Steg på vägen Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 ISBN 978

rapport 6500 • jUNI 2012

Steg på vägenFördjupad utvärdering av miljömålen 2012

Steg på vägen – fördjupad utvärdering av m

iljömålen 2

012

BeställningarOrdertel:08-505 933 40Orderfax: 08-505 933 99E-post:[email protected]: CM Gruppen AB, Box 11093, 161 11 BrommaInternet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

NaturvårdsverketTel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 10 99E-post: [email protected]

ISBN 978-91-620-6500-3ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2012

Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2012Grafisk form och illustration: AB TypoformMiljömålsikoner: Tobias Flygar

Steg på vägen

Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012

Förord

Naturvårdsverket fick 2010 i uppdrag av regeringen att presentera en Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2012 och en utökad årlig redovisning 2011. Den utökade årliga redovisningen presenterades i mars 2011 i delrapporten Miljö-målen på ny grund, rapport 6433. Där presenterades en årlig uppföljning av mil-jökvalitetsmålen, en slutredovisning av delmålen och en översyn av miljömålens preciseringar.

Föreliggande rapport innehåller den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012. Rapporten har tagits fram av Naturvårdsverket i nära samverkan med målansvariga myndigheter och övriga myndigheter med en roll i miljömålssyste-met samt viktiga intresseorganisationer. Naturvårdsverket har samordnat utvär-deringen, men det är de målansvariga myndigheterna som står för bedömningar och prognoser för de enskilda miljökvalitetsmålen. Innehållet i rapporten i övrigt ansvarar Naturvårdsverket för. I de fall uppfattningarna skiljer sig mellan myndig-heterna redovisas det i bilaga 2.

Att i samverkan med andra följa upp och utvärdera hur miljön mår och hur miljöarbetet går är en av Naturvårdsverkets viktigaste uppgifter. Samarbetet med ett stort antal personer inom många myndigheter har varit en förutsättning för genomförandet av den fördjupade utvärderingen 2012. Naturvårdsverket tackar alla medverkande för deras engagemang och bidrag i processen.

Inom Naturvårdsverket har Gunnel Horm varit projektledare för regeringsupp-draget med Bengt Rundqvist som biträdande projektledare.

Stockholm i juni 2012

Maria Ågren, Generaldirektör

Innehåll

Förord 3

Sammanfattning 6

Executive summary 16

KAPITEL 1. Inledning 28

Miljömålssystemet 30

Förändringar sedan förra fördjupade utvärderingen 30

Regeringens uppdrag om fördjupad utvärdering 31

Samverkan med myndigheter och organisationer 31

Läsanvisning och underlag för rapportens innehåll 32

KAPITEL 2. Samlad bedömning och analys 34

Nuläge och utveckling för miljötillståndet och förutsättningar för måluppfyllelse 36

Hur långt ifrån måluppfyllelse är miljökvalitetsmålen? 43

Miljöarbetet utifrån politiska mål 45

Vad kan vi göra i Sverige för att förbättra tillståndet? 53

Vilka behov av insatser finns i dag? 57

KAPITEL 3. Synergimöjligheter, målkonflikter och problem 64

Identifierade synergimöjligheter och målkonflikter 66

Äkta och oäkta målkonflikter och synergier 71

Faktorer som verkar för och emot måluppfyllelse – en jämförelse 74

Hur trender i samhället kan spela in 76

Miljömålssystemet är svårt att styra och överblicka 76

Sammanfattning 77

KAPITEL 4. Styrmedel för att nå miljömålen 80

Olika typer av styrmedel 82

Styrmedlens effektivitet 86

Exempel på viktiga styrmedel 88

Avslutande kommentarer 104

KAPITEL 5. Generationsmålet – bedömning och prognos 106

Vad är generationsmålet? 108

Generationsmålets strecksatser 109

Samhällstrender, målkonflikter och möjligheter 112

Omvärlden påverkar oss och vi den – vad kan vi förändra? 118

Indikatorer för uppföljning av generationsmålet 120

Når vi generationsmålet? 111

Vad krävs för att nå generationsmålet? 123

Rådighet – vad kan vi göra för att nå generationsmålet? 126

KAPITEL 6. Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt? 132

Länsstyrelsernas svar på hur har miljöarbetet har fungerat 134

Kommunernas syn på arbetet med miljömålen 144

Hur utvecklas det regionala och lokala miljömålsarbetet? 146

Sammanfattande slutsatser 151

KAPITEL 7. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 154

Inledning 156

Begränsad klimatpåverkan 162

Frisk luft 180

Bara naturlig försurning 196

Giftfri miljö 222

Skyddande ozonskikt 254

Säker strålmiljö 272

Ingen övergödning 294

Levande sjöar och vattendrag 312

Grundvatten av god kvalitet 336

Hav i balans samt levande kust och skärgård 358

Myllrande våtmarker 386

Levande skogar 408

Ett rikt odlingslandskap 430

Storslagen fjällmiljö 454

God bebyggd miljö 468

Ett rikt växt- och djurliv 494

Bilagor 523

6 STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

Sammanfattning

Förslag till fokusområden för miljöpolitikenFlera steg på vägen mot hållbarhet har tagits sedan den senaste fördjupade utvär-deringen av miljömålen 2008. Trots det är bedömningen i denna fördjupade utvärdering att 14 av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om inte kommer att nås till målåret 2020. Utifrån vad som kommit fram i årets analyser vill Naturvårdsverket särskilt lyfta fram tre förslag till fokusområden för politiken den närmaste tiden – tre fokusområden som kan innebära att ytterligare steg tas mot ett uppfyllande av miljömålen.

1.SÄKERSTÄLL ATT REDAN FATTADE BESLUT GENOMFÖRS!

För flera av miljökvalitetsmålen finns beslutade styrmedel som inte tillämpas fullt ut, vilket försvårar möjligheten att nå målen. Utöver tydliga signaler från regering och riksdag om att det är angeläget att genomföra redan fattade beslut, behövs resurser för insatser i form av kommunikation, kompetensutveckling, tillsyn, pla-nering och stöd i prioritering hos olika aktörer i samhället. Signaler om att detta är viktiga insatser behöver skickas ut från högsta nivå.

2. UTVEcKLA STRATEGIER FÖR EN HÅLLBAR KONSUMTION!

Möjligheten att nå flertalet miljökvalitetsmål och generationsmålet påverkas av den höga och ökande konsumtionen så länge denna innebär ökad förbrukning av naturresurser, avfallsproblem och omfattande klimatpåverkan. Välfärden måste klaras med mindre miljöpåverkan. Ett verktyg för en sådan omställning är att i högre grad sätta pris på negativ miljöpåverkan och att visa på nyttan av en god miljökvalitet. Det ska vara lätt att göra rätt!

3. KOMMUNIcERA OcH INFORMERA MER OM MÖJLIGHETERNA MED MILJÖARBETE!

Miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan lättare nås om alla aktörer drar åt samma håll. Alla politikområden behöver engageras i miljöarbetet. Det förutsät-ter kunskap, insikter och medvetenhet om miljöproblemen och möjliga lösningar. Generationsmålet kan fungera som en bra utgångspunkt för att tydliggöra mil-jöfrågorna och deras relation till samhällsutvecklingen i övrigt. Dialogen mellan näringslivet och myndigheterna behöver utvecklas för ömsesidig förståelse. Goda exempel från det svenska miljöarbetet kan i större utsträckning lyftas fram till såväl den svenska allmänheten som till beslutsfattare, näringsliv och andra aktö-rer, inom och utom Sverige. God kommunikation är också avgörande för ett gott genomförande av befintliga styrmedel och åtgärder.

SAMMANFATTNING 7

Naturvårdsverket utvärderar miljökvalitetsmålen och generationsmåletVart fjärde år sker en fördjupad utvärdering av Sveriges 16 miljökvalitetsmål och generationsmål. Detta är den tredje utvärderingen sedan riksdagen beslutade om miljömålssystemet 1999. År 2012 är första gången som Naturvårdsverket ansva-rar för utvärderingen och också första gången som det nya generationsmålet ingår i den fördjupade utvärderingen. Utvärderingen har skett i samverkan med läns-styrelserna och ett trettiotal statliga myndigheter samt intresse- och miljöorganisa-tioner.

Förutom bedömningar och prognoser för både miljökvalitetsmålen och genera-tionsmålet omfattar den fördjupade utvärderingen målövergripande analyser. Det gäller en analys av synergier och målkonflikter i miljöarbetet, en genomgång av tillgängliga styrmedel samt en redovisning av hur det regionala och lokala miljöar-betet går.

Nya bedömningskriterier – skarpare kravBedömningarna av huruvida miljökvalitetsmålen kan nås till år 2020 har inte förändrats sedan den årliga uppföljningen tidigare i år. I denna rapport redovisas betydligt mer om utvecklingen i miljön och de bakomliggande analyserna.

Bedömningarna tar i högre grad än tidigare år fasta på faktiska beslutade för-utsättningar i form av styrmedel och åtgärder för att nå målen, enligt den nya bedömningsgrunden i propositionen Svenska Miljömål – för ett effektivare miljö-arbete (prop. 2009/10:155). Tidigare tolkningar av möjligheten att nå det önskade miljötillståndet var friare, i och med att myndigheterna i sina bedömningar räkna-de in möjligheterna att skapa förutsättningar i form av styrmedel och åtgärder. Med det nya sättet att bedöma kommer beslut och åtgärder inom politiken och i olika sektorer snabbt att återspeglas i bedömningarna av om miljökvalitetsmålen nås.

De 16 miljökvalitetsmålen – flertalet bedöms inte nås till 2020Av 16 miljökvalitetsmål kommer 14 inte att nås till 2020. Det tillstånd som mil-jökvalitetsmålen anger bedöms inte kunna nås i tid. Inte heller förutsättningarna för att miljön ska kunna återhämta sig, så att vi med tiden når miljötillståndet, kommer att finnas på plats. Hittills beslutade styrmedel räcker inte och tillräckliga åtgärder ser inte ut att genomföras till 2020.

Skyddande ozonskikt kommer att nås, bland annat tack vare de bindande inter-nationella överenskommelser som Montrealprotokollet innehåller. Säker strålmiljö är nära att nås, bland annat tack vare en hög ambition i arbetet med tillsyn och kontroll.


För flertalet övriga miljökvalitetsmål är det svårt att bedöma om förutsätt-ningarna för att nå målet kommer att vara uppfyllda 2020, bland annat eftersom styrmedlens effekter är svårbedömda. Bristande tillämpning av styrmedlen är ett problem för mer än hälften av miljökvalitetsmålen och flera av de övriga mil-jökvalitetsmålen saknar tillräckliga styrmedel. Endast för en tredjedel av målen anses svårigheten bero på att Sverige inte har möjlighet att själv fatta beslut.

Dessutom påverkas de flesta miljökvalitetsmålen av förändringar som sker inom andra samhällsområden eller näringar. Det förekommer också konkurrens med andra samhällsmål. De tydliga konflikterna mellan olika intressen, såsom mark-användning och resursanvändning på grund av levnadsmönster och varukonsum-tion, behöver hanteras politiskt.

Hur bristerna i styrmedlens effektivitet och tillämpning ser ut varierar stort mel-lan styrmedel och miljökvalitetsmål. Det kan handla om otillräcklig tillsyn, kun-skap och kompetens men också om att miljöaspekter inte prioriteras vid avväg-ningen mellan olika intressen.

De 16 miljökvalitetsmålen

Begränsad klimatpåverkan Grundvatten av god kvalitet

Frisk luft Hav i balans samt levande kust och skärgård

Bara naturlig försurning Myllrande våtmarker

Giftfri miljö Levande skogar

Skyddande ozonskikt Ett rikt odlingslandskap

Säker strålmiljö Storslagen fjällmiljö

Ingen övergödning God bebyggd miljö

Levande sjöar och vattendrag Ett rikt växt- och djurliv

Generationsmålet – nås inte med nuvarande utvecklingGenerationsmålet säger att: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”

Generationsmålet förtydligas i sju strecksatser som beskriver inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation, till år 2020, för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Slutsatsen av den fördjupade utvärderingen är

SAMMANFATTNING 9

att vi inte kommer att nå generationsmålet. Det finns positiva inslag i utvecklingen och det finns möjligheter, men målet är i hög grad beroende av politiska beslut som påverkar samhällsutvecklingen.

Första försöket att utvärdera generationsmåletGenerationsmålet omfamnar miljöfrågan i vidare mening än summan av miljökva-litetsmålen. Att nå målet kräver lösning av målkonflikter mellan olika samhälls-mål. Hur utvärderingen av generationsmålet ska göras har inte varit självklart. Metoder för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas.

Detta första försök att följa upp och utvärdera generationsmålet har till stor del formen av resonemang kring trender och samhällsutveckling och deras betydelse för miljön. Naturvårdsverket har valt att utgå från de samhällstrender som påver-kar miljön enligt Europeiska miljöbyrån EEA:s studie av globala megatrender. Inriktningen är att även i fortsättningen bedöma utvecklingen utifrån kunskap om de stora samhällstrenderna, kunskap som snarare söks hos forskningsinstitut och liknande än via de vanliga indikatorerna för miljökvalitetsmålen. Indikatorer på en mer övergripande nivå för generationsmålet behöver utvecklas.

Trender påverkar möjligheten att nå generationsmåletTrender som mer än andra påverkar miljön, både i Sverige och globalt, är den höga och ökande konsumtionen (och produktionen) och ett förändrat klimat (som till stor del beror på den ökade konsumtionen). Den tekniska utvecklingen ger oss möjlighet att minska miljöpåverkan, bland annat genom effektivare energianvänd-ning och ny miljöteknik – samtidigt äts de positiva effekterna upp av den ökande totala konsumtionen. En hållbar utveckling är ännu avlägsen men likafullt nöd-vändig att nå.

NÅGRA OMRÅDEN DÄR DET BEHÖVS FÖRÄNDRINGAR:

• Bryt sambandet mellan tillväxt och miljöbelastning och sätt pris på miljön

En av de tydligaste målkonflikterna mellan miljömål och andra samhällsmål är den mellan ekonomisk tillväxt och hållbar resursförbrukning. Nya mått på välfärd kan vara användbara. Vår konsumtion behöver bli mer miljöanpassad. Kan vi sätta pris på negativ miljöpåverkan bidrar det till miljöanpassning av såväl produktion som konsumtion. Regeringens initiativ att ta fram etappmål för värdering av ekosystemtjänster är ett viktigt steg.

• Helhetsperspektiv i den fysiska planeringen

Ett helhetsperspektiv i planeringen istället för sektorsspecifika insatser är avgö-rande för möjligheten att bevara och åstadkomma ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Ett sådant synsätt bidrar även till att bevara, beakta och nyttja den biologiska mångfalden samt natur- och kulturmiljövärdena.


• Samverkan näringsliv, myndigheter och medborgare

Nya former för samverkan och medborgarinflytande kan ha stor effekt i sam-hällsplaneringen. De kan bidra till ett effektivt resursutnyttjande samt att skyd-da, bevara och utveckla skyddsvärda områden.

• Svensk miljöpåverkan utomlands behöver tydliggöras

Svensk påverkan på miljö och hälsa i andra länder behöver tydliggöras. Det gäller framför allt den påverkan som orsakas av importerade varor och pro-dukter, men även miljöpåverkan från export och den verksamhet svenska företag och institutioner bedriver utomlands. Detta måste i högre grad än i dag integreras i utformningen av framtida strategier, styrmedel och åtgärder. Ett värdefullt arbete har påbörjats med att kvantifiera den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan, framför allt när det gäller växthusgasutsläpp. Detta arbete behöver utvecklas och täcka in fler områden.

• Värna ekosystemen

Jordbruket och skogsbruket måste bedrivas med hänsyn till vad ekosystemen långsiktigt klarar. Ekosystemens motståndskraft får inte urholkas och deras förmåga att leverera ekosystemtjänster får inte riskeras.

• Bättre märkning och hantering av kemikalier

Dagens kemikaliemärkning behöver förtydligas och hanteringen av hälsofarliga kemikalier och läkemedel måste förbättras. Försiktighetsprincipen är en för-utsättning för att inte gamla misstag kring hälso- och miljöfarliga ämnen ska göras om.

• Mer forskning och utveckling krävs

Ytterligare forskning och kunskapsutveckling behövs. Några viktiga områden att studera är drivkrafter för en grönare ekonomi, sambanden mellan konsum-tion och miljöpåverkan, miljö- och hälsoeffekter från ämnen i miljön (inklusive läkemedelsrester), sambanden mellan inomhusmiljö och hälsa samt värdering av ekosystemtjänster.

Svensk rådighet över möjligheten att nå miljömålenSverige har full rådighet över insatser om beslut kan fattas på nationell, regional eller lokal nivå inom landet. Det gäller också politikområden där EU föreskriver miniminivåer. Rådigheten är begränsad när EU-lagstiftning eller globala avtal reglerar ambitionsnivån. Sverige kan å andra sidan via EU, internationella kon-ventioner och bilaterala samarbeten påverka miljöarbetet i vår omvärld, vilket kan förbättra vår egen miljö. Områden där Sverige råder själv i hög grad är bland

SAMMANFATTNING 11

annat fysisk planering, skydd av natur- och kulturmiljö samt övergång till förny-bar energi. Kemikalier, luftföroreningar och övergödning av havet är exempel på områden där den svenska rådigheten är betydligt mindre.

Synergier och målkonflikterI de analyser av synergimöjligheter och målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen samt med andra samhällsintressen som har gjorts i den fördjupade utvärderingen är bedömningen att det finns fler synergimöjligheter än målkonflikter. Synergier återfinns främst mellan vissa av miljökvalitetsmålen, bland annat relaterat till Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan samt Ett rikt växt- och djurliv. Synergier mellan miljömål och andra politikområden återfinns främst för folk-hälsa, skogspolitik och energipolitik. På regional nivå lyfts områdena folkhälsa, hälsopolitik och skydd mot olyckor fram.

Möjliga synergier mellan miljökvalitetsmål och andra politikområden kan dock utebli när de övergripande målen bryts ned till detaljerade verksamhetsmål, som en följd av att ansvaret för olika frågor fördelas på olika aktörer. Samverkan kan tydliggöra orsakssamband och förebygga konflikter.

Målkonflikter finns i första hand mellan vissa miljökvalitetsmål och andra poli-tikområden som skogspolitik, energi, regional utveckling och näringspolitik.

Trender i samhällsutvecklingen har stor påverkan på möjligheterna att nå mil-jökvalitetsmålen. De starkaste trenderna i samhället är tyvärr de som har störst negativ inverkan på miljöarbetet. Hit hör trender som rör bland annat konsum-tionsökning och globalisering. Att identifiera de aktörer som kan bromsa upp effekten av de negativa trenderna respektive förstärka effekterna av de positiva trenderna är intressanta möjligheter att bygga vidare på.

Styrmedel – våra verktyg i miljöarbetetDet är i många fall komplicerat att bedöma hur effektivt ett styrmedel är. Det krävs fortsatt utvärdering och forskning kring styrmedel på miljöområdet för ett mer komplett kunskapsunderlag till bedömningarna av miljömålen. Tre av de viktigaste kriterierna för att bedöma ett styrmedels effektivitet är måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och dynamisk effektivitet.

Administrativa styrmedel i form av regleringar enligt miljöbalken är grunden i den svenska miljöpolitiken. Det handlar framför allt om prövning och tillsyn och regelgivning. Utanför miljöbalkens område finns bland annat plan- och byggregler, kemikalieregler, jord- och skogsbruksregler samt hälsoskyddsregler. Överenskom-melser och regler på internationell nivå och inom EU får en allt större betydelse för många av miljökvalitetsmålen, exempelvis Giftfri miljö.


Ekonomiska styrmedel fungerar antingen som morot (exempelvis i form av skatte-lättnader, bidrag och stöd) eller piska (exempelvis i form av skatter och avgifter), med det gemensamma målet att styra våra handlingar i mer miljövänlig och håll-bar riktning. I Sverige, liksom i andra industrialiserade länder, tas den allra största delen av miljöskatterna och miljöavgifterna ut inom områdena energi och trans-port. Samtidigt är det också dessa sektorer som, tillsammans med jordbrukssek-torn, har flest subventioner som kan ha en negativ effekt på miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Information och kommunikation kan skapa delaktighet, bidra till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Information kan också bidra till att planerade eller redan införda styrmedel fungerar bättre. Det finns goda exempel på hur informa-tiva styrmedel används i miljöarbetet, bland annat miljömärkning, rådgivning, utbildning och vägledning samt dialogprojekt.

Forskning, utveckling och demonstration kan också användas som styrmedel. Även om forskning i sig inte driver fram en förändring så är teknisk utveckling och kun-skap om effekter av olika förändringar en nödvändig kunskap och en förutsätt-ning för att vi på sikt ska kunna nå olika miljömål.

Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt? Det regionala miljöarbetet bedöms i huvudsak ha utvecklats positivt sedan den förra fördjupade utvärderingen 2008. Olika uppdrag och styrmedel har bidragit. Miljökva-litetsmålen har integrerats bättre i myndigheterna och hos andra aktörer. Framsteg har gjorts inom alla de tio områden som länsstyrelserna då pekade ut som viktiga: • kraftsamla i åtgärdsarbetet• öka samverkan och samordning,• stöd kommunerna mer,• förbättra kommunikationen,• stärk miljömålens inflytande i samhällsplaneringen,• integrera miljömålen mera och involvera andra aktörer bättre,• öka fokus på regionalt arbete med klimat, energi och transporter,• låt natur- och kulturmiljö förstärka varandra,• vidareutveckla miljömålsuppföljningen samt • utveckla länsstyrelsens eget miljöarbete.

Länsstyrelserna ska fokusera på åtgärderLänsstyrelserna har under senare år fått ett tydligare ansvar att verka för att miljö-kvalitetsmålen nås. Deras uppdrag ska fokusera mer på åtgärder och åtgärdspro-gram. Åtgärdsprogram bör främst inbegripa offentliga aktörer och organisationer eller företag där miljömål och den regionala nivån har betydelse.

SAMMANFATTNING 13

I arbetet med åtgärder behövs mer kunskap om var resurserna gör bäst nytta och om hur miljöarbetet fungerar hos olika verksamheter och aktörer. Kompetensen behöver utvecklas bland miljömålssamordnarna och andra, bland annat om meto-

der, verktyg och arbetssätt för bättre miljömålsintegrering i ordinarie verksamheter, miljökommunikation gentemot andra samt planering, utvärdering och samhälls-ekonomisk analys av åtgärder och åtgärdsprogram.

Länsstyrelserna har många uppdrag och det är inte alla som är i samstämmighet med miljömålen. Regional tillväxt, näringslivsutveckling och transportplanering planeras inte med utgångspunkt från miljömålen.

Mer samverkan och metodutveckling behövs, både mellan länsstyrelser och med nationella myndigheter för att integrera miljömålen i olika uppdrag och verksam-heter. Länsstyrelserna behöver även stödja kommuner mer och ökad samverkan mellan kommunerna behövs. Länsstyrelsernas samverkan med regionförbunden behöver fortsätta utvecklas. Det goda samarbetet mellan länsstyrelserna och Skogsstyrelsen i RUS behöver fortsätta. Miljömålen behöver bättre integreras i och samspela med ett flertal regionala uppdrag, sektorer och kommunala verk-samheter.

Myndighetsutövningen genom tillsyn och tillståndsgivning behöver skärpas och utvecklas så att den i större utsträckning bidrar till att nå miljömålen. Miljömåls-uppdraget kan i större utsträckning bidra till näringslivets miljöarbete, men kraf-ten ska läggas på sektorer där detta gör mest nytta.

Miljökommunikationen behöver förbättras. Konsumtionsmönstrens betydelse för miljömålen motiverar ett visst engagemang från länsstyrelserna, vilket kan ske genom stöd till och samverkan med bland annat föreningar och folkbildningen. Länsstyrelsernas möjligheter att påverka konsumtionsmönster är små, men frågan är viktig. Konsumentverket bör i övrigt ha en viktig roll när det gäller att påverka konsumenterna till bättre miljöval.

Resurstillgången är avgörande för i vilken takt miljöarbetet kan ske och hur snabbt målen kan nås. Samordningsresurserna för miljömålsuppdraget behöver bibehållas på minst nuvarande nivå och i vissa län förstärkas. I regionala uppdrag som rör fler samhällsmål behöver miljömålen integreras bättre. Särskilda nationellt initie-rade åtgärdssatsningar och liknande behövs inom fler områden.

Slutsatser från den fördjupade utvärderingenDet kan konstateras att miljökvalitetsmålen och generationsmålet är svåra att nå. Orsakerna till detta skiljer sig mellan målen och gapet till måluppfyllelse är olika stort. Hur bristerna i styrmedlens effektivitet och tillämpning ser ut varierar också stort mellan miljökvalitetsmålen. Det kan handla om otillräcklig tillsyn, kunskap


och kompetens, men också om att miljön inte prioriteras vid avvägningen mellan olika intressen.

En slutsats är att det behövs ett förbättrat processarbete för miljökvalitets-målen, utveckling och differentiering av styrmedel och en effektivare tillämpning av styrmedlen. Positiva drivkrafter för olika aktörer behöver också tas till vara genom anpassning av styrmedel och incitament.

Möjligheten att nå miljömålen påverkas i hög grad av konkurrens och målkon-flikter med andra politikområden. En stor del av den ökande miljöbelastningen går att härleda till ökad resursanvändning på grund av levnadsmönster och hög varukonsumtion. För att vända den utvecklingen krävs politisk handlingskraft.

Det behövs prioriteringar i det fortsatta miljöarbetetOlika kriterier kan användas för de prioriteringar som behövs, såväl internatio-nellt som nationellt, regionalt och lokalt. Ska vi satsa extra på de enklaste åtgär-derna, de billigaste, de som har bredast effekt eller de som är viktigast utifrån ett riskperspektiv? Naturvårdsverket anser att alla kriterierna har sin giltighet och lyfter därför fram tre fokusområden för den fortsatta miljöpolitiken:1. Se till att redan fattade beslut genomförs!2. Utveckla strategier för en hållbar konsumtion!3. Kommunicera och informera mera om möjligheterna med miljöarbete!

De tre fokusområdena beskrivs i sammanfattningens början.

Behov att utveckla arbetssätt och metoderNaturvårdsverket har under arbetet med fördjupad utvärdering även identifierat fyra områden där vi och andra behöver arbeta vidare med metoder och verktyg.

STyRMEDEL

• Utveckla bedömningen av hur styrmedel påverkar enskilda miljökvalitetsmål• Genomför breda analyser och utvärderingar av styrmedels effekter enskilt och

i kombination med andra styrmedel • Utveckla nya styrmedel där sådana saknas eller är bristfälliga

GENERATIONSMÅLET

• Utveckla metoder att följa upp måluppfyllelsen för generationsmålet. Det kan till exempel ske genom omvärldsbevakning och samarbete inom miljövärlden liksom med andra aktörer, inte minst med näringslivet och forskarvärlden

• Analysera vad den ”samhällsomställning” som generationsmålet siktar på innebär

• Ta fram indikatorer för generationsmålet

SAMMANFATTNING 15

MILJÖMÅLSSySTEMET

• Utveckla den systematiska och löpande uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Detta bör göras såväl inom Naturvårdsverket som i samarbetet mellan alla myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet

MILJÖARBETET ALLMÄNT

• Analysera olika aktörers roller, förutsättningar och drivkrafter i (miljö)arbetet• Förbättra miljöinformationsförsörjningen och miljökommunikationen, bland

annat med hjälp av bättre indikatorer• Redovisa skälen till att miljöaspekterna bör ges större tyngd vid beslut inom

andra samhällsområden, bland annat på grund av det ekonomiska värdet av en god miljö


Executive summary

Proposed focus areas for environmental policySeveral steps along the way to sustainability have been taken since the last in-depth evaluation of Sweden’s environmental objectives in 2008. Despite this, the assessment in the present evaluation is that 14 of the 16 environmental quality objectives adopted by the Swedish Parliament (the Riksdag) will not be achieved by the target year 2020. In the light of what has emerged from this year’s analysis, the Swedish Environmental Protection Agency wishes to draw particular attention to three proposals for focus areas for policy in the immediate future – three focus areas that could result in further steps being taken towards attaining the environmental objectives.

1. ENSURE THAT DEcISIONS ALREADy TAKEN ARE IMPLEMENTED

For several of the environmental quality objectives, policy instruments have been decided on but are not being implemented in full, impeding progress towards the objectives. As well as clear signals from the Government and the Riksdag about the importance of implementing decisions already taken, there is a need for resources for initiatives in the areas of communication, knowledge and skills development, regulatory supervision, planning, and priority-setting support for various stakeholders in society. It needs to be signalled from the highest level that such initiatives are important.

2. DEVELOP STRATEGIES FOR SUSTAINABLE cONSUMPTION

The prospects of realising most of the environmental quality objectives and the generational goal will be affected by the high and rising level of consumption, as long as it involves growing use of natural resources, problems of waste and a significant impact on climate. The welfare of society has to be achieved with less pressure on the environment. One means of bringing about such a change is a greater emphasis on putting a price on adverse environmental impacts and high-lighting the benefits of good environmental quality. It needs to be easy to do the right thing.

3. cOMMUNIcATE AND INFORM MORE EFFEcTIVELy ABOUT THE OPPORTUNITIES ENVIRONMENTAL EFFORTS REPRESENT

The environmental quality objectives and the generational goal will be achieved more easily if all stakeholders pull in the same direction. All policy areas need to be involved in efforts to create a better environment. This requires knowledge,

EXEcUTIVE SUMMARy 17

insight and awareness of environmental problems and possible solutions. The generational goal can be a useful starting point in lending visibility to envir-onmental issues and their relationship to the overall development of society. Dialogue between the business sector and public agencies needs to be developed so as to promote mutual understanding. More can be done to bring good practice examples of environmental action in Sweden to the attention both of the Swedish public and of decision makers, businesses and other stakeholders, in Sweden and abroad. Good communication is also crucial to successful implementation of existing policy instruments and measures.

Environmental Protection Agency evaluates the environmental quality objectives and generational goalEvery four years, an in-depth evaluation is undertaken of Sweden’s 16 environmental quality objectives and the generational goal. This is the third such evaluation since the Riksdag introduced the environmental objectives system in 1999. This year, 2012, is the first time the Swedish Environmental Protection Agency has been responsible for the exercise, and also the first time the new generational goal has been included. The in-depth evaluation has been conducted in collaboration with county administrative boards and some thirty central government agencies, together with stakeholder and environmental organisations.

As well as assessments and forecasts relating to both the environmental quality objectives and the generational goal, the evaluation includes analyses that cut across the different objectives: an analysis of synergies and goal conflicts affecting environmental action, a review of available policy instruments, and a progress report on environmental efforts at the regional and local levels.

New, stricter assessment criteriaAssessments of whether the environmental quality objectives can be achieved by 2020 have not changed since the annual progress report earlier this year. In the present report, considerably more space is devoted to trends in the environment and the underlying analyses.

The assessments are guided more than in previous years by actual decisions putting in place conditions – in the form of policy instruments and measures – for meeting the objectives. This is in line with the new basis for assessing progress, set out in the Government Bill Sweden’s Environmental Objectives – For More Effective Environmental Action (2009/10:155). Earlier interpretations of the prospects of achieving the desired state of the environment were freer, in that agencies’ assessments took into account the possibility of creating conditions in the form of instruments and measures. With the new way of assessing progress,


decisions taken and measures introduced by policymakers and in different sectors will rapidly be reflected in assessments of whether the environmental quality objectives will be achieved.

The 16 environmental quality objectives – most not expected to be met by 2020Of the 16 environmental quality objectives, 14 will not be met by 2020. The assessment is that the state of the environment which these objectives describe cannot be achieved in time. Nor will conditions be in place that will enable the environment to recover, allowing that state eventually to be brought about. The policy instruments decided on so far are not enough, and it does not look as if sufficient measures will be implemented by 2020.

The objective A Protective Ozone Layer will be achieved, partly thanks to the binding international agreements contained in the Montreal Protocol. A Safe Radiation Environment is close to being met, thanks in part to a high level of ambition in the areas of supervision and control.

For most of the other environmental quality objectives, it is difficult to assess whether conditions for meeting them will be created by 2020, partly because the effects of policy instruments are not easy to judge. Inadequate implementation of policy instruments is a problem in the case of over half the objectives, and for several others sufficient instruments have not been adopted. For only a third of the objectives is the difficulty considered to be a result of Sweden not being in a position to take the necessary decisions itself.

In addition, progress towards most of the environmental quality objectives is affected by changes taking place in other areas of society or economic sectors. There is also competition with other policy objectives. The clear conflicts that exist between different interests, such as land use and resource use resulting from lifestyles and consumption of goods, need to be handled at the political level.

The specific shortcomings in the effectiveness and implementation of policy instruments vary widely between instruments and environmental quality objectives. It may be a matter of inadequate supervision, knowledge or competence, or equally of environmental aspects not being given priority when a balance is struck between different interests.


The 16 environmental quality objectives

Reduced climate Impact Good-Quality Groundwater

clean Air A Balanced Marine Environment, Flourishing coastal Areas and Archipelagos

Natural Acidification Only Thriving Wetlands

A Non-Toxic Environment Sustainable Forests

A Protective Ozone Layer A Varied Agricultural Landscape

A Safe Radiation Environment A Magnificent Mountain Landscape

Zero Eutrophication A Good Built Environment

Flourishing Lakes and Streams A Rich Diversity of Plant and Animal Life

The generational goal – will not be achieved on present trendsThe generational goal reads as follows: “The overall goal of Swedish environmen-tal policy is to hand over to the next generation a society in which the major environmental problems in Sweden have been solved, without increasing envir-onmental and health problems outside Sweden’s borders.”

This goal is elaborated on in seven bullet points, which describe the direction of the changes in society needed within one generation, by 2020, if the environmen-tal quality objectives are to be achieved. The conclusion drawn from the in-depth evaluation is that the generational goal will not be met. Positive trends can be noted and possibilities exist, but this goal is very much dependent on policy deci-sions affecting the overall development of society.

First attempt to evaluate the generational goalThe generational goal encompasses the issue of the environment in a broader sense than the sum of the environmental quality objectives. To realise it, conflicts between different policy objectives have to be resolved. How an evaluation of this goal should be undertaken has not been self-evident. Methods for follow-up and evaluation need to be developed.


This first attempt to follow up and evaluate the generational goal largely assumes the form of a discussion of trends and developments in society and their significance for the environment. The Environmental Protection Agency has chosen to take as its starting point the societal trends with environmental implica-tions studied in the European Environment Agency’s assessment of global mega-trends. The intention is that, in future too, progress will be assessed in the light of knowledge of major trends in society, knowledge that can be sought from research institutes and the like, rather than through the usual indicators used for the envir-onmental quality objectives. More overarching indicators for the generational goal need to be developed.

Trends affecting the prospects of achieving the generational goalTrends influencing the environment more than others, both in Sweden and glo-bally, are the high and rising level of consumption (and production) and a changing climate (which is largely due to increased consumption). Technological advances enable us to reduce pressures on the environment, for example through more effi-cient energy use and new environmental technology – but the beneficial effects are being swallowed up by the rise in total consumption. Sustainable development is still a long way off, and yet it is essential that it be achieved.

SOME AREAS IN WHIcH cHANGE IS NEEDED:

• Decouple growth and environmental pressures, and put a price on the environment

One of the clearest conflicts between environmental and other policy objectives is that between economic growth and sustainable use of resources. New measures of welfare could be useful. Our consumption needs to become environmen- tally more sustainable. If we can put a price on adverse environmental impacts, it will help to make both production and consumption more sustainable. The Government’s initiative to develop a milestone target regarding the valuation of ecosystem services is an important step.

• Integrated approach to physical planning

An integrated approach to planning, rather than sector-specific efforts, is crucial to conserving and ensuring sustainable use of ecosystems. Such an approach also has a part to play in conserving, taking account of and using biodiversity and natural and cultural values.

• Collaboration between business, public agencies and citizens

New forms of collaboration and citizen participation can have significant effects in land use planning. They can promote efficient use of resources and help to protect, conserve and enhance areas of high conservation value.


• Sweden’s environmental impacts abroad need to be made visible

Greater visibility needs to be given to the pressures Sweden places on the environment and human health in other countries. This is particularly true of those arising from imported products, but also of the impacts of exports and of Swedish companies’ and institutions’ operations abroad. This dimension must be better integrated than at present into the design of future strategies, policy instruments and measures. Valuable work is now under way to quantify the global environmental pressures associated with Swedish consumption, parti-cularly in terms of greenhouse gas emissions. This work needs to be developed and extended to additional areas.

• Safeguard ecosystems

Agriculture and forestry must be undertaken with due consideration for what ecosystems can withstand in the long term. The resilience of ecosystems must not be undermined and their capacity to deliver ecosystem services must not be put at risk.

• Better labelling and management of chemicals

Chemicals need to be labelled more clearly than at present, and management of chemicals hazardous to health and of pharmaceuticals must be improved. The precautionary principle is essential if we are to avoid repeating old mistakes relating to substances that entail hazards to health and the environment.

• More research and development required

Further research and knowledge development are called for. Key areas for study include drivers for a greener economy, links between consumption and environmental impacts, environmental and health effects of substances in the environment (including drug residues), links between indoor environment and health, and valuation of ecosystem services.


National control over progress towards the environmental objectivesSweden has full control over measures that can be decided on at the national, regional or local level within the country. This is also true of policy areas in which the EU sets minimum standards. When EU legislation or global agreements regu-late the level of ambition, national control is limited. On the other hand, through the EU, international conventions and bilateral cooperation, Sweden can influence environmental action in other countries, with potential benefits for our own envir-onment. Areas in which Sweden has a high degree of national control include physical planning, protection of natural areas and cultural heritage, and the tran-sition to renewable energy. Chemicals, air pollution and marine eutrophication are examples of fields where national powers are considerably more limited.

Synergies and goal conflictsThe assessment that emerges from the in-depth evaluation’s analysis of possible synergies and goal conflicts between the environmental quality objectives, and between them and other societal interests, is that there are more potential synergies than conflicts. Synergies are chiefly identified among some of the envir-onmental quality objectives, involving goals such as Zero Eutrophication, Reduced Climate Impact and A Rich Diversity of Plant and Animal Life. Syner-gies between environmental objectives and other policy areas primarily exist in relation to public health, forestry policy and energy policy. At the regional level, attention has been drawn to the fields of public health, health policy and accident prevention.

Potential synergies between environmental quality objectives and other policy areas may not be realised, however, when the broader objectives are broken down into detailed operational goals, owing to the division of responsibility for different issues between different stakeholders. Collaboration can help to clarify causal links and prevent conflicts.

Goal conflicts primarily exist between certain environmental quality objectives and other policy areas such as forestry, energy, regional development and eco-nomic policy.

Trends in society have major implications for the prospects of meeting the environmental quality objectives. The strongest such trends are unfortunately the ones with the greatest negative impacts on protection of the environment. These include trends such as increasing consumption and globalisation. An interesting approach to build on is to identify which stakeholders could curb the effects of negative trends and reinforce those of positive ones.


Policy instruments – our tools in safeguarding the environmentAssessing the effectiveness of a policy instrument is often a complex business. Further evaluation and research into policy instruments in the environmental field are needed to provide a more complete knowledge base for assessments of the environmental objectives. Three of the key criteria for judging an instrument’s effectiveness are goal achievement, cost-effectiveness and dynamic effectiveness.

Administrative instruments in the shape of regulatory arrangements under the Envir-onmental Code form the foundation for Swedish environmental policy. They include, above all, permitting, supervision and the issuing of regulations. Beyond the scope of the Environmental Code, there are provisions governing such matters as planning and building, chemicals, agriculture and forestry, and environmental health. Agreements and rules at the international and EU levels are assuming growing importance for many of the environmental quality objectives, for example A Non-Toxic Environment.

Economic instruments serve either as carrots (including things like tax relief, grants and other forms of support) or as sticks (such as taxes and charges), all with the common aim of guiding our actions in a more environment-friendly and sustainable direction. In Sweden, as in other industrialised countries, the great majority of environmental taxes and charges are levied in the areas of energy and transport. But the very same sectors, along with agriculture, also receive most sub-sidies that could have adverse impacts on the environmental quality objectives and the generational goal.

Information and communication can promote a sense of involvement, and contribute to goal achievement and high standards of environmental action. Information can also help to make policy instruments planned or already introduced more effect-ive. There are good examples of information instruments being used in environ-mental policy, including ecolabelling, advice, education, guidance and dialogue projects.

Research, development and demonstration can also serve as policy instruments. Although research alone does not bring about change, technological advances and understanding of the effects of different changes are necessary forms of knowledge and are crucial to our realising different environmental objectives in the long term.


How are environmental efforts progressing at the regional and local levels?Regional environmental action is, on the whole, judged to have developed favour-ably since the last in-depth evaluation in 2008. Various assignments and policy instruments have contributed to this. The environmental quality objectives have been better integrated into the operations of public agencies and other stakehol-ders. Progress has been made in all ten areas identified by county administrative boards as important in the last evaluation:• Step up efforts to develop measures.• Increase collaboration and coordination.• Give more support to local authorities.• Improve communication.• Ensure that the environmental objectives carry more weight in land use planning.• Integrate the environmental objectives and involve other stakeholders more

effectively.• Have a clearer focus on regional efforts relating to climate, energy and transport.• Ensure that natural and cultural environments are mutually reinforcing.• Further develop follow-up of the environmental objectives.• Develop county administrative boards’ own environmental efforts.

County administrative boards to focus on measuresIn recent years, county administrative boards have been given a clearer responsibility to promote progress towards the environmental quality objectives. In seeking to do this, they are to have more of a focus on measures and action programmes. Such programmes should primarily involve public-sector stakeholders and organisations or companies for which environmental objectives and the regional level are of signifi-cance.

The task of developing measures requires a better understanding of where resources will do most good and how the environmental efforts of different operators and stakeholders are progressing. The knowledge and skills of environmental objectives coordinators and others need to be developed, for instance regarding methods,

tools and approaches for use in better integrating the objectives into regular oper-ations, in environmental communication with others, and in planning, evaluation and economic analysis of measures and action programmes.

County administrative boards have a wide range of tasks, not all of them con-gruent with the environmental objectives. Regional growth, business development and transport are not planned on the basis of those objectives.

More collaboration and methods development are needed, both among county administrative boards and with national agencies, to integrate the environmental objectives into different tasks and activities. County administrative boards should


also give greater support to local authorities, and the latter need to cooperate more closely. The county boards’ partnerships with regional development councils need to be further developed. The valuable collaboration between county adminis-trative boards and the Swedish Forest Agency within RUS (Regional Development and Cooperation within the Environmental Objectives System) should continue. The environmental objectives need to be better integrated in and to interact more closely with a range of regional tasks, sectors and local government activities.

The exercise of public authority, through regulatory supervision and permitting, needs to be made more stringent and developed so as to contribute more to achieving the environmental objectives. The county administrative boards’ remit to work towards these objectives could make a greater contribution to environmental action in the business sector, but efforts should be concentrated on sectors where this will do most good.

Environmental communication needs to be improved. Given the significance of con-sumption patterns for the environmental objectives, some involvement by county administrative boards is justified, possibly in the form of support to and coopera-tion with, among others, non-governmental organisations and the adult education sector. County administrative boards have limited scope to influence patterns of consumption, but this is an important issue. In addition, the Swedish Consumer Agency has a significant part to play in persuading consumers to make better environmental choices.

Availability of resources is critical to the pace of environmental action and progress towards the environmental objectives. Resources to coordinate regional implemen-tation of the objectives need to be kept at their present level at least, and in some counties they need to be augmented. In the case of regional tasks with a bearing on several policy goals, better integration of the environmental objectives is called for. In a number of areas, special nationally initiated programmes of measures and similar initiatives are needed.

Conclusions from the in-depth evaluationIt can be noted, then, that the environmental quality objectives and the generational goal are difficult to achieve. The reasons for this differ between the objectives, and the extent of the gap to meeting them varies. Specific shortcomings in the effectiveness and implementation of policy instruments also vary widely between the environmental quality objectives. It may be a matter of inadequate supervision, knowledge or competence, or equally of the environment not being given priority when a balance is struck between different interests.


One conclusion is that there is a need to improve the processes surrounding the environmental quality objectives, to develop and differentiate policy instruments, and to ensure that such instruments are more effectively implemented. Positive drivers for different stakeholders also need to be turned to advantage, by adjusting policy instruments and incentives.

The prospects of realising the environmental objectives are affected to a large degree by competition and goal conflicts with other policy areas. Much of the growing pressure on the environment can be traced to increased resource use resulting from lifestyles and high consumption of goods. To reverse this trend, political resolve is called for.

Priorities are needed for future environmental actionVarious criteria can be used to set the priorities that are needed, internationally as well as nationally, regionally and locally. Should we channel additional resources into the simplest measures, the cheapest ones, those with the broadest effects, or the most important ones from a risk point of view? The Environmental Protection Agency believes that all these criteria have their validity, and therefore highlights three focus areas for environmental policy moving forward:1. Ensure that decisions already taken are implemented.2. Develop strategies for sustainable consumption.3. Communicate and inform more effectively about the opportunities environmen-

tal efforts represent.

These three focus areas are described at the beginning of this summary.

Need to develop methods and approachesIn its work on the in-depth evaluation, the Environmental Protection Agency has also identified four areas in which we and others need to continue to develop tools and methods:

POLIcy INSTRUMENTS

• Develop the way we assess the impacts of policy instruments on individual environmental quality objectives.

• Undertake broad analyses and evaluations of the effects of policy instruments, individually and in combination with other such instruments.

• Develop new instruments where there are none or existing ones are inadequate.

THE GENERATIONAL GOAL

• Develop methods to follow up progress towards the generational goal. This could, for example, involve environmental scanning and collaboration within the environmental sector and with other stakeholders, not least with business and the research community.


• Analyse what the ‘changes in society’ which the generational goal seeks to achieve entail.

• Develop indicators for the generational goal.

