijela organa u ovom podsistemu karakteriše određena međusobna
sličnost, pa je potrebno dodatno procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje rizika
efikasne i svrsishodne, i da li su rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na adekvatan
način. Ovo je posebno uočljivo kod dva sportska centra, kod kojih je primijećeno da su, osim
gotovo istovjetnih planova integriteta, i opisi realizacije mjera koji su unijeti prilikom izvještavanja
o sprovođenju planova takođe vrlo slični.
Za četiri plana integriteta je karakteristično da su rokovi za realizaciju svih mjera u tim planovima
definisani su kao „kontinuirano“, čak i za mjere koje su konkretne i koje nijesu vrsta mjera koje je
moguće realizovati u kontinuitetu, pa se preporučuje unos preciznog roka za realizaciju takvih
mjera.
Preporučuje se da se vrši pojedinačna procjena intenziteta svakog rezidualnog rizika ili grupe
nekoliko blisko povezanih rizika (umjesto zajedničke procjene velikog broja rizika ili svih rizika u
okviru jedne oblasti rizika, kao što je slučaj u planovima integriteta pet sportsko-rekreativnih
centara), te da se u skladu sa tim definišu za svaki rizik (ili grupu rizika) odgovarajuće mjere,
odgovorne osobe i odgovarajući rokovi za realizaciju mjera.
Drugi nedostaci u analiziranim planovima integriteta uključuju izostanak neke od kategorija u
tabeli plana integriteta, kao što su nazivi rezidualnih rizika ili odgovornih osoba za realizaciju
planiranih mjera. Jedan plan integriteta nije izrađen prema važećoj metodologiji, pa je tom
organu preporučeno da u narednom periodu uskladi plan sa Pravilima za izradu i sprovođenje
plana integriteta i pratećom metodologijom procjene rizika i izrade plana.
***
Kada su u pitanju nedostaci u izvještajima o sprovođenju planova integriteta, nekoliko organa u
ovom podsistemu nije izvijestilo o sprovođenju jednog dijela mjera, pa je to potrebno imati u
vidu prilikom budućih izvještavanja o sprovođenju plana integriteta. Osim toga, kod tri organa je
primijećeno određeno neslaganje između opisa i ocjene realizacije mjera, pa se preporučuje
navođenje što sadržajnijeg i preciznijeg opisa realizacije mjera u izvještajima, kako bi iz samog
118
opisa bilo jasno zbog čega je data određena ocjena realizacije mjere (realizovano, djelimično
realizovano ili nije realizovano).
U četiri izvještaja je primijećeno da pretposljednja kolona tabele nije adekvatno popunjena,
odnosno da simboli kojima se označava status rezidualnih rizika nijesu korišćeni na propisan
način. Kao što je ranije napomenuto, kod jednog dijela organa su simboli unošeni u odnosu na
mjere za savladavanje rizika umjesto u odnosu na rezidualne rizike, dok je jedan organ
najvjerovatnije pogrešno koristio simbole, jer je u izvještaju označeno da su se određeni rizici
povećali iako su sve mjere realizovane, a određeni rizici smanjili iako odgovarajuće mjere nijesu
realizovane. Napominje se da se simbolom ↑ označava da se rizik u međuvremenu povećao,
simbolom ↓ da se smanjio, a simbolom ↔ da je ostao na istom nivou.
119
6. Turističke organizacije
Ukupno 19 turističkih organizacija je 2016. godine usvojilo plan integriteta i naredne godine
izvijestilo o njegovom sprovođenju27.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Turističke organizacije su bile u obavezi da prilikom izrade izvještaja o sprovođenju planova
integriteta izvijeste o statusu ukupno 432 rizika i realizaciji 677 mjera za smanjenje ili otklanjanje
rizika. Od ukupnog broja mjera, ovi organi su izvijestili da su realizovali 460 mjera (68%),
djelimično realizovali 88 mjera (13%), a 94 mjere su ocijenjene kao nerealizovane (13,9%). Za 35
mjera (5,2%) nije navedena ocjena realizacije.
Grafikon 74: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta turističkih organizacija
Statistika pokazuje visok stepen realizacije mjera, ali treba uzeti u obzir da je za veliki broj mjera
izviješteno da su realizovane iako izostaje adekvatan opis realizacije tih mjera (u nekim
slučajevima je, posebno kod obimnijih planova integriteta, data sumarna ocjena realizacije većeg
broja mjera, a nije dat opis realizacije za svaku od tih mjera, dok se u drugim slučajevima iz
navedenog opisa realizacije ne može zaključiti da je mjera zaista realizovana, jer postoji
odstupanje između opisa realizacije i naziva mjere za koju se izvještava).
27 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju donijele su turističke organizacije iz sljedećih opština: Bar, Berane, Bijelo Polje, Budva, Cetinje, Danilovgrad, Herceg Novi, Kolašin, Kotor, Mojkovac, Nikšić, Plav, Pljevlja, Podgorica, Rožaje, Šavnik, Tivat, Žabljak i Ulcinj.
460
88
9435
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta turističkih organizacija
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
120
Grafikon 75: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta turističkih organizacija
Prethodni grafikon prikazuje da je stepen realizacije mjera u pojedinačnim oblastima rizika
prilično ujednačen. Nešto veći uspjeh u sprovođenju mjera turističke organizacije su ostvarile u
oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“, u okviru koje je, prema izvještajima ovih organa,
realizovano 99 mjera, ili 78% svih planiranih mjera. Najmanji udio realizovanih mjera, kada su
četiri opšte oblasti rizika u pitanju, zabilježen je u oblasti „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“. Ovu oblast karakteriše i veliki broj identifikovanih rizika, a
posebno rizika visokog intenziteta, pa je u narednom periodu potrebno posebnu pažnju posvetiti
sprovođenju mjera za savladavanje rizika u ovoj oblasti rizika.
Od posebnih oblasti rizika, najveći procenat realizovanih mjera zabilježen je u oblasti koja se
odnosi na dostavljanje dokumentacije organima turističke organizacije, dok je polovična
realizacija mjera ostvarena u oblasti „Zapošljavanje lica preko lokalnog Javnog rada ZZZCG i preko
Programa stručnog osposobljavanja lica“, u okviru koje je pet mjera ocijenjeno kao realizovano,
a ostalih pet kao nerealizovano. Oblast „Odnosi s javnošću“ takođe karakteriše visok stepen
realizacije mjera, ali ovdje je naročito česta situacija da su organi sumarno ocjenjivali kao
realizovane sve mjere koje su planirali u okviru oblasti, iako nije uvijek naveden opis realizacije
svake od tih mjera.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Od ukupnog broja identifikovanih rizika u planovima integriteta turističkih organizacija, 60,3%
rizika je srednjeg intenziteta, 22,5% niskog, a 17,2% visokog intenziteta.
17
18
5
10
27
99
93
114
77
3
5
1
5
17
3
43
11
1
1
5
2
4
10
20
30
21
3
1
5
1
9
11
5
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Zapošljavanje lica preko lokalnog Javnog rada ZZZCG i preko…
Dostavljanje dokumentacije organima turističke organizacije
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta turističkih organizacija
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
121
Najviše rizika, ukupno 119, prepoznato je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“. Ukupno 91 rizik identifikovan je u oblasti „Planiranje i upravljanje
finansijama“, koja je u osam planova integriteta nazvana „Priprema finansijskog plana i plana
javnih nabavki i sprovođenje istih“. Ukupno 84 rizika identifikovano je u oblasti „Rukovođenje i
upravljanje“, a 68 u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“.
Većina rizika visokog intenziteta prepoznata je u jednoj od dviju opštih oblasti – „Kadrovska
politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i „Čuvanje i bezbjednost podataka i
dokumenata“ (više od 86% svih rizika visokog intenziteta je u ovim dvijema oblastima).
Neke od posebnih oblasti rizika koje su analizirane u planovima integriteta opštinskih turističkih
organizacija su: „Dostavljanje dokumentacije organima Turističke organizacije“ (13 rizika)
„Zapošljavanje lica preko lokalnog Javnog rada ZZZCG i preko Programa stručnog osposobljavanja
lica“ (10 rizika), „Prijava boravka stranih turista“ (5 rizika) i „Manifestacije“ ili „Manifestacije na
otvorenom“ (3 rizika).
Grafikon 76: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta turističkih organizacija
Najzastupljeniji osnovni rizik u planovima integriteta turističkih organizacija je nedozvoljeno
lobiranje ili drugi nejavni uticaj, sa 67 odgovarajućih rezidualnih rizika. Slijede rizici koji se odnose
na ugrožavanje zaštite dokumenata i podataka, nepotpunu dokumentaciju ili gubitak važne
dokumentacije – ukupno 50 rezidualnih rizika. Na trećem mjestu je „nesavjestan, nestručan rad,
neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova“, sa 48 rizika.
Veći broj organa je analizirao rizike koji se mogu ostvariti u procesu organizacije manifestacija
(kroz posebnu oblast „Manifestacije“ ili kroz neku od opštih oblasti), pa su učestali i rizici koji se
122
odnose na neadekvatan plan manifestacija, nedovoljno radne snage za organizovanje
manifestacija, ili na druge eventualne probleme koji mogu nastati prilikom organizovanja
manifestacija (ukupno 19 rezidualnih rizika).
Većina organa je obuhvatila planom pitanje prijavljivanja korupcije i zaštite zviždača. Ukupno 9
rezidualnih rizika odnosi se na neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji, a 13 rizika na
ugrožavanje službenog lica kod otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede
integriteta.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u turističkim organizacijama:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 67 15,55%
2. Ugrožavanje zaštite podataka / Nepotpuna dokumentacija / Gubitak važne dokumentacije
50 11,60%
3. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
48 11,14%
4. Neadekvatno sprovođenje postupka javnih nabavki / Nepravilnosti i narušavanje integriteta u postupcima javnih nabavki
45 10,44%
5. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 41 9,51%
6. Gubitak povjerenja građana u rad službenika i institucije
39 9,05%
7. Narušavanje principa transparentnosti 35 8,12%
8. Curenje informacija 31 7,19%
9. Donošenje nezakonitih odluka 28 6,50%
10. Zloupotreba službenih podataka i dokumenata 25 5,80%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za najveći broj rizika identifikovanih u planovima integriteta turističkih organizacija izviješteno je
da su se nakon godinu dana smanjili, dok je četvrtina rizika prema ocjeni ovih preduzeća
nepromijenjenog intenziteta. Preciznije, ocijenjeno je da se intenzitet ukupno 263 rizika smanjio
(60,9%), da se intenzitet 111 rizika nije promijenio (25,7%), dok je za 33 rizika navedeno da se
intenzitet povećao u odnosu na prethodnu procjenu rizika (7,6% rizika).
Iz informacija koje su dostupne u izvještajima o sprovođenju plana integriteta nije moguće
utvrditi eventualnu promjenu intenziteta 25 rizika (6% svih rizika), mada je broj neadekvatno
unijetih simbola znatno veći, jer je u velikom broju izvještaja navedeno da je uspješna realizacija
mjera obavezno vodila ka smanjenju intenziteta rizika, a neuspješna ka povećanju, što u
stvarnosti ne mora uvijek da bude slučaj.
123
Grafikon 77: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta turističkih organizacija
G
r
a
f
i
k
o
n
7
8
:
Status rizika u turističkim organizacijama posmatran po oblastima rizika, slično kao i u ostalim
podsistemima, odgovara stepenu realizacije mjera u istim oblastima, pa je najviše smanjenih
rizika (73,5% svih rizika u toj oblasti) uočeno u oblasti „Čuvanje i bezbjednosti podataka i
dokumenata“, u kojoj je i najviše mjera realizovano, a najmanje rizika smanjenog intenziteta je u
oblastima koje se odnose na kadrovsku politiku i rukovođenje i upravljanje (53,8% odnosno
7%
26%
61%
6%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta turističkih organizacija
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
1
2
1
7
6
16
4
3
2
4
6
14
10
44
24
11
5
4
7
14
50
65
64
43
2
2
2
3
9
5
2
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Zapošljavanje lica preko lokalnog Javnog rada ZZZCG i preko…
Dostavljanje dokumentacije organima turističke organizacije
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u turističkim organizacijama (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
124
50,6% rizika). Oblast rukovođenja i upravljanja karakteriše i veliki broj rizika koji su se prema
ocjeni turističkih organizacija povećali u odnosu na prethodnu godinu, a procent je skoro
identičan procentu nerealizovanih mjera u toj oblasti, što dodatno govori da su organi često
unosili simbol za uvećanje rizika u svakom slučaju kada su mjere za savladavanje tog rizika
nerealizovane, pa je u narednom periodu potrebno što objektivnije i preciznije određivati
trenutni status intenziteta rizika.
Kada su u pitanju posebne oblasti rizika, najveći broj rizika za čiji je intenzitet izviješteno da se
nakon godinu dana smanjio zabilježen je u oblastima „Odnosi s javnošću“ i oblastima koje su na
grafikonu predstavljene pod kategorijom „Ostale oblasti“, a obuhvataju rizike i aktivnosti koji su
u vezi sa organizacijom manifestacija, izradom i sprovođenjem propisa koji se odnose na
turističku organizaciju, normativno-pravne poslove i drugo.
Ostali nalazi i preporuke
Jedna turisticka organizacija je početkom 2017. godine ažurirala plan integriteta.
U tri plana integriteta turističkih organizacija ustanovljeno je da menadžer integriteta nije
rukovodilac ni član radne grupe, pa je potrebno da se ti organi prilikom ažuriranja plana
integriteta postaraju da rješenje o radnoj grupi za pripremu i izradu plana integriteta bude
usklađeno sa pravilima, tj. da menadžer integriteta istovremeno bude rukovodilac radne grupe.
Četrnaest organa nije u dovoljnoj mjeri analiziralo posebne oblasti rizika koje bi se odnosile na
glavne nadležnosti turističkih organizacija, pa su ovi organi dobili preporuku da u plan integriteta
uvedu dodatne oblasti rizika. Oblasti koje bi svi organi u ovom podsistemu mogli da procijene su
npr. organizovanje manifestacija i prijava boravka stranih turista, prema primjeru jednog dijela
turističkih organizacija koje su te oblasti uključile u plan integriteta.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere koje se odnose na
dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih funkcionera (18 organa je dobilo ovu
preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i donacijama (5 organa) i izvoda iz evidencije
poklona koje su primili javni funkcioneri (18 organa), obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i
postupanje po prijavama zviždača (12 organa), kao i uvođenje mjera kojima se podiže
transparentnost trošenja sredstava i zapošljavanja tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje
svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja
(svih 19 turističkih organizacija).
***
Imajuću u vidu da su planovi integriteta nekih turističkih organizacija u određenoj mjeri
međusobno slični, preporučuje se da se u narednom periodu posebna pažnja posveti detaljnoj
analizi rizika u ovim institucijama. Potrebno je procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje
125
rizika efikasne i svrsishodne, i da li su rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na
adekvatan način.
Treća opšta oblast rizika „Planiranje i upravljanje finansijama“ je u osam planova integriteta
nazvana „Priprema finansijskog plana i plana javnih nabavki i sprovođenje istih“, pa ju je potrebno
preimenovati i u okviru nje analizirati rizike koji se odnose na proces planiranja budžeta,
planiranja javnih nabavki, sprovođenja javnih nabavki, izrade i zaključivanja ugovora, praćenje
sprovođenja ugovora, finansijsko izvještavanje, finansijsko upravljanje i kontrolu, izvršavanje
budžeta i drugo.
Drugi nedostaci u analiziranim planovima integriteta uključuju izostanak neke od kategorija u
tabeli plana integriteta, kao što su nazivi rezidualnih rizika ili procjena intenziteta rizika, pa je
tabelu tih planova integriteta potrebno dopuniti u narednom periodu.
***
U pet izvještaja o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, na određenim mjestima
primijećeno je da se opis realizacije mjere ne poklapa u potpunosti sa mjerom za koju se
izvještava, pa se preporučuje da se što preciznije navode informacije o sprovođenju mjera (npr.
četiri od tih pet organa je mjeru koja se odnosi na proaktivno objavljivanje informacija iz člana 12
Zakona o slobodnom pristupu informacijama ocijenilo kao realizovanu, iako opis realizacije ne
odgovara toj mjeri).
Četiri organa nijesu unijeli ocjenu realizacije za sve mjere u planu integriteta, a čak devet organa
je unosilo sumarnu ocjenu realizacije za veći broj mjera, umjesto pojedinačne ocjene realizacije
za svaku mjeru, što je vjerovatno uticalo da statistika prikaže visoki stepen realizacije mjera u
ovom podsistemu, iako za veliki broj tih mjera nije dat konkretan opis sprovedenih aktivnosti
kojim bi se potkrijepila data ocjena.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta se u dva slučaja ne poklapa u potpunosti sa planom
integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa o određenim rizicima i mjerama iz dva plana
integriteta nije izvještavano. Ukoliko institucija smatra da određene mjere nijesu primjenjive ili
svrsishodne, može ih revidirati prilikom ažuriranja plana integriteta, odnosno ukloniti ih ili
zamijeniti novim mjerama koje bi efikasnije doprinijele smanjenju rizika.
U pet izvještaja o sprovođenju plana integriteta pretposljednja kolona tabele („Status rizika“) nije
adekvatno popunjena. Naime, pet organa je simbole kojima se označava da li je u izvještajnom
periodu došlo do promjene intenziteta rizika unosilo za svaku mjeru za savladavanje rizika
umjesto za svaki identifikovani rezidualni rizik.
126
7. Ostala javna preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne
samouprave
U ovaj podsistem je svrstano 28 javnih preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik opština,
Prijestonica ili Glavni grad, a koja nijesu svrstana ni u jedan od prethodnih šest podsistema. Od
ovih organa, ukupno 21 organ je usvojio plan integriteta, a njih 20 je dostavilo izvještaj o
sprovođenju plana integriteta. Jedan organ vlasti je obuhvaćen planom integriteta opštine, a 6
organa nije usvojilo plan integriteta.28
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Grafikon 79: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta ostalih javnih preduzeća
čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
28 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: AD „Plodovi Crne Gore“ Podgorica, JP „Autobuska stanica“ Nikšić, AD „Luka Kotor“ Kotor, JU za brigu o djeci „Dječji savez“ Podgorica, AD „Barska plovidba“ Bar, DOO „Akademija znanja“ Budva, Preduzeće za konsalting i inženjering "Budva-Sv. Stefan-Petrovac" Budva, AD „Marina Bar“ Bar, AD „Institut za crnu metalurgiju“ Nikšić, DOO za uzgoj, zaštitu i lov divljači i riba Danilovgrad, DOO „Agencija za izgradnju i razvoj Podgorice“ Podgorica, AD „Novi duvanski kombinat“ Podgorica, DOO „Mediteran reklame“ Budva, JP za uzgoj i zaštitu divljači Ulcinj, DOO „Grijanje“ Pljevlja, DOO „Agencija za izgradnju i razvoj Ulcinja“ Ulcinj, DOO „Agencija za izgradnju i razvoj Berane“ Berane, DOO „Agencija za izgradnju i razvoj Herceg Novog“ Herceg Novi, DOO „Agencija za gazdovanje gradskom lukom“ Herceg Novi i Društvo za izgradnju vodovodne i kanalizacione infrastrukture u Opštini Herceg Novi, dok je Agencija za zaštitu i razvoj Orjena Herceg Novi obuhvaćena planom integriteta i izvještajem Opštine Herceg Novi. Plan integriteta je 2017. godine donijelo DOO „Regionalni park Piva“ Plužine. Plan integriteta nijesu donijeli: DOO „Benergo“ Berane, Vaterpolo klub „Budvanska rivijera“ Budva, DOO „Budva Holding“ Budva, DOO „Inventivnost“ Podgorica, AD Fudbalski klub „Budućnost“ Podgorica i DOO „Centar za razvoj durmitorskog područja“ Žabljak.
280
127
73
163
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta ostalih javnih preduzeća čiji je osnivač i
većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
127
Organi koji su 2016. godine usvojili plan integriteta (20 organa u ovom podsistemu) bili su u
obavezi da prilikom izrade izvještaja izvijeste o statusu ukupno 375 rizika i realizaciji 643 mjere za
smanjenje ili otklanjanje tih rizika. Od ukupnog broja mjera, organi su izvijestili da su realizovali
280 mjera (43,6%), djelimično realizovali 127 mjera (19,8%), a 73 mjere su ocijenjene kao
nerealizovane (11,4%). Za čak 163 mjere (25,3%) nije navedena ocjena realizacije.
Razlog velikog broja mjera za koji nije data ocjena realizacije su tri neadekvatno popunjena
izvještaja o sprovođenju plana integriteta. Naime, dva organa nijesu ocijenila stepen realizacije
ni za jednu mjeru za savladavanje rizika (ali su u najvećem broju slučajeva navela kratak opis
realizacije), dok je treći organ većinu rizika i mjera iz usvojenog plana integriteta isključio iz
izvještaja pa nedostaju ocjene realizacije velikog broja mjera iz tog plana integriteta.
Posmatrano po oblastima rizika, najveći stepen realizacije mjera ostvaren je u oblastima
„Rukovođenje i upravljanje“ i „Planiranje i upravljanje finansijama“, u okviru kojih je realizovano
50% odnosno 48% mjera (radi bolje preglednosti, na narednom grafikonu nijesu prikazane mjere
za koje u izvještajima nije data ocjena realizacije). Veliki broj mjera koje u izvještajom periodu
nijesu realizovane karakterističan je za oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“. Ukupno su 32 mjere u ovoj oblasti (svaka četvrta mjera) ostale
nerealizovane. Za istu oblast je karakterističan i veliki broj mjera o kojima nije u potpunosti
izviješteno, pa nedostaje ocjena realizacije 37 mjera.
Iako se na grafikonu može vidjeti da je najveći stepen realizacije mjera ostvaren u posebnim
oblastima rizika, treba imati u vidu da takođe za veliki broj mjera u tim oblastima nije navedena
ocjena realizacije mjera, pa ove mjere nijesu prikazane na grafikonu (ukupno 81 mjera).
Grafikon 80: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta ostalih javnih preduzeća
čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
132
5
20
34
36
53
38
7
15
15
26
26
8
7
8
6
32
12
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta ostalih javnih preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne
samouprave
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
128
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Od opštih oblasti rizika, najviše rezidualnih rizika, ukupno 93, identifikovano je u oblasti
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“. U oblasti „Rukovođenje i
upravljanje“ prepoznata su 73 rizika, u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ 54, a u oblasti
„Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ 38 rezidualnih rizika. Od ove četiri oblasti,
najveći intenzitet imaju rizici u oblasti koja se odnosi na kadrovsku politiku, sa prosječnim
intenzitetom 30,1 na skali 1-100.
S obzirom na različite nadležnosti organa u ovom podsistemu, posebne oblasti rizika u planovima
integriteta se takođe značajno razlikuju među organima. Dok većina organa nije analizirala
specifične nadležnosti organa kroz posebne oblasti rizika, određeni organi su tim oblastima
posvetili posebnu pažnju prilikom izrade plana integriteta. Nekoliko planova sadrži posebne
oblasti rizika koje su vjerovatno preuzete iz primjera plana integriteta objavljenog na sajtu
Agencije za sprječavanje korupcije („Odnosi s javnošću“ i „Slobodan pristup informacijama“), dok
su drugi organi sagledavali konkretne radne procese u instituciji.
Usljed različitih poslova koje obavljaju ovi organi, i ostale kategorije u planovima integriteta se
razlikuju od organa do organa: osnovni i rezidualni rizici, mjere za njihovo smanjenje ili
savladavanje, intenzitet rizika i način njegovog mjerenja, kao i metodologija procjene rizika i
izrade plana integriteta. Takođe, različite vrste nedostataka i grešaka se mogu uočiti u planovima
integriteta ovog podsistema, pa ni statistički podaci na nivou podsistema ne mogu prikazati
određena pravila iz kojih bi se mogli izvući zbirni zaključci i preporuke na koje bi svaki organ
trebalo da obrati pažnju tokom naredne izrade ili ažuriranja plana integriteta i prilikom
izvještavanja o sprovođenju plana.
Kada su u pitanju neke od obaveza predviđenih Zakonom o sprječavanju korupcije, sedam organa
je među rizike uvrstilo primanje sponzorstava i donacija suprotno odredbama Zakona o
sprječavanju korupcije ili nepoštovanje zakonske obaveze evidentiranja primljenih sponzorstava
i donacija i njihove vrijednosti. Sedam organa je identifikovao rizik primanja poklona (javnih
funkcionera) suprotno odredbama Zakona o sprječavanju korupcije i nedostavljanje Agenciji za
sprječavanje korupcije izvoda iz evidencije poklona (istovremeno, jedanaest organa je uključilo u
plan integriteta primanje poklona i vođenje evidencije primljenih poklona svih zaposlenih).
Takođe, pet organa je kao jedan od rezidualnih rizika navelo neblagovremeno i nepotpuno
dostavljanje Agenciji izvještaja o imovini i prihodima javnih funkcionera koji obavljaju funkciju u
tom organu.
Ukupno 28 rezidualnih rizika u planovima integriteta navedenih organa odnosi se na
neprijavljivanje korupcije i nedovoljno razvijenu svijest zaposlenih o ovom društvenom
fenomenu, a 12 rezidualnih rizika se odnosi na neadekvatnu zaštitu lica koja prijavljuju korupciju.
129
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za najveći broj rizika u ovom podsistemu izviješteno je da su se nakon godinu dana smanjili ili
ostali na istom nivou. Preciznije, ocijenjeno je da se intenzitet ukupno 138 rizika smanjio (36,8%),
da je intenzitet 160 rizika ostao nepromijenjen (42,7%), dok je za 38 rizika navedeno da se
intenzitet povećao u odnosu na prethodnu procjenu rizika (10,1% rizika). Za 39 rizika (10,4%) nije
na adekvatan način označena promjena intenziteta nakon izvještajnog perioda.
Grafikon 81: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta ostalih javnih preduzeća čiji je osnivač i
većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
G
r
a
f
i
k
o
n
10%
43%37%
10%
Promjena intenziteta rizika Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta ostalih javnih preduzeća čiji je osnivač
i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
12
2
8
3
10
3
29
5
17
32
34
43
63
2
12
14
29
18
4
1
5
20
9
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u ostalim javnim preduzećima čiji je osnivač i većinski vlasnik jedinica lokalne samouprave
(po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
130
Od opštih oblasti rizika, najmanji broj rizika čiji se intenzitet povećao opažen je u oblastima
„Rukovođenje i upravljanje“ i „Planiranje i upravljanje finansijama“ (po 3 povećana rizika), u
kojima je postignut i najveći stepen uspješnosti realizacije planiranih aktivnosti, dok je nešto veći
broj rizika povećanog intenziteta zabilježen u drugim dvijema opštim oblastima rizika. To je
posebno zanimljivo za oblast kadrovske politike, koju karakterišu rizici koji su i prethodne godine
u velikom dijelu ocijenjeni kao visoko rizični, ali veliki broj mjera u ovoj oblasti uprkos tome nije
realizovan u prvoj godini sprovođenja plana integriteta.
Rizici čiji se intenzitet nakon godinu dana smanjio zastupljeni su u ujednačenom procentu u svim
opštim oblastima rizika, ali nešto manji broj takvih rizika prisutan je u oblasti koja se odnosi na
odnose s javnošću, što je u skladu sa polovičnom uspješnošću realizacije mjera u toj oblasti.
Ostali nalazi i preporuke
Kao što je ranije napomenuto, različite vrste nedostataka su uočene u planovima integriteta ovog
podsistema: izostanak neke od bitnih kategorija u tabeli plana integriteta – mjera, naziva
rezidualnih rizika, procjene intenziteta rizika ili rokova za realizaciju mjera. Učestalo je i
ponavljanje istog seta mjera za više različitih rezidualnih rizika. U nekim planovima izostaju
posebne oblasti rizika, a u jednom planu integriteta nema oblasti rizika već su umjesto njih
navedena sistematizovana radna mjesta i analizirani rizici za svako od njih. Određeni planovi
integriteta su izrađeni u kratkom roku, pa su se organi u većoj mjeri oslanjali na rizike i mjere
predložene u primjerima plana integriteta ili drugim usvojenim planovima.
Kada je u pitanju izvještavanje o sprovođenju planova integriteta, najčešći nedostaci su
neadekvatno unijeti simboli za označavanje statusa rizika (unošenje pogrešnih simbola ili
unošenje simbola za svaku mjeru umjesto za svaki rezidualni rizik) i navođenje sumarnih ocjena
realizacije većeg broja mjera umjesto pojedinačnih ocjena za svaku mjeru. U dva slučaja se glavna
tabela u izvještaju ne poklapa u potpunosti sa tabelom plana integriteta koji je usvojen prethodne
godine, pa o određenom broju rizika i mjera nije izvještavano.
131
IV. Javne ustanove, javna preduzeća i druga privredna društva čiji je
osnivač i većinski vlasnik država
Prema evidencijama Agencije, obavezu donošenja plana integriteta ima ukupno 50 javnih
ustanova, javnih preduzeća ili drugih privrednih društava čiji je osnivač i većinski vlasnik država.
Od ovog broja, 46 organa vlasti je donijelo plan integriteta u toku 2016. godine, a naredne godine
izvijestilo o njegovom sprovođenju. Dva organa su donijela plan integriteta 2017. godine, a dva
organa još uvijek nijesu ispunila ovu obavezu.29
Grafikon 83: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u javnim ustanovama,
javnim preduzećima i drugim privrednim društvima čiji je osnivač i većinski vlasnik država
29 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Inženjerska komora Crne Gore, Zavod za zapošljavanje Crne Gore, Fond rada, Fond za zaštitu depozita, Fond za zaštitu i ostvarivanje manjinskih prava, Fond penzijskog i invalidskog osiguranja Crne Gore, Fond za obeštećenje, Centar za posredovanje, Centralna banka Crne Gore, JU Službeni list Crne Gore, JU Zavod za geološka istraživanja, JU Specijalistička veterinarska laboratorija, JU Regionalni centar za obuku ronilaca za podvodno razminiranje, pružanje pomoći, spašavanje i kontrolu na moru, AD „Pošta Crne Gore“ Podgorica, AD „13. jul Plantaže“ Podgorica, AD „Održavanje željezničkih voznih sredstava“ Podgorica, AD „Željeznički prevoz Crne Gore“ Podgorica, AD „Željeznička infrastruktura Crne Gore“ Podgorica, AD „Businessmontenegro“ Podgorica, AD „Montecargo“ Podgorica, AD „Montenegro Airlines“ Podgorica, AD „Aerodromi Crne Gore“ Podgorica, AD „Elektroprivreda Crne Gore“ Nikšić, AD „Crnogorski elektroprenosni sistem“ Podgorica, DOO „Radio difuzni centar“ Podgorica, AD „Investiciono-razvojni fond Crne Gore“ Podgorica, AD „Luka Bar“ Bar, AD „Crnogorska plovidba“ Kotor, AD Hotelska grupa „Budvanska rivijera“ Budva, AD HTP „Ulcinjska rivijera“ Ulcinj, AD „Castello Montenegro“ Pljevlja, DOO „Centar za ekotoksikološka ispitivanja“ Podgorica, DOO „Project – Consulting“ Podgorica, DOO „Crnogorski operator tržišta električne energije“ Podgorica, DOO „Monteput“ Podgorica, DOO „Montenegro Bonus“ Cetinje, DOO „Turistički centar Durmitor“ Žabljak, DOO „Vodacom“ Tivat, JP Radio i televizija Crne Gore, Javno preduzeće za upravljanje morskim dobrom Crne Gore, Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore, JP „Regionalni vodovod Crnogorsko primorje“ Budva, Institut za razvoj i istraživanje u oblasti zaštite na radu, Centar za obuku u sudstvu i državnom tužilastvu, Nacionalna turistička organizacija Crne Gore i Institut za standardizaciju Crne Gore. Plan integriteta su 2017. godine donijeli: AD Institut za fizikalnu medicinu, rehabilitaciju i reumatologiju „Dr Simo Milošević“ Igalo, Herceg Novi i DOO „Crnogorski elektrodistributivni sistem“ – CEDIS, Podgorica. Plan integriteta nijesu donijeli: DOO „Inovaciono preduzetnički centar Tehnopolis“ Nikšić i DOO „Crnogorski fond za solidarnu stambenu izgradnju“ Podgorica.
46
2 2
Planovi integriteta i izvještaji o njihovom sprovođenju - javne službe čiji je osnivač država
Usvojen plan integriteta iizvještaj o njegovomsprovođenju
Nije usvojen plan
Usvojen plan 2017. godine
132
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Organi u ovom sistemu su bili u obavezi da prilikom izrade izvještaja o sprovođenju planova
integriteta izvijeste o statusu ukupno 1.382 rizika i realizaciji 2.182 mjere za smanjenje ili
otklanjanje rizika. Od ukupnog broja mjera, organi su izvijestili da su realizovali 1.232 mjere
(56,5%), djelimično realizovali 442 mjere (20,3%), a 184 mjere su ocijenili kao nerealizovane
(8,4%). Za 324 mjere (14,8%) nije navedena ocjena realizacije.
Grafikon 84: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je
osnivač i većinski vlasnik država
Tri organa nijesu u okviru izvještaja o sprovođenja plana integriteta navela ocjenu realizacije ni
za jednu mjeru (ukupno 182 mjere u tri plana integriteta), ali je i veliki broj organa koji nijesu
izvijestili o realizaciji najmanje deset mjera. Stepen realizacije se razlikuje između organa, pa dok
je nekoliko organa izvijestilo da su sve ili skoro sve mjere realizovane, u velikom broju organa
preovladavaju djelimično realizovane ili nerealizovane mjere. U određenom broju izvještaja se
ipak iz opisa realizacije ne može zaključiti da su predviđene mjere zaista realizovane, a u drugim
slučajevima se, i pored visokog nivoa realizacije mjera, uglavnom radi o kontinuiranim
aktivnostima, koje su istovremeno planirane za veći broj rizika, pa broj realizovanih mjera u tim
slučajevima ne znači i da je velik i broj aktivnosti koje su sprovedene u cilju savladavanja
identifikovanih rizika.
Uopšteno gledajući, organi vlasti u ovom sistemu su bili uspješniji u sprovođenju mjera u
posebnim oblastima rizika u odnosu na opšte oblasti, ali je za posebne oblasti karakterističan i
veliki broj mjera za koje nije navedena ocjena realizacije. Na narednom grafikonu je uočljivo da
je to posebno slučaj kada su u pitanju mjere koje se odnose na odnose s javnošću. Oblasti koje se
vode pod kategorijom „Ostale oblasti rizika“ različite su za svaki organ, a najveći dio mjera u tim
1232442
184
324
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je osnivač
i većinski vlasnik država
Broj mjera koje su ocijenjenekao realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao nerealizovane
Broj mjera čiji stepenrealizacije nije ocijenjen
133
oblastima odnosi se na posebne organizacione jedinice organa vlasti, posebno onih koji imaju
veliki broj sistematizovanih radnih mjesta, pa su ti organi kroz plan integriteta posebno obradili
svaku organizacionu jedinicu.
Grafikon 85: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je
osnivač i većinski vlasnik država
Od opštih oblasti rizika, najviše mjera je prema izvještajima organa u ovom sistemu realizovano
u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“, u okviru koje je za dvije trećine mjera ocijenjeno
da su realizovane (ne računajući mjere o čijoj realizaciji nije adekvatno izviješteno). Kao
realizovano je ocijenjeno i oko 60% mjera u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“, 58% mjera u
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i 55% mjera u oblasti
„Čuvanje i bezbjednost podataka“.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Od ukupnog broja rizika prepoznatih u planovima integriteta u ovom sistemu, oko 62% je
srednjeg intenziteta, 23% niskog intenziteta i preostalih 15% čine rizici visokog intenziteta.
Intenzitet rizika se značajno razlikuje među organima, pa su npr. u tri plana integriteta
identifikovani samo rizici visokog intenziteta, a neki planovi sadrže isključivo rizike niskog
intenziteta.
Prosječni intenzitet rizika u ovom sistemu je 29,90 na skali 1-100, što premašuje prosječni
intenzitet u sistemu „Javne ustanove, javna preduzeća ili druga privredna društva čiji je osnivač i
većinski vlasnik opština, Prijestonica ili Glavni grad“ i prosječni intenzitet većine podsistema u
okviru tog sistema. Nešto veći intenzitet rizika proizilazi iz procjene ovih organa da bi veliki broj
prepoznatih rizika imao velike posljedice po rad institucije ukoliko bi došlo do njihovog
352
27
36
139
220
233
225
50
1
5
85
85
113
103
10
5
7
29
25
59
49
111
1
18
19
47
74
54
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik država
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
134
ostvarenja. Prosječna vrijednost za tu kategoriju je 6,70 na skali od 1-10, dok prosječna
vjerovatnoća nastanka rizika iznosi 4,32 na istoj skali.
Grafikon 86: Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta javnih ustanova, javnih preduzeća i
drugih privrednih društava čiji je osnivač i većinski vlasnik država
Pet fondova u ovoj grupi organa prepoznalo je ukupno 92 rizika i planiralo 133 mjere za
upravljanje rizicima. Broj rizika se kreće od šest – u planu integriteta Fonda penzijskog i
invalidskog osiguranja Crne Gore, do 31 – u planu integriteta Fonda rada. Kada su u pitanju ostali
organi u predmetnom sistemu, najviše rezidualnih rizika identifikovano je u AD „Pošta Crne
Gore“, ukupno 130, i u AD „Elektroprivreda Crne Gore“, ukupno 78.
Grafikon 87: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta javnih ustanova, javnih
preduzeća i drugih privrednih društava čiji je osnivač i većinski vlasnik država
Najveći broj rezidualnih rizika, ukupno 355, prepoznat je u opštoj oblasti rizika „Kadrovska
politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“. U oblasti „Rukovođenje i upravljanje“
23%
62%
15%
Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta organa čiji je osnivač država
Rizici niskog intenziteta
Rizici srednjeg intenziteta
Rizici visokog intenziteta
135
identifikovano je 277 rizika, u „Planiranju i upravljanju finansijama“ 235, a u oblasti „Čuvanje i
bezbjednost podataka i dokumenata“ 183 rizika.
Od posebnih oblasti rizika, jedino se izdvajaju „Odnosi s javnošću“ i „Slobodan pristup
informacijama“ sa po 30 rezidualnih rizika. S obzirom na raznorodnost aktivnosti koje obavljaju
organi u ovoj grupi, i posebne oblasti rizika u analiziranim planovima integriteta se razlikuju i ne
mogu se izvući zajednički statistički podaci.
Svaki peti rezidualni rizik u planovima integriteta ovih organa odnosi se na osnovni rizik
„narušavanje integriteta institucije i zaposlenih“ (340 rezidualnih rizika). Drugi najzastupljeniji
osnovni rizik je „sukob interesa“ sa 293 odgovarajuća rezidualna rizika, a na trećem mjestu su
rizici koji se odnose na zloupotrebu službenog položaja ili iskorišćavanje javne funkcije (254
rezidualna rizika). Učestali su i osnovni rizici „primanje nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi“ (250 rizika), „nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj“ (239 rizika) i
„nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova“ (213
odgovarajućih rezidualnih rizika).
Organi su u značajnoj mjeri prepoznavali rizike koji se tiču prijavljivanja korupcije unutar
institucije i zaštite zviždača. Na osnovni rizik „neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih
radnji“ odnose se 134 rezidualna rizika, a na „ugrožavanje službenog lica kod otkrivanja i
prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta“ ukupno 39 rezidualna rizika.
Ukupno sedamnaest organa je kao rizik navelo da nije određeno lice za prijem i postupanje po
prijavi zviždača, i planiralo kao mjeru određivanje tog lica (svi organi u sistemu su sproveli tu
mjeru). Dva organa su planirala formiranje komisije za prijavu i evidenciju slučajeva korupcije
unutar institucije. Veći broj organa je planirao donošenje internog uputstva za evidenciju prijava
korupcije unutar institucije i postupanje po prijavama, kao i zaštitu identiteta lica koje je
podnijelo prijavu.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u javnim ustanovama, javnim preduzećima i drugim
privrednim društvima čiji je osnivač i većinski vlasnik država:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 340 24,62%
2. Sukob interesa 293 21,22%
3. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
254 18,39%
4. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
250 18,10%
5. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 239 17,31%
6. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
213 15,42%
136
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za najveći broj rizika, ukupno 680 (49,2%), izviješteno je da su nakon godinu ostali
nepromijenjenog intenziteta. Ocijenjeno je da se intenzitet 494 rizika smanjio (35,8% rizika), a da
se intenzitet 32 rizika povećao u odnosu na prethodnu procjenu (2,3% rizika). Za 176 rizika u
planovima integriteta (12,7%) nije na adekvatan način označen trenutni status.
Grafikon 88: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta javnih preduzeća čiji je osnivač i većinski
vlasnik država
Veliki broj organa u ovom sistemu je izvijestio da su svi rizici u instituciji nepromijenjenog
intenziteta ili da su svi smanjeni u odnosu na prethodnu procjenu rizika. Samo osam organa je
procijenilo da se intenzitet jednog ili više rizika povećao. Sedam organa nije na adekvatan način
unijelo simbole kojima se označava trenutni status rizika, a u jednom izvještaju nedostaju simboli,
kao i ocjene realizacije mjera.
Od opštih oblasti rizika, jedino je u oblasti čuvanja i bezbjednosti podataka i dokumenata (kao
oblasti sa najmanjim stepenom realizacije mjera) nešto veći broj povećanih rizika (7% svih rizika
za koje je na adekvatan način izviješteno), dok je u ostalim oblastima udio takvih rizika između
1,5 i 3%. Ujednačen je udio rizika smanjenog ili nepromijenjenog intenziteta u svim opštim
oblastima rizika. Za polovinu rizika u oblastima koje se odnose na planiranje i upravljanje
2%
49%36%
13%
Promjena intenziteta rizika u planovima integritetajavnih preduzeća čiji je osnivač i većinski vlasnik država
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
7. Curenje informacija / Odavanje tajnih podataka 182 13,18%
8. Ugrožavanje zaštite podataka / Neadekvatna zaštita podataka
158 11,44%
9. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 134 9,70%
10. Donošenje nezakonitih odluka 127 9,20%
137
finansijama i rukovođenje i upravljanje označeno je da su smanjenog intenziteta, a udio takvih
rizika je nešto manji u ostalim dvijema opštim oblastima, oko 45%.
Za 60% rizika koji se odnose na odnose s javnošću izviješteno je da su se nakon godinu dana
smanjili, dok je većina ostalih rizika u posebnim oblastima rizika nepromijenjenog intenziteta,
uprkos visokom stepenu realizacije mjera u tim oblastima.
Grafikon 89: Promjena intenziteta rizika u javnim preduzećima čiji je osnivač i većinski vlasnik
država (po oblastima rizika)
Ostali nalazi i preporuke
Organi vlasti koji su prilikom izrade tabele plana integriteta kao centralnu kategoriju definisali
radna mjesta, a ne radne procese, identifikovali su rezidualne rizike za svako pojedinačno radno
mjesto, pa je u tim slučajevima učestalo ponavljanje istih rizika i mjera za različita radna mjesta.
Suprotno tome, određeni organi su izvršili jedinstvenu procjenu intenziteta svih rezidualnih rizika
koji su prepoznati u jednoj oblasti rizika, bez posebnog tretiranja i procjene svakog rezidualnog
rizika. Kao posljedica toga, ni mjere često nijesu adekvatno koncipirane ili ne mogu na najbolji
način doprinijeti umanjenju rizika u instituciji. Ovaj problem je uočen kod osam organa, što je
učestalije u odnosu na druge grupe organa.
Česta je situacija da u planovima integriteta izostaje neka od bitnih kategorija: oblasti rizika
(ponegdje izostaju i opšte, ali naročito posebne oblasti rizika), osnovni rizici, rezidualni rizici, ili
nijesu određene osobe odgovorne za sprovođenje mjera. Pojedini planovi sadrže mjere koje ne
odgovaraju prepoznatim rizicima. Jedan plan integriteta ne sadrži procjenu intenziteta rizika, već
samo napomenu da su svi rizici u instituciji niskog intenziteta. Osim konkretizacije rezidualnih
rizika, u određenim planovima integriteta potrebno je dalje razraditi i mjere, posebno kod
4
2
11
5
6
4
210
14
8
77
93
168
110
42
12
15
71
97
141
116
20
5
24
40
40
47
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u javnim preduzećima čiji je osnivač i većinski vlasnik država (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
138
nekoliko institucija koje su u cilju savladavanja rizika planirale jedino edukaciju i kontrolu, kao
kontinuirane mjere.
Prilikom analize dostavljenih izvještaja o sprovođenju planova integriteta, kod jednog broja
izvještaja utvrđeni su određeni nedostaci. Nekim organima je neposredno po dostavljanju
izvještaja o sprovođenju plana integriteta ukazano na nedostatke u izvještaju, a četiri preduzeća
u ovoj grupi organa nijesu postupila po smjernicama i preporukama za unapređenje izvještaja,
odnosno uklanjanje uočenih nedostataka.
Ukupno 18 organa je u izvještajima o sprovođenju plana integriteta navodilo sumarne ocjene
realizacije mjera, umjesto posebnog ocjenjivanja realizacije svake mjere, pa je ovo potrebno
ispraviti prilikom narednog izvještavanja. Kao posljedica toga, za veliki broj mjera nije naveden
opis sprovedenih aktivnosti. Osim toga, iz opisa realizacije u izvještajima nekoliko organa ne može
se zaključiti da su određene mjere realizovane, iako je tako navedeno. Ovo je posebno učestalo
u slučajevima kada su sve ili gotovo sve mjere iz plana integriteta ocijenjene kao realizovane, pa
se preporučuje što preciznije i sadržajnije izvještavanje o sprovođenju mjera i navođenje
objektivnih ocjena realizacije.
Sedam organa u sistemu je simbole za označavanje eventualne promjene intenziteta rizika
unosilo za svaku mjeru za savladavanje rizika, umjesto za svaki rezidualni rizik, pa je naredna
izvještavanja u tom pogledu potrebno uskladiti sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana
integriteta.
Tabela u pet izvještaja o sprovođenju plana integriteta ne poklapa se u potpunosti sa tabelom u
planu integriteta za koji se izvještavalo. U četiri slučaja je izvještavano o određenom broju
dodatnih rizika i mjera koji nijesu postojali u planu integriteta, pa je moguće da se radi o
ažuriranim planovima integriteta iako nova verzija plana nije dostavljena Agenciji. U petom
slučaju je iz izvještaja isključena oblast kadrovske politike pa o rizicima i mjera iz te oblasti nije
izvještavano. Prilikom izrade narednih izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno je
voditi računa da se izvještavanje vrši po planu integriteta koji je bio važeći u godini za koju se
podnosi izvještaj, a tabele plana integriteta i izvještaja (registar rizika i mjera za njihovo
savladavanje) treba da budu identične.
***
Potrebno je razmotriti definisanje sljedećih mjera u planovima integriteta:
Uspostaviti sistem kratkoročnog i dugoročnog strateškog planiranja (npr. kroz donošenja
strategija razvoja institucije u četvorogodišenjem periodu uz mjerenje ispunjenosti
godišnjeg plana realizacije startegije);
donijeti uputstvo za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju;
donijeti uputstvo o dodjeli sponzorstava i jednokratne pomoći;
redovno dostavljati izvještaje o imovini i prihodima javnih funkcionera;
139
objavljivati na web stranici propise koji regulišu rad institucije;
Sačinjavanje plana budžeta i izvještaja o budžetskoj potrošnji, na način da se jasno prikaže
potrošnja po potrošačkim jedinicama, sa iskazivanjem na šta je novac utrošen, odnosno
šta je ostvareno za utrošeni novac;
sprovoditi obuke zaposlenih o etici i integritetu;
donijeti interno upustvo za praćenje sprovođenja ugovora o javnoj nabavci;
obezbijediti transparentnost u svim fazama javnih nabavki;
kao i mjere za savladavanje sljedećih rizika:
Nepravilno i nezakonito poslovanje, ali i neekonomično i neefikasno upravljanje javnim
sredstvima;
Nepouzdano i nepotpuno izvještavanje;
Sistem upravljanja i raspolaganja imovinom (proces evidentiranja imovine, proces
upravljanja, raspolaganja, korišćenja, izdavanja, i proces izvještavanja, suprotno
odredbama Zakona o imovini i Uredbe o prodaji i davanju u zakup stvari u državnoj
imovini);
Zapošljavanje lica po ugovoru o djelu na sistematizovana radna mjesta duži vremenski
period;
Sistem obračuna i isplate zarada i ostalih primanja zaposlenih suprotno odredbama
Zakona o zaradama;
Donošenje internih akata koji regulišu procese u instituciji/organu kao i prava, obaveze i
odgovornosti zaposlenih.
140
V. Nezavisni i regulatorni organi
Ovaj sistem obuhvata dvadeset nezavisnih i regulatornih organa. Svi organi u okviru sistema su
ispunili obavezu donošenja plana integriteta i izvještaja o njegovom sprovođenju.30 Analizom je
obuhvaćeno 19 planova integriteta i izvještaja, s obzirom na to da je jedan plan, kao i prateći
izvještaj, označen odgovarajućim stepenom tajnosti.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Nezavisni i regulatorni organi su bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o
statusu ukupno 505 rezidualnih rizika i realizaciji 779 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za savladavanje rizika, izviješteno je da su 474 mjere uspješno
realizovane (60,1%), 84 mjere djelimično realizovane (10,8%), a 107 mjera tokom 2016. godine
nije realizovano (13,7%). Za 114 mjera (14,6%) nije navedena ocjena realizacije u izvještajima o
sprovođenju plana integriteta.
Grafikon 90: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih
organa
30 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Agencija za nadzor osiguranja, Agencija za civilno vazduhoplovstvo, Agencija za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama, Agencija za sprječavanje korupcije, Agencija za mirno rješavanje radnih sporova, Agencija za zaštitu konkurencije, Agencija za elektronske medije, Agencija za elektronske komunikacije i poštansku djelatnost, Agencija za promociju stranih investicija, Agencija za nacionalnu bezbjednost (plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju nijesu dostavljeni Agenciji za sprječavanje korupcije, jer su označeni stepenom tajnosti „tajno“, i stoga nijesu obuhvaćeni analizom), Regulatnorna agencija za energetiku, Centralna depozitarna agencija, Državna revizorska institucija, Komisija za hartije od vrijednosti, Državna komisija za kontrolu postupaka javnih nabavki, Državna izborna komisija, Akreditaciono tijelo, Revizorsko tijelo, Zaštitnik ljudskih i manjinskih prava i Zaštitnik imovinsko-pravnih interesa.
47484
107
114
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih organa
Broj mjera koje su ocijenjenekao realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao nerealizovane
Broj mjera čiji stepenrealizacije nije ocijenjen
141
Grafikon 91: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih
organa
Najveći procenat realizacije mjera za savladavanje rizika ostvaren je u oblasti „Rukovođenje i
upravljanje“. Ukoliko se ne uzmu u obzir mjere za koje nije navedena ocjena realizacije (kojih je
najviše upravo u ovoj oblasti), dobija se podatak da je 84,5% mjera ocijenjeno kao realizovano.
Samo dvije mjere u ovoj oblasti ocijenjene su kao nerealizovane. Skoro isti broj realizovanih mjera
zabilježen je u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“, s tim što je u ovoj oblasti veći broj
mjera do kraja 2016. godine ostao nerealizovan. Najmanji stepen realizacije mjera ostvaren je u
oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“. Oko 58% mjera u ovoj oblasti ocijenjeno
je kao realizovano (ne računajući neocijenjene mjere), a svaka četvrta mjera je nerealizovana.
Kada su u pitanju posebne oblasti rizika, za „Odnose s javnošću“ karakterističan je posebno velik
broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen, 12 od ukupno 25 mjera. Od adekvatno ocijenjenih
mjera, za osam je izviješteno da su realizovane, dok je prestalih pet djelimično realizovano ili
nerealizovano. U oblasti „Slobodan pristup informacijama“ ostvarena je veća uspješnost
realizacije mjera. Naime, za 16 mjera ocijenjeno da su realizovane, za tri mjere da su djelimično
realizovane, dok nije bilo mjera koje su u prvoj godini sprovođenja plana integriteta ostale
potpuno nerealizovane, shodno podacima iz izvještaja ovih organa. U ostalim oblastima rizika,
koje su različite za svaki organ u ovoj grupi, realizovano je 110 mjera, ali je i relativno velik broj
mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane – ukupno 35.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Oko 73% svih rizika identifikovanih u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih organa
srednjeg je intenziteta, 14% rizika je visokog, a 13% niskog intenziteta. Prosječni intenzitet rizika
je 31,56 na skali 1 do 100.
110
16
8
44
94
109
93
15
3
3
11
10
27
15
35
2
21
14
33
2
7
4
12
17
23
18
33
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih organa
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
142
Grafikon 92: Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih organa
Najveći broj rezidualnih rizika, ukupno 130, sadržan je u oblasti rizika „Kadrovska politika, etično
i profesionalno ponašanje zaposlenih“. Kada su u pitanju ostale opšte oblasti rizika, oblast
„Rukovođenje i upravljanje“ obuhvata 103 rizika, „Planiranje i upravljanje finansijama“ 87 rizika,
a „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ 64 rezidualna rizika.