THE ENVIRONMENTAL OBJEcTIVES SySTEM

• Develop the arrangements for systematic and regular follow-up of the environ-mental quality objectives. This should be done both within the Environmental Protection Agency and in collaboration with all the government agencies with responsibilities within the environmental objectives system.

ENVIRONMENTAL AcTION IN GENERAL

• Analyse the roles, resources and motivations of different stakeholders for environmental action.

• Improve environmental communication and the provision of environmental information, partly by means of better indicators.

• Communicate the reasons for attaching greater weight to environmental aspects in decisions in other areas of society, including the economic value of a sound environment.

28

INLEDNING 29

InledningKAPITEL 1 .


MiljömålssystemetMiljömålssystemet infördes 1999. Det genomgick en stor förändring 2010 då regering och riksdag beslöt att avveckla Miljömålsrådet och ge Naturvårdsverket ansvaret att samordna uppföljning och utvärdering av tillståndet i miljön (prop. 2009/2010:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete). En parla-mentarisk kommitté, Miljömålsberedningen, tillsattes med uppgiften att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden.

Förändringar sedan förra fördjupade utvärderingenFördjupade utvärderingar har tidigare genomförts 2004 och 2008. Den fördju-pade utvärdering som här presenteras (FU 2012) skiljer sig från de tidigare på följande områden:• Generationsmålet fick en tydligare roll 2010 och i denna fördjupade utvärde-

ring ingår en bedömning och prognos för generationsmålet.• I FU 2012 läggs inga förslag till nya styrmedel och åtgärder eftersom den upp-

giften inte ingår i regeringens uppdrag till Naturvårdsverket. Däremot görs en bedömning av inom vilka områden det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder.

• En ny bedömningsgrund för måluppfyllelse infördes genom prop. 2009/2010: 155. Den innebär att ett miljökvalitetsmål ska anses möjligt att nå om det miljötillstånd som målet uttrycker bedöms komma att nås, alternativt om för-utsättningar för att nå målet i form av styrmedel och åtgärder finns beslutade (bilaga 4). Den nya bedömningsgrunden tillämpades första gången i den årliga uppföljningen 2011 och har utvecklats vidare i 2012 års årliga uppföljning.

Regeringen beslutade i april 2012 om nya etappmål och omarbetade preciseringar för miljökvalitetsmålen. Bedömningar av och texter om miljökvalitetsmålen i FU 2012 togs fram innan det beslutet togs, varför bedömningarna här inte redovisas för varje precisering, utan för olika delar av varje miljökvalitetsmål baserat på tidigare förslag till preciseringar.

INLEDNING 31

Regeringens uppdrag om fördjupad utvärderingRegeringens uppdrag till Naturvårdsverket (M2010/3869/Mk) bestod av två delar. Den ena var den utökade årliga redovisningen, som rapporterades i mars 2011 (NV rapport 6433 Miljömålen på ny grund). Den andra delen är den fördjupade utvärderingen 2012, som presenteras här.

Den fördjupade utvärderingen 2012 ska enligt regeringens uppdrag bland annat innehålla:• En samlad bedömning av hur miljötillståndet utvecklas och en prognos över

möjligheterna att nå generationsmålet, miljökvalitetsmålen och beslutade etappmål. En analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen bör ingå, det vill säga om införda styrmedel och åtgärder har medfört önskat resultat.

• En analys som identifierar synergimöjligheter och de bakomliggande orsakerna till problem som försvårar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och gene-rationsmålet, till exempel trender i samhälls utvecklingen, målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och konflikter med andra samhällsintressen.

• En analys av de internationella faktorer som påverkar möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och vår rådighet över dessa faktorer. Denna analys bör integreras i bedömningen av respektive miljö- kvalitetsmål.

• Underlag för att bedöma inom vilka områden ytterligare insatser behövs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, det vill säga där det finns behov av att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.

Samverkan med myndigheter och organisationerMed nuvarande miljömålsorganisation ansvarar Naturvårdsverket för att regel-bundet leverera fördjupade utvärderingar av generationsmålet och miljökvalitets-målen till regeringen. Underlag till utvärderingarna tas fram av de målansvariga myndigheterna (alla myndigheter med ett ansvar eller en roll i miljömålssystemet) i samverkan med andra aktörer.

Samverkan om FU 2012 har skett i Samverkansgruppen för miljömålen som består av företrädare för de målansvariga myndigheterna samt företrädare för kommuner, länsstyrelser, näringsliv och miljöorganisationer (bilaga 1). Samver-kansgruppen har varit ett forum för dialog och förankring av de analyser, bedöm-ningar och förslag som Naturvårdsverket och andra målansvariga myndigheter tagit fram inom ramen för den fördjupade utvärderingen. När det har funnits olika uppfattningar inom samverkansgruppen redovisas de avvikande meningarna i rapporten (bilaga 2).


Naturvårdsverket har ordnat fyra temamöten kring olika ämnesområden och två dialogmöten med externa aktörer kring generationsmålet.

Målarbetsgruppen har tagit fram förslag till fördjupad analys och bedömning av miljökvalitetsmålen. Gruppen har letts av Naturvårdsverket och bestått av handläggare från samtliga målansvariga myndigheterna samt företrädare för Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet (RUS).

Arbetsgruppen för generationsmålet har tagit fram förslag till analys och bedömning av generationsmålet och dess strecksatser. Gruppen har letts av Natur-vårdsverket och består av handläggare från Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Energimyndigheten, RUS, Riksantikvarieämbetet och Boverket (bilaga 3). Arbets-gruppens arbete har resulterat i ett underlagsmaterial till kapitel 5 om generations-målet.

En arbetsgrupp med miljöekonomer och motsvarande från målansvariga myn-digheter har tagit fram en underlagsrapport till kapitel 4 om styrmedel.

Arbetsgrupperna har samordnat ansvariga myndigheters leveranser av underlag för uppdraget och fungerat som forum för diskussion kring riktlinjer och anvis-ningar för underlag och analyser. Grupperna beskrivs närmare i bilaga 3.

Läsanvisning och underlag för rapportens innehållKapitel 2. Samlad bedömning och analys ger en översikt och analys av var miljö-arbetet befinner sig i dag. Där görs analyser och dras slutsatser om vilka områden som behöver uppmärksammas framöver. Kapitlet bygger på de resultat som pre-senteras i kapitlen 3–7.

Kapitel 3. Synergimöjligheter, målkonflikter och problem belyser synergimöjlighe-ter och problem kopplat till möjligheterna att nå miljömålen, trender i samhället som påverkar måluppfyllelsen samt diskuterar skillnader mellan äkta och oäkta målkonflikter och synergier. Underlaget baseras i huvudsak på enkäter och inter-vjuer med miljömålsansvariga och deltagare i Samverkansgruppen för miljömålen. En mer utförlig redovisning finns i Naturvårdsverkets rapport 6474 Synergimöjlig-heter, målkonflikter och problem.

Kapitel 4. Styrmedel för att nå miljömålen ger en överblick över vilka styrmedel som används, hur de fungerar och ger exempel på viktiga styrmedel. Ett under-lagsmaterial kommer att publiceras separat.

Kapitel 5. Generationsmålet – bedömning och prognos är ett första försök att bedöma förutsättningarna för att nå generationsmålet, bland annat med utgångs-punkt i de globala samhällstrenderna. Ett underlagsmaterial kommer att publice-ras separat.

INLEDNING 33

Kapitel 6. Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt? redovisar länsstyrelsernas bild av hur miljöarbetet fungerar på regional och lokal nivå. RUS har publicerat en mer omfattande rapport om det med rapportnummer 2012-06.

Kapitel 7. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen är en redovisning av varje miljökvalitetsmål – nuvarande förhållanden och utveckling, bedömning och gapanalys, områden för ytterligare insatser med mera.


SAMLAD BEDÖMNING OcH ANALyS 35

KAPITEL 2 .

Samlad bedömning och analys


DETTA KAPITEL HAR SIN utgångspunkt i och baseras på övrigt material i 2012 års fördjupade utvärdering av miljömålen.1 Ambitionen har varit att samla och över-blicka de målansvariga myndigheternas bedömningar av miljökvalitetsmålen och generationsmålet, samt relatera till de övriga underlag som finns med i denna rap-port. Ansatsen har varit att på ett samlat sätt analysera bedömningarna utifrån olika perspektiv för att identifiera orsaker och problemområden i miljöarbetet. En sådan analys är tänkt att bidra till bättre underlag för beslut om vad som ska göras, hur och varför – för att utveckla miljöarbetet vidare.

Miljömålen är olika till karaktär, omfattning och sammanhang vilket utgör en utmaning för analysarbetet. Med hjälp av angreppsätt, såsom analys av gapen till måluppfyllelse och analys utifrån miljöarbetets struktur från politiska mål till resultat och effekter, har frågor belysts ur delvis nya perspektiv. Detta analysarbete bör dock fortsatt utvecklas vidare.

Nuläge och utveckling för miljötillståndet och förutsättningar för måluppfyllelseDe målansvariga myndigheternas bedömningar av miljökvalitetsmålen är att 14 av 16 miljökvalitetsmål inte kommer att nås till målåret 2020 (2050 för Begränsad klimatpåverkan). Samtidigt finns positiva utvecklingstendenser både vad gäller miljötillståndet och miljöarbetet. Dessa tendenser är dock inte tillräckligt starka för att förändra den negativa bilden.

Bedömningen är också negativ för generationsmålet. Det kommer inte att vara möjligt ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöpro-blemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”. Utvecklingen inom generationsmålets sju strecksatser är dock varierande och vissa positiva tendenser finns även där.

Uppföljningen av miljökvalitetsmålen bygger på bedömningsgrunden från pro-positionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete2. Bedömningarna av måluppfyllelse har två aspekter – myndigheterna har bedömt om det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet beskriver kan vara uppfyllt till målåret eller om förutsättningarna finns för att nå miljökvalitetsmålet. Förutsättningar för att nå målet finns om nationella och/eller internationella styrmedel är beslutade och innebär att tillräckliga åtgärder genomförs före år 2020/2050 för att miljökvalite-ten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver ska kunna nås senare.

1 Vissa delar av underlagen i analysen har faktagranskats separat av målansvariga myndigheter. Det gäller tabell 1–3 samt figur 1 och 4.

2 Regeringens proposition 2009/10:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete


Situationen för miljötillståndetSituationen inom de flesta miljökvalitetsmålen är komplex, för vissa delar av målen finns en positiv utveckling, samtidigt som utvecklingen inom andra delar är mer negativ. Utsläppen av vissa ämnen såsom fosfor, kväve, svaveldioxid och bly har delvis minskat, men de positiva effekterna på bland annat luftkvalitet, försur-ning och övergödning dröjer på sina håll på grund av naturens långsamma åter-hämtningsförmåga och komplicerade samband mellan utsläpp och halter i miljön. Användningen av vissa välkända miljögifter som har varit förbjudna länge har minskat, men höga halter kvarstår i bland annat insjöfisk. Världsproduktion och konsumtion av kemikalier ökar, och det tillsammans med låg kunskap om många ämnen och ämnens kombinationseffekter försvårar möjligheten att nå miljökvali-tetsmålet Giftfri miljö.

De globala utsläppen av växthusgaser ökar och framtida klimatförändringar kommer att ha negativ påverkan på många miljökvalitetsmål. Begränsad klimat-påverkan är ett av de miljökvalitetsmål som har längst kvar till måluppfyllelse.3

Vissa delar av tillståndet i hav, sjöar, vattendrag och grundvatten liksom för flera landekosystem är fortfarande problematiskt, inte minst vad gäller övergöd-ning och biologisk mångfald. För flera miljökvalitetsmål finns svårigheter att uppnå de delar som rör kulturmiljö och friluftsliv.

Utvecklingstendenser för miljötillståndetÄven om situationen i det stora hela är negativ för miljökvalitetsmålen skiljer sig utvecklingstendenserna åt mellan olika miljökvalitetsmål. De mål som uppvisar mest negativa utvecklingstendenser är Begränsad klimatpåverkan, Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Miljökvalitets-målen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Grundvatten av god kvalitet och Stor-slagen fjällmiljö uppvisar däremot en positiv utveckling, även om den är svag. Tabell 1 sammanfattar de målansvarigas bedömningar av utvecklingen i dag och ett par år framåt för samtliga miljökvalitetsmål.

3 Etappmålet till 2020 för Begränsad klimatpåverkan bedöms dock kunna nås med ökade insatser inom ramen för befintliga styrmedel. Mer om detta i kapitel 7.


Tabell 1. Bedömning av måluppfyllelse och utvecklingstendens för miljökvalitetsmålen

Miljö- kvalitets-mål

Bedömning till 2020 (2050)

Utveckling/ Riktning för till- ståndet i miljön

Kort förklaring av miljötrenden

Begränsad klimat-påverkan

Nej Negativ De globala utsläppen av växthusgaser ökar, liksom kon-centrationen av växthusgaser i atmosfären. De allt större utsläppen orsakas bland annat av förbränning av fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter.

Frisk luft Nej Svagt positiv Även om luften i Sverige som helhet är av god kvalitet, orsakar förhöjda halter av luftföroreningar alltjämt bety-dande skador på människors hälsa, på växtlighet samt på kulturföremål.

Den tidigare starka trenden mot en bättre luftkvalitet i svenska tätorter har under 2000-talet varit svagare – med undantag för ett fåtal föroreningar som fortsatt minskar.

Bara naturlig försurning

Nej Svagt positiv Nedfallet av försurande ämnen över Sverige har minskat kraftigt under de senaste decennierna, Skogsbrukets för-surningspåverkan har ökat. En förbättring av försurnings-tillståndet kan ses i sjöar och vattendrag, men däremot inte i skogsmark och grundvatten.

Giftfri miljö Nej Neutral Ökande konsumtion leder till ökad kemikalie- och varu-produktion globalt, vilket bidrar till ökad diffus spridning av farliga ämnen. Användningen av vissa särskilt farliga ämnen har begränsats genom EU-regler. Vissa välkända och sedan länge begränsade miljögifter, som undersökts i långa tidsserier, uppvisar nu en positiv utveckling i miljön. För flertalet ämnen saknas uppgifter dels om halter i människa och miljö, dels om hur halterna förändrats över tid. Någon entydig bedömning kan därför i dag inte göras för utvecklingen av tillståndet i miljön överlag.

Skyddande ozonskikt

Ja Positiv Såväl utsläpp som halter minskar hos alla ozonnedbry-tande gaser med undantag för HcFc (klorfluorkolväten) och N2O (lustgas). Uttunningen av ozonskiktet tycks ha avstannat. I bedömningen finns osäkerheter, dels i det vetenskapliga underlaget, dels på grund av ozonskiktets stora naturliga variationer. Det finns även ett hot mot ozonskiktet i en fortsatt eller rentav ökande produktion och användning av ozonnedbrytande ämnen samt en risk för diffust läckage och utsläpp vid skrotning av produkter med ozonnedbrytande ämnen.

Säker strålmiljö

Nära Neutral Utvecklingen för de delar av miljökvalitetsmålet som omfattar strålskyddsprinciper, radioaktiva ämnen och elektromagnetiska fält, bedöms vara positiv. Antalet årliga hudcancerfall fortsätter att öka. Denna trend gäller för alla hudcancertyper och all tillgänglig information talar för att samtliga typer av hudcancer kommer att fortsätta öka i befolkningen. Ultraviolett strålning (UV-strålning) kopplad till sol- och solarievanor är den främsta orsaken.






Ingen över-gödning

Nej Neutral Underlag pekar på en oförändrad eller svag förbättring av miljötillståndet avseende övergödning. Läckage av kväve och fosfor från jordbruket har minskat de senaste tjugo åren. Generellt sett sker en minskning av utsläpp till luft, men det finns en ökande trend av utsläpp från den internationella sjöfarten. Åtgärder för att minska utsläpp av övergödande ämnen har gett resultat men det tar tid innan miljön svarar på de förändringar som sker. Trenden varierar beroende på vilket perspektiv som används (till exempel internationellt/nationellt, sötvatten/hav).

Levande sjöar och vattendrag

Nej Neutral Många arter har gått tillbaka på grund av försämrade livsmiljöer och vattenkvalitet till följd av fragmentering, rensning, reglering och förändrad markanvändning. Sjöar och vattendrag skyddas men inte i tillräcklig omfattning. Det sker restaureringar av vattendrag i länen men arbetet går långsamt. Försurningen har under de senaste decen-nierna minskat, men fortsätter att påverka sjöar och vattendrag negativt.

Grund-vatten av god kvalitet

Nej Svagt positiv Utvecklingen går i en svagt positiv riktning. Framsteg har bland annat skett i arbetet med skydd av grundvattenre-surser, bevarande av naturgrustillgångar och avseende påverkan på grundvattennivåer. Två av de största problem-områdena avseende grundvattnets kvalitet är tillförsel av kväve (i form av nitrat) och bekämpningsmedel. Problem med mikrobiell påverkan i såväl allmänna som enskilda vattentäkter har aktualiserats alltmer. De geologiska för-utsättningarna i Sverige innebär att effekterna på grund-vattnet från mänsklig påverkan i regel är av lokal karaktär.

Hav i balans samt levan-de kust och skärgård

Nej Neutral Inom flera områden är utvecklingen av tillståndet i miljön negativ men bedömningen är att trenden för tillståndet i miljön, för miljömålet som helhet, är neutral. Problemen med övergödning är störst i Östersjön, men även i Väster-havet påverkas miljötillståndet i havet. I dag är 21 svenska marina fiskarter och 34 arter ryggradslösa djur rödlistade av Artdatabanken, till stor del på grund av ett för intensivt fiske samt övergödning. Långlivade miljögifter som PcB och DDT har minskat dramatiskt sedan 1970-talet. Dioxin-halterna i fet fisk från Östersjön är dock fortfarande höga.

Myllrande våtmarker

Nej Negativ Många våtmarker växer igen som en följd av dikningar och upphörd hävd. Vegetationsförändringar beräknas öka av klimatförändringar, främmande arter och kvävenedfall. Arealen våtmark i odlingslandskapet ökar, om än lång-samt, vilket ger positiva effekter på flora och fauna samt ekosystemtjänster.






Levande skogar

Nej Neutral Bilden är splittrad. Utvecklingen av formellt skydd och frivilliga avsättningar har varit positiv under den senaste tioårsperioden. Insatser i form av restaurering och natur-vårdande skötsel samt kulturmiljövård görs, men i relativt liten omfattning. Miljöhänsyn är i dag en självklar del av skogsbruket, även om det finns brister i hänsynen och ett förbättringsarbete pågår. Som en följd av genomförda åtgärder utvecklas flera faktorer väl, till exempel mängden död ved, arealen äldre lövrik skog, och arealen gammal skog. Samtidigt förekommer avverkning av skogar med höga naturvärden.

Ett rikt odlings-landskap

Nej Negativ Utvecklingen för odlingslandskapets arter och naturtyper är delvis negativ. Trots många genomförda åtgärder ser vi ännu inte något tydligt trendbrott för utvecklingen för natur- och kulturvärdena. Bedömningen försvåras av en i vissa fall lång återhämtningstid i naturen. Arealen jordbruksmark fortsätter att minska. Betesmarksarealen minskar och många av gräsmarkernas arter och naturtyper har inte gynnsam bevarandestatus. Utvecklingen för odlingsland-skapets fåglar har efter en längre tids minskning varit i stort sett stabil det senaste decenniet. Det råder brist på små-biotoper i slättbygd vilket påverkar både biologisk mångfald och ekosystemtjänster negativt. Vidare riskerar många av landsbygdens byggnader att förfalla.

Storslagen fjällmiljö

Nej Svagt positiv Fjällen är en känslig miljö där många vitt skilda intressen gör anspråk på användning. Användningen av terräng-fordon avsedda för barmarkskörning har ökat markant under de senaste 25 åren vilket bidrar till ökade skador på mark och växtlighet. Arbetet för att bevara och stärka den biologiska mångfalden fortgår.

Fjällens kulturmiljövärden är bristfälligt kända varför kun-skapsuppbyggnad är angeläget. Kunskapsbristen är även stor om vad fjällen och dess ekosystem tål av påverkan från olika verksamheter.

God bebyggd miljö

Nej Neutral Positivt är att allt fler bostäder åtgärdas mot radon och trafikbuller inomhus samt blir mer energieffektiva. Pro-blem är att vägtransporterna ökar med buller och dålig luftkvalitet som följd, att grönområden i tätorter minskar och att det finns många bostäder med innemiljöproblem. Kulturvärden i byggnader skyddas inte tillräckligt och avfallsmängderna fortsätter att öka.

Ett rikt växt- och djurliv

Nej Negativ Tre fjärdedelar av naturtyperna och hälften av arterna som listas i EU:s art- och habitatdirektiv har inte gynnsam bevarandestatus. Flera nya arter togs upp på den svenska rödlistan över hotade arter 2010. Nyttjande av naturresur-ser äventyrar ekosystemens stabilitet och möjligheterna de har att leverera tjänster vi tar för givna.

Främmande arter fortsätter att öka i oförändrat takt.


Förutsättningarna för måluppfyllelseInom vissa mål och områden är utvecklingen positiv och många styrmedel och åtgärder har gett effekt. Bland annat syns en positiv utveckling för vissa farliga kemikalier tack vare lagstiftning och åtgärder. Inom skogsbruket har de frivilliga avsättningarna ökat, vilket gett positiva effekter för miljökvalitetsmålet Levande skogar. Skyddande ozonskikt kommer att nås, bland annat tack vare de bindande internationella överenskommelser som Montrealprotokollet innehåller. Säker strålmiljö är nära att nås, bland annat på grund av en hög ambition i arbetet med tillsyn och kontroll.

Att bedöma riktning och utveckling när det gäller förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen har visat sig svårare än att bedöma utvecklingen för mil-jötillståndet. Värdering och bedömning av styrande omvärldsfaktorer såsom världsekonomi, politisk utveckling och beslut inom EU, liksom av styrmedel och åtgärders effekter, konflikter mellan politikområden och olika aktörers påverkan kräver omfattande analyser av komplexa samband vilket inte alltid har gjorts. Då miljökvalitetsmålen är så pass olika är det också svårt att göra en bedömning av hur förutsättningarna, deras situation och utvecklingstendens ser ut för samtliga mål totalt sett. Respektive målredovisning längre fram i rapporten ger en mer rätt-visande bild.

På ett övergripande plan kan dock de viktigaste förutsättningarna som påverkar måluppfyllelse sammanfattas. Det rör sig bland annat om behov av styrmedel på internationell nivå, EU:s gemensamma politik inom exempelvis jordbruk och fiske, behov av insatser inom andra politikområden utöver miljöpolitiken, tillämpning av lagstiftning, samarbete/samverkan och resurser till miljöarbete på myndig-heterna.

Ett annat sätt att se på förutsättningarna är att studera de bakomliggande orsa-kerna till varför målen inte nås. Orsakerna är många och finns på många nivåer, bland annat ger ett ökat tryck på resurser en negativ påverkan via skogsbruk, jordbruk och energiframställning. Hög levnadsstandard och hög materiell kon-sumtion påverkar både situationen nationellt och andra länders miljötillstånd. Högt besökstryck i fjällen och boendetryck i kustområden, liksom vår konsum-tions påverkan på biologisk mångfald i andra länder är exempel på detta. Både land- och sjöfartstransporterna ökar. De statliga insatser som krävs för tillräck-ligt bevarande och restaurering av kultur- och naturmiljöer inom vissa mål har av bland annat resursskäl inte kommit till stånd. Miljöhänsyn i översikts- och detaljplanering och hänsyn vid markanvändning försvåras av mål- och intresse-konflikter. Den gemensamma lagstiftningen och politiken i EU ger både skjuts till miljöarbetet och ger oss de förutsättningar inom vilket olika delar av miljöarbetet kan bedrivas.


Läget och utvecklingen för generationsmålet i stort negativGenerationsmålet och dess strecksatser följs för första gången upp i och med denna fördjupade utvärdering. Målet och strecksatserna har dock inte bedömts på samma sätt som miljökvalitetsmålen och ska inte ses som mål på samma sätt. Uppföljningen och bedömningen är i huvudsak kvalitativ och baseras på relevanta miljökvalitetsmål, trender, indikatorer och annan kunskap. Bedömningen är gjord av en arbetsgrupp med representanter från Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Energimyndigheten, RUS, Riksantikvarieämbetet och Boverket. Arbetet med indi-katorer och andra underlag till bedömningen är ett viktigt kommande utvecklings-område.

De sju strecksatserna i generationsmålet uttrycker önskade tillstånd som både handlar om samhällsstruktur, beteenden och miljötillstånd. Strecksatserna rör eko-systemens hållbarhet, biologisk mångfald och natur- och kulturmiljö, människors hälsa, kretslopp, hushållning av naturresurser, energianvändning och förnybar energi samt konsumtionsmönstrens miljö- och hälsopåverkan.

På många områden går utvecklingen åt rätt håll, det vill säga vi närmar oss de önskade tillstånd som generationsmålets strecksatser beskriver. Det gäller inte minst på avfallsområdet, där EU:s avfallsdirektiv har lett och förväntas leda till långtgående åtgärder. För människors hälsa är utvecklingen i flera delar positiv, även om ytterligare insatser krävs. För ekosystemtjänster som dricksvatten, livs-medel och skogsråvara är förutsättningarna goda att de ska kunna levereras även i framtiden. Klimatförändringar kan ytterligare öka produktionskapaciteten för livsmedel och skogsråvara. På energisidan ökar andelen förnybar energi kontinu-erligt och energiintensiteten (tillförd energi i relation till BNP) minskar.

Även om samhället i många fall rör sig i en mer hållbar riktning går det för långsamt, och en ambitiösare tillämpning av befintliga styrmedel i kombination med nya styrmedel behövs. Bland annat behövs bättre förståelse av förändrings-takten inom olika områden och hur vi möter dessa förändringar i vår utveckling av styrmedel. I vissa fall, till exempel delar av naturskyddet, är brist på ekono-miska medel och otillräcklig tillsyn en stor del av förklaringen, i andra fall är det kunskapsbrist som bromsar. Det gäller framför allt på hälsoområdet kopplat till farliga ämnen, kemikalier och läkemedelsrester. För många naturresurser avspeg-las inte miljöpåverkan i tillräckligt hög grad i priset.

På ett antal områden går utvecklingen åt fel håll, det vill säga vi fjärmar oss från de önskade tillstånd som strecksatserna beskriver. Gemensamt för flera områ-den är den höga och ökande konsumtionens stora inverkan, som bland annat äter upp vinsterna av teknikutveckling, effektivisering och miljövänligare konsument-val. Till exempel har de totala utsläppen av växthusgaser orsakade av svensk kon-sumtion ökat från 90 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2000 till 98 miljoner ton 2008, vilket är en ökning med nio procent. Hela ökningen har skett utomlands.


Hur långt ifrån måluppfyllelse är miljökvalitetsmålen?Miljökvalitetsmålen brottas med olika typer av utmaningar och de mål som inte bedöms nås till 2020 har olika långt till måluppfyllelse. Analyserna av gapet till att nå målen som finns i de olika målbedömningarna har inte utgått från gemensamma kriterier och är kvalitativa, vilket gör dem svåra att sammanfatta. En granskning av samtliga bedömningar visar dock att orsakerna kan grupperas enligt följande:

A. Osäkerhet att bedöma förutsättningarnas tillräcklighet när återhämtningstiden i naturen är lång

B. Huvuddelen av miljökvalitetsmålet kan inte lösas i SverigeC. Negativ inverkan eller konkurrens från andra områden eller sektorer D. Styrmedel saknas (nationellt och/eller internationellt)E. Styrmedlens tillämpning är otillräcklig (inklusive otillräckliga åtgärder som

följd av styrmedlet och otillräckliga resurser för genomförande)

Nedan visas en tabell över miljökvalitetsmålen och de orsaker som tas upp i mål-bedömningarna.

Tabell 2. Bakomliggande orsaker till gapet till måluppfyllelse per miljökvalitetsmål

Mål A B C D E

Begränsad klimatpåverkan X X X X

Frisk luft X X X

Bara naturlig försurning X X X X

Giftfri miljö X X X X

Ingen övergödning X X X X

Levande sjöar och vattendrag X X X X

Grundvatten av god kvalitet X X X

Hav i balans samt levande kust och skärgård X X X X X

Myllrande våtmarker X X

Levande skogar X X X

Ett rikt odlingslandskap X X X

Storslagen fjällmiljö X X X

God bebyggd miljö X X X

Ett rikt växt- och djurliv X X X


Som tabell 2 visar finns i många fall en osäkerhet i bedömningen av förutsättning-arna bland annat på grund av att återhämtningstiden i naturen är lång. Även om det tar lång tid innan styrmedel och åtgärder ger positiva effekter i naturmiljön ska det i sig inte påverka bedömningen av måluppfyllelse, eftersom måluppfyllel-sen handlar om att styrmedel ska finnas på plats till målåret.

I fall där osäkerheten i bedömningen av förutsättningarna är stor, till exempel huruvida beslutade styrmedel kommer att ge avsedd effekt eller om yttre påverkan blir större än beräknat, tas dock hänsyn till miljötillståndet i bedömningen.

Tabellen visar också att miljökvalitetsmålen i många sammanhang påverkas negativt av konkurrens eller konflikter mellan olika mål och sektorer, vilket påverkar möjligheten till måluppfyllelse. Samtliga miljökvalitetsmål berör detta i sin bedömning. Produk-tionskrav inom näringar (skog, jordbruk), konflikter om markanvändning (skydd och bevarande kontra exploatering) samt ökade transporter på grund av ökad handel är några exempel på sådana konflikter. Detta visar hur utsatta och omvärldskänsliga miljömålen är. Många av de konflikter som nämns är äkta, det vill säga kan inte lösas inom förvaltningen. De måste lösas genom att politiska ställningstaganden omsätts till praktisk handling, bland annat genom kraftfullare styrmedel eller ökade krav.

Ännu en slutsats som återkommer från tidigare års fördjupade utvärderingar är att det är tydligt att det på flera områden saknas styrmedel (främst på internationell nivå) och att många styrmedel inte tillämpas i tillräckligt hög grad. Bakom det sist-nämnda finns en rad orsaker; bland annat brist på prioritering, resurser, kunskap och intresse. Detta berörs mer ingående i nästa avsnitt om miljöarbetet i samhället.

Genom att summera orsakerna till för varför målet inte kommer att nås går det att få en uppfattning om hur stora gapen till måluppfyllelse faktiskt är och vad gapen består av. I figur 1 har bedömningarna av antalet orsaker till gapet (utifrån antalet kryss i tabell 2) och utvecklingstendensen (utveckling/riktning i tabell 1) lagts samman. Ju längre till höger på skalan desto större är gapet till måluppfyllelse, det vill säga till att tillräckliga förutsättningar finns på plats för att nå målet. Detta inne-bär inte per automatik att mål som ligger närmare ”Nära” är lättare att nå eftersom att de orsaker som ligger bakom respektive måls gap kan variera i komplexitet. Det-ta är en första ansats till gapanalys och den behöver utvecklas vidare. Bland annat har orsaksområdena värderats likvärdigt.

Figur 1. Gradering av nej-bedömningarna för de miljökvalitetsmål som inte nås, baserat på orsak (tabell 2) och utvecklingstendens (tabell 1). Detta är en första ansats till gapanalys och den behöver utvecklas vidare.

Skyddande ozonskikt

Säker strålmiljö Frisk luftStorslagen fjällmiljöGrundvatten av god kvalitet

God bebyggd miljöLevande skogarMyllrande våtmarkerBara naturlig försurning

Begränsad klimatpåverkanHav i balans samt levande kust och skärgård

Giftfri miljöIngen övergödningEtt rikt växt- och djurlivLevande sjöar och vattendragEtt rikt odlingslandskap

JA NÄRA NEJ


Miljöarbetet utifrån politiska målArbetet för att nå det tillstånd som miljökvalitetsmålen och generationsmålet beskriver sker med hjälp av miljöpolitiken och genom insatser inom andra politik-områden. Miljömålen kräver, liksom andra hänsynsmål, tvärsektoriella insatser. Stora delar av samhället och en rad aktörer på alla nivåer är involverade och de insatser och initiativ som kan komma till stånd är av central betydelse för utveck-lingen framåt. Miljöproblemen är komplexa inte minst utifrån påverkansmöjlig-het, långa eftersläpningstider och utifrån komplicerade samband i naturmiljön. Miljöproblemen, liksom problem inom andra liknande målområden4, skapar extra utmaningar för de politiker som ska besluta om styrmedel och för de aktörer som sedan ska utföra dem. Komplexiteten skapar också problem när effekterna ska följas upp och utvärderas.

I den fördjupade utvärderingen från 2008 drogs en rad slutsatser om hur mil-jöarbetet fungerade, varför målen inte nåddes och vilka insatser som krävdes. Flertalet av budskapen som då lyftes är aktuella även i dag, bland annat att miljö-perspektivet i större utsträckning bör integreras hos olika aktörer och i olika sektorer, inte minst inom näringslivet, att den enskildes val är viktigt, att politisk beslutskraft krävs för att lösa intressekonflikter och att den internationella arenan är viktig att satsa på. Då konstaterades också att många av de åtgärder som beslu-tats inte genomfördes av olika skäl. I gapanalysen i tidigare avsnitt (tabell 3) är två orsaker till att målen inte nås kopplat till förekomsten av styrmedel och dess bristande tillämpning. I kommande avsnitt studeras närmare vad detta innefattar.

Styrmedlens roll i miljöarbetetStyrmedel är de instrument staten använder för att skapa åtgärder som bidrar till måluppfyllelse. Åtgärden kan vara såväl en fysisk förändring (till exempel inves-tering i reningsutrustning eller anläggning av en våtmark) som en beteendemässig förändring (till exempel att åka kollektivt istället för att ta bilen, att sopsortera eller att köpa miljövänligare produkter). Åtgärder kan genomföras av privatperso-ner, organisationer, företag eller inom den offentliga sektorn.5 Det finns fyra typer av styrmedel: administrativa, ekonomiska, information och forskning.

De administrativa styrmedlen är av stor vikt för det svenska miljöarbetet och bland dem har miljöbalken en central roll. Internationella konventioner och EU-lagstiftning utgör grunden för en stor del av de nationella administrativa styrmed-len. EU-förordningar är direkt styrande, vilket till exempel är fallet med lagstift-ning som rör kemikalier (Reach).

4 Folkhälsopolitiken är ett exempel.5 Natvårdsverket (2011). Samhällsekonomisk styrmedelsanalys – begrepp och kriterier

kopplat till styrmedelsanalys. NV-08022-11


Administrativa styrmedel utgör ofta en grund för ekonomiska styrmedel och för information. Internationella styrmedel som har stor inverkan på måluppfyllelse för flera av de svenska miljömålen är FN:s luftvårdskonvention, FN:s konvention om biologisk mångfald samt Montrealprotokollet. Viktiga EU-direktiv är ram-direktivet för vatten, havsmiljödirektivet samt art- och habitatdirektivet. Dessa konventioner och direktiv styr direkt eller omsätts till bland annat lagar, förord-ningar och skatter som styr miljöarbetet nationellt.

Politiska beslut implementerasI och med den nya bedömningsgrunden för miljömålen får politiken och de insat-ser och styrmedel som föreslås och genomförs en mycket mer central roll.

Beslut som fattas på politisk nivå måste genomföras av en rad olika aktörer för att politiken ska ge effekt. Det så kallade implementeringsproblemet, att alla beslut inte genomförs som det var tänkt, är viktigt att reflektera över när effekten av olika typer av insatser och politik ska bedömas.6

Implementeringen av politiken kan belysas i en så kallad interventionskedja7, där bland annat prestationer (i form av exempelvis styrmedel och åtgärder), effek-ter (såväl i samhället som i miljön) och viktiga aktörer kan identifieras och sättas i ett sammanhang.

Interventionskedjan i figur 2 beskriver genomförandeförloppet med fokus på styrmedel och åtgärder i miljöarbetet som initieras i den svenska förvaltningen. Kedjan utgår från mål- och resultatstyrningen i staten, det vill säga en tänkt ideal-bild med politiska mål (1) som utgångspunkt. I nästa steg beslutas om politikens inriktning och om enskilda styrmedel (2). Beslut tas främst av riksdag, regering och centrala myndigheter, beroende på typ av styrmedel. Administration av styr-medel (3) handlar om att skapa tydlighet och förutsättningar för att de ska kunna implementeras, till exempel genom information, vägledning, metodutveckling och utvärdering. Regeringen, centrala och regionala myndigheter är viktiga aktörer här. Styrmedlen ska sedan leda till att lämpliga åtgärder planeras och genomförs (4), vilket kräver att frågan prioriteras och att planer upprättas. Både offentliga och icke-offentliga aktörer genomför sedan åtgärder (5, 6) som påverkar miljötill-ståndet i riktning mot att miljömålen uppnås. Styrmedlen leder således via effekter i samhället till effekter i miljön, som i sin tur innebär att miljötillståndet förbättras (7) och slutligen att uppsatta mål kan nås (8). Det är dock aktörerna som ”väljer” om de ska genomföra åtgärden. Först i efterhand, när styrmedlet och dess effekter utvärderas, går det att säga om styrmedlet träffat rätt, det vill säga lett till åtgär-der som inneburit ett förbättrat miljötillstånd.

6 Rothstein, Bo (red) 1991. Politik som organisation. s 13–14, Vedung, Evert 1998. Utvärde-ring i politik och förvaltning. s 37

7 Vedung, Evert 1998. Utvärdering i politik och förvaltning. s 123 ff


Figur 2. Interventionskedjan illustrerar genomförande och effekter av styrmedel kopplade till miljömålen.

Politiska m

ål

MIljöm

ål nås

IMPLEMENTERING

1 8

Inriktning av politiken, beslut om styrmedel

Styrmedel administreras

(offentliga aktörer)

Åtgärder planeras


Åtgärder genomförs


2 3 4 5

Miljö-tillståndet förbättrasÅtgärder

genomförs

(offentliga och icke-offentliga aktörer)

6

7

Olika former av administrativa styrmedel har ofta en längre väg genom förvalt-ningen innan åtgärder genomförs. Ett sådant exempel är tillsyn enligt miljöbalken. I andra fall ger styrmedlen direkta effekter på miljön, till exempel länsstyrelsernas åtgärdsarbete för skydd av värdefull natur – där miljötillståndet förbättras av att åtgärder genomförs. Vissa styrmedel har en kortare väg genom implementerings-kedjan, exempelvis kväveoxidavgiften som syftar till att minska kväveutsläppen hos företag, och där ett beslut direkt innebär att det vidtas en åtgärd.

Interventionskedjan avspeglar inte alla dimensioner av ett verkligt genomför-andeförlopp. Till exempel påverkar beslut tagna inom andra politikområden och övriga faktorer i omvärlden i olika grad huruvida ett styrmedel med tillhörande åtgärder är tillräckliga för att uppnå en förbättring i miljötillståndet. Incitament till att åtgärder genomförs kan också ligga utanför denna kedja, till exempel fri-stående initiativ inom näringslivet som har en positiv påverkan på miljötillståndet. Målen i sig kan också ge upphov till direkta åtgärder i samhället, till exempel beteendeförändringar som kommer av att miljöfrågor diskuteras politiskt.

Utvecklingsområden kopplat till styrmedlenOrsaker till att det miljöarbete som genomförs inte är tillräckligt för att uppnå målen är många och kan härledas till en rad faktorer. Det kan bero på brister i implementeringen, till exempel att det saknas styrmedel eller att styrmedlen inte är tillräckligt kraftfulla, att förväntade åtgärder för ett visst styrmedel prioriteras ned eller att kunskap eller resurser saknas för att kunna genomföra åtgärder på ett tillräckligt sätt. Orsaker kan även härledas till otillräckliga incitament för beteen-deförändringar eller till yttre faktorer såsom trender i omvärlden.

I bedömningsunderlagen för miljökvalitetsmålen och i kapitel 4 om styrmedel lyfts olika typer av problematik fram kopplat till genomförandet av miljöarbetet för de olika miljökvalitetsmålen. I tabell 3 nedan redovisas i vilken del av inter-ventionskedjan (figur 2) som vart och ett av målen främst har utvecklingsbehov. Genom att påvisa detta synliggörs på vilken nivå som förstärkning eller utveckling


behövs och vilka aktörer som främst är berörda. Allt som sker i miljöarbetet syns inte i kedjan, fokus är på styrmedel och åtgärder som upprättas inom förvaltning och som offentliga och icke-offentliga aktörer agerar utifrån.

Tabell 3. Utvecklingsbehov i de olika delarna av interventionskedjan för miljökvalitetsmålen.

Beslut om styrmedel (2)

Styrmedel administreras (3)

Åtgärder planeras (4)

Åtgärder genomförs (offentliga aktörer) (5)

Åtgärder genomförs (offentliga och icke-offentliga) (6)

Begränsad klimatpåverkan

X X

Frisk luft X X


X X

Giftfri miljö X X X X X

Skyddande ozonskikt

X X

Säker strålmiljö X

Ingen övergödning

X X X

Levande sjöar och vattendrag

X X

Grundvatten av god kvalitet

X X X X

Hav i balans samt levande kust och skärgård

X X X

Myllrande våt-marker

X X X

Levande skogar X X X

Ett rikt odlings-landskap

X X X


X X X

God bebyggd miljö

X X X X


X X X


BEHOV AV UTVEcKLING AV STyRMEDEL

Inom flera av miljökvalitetsmålen finns behov av beslut om nya styrmedel (kolumn 2). Det kan vara behov av beslut på en internationell nivå, som till exem-pel för miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning där mer långtgående beslut om utsläppsmål och styrmedel inom EU och FN efterfrågas. Det samma gäller Ingen övergödning, där viktiga delar av havsmiljödirektivet ännu inte är på plats och besluten utifrån de marina konventionerna i dag inte är så kraftfulla. Avgö-rande för måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är att ett nytt kraftfull globalt klimatavtal upprättas och huruvida de stora utsläppslän-derna skriver under det.

Utvecklingsbehov när det gäller beslut om styrmedel på nationell nivå handlar bland annat om att uppnå större effekter i samhället och miljön genom att skapa kombinationer av styrmedel. För att kunna göra det på ett framgångsrikt sätt behö-ver kunskapen om olika styrmedels effekter öka, något som är tydligt för flertalet miljökvalitetsmål. Det kan även handla om att EU-lagstiftning behöver implemente-ras i svensk lagstiftning, som exempelvis styrmedel som rör främmande arter (Ett rikt växt- och djurliv). Befintliga styrmedel kan också behöva skärpas, såsom kväveoxidavgiften som är betydelsefull för måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Frisk luft, eller förtydligas i instruktioner och regleringsbrev för myndigheter.

Administration av styrmedel handlar om hur de ska implementeras (kolumn 3). Ett viktigt utvecklingsområde som utkristalliseras för flera av miljökvalitetsmå-len är information och vägledning till offentliga aktörer, näringsliv och individer. Nationell och regional tillsynsvägledning och rådgivning är ett område som kräver ständig utveckling för att vara aktuell och för att kunna utgöra ett tillräckligt stöd för att tillsynsmyndigheter och miljöpåverkande aktörer ska kunna agera ”rätt”. Andra områden med utvecklingspotential, där ett flertal av målen berörs, är forsk-ning, utveckling av metoder, uppföljning och utvärdering. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är beroende av kontinuerlig ny kunskap om farliga ämnen, eftersom bristande kunskap gör det svårt att göra rätt och att följa upp. Ett annat exem-pel är att insatser behövs för att skydda och bevara arter inom fjällmiljön, såväl genom mer kunskap som bättre metoder. I vissa fall finns relevanta forskningsre-sultat, men det råder brister i kunskapsöverföringen mellan forskare och avnäma-re. Åtgärder för att överbrygga ett sådant glapp behövs bland annat för att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

En tydligare ansvarsfördelning mellan olika aktörer är ett annat utvecklingsom-råde. Till exempel finns det oklarheter i fördelningen av tillsynsansvar mellan läns-styrelser och kommuner vad gäller efterbehandling av förorenade områden, något som påverkar miljötillståndet och måluppfyllelsen av Giftfri miljö negativt. Inom miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö saknas en tydlig ansvarsfördelning och krav på planer för radioaktivt avfall. I vilken utsträckning ett område lyfts och tas hän-


syn till på ett övergripande plan får även det effekter för huruvida styrmedel leder till åtgärder. En problematik inom skogssektorn är att det existerar flera konkur-rerande målbilder om vad som är god miljöhänsyn, vilket får en negativ inverkan på bland annat Levande skogar. Ett annat exempel är att grundvattenfrågorna i större utsträckning behöver beaktas inom vattenförvaltningen och samhällsplane-ringen för att miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet ska kunna nås.

BEHOV AV FÖRBÄTTRAD PRIORITERING OcH PLANERING AV ÅTGÄRDER

I stor utsträckning finns möjligheter att göra miljöförbättrande insatser på natio-nell nivå då styrmedel finns beslutade. Även om styrmedel är beslutade kan dessa behöva kompletteras och administrationen av dem kan stärkas. Trots att styr-medel i många fall är beslutade har inte åtgärder genomförts i den utsträckning som behövs för flera av miljömålen. En av orsakerna handlar om prioritering och planering av åtgärder (kolumn 4). För att kunna göra välgrundande avvägningar behövs kunskap och förståelse för vad som bör prioriteras och vad som kan prio-riteras bort, samt vad effekterna av detta blir ur ett långsiktigt perspektiv. Det är därför problematiskt att översiktplanerna inte är uppdaterade i många kommuner. Därutöver har de nya krav som PBL ställer om att kommunernas översiktplaner ska ta hänsyn till nationella och regionala miljömål ännu inte fått genomslag. Knappt hälften av kommunerna har hittills arbetat med miljökvalitetsmål i sina översiktsplaner. Att inte PBL8 tillämpas så som det var tänkt kan innebära en negativ påverkan på måluppfyllelsen för flera av miljökvalitetsmålen, däribland God bebyggd miljö, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap.

En annan orsak till brister som härrör till denna del av interventionskedjan är att intentionerna i en lagstiftning inte följs i och med att andra politikområden såsom regional utveckling prioriteras högre, exempelvis påverkar det bevarandet av stränder för friluftsliv och rekreation (Hav i balans samt levande kust och skärgård). I det stora hela behöver planeringsarbete prioriteras i högre utsträck-ning, dels för kontinuitet i genomförandet, dels för att kunna följa upp, utvärdera och utveckla miljöarbetet.

BEHOV AV MER KUNSKAP OM DRIVKRAFTER SOM LEDER TILL ÅTGÄRDER

Nästa del i inventeringskedjan är att åtgärder genomförs av såväl offentliga som icke-offentliga aktörer (kolumn 5 och 6). Att bristerna främst är synliga för offentliga aktörer kan bero på att det finns mest kunskap om hur deras miljö-arbete fungerar. Detta återspeglas i det faktum att andra aktörers miljöarbete eller bristande miljöarbete inte beskrivs i samma utsträckning i bedömningarna av miljökvalitetsmålen.

8 Plan- och bygglagen (2010:900)


Att åtgärder inte genomförs handlar i stor utsträckning om brist på resurser, kunskap och kompetens. En fungerande tillsynsvägledning på nationell och regio-nal nivå samt en effektiv och likvärdig operativ tillsyn från tillsynsmyndigheterna är viktiga verktyg för att säkerställa att syftet med miljöbalken uppfylls. Det krävs välgrundad prioritering, tillräcklig information, kunskap och resurser hos myn-digheterna för att de ska kunna genomföra tillsynen, något som saknas på många håll. Förutsättningarna för tillsynsmyndigheterna skiljer sig mycket, bland annat beroende på storlek på förvaltning och det geografiska område inom vilken till-synen ska utföras. Även andra politikområden och intressen kan få betydelse för tillsynen. Flera exempel på miljökvalitetsmål där det saknas resurser finns. Ett är Myllrande våtmarker, där ytterligare finansiering och personella resurser krävs för att myndigheterna ska kunna genomföra de åtgärder som behövs. Ett annat exem-pel är brist på kunskap och resurser för att upprätta skyddande områden inom Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Exempel på ett styrmedel riktat till icke-offentliga aktörer som inte utgör till-räckligt incitament för förändring handlar om återvinning av byggnadsmaterial, där kunskapsbrist försvårar och bättre information skulle kunna öka återvin-ningen. Skatten på naturgrus är ett bra ekonomiskt styrmedel, men den skulle behöva uppfattas som grön skatteväxling, det vill säga en ekonomisk återbäring till branschen för goda miljöåtgärder, för att få bättre genomslag. Ett mer övergri-pande exempel som påverkar måluppfyllelsen av flera mål är att det kan upplevas billigare att göra fel än rätt, eftersom få kontroller görs och tillsynen inom olika områden inte genomförs i tillräcklig utsträckning.

FRAMGÅNGSFAKTORER SOM NÄMNS INOM FLERA MILJÖKVALITETSMÅL

Måluppfyllelsen för flera av miljökvalitetsmålen, däribland Ingen övergödning, Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv är beroende av den framtida inriktningen av EU:s jordbrukspolitik och dess effekter. Landsbygdsprogrammets utformning kommer att ha betydande effekt för mål-uppfyllelsen av flertalet mål, bland annat Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap. Den internationellt beslutade strikta regleringen av sjöfar-tens utsläpp behöver kompletteras för att kunna bidra till måluppfyllelse för bland annat Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Målberedning-ens förslag till strategi för markanvändning och strategi för en sammanhållen vat-tenpolitik är också viktiga faktorer.

Generellt behövs ett helhetstänkande för att nå längre i miljöarbetet. Miljöfrå-gorna kan inte hanteras separat utan måste integreras i andra politikområden för att miljömålen ska kunna nås. Exempel på helhetstänkande på olika nivåer som återkommer i bedömningarna är till exempel behovet av översiktsplaner enligt PBL, sektorsöverskridande strategier, åtgärder för hela landskapet (mark och


vatten) samt insatser för landsbygdsutveckling. Det saknas i dag även en heltäckan-de kulturmiljöövervakning och hänsynsregeln behöver stärkas. Ett ytterligare behov för att nå målen är att integrera miljö och hälsa och tydliggöra deras samband.

Prövningssystemet inom miljöbalken är ett viktigt styrmedel för att nå mål- uppfyllelse inom flera miljökvalitetsmål. Detta gäller Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Storslagen fjällmiljö. Andra exempel på styrmedel som fått effekt är energi- och koldioxidskatter (Begränsad klimatpåverkan), projektet Greppa näringen (Ingen övergödning), LONA- och LOVA-bidragen (Ett rikt växt- och djurliv), höga och ökade skatter på eldnings-olja och deponering samt den nationella avfallsplanen med tillhörande styrmedel (God bebyggd miljö). Bra koppling mellan forskning och politik nämns även som en viktig framgångsfaktor (Bara naturlig försurning). Som nämnts ovan är för-bättringar i samhällsplaneringen en central framgångsfaktor för att kunna väga olika intressen mot varandra och därmed integrera miljömålen i planeringen för vårt nyttjande av mark- och vattenresurser.

Situationen för miljöarbetet på regional och lokal nivåLänsstyrelserna har en viktig roll i miljöarbetet. Kapitel 6 i rapporten om miljöar-betet på regional och lokal nivå visar att många av länsstyrelsernas uppdrag ligger i linje med miljömålen. Uppdragen omfattar tillsyn, prövning och tillsynsvägled-ning enligt miljöbalken, naturvård, kulturmiljöarbete, energi- och klimatarbete, vattenvårdsarbete, landsbygdsutveckling och Skogsstyrelsens miljöarbete. Särskilt tydligt har miljömålen varit för strategisk planering inom tillsyn och tillsynsväg-ledning av miljöskydd, Skogsstyrelsens miljöarbete, energi- och klimatarbete och vattenvårdsarbete. Denna grupp av regionala uppdrag behöver framför allt ha tillräckligt med resurser.

Det finns även uppdrag som i mindre utsträckning samstämmer med miljömå-len. I dessa är det mindre vanligt att strategisk planering sker. För regional tillväxt, näringslivsutveckling och regional transportplanering finns andra mål som delvis leder till konflikter med miljömålen. För samhällsplanering, underlag och vägled-ning enligt PBL är konflikterna inte riktigt lika tydliga. När det gäller folkhälsoar-betet finns få konflikter, men området är svagt utvecklat på de flesta länsstyrelser. Gemensamt för ovan nämnda uppdrag är att det är kommunen eller regionen och inte länsstyrelsen som är huvudman. I dessa uppdrag behöver miljömålsintegre-ringen stärkas i hela kedjan med mer planering, samverkan och i vissa fall skarpa-re styrmedel. Länsstyrelserna önskar också metodutveckling kring hur miljömålen bättre ska integreras i tillämpningen, inte minst i samhällsplaneringen.

Länsstyrelserna har också i varierande grad kännedom om hur integrerat miljö-arbetet är i olika sektorer som de arbetar med eller berörs av. Det är tydligt att


drivkrafter för miljöarbetet i första hand är ekonomisk konkurrens, internatio-nella standarder och lagstiftning samt i liten omfattning miljömålen. Miljömåls-uppdraget kan dock i en del fall bidra till sektorernas miljöarbete. Miljöarbetet varierar också mellan sektorer och enskilda företag.

Länsstyrelserna har också bedömt kommunerna i sitt län och deras miljöarbete. Överlag kan man se att miljöarbetet och miljömålens betydelse varierar mycket. I vissa fall liknar situationen den för sektorerna, i andra fall för det regionala uppdraget. Många kommuner har egna miljömål och inom miljötillsyn, naturvård samt klimat- och energiarbete sker oftare strategisk planering i syfte att nå miljö-målen. För fysisk planering och kulturmiljö, näringslivsutveckling samt upphand-ling och information är bilden mer negativ. Länsstyrelsernas stöd till kommuner-nas arbete varierar, liksom samverkan mellan kommunerna.

Vad kan vi göra i Sverige för att förbättra tillståndet? Många av miljöproblemen går inte att lösa inom Sveriges gränser, insatser på den internationella arenan krävs. Förutsättningarna och lagstiftningen för miljöarbetet sker till stor del inom EU, där möjligheten finns att påverka ambitionsnivån i olika frågor. I de fall då EU-lagstiftning föreskriver miniminivåer kan vi i Sverige besluta om strängare krav. För en hel del miljöfrågor har vi möjlighet att inom svensk statsförvaltning besluta om styrmedel och åtgärder som undanröjer de hinder som finns för att miljökvalitetsmålen ska uppnås. För luft- och klimatmålen, men även för havsmålet och målet om giftfri miljö krävs i större utsträckning styrmedel på internationell nivå.

När det gäller generationsmålet har vi i Sverige stor men inte full påverkans-möjlighet. Situationen inom många av generationsmålets strecksatser är komplex och rådigheten varierar både inom och mellan områden. Inom de flesta miljöom-råden är påverkan från EU och länder utanför EU stor, vilket i vissa fall begränsar rådigheten. Den bedöms dock som relativt stor när det gäller fysisk planering, energianvändning och svenska konsumtionsmönster. För en fullständig beskriv-ning se avsnitt Rådighet inom olika miljöområden i kapitel 5.

I avsnittet om gapet till måluppfyllelse presenterades fem grupper av orsaker till att miljökvalitetsmålen inte kan nås och vilka av orsakerna som är aktuella för respektive mål. Läget inom dessa fem områden är ett mått på hur långt miljö-arbetet har kommit och i viss mån hur handlingsutrymmet ser ut. Figur 3 visar en övergripande bild av vad miljöarbetet har att förhålla sig till baserat på bedöm-ningen av läget inom miljökvalitetsmålen.


Figur 3. Läget inom fem orsaksområden som ett mått på hur långt miljöarbetet har kommit och i viss mån på hur handlingsutrymmet ser ut. Figuren visar andel mål där berörd orsak angetts, det vill säga 1 motsvarar att orsaken har angetts för samtliga mål.9

Säkerhet i bedömningenutifrån återhämtningstid

Huvuddelen av miljöproblemet ägs nationellt

Styrmedlens tillämpning är tillräcklig

Styrmedel finns

Oberoende av konkurrens från andra områden

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0

Bilden visar att merparten av miljöproblemen ägs nationellt, men att miljöarbetet i mycket begränsad omfattning går att hantera fritt från konkurrens med andra områden eller sektorer. Styrmedel finns för mindre än hälften av miljökvalitets-målen och har i ungefär lika stor utsträckning en otillräcklig tillämpning. Det finns en säkerhet i bedömningen för ungefär en fjärdedel av miljökvalitetsmålen, medan ekosystemens återhämtningstid gör att det för övriga är svårt att förutse förutsättningarnas tillräcklighet.

Den övergripande sammanställningen visar att det finns en stor påverkansmöj-lighet på nationell nivå, främst när det gäller att besluta om styrmedel och se till tillämpningen av dem. Viktiga faktorer att uppmärksamma är synergimöjligheter och målkonflikter. De viktigaste målkonflikterna finns mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden.

Många gånger uppstår målkonflikter och problem på grund av oklarheter i ägarskap och ansvar för en fråga. Lösningen på de större, äkta konflikterna ligger på den politiska nivån, till exempel när det gäller målkonflikten mellan miljökvali-tetsmålen Levande skogar och Begränsad klimatpåverkan. Här finns en äkta kon-flikt mellan biologisk mångfald och kraftiga satsningar på ökat uttag av bioenergi från skogen. Mellan miljökvalitetsmål och andra politikområden finns flera stora konflikter, vilket beskrivs närmare i kapitel 3. För att kunna hantera den typen av målkonflikter krävs politiska ställningstaganden och prioriteringar.

9 Figuren bygger på tabell 2, men i figur 3 inkluderas även Skyddande ozonskikt och Säker strålmiljö som bedöms möjligt att nå respektive nära att nås och inte finns med i tabell 2.


Miljöarbetet påverkas starkt av trender i samhällsutvecklingen. De trender som har en negativ inverkan på miljöarbetet är samtidigt de starkaste trenderna i sam-hällsutvecklingen. Hit hör till exempel konsumtionsökning och ekonomisk kort-siktighet. Det är angeläget att identifiera nyckelaktörer i samhället som kan brom-sa upp effekten av dessa negativa trender. Det kan till exempel göras genom olika former av samverkan med näringslivet. Lika viktigt är att stödja de nyckelaktörer i samhället som kan förstärka de positiva trenderna. En tänkbar möjlighet är att bygga vidare på de positiva kopplingarna till individers önskan om en god hälsa, till exempel utifrån vad man konsumerar och hur man väljer att transportera sig.

Handlingsutrymmet påverkas av internationella sammanhang och EU-lagstift-ning och är beroende av rådigheten, vilket är ett begrepp som kan definieras på flera sätt. Den snävare tolkningen är rådighet över beslut, som är utgångspunk-ten i kapitel 5 om generationsmålet. Samtidigt kan svensk möjlig inverkan på EU-politiken tolkas antingen som full eller begränsad rådighet, vilket är tydligt i bedömningarna av miljökvalitetsmålen. Det är fortsatt relevant att belysa var och i vilket sammanhang vi i Sverige kan agera för att påverka måluppfyllelsen, men begreppet rådighet är problematiskt.

Miljömålen i tid och rumAtt studera miljökvalitetsmålens olika delar och se hur dessa kan definieras geo-grafiskt och i tid är ett viktigt stöd för vilka typer av styrmedel och åtgärder som behövs för olika mål.

Figur 4 visar hur tillståndet i miljön definieras geografiskt (regionalt, nationellt eller EU/internationellt) i miljökvalitetsmålen och i vilken utsträckning att uppnå tillståndet är beroende av tid. Tidsperspektivet berör hur lång tid det tar att ändra nuvarande tillstånd till önskat tillstånd. Figuren baseras på beskrivningen av målens preciseringar10.

10 Enligt revideringarna i Miljömålen på ny grund.


Figur 4. Miljökvalitetsmålens placering geografiskt och i tid till önskat miljötillstånd baserat på deras preciseringar.

Begränsadklimatpåverkan

Giftfri miljö

Frisk luft


God bebyggd miljö

Geografisk nivå utifrån preciseringar

Inte

rnat

ione

llE

UN

atio

nell

Reg

iona

l

Kort sikt Medellång sikt Lång siktTid till ändrat miljötillstånd

Skyddande ozonskikt

Ingen övergödning

Säker strålmiljö

Ett rikt växt- och djurliv • Levande skogarLevande sjöar och vattendrag

Ett rikt odlingslandskapStorslagen fjällmiljö • Myllrande våtmarker


Säker strålmiljö


Miljökvalitetsmål med i huvudsak nationellt fokus kan vara lättare att påverka. De mål som är starkt beroende av internationell samverkan för måluppfyllelse har en extra osäkerhet, eftersom andra aktörer än Sverige är inblandade och deras inverkan på våra åtgärder inte går att förutse. Det innebär att miljökvalitetsmål som har långa återkopplingstider och hög internationell relevans kräver interna-tionell samverkan. Det finns också områden där vi samarbetar internationellt även i de fall miljökvalitetsmålet har ett nationellt eller regionalt fokus. Det gäller till exempel mål med koppling till biologisk mångfald.

Figuren visar målens komplexitet i och med att flera miljökvalitetsmål har stor geografisk och tidsmässig spridning. De mål som har placerats närmare i tid till ändrat miljötillstånd och på regional nivå har en tydligare koppling mellan orsak och verkan, på grund av att drivkrafterna som styr och påverkar möjligheten till måluppfyllelse är lättare att överblicka. De mål som har ett långt tidsspann, och där problemet måste lösas på internationell nivå, har många men färre tydliga kopplingar mellan orsak och verkan. Drivkrafterna i dessa är mer svårdefinierade och komplexiteten och osäkerheten i att nå måluppfyllelse är större.


Vilka behov av insatser finns i dag?Miljöfrågan måste vara en integrerad del i samhällsutvecklingen. För att kunna lösa de äkta konflikter som finns och uppnå miljömålen behöver miljöfrågorna prioriteras högre på politisk nivå. Endast så kan den samhällsomställning som krävs komma till stånd. Alla aktörer i samhället ansvarar för sin direkta och indi-rekta miljöpåverkan och för att miljöarbetet genomförs och kontinuerligt utveck-las och stärks. Insatser behövs av alla i samhället. Den samlade bedömningen och analysen visar på att utvecklingsbehov finns inom många områden. Naturvårds-verkets bild är att de viktigaste behoven kan sammanfattas i förbättrat processar-bete och viktiga strukturella nyckelområden.

Förbättrat processarbete för miljömålen är grundläggande Det finns tydliga fördelar med att se till hela strukturen för miljöarbetet, och inte bara fokusera på enstaka delar. Allt från politiska beslut till påverkan på miljötill-stånd hänger ihop. För att vi ska höja ambitionsnivån i miljöarbetet i riktning mot att nå miljömålen behövs en helhetssyn som sedan omsätts i praktisk handling. Utgångspunkten för resonemanget är mål- och resultatstyrning, det vill säga att konkreta och tydliga politiska mål sätts för att påverka och forma samhället och att det finns aktörer med ansvar för att genomföra den beslutade politiken.

Många initiativ, åtgärder och insatser kommer till stånd av helt andra anled-ningar än det som definieras politiskt, och de genomförs av andra aktörer än dem som definieras inom ramen för det offentliga. Dessa initiativ och aktörer är myck-et viktiga för att miljöarbetet ska gå framåt. Den fördjupade utvärderingen av miljömålen är dock i första hand ett underlag som stöd till politiska prioriteringar och miljöarbetet hos myndigheterna, vilket är utgångspunkten för att perspektiven här därför blir just mål- och resultatstyrning.

STyRMEDLENS OSÄKRA EFFEKTER PÅVERKAR BEDÖMNINGEN AV MÅLUPPFyLLELSE

Orsakssambanden mellan styrmedlens påverkan på miljötillståndet är inte alltid klart, vilket resulterar i att uppföljningen av effekten försvåras. I dag finns många kunskapsluckor i hur olika styrmedel tillämpas och vilka styrmedel som ger posi-tiv påverkan på måluppfyllelsen. Utifrån underlaget i denna fördjupade utvärde-ring finns exempel på dels att orsak och verkan är mindre tydliga när det gäller effekter av administrativa styrmedel än för effekter av ekonomiska styrmedel, dels att det ofta krävs en kombination av flera typer av styrmedel för att nå en önskad effekt. För att hitta en effektiv mix av styrmedel krävs gedigna styrmedelsanalyser som innefattar alla de tre perspektiv som presenteras i kapitel 4 om styrmedel – måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och dynamisk effektivitet.

Värdet av bättre kunskap om styrmedlens effekter är extra tydligt utifrån den nya bedömningsgrunden. Det framgår av underlagen att osäkerheten om effek-


terna på sina håll är stor, vilket i nästa steg påverkar bedömningen av möjlig mål-uppfyllelse. För att beslut om nya styrmedel snabbt ska kunna ge en mer positiv bedömning krävs mer solida underlag.

ETT GENOMFÖRANDE AV MILJÖARBETET I HELA SAMHÄLLET GER BÄST EFFEKT

Att styrmedel definieras och beslutas i miljöpolitiken och ger rätt effekter utan negativa bieffekter är en viktig del i hur vi kommer framåt i miljöarbetet. Insatser inom andra politikområden är dock minst lika viktiga, inte minst att styrmedel och åtgärder inom andra områden inte ger negativa effekter på miljön, till exem-pel i form av miljöskadliga subventioner. Styrmedlens effekter via miljöförbätt-rande åtgärder kan också ätas upp genom en ännu snabbare utveckling i motsatt riktning inom ett annat område. Till exempel kan de ökande transporterna ta ut effekterna av pågående teknikeffektivisering, vilket i slutändan innebär en oför-ändrat negativ påverkan på miljötillståndet, trots att styrmedlet i sig har varit framgångsrikt.

MILJÖMÅLSTÄNKANDE HELA VÄGEN GyNNAR RÄTT INSATSER

Miljömålen bör i större utsträckning än i dag vara en utgångspunkt när styrmedel och andra typer av insatser för miljön kommer till stånd. Genom att bryta ned miljökvalitetsmålen i preciseringar definieras vad de innebär i praktiken. För att kunna styra miljöarbetet i riktning mot uppsatta miljömål bör kopplingen mellan miljötillståndet och det miljöarbete som genomförs tydliggöras. De aktörer som är berörda måste känna till miljömålen, vad de innebär, hur målen mäts och hur situationen i miljön ser ut. Detta är inte minst viktigt när det gäller generations-målet och dess strecksatser.

Utifrån kunskap om nuvarande miljötillstånd är det möjligt att säga något om det gap som existerar mellan nuvarande och önskat miljötillstånd, och därifrån härleda vilka de största faktorerna som påverkar tillståndet är. Denna kunskap är nödvändig för att kunna styra de aktörer som direkt eller indirekt, medvetet eller omedvetet, påverkar tillståndet för miljökvalitetsmålen. Det är viktigt att både definiera dessa aktörer och att definiera vilka drivkrafter som ligger till grund för deras beteenden. I nästa steg bör man se hur drivkrafterna kan användas eller förändras för att få till stånd en beteendeförändring. Det kan till exempel vara att öka andelen passagerare som reser kollektivt och därmed minska utsläppen av luftföroreningar.

Genom att på ett tydligt sätt koppla mål och tillstånd till den påverkan på mil-jön som sker och det miljöarbete som genomförs av olika aktörer i samhället, kan kostnadseffektiva och samhällsnyttiga styrmedel lättare skapas och effekterna av dem lättare följas upp.


Processen kan sammanfattas i följande punkter:1. förstå miljömålen, deras omfattning och innehåll2. känna till önskat och nuvarande miljötillstånd3. känna till aktörerna och deras drivkrafter4. utifrån detta utveckla och använda styrmedel för att påverka aktörer/drivkrafter

Viktiga strukturella nyckelområdenDe viktiga strukturella nyckelområdena fyller flera syften. För det första att peka ut inom vilka områden eller i vilka sammanhang den fördjupade utvärderingen visar att insatser är viktiga eller där det finns tydliga problem som påverkar flera mål/områden. För det andra innehåller nyckelområdena exempel på konkreta insatser.

SAMHÄLLSOMSTÄLLNING ENLIGT GENERATIONSMÅLET

Generationsmålet anger riktning för de samhällsomställningar som krävs för att miljömålen ska uppnås. För att alla aktörer i samhället (politik, förvaltning, näringsliv och individer) ska kunna ta ansvar för, och genomföra de omställningar som är nödvändiga krävs bland annat att de hälso- och miljöproblem som vårt sätt att leva orsakar, i och utanför Sverige, tydliggörs.

Sveriges konsumtion ökar i stadig takt, vilket innebär en ökad miljö- och hälso-påverkan såväl i Sverige som utanför Sverige. Den svenska påverkan på hälsa och miljö i andra länder kommer främst från produktion och import av varor, men även från export av de varor vi producerar och från den verksamhet som svenska aktörer bedriver i andra länder. Denna breda miljö- och hälsopåverkan som svensk konsumtion orsakar behöver synliggöras och förutsättningar för att den ska minska behöver upprättas, exempelvis genom styrmedel för en minskad och mer miljövänlig konsumtion.

Miljön och alla de tjänster som ekosystemen producerar måste prissättas i stör-re utsträckning än i dag. Ekosystemtjänster är funktioner hos ekosystemen som på olika sätt är nödvändiga eller nyttiga. Vissa av de tjänster som ekosystemen pro-ducerar kan värderas på ett tydligt sätt och därmed prissättas i samhället, exem-pelvis virke eller vilt. Andra ekosystemtjänster har inte samma tydliga värde eller är undervärderade, till exempel rent vatten, naturupplevelser och pollinering. De är nödvändiga för långsiktig hållbarhet och mänskligt liv och deras värde är högt, men det kan vara svårt att fastställa i ekonomiska termer. Att värdera dem och sätta ett pris på att de förstörs alternativt bevaras skulle därför ge en markering av deras reella värde.


MycKET FÖR MILJÖARBETET KAN GÖRAS I SVERIGE

Miljöproblemen är både globala och lokala. I många fall kan de globala proble-men endast lösas genom överenskommelser och styrmedel på internationell nivå, och där måste Sverige vara aktivt. Några områden av stor betydelse för flera mil-jömål är arbetet för ett nytt kraftfullt globalt klimatavtal samt i vilken utsträck-ning EU:s jordbruks- och fiskeripolitik (nya CAP) tar in miljöperspektivet.

Även om orsakerna till miljöproblemen är globala, som för klimatmålet, är det viktigt att komma ihåg att en hel del ändå kan göras i Sverige. Beroende på problem och orsak krävs dock olika strategier för detta och påverkansmöjligheterna varierar. Flertalet miljökvalitetsmål har en tydlig nationell bas och bland dessa finns stor för-bättringspotential. För bland annat God bebyggd miljö, Säker strålmiljö, Myllrande våtmarker, Rikt växt- och djurliv, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Levande skogar kan nationella insatser ge goda effekter. Det rör sig bland annat om informationsinsatser och ökat skydd och restaurering.

ÄKTA KONFLIKTER KRÄVER POLITISK HANDLINGSKRAFT

Ett av de tydligaste resultaten i målbedömningarnas gapanalyser är att konkurrens och påverkan från andra områden, såsom politikområden och sektorer har stor påverkan på möjligheten att uppnå miljömålen. I princip alla mål och strecksatser påverkas av detta och tar sig olika uttryck. Det handlar om konflikter på grund av konkurrerande mål (produktionsmål och hänsynsmål) som även tidigare fördju-pade utvärderingar har konstaterat, om krafter och trender i samhället som har stor inverkan (levnadsstandard, konsumtionsmönster och urbanisering) och att insatser krävs inom andra politikområden (exempelvis regional utveckling för att främja en levande landsbygd). För vissa mål är påverkan mindre direkt men trots allt betydelsefull, till exempel för klimatet. Dessa konflikter eller konkurrerande områden går i samtliga fall att härleda till mark- och vattenanvändning respektive hög resursanvändning på grund av levnadsmönster och varukonsumtion. Det är tydligt att miljöperspektivet inte värderas lika högt i jämförelse, och för att många mål ska kunna nås krävs att miljön prioriteras politiskt.

När det gäller mark- och vattenanvändning står hänsyn, skydd och bevarande av områden och naturmiljöer mot exploateringsintressen, exempelvis i fjällområ-den där vindkraft, gruvnäring och högt besökstryck kan konkurrera mot bevaran-deintressen. Inom jord- och skogsbruket finns konflikter mellan produktionsmål och mål om biologisk mångfald. I städer och strandnära zoner står behovet av rekreationsområden och naturskydd i konflikt med utbyggnad av exempelvis vägar och bostäder. En tydlig konflikt mellan miljömål är ökat tryck på uttag av biobränsle för att minska klimatbelastningen och hur det påverkar skogen och dess ekosystem, försurning med mera. En stor del av den ökade miljöbelastningen går att härleda till ökad resursanvändning på grund av levnadsmönster och hög varukonsumtion.


UTVEcKLINGSBEHOV FINNS I FLERA DELAR AV GENOMFÖRANDET AV MILJÖARBETET

Hur och i vilken grad politiska beslut omsätts till praktisk handling är beroende av beslutens implementering. Orsakerna till att beslut inte ger de effekter som det var tänkt kan finnas på olika nivåer, hos olika aktörer och kan härledas till olika steg i interventionskedjan. Det har visat sig att det finns underskott på olika platser i interventionskedjan för olika miljömål. Det är viktigt att definiera var huvudproblemet finns, för att kunna sätta in rätt åtgärder och stärka kedjan så att önskade effekter med styrmedlet uppnås.

En översikt över samtliga mål visar att utvecklingsbehovet är som störst när det gäller genomförande av åtgärder, det vill säga på en konkret nivå hos främst regio-nala och kommunala myndigheter. Analysen visar dock att orsakerna till att åtgär-derna inte genomförs i många fall går att härleda till tidigare steg i kedjan. Det kan gälla stöd från centrala och regionala myndigheter i form av tillsynsvägled-ning eller avsaknad av tydlig ansvarsfördelning mellan olika myndigheter. Detta har till exempel en begränsande effekt på efterbehandling av förorenade områden och uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Att åtgärder inte genomförs i förväntad utsträckning kan också ha sin grund i att resurser saknas, men det kan även handla om hur en fråga prioriteras och pla-neras. För att kunna ta välgrundade beslut om åtgärder krävs att prioritering och planering bygger på kunskap och information. Till exempel kan avsaknaden av översiktplaner hos många kommuner innebära felaktiga prioriteringar ur ett lång-siktigt perspektiv som får negativa konsekvenser för flera miljömål.

En annan orsak till att åtgärder inte genomförs så som det var tänkt kan handla om att det inte finns tillräckliga incitament för att göra rätt. Så kan vara fallet om tillsynen brister eller om kontroller inte utförs i tillräcklig utsträckning så att kost-naden att göra fel understiger kostnaden att göra rätt. Ett annat exempel är när kostnaden för förbättrad teknik inte lönar sig i form av reducerad energiåtgång.

AKTÖRER OcH DRIVKRAFTER KAN ÖKA TAKTEN I MILJÖARBETET

Olika aktörer har olika syften, förutsättningar och drivkrafter att genomföra åtgärder som leder miljöarbetet framåt. Det är därför viktigt att identifiera de aktörer som direkt eller indirekt, medvetet eller omedvetet påverkar miljön, lik-som vilka deras drivkrafter och förutsättningar för att genomföra miljöförbätt-rande åtgärder är. Det gäller såväl offentliga aktörer som privata aktörer, organi-sationer och individer.

Drivkrafter för privata aktörer kan vara att minska kostnaderna. Resursan-vändningen kan minskas genom ökad kunskap om sin energiförbrukning, genom att byta ut teknik eller att i större utsträckning återanvända eller återvinna mate-rial som har betraktats som avfall. Andra möjligheter är olika typer av skattelätt-nader för miljöfrämjande eller bevarande åtgärder. Drivkrafter kan också ha sin


grund i samverkan mellan aktörer, såsom frivilliga certifieringar som inte är regle-rade, men som kan bli normgivande och därmed utgör en mycket stark drivkraft. Ett intressant exempel på detta är frivilliga avsättningar inom skogsbruket.

Offentliga aktörer har ett ansvar genom sin roll att omsätta politik i praktik, det vill säga i implementeringen av politiska beslut. Centrala myndigheter behöver därför ha god kunskap om de förutsättningar och drivkrafter som styr offentliga aktörer på regional och kommunal nivå, liksom olika privata aktörer som på olika sätt är del av miljöarbetet. Offentliga aktörer har även ett ansvar vad gäller upphandling och bedömning av vilken miljöpåverkan som större beslut leder till, så kallad indirekt miljöpåverkan.

Förändringar kan också skapas genom påtryckningar utifrån, till exempel från enskilda konsumenter eller konsumentorganisationer. Information och kunskap om effekterna av vårt handlande, med en tydlig koppling till vår hälsa och närmil-jö, kan vara drivkrafter för privatpersoner att ställa krav och ändra sitt beteende. Nya former för samverkan och medborgarinflytande kan också ha en stor effekt i samhällsplaneringen och utgöra drivkrafter till engagemang och beteendeföränd-ring. Andra viktiga aktörer för att miljöarbetet ska utvecklas och stärkas är exem-pelvis högskolor, universitet, ideella föreningar och folkrörelseorganisationer, vilka behöver integrera miljömålen mer i sina verksamheter.

För att kunna skapa rätt drivkrafter och förutsättningar krävs även en nyanse-rad bild av de olika aktörerna. Till exempel är kommunerna inte en aktör, utan flera typer av aktörer genom att de har olika roller och därmed drivkrafter. Dess-utom har kommunerna mycket skiftande förutsättningar att genomföra olika miljöförbättrande åtgärder, bland annat utifrån sin storlek.

Kopplingen mellan möjlig ökad aktörspåverkan i miljöarbetet och åtgärder är mer eller mindre tydlig mellan målen. För vissa av miljökvalitetsmålen finns inte lika tydliga kopplingar till olika aktörers drivkrafter. Genom att identifiera de positiva drivkrafter som påverkar och styr olika aktörer i samhället och skapa förutsättningar såsom styrmedel utifrån dessa drivkrafter, kan ansvaret för miljö-arbetet i större utsträckning än i dag ägas av hela samhället.

Perspektiv för det fortsatta arbetet Bilden av vilka de stora miljöproblemen är och vad som orsakar dem är lik den i tidigare fördjupade utvärderingar. Skillnaden är dock att det är än närmare till målåret 2020/2050, det är fortfarande bråttom och mycket återstår att göra. För att komma längre i miljöarbetet på kort tid finns behov av politiska ställningsta-ganden om var extra satsningar bör göras. Nedan ges förslag på några perspektiv att arbeta utifrån.

Ett sätt att ta sig an arbetet kan vara att utgå från insatser kopplat till mål och områden där en liten insats kan ge stor utväxling. Dessa bör vara okomplicerade,


ha låg kostnad och ligga nära i tid. Här går det att utgå från geografisk nivå, till exempel från mål eller områden där kopplingen mellan orsak och verkan är tydlig. När det gäller prioritering utifrån samhällsekonomisk lönsamhet kan en jämförel-se göras mellan en insats i dag och vad det skulle kosta om vi istället väntar med att lösa miljöproblemet. Ett exempel är miljöhänsyn i skogsbruket, där kostnaden för hänsyntagandet i dag kan jämföras med kostnaden för restaurering längre fram – om skadorna då ens är möjliga att reparera.

Ett annat fokus kan vara att bedöma risken för stora miljöskador. Avvägningen blir då var utvecklingen riskerar att leda till ett oåterkalleligt tillstånd i miljön som har stor påverkan på kommande generationers miljö och hälsa för både männis-kor och djur.

Ett tredje exempel som grund för ställningstagande kan vara omfattning och påverkan. Finns gemensamma orsaker till att många mål inte nås? Kan dessa orsa-ker hanteras med ett gemensamt grepp? Detta kan vara relevant när många mål påverkas av en och samma aktör, process eller lag.

Den samlade bedömningen och analysen visar på utvecklingsområden för miljö-arbetet. Behovet av helhetssyn och tvärsektoriella insatser är centrala faktorer för ett framgångsrikt miljöarbete.


SyNERGIMÖJLIGHETER, MÅLKONFLIKTER OcH PROBLEM 65

Synergimöjligheter, målkonflikter och problem

KAPITEL 3 .


MÅNGA MYNDIGHETER HAR i uppdrag att verka för att miljömålen ska uppnås. En mängd andra aktörer på olika nivåer i samhället genomför dessutom åtgärder som kan bidra positivt eller negativt till miljöarbetet och därigenom påverka målupp-fyllelsen.

Synergimöjligheter, målkonflikter och problem kopplade till miljökvalitetsmålen förekommer på samtliga nivåer i samhället och återfinns såväl mellan miljökvali-tetsmålen som mellan miljökvalitetsmål och andra politikområden. Att identifiera möjliga synergier med andra samhällsskeenden och konflikter med andra sam-hällsintressen är ett sätt att bättre belysa hur miljöarbetet i hela samhället ser ut och utifrån det kunna göra så effektiva insatser som möjligt.11

Ett viktigt redskap för att kunna nå miljömålen12 är att införa styrmedel i syfte att leda utvecklingen åt rätt håll. Även mellan olika styrmedel och åtgärder finns synergimöjligheter, målkonflikter och problem. Synergier och konflikter kan också uppstå mellan ett visst miljökvalitetsmål och åtgärder som antingen genomförs för att uppnå ett annat miljökvalitetsmål eller för att uppnå mål inom ett annat poli-tikområde.

Naturvårdsverket har inför denna fördjupade utvärdering, i en separat rap-port13, analyserat frågan om konflikter och synergier kopplade till miljökvalitets-målen på ett övergripande, generellt plan. Detta kapitel beskriver mellan vilka miljökvalitetsmål och andra politikområden som synergimöjligheter och konflikter finns i dag, diskuterar rådighet över och handlingsstrategier vid konflikter samt berör hur trender i samhällsutvecklingen kan påverka miljöarbetet. Här beskrivs även vilka faktorer som kan verka för och emot måluppfyllelse.

Identifierade synergimöjligheter och målkonflikterNyckelpersoner inom miljömålssystemet – det vill säga Samverkansgruppen för miljömålen, myndigheternas kontaktpersoner för respektive miljökvalitetsmål samt de regionala samordnarna – uppger att de i stort ser fler synergimöjligheter än konflikter mellan miljömålen. Mellan miljömålen och andra politikområden ser man också fler synergimöjligheter än konflikter, men antalet synergimöjligheter är inte riktigt lika stort som mellan miljökvalitetsmålen. De viktigaste konflikterna finns mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden. Konflikterna uppstår

11 Miljömålsrådet (2008). Miljömålen – Nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål. Naturvårdsverket, s. 296.

12 I kapitlet används miljömålen som generellt begrepp för generationsmålet, miljökvalitets-målen och regionala miljömål.

13 Naturvårdsverket (2011). Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet – En analys utifrån nyckelaktörers perspektiv. Rapport 6474.


i dessa fall när övergripande mål inom enskilda verksamheter inom samhället, så kallade produktionsmål, bryts ned till detaljerade verksamhetsmål.

Inom miljöarbetet formuleras mål och genomförs olika aktiviteter och presta-tioner med förhoppningen att dessa ska ge rätt effekter ute i naturmiljön eller på andra områden som berörs av miljömålen. Figur 5 visar en systembild över miljö-arbetet och var i systemet som synergimöjligheter och konflikter återfinns. Effek-terna av miljöarbetet återfinns i den högra sidan av figuren. På kort sikt utgörs effekterna av att olika åtgärder genomförs, på medellång sikt sker förändringar i miljön och på lång sikt slutligen kan miljömålen uppfyllas.

Figur 5. Systembild över miljöarbetet utifrån miljömål och effekter. Pratbubblorna illustrerar var konflikter och synergimöjligheter återfinns.

FÖRUTSÄTTNINGAR”DRIVKRAFTER”

MiljötillståndSamhället

Miljömål (samtliga)

Andra mål (politik-områden)

Sektorer och aktörer Samhällsutveckling (ekonomisk, teknologisk, social)

Befintliga styr-medel och dess administration

Styrmedel 1

Styrmedel 2

Styrmedel 3

Förändring i miljön

Miljömål uppfyllda

AKTIVITETER PRESTATIONER EFFEKTERKORT SIKT

EFFEKTER MEDELLÅNG SIKT

EFFEKTER LÅNG SIKT

Åtgärd 1Åtgärd 2Åtgärd 3

Konflikter när målen operatio-

naliserasTrender i sam-

hällsutvecklingen har främst negativ

påverkan

Både synergi-möjligheter och

konflikterKonflikter när målen opera-tionaliseras

Främst synergi-

möjligheter

Beskrivna synergier och målkonflikterMyndigheternas kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen ser främst interna synergimöjligheter relaterade till Ingen övergödning, Ett rikt växt- och djurliv samt Begränsad klimatpåverkan. När det gäller övergödning finns tydliga kopp-lingar både till miljömål med fokus på minskade utsläpp till luft och till miljömål som rör tillståndet i naturmiljöer på land och i vatten. Eftersom vattnet rör sig i ett kretslopp finns starka synergier mellan samtliga vattenrelaterade miljömål – Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Artrikedom bland växter och djur anknyter till alla miljömål som kan kopplas till växt- och djurliv i naturmiljö-er. Synergimöjligheter med en begränsad klimatpåverkan finns främst för miljömål som påverkas av antingen minskade utsläpp till luft eller bevarande av värdefulla


naturmiljöer. Om utsläppen till luft kan begränsas ger det en positiv utveckling för flertalet miljökvalitetsmål.

Den tydligaste konflikten inom miljömålssystemet på nationell nivå är kopp-lad till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Två tredjedelar av kon-taktpersonerna uppger att det finns interna målkonflikter14 i förhållande till just Begränsad klimatpåverkan. Ett exempel på en sådan målkonflikt är när bristande miljöhänsyn vid uttag av bioenergi från skogsmark ger negativ inverkan på mål-uppfyllelse av Levande skogar.

SyNERGIER MELLAN MILJÖKVALITETSMÅL OcH POLITIKOMRÅDEN

Synergimöjligheter mellan miljömål och andra politikområden bedöms främst finnas i relation till folkhälsopolitik, skogspolitik, energipolitik och internationellt utvecklingssamarbete. En skogspolitik som säkerställer ett hållbart skogsbruk med god miljöhänsyn ger gynnsamma effekter för ett flertal miljökvalitetsmål. Långsik-tigt hållbara lösningar inom energipolitiken kan ge en positiv utveckling på många områden, särskilt om man hittar lämpliga avvägningar för uttag av bioenergi i skogsmark och hållbara placeringar av vindkraftsparker som inte har negativ påverkan på känsliga naturmiljöer. Många frågor har internationell bäring och goda politiska beslut på den internationella arenan har en gynnsam utveckling för miljömål med begränsad nationell rådighet. Detta gäller till exempel utsläpp till luft, kemikalieanvändning och fiskeripolitik.

På den regionala nivån ser samordnarna för miljömålen på länsstyrelserna främst synergimöjligheter mellan de regionala miljömålen och folkhälsopolitik, hälsopolitik och skydd mot olyckor. Ett miljöarbete som lyfter in dessa samhälls-dimensioner skapar en positiv utveckling på den regionala nivån.

MÅLKONFLIKTER MELLAN MILJÖKVALITETSMÅL OcH POLITIKOMRÅDEN

Mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden framträder främst skogspo-litik, energipolitik, regional utvecklingspolitik och näringspolitik som områden för externa målkonflikter15. I dessa sammanhang nämns främst EU:s fiskeripolitik och jordbrukspolitik, otillräcklig hänsyn inom jord- och skogsbruk, vattenkraftsindu-strin, den internationella sjöfarten samt transportpolitiken. Kontaktpersonerna för miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Storslagen fjällmiljö ser flest externa mål-konflikter i förhållande till andra politikområden. Farliga ämnen finns i ett flertal produkter med betydelse för bland annat energi, försvar, hälsa, konsumtion, pro-duktion och transporter. I fjällvärlden är utvecklingen av till exempel vindkrafts-parker, mineralprospektering och klimatförändringar ogynnsam för rennäringen,

14 Med interna målkonflikter menas konflikter mellan miljökvalitetsmål.15 Med externa målkonflikter menas konflikter mellan miljökvalitetsmål och andra politik-

områden.


en näring som i många fall utgör en central aktivitet för bevarande av en storsla-gen fjällmiljö.

På regional nivå framträder främst politikområdena försvarspolitik, skogspoli-tik och transportpolitik som områden där de regionala samordnarna ser konflikter med de regionala miljömålen. Delvis är detta områden som den regionala nivån inte kan styra över, vilket ur ett regionalt perspektiv innebär äkta konflikter (se vidare avsnitt Äkta och oäkta målkonflikter och synergier). I övrigt är kommuner-nas och regionernas samhällsplanering central för den fysiska planeringen i landet. Många länsstyrelser lyfter fram Grundvatten av god kvalitet och Storslagen fjäll-miljö som de mål som står i störst konflikt med de verksamheter som länsstyrel-serna själva ansvarar för, exempelvis regional utveckling. Här är kopplingen tydlig till konflikten mellan mark- och vattenanvändning utifrån miljöhänsyn eller uti-från lokalisering av exempelvis näringsverksamhet eller annan byggnation. Figur 6 visar en sammanställning av de synergimöjligheter och konflikter som nämns ovan.

Figur 6. De områden där flest kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen samt regionala sam-ordnare ser synergimöjligheter och konflikter i miljöarbetet.

M Å L U P P F Y L L E L S E

Ingen övergödning



Folkhälsa

Skogspolitik

Energipolitik

Ingen övergödning


Folkhälsa

Hälsopolitik

Skydd mot olyckor

NATIONELL NIVÅ REGIONAL NIVÅ

Ingen övergödning



Skogspolitik

Transportpolitik

Försvarspolitik


Levande skogar

Skogspolitik

Energipolitik

NATIONELL NIVÅ REGIONAL NIVÅ

Regional utvecklingspolitik

SYNERGIER SOM KAN STÄRKA KONFLIKTER SOM KAN FÖRSVÅRA

EXT

ER

NT

INTE

RN

T

EXT

ER

NT

INTE

RN

T

En jämförelse med förra fördjupade utvärderingen 2008En jämförelse mellan underlaget till denna och den förra fördjupade utvärderingen visar både likheter och vissa skillnader. Både nu och då framträder synergimöjlig-heter med energi- och folkhälsopolitik. Skogspolitik är ett område som inte lyftes fram 2008, men där det i dag går att se synergimöjligheter att arbeta vidare med. Transportpolitik och regional utvecklingspolitik är områden som uppgivits vara problematiska både 2008 och i dag.

I underlagen från 2008 ansåg sektorsmyndigheterna att det främst fanns syner-gimöjligheter mellan transport-, energi- och konsumentpolitik och miljömålen. På den regionala nivån såg samordnare från länsstyrelserna synergimöjligheter mellan miljömålen och näringspolitik, folkhälsopolitik och transportpolitik. De miljökvalitetsmål som främst ansågs ha synergier med andra politikområden, både


på nationell och regional nivå, var Begränsad klimatpåverkan, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt God bebyggd miljö16.

Flertalet sektorsmyndigheter lyfte 2008 fram att det var i relationen mellan miljömålen och konsumentpolitik, livsmedelspolitik, arbetsmarknadspolitik och utrikeshandel som det fanns externa målkonflikter. När det gäller målkonflikter på regional nivå framträdde en bild av att näringspolitik, regional utvecklingspolitik och transportpolitik var de områden där flest samordnare från länsstyrelser upp-levde externa målkonflikter.

De miljökvalitetsmål som pekades ut att vara i konflikt med andra politikområ-den, både av sektorsmyndigheterna och länsstyrelserna, var främst Begränsad kli-matpåverkan, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt odlings-landskap.