Posebne oblasti rizika se razlikuju među planovima, a jedine koje su sadržane u većem broju
planova su „Slobodan pristup informacijama“ i „Odnosi s javnošću“.
Grafikon 93: Broj i struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta nezavisnih i
regulatornih organa
Svaki peti rezidualni rizik (ukupno 99) u analiziranim planovima integriteta odnosi se na osnovni
rizik „nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj“. Drugi najučestaliji osnovni rizik je
13%
73%
14%
Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih organa
Rizici niskog intenziteta
Rizici srednjeg intenziteta
Rizici visokog intenziteta
0 20 40 60 80 100 120 140
Ostale posebne oblasti rizika
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Broj i struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih organa
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
143
„narušavanje integriteta institucije i zaposlenih“ (88 odgovarajućih rezidualnih rizika), a na
trećem mjestu je „primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi“ (81 rezidualni
rizik koji je povezan sa ovim osnovnim rizikom).
Posmatrajući osnovne rizike koji se odnose na obaveze, zabrane i ograničenja predviđene
Zakonom o sprječavanju korupcije, najčešće je identifikovan osnovni rizik „ugrožavanje službenog
lica kod otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta“, sa 13
odgovarajućih rezidualnih rizika.
Posmatrajući isključivo rezidualne rizike (ne uzimajući u obzir kojoj grupi osnovnih rizika
pripadaju), dobija se preciznija slika i uvid u to u kojoj mjeri su organi analizirali i uključili u plan
integriteta obaveze iz Zakona o sprječavanju korupcije. Ukupno deset organa je kroz plan
integriteta identifikovalo kao (rezidualni) rizik nepodnošenje izvještaja o prihodima i imovini
javnih funkcionera, dok je osam organa kao rizik identifikovalo neprijavljivanje podataka o
sponzorstvima i donacijama. Deset organa je u plan integriteta uključilo rizik od primanja poklona
(javnih funkcionera) suprotno odredbama Zakona o sprječavanju korupcije.
Sedam organa je kroz mjere za smanjenje rizika planiralo da odredi lice za prijem i postupanje po
prijavi zviždača, i u izvještajnom periodu su realizovali ovu mjeru. Drugi organi, koji su već bili
odredili to lice, planirali su obuku za službenike za obradu i analizu prijava, ili su predvidjeli izradu
internog uputstva za evidenciju prijava korupcije unutar institucije i postupanje po prijavama, kao
i zaštitu identiteta lica koje je podnijelo prijavu.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u nezavisnim i regulatornim organima:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 99 19,68%
2. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 88 17,50%
3. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
81 16,10%
4. Sukob interesa 80 15,90%
5. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
70 13,92%
6. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje
53 10,54%
7. Curenje informacija / Odavanje tajnih podataka 51 10,14%
8. Narušavanje principa transparentnosti 47 9,34%
9. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
45 8,95%
10. Ugrožavanje zaštite podataka 44 8,75%
144
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Za približno jednak broj rizika ocijenjeno je da su nakon godinu dana smanjenog ili
nepromijenjenog intenziteta: za 234 odnosno 238 rezidualnih rizika (46,3% odnosno 47,1% rizika)
ocijenjeno je da su se smanjili odnosno ostali na istom nivou. Za ukupno 16 rizika (3,2%)
izviješteno je da su povećanog intenziteta, dok za 17 rizika (3,4%) nije na adekvatan način unijet
trenutni status rizika.
Grafikon 94: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta nezavisnih i regulatornih organa
Uopšteno gledajući, za relativno mali broj rizika je izviješteno da je povećanog intenziteta. Tri
organa su izvijestila da se intenzitet svih rizika u instituciji smanjio nakon prve godine sprovođenja
plana integriteta, a dva organa su procijenila da su svi rizici ostali na istom nivou.
Grafikon 95: Promjena intenziteta rizika u nezavisnim i regulatornim organima (po oblastima rizika)
3%
47%46%
4%
Promjena intenziteta rizika u planovima integritetanezavisnih i regulatornih organa
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećaoProcenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivouProcenat rizika čiji se intenzitetsmanjioProcenat rizika o čijem statusunije izviješteno
4
1
3
8
46
4
2
35
43
62
46
45
10
6
26
41
56
50
2
2
2
4
7
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u nezavisnim i regulatornim organima (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
145
U oblasti rizika koja se odnosi na rukovođenje i upravljanje, a u kojoj je postignuta najveća
uspješnost realizacije mjera, ni za jedan rizik nije izviješteno da je povećanog intenziteta, dok je
najviše takvih rizika, ukupno osam, u oblasti kadrovske politike. Imajući u vidu da je za oblast
čuvanja i bezbjednosti podataka i dokumenata karakterističan najniži nivo realizacije mjera,
logično je što je udio smanjenih rizika u ovoj oblasti (oko 42%) nešto manji u odnosu na ostale
opšte oblasti rizika. U posebnim oblastima rizika uglavnom preovladavaju rizici čiji se intenzitet
smanjio nakon prve godine sprovođenja planiranih mjera.
Rizici čiji se intenzitet povećao najčešće se odnose na mogućnost primanja poklona i druge
protivzakonite koristi, neevidentiranje primljenih poklona i njihove vrijednosti, mogućnost
nastanka sukoba interesa prilikom donošenja odluka i sprovođenja zakonskih procedura,
nedostatak procedura o radu, nedovoljnu IT bezbjednost podataka, kao i povrede etičkih
standarda i pravila ponašanja zaposlenih usljed nedostatka obuka o etici i integritetu.
Treba imati u vidu da je za gotovo svaki od ovih rizika označeno da su povećanog intenziteta kao
direktna posljedica nerealizovanih mjera koje su planirane za savladavanje tih rizika. U nekim od
izvještaja je za sve nerealizovane mjere neophodno unošen simbol kojim se označava uvećanje
odgovarajućeg rizika, pa je upitno da li je trenutni status rizika procijenjen na adekvatan način.
Ostali nalazi i preporuke
Veliki broj organa u ovom sistemu je kroz posebne oblasti rizika u planu integriteta obuhvatio
specifične poslove iz svoje nadležnosti. Određeni broj organa je detaljno razradio rizike i mjere u
ovim oblastima. Svega dva organa nijesu analizirala posebne oblasti rizika, pa se preporučuje tim
organima da to urade prilikom ažuriranja ili donošenja novog plana integriteta. Isto se
preporučuje i organima koji su u posebne oblasti uključili samo „Slobodan pristup informacijama“
i/ili „Odnose s javnošću“.
Veliki dio organa je bio obveznik donošenja plana integriteta i po prethodnom zakonskom osnovu
(shodno obavezi iz člana 68 Zakona o državnim službenicima i namještenicima), pa ti organi
posjeduju određeno znanje i iskustvo u izradi, sprovođenju i praćenju plana integriteta. Ovi organi
su u najvećem broju slučajeva unaprijedili svoj plan integriteta i uskladili ga sa Pravilima za
pripremu i donošenje plana integriteta. Istovremeno, jedan dio planova karakterišu isti nedostaci
koji su postojali u planovima iz prethodnih godina.
Planove integriteta u ovoj grupi organa karakterišu slični tehničko-formalni nedostaci kao kod
ostalih planova, ali su ti nedostaci prisutni u manjoj mjeri. Oni uključuju: objedinjavanje velikog
broja rezidualnih rizika i vršenje procjene intenziteta te grupe rizika, nedovoljno precizno
definisane odgovorne osobe za realizaciju mjera (u nekim slučajevima su to „svi zaposleni“ iako
se radi o konkretnim mjerama, karakterističnim za određena radna mjesta), nedovoljno konkretni
rezidualni rizici (koji su ponegdje definisani u formi faktora rizika), ili potpuni izostanak neke od
bitnih kategorija u tabeli plana integriteta (npr. rokovi za realizaciju i rezidualni rizici, a u jednom
146
planu nedostaju i mjere i odgovorne osobe). Tabela jednog plana integriteta sadrži kolonu
„Faktori rizika“, po jednoj od metodologija izrade plana integriteta koja je bila u upotrebi u
ranijem periodu i koja nije u skladu sa Pravilima za pripremu i izradu plana integriteta.
U izvještajima o sprovođenju planova integriteta takođe je prisutno manje nedostataka u odnosu
na druge grupe organa. Za četiri izvještaja je karakteristično navođenje sumarnih ocjena
realizacije većeg broja mjera, umjesto pojedinačnog ocjenjivanja svake mjere. U ovim izvještajima
je posebno uočeno da za veliki broj mjera izostaje i opis realizacije. U dva izvještaja nije unijeta
ocjena realizacije ni za jednu mjeru, a u jednom od ta dva izvještaja se opisi realizacije mjera često
ne podudaraju sa planiranom mjerom za koju se izvještava.
Tri organa vlasti su simbole kojima se označava eventualna promjena intenziteta rizika unosila za
svaku mjeru umjesto za svaki rezidualni rizik. Često je u tim, ali i drugim izvještajima, označavano
da su se rizici neophodno povećali ako su odgovarajuće mjere ostale nerealizovane, ili da su se
rizici smanjili ako su mjere realizovane, vjerovatno ne uzimajući u obzir prethodno procijenjeni
intenzitet rizika, niti druge faktore koji su u određenoj mjeri mogli uticati na promjenu visine
rizika.
***
U cilju daljeg jačanja integriteta nezavisnih i regulatornih tijela preporučuje se uvođenje mjera u
planovima integriteta koje se odnose na:
Zaštitu službenih lica kod otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede
integriteta
Sprovođenje obuka za službenike za obradu i analizu prijava, kao i postupanje po
prijavama zviždača i narušavanje zaštite identiteta i prava zviždača
Smanjenje mogućnosti diskrecionih ovlašćenja prilikom odlučivanja
Efikasnije čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Rizike čiji se intenzitet povećao a koji se odnose na mogućnost primanja poklona i druge
protivzakonite koristi, neevidentiranje primljenih poklona i njihove vrijednosti,
mogućnost nastanka sukoba interesa prilikom donošenja odluka i sprovođenja zakonskih
procedura, nedostatak procedura o radu, nedovoljnu IT bezbjednost podataka, kao i
povrede etičkih standarda i pravila ponašanja zaposlenih usljed nedostatka obuka o etici
i integritetu.
Preporučuje se razmatranje i procjena rizika koji se odnose na nedostatak kolektivnog
liderstva, efikasnog upravljanja i transparentnosti; ograničene administrativne i stručne
kapacitete, jačanje saradnje sa relevantnim subjektima u društvu itd.
Preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz plana integriteta unose konkretni,
kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera. Takođe, potrebno je da mjere sadrže i
indikatore uspjeha kako bi se mogao pratiti napredak u realizaciji mjera iz godine u
godinu.
147
U dijelu posebnih oblasti rizika kod određenih organa učestalo je ponavljanje iste mjere
za više rezidualnih rizika, pa se preporučuje razmatranje svakog od identifikovanih rizika i
planiranje mjera koje mogu biti djelotvorne u njihovom savladavanju.
148
VI. Jedinice lokalne samouprave (opštine, Prijestonica, Glavni grad i
gradske opštine)
Članom 3 Zakona o sprječavanju korupcije definisani su organi vlasti koji su u obavezi da usvoje
plan integriteta, i oni uključuju i sve organe lokalne samouprave i organe lokalne uprave. Imajući
u vidu tadašnji predlog izmjena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi, kojim je u članu 91đ
previđeno usvajanje plana integriteta na nivou jedinica lokalne samouprave, te uzimajući u obzir
razloge cjelishodnosti, Agencija je početkom 2016. godine obavijestila sve opštine, Prijestonicu i
Glavni grad da je na nivou jedinice lokalne samouprave potrebno donijeti jedan plan integriteta,
koji sadrži procjenu rizika organa lokalne samouprave i organa lokalne uprave, kao i posebnih i
stručnih službi.
U skladu sa tim, sve jedinice lokalne samouprave (21 opština, Prijestonica Cetinje, Glavni grad
Podgorica i dvije gradske opštine) donijele su 2016. godine plan integriteta kojim su obuhvaćeni
svi organi lokalne uprave i samouprave, a naredne godine dostavile su Agenciji izvještaj o
sprovođenju plana integriteta. Radi se o obimnim dokumentima, koji sadrže posebno iskazane
rizike i mjere za svaki sekretarijat, direkciju, upravu i agenciju koji su odlukama o organizaciji i
načinu rada lokalne uprave opština definisani kao organi lokalne uprave. Osim organa lokalne
uprave, planom integriteta Opštine Herceg Novi obuhvaćena je i Agencija za razvoj i zaštitu
Orjena (koja nije agencija u smislu Zakona o lokalnoj samoupravi, pa samim tim ni organ lokalne
uprave). Veliki broj planova sadrži i posebne oblasti rizika koje se odnose na stručne službe
skupštine, predsjednika opštine, menadžera i glavnog administratora.
Grafikon 96: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u jedinicama lokalne
samouprave
23
20
5
10
15
20
25
Opštine Gradske opštine
Planovi integriteta i izvještaji o njihovom sprovođenju - jedinice lokalne samouprave
Usvojen plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju Nije usvojen plan integriteta
149
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Jedinice lokalne samouprave su bile u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja o sprovođenju
planova integriteta izvijeste o statusu ukupno 1.762 rezidualna rizika i realizaciji 2.162 mjere za
smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera, izviješteno je da su 1.232 mjere realizovane (57%), 493 mjere djelimično
realizovane (22,8%), a 315 mjera ocijenjeno je kao nerealizovano (14,6%). Za 122 mjere (5,6%)
nije unijeta ocjena realizacije.
Grafikon 97: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta jedinica lokalne
samouprave
Ne računajući dvije gradske opštine, čiji planovi integriteta sadrže nešto manji broj mjera u
odnosu na opštine (Gradska opština Tuzi 33 mjere i Gradska opština Golubovci 44 mjere), broj
mjera u planovima integriteta opština kreće se od 59 u Opštini Plav do 151 u Opštini Mojkovac.
Plan integriteta Opštine Mojkovac specifičan je jer sadrži četiri opšte oblasti rizika posebno
izrađene i iskazane za svaki organ lokalne uprave, dok su u ostalim planovima ove četiri oblasti
rizika prikazane na nivou opštine i obuhvataju sve organe lokalne uprave i lokalne samouprave,
a kroz zasebna poglavlja obrađene su posebne oblasti rizika, odnosno rizici i mjere koji se odnose
na glavne nadležnosti konkretnog organa lokalne uprave, odnosno stručne ili posebne službe.
Posmatrajući po opštim oblastima rizika, najveći stepen realizacije ostvaren je u oblasti
„Rukovođenje i upravljanje“. Prema procjeni jedinica lokalne samouprave, 77,6% mjera u ovoj
oblasti uspješno je realizovano tokom 2016. godine. U oblasti „Planiranje i upravljanje
finansijama“ kao realizovano je ocijenjeno 61,8% mjera. Prema dostavljenim izvještajima,
realizovano je i nešto manje od polovine mjera (49%) planiranih u okviru oblasti „Kadrovska
politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, a najmanji udio mjera koje su ocijenjene
1232493
315122
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta jedinica lokalne samouprave
Broj mjera koje su ocijenjenekao realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao nerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacijenije ocijenjen
150
kao realizovane (34,7% mjera) zabilježen je u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i
dokumenata“. U posljednjim dvijema oblastima približno je jednak udio mjera koje prema
izvještajima nijesu realizovane – oko 21% svih mjera u tim oblastima, što se može vidjeti na
narednom grafikonu.
Slično kao i kod drugih organa vlasti, nešto veći udio nerealizovanih mjera zabilježen je u oblasti
„Odnosu s javnošću“. Ostale oblasti rizika uglavnom se odnose na organe lokalne uprave, kao i
na službe u okviru opština.
Grafikon 98: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta jedinica lokalne
samouprave
Na narednom grafikonu predstavljen je nivo realizacije mjera po organima lokalne uprave. Radi
bolje preglednosti, na grafiku nijesu prikazane mjere čiji stepen realizacije nije ocijenjen.
Od sekretarijata, najveći procenat realizovanih mjera ostvaren je u sekretarijatima za prostorno
planiranje, održivi razvoj i zaštitu životne sredine i sekretarijatima za finansije, ekonomski razvoj
i lokalne prihode. U prosjeku su u ovim sekretarijatima realizovane dvije trećine mjera. Veliki je
broj realizovanih mjera i u sekretarijatima za opštu/lokalnu upravu i društvene djelatnosti i
sekretarijatima za komunalno-stambene djelatnosti i saobraćaj (više od 60% mjera, ne računajući
mjere za koje nije navedena ocjena realizacije). Najmanji broj realizovanih mjera je u
sekretarijatima za inspekcijske poslove (dvije realizovane mjere i deset djelimično realizovanih
mjera), sekretarijatima za poljoprivredu, vodoprivredu i ruralni razvoj (dvije realizovane i šest
djelimično realizovanih mjera) i sekretarijatima za razvoj preduzetništva (pet realizovanih, dvije
djelimično realizovane i tri nerealizovane mjere).
Kada su u pitanju direkcije, uprave, biroi, agencije i centri, najviše realizovanih mjera zabilježeno
je u direkcijama za uređenje prostora, izgradnju, investicije i razvoj (oko 68% mjera) i centrima za
641
13
12
42
131
199
194
273
2
44
49
97
28
148
1
7
26
21
88
24
75
1
9
11
22
4
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta jedinica lokalne samouprave
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
151
informacioni sistem (67%). U direkcijama za imovinu realizovano je 54% mjera, a u upravama za
naplatu lokalnih javnih prihoda oko 44% mjera.
Od stručnih službi, najviše mjera realizovano je u službama predsjednika jedinice lokalne
samouprave (ukupno 52 mjere, odnosno 79% svih mjera koje se odnose na tu službe) i službama
menadžera (72% mjera). Najmanji stepen realizacije mjera karakterističan je za službe za
skupštinske poslove: 23 mjere su realizovane (40%), 18 je djelimično realizovano, a 17 mjera nije
realizovano u prvoj godini sprovođenja plana integriteta.
Kada su u pitanju posebne službe, najveći stepen realizacije mjera ostvaren je u službama zaštite
imovine i lica. Realizovano je ukupno 46 mjera u ovim službama (oko 77% mjera), dok prema
dostavljenim izvještajima svega 4 mjere nijesu realizovane. U službama komunalne policije
realizovano je oko 62% mjera, a nešto manji udio mjera realizovan je u službama za unutrašnju
reviziju i službama za zajedničke odnose i informacione sisteme (oko 57% u objema grupama
službi), s tim što je u prvoj od ove dvije grupe službi značajno veći broj nerealizovanih mjera.
Grafikon 99: Nivo realizacije mjera u planovima integriteta jedinica lokalne samouprave po organima
lokalne uprave i posebnim i stručnim službama
20
12
31
46
24
18
19
23
52
12
13
26
12
2
2
5
17
21
35
98
111
152
11
8
10
10
8
5
9
18
11
1
4
2
14
9
10
6
2
4
8
16
35
35
57
9
1
13
4
7
2
4
17
3
2
4
8
6
3
7
4
7
13
21
35
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale službe, odjeljenja, biroi i centri
Službe za zajedničke odnose i informacione sisteme
Službe za unutrašnju reviziju
Službe zaštite imovine i lica
Službe komunalne policije
Službe menadžera
Službe glavnog administratora
Službe za skupštinske poslove
Službe predsjednika opštine / gradonačelnika
Agencije
Centri za informacioni sistem
Direkcije za uređenje prostora, izgradnju, investicije i razvoj
Direkcije za imovinu
Uprave za naplatu lokalnih javnih prihoda
Sekretarijati za inspekcijske poslove
Sekretarijati za poljoprivredu, vodoprivredu i ruralni razvoj
Sekretarijati za razvoj preduzetništva
Sekretarijati za imovinu, zaštitu imovine i imovinsko-pravne poslove
Sekretarijati za komunalno-stambene djelatnosti i saobraćaj
Sekretarijati za kulturu, mlade, sport, društvene djelatnosti i…
Sekretarijati za prostorno planiranje, održivi razvoj i zaštitu životne…
Sekretarijati za finansije, ekonomski razvoj i lokalne prihode
Sekretarijati za opštu/lokalnu upravu i društvene djelatnosti
Nivo realizacije mjera po organima lokalne uprave u planovima integriteta jedinica lokalne samouprave
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
152
Prema izvještaju jedne opštine, neke od prvobitno predloženih mjera pokazale su se kao
neadekvatne, iz kog razloga nijesu ni sprovedene, što će biti revidirano ažuriranjem plana
integriteta. Kako je navedeno u tom izvještaju, u narednom periodu usmjeriće se pažnja na
realizaciju preostalih nerealizovanih mjera, kao i preispitivanje adekvatnosti prvobitno usvojenih
mjera, što će biti stalan zadatak menadžera integriteta kao i svih zaposlenih u opštini.
Među mjerama koje su u izvještajima ocijenjene kao realizovane najčešće su mjere koje su
kontinuirane prirode, kao što su:
- edukacija zaposlenih (međutim, mjere su često djelimično realizovane ili nerealizovane u
slučajevima kada se radi o edukaciji u nekoj specifičnoj oblasti);
- unapređenje transparentnosti (takođe često djelimično realizovano) i unapređenje
informisanosti građana;
- ažuriranje internet stranice, ažuriranje baza podataka, objavljivanje poziva za javne rasprave;
- vršenje kontrola rada (obezbjeđivanje kontinuiranog nadzora);
- adekvatno planiranje budžeta i kontinuirano praćenje dinamike trošenja budžetskih sredstava
shodno planu (s tim što u pojedinim slučajevima mjera „Usvojiti proceduru kontinuiranog
praćenja dinamike i trošenja budžetskih sredstava“ nije realizovana);
ali i mjere koje se odnose na donošenje raznih planova i programa, praćenje i izvještavanje o
stepenu realizacije tih planova i programa, kao i određivanje lica za prijem i postupanje po prijavi
zviždača, što je realizovano u svim jedinicama lokalne samouprave.
Mjere koje su ocijenjene kao nerealizovane uglavnom se odnose na:
- unapređenje IT sistema i uspostavljanje adekvatnih softverskih rješenja;
- vršenje analize da li su mjere fizičke i tehničke bezbjednosti efikasne i primjenjive, kao i
obezbjeđivanje uslova za fizičko obezbjeđenje imovine (nešto veći broj nerealizovanih mjera
u ovim dvijema grupama aktivnosti je glavni uzrok niskog stepena realizacije mjera u oblasti
rizika „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“, što je prikazano na jednom od
prethodnih grafika);
- donošenje i objavljivanje internih procedura (interno uputstvo za evidenciju prijava korupcije
unutar institucije i postupanje po prijavama, kao i zaštitu identiteta lica koje je podnijelo
prijavu; interna procedura o upravljanu dugom i konsolidovanim računom trezora; interna
procedura za izradu planskih dokumenata; interna procedura o načinu zaštite podataka;
interna akta kojim se reguliše proces izvršavanja budžetskih obaveza; pravilnik o načinu
vođenja registra sponzorstava i donacija i sadržini izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama), mada je određeni broj procedura usvojen tokom 2016. godine, kako je navedeno
u dostavljenim izvještajima (interna procedura za postupanje organa lokalne uprave po
prijemu žalbe, interne procedure o sprovođenju javnih nabavki i dr);
- zapošljavanje kadra sa odgovarajućom kvalifikacijom i popunjavanje sistematizovanih radnih
mjesta u određenim organizacionim jedinicama;
153
- vršenje procjene potrebnog kadra za efikasno sprovođenje poslova iz nadležnosti opštine,
izrada i usvajanje plana stručnog usavršavanja;
- uspostavljanje internog registra važećih lokalnih propisa, i dr.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Oko 77% rizika u jedinicama lokalne samouprave srednjeg je intenziteta, 13% visokog intenziteta,
a oko 10% rizika je niskog intenziteta.
Grafikon 100: Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta jedinica lokalne samouprave
Prosječni intenzitet rizika u jedinicama lokalne samouprave je 32,78 na skali 1-100, s tim što se
intenzitet rizika značajno razlikuje među opštinama, ali i među organima lokalne uprave u okviru
iste opštine.
Najveći prosječni intenzitet rizika je u planovima integriteta Glavnog grada Podgorica (55,5 na
skali 1-100), Gradske opštine Golubovci (47,7) i Opštine Plužine (47,4), a najmanji u planovima
integriteta Opštine Pljevlja (20,5), Opštine Mojkovac (21,1) i Gradske opštine Tuzi (23,7). Ovo ne
znači neophodno da su u prvoj grupi opština najveći a u drugoj najmanji rizici, već je različiti
intenzitet vjerovatno u velikoj mjeri rezultat drugačijeg tumačenja metodologije procjene rizika,
računanja intenziteta rizika i korišćenja matrice rizika, odnosno temperaturne mape koja je
definisana u Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta.
Najviše rezidualnih rizika u opštim oblastima rizika je identifikovano u „Kadrovskoj politici,
etičnom i profesionalnom ponašanju zaposlenih“, a najmanje u oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka i dokumenata“. Kao što se iz narednog grafika može vidjeti, najviše rizika visokog
intenziteta je u „Kadrovskoj politici“, a ovu oblast karakteriše i prilično visok prosječni intenzitet
10%
77%
13%
Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta jedinica lokalne samouprave
Rizici niskog intenziteta
Rizici srednjeg intenziteta
Rizici visokog intenziteta
154
rizika – 36,64 na skali od 1 do 100, što je više od ostalih opštih oblasti rizika, kao i od većine
posebnih oblasti rizika u planovima integriteta opština.
Grafikon 101: Broj i struktura rezidualnih rizika po opštim oblastima rizika u planovima integriteta jedinica
lokalne samouprave
Posebne oblasti rizika u planovima integriteta najčešće su obrađene kroz posebna poglavlja koja
su u potpunosti posvećena pojedinačnim organima lokalne uprave i lokalne samouprave, kao i
posebnim i stručnim službama, pa su u okviru tih poglavlja obrađene sve oblasti rizika koje se
odnose na određeni organ ili službu.
Kad su u pitanju sekretarijati, najveći broj rizika odnosi se na: sekretarijate za opštu/lokalnu
upravu i društvene djelatnosti (230 rezidualnih rizika u ukupno 19 planova tj. opština),
sekretarijate za finansije, ekonomski razvoj i lokalne prihode (136 rizika u 21 opštini),
sekretarijate za prostorno planiranje, održivi razvoj i zaštitu životne sredine (128 rizika u 19
opština) i sekretarijate za kulturu, mlade, sport, društvene djelatnosti i socijalno staranje (46
rizika u 9 opština).
Planovi sadrže i posebna poglavlja koja se odnose na uprave, direkcije, biroe, centre i agencije.
Ukupno je u direkcijama za imovinu u deset opština identifikovano 36 rezidualnih rizika, u
upravama za naplatu lokalnih javnih prihoda u devet opština 23 rizika, u centrima za informacioni
sistem, koje je u plan uključilo pet opština, 17 rizika, a u direkcijama za uređenje prostora,
izgradnju, investicije i razvoj 14 rizika, u planovima pet jedinica lokalne samouprave.
Rizici u organima lokalne samouprave (predsjednik opštine i skupština) analizirani su u većini
planova integriteta, bilo kroz odgovarajuća poglavlja u posebnim oblastima ili, u manjem broju
planova, u okviru opšte oblasti „Rukovođenje i upravljanje“. Identifikovano je ukupno 87 rizika
koji se odnose na predsjednika opštine ili gradonačelnika, odnosno na odgovarajuću stručnu
službu. Ukupno 17 jedinica lokalne samouprave uključilo je u plan integriteta poglavlje koje sadrži
pomenute rizike, dok je 15 jedinica lokalne samouprave analiziralo rizike u službama za
skupštinske poslove i ubuhvatilo ih odgovarajućim poglavljima plana integriteta. Ukupno je
155
identifikovano 30 rizika, uglavnom srednjeg intenziteta, koji se odnose na stručnu službu
skupštine opštine.
Službu glavnog administratora posebno je obradilo 16 opština, kao i Prijestonica i Glavni grad, i
prepoznata su ukupno 34 rizika u tim poglavljima planova integriteta. Takođe, osam jedinica
lokalne samouprave prepoznalo je i prikazalo rizike koji postoje u službama menadžera opštine
(odnosno Prijestonice ili Glavnog grada) kroz odgovarajuće poglavlje plana (ukupno 24 rizika).
Kada su druge službe u pitanju, komunalna policija i odgovarajućih 50 rezidualnih rizika uključeni
su u 18 planova integriteta. Služba za unutrašnju reviziju je posebno poglavlje u 12 planova
integriteta, a ukupno su prepoznata 54 rizika. Ove dvije službe, posebno službu komunalne
policije, karakterišu rizici višeg intenziteta u odnosu na većinu drugih službi i organa lokalne
uprave u planovima integriteta opština. U službama zaštite imovine i lica (obuhvaćene planovima
dvadeset dviju opština) identifikovano je ukupno 46 rezidualnih rizika, a u službama za zajedničke
odnose i informacione sisteme (u planovima osam opština) prepoznata su ukupno 24 rizika.
Grafikon 102: Struktura rezidualnih rizika po organima lokalne uprave u planovima integriteta jedinica
lokalne samouprave
156
Najzastupljeniji osnovni rizik u planovima integriteta jedinica lokalne samouprave je
„nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova“. Više
od 30% rezidualnih rizika (536 od 1760) se može dovesti u vezu sa tim osnovnim rizikom. Iz
planova integriteta se može uočiti da su opštine ovaj rizik u najvećoj mjeri prepoznavale u
posebnim oblastima rizika, odnosno kao najčešći rizik u organima lokalne uprave.
Među učestalim osnovnim rizicima su i „nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj“ (335
odgovarajućih rezidualnih rizika), „narušavanje integriteta institucije i zaposlenih“ (253 rizika),
kao i rizici koji se odnose na zloupotrebu službenog položaja ili javne funkcije, uključujući i
zloupotrebe korišćenja službenih vozila ili finansijskih ovlašćenja (ukupno 246 odgovarajućih
rezidualnih rizika).
Osnovni rizik „neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji“ identifikovan je i
konkretizovan kroz 99 rezidualnih rizika, dok se 33 rezidualna rizika odnose na „ugrožavanje
službenog lica kod otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta“.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u lokalnoj samoupravi:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
536 30,45%
2. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj 335 19,03%
3. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 253 14,38%
4. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja / Zloupotreba korišćenja službenih vozila / Zloupotreba finansijskih ovlašćenja
246 13,98%
5. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
193 10,97%
6. Narušavanje principa transparentnosti 185 10,51%
7. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje / Neetično i neprofesionalno ponašanje prema strankama u postupku i korisnicima usluga
150 8,52%
8. Sukob interesa 129 7,33%
9. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 99 5,63%
10. Curenje informacija / Odavanje tajnih podataka 88 5,00%
157
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Od ukupnog broja rizika identifikovanih u planovima integriteta jedinica lokalne uprave, za
najveći broj rizika – ukupno 863 (49%), izviješteno je da su se nakon godinu dana smanjili u
odnosu na inicijalnu procjenu. Istovremeno, za 90 rizika (5,1%), ocijenjeno je u dostavljenim
izvještajima da su povećanog intenziteta, a za 630 rizika (35,8%) izviješteno je da su ostali na
istom nivou. Za svaki deseti rizik (ukupno 179 rizika) nije na adekvatan način određen trenutni
status, odnosno eventualna promjena intenziteta rizika.
Grafikon 103: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta jedinica lokalne samouprave
U svakom od 25 dostavljenih izvještaja navedeno je da se određeni broj rizika smanjio, a 24 od
25 opština je ocijenilo da je najmanje jedan rizik ostao na istom nivou. Ukupno trinaest jedinica
lokalne samouprave ocijenilo je da je određeni broj rizika povećanog intenziteta u odnosu na
prethodu procjenu, mada to uglavnom ne predstavlja više od 10 rizika po opštini. Vrlo je česta
situacija da je promjena intenziteta rizika označavana kao direktna posljedica realizacije mjera,
pa je za rizike nužno označeno da su smanjeni ako su odgovarajuće mjere realizovane, ili da su
ostali na istom nivou ili povećani, ako su mjere djelimično realizovane odnosno nerealizovane.
Ovo je u određenoj mjeri vidljivo i na grafikonu koji prikazuje promjenu intenziteta rizika po
organima lokalne uprave.
Grafikon koji prikazuje status rizika po oblastima rizika, međutim, ne odslikava u potpunosti
veliku razliku u nivoima realizacije mjera koja je ranije konstatovana između opštih oblasti rizika.
5%
36%
49%
10%
Promjena intenziteta rizika u planovima integritetajedinica lokalne samouprave
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
158
Grafikon 104: Promjena intenziteta rizika u jedinicama lokalne samouprave (po oblastima rizika)
Grafikon 105: Promjena intenziteta rizika u jedinicama lokalne samouprave (po organima lokalne
uprave)
47
5
8
16
14
364
6
2
34
37
111
76
485
9
5
38
70
140
116
101
3
11
39
25
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u jedinicama lokalne samouprave (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
6
9
11
4
1
314
9
2511
1321
2810
1622
221
85
159
43
213
724
4747
66
239
3222
199
148
50
47
1310
12
713
1124
6381
104
4
32
4
142
52
84
32
155
31
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale službe, odjeljenja, biroi i centriSlužbe za zajedničke odnose i informacione sisteme
Službe za unutrašnju revizijuSlužbe zaštite imovine i lica
Službe komunalne policijeSlužbe menadžera
Službe glavnog administratoraSlužbe za skupštinske poslove
Službe predsjednika opštine / gradonačelnikaAgencije
Centri za informacioni sistemDirekcije za uređenje prostora, izgradnju, investicije i razvoj
Direkcije za imovinuUprave za naplatu lokalnih javnih prihoda
Sekretarijati za inspekcijske posloveSekretarijati za poljoprivredu, vodoprivredu i ruralni razvoj
Sekretarijati za razvoj preduzetništvaSekretarijati za imovinu, zaštitu imovine i imovinsko-pravne poslove
Sekretarijati za komunalno-stambene djelatnosti i saobraćajSekretarijati za kulturu, mlade, sport, društvene djelatnosti i…
Sekretarijati za prostorno planiranje, održivi razvoj i zaštitu…Sekretarijati za finansije, ekonomski razvoj i lokalne prihode
Sekretarijati za opštu/lokalnu upravu i društvene djelatnosti
Promjena intenziteta rizika u jedinicama lokalne samopurave (po organima lokalne uprave)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
159
Iako najmanje rizika smanjenog intenziteta ima u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“, (što
je bilo očekivano imajući u vidu relativno nizak nivo realizacije mjera u toj oblasti rizika), najviše
rizika smanjenog intenziteta je u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ (55% svih rizika u
toj oblasti), dok je u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“, koju karakteriše navjeća uspješnost
sprovođenja mjera, za svega polovinu rizika označeno da su se nakon godinu dana smanjili. Ovo
može ukazati da su mjere u ovoj oblasti bile manje efikasne u odnosu na mjere u ostalim
oblastima rizika, pa bi trebalo razmotriti revidiranje mjera u ovoj oblasti. U svakom slučaju, razlike
između četiri opšte oblasti rizika, kada je u pitanju promjena intenziteta identifikovanih rizika,
nijesu značajne, posebno u poređenju sa razlikama u stepenu uspješnosti sprovođenja mjera za
savladavanje rizika. Takođe, u svim oblastima je približno je jednak udio rizika čiji se rizik nakon
godinu dana povećao (između 6% i 7% rizika u svakoj od opštih oblasti).
Kada je u pitanju status rizika u sekretarijatima, jedino je u sekretarijatima za finansije, ekonomski
razvoj i lokalne prihode zabilježen nešto veći broj rizika čiji se intenzitet povećao (14 rizika ili 9,9%
svih rizika identifikovanih u ovoj grupi sekretarijata, ne računajući rizike za koje nije na adekvatan
način unijet trenutni status). Ocijenjeno je i da se povećao intenzitet 9 rizika u sekretarijatima za
opštu/lokalnu upravu i društvene djelatnosti (5% svih rizika). U svim sekretarijatima ipak
preovladavaju rizici smanjenog intenziteta. Najviše ovakvih rizika je u sekretarijatima za razvoj
preduzetništva (77% svih rizika u tim sekretarijatima, iako je realizovana samo polovina
planiranih mjera), zatim u sekretarijatima za komunalno-stambene djelatnosti i saobraćaj (61%
rizika) i sekretarijatima za opštu/lokalnu upravu i društvene djelatnosti (58%).
Od uprava, direkcija, centara i agencija, najveći udio rizika smanjenog intenziteta zabilježen je u
direkcijama za uređenje prostora, izgradnju, investicije i razvoj. U prosjeku je 50% rizika u ovim
direkcijama smanjeno nakon prve godine sprovođenja plana integriteta. Najmanji udio
smanjenih rizika je u centrima za informacioni sistem (33%), dok je intenzitet preostalih rizika u
ovoj grupi organa ostao na istom nivou, i pored toga što centre za informacioni sistem karakteriše
visok nivo realizacije mjera.
Kada su u pitanju stručne službe, promjena statusa rizika u velikoj mjeri odgovara nivou
uspješnosti realizacije planiranih mjera, pa je ocijenjeno da se intenzitet najviše rizika smanjio u
stručnim službama predsjednika opštine, odnosno gradonačelnika. Naime, za 69% rizika
ocijenjeno je da smanjenog intenziteta (ne računajući rizike o čijem statusu nije izviješteno), što
odslikava visok nivou realizacije mjera u ovim službama (realizovano 79% planiranih mjera), koji
je predstavljen u prvom dijelu analize. Ocijenjeno je da je 45% rizika u službama menadžera i 41%
rizika u službama glavnog administratora smanjenog intenziteta u odnosu na prethodnu godinu
(poređenja radi, 72% mjera realizovano je u prvoj grupi službi, a 59% u drugoj). Kada su u pitanju
službe za skupštinske poslove, za svaki četvrti rizik je izviješteno da je smanjenog intenziteta
(26%), dok je za preostale rizike izviješteno da su ostali na istom nivou, što je u skladu sa nalazima
o realizacjii mjera, imajući u vidu da je u ovoj grupi službi zabilježen velik broj nerealizovanih
mjera (17 od ukupno 58 mjera o čijoj realizaciji je izviješteno).
160
Od posebnih službi, najviše rizika čiji je intenzitet smanjen zabilježeno je u službama za unutrašnju
reviziju. Oko 59% svih rizika u ovim službama označeno je simbolom za smanjeni intenzitet, ali je
zabilježeno i 9 povećanih rizika, što čini 16% svih rizika u ovoj grupi službi, i predstavlja direktnu
posljedicu relativno niskog stepena realizacije mjera u ovim službama (svaka četvrta mjera je
nerealizovana). Kada su u pitanju ostale posebne službe, izviješteno je da je smanjenog
intenziteta oko 51% rizika u službama zaštite imovine i lica (nema rizika povećanog intenziteta),
45% rizika u službama za zajedničke odnose i informacione sisteme i 40% rizika u službama
komunalne policije (po jedan rizik je povećanog intenziteta u ovim dvijema grupama službi).
Ostali nalazi i preporuke
Jedna opština je u maju 2017. godine donijela novi plan integriteta za period 2017-2018. godine.
Plan je znatno unaprijeđen u odnosu na prethodnu verziju, sa većim brojem mjera za
savladavanje rizika i preciznim rokovima za realizaciju mjera.
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta treba
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u osam opština, što bi trebalo ispraviti prilikom ažuriranja plana integriteta.
Svim jedinicama lokalne samouprave sugerisano je da među članove radne grupe za pripremu i
izradu plana integriteta (prilikom izrade novog plana integriteta) uključe predstavnike svih organa
lokalne uprave, imajući u vidu da broj članova radne grupe nije ograničen, a da je planom
integriteta potrebno obuhvatiti sve organe lokalne uprave. Navedeno bi, između ostalog,
olakšalo menadžeru integriteta koordinaciju u procesima izrade, sprovođenja i izvještavanja o
sprovođenju plana integriteta. Nekoliko opština već je uspostavilo ovu praksu, pa njihove radne
grupe uključuju sve ili gotovo sve organe lokalne uprave, kao i posebne i stručne službe.
Planovi integriteta jedinica lokalne samouprave su obimni i sadrže veliki broj rizika i mjera,
naročito u posebnim oblastima rizika. Kada su opšte četiri oblasti rizika u pitanju, jedna opština
je procijenila rizike u nešto manjem broju radnih procesa u oblastima koje se odnose na
kadrovsku politiku, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih i čuvanje i bezbjednost podataka
i dokumenata, pa je toj opštini preporučeno da prilikom ažuriranja plana integriteta izvrše
procjenu rizika u većem broju radnih procesa ovim oblastima.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, svim organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i
mjere koje prodrazumijevaju kontinuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima, mada je
ovo u značajnoj mjeri već prisutno u analiziranim planovima integriteta. Agencija je preporučila
uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih funkcionera
(15 jedinica lokalne samouprave je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima
i donacijama (dvije jedinice lokalne samouprave) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili
javni funkcioneri (tri jedinice lokalne samouprave), obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i
161
postupanje po prijavama zviždača (četiri jedinice lokalne samouprave), kao i uvođenje mjera
kojima se podiže transparentnost trošenja sredstava i zapošljavanja tokom izborne kampanje,
kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih subjekata i
izbornih kampanja (sve jedinice lokalne samouprave).
Preporučuje se svim jedinicama lokalne samouprave da procijene rizik „Nepostojanje pravnog
akta kojim je utvrđena forma i sadržaj putnog naloga, odnosno uslovi i način korišćenja prevoznih
sredstava u svojini Opštine“ i eventualno planiraju mjeru „Donijeti pravilnik/odluku o uslovima i
načinu korišćenja službenih vozila u vlasništvu Opštine, kojim će biti definisan jedinstveni obrazac
putnog naloga na nivou opštine (za organe i javna preduzeća na području opštine), po uzoru na
Uredbu o uslovima i načinu korišćenja prevoznih sredstava u svojini Crne Gore“.
Procjena istog rizika se preporučuje i svim javnim preduzećima čiji je osnivač i većinski vlasnik
jedinica lokalne samouprave, kao i planiranje mjere „Donijeti pravilnik/odluku o uslovima i načinu
korišćenja službenih vozila u vlasništvu organa, kojim će se definisati obrazac putnog naloga na
isti način na koji je standardizovan na nivou opštine“.
***
Prilikom analize dostavljenih izvještaja o sprovođenju planova integriteta jedinica lokalne
samouprave, kod jednog broja izvještaja utvrđeni su određeni nedostaci u pogledu
neusklađenosti sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, pa su tim organima
upućene preporuke u cilju uklanjanja nedostataka.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta se u četiri slučaja u određenoj mjeri ne podudara sa
planom integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji
nijesu postojali u planu integriteta i obratno, o pojedinim rizicima i mjerama iz plana integriteta
nije izvještavano. Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu tabelu
kao plan integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
U izvještajima pet jedinica lokalne samouprave izostaju informacije o sprovođenju jednog dijela
mjera (ocjena realizacije mjere, opis preduzetih aktivnosti ili oboje), pa su one kroz preporuke
Agencije informisane da je prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju plana
integriteta potrebno za sve mjere iz plana integriteta navesti ocjenu i opis realizacije, dok je za
nerealizovane mjere potrebno navesti razloge zbog kojih mjere nijesu realizovane u planiranom
roku. Ukoliko o realizaciji određenih mjera nije izviješteno jer organi smatraju da te mjere nije
moguće sprovesti ili da nijesu primjenjive na instituciju, iste je moguće izmijeniti ili ukloniti iz
plana integriteta prilikom njegovog narednog ažuriranja. Takođe, potrebno je unositi posebnu
ocjenu realizacije za svaku mjeru, umjesto sumarne ocjene realizacije za veći broj mjera, kakva je
zastupljena u izvještajima osam jedinica lokalne samouprave.
Većinu izvještaja o sprovođenju plana integriteta opština karakterišu sadržajne i precizne
informacije o preduzetim aktivnostima, ali s obzirom na to da šest opština nije dovoljno
obrazložilo ocjenu realizacije svih mjera (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano),
162
njima je preporučeno navođenje što sadržajnijeg i preciznijeg opisa realizacije mjera u
izvještajima, kako bi iz samog opisa bilo jasno zbog čega je data određena ocjena realizacije, kao
i da bi se pružilo što više informacija koje bi usmjerile dalje sprovođenje plana integriteta i
njegovu eventualnu izmjenu.
Slično tome, u određenim djelovima jednog izvještaja, opis realizacije mjere ne može se dovesti
u vezu sa mjerom za koju se izvještava, pa se preporučuje da se preciznije navode informacije o
sprovođenju mjera ili da se razmotri izmjena ili uklanjanje određenih mjera ukoliko se zaključi da
one nijesu adekvatne.
Svim opštinama se preporučuje da prilikom opisa realizacije mjera iz plana integriteta unose
konkretne, kvantitativne pokazatelje ispunjenosti mjera, gdje je to moguće, što je veliki broj
opština učinio i prilikom prvog izvještavanja o sprovođenju plana integriteta. Na primjer, ukoliko
mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“, potrebno je navesti
broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi se mogao procijeniti
stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na instituciju, odnosno na
smanjenje ili eliminisanje identifikovanog rizika.
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta deset opština, simboli kojima se označava da li je
u izvještajnom periodu došlo do promjene intenziteta rezidualnog rizika (↑ ako se rizik povećao,
↓ ako se rizik smanjio i ↔ ako je rizik ostao na istom nivou) nijesu unošeni u odnosu na svaki
rezidualni rizik, kako je predviđeno Pravilima, već u odnosu na svaku mjeru za savladavanje rizika,
pa je ovo potrebno ispraviti prilikom podnošenja narednih izvještaja o sprovođenju plana
integriteta.
***
Svim jedinicama lokalne samouprave preporučeno je da prilikom izrade novog plana integriteta
procijene rezidualne rizike „Nepostojanje adekvatnog strateškog antikorupcijskog okvira na
lokalnom nivou“ i „Neadekvatno sprovođenje akcionog plana za borbu protiv korupcije na
lokalnom nivou i izvještavanje o istom“ i planiraju mjere kao što su „Usvojiti novi akcioni plan za
borbu protiv korupcije na lokalnom nivou, na osnovu modela koji je izradila Zajednica opština“ i
„Sačinjavati šestomjesečne izvještaje o realizaciji akcionog plana i objavljivati ih na internet
stranici jedinice lokalne samouprave“.
Imajući u vidu nešto niži procenat realizovanih mjera u službama za unutrašnju reviziju (oko 57%),
preporučuje se da se u narednom periodu pristupi popunjavanju sistematizovanih radnih mjesta
u ovim službama i unapređenju potrebnih kapaciteta, u cilju unapređenja nivoa integriteta i
obezbjeđenja kontinuiranih aktivnosti u oblasti unutrašnje revizije.
Preporučuje se i procjena rezidualnog rizika „Nedovoljna transparentnost nalaza iz izvještaja
komercijalnih revizorskih kuća“ i dodavanje mjera kao što je „Objavljivati u posebnoj rubrici na
internet stranici jedinice lokalne samouprave izvještaje komercijalnih revizorskih kuća o reviziji
završnih računa ili druge vrste revizorskih izvještaja“.
163
Preporučuje se da se izvrši procjena rizika u svim organima lokalne uprave (i prikaže kroz posebna
poglavlja plana integriteta), kao i u posebnim i stručnim službama, uključujući službu
predsjednika jedinice lokalne samouprave, službu za skupštinske poslove i službe menadžera i
glavnog administratora. Nije potrebno za svaki organ lokalne uprave posebno obrađivati četiri
opšte oblasti rizika, već je rizike u tim oblastima moguće analizirati na nivou opštine, dok je u
okviru poglavlja koja se odnose na organe lokalne uprave (ili službe) potrebno obraditi oblasti
rizika koje su specifične za taj organ, odnosno koje se odnose na njegove glavne nadležnosti.
Imajuću u vidu da su planovi integriteta jedinica lokalne samouprave u određenoj mjeri
međusobno slični, preporučuje se da se u narednom periodu posebna pažnja posveti detaljnoj
analizi rizika. Iako je sličnost planova integriteta u određenoj mjeri opravdana, potrebno je
dodatno procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje rizika efikasne i svrsishodne i da li su
rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na adekvatan način.
Među ostalim nedostacima koji su utvrđeni u manjem broju planova integriteta i koje bi trebalo
ispraviti prilikom ažuriranja plana integriteta su: neadekvatni nazivi oblasti rizika, nedovoljno
precizni i konkretni nazivi rezidualnih rizika, kao i nedostatak osnovnih rizika ili brojčane procjene
intenziteta rizika.
Prema Izvještaju Evropske komisije o Crnoj Gori za 2016. godinu, posebnu pažnju treba posvetiti
sprovođenju lokalnih planova za upravljanje otpadom, odvojenom prikupljanju otpada i
recikliranju, kao i jačanju finansijskih i administrativnih kapaciteta na lokalnom/opštinskom
nivou31, pa se preporučuje da ovi nalazi budu formulisani kroz odgovarajuće mjere u planovima
integriteta. U Izvještaju je takođe navedeno da sprovođenje Zakona o upravljanju otpadom mora
da se ojača, naročito u oblasti nezakonitog odlaganja otpada i privremenih lokacija za odlaganje32,
pa se preporučuje jedinicama lokalne samouprave da razmotre mogućnost da prilikom revizije
planova integriteta (procjene efikasnosti i efektivnosti planova integriteta), dopune planove
mjerama koje se odnose na kontrolnu i nadzornu funkciju opstina u ovoj oblasti odnosno na
monitoring i efikasnu implementaciju navedenog zakona, ukoliko je to primjenjivo.
***
U cilju daljeg jačanja integriteta preporučuje se uvođenje mjera u planovima integriteta koje se
odnose na savladavanje rizika u odnosu na:
Nepravilno i nezakonito poslovanje, ali i neekonomično i neefikasno upravljanje javnim
sredstvima;
Nepouzdano i nepotpuno izvještavanje;
Neadekvatno i neblagovremno reagovanje na promijenjene normativne okolonosti koje se
odnose na djelokrug rada jedinica lokalne samouprave;
31 Izvještaj Evropske komisije o Crnoj Gori za 2016. godinu, str. 89 32 Izvještaj Evropske komisije o Crnoj Gori za 2016. godinu, str. 89
164
Sistem upravljanja i raspolaganja imovinom (proces evidentiranja imovine, proces upravljanja,
raspolaganja, korišćenja, izdavanja, i proces izvještavanja, suprotno odredbama Zakona o
imovini, Uredbe o prodaji i davanju u zakup stvari u državnoj imovini, Zakona o lokalnoj
samoupravi i statutima opština);
Zapošljavanje lica po ugovoru o djelu na sistematizovana radna mjesta duži vremenski period;
Sistem obračuna i isplate zarada i ostalih primanja zaposlenih suprotno odredbama Zakona o
zaradama u javnom sektoru;
Donošenje internih akata koji regulišu procese u instituciji/organu kao i prava, obaveze i
odgovornosti zaposlenih;
Netransparentno donošenje budžeta, centralizovanje stavki kako bi se sredstva trošila
netransparentno, tj. neprikazivanje potrošnje po organima;
Sačinjavanje izvještaja o budžetskoj potrošnji, na način da se jasno prikaže potrošnja po
organima, tj. potrošačkim jedinicama opština, sa iskazivanjem na šta je novac utrošen,
odnosno šta je ostvareno za utrošeni novac.
165
VII. Oblast kulture
U poglavlju „Oblast kulture“ analizirani su planovi integriteta svih centara za kulturu, muzeja i
galerija, biblioteka, pozorišta i drugih organa vlasti koji obavljaju nadležnosti iz oblasti kulture.
Ovaj sistem obuhvata 53 organa vlasti, od kojih je 52 usvojilo plan integriteta 2016. godine i
naredne godine dostavilo izvještaj o njegovom sprovođenju, a jedan organ je usvojio plan
integriteta 2017. godine.33
Grafikon 106: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u oblasti
kulture
33 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: JU Centar za kulturu Tivat, JU Centar za kulturu Danilovgrad, JU Centar za kulturu Žabljak, JU Centar za kulturu Rožaje, JU Centar za kulturu Plav, JU Centar za kulturu Berane, JU Centar za kulturu Kolašin, JU Centar za kulturu Plužine, JU Centar za kulturu Ulcinj, JU Centar za kulturu, sport i medije Šavnik, JU Centar za kulturu i sport „Mihailo Lalić“ Andrijevica, JU Centar za djelatnost kulture „Vojislav Bulatović-Strunjo“ Bijelo Polje, JP Kulturni centar Bar, JU Kulturni centar „Nikola Đurković“ Kotor, JU Centar za kulturu „Nenad Rakočević“ Mojkovac, JU Kulturno-informacioni centar „Budo Tomović“ Podgorica, JU Kulturno-informativni centar „Malesija“ Tuzi, JU Kulturno-informacioni centar „Zeta“ Golubovci, JU Centar za očuvanje i razvoj kulture manjina Crne Gore, JU „Prirodnjački muzej Crne Gore“ Podgorica, JU „Narodni muzej Crne Gore“ Cetinje, JU „Pomorski muzej Crne Gore“ Kotor, JU Muzeji i galerije Budve, JU Muzeji i galerije Podgorica, JU Polimski muzej Berane, JU Zavičajni muzej Pljevlja, JU Zavičajni muzej „Ganića kula“ Rožaje, OJU „Muzeji“ Kotor, JU Umjetnička galerija „Vitomir Srbljanović“ Pljevlja, JU Gradski muzej „Mirko Komnenović“ i Galerija „Josip Bepo Benković“ Herceg Novi, JU Narodna biblioteka „Radosav Ljumović“ Podgorica, JU Narodna biblioteka „Stevan Samardžić“ Pljevlja, JU Narodna biblioteka Budve, JU Gradska biblioteka i čitaonica Herceg Novi, JU Nacionalna biblioteka Crne Gore „Đurđe Crnojević“ Cetinje, JU „Biblioteka za slijepe Crne Gore“ Podgorica, JU Narodna biblioteka i čitaonica „Njegoš“ Cetinje, JU Kraljevsko pozorište „Zetski dom“ Cetinje, JU „Nikšićko pozorište“ Nikšić, JU „Gradsko pozorište“ Podgorica, JU „Crnogorsko narodno pozorište“ Podgorica, JU „Centar savremene umjetnosti Crne Gore“ Podgorica, JU „Zahumlje“ Nikšić, JU „Centar za konzervaciju i arheologiju Crne Gore“ Cetinje, JU „Ratkovićeve večeri poezije“ Bijelo Polje, JU Crnogorska kinoteka Podgorica, JUK „Herceg fest“ Herceg Novi, JU Međurepublička zajednica za kulturno-prosvjetnu djelatnost Pljevlja, JU „Muzički centar Crne Gore“ Podgorica, JU „Umjetnička kolonija“ Danilovgrad, JU „Grad teatar“ Budva i Zavod za udžbenike i nastavna sredstva Podgorica. Plan integriteta je 2017. godine donijela: JU Muzeji i galerije Nikšić.
19
117
4
11
1
0
5
10
15
20
Centri za kulturu Muzeji i galerije Biblioteke Pozorišta Kultura - ostalo
Planovi integriteta i izvještaji o njihovom sprovođenju - oblast kulture
Usvojen plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju Nije usvojen plan Usvojen plan 2017. godine
166
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Organi vlasti u oblasti kulture bili su u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o
statusu ukupno 886 rezidualnih rizika i realizaciji 1.202 mjere za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera, izviješteno je da je 597 mjera uspješno realizovano (49,7%).
Istovremeno, ocijenjeno je da su 272 mjere djelimično realizovane (22,6%), a da 190 mjera nije
realizovano (15,8%). Za 143 mjere za savladavanje rizika (11,9%) nije navedena ocjena realizacije
u dostavljenim izvještajima o sprovođenju plana integriteta.
Grafikon 107: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti kulture
Čak je devet organa u ovom sistemu izvijestilo da su tokom 2016. godine realizovali sve planirane
mjere. Međutim, u najvećem broju takvih slučajeva se iz opisa sprovedenih aktivnosti ne može
sa sigurnošću zaključiti da je svaka mjera zaista realizovana ili je u izvještajima data sumarna
ocjena realizacije za veći broj mjera, pri čemu za određeni broj mjera nije naveden opis realizacije.
Zbog toga se preporučuje što preciznije i sadržajnije navođenje sprovedenih aktivnosti, kao i
objektivno ocjenjivanje realizacije mjera. S druge strane, tri organa su ocijenila da nijedna mjera
iz njihovog plana integriteta nije u potpunosti realizovana. Kao što se vidi na grafikonu, veliki je
broj mjera za koje nije navedena ocjena realizacije, a u tri izvještaja o sprovođenju plana
integriteta taj broj je veći od 20.
Posmatrano po vrsti organa, najviše mjera je realizovano u centrima za kulturu (64,7% mjera je
realizovano, a 10,1% nerealizovano) i bibliotekama (57% realizovano, 19% nerealizovano), a
najmanje u muzejima i galerijama (38,7% realizovano, 18,2% nerealizovano) i pozorištima (32,7%
realizovano, a 40,7% nerealizovano), koja prema podacima iz planova integriteta karakterišu i
nešto veći rizici u odnosu na ostale organe u ovom sistemu.
597
272
190
143
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti kulture
Broj mjera koje su ocijenjenekao realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjenekao nerealizovane
Broj mjera čiji stepenrealizacije nije ocijenjen
167
Kada je u pitanju realizacija mjera po oblastima rizika (naredni grafikon), najveći procenat
realizovanih mjera ostvaren je u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“. Ukupno je za 136
mjera u ovoj oblasti izviješteno da je realizovano (67% mjera, ne računajući mjere o čijoj realizaciji
nije izviješteno i koje radi bolje preglednosti nijesu prikazane na grafikonu). Za oko 8% mjera u
ovoj oblasti izviješteno je da su na kraju 2016. godine ostale nerealizovane, što je manji procenat
u odnosu na ostale opšte oblasti rizika.
Grafikon 108: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti kulture
Najniži stepen realizacije mjera, kad su u pitanju opšte oblasti rizika, ostvaren je u oblasti
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“. Realizovano je ukupno 135
mjera u ovoj oblasti (50% mjera), a za čak 73 mjere je izviješteno da nijesu realizovane (27% mjera
u ovoj oblasti). Za oblast kadrovske politike karakterističan je i veliki broj mjera za koje nije
navedena ocjena realizacije (ukupno 37 mjera).
Mjere u oblasti kadrovske politike koje nijesu realizovane odnose se u najvećem dijelu na vršenje
redovne kontrole evidencije primljenih poklona zaposlenih (šest organa je tu mjeru ocijenilo kao
nerealizovanu) i donošenje internog uputstva o vođenju evidencije primljenih poklona (11
organa). Osim toga, kontrola i evidencija primanja poklona je kao mjera planirana 12 puta u planu
integriteta jednog organa i 10 puta u planu drugog organa (za različita radna mjesta i za svako od
njih je ta mjera označena kao nerealizovana).
Često nijesu realizovane ni mjere koje se odnose na edukaciju odnosno seminare i obuke na temu
odnosa među zaposlenima i rješavanja o pravima i obavezama iz ovih odnosa (nerealizovano u
planovima šest organa) ili edukaciju na temu integriteta i korupcije (tri organa), kao i vršenje
provjere stečenog znanja. Ostale nerealizovane mjere u oblasti kadrovske politike odnose se na:
kontrolu procesa zapošljavanja zaposlenih u instituciji; identifikaciju postojećih i analizu
potrebnih ljudskih resursa za efikasno sprovođenje poslova iz nadležnosti institucije; donošenje
33
11
14
28
107
136
135
133
23
2
9
28
34
52
59
65
26
2
12
34
16
73
27
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Zakup prostora
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti kulture
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
168
novog pravilnika o sistematizaciji i organizaciji radnih mjesta; popunjavanje upražnjenih radnih
mjesta u skladu sa pravilnikom o sistematizaciji; donošenje internog uputstva za evidenciju
prijava korupcije unutar institucije i postupanje po prijavama, kao i zaštitu identiteta lica koje je
podnijelo prijavu; donošenje internog uputstva za kontrolu i evidenciju postojanja sukoba
interesa i periodičnu kontrolu zahtjeva za izuzeće.
Od posebnih oblasti rizika, nešto je niži procenat realizovanih mjera u oblasti „Odnosi s javnošću“,
u okviru koje je realizovano 41% mjera. Ovdje se uglavnom radi o mjerama čije je dodavanje i
sprovođenje predložila Agencija kroz model koji je objavljen na svojoj internet stranici. Dio mjera
za koje je izviješteno da su realizovane najčešće se odnosi na određivanje službenika za odnose s
javnošću i povećanje broja informacija dostupnih na internet stranici organa.
Od trinaest mjera koje se odnose na zakup prostora, za jedanaest je izviješteno da su realizovane,
a za dvije mjere da su djelimično realizovane. U ostalim oblastima rizika, koje se uglavnom odnose
na glavne nadležnosti organa u ovom sistemu, postignut je nešto niži nivo uspješnosti
sprovođenja mjera, gdje je u prosjeku svaka treća mjera ostala nerealizovana.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Za razliku od ostalih grupa organa, u planovima integriteta u oblasti kulture najzastupljeniji su
rizici niskog intenziteta, koji čine 48% svih rizika. Oko 46% identifikovanih rizika je srednjeg
intenziteta, a 6% rizika visokog intenziteta.
Grafikon 109: Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta u oblasti kulture
Prosječni intenzitet svih rizika u planovima iz oblasti kulture iznosi 19,9 na skali 1-100, što je
značajno niži intenzitet od svih ostalih grupa organa vlasti, kako su sistematizovani u ovom
dokumentu. Posebno nizak intenzitet karakterističan je za centre za kulturu (19 organa), u čijim
48%
46%
6%
Struktura rezidualnih rizika u planovima integriteta u oblasti kulture
Rizici niskog intenziteta
Rizici srednjeg intenziteta
Rizici visokog intenziteta
169
planovima oko 73% rizika spada u rizike niskog intenziteta, a prosječni intenzitet rizika u tim
planovima iznosi 13,4. Najveće rizike u oblasti kulture imaju planovi integriteta pozorišta.
Prosječan intenzitet rizika u planovima četiri pozorišta iznosi 32,3 na skali 1-100.
Od opštih oblasti rizika, najviše rezidualnih rizika, identifikovano je u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, a najmanje u oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka i dokumenata“. Kada su u pitanju posebne oblasti, najviše rizika je identifikovano u
oblastima „Odnosi s javnošću“ i „Slobodan pristup informacijama“. Oblasti koje se odnose na
zakup poslovnog prostora i bioskopske sale prisutne su u deset planova i obuhvataju 13 rizika,
većinom niskog intenziteta, dok je u poslovima prijema i otpremanja dokumenata prepoznato 7
rizika, uglavnom visokog intenziteta. Oblast „Zloupotreba finansijskih ovlašćenja“ obradilo je 5
organa, oblast „Obezbjeđenje zgrade, lica i imovine“ 3 organa, a oblasti koje se odnose na
pozorišnu ili programsku produkciju analizirane su u planovima 2 organa. Ostale posebne oblasti
rizika razlikuju se među organima i odnose se na različite vrste radnih procesa i aktivnosti.
Grafikon 110: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta u oblasti kulture
Najveći broj rezidualnih rizika, ukupno 171, odnosi se na sukob interesa, koji je najzastupljeniji
osnovni rizik u planovima integriteta organa iz oblasti kulture. Drugi najčešći osnovni rizik je
narušavanje integriteta institucije ili zaposlenih (169 odgovarajućih rezidualnih rizika). Slijede
nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni/nezakoniti uticaj (140 rizika) i rizici koji se odnose na
prekoračenje i zloupotrebu službenih nadležnosti, odnosno iskorišćavanje javne funkcije ili
službenog položaja (ukupno 134 rezidualna rizika).
170
Blizu 9% rezidualnih rizika odnosi se na osnovni rizik „neprijavljivanje korupcije i drugih
nezakonitih radnji“ (78 rezidualnih rizika), dok se 33 rizika odnose na “ugrožavanje službenog lica
kod otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta“. Ipak, samo pet
organa je u plan integriteta uključilo mjeru koja se odnosi na određivanje lica za prijem i
postupanje po prijavi zviždača, dok je veći broj organa planirao izradu internog uputstva za
evidenciju prijava korupcije unutar institucije i postupanje po prijavama, kao i zaštitu identiteta
lica koje je podnijelo prijavu.
Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi je jedan od najučestalijih osnovnih
rizika u planovima integriteta u oblasti kulture, sa 107 odgovarajućih rezidualnih rizika. Uvidom
u te konkretne rezidualne rizike, može se uočiti da se oni kod 20 organa odnose, između ostalog,
na primanje poklona suprotno odredbama Zakona o sprječavanju korupcije i nedostavljanje
Agenciji za sprječavanje korupcije izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri.
Takođe, u 36 planova integriteta sadržani su rizici koji se odnose na primanje poklona i vođenje
evidencije primljenih poklona svih zaposlenih.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u oblasti kulture:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Sukob interesa 171 19,30%
2. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 169 19,07%
3. Nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni/nezakoniti uticaj
140 15,80%
4. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti / Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja
134 15,12%
5. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
107 12,08%
6. Neadekvatno strateško planiranje / Nepostojanje jasne strategije upravljanja, misije i vizije / Odstupanje u sprovođenju strategije razvoja
91 10,27%
7. Curenje informacija / Odavanje tajnih podataka 90 10,16%
8. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje
82 9,26%
9. Ugrožavanje zaštite podataka / Neadekvatni mehanizmi zaštite podataka / Ugrožavanje bezbjednosti službenih podataka i dokumentata
81 9,14%
10. Donošenje nezakonitih odluka 81 9,14%
171
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Od ukupnog broja rizika identifikovanih u planovima integriteta, za oko polovinu rizika (438 rizika,
odnosno 49,4%) ocijenjeno je da su nepromijenjenog intenziteta u odnosu na inicijalnu procjenu
rizika. Za 288 rizika (32,5%) ocijenjeno je da su se nakon godinu dana smanjili, a za 47 (5,3%) da
su se povećali. Za 113 rizika (12,8%) nije na adekvatan način označena eventualna promjena
intenziteta.
Grafikon 111: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti kulture
Udio rizika povećanog intenziteta posebno je velik u centrima za kulturu, što je iznenađujuće s
obzirom na to da je u toj grupi organa ostvaren najveći stepen realizacije mjera, kad je oblast
kulture u pitanju. Naime, za 34 rizika (11% svih rizika u centrima za kulturu) označeno je da su se
nakon godinu dana povećali, dok udio ovakvih rizika u ostalim grupama organa (biblioteke,
muzeji, galerije i pozorišta) ne prelazi 3%. Mogući razlog je to što su simboli kojima se označava
promjena intenziteta rizika često korišćeni na pogrešan način, pa su organi označavali da su se
rizici povećali u svim slučajevima kad su mjere za savladavanje tih rizika ocijenjene kao
nerealizovane. S druge strane, za četiri pozorišta je karakteristično da ni za jedan rizik nije
označeno da je povećanog intenziteta, a u ovoj grupi organa nije zabilježeno ni da su simboli
unošeni na nepropisan način, odnosno da je o statusu rizika neadekvatno izviješteno.
Kada su oblasti rizika u pitanju, naredni grafikon pokazuje da su rizici povećanog intenziteta
najviše zastupljeni u oblasti kadrovske politike (ukupno ih je 32), ali treba uzeti u obzir da se
najveći broj tih rizika (23) nalazi u planovima integriteta dva organa vlasti, za koje je
karakteristično ponavljanje istog rizika i mjere za veliki broj radnih mjesta, a s obzirom na to da
ta mjera nije realizovana, za svaki rizik je označeno da je povećan u odnosu na prošlu godinu. I
ako se zanemari broj povećanih rizika, oblast kadrovske politike ipak karakteriše najmanji broj
5%
49%33%
13%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti kulture
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
172
smanjenih rizika (samo 27% svih rizika u toj oblasti), što je u skladu sa relativno niskim stepenom
realizacije mjera u toj oblasti. Zbog navedenog, u sprovođenju plana integriteta u narednom
periodu prioritet bi trebalo da imaju mjere iz oblasti kadrovske politike, etičnog i profesionalnog
ponašanja zaposlenih koje još uvijek nijesu realizovane.
Grafikon 112: Promjena intenziteta rizika u oblasti kulture (po oblastima rizika)
Najveći broj smanjenih rizika zabilježen je u oblasti rizika koja se odnosi na rukovođenje i
upravljanje. Ipak, u svim opštim i posebnim oblastima preovladavaju rizici za čiji intenzitet je
ocijenjeno da je ostao na istom nivou, pa je potrebno nastaviti sprovođenje planiranih mjera za
savladavanje rizika i uvođenje novih mjera, ako se nakog druge godine sprovođenja plana
integriteta ispostavi da postojeće mjere nijesu adekvatne i da ne utiču na zadovoljavajući način
na smanjenje intenziteta identifikovanih rizika.
Ostali nalazi i preporuke
Veći broj planova integriteta u oblasti kulture sadrži određene formalno-tehničke nedostatke.
Neki planovi nemaju prikazanu brojčanu procjenu intenziteta svih rezidualnih rizika, dok jedan
plan integriteta ne sadrži procjenu intenziteta ni za jedan rizik. Osim toga, u nekim planovima
nedostaju (u potpunosti ili u jednom dijelu plana) osnovni ili rezidualni rizici, mjere, kao i posebne
ili opšte oblasti rizika. Posebne oblasti rizika je potrebno kod većine planova dodatno analizirati i
razraditi.
U pet planova integriteta je izvršena grupna procjena rizika po oblastima, umjesto iskazivanja
intenziteta svakog pojedinačnog rezidualnog rizika. S druge strane, u velikom broju planova je
pojedinačno izvršena procjena rizika za svako radno mjesto, iako su za određena radna mjesta
navedeni identični rizici, intenzitet rizika i mjere. Zato treba razmotriti grupisanje tih rizika,
2
6
4
32
3
38
8
18
18
77
88
119
72
28
4
6
13
57
57
55
68
13
1
1
7
18
17
25
31
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Zakup prostora
Slobodan pristup informacijama
Odnosi s javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u oblasti kulture (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
173
odnosno ubuduće unositi jedan rizik (ili grupu rizika) u plan integriteta za više radnih mjesta,
ukoliko su ta radna mjesta podložna istom riziku sa istim intenzitetom. Ukoliko, ipak, različita
radna mjesta zahtijevaju različite akcije i mjere, onda je to moguće precizirati u odgovarajućoj
koloni tabele.
U manjem broju planova, rezidualni rizici nijesu dovoljno konkretno navedeni ili u nekim
slučajevima zapravo predstavljaju faktore rizika. U drugim slučajevima, ne postoji očigledna
logička veza između identifikovanih osnovnih i rezidualnih rizika i mjera za njihovo savladavanje.
Nekoliko planova integriteta sadrži već popunjen dio tabele koji se odnosi na izvještavanje o
sprovođenju plana (često neadekvatno popunjen), iako je obaveza organa da Agenciji dostave
izvještaj o sprovođenju plana stupila tek naredne godine.
Rokove za realizaciju mjera je u određenim planovima potrebno preciznije odrediti, s obzirom na
to da su u nekim slučajevima svi rokovi označeni sa „kontinuirano“, čak i za mjere koje su
konkretne i koje nijesu vrsta mjera koje je moguće realizovati u kontinuitetu.
Kao i kod drugih grupa organa u ovom dokumentu, i u sistemu kulture postoje slučajevi gdje su
određeni planovi integriteta međusobno slični ili identični, pa je neophodno u narednom periodu
izvršiti reviziju tih planova i pristupiti izradi plana koji će na adekvatan način tretirati probleme
koji mogu nastati u instituciji, odnosno spriječiti i otkloniti mogućnosti za nastanak i razvoj
različitih oblika koruptivnog i neetičnog ponašanja.
Prilikom ažuriranja odnosno donošenja novog plana integriteta, preporučuje se da se uzme u
obzir Nacionalni program za razvoj kulture za period 2016 – 2020. godine.
***
U izvještajima o sprovođenju planova integriteta takođe su primijećeni određeni formalno-
tehnički nedostaci. Jednom dijelu organa je odmah po dostavljanju izvještaja ukazano na
nedostatke, što je u najvećem broju slučajeva rezultiralo uklanjanjem istih, dok jedan organ, čiji
izvještaj ne sadrži ocjene realizacije mjera, nije postupio po preporukama Agencije i ispravio
navedeni nedostatak.
U dva slučaja se izvještaj ne podudara sa planom integriteta u odnosu na koji se izvještava. U
jednom slučaju je izvještavano po rizicima i mjerama koji nijesu prisutni u usvojenom planu
integriteta, a u drugom slučaju je izvještavano samo po jednom dijelu rizika i mjera, dok su ostali
isključeni iz izvještaja. Ni u jednom od ta dva slučaja Agenciji nije dostavljena nova verzija plana
integriteta, pa ostaje nejasno zbog čega se usvojeni planovi i izvještaji međusobno razlikuju.
Kod petnaest izvještaja je primijećeno da je, umjesto pojedinačnog ocjenjivanja realizacije svake
mjere, unošena sumarna ocjena realizacije svih mjera koje su planirane za savladavanje
određenog rizika. Osim toga, u tri izvještaja je uočeno da ocjene realizacije nedostaju za određeni
broj mjera ili za sve mjere iz plana integriteta.
174
U devet izvještaja o sprovođenju plana integriteta, za određene mjere nedostaje opis
sprovedenih aktivnosti. U četiri izvještaja je naročito uočeno da opisi realizacije mjera nijesu
dovoljno sadržajni i da u određenoj mjeri odstupaju od date ocjene realizacije (npr. mjera je
ocijenjena kao realizovana iako se to ne može zaključiti na osnovu pružene informacije), dok se
opisi realizacije mjera u tri izvještaja na određenim mjestima ne podudaraju sa mjerom za koju
se izvještava. Iz ovih razloga, svim organima se preporučuje navođenje što sadržajnijeg i
preciznijeg opisa realizacije mjera, kako bi iz samog opisa bilo jasno zbog čega je data određena
ocjena realizacije mjere (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano), ali i objektivno
ocjenjivanje realizacije planiranih mjera. Preporučuje se i da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
U dva izvještaja na određenim mjestima nedostaju simboli kojima se označava promjena
intenziteta rizika, dok je kod šest organa vlasti u sistemu kulture primijećeno da su ovi simboli
unošeni u odnosu na svaku mjeru za savladavanje rizika, umjesto u odnosu na svaki rezidualni
rizik. U tim slučajevima često je tabela popunjavana na način da je uz uspješno realizovanu mjeru
obavezno upisivan simbol za smanjeni rizik, i obratno, nerealizovane mjere je pratio simbol za
povećanje rizika, iako u stvarnosti promjena intenziteta rizika ne zavisi samo od uspješne
realizacije planiranih mjera. Navedeni pristup u mnogome doprinosi i da statistika u ovom
dokumentu ne pruža precizan uvid u to koliko su aktivnosti realizovane u prvoj godini
sprovođenja plana integriteta zaista uticale na smanjenje rizika koji su identifikovani kroz plan
integriteta prethodne godine.
175
VIII. Zdravstvo
Sistem zdravstva podijeljen je na podsisteme: domovi zdravlja, bolnice i ostale zdravstvene
institucije, i obuhvata 37 organa vlasti: 18 domova zdravlja, 11 bolnica i 6 drugih zdravstvenih
institucija. Plan integriteta nijesu usvojila dva organa: Farmaceutska komora Crne Gore i
Ljekarska komora Crne Gore. Ta dva organa su takođe jedine zdravstvene institucije koje nijesu
odredile menadžera integriteta.
U 2017. godini Agenciji su dostavljeni izvještaji o sprovođenju plana integriteta od strane svih
organa vlasti koji su i usvojili plan integriteta u 2016. godini.
Grafikon 113: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u sistemu zdravstva
18
11
6
2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Domovi zdravlja Bolnice Ostale zdravstvene institucije
Planovi integriteta i izvještaji o njihovom sprovođenju - zdravstvo
Usvojen plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju Nije usvojen plan
176
1. Domovi zdravlja
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou svih 18 institucija iz podsistema „Domovi zdravlja“.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem domovi zdravlja obuhvata 18 organa vlasti koji su 2016. godine usvojili plan integriteta
i u 2017. godini sačinili izvještaj o sprovođenju plana integriteta i dostavili ga Agenciji34. Ovi organi
su bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 1.353 rizika i
realizaciji 1.768 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom podsistemu su
izvijestili da je ukupno 1.153 mjera realizovano (65,21%), 320 mjera djelimično realizovano
(18,10%), dok 261 mjera nije realizovano (14,76%).
Za 34 mjere nije unijeta ocjena realizacije (1,92%). Određeni organi nijesu izvijestili o realizaciji
nekoliko mjera, dok jedan organ vlasti ovog podsistema, nije izvjestio za 14 predloženih mjera
(10 mjera u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“ i 4 mjere u oblasti „Odnosi sa javnošću“).
Grafikon 114: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu domovi
zdravlja
34 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: JZU Dom zdravlja Pljevlja, JZU Dom zdravlja Podgorica, JZU Dom zdravlja Tivat, JZU Dom zdravlja Kolašin, JZU Dom zdravlja „Dr Nika Labudović“ Berane, JZU Dom zdravlja Nikšić, JZU Dom zdravlja Bar, JZU Dom zdravlja Bijelo Polje, JZU Dom zdravlja Budva, JZU Dom zdravlja Cetinje, JZU Dom zdravlja Danilovgrad, JZU Dom zdravlja Herceg Novi, JZU Dom zdravlja „Boško Dedejić“ Mojkovac, JZU Dom zdravlja Rožaje, JZU Dom zdravlja Ulcinj, JZU Dom zdravlja „Dr Branko Zogović“ Plav, JZU Dom zdravlja Kotor i JZU Dom zdravlja Andrijevica
1153
320
26134
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta domova zdravlja
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
177
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najviše sprovedeno u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ (74,70%) i „Planiranje
i upravljanje finansijama“ (71,48%), zatim slijedi „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“ (65,26%) i „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ sa 52,97%
realizovanih mjera.
Grafikon 115: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu „Domovi
zdravlja“
Uočljivo je da je, od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera u oblasti „Rukovođenje
i upravljanje“ za 193 identifikovana rizika u planovima integriteta. Visok stepen realizacije mjera
je sproveden i u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“, kao i u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, koja je prethodne godine prepoznata kao
najrizičnija oblast u planovima integriteta i koja sadrži najveći prosječni intenzitet rizika.
Od posebnih oblasti rizika, institucije u ovom podsistemu su predvidjele najviše mjera u oblasti
„Prava pacijenata“, gdje je od 250 predviđenih mjera, sprovedeno 173 (69,20%).
Opšte oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ predvidjeli najviše mjera, ukupno 544. Od tog
119
18
173
116
183
355
189
49
2
48
46
47
85
43
41
13
20
46
24
99
18
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Oglašavanje ljekova u zdravstvenim ustanovama
Prava pacijenata
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta -domovi zdravlja
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
178
broja, sprovedeno je 355 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i
to:
1. Izvršiti procjenu potrebnog kadra za efikasno sprovođenje poslova iz nadležnosti institucije i
time popunjavati upražnjenja radna mjesta u skladu sa Pravilnikom o sistematizaciji i organizaciji
radnih mjesta, jer su kao rezidualni rizik prepoznati nedovoljni kadrovski kapaciteti u određenim
organizacionim jedinicama, tj. nedovoljan broj medicinskih sestara tokom medicinskih procedura
(tokom pregleda, terapija i intervencija). Na ove predviđene mjere, institucije su uglavnom
navodile da su mjere realizovane u smislu da je izvršena procjena neophodnog kadra za rad u
ustanovi i proslijeđen Ministarstvu zdravlja.
2. Obezbijediti stručnim radnicima i saradnicima stručno usavršavanje, a pritom odrediti lice
zaduženo za organizaciju i sprovođenje plana i programa stručnog usavršavanja i redovno
dostavljati izvještaje o sprovedenom stručnom usavršavanju i kontinuiranim edukacijama
zdravstvenih radnika. Na ovu predviđenu mjeru institucije su davale ocjenu da je mjera
realizovana, time da je svim zaposlenima obezbjeđeno stručno usavršavanju.
3. Vršiti periodičnu kontrolu sertifikata o položenim stručnim ispitima i licencama za rad, zbog
mogućnosti da određeni broj stručnih radnika nema licencu za rad. Institucije su za ovu
predviđenu mjeru davali ocjenu da je mjera realizovana, gdje su se vršile redovne inspekcijske
kontrole. Za mjere koje nijesu sprovedene, odnosno nijesu realizovane, institucije nijesu navodile
konkretne razloge.
4. Sprovoditi periodične kontrole opravdanosti privremene sprječenosti za rad zaposlenih, te iste
ažurirati. Institucije su ovu mjeru redovno sprovodile, gdje je Komisija za kontrolu kvaliteta
sprovodila redovne kontrole i podnosile mjesečne i kvartale izvještaje direktoru i Ministarstvu
zdravlja.
5. Izraditi, objaviti, redovno ažurirati i javno objavljivati Listu ljekara koji su dobili saglasnost za
dopunski rad i u kojim ustanovama, zbog rizika od mogućeg kršenja kriterijuma za obavljanje
dopunskog rada zdravstvenih radnika. Institucije su za ovu predviđenu mjeru davali ocjenu da je
mjera realizovana, navodeći da je su spiskovi ljekara koji su dobili saglasnost za dopunski rad u
skladu sa Zakonom od strane Ministarstva zdravlja objavljivani na internet stranici ustanove.
6. Sprovoditi redovne kontrole odobrenih specijalizacija, zbog moguće netransparentnosti u
postupku odobravanja i obavljanja specijalizacije, kao i kršenja uslova i postupka po kome se vrši
izbor između prijavljenih kandidata. Ova mjera od strane institucije ovog podsistema je
realizovana na način što se postupak dodjele specijalizacije sprovodi u skladu sa Zakonom,
objavljuje se javni konkurs, nakon čeka se donosi odluka o dodjeli specijalizacije.
7. Redovno kontrolisati prisutnost zdravstvenih radnika na radnim mjestima, zbog mogućeg rizika
da se radna mjesta zaposlenih napuštaju prije dolaska zamjene, čime bi se narušila bezbjednost
pružanja zdravstvene zaštite. Institucije su navele da je ova mjera realizovana na način što se
redovno kontroliše prisutnost zdravstvenih radnika na radnim mjestima i poštuje se radno
179
vrijeme, a u slučaju nepoštovanja radnog vremene, vode se disciplinski postupci. U nekim
institucijama navodili su da je ova mjera djelimično realizovana, gdje nijesu navodili konkretne
razloge.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, domovi zdravlja su predvidjeli ukupno 253 mjera. Od tog
broja, sprovedeno je 189 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile su se tri konkretne mjere, i to:
1. Obezbijediti kontinuiranu i kvalitetnu informisanost stručne i šire javnosti o radu i uslugama
zdravstvene ustanove. Intitucije su ovu mjeru realizovale time što su obezbjeđivali kontinuiranu
i kvalitetnu informisanost stručne i šire javnosti o radu i usluga zdravstvene ustanove. U
izvještajnom periodu stručna javnost informisana je kroz Izvještaj o radu Ustanove, a šira javnost
se informiše putem zvaničnog sajta Doma zdravlja.
2. Poštovanje principa transparentnosti prilikom donošenja odluka iz nadležnosti ustanove
Institucije su ovu mjeru realizovali na način što su poštovali pricipe transparentnosti prilikom
donošenja odluka iz nadležnosti ustanove, a pritom su vršene kontrole uz pomoć Komisije za
kontrolu kvaliteta.
3. Utvrđivanje jasnih pravila o korišćenju diskrecionih ovlašćenja. Institucije su ocjenile da je ova
mjera realizovana, na način što su sve odluke iz nadležnosti ustanove javno istaknute na oglasnoj
tabli i na internet stranici.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, domovi zdravlja predvidjeli su ukupno 256
mjera. Od tog broja, sprovedene su 183 mjere. Izdvojile su se tri konkretne mjere, i to:
1. Redovno sprovoditi unutrašnje finansijske kontrole i postupati po preporukama iz izvještaja o
izvršenoj reviziji. Instuticije su za ovu mjeru navodile da je djelimično realizovana, jer nijesu
sprovedene unutrašnje finansijske kontrole, ali se postupalo po preporukama iz izvještaja o
izvršenoj reviziji nadležnih organa.
2. Donijeti internu proceduru o korišćenju službenih vozila. Insitucije su ovu mjeru realizovale, na
način što se redovno vrši kontrola potrošnje goriva i vodi se evidencija putnih naloga u skladu sa
Pravilnikom.
3. Kvartalno izvještavanje rukovodstva o realizaciji ugovora o javnim nabavkama. Institucije su
ovu mjeru ocjeni da je realizovana, time što su kvaralno izvještavali rukovodstvo o realizaciji
ugovora o javnim nabavkama.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednosti podataka“, kao oblasti sa najmanje prepoznatih rizika, domovi
zdravlja predvidjeli su ukupno 219 mjera. Od tog broja, sprovedeno je 116 mjera. Kao
najzastupljenije, izdvojile su se tri konkretne mjere, i to:
1. Konstantno razvijati i unapređivati IT sistem u zdravstvenim ustanovama. Instuticije su za ovu
mjeru uglavom navodile da je djelimično realizovana, jer se kontinuirano vodi računa o stručnom
nadzoru nad podacima, dok su zaposleni imali obuku za rad sa računarima.
180
2. Obučiti zaposlene o bezbjednom rukovanju podacima u elektronskoj formi. Instutucije su za
ovu mjeru uglavom navodile da je djelimično realizovana, jer se kontinuirano radi na unapređenju
samog sistema i sistematizovanju novih radnih mjesta. U slučajevima kad je mjera ocijenjena kao
nerealizovana, institucije nijesu navodile konkretne razloge.
3. Vršiti redovne kontrole nad prijemom i razvrstavanjem dokumentacije u cilju sprječavanja
gubljenja, oštećenja i neevidentiranja dokumentacije i time uspostaviti sistem kontrole čuvanja i
arhiviranja dokumentacije. Instuticije su za ovu mjeru uglavom navodile da je realizovana, jer se
vrši redovno kontrola nad prijemom dokumentacije, kao i kod razvrstavanja dokumentacije koja
se čuva u registratore, po hronološkom principu.
Posebne oblasti
U planovima integriteta su obrađeni i rizici koji su specifični za zdravstvene institucije. Kada su u
pitanju domovi zdravlja, od ukupno njih 18, samo jedan organ vlasti nije obradio nijednu posebnu
oblast. Najzastupljenija oblast u planovima integriteta je oblast „Prava pacijenta“:
U oblasti „Prava pacijenta“, organi su predvidjeli ukupno 250. mjera Od tog broja, sprovedene
su 173 mjere. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjere, i to:
1. Omogućiti samostalnost i nezavisnost u radu Zaštitnika prava pacijenata. Intitucije su ovu
mjeru realizovale, time što su obezbjeđivali uslove za nezavisnost u radu Zaštitnika prava
pacijenata, koji je preduzimao sve zakonom propisane mjere, o čemu je redovno obavještavan
direktor institucije i Ministarstvo zdravlja.
2. Voditi precizne evidencije o prigovorima pacijenata i dostavljanje izvještaja Ministarstvu
zdravlja o sadržaju prigovora pacijenata, upoznavanje zaposlenih sa rezultatima analize prigovora
i datim preporukama za rješavanje nedostatka i redovno obavještavati pacijente o ishodu
prigovora, a sve na osnovu prepoznatog rizika od mogućeg nedostatka povjerenja u rad Zaštitnika
prava pacijenata. Na ove predviđene mjere, institucije su uglavnom navodile da su mjere
realizovane, na način što su vođene evidencije o prigovorima pacijenata i sačinjavani kvartalni i
godišnji izvještaji, a pacijenti su se u pisanoj formi obavještavali o ishodu prigovora.
3. Kontrola pridržavanja utvrđenih procedura za prijem pacijenata na pregled, jer je kao rizik
prepoznato moguće nepoštovanje procedura za prijem i obavljanje ljekarskog pregleda. Intitucije
su ovu mjeru realizovale time što su od strane Komisije za kontrolu kvaliteta vršene kontrole rada
izabranih doktora i o tome izvještavale direktora ustanove i Ministarstvo zdravlja.
4. Izraditi i učiniti dostupnim info materijal o pravima pacijenata, radi podizanja svijesti o pravima
pacijenata na zdravstvenu zaštitu. Intitucije su ovu mjeru realizovale time što su institucije vršile
edukativne radionice zdravstvenih radnika, dok su pacijentima dostupni flajeri o njihovim
pravima.
181
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta „Domova zdravlja“, najveći
broj rizika identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje
zaposlenih“ – 468 (34,59%), slijedi „Rukovođenje i upravljanje“ sa 193 rizika (14,26%). Ukupno je
174 rizika (12,86%) u „Planiranju i upravljanju finansijama“, a 129 rizika (9,53%) u oblasti „Čuvanje
i bezbjednost podataka i dokumenata“.
Najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“ i iznosi 21,59
(na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“ i iznosi 30,82 .
Grafikon 116: Struktura rezidualnih rizika po oblastima rizika u planovima integriteta „Domovi zdravlja“
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u podgrupi „domovi zdravlja“ je
nedostatak povjerenja u rad Zaštitnika prava pacijenata, sa 165 odgovarajućih rezidualnih rizika
(12,19%).
Statistika pokazuje da se svaki deseti rezidualni rizik (144 rezidualnih rizika, odnosno 10,64%),
odnosi se na nedostatak funkcionalnosti i zaštite postojećeg IT sistema u zdravstvenim
ustanovama i neažurnost i/ili neevidentiranje prigovora pacijenata. Slijedi nedozvoljeno
lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti, sa 133 rezidualnih
rizika (9,83%), ugrožavanje zaštite podataka, sa 131 rezidualna rizika (9,68%), curenje informacija,
sa 102 rezidualnih rizika (7,54%), sukob interesa, sa 99 rezidualnih rizika (7,32%), i nesavjetan i
nestručan rad, sa 96 rezidualnih rizika (7,10% svih rezidualnih rizika).
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
Oglašavanje ljekova u zdravstvenim ustanovama
Monitoring i evaluacija kvaliteta rada u zdravstvenim…
Prava pacijenta
Odnosi sa javnošću
Slobodan pristup informacija
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta domova zdravlja
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
182
U planovima integriteta domova zdravlja prepoznat je jedan rizik koji se odnosi na određene
obaveze predviđene Zakonom o sprječavanju korupcije, a to je „primanje nedozvoljenih poklona
ili druge nedozvoljene koristi“, sa ukupno 104 rezidualna rizika (7,69%).
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u podgrupi „Domovi zdravlja“:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedostatak povjerenja u rad Zaštitnika prava pacijenata
165 12,19%
2. Nedostatak funkcionalnosti i zaštite postojećeg IT sistema u zdravstvenim ustanovama
144 10,64%
3. Neažurnost i/ili neevidentiranje prigovora pacijenata 144 10,64%
4. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
133 9,83%
5. Ugrožavanje zaštite podataka 131 9,68%
6. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
104 7,69%
7. Curenje informacija 102 7,54%
8. Sukob interesa 99 7,32%
9. Nesavjestan i nestručan rad 96 7,10%
10. Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja 89 6,60%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Na osnovu procjene svih planova u podsistemu domovi zdravlja, proizilazi da je oblast „Kadrovska
politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ oblast sa najvećim brojem rizika.
U opadajućem nizu po broju rizika iza „Kadrovske politike, etičnog i profesionalnog ponašanja
zaposlenih“ slijedi oblast „Rukovanje i upravljanje“, zatim „Planiranje i upravljanje finansijama“ i
na kraju „Čuvanje i bezbjednost podataka“, kao oblast sa najmanje prepoznatih rizika.
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za najveći broj rizika, ukupno 796 (58,83%), procijenjeno je da je rizik u tekućoj godini
ostao na istom nivou. Procijenjeno je i da se intenzitet 338 rizika smanjio (24,98%), a intenzitet
106 rizika povećao (7,83%) u odnosu na prethodnu procjenu. Za 113 rizika (8,35%) nije navedeno
da li je došlo do promjene visine rizika, ili odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno
popunjena pa je nemoguće sa sigurnošću znati status tih rizika. Od ukupnog broja takvih rizika,
njih 24 je planu integriteta jednog doma zdravlja.
183
Grafikon 117: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu „Domovi zdravlja“
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Grafikon 118: Promjena intenziteta rizika u podsistemu „domovi zdravlja“ (po oblastima rizika)
Najviše rizika čiji se intenzitet povećao prisutno je u oblasti “Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih” (10,26%), dok je najmanje takvih rizika u oblasti
“Rukovođenje i upravljanje” (1,55%). Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom novou najveći je
u oblasti “Čuvanje i bezbjednost podataka”, ukupno 67,82%, a ovu oblast karakteriše i nešto veći
broj rizika o čijem statusu nije izvješteno, u odnosu na ostale opšte oblasti rizika (10,85%).
8%
59%
25%
8%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu domova zdravlja
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
7
4
25
12
7
48
3
57
26
116
118
86
281
112
25
3
85
23
22
112
68
10
4
27
21
14
27
10
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Oglašavanje ljekova u zdravstvenim ustanovama
Prava pacijenata
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u podsistemu domovi zdravlja (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
184
Od opštih oblasti rizika, najveći procenat rizika čiji se intenzitet smanjio je u oblasti „Rukovođenje
i upravljanje“ (35,23%).
Od posebnih oblasti rizika izdvoja se oblast „Prava pacijenata“, gdje je 45,85% rizika ostalo na
istom nivou, a 33,60% rizika smanjilo nakon kodinu dana. Ukupno šest domova zdravlja je
izvijestilo da je određeni broj rizika u ovoj oblasti smanjenog intenziteta.
Ostali nalazi i preporuke
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u šest planova integriteta u ovoj grupi organa.
Imajuću u vidu da su planovi integriteta domova zdravlja i modela plana integriteta za sistem
zdravstva, koji je Agencija izradila 2016. godine, u određenoj mjeri međusobno slični u 16 organa
vlasti ovog podsistema, preporučuje se da se u narednom periodu posebna pažnja posveti
detaljnoj analizi rizika u instituciji. Iako je sličnost planova integriteta u određenoj mjeri
opravdana zbog specifičnosti podsistema, potrebno je dodatno procijeniti da li su postojeće
mjere za savladavanje rizika efikasne i svrsishodne, i prije svega da li su rizici u planu integriteta
definisani i procijenjeni na adekvatan način, odnosno da li odgovaraju stvarnom stanju u organu
i potencijalnim problemima i nepravilnostima koji mogu nastati u njegovom radu, odnosno koji
su se pojavili tokom sprovođenja plana integriteta.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (18 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (1 organ) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (2 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (1 organ), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (18 organa je dobilo ovu preporuku).
***
U manjem broju slučajeva, izvještaj o sprovođenju plana integriteta institucije ne poklapa se sa
planom integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji
nijesu postojali u planu integriteta ili obratno, o rizicima i mjerama iz plana integriteta nije
izvještavano. Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu tabelu kao
plan integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
185
Prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno je unositi što
konkretniji opis realizacije za svaku mjeru za savladavanje rizika, odnosno što jasnije obrazloženje
preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera, i potrebno je svaku mjeru ocijeniti (realizovano,
djelimično realizovano ili nije realizovano) u skladu sa formulacijom planirane mjere i sa
preduzetim aktivnostima, kako bi menadžeru integriteta i ostalim zaposlenima bilo olakšano
praćenje realizacije mjera i eventualno ažuriranje plana integriteta.
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta u četiri organa vlasti ovog podsistema potrebno je
unositi posebnu ocjenu realizacije za svaku mjeru (realizovano, djelimično realizovano ili nije
realizovano), umjesto sumarne ocjene realizacije za veći broj mjera.
U nekim izvještajima o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis mjere se ne može u
potpunosti dovesti u vezu sa mjerom za koju se izvještava, pa se preporučuje preciznije
navođenje informacija o sprovođenju mjera.
Takođe, preporučuje se da se, umjesto zajedničke procjene intenziteta velikog broja rezidualnih
rizika, izvrši procjena intenziteta svakog rezidualnog rizika pojedinačno ili grupe nekoliko blisko
povezanih rizika, te da se u skladu sa tim definišu za svaki rizik (ili grupu rizika) odgovarajuće
mjere, odgovorne osobe i odgovarajući rokovi za realizaciju mjera. U slučajevima kad je veliki broj
rizika grupisan i procijenjen kao jedan rizik, često ne postoje ni definisane mjere za savladavanje
svakog od tih rizika ili je teško utvrditi uticaj mjere na identifikovane rizike.
Potrebno je da tri organa vlasti u svom izvještaju o sprovođenju plana integriteta unesu opis
realizacije za svaku mjeru koja je ocijenjena kao realizovana ili djelimično realizovana, odnosno
kratko obrazloženje preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera za smanjenje/otklanjanje rizika,
dok je i u slučajevima kad su mjere nerealizovane poželjno navesti kratko obrazloženje.
Za sve organe vlasti ovog podsistema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
186
2. Bolnice
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou svih 11 institucija iz podsistema „Bolnice“.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem „Bolnice“ obuhvata 11 organa vlasti koji su 2016. godine usvojili plan integriteta i u
2017. godini sačinili izvještaj o sprovođenju plana integriteta i dostavili ga Agenciji35. Ovi organi
su bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 505 rizika i realizaciji
738 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom podsistemu su
izvijestili da je 394 mjera realizovano (53,4%), 155 mjera djelimično realizovano (21%), dok 118
mjera nije realizovano (16%).
Za 68 mjera nije unijeta ocjena realizacije (9,22%). Određeni organi nijesu izvijestili o realizaciji
nekoliko mjera, dok jedna bolnica nije izvjestila o 56 predloženih mjera (6 mjera u oblasti
„Čuvanje i bezbjednost podataka“, 15 mjera u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“, 8 mjera u
oblasti „Prava pacijenata“, 13 mjera u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ i 14 mjera u
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“).
Grafikon 119: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu bolnice
35 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: JZU Opšta bolnica Berane, JZU Opšta bolnice Bijelo Polje, JZU Opšta bolnica „Blažo Orlandić“ Bar, JZU Opšta bolnica „Danilo I“ Cetinje, JZU Opšta bolnica Kotor, JZU Opšta bolnica Nikšić, JZU Opšta bolnica Pljevlja, JZU Specijalna bolnica za ortopediju, neurohirurgiju i neurologiju „Vaso Ćuković“ Risan, JZU Specijalna bolnica za plućne bolesti „Dr Jovan Bulajić“ Brezovik, JZU Klinički centar Crne Gore i JZU Specijalna bolnica za psihijatriju Kotor
394
155
118
68
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta bolnica
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
187
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najviše sprovedeno u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“, u okviru koje je realizovano 31,03% mjera. Zatim slijedi „Rukovođenje i
upravljanje“ sa 19,78% realizovanih mjera, „Planiranje i upravljanje finansijama“ sa 15,31% i
oblast „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ sa 11,93% realizovanih mjera.
Grafikon 120: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu „Bolnice“
Uočljivo je da je, od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera u oblasti „Planiranje i
upravljanje finansijama“ za 60 identifikovanih rizika u planovima integriteta. Najniži stepen
realizacije mjera je ostvaren u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje
zaposlenih“, koja je prethodne godine prepoznata kao najrizičnija oblast u planovima integriteta
i koja sadrži najveći prosječni intenzitet rizika.
Od posebnih oblasti rizika, institucije u ovom podsistemu su predvidjele najviše mjera u oblasti
„Prava pacijenata“, gdje je od 58 predviđenih mjera, sprovedena 41 mjera (71%). Na grafiku, radi
bolje preglednosti, nijesu prikazane mjere o čijem stepenu realizacije nije izviješteno.
Opšte oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije predvidjele najviše mjera u
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, ukupno 229. Od tog
broja, sprovedeno je 107 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i
to:
45
41
46
80
107
75
37
3
21
13
46
35
20
6
13
6
51
22
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Prava pacijenata
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta -bolnice
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
188
1. Izvršiti procjenu potrebnog kadra za efikasno sprovođenje poslova iz nadležnosti institucije i
time popunjavati upražnjenja radna mjesta u skladu sa Pravilnikom o sistematizaciji i organizaciji
radnih mjesta, jer su kao rezidualni rizik prepoznati nedovoljni kadrovski kapaciteti u određenim
organizacionim jedinicama, tj. nedovoljan broj medicinskih sestara tokom medicinskih procedura
(tokom pregleda, terapija i intervencija). Na ove predviđene mjere, institucije su uglavnom
navodile da su izvršene procjene potrebnog kadra, a popunjavanje upražnjenih radnih mjesta
obavlja se u skladu sa poštovanjem internih akata ustanove i uz saglasnost i konsultacije
Ministarstva zdravlja.
2. Obezbijediti stručnim radnicima i saradnicima stručno usavršavanje, a pritom odrediti lice
zaduženo za organizaciju i sprovođenje plana i programa stručnog usavršavanja i redovno
dostavljati izvještaje o sprovedenom stručnom usavršavanju i kontinuiranim edukacijama
zdravstvenih radnika. Institucije su ovu mjeru sprovodile redovno na osnovu donijetog Plana i
programa stručnog usavršavanja zaposlenih, čime je određeno lice zaduženo za izvještavanje o
realizovanim stručnim usavršavanjem.
3. Sprovoditi periodične kontrole opravdanosti privremene spriječenosti za rad zaposlenih, te iste
ažurirati. Instuticije su ovu mjeru redovno sprodile, na način što je Komisija za kontrolu kvaliteta
sprovodila redovne kontrole ili na osnovu zahtjeva Ministarstva zdravlja, i podnosile mjesečne i
kvartalne izvještaje.
4. Izraditi, objaviti, redovno ažurirati i javno objavljivati Listu ljekara koji su dobili saglasnost za
dopunski rad i u kojim ustanovama, zbog rizika od mogućeg kršenja kriterijuma za obavljanje
dopunskog rada zdravstvenih radnika. Za ovu predviđenu mjeru institucije su davale ocjenu da je
mjera realizovana navodeći da je Lista ljekara koji su dobili saglasnost za dopunski rad redovno
ažurirana i javno objavljena na internet stranici ustanove.
5. Redovno kontrolisati prisutnost zdravstvenih radnika na radnim mjestima, zbog mogućeg rizika
da se radna mjesta zaposlenih napuštaju prije dolaska zamjene, čime bi se narušila bezbjednost
pružanja zdravstvene zaštite. Institucije su navodile da je ova mjera realizovana, na način što se
redovno kontroliše od strane glavnih sestara prisutnost zdravstvenih radnika na radnim
mjestima.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, predvidjeli su ukupno 146. Od tog broja, sprovedeno je
75 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile su se dvije konkretne mjere, i to:
1. Razmotriti usvajanje procedura o diskrecionom odlučivanju, zbog rizika od mogućeg
donošenja odluka pod eksternim uticajem, suprotno javnom interesu. Institucije su ovu mjeru
realizovale u cilju sprovođenja i poštovanja zakonitosti postupanja u ustanovi, te stoga nema
nedozvoljenog lobiranja, takođe je donijet vodič za slobodan pristup informacijama i sve odluke
iz nadležnosti ustanove su javno istaknute na internet stranici.
2. Redovno u toku godine izvještavati o sprovođenju strateških dokumenta, planova i programa,
zbog mogućeg odstupanja od istih. Na ovu predviđenu mjeru institucije su izvještavali da je
189
realizovana na način što je redovno izvještavano Ministarstvo zdravlja o sprovedenim planovima
i programima.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, predvidjeli su ukupno 113. Od tog broja,
sprovedeno je 80 mjera. Izdvojile su se dvije konkretne mjere, i to:
1. Pohađati relevatne obuke i seminare na temu planiranja budžeta, jer postoji rizik da se plan
budžeta ne priprema na osnovu stvarnih potreba institucije, rizik od mogućeg izostanka analiza
stvarnih potreba institucije prilikom planiranja budžeta, i rizik od nenamjenskog i neracionalnog
trošenja sredstava. Institucije su za ovu mjeru navodile da nije realizovana, jer nijesu pohađane
obuke i seminari, a u nekim institucijama su navodili da je ova mjera djelimično realizovana, gdje
nijesu navodili konkretan opis realizacije mjere.
2. Redovno sprovoditi unutrašnje finansijske kontrole i postupati po preporukama iz izvještaja o
izvršenoj reviziji. Instuticije su za ovu mjeru navodile da je djelimično realizovana, jer nijesu
sprovedene unutrašnje finansijske kontrole, ali se postupalo po preporukama iz izvještaja o
izvršenoj reviziji nadležnih organa.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, kao oblast sa najmanje prepoznatih rizika,
predvidjeli su ukupno 88. Od tog broja, sprovedeno je 46 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile su
se dvije konkretne mjere, i to:
1. Izvršiti analizu da li su mjere fizičke i tehničke bezbjednosti efikasne i primjenjive, zbog rizika
od neadekvatnog postupanja sa službenom dokumentacijom i informacijama. Institucije su za
ovu mjeru uglavnom navodile da je realizovana, jer su prisutne mjere pojačanog službenog i
stručnog nadzora i izvršena analiza kojom je ustanovljeno da su mjere fizičke i tehničke
bezbjednosti efikasne.
2. Vršiti redovne kontrole nad prijemom i razvrstavanjem dokumentacije u cilju sprječavanja
gubljenja, oštećenja i neevidentiranja dokumentacije i time uspostaviti sistem kontrole čuvanja i
arhiviranja dokumentacije. Institucije su za ovu mjeru navodile da je realizovana, jer se
primjenjuju mjere kontrole za sprječavanje curenja informacija, nesavjesnog i neetičkog
ponašanja zaposlenih. U nekim institucijama nije naveden konkretan opis realizacije mjere.
Posebne oblasti
U planovima integriteta su obrađeni i rizici koji su specifični za zdravstvene institucije.