Reflektioner kring synergier och konflikterI underlagen till den fördjupade utvärderingen 2008 framgår att kontakten mellan miljömålen och vissa politikområden gav upphov till såväl synergimöjligheter som målkonflikter. På nationell nivå var detta tydligast kopplat till konsumentpoliti-ken, medan det på regional nivå var näringspolitik och regional utvecklingspolitik. Detta kan tolkas dels som att konflikter och synergier kan existera parallellt, dels som att lösningen av en målkonflikt kan åstadkomma synergieffekter. Liknande tendenser finns även denna gång. På nationell nivå ser myndigheterna både konflikter och synergimöjligheter mellan miljömålen och energipolitiken samt skogspolitiken. På den regionala nivån återspeglas inga sådana tydliga områden. Kontaktytorna mellan miljökvalitetsmålen varierar. Mellan vissa mål framträder ömsesidiga synergier och konflikter, medan det mellan vissa miljökvalitetsmål inte verkar finnas någon direkt spegling av konflikter och synergimöjligheter. Till exempel bedömer kontaktpersonen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimat-påverkan att det finns interna målkonflikter i förhållande till fyra andra miljökva-litetsmål, medan elva kontaktpersoner ser konflikter med just Begränsad klimat-påverkan.

I några fall ser myndigheternas kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen varken konflikter eller synergier med andra miljökvalitetsmål. Detta skulle kunna för-klaras med att kontaktytorna mellan målen hittills har varit få, varför man inte kunnat se några konflikter men inte heller kan föreställa sig möjliga synergier. Det skulle också kunna stärka hypotesen ovan när det gäller mål som samtidigt är i konflikt och i synergi med varandra, det vill säga att lösningen av en målkonflikt rentav kan leda till synergier. Mer och fler samarbeten skulle således kunna skapa

16 Naturvårdsverket (2007). Miljömål och andra önskemål. En studie av synergier och kon-flikter. Rapport 5747, s. 28 ff.


fler synergimöjligheter men också förtydliga om och var målkonflikter kan upp-träda.

Äkta och oäkta målkonflikter och synergier Målkonflikter och synergier kan karaktäriseras utifrån perspektivet äkta och oäkta. En äkta målkonflikt är att konflikten inte kan lösas inom förvaltningen. En oäkta målkonflikt kan lösas med hjälp av åtgärder, exempelvis bättre teknik, ökad effektivitet och samarbete inom den egna förvaltningen.

Syftet med perspektivet äkta och oäkta är att skilja ut de verkliga och mest problematiska konflikterna, vilket i sin tur kan bidra till att skapa ett underlag för kommande beslut kring eventuella omformuleringar, prioriteringar eller åtgärder. Gränsdragningen mellan oäkta och äkta konflikter är dock inte alltid tydlig.

En äkta konflikt måste lösas med beslut på politisk nivå och är ofta beroende av prioriteringar och avvägningar mellan olika samhällsintressen. En viktig iakttagel-se är att en specifik konflikt samtidigt kan vara både oäkta och äkta, beroende på var i systemet frågan ställs och vilken rådighet aktören i fråga har. Detta utvecklas i följande avsnitt.

ÄKTA OcH OÄKTA MÅLKONFLIKTER ELLER PROBLEM

Flest och mest allvarliga konflikter har identifierats mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden, det vill säga de externa målkonflikterna är mest pro-blematiska. Få äkta konflikter verkar finnas mellan miljökvalitetsmålen. Många av konflikterna med andra politikområden beskrivs av miljömålssystemets nyck-elpersoner som äkta och det är tydligt att de måste lösas med hjälp av politiska ställningstaganden. När produktionsmålen inom ett politikområde (till exempel skogspolitik) står i konflikt med hänsynsmål (till exempel miljökvalitetsmålen) framträder produktionsmålen tydligare och blir styrande för utvecklingen. Detta blir utifrån miljömålen en äkta konflikt som för sin lösning behöver tydliga poli-tiska riktlinjer och ställningstaganden.

Även inom förvaltningen av miljömålsarbetet beskrivs problem i form av exem-pelvis bristande samverkan och resurser, det vill säga organisatoriska problem. I några fall rör sig detta om tydliga oäkta problem, som i de fall där en myndig-het har möjlighet att öka samverkan eller göra en omfördelning av resurser för att lösa ett problem. Det är viktigt att myndigheternas instruktioner underlättar sam-verkan med andra myndigheter inom miljömålsförvaltningen och att resurstilldel-ningen är dimensionerad för uppgiften. Brister i dessa förutsättningar skapar äkta problem, sett ur ett förvaltningsperspektiv. Även förutsättningar som i sig inte är kopplade till miljömålssystemet, såsom internationellt beroende eller när andra samhällsmål är styrande, utgör äkta konflikter och problem.


Strategier vid målkonflikterEn aktör som ställs inför en målkonflikt agerar utifrån sina förutsättningar. Hur aktörer agerar när konflikten väl är ett faktum varierar. Det finns olika strategier för hur man väljer att gå till väga.17 Tabell 4 ger en förklaring till dessa strategier.

Tabell 4. Förklaring till möjliga strategier vid målkonflikter för olika aktörer.

Strategi Förklaring

Konkurrens Aktörens verksamhet har ett tydligt uppdrag och man strävar i första hand efter att arbeta enligt detta så långt det går.

Problemlösning Aktören strävar i första hand efter att lösa konflikten kopplat till miljö-målen så objektivt och rationellt som möjligt.

Kompromiss Aktören strävar i första hand efter att lösa konflikten kopplat till miljö-målen på ett för alla parter så tillfredsställande sätt som möjligt.

Anpassning Aktören anpassar sig i det stora hela efter det miljömålen kräver.

Undvikande Aktören arbetar för att konfliktsituationer med miljömålen överhuvudtaget inte ska uppstå.

De vanligast förekommande sätten att hantera en konflikt med ett annat mål eller politikområde är utifrån konkurrensstrategin och i andra hand problemlösnings-strategin, se tabell 5. En tänkbar förklaring till att konkurrensstrategin är vanlig kan vara att när målen för den egna verksamheten krockar med andra produk-tionsmål och med hänsynsmål i form av miljökvalitetsmålen, arbetar aktörerna i första hand för det perspektiv de verkar i, det som står dem närmast.

Tabell 5. Bedömning gjord av nyckelpersoner på nationella myndigheter och länsstyrelser av vilka problemlösningsstrategier som är vanligast att aktörer använder vid målkonflikter kopplat till miljömålen.

Nationella myndigheter Länsstyrelser

Andra myndigheter/ kommuner

Konkurrens

Problemlösning

Konkurrens

Problemlösning

Näringslivet inkl. branschorganisationer

Konkurrens

Anpassning

Konkurrens

Problemlösning

Anpassning

Övriga organisationer Konkurrens

Kompromiss

Konkurrens

Kompromiss

17 Naturvårdsverket (2007). Miljömål och andra önskemål. Rapport 5747, s. 54 ff.


Äkta synergier och vissa fallgroparEn ytterligare dimension när det gäller att identifiera synergier är en kategorise-ring av om en synergi är äkta eller oäkta/falsk. En till synes äkta synergi kan i en utvecklad analys visa sig vara oäkta. Det gäller då en synergi mellan två mål kan ge negativa följder för ett tredje mål eller då för mycket av en åtgärd kan ge nega-tiva konsekvenser på sikt.

Att beakta falska eller oäkta synergier kan göra aktörer uppmärksamma på behovet av noggranna konsekvensbedömningar, även i relation till miljökvali-tetsmål som vid en första anblick inte anses beröras av en åtgärd. Det kan också vara en hjälp för att skilja ut vilka synergier som är mest resurseffektiva att bygga vidare på.

Samverkan är en aktivitet med flera potentiella synergimöjligheter. En väl genomförd samverkan tydliggör orsakssamband och förebygger konflikter. Om den inte resulterar i dessa effekter riskerar samverkan att utgöra en falsk synergi som tar mycket resurser i anspråk.

Att göra uppdelningen mellan äkta och oäkta/falska synergier kan vara en stor utmaning, särskilt när det gäller att definiera tydliga oäkta synergier. Att i det fort-satta miljömålsarbetet ändå ha med sig synsättet att synergier kan vara falska eller oäkta kan bidra till att upptäcka fallgropar, till exempel att synergier på en nivå kan visa sig ha negativa effekter på en annan nivå.

Oprecisa mål kan orsaka falsk samstämmighet Målbeskrivningar för verksamheter inom olika politikområden är ofta övergripan-de och därför i praktiken något oprecisa. Det går ofta att på denna nivå finna en samstämmighet om i vilken riktning de olika verksamheterna ska röra sig för att samtidigt ta hänsyn till de hänsynsmål som går på tvären, till exempel miljökvali-tetsmålen. Även hänsynsmålen kan vara oprecist formulerade. Ett tydligt exempel är EU:s gemensamma fiskeripolitik, som bland annat syftar till att:

”... ge förutsättningar för ett hållbart utnyttjande av levande akvatiska resurser och vattenbruk i samband med en hållbar utveckling, med beaktande av miljö-mässiga, ekonomiska och sociala aspekter på ett väl avvägt sätt.”18

På en övergripande nivå går det att utläsa synergimöjligheter med miljömålen, men i praktiken skapar åtgärderna inom EU:s fiskeripolitik istället tydliga kon-flikter i miljöarbetet i och med att åtgärderna inte tar tillräcklig hänsyn till miljö-målen.

18 Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr L 358, 31/12/2002 s. 0059–0080.


De stora problemen uppstår när det kommer till genomförande: vad är det som ska genomföras för att målen ska nås – och av vem? Detta kan definieras som procedurella eller organisatoriska konflikter. På alla nivåer i samhället finns avgö-randen som kan bidra till att miljömålen nås, men det finns samtidigt många aktö-rer som kan fatta beslut som leder till det motsatta. Vissa stöd från den offentliga sektorn får negativa miljökonsekvenser och utgör därför så kallade miljöskadliga subventioner19. Målkonflikter handlar delvis om vem som gör vad i arbetet med att nå målen, det vill säga hur mål operationaliseras. Det är också avgörande hur ansvar och uppgifter fördelas.

De övergripande politiska målen omsätts i handling av tjänstemän inom olika myndigheter och ett flertal andra organisationer. Det faktum att olika myndigheter har olika logik och kommunikation, gör att den disciplin inom vilken tjänstemän-nen är skolade har betydelse för hur de övergripande begreppen tolkas när ord ska gå till handling20. Det är troligt att den samstämmighet som på övergripande nivå återfinns mellan politikområden i vissa fall egentligen utgör en falsk synergi.

Faktorer som verkar för och emot måluppfyllelse – en jämförelse Det är viktigt att identifiera vilka faktorer som verkar i riktning mot en möjlig måluppfyllelse av miljömålen, liksom vilka faktorer som kan försvåra. Deltagare i Samverkansgruppen för miljömålen har identifierat sådana faktorer. Dessa fakto-rer har sedan utgjort påståenden i en enkät som myndigheternas kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen på nationell nivå samt samordnare för miljökvalitetsmålen på länsstyrelserna har fått förhålla sig till. Bilden på nationell och regional nivå är samstämmig. Faktorer som pekas ut som bidragande till måluppfyllelse är ökad samverkan och samarbete, både myndigheter emellan samt med näringslivet.

De faktorer som i störst utsträckning bedöms kunna bidra till måluppfyllelse är övergripande strategier som till exempel: • att fokusera på ekosystemtjänster, • att analysera vad som är samhällsekonomiskt effektivt, • att fokusera på åtgärder som går hand i hand med kommersiella krafter, • att samla aktörer runt samhällsplanering samt • att vara överens om att ekosystemets begränsningar kommer först.

19 Naturvårdsverket (2012). Potentiellt miljöskadliga subventioner. Förstudie från 2005 – uppdaterad 2011. Rapport 6455.

20 Jämför Johansson, M. (2008). Barriärer och broar. Kommunikativa villkor i det svenska miljömålsarbetet, Linköpings universitet Filosofiska fakulteten.


Även i detta sammanhang lyfts betydelsen av det politiska systemet upp. Genom goda politiska beslut som utgör en förebild i miljöarbetet, en bra kombination av olika styrmedel, bra konsekvensanalyser och konstruktiva dialoger kan utveck-lingen gå mot ökad måluppfyllelse. Tabell 6 visar de tio faktorer som bedöms vara de mest bidragande för miljöarbetet.

Tabell 6. Tio faktorer som myndigheternas kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen respektive de regionala samordnarna anser vara mest bidragande för miljöarbetet.21

Nationella miljömålsmyndigheter Länsstyrelser

”Goda politiska beslut utgör förebild” ”När åtgärderna går hand i hand med kommersiella krafter”

”Att hitta en bra kombination av olika styrmedel”

”Att arbeta med den grundläggande målkonflikten mellan konsumtion och miljöhänsyn”

”Politiska signaler” ”Att vara överens om att ekosystemets begränsningar kommer först”

”Att aktörerna som ska göra något är med från början för en samlad syn på vad som ska åstadkommas”

”Tillräcklig tilldelning av medel”

”Att vara överens om att ekosystemets begränsningar kommer först”

”Att hitta en bra kombination av olika styrmedel”

”Ekonomiska drivkrafter” ”Ekonomiska drivkrafter”

”Bra konsekvensanalyser” ”Samordna och fokusera samverkan till viktiga åtgärder”

”Konstruktiva dialoger, att berörda involveras så tidigt som möjligt”

”Positivt att det är strukturerat för målstyrning – det är bra att ha en vision”

”Informativa åtgärder, i form av dialog och att verka för samsyn i olika frågor”

”Konstruktiva dialoger, att berörda involveras så tidigt som möjligt”

”Positivt att det är strukturerat för målstyrning – det är bra att ha en vision”

”Arbeta mer med samhällsplanering med alla aktörer”

De försvårande faktorer som pekas ut i analysen är främst sådana som har med det ekonomiska systemet och miljöarbetet att göra, liksom de politiska förutsätt-ningarna. Kontaktpersonerna för miljökvalitetsmålen respektive de regionala mil-jömålssamordnarna upplever följande faktorer som försvårande: • kortsiktigt tänkande i politiken, • konflikter när man vill utnyttja mer än miljön tillåter, • krav på hög lönsamhet och avkastning, • förändringar som kräver ändrat beteende och/eller konsumtionsmönster samt • det faktum att miljöpåverkan inte täcks av en varas pris.

21 Jämför Naturvårdsverket (2011). Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljö-målsarbetet – En analys utifrån nyckelaktörers perspektiv. Rapport 6474.


Även sådant som ligger inom myndigheternas arbete lyfts upp som förhindrande faktorer: tidspress, förändringar i miljömålssystemet och verksamheten samt öka-de krav parallellt med minskade resurser.

Hur trender i samhället kan spela inDet kan konstateras att trender i samhällsutvecklingen har stor påverkan på möj-ligheterna att nå miljömålen. Intressanta trender finns inom områdena urbana livsmönster och hälsa, teknikutveckling, ekonomi, klimatutveckling och globali-sering22. Trender med negativ inverkan på miljöarbetet förstärker målkonflikterna och de positiva trenderna kan förstärka synergimöjligheterna. Trenderna synliggör vad som styr oss och vad vi kan påverka. De negativa trenderna rör sig mer på en samhällelig nivå och är främst kopplade till ekonomi, såsom ökad konsumtion och ekonomisk kortsiktighet. Positiva trender, som till exempel konsumentmakt och miljöintresse, ligger snarare på individnivå.

Hänsynsmål – till exempel miljökvalitetsmålen – driver inte samhällsutveckling-en, eftersom de i praktiken inte får samma företräde som tydliga produktionsmål. Samhällsutvecklingen drivs i högre grad av frågor som god ekonomisk utveckling och socialt välbefinnande, till exempel sett till god hälsa. Den stora påverkan som miljömålsarbetet har att brottas med ligger i samhällsutvecklingen och de trender/utvecklingslinjer som styr oss. Det finns en problematik med en ökande materiell tillväxt i relation till bland annat det ökande resursutnyttjandet och klimatkri-sen23. En stor utmaning ligger i att skapa en god ekonomisk utveckling som inte krockar med miljökvalitetsmålen. Kopplingen till individers önskan om en god hälsa kan vara värd att uppmärksamma.

Miljömålssystemet är svårt att styra och överblickaDe övergripande riktlinjerna för miljöarbetet formuleras politiskt på nationell nivå. Det går att översiktligt överblicka hur miljökvalitetsmålen går i varandra. I de konsekvensanalyser som genomförs inför beslut om större förändringar är det av naturliga skäl svårt att innefatta konsekvenser kopplade till flera målområden – åtminstone om dessa ska göras grundligt och med hänsyn till samtliga tänkbara återkopplingar och nivåer. Detta kan försvåra bedömningen av tänkbara effekter av styrmedel och åtgärder i miljöarbetet. För att få den totala bilden av kompli-

22 Jämför EEA – European Environmental Agency (2011). The European environment – state and outlook 2010: assessment of global megatrends. EEA, Copenhagen.

23 Se till exempel Wijkman och Rockström (2011). Den stora förnekelsen. Medströms bokför-lag, 272 sidor.


cerade återkopplingar mellan mål och åtgärder på olika nivåer krävs forsknings-insatser från flera håll.

Myndigheterna och styrningen av dem har tillsammans stor påverkan på miljö-arbetet. Detta skapar förutsättningar för hur vi som individer kan agera och vad vi kan konsumera. Konsumtionsmönstren är av stor betydelse för uppfyllelse av miljömålen.

SammanfattningDe viktigaste målkonflikterna uppges inte finnas inom miljömålssystemet utan mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden. De som har tillfrågats inom ramen för analysen uppger att de i stort ser fler synergimöjligheter än mål-konflikter – både internt och externt. Bilden är densamma på både nationell och regional nivå.

Många gånger uppstår målkonflikter och problem på grund av oklarheter i ägarskap, rådighet och ansvar över frågan. För att kunna hantera målkonflikter krävs ställningstaganden och prioriteringar. Lösningen på de äkta konflikterna lig-ger på den politiska nivån. På regional nivå kan det exempelvis röra sig om kon-flikten mellan lokalisering av nya verksamheter (exempelvis industri och bostäder) och skydd av mark- och vattenområden. På nationell nivå finns flera exempel, bland annat inom jordbruks-, skogsbruks-, fiske- och transportpolitiken. Ett annat exempel är den interna målkonflikten mellan miljökvalitetsmålen Levande skogar och Begränsad klimatpåverkan, där det finns en äkta konflikt mellan biologisk mångfald och kraftiga satsningar på bioenergi från skogen – vilka åtgärder ska ges företräde? Här är det viktigt att se över konflikt- och problemområdena för att kunna göra långsiktigt hållbara prioriteringar.

Miljöarbetet påverkas starkt av vad som händer i samhället, och trender i samhällsutvecklingen har stor påverkan på möjligheterna att nå miljömålen. De trender som har en negativ inverkan på miljöarbetet är de som också är de star-kaste trenderna i samhällsutvecklingen. Hit hör till exempel trender som rör kon-sumtionsökning och ekonomisk kortsiktighet. Här kan ett framgångsrecept vara att identifiera nyckelaktörer i samhället som kan bromsa upp effekten av dessa negativa trender. Det kan till exempel göras genom olika former av samverkan med näringslivet. Lika viktigt är att stödja de nyckelaktörer i samhället som kan förstärka de positiva trenderna. En tänkbar möjlighet är att bygga vidare på de positiva kopplingarna till individers önskan om en god hälsa, till exempel utifrån vad man konsumerar och hur man väljer att transportera sig.

Synergimöjligheter kan bidra till att öka förutsättningarna för måluppfyllelse. Därför är det viktigt att bygga vidare på positiva trender och synergier, bland


annat i form av samverkan och samarbete mellan politikområden och mellan sam-hällets aktörer. Detta kan föra miljöarbetet framåt. Det är också viktigt att göra prioriteringar i miljöarbetet för att bromsa negativa effekter av problem och kon-flikter, samt för att motverka effekterna av de starka negativa trender som finns i samhället.

Det är av stor betydelse att politiken tar ett helhetsgrepp över och värderar miljöarbetet i relation till andra mål. Handlingsutrymmet påverkas även av inter-nationella sammanhang och EU-lagstiftning. För att närma sig de stora problemen behövs nya angreppssätt.

Detta kapitel har hanterat synergimöjligheter och målkonflikter mellan och i anslutning till miljömålen på en övergripande nivå. Det finns ett antal utvecklings-områden att titta närmare på. Potentiella vinster finns genom att till exempel: • arbeta vidare utifrån begreppen äkta och oäkta konflikter och synergier och

integrera tankesättet i arbetet med miljömålen• på ett djupare och mer detaljerat sätt kartlägga vilka äkta och oäkta synergier

respektive konflikter som finns kopplat till respektive miljömål• identifiera och tydliggöra när och varför styrmedel och åtgärder som berör

olika mål resulterar i konflikter samt att identifiera vem som bör uppmärk-samma dessa

• finna ett system för konsekvensanalys där de mest fruktbara synergierna och de mest allvarliga konflikterna kan identifieras

• finna vägar för hur identifierade synergier ska kunna fungera som drivande faktorer till måluppfyllelse


STyRMEDEL FÖR ATT NÅ MILJÖMÅLEN 81

Styrmedel för att nå miljömålenKAPITEL 4 .


FöR ATT NÅ MILjöMÅLEN måste vi arbeta på bred front och använda de olika styr-medel som står till buds. Styrmedel är en del i den så kallade interventionskedjan (se kapitel 2. Samlad bedömning och analys). I förenklad form kan den beskrivas som i Figur 7. Ett styrmedel ger incitament till att begränsa eller öka använd-ningen av en vara eller tjänst. En åtgärd är den handling som ett företag eller en individ genomför till följd av ett styrmedel.

Figur 7. Förenklad interventionskedja.

MIljöm

ål nås

Mål Styrmedel Åtgärder Effekt

Syftet med kapitlet är att ge en översikt över vilka styrmedel som finns till buds för att styra mot miljömålen. Kapitlet tar upp betydande styrmedel för olika miljö- kvalitetsmål, men värderar inte vilka styrmedel som är viktigast eller mest effek-tiva. Sådana värderingar återfinns i de målvisa bedömningarna i kapitel 7. De två första avsnitten går igenom vilka typer av styrmedel som står till buds samt olika kriterier för att bedöma styrmedlens effektivitet. Det tredje avsnittet består av exempel på befintliga styrmedel som styr mot miljökvalitetsmålen.

Mer fakta om styrmedel finns i den kartläggning som Naturvårdsverket har genomfört som underlag till den fördjupade utvärderingen.24

Olika typer av styrmedel Styrmedel kan delas in i fyra typer:• administrativa styrmedel, • ekonomiska styrmedel, • information samt • forskning och utveckling.

I många fall krävs att flera styrmedel kombineras för att nå framgång. De adminis-trativa styrmedlen lägger ofta grunden till möjligheten att använda andra styrmedel, såsom ekonomiska styrmedel. Lagstiftningen kan skapa de formella förutsättning-arna för att till exempel införa bidrags-, avgifts- eller handelssystem. Informativa styrmedel kan skapa acceptans för att införa administrativa eller ekonomiska styr-medel. De kan också bidra till att administrativa och ekonomiska styrmedel fung-erar bättre. Styrmedel för forskning och utveckling brukar också omfatta åtgärder för att demonstrera ny teknik och går då under samlingsbegreppet FUD (forskning, utveckling, demonstration). I denna kedja ingår även anskaffning av produkter eller tjänster, ofta i form av teknik- eller innovationsupphandling.

24 Naturvårdsverket (ej publicerad). Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen – en kartlägg-ning. Rapport 6415


I Tabell 7 ges exempel på olika styrmedel inom vart och en av de fyra huvudgrupperna av styrmedel.

Administrativa Ekonomiska Information Forskning

Målstyrning Normer Gränsvärden

Skatter Upplysning Miljömärkning

Forskning

Långsiktiga avtal Miljöklassning

Skatteavdrag Rådgivning Utveckling

Avgifter Utbildning Demonstration

Bidrag Opinionsbildning Teknik- och system-utvärdering

Lagstiftning Regelgivning Teknikkrav Prövning Tillsyn

Subventioner Upphandling

Pant

Handel med certifikat

Handel med utsläppsrätter Miljöersättningar Teknikupphandling/ Innovationsupphand-ling

Administrativa styrmedelAdministrativa styrmedel, i form av regleringar enligt miljöbalken, är grunden i den svenska miljöpolitiken. Traditionellt nämns ofta prövning och tillsyn och i vissa sammanhang regelgivning som de viktigaste administrativa styrmedlen. Men det är en bild som behöver nyanseras något. För att åstadkomma en samlad utvärdering av de administrativa styrmedlens effektivitet, potential och begränsningar på miljö-området behöver man komplettera med studier av en lång rad andra regler; för-buds- och dispensregler, miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, generella föreskrifter samt miljösanktionsavgifter och andra administrativa och straffrättsliga sanktioner. Utanför miljöbalkens område finns dessutom plan- och byggregler, kemikalieregler, jord- och skogsbruksregler samt hälsoskyddsregler för att nämna några.

Miljöbalken spelar en central roll som administrativt styrmedel. I miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 §) slås balkens syfte fast; ”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kom-mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.” Begreppet hållbar


utveckling konkretiseras genom miljökvalitetsmålen. Miljöbalken är således ett utpekat styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen. Genom att miljöbalken lägger grunden för allt prövnings- och tillsynsarbete kan dess roll knappast över-skattas. Det är den som i stor utsträckning säkerställer det löpande arbetet med att lokalisera verksamheter, begränsa deras störningar och fortlöpande kontrol-lera efterlevnaden av miljökraven. Dagligen pågår ett gediget arbete, i exempelvis kommuner och vid länsstyrelser, med att se till att tillräckliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått vidtas i verksamheter som kan påverka miljö och hälsa.

Ekonomiska styrmedelEkonomiska styrmedel syftar till att justera priserna på varor och tjänster så att de återspeglar alla kostnader och nyttor som uppstår i produktion och konsumtion av dem, det vill säga inte bara direkta monetära kostnader utan också andra typer av kostnader, i detta fall påverkan på miljön. På så sätt ges en signal till köparen om den totala samhälleliga kostnaden för varan eller tjänsten. De ekonomiska styrmedlen fungerar antingen som morot (exempelvis i form av skattelättnader, bidrag och stöd) eller piska (exempelvis i form av skatter och avgifter) för att styra våra handlingar i en mer miljövänlig och hållbar riktning. Skatter och avgifter kan användas för att genomdriva principen att förorenaren ska betala. En skatt eller avgift på miljöbelastande verksamhet styr resursanvändningen i en mindre miljö-belastande riktning. Ekonomiska styrmedel, i form av bidrag och subventioner, kan ge förutsättningar för att verksamheter och ny teknik som inte bär sig mark-nadsmässigt, men som är samhällsekonomiskt lönsamma, ska kunna utvecklas till konkurrenskraftiga produkter eller tjänster. Miljöersättningar kan ses som ett sätt att prissätta varor och tjänster som inte har någon marknad, exempelvis biologisk mångfald och öppna landskap.

I Sverige, liksom i andra industrialiserade länder, tas den allra största delen av miljöskatterna ut inom områdena energi och transport.25 Samtidigt är det också dessa sektorer som, tillsammans med jordbrukssektorn, har flest subventioner som kan ha en negativ effekt på miljömålen.26 Inom energi- och transportsektorn är det bland annat skatteavvikelser27 som utgör den avgörande delen av subventionerna. Många av de skatteavvikelser som införts har delvis tillkommit för att skydda den inhemska industrins konkurrenskraft. Inom jordbrukssektorn är det skatteav-vikelser och – i minskande grad – marknadsregleringar inom ramen för EU:s jord-brukspolitik som utgör subventionerna. Situationen i Sverige liknar situationen

25 SCB, 2010. Miljörelaterade skatter, subventioner och utsläppsrätter. Rapport 2010:226 Naturvårdsverket, 2012. Potentiellt miljöskadliga subventioner. Rapport 6455.27 Med skatteavvikelse menas att skatteuttaget för en viss vara eller tjänst skiljer sig från angi-

ven norm. Exempelvis är normskattesatsen för koldioxid full skattesats, dvs 105 öre per kg CO2 2012.


i övriga OECD-länder, där transport-, energi-, industri- och jordbrukssektorn är sektorer som får betydande stöd. Även fiskesektorn får betydande stöd.

En viktig orsak till samhällets svårighet att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Ingen övergöd-ning, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, Myllrande våtmarker samt Ett rikt växt- och djurliv är att många av de stora positiva värden (ekosystemtjänster) som dessa mål värnar i de flesta fall är fritt tillgängliga för alla. I många fall konkurrerar mark- och vattenanvändning som kan ge ekono-misk avkastning, till exempel jord- och skogsbruk, med annan typ av mark- och vattenanvändning som inte ger ekonomisk avkastning men är viktiga både för naturens funktionssätt och för välfärden i samhället. Ett exempel är att privata markägare inte har något incitament att värna om våtmarker (som bland annat bidrar till biologisk mångfald och rening av vatten). Flertalet ekonomiska styrme-del inom nämnda miljökvalitetsmål syftar till att ge incitament för privata aktörer att värna om denna typ av värden.

Information Information och kommunikation, även kallade informativa styrmedel, syftar till att skapa delaktighet samt bidra till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Informativa styrmedel fungerar bland annat som ett verktyg för att skapa accep-tans vid införandet av andra styrmedel. Information och kommunikation bidrar även till att planerade eller redan införda styrmedel som administrativa och ekonomiska styrmedel fungerar bättre. Ett planerat användande av informativa styrmedel (analys, strategi, genomförande samt uppföljning och utvärdering) bidrar med andra ord till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Det är dock generellt sett svårt att utvärdera effekterna av informativa styrmedel.

Genom att särskilja olika slags kommunikation – dels kommunikation för att nå resultat dels kommunikation om resultat – blir det tydligare inom vilka områ-den de informativa styrmedlen bidrar.

Att kommunicera för att nå resultat kan exempelvis handla om att skapa acceptans för ett lagförslag bland medborgare, att informera miljöinspektörer om planerade tillsynskampanjer, att öka kännedomen om regler för handel med utsläppsrätter bland verksamhetsutövare med mera. Kommunikation kan även bidra till att förstärka effekten av exempelvis fysiska investeringar. Till exempel kan det vid installation av individuella värmemätare i lägenheter spridas informa-tion till de boende om hur deras beteende påverkar värmeanvändningen.

Att kommunicera om resultat handlar bland annat om att skapa medvetenhet och engagemang genom att visa på möjligheter och redovisa goda exempel. Bland annat kan kunskap om effektiva projekt spridas för att liknande projekt ska kun-na genomföras på andra ställen.


I det nuvarande miljömålssystemet har vikten av att involvera det omgivande samhället blivit än tydligare. Informativa styrmedel i form av exempelvis dialog kommer att vara fortsatt viktiga i diskussioner mellan företrädare på regional och lokal nivå, näringsliv, ideella organisationer, forskare med flera. Ett exempel är att ekosystemansatsen (som har sitt ursprung i konventionen för biologisk mångfald) pekar på att åtgärder ska genomföras på lägsta lämpliga nivå för att skapa enga-gemang och delaktighet. Även landskapskonventionen poängterar betydelsen av lokal delaktighet och medborgardialog.

Forskning, utveckling och demonstration Forskning, utveckling och demonstration (FUD) är också en form av styrmedel. Teknisk utveckling och kunskap om effekter av olika förändringar är nödvändig kunskap och en förutsättning för att på sikt kunna nå olika miljömål. Informativa styrmedel ökar kännedomen om resultaten från pilot- och demonstrationsanlägg-ningar, deras miljöeffekter och ekonomi, och gör det i sin tur möjligt att skärpa miljökrav på andra verksamheter.

Styrmedlens effektivitetDet är i många fall komplicerat att bedöma hur effektivt ett styrmedel är. Ett återkommande problem i bedömningarna av miljökvalitetsmålen är osäkerheter om vad de existerande styrmedlen faktiskt lett till, och kommer att leda till. Det faktum att styrmedel verkar i sammanhang där många andra faktorer påverkar utvecklingen, att kombinationer av styrmedel gör det svårt att urskilja effekter för vart och ett av dem samt att ett enskilt styrmedel kan ha flera syften är alla viktiga orsaker till svårigheten att bedöma styrmedels effektivitet. Det krävs fort-satt utvärdering och forskning kring styrmedel på miljöområdet för att få ett mer komplett kunskapsunderlag.

Ett styrmedels effektivitet kan bedömas utifrån många olika kriterier. Tre av de viktigaste är måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och dynamisk effektivitet. I mil-jömålsarbetet är naturligtvis måluppfyllelsen av yttersta vikt. Att målen är tydligt definierade är en förutsättning för att kunna utvärdera om och hur ett aktuellt styrmedel har bidragit till måluppfyllelse. I beskrivningarna av kriterierna nedan används för enkelhetens skull utsläpp av miljöpåverkande ämnen som exempel på den miljöpåverkan som ska minskas genom styrmedlen.

Måluppfyllelse

Har styrmedlet förutsättningar att leda till att målet nås?Måluppfyllelsens betydelse är alltid stor i miljömålsarbetet. Finns det i ett miljö-mål risk för allvarlig skada på miljö eller hälsa, exempelvis om det finns risk för


tröskeleffekter28 vid utsläpp på en viss nivå, så har måluppfyllelsen extra stor vikt vid bedömning av styrmedlets effektivitet. Det är då önskvärt att tillämpa ett styrmedel som innebär stor precision vad gäller måluppfyllelse, till exempel att garantera att ett visst gränsvärde inte överskrids. Administrativa styrmedel som kvantitativ reglering kan då vara att föredra. Skatter och avgifter har inte lika stor precision, eftersom storleken på skatten bygger på beräkningar av skattens effekt. Utsläppsrätter är däremot exempel på ekonomiska styrmedel med hög precision vad gäller måluppfyllelse.

Kostnadseffektivitet

Uppnår styrmedlet miljömålet till lägsta möjliga kostnad?Kostnadseffektivitet betyder att det uppsatta målet nås till lägsta möjliga sam-hällsekonomiska kostnad. I praktiken betyder detta att de på marginalen billigaste åtgärderna genomförs först. Kostnaden för att minska ett visst utsläpp ytterligare en enhet benämns marginalkostnaden. Ju mer marginalkostnaderna för att rena utsläppet varierar mellan utsläppskällorna, desto effektivare är det att använda ett ekonomiskt styrmedel i jämförelse med en kvantitativ reglering.

Det faktum att miljöproblemet kan vara lokalt, regionalt eller globalt kan påverka analysen av styrmedlets kostnadseffektivitet. I de fall där utsläppskällans lokalisering är av betydelse för miljöskadan krävs en geografisk differentiering av styrmedlet för att kostnadseffektivitet ska uppnås.

Slutligen är det viktigt att skilja mellan kort- och långsiktig kostnadseffektivitet. Åtgärder som är relativt dyra i ett kortsiktigt perspektiv kan, om de genomförs tidigt, främja kostnadseffektiviteten på lång sikt. Åtgärder som medför låga kort-siktiga kostnader kan, om de genomförs, innebära att långsiktigt kostnadseffek-tiva åtgärder skjuts för långt fram i tiden.

Dynamisk effektivitet

Hur starka incitament till utveckling skapar styrmedlet?Bedömningen av effektivitet bör även göras från ett dynamiskt perspektiv. Det dynamiska perspektivet inkluderar framför allt vilka incitament för att utveckla nya varor och tjänster som det valda styrmedlet ger. Skatter har en högre dyna-misk effektivitet än regleringar, eftersom regleringar sätter ett bestämt gränsvärde och inte ger incitament till utsläppsminskningar utöver den gränsen. Den tekniska utvecklingens betydelse för att nå miljömålen varierar mellan olika mål och såle-des också vilken vikt man bör lägga vid det vid utformningen av styrmedel.

28 Det vill säga då påverkan på ett visst ekosystem innebär att detta skiftar till en helt ny jämvikt.


Exempel på viktiga styrmedel

Administrativa styrmedel

MILJÖBALKEN

Prövningssystemet är det styrmedel inom miljöbalkens område som kanske har haft störst effekt för arbetet mot de olika miljömålen. Miljöbalkens allmänna hän-synsregler genomförs genom tillståndprövning och andra beslut, till exempel god-kännanden och dispenser samt genom tillsyn. Ett av syftena med miljöbalken är att få till stånd en samlad och integrerad tillståndsprövning för att kunna bedöma den totala miljöpåverkan av verksamheter och åtgärder i ett sammanhang och därmed nå maximal miljönytta och kunna styra mot miljömålen.

Som ett viktigt komplement till prövningssystemet finns tillsynen. Miljötill-synens effektivitet bygger bland annat på en fungerande tillsynsvägledningskedja. Det behövs nationella tillsynsvägledande myndigheter som vägleder länsstyrel-serna i deras funktion som regionala tillsynsvägledare. Kommunerna behöver i sin tur stöd från länsstyrelserna för att kunna utöva en rättssäker, likvärdig tillsyn.

Miljöprövning och tillstånd Exempel på områden där just miljöprövning och tillstånd har haft stor betydelse för miljön är minskningen av utsläpp av sot, metaller, dioxiner, svavel- och kväve-oxider och till viss del koldioxid. Detta har bidragit till uppfyllelse av miljökvali-tetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning, och Giftfri miljö. Ett annat exempel är tillståndsprövning av vattenverksamheter. Det kan handla om exempelvis vattenkraftverk, muddringar eller anläggandet av bryggor. Med hjälp av bestämmelserna om vattenverksamhet finns goda möjligheter att reglera verksamheter så att vattenmiljöer skyddas från störningar. Prövningen är en av förutsättningarna för uppfyllelsen av Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Många av reglerna har EU-rättsligt ursprung, exempelvis Reach, klassificering och märkning av kemiska produkter och ämnen, ramdirektivet för vatten och kravet att uppnå god vattenstatus.

Det finns potential att öka effektiviteten i prövningsarbetet. Möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen skulle underlättas om tillståndens rättskraft mjukades upp. Sverige har ett system med i princip eviga tillstånd som endast kan omprövas vid vissa angivna förutsättningar och på talan av miljömyndighet. Miljöbalken bygger på tanken att det är verksamhetsutövaren som har kännedom om den egna verksamheten, och att ansvaret för att följa miljölagstiftningen ligger på denne. Det kan därför ses som ett systemfel att ansvaret för omprövning har lagts på myndigheterna. Eftersom myndigheternas resurser är kraftigt begränsade kommer mycket få omprövningar till stånd. Villkor baserade på föråldrad teknik kan där-för leva kvar under lång tid.


Tillsyn viktigt för miljöbalkens trovärdighetEnligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsynen säkerställa syftet med balken. Till-synen är därmed ett viktigt styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen. För att tillsynen och miljöbalken ska vara ett trovärdigt och verksamt styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen krävs att den är rättssäker, likvärdig och effektiv.

Antalet tillsynsmyndigheter är nästan trehundra och ansvarsfördelningen är komplicerad och ibland svårtolkad. Regelverk blir dessutom allt mer kompli-cerade och komplexa i takt med det ökade antalet EU-förordningar och att allt fler EU-direktiv implementeras i lagstiftningen. Det ställs allt större krav på till-synsmyndigheten att ha tillräckligt med resurser, kompetens och en kontinuitet i arbetet för att säkra en effektiv tillsyn. Det kan därför ifrågasättas om ansvaret för tillsyn enligt vissa komplicerade regelverk ska vara placerat på små tillsyns-myndigheter. Ramdirektivet för vatten med de i Sverige gällande miljökvalitets-normerna och åtgärdsprogrammen, är ett sådant exempel där tillsynen är mycket viktig för att miljökvalitetsnormerna och därmed miljökvalitetsmålen ska uppnås. Organisationen och ansvarsfördelningen för tillsynen behöver ses över med syfte att höja effektiviteten i tillsynsarbetet.

I dag är en stor del av tillsynen enbart reaktiv. För att tillsynen ska vara ett verkningsfullt styrmedel måste det finnas resurser för proaktiv eller egeninitierad tillsyn. Genom tillsynsavgifter kan en bra tillsyn finansieras. Det är olyckligt att länsstyrelsernas tillsyn finansieras genom förvaltningsanslaget. Det ger inte till-räckligt med resurser och medför varierande förutsättningar för tillsyn i de olika länen. Därför är det angeläget att finansieringen av länsstyrelsernas tillsyn ses över.

Förorenade områdenFör förorenade områden är miljöbalken ett viktigt och kraftfullt styrmedel vid efterbehandling, även om antalet efterbehandlingar av förorenade områden behö-ver öka för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska uppnås. En begränsande fak-tor är att det finns oklarheter i hur tillsynsansvaret mellan länsstyrelser och kom-muner ska fördelas. Ett antal domar i Miljöverdomstolen (sedan 2011 Mark- och miljööverdomstolen) under 2010 har skapat en rättspraxis som begränsar ansva-ret för efterbehandling och därmed också möjligheten att nå miljökvalitetsmålet.

Påverkan på vattenrecipienterMiljöbalkens tillståndsprövning utgör även det viktigaste styrmedlet för att begränsa utsläpp av en lång rad ämnen från stora punktkällor till vattenrecipient. Det har haft god effekt på miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård. För verksamheter som inte behöver tillstånd har tillsyn enligt miljöbalken varit avgörande för tillfrisknandet av vissa mindre recipienter.


MiljökvalitetsnormerMiljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram som regleras genom miljöbalken har betydelse för begränsning av utsläpp till luft av olika föroreningar från vissa stora källor i eller i närhet av stora tätorter. Ett vanligt problem med åtgärdsprogram-men är att de inte är tillräckligt heltäckande och inte tillräckligt beaktar olika aktörers rådighet över styrmedlen. Att åtgärder vidtas av berörda aktörer (exem-pelvis kommuner, Naturvårdsverket och regeringen) för att förbättra åtgärds-programmen kan vara väsentligt för att klara miljökvalitetsnormerna för utom-husluft. För att öka effekten av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram kan en översyn av styrmedlet behövas.

Miljökvalitetsnormer har även införts på vattenområdet inom ramen för vat-tendirektivet och kommer att införas inom ramen för havsmiljödirektivet. När de på sikt får genomslag genom åtgärdsprogrammen kan de väntas bli ett verknings-fullt styrmedel som starkt kan bidra till att de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen uppnås. Åtminstone kan de användas i prövning av tillståndspliktig verksamhet.

Skydd av värdefulla områdenSkyddande av värdefulla områden är ett annat sätt att styra mot miljömålen. Det formella skyddet som sker enligt miljöbalkens regler har en stor betydelse för att bevara områden med höga naturvärden, och ger ett starkt skydd. Miljöbalkens bestämmelser om hushållningsregler med mark- och vattenområden och om sär-skilt utpekade riksintressen är ytterligare sådana verktyg.

Syftet med bestämmelserna är att skydda dessa värden mot ingrepp i miljön som kan skada områdenas bevarandevärden. Bestämmelserna tillämpas vid pröv-ning av mål och ärenden både enligt miljöbalken och enligt andra lagar, exempel-vis plan- och bygglagen samt minerallagen. Bestämmelserna skulle kunna skapa ett starkt skydd för naturmiljön, men har inte givit så stort genomslag som det finns utrymme för. Det råder viss oklarhet om vad ett riksintresse är och vilket skydd det ger.29 Om bestämmelserna tillämpades mer strikt skulle de kunna utgöra en viktig faktor för att nå miljökvalitetsmålen. Även biotopskyddsbestämmelserna samt djuroch växtskyddsområden är viktiga och effektiva styrmedel. Vissa verk-samheter är dock svåra att reglera även om det finns ett formellt skydd (exempel-vis internationellt fiske). Kulturreservat är ytterligare ett sätt att skydda värdefulla områden och bidrar till att uppnå flera miljökvalitetsmål.

StrandskyddMiljöbalkens strandskyddsbestämmelser är också ett viktigt styrmedel för beva-rande av biologisk mångfald. Ett av syftena med strandskyddet är att ”långsiktigt bevara goda livsvillkor för djuroch växtlivet på land och i vatten”. Strandskyd-

29 Prop. 1997/98:45, del 1


det har även stor betydelse för friluftslivet genom att förhindra exploatering och långsiktigt trygga förutsättningarna för tillgång till strandområden enligt alle-mansrätten.

ANDRA LAGRUM MED BÄRING PÅ MILJÖMÅLEN

Parallellt med miljöbalkens regler finns en rad andra författningar med olika syf-ten och utgångspunkter som på olika sätt samverkar till att styra mot miljömålen.

Plan- och bygglagenPlan- och bygglagen kan stimulera eller begränsa exploatering i viss riktning och regler i lagen ger resultat på lång sikt. Plan- och bygglagen bidrar därmed till att lokalisera verksamheter så att resurseffektivitet uppnås, värdefulla områden skyd-das och påverkan från utsläpp och annan miljöstörning minimeras. Lagen styr hur samhällsplaneringen ska utföras och kan vara ett kraftfullt verktyg för att väga olika intressen, inklusive miljökvalitetsmålen, mot varandra i översiktsplaner och andra planer och program. Plan- och bygglagen är också ett viktigt lagrum för skydd av kulturmiljövärden och har därmed hög relevans för flera miljömål. Det finns dock brister i tillämpningen, bland annat saknas aktuella översiktsplaner i många kommuner. Kvaliteten på planeringen och hur miljöintressen inkluderas varierar också. Prioritering av planarbetet och bättre vägledning behövs för att åtgärda detta.

Vid tillämpningen kan det noteras behov av regler för skydd för miljön i form av områdesskydd, utsläpps- eller bullerbegränsningar med mera. PBL-kommittén30 bedömde att lagstiftningen i stort sett tillgodoser de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning. Det finns dock brister i tillämpningen. Bättre vägledning behövs för att åtgärda detta.