Najzastupljenija oblast kroz planove integriteta je oblast „Prava pacijenta“ koja je obrađena kod
6 organa vlasti od ukupno 11:
U oblasti „Prava pacijenta“, predvidjeli su ukupno 58. Od tog broja, sprovedena je 41 mjera. Kao
najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjere, i to:
190
1. Omogućiti samostalnost i nezavisnost u radu Zaštitnika prava pacijenata. Intitucije su ovu
mjeru realizovale, na način što su obezbijeđeni uslovi za nezavisnost u radu Zaštitnika prava
pacijenata, koji je preduzimao sve zakonom propisane mjere, o čemu je redovno obavještavao
direktora institucije i Ministarstvo zdravlja.
2. Voditi precizne evidencije o prigovorima pacijenata i dostavljanje izvještaja Ministarstvu
zdravlja o sadržaju prigovora pacijenata, upoznavanje zaposlenih sa rezultatima analize prigovora
i datim preporukama za rješavanje nedostatka i redovno obavještavati pacijente o ishodu
prigovora, a sve na osnovu prepoznatog rizika od mogućeg nedostatka povjerenja u rad Zaštitnika
prava pacijenata. Na ove predviđene mjere, institucije su uglavnom navodile da su mjere
realizovane, na način što su vođene evidencije o prigovorima pacijenata, sačinjavani kvartalni i
godišnji izvještaji, a pacijenti su se u pisanoj formi obavještavali o ishodu prigovora.
3. Kontrola pridržavanja utvrđenih procedura za prijem pacijenata na pregled, jer je kao rizik
prepoznato moguće nepoštovanje procedura za prijem i obavljanje ljekarskog pregleda. Intitucije
su ovu mjeru realizovale, time što su se pridržavale utvrđenih procedura za prijem pacijenata na
pregled. Takođe je izviješteno da je pojačana kontrola od strane Komisije za kontrolu kvaliteta.
4. Izraditi i učiniti dostupnim info materijal o pravima pacijenata, radi podizanja svijesti o pravima
pacijenata na zdravstvenu zaštitu. Intitucije su izvijestile da su ovu mjeru realizovale, time što su
istakle na vidnom mjestu ime i kontakt telefon Zaštitnika prava pacijenata.
5. Sprovoditi edukaciju i organizovati radionice za sve zaposlene u zdravstvenom sistemu o
komunikaciji sa pacijentima, pravu na podnošenje prigovora, jer postoji mogući rizik koji se
odnosi na nedostatak/neadekvatnu vještinu kominikacije zdravstvenih radnika sa pacijentima.
Institucije su ovu mjeru ocjenili da je realizovana kroz kontinuirane edukacije Zaštitnika prava
pacijenata, praćenje seminara i radionica, a nakon toga i edukaciju zdravstvenih radnika o
pravima pacijenata. Takođe se edukacije sprovode na jutarnjim sastancima i kolegijumima.
6. Vršiti redovno anketiranje zadovoljstva pacijenata i zdravstvenih radnika, jer postoji rizik od
nedostatka praćenja zadovoljstva pacijenata i zaposlenih. Institucije su ocijenile da ova mjera nije
realizovana, jer nijesu rađene ankete, niti analize stepena zadovoljstva pacijenata i zaposlenih.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika
identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 171
(33,87%), slijedi „Rukovođenje i upravljanje“ sa 90 rizika (17,82%). Ukupno je 60 rizika, odnosno
11,88% prepoznato i u oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“ i „Čuvanje i bezbjednost
podataka i dokumenata“.
191
Najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ i iznosi 24,89 (na skali
1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“ i iznosi 38,79.
Grafikon 121: Struktura rezidualnih rizika po oblastima rizika u planovima integriteta „Bolnice“
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u podsistemu bolnica je nedozvoljeno
lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti, sa 71 rezidualnim
rizikom (14,06%).
Statistika pokazuje da se skoro deseti rezidualni rizik (52 rezidualnih rizika, odnosno 10,30%),
odnosi se na ugrožavanje zaštite podataka, slijedi curenje informacija sa 44 rezidualnih rizika
(8,71%), nesavjestan i nestručan rad, sa 31 rezidualna rizika (6,32%), nedostatak povjerenja u rad
Zaštitnika prava pacijenata, sa 29 rezidualnih rizika (5,74%), iskorišćavanje javne funkcije ili
službenog položaja, sa 27 rezidualnih rizika (5,36%), neažurnost i/ili neevidentiranje prigovora
pacijenata, sa 26 rezidualnih rizika (5,15% svih rezidualnih rizika u planovima integriteta bolnica).
U planovima integriteta bolnica prepoznato je nekoliko rizika koji se odnose na određene
obaveze predviđene Zakonom o sprječavanju korupcije, a to je neprijavljivanje korupcije ili drugih
nezakonitih radnji, sa 45 rezidualnih rizika (8,91%), ugrožavanje službenog lica kod otkrivanja i
prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta, sa ukupno 18 rezidualna rizika
(3,56%).
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Prijemna služba i dijagnostički centar
Oglašavanje ljekova u zdravstvenim ustanovama
Monitoring i evaluacija kvaliteta rada u zdravstvenim…
Prava pacijenta
Odnosi sa javnošću
Slobodan pristup informacija
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta zdravstvenog podsistema bolnica
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
192
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u podgrupi „Bolnice“:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj 71 14,06%
2. Ugrožavanje zaštite podataka 52 10,30%
3. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 45 8,91%
4. Curenje informacija 44 8,71%
5. Nesavjestan i nestručan rad 31 6,32%
6. Nedostatak povjerenja u rad Zaštitnika prava pacijenata 29 5,74%
7. Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja 27 5,36%
8. Neažurnost i/ili neevidentiranje prigovora pacijenata 26 5,15%
9. Narušavanje integriteta ustanove i zaposlenih 23 4,55%
10. Ugrožavanje službenog lica kod otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta
18 3,56%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Na osnovu procjene svih planova u podsistemu bolnica, proizilazi da je oblast „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ oblast sa najvećom zastupljenošću rizika, dok je broj
prepoznatih rizika najmanji u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“.
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za najveći broj rizika, ukupno 223 (46,14%), procijenjeno je da je rizik u tekućoj godini
ostao na istom nivou. Procijenjeno je i da se intenzitet 180 rizika smanjio (35,64%), a intenzitet
46 rizika povećao (9,11%) u odnosu na prethodnu procjenu. Za 46 rizika (9,11%) nije navedeno
da li je došlo do promjene visine rizika, ili odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno
popunjena, pa je nemoguće sa sigurnošću znati status tih rizika.
193
Grafikon 122: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu „Bolnica“
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Grafikon 123: Promjena intenziteta rizika u podsistemu „bolnica“
Najviše rizika čiji se intenzitet povećao prisutno je u oblasti “Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih” (16,37%), dok je najmanji u oblasti “Planiranje i upravljanje
finansijama” (3,33%). Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou je najmanji u oblasti
“Rukovođenje i upravljanje”, ukupno 33,33%.
9%
46%36%
9%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu bolnica
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
0
1
8
2
28
5
0
25
27
31
72
30
0
20
23
21
48
46
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Prava pacijenata
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u podsistemu bolnica
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
194
Oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ karakteriše i nešto veći
broj rizika o čijem statusu nije izvješteno, u odnosu na ostale opšte oblasti rizika (13,45%).
Od opštih oblasti rizika, najveći procenat 51,11% rizika čiji se intenzitet smanjio je u oblasti
„Rukovođenje i upravljanje“.
Od posebnih oblasti rizika izdvaja se oblast „Prava pacijenata“, gdje je 51% rizika ostao na istom
nivou, a 41% rizika je smanjenog intenziteta. Svi smanjeni rizici u ovoj oblasti zabilježeni su u
izvještajima šest bolnica.
Ostali nalazi i preporuke
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u jednom planu integriteta u ovoj grupi organa.
Imajuću u vidu da su planovi integriteta u 11 organa vlasti ovog podsistema u određenoj mjeri
slični sa modelom plana integriteta za sistem zdravstva, koji je Agencija izradila 2016. godine,
preporučuje se da se u narednom periodu posebna pažnja posveti detaljnoj analizi rizika u
instituciji. Iako je sličnost planova integriteta u određenoj mjeri opravdana zbog specifičnosti
podsistema, potrebno je dodatno procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje rizika
efikasne i svrsishodne, i prije svega da li su rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na
adekvatan način.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (8 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (4 organ) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (4 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (3 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (11 organa je dobilo ovu preporuku).
Preporučeno je da pet organa vlasti, prilikom ažuriranja plana integriteta, u okviru oblasti
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašenje zaposlenih“ izvrši procjenu rizika
„nedovoljna transparentnost prilikom oglašavanja slobodnih radnih mjesta“ i da se planiraju
mjere za savladavanje pomenutog rizika: donošenje internog akta kojim se preciziraju procedure
zapošljavanja u pogledu trajanja oglasa, provjere radne sposobnosti kandidata, bodovanja i
slično.
195
U jednom organu vlasti, izvještaj o sprovođenju plana integriteta se ne poklapa sa planom
integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji nijesu
postojali u planu integriteta, a o rizicima i mjerama iz plana integriteta nije izvještavano. Izvještaj
o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu tabelu kao plan integriteta koji je
bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
Jedan dio organa je kroz mjere za smanjenje rizika planirao da stručnim radnicima i saradnicima
obezbijedi stručno usavršavanje, dok u drugom dijelu planova ova aktivnost nije planirana, pa se
tim organima preporučuje da razmotre mogućnost uvođenja navedene mjere u plan integriteta,
radi obezbjeđivanja planskog i adekvatnog stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika.
Takođe, u šest organa vlasti je slučaj da osnovni i rezidualni rizici nijesu dovoljno precizno
određeni, pa se jedino iz predloženih mjera za smanjenje rizika može zaključiti koji rizik
eventualno postoji u instituciji. U nekim planovima su npr. predviđene mjere koje se odnose na
prijem i postupanje po prijavi zviždača, iako se isto ne pominje u odgovarajućim rizicima.
U planovima integriteta česta je situacija da je jedna mjera planirana za savladavanje većeg broja
rizika, pa se preporučuje da se za svaki identifikovani rizik planiraju posebne, konkretne mjere, u
cilju otklanjanja ili smanjenja tog rizika.
Za najveći dio mjera, u nekim planovima integriteta, rokovi za realizaciju definisani su kao
„kontinuirano“. U slučajevima kad je predviđeno da se mjere za smanjenje rizika realizuju u
kontinuitetu, preporučuje se da mjere budu što konkretnije i da po mogućnosti sadrže indikatore
uspjeha kako bi se mogao pratiti napredak u realizaciji mjera iz godine u godinu (indikatori
uspjeha su npr. broj prijava licu za prijem i postupanje po prijavi zviždača, broj pokrenutih
postupaka za povredu Etičkog kodeksa, broj održanih obuka itd), ili da se prilikom izvještavanja o
sprovođenju plana integriteta navode i kvantitativni podaci o realizaciji tih mjera.
Određene mjere u planovima integriteta su opšteg karaktera i nijesu dovoljno konkretne da bi
mogle dovesti do smanjenja identifikovanih rizika, te se stoga preporučuje njihova dalja razrada
i konkretizacija.
Pojedini rezidualni rizici u planu integriteta zapravo predstavljaju faktore rizika (faktori rizika su
npr. velika koncentracija zadataka na samo jednoj osobi, nerazumljivi i nedorečeni propisi,
neadekvatne zarade zaposlenih itd), pa je potrebno razraditi formulaciju rezidualnih rizika tako
da oni predstavljaju konkretne i precizne rizike koji se mogu javiti u instituciji, i u skladu sa time,
formulisati adekvatne mjere. Faktori rizika, u svakom slučaju, mogu biti iskazani u planu
integriteta kao dio formulacije rezidualnih rizika, ali ih ne bi trebalo unositi kao samostalnu
kategoriju. Zbog nedovoljno konkretno iskazanih rizika u planu, u nekim slučajevima se jedino iz
mjera za savladavanje rizika može zaključiti koji rizik postoji u instituciji.
Jednom organu vlasti ovog podsistema je posebnim aktom preporučeno da se prilikom prilikom
ažuriranja plana integriteta, u okviru oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“, izvrši procjena
196
rizika „neadekvatna kontrola nad izdavanjem faktura usluga“ i da se planiraju mjere za
savladavanje pomenutog rizika u cilju obezbjeđivanja adekvatne kontrole.
U pet organa vlasti, osim opštih oblasti rizika, potrebno je da plan integriteta sadrži dvije ili više
posebnih oblasti rizika koje se odnose na najznačajnije nadležnosti organa vlasti. Posebne oblasti
rizika najčešće se poklapaju sa nadležnostima ključnih organizacionih jedinica u organima vlasti i
na taj način se i određuju.
U određenom broju slučajeva nije jasna veza između osnovnog i rezidualnog rizika, pa bi trebalo
revidirati te djelove plana integriteta. Rezidualne, tj. preostale rizike treba posmatrati kao
konkretizaciju ili opis osnovnih rizika (npr: ako je osnovni rizik sukob interesa, onda bi preostali
rizik mogao biti sukob interesa u postupku zapošljavanja, javne nabavke, donošenja prvostepenih
upravnih odluka i sl). Rezidualni rizici se procjenjuju i u odnosu na njih se predlažu konkretne
mjere.
***
Prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno je unositi što
konkretniji opis realizacije za svaku mjeru za savladavanje rizika, odnosno što jasnije obrazloženje
preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera, i potrebno je svaku mjeru ocijeniti (realizovano,
djelimično realizovano ili nije realizovano) u skladu sa formulacijom planirane mjere i sa
preduzetim aktivnostima, kako bi menadžeru integriteta i ostalim zaposlenima bilo olakšano
praćenje realizacije mjera i eventualno ažuriranje plana integriteta.
Takođe. u izvještajima četri organa vlasti ovog podsistema potrebno je, umjesto sumarne ocjene
realizacije za veći broj mjera, unositi posebnu ocjenu realizacije za svaku mjeru.
U izvještaju o sprovođenju plana integriteta potrebno je adekvatno popuniti pretposljednju
kolonu u tabeli („Status rizika“). Naime, odgovarajućim simbolom treba označiti da li je u
izvještajnom periodu došlo do promjene intenziteta rezidualnog rizika. Simbolom ↑ označava se
da se rizik u međuvremenu povećao, simbolom ↓ da se smanjio, a simbolom ↔ da je ostao na
istom nivou. Navedeni simboli se unose za svaki identifikovani rezidualni rizik, a ne za svaku mjeru
za savladavanje rizika.
Za sve organe vlasti ovog podsistema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
197
3. Ostale zdravstvene institucije
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou 6 institucija iz podsistema „Ostale zdravstvene institucije“.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem ostale zdravstvene institucije obuhvata 6 organa vlasti koji su 2016. godine usvojili
plan integriteta i u 2017. godini sačinili izvještaj o sprovođenju plana integriteta i dostavili ga
Agenciji36. Ovi organi su bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu
ukupno 259 rizika i realizaciji 304 mjere za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da je ukupno 228 mjera realizovano (75%), 26 mjera djelimično realizovana (8,55%), dok
50 mjera nije realizovano (16,45%).
Grafikon 124: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu ostalih
zdravstenih institucija
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
36 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju su donijeli: Agencija za ljekove i medicinska sredstva Crne Gore, Fond za zdravstveno osiguranje Crne Gore, ZU Institut za javno zdravlja, JZU Zavod za hitnu medicinsku pomoć Crne Gore, JZU Zavod za transfuziju krvi Crne Gore i ZU Apoteke Crne Gore „Montefarm“. Plan integriteta nijesu donijeli: Ljekarska komora I Farmaceutska komora.
228
26
50
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta ustanova - ostale
zdravstvene institucije
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
198
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najviše sprovedeno u oblasti „ Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“
(81,48%) i „Planiranje i upravljanje finansijama“ (78,72%), zatim slijedi „Rukovođenje i
upravljanje“ sa 75% i „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ 67,09%
realizovanih mjera.
Grafikon 125: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu ostalih
zdravstvenih institucija
Uočljivo je da je, od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera u oblasti „Čuvanje i
bezbjednost podataka i dokumenata“ za 47 identifikovana rizika u planovima integriteta.
Najmanji stepen realizacije mjera je ostvaren je u oblasti „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“, koja je prethodne godine prepoznata kao najrizičnija oblast
u planovima integriteta, sa 72 identifikovana rizika, a koja sadrži najveći prosječni intenzitet rizika,
što ukazuje da kroz planove integriteta nijesu date konkretnije mjere sa savladavanje rizika i da
bi te konkretne mjere, po mogućnosti, trebalo da sadrže indikatore uspjeha, kako bi se mogao
pratiti napredak u realizaciji mjera iz godine u godinu.
Od posebnih oblasti rizika, institucije u ovom podsistemu su predvidjele najviše mjera u oblasti
„Prava pacijenata“, u okviru koje je od 24 predviđenih mjera, sprovedeno 18 (75%).
Opšte oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ predvidjeli najviše mjera, ukupno 79. Od tog broja,
sprovedene su 53 mjere. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i to:
37
18
44
37
53
39
3
1
1
4
11
6
8
5
9
6
15
7
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Prava pacijenata
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta - ostale zdravstvene institucije
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
199
1.Kontinuirani nadzor nad sprovođenjem postupaka za prijem u radni odnos i odlučivanje o
pravima zaposlenih, zbog mogućeg narušavanja principa transparentnosti prilikom prijema u
radni odnos i odlučivanje o pravima zaposlenih. Na ovu predviđenu mjeru, institucije su uglavnom
navodile da je mjera realizovana procedurom kadrovskih poslova i time je definisan postupak
oglašavanja i prijem u radni odnos zaposlenih.
2. Izvršiti procjenu potrebnog kadra za efikasno sprovođenje poslova iz nadležnosti institucije jer
je rezidualni rizik prepoznat u dijelu nedovoljnog kadrovskog kapaciteta u određenim
organizacionim jedinicama. Na ovu predviđenu mjeru, institucije su navodile da je mjera
realizovana time što je sistematizacijom radnih mjesta utvrđena kadrovska struktura, kao i na
način da se prilikom zasnivanja radnog odnosa vrši uvid u personalnu dokumentaciju kandidata,
s obzirom na završenu stručnu spremu.
3. Adekvatno popunjavanje radnih mjesta u organizacionim jedinicama, jer je kroz rezidualne
rizike dato da su moguće nedovoljno jasne podjele i razgraničenja sistema kontrole i vršenja
ovlašćenja. Na ovu predviđenu mjeru organi su davali ocjenu da je mjera realizovana na način da
je uspostavljen jasan pristup za angažovanjem zaposlenih, takođe da se popunjavanje upražnjeih
radnih mjesta vrši u skladu sa Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih
mjesta.
4. Sprovoditi periodične kontrole opravdanosti privremene sprječenosti za rad zaposlenih, te iste
ažurirati. Na ove predviđene mjere institucije su navodile da je mjera realizovana time što se vrši
provjerene privremene sprječenosti za rad zaposlenih na mjesečnom nivou, obavještavanjem
zdravstvene institucije.
5. Obezbijediti redovno sprovođenje plana i programa stručnog usavršavanja, zbog mogućeg
nedostatka stručnog znanja i vještine kadra. Na ovu predviđenu mjeru davali su ocjenu da je
mjera realizovana na način što je procedurom kadrovskih poslova definisan i dokumentovan
postupak planiranja i sprovođenja programa stručnog usavršavanja.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, organi su predvidjeli ukupno 52 mjere. Od tog broja,
sprovedene su 39 mjere. Kao najzastupljenije, izdvojile su se četiri konkretne mjere, i to:
1. Odrediti lica zadužena za praćenje propisa, zbog rizika od donošenja nezakonitih odluka.
Institucije su ovu mjeru realizovale na način što pravna služba preko pravnog referenta vrši
praćenje relevatnih propisa.
2. Poštovanje principa transparentnosti prilikom donošenja odluka iz nadležnosti ustanove, zbog
rizika od donošenja odluka pod eksternim uticajem, suprotno javnom interesu. Institucije su ovu
mjeru realizovale time što su donosene odluke iz nadležnosti ustanove u skladu sa statutom
ustanove.
3. Redovno u toku godine izvještavati o sprovođenju strateških dokumenata, planova i programa.
Institucije su ovu mjeru realizovale putem redovnog obavještavanja Ministarstva zdravlja o
sprovođenju strateških dokumenata, planova i programa.
200
4. Osigurati učešće svih relevatnih subjekata i jedinica prilikom kreiranja politike razvoja i
upravljanja. Ovu predloženu mjeru institucije su realizovali na način što su u izvještajnom periodu
sa rukovodicima odjeljenja održavani periodični sastanci na kojima se razmatralo o realizaciji
programa i planova rada.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, predvidjeli su ukupno 47. Od tog broja,
sprovedeno je 37 mjera. Izdvojile su se dvije konkretne mjere, i to:
1. Pohađati relevantne obuke i seminare na temu planiranja budžeta. U nekim institucijama
navodili su da je ova mjera realizovana, ali nije navedena konkretna informacija o organizovanim
obukama.
2. Redovno sprovođenje unutrašnjih finansijskih kontrola i postupati po preporukama iz izvještaja
o izvršenoj reviziji. Institucije su za ovu mjeru navodile da je realizovana, time što se kontrolisano
sprovodi finansijska kontrola rada institucije u skladu sa opredijeljenim sredstvima.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, kao oblast sa najmanje prepoznatih rizika,
predvidjeli su ukupno 54. Od tog broja, sprovedene su 44 mjere. Kao najzastupljenije, izdvojile su
se tri konkretne mjere, i to:
1. Vršiti godišnji nadzor nad prostorom, opremom i zaposlenima u eksternoj arhivi. Za ovu mjeru
institucije su navodile da je realizovana na način što je provjerom izvršen uvid u rad pravnog lica
koje pruža usluge eksternog arhiviranja dokumentacije.
2. Obučiti zaposlene o bezbjednom rukovanju podacima u elektronskoj formi i kontinuirano
podizati svijest o značaju bezbjednosti informacija, a to je planirano zbog mogućeg rizika od
nepostojanja adekvatne zaštite informacija u elektronskom obliku, u smislu pristupanja
povjerljivim informacijama, i mogućeg rizika od njihovog kopiranja i iznošenja van institucije.
Institucije su izvještavale da je ova mjera raalizovanja na način što su kontinuirano vršene obuke
zaposlenih u vezi bezbjednog rukovanja podacima u elektronskoj formi.
3. Vršiti redovne kontrole nad radom zaposlenih nad prijemom i razvrstavanjem dokumentacije
u cilju sprječavanja gubljenja, oštećenja i neevidentiranja dokumentacije, jer je prepoznat rizik da
sistem kontrole nad prijemom i razvrstavanjem dokumentacije može biti neefikasan. Institucije
su za ovu mjeru izvještavale da je realizovana procedurom koja ubuhvata u potpunosti definisan
i dokumentovan proces arhiviranja i razvrstavanja dokumentacije, uključujući i rad outsource
kompanije za arhiviranje dokumentacije i vrši se kontinuirano arhiviranje i kontrola arhivske
građe u skladu sa Zakonom o arhivskom i kancelarijskom poslovanju.
Posebne oblasti
U planovima integriteta su obrađeni i rizici koji su specifični za zdravstvene institucije. Kada su u
pitanju ostale zdravstvene institucije, od ukupno njih 6, samo jedan organ vlasti nije obradio
nijednu posebnu oblast rizika. Najzastupljenija oblast u planovima je oblast „Prava pacijenta“:
201
U oblasti „Prava pacijenta“, organi su predvidjeli ukupno 24 mjere. Od tog broja, sprovedeno je
18 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojene su dvije konkretnih mjere, i to:
1. Omogućiti samostalnost i nezavisnost u radu Zaštitnika prava pacijenata. Institucije su za ovu
mjeru izvijestile da je realizovana na način što je omogućen samostalan i nezavistan rad zaštitnika
prava pacijenata.
2. Voditi precizne evidencije o prigovorima pacijenata i dostavljanje izvještaja Ministarstvu
zdravlja o sadržaju prigovora pacijenata, upoznavanje zaposlenih sa rezultatima analize prigovora
i datim preporukama za rješavanje nedostatka i redovno obavještavati pacijente o ishodu
prigovora, a sve na osnovu prepoznatog rizika od mogućeg nedostatka povjerenja u rad Zaštitnika
prava pacijenata. Ovu mjeru institucije su realizovale kontinuiranim vođenjem evidencija o
prigovorima pacijenata od strane Zaštitnika prava pacijenata.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika
identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 72
(29,03%), slijedi „Čuvanje i bezbjednost podataka“ sa 47 rizika (18,95%). Ukupno je 36 rizika
(14,52%) u „Rukovođenje i upravljanje“, a 26 rizika (10,48%) u oblasti „Planiranje i upravljanje
finansijama“.
Najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“ i iznosi 28,28
(na skali 1-100), a najveći u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje
zaposlenih“ i iznosi 35,07. Najveći broj „visokih rizika“ je takođe u toj oblasti (ukupno 17 rizika).
Grafikon 126: Struktura rezidualnih rizika po oblastima rizika u planovima integriteta ostalih zdravstvenih
institucija
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Nabavka ljekova u zdravstvenim ustanovama
Prvostepene ljekarske komore
Javne nabavke
Prava pacijenta
Odnosi sa javnošću
Slobodan pristup informacija
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta u podgrupi zdravstvenog sistema ostalih zdravstvenih institucija
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
202
Organi vlasti obuhvaćeni ovim podsistemom obradili su veći broj posebnih oblasti rizika. Najviše
rezidualnih rizika je identifikovano u oblastima „Prava pacijenta“, ukupno 29.
Osnovni rizici koji su najučestaliji u planovima integriteta u podsistemu ostalih zdravstvenih
institucija su narušavanje integriteta institucije, sa 36 rezidualnih rizika (14,52%) i curenje
informacija, ukupno 33 rezidualna rizika (13,31%). Statistika pokazuje da se 11,70% rezidualnih
rizika (ukupno 29) odnosi na sukob interesa, a slijedi ugrožavanje zaštite podataka sa 24
rezidualna rizika (9,68%).
Jednak broj prepoznatih rizika imaju „povrede profesionalnih etičkih pravila i pristrasno
ponašanje sa lakšim posledicama“ i „nedovoljno razvijena svijest o pravima pacijenata na
zdravstvenu zaštitu“, sa po 8 rezidulnih rizika (3,33%).
U planovima integriteta prepoznata su dva rizika koji se odnose na određene obaveze predviđene
Zakonom o sprječavanju korupcije, a to su „primanje nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi“, sa ukupno 33 rezidualna rizika (13,31%) i „neprijavljivanje korupcije i
drugih nezakonitih radnji“, sa 17 rizika, odnosno 6,85% svih rezidualnih rizika koji su prepoznati
u šest organa ovog podsistema koji su donijeli plan integriteta.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u podsistemu ostalih zdravstvenih institucija:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Narušavanje integriteta institucije 36 14,52%
2. Primanja nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
33 13,31%
3. Curenje informacija 33 13,31%
4. Sukob interesa 29 11,70%
5. Ugrožavanje zaštite podataka 24 9,68%
6. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
20 8,06%
7. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 17 6,85%
8. Donošenje nezakonitih odluka 9 3,63%
9. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje sa lakšim posledicama
8 3,22%
10. Nedovoljno razvijena svijest o pravima pacijenata na zdravstvenu zaštitu
8 3,22%
203
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Na osnovu procjene svih planova u podsistemu – ostale zdravstvene institucije, proizilazi da je
oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ oblast sa najvećom
zastupljenošću rizika, dok je broj prepoznatih rizika najmanji u oblasti „Planiranje i upravljanje
finansijama“.
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za ukupno 80 rizika (30,90%) procijenjeno je da je rizik u tekućoj godini ostao na istom
nivou. Procijenjeno je i da se intenzitet 120 rizika smanjio (46,33%), a intenzitet 59 rizika povećao
(22,78%) u odnosu na prethodnu procjenu, dok sa samo 1 rizik nije navedeno da li je došlo do
promjene visine rizika.
Grafikon 127: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu ostalnih zdravstvenih
institucija
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Najviše rizika čiji se intenzitet povećao prisutno je u oblasti “Čuvanje i bezbjednost podataka”
(24%), dok je najmanji u oblasti “Rukovođenje i upravljanje” (2,5%). Broj rizika čiji je intenzitet
ostao na istom novou je najviši u oblasti “Planiranje i pravljanje finansijama”, ukupno 46,15%.
Od opštih oblasti rizika, najveći procenat 60% rizika, čiji se intenzitet smanjio, je u oblasti
„Rukovođenje i upravljanje“.
Od posebnih oblasti rizika izdvaja se oblast „Prava pacijenata“, gdje je 58,62% rizika ostalo na
istom nivou, u jednom organu vlasti, a za 37,93% rizika je izviješteno da je smanjenog intenziteta,
takođe u jednom organu vlasti ovog podsistema, dok ostala četiri organa vlasti nijesu obrađivale
ovu oblast kroz posebne oblasti.
23%
31%
46%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu ostale zdravstvene institucije
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
204
Grafikon 128: Promjena intenziteta rizika u podsistemu ostalnih zdravstvenih institucija
Ostali nalazi i preporuke
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u dva planova integriteta u ovoj grupi organa.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (3 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (6 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (5 organa),
kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom
izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju
političkih subjekata i izbornih kampanja (svih 6 organa je dobilo ovu preporuku).
Imajuću u vidu da su planovi integriteta 6 organa vlasti u ovom podsistemu u određenoj mjeri
slični sa modelom plana integriteta za sistem zdravstva, preporučuje se da se u narednom
periodu posebna pažnja posveti detaljnoj analizi rizika u instituciji. Iako je sličnost planova
integriteta u određenoj mjeri opravdana zbog specifičnosti podsistema, potrebno je dodatno
procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje rizika efikasne i svrsishodne, i prije svega da li
su rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na adekvatan način.
13
11
12
6
16
1
10
17
11
12
15
15
16
1
27
8
44
24
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Prava pacijenata
Čuvanje i bezbjednost podataka
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u podsistemu ostale zdravstvene institucije
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
205
U određenom broju slučajeva predložene mjere ne odgovaraju identifikovanim rizicima, odnosno
nije jasno na koji način mogu dovesti do smanjenja rizika, pa se preporučuje planiranje dodatnih
mjera za otklanjanje ili smanjenje tih rizika.
Za sve mjere u tri plana integriteta, rokovi za realizaciju definisani su kao „kontinuirano“, čak i za
mjere koje su konkretne i koje nijesu vrsta mjera koje je moguće realizovati u kontinuitetu, pa se
preporučuje unos preciznog roka za realizaciju takvih mjera.
Kod jednog organa vlasti potrebno je primijeniti važeću metodologiju izrade plana integriteta,
koja je definisana u Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, tj. da plan integriteta
sadrži pojedinačno četiri opšte oblasti rizika (1. Rukovođenje i upravljanje, 2. Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih, 3. Planiranje i upravljanje finansijama i 4. Čuvanje i
bezbjednost podataka i dokumenata).
U određenom broju slučajeva nije jasna veza između osnovnog i rezidualnog rizika, pa bi trebalo
revidirati te djelove plana integriteta. Rezidualne, tj. preostale rizike treba posmatrati kao
konkretizaciju ili opis osnovnih rizika (npr: ako je osnovni rizik sukob interesa, onda bi preostali
rizik mogao biti sukob interesa u postupku zapošljavanja, javnih nabavki, donošenja prvostepenih
upravnih odluka i sl). Rezidualni rizici se procjenjuju i u odnosu na njih se predlažu konkretne
mjere.
Preporučuje se da se prilikom ažuriranja plana integriteta u dva organa vlasti, u okviru oblasti
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašenje zaposlenih“, izvrši procjena rizika
„nedovoljna transparentnost prilikom oglašavanja slobodnih radnih mjesta“ i da se planiraju
mjere za savladavanje pomenutog rizika: donošenje internog akta kojim se preciziraju procedure
zapošljavanja u pogledu trajanja oglasa, provjere radne sposobnosti kandidata, bodovanja i
slično.
***
U jednom organu vlasti, izvještaj o sprovođenju plana integriteta institucije ne poklapa se sa
planom integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji
nijesu postojali u planu integriteta, a o rizicima i mjerama iz plana integriteta nije izvještavano.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu tabelu kao plan integriteta
koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
U četri organa vlasti preporučuje se da u izvještaju o sprovođenju plana integriteta adekvatno
ubuduće popunjava pretposljednja kolona u tabeli („Status rizika“). Naime, odgovarajućim
simbolom treba označiti da li je u izvještajnom periodu došlo do promjene intenziteta rezidualnog
rizika. Simbolom ↑ označava se da se rizik u međuvremenu povećao, simbolom ↓ da se smanjio,
a simbolom ↔ da je ostao na istom nivou. Navedeni simboli se unose za svaki identifikovani
rezidualni rizik, a ne za svaku mjeru za savladavanje rizika.
Za sve organe vlasti ovog podsistema preporučuje se da prilikom opisa realizacije mjera iz plana
integriteta unose konkretne, kvantitativne pokazatelje ispunjenosti mjera, gdje je to moguće. Na
206
primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
PREPORUKE ZA ZDRAVSTVO
Preporuke za opšte oblasti:
Razmotriti potrebu za definisanje sljedećih mjera u planovim integriteta:
donijeti uputstvo neophodan za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju;
voditi evidencije o primljenim spozorstvima i donacijama i obavezu za njihovo
prijavljivanje;
redovno dostavljati izvještaje o imovini i prihodima javnih funkcionera;
definisati procedure i utvrditi kriterijume za ocjenjivanje i napredovanje
zaposlenih;
izraditi plan stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i saradnika;
sprovoditi obuke zaposlenih o etici i integritetu;
redovno pratiti realizacije preporuka za unapređenje rada institucije;
objavljivati na web stranici propise koji regulišu rad institucije;
donijeti budžetski plan na osnovu utvrđenih kriterijuma na nivou institucije, kojim
se planiraju tekući izdaci i rashodi, na osnovu detaljne analize stvarnih potreba i
planiranih aktivnosti institucije;
uspostaviti procedure racionalnog trošenja budžetskih sredstava;
obezbijediti transparentnost u postupku raspolaganja budžetskim sredstvima;
uspostaviti redovne obuke i seminare iz oblasti javnih nabavki i usvajati nova znanja
iz te oblasti;
obezbijediti transparentnost u svim fazama javnih nabavki;
uspostaviti adekvatnu zaštitu informacionog sistema;
regulisati informatičku bezbjednost;
Kada je u pitanju preporuka za unapređenje planova integriteta kroz obezbjeđivanje
transparentnosti u svim fazama javnih nabavki, misli se na to da sve faze sprovođenja javnih
nabavki i dokumentacija koja ih prati budu dostupni javnosti, jer je to jedan od najboljnih
mehanizama sa sprječavanje koruptivnih radnji. Iako je Zakon o javnim nabavkama precizirao
transparentnost postupaka u svim fazama postupka javnih nabavki, odnosno objavljivanje svih
207
dokumenata na portalu Uprave za javne nabavke, neophodno je praćenje da li institucije
sprovode postupke u skladu sa pomenutim zakonom.
Preporuke za posebne oblasti:
Razmotriti potrebu za definisanje sljedećih mjera u planovim integriteta:
unaprijediti proceduru za prijem i obavljanje ljekarskog pregleda;
usavršiti vještinu komunikacije zdravstvenih radnika sa pacijentima putem
edukacije i radionica;
utvrditi kriterijume i jasno definisati procedure na osnovu kojih bi se vršilo ocjenjive
rada zaposlenih;
uspostaviti internu proceduru i sistem kontrole za dosljednu i potpunu primjenu
regulative prilikom reklamiranja ljekova u zdravstvenim ustanovama, koje
ustanova potpisuje sa privatnim firmama, a sve u skladu sa Pravilnikom o načinu i
uslovima oglašavanja ljekova („Sl. list CG“, br. 2/14).;
usavršiti internu proceduru pri donošenju nalaza i mišljenja prilikom uvida i ocjene
kompletne medicinske dokumentacije od strane prvostepene ljekarske komisije;
izraditi plan stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i saradnika;
unaprijediti sprovođenje predloženim mjera Komisije za kontrolu kvaliteta i time
unaprijediti monitoring i evaluaciju kvaliteta rada;
uspostaviti efikasan sistem kontrole rada u bolničkih odjeljenjima;
* * *
Državna revizorska institucija Crne Gore objavila je nalaze iz revizije uspjeha „Planiranje javnih
nabavki medicinske opreme“37 u septembru 2017. godine, dok je dio opštih nalaza i preporuka iz
ovog Izvještaja sadržan u „Zbirnom izvještaju o paralelnoj reviziji na temu javnih nabavki“ 38, koje
su sprovele vrhovne revizorske institucije zemalja Zapadnog Balkana. Ovaj izvještaj predstavlja
37 Konačni izvještaj o reviziji uspjeha „Planiranje javnih nabavki medicinske opreme“, Državna revizorska
institucija Crne Gore, septembar 2017. godine -
http://www.dri.co.me/1/doc/05.09.%20Kona%C4%8Dni%20izvje%C5%A1taj%20%20nabavke%20medici
nske%20opreme.pdf
38 Javne nabavke na Zapadnom Balkanu - Zbirni izvještaj o paralelnoj rerviziji uspjeha na temu javnih
nabavki“, sprovedene od strane VRI zemalja Zapadnog Balkana (Albanije, Bosne i Hercegovine, Crne
Gore, Kosova, Makedonije i Srbije), januar 2018.godine -
http://www.dri.co.me/1/doc/SYNTHESIS_W_BALKANS_YUGO%20ESPERANTO.PDF
208
skup opštih nalaza i zaključaka iz sprovedene paralelne revizije. Glavni nalazi iz ove studije
ukazuju na najvažnije nedostake u procesu planiranja nabavki, koji uglavnom obuhvataju
sljedeće:
- Institucije rijetno sprovode odgovarajuće preliminarno istraživanje tržišta na osnovu
sistematske procjene njihovih potreba. Uslijed toga, tenderi nisu uvijek valjano
pripremljeni, i često ne sadrže tehničke specifikacije i ostale zahtjeve;
- U nizu uzastopnih koraka u procesu javnih nabavki, ovakvi nedostaci u početnim fazama
često dovode do kašnjenja i ostalih nepravilnostu u kasnijim fazama procesa, što se
ponekad završava poništenjem tendera, što opet ugrožava funkcionisanje institucija i
raspoloživost usluga za čije pružanje su te institucije odgovorne.
Proces nabavke ima četiri faze: fazu planiranja, fazu sprovođenja, fazu zaključivanja i izvršavanja
ugovora o nabavci sa izabranim ponuđačima i, na kraju, fazu evaluzacije efekata nabavke, koja
služi i kao osnova za planiranje budućih nabavki. Revizijom je obuhvaćen period od 2013. do 2016.
godine. Subjekti revizije su bili: Ministarstvo zdravlja (MZ), Fond za zdravstveno osiguranje (FZO),
Kliničko-bolnički centar Crne Gore (KCCG), Javne zdravstvene ustanove (JZU) i Agencija za ljekove
i medicinska sredstva (CELIMS).
Analiza je pokazala da aktivnosti kojima bi se osigurala uspješnog planiranja javnih nabavki
zdravstvene opreme nijesu u potpunosti izvršene. Nedostatak pravilnog sprovođenja svih koraka
nabavki uzrokovao je brojne nedostatke kasnije u tom procesu. Očekivan rezultat javnih nabavki
nije ostvaren. Kao posljedica, prisutne su velike razlike između nabavljene medicinske opreme i
njihovih cijena ponuđenih na svjetskom tržištu. Relevantne institucije ne sprovode praćenje ovog
procesa. Subjekti revizije ne identifikuju rizike u postupku planiranja i implementacije javnih
nabavki, niti preduzimaju korektivne mjere. Razmjena znanja i naučene lekcije na osnovu
prethodno sprovedenih postupaka javnih nabavki bi omogućili organizaciji da se razvija i
unaprijedi svoje aktivnosti.
Može se zaključiti da je najveći problem evidentiran kod prvog koraka, tj. od strateškog planiranja
nabavke, jer stragegija i akcioni plan nabavke medicinske opreme nisu izrađeni, što je dovelo do
neuspostavljanja sistema funkcionalne povezanosti svih institucija i neefikasnosti cijelog dalje
procesa, navedeno uzrokuje nejasnu raspodjelu odgovornosti u toku procesa nabavke
medicinske opreme i nedostatak zajednih konsultacija i koordinacije između svih zdravstvenih
ustanova.
Takođe, uticaj neadekvatnog planiranja nabavki medicinske opreme (nedonošenje kratkoročnog
i dugoročnog plana) dovodi do toga da potrebe građana nisu adekvatno zadovoljene i prioriteti
nabavke neophodne opreme nisu utvrđeni i izvori finansiranja nisu povezani sa specifičnim
prioritetima.
Ovaj Izvještaj sadrži niz preporuka koje se odnose na integritet u sprovođenju javnih nabavki, a
koje bi takođe trebalo uzeti u obzir prilikom planiranja antikorupcijskih mjera i mjera za podizanje
integriteta u zdravstvenom sistemu. Relevantne preporuke su date u nastavku:
209
Preporučujemo Ministarstvu zdravlja da:
1) Razvije Strategiju nabavke medicinske opreme i Akcioni plan zasnovan na potrebama
stanovništa i javnih zdravstvenih institucija;
2) Utvrdi jasne kriterije za određivanje prioriteta nabavki medicinske opreme;
3) Definiše potrebe medicinske opreme u zdravstvenom sistemu, uzimajući u obzir
korišćenje postojeće opreme.
Preporučujemo Fondu za zdravstveno osiguranje da:
1) Uskladi Odluku o rasporedu sredstava za zdravstvenu zaštitu sa Zakonom o budžetu kako
bi se obezbjedili uslovi za blagovremeno planiranje javnih nabavki;
2) Vrši analizu i procjenu alternativa, u saradnji sa Ministarstvom zdravlja da li je učinkovitije
vršiti nabavku opreme ili zaključiti ugovor sa privatnim zdravstvenim ustanovama za
pružanje usluga pacijentima.
Preporučujemo zdravstvenim ustanovama da:
1) Donesu dugoročne i kratkoročne planove nabavke u skladu sa utvrđenim kriterijima i da
donose plan nabavki u skladu sa finansijskim planom i raspoloživim sredstima;
2) Donesu procedure kojima bi se razdvojile odgovornosti u procesu planiranja javnih
nabavki, uključujući metode istraživanja tržišta;
3) Razmotre mogućnosti korišćenja kriterija ekonomski najpovoljnije ponude (uključujući
buduće troškove održavanja);
4) Sprovode odgovarajuće analize o sprovedenim postupcima javnih nabavki kako bi se
uočile slabosti i preduzele odgovarajuće korektivne mjere;
5) Razmotre mogućnost raspisivanja tendera za nabavku opreme i nabavku potrošnog
medicinskog materijala u cilju sprječavanja monopola za nabavku tog medicinskog
materijala.
210
IX. Prosvjeta
Sistem prosvjete podijeljen je na podsisteme: 1. Predškolske ustanove, 2. Obrazovni centri,
resursni centri i Ispitni centar, 3. Više škole, fakulteti i domovi učenika i studenata, 4. Srednje
škole i 5. Osnovne škole i muzičke škole.
U 2017. godini Agenciji su dostavljeni izvještaji o sprovođenju plana integriteta od strane svih
organa vlasti koji su i usvojili plan integriteta u 2016. godini. Takođe, dostavljen je i plan
integriteta Fakulteta za crngoroski jezik i književnost.
Grafikon 129: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u sistemu prosvjete
2
161
42
18 14 6 71
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Visokoškolskeinstitucije
Osnovne skole Srednje skole Predškolskeustanove
Muzicke skole Domovi učenika istudenata
Druge prosvjetneinstitucije
Planovi integriteta i izvještaji o njihovom sprovođenju -prosvjeta
Usvojen plan i izvještaj o njegovom sprovođenju Nije usvojen plan Usvojen plan 2017. godine
211
1. Srednje škole
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou svih 42 srednjih škola.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem srednje škole obuhvata 42 organa vlasti koji su 2016. godine usvojili plan integriteta i
u 2017. godini sačinili izvještaj o sprovođenju plana integriteta i dostavili ga Agenciji39. Ovi organi
su bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 1.005 rizika i
realizaciji 1.204 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da je ukupno 886 mjera realizovano (73,79%), 146 mjera djelimično realizovano
(12,13%), dok 140 mjera nije realizovano (11,63%).
Za 32 mjere nije unijeta ocjena realizacije (2,66%), najviše u oblasti „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih – za 6 predloženih mjera, i u oblasti „Rukovođenje i
upravljanje“ – za 7 predloženih mjera.
39 Plan integriteta su donijele: JU Srednja pomorska škola Kotor, JU Gimnazija „30 septembar“ Rožaje, JU Gimnazija „Niko Rolović“ Bar, JU Gimnazija „Panto Mališić“ Berane, JU Gimnazija „Slobodan Škerović“ Podgorica, JU Gimnazija „Stojan Cerović“ Nikšić, JU Srednja mješovita škola „Vuksan Đukić“ Mojkovac, JU Srednja Mješovita škola Andrijevica, JU Srednja mješovita škola „Bratstvo i jedinstvo“ Ulcinj, JU Elektrotehnička škola „Vaso Aligrudić“ Podgorica, JU Gimnazija „Miloje Dobrašinović“ Bijelo Polje, JU Gimnazija „Tanasije Pejanović“ Pljevlja, JU Gimnazija „25. maj“ Tuzi, JU Gimnazija „Petar I Petrović Njegoš“ Danilovgrad, JU Prva srednja stručna škola Nikšić, JU Škola za srednje i više stručno obrazovanje „Sergije Stanić“ Podgorica, JU Srednja mješovita škola „Braća Selić“ Kolašin, JU Srednja mješovita škola „Bećo Bašić“ Plav, JU Srednja ekonomska škola „Mirko Vešović“ Podgorica, JU Srednja ekonomsko-ugostiteljska škola Bar, JU Srednja ekonomsko-ugostiteljska škola Nikšić, JU Srednja elektro-ekonomska škola Bijelo Polje, JU Srednja mješovita škola „Danilo Kiš“ Budva, JU Srednja mješovita škola „17. septembar“ Žabljak, JU Srednja mješovita škola „Ivan Goran Kovačić“ Herceg Novi, JU Srednja poljoprivredna škola Bar, JU Srednja stručna škola Cetinje, JU Srednja stručna škola Rožaje, JU Srednja stručna škola „Spasoje Raspopović“ Podgorica, JU Srednja stručna škola Berane, JU Srednja stručna škola Bijelo Polje, JU Srednja stručna škola „Ivan Uskoković“ Podgorica, JU Srednja stručna škola Pljevlja, JU Srednja medicinska škola „Dr Branko Zogović“ Berane, JU Srednja stručna škola „Vukadin Vukadinović“ Berane, JU Srednja medicinska škola Podgorica, JU Srednja građevisnko-geodetska škola „Marko Radović“ Podgorica, JU Srednja stručna škola Nikšić, JU Gimnazija Cetinje, JU Gimnazija Kotor, JU Srednja likovna škola „Petar Lubarda“ Cetinje i Srednja mješovita škola „Mladost“ Tivat
212
Grafikon 130: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu srednjih
škola
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najviše sprovedeno u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ (84,19%) i „Planiranje
i upravljanje finansijama (82,27%), zatim slijedi „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“
(73,33%) i „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ sa 64,96%
realizovanih mjera.
Grafikon 131: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu srednjih
škola
886
146
140
32
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta srednjih škola
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
45
41
176
181
191
197
37
3
37
15
37
22
20
6
25
13
56
7
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Zakup školske sale i prostorija škole
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta -srednje škole
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane
213
Uočljivo je da je, od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera u oblasti „Rukovođenje
i upravljanje“ za 180 identifikovanih rizika u planovima integriteta. Najmanji stepen realizacije
mjera je sproveden i u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“,
koja je prethodne godine prepoznata kao najrizičnija oblast u planovima integriteta i koja sadrži
najveći prosječni intenzitet rizika.
Od posebnih oblasti rizika, institucije u ovom podsistemu su predvidjele najviše mjera u oblasti
„Vannastavne aktivnosti“ , u okviru koje je od 17 predviđenih mjera sprovedeno 12 (70,59%),
zatim u oblasti „Zakup školske sale i prostorija škole“ sa ukupno 24 predložene mjere, od kojih je
realizovano 17, odnosno 70,83%.
Opšte oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ predvidjeli najviše mjera, ukupno 294. Od tog
broja, sprovedeno je 191 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i
to:
1. Kontrola transparentnosti rada, kao procesa zapošljavanja i sprovođenja nadzornih i
kontrolnih mehanizama. Na ove predviđene mjere, institucije su uglavnom navodile da su mjere
realizovane u smislu da se proces zapošljavanja vrši prema Pravilniku za zapošljavanja, dok se
kontrola zapošljavanja sprovodi od strane Školskog odbora i Ministarstva prosvjete, koje
kontrolišu da li se proces zapošljavanja sprovodi u skladu sa Zakonom i Pravilnikom o organizaciji
i sistematizaciji radnih mjesta.
2. Uvesti edukaciju i obavezu da se na svim kolegijumima raspravlja o temi integriteta i prevenciji
korupcije, kao jednoj od obaveznih tačaka dnevnog reda i sprovoditi obuke zaposlenih o etici i
integritetu. Na ovu predviđenu mjeru nekoliko insitucije su navodile da je mjera realizovana, na
način što se obavlja edukacija zaposlenih o posljedicama neprijavljivanja korupcije i drugih
nezakonitih radnji, dok su druge institicije navodile da je mjera nije realizovana, a nijesu navodili
konkretne razloge.
3. Izvršiti procjenu potrebnog kadra za efikasno sprovođenje poslova iz nadležosti ustanove.
Institucije su za ovu predviđenu mjeru davali ocjenu da je mjera realizovana, kroz vršenje
redovnih inspekcijskih kontrola. Za mjere koje nijesu sprovedene, institucije nijesu navodile
konkretne razloge.
4. Izvršiti procjenu potrebnog kadra za efikasno sprovođenje poslova iz nadležnosti ustanove.
Institucije su ovu mjeru redovno sprovodile, na način što je procjena potrebnog kadra izvršena
na osnovu normativa u sklada sa pedagoškim normama i broju nedeljne norme za nastavnike.
5. Obezbijediti redovno sprovođenje plana i programa stručnog usavršavanja. Institucije su za
ovu predviđenu mjeru davali ocjenu da je realizovana, navodeći da je obezbijeđeno redovno
214
sprovođenje plana i programa stručnog usavršavanja i obezbijeđeno učešće nastavnika na
seminarima u organizaciji Zavoda za školstvo.
6. Povećanje transparentnosti prilikom ocjenjivanja i nagrađivanja službenika na način što će se
rezultati ocjenjivanja i spisak nagrađenih službenika javno objavljivati na oglasnoj tabli. Ova
mjera od strane institucije ovog podsistema je djelimično realizovana, na način što se postupak
ocjenjivanja i nagrađivanja službenika vrši usmenim putem, bez redovnog isticanja spiska
pohvaljenih službenika na oblasnoj tabli.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, srednje škole su predvidjele ukupno 234 mjere. Od tog
broja, sprovedeno je 197 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile su se dvije konkretne mjere, i to:
1. Transparentnost u procedurama odlučivanja iz nadležnosti institucije i nadzora direktora škole,
kao i izvještavanje na sjednicama, upravnim i stručnim organima škole o realizovanom nadzoru
rada profesora. Škole su izvijestile da su ovu mjeru realizovale time što su obezbjeđivali punu
transparentnost u procedurama odlučivanja, o čemu je izvještavan Školski odbor, kao i
Nastavničko vijeće. Takođe se vrši redovni nadzor i kontrola sprovođenja opštih i pojedinačnih
akata, a putem oglasne table i facebook stranice škole ostvaruje se transparetnost. Takođe,
zaposlenima su uvijek na raspolaganju zapisnici sa sjednica na kojima se donose odluke, a isti se
čitaju na narednoj sjednici.
2. Osigurati učešće svih relevatnih subjekata prilikom kreiranja politike razvoja upravljanja i
redovno u toku godine izvještavati o sprovođenju strateških dokumenata, planova i programa.
Institucije su ovu mjeru ocjenili kao realizovanu, gdje je prilikom kreiranja politike razvoja i
upravljanja obezbjeđeno učešće predstavnika lokalne zajednice, savjeta roditelja i nadležnih
državnih organa koji su bili uključeni tokom avgusta mjeseca u izradi Godišnjeg plana rada škole.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, srednje škole su predvidjele ukupno 220 mjera.
Od tog broja, sprovedena je 181 mjera. Izdvojile su se tri konkretne mjere, i to:
1. Redovno sprovođenje unutrašnjih finansijskih kontrola i zapošljavanja potrebnih revizora u
jedinici za unutrašnju reviziju, kao i postupanje po preporukama iz izvještaja o izvršenoj reviziji.
Instuticije su za ovu mjeru navodile da je realizovana, jer se vrše finansijske kontrole u skladu sa
zakonom koje sprovode službe Ministarstva prosvjete i Ministarstva finansija. Takođe je
izviješteno da je dostavljan izvještaj o realizaciji akcionog plana o implementaciji preporuka
Državne revizorske institucije za 2016. godinu.
2. Donijeti interno uputstvo za praćenje sprovođenja ugovora o javnoj nabavci i obavezno
uključivanja po jednog eksperta iz oblasti na koju se odnosi konkretna javna nabavka u sastavu
Komisije. Insitucije su ovu mjeru djelimično realizovale, na način što je urađeno i donijeto interno
uputstvo o praćenju sprovođenja ugovora o javnim nabavkama.
3. Usvajanje kvartalnih izvještaja na Školskom odboru o realizaciji finansijskog plana i
podnošenja izvještaja Ministarstvu prosvjete. Institucije su ovu mjeru ocjeni da je realizovana
215
time što se uspostavlja sistem procedura u finansijskom službi koja reguliše tu oblast i redovno
se izrađuju kvartalni finansijski izvještaji i nakog toga dostavljaju Ministarstvu prosvjete.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, kao oblast sa najmanje prepoznatih rizika, škole su
predvidjele ukupno 240 mjera. Od tog broja, sprovedeno je njih 176. Kao najzastupljenije,
izdvojile su se tri konkretne mjere, i to:
1. Obučiti zaposlene o bezbjednom rukovanju podacima u elektronskoj formi i pružanje stručne
pomoći i edukacija zaposlenih o MEIS aplikaciji (elektronski dnevnici). Institucije su za ovu mjeru
uglavom navodile da je realizovana, jer se redovno pruža stručna pomoć nastavnom osoblju o
MEIS aplikaciji uz stručni nadzor.
2. Jačanje transparentnosti rada. Instuticije su za ovu mjeru uglavom navodile da je realizovana,
jer su sprovodene interne kontrole i svi nastavnici i administrativno osoblje koje unose i koriste
elektronske podatke imaju svoj nalog pod šifrom, a svi roditelji mogu da prate uspjeh i vladanje
svog djeteta preko svog naloga.
3. Redovna kontrola podataka u MEIS aplikaciji i obezbjediti uslove za fizičko obezbjeđenje
imovine i time obezbjediti kontinuirani nadzor nad podacima. Institucije su za ovu mjeru uglavom
navodile da je djelimično realizovana, jer se vrše redovne kontrole u MIES aplikaciji, daje se
podrška nastavnicima u radu, podaci se ažuriraju, ali ne uvjek blagovremeno.
Posebne oblasti
U planovima integriteta su obrađeni i rizici koji su specifični za prosvjetne institucije. Svi organi
vlasti ovog podsistema su obradile posebne oblasti i prepoznali odgovarajuće rizike.
Jedan dio srednjih škola obradio je oblast „Zakup školske sale i prostorija škole“, gdje su
identifikovani rizici sa datim mjerama u vidu jačanja transparentnosti rada, što podrazumijeva
samu proceduru postupka, putem javnog poziva, kao i prikupljanja ponuda i zaključivanja
ugovora sa ponuđačem čija ponuda bude izabrana kao najpovoljnija. Takođe, date su mjere za
redovno podnošenje izvještaja o raspodjeli sredstava stečenim zakupom imovine i upoznavanje
zaposlenih sa postupkom i procedurama zaključivanja ugovora na sjednicama stručnih organa,
nastavničkog vijeća i na oglasnoj tabli škole, i da je postojala transparentnost i uvid u odluke o
izboru zakupaca, realizacija konkursa i izbora zakupaca.
Uzimajući u obzir da je ovu oblast rizika obradio mali broj srednjih škola, potrebno je da ostale
škole razmotre dodavanje iste u plan integriteta, radi unapređenja kontrole postupka izdavanja
školskih prostorija i smanjenja prostora za moguće nepravilnosti. Instuticije su za ovu mjeru
uglavom navodile da je realizovana, time što se na svim ugovorima i postupkom davanja u zakup
školskih prostora upoznat Školski odbor i druge zainteresnovane institucije.
Slijedi oblast „Vannastavne akvitnosti“ gdje su predložene mjere da se detaljno isplaniraju
jednodnevni izleti, ekskurzije i druge vananstavne aktivnosti u godišnjem planu škole i
216
podnošenje izvještaja o realizaciji aktivnosti školskom odboru, nastavničkom vijeću i savjetu
roditelja čime bi se omogućilo roditeljima učenika uvid u način organizacije putovanja, plan
putovanja i trošenje sredstava. Institucije su za ovu mjeru uglavom navodile da je djelimično
realizovana, jer su u godišnjim operativnim planovima djelimično isplanirani jednodnevni izleti i
vannastavne aktivnosti. Kada je u pitanju uvid i način organizacije i plan putovanja i trošenja
novčanih sredstava, roditeljima je omogućen uvid u vezi sa maturskom eskurzijom i ta mjera je
ocjenjena kao realizovana.
Manji broj planova integriteta ovog podsistema je obradio i oblast „Vanredna polaganja“, gdje je
kao mjera predloženo usavršavanje internih procedura koje se tiču bezbjednosti u procesu
pripreme vanrednih polaganja. Za ovu mjeru institucije su navodile da je mjera realizovana, gdje
su za sve učenike donijeta rješenja o pripremnoj nastavi sa brojem časova i imenima nastavnika
kod kojih se pohađa pripremna nastava, a u skladu sa odlukama nastavničkog vijeća. Takođe,
vanredna polaganja se redovno prate od strane direktora i izvještaj se dostavlja Ministarstvu
prosvjete.
Slijedi oblast „Kupovina ocjena“, gdje je rezidualni rizik definisan kao moguće podmićivanje
nastavnog osoblja ili korišćenja uticaja, poslovnog, rođačkog ili političkog, a kao mjera za
suzbijanje tog rizika planirana je promocija načela Etičkog kodeksa i obezbjeđivanje da se ocjene
stiču na osnovu zasluga. Za ovu mjeru institucije su navodile da nije realizovana, jer nijesu
sprovedene aktivnosti i predviđene analize, istraživanja na motivisanju nastavnika, učenika i
roditelja u ovom smjeru.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika
identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 255
(25,37%), slijedi „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ sa 210 rizika (20,89%). Ukupno
je 186 rizika (18,51%) u „Rukovođenje i upravljanje“, a 180 rizika (17,91%) u oblasti „Planiranje i
upravljanje finansijama“.
Najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ i
iznosi 18,20 (na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i iznosi 25,28.
Srednje škole su obradile 6 posebnih oblasti rizika. Najviše rezidualnih rizika je identifikovano u
oblastima „Slobodan pristup informacija“, ukupno 45 rizika, i „Odnosi sa javnošću“, ukupno 21
rizik. Ukupno 18 rizika se odnosi na „Zakup školskih sala i poslovnih prostora“, dok se 6 rizika
odnosi na „Vannastavne aktivnosti“. Većina rizika u posebnim oblastima planova integriteta je
niskog intenziteta.
217
Grafikon 132: Struktura rezidualnih rizika po oblastima rizika u planovima integriteta srednjih škola
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u podsistemu srednjih škola je sukob
interesa, sa 195 rezidualnih rizika (19,40%) koji su podvedeni pod ovaj osnovni rizik. Slijede
zloupotreba službenih podataka, sa 178 rezidualnih rizika (17,71%), nedozvoljeno lobiranje, drugi
nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti, sa 134 rezidualna rizika (13,33%),
narušavanje integriteta institucije i zaposlenih, sa 93 rezidualna rizika (9,25%), zloupotreba
službenog položaja, sa 83 rezidualna rizika (8,26%).
U planovima integriteta zastupljeni su i rizici koji se odnose na određene obaveze predviđene
Zakonom o sprječavanju korupcije. Rizik od primanja nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi se odnosi na 78 rezidualnih rizika (7,76%), neprijavljivanje korupcije i drugih
nezakonitih radnji na 44 rezidualna rizika (4,38%) i ugrožavanje službenog lica kod otkrivanja i
prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta na 28 rezidualnih rizika (2,79%).
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u planovima integriteta srednjih škola:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Sukob interesa 195 19,40%
2. Zloupotreba službenih podataka 178 17,71%
0 50 100 150 200 250 300
Prepoznavanje uzimanje dopusnkih časova
Planiranje i realizacija vanrednih polaganja
Vannastavne aktivnosti
Zakup školskih sala i poslovnih prostora
Odnosi sa javnošću
Slobodan pristup informacija
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta srednjih škola
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
218
3. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
134 13,33%
4. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 93 9,25%
5. Zloupotreba službenog položaja 83 8,26%
6. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
78 7,76%
7. Donošenje nezakonitih odluka 66 6,57%
8. Curenje informacija 56 5,57%
9. Ugrožavanje zaštite podataka 54 5,37%
10. Nesavjestan, nestručan rad, neblagovremeno i neažurno obavljanje povjerenih poslova
52 5,17%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ je oblast sa najvećom
zastupljenošću rizika u planovima integriteta srednjih škola, dok je broj prepoznatih rizika
najmanji u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“.
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za najveći broj rizika, ukupno 548 (54,53%) procijenjeno da su smanjenog intenziteta u
odnosu na prethodnu procjenu. Izviješteno je da je 351 rizik (34,93%) nepromijenjenog
intenziteta, a da se intenzitet 68 rizika povećao (6,76%). Za 44 rizika (4,38%) nije navedeno da li
je došlo do promjene visine rizika, ili odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno
popunjena pa je nemoguće sa sigurnošću znati status tih rizika.
Grafikon 133: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu srednjih škola
7%
35%
54%
4%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta srednjih škola
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
219
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Grafikon 134: Promjena intenziteta rizika u podsistemu srednjih škola
Najviše rizika čiji se intenzitet povećao prisutno je u oblasti “Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih” (14,51%), dok je najmanji u oblasti “Čuvanje i bezbjednost
podataka” (0,95%). Procenat rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou je najveći u oblasti
“Planiranje i upravljanje finansijama”, ukupno 37,77%, a ovu oblast karakteriše i nešto veći broj
rizika o čijem statusu nije izvješteno, u odnosu na ostale opšte oblasti rizika (8,33%).
Od opštih oblasti rizika, najveći procjenat 64,29% rizika čiji se intenzitet smanjio je u oblasti
„Čuvanje i bezbjednost podataka“.
Od posebnih oblasti rizika izdvojili smo oblast „Zakup školske sale i prostorija škole“ gdje je 35%
rizika ostalo na istom nivou, a intenzitet 60% rizika (12 rizika u izvještajima sedam organa vlasti)
je smanjen u odnosu na inicijalnu procjenu rizika.
Ostali nalazi i preporuke
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u tri plana integriteta u ovoj grupi organa.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
17
1
2
4
37
7
83
7
67
68
71
55
49
12
135
92
149
111
6
15
6
12
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Zakuč školske sale i prostorija škole
Čuvanje i bezbjednost podataka
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u podsistemu srednjih škola
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
220
funkcionera (19 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (21 organ) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (30 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (31 organ), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (42 organa je dobilo ovu preporuku).
U sedam planova integriteta srednjih škola dvije posljednje kolone u tabeli plana integriteta
(„Kratak opis i ocjena realizacije mjere“ i „Status rizika“) treba da ostanu prazne, jer se iste
popunjavaju tek prilikom sačinjavanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta.
Osim opštih oblasti rizika, u većem dijelu planova integriteta ovog podsistema, potrebno je da
plan integriteta sadrži dvije ili više posebnih oblasti rizika koje se odnose na najznačajnije
nadležnosti organa vlasti.
Pojedini rezidualni rizici u dva plana integriteta ovog podsistema zapravo predstavljaju faktore
rizika (faktori rizika su npr. velika koncentracija zadataka na samo jednoj osobi, nerazumljivi i
nedorečeni propisi, neadekvatne zarade zaposlenih itd), pa je potrebno razraditi formulaciju
rezidualnih rizika tako da oni predstavljaju konkretne i precizne rizike koji se mogu javiti u
instituciji, i u skladu sa time, formulisati adekvatne mjere. Faktori rizika, u svakom slučaju, mogu
biti iskazani u planu integriteta kao dio formulacije rezidualnih rizika, ali ih ne bi trebalo unositi
kao samostalnu kategoriju.
U određenom broju slučajeva predložene mjere ne odgovaraju identifikovanim rizicima, odnosno
nije jasno na koji način mogu dovesti do smanjenja rizika, pa se preporučuje planiranje dodatnih
mjera za otklanjanje ili smanjenje tih rizika.
U većem broju planova integriteta mjere su opšteg karaktera i nijesu dovoljno konkretne da bi
mogle dovesti do smanjenja identifikovanih rizika, pa se preporučuje njihova dalja razrada i
konkretizacija.
U određenom broju planova integriteta je učestalo ponavljanje iste grupe mjera za više različitih
rezidualnih rizika. Trebalo bi posebno razmotriti svaki od identifikovanih rizika i planirati mjere
koje mogu biti djelotvorne u njihovom savladavanju.
Imajući u vidu da su svi rizici u određenim planovima integriteta visokog intenziteta, preporučuje
se da se razmotri sagledavanje manjih procesa i uključe rizici nižeg intenziteta, koji iako ne
ugrožavaju instituciju u mjeri u kojoj to mogu učiniti rizici prepoznati u planu, ipak mogu dovesti
do određenih problema i nepravilnosti u funckionisanju procesa ili cijelog sistema, ukoliko dođe
do njihovog ostvarivanja.
Potrebno je unositi što objektivnije vrijednosti za vjerovatnoću nastanka rizika i posljedice
ostvarivanja rizika, kako bi se mogli definisati prioriteti u savladavanju različitih rizika i planirati
odgovarajuće mjere za savladavanje svakog rizika, u odnosu na njegov intenzitet.
221
U nekoliko planova integriteta odgovorno lice za sprovođenje mjera za savladavanje rizika nije
dovoljno precizno definisano, a s obzirom na to da se uglavnom radi o konkretnim mjerama,
trebalo bi jasno naznačiti koji zaposleni će sprovoditi planirane aktivnosti.
U dvadeset organa vlasti, za većinu mjera u planu integriteta, rokovi za realizaciju definisani su
kao „kontinuirano“. U slučajevima kad je predviđeno da se mjere za smanjenje rizika realizuju u
kontinuitetu, preporučuje se da mjere budu što konkretnije i da po mogućnosti sadrže indikatore
uspjeha kako bi se mogao pratiti napredak u realizaciji mjera iz godine u godinu.
***
U većini slučajeva u izvještajima o sprovođenju plana integriteta (u koloni „Kratak opis i ocjena
realizacije mjere“) potrebno je unijeti ocjenu realizacije svih mjera (realizovano, djelimično
realizovano ili nije realizovano) i opis realizacije za svaku mjeru koja je ocijenjena kao realizovana
ili djelimično realizovana, odnosno kratko obrazloženje preduzetih aktivnosti u cilju realizacije
mjera za smanjenje rizika. Takođe je potrebno unijeti posebnu ocjenu realizacije za svaku mjeru,
umjesto sumarne ocjene realizacije za veći broj mjera.
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta potrebno je adekvatno popuniti pretposljednju
kolonu u tabeli („Status rizika“), koja je izbrisana iz oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ sa
odgovarajućim simbolom i treba označiti da li je u izvještajnom periodu došlo do promjene
intenziteta rezidualnog rizika. Simbolom ↑ označava se da se rizik u međuvremenu povećao,
simbolom ↓ da se smanjio, a simbolom ↔ da je ostao na istom nivou. Navedeni simboli se unose
za svaki identifikovani rezidualni rizik, a ne za svaku mjeru za savladavanje rizika.
Preporučuje se u šesnaest izvještaja o sprovođenju planova integriteta navođenje što
sadržajnijeg i preciznijeg opisa realizacije mjera u izvještaju o sprovođenju plana integriteta, kako
bi iz samog opisa bilo jasno zbog čega je data određena ocjena realizacije mjere (realizovano,
djelimično realizovano ili nije realizovano), kao i da pruži više informacija koje bi usmjerile dalje
sprovođenje plana integriteta i njegovu eventualnu izmjenu.
U određenim djelovima izvještaja o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis realizacije
mjere se ne može dovesti u vezu sa mjerom za koju se izvještava, pa se preporučuje da se
preciznije navode informacije o sprovođenju mjera ili da se razmotri izmjena ili uklanjanje
određenih mjera ukoliko smatrate da one nijesu adekvatne.
Za sve organe vlasti ovog podsisstema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
222
2. Predškolske ustanove
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou svih 18 institucija iz podsistema predškolskih ustanova.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem predškolske ustanove obuhvata 18 organa vlasti40, koji su 2016. godine usvojili plan
integriteta i u 2017. godini sačinili izvještaj o sprovođenju plana integriteta i dostavili ga Agenciji.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom podsistemu su
izvijestili da je ukupno 423 mjera realizovano (74,17%), 80 mjera djelimično realizovana (14,13%),
dok 45 mjera nije realizovano (7,85%).
Određeni organi vlasti nijesu izvjestili o realizaciji za ukupno 22 mjere (3,84%), najviše u oblasti
„Čuvanje i bezbjednost podataka, ukupno 8, zatim u oblasti „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“ za 6 mjera i u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ za 4
planirane mjere.
Grafikon 135: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu predškolskih
ustanova
40 JPU „Jevrosima Jevra Rabrenović“ Mojkovac, JPU „Vukosava Ivanović Mašanović“ Bar, JPU „Bambi“ Tivat, JPU „Dječji vrtić“ Plav, JPU „Ljubica Popović“ Podgorica, JPU „Radost“ Kotor, JPU „Dragan Kovačević“ Nikšić, JPU „Dušo Basekić“ Bijelo Polje, JPU „Radmila Nedić“ Berane, JPU „Boško Buha“ Rožaje, JPU „Đina Vrbica“ Podgorica, JPU „Eko Bajka“ Pljevlja, JPU „Irena Radović“ Danilovgrad, JPU „Ljubica V. Jovanović – Maše“ Budva, JPU „Naša radost“ Herceg Novi, JPU „Sestre Radović“ Kolašin, JPU „Solidarnost“ Ulcinj i JPU „Zagorka Ivanović“ Cetinje
425
81
45 22
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta predškolskih ustanova
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
223
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najveći procenat mjera ostvaren u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“
(realizovano 70 od 79 mjera) i „Rukovođenje i upravljanje (141 od 179 mjera).
Grafikon 136: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu
predškolskih ustanova
Za oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, koja je prethodne
godine prepoznata kao najrizičnija oblast u planovima integriteta i koja sadrži najveći prosječni
intenzitet rizika, karakterističan je nešto veći broj djelimično realizovanih mjera, u odnosu na
ostale oblasti rizika.
Od posebnih oblasti rizika, institucije u ovom podsistemu su predvidjele najviše mjera u oblasti
„Vannastavne aktivnosti“, gdje je od 15 predviđenih mjera sprovedeno 12 (80%).
Opšte oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ predvidjeli najviše mjera, ukupno 189. Od tog
broja, sprovedene su 122 mjere. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i
to:
1. Nedostatak stručnog znanja i vještina kadra. Za ovu predloženu mjeru institucije su navodile
da je mjera realizovana na način što je službenicima omogućeno stručno usavršavanje i redovno
28
12
52
70
122
141
2
11
4
41
23
21
1
6
4
2
11
1
2
8
1
6
4
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Vannastavne aktivnosti
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta -predškolske ustanove
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
224
pohađanje seminara, što je planirano kroz plan profesionalnog razvoja, gdje su svi zaposleni
upoznati sa ponudama edukacija, te se shodno potrebama prijavljuju za iste.
2. Mogućnost nastanka sukoba interesa prilikom donošenja odluka i sprovođenja zakonskih
procedura. Za ovu predloženu mjeru institucije su navodile da je mjera realizovana, iako su
procedura i interno uputstvo u pripremi izrade, prema dostavljenim informacijama.
3. Gubitak i smanjenje povjerenja javnosti u rad Ustanove zbog nedovoljne transparentnosti i
informisanosti javnosti o radu. Mali broj instititucija je navodilo da je ova mjera realizovana na
način što se svi događaji i informacije objavljuju javno na stranci vrtića na facebook i na oglasnoj
tabli, dok je druga polovina institucija navodila da mjera nije realizovana, jer zbog tehničkih
mogućnosti nije funkcionisala internet stranica instuticije, ali da se dokumenta objavljuju na
oglasnoj tabli.
4. Zapošljavanje bez javnog oblašavanja suprotno zakonu i Pravilniku o organizaciji i
sistematizaciji radnih mjesta. Za ovu predloženu mjeru institucije su navodile da je ova mjera
realizovana, time što se sva slobodna radna mjesta popunjavaju uz saglasnost resornog
ministarstva, kroz postupak javnog oglašavanja u skladu sa Pravilnikom o organizaciji i
sistematizaciji radnih mjesta. Nakon sprovedene konkursne procedure direktor ustanove, shodno
svojim ovlašćenjima, vrši izbor kandidata donošenjem Odluke o izboru.
5. Veliki i/ili nekontrolisan prostor donošenja diskrecionih odluka prilikom donošenja
prerasporednih rješenja, odluka o varijabilnom dijelu zarade i drugih akata od zanačaja za rad,
edukaciju, usavršavanje i materijalni status zaposlenih. Institucije su navodile da je ova mjera
realizovana na način što svaka odluka Upravnog odbora ili direktora istaknuta na oblasnoj tabli
ustanove, a obavještenja su istaknuta i na oglasnim tablama u svim vaspitnim jedinicama.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, predškolske ustanove predvidjele su ukupno 179 mjera.
Od tog broja, sprovedeno je 141 mjera. Kao najzastupljenija, izdvojena je jedna konkretna mjera:
1. Donošenje odluka pod eksternim uticajem, suprotno javnom interesu, zbog rizika od
nepostojanja jasnih propisa za korišćenje diskrecionih ovlašćenja. Za ovu predloženu mjeru, o
čijoj realizaciji je izvijestio manji broj institucija, ocijenjeno je da je djelimično realizovana, na
način što su razmatrane mogućnosti usvajanja procedura o diskrecionom odlučivanju, ali da
procedure još nijesu donešene.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, planirane su ukupno 77 mjere. Od tog broja,
sprovedene su 52 mjere. Kao najzastupljenija, izdvojila se jedna konkretna mjera:
1. Nedovoljna zaštita povjerljivih podataka zbog neadekvatnih mjera administrativne zaštite
tajnih podataka. Za ovu predoženu mjeru instutucije su navodile da je mjera realizovana, time
što se dokumenta koja imaju oznaku tajnosti obilježavaju posebnom šifrom, sa čime su upoznati
svi zaposleni, a sve u skladu sa Odlukom o tajnosti podataka.
225
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, predviđeno je ukupno 79 mjera. Od tog broja,
sprovedeno je njih 70. Kao najzastupljenije, izdvojile su se tri konkretne mjere, i to:
1. Neadekivatno planiranje budžeta. Na mjere planirane za savladavanje ovog rizika, institucije
su navodile su realizovane, na način što se poštuje postupak planiranja izrade finansijskog plana
ustanove za narednu fiskalnu godinu. Takođe se planira budžet za narednu godine u saradnji sa
koordinatorima vaspitnih jedinica, nutricionistima i glavnom medicinskom sestrom.
2. Nedovoljna transparentnost u javnim nabavkama, kao i davanje prednosti određenoj firmi u
procesu javne nabavke, na način da se tehnička specifikacija prilagođava za određenu firmu.
Institucije su navodile da su mjere realizovane, na način da se svi ugovori objavljuju na internet
stranici institucije i na portal Uprave za javne nabavke, dok se kroz postupak javne nabavke
uključuju članovi Komisije u svakoj predmetnoj nabavci koji poznaju tu materiju.
3. Neracionalno trošenje budžetskih sredstava i netransparentnost u postupku raspolaganja
budžetskim sredstvima. Za mjere usmjerene na savladavanje ovog rizika institucije su navodile da
su realizovane, na način što se usvajaju kvartalni finansijski izvještaji, kao i izvještaji o finansijskom
poslovanju i isti se blagovremeno i uredno dostavljanju Ministarstvu prosvjete.
Posebne oblasti
Kada su u pitanju posebne oblasti rizika, mali broj predškolskih ustanova je prepoznao
odgovarajuće rizike. One su identifikovane u oblastima „Vannastavne aktivnosti“, „Slobodan
pristup informacijama“ i „Planiranje i realizacija pripreme prijema djece“.
Najzastupljeniji rizik koji je prepoznat kroz oblast „Slobodan pristup informacijama“ je
neobljavljivanje dokumenta shodno Zakonu o slobodnom pristupu informacijama, kao i ostalih
informacija od značaj za građane, gdje je data mjera da se objavljuje vodič za slobodan pristup
informacija. Veći broj organa vlasti je ovu mjeru realizovao, na način što je prisutna
transparentnost u različitim aktivnostima, i da se dokumenta objavljuju na web sajt ustanove.
Za oblast „Vannastavne aktivnosti“ data je konkretna mjera da se detaljno isplaniraju
vananstavne aktivnosti i omogući roditeljima uvid u način organizacije putavanja, plan putovanja
i trošenje novčanih sredstava, zbog zloupotrebe i neracionalnog trošenja novčanih sredstava
namijenjenih za organizovanje jednodnevnih izleta i drugih vananstavnih aktivnosti. Za ovu mjeru
organi vlasti su navodili da je realizovana na način što su sve vanastavne aktivnosti planirane sa
Godišnjim programom rada i da su kroz redovne i vanredne roditeljske sastanke, preko oblasne
table i kao i kroz sastanke Savjeta roditelja, omogućili roditeljima uvid u način organizacije
putovanja i trošenje novčanih sredstava.
U manjoj mjeri kroz planove integriteta ovog podsistama prepoznata je i oblast „Planiranje i
realizacija pripreme prijema djece“, gdje je kao osnovni rizik prepoznat „povrede profesionalnih,
etičkih pravila i velika koncentracija zadataka na samo jednoj osobi“, a kao predložene mjere za
226
otklanjanje rizika planirano je usavršavanje internih procedura koje se tiču bezbjednosti u
procesu pripreme i realizacije upisa djece. Za ovu predloženu mjeru instucije su navodile da je
realizovana, time što su usavršene interne procedure koje se tiču bezbjednosti u procesu
pripreme i realizacije upisa djece, na taj način što su odvojeni procesi produžavanja ugovora za
narednu školsku godinu od prijema nove djece, sistem produžavanja ugovora krajnje je
pojednostavljen, obučeni su kooridinatori u svim objektima za rukovođenje procesom
obavještavanja svih roditelja o rokovima i obavezama oko produženja ugovora, propisane
procedure i obučeni učesnici procesa prijema dokumenata, potpisivanja ugovora za produženje i
ugovora za novi prijem.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika
identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 164
(33,88%), a slijedi „Rukovođenje i upravljanje“ sa 149 rizika (30,78%).
Najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Planiranje i upravljanju finansijama“ i iznosi 19,52
(na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“ i iznosi 33,08. Najveći broj „visokih rizika“ identifikovan je
u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, ukupno 43, i u oblasti
„Planiranje i upravljanje finansijama“, ukupno 23 visoka rizika.
Predškolske ustanove su obradile 8 posebnih oblasti rizika. Najviše rezidualnih rizika je
identifikovano u oblastima „Vannastavne aktivnosti“ ukupno 8 rizika (od kojih je većina niskog
intenziteta – 7), i „Slobodan pristup informacija“ ukupno 7 rizika. Ukupno 6 rizika se odnosi na
„Odnose sa javnošću“, dok se 4 rizika odnosi na „Planiranje i realizaciju pripreme prijema djece“.
Većina rizika u posebnim oblastima planova integriteta je niskog intenziteta.
Grafikon 137: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta predškolskih ustanova
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Planiranje i realizacija pripreme prijema djece
Odnosi sa javnošću
Slobodan pristup informacija
Vannastavne aktivnosti
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta predškolskih ustanova
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
227
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u podsistemu predškolskih ustanova je
nesavjestan i nestručan rad, sa 51 rezidualnim rizikom (10,54%) koji su podvedeni pod ovaj
osnovni rizik. Slijede nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa
transparentnosti, sa 40 rezidualnih rizika (8,26%), ugrožavanje bezbjednosti službenih podataka
i dokumenata, sa 39 rezidualnih rizika (8,06%) i sukob interesa, sa 37 rezidualnih rizika (7,64%).
U planovima integriteta su zastupljeni i rizici koji se odnose na određene obaveze predviđene
Zakonom o sprječavanju korupcije. Rizik od primanja nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi se odnosi na 30 rezidualnih rizika (4,96%), ugrožavanje službenog lica kod
otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta na 24 rezidualna rizika
(2,48%) i nedovoljna zaštita zviždača na 2 rezidualna rizika (0,41%).
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u planovima integriteta predškolskih ustanova:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nesavjestan i nestručan rad 51 10.54%
2. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
40 8.26%
3. Ugrožavanje bezbjednosti službenih podataka i dokumentata
39 8.06%
4. Sukob interesa 37 7.64%
5. Neadekvatno sprovođenje postupka javnih nabavki 32 6.61%
6. Neprijavljivanje korupcije i druge nezakonite radnje 30 6.20%
7. Neadekvatno strateško planiranje 30 6.20%
8. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
24 4.96%
9. Curenje informacija 24 4.96%
10. Donošenje nezakonitih odluka 22 4.55%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Na osnovu analize svih planova integriteta u podsistemu predškolske ustanove, proizilazi da je
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ oblast sa najvećom
zastupljenošću rizika
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, procijenjeno je da je intenzitet ukupno 127 rizika (28,04%) u tekućoj godini ostao na istom
nivou. Procijenjeno je i da se intenzitet 281 rizika smanjio (62,04%), a intenzitet 8 rizika povećao
(1,76%) u odnosu na prethodnu procjenu. Za 36 rizika (7,95%) nije navedeno da li je došlo do
promjene visine rizika, ili odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno popunjena pa je
nemoguće sa sigurnošću znati status tih rizika.
228
Grafikon 138: Promjena intenziteta u planovima integriteta predškolskih ustanova
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Grafikon 139: Promjena intenziteta rizika u podsistemu predškolskih ustanova (po oblastima rizika)
Najviše rizika čiji se intenzitet povećao prisutno je u oblasti “Rukovođenje i upravljanje” (2,84%),
a za oblastima “Planiranje i upravljanje finansijama“ i „Čuvanje i bezbjednost podataka“ je
izvješteno da se nijedan rizik nije povećao.
2%
28%
62%
8%
Promjena intenziteta rizika u planovima integritetapredškolskih ustanova
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
1
3
4
4
3
17
25
46
32
13
3
43
33
94
95
5
1
8
5
8
10
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Vannastavne aktivnosti
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u podsistemu predškolske ustanove (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
229
Broj rizika čiji intenzitet se smanjio, kreće se u prosjeku od 50-60% za sve oblasti, dok oblast
„Čuvanje i bezbjednost podataka“ karakteriše i nešto veći broj rizika o čijem statusu nije
izvješteno, u odnosu na ostale opšte oblasti rizika (11,76%).
Od opštih oblasti rizika, najveći rizika koji je ostao na istom novu je u oblasti “Planiranje i
upravljanje finansijama“ (39%).
Od posebnih oblasti rizika izdvojili smo oblast „Vannastavne aktivnosti“, gdje je 37,50% rizika
ostalo na istom novou, dok je isti procenat rizika smanjenog intenziteta.
Ostali nalazi i preporuke
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u jednom planu integriteta u ovoj grupi organa.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (11 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (6 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (13 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (11 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (18 organa je dobilo ovu preporuku).
Preporučuje se procjena rizika u većem broju radnih procesa, posebno u oblasti rizika „Čuvanje i
bezbjednost podataka“. U okviru ove oblasti potrebno je analizirati rizike koji mogu postojati u
procesu fizičke bezbjednosti dokumentacije, kontrolu pristupa službenim prostorijama i
dokumentaciji, adekvatne mjere nadzora, informacionu bezbjednost, evidenciju i kontrolu
pristupa informacionim sistemima, čuvanje digitalnih formi podatka i drugo.
Dvije posljednje kolone u tabeli plana integriteta („Kratak opis i ocjena realizacije mjere“ i „Status
rizika“) treba da ostanu prazne jer se iste popunjavaju tek prilikom sačinjavanja izvještaja o
sprovođenju plana integriteta.
Imajući u vidu mogući nesklad između mjera za savladavanje rizika i odgovornih lica za realizaciju
mjera, tri predškolske ustanove su dobile preporuku da što jasnije navode lica koja će biti
zadužena da sprovode mjere predložene u planu integriteta.
Osim opštih oblasti rizika, u pet slučajeva potrebno je da plan integriteta sadrži dvije ili više
posebnih oblasti rizika koje se odnose na najznačajnije nadležnosti organa vlasti.
230
Rizike u tabeli tri plana integriteta treba sortirati po oblastima rizika, na način da u tabeli prvo
budu prikazani svi rizici koji se odnose na oblast „Rukovođenje i upravljanje“, pa rizici koji se
odnose na oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, zatim
„Planiranje i upravljanje finansijama“ i na kraju „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“.
Svaka od ovih oblasti treba da bude jasno odvojena od druge. Nakon četiri opšte oblasti rizika,
potrebno je navesti i posebne oblasti rizika. Upućujemo na primjer plana integriteta objavljen na
internet stranici Agencije, u kojem su rizici prikazani i poređani na prethodno opisan način.
***
U određenim djelovima četiri izvještaja o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis
mjere se ne može dovesti u vezu sa ocjenom realizacije mjere, odnosno iz opisa određenih mjera
se ne može zaključiti da su one realizovane, odnosno djelimično realizovane, iako je tako
navedeno u izvještaju, pa se preporučuje što objektivnija ocjena realizacije mjera prilikom
izvještavanja ili navođenje sadržajnijeg opisa i većeg broja informacija o sprovođenju tih mjera.
U izvještajima je potrebno unijeti opis realizacije za svaku mjeru koja je ocijenjena kao realizovana
ili djelimično realizovana, odnosno kratko obrazloženje preduzetih aktivnosti u cilju realizacije
mjera za smanjenje/otklanjanje rizika, dok je za nerealizovane mjere poželjno da se navede
obrazloženje zašto nijesu realizovane u izvještajnom periodu.
Prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno je unositi što
konkretniji opis realizacije za svaku mjeru za savladavanje rizika, odnosno što jasnije obrazloženje
preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera, i potrebno je svaku mjeru ocijeniti (realizovano,
djelimično realizovano ili nije realizovano) u skladu sa formulacijom planirane mjere i preduzetim
aktivnostima, kako bi menadžeru integriteta i ostalim zaposlenima bilo olakšano praćenje
realizacije mjera i eventualno ažuriranje plana integriteta (brisanje suvišnih mjera ili dodavanje
novih).
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta potrebno je unositi posebnu ocjenu realizacije za
svaku mjeru (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano), umjesto sumarne ocjene
realizacije za veći broj mjera.
U određenim djelovima izvještaja o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis mjere se
ne može dovesti u vezu sa ocjenom realizacije mjere, odnosno iz opisa određenih mjera se ne
može zaključiti da su one realizovane, odnosno djelimično realizovane, iako je tako navedeno u
izvještaju, pa se preporučuje što objektivnija ocjena realizacije mjera prilikom izvještavanja ili
navođenje sadržajnijeg opisa i većeg broja informacija o sprovođenju tih mjera.
U određenim djelovima izvještaja o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis realizacije
mjere se ne poklapa u potpunosti sa mjerom za koju se izvještava, pa se preporučuje da se
preciznije navode informacije o sprovođenju mjera.
Za sve organe vlasti ovog podsistema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
231
Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
232
3. Obrazovni centri, resursni centri i Ispitni centar
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou svih 7 institucija iz podsistema „Obrazovni centri, resursni centri i
Ispitni centar“.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem „Obrazovni centri, resursni centri i Ispitni centar“ obuhvata ukupno 7 organa vlasti41,
koji su 2016. godine usvojili plan integriteta i svi su u 2017. godini sačinili izvještaj o sprovođenju
plana integriteta i dostavili ga Agenciji.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da je ukupno 170 mjera realizovano (55,92%), 60 mjera djelimično realizovano (19,74%),
dok 9 mjera nije realizovano (11,18%).
Organi vlasti nijesu izvijestili o realizaciji 34 mjere (12,83%). Najviše ovakvih mjera je u
obrazovnim centrima, ukupno 34 mjere, i to 9 u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“, 8 u
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih i 7 mjera u oblasti
„Rukovođenje i upravljanje“.
Grafikon 140: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u institucije Obrazovnih
centara
41 Plan integriteta i izvještaj o njegovo sprovođenju donijeli su: Centar za strucno obrazovanje Podgorica, JU Obrazovni centar Plužine, JU Obrazovni centar Šavnik, JU Resursni centar za obrazovanje i osposobljavanje “1 jun” Podgorica, JU Resursni centar za sluh I govor “Dr Peruta Ivanović” Kotor, JU Resursni centar za djecu i mlade Podgorica i Ispitni centar Podgorica.
84
29
9
34
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u obrazovnim centrima
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
233
Grafikon 141: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u institucije resursnih
centara
Grafikon 142: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u plan integriteta Ispitnog centra
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najviše sprovedeno u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesioalno
ponašanje zaposleni“, zatim slijedi oblast „Planiranje i upravljanje finansijama“i „Rukovođenje i
upravljanje“, dok je nešto manji broj realizovanih mjera u oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka“.
7022
204
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta resursnih centara
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
16
12
51
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u plan integriteta Ispitnog centra
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
234
Grafikon 143: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu
„Obrazovni centri, resursni centri i Ispitni centar“
Utvrđeno je da se najveći broj nerealizovanih mjera odnosi na oblast „Kadrovska politika, etično
i profesionalno ponašanje zaposlenih“. Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen ujednačen
je u svim opštim oblastima rizika.
Ispitni centar je predvidio najviše mjera u oblasti „Planiranje i realizovanje eksternih ispita“, od
kojih je većina visokog intenziteta, i predložene su mjere za usavršavanje internih procedura koje
se tiču bezbjednosti u procesu pripreme eksternih ispita, da se poštuje Pravilnik o poslovnoj tajni,
za navedena radna i odgovorna radna mjesta, kao što su: pomoćnik direktora, savjetnici za
određene predmete, dizajneri, zaposleni na poslovima štampe i logistike, iako i sami programeri,
gdje od 5 predviđenih mjera, realizovano 2, djelimično realizovane 2, dok 1 mjera nije
realizovana.
Opšte oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ predvidjeli najviše mjera, ukupno 75. Od tog broja,
sprovedeno je 47 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojili smo tri konkretne mjere, i to:
1. Adekvatno popunjavanje radnih mjesta i kontrola procesa zapošljavanja. Za ovu predloženu
mjeru institucije su navodile da je mjera djelimično realizovana usvajanjem novom Pravilnika o
sistematizaciji i popunjavanjem radnih mjesta sa postojećim kadrom.
2. Kontinuirano usavršavanje zaposlenih, kao i povećan nivo odgovornosti. Za ovu predloženu
mjeru institucije su navodile da je mjera djelimično realizovanja, time što usavršavanje zaposlenih
nije na zadovoljavajućem nivou na čemu će se raditi u narednom periodu.
2
27
35
47
40
2
13
15
5
20
1
4
5
15
3
7
7
8
7
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Planiranje i realizovanje eksternih ispita
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta podsistema Obrazovni centri, resursni centri i Ispitni centar
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
235
3. Povećana transparentnost prilikom ocjenjivanja i nagrađivanja nastavnika, na način da se
rezultati i spisak nagrađenih nastavnika, javno objavljuju na oglasnoj tabli. Za ovu predloženu
mjeru institucije su navodile da mjera nije realizovana i nijesu davali konkretno obrazloženje.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, organi su predvidjeli ukupno 70 mjera. Od tog broja,
sprovedeno je 40 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojene su dvije konkretne mjere, i to:
1. Poštovanje internih pravila ustanove i uvesti periodičnu obavezu da prevencija korupcije bude
tema kolegijuma i sastanaka. Institucije su navodile da mjera nije realizovana, jer tema korupcije
nije bila prisutna kao tema na kolegijumima i sastancima i zaposleni nijesu pohađali obuke, kada
je u pitanju tema korupcije.
2. Puna transparentnost u procedurama odlučivanja u oblastima iz nadležnosti institucije. Za ovu
predloženu mjeru institucije su navodile da je djelimično realizovana, jer se održavaju sastanci na
kojima su prisutni, pored menadžmenta i Upravnog odbora i zaposleni, kao i predstavnici
sindikata.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, organi su predvidjeli ukupno 51 mjeru. Od tog broja,
sprovedeno je 27 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile su se dvije konkretne mjere, i to:
1. Usavršavanje internih procedura koje se tiču bezbjednosti i čuvanje podataka. Za ovu
predloženu mjeru institucije su navodile nije realizovana, te da se primjenjuju postojeće interne
procedure.
2. Redovno održavanje informacione bezbjednosti. Za ovu predloženu mjeru institucije su
navodile da je djelimično realizovana, na način što se redovno prate aktivnosti oko održavanja
informacione bezbjednosti, ali se zbog nedostatka sredstava ne mijenja zastarjela oprema.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, organi su predvidjeli ukupno 62 mjere. Od tog
broja, sprovedeno je 35 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile su se dvije konkretne mjere, i to:
1. Usvajanje novih znanja iz oblasti javnih nabavki. Institucije su navodile da je mjera realizovana,
te da su službenici prisustvovali određenim formama edukacije.
2. Redovno i blagovremeno dostavljanje Ministarstvu prosvjete predlog budžeta sa adekvatno
iskazanim potrebama za narednu finansijsku godinu. Za ovu predloženu mjeru, institucije su
navodile da je mjera djelimično realizovana, na način što se predlozi budžeta blagovremeno
dostavljanju Ministarstvu, ali da odobrena sredstva uvijek budu niža od predloženih.
Posebne oblasti
Svi organi vlasti ovog podsistema su obradili posebne oblasti rizika i prepoznali odgovarajuće
rizike. One su identifikovane u oblasti „Odnosi sa javnošću“, „Slobodan pristup informacijama“,
gdje je kao osnovni rizik prepoznat u vidu velike koncentracije zadataka na samo jednoj osobi.
236
Manji broj organa je obradio oblast „Vannastavne aktivnosti“ i predložio mjere da se omogući
roditeljima učenika uvid u način organizacije vannastavne aktivnosti. Za ovu predloženu mjeru
institucije su navodile da je realizovana, na način što roditelji imaju adekvatan uvid u organizaciju
vananstavnih aktivnosti, ali da je u dijelu planiranja vananastavnih aktivnosti djelimično
realizovana jer iste nijesu detaljno isplanirane.
Takođe, uključena je oblast „Saradnja sa roditeljima“, i „Planiranja i realizovanja eksternih ispita“.
Za oblast „Saradnja sa roditeljima“, koja je obrađena kroz planove integriteta resursnih centara,
data je ocjena da je mjera djelimično realizovana, jer je saradnja sa roditeljima uglavnom redovna
i korektna.
Kada je u pitanju oblast „Planiranje i realizovanje eksternih ispita“, čiju oblast je obradio Ispitni
centar i predložio mjere da se usavršavaju interne procedure koje se tiču bezbjednosti u procesu
pripreme eksternih ispita i redovnog održavanja informacione bezbjednosti i kontrole pristupa,
data je ocjena da su mjere djelimično realizovane, gdje je obrađeno unapređenje softvera i
procedura u pristupu bazame podataka i kao i poštovanje internih procedura koje se primjenjuju
tokom realizacije eksternih ispita i testiranja.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
U sve četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika identifikovan je u oblasti
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 48 (26,97%), slijedi
„Rukovođenje i upravljanje“ sa 36 rizika (20,22%). Ukupno je 30 rizika (16,85%) u „Planiranju i
upravljanju finansijama“, a 33 rizika (18,54%) u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i
dokumenata“.
U obrazovnim centrima najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka“ i iznosi 19 (na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Planiranje i
upravljanje finansijama“ i iznosi 33,07. U Ispitnom centru najmanji prosječni intenzitet rizika je
u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ i iznosi 10,33 (na skali 1-100), a najveći prosječni
intenzitet rizika je u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ i iznosi 15,66. U resursnim centrima
najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ i iznosi 24
(na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“ i iznosi 42.
Organi u ovom podsistemu su obradili 8 posebnih oblasti rizika. Najviše rizika je identifikovano u
oblastima „Odnosi sa javnošću“ i „Slobodan pristup informacijama“, po 5, i „Planiranje i
realizovanje eksternih ispita“, koja je sadržana u planu integriteta Ispitnog centra, ukupno 4 (od
kojih je većina visokog intenziteta – 4). Ukupno 2 rizika se odnose na „Dostavljanje mišljenja na
zakone i druga dokumenta prema Ministarstvu prosvjete i nadležnim savjetima“, oblast koja je
obrađena u planovima integriteta obrazovnih centara, dok se 1 rizik odnosi na oblast „Saradnja
237
sa roditeljima“, oblast koja je obuhvaćena planom integriteta pojedinih resursnih centara. Većina
rizika u posebnim oblastima rizika planova integriteta je niskog intenziteta.
Grafikon 144: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta u obrazovnim centrima,
rezursnim centrima i Ispitnom centru
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u ovom podsistemu je sukob interesa, sa
64 rezidualna rizika (35,96%) koji su podvedeni pod ovaj osnovni rizik. Slijede nedozvoljeno
lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti, sa 58 rezidualnih
rizika (32,58%), zloupotreba službenog položaja, sa 31 rezidualnim rizikom (17,42%) i ugrožavanje
zaštite podataka, sa 24 rezidualna rizika (13,48%).
U planovima integriteta su zastupljeni i rizici koji se odnose na određene obaveze predviđene
Zakonom o sprječavanju korupcije. Rizik od primanja nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi se odnosi na 33 rezidualna rizika (18,54%), neprijavljivanje korupcije i drugih
nezakonitih radnji na 29 rezidualnih rizika (16,29%) i nepodnošenje izvještaj o prihodima i imovini
javnih funkcionera na 7 rezidualnih rizika (3,93%).
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u planovima integriteta obrazovnih centara, resursnih
centara i Ispitnog centra:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Sukob interesa
64 35.96%
2. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
58 32.58%
0 10 20 30 40 50 60
Saradnja sa roditeljima
Planiranje i realizacija pripreme prijema djece
Odnosi sa javnošću
Slobodan pristup informacija
Planiranje i realizovanje eksternih ispita
Dostavljanje mišljenja na zakone i druga dokumenta…
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta obrazovnih centara, resursnih centara i Ispitinog
centra
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
238
3. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi
33 18.54%
4. Zloupotreba službenog položaja 31 17.42%
5. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 29 16.29%
6. Ugrožavanje zaštite podataka 24 13.48%
7. Nesavjestan i nestručan rad 20 11.24%
8. Iskorišćavanje javne funkcije 18 10.11%
9. Curenje informacija 16 8.99%
10. Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja 15 8.43%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Statistika planova integriteta u ovoj grupi organa pokazuje da oblast „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“ sadrži najviše rezidualnih rizika.
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za najveći broj rizika, ukupno 32%, procijenjeno je da se rizik u tekućoj godini smanjio.
Procijenjeno je i da je intenzitet 17% rizika ostao na istom nivou, dok nema rizika čiji se intenzitet
povećao u odnosu na prethodnu procjenu. Za 51% rizika nije navedeno da li je došlo do promjene
visine rizika, ili odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno popunjena pa je nemoguće sa
sigurnošću znati status tih rizika.
Grafikon 145: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu „Obrazovni centri,
resursni centri i Ispitni centar“
Na osnovu ovog grafikona može se zaključiti da u ovom podistemu nije izviješteno za polovinu
rizika i to najviše u obrazovnim centrima.
17%
32%
51%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu Obrazovni centri, resursni centri i Ispitni centar
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
239
Na narednom grafikonu prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Grafikon 146: Promjena intenziteta rizika u podsistemu „Obrazovni centri, resursni centri i Ispitni centar“
Iz grafikona se može uočiti da u ovom podsistemu ne postoji rizik čiji se intenzitet povećao.
Najviše rizika čiji se intenzitet smanjio, oko 48% od ukupnog broja prepoznatih rizika, prisutno je
u oblastima „Planiranje i upravljanje finansijama“ i „Rukovođenje i upravljanje“.
U svim opštim oblastima rizika je ujednačen udio rizika koji su ostali na istom nivou.
Od posebnih oblasti rizika izdvojili smo oblast „Planiranje i realizovanje eksternih ispita“ gdje je
75% rizika o čijem statusu nije izvješteno. Takođe, obrađena je i oblast „Saradnja sa roditeljima“
u kojima je tretirano pitanje djelatnosti gdje se sprovodi intervencija i stimulacija za djecu sa
intelektualnim smetnjama i autizmom i sprovodi savjetodavni rad i podrška roditeljima u ranoj
intervenciji, kao i edukacija roditelja djece sa smetnjama u razvoju, gdje je prepoznati rizik ostao
na istom nivou, dok je kroz realizaciju mjeru data ocjena da je mjera djelimično realizovana.
Ostali nalazi i preporuke
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u jednom planu integriteta u ovoj grupi organa.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (4 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
4
3
7
6
9
6
1
7
7
12
12
5
3
13
16
30
19
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Planiranje i realizovanje eksternih ispita
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u podsistemu Obrazovni i resursni centri i Ispitni centar
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
240
donacijama (3 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (5 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (4 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (7 organa je dobilo ovu preporuku).
Dvije posljednje kolone u tabeli plana integriteta („Kratak opis i ocjena realizacije mjere“ i „Status
rizika“) treba da ostanu prazne, jer se iste popunjavaju tek prilikom sačinjavanja izvještaja o
sprovođenju plana integriteta.
U određenom broju slučajeva predložene mjere ne odgovaraju identifikovanim rizicima, odnosno
nije jasno na koji način mogu dovesti do smanjenja rizika, pa se preporučuje planiranje dodatnih
mjera za otklanjanje ili smanjenje tih rizika.
Potrebno je za svaki rezidualni rizik definisati odgovarajuće mjere, odgovorne osobe i rokove za
realizaciju mjera.
Pojedini rezidualni rizici u planovima integriteta zapravo predstavljaju faktore rizika (faktori rizika
su npr. velika koncentracija zadataka na samo jednoj osobi, itd), pa je potrebno razraditi
formulaciju rezidualnih rizika tako da oni predstavljaju konkretne i precizne rizike koji se mogu
javiti u instituciji, i u skladu sa time, formulisati adekvatne mjere. Faktori rizika, u svakom slučaju,
mogu biti iskazani u planu integriteta kao dio formulacije rezidualnih rizika.
U nekoliko slučajeva nazivi rezidualnih rizika su u potpunosti izostavljeni, iako je izvršena procjena
njihovog intenziteta, pa je potrebno dopuniti plan integriteta u tom dijelu.
Za veliki broj mjera u planovima integriteta nijesu definisani rokovi za realizaciju mjera, pa je ovo
potrebno dopuniti narednom periodu.
***
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta (u koloni „Kratak opis i ocjena realizacije mjere“)
potrebno je unijeti opis realizacije za svaku mjeru koja je ocijenjena kao realizovana ili djelimično
realizovana, odnosno kratko obrazloženje preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera za
smanjenje/otklanjanje rizika.
U izvještaju o sprovođenju plana integriteta, kod dva organa vlasti, potrebno je adekvatno
popuniti pretposljednju kolonu u tabeli („Status rizika“). Naime, odgovarajućim simbolom treba
označiti da li je u izvještajnom periodu došlo do promjene intenziteta rezidualnog rizika.
Simbolom ↑ označava se da se rizik u međuvremenu povećao, simbolom ↓ da se smanjio, a
simbolom ↔ da je ostao na istom nivou.
U jednom organu vlasti izvještaj o sprovođenju plana integriteta se ne poklapa sa planom
integriteta koji je usvojen prethodne godine, pa je izvještavano po rizicima i mjerama koji nijesu
postojali u planu integriteta i obratno, o rizicima i mjerama iz plana integriteta nije izvještavano.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu tabelu kao u planu
241
integriteta koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj. Ukoliko institucija smatra da
određene mjere nijesu primjenjive ili svrsishodne, može ih revidirati prilikom ažuriranja plana
integriteta, odnosno ukloniti ih ili zamijeniti novim mjerama koje bi efikasnije doprinijele
smanjenju rizika.
Za pojedini dio mjera u izvještajima o sprovođenju plana integriteta, kod tri organa vlasti,
potrebno je unositi posebnu ocjenu realizacije za svaku mjeru (realizovano, djelimično
realizovano ili nije realizovano), umjesto sumarne ocjene realizacije za veći broj mjera.
Za sve organe vlasti ovog podsistema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
242
4. Fakulteti, više škole i domovi učenika i studenata
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou svih 8 institucija iz podsistema „Fakulteti, više škole i domovi
učenika i studenata“.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem „Fakulteti, više škole i domovi učenika i studenata“, obuhvata 8 organa vlasti42, koji su
2016. godine usvojili plan integriteta i u 2017. godini sačinili izvještaj o sprovođenju plana
integriteta i dostavili ga Agenciji.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da je ukupno 127 mjera realizovano (76%), 25 mjera djelimično realizovano (15,15%),
dok 13 mjera nije realizovano (7,88%).