KemikalielagstiftningenKemikalielagstiftningen är till viss del införlivad i miljöbalken, men de delar som gäller att sätta ut produkter på marknaden och att använda dem i olika avseenden ligger utanför balken. Allt större del av kemikalielagstiftningen är i form av EU-förordningar som gäller direkt utan att införlivas i svensk lagstiftning. Dessa reg-ler har stor betydelse för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Skogsvårdslagen Skogsvårdslagen ställer bland annat krav på miljöhänsyn i skogsbruket. Den sam-verkar med artskyddsreglerna, fiskelagen, jaktlagen, plan- och bygglagen och miljö- balken för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv samt Levande sjöar och vattendrag.

30 PBL-kommitténs slutbetänkande, Får jag lov? SOU 2005:77


INTERNATIONELLA KONVENTIONER

Sverige har anslutit sig till ett fyrtiotal internationella konventioner. Några exem-pel är FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP), klimatkonventionen, konventionen om biologisk mångfald (CBD), konventionen för den marina miljön i Östersjön (HELCOM), landskapskonventionen och våtmarkskonventionen (Ramsar).

Wienkonventionen om ozonnedbrytande ämnen, med det tillhörande Montreal-protokollet, är en av de äldsta miljökonventionerna, och betraktas som mycket framgångsrik. Den är avgörande för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Sedan Montrealprotokollet trädde i kraft har världskon-sumtionen av CFC (en typ av freoner) minskat från 1,1 miljoner ton till 70 000 ton. Utan protokollet skulle konsumtionen ha uppgått till uppskattningsvis tre mil-joner ton till år 2010 och åtta miljoner ton till 206031, vilket skulle ha inneburit en 50-procentig nedbrytning av ozonskiktet vid år 2035. I dag har produktionen av ozonnedbrytande ämnen i industriländerna, bortsett från produktionen av HCFC samt produktion inom ramen för undantagna användningsområden, i stort sett upp-hört och utvecklingsländerna har kommit en bra bit på väg i sin avveckling.

EU-DIREKTIV OcH EU-FÖRORDNINGAR

Många av reglerna om begränsning av utsläpp av förorenande eller oönskade ämnen har EU-rättsligt ursprung. Takdirektivet för utsläpp till luft och luftkvali-tetsdirektivet är nära kopplade till luftvårdskonventionen, och de båda direktiven är viktiga drivkrafter i att minska utsläppen till luft. Ramdirektivet för vatten, art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet är andra exempel på EU-direktiv som är kraftigt styrande för miljöarbetet i Sverige.

Direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE)32 innebär att dessa produkter ska utformas och framställas på ett sådant sätt att avfallet minimeras. För det avfall som uppstår ska producenter-na tillhandahålla system för insamling så att produkterna kan återanvändas eller återvinnas.

Regler med betydelse för Giftfri miljö Exempel på EU-lagstiftning som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är Reach-förordningens krav på kunskap om och begränsning av farliga ämnen, samt en särskild EU-förordning (CLP) med krav på klassificering och märkning av kemiska ämnen och produkter. Dessutom finns EU-förordningar om bland annat läkemedel, kosmetika, biocider och växtskyddsmedel. Därtill är ram-direktivet för vatten en viktig lagstiftning med nära anknytning till kemikalieom-

31 De ton CFC som avses är ODP-ton (Ozone Destruction Potential)32 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som

utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE)


rådet, bland annat genom att den identifierar ämnen i vattenmiljön som är prio-riterade för åtgärder. Det finns därför skäl för Sverige att verka för att EU utreder hur samverkan och kopplingarna mellan ramdirektivet och annan lagstiftning kan öka. För att nå ytterligare effekt bör Sverige dessutom verka för att regler om att även bedöma biologiska effekter av kemiska ämnen utvecklas och införs i ramdi-rektivet för vatten.

Regler om avfallRamdirektivet för avfall, som är genomfört genom miljöbalken, lägger fokus på att förebygga uppkomst av avfall. Det handlar om åtgärder som vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall. Kemikalie- och produktlagstift-ningen är vidare en viktig del av arbetet med att minska avfallets innehåll av far-liga ämnen. En del i det förebyggande arbetet handlar om åtgärder för att minska innehållet av farliga ämnen i material och produkter innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall. Arbetet med att minska avfallets innehåll av farliga ämnen måste framför allt göras i produktdesignledet.

Regler med betydelse för Ett rikt växt- och djurliv Direktiv med koppling till Ett rikt växt- och djurliv är fågeldirektivet, art- och habitatdirektivet samt ramdirektivet för vatten. De ställer höga krav på medlems-staternas arbete med skydd och bevarande av biologisk mångfald.

Ekonomiska styrmedel

SKATTER OcH AVGIFTER

Skatter och avgifter har använts under lång tid inom miljöpolitiken i Sverige, framför allt för att minska olika typer av utsläpp. Några av de mest framgångs-rika exemplen är styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen Frisk luft, Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning.

Avgift på utsläpp av kväveoxiderKväveoxidavgiften har i ett flertal utvärderingar pekats ut som ett effektivt styrmedel.33 Den tas ut från produktionsenheter för el- och värmeproduktion och är 50 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Avgiften återförs till de avgiftspliktiga enheterna i proportion till respektive anläggnings andel av den totala mängden nyttiggjord energi som producerats vid de avgiftspliktiga produktionsenheterna.

33 Naturvårdsverket 2003. Kväveoxidavgiften – ett effektivt styrmedel, utvärdering av NOX-avgiften. Rapport nr 5335.

Naturvårdsverket, 2005. Förslag till breddning och uppdelning av kvävedioxidavgiften. Rapport 5525.

T. Sterner, L. Höglund Isaksson Refunded emission payments theory, distribution of costs, and Swedish experience of NOx abatement. Ecological Economics 57 (2006) 93–106.


Kväveoxidavgiften har sedan införandet haft en styrande effekt på utsläppen. Utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna har, i proportion till den energi-mängd som producerats där, minskat med drygt femtio procent sedan avgiften införts. Den stora fördelen med en miljöavgift med återföring är att det är poli-tiskt möjligt att införa en hög avgift. Styrmedlet är lämpligt när reningsmetoder är lättillgängliga men kostsamma, vilket är fallet med kväveoxidutsläpp från statio-nära förbränningsanläggningar. I Naturvårdsverkets utvärdering från 200334 kon-stateras att syftet med kväveoxidavgiften – att åstadkomma en snabbare minsk-ning av utsläppen än vad som kunde åstadkommas med riktlinjer för utsläpp och tillståndsprövning – definitivt har uppnåtts. Storleken på avgiften har visat sig vara en framgångsfaktor när det gäller att driva på teknikutvecklingen och att öka incitamenten till detaljerad mätning av utsläppen. Avgiften påverkar framförallt miljökvalitetsmålen Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Avgift på utsläpp av koldioxid och skatt på energiMiljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att utsläppen av växthus-gaser för Sverige ska vara 40 procent lägre år 2020 än utsläppen år 1990. Bland styrmedlen för Begränsad klimatpåverkan har energi- och koldioxidskatterna varit centrala för att minska utsläppen i Sverige sedan 1990-talets början. Dagens energiskattesystem baseras på en kombination av koldioxidskatter, energiskat-ter på bränsle, effektskatt på kärnkraft och konsumtionsskatt på el. Energiskat-ter och koldioxidskatter belastar fossila bränslen och har bidragit till kraftiga utsläppsminskningar i sektorn bostäder och lokaler samt inom fjärrvärmesektorn. Utsläppsutvecklingen i transportsektorn har dämpats. Inom industrin har skatter-na fått en ökad inriktning mot utsläpp av koldioxid, men den totala skattenivån på fossila bränslen har ändå sänkts jämfört med 1990, vilket gör att skatterna inte haft någon tydlig effekt på industrins utsläpp.

Förutom de utsläppseffekter som skatterna tillsammans har gett, bedöms de vara kostnadseffektiva eftersom de skapar förutsättningar för att de billigaste åtgärderna genomförs först. Aktörerna avgör själva vilka åtgärder de genomför till en given skatt och pris på energi. Kostnadseffektiviteten försämras av dif-ferentieringar mellan och inom sektorer. Dessa effektivitetsförluster kan i flera fall motiveras av andra hänsyn, såsom bibehållen konkurrenskraft för inhemsk industri och minskad risk för att verksamheter och utsläpp flyttas till länder med lägre krav. Skatterna har vissa förutsättningar att leda till teknisk utveckling. Hur stor den utvecklingen blir beror bland annat på storleken på skatterna. Styrmedlen påverkar främst miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och Bara naturlig försurning.

34 Naturvårdsverket, 2003. Kväveoxidavgiften – ett effektivt styrmedel, Rapport 5335


TrängselskattDen så kallade trängselskattens införande i Stockholm har inneburit att vägtrafi-ken till och från innerstaden minskat och framkomligheten ökat. Därmed har tra-fikens utsläpp av luftföroreningar minskat. Trängselskatten är en avgift som gäller för passager med vissa fordon vid in- och utfart till Stockholms innerstad mellan 06.30 och 18.30, helgfria dagar. Vissa miljöbilar är undantagna. Trängselskatten påverkar främst uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft.

Den förändrade fordonsparken och utsläppsbilden med bland annat fler miljö-bilar beror inte enbart på trängselskattens införande, men undersökningar35,36 visar att befrielse från trängselskatt varit det enskilt viktigaste styrmedlet för att få Stockholmarna att köpa fler miljöbilar. Miljövinsterna, som under försöket 2006 i första hand bestod av att trafiken minskade, har därmed övergått till att främst bero på den förändrade och renare fordonsparken. Fordonsparkens sammansätt-ning har förändrats snabbare i Stockholm än i riket som helhet. Utsläppen i staden och innerstaden är väsentligt lägre med den aktuella fordonssammansättningen jämfört med den som gäller för hela Sverige.

Skatt på utsläpp av svavelSvavelskatten, som infördes 1991, bedöms ha varit av stor betydelse för uppfyl-lande av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning, men har även betydelse för miljökvalitetsmålet Frisk luft. Skatten har varit ett effektivt styrmedel för att reducera svavelutsläppen från de beskattade bränslena, och den har bidragit till lägre svavelinnehåll i oljan.37 Styrmedlet bedöms dock numera ha en minskande betydelse för att miljömålen ska uppfyllas.

Skatt på naturgrusNaturgrusskatten har främjat arbetet med att bevara naturgrusavlagringar som är en del av miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Skatten bedöms ha haft en viss effekt men har visats vara för låg för att utjämna skillnaden i produktions-kostnad mellan grus- och bergtäkter. Det innebär att en högre skatt kan behövas.

Vatten- och avloppsavgiftKostnaden för nyttjande av vattenresurser, från intag till utsläpp till recipient, speglas delvis i den kommunala vatten- och avloppsavgiften (VA-taxan). Hela värdet av dricksvattentillgångarna är dock inte inkluderat.

35 SLB 2009. Trängselskattens inverkan på utsläpp och luftkvalitet. Analys SLB 8:200936 Trafikkontoret i Stockholms stad. Analys av trafiken i Stockholm – med särskild fokus på

effekterna av trängselskatten 2005–2008.37 Naturvårdsverket och Energimyndigheten 2006. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken.

ER2006:34.


Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedelDessa skatter är nu borttagna, men har tidigare visats ha effekter för att reducera användningen. Inom skogsbruket har rekommenderade gödselgivor nu höjts efter borttagandet av skatten, vilket motverkar målet Ingen övergödning.

MILJÖERSÄTTNINGAR, BIDRAG OcH SUBVENTIONER

Ekonomiskt stöd i form av ersättningar och bidrag ges bland annat för att främja verksamheter som har positiva effekter på naturmiljön, exempelvis stöd för åter-ställande och återskapande av våtmarker. Denna typ av styrmedel har bäring på miljökvalitetsmål som exempelvis Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt växt- och djurliv samt Myllrande våtmar-ker. På motsvarande sätt finns bidrag till förvaltning av värdefulla kulturmiljöer. Bidraget möjliggör framtagande av kunskapsunderlag, vilket bedöms som en av de viktigaste faktorerna för att uppnå målet avseende kulturvärden i bebyggd miljö.

De statliga anslagen för havsmiljö, områdesskydd samt åtgärder för värdefull natur har stor betydelse får bevarandeåtgärder i land- och vattenmiljöer. Skydds-medlen styr hur stora arealer som kan få formellt skydd, och anslaget för åtgärder för värdefull natur används bland annat till arbete med förvaltning av skyddade områden, friluftsliv och rovdjursförvaltning. Andra användningsområden för olika former av ekonomiskt stöd är att öka kunskapen och tillämpningen av mil-jöanpassade lösningar, bland annat inom den kommunala sektorn, samt att stödja utveckling av miljöteknik.

NaturvårdsavtalNaturvårdsavtal är ett exempel på ett kombinerat administrativt och ekonomiskt styrmedel. Det är ett tidsbegränsat civilrättsligt avtal mellan stat eller kommun och markägare. Markägaren avstår från vissa rättigheter under avtalsperioden och godkänner att staten eller annan aktör får vissa rättigheter. För detta får markä-garen en viss ersättning. Statskontoret bedömde i sin utvärdering av styrmedel för miljökvalitetsmålet Levande skogar att naturvårdsavtal är det instrument som bäst balanserar måluppfyllelsen mot kostnaderna för skyddet. Naturvårdsavtalen bedömdes leda till en något mindre nytta för miljökvaliteten än biotopskydds-områden, men till en lägre samhällsekonomisk och statsfinansiell kostnad.38 Styr-medlet har betydelse även för miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv samt Myllrande våtmarker. Naturvårdsavtal används i dag i begränsad utsträckning.

38 Statskontoret, 2007. Skyddet för Levande Skogar. Rapport 2007:14


BiosfärområdeBiosfärområden ett annat exempel på komplement till kultur- och naturreservat, nationalparker och andra utpekanden av områden med höga natur- och kultur-värden. Dessa områden är pilotområden där nya metoder och ny kunskap testas för att nå en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Ett biosfärområde tillför också en brobyggande funktion genom att lärandeprocesser knyter samman olika aktörer på ett strategiskt sätt.

LandsbygdsprogrammetAv de styrmedel som styr mot miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är det miljöersättningarna inom landsbygdsprogrammet från EU:s gemensamma jord-brukspolitik samt lagstiftning i miljöbalken som har störst betydelse.39 Miljöer-sättningarna till odlingslandskapets kollektiva nyttigheter uppfyller PCP-kriteriet (Producer Compensation Principle, rättvisekriteriet om att ersätta dem som skapar positiva externa effekter). Däremot är miljöersättningarna till exempelvis ekologisk odling, kantzoner, gödselhantering och andra skyddsåtgärder mot växt-närings- och växtskyddsmedelsläckage i strid med principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle – PPP). Landsbygdsprogrammets miljöersättningar har också betydelse för andra miljökvalitetsmål, till exempel Begränsad klimatpå-verkan, Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och djurliv, Ingen övergödning, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. För fisket har ett motsvarande program utvecklats, Europeiska fiskerifonden, där det kom-mer att finnas möjlighet att söka stöd för miljöförbättrande åtgärder. Ett liknande program finns även för att bevara och utveckla skogens mångfald.

InvesteringsprogramUnder perioden 1998–2008 satsade staten pengar i två stora investeringsprogram för att styra mot mer miljöanpassade investeringar. Över hälften av landets kom-muner har fått bidrag för att genomföra klimatinvesteringsprogram, Klimp, eller lokala investeringsprogram, LIP. Tillsammans har de båda typerna av investerings-program lett till miljöinvesteringar för nästan 25 miljarder kronor. De påverkar främst miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Av den summan består ungefär sex miljarder av bidrag. Resten har betalats av aktörerna själva, till största delen kommuner men även kommunala bolag, landsting och företag. År 2008 var sista året som bidrag beviljades. Arbetet med LIP är slutfört och 211 lokala investeringsprogram har fått dela på 4,4 miljarder kronor i bidrag. Projek-ten inom LIP beräknas leda till en minskning av utsläppen av växthusgaser med nära en miljon ton koldioxidekvivalenter per år.



Omställningen till förnybar energi inom LIP överstiger vad som uppgavs i ansökningarna och uppgår till cirka 3,5 TWh per år. Åtgärderna i de 126 klimat-investeringsprogram som till och med maj 2008 har beviljats bidrag, beräknas leda till en utsläppsminskning med drygt en miljon ton koldioxidekvivalenter årligen.40

Subventioner inom transporsektornInom transportsektorn används förutom energi- och koldioxidskatter också ett fler-tal subventioner som inriktar sig på olika faktorer för att minska trafikens klimat-utsläpp. Skattebefrielse för biodrivmedel är en avgörande orsak till att den största delen av bensin och diesel innehåller låginblandade biodrivmedel i dag. Det är dock ett relativt dyrt sätt att minska utsläppen av växthusgaser, och har inte någon större teknikdrivande effekt41. Det behövs därför också teknikdrivande styrmedel.

Ekonomiska styrmedel som har haft betydelse för att påverka fordonsflottans sammansättning är bland annat EU:s krav på koldioxidutsläpp för nybilsförsälj-ningen skattenedsättningar, exempelvis miljöbilspremier, nedsatt fordonsskatt för miljöklassade bilar samt lokala avgiftssänkningar. Detta kompletteras med forsk-ningssatsningar på fordonsteknik.42 Styrmedlen påverkar främst miljökvalitets-målen Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft.

OFFENTLIG UPPHANDLING

Miljöanpassad offentlig upphandling är ett miljöpolitiskt verktyg som syftar till att styra mot mer miljöanpassade inköpsbeslut i offentlig verksamhet. Genom den offentliga upphandlingen kan offentliga myndigheter skapa incitament för producenter att ta fram miljöanpassade alternativ. På motsvarande sätt bidrar stärkta miljökriterier i företagens inköp till att skapa marknader för miljöanpas-sade produkter. I dag ställer cirka 60 procent av organisationerna i stat, kommun och landsting miljökrav i sina upphandlingar. I en tredjedel av upphandlingarna är dock miljökraven formulerade på ett sådant sätt att de inte får några konsekven-ser för vad som upphandlas. Det finns därför behov av att utveckla kunskapen om hur man ställer effektiva miljökrav.43

40 Naturvårdsverket 2005. Vad vi kan lära av LIP. Samlade erfarenheter av de lokala investe-ringsprogrammen utifrån utvärderingar gjorda under åren 2003–2005. Rapport 5478.

41 Riksrevisionen 2011. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? RiR Rapport 2011:10

42 Miljödepartementet 2009. Sveriges femte nationalrapport om klimatförändringar. Ds 2009:63.

43 Naturvårdsverket 2009. Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? Rapport 5997


Informativa styrmedel

RÅDGIVNING

Rådgivning ges från staten till företag och offentliga aktörer för att sprida kun-skap, samt för att hjälpa dem att använda sig av ny kunskap och uppfylla krav som ställs på dem.

Greppa NäringenGreppa Näringen är ett projekt som erbjuder rådgivning till lantbrukare. Projektet drivs i samarbete mellan Jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna samt ett stort antal företag i lantbruksbranschen. Ytterst ansvarar Jordbruksverket för projektet och finansieringen sker med hjälp av det svenska landsbygdsprogrammet och återförda miljöskatter. Rådgivningen är inriktad på åtgärder för minskade utsläpp av påver-kande ämnen, minskad övergödning samt säker användning av växtskyddsmedel. Styrmedlet påverkar främst miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning och Giftfri miljö samt de vattenrelaterade målen. Genom projektet har kunskapen och medvetenheten ökat genom utbildning på gymnasienivå av blivande lantbrukare, information i fackpress, rådgivning och fältvandringar. Detta har i sin tur bidragit till ett minskat kväveläckage, minskad användning av bekämpningsmedel liksom lägre fosforförluster och en minskad ammoniakavgång. Metod- och teknikutveckling inom växtodling och djurhållning har även betytt mycket för att öka avkastningen. Därmed har utnyttjandet ökat av tillförda resur-ser såsom växtnäring.

Skogens mångfald Projektet Skogens mångfald drivs av Skogsstyrelsen inom ramen för landsbygds-programmet och syftar till att genom förbättrad kunskap hos skogsägare och verksamma inom skogsbruket öka omfattningen av aktiva skötselåtgärder för att bevara, utveckla eller förstärka olika miljövärden i skogsmark. Insatserna i projektet är kopplade till stödet Bevara och utveckla skogens mångfald och ska stötta och motivera skogsägare att gå vidare och ansöka om stöd. Inom projektet genomförs aktiviteter i form av rådgivning (genomförs på plats i skogen), tema-dagar och kurser för skogliga entreprenörer (exempelvis utbildning i naturvård-ande skötsel). I projektet ingår även att utbilda rådgivare som inte är anställda vid Skogsstyrelsen (ackreditering) och som sedan kan bedriva rådgivnings- verksamhet mot markägare. Trots denna rådgivningssatsning har stödet inte utnyttjats i den omfattning som varit tänkt. Inför kommande programperiod (år 2014–2020) föreslås därför vissa förenklingar av stödet för att göra det mer attraktivt. Styrmedlet påverkar främst miljökvalitetsmålen Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv men det finns även tydliga kopplingar till Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Ett rikt odlingslandskap.


MILJÖMÄRKNING

Miljömärkning är ett frivilligt verktyg som bidrar till minskad miljöpåverkan från varor och tjänster. Utgångspunkten för miljömärkningar som EU Ecolabel (tidigare kallad Blomman) och Svanen är minskad miljöpåverkan i ett livscykel-perspektiv.

EU Ecolabel baseras på en EU-förordning44. Märkningen är ett hjälpmedel för såväl privatpersoner som företag att underlätta val av miljöanpassade varor och tjänster. Svanen är Nordens officiella miljömärkning och i dag ett av de mest kän-da varumärkena i Norden. EU Ecolabel och Svanen är kriteriebaserade märkning-ar som är tredjepartscertifierade med hög trovärdighet. Enligt en internationell studie där över 200 olika märkningar, databaser och produktlistor världen över ingick, bedömdes Svanen vara ett av de allra mest tillförlitliga systemen för att mäta produkters miljöprestanda45. Syftet för dessa märkningar är att det enbart är en del av marknaden som ska klara kraven och därmed driva på utvecklingen på marknaden i övrigt.

STÖD OcH VÄGLEDNING TILL LOKALA OcH REGIONALA AKTÖRER

Stöd och vägledning till lokala och regionala aktörer har generellt en stor bety-delse i miljöarbetet.

För miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet har informativa styrmedel som rådgivning, utbildning och vägledning ansetts som nödvändiga verktyg för att öka och förbättra tillämpningen av andra styrmedel. Rådgivningspaketen Greppa Näringen (se ovan) och Greppa växtskyddet är goda exempel, liksom arbetet med att utbilda och certifiera brunnsborrare. Kommuner och länsstyrelser som får stöd och vägledning i grundvattenfrågor och om metodiken för att upprätta vatten- och materialförsörjningsplaner har betydligt bättre förutsättningar för att se till dels att grundvattnet skyddas på ett bra sätt dels att man sedan tar hänsyn till skyddet vid exploatering i tillståndsärenden.

På samma sätt utgör länsstyrelsens och kommuners inventeringar, rådgivning och information samt tillsyn mot verksamhetsutövare och allmänhet kraftfulla informa-tiva styrmedel för att se till att åtgärder genomförs. Det gäller till exempel problem med övergödning och bekämpningsmedel inom jordbruket samt enskilda avlopp. Miljömålsöverskridande samverkan, bland annat inom jordbruket, kan leda till att styrmedlen används mer effektivt och att ytterligare styrmedel utvecklas.

44 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 66/2010, 25 november 2009, om ett EU-miljömärke.

45 Environmental Resources Management, 2008. Mapping and analysis of sustainable product standard.


DIALOG

Dialogprojekt är ett verktyg som kan användas med många olika syften, som att skapa delaktighet, förståelse för olika synsätt, lokal förankring eller som kom-petensutveckling. Under 2012 startar Naturvårdsverket bland annat ett dialog-projekt kring allemansrätten. Ett exempel på dialogprojekt som bedrivits tidigare och fått goda utvärderingar är Bygga-bo-dialogen. Den omfattade 44 aktörer som sedan 2005 utvecklat, upphandlat och genomfört det nationella kompetensutveck-lingsprogram som kallas bygga-bo-utbildningar. Programmet innehåller en utbild-ningsmetod (i dialogform utifrån deltagarnas erfarenheter), utbildningsmaterial för tre målgrupper med olika inriktningar samt ett utbildningsmaterial för det nya nationella klassningssystemet Miljöbyggnad.

UPPLySNING OcH INFORMATION

Informationskampanjer riktade mot hushåll bedrivs ofta inom vardagsnära områ-den som sopsortering, hantering av farligt avfall och nedskräpning. Ett lite annor-lunda exempel är Klimatkampanjen, som startade år 2002. Naturvårdsverket fick då i uppdrag av regeringen att genomföra en satsning i bred samverkan med myn-digheter, kommuner, näringsliv och frivilligorganisationer. Kampanjen syftade till att sprida information för att öka kunskapen om klimatförändringarnas orsaker och konsekvenser, öka förståelsen för de samhällsomställningar som på sikt blir nödvändiga för en hållbar utveckling samt visa på möjligheter att minska utsläp-pen av växthusgaser.

GODA EXEMPEL

Att kommunicera goda exempel (redovisa resultat) handlar kanske framförallt om att stimulera till att fler framgångsrika miljöprojekt genomförs. Men det handlar även om att stärka och ge ett erkännande till de aktörer som genomfört ett lyckat miljöarbete. Ytterligare ett syfte är att kunna redovisa konkreta resultat av miljö-arbetet för media, allmänhet och utbildningsväsende.

Exempel på kommunikation av goda exempel är Naturvårdsverket arbete med att sprida kunskap och erfarenheter från LIP- och Klimpprojekt. Utvärderingar visar bland annat att andra myndigheter och organisationer använder de goda exemplen från investeringsprogrammen i sitt arbete att visa upp och förmedla svensk miljökompetens. Det sker både genom direkta hänvisningar till exemplen på Naturvårdsverkets webbplats och genom att Naturvårdsverkets exempelbe-skrivningar publiceras på hemsidor eller används i databaser. Detta gäller till exempel Exportrådet/SymbioCity, Sveriges miljöteknikråd (Swentec) och Stock-holms Miljöteknikcentrum (SMTC) vid IVL Svenska Miljöinstitutet. Många kom-muner lyfter också fram de goda exemplen.


Forskning, utveckling och demonstrationForskning, utveckling och demonstration (FUD) är styrmedel också inom miljö-politiken. Forskning bidrar till arbetet med att nå miljömålen dels genom att skapa kunskapsunderlag om tillståndet i miljön och resultat av olika insatser, dels genom att ge grunden för utveckling av ny teknik och gröna innovationer. Att först utveckla pilotanläggningar, demonstrationsprodukter och/eller demonstra-tionssystem är viktiga steg mot implementeringen av nya lösningar. Satsning på forskning, utveckling och demonstration bidrar till att komma över initiala trösk-lar mot användning av tekniker med lägre negativ miljöpåverkan och att påskyn-da nödvändiga teknikskiften.

Styrmedel för forskning, utveckling och demonstration har i många fall natur-liga samband med andra styrmedel. Lagstiftning och höga mål i miljöarbetet är pådrivande faktorer för teknikutveckling och innovationer. Informativa styrmedel ökar kännedomen om pilot- och demonstrationsanläggningar, deras miljöeffekter och ekonomi, och gör det i sin tur möjligt att skärpa miljökrav på andra verksam-heter. Konsumentval, beteendeförändringar och teknikval måste självfallet också kopplas till varandra.

Rätt utformade styrmedel för forskning, utveckling och demonstration kommer, i kombination med varandra och med den ökade efterfrågan på miljöanpassade verksamheter, att kunna stimulera företag, myndigheter och individer till innova-tion. Detta kan innebära att vi inte enbart når miljömålen snabbare utan också att det skapas grön tillväxt, exportmöjligheter och arbetstillfällen i Sverige.

Detta kluster av styrmedel är kopplade till olika aktiviteter: • Forskning• Utveckling• Demonstration• Teknik- och systemutvärdering• Teknik- och innovationsupphandling

Det finns ett antal forskningsfinansiärer inom miljöområdet. Även vissa myndig-heter har anslag för att finansiera forskning, exempelvis Formas, Vinnova, Energi-myndigheten och Naturvårdsverket samt stiftelsen Mistra. Forskning finansierad av Naturvårdsverket berör vanligtvis miljötillstånd eller styrmedel. Myndigheten ger också bidrag eller andra förutsättningar för teknikutveckling eller teknikval, till exempel systemstudier om miljöeffekter av olika sätt att handha organiskt avfall samt teknik- och metodstudier för hållbar sanering.

Sverige stöder utveckling och demonstration inom ramen för större europeiska eller nationella program, exempelvis LIFE+-programmet. Området finansierar inn-ovations- eller demonstrationsprojekt som bidrar till att genomföra och utveckla EU:s miljöpolitik inom de prioriterade områdena klimat, vatten, luft, mark, stads-


miljö, buller, kemikalier, miljö och hälsa, avfall och naturresurser, naturvård, inno-vationer och strategiska inriktningar.

Klimatinvesteringsprogrammen (Klimp) och de tidigare lokala investeringspro-grammen (LIP) (se vidare avsnitt Ekonomiska styrmedel) har utvecklat en rad nya lösningar och branscher, främst inom områdena hållbar stadsutveckling, biogas, bioenergi och energieffektivisering.

Teknik- och systemutvärderingar görs i fallstudier eller projekt för specifika metoder eller tekniker, exempelvis för båtbottenbehandling, enskilda avlopp samt skötselmetoder för skyddad natur. Teknikupphandlingar med syfte att ta fram produkter eller tjänster som ännu inte finns på marknaden har genomförts i flera olika enskilda projekt inom bland annat investeringsprogrammen, till exempel när det gäller LED-lampor i trafikljus och energieffektivisering i byggnader.

Styrmedel som motverkar miljömålen

POTENTIELLT MILJÖSKADLIGA SUBVENTIONER46

Subventioner, såsom skatterabatter, skattebefrielse, återbäring, bidrag och stöd som används inom olika politikområden kan i vissa fall ha en negativ effekt på miljön. Det är därför nödvändigt att utreda olika subventioners miljöeffekter innan de instiftas. Nedan följer ett antal exempel på potentiellt miljöskadliga sub-ventioner som förekommer i dag.

Nedsättning av skatter och avgifterInom energisektorn finns det betydande subventioner i form av skatteavvikelser från normskattesatsen (full koldioxidskatt). Dessa har delvis tillkommit för att skydda den inhemska industrins konkurrenskraft. Energi- och koldioxidskatterna är ned-satta, bland annat för uppvärmningsbränslen, elanvändning och fjärrvärmeleveran-ser till industrin. Även energiintensiva industriföretag har en särskild nedsättning av koldioxidskatten – utöver den generella nedsättningen på 79 procent – i fall då koldioxidskatten överstiger 0,8 procent av det enskilda företagets omsättning.

Även inom växthus- och jordbruksnäringen är koldioxidskatten nedsatt på bränslen som används för uppvärmning samt på diesel för arbetsmaskiner.

TransportbidragI de fyra nordligaste länen ges transportbidrag till näringslivet av regionalpolitiska skäl. Stödet ges till godstransporter på väg, järnväg eller till sjöss. Transport-bidraget uppmuntrar till mer transporter och ger incitament till företag att lokali-sera sig i Norrland och att satsa på transportintensiv tillverkning. Utnyttjande av bidraget är tydligt kopplat till konjunkturen.

46 Naturvårdsverket, 2012. Potentiellt miljöskadliga subventioner. Rapport 6455.


År 2010 var fördelningen per transportslag följande: • järnväg 9,5 procent, • trafik på väg (bil) 81,1 procent och • båt 9,4 procent.

Utsläpp av svavel från utrikes sjöfartBränsle för utrikes sjöfart beskattas inte och sjöfarten kan fortfarande använda tunga, svavelrika oljor som bränsle. International Maritime Organization, IMO, har beslutat att sjöfartens utsläpp ska minskas. Sjöfartsbränsle globalt har i dag i genomsnitt en svavelhalt på cirka 2,7 procent och beslutet innebär en global begränsning av svavelhalten i bränsle till 0,5 procent i bränsle år 2020 eller år 2025. I Sveriges närområde (Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen) medför beslutet maximalt 1,0 procent svavel i bränslet från och med 2010 och 0,1 pro-cent från och med 2015. Diskussioner förs om att inkludera europeisk sjöfart i handelsystemet med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU. Indexering av far-tyg för att skärpa energieffektivitet diskuteras också på internationell nivå.

Avslutande kommentarerDet finns ett stort utbud av styrmedel som kan användas för att styra mot mil-jömålen. Som konstateras på ett flertal ställen i detta kapitel krävs det ofta en kombination av styrmedel för att nå en viss effekt.47 I synnerhet gäller detta infor-mation, som sällan är tillräcklig på egen hand, men som kan vara ett nödvändigt komplement till andra styrmedel. Det är därför ofta viktigt att man analyserar olika styrmedelspaket, inte varje styrmedel för sig. För att hitta en effektiv mix av styrmedel krävs gedigna analyser som innefattar alla de tre perspektiv som presen-teras i början av detta kapitel – måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och dynamisk effektivitet.

I analyser av styrmedels kostnadseffektivitet är det viktigt att analysen inklude-rar effekten på alla mål som styrmedlet påverkar. Resultatet kan annars bli miss-visande och riskerar att indikera att en åtgärd är kostnadseffektiv, trots att den inte är det om flera mål beaktas. Det finns också risk att målstyrningen blir subop-timal om varje mål betraktas för sig. Det finns en stor brist på sådana målövergri-pande analyser. En annan brist är behovet av att analysera styrmedelspaket.

Det finns ett stort behov av fler utvärderingar av styrmedel inom miljöpolitiken. I en särskild rapport har målansvariga myndigheter kartlagt de viktigaste styr-

47 Mansikkasalo, A., Michanek, G. och Söderholm, P. 2011. Industrins energieffektivisering. Styrmedlens effekter och interaktion. Naturvårdsverket och Energimyndigheten, rapport 6460.

Söderholm, P. 2012. Ett mål flera medel. Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken. Naturvårdsverket, rapport 6491.


medlen som påverkar varje miljökvalitetsmål och de utvärderingar som gjorts av respektive styrmedel.48 Den sammantagna bilden är att det saknas utvärderingar för många styrmedel. I många fall kan myndigheterna peka på ineffektiviteter i tillämpningen av olika styrmedel. För ett antal administrativa styrmedel finns exempelvis ett betydande genomförandeunderskott, det vill säga lagar och regle-ringar finns på plats men följs inte i tillräcklig omfattning. Det finns också många områden där de befintliga ekonomiska styrmedlen inte har tillräcklig effekt. Å andra sidan finns också många styrmedel med dokumenterat god effekt, som kan användas som modell för att reformera befintliga styrmedel eller ta fram nya. Det finns också utrymme att öka effektiviteten i miljöpolitiken genom att refor-mera potentiellt miljöskadliga subventioner.

I det fortsatta arbetet är det angeläget att kontinuerligt arbeta med styrmedels-analyser och utvärderingar för att se vilka styrmedel inom varje miljömål som behöver utvecklas, kompletteras eller ersättas.



GENERATIONSMÅLET – BEDÖMNING OcH PROGNOS 107

Generationsmålet – bedömning och prognos

KAPITEL 5 .


Vad är generationsmålet?I samband med förändringen av miljömålssystemet 2010 beslöt riksdagen om en ny målstruktur med ett utvecklat generationsmål, som är överordnat de 16 miljö-kvalitetsmålen.

Generationsmålet beskriver inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation, till år 2020, för att Sveriges 16 miljökvalitetsmål ska kunna nås. Generationsmålet har beslutats av riksdagen och lyder:

”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”

Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att: • ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras

förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad• den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och

nyttjas hållbart• människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt om

miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas• kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen• en god hushållning sker med naturresurserna• andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med

minimal påverkan på miljön• konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälso-

problem som möjligt

Generationsmålets sju strecksatser kan ses som en beskrivning av hur samhället behöver se ut för att de miljötillstånd som miljökvalitetsmålen innebär ska kunna uppnås. Samtidigt bygger själva portalformuleringen, om att lösa de stora miljö-problemen till nästa generation, på miljökvalitetsmålen. Generationsmålets upp-fyllelse är med andra ord både beroende av och en förutsättning för att Sverige ska nå miljökvalitetsmålen.

För att uppnå de tillstånd som strecksatserna beskriver räcker det inte med miljöpolitik. Beslut inom andra politikområden är också centrala för att den nöd-vändiga samhällsomställningen ska kunna ske. Dessutom måste samhällets olika aktörer bidra till att samhällsomställningen verkligen sker. Vid bedömningen av om detta lyckas är det viktigt att skilja på sådana förbättringar som enbart inne-bär att försämringen av miljön sker i långsammare takt, och förbättringar som innebär att utvecklingen går i en riktning som gör att vi vänder utvecklingen och närmar oss miljökvalitetsmålen utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.


Även generationsmålet ska följas upp och utvärderasI uppdraget om fördjupad utvärdering ingår även att följa upp och utvärdera generationsmålet. Detta har inte gjorts tidigare och det är inte självklart vilken metodik som bör användas. Eftersom generationsmålet i hög grad handlar om samhällsomställningar har vi utgått från påvisbara trender i samhället och hur de påverkar miljön med utgångspunkt från de sju strecksatserna. Miljökvalitetsmålen och generationsmålen är av olika karaktär och det finns ett värde i att de inte följs upp på samma sätt.

Det saknas i dag i hög grad indikatorer för att följa utvecklingen när det gäller de samhällsomställningar som krävs för att nå generationsmålet. Uppföljningen har därför – vid detta första försök – mer formen av resonemang kring trender och samhällsutveckling och deras betydelse. Inför framtiden kan det krävas en utveckling av nya indikatorer (se även avsnitt Indikatorer för uppföljning av gene-rationsmålet).

Underlag till den fördjupade utvärderingen av generationsmålet finns i en kom-mande rapport från Naturvårdsverket49.

Generationsmålets strecksatser

EkosystemtjänsterStrecksatsen framhåller människans behov av fungerande ekosystem, samt att skadade eller överutnyttjade ekosystem måste få återhämta sig så att de långsiktigt kan generera ekosystemtjänster. Ekosystemtjänster är funktioner hos ekosystemen som på olika sätt är nödvändiga eller nyttiga för människan. Några exempel är pollinering, rent vatten, tillgången till fisk, virke, vilt, svamp samt kulturmiljö- och naturupplevelser.

Diskussionen om ekosystemtjänster är relativt ny, men de behandlas utförligt bland annat i de internationella rapporterna Millennium Ecosystem Assessment50 och The Economics of Ecosystems and Biodiversity51. Ekosystemtjänster påverkas av hur vi använder ekosystemen. Om mark-, luft- och vattenanvändning påverkar eller skadar ekosystemen kan även ekosystemtjänsterna påverkas eller utebli. Ekosystemtjänsterna kan delas in i stödjande, reglerande, kulturella och försör-jande tjänster.

49 Naturvårdsverket (ännu opublicerad). Uppföljning av generationsmålet. Underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012.

50 Millennium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Island Press, Washington DC.

51 TEEB, 2010, The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Econo-mics of Nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB.


Biologisk mångfald och kulturmiljöDen biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön ska bevaras, främjas och nyttjas hållbart. Begreppet biologisk mångfald rymmer hela skalan av mångfald, från genetisk nivå (såsom genetiskt särpräglade populationer, arter, andra enhet-liga taxonomiska grupper samt naturtyper) till landskaps- och ekosystemnivå.

Med kulturmiljö avses den av människan genom tiderna formade miljön, allt från enskilda platser eller byggnader till landskapets karaktär. I kulturmiljön ingår ofta kultur- eller fornlämningar.

HälsaMinimal negativ miljöpåverkan för människors hälsa omfattar direkta hälsoeffek-ter, såsom fysisk skada, sjukdom och ohälsa, liksom indirekta hälsoeffekter som kommer av försämrad livskvalitet. Strecksatsen handlar också om tillgång till miljöer utan störningar från exempelvis buller, och om tillgång till miljöer, vatten och livsmedel med låg förekomst av hälsofarliga ämnen.

Med miljöns positiva inverkan på människors hälsa avses miljöer som förebyg-ger och främjar hälsa genom att ge möjlighet till fysisk aktivitet, friluftsliv, rekrea-tion och avkoppling. Hit hör både natur- och kulturmiljöer samt miljöer som upp-muntrar till fysisk aktivitet.

KretsloppStrecksatsen avser en resurseffektiv hantering av material i allt från utvinning och produktion till användning, återanvändning, återutnyttjande och slutlig avfalls-hantering. Kretsloppen ska också vara fria från farliga ämnen så långt det är möjligt.

NaturresurserNaturresurserna utgör basen för livet på jorden och för människans nyttjande av systemtjänsterna. Viktiga aspekter i god naturresurshushållning är att:• kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov beaktas,• det globala miljöutrymmet fördelas (någorlunda) rättvist,• fysiska och areella resurser används till det de är mest lämpade för, effektivt

och med beaktande av synergieffekter,• förnybara naturresurser utnyttjas bara i den takt de förnyas,• strikt hushållning av icke-förnybara naturresurser tillämpas genom återanvänd-

ning och återvinning.

Resursanvändning är en central miljöfråga som är nära sammanlänkad med både jordens klimat och biologiska mångfald. Tack vare generationsmålet läggs en större tonvikt än tidigare i miljömålssystemet på god hushållning med naturresurser.


EnergiStrecksatsen omfattar hela energisystemet, från produktion och distribution till användning. Den betonar att andelen förnybar energi behöver öka, samt att energi-effektivisering i alla led är viktig för att åstadkomma en minimal miljöpåverkan.

Användningen av exempelvis el, värme och drivmedel, liksom konsumtion av andra varor och tjänster, avgör hur mycket energi som behöver tillföras systemet, och därmed hur miljön påverkas. Även distributionen av energi, exempelvis bränsle och el, påverkar miljön.

Klimatförändringar har nära koppling till flera verksamheter inom energisektorn och andra miljömål. Riksdagen har beslutat om ett antal mål till år 2020 utifrån propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi52. Enligt propositionen ska år 2020:• 50 procent av energianvändningen komma från förnybara energikällor,• andelen förnybar energi i transportsektorn uppgå till 10 procent,• energiintensiteten vara 20 procent lägre jämfört med 2008 samt• utsläppen av växthusgaser från verksamheter som inte omfattas av handelssys-

temet för utsläppsrätter (EU ETS) minskas med 40 procent jämfört med 1990.

Innebörden i generationsmålets strecksats om energi bedöms överensstämma med dessa mål, eftersom de har samma målår som generationsmålet.

Inom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns ett mål som syftar till 20 procent lägre total energianvändning per uppvärmd areaenhet i bostäder och loka-ler år 2020, i förhållande till användningen 1995. Innebörden i generationsmålets strecksats om energi bedöms överensstämma även med detta mål.

Det finns även relevanta energi- och klimatrelaterade mål för transportsektorn (till år 2030), klimatet (2050) och bebyggelsesektorn (2050). Samtliga dessa mål har betydelse för att följa pågående samhälls- och energiomställning.

KonsumtionsmönsterStrecksatsen omfattar alla miljö- och hälsoproblem, i Sverige såväl som utom-lands, som sker till följd av svensk offentlig och privat konsumtion.

Miljö- och hälsopåverkan från svensk konsumtion uppstår lokalt och globalt både innan och efter det att svenska konsumenter köper och använder en produkt eller tjänst, det vill säga under råvaruproduktion, tillverkning, transporter och hantering av avfallet. Människors hälsa påverkas både direkt och indirekt.

Exempel på negativ miljö- och hälsopåverkan från konsumtion på lokal nivå är buller och luftföroreningar. Våra konsumtionsmönster kan även orsaka negativ miljö- och hälsopåverkan i andra länder. Man brukar tala om en, för oss i Sverige,

52 Prop. 2008/09:163, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi


indirekt och osynlig miljö- och hälsopåverkan som finns ”inbäddad” i de produk-ter som vi importerar. Utvinning av naturresurser, liksom produktion och distribu-tion av varor, förorenar mark och vatten och tar naturresurser i anspråk som är nödvändiga för människors basala behov.

Konsumtionsmönstren kan också bidra till en bättre miljö och hälsa. Till exem-pel kan vi bidra till att förbättra vår närmiljö genom att ersätta bilresor med cykel på korta avstånd. Konsumtionen kan även bidra till ekonomisk tillväxt i Sverige och utomlands och därmed ge möjligheter till utveckling, även på miljö-området.

Samhällstrender, målkonflikter och möjligheterDagens miljösituation är inte statisk, snarare är vi i rörelse åt många håll sam-tidigt. Rörelsernas riktningar är dels ett resultat av den förda politiken, dels ett resultat av alla de strömningar och aktiviteter som världen runt omkring påverkar oss med. Olika samhällsmål driver utvecklingen, ibland åt samma håll, ibland åt olika håll. Möjligheterna att nå generationsmålet förenklas när olika samhällsmål drar åt samma håll och försvåras när samhällsmålen drar åt motsatt håll. På sam-ma sätt påverkar ett antal globala trender möjligheten att nå generationsmålet, både på stödjande och hindrande sätt.

Globala trender med konsumtion som drivkraftGenom att studera globala trender kan vi urskilja strömningar som påverkar svensk miljö, liksom Sveriges påverkan på miljö och hälsa i både Sverige och omvärlden. Med hjälp av en omfattande studie53 av globala megatrender som Europeiska miljöbyrån, EEA, i Köpenhamn har sammanställt, kan vi på ett struk-turerat sätt beskriva några av de faktorer som påverkar möjligheten att nå genera-tionsmålet.