Izvještaji ne pružaju informacije o stepenu realizacije ukupno 46 mjera (27,88%), najviše u oblasti
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, ukupno 24, zatim za 10 mjera
u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ i po 7 mjera u oblastima „Rukovođenje i
upravljanje“ i „Čuvanje i bezbjednost podataka“.
Grafikon 147: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planu integriteta Univerziteta Crne Gore
42 Plan integriteta i izvještaj o njegovom sprovođenju donijeli su: Univerzitet Crne Gore, Ju Viša stručna škola “Policijska akademija” Danilovgrad”, JU Dom učenika Berane, JU Dom učenika i studenata “Spasić – Mašera” Kotor, JU Dom učenika i studenata Cetinje, JU Dom učenika i studenata Podgorica, JU Dom učenika i studenata “Braća Vučinić” Nikšić i JU Dom Učenika “Dušan Marović”Bar.
29
9
3 1
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planu integriteta Univerziteta Crne Gore
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
243
Grafikon 148: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planu integriteta JU Viša škola „Policijska
akademija“
Grafikon 149: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta domova učenika i
studenata
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najviše mjera sprovedeno u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ (75,41%), zatim
258
3
5
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planu integriteta JU Viša škola "Policijska akademija"
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
1098
7
40
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta domova učenika i studenata
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
244
slijede oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ (57,69%), „Čuvanje i bezbjednost podataka“
(57,69%) i „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ sa 52,77%
realizovanih mjera.
Grafikon 150: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu Fakulteti,
više škole i Domovi učenika i studenata
Opšte oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ predvidjeli najviše mjera, ukupno 72. Od tog broja,
sprovedeno je 38 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i to:
1. Kontrola procesa zapošljavanja zaposlenih u instituciji. Za ovu predloženu mjeru institucije su
navodile da je mjera realizovana, na način što su zapošljavanje potrebnog kadra vršili strogo
prema zakonskim propisima. U postupku se pribavlja saglasnost Ministarstva prosvjete za prijem
putem konkursa koje vrši kontrolu zapošljavanja.
2. Povećanje transparentnosti prilikom ocjenjivanja i nagrađivanja zaposlenih i objavljivanje
spiska nagrađenih na oglasnoj tabli Ustanove. Za ovu mjeru institucije uglavnom nijesu navodile
ocjenu i opis realizacije mjere
3. Obezbijediti redovno sprovođenje plana i programa stručnog usavršavanja. Za ovu mjeru
institucije uglavnom nijesu navodile ocjenu i opis realizacije mjere.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, organi su predvidjeli ukupno 61 mjeru. Od tog broja,
sprovedeno je 46 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojene su tri konkretne mjere, i to:
1. Puna transparentnost u procedurama odlučivanja u oblastima iz nadležnosti institucije. Za ovu
predloženu mjeru institucije su navodile da je realizovana, jer su odluke upravljanja (Upravni
15
30
38
46
13
4
4
8
1
1
7
2
7
10
21
7
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta fakulteti, više škole i domovi učenika i studenata
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
245
odbor) i organa rukovođenja (direktor) vidno su istaknute na oglasnoj tabli ustanove, i sa njima
upoznati zaposleni i korisnici usluga ustanove, u toku i nakon procesa odlučivanja.
2. Praćenje postojećih procedura i mogućnost unapređenja istih. Za ovu mjeru institucije
uglavnom nijesu navodile ocjenu i opis realizacije mjere.
3. Uspostaviti i razraditi kriterijume za objektivnu ocjenu rada, napredovanja i nagrađivanja
službenika. Ovu predloženu mjeru organi vlasti su djelimično realizovali, na način što je
razmatrana mogućnost donošenja internog akta kojim bi se regulisala ova oblast.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, organi su predvidjeli ukupno 26 mjera. Od tog broja,
sprovedeno je 5 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile su se tri konkretne mjere, i to:
1. Uvesti mjere kontrole bezbjednosti i tehničke sigurnosti podataka i dokumenata. Institucije su
ovu mjeru realizovane poštovanjem Etičkog kodeksa, poštovanjem Pravilnika o kancelarijskom i
arhivskom poslovanja i donošenjem liste kategorija registraturskog materijala sa rokovima
čuvanja.
2. Obučiti zaposlene o bezbjednom rukovanju podacima u elektronskoj formi. Za ovu mjeru
institucije uglavnom nijesu navodile ocjenu i opis realizacije mjere.
3. Vršiti redovne kontrole nad prijemom i razvrstavanjem dokumentacije u cilju sprječavanja
gubljenja i oštećenja dokumentacije. Ova mjera je ocijenjena kao realizovana, jer su vršene
redovne kontrole u postupku prijema i razvrstanja dokumentacije u cilju sprječavanja oštećenja,
gubljenja i neevidentiranja dokumentacije.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, organi su predvidjeli ukupno 41 mjeru. Od tog
broja, sprovedeno je 28 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile su se dvije konkretne mjere, i to:
1. Redovno sprovoditi unutrašnje finansijske kontrole i postupati po preporukama eksternih
revizora i inspekcija. Za ovu mjeru institucije uglavnom nijesu navodile ocjenu i opis realizacije
mjere.
2. Pohađati obuke i seminare iz oblasti finansija i javnih nabavki. Za ovu mjeru institucije
uglavnom nijesu navodile ocjenu i opis realizacije mjere.
Posebne oblasti
Neki od zastupljenijih osnovnih rizika koji se direktno odnose na djelatnost visokoškolstva, koji su
prepoznati u planu integriteta Univerziteta Crne Gore su: različito tumačenje propisa, različit
pristup upravljanja finansijama, gdje je kao mjera data izrada i primjena novih pravila studiranja,
izrada novog sistema upravljanja finansijama i centralizovanog sistema za praćenje nastavnog
procesa, zatim zapošljavanje saradnika, gdje je dat predlog mjera u vidu izrade strategije i
sistematizacije za univerzitetske jedinice, analize ugovora o radu saradnika i validnosti ugovora,
praćenja broja saradnika na osnovu opterećenja i realnih potreba i povećanje tranparentnosti
246
samog postupka. Drugi rizici koji se neposredno tiču visokoškolstva su upisna politika,
prekomjereni upis samofinansirajućih studenata, te je na to predložena mjera da se licenciraju
studijski programi i unaprijedi baza Centra informacionog sistema.
Pojedini organi vlasti ovog podsistema su obradili posebne oblasti i prepoznali odgovarajuće
rizike. Najveći broj rizika je u posebnoj oblasti „Raspodjela mjesta u studenskom i učenikom
domu“, gdje su identifikovani rizici i date mjere da se objavi rang lista na web sajtu Ministarstva
prosvjete i web sajtu ustanove, kao i vršenje edukacije o načinu bodovanja od strane Komisije za
raspodjelu mjesta, zapisnika i same odluke sa pojašnjenjima bodovanja. Za ovu predloženu mjeru
institucije su navodile da je mjera realizovana, na način što su formirane komisije za raspodjelu i
kontrolu upisa učenika i studenata, čije bodovanje se objavljuje javno na oblasnoj tabli domova,
kao i sve odluke i zapisnici.
Slijedi oblast „Predsjednik/ca i članovi centralne i stručne komisije za regrutaciju i selekciju“ (u
planu integriteta Policijske akademije), gdje je kao rizik prepoznata mogućnost donošenja odluka
pod uticajem internih, eksternih i drugih neprihvatljivih uticaja i gdje su predložene mjere za
donošenje jasnih i preciznih uputstava u vezi procesa regrutacije i selekcije. Za ovu predloženu
mjeru data je ocjena da je mjera realizovana na način da je usvojen Pravilnik o regrutacji i selekciji
kandidata za upis, te se sve odluke objavljuju na sajtu Akademije koje su od značaja za
informisanje svih zainteresovanih lica o procesu regrutacije i selekcije.
Što se tiče posebnih oblasti, kada je u pitanju sistem visokoškolstva, analizirana je oblast
“Plagiranje seminarskih, diplomskih, magistarskih i doktorskih radova“, gdje je kao mjera za
smanjenje, odnosno otklanjanje rizika predložena nabavka softvera za provjeru plagijarizma i
izrada priručnika za pravilno citiranje i navođenje izvora. Za ovu predloženu mjeru Univerzitet
Crne Gore (period izvještavanja januar – decembar 2016. godine) je izvijestio da je mjera
djelimično realizovana, jer još uvijek nije instaliran softver za otkviranje plagiranja, ali da se
plagijarizam reguliše disciplinskim postupkom u okviru fakulteta i Senata, dok mjera koja se
odnosi na izradu priručnika za pravilno citiranje i navođenje izvora nije realizovana. Kada je u
pitanju transparentna baza elektronskih verzija magistarskih i doktorskih radova, mjera je
realizovana, jer se elektronske verzije doktorskih disertacija pohranjuju u digitalnoj arhivi
Unvirziteta, dok se finalizacija navedenog očekuje u 2017. godini.
Druga oblast je „Polaganje ispita na prevaran način“, gdje je naveden rezidualni rizik da mogu
postojati tehnički i organizacioni nedostaci u izvođenju ispita na fakultetima sa velikim brojem
studenata, a kao predložena mjera za otklanjanje tog rizika je promocija načela etičnog ponašanja
studenata i nabavka opreme. Za ovu predloženu mjeru, kada je u pitanju promocija načela
etičnog ponašanja, navedeno je da mjera realizovana time što se promoviše rad komisija za
obezbjeđivanje kvaliteta na nivou univerzitetskih jedinica, kao i kroz saradnju sa Studentskim
parlamentom UCG, dok je za nabavku adekvatne opreme, navedeno da mjera nije realizovana,
jer se za nabavku te opreme, traže sredstva kroz evropske fondove.
247
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika
identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 57
(30,48%), slijedi „Rukovođenje i upravljanje“ sa 45 rizika (24,06%). Ukupno je 32 rizika (17,11%)
u „Planiranju i upravljanju finansijama“, a 23 rizika (12,30%) u oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka i dokumenata“.
U Univerzitetu Crne Gore najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka“ i iznosi 4,5 (na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Planiranje
i upravljanje finansijama“ i iznosi 23. U Policijskoj akademiji najmanji prosječni intenzitet rizika
je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i iznosi 13,67 (na
skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“
i iznosi 29. U domovima učenika i studenata najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti
„Čuvanje i bezbjednost podataka“ i iznosi 17 (na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika
je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i iznosi 22,94.
Organi u ovom podsistemu su obradili 6 posebnih oblasti rizika. Najviše rizika je identifikovano u
oblasti „Slobodan pristup informacijama“, ukupno 4, „Odnosi sa javnošću“, ukupno 2 i u oblasti
„Ostvarivanje prava na smještaj u domu“, ukupno 2, koji su prepoznati u planovima integriteta
domova učenika i studenata. Ukupno 2 rizika se odnose na „Transparentnost u radu i
komunikaciju sa ciljnim aktivnostima“, a 1 rizik na „Plagiranje seminarskih, diplomskih,
magistarskih i doktorskih radova“, koji je prepoznat u planu integriteta Univerziteta Crne Gore.
Dva rizika se odnose se „Centralnu komisiju za regrutovanje i selekciju“, koja je kao oblast rizika
uključena u plan integriteta Policijske akademije.
Grafikon 151: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta Univerziteta CG,
Policijske akademije i domova učenika i studenata
0 10 20 30 40 50 60
Plagiranje seminarskih, diplomskih, magistarskih i…
Transparentnost u radu, komunikacija sa ciljnim aktivnostima
Centralna komisija za regrutovanje i selekciju
Ostvarivanje prava na smještaj u domu
Odnosi sa javnošću
Slobodan pristup informacija
Planiranje i upravljanje finansijama
Rukovođenje i upravljanje
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta Univerziteta CG, Policijske akademije i domova učenika i studenata
Rizici niskog intenziteta Rizici srednjeg intenziteta Rizici visokog intenziteta
248
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u ovom podsistemu je nedozvoljeno
lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti, sa 60 rezidualnih
rizika (32,09%) koji su podvedeni pod ovaj osnovni rizik. Slijede sukob interesa, sa 40 rezidualnih
rizika (21,39%), narušavanje integriteta, sa 28 rezidualnih rizika (14,97%), Donošenje nezakonitih
i neetičnih odluka, sa 22 rezidualna rizika (114,76%), nesavjestan rad, sa 21 rezidualnim rizikom
(11,23%), Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja / Prekoračenje i zloupotreba
službenih nadležnosti, sa 18 rezidualnih rizika (9,63%) i ugrožavanje zašite podataka, sa 16
rezidualnih rizika (8,56%).
Ukupno 9 rezidualnih rizika odnosi se na ugrožavanje službenog lica kod otkrivanja i prijavljivanja
sumnje na korupciju i druge povrede integriteta (4,81%), a 12 na neprijavljivanje korupcije
(6,42%). Kada su u pitanju druge obaveze koje proističu iz Zakona o sprječavanju korupcije, organi
vlasti su u plan integriteta uključili 24 rizika (12,83%) koji se odnose na primanje nedozvoljenih
poklona ili druge nedozvoljene koristi, sa 24 rezidualna rizika.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u podsistemu fakulteti, više škole i domovi učenika i
studenata
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
60 32.09%
2. Sukob interesa 40 21.39%
3. Narušavanje integriteta 28 14.97%
4. Primanje nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi 24 12.83%
5. Donošenje nezakonitih i neetičkih odluka 22 11.76%
6. Nesavjestan rad 21 11.23%
7. Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja / Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti
18 9.63%
8. Ugrožavanje zaštite podataka 16 8.56%
9. Neprijavljivanje korupcije 12 6.42%
10. Neefikasna i neracionalna kadrovska politika 10 5.35%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Na osnovu statistike izrađenih planova integriteta, proizilazi da oblast „Kadrovska politika, etično
i profesionalno ponašanje zaposlenih“ sadrži najviše rizika, dok je broj prepoznatih rizika najmanji
u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“.
249
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za samo 2 rizika (1,07%) procijenjeno je da je došlo do povećanja intenziteta rizika. Oba
rizika su u planovima integriteta domova učenika i studenata.
Za jednak broj rizika, po 54 ( 28,57%), navedeno je da se status rizika smanjio i ostao na istom
nivou. Za ukupno 131 rizik (69,31%) nije navedeno da li je došlo do promjene visine rizika, ili
odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno popunjena pa je nemoguće sa sigurnošću znati
status tih rizika. Od ovog broja, ukupno 43 rizika su u planu integriteta domova učenika i
studenata, a 25 rizika u planu integriteta Policijske akademije.
Grafikon 152: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu Fakulteti, više škole i
domovi učenika i studenata
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Grafikon 153: Promjena intenziteta rizika u podsistemu Fakulteti, više škole i domovi učenika i studenata
(po oblastima rizika)
1%28,57%
28,57%69,31%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta ustanova podsistema "Fakulteti, više škole i domovi
učenika i studenata"Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitet ostaona istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusu nijeizviješteno
2
1
1
15
5
14
4
16
33
6
8
12
14
22
12
9
27
23
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u podsistemu "Fakulteti, Više škole i Domovi učenika i studenata"
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
250
Najviše rizika čiji se intenzitet smanjio prisutno je u oblasti “Rukovođenje i upravljanje” (31,48%),
dok je najmanji u oblastima “Čuvanje i bezbjednost podataka“ i „Planiranje i upravljanje
finansijama, gdje je izvješteno da se nijedan rizik nije povećao.
Rizici čiji je intenzitet ostao na istom nivou, u značajnom broju su zastupljeni u oblasti „Planiranje
i upravljanje finansijama“ – u prosjeku od 25,93%.
Sve oblasti rizika, a posebno „Kadrovska politika etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i
„Rukovođenje i upravljanje“ karakteriše nešto veći broj rizika o čijem statusu nije izvješteno.
Ostali nalazi i preporuke
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (4 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (4 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (7 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (5 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (8 organa je dobilo ovu preporuku).
Preporučuje se procjena rizika u većem broju radnih procesa, posebno u oblasti rizika „Čuvanje i
bezbjednost podataka“. U okviru ove oblasti potrebno je analizirati rizike koji mogu postojati u
procesu fizičke bezbjednosti dokumentacije, kontrolu pristupa službenim prostorijama i
dokumentaciji, adekvatne mjere nadzora, informacionu bezbjednost, evidenciju i kontrolu
pristupa informacionim sistemima, čuvanje digitalnih formi podatka i drugo.
Dvije posljednje kolone u tabeli plana integriteta („Kratak opis i ocjena realizacije mjere“ i „Status
rizika“) treba da ostanu prazne jer se iste popunjavaju tek prilikom sačinjavanja izvještaja o
sprovođenju plana integriteta.
U planovima integriteta četiri organa vlasti (na određenim mjestima) nedostaju rezidualni rizici i
mjere za otklanjanje ili uklanjanje rizika, pa je potrebno tabelu plana integriteta dopuniti u tom
dijelu.
U pojedinim planovima integriteta nedostaju rokovi za realizaciju mjera, dok su iskazani u
izvještaju o sprovođenju plana integriteta, pa je potrebno tabelu plana integriteta dopuniti u tom
dijelu. U nekim planovima integriteta odgovorno lice za sprovođenje mjera za savladavanje rizika
nije dovoljeno precizno definisano, a s obzirom na to da se uglavnom radi o konkretnim mjerama,
trebalo bi jasno naznačiti koji zaposleni će sprovoditi planirane aktivnosti.
251
U izradi pojedinih planova integriteta korišćena je metodologija koja podrazumijeva procjenu
jednog ili više rizika za svako pojedinačno radno mjesto, umjesto analize rizika po radnim
procesima uspostavljenim u organu. Iako takav pristup može imati određene prednosti,
preporučuje se izmjena plana u cilju dosljednije primjene Pravila za izradu i sprovođenje plana
integriteta. U ovako izrađenim planovima učestalo je ponavljanje istih rizika za različita radna
mjesta, a predložene mjere za savladavanje rizika često su opšteg karaktera, pa nijesu pogodne
za praćenje.
U planovima integriteta je učestalo ponavljanje iste grupe mjera za više različitih rezidualnih
rizika. Trebalo bi posebno razmotriti svaki od identifikovanih rizika i planirati mjere koje mogu
biti djelotvorne u njihovom savladavanju.
Preporučuje se procjena rizika u većem broju radnih procesa, posebno u oblasti rizika „Planiranje
i upravljanje finansijama“. U okviru ove oblasti potrebno je analizirati rizike koji se odnose na
proces planiranja budžeta, planiranja javnih nabavki, sprovođenja javnih nabavki, izrade i
zaključivanja ugovora, praćenje sprovođenja ugovora, finansijsko izvještavanje, finansijsko
upravljanje i kontrolu, izvršavanje budžeta i drugo.
Preporučuje je navođenje što sadržajnijeg i preciznijeg opisa realizacije mjera u izvještaju o
sprovođenju plana integriteta u određenim djelovima izvještaja o sprovođenju plana integriteta,
kako bi iz samog opisa bilo jasno zbog čega je data određena ocjena realizacije mjere (realizovano,
djelimično realizovano ili nije realizovano), kao i da pruži više informacija koje bi usmjerile dalje
sprovođenje plana integriteta i njegovu eventualnu izmjenu.
U određenim djelovima izvještaja o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis realizacije
mjere se ne može dovesti u vezu sa mjerom za koju se izvještava, pa se preporučuje da se
preciznije navode informacije o sprovođenju mjera ili da se razmotri izmjena ili uklanjanje
određenih mjera ukoliko smatrate da one nijesu adekvatne.
U četiri plana integriteta, za sve mjere u planu integriteta, rokovi za realizaciju definisani su kao
„kontinuirano do 31.12.2017.g“. U slučajevima kad je predviđeno da se mjere za smanjenje rizika
realizuju u kontinuitetu, preporučuje se da mjere budu što konkretnije i da po mogućnosti sadrže
indikatore uspjeha kako bi se mogao pratiti napredak u realizaciji mjera iz godine u godinu,
(indikatori uspjeha su npr. broj prijava licu za prijem i postupanje po prijavi zviždača, broj
pokrenutih postupaka za povredu Etičkog kodeksa, broj održanih obuka itd), ili da se prilikom
izvještavanja o sprovođenju plana integriteta navode i kvantitativni podaci o realizaciji tih mjera.
***
U izvještaju o sprovođenju plana integriteta potrebno je popuniti pretposljednju kolonu u tabeli
(„Status rizika“), jer na pojedinim mjestima plana integriteta nije unijet odgovarajući simbol.
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta potrebno je unositi posebnu ocjenu realizacije za
svaku mjeru (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano), umjesto sumarne ocjene
realizacije za veći broj mjera.
252
Za sve organe vlasti ovog podsistema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
***
Izvještaj “Polazna procjena integriteta u visokom obrazovanju u Crnoj Gori”, koji su izradili
eksperti Savjeta Evrope u okviru projekta „Jačanje integriteta i borba protiv korupcije u visokom
obrazovanju“, sadrži niz preporuka koje se odnose na integritet u visokom obrazovanju, a koje bi
takođe trebalo uzeti u obzir prilikom planiranja antikorupcijskih mjera i mjera za podizanje
integriteta na Univerzitetu Crne Gore i drugim visokoškolskim ustanovama43. Relevantne
preporuke su date u nastavku:
Treba maksimalno iskoristiti mogućnosti za jačanje integriteta prilikom imenovanja
akademskog osoblja u skladu sa Zakonom o visokom obrazovanju iz oktobra 2014. godine
i njegovim jasnim određenjem „akademskih zvanja“ univerzitetskog osoblja u Crnoj Gori,
kao i uslova i postupaka koje treba ispuniti kako bi se dobila različita zvanja. Takođe,
maksimalno treba iskoristiti mogućnosti postizanja kvaliteta u zapošljavanju na osnovu
pozitivnih dostignuća u pogledu nivoa plata na Univerzitetu Crne Gore koje se smatraju
dovoljno visokim za zapošljavanje osoblja. (preporuka 6a)
Kadrovski problemi identifikovani u pripremljenoj „Strategiji za razvoj visokog
obrazovanja u Crnoj Gori (2016-2020)“ moraju se rješavati, kao što je opterećenje
akademskog osoblja i potreba za pojačanim stručnim usavršavanjem akademskog osoblja.
(preporuka 6b)
Svi relevantni akteri treba da ulože maksimalne napore da bi se osiguralo da se navedeni
proces unaređenja akademskog osoblja primjenjuje pravično i strogo. Odgovarajuće
ugovore treba ponuditi asistentima. Konkretno, pozicije docenta, odnosno vanrednog
profesora, odnosno redovnog profesora treba da imaju samo oni koji imaju potrebne
odgovarajuce akademske vještine. (preporuka 6c)
Svi relevantni akteri moraju rješavati značajne probleme sa plagiranjem sa kojima se
suočava sistem visokog obrazovanja u Crnoj Gori (i takođe prihvatiti da oni nisu
jedinstveni u toj zemlji, vec da su uobičajeni u mnogim zemljama). (preporuka 7a)
S obzirom na istaknute probleme sa plagiranjem, treba dati podršku razvoju softvera na
odgovarajucim jezicima kroz koji se mogu analizirati akademski radovi studenata i osoblja.
Konkretno, to bi trebalo da uključi potpuno povezivanje sa predlozima u izvještaju
projekta Svjetske banke o „Studiji izvodljivosti za predloženi prilagođeni sistem za
sprječavanje plagijarizma u Crnoj Gori“. (preporuka 7b)
Svi relevantni akteri moraju rješavati ozbiljne prijetnje od potencijalne upotrebe
sofisticiranih elektronskih uređaja kao načina za prepisivanje u sistemu visokog
43 “Polazna procjena integriteta u visokom obrazovanju u Crnoj Gori”, eksperti Savjeta Evrope profesor Ian Smith, Univerzitet Zapadne Škotske, i profesor Tom Hamilton, Universitet u Stirlingu; objavljeno u okviru projekta „Jačanje integriteta i borba protiv korupcije u visokom obrazovanju”, decembar 2016. godine
253
obrazovanja sa kojima se suočava Crna Gora (opet, istovremeno priznajuci da to nije
jedinstveno za tu zemlju, vec da je zaista uobičajeno u mnogim zemljama). (preporuka 8a)
U okviru Univerziteta Crne Gore, a po potrebi i u drugim visokoškolskim ustanovama,
treba obezbijediti podršku za finansiranje elektronskih uređaja za ometanje, da bi se
poboljšala bezbjednost od pokušaja elektronskog prepisivanja na ispitima. (preporuka 8b)
Univerzitet Crne Gore i druge visokoškolske ustanove i dalje treba da pridaju važnu ulogu
akademskom osoblju sa integritetom u nadgledanju svojih ispita kao metod prevencije
prepisivanja na ispitima. (preporuka 8c)
Svi relevantni akteri treba da nastave rad na temeljima pozitivnih rezultata u izradi Etičkog
kodeksa i formiranju Etičke komisije na Univerzitetu Crne Gore, i ističu vrijednost ovog
posla, kao modela za druge visokoškolske ustanove. (preporuka 9a)
Veću dosljednost treba primijeniti pri upotrebi Etičkog kodeksa na Univerzitetu Crne
Gore, naročito obezbjeđujući da se slični slučajevi plagijata ili prepisivanja rješavaju
energično i dosljedno na svim fakultetima. (preporuka 9b).
254
5. Osnovne i muzičke škole
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou svih 174 institucija iz podsistema „Osnovne i muzičke škole“.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem osnovne i muzičke škole obuhvata 174 organa vlasti, odnosno 161 osnovnu i 14
muzičkih škola. Svaka od njih je u 2016. godini donijela plan integriteta i u 2017. godini sačinila
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta i dostavila ga Agenciji.44
44 Plan integriteta su donijele: JU OŠ „Stefan Mitrov Ljubiša“ Budva, JU OŠ „Balotiće“ Balotiće, Rožaje, JU OŠ „Dr Dragiša Ivanović“ Podgorica, JU OŠ „Marko Miljanov“ Podgorica, JU OŠ „Vuk Karadžić“ Berane, JU OŠ „25.maj“ Vrbica, Petnjica, JU OŠ „Njegoš“ Kotor, JU „Druga osnovna škola“ Budva, JU OŠ „Ivo Visin“ Prčanj, JU OŠ Vuk Karadžić“ Podgorica, JU OŠ „Bratstvo jedinstvo“ Kovačevići, JU OŠ „Boro Vukmirović“ Rijeka Crnojevića, JU OŠ „Dušan Bojović“ Župa Nikšićka, JU OŠ „Milija Nikčević“ Kličevo, Nikšić, JU OŠ Niko Maraš“ Podgorica, JU OŠ „Salko Aljković“ Pljevlja, JU OŠ „Blažo Mraković“ Donji Zagarač, Danilovgrad, JU OŠ „Vojin Popović“ Drezga, Podgorica, JU OŠ „9. maj“ Sutivan, Bijelo Polje, JU OŠ „Aleksa Đilas Bećo“ Mojkovac, JU OŠ „Bogdan Kotlica“ Boan, JU OŠ „Boško Radulović“ Komani, Podgorica, JU OŠ „Braća Bulajić“ Vilusi, JU OŠ „Branko Božović“ Podgorica, JU OŠ „Branko Brinić“ Radanovići, JU OŠ „Bratstvo jedinstvo „ Skarepeča, Rožaje, JU OŠ „Dobroslav Bedo Perunović“ Bogetići, Nikšić, JU OŠ „Đoko Prelević“ Ubli, Podgorica, JU OŠ „Drago Milović“ Tivat, JU OŠ „Dušan Đukanović“ Lukovo, Nikšić, JU OŠ „Jakub Kubur“ Boljanići, Pljevlja, JU LOŠ „Janko Mićunović“ Moštanica, Nikšić, JU OŠ „Jovan Drganić“ Petrovići, Nikšić, JU OŠ „Jugoslavija“ Bar, JU OŠ „Lovčenski partizanski odred“ Cetinje, JU OŠ „Mile Pedruničić“ Maoče, Pljevlja, JU OŠ „Milomir Đalović“ Sušica, Bijelo Polje, JU OŠ „Mirko Srzentić“ Petrovac, Budva, JU OŠ „Olga Golović“ Nikšić, JU OŠ „Pavle Kovačević“ Grahovo, Nikšić, JU OŠ „Pavle Žižić, Njegnjevo, JU OŠ „Radoje Čizmović“ Ozrinići, JU OŠ „Radomir Mitrović“ Berane, JU OŠ „21. maj“ Goduša, Bijelo Polje, JU OŠ „25. maj“ Rožaje, JU OŠ „20. novembar“ Dinoša, Podgorica, JU OŠ „Aleksa Bećo Đilas“ Ravna Rijeka, Bijelo Polje, JU OŠ „Anto Đedović“ Bar, JU OŠ „Bajo Jojić“ Andrijevica, JU OŠ „Bajo Pivljanin“ Donja Brezna, JU OŠ „Blažo Jokov Orlandić“ Bar, JU OŠ „Boško Strugar“ Ulcinj, JU OŠ „Božidar Vuković Podgoričanin“ Podgorica, JU OŠ „Braća Ribar“ Zaton, Bijelo Polje, JU OŠ „Đerd Kastrioti Skenderbeg“ Zatrijebač, JU OŠ „Donja Lovnica“ Rožaje, JU OŠ „Džafer Nikočević“ Gusinje, JU OŠ „Ivan Vušović“ Vidovdan, Nikšić, JU „Jagoš Kontić“ Straševina, Nikšić, JU OŠ „Janko Bjelica“ Donje Crkvine, JU OŠ „Jedinstvo“ Skorać, JU OŠ „Jovan Ćorović“ Gornja Bukovica, JU OŠ „Kekec“ Sutomore, Bar, JU OŠ „Luka Simonović“ Nikšić, JU OŠ „Maksim Gorki“ Podgorica, JU OŠ „Maršal Tito“ Ulcinj, JU OŠ „Međurječje“ Kolašin, JU OŠ „Meksiko“ Bar, JU OŠ „Milan Vuković“ Golubovci, JU OŠ „Milan Vuković“ Herceg Novi, JU OŠ „Mileva Lajović- Lalatović“ Nikšić, JU OŠ „Mladost“ Kanje, Bijelo Polje, JU OŠ „Mojsije Stevanović“ Manastir Morača, JU OŠ „Nikola Đurković“ Radanovići, JU OŠ „Negoš“ Cetinje, JU OŠ „Njegoš“ Spuž, Danilovgrad, JU OŠ „Orjenski bataljon“ Bijela, Herceg Novi, JU OŠ „Polica, Polica, JU OŠ „Radojica Perović“ Podgorica, JU OŠ „Rifat Burdžović“ Tršo, Lozna, JU OŠ „Ristan Pavlović“ Pljevlja, JU OŠ „Savo Pejanović“ Podgorica, JU OŠ „Štampar Makarije“ Podgorica, JU OŠ „Šukrija Međedović“ Godijevo, Bijelo Polje, JU OŠ „Trpezi“ Trpezi, Petnjica, JU OŠ „Vladislav Rajko Korać“ Štitari, JU OŠ „Vlado Milić“ Podgorica, JU OŠ „Vuk Karadžić“ Bistrica, Bijelo Polje, JU OŠ „Vukajlo Kukalj“ Šekular, JU OŠ „Vukašin Radulović“ Berane, JU OŠ „Vuko Jovović“ Danilovgrad, JU OŠ „Zarija Vujošević“ Mataguži, JU OŠ „Šćepan Đukić“ Lijeva Rijeka, JU OŠ „Branko Višnjić“ Krstac, Nikšić, JU OŠ „Bedri Elezaga“ Vladimir, JU OŠ „Braća Ribar“ Nikšić, JU OŠ „Bratstvo jedinstvo“ Đuravci, Bar, JU OŠ „Daciće“ Daciće, Rožaje, JU OŠ „Marko Nuculović„ Štoj, Ulcinj, JU OŠ „Mehmet Lekić“ Tuzi, JU OŠ „Mihailo Žugić“ Odžak, JU OŠ „Milorad Musa Burzan“ Podgorica, JU OŠ „Miroslav Đurović“ Bašča, Rožaje, JU OŠ „Petar Dedović“ Murina, JU OŠ „Rade Perović“ Velimlje, JU OŠ „Radomir Rakočević“ Prošćenje, JU OŠ „Braća Labudović“ Nikšić, JU OŠ „Ilija Kišić, Zelenika, JU OŠ „Milosav Koljenšić“ Slap, Danilovgrad, JU OŠ „21. maj“ Podgorica, JU OŠ „Bećko Jovović“ Stabna, JU OŠ „Dašo Pavičić“ Herceg Novi, JU OŠ „Đerd Kastrioti Skenderbeg“ Ostros, JU OŠ „Dušan Ivović“ Kosanica, JU OŠ „Dušan Korač“ Bijelo
255
Ovi organi su bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 3.438
rizika i realizaciji 4.015 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da je ukupno 3.071 mjera realizovano (77,35%), 351 mjera djelimično realizovana
(8,84%), dok 340 mjera nije realizovano (8,56%).
Za 208 mjera nije unijeta ocjena realizacije (5,24%). Određeni organi nijesu izvijestili o realizaciji
nekoliko mjera, a najviše takvih mjera je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“.
Grafikon 154: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu osnovnih
škola
Polje, JU OŠ „Dušan Obradović“ Žabljak, JU OŠ „Jovan Tomašević“ Virpazar, JU OŠ „Krsto Radojević“ Tomaševo, JU OŠ „Kruševo“ Pljevlja, JU OŠ „Lubnice“ Berane, JU OŠ „Mataguže“ Mataguže, JU OŠ „Milić Keljanović“ Konjuhe, Andrijevica, JU OŠ „Milovan Jelić“ Pavino Polje, JU OŠ „Milovan Rakočević“ Lepenac, Mojkovac, JU OŠ „Milun Ivanović“ Biševo, Rožaje, JU OŠ „Narodni heroj Savo Ilić“ Kotor, JU OŠ „Oktoih“ Podgorica, JU OŠ „Pavle Rovinski“ Podgorica, JU OŠ „Savin bor“ Petnjica, JU OŠ Vladimir Rolović“ Šula, JU OŠ „Jovan Gnjatović“ Vraćenovići, Nikšić, JU OŠ „Marko Miljanov“ Bijelo Polje, JU OŠ “Dragan Kovačević” Nudo, JU OŠ „Sutjeska“ Podgorica, JU OŠ „Vladimir Nazor“ Podgorica, JU OŠ „Donja Ržanica“ Berane, JU OŠ „Donja Zeta“ Srpska, Golubovci, JU OŠ „Mahmut Adrović“, Petnjica, JU OŠ „Tucanje“ Petnjica, JU OŠ „Šunjo Pešikan“ Trešnjevo, JU OŠ „ Boško Buha“ Pljevlja, JU OŠ „Radoje Tosić“ Srdanov Grob, Pljevlja, JU OŠ „Hajro Šahmanović“ Plav, JU OŠ „Vuk Knežević“ Njegovuđa, JU OŠ „Vojin Čepić“ Dragovića Polje, JU OŠ „Radoslav Jagoš Vešović“ Bare Kranjske, Kolašin, JU OŠ „Vladislav Sl. Ribnikar“ Rasovo, Bijelo Polje, JU OŠ „Mustafa Pećanin“ Rožaje, JU OŠ „Živko Džuver“ Bobovo, Pljevlja, JU OŠ „Radoje Kontić“ Pljevlja, JU OŠ „Srbija“ Stari Bar, JU OŠ „Savo Kažić“ Barutana, JU OŠ „Drago Kovačević – Nudo“ Nikšić , JU Muzička škola Tivat, JU škola za osnovno i srednje muzičko obreazovanje „Dara Ćokorilo“ Nikšić, JU škola za osnovno muzičko obrazovanje Berane, JU škola za osnovno muzičko obrazovanje Bijelo Polje, JU škola za osnovno muzičko obrazovane Budva, JU škola za osnovno muzičko obrazovanje Herceg Novi, JU škola za muzičko obrazovanje Kolašin, JU ŠOSMO „Vida Matjan“ Kotor, JU Umjetnička škola osnovnog i srednjeg muzičko obrazovanja za talente „Andre Navara“ Podgorica, JU Umjetnička škola za muziku i balet „Vasa Pavić“ Podgorica, JU škola za osnovno muzičko obrazovanje Pljevlja, JU škola za osnovno muzičko obrazovanje Ulcinj, JU ŠOMO „Savo Popović“ Cetinje i JU ŠOMO „Petar II Petrović Njegoš“ Bar.
2799
340
317181
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti prosvjete - osnovne škole
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
256
Grafikon 155: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu muzičkih
škola
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Grafikon 156: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu osnovnih
škola
272
1123
27
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti prosvjete - muzičke škole
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
336
95
51
123
39
495
576
701
652
44
18
18
3
4
40
52
119
81
67
29
33
1
9
19
52
114
56
21
9
5
5
2
33
33
53
39
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Odnosi sa javnošću
Slobodan pristup informacijama
Vannastavne aktivnosti
Zakup školske imovine
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti - osnovne škole
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
257
Grafikon 157: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu muzičkih
škola
Uočljivo je da je, od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera koje su predložene u
planovima integriteta osnovnih škola u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“, sa 84,33%
realizovanih mjera. Visok stepen realizacije mjera je ostvaren i u oblasti „Planiranje i upravljanje
finansijama“, sa 80,78% realizovanih mjera. Zatim sa 78,74% realizovanih mjera slijedi oblast
„Rukovođenje i upravljanje“, dok je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“ realizovano 71,02% predloženih mjera.
Osnovne škole su od posebnih oblasti rizika predvidjele najviše mjera u oblasti „Vannastavne
aktivnosti“, gdje od 140 mjera sprovedeno 112, odnosno 80% predviđenih mjera.
Uočljivo je da su, od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera muzičke škole postigle
u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“ (za savladavanje 58 identifikovanih rizika u planovima
integriteta), u okviru koje je realizovano 91,34% mjera (dok za preostale mjere nije navedena
ocjena realizacije). Visok stepen realizacije mjera je ostvaren i u oblasti „Rukovođenje i
upravljanje“, sa 81,33% realizovanih mjera. Zatim, sa 78,87% realizovanih mjera slijedi oblast
„Planiranje i upravljanje finansijama“, dok je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“ realizovano 72,82% predloženih mjera.
Osnovne oblasti
U analiziranim planovima, oblast „Rukovođenje i upravljanje“ sadrži najveći broj rizika, dok je broj
prepoznatih rizika najmanji u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“.
35
53
56
67
61
6
5
1
10
9
3
2
6
3
11
5
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u oblasti - muzičke škole
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
258
U oblasti „Rukovođenje i upravljanje“, kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih
mjera, i to: 1. Jačanje transparentnosti prilikom donošenja odluka, propisa i drugih opštih akata,
kao i odluka školskog odbora, te učiniti dostupnim na uvid svim zaposlenima; 2. Redovno
održavanje radnih sastanaka sa školskim odborom i savjetom roditelja i redovno izvještavati o
sprovođenju razvojnog plana, realizaciji nastavnih i nenastavnih planova i programa; 3. Slijediti
instrukcije Zavoda za školstvo, Ministarstva prosvjete i Prosvjetne inspekcije i poštovati Zakon o
opštem obrazovanju i vaspitanju i 5. Promocija načela Etičkog kodeksa i poštovanje istog.
U oblasti „Kadrovske politike, etičnog i profesionalnog ponašanja zaposlenih“, kao
najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i to: 1. Vršiti provjeru stečenog znanja
na kraju obrazovnog ciklusa i obezbijediti redovno sprovođenje plana i programa stručnog
usavršavanja i time redovno dostavljati izvještaje o sprovedenom stručnom usavršavanju i
kontinuiranim edukacijama prosvjetnih radnika; 2. Omogućiti dostupnost relevatnih dokumenata
na web stranici škole i na oglasnoj tabli; 3. Uvesti periodičnu obavezu da prevencija korupcije
bude tema sastanaka i razgovora i sprovoditi obuke zaposlenih o etici i integritetu, kao i edukacija
zaposlenih o mehanizmima prijavljivanja korupcije i drugih nezakonitih radnji unutar institucije;
4. Izrada sistematizacije po odsjecima na osnovu broja upisanih đaka, analiza ugovora o
dopunskom radu, usaglašavanje sa realnim potrebama i 5. Izraditi Izvještaj o zaposlenima koji su
nagrađeni zbog doprinosa na unapređenju kvaliteta nastave i na osnovu radnog učinka.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, izdvojile su se četri konkretne mjere, i to: 1.
Redovno sprovođenje unutrašnjih finansijskih kontrola i zapošljavanja potrebnih revizora u
jedinici za unutrašnju reviziju, kao i postupanje po preporukama iz izvještaja o izvršenoj reviziji;
2. Usvajanje novih znanja iz oblasti javnih nabavki, kao i promjena sistema tako da više eksperata
radi na tehničkoj specifikacji koja ne smije sadržati diskriminatorske kriterijume; 3. Pohađati
relevantne ubuke i seminare na temu planiranje budžeta i 4. Kontinuirano dostavljati kvartalni
finansijski izvještaj o raspolaganju budžetskih sredstava.
U oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“, kao oblast sa najmanje prepoznatih rizika, kao
najzastupljenije, izdvojile su se tri konkretne mjere, i to: 1. Obučiti zaposlene o bezbjednom
rukovanju podacima u elektronskoj formi i pružanje stručne pomoći i edukacija zaposlenih o MEIS
aplikaciji (elektronski dnevnici); 2. Jačanje transparentnosti rada i proaktivno objavljivanje iz
člana 12 Zakona o slobodnom pristupu informacija i druge informacije od javnog interesa uz
odgovarajući način zaštite ličnih podataka, koji su od značaja za privatnost i podataka, koji su
označeni stepenom tajnosti u skladu sa Zakonom i 3. Redovna kontrola podataka u MEIS aplikaciji
i obezbijediti uslove za fizičko obezbjeđenje imovine i time obezbijediti kontinuirani nadzor nad
podacima.
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta često su se navodile sumarne ocjene realizacije
mjera, umjesto posebnog ocjenjivanja realizacije svake mjere, te je navedeno potrebno ispraviti
prilikom narednog izvještavanja. Kao posljedica toga, za veliki broj mjera nije naveden opis
sprovedenih aktivnosti. Osim toga, iz opisa realizacije u izvještajima nekoliko organa ne može se
zaključiti da su određene mjere realizovane, iako je tako navedeno. Ovo je posebno učestalo u
259
slučajevima kada su sve ili gotovo sve mjere iz plana integriteta ocijenjene kao realizovane, pa se
preporučuje što preciznije i sadržajnije izvještavanje o sprovođenju mjera i navođenje objektivnih
ocjena realizacije. U skladu sa tim, data je preporuka da je prilikom sačinjavanja narednih
izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno unositi što konkretniji opis realizacije za
svaku mjeru za savladavanje rizika, odnosno što jasnije obrazloženje preduzetih aktivnosti u cilju
realizacije mjera, i potrebno je svaku mjeru ocijeniti u skladu sa formulacijom planirane mjere i
sa preduzetim aktivnostima, kako bi menadžeru integriteta i ostalim zaposlenima bilo olakšano
praćenje realizacije mjera i eventualno ažuriranje plana integriteta.
Posebne oblasti
Veoma mali broj organa vlasti ovog podsistema je obradio posebne oblasti i prepoznao
odgovarajuće rizike. Od ukupno 175 škola (161 osnovna i 14 muzičkih škola), koliko obuhvata
ovaj podsistem, 75 škola je obradilo oblast „Vannastavne aktivnosti“ i predložilo mjere da se
detaljno isplaniraju jednodnevni izleti i druge vannastavne aktivnosti u godišnjem planu rada
škole i omogući roditeljima učenika uvid u način organizacije putovanja, plan putovanja i trošenje
novčanih sredstava, jer je najčešće identifikovan rizik „Neadekvatna cijena za pružanje usluga“.
Za ovu predloženu mjeru organi vlasti su navodili da je mjera realizovana na način da se detaljno
planiraju sve vannastavne aktivnosti godišnjim programom ustanove, kao i da je roditeljima
učenika omogućen uvid u način organizacije putavanja, plana putovanja i trošenja novčanih
sredstava uključivanjem u rad komisije za odabir najpovoljnije ponude za organizaciju izleta,
odnosno ekskurzije. Izviješteno je i da se redovno podnose izvještaji Savjetu roditelja o svim
planiranim i realizovanim aktivnostima, o čemu postoje zapisnici.
Manji broj osnovnih i muzičkih škola, njih 52, obradio je posebnu oblast „Davanje u zakup
školskih prostora“ i prepoznao odgovarajuće rizike u toj oblasti. Planirane su mjere u cilju jačanja
transparentnosti rada, što podrazumijeva samu proceduru postupka, putem javnog poziva i
prikupljanja ponuda i zaključivanja ugovora sa ponuđačem čija ponuda bude izabrana kao
najpovoljnija. Takođe, date su mjere za redovno podnošenje izvještaja o raspodjeli sredstava
stečenim zakupom imovine prema Ministarstvu prosvjete kome prethodi traženje saglasnosti,
zbog sprječavanja moguće zloupotrebe trošenja ostvarenih sredstava. Kada je u pitanju ova
oblast, institucije su navodile da je mjera realizovana, ali se kroz opis realizacije mjere to ne može
zaključiti, jer opisi realizacije mjere nijesu dovoljno sadržajni i često ne odgovaraju predloženoj
mjeri.
Sljedeća oblast koja je obuhvaćena kroz mali broj planova integriteta ove podgrupe je „Nastava“,
gdje je kao rezidualni rizik definisana moguća zloupotreba pri ocjenjivanju i ispitivanju učenika, a
kao mjera za suzbijanje tog rizika planirana je objektivna evaluacija znanja kroz redovno, javno i
obrazloženo ocjenjivanje, periodičan nadzor rada zaposlenih i pregled pedagoške dokumentacije.
Takođe, u ovoj oblasti kao mogući rizik, navedeno je, da kriterijumi za raspodjelu fonda časova
nastavnicima nijesu jasno i precizno definisani, pa je predložena mjera donošenja internog akta
260
za odobrenje i sprovođenje izborne nastave, što znači da ovaj rizik ukazuje na mogućnost
diskrecionog odlučivanja o fondu časova nastavnika. Za predloženu mjeru institucije su navodile
da je realizovana na način što se ocjenjivanje vrši objektivno, javno i u većoj mjeri obrazloženo
na času. Takođe redovno se vrši kontrola za eksternu provjeru znanja i pregled rada Komisije za
pregled pedagoške dokumentacije.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Najveći broj rizika identifikovan je u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ – 872 (25,36%), slijedi
„Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ sa 842 rizika (24,50%). Ukupno
je 689 rizika identifikovano (20,04%) u „Planiranju i upravljanju finansijama“, a 631 rizik (18,35%)
u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“.
U muzičkim školama najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“
i iznosi 11,95 (na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ i iznosi 21,08. Najveći broj „niskih rizika“
identifikovan je u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“, ukupno 49 rizika. U osnovnim školama
najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ i iznosi 14,07 (na skali
1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ i
iznosi 15,99.
Osnovne i muzičke škole obradile su 7 posebnih oblasti rizika. Najviše rezidualnih rizika je
identifikovano u oblastima „Slobodan pristup informacija“, ukupno 102 rizika, i „Odnosi sa
javnošću“, ukupno 100 rizika. Ukupno 80 rizika se odnosi na „Vannastavne aktivnosti“, dok se 53
rizika odnosi na „Zakup školskih sala i poslovnih prostora“. Većina rizika u posebnim oblastima
planova integriteta je niskog intenziteta.
261
Grafikon 158: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta osnovnih i muzičkih škola
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u podsistemu osnovnih i muzičkih škola
je Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti, sa
542 rezidualna rizika (15,76%) koji se odnose na ovaj osnovni rizik. Slijede sukob interesa, sa 455
rezidualnih rizika (13,23%), nesavjesan i nestručan rad, sa 378 rezidualnih rizika (10,99%),
narušavanje integriteta institucije i zaposlenih, sa 324 rezidualna rizika (9,42%), donošenje
nezakonitih odluka, sa 289 rezidualnih rizika (8,41%), i ugrožavanje bezbjednosti službenih
podataka i dokumenata, sa 274 rezidualna rizika (7,97%).
U planovima integriteta su zastupljeni i rizici koji se odnose na određene obaveze predviđene
Zakonom o sprječavanju korupcije. Rizik od primanja nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi se odnosi na 128 rezidualnih rizika (3,72%), ugrožavanje službenog lica kod
otkrivanja i prijavljivanja sumnje na korupciju i druge povrede integriteta na 75 rezidualnih rizika
(2,18%), neprijavljivanje podataka o spozorstvima i donacijama na 9 rezidualnih rizika (0,26%).
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u podsistemu osnovnih i muzičkih škola:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
542 15.76%
262
2. Sukob interesa 455 13.23%
3. Nesavjestan i nestručan rad 378 10.99%
4. Narušavanje integriteta institucije i zaposlenih 324 9.42%
5. Donošenje nezakonitih odluka 289 8.41%
6. Ugrožavanje bezbjednosti službenih podataka i dokumentata
274 7.97%
7. Neadekvatno sprovođenje postupka javnih nabavki 245 7.13%
8. Neadekvatno strateško planiranje 207 6.02%
9. Nezakonit uticaj / Nedozvoljeni uticaj na rukovodioce ili zaposlene
149 4.33%
10. Zloupotreba službenog položaja 128 3.72%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Na osnovu procjene svih planova u podsistemu „osnovne i muzičke škole, proizilazi da je oblast
„Rukovođenje i upravljanje““ oblast sa najvećom zastupljenošću rizika, dok je broj prepoznatih
rizika najmanji u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“.
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za ukupno 1490 (43,54%), procijenjeno je da je rizik u tekućoj godini ostao na istom nivou.
Procijenjeno je i da se intenzitet 1479 rizika smanjio (43,22%), a intenzitet 93 rizika povećao
(2,71%) u odnosu na prethodnu procjenu. Za 366 rizika (10,70%) nije navedeno da li je došlo do
promjene visine rizika, ili odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno popunjena pa je
nemoguće sa sigurnošću znati status tih rizika. Rizici za koji nije data ocjena realizacije
najzastupljeniji su u oblasti kadrovske politike.
Grafikon 159: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu „Osnovne i muzičke škole“
3%
43%
43%
11%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u oblasti prosvjete - osnovne i muzičke škole
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
263
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Grafikon 160: Promjena intenziteta rizika u podsistemu „osnovne i muzičke škole“ (po oblastima rizika)
Najviše rizika čiji se intenzitet povećao prisutno je u oblasti “Kadrovska politika, etično i
profesionalno postupanje zaposlenih” (4,3%), dok je takvih rizika najmanje u oblasti “Čuvanje i
bezbjednost podataka” (1,44%). Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou je najviši u oblasti
“Rukovođenje i upravljanje”, ukupno 50,45%, a sve opšte oblasti karakteriše ujednačen broj rizika
o čijem statusu nije izvješteno (oko 10%).
Od opštih oblasti rizika, najveći procenat rizika čiji se intenzitet smanjio je u oblasti „Čuvanje i
bezbjednost podataka“ - 51,12% rizika, a slijede oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama
(44,95%), „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih (42,57%) i sa 37,61%
u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“.
Od posebnih oblasti rizika izdvojili smo oblasti „Zakup školske imovine“, gdje se intenzitet 46,15%
rizika smanjio, a 40,38% rizika ostao na istom nivou, dok je u oblasti „Vananstavne aktivnosti“,
približno isti procenat rizika koji su ostali na istom nivou i onih koji su se smanjili (45,95% odnosno
44,59%).
Ostali nalazi i preporuke
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta treba
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u deset planova integriteta u ovoj grupi organa.
Imajuću u vidu da su planovi integriteta u podsistemu osnovnih škola u određenoj mjeri međusobno slični, preporučuje se da se u narednom periodu posebna pažnja posveti detaljnoj
2
1
9
17
36
17
21
34
225
280
356
444
24
33
319
303
358
331
4
6
71
74
91
88
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Zakup školske imovine
Vannastavne aktivnosti
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u oblasti prosvjete - osnovne i muzičke škole (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
264
analizi rizika u instituciji. Iako je sličnost planova integriteta u određenoj mjeri opravdana zbog specifičnosti podsistema, potrebno je dodatno procijeniti da li su postojeće mjere za savladavanje rizika efikasne i svrsishodne, i prije svega da li su rizici u planu integriteta definisani i procijenjeni na adekvatan način, odnosno da li odgovaraju stvarnom stanju u organu i potencijalnim problemima i nepravilnostima koji mogu nastati u njegovom radu, odnosno koji su se pojavili tokom sprovođenja plana integriteta. U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera, izvještaja o primljenim sponzorstvima i donacijama i izvoda iz evidencije poklona
koje su primili javni funkcioneri, obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po
prijavama zviždača, kao i uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa
zapošljavanja tokom izborne kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom
o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (svi organa vlasti ovog podsistema su dobili
ove preporuke).
Za 29 organa vlasti data je preporuka da osim opštih oblasti rizika organi vlasti u plan integriteta
uključe dvije ili više posebnih oblasti rizika koje se odnose na najznačajnije nadležnosti organa
vlasti. Posebne oblasti rizika najčešće se poklapaju sa nadležnostima ključnih organizacionih
jedinica u organima vlasti i na taj način se i određuju.
Svim organima vlasti ovog podsistema preporučuje se procjena rizika u većem broju radnih
procesa, posebno u oblasti rizika „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje
zaposlenih“. U okviru ove oblasti potrebno je analizirati rizike koji se odnose na proces planiranja
zapošljavanja, sprovođenje procedure zapošljavanja, izvještavanje i kontrolu rada zaposlenih,
sukob interesa u obavljanju poslova, zabranu prijema poklona, moguće zloupotrebe službenih
dužnosti, nesavjestan rad, zaštitu zaposlenih koji prijavljuju korupciju ili druge nepravilnosti
(zviždači) i druge procese koji mogu sadržati rizike od korupcije ili neetičnog ponašanja.
U 38 planova integriteta osnovnih škola dvije posljednje kolone u tabeli plana integriteta („Kratak
opis i ocjena realizacije mjere“ i „Status rizika“) treba da ostanu prazne, jer se iste popunjavaju
tek prilikom sačinjavanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta.
Većina mjera u određenim planovima integriteta su opšteg karaktera i nijesu dovoljno konkretne
da bi mogle dovesti do smanjenja identifikovanih rizika, pa se preporučuje njihova dalja razrada
i konkretizacija.
***
Prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno je unositi što
konkretniji opis realizacije za svaku mjeru za savladavanje rizika, odnosno što jasnije obrazloženje
preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera, i potrebno je svaku mjeru ocijeniti (realizovano,
265
djelimično realizovano ili nije realizovano) u skladu sa formulacijom planirane mjere i sa
preduzetim aktivnostima, kako bi menadžeru integriteta i ostalim zaposlenima bilo olakšano
praćenje realizacije mjera i eventualno ažuriranje plana integriteta.
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta u većini izvještaja o sprovođenju planova
integriteta ovog podsistema potrebno je unositi posebnu ocjenu realizacije za svaku mjeru
(realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano), umjesto sumarne ocjene realizacije za
veći broj mjera.
U nekim izvještajima o sprovođenju plana integriteta za 2016. godinu, opis mjere se ne može u
potpunosti dovesti u vezu sa mjerom za koju se izvještava, pa se preporučuje preciznije
navođenje informacija o sprovođenju mjera.
Izvještaj Evropske komisije o Crnoj Gori za 2016. godinu i Izvještaj o radu Uprave za inspekcijske
poslove - Prosvjetne inspekcije sadrže veći broj nalaza i preporuka za oblast prosvjete, koje bi
trebalo razmotriti radi eventualnog uključivanja novih rizika i mjera u plan integriteta, tokom
narednog ažuriranja ili donošenja novog plana, gdje je to primjenjivo. U Izvještaju o donošenju
planova integriteta organa vlasti u 2016. godini, koji je dostupan na internet stranici Agencije,
posebno su izdvojeni djelovi izvještaji Prosvjetne inspekcije na koje bi trebalo obratiti pažnju.
Svim osnovnim školama data je preporuka da se prilikom ažuriranja plana integriteta u okviru
oblasti „Zakup školskih sala“ ili „Zakup školske imovine“ izvrši procjena rizika „neadekvatna
transparentnost prilikom zakupa školske imovine i evidencije prihoda ostvarenih po tom osnovu“
i da se planiraju mjere za savladavanje pomenutog rizika u cilju obezbjeđivanja transparentosti
samog postupka prilikom zakupa školske imovine u skladu sa Zakonom o državnoj imovinu („Sl.
list CG“, br. 21/2009 i 40/11) i Uredbom o prodaji davanju u zakup stvari u državnoj imovini („Sl.
list CG“, 44/2010), kao i periodično izvještavanje o prikupljenim sredstvima i njihovom trošenju.
Takođe, za sve organe vlasti ovog podsistema data je preporuka se da se prilikom opisa realizacije
mjera iz plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to
moguće. Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i
integriteta“, potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke
pohađali, kako bi se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te
mjere na instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
Veliki broj planova integriteta u ovoj podgrupi ima određene nedostatke, a manji broj škola je
donio kvalitetne i detaljno razrađene planove integriteta, kao i adekvatno planirane mjere za
savladavanje rizika. Kod određenog broja planova integriteta osnovnih škola je primijećeno da
izradi plana nije prethodila temeljna analiza rizika u instituciji, već su prilikom izrade ovog
dokumenta uglavnom korišćeni primjeri i modeli planova integriteta, kao i planovi integriteta
drugih institucija, a neki planovi integriteta u ovoj podgrupi su skoro identični. Takođe, pri
izvještavanju predloženih mjera uočene su identični opisi realizacije mjera i sam opis mjere se ne
može dovesti u vezi sa ocjenom realizacije mjee, odnosno iz opisa određenih mjera se ne može
zaključiti da su one realizovane, odnosno djelimično realizovane, pa je preporuka ovom dijelu
266
organa da se prilikom revizije plana integriteta izvrši analiza rizika na osnovu stvarne procjene
stanja u instituciji i uočenih nepravilnosti iz prethodne godine, kao i da se prilikom izvještavanja
navede što objektivnija ocjena realizacije mjera, sadržajniji opis realizacije i veći broj informacija
o sprovođenju tih mjera.
PREPORUKE ZA PROSVJETU
Preporuke za opšte oblasti
Razmotriti potrebu za definisanje sljedećih mjera u planovim integriteta:
voditi evidencije poklona i obavezu za njihovo prijavljivanje;
donijeti uputstvo neophodan za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju;
voditi evidencije o primljenim spozorstvima i donacijama i obavezu za njihovo
prijavljivanje;
redovno dostavljati izvještaje o imovini i prihodima javnih funkcionera;
jasno definisati procesure i utvrditi kriterijume za ocjenjivanje i napredovanje
zaposlenih;
sprovoditi obuke zaposlenih o etici i integritetu;
redovno pratiti realizacije preporuka za unapređenje rada institucije;
utvrditi kriterijume na nivou institucije za kontrolu kvaliteta upravljanja i
obezbijediti uslove za funkcionisanje tog mehanizma u praksi;
objavljivati na web stranici propise koji regulišu rad institucije;
primjeniti kvalitativnu i kvantitativnu analizu rezultata rada zaposlenih prilikom
ocjenjivanja i napredovanja zaposlenih;
donijeti budžetski plan na osnovu utvrđenih kriterijuma na nivou institucije, kojim
se planiraju tekući izdaci i rashodi, na osnovu detaljne analize stvarnih potreba i
planiranih aktivnosti institucije;
uspostaviti procedure racionalnog trošenja budžetskih sredstava;
obezbijediti transparentnost u postupku raspolaganja budžetskim sredstvima;
uspostaviti redovne obuke i seminare iz oblasti javnih nabavki i usvajati nova znanja
iz te oblasti;
obezbijediti transparentnost u svim fazama javnih nabavki;
donijeti interno upustvo za praćenje sprovođenja ugovora o javnoj nabavci;
regulisati informatičku bezbjednost;
redovno vršiti obuku zaposlenih o bezbjednom rukovanju podacima u elektronskoj
formi;
267
uspostaviti adekvatnu zaštitu informacionog sistema;
Preporuke za posebne oblasti
Razmotriti potrebu za definisanje sljedećih mjera u planovim integriteta:
uspostaviti internu proceduru i sistem kontrole za dosljednu i potpunu primjenu
regulative, koja se odnosi na rad zaposlenih prilikom upisa djece u predškolsku
ustanovu;
obezbijediti dovoljan broj zaposlenih za obavljanje poslova prilikom upisa djece u
predškolskim ustanovama;
usavršiti internu proceduru koja se tiče bezbjednosti u procesu pripreme eksternih
ispita;
obezbijediti transparentnost prilikom raspodjele mjesta u studenskim domovima;
objavljivati na web stranici ustanove Rang listu za raspodjelu mjesta u studenskim
domovima;
uspostaviti efikasan sistem kontrole postupka izdavanja prostorija škole (osnovne i
srednje škole);
obezbijediti transparentnost prilikom trošenja prihoda stečenih na osnovu
izdavanja prostorija škole;
utvrditi kriterijume i jasno definisati proceduru prilikom polaganja ispita na
fakultetima i vanrednih polaganja u srednjim školama;
donošenje internog akta za odobrenje i sprovođenje izborne nastave;
utvrditi jasne kriterijume za raspodjelu fonda časova nastavnicima;
Kada je u pitanju preporuka „uspostaviti efikasan sistem kontrole postupka izdavanja prostorija
škole, svim osnovnim školama data je preporuka da prilikom ažuriranja plana integriteta u okviru
oblasti „Zakup školskih sala“ ili „Zakup školske imovine“ izvrši procjena rizika „neadekvatna
transparentnost prilikom zakupa školske imovine i evidencije prihoda ostvarenih po tom osnovu“
i da se planiraju mjere za savladavanje pomenutog rizika u cilju obezbjeđivanja transparentosti
samog postupka prilikom zakupa školske imovine u skladu sa Zakonom o državnoj imovinu („Sl.
list CG“, br. 21/2009 i 40/11) i Uredbom o prodaji davanju u zakup stvari u državnoj imovini („Sl.
list CG“, 44/2010), kao i periodično izvještavanje o prikupljenim sredstvima i njihovom trošenju.
268
X. Državna uprava i drugi državni organi
Sistem državne uprave i drugih državnih organa podijeljen je na tri podsistema:
1. Ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstava;
2. Uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije;
3. Generalni sekretarijat Vlade Crne Gore, Generalni sekretarijat Skupštine i Generalni
sekretarijat Predsjednika Crne Gore.
Planovima integriteta u ovom sistemu obuhvaćeno je 55 organa vlasti (plan integriteta kao
poseban dokument usvojen je od strane 47 organa vlasti, jer je 8 organa uprave u sastavu
ministarstva uključeno kroz njihove planove), i to: 1. Ministarstva i organi uprave u sastavu
ministarstava – 20 planova integriteta45 (koji uključuju 12 organa uprave u sastavu tih
ministarstava); 2. Uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije – 16 planova integriteta46 i 3.
Generalni sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore – 3 plana integriteta.
Uprava za ugljovodonike je donijela plan integriteta u decembru 2017. godine. Zbog nedostaka
kadrovskih kapaciteta ova uprava nije bila u mogućnosti da ispuni odredbe Pravila za izradu i
sprovođenje plana integriteta koje se odnose na određivanje menadžera integriteta i formiranje
radne grupe. Iz tog razloga Uprava za ugljovodonike je nakon obezbjeđivanja neophodnih uslova
za nesmetan rad i popunjavanja radnih mjesta ispunila ovu zakonsku obavezu.
Na narednom grafikonu prikazan je broj organa koji su ispunili zakonske obaveze usvajanja plana
i izvještaja o njegovom sprovođenju, uzimajući u obzir reorganizaciju državne uprave. Naime,
stupanjem na snagu Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne
uprave, „Službeni list Crne Gore“, broj 73/2016 od 25.11.2016. godine, prestali su sa radom
Uprava za mlade i sport, Ministarstvo za informaciono društvo i Ministarstvo vanjskih poslova i
evropske integracije, a formirani su Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvko evropskih
poslova, Ministarstvo sporta i Ministarstvo javne uprave, dok je Agencija za zaštitu životne
sredine, koja je ranije bila samostalni organ državne uprave, postala organ u sastavu Ministarstva
održivog razvoja i turizma. Tri novoformirana ministarstva donijela su plan integriteta u 2017.
45 Navedeni broj ministarstava se odnosi na 2016. godinu, prije usvajanja Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, „Službeni list Crne Gore“, broj 73/2016 od 25.11.2016. godine. Donošenjem pomenute uredbe prestali su sa radom Ministarstvo za informaciono društvo i Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, a formirani su Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo evropskih poslova, Ministarstvo sporta i Ministarstvo javne uprave. 46 U ovaj broj je uključena i Agencija za zaštitu životne sredine, koja je po usvajanju Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, „Službeni list Crne Gore“, broj 73/2016 od 25.11.2016. godine postala organ u sastavu Ministarstva održivog razvoja i turizma, kao i Uprava za mlade i sport, koja je usvajanjem pomenute uredbe prestala sa radom.
269
godini, dok je Ministarstvo vanjskih poslova, kao pravni nasljednik, 2017. godine sprovodilo plan
integriteta Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija, koji je usvojen 2016. godine.
Grafikon 161: Broj usvojenih planova integriteta i izvještaja o njihovom sprovođenju u sistemu
„Državna uprava i drugi državni organi“
15
21
52
61 3
3
1
0
5
10
15
20
25
Ministarstva Organi uprave usastavu
ministarstava
Uprave Sekretarijati Zavodi Direkcije Generalnisekretarijati
Vlade, Skupštinei Predsjednika
CG
Planovi integriteta i izvještaji o njihovom donošenju -državna uprava i drugi državni organi
Usvojen plan i izvještaj o njegovom sprovođenju Nije usvojen plan Usvojen plan 2017. godine
270
1. Ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstava
Podsistem „Ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstava“, koji spada u sistem državnih
organa i drugih državnih organa, obuhvata 46 organa vlasti:
Ministarstva:
1. Ministarstvo prosvjete;
2. Ministarstvo održivog razvoja i turizma;
3. Ministarstvo pravde;
4. Ministarstvo saobraćaja i pomorstva;
5. Ministarstvo unutrašnjih poslova;
6. Ministarstvo ekonomije;
7. Ministarstvo finansija;
8. Ministarstvo kulture;
9. Ministarstvo nauke;
10. Ministarstvo odbrane;
11. Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja;
12. Ministarstvo rada i socijalnog staranja;
13. Ministarstvo sporta;
14. Ministarstvo za ljudska i manjinska prava;
15. Ministarstvo zdravlja;
16. Ministarstvo vanjskih poslova;
17. Ministarstvo evropskih poslova;
18. Ministarstvo javne uprave.
Organi uprave u sastavu ministarstava:
Agencija za duvan (obuhvaćena planom integriteta Ministarstva poljoprivrede i ruralnog
razvoja); Uprava carina; Poreska uprava; Zavod za izvršenje krivičnih sankcija; Uprava za igre na
sreću; Uprava za nekretnine; Uprava za šume (obuhvaćena planom integriteta Ministarstva
poljoprivrede i ruralnog razvoja); Uprava za zbrinjavanje izbjeglica (obuhvaćena planom
integriteta Ministarstva rada i socijalnog staranja); Uprava pomorske sigurnosti; Direkcija javnih
radova (obuhvačena planom integriteta Ministarstva održivog razvoja i turizma); Uprava za
imovinu; Uprava za zaštitu kulturnih dobara (obuhvaćena planom integriteta Ministarstva
kulture); Uprava za bezbjednost hrane, veterinu i fitosanitarne poslove; Uprava za vode;
Uprava policije (obuhvaćena planom integriteta Ministarstva unutrašnjih poslova); Direkcija za
razvoj malih i srednjih preduzeća (obuhvaćena planom integriteta Ministarstva ekonomije);
Uprava za dijasporu (obuhvaćena planom integriteta Ministarstva vanjskih poslova i evropskih
integracija); Direkcija za željeznice; Lučka uprava i Direkcija za saobraćaj.
271
Donošenjem nove uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave prestali su sa radom
Ministarstvo za informaciono društvo i Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, a
formirani su Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo evropskih poslova, Ministarstvo
sporta i Ministarstvo javne uprave. Donošenjem iste uredbe, prestala je sa radom Uprava za
mlade i sport, a Agencija za zaštitu životne sredine postala je organ u sastavu Ministarstva
održivog razvoja i turizma.
U analizu izvještaja o sprovođenju plana integriteta nijesu uključena ministarstva i uprava koji su
prestali sa radom, jer nijesu podnijeli izvještaj o sprovođenju plana integriteta u 2016. godini, dok
je plan integriteta Agencije za zaštitu životne sredine obrađen u okviru podsistema „Uprave,
sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije“, u koji je ova agencija bila svrstana u prošlogodišnjem
izvještaju o donošenju planova integriteta.
Takođe, analizom sprovođenja planova integriteta nijesu obuhvaćeni ni Ministarstvo unutrašnjih
poslova i Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, imajući u vidu specifičnost ta dva
plana integriteta, kojima je predviđen veliki broj mjera za svako sistematizovano radno mjesto
(najčešće isti set mjera za veliki broj radnih mjesta), pa u izvještajima nije ocijenjena realizacija
svake od tih mjera zasebno, u okviru predviđenog obrasca, već je o realizaciji mjera izviješteno u
okviru posebnog narativnog dijela izvještaja.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Organi vlasti koji spadaju u podsistem „Ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstu“ su
izradili plan integriteta i sačinili izvještaj o sprovođenju plana integriteta47.
Ovi organi su bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 1.254
rizika i realizaciji 10.151 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika. Međutim, organi vlasti koji su
prilikom izrade tabele plana integriteta kao centralnu kategoriju definisali radna mjesta
(Ministarstvo unutrašnjih poslova i Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija), a ne
radne procese, identifikovali su rezudualne rizike za svako pojedinačno radno mjesto, pa je u tim
slučajevima učestalo ponavljanje istih rizika za različita radna mjesta, kao i ponavljanje istih
mjera, te ovi planovi integriteta nijesu mogli biti uzeti u obzir prilikom statističke obrade podataka
o sprovođenju planova integriteta u ovom podsistemu. Stoga, u ovom dijelu analize predstavljen
je nivo uspješnosti realizacije ukupno 1.072 mjere, koliko je planirano u ostalim organima u
podsistemu.
47 Izvještaj o sprovođenju plana integriteta nijesu podnijeli Ministarstvo za informaciono društvo i Uprava za mlade i sport, koji su stupanjem na snagu Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, „Službeni list Crne Gore“, broj 73/2016 od 25.11.2016. godine prestali sa radom, dok su u odnosu na plan integriteta Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija izvještaj dostavili novoformirana ministarstva: Ministarstvo vanjskih poslova i Ministarstvo evropskih poslova. Plan integriteta su 2017. godine donijeli: Ministarstvo sporta, Ministarstvo javne uprave, Ministarstvo evropskih poslova i Uprava za ugljovodonike
272
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da su ukupno 664 mjere realizovane (61,94%), 243 mjere djelimično realizovane
22,67%), dok 150 mjera nije realizovano (13,99%).
Za 15 mjera (1,40%) nije unijeta ocjena realizacije mjera. Određeni organi nijesu izvijestili o
realizaciji nekoliko mjera, 4 mjere u oblasti „Nadzor nad poslovima uprave u pravosudnim
organima, notarima i javnim izvršiteljima“, 3 mjere u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ i po 2
mjere u oblastima „Planiranje i upravljanje finansijama“ i „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“.
Grafikon 162: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta ministarstava i organa
uprave u sastavu ministarstava
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka može se uočiti da je, od opštih oblasti rizika, najveći stepen
realizacije mjera (78,51%) realizovan u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih" (mjere su planirane za savladavanje 96 identifikovanih rizika u toj oblasti).
Zatim slijede oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ (68%), „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“ (53,76%) i oblast „Čuvanje i bezbjednost podataka“ sa
najmanje realizovanih mjera (43,28%).
664243
15015
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta ministarstava i organa u
sastavu ministarstva
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
273
Grafikon 163: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta ministarstava i organa
uprave u sastavu ministarstava
Opšte oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije najviše mjera predvidjele u
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, ukupno 576. Od tog
broja, sprovedeno je 109 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko mjera, i to:
1. Planovi potreba za ljudskim resursima treba da budu usklađeni sa Aktom o sistematizaciji
radnih mjesta, jer postoji mogućnost nepravilne identifikacije postojećih i potrebnih ljudskih
resursa. Za ovu predloženu mjeru institucije su navodile da je realizovana, jer su kadrovski planovi
usklađeni sa aktom o sistematizaciji radnih mjesta.
2. Upoznavanje zaposlenih i novozaposlenih sa Etičkim kodeksom, koji je objavljen na sajtu i
oglasnoj tabli Ministarstva, kao i poslat na e-mail svim zaposlenima, zbog mogućeg
nesprovođenja Etičkog kodeksa državnih službenika, te na osnovu toga izraditi program za
periodičnu edukaciju službenika i namještenika iz oblasti etike integriteta i promovisati Etički
kodeks. Institucije su navodile da je ova mjera realizovana na način što je Etički kodeks objavljen
na sajtu i oglasnoj tabli institucije i poslat na e-mail svih zaposlenima na upoznavanje.
265
11
10
18
13
5
10
15
29
95
107
153
139
11
3
1
1
1
2
2
20
15
36
31
34
1
1
1
1
5
2
1
16
9
52
38
1
2
4
3
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti
Etičko i profesionalno ponašanje zaposlenih
Slobodan pristup informacijama
Odnosi sa javnošću
Carinski postupkci u graničnim carinskim ispostavama
Dostavljanje predloga zakona i drugih akata
Raspodjela državnom imovinom
Poreski postupak
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta ministarstava i organa uprave u sastavu ministarstava
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
274
3. Povećanje transparentnosti prilikom ocjenjivanja i nagrađivanja službenika na način što će se
rezultati ocjenjivanja i spisak nagrađenih službenika javno objavljivati na oglasnoj tabli, jer su
prepoznati rizici da ne postoje jasni kriterijumi za objektivnu ocjenu rada i nagrađivanje
službenika. Institucije su navodile da je ova mjera realizovana na način što je donijeto interno
pravilo o dodjeljivanju varijabilnog dijela zarade.
4. Obezbjediti redovno sprovođenje plana i programa stručnog usavršavanja, zbog mogućeg
nedostatka stručnog znanja i vještina kadra. Za ovu predloženu mjeru institucije su navodile da
je djelimično realizovana, jer obuke nijesu u potpunosti obezbijedile redovno sprovođenja plana
i programa stručnog usavršavanja, zbog kadrovske konsolidacije manadžmenta.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, organi su predvidjeli ukupno 233 mjera. Od tog broja,
sprovedeno je njih 150. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera:
1. Puna transparentnost u procedurama odlučivanja u oblastima iz nadležnosti ministarstva, jer
je kao mogući rizik prepoznato donošenje odluka pod eksternim uticajem, suprotno javnom
interesu, zbog mogućeg nepostojanja jasnih propisa za korišćenje diskrecionih ovlašćenja. Za ovu
predloženu mjeru organi vlasti su navodili da je realizovana, time što kontinuirano postoji puna
transparentnost u procedurama odlučivanja u oblastima iz nadležnosti institucije.
2. Redovno izvještavanje o sprovedenim kontrolama, zbog mogućeg neadekvatnog sprovođenja
nadzora i kontrole nad radom organizacionih jedinica (organa u sastavu ministarstva). Instutucije
su navodile da je mjera realizovana, ali nijesu navodile opis realizacije mjere.
3. Kontinuirano na sjednicama kolegijuma izvještavati o sprovođenju strateških dokumenata,
planova i programa, jer je prepoznat rizik da može doći do odstupanja u sprovođenju strategije
razvoja institucije, programa i planova rada. Ovu predloženu mjeru institucije su je realizovane
na način što se kontinuirano na sjednicima kolegijuma izvještava o sprovođenju strateških
dokumenta, planova i programa.
4. Donijeti interno upustvo o načinu komunikacije i koordinacije između organizacionih jedinica i
sistemom internog izvještavanja u i između organizacionih jedinica. Organi vlasti su izvijestili da
su ovu mjeru djelimično realizovali, uz napomenu da je interno upustvo u fazi pripreme.
5. Sprovođenje javnih rasprava i uključivanje NVO sektora u radne grupe za izradu propisa i drugih
strateških akata. Za ovu predložemu mjeru institucije su navodile da je realizovana, na način što
se u skladu sa propisima sprovodi konsultovanje javnosti i održavaju javne rasprave, dok je NVO
sektor pozvan i uključen u radne grupe. O sprovedenim aktivnostima sačinjavaju se i objavljuju
izvještaji na sajtu instutucije.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, organi su predvidjeli ukupno 126 mjera. Od tog
broja, sprovedeno je 95 mjera. Izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i to:
1. Adekvatna komunikacija sa sektorom budžeta u Ministarstvu finansija i unutar Ministarstva i
poštovanje preporuka Ministarstva finansija. Za ovu predloženu mjeru navedeno je da je
275
realizovana na način što se vrši kontinuirana komunikacija za sektorom budžeta Ministarstva
finansija unutar institucije.
2. Pohađati relevatne obuke i seminare na temu planiranja budžeta i upoznavanje rukovodstva
institucije sa internom procedurom o izradi budžeta, kao i sa smjernicama za izradu budžeta, zbog
rizika od neadekvatnog i nedovoljno transparentnog trošenja budžetskih sredstava. Za ovu
predloženu mjeru organi vlasti su ocjeni da je realizovana, time što su zaposleni pohađali obuke
predviđene planom Uprave za kadrove, vezano za ovu oblast, i prisustovali su nizu drugih obuka
na temu planiranja i upravljanja finansijama.
3. Realno i racionalno planiranje nabavki u vremenskom periodu za pokretanje postupka javnih
nabavki. Institucije su za ovu predloženu mjeru navodile da je realizovana, na način što se realno
i racionalno pristupilo planiranju nabavki i vremenskom roku za pokretanje postupka.
4. Obavezno uključivanje po jednog eksperta iz oblasti na koju se odnosi konkretna javna nabavka
u sastavu komisije, zbog prepoznatog rizika od mogućeg davanja prednosti određenoj firmi, jer
se tehnička specifikacija prilagođava toj firmi. Organi vlasti su izvijestili da su ovu mjeru
realizovali, jer u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama Komisija za otvaranje i vrednovanje
ponuda mora imati po jednog člana, koji je stručnjak iz oblasti predmetne javne nabavke.
5. Donijeti interno upustvo o praćenju sprovođenja ugovora o javnim nabavkama, zbog mogućeg
odstupanja od realizacije aktivnosti predviđenih ugovorima o javnoj nabavci. Izviješteno je da je
od strane institucija donijeto interno uputstvo o praćenju sprovođenja ugovora o javnim
nabavkama i da je vršeno je redovno izvještavanje rukovodstva o postupcima javne nabavke.
Takođe, navedno je da se godišnji izvještaj o postupcima javnih nabavki dostavlja Upravi za javne
nabavke i postavlja na sajt institucije.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, kao oblast sa najmanje prepoznatih rizika, organi
su planirali ukupno 50 mjera. Od tog broja, sprovedeno je 27 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojile
su se dvije konkretne mjere:
1. Izvršiti analizu da li su mjere fizičke i tehničke bezbjednosti efikasne i primjenjive, jer je
prepoznat rizik od neadekvatnog postupanja sa službenom dokumentacijom i informacijama
zbog nedovoljnih mjera fizičke bezbjednosti i tehničke sigurnosti. Za ovu predloženu mjeru
institucije su navodile da je realizovana, na način što je sprovedena analiza na osnovu koje je
izvršena adaptacija prostorija i urađen alarmni sistem, a predviđen je ulazak u prostorije sa
kodiranim karticama i ugrađenim protivpožarnim i protivprovalnim sistemom.
2. Vršiti redovne kontrole nad prijemom i razvrstavanjem dokumentacije u cilju sprječavanja
gubljenja, oštećenja ili neevidentiranja dokumentacije i preporučiti edukaciju zaposlenih, jer
zaposleni nijesu upoznati u dovoljnoj mjeri sa pravilima kancelarijskog poslovanja, rokovima
čuvanja dokumentacije i rokovima za izlučivanje građe. Za ovu predloženu mjeru institucije su
navodile da je ralizovana, na način što se dokumentacija uredno čuva u papirnoj i elektronskoj
276
formi i da se neposrednim uvodim od strana rukovodioca organizacije jedinice, vrši kontinuirana
kontrola prijema i razvrstavanja dokumentacije u adekvatnim prostorijama.
Posebne oblasti
U planovima integriteta je obrađen i određeni broj rizika koji su specifični za državnu upravu i
njihov način funkcionisanja, te od ukupnog broja organa u ovom podsistemu, Ministarstvo
unutrašnjih poslova, Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, Uprava za igre na
sreću, Zavod za metrologiju, Generalni sekretarijat Predsjednika Crne Gore, Generalni
sekretarijat Skupštine Crne Gore i Uprava za bezbjednost hrane, veterinu i fitosanitarne poslove
nijesu u potpunosti obradili posebne oblasti rizika, na način kako je to propisano Pravilima za
izradu i sprovođenje plana integriteta i pratećim obrascem plana integriteta.
U navedenim organima koji pripadaju ovom podsistemu, identifikovane su sljedeće posebne
oblasti rizika:
U oblasti „Dostavljanje predloga zakona i drugih akata Vladi“ planirana je mjera da se donese
interno uputstvo o kontroli i dostavljanju predloga zakona i drugih akata Vladi, jer su
identifikovani rizici od mogućeg nedostatka procedura o radu, neadekvatnog planiranja i
neblagovremenog donošenja akata. Institucije su za ovu predloženu mjeru navodile većinom da
je djelimično realizovana na način što se dostavljanje predloga zakona i drugih akata Vladi vrši u
skladu sa Poslovnikom Vlade i svi predlozi, zakoni i drugi akti koje Vlada utvrdi mogu se naći na
web stranici Vlade.
U oblasti „Odnosi sa javnošću“, je planirana mjera da se redovno i blagovremeno dostavlja
informacija PR službi, jer je kao rezidualni rizik prepoznato da može postojati nedovoljna i
nekoordinisana saradnja između različitih organizacionih jedinica. Institucije su za ovu
predloženu mjeru navodile da je realizovana, na način što je donijeto uputstvo o redovnom i
blagovremenom dostavljanju informacija PR službi.
U oblasti „Slobodan pristup informacijama“, planirane su mjere da se objavi vodič za slobodan
pristup informacija na internet stranici institucije i redovno izvještava o broju podnijetih i
riješenih zahtjeva, zbog mogućeg neosnovanog uskraćivanja zahtjeva za pristup informacija i
neobavještavanja podnosioca zahtjeva o rješavanju zahtjeva. Za ove predložene mjere institucije
su navodile da je realizovana na način što se omogućava dostupnost i preglednost relevatnih
dokumenta na internet stranici institucije, i da se broj primljenih zahtjeva i stepen realizacije
pristupa informacija redovno ažurira, te da se rokovi za slobodan pristup strogo poštuju.
U oblasti „Raspolaganje državnom imovinom“, identifikovani su kao rezidualni rizici nedovoljno
definisani postupci upravljanja, rukovanja i korišćenja državnom imovinom i nepostojanje
antikorupcijskih odredbi prilikom ugovaranja, pa je na pomenute rizike data mjera da se izradi
interna procedura po pitanju upravljanja, rukovanja i korišćenja državne imovine. Takođe, jedna
od datih mjera je i da se izrade interne procedure o evidentiranju, inventarisanju i otpisu
277
pokretne i nepokretne imovine. Institucije su navele da nije donijeta interna procedura o
raspolaganju oduzetom imovinom.
U oblasti „Upravljanje oduzetom imovinom“, prepoznat je rizik od mogućeg davanja prednosti
određenim fizičkim i pravnim licima u postupku licitacije, koji je usmjeren na Komisiju za
sprovođenje postupka prodaje i davanje u zakup, pa je planirano da se donesu interne procedure
o svim fazama upravljanja oduzetom imovinom. Za ovu predloženu mjeru institucije su navodile
da je realizovana i da se redovno sačinjavaju polugodišnji izvještaji o broju, vrsti, vrijednosti
oduzete imovine i isti se objavljuju na sajt institucije. Takođe se redovno sprovodi plan i program
stručnog usavršavanja i u izvještajnom periodu je izvršeno nekoliko obuka u oblasti upravljanja
oduzetom imovinom.
U oblasti „Poreski postupak“, prepoznato je kao rizik kod zaposlenih da može doći do kršenja
propisa kojima se reguliše poreska materija, zbog eventualnog raskoraka između propisa i prakse
i zbog mogućih propusta i zloupotrebe u primjeni propisa kojim se uređuje postupak registracije
poreskih obveznika, postupak kontrole i postupak naplate javnih prihoda, pa je na osnovu tog
rizika planirana mjera da se vrši efikasnija komunikacija između područnih jedinica i Centrale
Poreske uprave u smislu identifikacije problema iz prakse, a vezano za zakonsku regulativu. Kod
poreskih inspektora je prepoznat rizik u dijelu mogućeg kršenja propisa u postupku povraćaja
poreza na dodatu vrijednost i data je mjera da se pojačaju mjere nadzora i uspostavljanja sistema
internih kontrola radi obezbjeđivanja dosljedne primjene propisa, počev od Zakona o poreskoj
administraciji, Zakona o porezu na dodatnu vrijednost i Pravilnika o primjeni zakona o porezu na
dodatu vrijednost. Takođe, u okviru ove oblasti planirana je mjera da se pojača kontrola primjene
propisa koji regulišu postupak prinudne naplate, kao i analiza primjene postojećih propisa koji
regulišu postupak prinude naplate, zbog nepotpune baze podataka o poreskim obveznicima
potrebne za planiranje i sprovođenje prinudne naplate poreskog duga.
Za ove predložene mjere nadležna institucija koja sprovodi ove postupke navela je da je mjera
realizovana na način što je prvenstveno usvojen Plan Poreske uprave za unapređenje poštovanja
poreskih propisa za 2017. godinu, kao i da je usvojena Komunikaciona strategija Poreske uprave
u cilju jačanja povjerenja građana, poreskih obveznika i zaposlenih kroz dostupnost i kontinuirani
protok informacija. Formirana je komisija za predlaganje izmjene normativnih akata koji regulišu
poresku materiju.
Kada su u pitanju zaposleni, njihov rad i mjerenje učinka vrši se kroz praćenje dnevnih i periodnih
izvještaja o radu, praćenje poštovanja Pravilnika poštovanja radnog vremena i Etičkog kodeksa.
Takođe se u kontinuitetu vrši periodična rotacija službenika, upućivanjem poreskih inspektora na
rad van matične područne jedinice. Kada je u pitanju mjera koja se odnosi na pojačanu kontrolu
primjene propisa koji regulišu postupak prinude naplate, izviješteno je da je formirana Komisija
za davanje primjedbi na nacrt Zakona o mjerama poreske podrške.
278
Kada je u pitanju obuka, navedeno je da se redovno organizuju obuke kod promjene postojećih
ili donošenja novih poreskih propisa. Takođe, službenici pohađaju obuke u organizaciji UZK i
eksterne obuke vezano za probleme u primjeni poreskih zakona.
Za predloženu mjeru da se izmjene propisi i donesu procedure u vezi sa naplatom poreskog duga,
navedena je ocjena da je mjera realizovana, na način što je usvojen Zakon o reprogramu poreskih
potraživanja i usvojene Interne procedure vezano za naplatu poreskog duga, i dati su nalozi i
instrukcije područnim jedinicama za preduzimanje mjera prinude naplate. Takođe je izviješteno
da je izvršena kategorizacija poreskog duga.
U oblasti „Tretman zatvorenika“ planirane su mjere da se sprovode istrage po prijavama zbog
prekoračenja i zloupotrebe službenih ovlašćenja, te ispitati pritužbe i prijave na rad zaposlenih
zbog nejednakog tretmana zatvorenika, jer je kao rezidualni rizik identifikovana moguća
diskriminacija zatvorenika prilikom utvrđivanja i tokom realizacije tretmana, kao i moguće
stupanje u nedozvoljene odnose sa zatvorenicima i članovima njihovih porodica. Za ovu
predloženu mjeru navedeno je da je realizovana, a navedeno je da tokom izvještajnog perioda
nijesu utvrđeni slučajevi prekoračenja i zloupotrebe od strane službenika Sektora za tretman i da
se postupalo po preporukama iz Akcionog plana za pregovaračko poglavlje 23 – Pravosuđe i
temeljna prava, u dijelu koji se odnosi na zatvorski sistem, preporukama iz Izvještaja Komiteta za
sprječavanje mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja CPT i
preporukama Zaštitnika ljudskih prava i sloboda.
U oblasti „Nadzor nad poslovima uprave u pravosudnim organima, notarima i javnim
izvršiteljima“ planirane su mjere da se pripremi plan sprovođenja upravnih kontrola i da se
izvještava o sprovedenim kontrolama po službenoj dužnosti i po podnesenim predstavkama, zbog
mogućeg neadekvnog planiranja kontrole, što je prepoznato kao rizik u planu integriteta. Za ove
predložene mjere navedeno je da su realizovane, na način što je donešen godišnji plan nadzora
u sudovima i dostavljen svima sudovima, kao i da je donešen godišnji plan nadzora u državnim
tužilaštvima, koji je dostavljen svim državnim tužilaštvima. Takođe, donešen je interni plan
nadzora nad zakonitošću rada notara i rada javnih izvršitelja. Kada je u pitanju nadzor, sačinjeni
su zapisnici o sprovedenom nadzoru, utvrđeno činjenično stanje i podneseni su predlozi za
vođenje diciplinskih postupaka za javne izvršitelje.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika
identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 524
(41,40%), slijedi „Rukovođenje i upravljanje“ sa 162 rizika (12,78%). Ukupno je 96 rizika (7,58%)
u „Planiranju i upravljanju finansijama“, a 74 rizika (5,85%) u oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka i dokumenata“.
279
Najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“ i iznosi 20,66
(na skali 1-100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Planiranje i upravljanje
finansijama“ i iznosi 34,49. Najveći broj „srednjih rizika“ identifikovan je u oblasti „Kadrovska
politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, ukupno 465, a najveći broj „visokih rizika“
u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“, ukupno 15 rizika.
Ovim podsistemom organi vlasti su obradili veliki broj posebnih oblasti rizika, iz razloga što sam
sistem obuhvata različite djelatnosti. Najviše rezidualnih rizika je identifikovano u oblastima
„Sektor kriminalističke policije“, ukupno 18 rizika (od kojih je većina visokog intenziteta – 13), i
„Služba policije opšte nadležnosti“. Ukupno 16 rizika se odnosi na „Carinski postupak u
unutrašnjim carinskim ispostavama“ i „Etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, dok se 15
rizika odnosi na oblast „Odnosi sa javnošću“. Slijede sa 13 rizika „Dostavljanje predloga zakona i
drugih akata Vladi” i „Direktorat za vanredne situacije“, sa 11 rizika „Carinski postupci u graničnim
carinskim ispostavama“, „Javne nabavke“, „Poreski postupak“ i „Slobodan pristup informacija“,
dok je 10 rizika prepoznato u oblasti „Raspodjela državnom imovinom“.
Najmanje rezidualnih rizika, po 4 rizika, identifikovano je u sljedećim oblastima: „Finansiranje i
ugovaranje sredstava EU pomoći“, „Forenzički centar“, „Korišćenje šuma i nadrvnih šumskih
proizvoda“, „Tretman zatvorenika“ i „Upravljanje oduzetom imovinom“.
Grafikon 164: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta ministarstava i organa
uprave u sastavu ministarstava
280
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u podsistemu “Ministarstva i organi
uprave u sastavu ministarstava” je „Donošenje nezakonitih odluka“, sa 550 rezidualnih rizika
(43,44%).
Statistika pokazuje da je 32,86%, odnosno 416 rezidualnih rizika u planovima integriteta
povezano sa rizikom „Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja“. Slijedi „Nedozvoljen
uticaj kod donošenje opštih i pojedinačnih pravnih akata“, sa 393 rezidualna rizika (31,04%),
„Sukob interesa“, sa 251 rezidualni rizik (19,83%), „Narušavanje integriteta institucije“, sa 241,
odnosno 19,04%, „Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa
transparentnosti“, sa 224 rezidualna rizika (17,70%), „Povrede profesionalnih, etičkih pravila i
pristrasno ponašanje“, sa 199, odnosno 15,72% rezidualnih rizika. Statistika pokazuje da je svaki
deseti rezidualni rizik prepoznat kao „Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti“, sa 132,
odnosno 1,43% svih rezidualnih rizika u planovima integriteta ovog podsistema.
U planovima integriteta podgrupe prepoznati su rizici koji se odnose na određene obaveze
predviđene Zakonom o sprječavanju korupcije, a to su „Primanja nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi“, sa ukupno 63 rezidualna rizika (4,98%), zatim „Neprijavljivanje sumnje na
korupciju i druge nedozvoljene koristi“, sa 63 rezidualna rizika, odnosno 4,74%.
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u podsistemu „Ministarstva i organi uprave u
sastavu ministarstava“:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Donošenje nezakonitih odluka 550 43,44%
2. Iskorišćavanje javne funkcije ili službenog položaja 416 32,86%
3. Nedozvoljen uticaj kod donošenja opštih i pojedinačnih pravnih akata
393 31,04%
4. Sukob interesa 251 19,83%
5. Narušavanje integriteta institucije 241 19,04%
6. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
224 17,70%
7. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje
199 15,72%
8. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti 136 10,74%
9. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje sa lakšim posljedicama
132 10,43%
10. Kršenje principa transparentnosti kod pripreme i donošenje opštih akata
89 7,03%
281
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Na osnovu procjene svih izrađenih planova integriteta u podsistemu “Ministarstva i organi uprave
u sastavu ministarstava”, ustanovljeno je da je oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“ je oblast sa najvećom zastupljenošću rizika.
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za ukupno 207 rizika (31%) procijenjeno je da je rizik u tekućoj godini ostao na istom
nivou. Procijenjeno je i da se intenzitet 326 rizika smanjio (49%), a intenzitet 37 rizika povećao
(5%) u odnosu na prethodnu procjenu. Za 98 rizika (15%) nije navedeno da li je došlo do promjene
visine rizika, ili odgovarajuća kolona u izvještajima nije adekvatno popunjena pa je nemoguće sa
sigurnošću znati status tih rizika.
Grafikon 165: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u ministarstva i organa uprave u sastavu
ministarstava
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
5%
31%
49%
15%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta ministarstava i organa u sastavu ministarstava
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
282
G
r
a
f
i
k
o
n
1
6
6
:
P
r
o
m
j
e
n
a
i
n
t
e
n
z
i
t
e
Najviše rizika čiji se intenzitet povećao prisutno je u oblasti “Čuvanje i bezbjednost podataka” i u
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ (više od 10% rizika). Za
oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ i „Planiranje i upravljanje finansijama“ karakterističan je malo
broj ovakvih rizika. Takođe, najveći udio rizika čiji se intenzitet smanjio je u oblasti „Planiranje i
upravljanje finansijama“, dok je najmanji u oblasti „Kadrovske politike, etičnog i profesionalnog
ponašanja zaposlenih“ sa 38,93% smanjenih rizika.
„Rukovođenje i upravljanje“ je oblast koju karakteriše i nešto veći broj rizika o čijem statusu nije
izvješteno, u odnosu na ostale opšte oblasti rizika (25,58%). Procenat rizika čiji je intenzitet ostao
na istom nivou je najveći u oblasti “Čuvanje i bezbjednost podataka”, ukupno 51,35%,
Od posebnih oblasti rizika izdvojili smo oblast „Dostavljanje predloza zakona i drugih akata Vladi“
gdje je 5 rizika ostalo na istom nivou, dok je za isti broj rizika izvješteno da je smanjenog
intenziteta.
Ostali nalazi i preporuke
U skladu sa Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, menadžer integriteta bi trebalo
istovremeno da bude rukovodilac radne grupe za pripremu i izradu plana integriteta, što nije
slučaj u dva plana integriteta u ovoj grupi organa.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
9
1
7
2
15
4
95
2
4
5
19
19
37
32
144
5
5
5
22
44
51
60
18
2
3
1
7
11
28
33
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Slobodan pristup informacijama
Odnosi sa javnošću
Dostavljanje predloga zakona i drugih akata
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u oblasti planova integriteta ministarstava i organa uprave u sastavu ministarstava
(po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
283
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (18 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (22 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (19 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (10 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (27 organa je dobilo ovu preporuku).
U većini planova integriteta, rokovi za realizaciju svih mjera u planu integriteta definisani su kao
„kontinuirano do 31.12.2016.g“. U slučajevima kad je predviđeno da se mjere za smanjenje rizika
realizuju u kontinuitetu, preporučuje se da mjere budu što konkretnije i da po mogućnosti sadrže
indikatore uspjeha kako bi se mogao pratiti napredak u realizaciji mjera iz godine u godinu,
(indikatori uspjeha su npr. broj prijava licu za prijem i postupanje po prijavi zviždača, broj
pokrenutih postupaka za povredu Etičkog kodeksa, broj održanih obuka itd), ili da se prilikom
izvještavanja o sprovođenju plana integriteta navode i kvantitativni podaci o realizaciji tih mjera.
U manjem broju slučajeva je prilikom izrade plana integriteta korišćena metodologija koja
podrazumijeva procjenu jednog ili više rizika za svako pojedinačno radno mjesto, umjesto analize
rizika po radnim procesima uspostavljenim u organu. Iako takav pristup može imati određene
prednosti, preporučuje se izmjena plana u cilju dosljednije primjene Pravila za izradu i
sprovođenje plana integriteta i procesno-orijentisanog pristupa definisanju rizika.
Takođe, preporučuje se procjena rizika u većem broju radnih procesa u pet planova integriteta,
posebno u oblasti rizika „Planiranje i upravljanje finansijama“. U okviru ove oblasti potrebno je
analizirati rizike koji se odnose na proces planiranja javnih nabavki, sprovođenja javnih nabavki,
izrade i zaključivanja ugovora, praćenje sprovođenja ugovora, finansijsko izvještavanje,
finansijsko upravljanje i kontrolu, izvršavanje budžeta i drugo.
U određenom broju slučajeva predložene mjere ne odgovaraju identifikovanim rizicima, odnosno
nije jasno na koji način mogu dovesti do smanjenja rizika, pa se preporučuje planiranje dodatnih
mjera za otklanjanje ili smanjenje tih rizika.
Dvije posljednje kolone u tabeli plana integriteta, u dva organa vlasti („Kratak opis i ocjena
realizacije mjere“ i „Status rizika“) treba da ostanu prazne, jer se iste popunjavaju tek prilikom
sačinjavanja izvještaja o sprovođenju plana integriteta.
U planu integriteta dva organa učestalo je ponavljanje iste mjere („Prijavljivanje primljenih
poklona“) za više različitih rezidualnih rizika. Trebalo bi posebno razmotriti svaki od
identifikovanih rizika i planirati mjere koje mogu biti djelotvorne u njihovom savladavanju.
U pojedinim djelovima plana integriteta, rezidualni rizici nijesu dovoljno precizno određeni, pa se
jedino iz predloženih mjera za smanjenje rizika može pretpostaviti koji rizik postoji u instituciji.
284
Stoga, preporučuje se što preciznija formulacija rezidualnih rizika i predlaganje mjera koje
odgovaraju tim rizicima.
Plan integriteta u 5 organa vlasti sadrži i posebne oblasti rizika, ali koje nijesu u skladu sa
najznačajnijim nadležnostima organa vlasti i ne poklapaju se sa nadležnostima ključnih
organizacionih jedinica (npr. „Nadzor nad poslovima u pravosudnim organima, notarima i javnim
izvršiteljima“ i „Nadzor nad izvršenjem krivičnih sankcija“, u planu integriteta ministarstva u čijoj
nadležnosti nijesu navedene oblasti rada), dok su u Izvještaju o sprovođenju plana integriteta
pomenute posebne oblasti izostavljene.
Većina mjera u određenom broju planova integriteta je opšteg karaktera i nijesu dovoljno
konkretne da bi mogle dovesti do smanjenja identifikovanih rizika, pa se preporučuje njihova
dalja razrada i konkretizacija.
Preporučuje se procjena rizika u većem broju radnih procesa, posebno u oblasti rizika „Kadrovska
politika, etično i profesionalno, ponašanje zaposlenih“. U okviru ove oblasti potrebno je
analizirati rizike koji se odnose na proces planiranja zapošljavanja, sprovođenje procedure
zapošljavanja, izvještavanje i kontrolu rada zaposlenih, sukob interesa u obavljanju poslova,
zabranu prijema poklona, moguće zloupotrebe službenih dužnosti, nesavjestan rad, zaštitu
zaposlenih koji prijavljuju korupciju ili druge nepravilnosti (zviždači) i druge procese koji mogu
sadržati rizike od korupcije ili neetičnog ponašanja.
U dva slučajeva, planovi integriteta ne sadrže sve četiri opšte oblasti rizika, pa je ovaj nedostatak
potrebno ispraviti prilikom ažuriranja plana integriteta.
***
U većem broju izvještaja o sprovođenju plana integriteta nije na adekvatan način popunjena
pretposljednja kolona u tabeli („Status rizika“). Naime, odgovarajućim simbolom treba označiti
da li je u izvještajnom periodu došlo do promjene intenziteta rezidualnog rizika. Simbolom ↑
označava se da se rizik u međuvremenu povećao, simbolom ↓ da se smanjio, a simbolom ↔ da
je ostao na istom nivou.
U izvještajima o sprovođenju plana integriteta, potrebno je unijeti ocjenu realizacije svih mjera
(realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano) i opis realizacije za svaku mjeru koja je
ocijenjena kao realizovana ili djelimično realizovana, odnosno kratko obrazloženje preduzetih
aktivnosti. Takođe, preporučuje se navođenje što sadržajnijeg i preciznijeg opisa realizacije mjera
u izvještaju o sprovođenju plana integriteta, kako bi iz samog opisa bilo jasno zbog čega je data
određena ocjena realizacije mjere (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano).
U jednom slučaju se izvještaj o sprovođenju plana integriteta ne poklapa u potpunosti sa planom
integriteta koji je usvojen prethodne godine, jer je izvještavano po rizicima i mjerama koji nijesu
postojali u planu integriteta i obratno, o rizicima i mjerama iz plana integriteta nije izvještavano.
Izvještaj o sprovođenju plana integriteta obavezno mora da sadrži istu tabelu kao u planu
integriteta, koji je bio važeći u godini za koju se podnosi izvještaj.
285
Preporučuje se da se prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju plana integriteta
posebno navede opis realizacije svih mjera iz plana integriteta, imajući u vidu da u ovogodišenjem
izvještaju o sprovođenju plana integriteta nije izviješteno o realizaciji određenih mjera. Ukoliko
pojedine mjere nije moguće sprovesti ili nijesu primjenjive na instituciju, preporučuje se izmjena
ili uklanjanje tih mjera prilikom narednog ažuriranja plana integriteta, ili dodavanje novih mjera
za savladavanje identifikovanih rizika.
Za sve organe vlasti ovog podsistema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
286
2. Uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije
Statistika i analiza koja slijedi pruža pregled sprovedenih i nesprovedenih mjera i razloge za
nesprovođenje mjera na nivou svih 15 institucija iz podsistema „Uprave, sekretarijati, zavodi i
direkcije“.
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem „Uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije“, koji spada u sistem državnih organa
obuhvata 15 organa vlasti. To su: Uprava za kadrove, Uprava za inspekcijske poslove, Uprava za
javne nabavke, Uprava za sprječavanje pranja novca i finansiranje terorizma, Sekretarijat za
razvojne projekte, Sekretarijat za zakonodavstvo, Zavod za metrologiju, Zavod za statistiku –
MONSTAT, Zavod za školstvo, Državni arhiv Cetinje, Zavod za socijalnu i dječiju zaštitu, Zavod za
hidrometeorologiju i seizmologiju, Zavod za intelektualnu svojinu, Direkcija za zaštitu tajnih
podataka i Agencija za zaštitu životne sredine. Svi organi vlasti obuhvaćeni ovim podsistemom
usvojili su plan integriteta u 2016. godini usvojili i u 2017. godini sačinili izvještaj o sprovođenju
plana integriteta, koji su dostavili Agenciji.
Ovi organi su bili u obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 360 rizika
i realizaciji 538 mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika. Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili
otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su izvijestili da je ukupno 428 mjera realizovano
(79,55%), 47 mjera djelimično realizovano (8,74%), dok 62 mjera nije realizovano (11,52%).
Za 1 mjeru nije unijeta ocjena realizacije (0,19%) i to u oblasti „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“.
Grafikon 167: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu „Uprave,
sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije“
428
47
62 1
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u oblasti uprave, sekretarijati, zavodi,
direkcije i agencije
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaonerealizovane
Broj mjera čiji stepen realizacije nijeocijenjen
287
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najviše sprovedeno u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“, slijede
oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, koja je prethodne
godine prepoznata kao najrizičnija oblast u planovima integriteta i koja sadrži najveći prosječni
intenzitet rizika, i „Rukovođenje i upravljanje“, sa preko 70% realizovanih mjera, dok je najmanji
broj sprovedenih mjera u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“ sa 57,38%.
Grafikon 168: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu „Uprave,
sekretarijti, zavodi, direkcije i agencije“
Analizom je utvrđeno da skoro svaki peti rezidulani rizik, odnosno 19,17% odnosi se na
„Neadekvatno sprovođenje postupka javnih nabavki“, a podaci iz dostavljenih izvještaja za
sprovođenje plana integriteta pokazuju da je najveći stepen realizacije mjera u oblasti „Planiranje
i upravljanje finansijama“, koja obuhvata i procedure u javnim nabavkama, što to ukazuje da su
organi vlasti u 2016. godini u većem dijelu ispoštovali predložene mjere za smanjenje ili otlanjanje
rizika u procesu rada i u radu same institucije.