I EEA:s studie är trenderna indelade i fem områden:

Sociala trender

• Befolkningen åldras, ökar och flyttar• Urbanisering och ökande konsumtion• Risk för sjukdomsspridning

Tekniska trender

• Accelererande teknikutveckling: på väg mot det okända

53 The European environment – state and outlook 2010, Assessment of global megatrends, European Environment Agency


Ekonomiska trender

• Fortsatt ekonomisk tillväxt?• Globala maktskiften• Ökad global konkurrens om naturresurser

Miljötrender

• Utarmning av naturresurser• Klimatförändring• Ökande ohållbar belastning på miljön

Politiska trender

• Globala miljöregler och regimer: ökad fragmentering, men konvergerande utfall

De elva megatrenderna som EEA har identifierat innehåller flera deltrender, varav några har särskilt stor betydelse för generationsmålets strecksatser, med både positiv och negativ påverkan. Bland dessa trender och de ingående deltrenderna är det åtta som särskilt står ut med avseende på generationsmålet. Dessa beskrivs närmare här:

URBANISERING

I världen ser vi snabbt växande städer och massiva omflyttningar från periferi till centrum. I Sverige har vi redan nått en hög grad av urbanisering – i dag bor 95 procent av befolkningen i eller nära en tätort. Fortfarande finns dock rörelsen från landsbygd till stad. Flera områden i Sverige brottas med de utmaningar som en minskande befolkning innebär, vilket bland annat kan resultera i lägre miljöhän-syn när lokala prioriteringar handlar om att behålla, eller rentav öka, befolkning och arbetstillfällen. Den minskade mänskliga närvaron i glesbefolkade områden innebär också att bruket av natur- och kulturmiljön ändras radikalt, och i stora områden upphör det eller övergår till rent skogsbruk med förlust av naturvärden och kulturhistoriska värden som följd.

Urbaniseringen och den globalt växande medelklassen i städerna för med sig en aldrig tidigare skådad konsumtionskultur, som sätter stort tryck på ekosystem och naturresurser utanför städerna. Samtidigt är livet i staden jämförelsevis resurs-effektivt när det kommer till transporter och energianvändning.

I staden finns både orsaker till ohälsa och bättre möjligheter att komma till rätta med dem. Invånarna i tätorter utsätts i större utsträckning för exempelvis buller, luftföroreningar och farliga ämnen, men har också bättre tillgång till sjukvård och kulturell stimulans som främjar god hälsa samt ofta en sundare livsstil. Den ökande migrationen bidrar till såväl berikande möten som sjukdomsspridning, när fler människor snabbare rör sig över längre sträckor.


ÖKAD MILJÖMEDVETENHET

På flera områden i Sverige ökar både individers och företags miljömedvetenhet, vilket även leder till ändrade beteenden. Det finns ett stort intresse för miljömärk-ta varor, samtidigt är det skillnad på intresse och faktiska inköp. Hållbarhets-trender, såsom att välja begagnat och hög kvalitet framför slit och släng, förväntas öka i Sverige.

Konsumtionen av ekologisk bomull, second hand-varor och biologiskt ned-brytbara material förväntas öka. Försäljningen av ekologiska livsmedel har ökat kraftigt, från knappt tre miljarder kronor 2004 till knappt åtta miljarder kronor 2010 (löpande priser). Försäljningen 2010 av ekologiska livsmedel motsvarade 3,5 procent av den totala mängden sålda livsmedel.

TEKNIKUTVEcKLING

Den snabba tekniska utvecklingen innebär stora möjligheter, inte minst på miljö-området, men utvecklingen kan också föra med sig problem om inte riskerna beaktas. Effektivare energiproduktion och energianvändning, effektivare varu-produktion och effektivare transporter minskar trycket på naturresurser och mins-kar skadliga utsläpp, men på flera områden äts vinsterna upp av en totalt ökande konsumtion.

En utmaning att hantera är den så kallade rekyleffekt som kan uppstå vid effek-tivisering, det vill säga att de resurser som frigörs vid en effektivisering används för ökad konsumtion istället för att minska resursförbrukningen. Ett exempel är de allt effektivare bilmotorerna, som har givit oss mer kraftfulla motorer till samma bräns-leförbrukning istället för motorer med samma effekt till lägre bränsleförbrukning. En annan utmaning med teknikutveckling är de negativa miljökonsekvenser som den kan leda till om den används för utvinning av råvaror i områden som hittills inte varit lönsamma att exploatera, till exempel vid utvinning av lågvärdig olja.

ÖKADE SVENSKA ANSPRÅK PÅ RESURSER UTOMLANDS

Svensk konsumtion utgörs till cirka 40 procent av import, vilket tar resurser utomlands i anspråk. Ytterligare resurser i utlandet utnyttjas i en del av svensk produktion. Andelen av våra materialflöden som kommer från andra länder ökar och blir alltmer dominerande.

När tillverkning flyttas från Sverige till länder där miljö- och arbetsmiljökraven är lägre, kan resultatet bli mindre hänsyn till miljö, hälsa och sociala förhållanden samt sämre resurshushållning.

ÖVERUTNyTTJANDE AV NATURRESURSER

Överutnyttjandet av förnybara resurser gör att den långsiktiga produktionsförmå-gan i ekosystemen undergrävs, eller att produktiviteten sänks. Som exempel kan nämnas de dramatiska minskningarna av flera marina fiskbestånd.


Den globala utvinningen och användningen av materiella resurser mer än 30-faldigades under 1900-talet. Denna snabba utveckling har resulterat i att till-gångarna på mineraler, metaller, fisk, timmer, rent vatten, brukbar jord, ren luft och biomassa är satta under mycket hårt tryck. I Sverige använder vi i genomsnitt cirka 20 ton materiella resurser per person och år – återvinningen och återutnytt-jandet har dock ökat rejält under de senaste decennierna.

Den globala ekonomiska tillväxten ökar efterfrågan på naturresurser. Eftersom västvärldens efterfrågan är fortsatt hög ökar den globala konkurrensen om resur-serna. För Sveriges del antas efterfrågan leda till ett ökat nyttjande av våra natur-resurser som går på export, framför allt virke och metaller.

Resurskällor som hittills bedömts som olönsamma kan också komma att användas, med ökad miljöpåverkan som följd. Internationell handel och handels-politik kan samtidigt spela en roll för ett mer effektivt resursutnyttjande.

TILLTAGANDE EFFEKTER AV KLIMATFÖRÄNDRINGEN

Påverkan från klimatförändringar förväntas öka. Förutom att påverka naturmil-jöer medför ett varmare och fuktigare klimat för kulturmiljön att livslängden för traditionell träbebyggelse minskar.

Människors hälsa påverkas av klimatförändringar, exempelvis riskerar extrema väderhändelser att öka antalet olyckor och dödsfall och leda till mer psykisk ohälsa. Extrema väderhändelser påverkar även jord- och skogsbruk, vattenför-sörjning, bebyggelse samt infrastruktur.

Vissa klimatrelaterade problem som förekommer i dag kan komma att minska, medan andra kan komma att öka och samtidigt kan nya problem uppstå. Produk-tionspotentialen för såväl skogs- och jordbruk som vatten- och vindkraft väntas sammantaget öka något.

Klimatförändringar antas även medföra ökad smittspridning, förändrad utbred-ning av infektionssjukdomar och smittbärande djur.

HÖG OcH ÖKANDE KONSUMTION

En kultur av hög och kontinuerligt växande konsumtion har etablerats i Västeu-ropa och andra utvecklade länder. Om konsumtionen i Sverige fortsätter att öka i samma takt som under 1900-talet, det vill säga en fördubbling vart trettionde år, kommer miljö- och hälsopåverkan fortsätta att öka i och utanför Sverige. Dispo-nibel inkomst är den faktor som har störst betydelse för hushållens konsumtions-mönster.

Resursförbrukningen per invånare i Sverige ligger högt över det globala genom-snittet. Detta kan förklaras både med omfattningen av vår konsumtion och dess sammansättning. Sveriges efterfrågan på importerade jordbruksprodukter bidrar


till avskogning, vilket bland annat är en orsak till det omfattande utdöendet av arter.54, 55.

Energi- och resurseffektivisering genom teknikutveckling är central för att minska miljöpåverkan från konsumtion, men så länge den totala konsumtionen fortsätter att öka minskar ändå inte konsumtionens sammanlagda miljöpåverkan.

Den pågående utvecklingen av e-tjänster och det snabbt ökande innehållet på internet leder till ökad konsumtion av digitala tjänster, vilket ökar elanvändningen och nyttjandet av sällsynta metaller och mineraler som används i exempelvis dato-rer och mobiltelefoner. Å andra sidan innebär digitaliseringen en möjlighet att minska användningen av andra resurser och att minska påverkan på klimatet.

Om insikten kan öka i Sverige att utvecklingsländer behöver ett större kon-sumtionsutrymme, kan det bidra till att rådande konsumtionsnormer ändras. På sikt skulle det istället kunna bli ”inne” att inte belasta våra gemensamma resurser mer än nödvändigt. Det ekologiska fotavtrycket56 per person i Sverige är redan tre gånger större än jordens bärkraft, och jordens befolkning förväntas öka.

TILLVÄXT

Den pågående ekonomiska tillväxten innebär ett ökande tryck på naturresurser på grund av ökad konsumtion och produktion. Tillväxten innebär dock också möjlig-heter till, och drivkraft för, en teknisk utveckling som kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande. Huruvida det är möjligt att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökad resursförbrukning är något som debatteras. En sådan avlänk-ning, ”decoupling”, har hittills inte kunnat påvisas annat än lokalt för vissa bran-scher.

Det ekonomiska systemet behöver hållas inom de ramar som det ekologiska systemet anger. En fortsatt tillväxt är i hög grad avhängig av vad vi konsumerar, inte enbart av att vi fortsätter att konsumera i största allmänhet. Det blir alltmer accepterat att den ekonomiska utvecklingen är beroende av omgivande ekosys-temtjänster och en så kallad ”grön ekonomi” har börjat utvecklas57. Sedan den förra fördjupade utvärderingen 2008 har även begreppet ”planetära gränsvärden” vunnit insteg i debatten58, som ett sätt att kvantifiera de villkor det ekonomiska systemet har att hålla sig inom. En bredare diskussion om tillväxtens eventuella

54 Cederberg, Christel m.fl., 2011. Including Carbon Emissions from Deforestation in the Carbon Footprint of Brazilian Beef. I Environmental Science & Technology, 31 januari.

55 Fargione, Joseph m.fl., 2008. Land Clearing and the Biofuel Carbon Debt. I Science 28 februari.

56 Ekologiskt fotavtryck är ett mått på hur mycket av jordens produktiva yta som krävs för att upprätthålla konsumtionen i ett land eller för en person.

57 TEEB, 2010, The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Econo-mics of Nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB.

58 Nature 2009. A safe operating space for humanity, Rockström et al.


inkompabilitet med hållbar utveckling har också tagit fart. Möjligheten att bryta sambandet mellan ökad tillväxt och ökad miljöbelastning är centralt för att åstad-komma en hållbar tillväxt och nå miljömålen.

En ökad global tillväxt har historiskt inneburit en ökad tillväxt även i Sverige, vilket har inneburit en ökad efterfrågan på energi i Sverige, delvis som ett resultat av ökad industriproduktion. En ökad tillväxt innehåller samtidigt ökade investe-ringar i förnybar och energieffektiv teknik i Sverige.

Försämrad arbets- och boendemiljö i de länder som producerar de varor vi i Sverige konsumerar står i konflikt med målet att vårt framtida samhälle inte ska orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Samtidigt kan ekonomisk tillväxt i utvecklingsländer bidra till att gynna befolkningens hälsosta-tus, till exempel genom bättre arbets- och boendemiljö, renare vatten och tillgång till bättre sjukvård.

Målkonflikter i samhälletEn av politikens huvuduppgifter är att väga olika intressen och ur ett helhetsper-spektiv bedöma hur de kan kombineras, och i förekommande fall välja vilka som är viktigast. Miljöpolitiken är en del av helheten, men generationsmålets unika skrivningar om vilken samhällsomställning som behövs går långt utanför miljö-politikens sfär. Det ger generationsmålet en möjlig roll som katalysator för en mer sammanhållen politik, där miljöhänsyn inte prioriteras ned inom områden där andra samhällsmål väger tungt.

Synergier, hävstänger och möjligheter till samhällsomställningSynergimöjligheter ökar förutsättningarna för måluppfyllelse. Därför är det vik-tigt att bygga på positiva trender och synergier med bland annat samverkan och samarbete. Detta kan föra miljöarbetet framåt. Det är dock ännu viktigare att göra prioriteringar i miljöarbetet för att bromsa negativa effekter av problem och konflikter samt för att motverka effekterna av de starka trender i samhället som hindrar omställningen till ett hållbart samhälle.

De som arbetar inom miljömålssystemet (bland annat kontaktpersonerna på myndigheterna för respektive miljökvalitetsmål) uppger i en studie59, som Natur-vårdsverket genomfört, att de ser fler synergimöjligheter än konflikter mellan miljömålen och andra politikområden. Se vidare kapitel 3 Synergimöjligheter, målkonflikter och problem.

59 Naturvårdsverket 2011. Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljöarbetet, rap-port 6474.


Omvärlden påverkar oss och vi den – vad kan vi förändra?Generationsmålet innebär att svensk politik behöver ta hänsyn till den miljö- och hälsopåverkan som svensk konsumtion orsakar i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljö- och hälsoproblem.

För att få en rättvis bild över hur situationen ser ut i dag krävs omfattande stu-dier. Kunskapsläget är inte komplett och ny forskning behövs för att bilden ska bli tydligare.

Sveriges bidrag till den globala miljöförstöringenI Sverige liksom i många andra industrialiserade länder i västvärlden pågår en större förändring där viss inhemsk tillverkning upphör eller flyttar till andra länder, företrädesvis utvecklings- och tillväxtländer. Samtidigt sker en konti-nuerlig ökning av konsumtionen i Sverige. Det innebär att miljöpåverkan från svensk konsumtion även uppstår i andra länder, dessutom i ökande utsträckning. Användningen av naturresurser och energi bokförs i dag, enligt rådande statistiska metoder och internationella rapporteringsstandarder, i landet där produktionen sker, oavsett om den sedan konsumeras där. Istället skulle detta resursutnyttjande kunna bokföras på Sverige om konsumtionen sker här.

När miljöpåverkande tillverkning i Sverige flyttat till andra länder har vår miljökvalitet ofta gynnats. Vår import medverkar istället till försämringar av livsmiljön i andra länder. Bilden är dock mer komplicerad än så. När produktion flyttar från ett land med stark reglering och modern teknik till ett land med lägre miljökrav och mindre tillgång till eller sämre kapacitet att använda effektiv teknik, kan det ur ett globalt perspektiv leda till en mindre effektiv resursförbrukning och högre utsläpp. Ytterligare en aspekt är den ekonomiska fördelningseffekt som de ändrade import- och exportströmmarna har. Fattiga länder får högre inkomster, växande ekonomier och en möjlighet till utveckling. Det är dock långt ifrån alltid som en sådan positiv utveckling sker, bland annat på grund av odemokratiska strukturer, svag statlig kontroll, korruption och utländskt ägande av de exporte-rande företagen.

SNED FÖRDELNING AV JORDENS RESURSER

Europa förbrukar i dag mer naturresurser per capita än de flesta andra regioner. En europeisk medborgare utnyttjar i genomsnitt cirka tre till fyra gånger mer naturresurser än genomsnittet för länder i Asien och Afrika, men endast hälften av vad medborgare i USA, Kanada eller Australien förbrukar60. Det är både inhemska

60 SERI, Friends of the Earth Europe, GLOBAL 2000, Overconsumption? Our use of the world’s natural resources. 2009


och utländska naturresurser som förbrukas. Exempelvis härrör cirka hälften av det vatten som krävs för att tillgodose svensk konsumtion från vattenkällor utan-för Sveriges gränser.

Begreppet ”rättvist miljöutrymme” innebär att konsumtionen av naturresurser per capita bör bygga på en rättvis fördelning av jordens begränsade resurser. En sådan tanke har slagit igenom för utsläpp av växthusgaser, men det finns skäl att överväga samma sak även för andra naturresurser. Eftersom den materiella kon-sumtionen och välståndet hela tiden ökar i världen (vilket ger människor möjlig-het till ett bättre liv), kommer dagens snedfördelade resursförbrukning på sikt att bli allt svårare att förena med ett hållbart uttag.

Sverige har en sjunkande självförsörjningsgrad av livsmedel. Importen av livs-medel har således ökat. Dessutom används exempelvis importerad soja och fisk i svensk livsmedelsproduktion. Till exempel matas konventionellt odlad lax med fiskfoder som bland annat kommer från Peru. För varje kilo odlad lax krävs 2–5 kilo annan fisk som föda61. Foderfisken har en viktig roll i de marina eko-systemen och ett hårt fisketryck ger effekter på hela näringsväven. Risken är dess-utom stor att fisken trålas illegalt.

Sveriges livsmedelsimport bidrar till bland annat ökad efterfrågan på och utnyttjande av jordbruksmark i andra delar av världen, avverkning av tropiska skogar och mangroveträsk samt till överutnyttjande av vattenresurser.

Svensk energianvändning påverkar andra länders miljö, främst genom import av fossila bränslen och en ökande mängd förnybara biobränslen. Till detta kom-mer de klimatutsläpp som svensk energianvändning orsakar. Sveriges globala påverkan är relativt liten trots att den är hög per capita. Den ökande andelen förnybar energi och en effektivare energianvändning i Sverige innebär en lägre miljöpåverkan utomlands. Ett flertal EU-direktiv innebär vidare att svensk miljö-påverkan utomlands från energianvändningen minskar.

Sveriges miljö- och hälsofrämjande globala bidragSveriges relativt framskjutna position på miljöområdet gör det möjligt för oss att exportera och dela med oss av våra lösningar. Det gäller bland annat utveckling av energieffektiva produkter och system för förnybar energi, åtgärder för att minimera negativ hälsopåverkan från miljön samt institutionella lösningar och kunskap.

Genom ökad miljömedvetenhet hos svenska konsumenter och ökade miljökrav på svenska företag kan vårt ekologiska fotavtryck minska. Därmed kan även vår konsumtions negativa hälsopåverkan i andra länder minska.

61 Vet du vad din middag åt till frukost? – En rapport om fiskmjöl, Swedwatch rapport #46, 2012


Vår handel och vår import kan ha fattigdomsbekämpande effekter i utveck-lingsländer, vilket i sin tur kan öka kapaciteten i dessa länder för att förbättra sin egen miljösituation.

Inom EU finns ett flertal direktiv som innebär att den miljöpåverkan som svensk energianvändning har i utlandet minskar. Till exempel innehåller EU-direktivet om främjande av förnybara energikällor62 hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Dessa kriterier syftar till att säkerställa att de biodrivmedel och de flytande biobränslen som används inom EU produceras på ett sätt så att viktiga naturvärden inte hotas samt att bränslena bidrar till målet om minskade växthusgasutsläpp (även om produktionen sker utanför EU).

Indikatorer för uppföljning av generationsmåletInom ramen för denna fördjupade utvärdering har Statistiska Centralbyrån (SCB), på uppdrag av Naturvårdsverket, föreslagit ett antal indikatorer för uppföljning av generationsmålet63. SCB:s förslag på indikatorer bör ses som ett första utkast. Om indikatorer ska användas fortsättningsvis, bör denna uppsättning indikatorer ses som en start på ett mer långsiktigt arbete för att utveckla mer lämpliga indika-torer för uppföljning och utvärdering av generationsmålet. Bland de områden där utveckling av indikatorer behövs kan nämnas dricksvatten (förekomst av otjän-ligt vatten), friluftsliv, fiske, kulturmiljö och biologisk mångfald. Andra typer av indikatorer som behöver utvecklas är sådana som belyser samhällsomställningens riktning och hastighet, indikatorer med koppling till ekonomi, handel, decoupling samt indikatorer om förutsättningar för samhällsomställning såsom exempelvis styrmedel och miljöpolicyarbete.

Generationsmålet har fokus på samhällsomställningen. Det innebär ett behov av indikatorer som kan ge information om samhällsomställningen, och helst då snabba indikatorer som gör att effekter av de åtgärder som vidtas kan mätas. Samspelet mellan den miljömässiga, ekonomiska och sociala dimensionen av håll-bar utveckling blir viktigare vid uppföljningen av generationsmålet än vid uppfölj-ning av miljökvalitetsmålen.

För att mäta miljöpåverkan i andra länder finns behov av fler indikator, inklu-sive sådana som mäter markanvändning och annan miljö- och hälsopåverkan som svensk import ger upphov till. Det finns dock svårigheter med att få fram sådana indikatorer eftersom miljöproblemen varierar i olika länder. Bomullsimport från vissa geografiska områden ökar till exempel vår negativa miljö- och hälsopåver-kan, medan sådan import från andra områden inte har lika stor påverkan.

62 EU-direktivet om främjande av förnybara energikällor (2009/28/EG)63 Naturvårdsverket (ännu opublicerad). Förslag till indikatorer för uppföljning av genera-

tionsmålet. Underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012.


I fortsatt arbete med generationsmålet är det intressant att öka förståelsen för hur olika konsumtionsaktiviteter bidrar till miljö- och hälsoproblem. Även inom EU har man uppmärksammat detta perspektiv och inom Europeiska miljöbyrån (EEA) pågår utveckling för att ta fram ett indikatorsystem för att kunna följa huruvida Europa går mot mer hållbar konsumtion och produktion64.

Områden som bedöms vara av störst betydelse att följa ur ett konsumtionsper-spektiv är utsläpp av växthusgaser, andra utsläpp till luft, användning av kemika-lier och vatten samt påverkan på biologisk mångfald. Ett projekt har genomförts av SCB för att som ett första steg utveckla konsumtionsbaserade indikatorer för växthusgaser, andra utsläpp till luft och användning av kemikalier.65 Förslagsvis utvecklas ytterligare indikatorer för annan miljöpåverkan i takt med att metodik och data bedöms vara tillräckligt robusta.

Naturvårdsverket har beslutat om att genomföra ett nytt forskningsprogram med start under 2012. Syftet är att bland annat utveckla nödvändig kunskap för konsumtionsbaserad miljömålsuppföljning samt underlag för att minska miljö- och hälsopåverkan från konsumtion.

Når vi generationsmålet?Med dagens politik och riktning på utvecklingen gör Naturvårdsverket bedöm-ningen att vi inte kommer att kunna lämna över ett samhälle till nästa generation, år 2020, där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Bedömningen är alltså att gene-rationsmålet inte kommer att nås till 2020.

Med ändrad politik, ändrade beteenden och ändrade värderingar kan det vara möjligt att närma sig generationsmålet – och det är här generationsmålets karaktär av politiskt inriktningsmål blir viktig. För att bedöma i vilken grad politiken har förmått styra mot generationsmålets sju strecksatser gör denna för-djupade utvärdering en bedömning av dels hur väl de tillstånd som strecksatserna beskriver har uppfyllts, dels hur den framtida möjligheten att uppfylla strecksat-serna ser ut.

Prognos över möjligheterna att nå generationsmålets strecksatserDe sju strecksatserna i generationsmålet uttrycker önskade tillstånd som både handlar om samhällsstruktur, beteenden och miljötillstånd. I flera fall uttrycks de önskade miljötillstånden med ord som ”minimal miljöpåverkan” och ”så små

64 EEA. Consultation document-Indicators on Sustainable consumption and production in Europe, 2012

65 Naturvårdsverket. Rapport 6483. Konsumtionsbaserade miljöindikatorer – underlag till den fördjupade utvärderingen 2012


miljö- och hälsoproblem som möjligt”, vilket inte är exakta begrepp. Naturvårds-verket gör i denna fördjupade utvärdering ingen närmare tolkning av vad dessa begrepp står för.

På några områden går utvecklingen åt rätt håll, det vill säga vi närmar oss de önskade tillstånd som generationsmålets strecksatser beskriver. Det gäller inte minst på avfallsområdet, som bland annat berör strecksatsen om kretslopp, där EU:s avfallsdirektiv har lett till och även i fortsättningen förväntas leda till långt-gående åtgärder. På hälsoområdet är utvecklingen i flera delar positiv, även om ytterligare insatser krävs för att minimera den negativa miljöpåverkan. För eko-systemtjänster som dricksvatten, livsmedel och skogsråvara är förutsättningarna goda att de även i framtiden ska kunna levereras – klimatförändringar kan ytter-ligare öka produktionskapaciteten för livsmedel och skogsråvara. På energisidan ökar andelen förnybar energi kontinuerligt och energiintensiteten (tillförd energi i relation till BNP) minskar. Den ökande miljömedvetenheten bland Sveriges befolkning och företag ger möjlighet att öka takten i den nödvändiga samhälls-omställningen.

Även om samhället i många fall rör sig i en mer hållbar riktning går det för långsamt. En ambitiösare tillämpning av befintliga styrmedel i kombination med nya styrmedel behövs därför. Samhällsplaneringen behöver i högre grad bidra till miljömålen. I vissa fall, till exempel delar av naturskyddet och skyddet av kulturmiljön, är brist på ekonomiska medel och otillräcklig tillsyn en stor del av förklaringen. I andra fall är det kunskapsbrist som bromsar, framför allt på hälso-området när det gäller effekter av farliga ämnen, kemikalier och läkemedelsrester. För flera naturresurser avspeglar priset på dem inte i tillräckligt hög grad den miljöpåverkan som uppstår vid användningen av dem.

På ett antal områden går utvecklingen åt fel håll, det vi ll säga vi fjärmar oss från de önskade tillstånd som strecksatserna beskriver. Gemensamt för flera områden är den höga, och ökande, konsumtionens stora inverkan. Den ökande konsumtionen äter delvis upp vinsterna av teknikutveckling, effektivisering och miljövänligare konsumentval. Till exempel har de totala utsläppen av växthusga-ser orsakade av svensk konsumtion ökat från 90 miljoner ton koldioxidekvivalen-ter år 2000 till 98 miljoner ton 2008, vilket är en ökning med nio procent. Hela ökningen har skett utomlands, från 44 miljoner ton till 58 miljoner ton, en ökning på 30 procent.


Vad krävs för att nå generationsmålet?Ofta ger samhällets åtgärder och styrmedel ytterligare skjuts åt det goda miljöar-betet, men det finns också hinder som behöver undanröjas. Ibland är det onödigt svårt eller dyrt att välja miljöanpassade alternativ, både för enskilda, företag och offentliga aktörer. Det kan därför vara särskilt kostnadseffektivt om de ytterligare åtgärder och styrmedel som planeras i hög grad också utformades med utgångs-punkt i att det ska vara ”lätt att göra rätt”.

Ibland krävs investeringar i ny teknik och nya lösningar för att det ska bli möj-ligt att välja ett miljöanpassat alternativ. Investeringar kräver tillgång på kapital och är förenade med risker – risker som ökar om det råder osäkerhet om hur lång-siktig en viss inriktning av miljöpolitiken är.

I de breda dialoger med näringsliv, intresseorganisationer, kommuner och myndigheter som Naturvårdsverket genomfört inom ramen för den fördjupade utvärderingen, har representanterna från olika aktörsgrupper varit påfallande eniga i hur viktigt det är att samhället understödjer marknadskrafterna för att nå miljömålen. Det måste bli ”lätt att göra rätt”, och förutsättningarna måste vara tillräckligt stabila så att aktörer och investerare vågar göra de nödvändiga investe-ringarna.

Det kan vara mindre komplicerat att skapa acceptans för kollektiva system (där alla förväntas bidra) än att förlita sig på individuella, frivilliga val. Det sam-manhang som hushållen finns i har i dag – och har också historiskt haft – en tydlig inverkan på svenska hushållens konsumtionsmönster. Detta stärker behovet av en sammanhållen politik – där exempelvis bostadspolitik, penningpolitik och trans-portpolitik samordnas för att nå önskade mål. Forskning visar att hushållen i mångt och mycket accepterar att miljöfrågan handlar om kollektiva val, som i viss mån begränsar det individuella valet66.

Områden där insatser krävs

BRyT SAMBANDET MELLAN TILLVÄXT OcH MILJÖBELASTNING

Sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökad miljöbelastning behöver brytas. Det kan ske genom att värderingen av vad livskvalitet, välfärd och lycka är får nya grunder. Det finns förutsättningar att öka vårt välbefinnande genom att leva mer klimatanpassat, och det behöver bli lättare att komma dit. Nya mått på utveckling och välfärd behövs. Det behövs också en fortsatt diskussion och ytterligare forsk-ning om absolut decoupling, det vill säga att åstadkomma en reell minskning av resursförbrukning och utsläpp samtidigt som den ekonomiska aktiviteten ökar.

66 Naturvårdsverket. 2008. Hållbara hushåll: Miljöpolitik och ekologisk hållbarhet i vardagen, rapport 5899.


SÄTT TyDLIGT PRIS PÅ MILJÖPÅVERKAN

Kostnaden för negativ miljö- och hälsopåverkan behöver bli tydligare, liksom de positiva värdena av naturresurser, ekosystem, bevarade kulturmiljöer och en god hälsa. Internalisering av miljökostnaderna67 på energiområdet är ett viktigt områ-de, liksom utvecklingen av prismodeller för ekosystemtjänster. Varor med ett pris som avspeglar deras verkliga kostnad – i begreppets vidaste mening – underlättar en hållbarare konsumtion. Hållbarhetsgaranti på varor och en EU-standard för detta är något Sverige kan verka för.

HELHETSPERSPEKTIV BEHÖVS I DEN FySISKA PLANERINGEN

Den fysiska planeringen är en nyckelfaktor för flera områden. Med fysisk plane-ring avses såväl det som regleras i plan- och bygglagen som en bredare dialog- och samrådsform mellan brukare, allmänhet och myndigheter. Ett helhetsperspektiv i planeringen istället för sektorsspecifika insatser är avgörande för möjligheten att bevara och åstadkomma ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Ett sådant synsätt bidrar även till att bevara, beakta och nyttja den biologiska mångfalden samt natur- och kulturmiljövärdena. Utformningen av städer påverkar efterfrågan på transporter och fördelningen av färdmedel. Minskat behov av bil bidrar positivt till flera miljö- och samhällsmål. Kopplingen mellan den fysiska planeringen och den löpande förvaltningen behöver vidareutvecklas. Det gäller särskilt i områden med stora bevarandevärden där också näringslivet behöver utvecklas.

Hälsofrämjande miljöer kan skapas och bevaras om den fysiska planeringen i högre grad beaktar hälsoaspekter, vilket kan underlättas om samhällsvinsten av god hälsa tydliggörs. En mer ambitiös tillämpning av befintliga regler i den fysiska planeringen kan även undanröja ett antal hot mot god hälsa, till exempel luftföroreningar och buller. I den fysiska planeringen behöver instrumenten på den regionala nivån utvecklas så att strukturfrågor kan lösas på miljö- och resurs-mässigt bästa sätt. Även på nationell nivå behöver instrumenten ses över. Med en långsiktigare fysisk planering ökar möjligheten till hushållning med naturresurser, bevarade kulturmiljöer och mer hållbara konsumtionsmönster kan underlättas.

SAMVERKAN MELLAN NÄRINGSLIV, MyNDIGHETER OcH MEDBORGARE BEHÖVS

Nya former för samverkan och medborgarinflytande kan ha stor effekt i sam-hällsplaneringen. De kan bidra till ett effektivt resursutnyttjande samt att skydda, bevara och utveckla skyddsvärda områden. Implementeringen av den europeiska landskapskonventionen ger nya möjligheter, till exempel med lokala samverkans-avtal. Samarbete och informationsdelning mellan branscher och konkurrenter kan

67 Internalisering av miljökostnaderna innebär att samhällskostnaderna på grund av utsläpp och annan miljöpåverkan inkluderas i priset på den vara eller tjänst som orsakar miljö-påverkan.


bland annat underlätta användningen av rätt resurs, planeringen av förnybar ener-giproduktion, tillämpning av livscykelperspektiv och nya affärsmodeller.

SVENSK MILJÖPÅVERKAN UTOMLANDS BÖR TyDLIGGÖRAS

Svensk påverkan på miljö och hälsa i andra länder behöver tydliggöras. Det gäller framför allt den påverkan som sker från import av varor och produkter, men även miljöpåverkan från export och den verksamhet svenska företag och institutioner bedriver utomlands måste bli tydligare, och i högre grad integreras i utformningen av strategier, styrmedel och åtgärder. Ett värdefullt arbete har påbörjats med att kvantifiera den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan, framför allt när det gäller växthusgasutsläpp. Detta arbete behöver utvecklas och täcka in fler områden.

VÄRNA EKOSySTEMEN

Inom de areella näringarna måste den allmänna hänsynen i nyttjandet vara väg-ledande. Hänsynen måste utgå från vad ekosystemen långsiktigt klarar, så att ekosystemens resiliens inte urholkas och deras förmåga att leverera ekosystem-tjänster inte riskeras. Då minskar även samhällets behov av restriktioner, formellt skydd och restaureringsåtgärder. Den exploatering, eller negativa påverkan av ekosystem, ekosystemtjänster och naturresurser, som av olika skäl ändå måste ske, bör konsekvent balanseras med kompensationsåtgärder. Detta kan dock bara ske lokalt och i begränsad skala. Om exploateringen medför att centrala ekosystem-tjänster och naturresurser skadas, finns ingen möjlighet att kompensera för detta.

BÄTTRE MÄRKNING OcH HANTERING AV KEMIKALIER BEHÖVS

Dagens kemikaliemärkning behöver förtydligas, och hanteringen av hälsofarliga kemikalier och läkemedel måste förbättras. Försiktighetsprincipen är en förutsätt-ning för att inte gamla misstag ska göras om. Vi ser i dag en trend mot ett ökat medvetande, både hos individer och företag, om miljöns påverkan på hälsan. Samtidigt ökar samhällets användning av hälsofarliga kemikalier. Det behöver vara lättare för konsumenter att göra rätt med avseende på miljö och hälsa både i Sverige och utanför våra gränser.

DET BEHÖVS MER FORSKNING OcH KUNSKAP

Ytterligare forskning och kunskapsutveckling behövs. Några viktiga områden är:• drivkrafter för en grönare ekonomi • sambanden mellan konsumtion och miljöpåverkan • miljö- och hälsoeffekter från ämnen i miljön (inklusive läkemedelsrester) • sambanden mellan inomhusmiljö och hälsa • värdering av ekosystemtjänster och kulturmiljöer• möjlighet till ökad decoupling mellan tillväxt och miljöpåverkan


Det finns även behov av tvärvetenskaplig forskning för att identifiera drivkrafter, medvetenhet och mottaglighet för olika typer av styrmedel hos aktörer i samhälls-ekonomin. Exempel på underlag som kan ligga till grund för sådan forskning är forskningsrådet Formas nyligen utgivna rapport68 om vad som behövs för att stäl-la om en ekonomi baserad på fossila råvaror till en mer resurseffektiv, biobaserad samhällsekonomi.

NycKELAKTÖRER MÅSTE GÅ FÖRE

För att kunna påbörja en samhällsomställning bör nyckelaktörer identifieras och motiveras, det vill säga viktiga aktörer som kan bromsa negativa trender och för-stärka positiva trender. Nyckelaktörer kan vara vissa samhällssektorer eller bran-scher och även vissa stora privata företag, men nyckelaktörerna utgörs i hög grad av offentliga aktörer och företag med statligt och kommunalt ägande.

Utöver lönsamhetsmål kan dessa aktörer upprätta andra mål och prioriteringar för sin verksamhet. De kan därmed ha en betydande effekt genom att gå före i hållbarhetsarbetet. Miljömål för verksamheten, miljöredovisning, miljö- och funktionskrav vid upphandling och miljöanpassad produktutveckling (Ecodesign) är exempel på kraftfulla styrmedel. Många offentliga aktörer arbetar redan med dessa frågor men en tydligare politisk inriktning och målstyrning behövs, exem-pelvis avseende avvägningen mellan lönsamhetskrav och andra mål. Ett struktu-rerat arbete bör påbörjas med att identifiera nyckelaktörer och ge dessa den kun-skap och de verktyg som behövs.

Rådighet – vad kan vi göra för att nå generationsmålet?Med begreppet rådighet avses här möjlighet att inom svensk offentlig förvaltning besluta om åtgärder som undanröjer de hinder som finns för att generationsmålet uppnås. Exempel på detta är då riksdag, landsting/regioner och kommuner kan fatta beslut om insatser och styrmedel. Med andra ord, bestämmanderätten för insatser finns nationellt, regionalt eller lokalt, och styrmedlen har potential att leda till önskad effekt.

Sverige har således full rådighet över insatserna då beslut kan fattas inom svensk politik, oavsett om det görs på nationell, regional och lokal nivå. Detta gäller även politikområden där EU-lagstiftning föreskriver miniminivåer – här har Sverige rådighet att av miljö- och/eller hälsoskäl nationellt ställa strängare krav än vad EU-lagstiftningen föreskriver, under förutsättning att de är förenliga med EU-fördragets generella regler om fri varu- och tjänsterörlighet. Ibland kan EU:s regler om fri rörlighet ses som begränsande för den svenska statsförvaltningens möjlighet

68 Forsknings- och innovationsstrategi för en biobaserad samhällsekonomi, Rapport R2:2012, Formas


att fatta beslut. Exempelvis kan det vara svårt att fatta beslut som gynnar enskilda produkter och/eller tekniker. Däremot kan beslut om funktionskrav och infor-mationsinsatser med icke-diskriminerande utformning beslutas, vilket gör att den svenska rådigheten i de flesta fall inte begränsas.

Möjligheter att påverka EU, internationella avtal och andra länderSverige har delvis rådighet över insatserna då till exempel EU med bindande lag-stiftning har stort inflytande över den allmänna ambitionsnivån. Beslut kring ny eller reviderad lagstiftning som berör miljöområdet fattas nästan uteslutande i medbestämmande av Europeiska rådet (där Sverige har 10 röster av 345) och Europaparlamentet (där Sverige har 20 av parlamentets 754 ledamöter). Således påverkar Sverige EU:s lagstiftningsarbete och dess inriktning, men vi har inte ensam rådighet över beslut. Genom en tydlig agenda och långsiktigt arbete (inklu-sive samarbete med andra likasinnade länder), finns dock goda möjligheter att påverka EU:s arbete i en riktning som bidrar till att uppfylla generationsmålet. Bedömningen är att en mycket stor andel av ny eller reviderad lagstiftning i Sve-rige som berör miljöområdet härrör mer eller mindre direkt från EU-lagstiftning.

Begränsad rådighet har Sverige då det är globala avtal som reglerar ambitions-nivån. Beslut i miljökonventioner fattas i enhällighet av alla ratificerande parter. Sverige företräds ofta till stor del av EU i dessa sammanhang, vilket medför att Sveriges önskemål att påverka utvecklingen i konventionsarbetet först måste passera EU:s koordinering. Samtidigt medför det att då Sverige får gehör för sin inriktning kommer den framföras av EU, som är en betydande part på den globala arenan, vilket möjliggör en större utväxling än om Sverige hade agerat enskilt.

I vissa fall kan miljö- och hälsotillståndet i Sverige påverkas av utsläpp och annan miljöpåverkan med ursprung i andra länder. Om Sverige behöver vidta insatser i andra enskilda länder för att nå generationsmålet, kan den svenska rådigheten anses väldigt liten. Samtidigt har vi med riktade medel för bilaterala samarbeten möjlighet att för vissa prioriterade insatser kunna påverka utveckling-en även i sammanhang där rådigheten är låg.

Slutsatsen är att Sverige har möjlighet att bedriva insatser för att påverka mil-jöpolitiken oavsett arena. Den direkta rådigheten över nödvändiga insatser för att överbrygga gapet för att nå generationsmålet beror dock på vilken arena besluten fattas – ju längre bort från den svenska statsförvaltningen, desto mindre rådighet.

Rådighet inom olika miljöområden

FySISK PLANERING

Sverige har stor, men inte full rådighet över fysisk planering, användningen av mark och vatten samt nyttjande av naturresurser. En viktig del av den fysiska pla-neringen är kommunernas planmonopol, som omfattar mark- och vattenanvänd-


ningen och bebyggelseutvecklingen, vilket ger stor rådighet. Grundläggande natio-nell transportinfrastruktur planeras av Trafikverket, men sker i dialog med regio-nala företrädare och kommuner. Det finns också inslag av europeisk planering vad avser kommunikationer och energidistribution. EU har relativt stor indirekt påverkan på svensk fysisk planering, även om det inte hör till EU:s kompetensom-råden. Exempel är EU:s miljökvalitetskrav (som kommit till uttryck i miljökvali-tetsnormer), Natura 2000-direktiven, EU:s direktiv om strategisk miljöbedömning samt ramdirektivet för vatten.

BULLER OcH UTOMHUSMILJÖ

När det gäller åtgärder för att lösa problem kopplade till buller, utomhusmiljö samt natur- och kulturmiljöer är rådigheten stor, eftersom beslut kan fattas på lokal, regional och eller nationell nivå.

ENERGI

Förnybara energikällor som vatten- och vindkraft liksom uttag av biomassa påverkar miljön och människor i dess närhet. En avvägning mellan olika natur-värden måste därför göras i dessa fall. Sverige har full rådighet över den förnybara energins miljöpåverkan i Sverige. Avvägningar görs i regel inom ramen för sam-hällsplaneringen, med stöd av bland annat miljöbalken. Rådigheten över Sveriges totala energianvändning och andelen fossila bränslen i det svenska energisystemet bedöms vara stor. För att generationsmålet ska nås med avseende på minskad kli-matpåverkan är emellertid ett nytt globalt klimatavtal av central betydelse – och här är den svenska rådigheten begränsad.

MARK OcH VATTEN

Andra länder påverkar användningen av mark- och vattenområden i Sverige, exempelvis genom sina utsläpp av försurande respektive övergödande ämnen. Markanvändningen inom jordbruket styrs i hög grad av världsmarknadspriser och EU:s jordbrukspolitik. När det gäller fisket är rådigheten mer begränsad än för andra områden, eftersom fiskbestånden inte följer administrativa gränser. Andra länders fiskeripolitik och utsläpp av miljöpåverkande ämnen kommer därför ock-så att påverka fisktillgången. Det finns dock fortfarande viss svensk rådighet även på detta område. Sverige kan, genom samarbete och förhandlingar med länder som delar på ansvaret för havsområden, verka för en långsiktigt god hushållning av fiskbestånden.

EKOSySTEMTJÄNSTER

Sverige har stor rådighet över hur ekosystemtjänster inom landet värderas, men rådigheten begränsas av behovet av harmonisering med omvärlden.


AVFALL OcH KEMIKALIER

Åtgärder inom avfalls- och kemikalieområdena är starkt regelstyrda, och reglerna fastställs i första hand på EU-nivå. Därmed minskar den svenska rådigheten, även om avfallsreglerna är minimiregler vilket innebär att Sverige har en möjlighet att stifta strängare regler. Åtgärderna har hittills varit framgångsrika när det gäller att åstadkomma kretslopp, även om en del arbete återstår. Regelefterlevnaden inom EU behöver förbättras, vilket skulle få positiv effekt också för våra svenska miljö-mål. Det behövs exempelvis bättre kontroll av farliga ämnen inom avfallshante-ringen, både i Sverige och inom EU, för att man ska kunna säga att kretsloppen är fria från farliga ämnen. I många länder saknas ännu lämplig behandlingskapacitet, varvid farliga ämnen i uttjänta varor riskerar att förorena kretsloppen.

ÅTERVINNING OcH KRETSLOPP

Inom EU råder i stort samsyn om att tekniska kretslopp av resurser (exempelvis genom materialåtervinning eller återföring av näringsämnen) bör vara fria från farliga ämnen, ha hög grad av återvinning och därmed endast orsaka små förlus-ter. Här finns tydliga målformuleringar i EU:s avfallsdirektiv. Önskemålet om fri-het från farliga ämnen är genom miljökvalitetsmålet Giftfri miljö starkare uttryckt och mer långtgående i Sverige än inom EU. I andra delar av världen med stor betydelse för vår varuhandel prioriteras inte giftfrihet lika starkt, vilket försvårar för oss i Sverige att kunna uppnå kretslopp som så långt som möjligt är fria från farliga ämnen.

KEMIKALIELAGSTIFTNINGEN REAcH

EU:s kemikalielagstiftning Reach lägger ansvaret på tillverkarna, och utvecklingen mot bättre information kommer att gå fortare än tidigare. Reach, liksom de allra flesta kemikaliereglerna, är också gemensamt fastställda och harmoniserade för hela EU. Här är Sveriges rådighet särskilt begränsad. Ambitionsnivån kan därmed komma att landa väldigt långt ifrån den svenska formuleringen ”så långt som möjligt fria från farliga ämnen”, eftersom andra länder saknar lika ambitiösa mål som Sverige.

En aktuell uttolkning av Reach kan åskådliggöra detta. Tillverkare är enligt regelverket skyldiga att informera om varors innehåll av farliga ämnen om dessa överstiger 0,1 viktprocent. I sammansatta varor får det stor betydelse om bedöm-ningen görs på hela varans vikt eller enbart på den del där det farliga ämnet är tillsatt. Sverige och vissa andra länder har hittills utan framgång framfört att informationskravet bör tolkas strikt.


SAMBAND MELLAN MILJÖPÅVERKAN OcH HÄLSA

I de fall där det saknas tillräcklig kunskap för att klargöra samband mellan miljö-påverkan och hälsa är möjligheterna till insatser begränsade. Det finns svårigheter i att fastställa hälsoeffekter som är skilda från exponering i tid och rum, både gäl-lande enskilda kemikalier och så kallade kombinationseffekter. Exempelvis har gränsvärden för ett antal farliga ämnen sänkts i takt med att ny kunskap tillkom-mit.

Fortsatt forskning och beaktande av försiktighetsprincipen krävs för att mini-mera hälsoeffekterna av farliga ämnen. I dessa fall bedöms rådigheten att lösa problemen inom svensk politik vara begränsad. Dock kan forskning om dessa samband uppmuntras inom ramen för svensk politik. Rådigheten att påverka läkemedelsspridning i miljön bedöms vara god inom landets gränser och mycket arbete pågår, men Sveriges rådighet att påverka läkemedelsspridningen utanför landets gränser bedöms vara begränsad.