4
3
12
5
3
35
76
99
71
1
13
3
9
12
2
4
10
7
20
6
1
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Spoljno-trgovinski promet
Slobodan pristup informacijama
Sektor za praćenje i sprovođenje propisa i monitoring u…
Odnosi sa javnošću
Građenje objekata bez građevinske dozvole i postavljanje…
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta -uprava, sekretarijata, zavoda, direkcija i agencija
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kao nerealizovane Broj mjera čiji stepen realizacije nije ocijenjen
288
Osnovne oblasti
Analizom dobijenih podataka izvodi se zaključak da su institucije u oblasti „Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ predvidjeli najviše mjera, ukupno 139. Od tog
broja, sprovedene su 99 mjere. Kao najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i to:
1. Mjesečno informisanje Etičkog odbora o eventualnim pritužbama na neetično ponašanje i
postupanje zaposlenih i preduzetim mjerama po istom, zbog rizika od nedosljedne primjene
Etičkog kodeksa državnih službenika i namještenika. Institucije su navodile da je ova mjera
realizovana, na način što službenici koji je zaduženi za praćenje primjene Etičkog kodeksa
državnih službenika i namještenika svakog mjeseca redovno informišu Etički odbor da li je bilo
pritužbi na neetično ponašanje i postupanje zaposlenih.
2. Utvrđivanje opštih procedura za sve zaposlene u cilju unapređenja procesa rada, zbog rizika od
nepostojanja opštih procedura kojima bi se bliže uredilo ponašanje zaposlenih na način da bude
prilagođeno radnoj sredini i procesima rada i očuvanje integriteta institucije. Institucije su
navodile da je mjera realizovana, na način što je donijet pravilnik o uslovima i načinu korišćenja
prevoznih sredstava u vlasništvu organa vlasti i interno pravilo za korišćenje službenih mobilnih
telefona.
3. Utvrditi procedure i obrasce za mjesečno planiranje radnih obaveza i izvještavanje o stepenu
realizacije istih, zbog nepostojanja internih procedura u vezi sa radom zaposlenih. Za ovu
predloženu mjeru institucije su navodile da je realizovana, na način što zaposleni na utvrđenim
obrascima evidentiraju realizovane radne obaveze.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, ograni su predvidjeli ukupno 100 mjera. Od tog broja,
sprovedena je 71 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojene su dvije konkretne mjere, i to:
1. Identifikacija svih faktora ili spoljnih uticaja koji bi mogli uticati na ostvarivanje aktivnosti iz
nadležnosti institucije, jer je prepoznat rizik da mehanizmi za obezbjeđivanje potpunog protoka
informacija mogu biti nedovoljno razrađeni. Za ovu predloženu mjeru institucije su navodile da
je djelimično realizovana, jer je primjenom lex specijalisa došlo je do zastoja u ostvarivanju plana
aktivnosti za prethodnu godinu.
2. Razmotriti mogućnost usvajanja procedura o diskrecionom odlučivanju, radi savladavanja
rizika od mogućeg postojanja neprecizno i široko postavljenih diskrecionih ovlašćenja. Institucije
su navodile da je mjera djelimično realizovana, jer procedure nijesu donešene, ali je razmatrana
mogućnost usvajanja procedura o diskrecionom odlučivanju.
U oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“, organi su predvidjeli su ukupno 91 mjeru. Od
tog broja, sprovedeno je 76 mjera. Kao najzastupljenije, izdvojene su tri konkretne mjere:
1. Učiniti dostupnim sve procedure iz oblasti planiranja i upravljanja finansijama i upoznati sve
zaposlene sa istim, zbog mogućeg neobjavljivanja, netransparentnosti internih procedura iz
oblasti planiranja i upravljanja finansijama. Institucije su navodile da je mjera realizovana, time
289
što je u izvještanoj periodu donijeta knjiga procedura i redovno se izvještavalo prema Centralnoj
jedinici za harmonizaciju Ministarstva finansija.
2. Redovno sprovođenje unutrašnjih finansijskih kontrola i postupati po preporukama iz izvještaja
o izvršenoj reviziji zbog rizika od neadekvatnog i nedovoljno transparentnog trošenja budžetskih
sredstava. Za ovu predloženu mjeru institucije su navodile da je mjera realizovana, jer je u skladu
sa Zakonom o računovodstvu i reviziji potpisan sporazum o povjeravanju poslova unutrašnje
revizije sa nadležnim ministarstvom, ali nije vršena interna revizija sa njihove strane.
3. Donijeti interno upustvo o praćenju sprovođenja ugovora o javnim nabavkama, zbog mogućeg
odstupanja od realizacije aktivnosti predviđenih ugovorima o javnoj nabavci. Za ovu predloženu
mjeru institucije su navodile da je mjera realizovana, na način što je donešeno interno uputstvo
o praćenju sprovođenja ugovora o javnim nabavkama.
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, kao oblasti sa najmanje prepoznatih rizika, organi
su predvidjeli ukupno 61 mjeru. Od tog broja, sprovedeno je 35 mjera. Kao najzastupljenije,
izdvojile su se tri konkretne mjere, i to:
1. Vršiti redovne kontrole nad prijemom i razvrstavanjem dokumentacije u cilju sprječavanja
gubljenja, oštećenja ili neevidentiranja dokumentacije, i preporučiti edukaciju zaposlenih, jer
zaposleni nijesu upoznati u dovoljnoj mjeri sa pravilima kancelarijskog poslovanja, rokovima
čuvanja dokumentacije i rokovima za izlučivanje građe. Ovu mjeru institucije su realizovale, time
što je vršena kontinuirana kontrola i razvstavanje dokumentacije u adekvatnim prostorijama.
2. Poštovanje propisa o kancelarijskom poslovanju Zakona o arhivskoj djelatnosti, zbog mogućeg
rizika od odlaganja i čuvanja završenih predmeta suprotno propisima kojima se uređuje arhivska
djelatnost. Organi vlasti su ovu mjeru realizovale , na način što se završni akti i predmeti čuvaju i
arhiviraju u skladu sa propisima o kancelarijskom poslovanju, Zakonom o arhivskoj djelatnosti,
kao i rokovima predloženom Listom arhivske građe i registaturskog materijala.
3. Primjena mjera za zaštitu podataka u skladu sa Zakonom o informacionoj bezbjednosti, te
curenja informacija zbog neadekvatnih mehanizama zaštite podataka. Institucije su navodile da
je predložena mjera realizovana, jer mjere za zaštitu podataka sprovodi ministarstvo nadležno za
praćenje Zakona o informacionoj bezbjednosti. Na zahtjev tog organa određen je službenik
zadužen za uspostavljanje sistema zaštite od računarskih i bezbjednosnih incidenata na internetu
i drugih rizika bezbjednosti tih sistema.
Posebne oblasti
Kada su u pitanju posebne oblasti rizika, od ukupno 15 organa vlasti ovog podsistema, samo jedan
organ nije obradio posebne oblasti rizika i prepoznao odgovarajuće rizike. Identifikovane su
sljedeće posebne oblasti rizika:
290
U oblasti „Građenje objekata bez građevinske dozvole i postavljanje privremenih objekata u
zoni posebne namjene bez odobrenja“, data je mjera da se efikasno prati sistem za prijavu
nelegalne gradnje i uspostavljanje jasnih i preciznih procedura za postupanje po žalbama i
prijavama građana na rad inspekcije, jer je kao rezidualni rizik naveden neadekvatan zakonski
okvir i predug period rada inspektora na određenim lokacijama, gdje se vrši kontrola. Institucija
koja sprovodi ovu oblast realizovala je mjere i izvijestila da je u 2016. godini postupala po 937
slučajeva, po incijativama putem call centra, mejla i sl. koje su se ticale izradnje objekata bez
građevinske dozvole, kao i podstavljanja privremenih objekata bez odobrenja.
U oblasti “Spoljno trgovinski promet“, prepoznato je nekoliko mogućih rizika: da se sanitarni i
tržišni inspektori predugo zadržavaju na određenim graničnim prelazima i da postoje preširoka
diskreciona ovlašćenja inspektora prilikom kontrole kvaliteta uvezenih proizvoda, te je shodno
tome zaključeno da je potrebno donijeti detaljna pravila o načinu kontrole kvaliteta uvezenih
proizvoda, u cilju smanjenja rizika od zloupotrebe diskrecionih ovlašćenja inspektora. Planirano
je i donošenje pravila o rotaciji inspektora na graničnim prelazima, kao i vršenje nenajavljene
kontrole od strane glavnog inspektora. Institucija koja je nadležna za sprovođenje spoljno
trgovinskog prometa ovu predloženu mjeru je realizovala u skladu sa Zakonom o bezbjednosti
hrane i Zakona o predmetima opšte upotrebe, kojim su propisani zahtjevi koje moraju ispuniti
proizvodi koji su na tržištu, obaveze proizvođača i distributera, način informisanja i razmjene
informacijama o rizicima proizvoda. Glavni inspektori su vršili kontrolu inspektora iz svoje
inspekcije koji su vršile nadzor na graničnim prelazima i vršena je rotacija inspektora na graničnim
prelazima.
U oblasti „Nebezbjedni proizvodi na tržištu“, data je mjera da se obezbijede adekvatna
budžetska sredstva za provjeru usaglašenosti kroz labarotorijska ispitivanja, a kao mogući rizici
navedena su neadekvatna sredstva za provjeru usaglašenosti (za labaratorijska ispitivanja), kao i
neadekvatni kadrovski kapaciteti (mali broj profesionanog kadra/tehničke struke). Institucija koja
je nadležna za sprovođenje ove oblasti mjeru nije realizovanja, kada su u pitanju kadrovski
kapaciteti, zbog nedostatka budžeta. Takođe, predložena mjera da se obezbijede adekvatna
budžetska sredstva za provjeru usaglašenosti kroz labaratoriska ispitivanja, zbog
neodgovarajućeg budžeta institucije nije realizovana, ali se kroz IPA 2014 apliciralo za proizvode
za labaratorijska ispitivanja uključujući Tržišnu inspekciju, Sanitarnu inspekciju i Metrološku
inspekciju.
Jedna od institucija je u okviru svoje djelatnosti obradila u tabeli plana integriteta kao posebnu
oblast rizika i oblast „Bezbjednost podataka i dokumenata“, u okviru koje je, radi obezbjeđivanja
bezbjednosti ličnih podataka i neažurnosti unošenja podataka u elektronske baze podataka,
predložena mjera da se obezbijedi redovna rezervna kopija (backup) podataka iz elektronskih
baza i čuvanje podataka u skladu sa propisima o tajnosti podataka. Takođe, prepoznat je rizik od
mogućeg pokušaja upada u sistem od strane trećih lica i planirana mjera da se sačini procjena
mogućeg ugrožavanja bezbjednosti tajnih podataka od upada u informacioni sistem, a kada je u
pitanju zaštita tajnih podataka prilikom prijema, evidentiranja, deponovanja i čuvanja, data je
291
mjera da se vrše kontrole ispravnosti mehaničkog sistema za zaključivanje, kao i periodična
kontrola magnetnih kartica za ulazak u bezbjednosnu zonu i promjena kombinacija za otvaranje
brava na kasama. Sve ove predložene mjere su ocijenjene kao realizovane, na način što je
obezbijeđena permanentna zaštita ličnih podataka, kao i zaštita ličnih podataka u elektronskim
bazama podataka i backup tih podataka vrši se peirodično, dok se tajni podaci u pisanoj ili
elektronskoj formi čuvaju u skladu sa standardima o zaštiti tajnih podataka. Takođe, redovno je
provjeravano funkcionisanje mjera zaštite, kontrola ispravnosti tehničkih i drugih sredstava
obezbjeđenja objekata i prostorija, ispravnost mehaničkog sistema za zaključavanje i vršena
promjena kombinacija za otvaranje brava.
U oblasti „Staranje o objavljivanju propisa i drugih akata koje donose Vlada i ministarstva“ data
je mjera da se striktno poštuju propisani rokovi za dostavljanje propisa na objavljivanje u
„Službenom listu Crne Gore“, zbog rizika od neblagovremenog dostavljanja propisa od strane
službenika zaduženog za staranje o blagovremenom dostavljanju propisa na objavljivanje u
„Službenom listu Crne Gore“. Institucija koja je nadležna za ovu oblast, ovu mjeru je realizovala,
jer propise i druge akte koje donose Vlada i ministarstva, institucija dostavlja na objavljivanje
„Službenom listu Crne Gore“ po pravilu istog dana od dana kad su mu dostavljeni radi
objavljivanja.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika
identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 110
(30,55%), slijedi „Rukovođenje i upravljanje“ sa 65 rizika (18,05%), dok je 47 rizika, odnosno
13,05% prepoznato u oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“ u oblasti „Čuvanje i
bezbjednost podataka i dokumenata“, ukupno 35, odnosno 9,72% rizika.
Najmanji prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Planiranje i upravljanje“ i iznosi 18,21 (na skali 1-
100), a najveći prosječni intenzitet rizika je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“ i iznosi 29,48.
Organi u ovom podsistemu su obradili 6 posebnih oblasti rizika. Najviše rezidualnih rizika je
identifikovano u oblasti „Slobodan pristup informacija“, ukupno 11 rizika (od kojih je većina
srednjeg intenziteta – 10). Ukupno 7 rizika se odnosi na „Spoljno trgovinski promet“, sa 5 rizika,
oblast „Sektor za praćenje i sprovođenje propisa i monitoring u javnim nabavkama“, „Odjeljenje
za stručno osposobljavanje, usavršavanje i polaganje stručnog istipa iz oblasti javnih nabavki“ i
„Građenje objekata bez građevinske dozvole i postavljanje privremenih objekata“.
Bez obzira na koju se oblast odnose identifikovani rizici, preovladaju rizici srednjeg intenziteta,
što se može uočiti iz sljedećeg grafikona.
292
Grafikon 169: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima integriteta podsistema
„Sekretarijati, uprave, zavodi, direkcije i agencije“
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u podsistemu „Sekretarijati, uprave,
zavodi, direkcije i agencije“ je „Narušavanje integriteta institucije“, sa 79 rezidualnih rizika
(21,94%).
Statistika pokazuje da se skoro svaki peti rezidualni rizik (69 rezidualnih rizika, odnosno 19,17%),
odnosi na „Neadekvatno sprovođenje postupka javnih nabavki“, slijedi „Nedozvoljeno lobiranje,
drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti“, sa 39 rezidualnih rizika
(10,83%), „Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje“, sa 28 rezidualna rizika
(7,78%), „Nesavjestan i nestručan rad“, sa 20 rezidualnih rizika (5,55%), „Curenje informacija“, sa
18 rezidualnih rizika (5,00%), „Donošenje nezakonitih odluka“, sa 18 rezidualnih rizika (5,00%),
„Ugrožavanje zaštite podataka“, sa 17 rezidualnih rizika (4,72% svih rezidualnih rizika u planovima
integriteta ovih 16 organa vlasti).
U planovima integriteta podsistema „Sekretarijati, uprave, zavodi, direkcije i agencije“,
prepoznati su rizici koji se odnose na određene obaveze predviđene Zakonom o sprječavanju
korupcije, a to su „Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji“, sa ukupno 38
rezidualnih rizika (10,55%).
293
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u podsistemu „Sekretarijati, uprave, zavodi,
direkcije i agencije“:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Narušavanje integriteta institucije 79 21,94%
2. Neadekvatno sprovođenje postupka javnih nabavki 69 19,17%
3. Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi oblici kršenja principa transparentnosti
39 10,83%
4. Neprijavljivanje korupcije i drugih nezakonitih radnji 38 10,55%
5. Povrede profesionalnih, etičkih pravila i pristrasno ponašanje 28 7,78%
6. Nesavjestan i nestručan rad 20 5,55%
7. Curenje informacija 18 5,00%
8. Donošenje nezakonitih odluka 18 5,00%
9. Ugrožavanje zaštite podataka 17 4,72%
10. Prekoračenje i zloupotreba službenih nadležnosti 17 4,72%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Na osnovu procjene svih planova integriteta u podsistemu „Sekretarijati, uprave, zavodi,
direkcije i agencije“, utvrđeno je da je oblast „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“ oblast sa najvećom zastupljenošću rizika.
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za najveći broj rizika, ukupno 208 (61,18%), procijenjeno je da je rizik u tekućoj godini
ostao na istom nivou. Procijenjeno je i da se intenzitet 112 rizika smanjio (32,94%), dok se
intenzitet 10 rizika (2,94%) povećao u odnosu na prethodnu procjenu.
Za 9 rizika (2,65%) nije navedeno da li je došlo do promjene visine rizika, ili odgovarajuća kolona
u izvještajima nije adekvatno popunjena pa je nemoguće sa sigurnošću znati status tih rizika.
294
Grafikon 170: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu „Uprave, sekretarijati,
zavodi, direkcije i Agencije“
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Najviše rizika čiji se intenzitet smanjio prisutno je u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ (35,38%),
dok je najmanji u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“ (11,43%), koju karakteriše najveći
udio rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou (71,43%).
Grafikon 171: Promjena intenziteta rizika u podsistemu „Uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije“
3%
61%
33%
3%
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta uprava, sekretarijata, direkcija i agencija
Procenat rizika čiji se intenzitetpovećao
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
Procenat rizika o čijem statusunije izviješteno
5
1
1
3
50
25
29
66
38
39
4
14
32
23
5
3
1
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ostale oblasti rizika
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanjezaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u podsistemu uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
295
Ostali nalazi i preporuke
Prema Pravilima za izradu i sprovođenje planova integriteta menadžer integriteta je odgovorno
lice za izradu i sprovođenje plana integriteta i istovremeno obavlja poslove koji se odnose na
rukovođenje radnom grupom za izradu plana integriteta. Menadžer integriteta je, u ovom
podsistemu, u svih 16 organa vlasti imenovan za rukovodioca radne grupe, čime su ispoštovana
Pravila za izradu i sprovođenje planova integriteta.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (12 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (12 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (10 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (8 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (15 organa je dobilo ovu preporuku).
Preporučuje se procjena rizika u većem broju radnih procesa, posebno u oblasti rizika „Kadrovska
politika, etično i profesionalno, ponašanje zaposlenih“. U okviru ove oblasti potrebno je
analizirati rizike koji se odnose na proces planiranja zapošljavanja, sprovođenje procedure
zapošljavanja, izvještavanje i kontrolu rada zaposlenih, sukob interesa u obavljanju poslova,
zabranu prijema poklona, moguće zloupotrebe službenih dužnosti, nesavjestan rad, zaštitu
zaposlenih koji prijavljuju korupciju ili druge nepravilnosti (zviždači) i druge procese koji mogu
sadržati rizike od korupcije ili neetičnog ponašanja.
U većem broju planova integriteta učestalo je ponavljanje iste grupe mjera za više različitih
rezidualnih rizika. Potrebno je posebno razmotriti svaki od identifikovanih rizika i planirati mjere
koje mogu biti djelotvorne u njihovom savladavanju.
U planu integriteta u nekoliko organa vlasti odgovorno lice za sprovođenje mjera za savladavanje
rizika nije dovoljeno precizno definisano, a s obzirom na to da se uglavnom radi o konkretnim
mjerama, trebalo je jasno naznačiti koji zaposleni će sprovoditi planirane aktivnosti.
Kod devet organa vlasti u planu integriteta na određenim mjestima nedostaju osnovni rizici, pa
je potrebno tabelu plana integriteta dopuniti u tom dijelu. Takođe, nazivi rezidualnih rizika u
planovima integriteta dva organa vlasti nijesu unijeti, pa je potrebno dopuniti planove integriteta
u tom dijelu.
***
Prilikom sačinjavanja narednih izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno je unositi što
konkretniji opis realizacije za svaku mjeru za savladavanje rizika, odnosno što jasnije obrazloženje
preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjera, i potrebno je svaku mjeru ocijeniti (realizovano,
296
djelimično realizovano ili nije realizovano) u skladu sa formulacijom planirane mjere i sa
preduzetim aktivnostima, kako bi menadžeru integriteta i ostalim zaposlenima bilo olakšano
praćenje realizacije mjera i eventualno ažuriranje plana integriteta.
Takođe, preporučuje se da u izvještaju o sprovođenju plana integriteta adekvatno popunjava
pretposljednja kolona u tabeli („Status rizika“). Naime, odgovarajućim simbolom treba označiti
da li je u izvještajnom periodu došlo do promjene intenziteta rezidualnog rizika. Simbolom ↑
označava se da se rizik u međuvremenu povećao, simbolom ↓ da se smanjio, a simbolom ↔ da
je ostao na istom nivou. Navedeni simboli se unose za svaki identifikovani rezidualni rizik, a ne za
svaku mjeru za savladavanje rizika.
Svih 15 organa vlasti ovog podsistema obradilo je posebne oblasti, ali je mali broj organa kroz
posebne oblasti rizika obuhvatio konkretne djelatnosti i rizike karakteristične za djelatnosti i za
njihove nadležnosti, pa je neophodno ovo uzeti u obzir prilikom izrade novog ili ažuriranja
postojećeg plana intergriteta. Tom prilikom treba posebnu pažnju posvetiti rezidualnim rizicima,
koji u nekim slučajevima nijesu dovoljno konkretni, dok u jednom planu nijesu uopšte iskazani,
već je samo data konstatacija „nije savladano“, što nije u skladu sa Metodološkim uputstvom za
popunjavanje obrasca plana integriteta.
Drugi konkretni problemi koji se uočavaju u određenim planovima integriteta ovih institucija su:
- neusklađenost sa predviđenim obrascima i metodologijom (Sekretarijat za razvojne
projekte);
- obrađena samo jedna oblasti „Rukovođenje i upravljanje“ (Zavod za metrologiju);
- nedostatak rezidualnih rizika (Zavod za školstvo);
- mjere i rizici nijesu usklađeni (Sekretarijat za razvojne projekte) i
- ponavljanje istih mjera (Državni arhiv);
Iz navedenog se može vidjeti da su organi vlasti ovog podsistema imali određene nedostatke, a
samo nekoliko njih je donijelo kvalitetne i detaljno razrađene planove integriteta i planiralo
adekvatne mjera za savladanje rizika. Tako je kod određenog broja planova integriteta
primijećeno da pri izradi plana nije prethodnila sistemska analiza rizika u instituciji, već su
prilikom izrade ovog dokumenta uglavnom korišćeni primjeri drugih institucija, a neki planovi
integriteta su skoro identični, pa se preporučuje da se pri izradi novog plana integriteta
identifikuju rizici koji će biti rezultat detaljne procjene stanja u instituciji.
Svim organima vlasti ovog podsistema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
297
3. Generalni sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore
Stepen realizacije mjera za smanjenje ili uklanjanje rizika
Podsistem „Generalni sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore“, koji spada u
sistem državnih organa i drugih državnih organa, obuhvata 3 organa vlasti: Generalni sekretarijat
Vlade Crne Gore, Generalni sekretarijat Skupštine Crne Gore i Generalni sekretarijat Predsjednika
Crne Gore. Svi organi vlasti obuhvaćeni ovim podsistemom usvojili su plan integriteta i u 2017.
godini sačinilii zvještaj o sprovođenju plana integriteta i dostavili ga Agenciji. Ovi organi su bili u
obavezi da prilikom sačinjavanja izvještaja izvijeste o statusu ukupno 89 rizika i realizaciji 159
mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika.
Od ukupnog broja mjera za smanjenje ili otklanjanje rizika, organi vlasti u ovom sistemu su
izvijestili da je ukupno 120 mjera realizovano (74,53%) i 39 mjera, odnosno 24,22% predloženih
mjera, djelimično realizovano.
Grafikon 172: Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta u podsistemu „Generalni
sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore“
Naredni grafikon prikazuje nivo uspješnosti realizacije mjera u organima ovog podsistema po
oblastima rizika.
Analizom dobijenih podataka utvrđeno je da je od ukupnog broja predviđenih mjera u opštim
oblastima rizika, najviše mjera sprovedeno u oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ (94%)
i „Rukovođenje i upravljanje“ (85%), zatim slijedi „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“ sa 70% realizovanih mjera. Najmanji procenat realizovanih mjera je u
oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata“, sa 25% realizovanih mjera.
120
39
Nivo realizacije mjera za smanjenje rizika u planovima integriteta - Sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika
Broj mjera koje su ocijenjene kaorealizovane
Broj mjera koje su ocijenjene kaodjelimično realizovane
298
Grafikon 173: Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta u podsistemu „Generalni
sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore“
Uočljivo je da je, od opštih oblasti rizika, najveći stepen realizacije mjera ostvaren u oblasti
„Planiranje i upravljanje finansijama“ za savladavanje 21 identifikovanog rizika u planovima
integriteta. Visok stepen realizacije mjera je sproveden i u oblasti „Rukovođenje i upravljanje“,
dok je majmanji stepen realizacije mjera postignut u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“ u
okviru koje je identifikovano 17 rizika, iako je Agencija Izvještajem o donošenju planova
integriteta u 2016. godini dala preporuku koja se odnosi na kontrole nad prijemom i
razvrstavanjem dokumentacije, i potrebu uspostavljanja efikasnog i adekvatnog kontrolnog
mehanizma, koji bi potencijalne nepravilnosti u radu trebalo da spriječi, i koji ima za cilj
definisanje mjera za sprječavanje nepravilnosti u radu, kao što su gubljenje, neevidentiranje,
oštećenje, ili pogrešno razvrstavanje dokumentacije, i unaprjeđenje znanja i odgovornosti
zaposlenih zaduženih za čuvanje dokumenata.
Osnovne oblasti
Na osnovu procjene navedena tri plana integriteta, oblast „Kadrovska politika, etično i
profesionalno ponašanje zaposlenih“ je oblast sa najvećom zastupljenošću rizika, dok je broj
prepoznatih rizika najmanji u oblasti „Čuvanje i bezbjednost podataka“.
U oblasti „Kadrovske politike, etičnog i profesionalnog ponašanja zaposlenih“, kao
najzastupljenije, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera:
1. Izvršiti procjenu potrebnog kadra za efikasno sprovođenje poslova, zbog nedovoljnog
kadrovskog kapaciteta u određenim organizacionim jedinicama. Institucije su ovu mjeru
djelimično realizovale, s obzirom na to da su preduzete aktivnosti na izradi novog Pravilnika o
4
5
46
39
23
15
3
17
4
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Odnosi sa javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje…
Rukovođenje i upravljanje
Nivo realizacije mjera po oblastima rizika u planovima integriteta -Sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore
Broj mjera koje su ocijenjene kao realizovane Broj mjera koje su ocijenjene kao djelimično realizovane
299
unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjeta, nakon čega će se popuniti upražnjena radna
mjesta.
2. Obezbijediti redovno sprovođenje plana i programa stručnog usavršavanja i vršiti provjeru
stečenog znanja zaposlenih, zbog mogućeg nedostaka stručnog znanja i vještina kadra. Institucije
su navodile da je ova mjera realizovana, na način što se u izvještajnom periodu službenici
pohađali seminare na razne teme po planu i programu stručnog usavršavanja.
3. Povećanje transparentnosti prilikom ocjenjivanja i nagrađivanja službenika na način što će se
rezultati ocjenjivanja i spisak nagrađenih službenika javno objavljivati na oglasnoj tabli, jer je kao
rizik identifikovano nepostojanje jasnih kriterijuma za objektivnu ocjenu rada i nagrađivanja
službenika. Institucije su navodile da je ovaj mjera djelimično realizovana, na način što su sa
rezultatima ocjenjivanja i spiskom nagrađenih službenika upoznati svi zaposleni po
organizacionim jedinicama i isti se čuvaju u personalnim dosijeima.
U oblasti „Planiranja i upravljanja finansijama“, izdvojeno je nekoliko konkretnih mjera, i to:
1. Pohađati obuke i seminare na temu planiranja budžeta, zbog mogućeg neadekvatnog
planiranja budžeta. Za ovu mjeru je izviješteno da je realizovana i navedeno je da su zaposleni
pohađali seminare na temu planiranja budžeta.
2. Redovno sprovoditi unutrašnje finansijske kontrole i postupati po preporukama iz izvještaja o
izvršenoj reviziji zbog mogućeg neadekvatnog i nedovoljno transparentnog trošenja budžetskih
sredstava. Institucije su navodile da je ova mjera djelimično realizovana, na način što se vrše
redovne finansijske kontrole od strane neposrednog rukovodioca.
3. Donijeti interno upustvo o praćenju sprovođenja ugovora o javnim nabavkama, zbog rizika od
odstupanja od realizacije aktivnosti predviđenih ugovorima o javnoj nabavci. Za ovu mjeru je
izviješteno da je realizovana, odnosno da je donijeto interno upustvo o praćenju i sprovođenju
ugovora o javnim nabavkama.
U oblasti „Rukovođenja i upravljanja“, kao najzastupljenije, izdvojena je jedna konkretna mjera,
i to:
1. Redovno u toku godine izvještavati o sprovođenju strateških dokumenata, planova i programa,
jer je prepoznat rizik da može doći do odstupanja u sprovođenju strategije razvoja, programa i
planova rada. Institucije su navodile da je ova mjera realizovana, na način što je u izvještajnom
periodu vršeno redovno izvještavanje Vlade o sprovođenju strateških dokumenta, planova i
programa (kvartalno, polugodišnje i godišnje).
U oblasti „Čuvanja i bezbjednost podataka“, kao oblast sa najmanje prepoznatih rizika, kao
najzastupljenije, izdvojena je jedna konkretna mjera, i to:
1. Obezbijediti kontinuirani stručni nadzor nad podacima i obučiti zaposlene o bezbjednom
rukovanju podacima u elektronskoj formi, jer je prepoznat rizik da može postojati nedovoljna IT
bezbjednost podataka i korišćenje podataka za privatne svrhe. Institucije su navodile da je ova
300
mjera realizovana, na način što se vrši kvartalna kontrola o tome ko i na koji način ima pravo
pristupu podacima.
Posebne oblasti
Kada su u pitanju posebne oblasti rizika, samo je jedan od tri organa vlasti izradio posebne oblasti,
i to Generalni sekretarijat Vlade Crne Gore, i prepoznao odgovarajuće rizike. Identifikovane su
sljedeće posebne oblasti rizika:
U oblasti „Slobodan pristup informacijama“, data je mjera da se objavi vodič za slobodan pristup
informacija na internet stranici institucije i da se redovno objavljuju i ažuriraju propisi koji regulišu
rad ustanove. Planirano je i izvještavanje o broju podnijetih i riješenih zahtjeva, usljed
prepoznatog rezidualnog rizika od neosnovanog uskraćivanja pristupa informaciji i
neobavještavanja podnosioca zahtjeva o rješavanju zahtjeva. Organ vlasti je navodio da je ovu
mjeru realizovao, na način što se redovno objavljuju i ažuriraju podaci i redovno se izvještava o
podnijetim riješenim zahtjevima za slobodan pristup informacijama, a takođe je urađen izvještaj
o broju podnijetih i riješenih zahtjava za 2016. godinu.
U oblasti „Odnosi sa javnošću“, identifikovani su rizici i date mjere, da se unaprijedi kvalitet i
kvantitet informacija na web stranici i povećati broj informacija o radu institucije po sopstvenoj
inicijativi i na zahtjev medija i javnosti, jer je kao rezidualni rizik prepoznato da može doći do
nedovoljne informisanosti javnosti o radu institucije. Takođe, jedna od planiranih mjera je
priprema komunikacione strategije. Organ vlasti je naveo da je prva mjera realizovana, na način
što se u kontinuitetu ažuriraju informacije na sajtu, a kada je u pitanju komunikaciona strategija,
ta mjera je djelimično realizovana, jer je strategija u pripremi izrade.
Intenzitet rizika u planovima integriteta (rezime podataka iz prošlogodišnjeg izvještaja)
Najveći broj rizika prepoznatih u ovoj podgrupi je srednjeg intenziteta, ukupno 64 (71,91%).
Identifikovana su 22 (24,72%) rizika niskog intenziteta i 3 (3,37%) rizika visokog intenziteta.
Kada su u pitanju četiri opšte oblasti rizika u planovima integriteta, najveći broj rizika
identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“ – 37
(41,57%), slijedi „Planiranje i upravljanje finansijama“ sa 21 rizik (23,56%). Ukupno je 17 rizika
(19,10%) u „Rukovođenje i upravljanje“, a 17 rizika (19,10%) u oblasti „Čuvanje i bezbjednost
podataka“.
Najveći broj „srednjih rizika“ identifikovan je u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno
ponašanje zaposlenih“, ukupno 22, zatim „Planiranje i upravljanje finansijama“, a najveći broj
„niskih rizika“ u oblasti „Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih“, ukupno
14 rizika, i to u planu integriteta Generalnog sekretarijata predsjednika Crne Gore.
301
Grafikon 174: Struktura rezidualnih rizika po oblastima u planovima podsistema „Sekretarijat
Vlade Crne Gore, Sekretarijat Skupštine Crne Gore i Sekretarijat Predsjednika Crne Gore“
Osnovni rizik koji je najučestaliji u planovima integriteta u ovom podsistemu je „Narušavanje
integriteta institucije“, sa 25 rezidualnih rizika (28,09%). Slijedi „Curenje informacija“, sa 22
rezidualna rizika, odnosno 24,72% i „Donošenje nezakonitih odluka“, sa 20 rezidualnih rizika
(22,47%).
Statistika pokazuje da se svaki peti rezidualni rizik (18 rezidualnih rizika, odnosno 20,22%), odnosi
se na „Iskorišćavanje službenog položaja“, slijedi „Neadekvatno strateško planiranje i izvršavanje
budžeta“, sa 17 rezidualnih rizika (19,10%), „Rizik od neetičnog ponašanja, odnosno
nepoštovanje etičkog kodeksa“, sa 14 rezidualnih rizika (15,73%), „Neefikasna i neracionalna
kadrovska politika“, sa 13 rezidualnih rizika (14,06%), „Kršenje principa transparentnosti kod
pripreme i izvršenja budžeta“, sa 13 rezidualnih rizika (14,06%), „Nedosledna primjena postojećih
zakonskih akata“, sa 13 rezidualnih rizika (14,06%), „Nesavjesno i neodgovorno obavljanje
poslova“, sa 12 rezidualnih rizika (13,48%), „Nedozvoljeno lobiranje, drugi nejavni uticaj ili drugi
oblici kršenja principa transparentnosti“, sa 9 rezidualna rizika (10,11%), „Gubitak povjerenja
građana u rad službenika, sa 8 rezidualna rizika (8,99% svih rezidualnih rizika u planovima
integriteta ova tri organa vlasti).
U planovima integriteta ovog podsistema prepoznati su rizici koji se odnose na određene obaveze
predviđene Zakonom o sprječavanju korupcije, a to su „Primanje nedozvoljenih poklona ili druge
nedozvoljene koristi“, sa 5 rezidualnih rizika, odnosno 5,61% i „Neprijavljivanje korupcije i drugih
nezakonitih radnji“, sa 1 rezidualnim rizikom (1,12%).
302
Tabela najzastupljenijih osnovnih rizika u podsistemu „Generalni sekretarijati Vlade,
Skupštine i Predsjednika Crne Gore“:
Osnovni rizici Broj rezidualnih rizika koji pripadaju navednoj grupi osnovnih rizika
Procenat u odnosu na sve rezidualne rizike
1. Narušavanje integriteta institucije 25 28,09%
2. Curenje informacija 22 24,72%
3. Donošenje nezakonitih odluka 20 22,47%
4. Iskorišćavanje službenog položaja 18 20,22%
5. Neadekvatno strateško planiranje i izvršavanje budžeta 17 19,10%
6. Rizik od neetičnog ponašanja, odnosno nepoštovanje etičkog kodeksa
14 15,73%
7. Neefikasna i neracionalna kadrovska politika 13 14,06%
8. Kršenje principa transparentnosti kod pripreme i izvršenja budžeta
13 14,06%
9. Nedosljedna primjena postojećih zakonskih akata 13 14,06%
10. Nedostatak edukacije 13 14,06%
Promjena statusa rizika shodno informacijama iz izvještaja o sprovođenju planova integriteta
Kada je u pitanju status rizika, odnosno promjena intenziteta rizika identifikovanih prethodne
godine, za najveći broj rizika, ukupno 56 (63%), procijenjeno je da se rizik u tekućoj godini
smanjio. Procijenjeno je i da je intenzitet 33 rizika ostao na istom nivou (37%) kao u prethodnoj
procjeni.
Grafikon 175: Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta u podsistemu „Generalni sekretarijati
Vlade, Skupštine i Predsjednika Crne Gore“
33
56
Promjena intenziteta rizika u planovima integriteta -Sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika CG
Procenat rizika čiji je intenzitetostao na istom nivou
Procenat rizika čiji se intenzitetsmanjio
303
Na narednom grafiku prikazana je promjena intenziteta rizika u analiziranim izvještajima po
oblastima rizika.
Grafikon 176: Promjena intenziteta rizika u podsistemu „Generalni sekretarijati Vlade, Skupštine i
Predsjednika Crne Gore“
Najveći procenat rizika čiji se intenzitet smanjio je u oblasti “Planiranje i upravljanje finansijama”
(81%). Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou je najviši u oblasti “Kadrovska politika,
etično i profesionalno ponašanje zaposlenih”, ukupno 43,24%.
Ostali nalazi i preporuke
Prema Pravilima za izradu i sprovođenje planova integriteta menadžer integriteta je odgovorno
lice za izradu i sprovođenje plana integriteta i istovremeno obavlja poslove koji se odnose na
rukovođenje radnom grupom za izradu plana integriteta. Menadžer integriteta je u organima u
ovoj podgrupi ujedno imenovan za rukovodioca radne grupe, te su time ispoštovana Pravila za
izradu i sprovođenje planova integriteta.
U cilju kontinuirane primjene antikorupcijskih zakona, odnosno odredaba čije sprovođenje prati
Agencija za sprječavanje korupcije, organima je preporučeno da u plan integriteta uključe i mjere
koje prodrazumijevaju kontunuiranu primjenu obaveza predviđenih tim zakonima. Agencija je
preporučila uvođenje mjera koje se odnose na dostavljanje izvještaja o imovini i prihodima javnih
funkcionera (2 organa je dobilo ovu preporuku), izvještaja o primljenim sponzorstvima i
donacijama (2 organa) i izvoda iz evidencije poklona koje su primili javni funkcioneri (2 organa),
obezbjeđivanje adekvatne zaštite zviždača i postupanje po prijavama zviždača (2 organa), kao i
uvođenje mjera kojima se podiže transparentnost prilikom procesa zapošljavanja tokom izborne
7
4
16
6
2
3
17
21
11
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Odnosi sa javnošću
Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata
Planiranje i upravljanje finansijama
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanjezaposlenih
Rukovođenje i upravljanje
Promjena intenziteta rizika u oblasti državne uprave - Sekretarijati Vlade, Skupštine i Predsjednika CG (po oblastima rizika)
Broj rizika čiji se intenzitet povećao Broj rizika čiji je intenzitet ostao na istom nivou
Broj rizika čiji se intenzitet smanjio Broj rizika o čijem statusu nije izviješteno
304
kampanje, kroz objavljivanje svih dokumenata u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih
subjekata i izbornih kampanja (3 organa je dobilo ovu preporuku).
***
Kao najzastupljeniji rizici koji su prepoznati u dostavljenom planu integriteta Generalnog
Sekretarijata Vlade Crne Gore, a koji su u vezi sa obavezama koje predviđa Zakon o sprječavanju
korupcije, su „primanja nedozvoljenih poklona ili druge nedozvoljene koristi“ i „neprijavljivanje
korupcije i drugih nezakonitih radnji“, dok su prisutni i „neprijavljivanje podataka o
sponzorstvima i donacijama“ i „nepodnošenje izvještaja o prihodima i imovini javnih
funkcionera“.
Planovi integriteta Generalnog sekretarijata Skupštine Crne Gore i Generalnog sekretarijata
Predsjednika Crne Gore ne sadrže mjere koje se odnose na ispunjavanje i praćenje obaveza
propisanih Zakonom o sprječavanju korupcije i drugih antikorupcijskih zakona, pa se preporučuje
navedenim organima da razmotre mogućnost da u narednom periodu dopune planove mjerama
koje se odnose na promociju navedenih antikorupcijskih instituta.
Analizom ova tri plana, može se zaključiti da je samo plan integriteta Generalnog sekretarijata
Vlade prilikom izrade pratio metodologiju izrade plana, u skladu sa Pravilima za izradu i
sprovođenje plana integriteta, dok preostala dva plana integriteta imaju određene nedostatake,
počev od neuslađenosti sa predviđenim obrascima i metodologijom. U njima izostaju posebne
oblasti rizika, rezidualni rizici nijesu iskazani, već je samo data konstatacija „nijesu prepoznati“, ili
nijesu adekvatno definisani, kao ni rokovi za realizaciju mjera. Takođe, učestalo je ponavljanje
istog seta mjera za više različitih rezidualnih rizika ili nijesu adekvatno koncipirane ili ne mogu na
najbolji način doprinijeti umanjenju rizika u instituciji. Ovim organima se preporučuje ponovna
identifikacija osnovnih rizika i definisanje konkretnih rezidualnih rizika, koji će biti rezultat stvarne
procjene stanja u instituciji, kao i mjera za savladavanje rizika.
Potrebno je primijeniti važeću metodologiju izrade plana integriteta, koja je definisana u
Pravilima za izradu i sprovođenje plana integriteta, s obzirom na to da je plan integriteta izrađen
po metodologiji koja je bila važeća u ranijem periodu. Aktuelna metodologija podrazumijeva
konkretno iskazane rezidualne rizike (umjesto konstatacije da „rizici nijesu savladani“), dok
faktore rizika nije potrebno posebno unositi u tabelu, već se oni mogu iskazati kao dio formulacije
rezidualnog rizika. Prema novoj metodologiji, rezidualni rizici su centralna i najvažnija kategorija
plana integriteta i potrebno je da budu što preciznije iskazani kako bi mogao biti adekvatno
procijenjen njihov intenzitet i planirane efikasne mjere za savladavanje rizika.
Kod dva organa vlasti prilikom izrade plana integriteta korišćena je metodologija koja
podrazumijeva procjenu jednog ili više rizika za svako pojedinačno radno mjesto, umjesto analize
rizika po radnim procesima uspostavljenim u organu. Iako takav pristup može imati određene
prednosti, preporučuje se izmjena plana u smislu analize podložnosti radnih procesa nastanku
korupcije i drugih nepravilnosti, i identifikovanju rizika u svakom od njih. U planovima integriteta
koji ne tretiraju radne procese učestalo je ponavljanje istih rizika za različita radna mjesta, a
305
predložene mjere za savladavanje rizika često su opšteg karaktera, pa nijesu pogodne za
praćenje.
Osim opštih oblasti rizika, potrebno je da planovi integriteta sadrže dvije ili više posebne oblasti
rizika, koje se odnose na najznačajnije nadležnosti organa vlasti. Posebne oblasti rizika najčešće
se poklapaju sa nadležnostima ključnih organizacionih jedinica u organima vlasti i na taj način se
i određuju.
***
U dva izvještaja o sprovođenju plana integriteta potrebno je unijeti posebnu ocjenu realizacije
za svaku mjeru (realizovano, djelimično realizovano ili nije realizovano), umjesto sumarne ocjene
realizacije za veći broj mjera.
Za sve organe vlasti ovog podsistema preporučuje se da se prilikom opisa realizacije mjera iz
plana integriteta unose konkretni, kvantitativni pokazatelji ispunjenosti mjera, gdje je to moguće.
Na primjer, ukoliko mjera glasi: „vršiti kontinuiranu obuku zaposlenih na temu etike i integriteta“,
potrebno je navesti broj organizovanih obuka i broj službenika koji su te obuke pohađali, kako bi
se mogao procijeniti stepen ispunjenosti mjere, a kasnije i efekat realizacije te mjere na
instituciju, odnosno njen uticaj na smanjenje ili eliminisanje rizika.
PREPORUKE ZA DRŽAVNU UPRAVU
Preporuke za opšte oblasti:
Razmotriti potrebu za definisanjem sljedećih mjera u planovima integriteta:
Uspostaviti sistem kratkoročnog i dugoročnog strateškog planiranja,(npr. kroz
donošenja strategiija razvoja institucije u četvorogodišenjem periodu uz mjerenje
ispunjenosti godišnjeg plana realizacije startegije)
donijeti uputstvo za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju;
voditi evidencije o primljenim sponzorstvima i donacijama i obavezu za njihovo
prijavljivanje;
redovno dostavljati izvještaje o imovini i prihodima javnih funkcionera;
jasno definisati procedure i utvrditi kriterijume za ocjenjivanje i napredovanje
zaposlenih;
objavljivati na web stranici propise koji regulišu rad institucije;
uspostaviti procedure racionalnog trošenja budžetskih sredstava;
obezbijediti transparentnost u postupku raspolaganja budžetskim sredstvima;
Sačinjavanje izvještaja o budžetskoj potrošnji, na način da se jasno prikaže potrošnja po
potrošačkim jedinicama, sa iskazivanjem na šta je novac utrošen, odnosno šta je
ostvareno za utrošeni novac;
306
uspostaviti redovne obuke i seminare iz oblasti javnih nabavki i usvajati nova
znanja iz te oblasti;
sprovoditi obuke zaposlenih o etici i integritetu;
donijeti interno upustvo za praćenje sprovođenja ugovora o javnoj nabavci;
obezbijediti transparentnost u svim fazama javnih nabavki;
uspostaviti adekvatnu zaštitu informacionog sistema;
regulisati informatičku bezbjednost;
vršiti redovne kontrole nad prijemom i razvrstavanjem dokumentacije;
donositi podzakonska akta u zakonskom roku.
Kada je u pitanju preporuka za unapređenje planova integriteta u sistemu državne uprave i drugih
državni organa da se sprovodi obuka zaposlenih o etici i integritetu, uočen je rizik od izostanka
internih planova obuka koji bi planski predvidjeli obuku kadrova o etici i integritetu u konkretnim
oblastima, i rizik od neuspostavljanja mehanizma monitoringa i evaluacije takvih obuka.
Navedeno znači da institucije u ovom sistemu prepoznaju kao rizik da mehanizmi koji se odnose
na unapređivanje znanja i vještina kadrova nijesu cjeloviti, kao i da izostaju aktivnosti na
profesionalnoj etici zaposlenih.
Preporuke za posebne oblasti:
Razmotriti potrebu za definisanjem sljedećih mjera u planovima integriteta:
uključiti radne procese koje se odnose na ključne zakonske nadležnosti institucije;
donijeti interno uputstvo o izradi, kontroli i dostavljanju predloga zakona
(ministarstva);
izraditi internu proceduru po pitanju upravljanja, rukovanja i korišćenja državnom
imovinom;
pripremiti plan sprovođenja internih kontrola i izvještavati o sprovedenim
kontrolama unutar institucije;
obezbijediti dovoljan broj kadrovskog i tehničkog kapaciteta pri planiranju,
implementaciji i monitoringu EU projekata.
Agencija je davala preporuke organima vlasti, na osnovu izvršenih revizija Državne revizorske
institucije, čije su aktivnosti definisane pregovaračkim poglavljem XXXII „Finansijska kontrola“, a
te aktivnosti imaju za cilj podizanje kvaliteta procesa revizije i njenog usaglašavanja s važećim
međunarodnim standardima vrhovnih revizorskih institucijaa (ISSAI) i praksom zemalja članica
Evropske unije, te u skladu sa članom 26 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, te na osnovu
izvještaja o ocjeni primjene kriterijuma fiskalne odgovornosti. Na osnovu datih preporuka od
307
strane DRI, Agencija je davala preporuke pojedinim organima vlasti iz oblasti državne uprave za
unapređenje planova integriteta u dijelu oblasti „Planiranje i upravljanje finansijama“ i da se izvrši
procjena rizika “neadekvatna kontrola o novčanim tokovima”, te da se planiraju mjere za
savladanje pomenutog rizika u cilju obezbjeđivanja kontrole i načina vođenja finansija u
instituciji, evidenciji zahtjeva za plaćanje i sva plaćanja koja se odnose na tekuće izdatke, transfere
za socijalnu zaštitu, transfere institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru, kapitalne
izdatke, kredite i hartije od vrijednosti, otplate kredita, izdate garancije i obaveze iz rezervi, i vrši
popis obaveza na kraju godine. Takođe, data je preporuka da se izvrši procjena rizika koje se
odnose na sprovođenje Zakona o budžetu, Zakona o porezu na dohodak fizičkih lica, Zakona o
doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Zakona o javnim nabavkama, Zakona o sistemu
unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru, Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa
za budžet Crne Gore, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština, Uputstva o radu
Državnog trezora, Uredbe o uslovima i načinu korišćenja prevoznih sredstava u svojini Crne Gore,
Uredbe o načinu vođenja evidencije pokretnih i nepokretnih stvari u državnoj svojini, kao i sa
internim pravilima, imajući u vidu da su u Izvještaju Državne revizorske institucije uvrđene
nepravilnosti u njihovom sprovođenju.
Kada je u pitanju preporuka za unapređenje planova integriteta u oblasti državne uprave i drugih
državnih organa koja se odnosi na donošenje internog uputstva o kontroli i dostavljanju predloga
zakona i drugih akata Vladi, misli se da se pri izradi predloga zakona i drugih akata, omogući
transparentan rad nad propisima uz uključivanje više službenika i zainteresovanih institucija, jer
postoji rizik od neadekvatnog i neblagovremenog planiranja i donošenja akata. Takođe, pri
kontroli i izvještavanju o spoljnom uticaju u postupku izrade zakona i drugih opštih akata i
posebno treba voditi računa o odredbama Zakona o lobiranju, koje se odnose na obavezu organa
vlasti da prijave nezakonito lobiranje i da sačine službenu zabilješku o lobističkom kontaktu,
ukoliko je takvog kontakta u konkretnom slučaju bilo.
308
Pojmovnik
Plan integriteta je interni antikorupcijski dokument u kome je sadržan skup mjera pravne i praktične prirode kojima se sprječavaju i otklanjaju mogućnosti za nastanak i razvoj različitih oblika koruptivnog i neetičnog ponašanja u okviru organa vlasti kao cjeline, pojedinih organizacionih jedinica i pojedinačnih radnih mjesta, a koji nastaje kao rezultat samoprocjene izloženosti organa vlasti rizicima za nastanak i razvoj korupcije, nezakonitog lobiranja i sukoba interesa kao i izloženosti etički i profesionalno neprihvaljivim postupcima.
Integritet zaposlenog podrazumijeva stvaranje i održavanje povjerenja građana u savjesno i odgovorno vršenje poslova u instituciji, ponašajući se na način da ne umanji svoj ugled i ugled organa, da ne dovede u pitanje svoju nepristrasnost u radu, kao i da otkloni sumnju u mogućnost nastanka i razvoja korupcije.
Oblasti rizika se odnose na najznačajnije nadležnosti organa vlasti ili organizacionih jedinica, koje su u odnosu na poslovne procese koji se sprovode u njima ocijenjene kao rizične.
Opšte oblasti rizika su: (1) Rukovođenje i upravljanje, (2) Kadrovska politika, etično i profesinalno ponašanje zaposlenih, (3) Planiranje i upravljanje finansijama i (4) Čuvanje i bezbjednost podataka i dokumenata.
Rezidualni (preostali rizici) su rizici koji nijesu pokriveni postojećim mjerama kontrole ili u odnosu na koje mjere kontrole ne daju adekvatne rezultate, i oni su u praksi zapravo konkretizacija ili opis osnovnih rizika (npr: ako je osnovni rizik sukob interesa, onda bi preostali rizik mogao biti sukob interesa u postupku zapošljavanja, javne nabavke, donošenja prvostepenih upravnih odluka i sl.). Ovi rizici se procjenjuju i u odnosu na njih se predlažu konkretne mjere.
Predložene mjere za smanjenje/otklanjanje rizika predstavljaju predlog novih aktivnosti usmjerenih na otklanjanje preostalog rizika. Za svaku od predloženih mjera određuje se „odgovorno lice“ odnosno zaposleni koji je zadužen za sprovođenje predložene mjere sa tačno utvrđenim „rokom“ njene realizacije.
Procjena intenziteta rizika je procjena „vjerovatnoće“ pojave rizika u određenom vremenskom intervalu i „posljedice“ koju rizik izaziva na rad instutucije, a označava se odgovarajućim brojem koji se dobija množenjem vrijednosti utvrđenih za vjerovatnoću i posljedicu. Posljedica može biti nezakonit rad, nanošenje finansijske štete, gubitak očekivanih prihoda ali i drugi vidovi nematerijalne štete kao što su gubitak povjerenja javnosti u rad organa vlasti, narušavanje ugleda organa i sl.
Intenzitet rizika dobija se množenjem uticaja i vjerovatnoće, upotrebom matrice rizika (temperaturne mape) „uticaj (1-10) x vjerovatnoća (1-10)”.
Rizik niskog intenziteta je rizik čiji je intenzitet manji od 16 (na skali od 1 do 100), korišćenjem temperaturne mape 10x10.
Rizik srednjeg intenziteta je rizik čiji je intenzitet od 16 do 48, korišćenjem temperaturne mape 10x10.
309
Rizik visokog intenziteta je rizik čiji je intenzitet veći od 48, korišćenjem temperaturne mape 10x10.
Status rizika je ocjena promjene intenziteta rezidualnog rizika nakon ocjene realizacije mjera iz plana integriteta i označava se odgovarajućim simbolom (↔ bez promjena, ↑ povećan rizik, ↓smanjen rizik).
Kratak opis i ocjena realizacije mjere predstavlja kratko obrazloženje preduzetih aktivnosti u cilju realizacije mjere za uklanjanje rizika, i ocjenu realizacije koja se označava sa realizovano, djelimično realizovano i nije realizovano.