KONSUMTIONSMÖNSTER

Förutsättningarna att påverka svenska konsumtionsmönster bedöms vara relativt goda, då den svenska befolkningens kunskapsnivå om miljöproblemen är förhål-landevis stor och likaså viljan att bidra till en förändring. Sida:s anslag, svenska exportsatsningar, internationella placeringar och investeringar bör intensifieras och fokuseras för att minska miljö- och hälsopåverkan från konsumtion och pro-duktion.

PRODUKTION I ANDRA LÄNDER OcH SVENSK MILJÖPÅVERKAN VIA IMPORT

Sveriges agerande när det gäller att påverka under vilka former produkter tillver-kas i andra länder behöver ta hänsyn till EU:s och Världshandelsorganisationen WTO:s regler. Det kan i viss mån begränsa den svenska statsförvaltningens möj-ligheter att fatta beslut på miljöskyddsområdet. Exempelvis får svenska lagar, föreskrifter eller råd från myndigheter inte gynna svenska produkter eller företag på bekostnad av sådana från andra EU-länder. Funktionskrav och informations-insatser med icke-diskriminerande utformning kan dock vara tillåtna. I de fall man kan bevisa att en handelshindrande åtgärd verkligen behövs för att skydda miljön, finns det i vissa fall möjlighet till undantag enligt EU-rätten.

Via EU-arbetet kan Sverige agera för att minska miljöpåverkan inbäddad i vår import från Europa. Här kan vi påverka genom EU:s lagstiftningsarbete, till exempel Ecodesign-direktivet, krav på bästa tillgängliga teknik (BAT), avfallsdirektivet samt Reach. I den pågående revideringen av EU:s handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion (som ska vara klar under 2012 eller 2013), finns möjlighet att införa åtgärder och styrmedel för mer hållbar konsumtion. Hittills har framför allt den offentliga konsumtionen behandlats, men den privata konsumtionen är mer än dubbelt så stor inom EU-15 och frihandelssammanslut-


ningen EFTA. Den övergripande målsättningen är att öka utbud och efterfrågan av hållbara produkter. EU:s nya tillväxtstrategi innehåller initiativ för en resursef-fektiv ekonomi och färdplaner för resurseffektivitet, klimat och energi.

WTO:s regelverk bygger på grundprincipen att likartade inhemska varor och tjänster inte får gynnas på bekostnad av importerade sådana. Detta skulle inne-bära en otillåten diskriminering. Principen om likabehandling, liksom andra regler i det internationella handelsregelverket i WTO, påverkar vilka åtgärder som kan vidtas av Sverige för att minska miljöpåverkan inbäddad i importerade varor, det vill säga för att minska miljöpåverkan i det producerande landet. Liksom i EU:s regler finns i WTO:s regler dock möjligheter till undantag från de grundläggande reglerna om icke-diskriminering som kan åberopas bland annat i de fall där han-delshindrade åtgärder införs för att bevara ändliga naturresurser. När WTO:s regelverk och undantagsmöjligheterna tolkas ska hänsyn tas till WTO:s mål om att bidra till hållbar utveckling.


HUR GÅR MILJÖARBETET REGIONALT OcH LOKALT? 133

Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt?

KAPITEL 6 .


LÄNSSTYRELSERNA HAR UNDER senare år fått ett tydligare ansvar att verka för att miljömålen nås, vilket framgår av regleringsbrev och regeringens senaste miljö-målsproposition (Prop. 2009/10:155). När det regionala miljömålsuppdraget nu ska fokusera mer på åtgärder och åtgärdsprogram behövs kunskap om var resur-serna gör bäst nytta och om olika verksamheter och aktörer. Många förbättringar kan åstadkommas med de verktyg som redan finns, andra förutsätter justeringar i olika styrmedel och mer resurser.

För att besvara frågan om hur miljöarbetet har fungerat skickades våren 2011 en enkät ut till samtliga länsstyrelser. Enkäten togs fram av Naturvårdsverket i samarbete med RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet) som är länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens samverkansorgan i miljömålsarbetet. I september hade 19 av 21 län besvarat enkäten. Länsstyrelserna har svarat utifrån sin vardagskunskap och flera hundra personer på länsstyrelserna och Skogssty-relsen har bidragit i arbetet. Denna analys bygger på dessa svar. En mer utförlig rapport, som förankrats inom RUS och länsstyrelserna, är också framtagen.69 För att analysera kommunernas arbete med miljömålen har Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) gjort en enkät och intervjuundersökning.

Länsstyrelsernas svar på hur har miljöarbetet har fungeratI länsstyrelseenkäten från Naturvårdsverket och RUS ingick frågor om hur miljö-arbetet går inom ett antal regionala myndighetsuppdrag, sektorer och kommunala verksamheter. För varje sådant område ställdes frågor om det sker strategisk pla-nering, åtgärder och regional samverkan som bidrar till arbetet med miljömålen; om miljömålen och miljömålsuppdraget bidragit i det generella miljöarbetet; om styrkor, svagheter och förbättringsförslag samt om bedömningarna av gapet mel-lan tillståndet i dag och målen liksom den regionala rådigheten inom området. Ett generellt antagande i enkäten är att strategisk planering och samverkan bidrar till åtgärder. I enkäten ingick också generella frågor om miljöarbetet och miljömåls-systemet regionalt.

Förenklat kan de regionala myndighetsuppdragen av betydelse för miljömålen, främst länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens uppdrag, delas upp i två grupper. Inom den första råder det i huvudsak samstämmighet med miljömålsuppdraget. Styr-ning och resurstilldelning kan dock skilja sig åt betydligt. Inom den andra gruppen finns det flera konkurrerande samhällsmål som inte alltid är i samstämmighet med miljömålen.

69 RUS: Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt? Delprojekt i fördjupad utvärdering av Sveriges miljömål 2012 samt Del 2 Sammanställning av länsstyrelsernas rapportering, Rapportnummer 2012-06.


För samtliga uppdrag bedömer länen att det råder påtagligt eller stort gap till flertalet av de miljömål som de regionala myndigheterna har att arbeta för, vilket är merparten av miljömålen.

Regionala uppdrag i samstämmighet med miljömålenTill gruppen av uppdrag där det i huvudsak råder samstämmighet med miljö-målsuppdraget hör följande: tillsyn, prövning och tillsynsvägledning (enligt miljö-balken), miljöarbete kopplat till Skogsstyrelsens uppdrag, naturvård, kulturmiljö-arbete, energi- och klimatarbete, vattenvård samt landsbygdsutveckling.

TILLSyN, PRÖVNING, TILLSyNSVÄGLEDNING (ENLIGT MILJÖBALKEN)

Detta uppdrag bygger i flertalet län på omfattande strategisk planering, främst till-syns- och tillsynsvägledningsplaner inom miljöskydd. Inom andra områden, bland annat naturvård, finns utvecklingsbehov. Insatserna i planerna genomförs, liksom utveckling och utbildning kopplad till planerna. Samverkan med kommunerna är god i miljösamverkansnätverken. I tillsynsplanerna är miljömålen ofta en grund för prioriteringarna. Helhetsgreppet inom detta område, delvis styrt uppifrån från nationella myndigheter och regeringen, utgör en framgångsfaktor. Ett förbättrings-förslag från länsstyrelserna är fler nationella tillsynsprojekt med länsmedverkan. Rådigheten ses som stor, men resurserna för att nå alla verksamheter som berörs av tillsyn begränsar, liksom miljöbalkens räckvidd inom vissa områden.

MILJÖARBETE KOPPLAT TILL SKOGSSTyRELSENS UPPDRAG

Strategisk planering sker i stor utsträckning. Här ingår gemensamma strategier, bland annat om miljöhänsyn vid skogliga åtgärder, men även länsvisa strategier. Åtgärdsarbetet är påtagligt i de flesta län. Exempel är kontroller vid anmälan om föryngringsavverkning och den återkoppling som skogsnäringen får i samband med polytaxinventering. Samverkan sker exempelvis i de skogliga sektorsråden. Miljömålsuppdraget har bidragit påtagligt eller i viss utsträckning. Flera län fram-håller bristen på medel för områdesskydd och hänsyn vid skogsbruk som en svag-het. I arbetet kopplat till Skogsstyrelsens uppdrag varierar rådigheten mellan olika mål. Många län menar att Skogsstyrelsens rådighet är förhållandevis stor.

NATURVÅRD

Strategier inom naturvården har tydliggjort vad som krävs för att nå miljömå-len och har bidragit till systematiskt arbete och tydlighet. Sådana strategier finns främst för skog och mer varierande för andra naturtyper. Även åtgärdsprogram för hotade arter och landskapsstrategier nämns, men mer samlad regional natur-vårdsplanering saknas. Otillräckliga resurser ses som den största bristen, samtidigt som det nämns att ökade resurser varit en styrka. Medlen för skydd har i viss mån urholkats av nya ersättningsregler och anslagen för skötsel har inte stärkts i


takt med att skyddade områden ökat. Samverkan sker bland annat i de nya natur-vårdsråden. Miljömålens betydelse är alla län ense om, medan synen på miljö-målsuppdragets betydelse varierar. De flesta anger att den regionala rådigheten inom naturvården är liten, medan några ser den som större.

KULTURMILJÖARBETE

Strategisk planering sker främst genom att olika kunskapsunderlag tas fram. En del län har även egeninitierade strategier för arbetet med kulturmiljön. I åtgärds-arbetet framhålls insatser för att bygga upp och tillgängliggöra kunskap, utöver myndighetsarbetet. Samverkan sker med kommuner, mellan länsstyrelser, med Skogsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet och länsmuseer. Hos en del länsstyrelser sker den samverkan mer aktivt än hos andra. Flertalet län menar att miljömålen bidragit till kulturmiljöarbetet. Generellt upplevs dock området inte som priorite-rat och att det hamnat på efterkälken i miljömålsarbetet. Det saknas kulturmiljö-övervakning och särskilda åtgärdssatsningar. Resursbrist och begränsad strategisk planering påtalas. De ändringar i regelverket kring kulturmiljövårdsanslaget som gör det möjligt för länsstyrelserna att stödja framtagandet av kunskapsunderlag framhålls som bra. Svaren om regional rådighet varierar, vilket kan bero på att den varierar mellan mål, vilka aktörer som vägs in och i vilken omfattning länen har tagit sig an dessa frågor.

ENERGI- OcH KLIMATARBETE

Strategisk planering sker nu i hög grad i nästan samtliga län. Länsstyrelsernas uppdrag att utveckla regionala klimat- och energistrategier är en bidragande orsak, men andra uppdrag har också bidragit. Av svaren framgår att energiupp-draget underlättar prioriteringar i åtgärdsarbetet. Samverkan sker i alla län och övergripande regionala nätverk formas i allt fler. Länsstyrelsens roll varierar, bland annat beroende av regioners engagemang i frågan. Samordningen mellan läns-styrelse och regionalt samverkansorgan fungerar relativt väl. Miljömålen bedöms ha bidragit till energi- och klimatarbetet. I många län är uppdragen inom områ-det nära integrerade. Styrkor som lyfts fram är engagemanget för frågan och att den regionala nivån och länsstyrelserna stärkts. I energi- och klimatarbetet ses den regionala rådigheten som relativt liten. Kommunernas rådighet bedöms vara större.

VATTENVÅRDSARBETE

Strategisk planering är påtaglig i de allra flesta län och vattenförvaltningsarbetet har starkt bidragit till det. Länen har nu mer fokus på att genomföra åtgärder efter att ha lagt mycket tid på kunskapsuppbyggnad. Åtgärdsarbetet ser flertalet som påtagligt, liksom samverkan genom bland annat vattenråden. Flertalet svarar att miljömålsuppdraget och miljömålen har bidragit i arbetet, samt att uppdragen samverkar och stärker varandra. Vattendirektivet och länsstyrelsernas ansvar har


inneburit ett uppsving för vattenarbetet. Engagerade människor är också en styr-ka. Bristfällig samordning mellan centrala myndigheter tas upp och man hoppas att det ska bli bättre när Havs- och vattenmyndigheten nu har tillkommit. Svaren om regional rådighet varierar och skillnader antas bero på att rådigheten varierar mellan olika mål.

LANDSByGDSUTVEcKLING

Strategisk planering i syfte att nå miljömålen ses som omfattande i flertalet län. Det hänvisas till landsbygdsprogrammet som innehåller regionala genomföran-destrategier. Åtgärder inom landsbygdsprogrammet sker i påtaglig omfattning. Samverkan i de regionala genomförandestrategierna är god och miljöfrågor finns hela tiden med i arbetet. Synen på miljömålens och miljömålsuppdragets betydelse varierar mellan länen. Vissa län använder miljömålen som en grund för priorite-ringar i landsbygdsprogrammet. Landsbygdsprogrammets miljöprofil samt sam-verkan och engagemanget kring det ses som styrkor. Målkonflikter mellan pro-duktion, exploatering och miljömål påtalas. Svaren om regional rådighet varierar och skillnader antas bero på att rådigheten varierar mellan olika mål.

Regionala uppdrag där andra samhällsmål råderFör regional tillväxt, näringslivsutveckling och servicefrågor, regional transport-planering samt samhällsplanering, underlag och vägledning (enligt plan- och bygg-lagen, PBL) finns det andra samhällspolitiska mål som delvis leder till konflikter med miljömålen. Det finns samtidigt synergier med miljömålen. Ytterligare ett område som hör hit är folkhälsoarbetet, som är svagt på de flesta länsstyrelser men där det finns främst synergier med miljömålen. Något annat som skiljer upp-dragen i denna grupp från dem i den andra gruppen är att huvudansvaret ligger på andra än länsstyrelserna och Skogsstyrelsen. För transportplanering och regional tillväxt ligger i de flesta län huvudansvaret hos regionerna. I samhällsplaneringen ligger huvuddelen av ansvaret hos kommunerna genom deras planmonopol.

REGIONALT TILLVÄXTARBETE

Miljöfrämjande strategisk planering sker i viss utsträckning eller påtagligt i flerta-let län. Ett län framför att det sker i stor utsträckning hos länsstyrelsen. En del län har regionala utvecklingsprogram med bra miljöfokus. Åtgärder som det regionala tillväxtarbetet resulterar i finns främst inom energiområdet. Mycket samverkan sker i tillväxtarbetet, och denna fokuserar i viss utsträckning på miljöfrågor. Miljömålen bedöms endast i viss utsträckning ha bidragit till miljöintegrering av tillväxtarbetet. Några län gör dock en mer positiv bedömning. Betydelsen av samspel mellan uppdragen tas upp i den senaste miljömålspropositionen (Prop. 2009/10:155). Fortsatt arbete efterlyses både generellt inom området och för att öka samspelet mellan tillväxtarbetet och miljöarbetet. Det behövs även tydligare


riktlinjer för hur man kan förena hållbar tillväxt med miljöhänsyn. Flertalet län anger att den regionala rådigheten är liten, men en del att den är större.

REGIONAL TRANSPORTPLANERING

Åtgärder som leder mot miljömålen sker i viss utsträckning, men svaren från länen varierar. Flertalet menar att miljömålen i viss utsträckning har bidragit till miljö-integreringen. Betydelsen av Trafikverkets miljöarbete påtalas, men flertalet län pekar på bristande miljöintegrering och att de transportpolitiska hänsynsmålen ofta väger för lätt i förhållande till funktionsmålen. Vidare svarar många att det är en brist att lagens krav på alternativ i miljöbedömningen av transportplanering inte är uppfyllt. Miljöaspekterna kommer in för sent och det är fortfarande otyd-ligt hur regionala myndigheter ska stimulera miljöanpassade transporter och steg 1-åtgärder enligt Trafikverkets arbetsstrategi fyrstegsprincipen, det vill säga åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt. Samtidigt lyfts många goda exempel fram. Samverkansformer finns, men hur miljömålen kommer in varierar och generellt kan en brist utläsas. Svaren om regional rådighet varierar, vilket antas bero på att rådigheten skiljer sig mellan olika mål.

SAMHÄLLSPLANERING

Strategisk planering och åtgärder som leder mot miljömålen i uppdragen kring samhällsplanering sker i viss utsträckning. Med det avses utveckling av plane-ringsunderlag, stödjande metoder och verktyg samt resultatet av länsstyrelsens hantering av kommunernas planer. Flera miljömål avser sådant som inte är pröv-ningsgrundande, vilket begränsar de krav som kan ställas på att planeringen ska bidra till miljömålen, inte minst beträffande transporter. Samverkan med kom-munerna är god. De allra flesta län anger att miljömålen och miljömålsuppdraget i viss utsträckning har bidragit till planering, åtgärder och samverkan i samhälls-planeringen. Flera önskar mer metodutveckling kring hur miljömålen bättre ska integreras i samhällsplaneringen. Länsstyrelserna ser också behov av fler plane-ringsunderlag och mer regionala perspektiv i planeringen. Nya PBL ses som viktig. Rådigheten på kommunal nivå bedöms som stor genom kommunernas planmono-pol, medan rådigheten på regional nivå ses som mindre.

FOLKHÄLSOARBETE

Länsstyrelserna har uppdrag i folkhälsoarbetet, men sammanhållande för detta arbete är oftast landsting och kommuner. Miljöaspekter är inte den främsta frågan, även om de ingår i folkhälsomålen. Folkhälsonätverk finns som samlar berörda tjänstemän i främst kommuner och landsting. Strategisk planering och åtgärder i syfte att nå miljömålen sker i liten utsträckning i dessa sammanhang, och bidraget från miljömålsuppdraget och miljömålen bedöms vara litet. Det finns dock län där länsstyrelse och landsting arbetar med att lyfta fram synergier mellan hälsofrämjande, hållbar utveckling och miljömålen. En del länsstyrelser har lyft


upp folkhälsa i sina regionala miljömål. Den regionala rådigheten ses som liten och då avses de offentliga uppdragens påverkansmöjligheter.

Miljöarbetet i sektorernaVardagskunskapen som myndigheterna har om olika sektorer, det vill säga verk-samhetsutövare och näringsliv, skiftar och är i vissa län låg. Där regionala upp-drag berör sektorerna är kunskapen i allmänhet större. Sammantaget går det ändå att dra vissa generella slutsatser – det är främst ekonomisk konkurrens, interna-tionella standarder och lagstiftning som styr miljöarbetet. Miljömålen är mindre i fokus för arbetet i sektorerna, men det finns exempel där miljömålen har betydelse och miljömålsuppdraget har bidragit. Miljöarbetet varierar dock mycket mellan olika sektorer och företag.

TILLVERKNINGSINDUSTRI

För industrin är beroendet av konkurrens och lagstiftning det som främst styr miljöarbetet. Det finns företag inom sektorn som via sina miljöledningssystem har hanterat regionala miljömål. Den strategiska planeringen sker dock ofta på en nivå ovanför den regionala. Företagen får vanligen kunskap om miljömålen genom att länsstyrelserna använder dessa i sin myndighetsutövning för priori-teringar och som motiv för beslut. Ibland deltar industrin i regional och lokal samverkan av betydelse för miljömålen, inom till exempel energi- och miljöteknik-frågor. Det råder enligt länen påtagligt eller stort gap mellan tillståndet i dag och målen som tillverkningsindustrin påverkar, vilket är många miljömål. Flertalet län ser den regionala rådigheten som liten, men en del att den är större.

BALLASTFÖRSÖRJNING

Förhållandena inom ballastindustrin är i huvudsak densamma som för tillverk-ningsindustrin. Miljömålen för naturgrus har dock haft stor betydelse och gapet till detta mål är litet. Länsstyrelserna når sektorns företrädare via täkttillstånd, men också materialförsörjningsplanering, som bedrivs i varierande omfattning. Flertalet län anger att rådigheten är stor.

AVFALL, VATTEN OcH AVLOPP SAMT ENERGIPRODUKTION

För dessa sektorer där kommunerna i högre grad är beställare eller utförare är strategisk planering som syftar till miljömålen ofta mer påtaglig. I många län sker samverkan mellan kommuner och bolag på planeringsnivå, och denna samverkan har ökat. Länsstyrelsen i olika län medverkar mer eller mindre aktivt utifrån sina uppdrag. I de delar privata företag verkar råder förhållanden som mer liknar de som har beskrivits för tillverkningsindustrin, men den regionala och lokala nivån är i allmänhet mer betydelsefull. Miljömålsuppdraget och miljömålen har till en del bidragit till planering, åtgärder och samverkan, mer inom VA och avfall än


energiproduktion. Det råder enligt länen påtagligt eller stort gap mellan tillstån-det i dag och VA-sektorns miljömål. Rådigheten är stor, men begränsas av höga åtgärdskostnader. För återvinning och omhändertagande av avfall är gapet litet och rådigheten stor. För minskning av avfallsmängderna är gapet enligt länen stort och rådigheten mindre. EU:s avfallshierarki gör att det fokuseras mer på förebyg-gande av avfall i arbetet. Gap och rådighet inom energiproduktion varierar bero-ende på energislag.

TRANSPORTSEKTORN

Förhållandena för transportföretagen liknar dem för tillverkningsindustrins före-tag, men samspelet med de offentliga aktörerna och den regionala och kommu-nala nivån är större. De offentliga aktörerna kan också ses som en del av sektorn. Företagen ligger i allmänhet längre fram än de offentliga i sina logistiklösningar. Miljömålen och miljömålsuppdraget bedöms i viss utsträckning ha bidragit till sektorns arbete. Strategisk planering, åtgärder och samverkan som leder mot miljömålen bedöms ske i viss utsträckning. I dessa svar avses till viss del det offentliga arbetet, där bland annat kollektivtrafik ingår. Det råder enligt länen påtagligt eller stort gap mellan nuvarande tillstånd och målen som transportsek-torn har att ta hänsyn till. Nästan alla län anger att den regionala rådigheten sam-mantaget är liten.

ByGG- OcH FASTIGHETSSEKTORN

Av de elva länsstyrelser som svarat på frågan om miljömålen eller miljömålsupp-draget bidragit till byggsektorns miljöarbete, anger tio i mycket liten eller viss utsträckning och endast Dalarnas län att det har gjort det i mycket stor utsträck-ning. I länets samverkansprocess Byggdialog Dalarna är en av utgångspunkterna att omsätta miljömålen i sektorn. Ytterligare några län har påbörjat ett liknande arbete, men generellt tycks sektorssamverkan av detta slag vara ovanligt. Gapet mellan tillståndet i dag och byggsektorns miljömål är påtagligt eller stort. Den regionala rådigheten bedömer flertalet län som förhållandevis stor.

JORDBRUK OcH SKOGSSEKTORN

Miljöarbetet är relativt starkt inom jordbruket beroende på landsbygdsprogram-met och kopplingen till myndigheterna. Sektorns egna organisationer bedriver också gemensamt arbete på den regionala och lokala nivån. Inom skogssektorn bedöms strategisk planering ske i viss utsträckning. Flera län tar upp de skogliga sektorsmål som finns och som Skogsstyrelsen arbetat fram med sektorn. Skogs-bolagen och skogsägarföreningarna driver främst miljöarbetet inom ramen för sina certifieringar och vid vardaglig miljöhänsyn. Myndigheternas kännedom om företagens strategiska planer är liten, liksom hur väl de kopplar till miljömålen. Det sker regional samverkan inom sektorn och Skogsstyrelsens sektorsråd nämns


som ett viktigt forum. Den regionala nivån är viktig för skogssektorn, även om de stora företagen verkar ovanför denna nivå. Flertalet län anger att miljömålen och miljömålsuppdraget i viss utsträckning har bidragit till dessa två sektorers miljö-arbete. Svaren om gapet till jordbrukets miljömål och den regionala rådigheten varierar, vilket kan bero på att situationen varierar mellan olika mål. För skogs-sektorn anger svaren generellt att det råder påtagligt eller stort gap till miljömålen och att rådigheten varierar mellan olika mål.

HANDEL

Länsstyrelserna bedömer att miljömålen och miljömålsuppdraget har bidragit till handelns miljöarbete i liten utsträckning. Det finns svårigheter med att införliva miljömål i denna sektor, där gapet till miljömålen bedöms stort och den regionala rådigheten ofta bedöms liten. De styrmedel som behövs för att påverka handeln och konsumtionen saknas enligt länen. Trots trender för en mer medveten livs-stil får detta inte genomslag. De fortsatta satsningarna på externa handelscentra är steg i fel riktning. I några län pågår försök att initiera samverkan med handeln och lyfta miljömålen gentemot sektorn.

BESÖKSNÄRING

Det ökade intresse för miljöfrågor inom besöksnäringen bedöms inte i första hand ha koppling till miljömålen och miljömålsuppdraget, utan mer till trender och krav inom branschen. Åtgärderna bedöms ändå ha positiv inverkan på måluppfyl-lelsen. I flera fall sker samverkan mellan besöksnäringen och offentliga organisa-tioner på regional och kommunal nivå, och här inbegrips ibland energi- och miljö-frågor. Besöksnäringen bedöms också vara en sektor där det råder påtagligt gap till de miljömål den påverkar. Den regionala rådigheten ses av länen som stor.

Miljöarbetet i kommunernaUtöver vardagskunskap har länsstyrelserna i sina svar över kommunernas miljö-arbete haft tillgång till några kommunenkäter, bland annat SKL:s, se avsnitt Kommunernas syn på arbetet med miljömålen. För kommunernas verksamheter är det en blandning av faktorer som styr miljöarbetet, däribland egna politiska prio-riteringar. I vissa fall liknar förutsättningarna dem i sektorerna, och i andra fall dem i de regionala uppdragen.

LOKALA MILJÖMÅL

Miljömålen och miljömålsuppdraget bedöms av länen ha bidragit till lokala mil-jömål och verksamhetsstyrningen i viss utsträckning eller påtagligt. Om det är det regionala arbetet, det nationella eller båda framgår inte klart. De allra flesta kom-munerna arbetar med miljömål. Länsstyrelsernas stöd och samverkan varierar.


MILJÖTILLSyN

Länens svar på om kommunerna i sin tillsyn planerar i syfte att nå miljömålen pendlar mellan i viss utsträckning och påtagligt. På frågan om miljömålen och miljömålsuppdraget har bidragit är svaren liknande. Tillsynen är i många kommu-ner sammanlänkad med länssamverkan.

FySISK PLANERING

På frågan om kommunerna bedriver strategisk planering och åtgärder i syfte att nå miljömålen svarar länen påtagligt eller i viss utsträckning. Miljömålen och mil-jömålsuppdraget bedöms ha bidragit i viss utsträckning.

NATURVÅRD OcH KULTURMILJÖ

I svaren om kulturmiljöarbetet kan utläsas att många kommuner saknar kultur-miljöprogram och andra underlag. Den antikvariska kompetensen är ofta låg. Miljöarbetet är i regel skiljt från kulturmiljöarbetet. Länen svarar vidare att stra-tegisk planering i kommunernas naturvårdsarbete oftast sker i viss utsträckning. Svaren visar att många aktiviteter sker i kommunerna, en del i samarbete med länsstyrelsen. Flera län tar upp att LONA-bidrag har inneburit att många insatser genomförs. Några ser en svaghet i att naturvårdsarbetet är lågt prioriterat i många kommuner. Brist på resurser och kompetens råder, särskilt i små kommuner.

KLIMAT- OcH ENERGIARBETE

Flertalet länsstyrelser anger att strategisk planering i kommunerna är påtaglig. Sammantaget sker för närvarande stor aktivitet i energiarbetet. En del länsstyrel-ser vittnar dock om stor spridning mellan kommunerna. Miljömålsuppdraget har enligt flertalet län bidragit i viss utsträckning till kommunernas arbete. Energi-effektiviseringsstödet, Uthållig kommun och andra statliga initiativ lyfts fram som en styrka liksom de regionala uppdragen som har tillkommit, inte minst läns-styrelsernas energiuppdrag.

NÄRINGSLIVSUTVEcKLING

Flertalet länsstyrelser bedömer att strategisk planering i syfte att nå miljömålen sker i liten utsträckning i kommunernas arbete. Flera län vittnar dock om att det finns kommuner som har miljö med i planeringen av näringslivsutvecklingen. Miljömålen och miljömålsuppdraget bedöms bidra mycket lite.

UPPHANDLING

Strategisk planering i syfte att nå miljömålen bedöms ske i viss utsträckning. Miljömålsuppdragets bidrag bedöms litet av länen. Miljöstyrningsrådets stödjande arbete påtalas som viktigt.


INFORMATION

Länsstyrelsernas svar om strategisk planering och insatser i syfte att nå miljömålen sker i kommunernas informationsroll varierar från lite till påtagligt. Några saknar kunskap om situationen. Om miljömålen och miljömålsuppdraget har bidragit är svaren i mycket liten eller viss utsträckning.

Generellt om miljöarbetet och hur miljömålssystemet har fungerat

FÖRÄNDRINGAR I MILJÖARBETET SEDAN 2008

Den strategiska planeringen har i flera fall utvecklats positivt, även om det finns fall där läget är oförändrat. Framför allt har ökat strategiskt inslag i olika myndig-hetsuppdrag på regional nivå bidragit till detta, till exempel inom energi, klima-tanpassning, miljötillsyn och vattenförvaltning. Miljömålens roll i planeringen har också ökat genom att de allt oftare tas upp i löpande planering och strategiarbete, och genom fortsatt utveckling av åtgärdsprogram för regionala miljömål och kommunala program av olika slag. På frågan om åtgärdsarbetet för att nå miljö-målen totalt sett har ökat svarar en del län att de inte ser någon trend att så skulle vara fallet. Att åtgärdsarbetet utvecklats positivt inom flera olika områden är dock tydligt. Klimat- och energiarbetet, havs- och vattenarbetet och landsbygdspro-grammet lyfts särskilt fram, liksom naturvårdsarbetet som har varit fortsatt starkt. Nationella prioriteringar och resurser har då varit av betydelse. Av styrmedel som särskilt bidragit till miljömålen under perioden nämns energieffektiviseringsstöd, landsbygdsprogrammet, lokala vattenvårdsprojekt och naturvårdssatsningen samt åtgärdsprogram för hotade arter. Att miljömålsuppdraget bidrag till åtgärdsarbetet ökat är tydligt. Samverkan ökar och flera nya grupperingar där länen medverkar har bildats. En rad olika uppdrag har bidragit till samverkan. Av svaren angående miljömålsuppdragets bidrag kan generellt slutsatsen dras att detta har integrerats bättre i miljöarbetet internt och externt under perioden. Fokus har varit på kom-munikationsinsatser. En del län menar dock att inga större förändringar skett.

HUR ARBETET FUNGERAR HOS OLIKA AKTÖRSGRUPPER

Miljöarbetet i sektorerna, kommunerna och de regionala myndighetsuppdra-gen har beskrivits ovan. Beträffande regioner och landsting kan miljöarbetet enligt länen stärkas, även om utvecklingen varit positiv de senaste åren. Statliga myndigheter – utöver länsstyrelserna, Skogsstyrelsen, Trafikverket och några till – medverkar i begränsad omfattning i det regionala miljöarbetet. Högskolors och universitets engagemang i det regionala miljöarbetet tycks vara relativt litet, men under senare tid har det ökat. Ideella organisationers arbete med miljömålen bedöms överlag vara begränsat, förutom för miljörörelsen som är mycket aktiv.


OMFATTNING AV MILJÖDRIVNA FÖRETAG OcH TILLVÄXTSTÖD

Ett stort antal näringslivsprojekt pågår med EU-stöd som bidrar till miljöarbetet, framför allt på energiområdet. En stor del av landsbygdsprogrammets stöd bidrar till miljömålen. I flera län finns intresse för miljödriven affärsutveckling, liksom miljötekniknätverk.

ORGANISERINGEN AV MILJÖMÅLSUPPDRAGET

De regionala myndigheterna påbörjar nu en revidering av sitt regionala miljö-målsarbete, som en följd av förändringarna i miljömålssystemet och att tiden för nuvarande regionala miljömål har löpt ut. I det arbetet ligger betoningen på åtgärdsprogram. Utgångspunkten är att regionalisera miljökvalitetsmålens pre-ciseringar och etappmål endast vid behov. Länen avser att använda generations-målet i det arbetet. Länens medverkan i gemensam och egen uppföljning av målen fungerar rätt bra. Information och kommunikation är en viktig del av arbetet och länen uppger att denna har förbättrats. Organisationen av uppdraget skiljer mel-lan länen, men flera tar upp att kopplingen mellan olika delar av länsstyrelsen har blivit bättre. Samordningsresurserna är samtidigt små i flera län. Vidare följer flera av Skogsstyrelsens distrikt nu länsgränserna, vilket underlättar samverkan med länsstyrelserna. Denna samverkan är god. Stödet från RUS bedöms vara bra. Att RUS fortsätter utveckla sin roll att vara ett stöd i åtgärdarbetet ses som viktigt. Svaren om stödet från nationella myndigheter varierar, en del län tycker det är bra, medan andra efterfrågar mer stöd.

Kommunernas syn på arbetet med miljömålenSveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomförde en första utvärdering av kommunernas arbete med miljömålen 2006. En andra utvärdering har genomförts under 2011 genom en webbenkät. Målgruppen var tjänstemän i kommunerna med ansvar för miljöarbete. Totalt 240 kommuner besvarade enkäten, vilket är en svarsfrekvens på 82 procent. För att få in det politiska perspektivet genomfördes dessutom tio djupintervjuer i sex kommuner med ledande politiker samt tjänste-män med ansvar för övergripande miljöarbete.

Så här använder sig kommunerna av miljömålenI enkäten svarade 77 procent av kommunerna att de har politiskt antagna miljö-mål, antingen utifrån de nationella/regionala målen eller egna mål. År 2006 hade mindre än hälften politiskt antagna mål (44 procent). Ytterligare 15 procent av kommunerna svarade i den senaste enkäten att de är i färd med att ta fram miljömål.

Mer än dubbelt så många kommuner som år 2006 har handlingsprogram/stra-tegier utifrån de nationella, regionala eller lokala miljömålen. De sex vanligaste


planeringssammanhangen där kommunen arbetar med miljömål är: Översikts-planering (ÖP) inklusive mark- och byggstrategier, energiprogram, klimatstrategi, avfallsplan, tillsynsplan inom miljöbalkens område samt energieffektiviserings-strategi. Mindre vanligt är arbete med miljömål inom förskola och skola, kultur-miljö och näringslivsstrategier.

Positiv syn på de nationella miljömålen som styrningsmodellEnligt enkäten ses miljömålen i högre utsträckning som ett stöd i dag än de gjorde 2006. Andelen kommuner som i hög utsträckning tycker att de nationella miljömå-len är ett stöd och en tillgång i kommunens miljöarbete har ökat jämfört med 2006.

Miljömålen har hjälpt till att föra miljöfrågorna högre upp på den politiska agendan i kommunen. År 2011 håller 36 procent i hög utsträckning med om att så är fallet medan siffran var 23 procent 2006. Kommuner med över 20 000 invå-nare har haft störst stöd av miljömålen.

I djupintervjuerna bekräftar samtliga kommuner enkätresultatet och är positiva till miljömålen som metod för att bedriva statlig politik. Några synpunkter är att det är positivt att staten anger riktningen för miljöpolitiken och att miljömålen gör att det lokala miljöarbetet hänger ihop med både det nationella och interna-tionella miljöarbetet. Utan nationella mål skulle arbetet inte få något genomslag. Vidare anser intervjukommunerna att målen bidrar till att ge miljöfrågorna dignitet.

Genomslaget för miljöarbetet är olikaEnligt enkäten har genomslaget för miljömålsarbetet ökat i kommunerna sedan 2006. Av kommunerna svarar 36 procent att arbetet med miljömål i hög utsträck-ning har resulterat i konkreta åtgärder i kommunen. År 2006 var siffran 27 pro-cent. Miljömålen/miljöfrågorna har fått mest genomslag i praktiskt arbete i kom-munen på följande områden: energieffektivisering, miljötillsyn, avfall, naturvård samt vatten och avlopp.

Hur nöjd kommunerna är med länsstyrelsen varierar markant mellan länen. Länsstyrelsernas egen enkät visar också på stora skillnader i arbetssätt.

Bristande resurser ses fortfarande som största hindretEnligt enkäten är de tre största hindren i det lokala arbetet med miljömålen bristande resurser, låg kommunalpolitisk prioritet och otillräckliga styrmedel på lokal nivå. Bristande resurser var det största hindret även 2006. Det andra största hindret var då bristande stöd från staten enligt 31 procent av kommunerna, men detta hinder upplevs inte som lika stort 2011, då endast 13 procent angav det. En annan tydlig skillnad i dag jämfört med 2006 är att hindren generellt för det lokala arbetet med miljömålen inte upplevs som lika stora.


Så här kan miljömålsarbetet utvecklas De vanligaste synpunkterna från tjänstemännen i enkätundersökningen är att det lokala arbetet bäst kan utvecklas från miljömål till åtgärd med hjälp av mer resurser avsatta i den kommunala budgeten, att målen är kopplade till budget och verksamhetsplaner, tydligt politiskt ansvar, prioritering och ledarskap på lokal nivå samt konkreta handlingsplaner med åtgärder kopplade till miljömålen.

Undersökningen bekräftar betydelsen av att integrera miljömålen i den kommu-nala planerings–beslutsprocessen samt i styrande strategiska dokument för att få resultat av arbetet.

Det här stödet behöver kommunerna från statenI tjänstemannaenkäten är några svar vanligast förekommande när det gäller vilket statligt stöd som behövs. Arbetet med miljömålen kan utvecklas för att svara mot kommunernas ansvar, roll och rådighet bäst genom statligt stöd till att genomföra åtgärder. Mer statligt stöd till kommunerna behövs också för att få upp miljömå-len på den lokala agendan, liksom för att tydliggöra och konkretisera miljömålen ytterligare och anpassa dem efter förhållanden på lokal nivå. Det behövs även hjälp med att prioritera vilka mål och åtgärder som är viktiga, och det ska vara tydligt vad som är kommunens ansvar.

Kommunerna frågar dessutom efter bättre nyckeltal för uppföljning av mil-jömålsarbetet på lokal nivå. Nyckeltalen bör vara nedbrytbara på lokal nivå, underlätta jämförelser samt levereras vid en viss tidpunkt. SCB och länsstyrelserna skulle kunna ta ett större ansvar för detta för att kommunerna ska slippa ”upp-finna hjulet varje gång”, det saknas resurser till detta.

Hur utvecklas det regionala och lokala miljömålsarbetet?Miljömålsarbetet är en del i det samlade miljöarbetet på regional nivå och mil-jömålssystemets syfte är att utveckla detta arbete. Länsstyrelsernas svar visar på skillnader och likheter i miljöarbetet mellan länen och att miljömålen har olika genomslag inom olika verksamheter och samhällssektorer. Orsakerna till detta har analyserats i de föregående avsnitten. I detta avsnitt diskuteras hur denna kunskap kan användas för att utveckla det regionala och lokala miljömålsarbetet.

Vilka är de regionala och lokala aktörerna?Det är viktigt att fokusera analysen kring åtgärder för vilka aktörer inom länet äger rådighet. En enkel aktörsanalys kan bygga på följande indelning:• miljömålssamordnare på länsstyrelsen, Skogsstyrelsen och kommunerna• länsstyrelsen och Skogsstyrelsen• andra offentliga aktörer och kommunerna


• ideella organisationer, företag• alla som bor eller är verksamma inom länet

Kärngruppen i miljömålsarbetet på regional nivå är miljömålssamordnarna, inklu-sive de som arbetar i kommunerna. RUS har som sin centrala uppgift att stödja denna grupp. Dessa personer känner väl till miljömålssystemets olika delar och arbetar med uppföljning av indikatorer och miljömål samt informerar om miljö-målssystemet. Detta arbete kan ibland kombineras med bland annat klimat- och energiarbete. Denna grupp fungerar som katalysatorer i miljömålsarbetet, medan huvuddelen av åtgärdsarbetet för att uppnå miljömålen utförs av andra personer.

En stor del av arbetet inom länsstyrelserna och Skogsstyrelsen, kanske så mycket som hälften av alla resurser, bidrar till att olika miljömål uppfylls. De som arbetar med detta har sällan kunskaper om detaljerna i miljömålssystemet. De kan ändå utföra ett bra arbete med att bilda naturreservat, ge råd och information till jordbruksnäringen, minska utsläppen till luft och vatten från industrier och andra verksamheter eller skydda kulturmiljöer. Mätt som resurser i form av arbetstid och pengar är denna grupp mycket större än den första gruppen med miljömåls-samordnare, som enbart utgör någon eller några tjänster på varje länsstyrelse.

Då analysen vidgas till alla offentliga aktörer i länet tillkommer kommuner, regionförbund, landsting och andra statliga myndigheter. För dessa organisationer utgör miljöarbetet inte huvudsyftet med verksamheten utan utgör en del av denna, och avvägningar ska göras mot andra samhällspolitiska mål. Miljökonsekvenserna av dessa aktörers verksamheter är ofta mycket stora, som i trafikplanering och annan samhällsplanering. Kunskaperna om miljömålssystemet är ofta begränsade till enstaka specialister (miljömålsamordnare, miljöstrateger) inom dessa organisa-tioner. Specialisterna ingår ofta i nätverk tillsammans med miljömålssamordnare från länsstyrelsen och Skogsstyrelsen som räknas in i den första gruppen ovan.

Bland övriga aktörer finns ideella organisationer med mycket stort miljökun-nande, och de har ofta bra kontakter med miljömålssamordnarnätverken. Det finns dessutom enstaka företag med en tydlig miljöprofil, oftast beroende på ini-tiativ från ledningen i företaget. Huvuddelen av företagen är dock inriktade på att utveckla och sälja sina produkter. Miljöarbetet är ofta kopplat till drift och under-håll, och det kan vara svårt att få resurser för långsiktiga investeringar som inte bidrar till att stärka kärnverksamheten. Kontakterna med de offentliga aktörerna sker oftast i myndighetssammanhang, men en del företag deltar också i frivilligt miljöarbete regionalt och lokalt.

Om analysen vidgas till alla de som bor eller är verksamma i länet öppnas möj-ligheten för länsstyrelserna att i sitt arbete ta upp livsstilsfrågor, konsumtion och andra frågor som kommer att vara avgörande på lång sikt, och där invånarna är viktiga aktörer.


Var ska de miljömålsansvariga myndigheterna satsa sina resurser?För att besvara var resurser bör satsas i miljöarbetet behöver aktörsanalysen kom-pletteras med olika kriterier för att fördela resurser. Tre tänkbara kriterier är:• där bristerna är störst• där förutsättningarna att påverka är goda• där de miljömålsansvariga myndigheterna ska agera som myndighet

En slutsats i denna liksom den förra fördjupade utvärderingen är att gapet mellan tillståndet i dag och många miljömål är stort och att finns ett ”genomförandeun-derskott” inom många områden. Utvärderingen visar att begränsade resurser är en orsak till detta, även om det finns flera andra orsaker.

När resurserna är begränsade måste effektiviteten för alla initiativ studeras nog-grant och åtgärder först och främst väljas som det finns god rådighet över och som kan ha bra påverkan på miljöarbetet inom länet. I en del fall finns därutöver skäl för ett vidare synsätt, till exempel i de fall enstaka eldsjälar hos myndighe-terna eller andra aktörer kan skapa rådighet och få till stora förändringar.

Vid en ytterligare försämrad resurssituation kan länsstyrelsen och Skogsstyrel-sen tvingas begränsa åtgärderna till det som direkt följer av myndighetsuppgifter. Att integrera miljömålen i tillsyn, tillståndsgivning och annan myndighetsutövning är samtidigt mycket viktigt.

Nyttan av att satsa ytterligare resurser på att göra miljömålssystemet känt och använt ute i företagen är begränsad. Miljömålen har främst en indirekt påverkan på företagen, genom att de används för att prioritera myndigheternas tillsynsar-bete och därmed påverkar företagens situation. Samtidigt finns exempel på att näringslivet deltar i, bidrar till och har nytta av medverkan i regionalt miljömåls-arbete. Att stimulera sådan samverkan är en uppgift för miljömålsuppdraget.

Även om regionerna har tagit över länsstyrelsernas uppgifter inom regional till-växt och transportplanering är detta en fortsatt viktig fråga för många länsstyrel-ser. Landshövdingen är ofta själv direkt engagerad i dessa frågor.

Enkätsvaren visar att miljömålen har liten påverkan på handel och konsum-tion. Ändrade konsumtionsvanor är utan tvekan en avgörande fråga för att uppnå miljömålen och särskilt generationsmålet. Länsstyrelsen och Skogsstyrelsen saknar i stort sett direkta myndighetsuppgifter inom detta område. Möjligheterna att påverka beror på hur de tolkar sina övergripande uppdrag att verka för miljömå-len och generationsmålet. Den stärkta betoningen av konsumtionsperspektivet och globala perspektiv i miljömålen motiverar mer insatser på den regionala nivån.

Vad kan de regionala miljömålsmyndigheterna göra?Enligt länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2012 gäller att: ”Länsstyrelserna ska utveckla och genomföra regionala åtgärdsprogram i bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.” Bred förankring tolkas rimligen


som att aktör 1–4 enligt indelningen ovan engageras. Generationsmålet är särskilt omnämnt vilket gör att arbetet i länen måste ha en bred ansats. För Levande skogar har Skogsstyrelsen ansvar för att det målet ska få genomslag.

Miljömålsuppdraget är brett, men det innebär inte med automatik att de ansva-riga myndigheterna har rådighet över allt som behöver göras. Egna verktyg i form av myndighetsutövning och andra styrmedel ger rådighet och kan speglas i åtgärdsprogrammen. Dessa är viktiga att vässa så att rådigheten optimeras. Här ingår även att utveckla det tvärsektoriella arbetet mellan de traditionella arbets-områdena. Åtgärdsprogrammens rådighet är annars beroende av vilka aktörer som deltar. Här har länsstyrelserna goda möjligheter och kan på olika sätt nå alla myndigheter och många organisationer och företag inom länet. Länsstyrelserna kommunicerar normalt inte direkt ut till alla medborgare i länet, men det finns goda möjligheter att arbeta tillsammans med kommuner och ideella organisatio-ner för att föra ut miljömålen brett.

På länsstyrelserna finns det en god överblick över miljöarbetet inom länet. Denna kunskap är spridd på flera olika verksamheter och är av naturliga skäl bäst inom områden där länsstyrelsen själv har en aktiv roll. Kunskapen om miljöarbe-tet inom företag och organisationer är inte alltid lika bra. Några län har i svaren i enkäten beskrivit kunskapsbrister, men i några fall verkar det bero på att den som har besvarat frågan själv saknat kunskaperna och att det inte funnits tid för sam-råd med alla delar av länsstyrelsen. Detta kan vara en indikation på att miljömåls-arbetet inte är en del av länsstyrelsens strategiska miljöarbete. SKL:s enkät visar också att länsstyrelserna arbetar olika.

Enkätsvaren tyder på att miljömålsarbetet i vissa fall inte är integrerat med övrigt strategiskt arbete. Vidare visar svaren att resurserna för miljömålsuppdra-get i en del län är så små att det är svårt att upprätthålla och än mindre utveckla arbetet. För utveckling av de egna uppdragen, det tvärsektoriella arbetet och kom-munikationen med andra behövs fortsatt kompetensuppbyggnad och stöd inom gruppen miljömålssamordnare, berörda chefsnivåer samt gentemot andra sakom-råden. För att påverka andra aktörer att ta större ansvar på frivillig väg krävs bra kommunikationsförmåga, samverkan, strategi och även egen trovärdighet.

Slutsatserna är inte unika och sammanfaller till betydande delar med resultaten från den förra fördjupade utvärderingen 2008. Det arbete som redovisats via den omfattande enkäten ger dock en djupare kunskap om hur arbetet bedrivs i länen. Genom fortsatt diskussion och analys utifrån länens svar, kan möjliga arbetssätt identifieras. Detta är också en uppgift för RUS åtgärdsroll.

Från planering till genomförandeDet finns en stark vilja i det regionala miljöarbetet att lägga fokus på åtgärds-arbetet. En lärdom för länsstyrelserna är att detaljerade regionala miljömål inte är


det mest effektiva sättet att utveckla miljöarbetet och uppnå miljömålen, även om regionala miljömål har sin betydelse. RUS och länsråden rekommenderar nu att regional anpassning av de nationella miljömålen endast ska ske vid behov. Kraften ska läggas på att utforma och genomföra åtgärdsprogram med bred förankring och integrera miljömålen i löpande verksamhet, samtidigt som uppföljning måste förbli en viktig del i miljömålsuppdraget.

För de regionala uppdragen har styrmedel och resurser betydelse för om dessa ska resultera i åtgärder, men uppdragen är också ofta beroende av strategisk planering och samverkan om de ska leda till så effektiva åtgärder som möjligt. Utvärderingen visar att i uppdrag där alla länkar i denna kedja bär går arbetet bäst. Detta gäller även uppdrag med fler motstående intressen och mindre rådig-het, även om detta då begränsar. Det är önskvärt att de uppdrag där länkarna i kedjan är svaga stärks genom förbättrad användning av resurser och styrmedel, så att även lägstanivån höjs, och i andra fall genom förändringar i uppdrag och styrmedel.

Inom uppdrag där det råder samstämmighet mellan miljömålen och annan styr-ning fungerar arbetet förhållandevis bra redan i dag. Det finns i uppdragen ofta helhetsgrepp och väl utvecklade styrmedel. Behovet av förändringar är mindre, liksom behov av nya åtgärdsprogram. Förbättringspotential finns dock i tillämp-ningen, och finjusteringar av styrmedlen från centralt håll kan bidra positivt. Ett område som länen påtalar är behovet att utveckla den strategiska planeringen av landskapet med hjälp av landskapskonventionen, ekosystemansatsen och kultur-miljöövervakning. Särskilda åtgärdssatsningar som till exempel LONA och LOVA har också stor betydelse. Det största hotet mot verksamheten inom dessa uppdrag är om resurserna minskar. Situationen är redan i dag tidvis kritisk på vissa länssty-relser, exempelvis inom kulturmiljöområdet.

I de regionala uppdrag där det finns flera andra samhällsmål att ta hänsyn till är behovet stort av fortsatt miljömålsintegrering, inklusive åtgärdsprogram. I den nya transportplaneringsprocessen är det angeläget att miljömålen blir mer sty-rande och i samhällsplaneringen behöver tillämpningen inom de ramar som finns förbättras, vilket kräver mer metodutveckling, spridning av goda exempel m.m. Miljömålen måste också få tas med i de utvecklingssamarbeten som sker. Huvud-ansvaret för dessa uppdrag ligger hos andra än länsstyrelserna, vilket kan ställa särskilda krav på att åstadkomma följsamhet mellan uppdragen.

I sektorerna växlar miljömålsarbetets betydelse och miljömålen är mindre i fokus. Värdet av åtgärdsprogram för exportindustrier och andra hårt konkur-rensutsatta verksamheter kan diskuteras. Dessa styrs i första hand av andra sig-naler än miljömålen och brukar visa ett begränsat intresse för att delta i regionalt arbete. När det gäller företag med mer lokala marknader som energiföretag, byggföretag och fastighetsförvaltare kan situationen vara annorlunda, liksom där


kommunerna är beställare eller utförare, till exempel inom avfallsområdet. En del sektorer är nära sammanlänkande med regionala uppdrag, framför allt jord- och skogsbruk, och där får miljömål och regionalt arbete betydelse. Gemensam pla-nering och samverkan i sektorerna förutsätter i allmänhet att det finns en vilja att samarbeta inom sektorn och att resurser för ett gemensamt arbete avsätts. Miljö-målsuppdraget kan i större utsträckning bidra till sektorernas miljöarbete genom att lägga kraft på sektorer där detta gör nytta. Goda exempel som finns behöver spridas mer och metodutveckling ske. Styrning från nationell nivå gentemot sekto-rerna är också viktigt.

Kommunerna och den lokala nivån är viktig för miljöarbetet och arbetet behö-ver utvecklas. Länsstyrelsernas stöd och samverkan kan i många fall öka och det finns även behov av att öka samarbete mellan kommunerna, särskilt gäller detta mindre kommuner. Samtidigt växlar behoven av miljöarbete mellan kommuner, en expansiv kommun har större behov än en avfolkningskommun.

För att länsstyrelserna ska bidra till att föra in miljömålsarbetet i det regionala tillväxtarbetet krävs fortsatt regional dialog kring detta. För sina långsiktiga upp-gifter måste länsstyrelserna också utveckla en analys av vilken tillväxt som är möj-lig och önskvärd inom länet utifrån miljökvalitetsmålen, generationsmålet samt energi- och klimatuppdraget Färdplan 2050.

Fortsatta insatser kan också behövas för att statliga myndigheter och högskolor ska intressera sig mer för miljöarbetet på regional nivå, bland annat genom att samverka med länsstyrelserna.

Behovet är också stort av ett långsiktigt arbete som berör konsumtion och livs-stilsfrågor och i förlängningen vilken tillväxt som är önskvärd. Resurserna och rådigheten för länsstyrelserna är här begränsade och åtgärder kan handla om att samverka med andra aktörer, med intresserade kommuner och företag och inte minst med dem som arbetar på en ideell bas. Det finns en gryende omställnings-rörelse i olika delar av landet som har likheter med Agenda 21-arbetet. Länsstyrel-sen kan stödja och samverka med denna rörelse, vilket skett i några län i energi- och klimatuppdraget Färdplan 2050.

Sammanfattande slutsatserUtifrån denna utvärdering har följande slutsatser identifierats som samtliga behö-ver beaktas i det fortsatta regionala miljöarbetet:• Resurstillgången i miljöarbetet behöver generellt öka om målen ska kunna

nås. Samordningsresurserna för miljömålsuppdraget behöver bibehållas på minst nuvarande nivå och i vissa län förstärkas. Särskilda nationellt initierade åtgärdssatsningar och liknande behövs inom fler områden.


• Mer samverkan och metodutveckling mellan länsstyrelser och med nationella myndigheter behövs för att integrera miljömålen i olika uppdrag och verksam-heter. Miljökommunikationen behöver förbättras.

• Myndighetsutövningen genom tillsyn och tillståndsgivning behöver skärpas och utvecklas så att den i större utsträckning bidrar till att nå miljömålen.

• Regionala uppdrag där samstämmighet med miljömålen råder behöver ha tillräckligt med resurser och i vissa fall kompletteras med till exempel mer strategisk planering. I regionala uppdrag där fler samhällsmål finns behöver miljömålsintegreringen stärkas i hela kedjan med mer planering, samverkan och i vissa fall skarpare styrmedel.

• Miljömålsuppdraget kan i större utsträckning bidra till sektorernas miljö- arbete, men kraften ska läggas på sektorer där detta gör mest nytta.

• Länsstyrelserna behöver även stödja kommuner mer och samverkan mellan kommunerna behöver öka. Länsstyrelsernas samverkan med regionförbunden behöver fortsätta utvecklas.

• Konsumtionsmönstrens betydelse motiverar visst engagemang från länsstyrel-serna, vilket kan ske genom stöd till och samverkan med bland annat fören-ingar och folkbildningen.

En slutsats i denna liksom i den fördjupade utvärderingen 2008 är att gapet mel-lan tillståndet i dag och många miljömål är stort och att det finns ett ”genomför-andeunderskott” inom många områden. Begränsade resurser angavs som en viktig orsak till detta, andra orsaker var bristande tillämpning och bristande statlig styr-ning.

Det regionala miljöarbetet bedöms ha utvecklats positivt sedan dess, även om undantag finns. Olika uppdrag och styrmedel har bidragit. Miljömålen har inte-grerats bättre i myndigheterna och hos andra aktörer. Framsteg har gjorts inom alla tio områden som länsstyrelserna pekade ut som viktiga: kraftsamla i åtgärds-arbetet, öka samverkan och samordning, stöd kommunerna mer, förbättra kom-munikationen, stärk miljömålens inflytande i samhällsplaneringen, integrera miljö-målen mera och involvera andra aktörer bättre, öka fokus på regionalt arbete med klimat, energi och transporter, låt natur- och kulturmiljö förstärka varandra, vida-reutveckla miljömålsuppföljningen samt utveckla länsstyrelsens eget miljöarbete.

När länsstyrelsernas miljömålsuppdrag nu ska fokusera mer på åtgärder behövs kunskap om var resurserna gör bäst nytta och om olika verksamheter och aktörer. Utvärderingen visar att många förbättringar kan åstadkommas med de verktyg som redan finns, andra förutsätter justeringar i olika styrmedel och mer resurser.

Åtgärdsprogram bör främst inbegripa offentliga aktörer och organisationer eller företag där miljömål och den regionala nivån har betydelse. Miljömålssamord-narna ska vara katalysatorer i arbetet.


Resurser bör satsas där de miljömålsansvariga myndigheterna kan påverka och där de ska agera som myndighet, för att optimera deras rådighet och för att få andra aktörer att agera inom ramen för sina uppdrag. Länsstyrelsernas möjlighe-ter att påverka konsumtionsmönster är små, men frågan är viktig.

Regionalt behöver fokus på åtgärdsarbetet och åtgärdsprogram öka i miljö-målsuppdraget, även om uppföljningen förblir en viktig del. Samordningsresur-serna för miljömålsuppdraget kan i en del län behöva stärkas för att klara detta. Kompetensen behöver utvecklas bland miljömålssamordnarna och andra, bland annat om metoder, verktyg och arbetssätt för bättre miljömålsintegrering i ordina-rie verksamheter, miljökommunikation gentemot andra samt planering, utvärde-ring och samhällsekonomisk analys av åtgärder och åtgärdsprogram.

Det goda samarbetet mellan länsstyrelserna och Skogsstyrelsen i RUS behöver fortsätta. Miljömålen behöver bättre integreras i och samspela med ett flertal regi-onala uppdrag, sektorer och kommunala verksamheter. Nationella myndigheter kan behöva öka samarbetet med länsstyrelserna. Miljömålen behöver också inte-greras mer i regionförbundens, högskolor/universitets och ideella föreningars och folkrörelseorganisationers verksamheter.


FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 155

Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen

KAPITEL 7 .


INLEDNINGI det här kapitlet redovisas utveckling och bedömning för de 16 miljökvalitets-målen. Årets bedömningar av om målen kan nås till år 2020 tar fasta på faktiska förutsättningar i form av styrmedel och åtgärder för att nå målen. Det gör att bedömningarna 2012 skiljer sig från tidigare år. Med det nya sättet att bedöma miljökvalitetsmålen kommer beslut och insatser återspeglas tydligare i kommande års bedömningar.

För varje miljökvalitetsmål redovisas:• situation och utveckling i miljön samt för förutsättningarna för att nå målet • bedömning av om målet kan nås till 2020 och hur stort gapet är• situation och utveckling för viktigare delar eller områden inom varje mål• kopplingar till generationsmålet• analys av måluppfyllelse för delmålen• områden för ytterligare insatser

Inledningsvis finns för varje miljökvalitetsmål en bedömning och en kort samman-fattning. Även det etappmål som fanns beslutat vid arbetets genomförande – Utsläpp av växthusgaser – har bedömts och återfinns under Begränsad klimat-påverkan.

Bedömningarna 2012Bedömningarna av miljökvalitetsmålen sammanfattas i Ja, Nära och Nej.

Miljökvalitetsmålet nås med i dag beslutade styrmedel och med åtgärder genomförda före 2020.

Miljökvalitetsmålet är nära att nås. Det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.

Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

Totalt sett har 14 mål bedömts med NEJ, ett med NÄRA och ett med JA.

BEDÖMNINGSGRUNDEN

Uppföljningen bygger på bedömningsgrunden från propositionen Svenska miljö-mål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Bedömningarna av mål-uppfyllelse har två aspekter. Myndigheterna har bedömt om det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet beskriver kan vara uppfyllt till målåret 2020 (2050 i en första etapp för Begränsad klimatpåverkan), alternativt om förutsättningarna finns för att nå miljökvalitetsmålet till målåret. Förutsättningar är nationella och/eller internationella styrmedel som är beslutade och innebär att tillräckliga åtgär-der genomförs före år 2020, så att miljökvaliteten eller det tillstånd som miljökva-litetsmålet beskriver kan nås längre fram.


Bedömningsgrunden enligt Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155):

Det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation. Det inne-bär att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Generationsmålets strecksatser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.

Årets bedömningar tar således fasta på faktiska förutsättningar, det vill säga i dag beslutade styrmedel. Det gör att bedömningarna i år skiljer sig från förra årets, då måluppfyllelsen tolkades friare i och med att myndigheterna i sina bedömningar även räknade in möjligheterna att skapa förutsättningar, det vill säga möjlighe-terna att det innan år 2020 skulle tas beslut om tillräckliga styrmedel. Detta gör det vanskligt att jämföra 2012 års bedömningar med tidigare år, även om bedöm-ningsgrunden från propositionen användes även i uppföljningen 2011.

Genom att årets bedömningar utgår från faktiskt beslutade styrmedel blir bedömningarna mer objektiva, med mindre utrymme för förhoppningar och spe-kulation. Det bör också leda till att bedömningar kommer att kunna göras på mer systematiskt sätt kommande år. Aktuella bedömningar kommer också snabbt att förändras till mer positiva och spegla framgångsrika satsningar i miljöarbetet, såsom beslut om nya styrmedel.

I bedömningsmeningarna finns nu inte längre begreppet ”inom en genera-tion” med. Denna tidsangivelse för när miljökvalitetsmålen skulle vara uppnådda användes i de första besluten om miljökvalitetsmålen, men eftersom det nu inte är så många år kvar till år 2020 leder ”inom en generation” till missuppfattningar. Istället används mer renodlat årtalet 2020 som riktmärke, vilket också propositio-nen 2009/10:155 ger stöd för.

I propositionen står vidare ”…att tillräckliga åtgärder, nationellt och inter-nationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda…”. Åtgärder har av Naturvårdsverket, i samråd med Regeringskansliet, tolkats som styrmedel och åtgärder. Begreppen styrmedel och åtgärder tolkas ibland på olika sätt. I arbetet med bedömningarna innebär begreppet styrmedel ett incitament för att förändra människors (aktörers) beteende (genom till exempel förbud, skatt, bidrag) medan åtgärder är en konkret handling (till exempel att byta en uppvärmningskälla, anlägga en våtmark) som genomförs till följd av ett styrmedel.


ARBETET MED BEDÖMNINGAR

De målansvariga myndigheterna har, tillsammans med företrädare för länsstyrel-serna, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen, gemensamt arbetat fram anvis-ningar för bedömningsarbetet. Redovisningarna för miljökvalitetsmålen har tagits fram av respektive miljömålsansvarig myndighet. Vid bedömningarna av miljö-kvalitetsmålen har myndigheterna haft ledning av följande fyra frågor:

1. Bedöms miljökvaliteten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver uppnås till år 2020 (år 2050 för Begränsad klimatpåverkan)?

2. Bedöms förutsättningarna (det vill säga styrmedel är vid bedömningsåret beslu-tade och tillräckliga åtgärder genomförda före 2020) för att nå miljökvaliteten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver vara på plats till år 2020?

Om svaret är ja på någon av frågorna 1 eller 2 är bedömningen JA, miljö- kvalitetsmålet nås med i dag beslutade styrmedel och med åtgärder genom-förda före 2020.

3. Bedöms de i dag planerade styrmedlen beslutas före 2020 och leda till att till-räckliga åtgärder genomförs/införs senare vara tillräckliga för att nå miljökva-liteten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver? (Med planerade styrmedel avses sådana som finns i en politisk process, till exempel förslag till ett EU-direktiv, förslag i en proposition, förslag som finns för behandling i riks-dagen. Det avser inte sådana som bara finns som förslag i till exempel en utred-ning eller från en myndighet.)

Om svaret är ja på fråga 3 är bedömningen att miljökvalitetsmålet är NÄRA att nås. Det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.

4. Även om de i dag planerade styrmedlen beslutas bedöms varken miljökvalite-ten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver eller förutsättningarna för att nå denna miljökvalitet vara på plats till år 2020?

Stämmer påståendet i punkt 4 är bedömningen NEJ, det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

Av de målvisa redovisningarna framgår att det finns olika skäl bakom NEJ i bedömningarna för de 14 miljökvalitetsmålen som inte bedöms nås. Två huvud-grupper av skäl är tydliga, nämligen att de i dag beslutade eller planerade styr-medlen inte räcker till respektive att de inte tillämpas på sådant sätt att de leder till tillräckliga åtgärder.

REGIONALA BEDÖMNINGAR

Länsstyrelserna har för första gången hösten 2011 gjort bedömningar av möjlig-heten att nå miljökvalitetsmålen regionalt utifrån de nya anvisningarna i prop. 2009/10:155. Miljökvalitetsmålen har bedömts i sin helhet samt i de delar som respektive länsstyrelse bedömer som mest viktiga att redovisa utvecklingen för just


nu. I flera fall har man knutit an bedömningarna till regionala miljömål. Läns-styrelserna har inte gjort bedömningar om måluppfyllelse för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan eller Skyddande ozonskikt, eftersom förutsättningarna för att nå dessa miljökvalitetsmål i huvudsak är beroende av internationella insat-ser och analys av dessa görs samlat på nationell nivå. Länsstyrelsernas bedöm-ningar av miljökvalitetsmålen och de regionala miljömålen, som tidigare i år redo-visades i den årliga uppföljningen, finns invävda i varje målavsnitt.

NÅGRA SVÅRIGHETER I ARBETET MED BEDÖMNINGAR

Nya preciseringar av miljökvalitetsmålen, som kommer att vara centrala i miljömåls-uppföljningen framöver, var ännu inte beslutade när arbetet med bedömningarna till denna fördjupade utvärdering genomfördes. Beskrivningen av de viktiga delarna inom respektive mål är gjorda med utgångspunkt i de förslag till preciseringar som presente-rades våren 2011 i Naturvårdsverkets rapport 6433, Miljömålen på ny grund.

I det nya sättet att göra bedömningar av måluppfyllelse ligger en betoning på om tillräckliga styrmedel och åtgärder finns på plats alternativt är planerade. Ana-lyser av styrmedel och åtgärder och vilken effekt dessa kan få i miljön är inget nytt i sig, men har nu fått en betydligt större tyngd i bedömningarna och ställer där-med större krav på myndigheternas analyser. Det är dock svårt att med säkerhet på förhand bedöma styrmedlens fulla konsekvenser och effektivitet. Detta medför en osäkerhet i bedömningen av måluppfyllelse.

Det kan även konstateras att det är ett mycket omfattande och svårt arbete att få en helhetsbild av alla de faktorer som påverkar utvecklingen inom ett mil-jökvalitetsmål och de delar som ingår i målet. Det handlar i hög grad om hela utvecklingen inom en eller flera samhällssektorer, och för att bedöma det behövs betydligt bredare analyser av mer än de styrmedel som beslutats av riksdag och regering. I arbetet med bedömningarna använder därför myndigheterna flera olika vetenskapliga kompetenser och underlag. Betydligt mer kan dock göras inom hela detta breda område för att fånga upp allt viktigt som sker i bland annat näringsliv och kommuner, liksom inom EU och internationellt. Länsstyrelserna har särskilda svårigheter i att tillämpa den nya bedömningsgrunden, då de inte kan förväntas ha bra och detaljerad överblick över alla styrmedel och andra viktiga aspekter på nationell eller internationell nivå.

De nationella målmyndigheterna har genomfört ett arbete med att samordna hur bedömningarna görs. Det har i hög grad handlat om att på likartat sätt bedö-ma betydelsen som olika styrmedel har för miljöutvecklingen. Det kan till exem-pel gälla om ett styrmedel kan leda till att tillräckliga åtgärder genomförs och betydelsen av olika kategorier av styrmedel, som exempelvis vilket genomslag ett EU-direktiv kan komma att få i svenskt miljöarbete. Samarbete behövs här mellan många olika myndigheter och organisationer och den breda Samverkansgruppen för miljömålen har en betydande roll.


Når vi miljökvalitetsmålen?

MILJÖKVALITETSMÅL Bedömningar av möjligheten att nå målet. Prognos för år 2020.

1. Begränsad klimatpåverkan*

TECKENFÖRKLARING TILL BEDÖMNINGAR AV MÅLEN

2. Frisk luft

För att undvika farlig klimatpåverkan bör den globala temperaturökningen hållas under två grader. Världens samlade utsläpp av växthusgaser måste halveras fram till 2050 och vara nära noll vid seklets slut. Ett globalt klimat-avtal krävs för att miljökvalitetsmålet ska nås.

Luftkvaliteten generellt är god, men fler åtgärder behövs innan miljökvalitets- målet kan nås. Internationellt behövs insatser för att minska halterna av partiklar och marknära ozon. Nationellt är ytterligare åtgärder angelägna för att minska utsläppen av kväveoxider och partiklar från dubbdäck.

Nedfallet av svavel har minskat rejält de senaste decennierna. Ytterligarekraftfulla internationella åtgärder krävs dock, framför allt för att minskautsläppen av kväveoxider från internationell sjöfart. Nationellt måste också åtgärder vidtas särskilt för att minska skogsbrukets försurningspåverkan.

* målår 2050 i en första etapp.

Strålskyddet inom kärnteknisk verksamhet bedöms generellt vara accepta-belt. Strålskyddsarbetet inom sjukvård och industri uppvisar vissa brister. Till följd av exponering för UV-strålning fortsätter antalet fall av hudcancer att öka. För att bryta trenden måste människors solvanor och livsstil ändras.

Det mesta tyder på att uttunningen av ozonskiktet har avstannat, och attozonskiktet istället kommer att börja öka i tjocklek före 2020. Internationellaåtgärder att förbjuda och begränsa utsläpp av ozonnedbrytande ämnen harhittills varit framgångsrika. Det är viktigt att detta arbete fortsätter.

Halterna av vissa miljögifter minskar, men långlivade ämnen är fortsatt ett pro-blem. Det finns ett mycket stort antal kemiska ämnen. Kunskapsnivån är ofta bristfällig om ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper och om vilka risker människor utsätts för. Styrmedel utvecklas positivt men fler åtgärder behövs.

3. Bara naturlig försurning

4. Giftfri miljö

5. Skyddande ozonskikt

6. Säker strålmiljö

JA: Miljökvalitetsmålet nås med i dag beslutade styrmedeloch med åtgärder genomförda före 2020.

NÄRA: Miljökvalitetsmålet är nära att nås. Det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.

NEJ: Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till med i dag beslutade eller planerade styrmedel.


MILJÖKVALITETSMÅL Bedömningar av möjligheten att nå målet. Prognos för år 2020.

Övergödningssituationen är på många håll i hav och sötvatten otillfreds-ställande. Sämst förhållanden råder i Östersjön. Återhämtningstiden i miljön är lång. Om målet ska nås behöver utsläppen minska, dels i länderna runt Östersjön, Skagerrak och Kattegatt dels från internationell sjöfart.

7. Ingen övergödning

8. Levande sjöar och vattendragTillståndet i många sjöar och vattendrag når inte upp till god ekologisk status. Fysisk påverkan och fragmentering av livsmiljöer utgör problem i hela landet. Värdefulla sjöar och vattendrag behöver restaureras. Både natur- och kulturmiljöer måste skyddas för att säkerställa den biologiska mångfalden.

9. Grundvatten av god kvalitetFörorenat grundvatten finns i hela landet men främst i jordbruks- och befolk-ningstäta områden. Av landets enskilda brunnar har var fjärde otjänligt vatten. Skärpt lagstiftning har minskat användningen av naturgrus. För att nå miljökvalitetsmålet krävs åtgärder inom miljötillsyn och vattenförvaltning.

Övergödning, miljögifter och ett intensivt fiske påverkar fortfarande biologiskmångfald och havens produktionsförmåga negativt. Mer skydd av värdefullaområden och andra nationella åtgärder behövs. Många viktiga gränsöver-skridande insatser beror på beslut utanför Sverige.

Fjällmiljön är känslig och påverkas dessutom av pågående klimatföränd- ringar. Vindkraft, gruvindustri och annan verksamhet bör inte etableras på obrutet fjäll. Fortsatt renbete behövs för den biologiska mångfalden. Kunskapsbristen är stor om fjällens ekosystem och kulturmiljöer.

Många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem att utarmas.Mark och vatten nyttjas allt mer intensivt. Större hänsyn behövs när olikaresurser nyttjas samt ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. Sverigemåste också påverka det internationella arbetet.

Natur- och kulturvärden hotas av både igenväxning med färre betande djuroch ett intensivt jordbruk. Arealen jordbruksmark minskar. Ett livskraftigtjordbruk är en förutsättning för miljökvalitetsmålet och påverkas av världs-marknadspriser och EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

Utvecklingen går åt rätt håll för radon och energieffektiva bostäder. För attkomma till rätta med buller och dålig inomhusmiljö krävs stora insatser,liksom för att stärka samhällsplaneringen och skydda kulturvärden. Fler åtgärder och nya styrmedel behövs.

För flera skogstyper är tillståndet inte stabilt och många skogslevande arter är hotade. Långsiktigt skydd av skogsmiljöer går framåt, men miljöhänsynen vid avverkning behöver förbättras. Mer kunskap behövs om effekter på skogens ekosystem av åtgärder och ökad konkurrens om skogsmarken.

Våtmarker har försvunnit eller skadats av utdikning och annan mänsklig påverkan. Biologisk mångfald, kulturvärden och ekosystemtjänster har påver-kats negativt. Fortfarande skadas värdefulla våtmarker. Ökad hänsyn behövs och fler våtmarker måste skyddas, restaureras och anläggas.

10. Hav i balans samt levande kust och skärgård

11. Myllrande våtmarker

12. Levande skogar

13. Ett rikt odlingslandskap

15. God bebyggd miljö

14. Storslagen fjällmiljö

16. Ett rikt växt- och djurliv


BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har till-sammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.

Sammanfattning det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2050 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

De globala utsläppen av växthusgaser ökar, liksom koncentrationen av växthusga-ser i atmosfären. De allt större utsläppen orsakas bland annat av förbränning av fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter.

För att undvika allvarliga effekter av klimatförändringen bedöms det som avgörande att hålla den globala temperaturökningen under två grader (tvågra-dersmålet). För det krävs att de globala växthusgasutsläppen minskar i storleks-ordningen 50–60 procent till år 2050 och med nära 100 procent till 2100, jämfört

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN

370

380

400

350

360

340

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

ppm

Figur 8. Koncentration av koldioxid i atmosfären 1988–2010

KÄLLA: ITM, STOCKHOLMS UNIVERSITET INOM MILJÖÖVERVAKNINGSPROJEKTET KLIMATPÅVERKANDE ÄMNEN PÅ SVALBARD MED EN MÄTSTATION PÅ SVALBARD.

Koncentrationen av koldioxid i atmosfären ökar på grund av mänskliga utsläpp och avskogning. Trenden under de senaste 15 åren visar på en årlig ökning med 0,5 procent. Ökningstakten ser dock ut att ha avtagit något de senaste 2–3 åren, men data för dessa år är preliminära och undergår just nu ytterli-gare kontroll. De globala koldioxidutsläppen som gick ned 2009–2010 har åter ökat, vilket gör kom-mande års mätningar av koncentrationen intressanta för att se om trenden verkligen har ändrats.

390

Totalindex

Cirka 0,2 % ökning per år (knappt 1 ppm/år)

Cirka 0,5 % ökning per år (drygt 2 ppm/år)


med utsläppen år 2000. Den takten förutsätter att de globala utsläppen kulmine-rar de allra närmaste åren.

För att minska de globala utsläppen behövs ett nytt klimatavtal som omfattar alla parter inom FN:s klimatkonvention och innehåller kraftfulla åtaganden om utsläppsminskningar.

Miljökvalitetsmålet – utveckling och bedömning

Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetAtt bedöma vad som är en farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet är svårt. En sådan bedömning behövs som utgångspunkt för att ta fram en målsättning och ett handlingsprogram.70 Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har målår 2050 och konkretiseras genom två delområden:71

• Temperaturmål (tvågradersmålet72), som säger att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till högst två grader jämfört med den förindustri-ella nivån.

• Koncentrationsmål, som säger att koncentrationerna av växthusgaser i atmos-fären på lång sikt stabiliseras på högst 400 ppm koldioxidekvivalenter.73

Begränsad klimatpåverkan är ett mål som är beroende av att de globala utsläppen av växthusgaser minskar, vilket kräver internationellt samarbete.

VIKTIGT ATT SNABBT VÄNDA UTVEcKLINGEN

Utsläpp av växthusgaser samlas och stannar kvar i atmosfären under lång tid. Det innebär att den sammanlagda koncentrationen av växthusgaserna beror både på historiska och framtida utsläpp av växthusgaser. Även om de förhöjda växthus-gashalterna i atmosfären börjar avta, kommer en del av effekten av utsläppen där-med att finnas kvar i flera hundra år framöver.74

Sambandet mellan hur ökningen av växthusgaser i atmosfären påverkar tem-peraturförändringen kallas klimatkänslighet.75 Klimatkänsligheten styrs i avgö-rande grad av så kallade återkopplingsmekanismer. Ett exempel på en sådan är

70 Proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat.71 Målet beslutades av riksdagen prop.2008/09:162 bet. 2008:09:MJU, rskr 2008/09:300.72 IPCC:s kunskapsöversikt visar att temperaturökningar även under två grader kan ha

betydande effekter73 Koldioxidekvivalent är mängden av en växthusgas, t.ex. metan, uttryckt som den mängd

koldioxid som ger samma växthuseffekt. 74 IPCC 2007: Climate Change 2007. The Physical Science Basis, Kapitel 10.7. Även t.ex.

Friedlingstein m fl. 2011, Long-term climate implications of twenty-first century options for carbon dioxide mitigation. Nature Climate Change.

75 Klimatkänslighet beskriver ökningen av den globala medeltemperaturen när halten av kol-dioxid i atmosfären fördubblas inklusive effekterna av de s.k. återkopplingsmekanismerna.


att mängden vattenånga i atmosfären ökar när temperaturen ökar. Vattenånga är en växthusgas med stark växthusgaseffekt, vilket innebär en ytterligare höjning av temperaturen, och därmed förstärkt klimatförändring. Effekterna från klimat-känsligheten kan både förstärka och motverka ökningen av medeltemperaturen. Det finns osäkerheter om klimatkänsligheten, vilket gör att bedömningar av möj-ligheterna att nå ett temperaturmål eller annat kvantifierat mål görs med hjälp av sannolikhetsbaserade analyser. Det är en väl etablerad insikt att de globala utsläp-pen snart och snabbt bör börja minska om den globala temperaturökningen ska kunna hållas under två grader. De sammanlagda utsläppen av växt husgaser under detta århundrade är avgörande för den långsiktiga temperaturförändringen. Ju senare trenden av ökande utsläpp vänder, desto snabbare och kraftigare måste en nödvändig samhällsomställning med minskade utsläpp ske för att uppsatta mål ska vara möjliga att nå.

UTSLÄPPEN AV VÄXTHUSGASER FORTSÄTTER ATT ÖKA

De globala utsläppen har sedan år 2000 ökat till och med snabbare än mot slutet av 1990-talet. Utsläppen orsakas bland annat av fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter. Länder som har haft en hög ekonomisk tillväxt, så kallade tillväxtekonomier som exempelvis Kina, har fördubblat sina utsläpp sedan 1990. Industriländernas utsläpp ligger kvar på ungefär samma nivå. Under år 2009 minskade utsläppen i många industriländer på grund av den ekonomiska krisen och även de globala utsläppen uppskattas att ha minskat något, men de har under 2010 åter ökat i takt med världsekonomins återhämtning.

KLIMATFÖRÄNDRINGARNAS MILJÖEFFEKTER

Klimatförändringar kommer att påverka den biologiska mångfalden och ekosys-temen, till exempel genom att förändra arters utbredningsområden och försura havsvattnet. Då klimatförändringarna för med sig förändrade temperaturer och cirkulationsmönster i stratosfären kommer även ozonskiktet att påverkas i allt större omfattning. Klimatförändringarnas miljöeffekter kommer att bli olika stora beroende på var man befinner sig geografiskt. Exempelvis förväntas effekterna i Antarktis bli mindre än i Arktis och på de mellersta breddgraderna.

Det finns en risk att åtgärder för att minska klimatförändringar påverkar andra miljökvalitetsmål negativt, för mer information se avsnittet Samband, synergier och målkonflikter nedan.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet

INTERNATIONELLT SAMARBETE BEHÖVS

En förutsättning för att minska de globala utsläppen är samarbete mellan värl-dens länder. FN:s ramkonvention för klimatförändringar (klimatkonventionen)

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN


började tas fram av en internationell förhandlingskommitté 1991. Konventionen undertecknandes i Rio 1992 och började gälla 1994. Det innebar bland annat att alla industriländer skulle minska sina utsläpp av växthusgaser år 2000 till 1990 års nivå, och årligen rapportera sina utsläpp till FN. Sedan konventionen började gälla har länderna/parterna träffats årligen för så kallade partskonferenser.

Under det tredje partsmötet i Kyoto 1997 antogs Kyotoprotokollet. Det inne-håller bland annat åtaganden för industriländerna att minska sina växthusgasut-släpp med cirka fem procent jämfört med 1990 års nivå för perioden 2008–2012. Länderna kom också överens om en rad så kallade flexibla mekanismer: meka-nismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och internationell handel med utsläpps-rätter (International Emission Trading, IET). Marrakech-överenskommelsen 2001 från det sjunde partsmötet beskriver detalj erade regler och riktlinjer för genomför-andet av Kyotoprotokollet. Efter att Ryssland godkände protokollet 2004 deltog tillräckligt många länder och proto kollet började gälla 2005. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod upphör 2012.

På det sjuttonde partsmötet i Durban 2011 beslutades om en andra åtagan-deperiod under Kyotoprotokollet. Vid nästa partsmöte i december 2012 i Doha förväntas förhandlingarna fortsätta om ändringar i det nuvarande Kyotoprotokol-let, inklusive nya åtaganden och beslut om åtagandeperiodens längd (2013–2017 eller 2013–2020). Japan och Ryssland har sagt att de inte kommer att delta under den andra åtagandeperioden, medan Kanada deklarerat att de avser att hoppa av Kyotoprotokollet (inklusive första åtagandeperioden). USA har valt att helt avstå deltagande i Kyotoprotokollet. Under nästa partsmöte, COP18 i december 2012, är förhoppningen att parterna ska kunna ta fortsatta steg i att begränsa utsläppen och öka sina åtaganden. EU har sagt att sig vara villigt att öka sitt åtagande om utsläppsminskning från 20 procent till 30 procent till år 2020, om andra industri-länder gör motsvarande ansträngningar.

AMBITIONSNIVÅN BEHÖVER ÖKA I ETT NyTT KLIMATAVTAL

I och med att länder med stora utsläpp inte kommer att ta på sig åtaganden under en andra period av Kyotoprotokollet kommer det endast omfatta 12–13 procent av de globala växthusgasutsläppen från parterna. För att alla parter på sikt ska minska sina växthusgasutsläpp har en process påbörjats för att förhandla om ett nytt klimatavtal. Under mötet i Durban formades en ny arbetsgrupp, the Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action. Arbetsgruppen kommer att börja sitt samarbete under 2012 och förhoppningsvis kan ett beslut om nytt avtal tas senast 2015, och avtalet kan sedan börja gälla 2020 och omfatta alla klimatkonventionens parter.


SVERIGES KLIMATARBETE SKER PÅ FLERA NIVÅER

I det internationella klimatarbetet bidrar Sverige genom det europeiska samarbetet för att genomföra EU:s klimat- och energipaketet som beslutades 2007. De olika delarna i paketet omfattar bland annat utveckling av förnybar energi, energieffek-tivisering och handel med utsläppsrätter. Styrmedel och åtgärderna samverkar för att minska utsläppen i EU. En energipolitik med ambitiösa mål för förnybar energi och energieffektivitet bidrar till att nå ett samhälle med låga växthusgasutsläpp. EU visar också genom att ha infört ett system för handel med utsläppsrätter att det är möjligt att sätta ett internationellt pris på växthusgasutsläpp. EU-samarbe-tet har internationell betydelse eftersom det är ett bra exempel på att 27 medlems-länder med olika ekonomier kan ta på sig åtaganden som leder till att åtgärder genomförs.

Regeringen har antagit en vision att Sverige till år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Vägen mot visionen beskrivs översiktligt i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat.76 I den pekar regeringen bland annat på att använd-ningen av fossila bränslen för uppvärmning (i bebyggelsen) ska vara avvecklad till 2020. Energieffektiviteten i transportssystemet ska stegvis öka och fossilberoendet ska brytas. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, bland annat genom en övergång till hållbara förnybara biodrivmedel och genom en kraftfull utveckling av eldrift i fordonsflottan. Regeringen skriver i propositionen att visionen ska nås genom tre handlingsplaner för omställningen: en för en fossiloberoende fordonsflotta, en för ökad energieffektivisering och en för främjandet av förnybar energi.

I de internationella klimatförhandlingarna enades länderna under det sextonde partsmötet i Cancun 2010 om att alla industriländer ska ta fram nationella lång-siktiga strategier för att åstadkomma låga växthusgasutsläpp. EU-kommissionen presenterade i mars 2011 ett meddelande om en färdplan för EU för en konkur-renskraftig ekonomi till 2050 med låga växthusgasutsläpp. Färdplanen beskriver en utsläppsbana som minskar EU-ländernas växthusgasutsläpp med 80 procent till 2050. Flera av EU:s medlemsländer har tagit fram, eller påbörjat att ta fram, färd-planer och utsläppsmål till 2050. Färdplanerna har olika status och bakgrund men utsläppsmålen till 2050 är ändå relativt lika.

Regeringen gav 2011 Naturvårdsverket i uppdrag att analysera hur visionen om noll nettoutsläpp kan nås. Analysresultaten ska ge ett underlag för politiska beslut om en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser till 2050. I en delrapport, som lämnades till regeringen den 31 januari, presenteras resultat från

76 Proposition 2008/09:162

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN


ett antal genomförda svenska och internationella scenariostudier inom klimat- och energiområdet. Uppdraget ska slutredovisas i december 2012.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2050 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. För att klara att hålla den globala temperaturförändringen under två grader (tvågradersmålet) behöver de globala växthusgasutsläppen minska i storleksordningen 50–60 procent från år 2000 till 2050.77 Till år 2100 måste de minska med nära 100 procent. Den minskningstakten förutsätter att de globala utsläppen kulminerar de allra närmaste åren, för att därefter hinna minska tillräckligt snabbt. För att nå Begränsad klimatpåverkan behövs ytterligare styr-medel.

En halvering av de globala utsläppen jämfört med 1990 innebär att utsläppen per person år 2050 i genomsnitt högst får uppgå till cirka två ton koldioxidekvi-valenter (beräknat med en befolkning på 9 miljarder). I Figur 9 visas växthusgas-utsläpp år 2005 per person för totala globala utsläpp samt för Kina, USA, EU-27 och Sverige. För att nå en utsläppsnivå på cirka två ton per person behöver de genomsnittliga utsläppen minska i alla regioner jämfört med dagens nivå.

20

25

15

5

0

Ton koldioxidekvivalenter per person

Figur 9. Utsläpp av växthusgaser per person globalt och i olika länder 2005

Totala globalautsläpp

Kina USA EU-27 Sverige

KÄLLA: CLIMATE ANALYSIS INDICATORS TOOL (CAIT) VERSION 9.0, WORLD RESOURCES INSTITUTE, 2012

Utsläpp av växthusgaser per person för år 2005 uppdelat i totala globala utsläpp samt för Kina, USA, EU-27 och Sverige.

10

77 Med en sannolikhet runt 70 procent enligt till exempel SMHI Klimatologi Nr 4, 2011 Uppdrag av den vetenskapliga grunden för klimatarbetet. Att bedömningar av måluppfyl-lelse endast kan förknippas med en viss sannolikhet beror på osäkerhet om den så kallade klimatkänsligheten och klimateffekter på kolcykeln. Vilken sannolikhet som bedöms som önskvärd är avhängig av politiska överväganden. Sannolikhet på 66 procent och högre betecknas ofta med uttrycket ”sannolikt”.


ETT GLOBALT PRIS PÅ KOLDIOXID BEHÖVS

För att utforma en kostnadseffektiv klimatpolitik78 behövs både styrmedel för att minska nationella utsläpp och styrmedel som bidrar till att de globalt mest kostnadseffektiva åtgärderna genomförs. Styrmedel behövs på rätt nivå och rätt plats. Ett styrmedel kan införas för att minska utsläpp i produktion, konsumtion, avfallshantering och/eller för att kombinera olika styrning. Utformningen av ett styrmedel kan också behöva ta hänsyn till andra mål, både miljökvalitetsmål och andra politiska mål, liksom konsekvenser av att införa ett styrmedel.

Priset på koldioxid bör utgöra ”motorn” i klimatpolitiken, eftersom priset kor-rigerar det marknadsmisslyckande79 som är kopplat till utsläppen av koldioxid. Handel med utsläppsrätter och koldioxidskatt är exempel på ekonomiska styr-medel som sätter ett pris på koldioxid. I och med att det finns flera olika mark-nadsmisslyckanden kopplade till utsläppen av växthusgasutsläpp behövs mer än ett styrmedel för att nå målet. Det kan också finnas andra orsaker till att välja en kombination av styrmedel istället för ett styrmedel.80 Ett skäl kan vara att ett för-slag på styrmedel saknar politiskt stöd, kanske för att styrmedlet innebär negativa fördelningseffekter (till exempel att en del inkomstgrupper drabbas mer än andra). Då kan en kombination av olika styrmedel med mindre eller andra fördelnings-effekter vara enklare att få igenom. Ett annat skäl som talar för en kombination av styrmedel kan vara om ett enskilt styrmedel har högre transaktionskostnader än en kombination av andra styrmedel (till exempel innebär en del styrmedel stora kostnader för miljöövervakning, handläggning och uppföljning).

INTERNATIONELL HANDEL MED UTSLÄPPSRÄTTER

Inriktningen för det nya globala klimatavtalet som ska förhandlas fram och börja gälla 2020 är att alla länder och regioner med stora utsläpp ska ingå någon form av åtagande att begränsa utsläppen. Åtaganden ska bygga på parternas olika för-mågor, preferenser och normer. Det är osannolikt att alla väldens länder skulle gå in i ett gemensamt utsläppstak med ett utsläppshandelssystem.81 Ett mer omfat-tade åtagande med fler länder som genomför utsläppsbegränsningar skapar ändå förutsättningar för en utvecklad och större internationell utsläppsmarknad, som i dag huvudsakligen är uppbyggt på CDM-projektkrediter som länkas till de olika

78 Prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, sida 9.79 Ett marknadsmisslyckande uppstår när marknaden inte leder till att samhällets resurser an-

vänds på ett effektivt sätt. Det är en situation som en marknadsekonomi inte kan hantera, en lösning kan t.ex. vara att införa ett styrmedel för att öka eller minska användningen av en vara.

80 Naturvårdsverket, 2012. Ett mål flera medel. Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken, Rapport 6491

81 Coria m.fl. (2010), The progress of GHG markets: opportunities and risks, Gothenburg Environmental Economics Report, september 2010.

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN


handelssystemen. Det finns även frivillig marknadshandel med utsläppsrätter, utan koppling till ett utsläppstak, för företag och individer som önskar kompensera sin klimatpåverkan. En utvecklad och växande växthusgasmarknad kan åstadkomma ett globalt pris på växthusgasutsläpp och bli ”motorn” som bidrar till globalt kostnadseffektiva utsläppsminskningar.

INTERNATIONELL UTVEcKLING AV UTSLÄPPSMARKNADEN

EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS (EU Emission Trading Scheme), är det största hittills införda handelssystemet för växthusgaser. EU ETS är det viktigaste styrmedlet för att minska utsläppen av växthusgaser. I EU:s klimat- och energipaket beslutades 2008 att målet i EU ETS är att minska utsläppen med 21 procent från år 2005 till 2020, med en årlig reduktionstakt på 1,74 procent beräknat från 2013. EU ETS omfattar utsläpp av koldioxid från anläggningar för produktion av el och värme, raffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik och anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Tillsammans motsvarar de cirka 40 procent av EU:s utsläpp. Från 1 januari 2012 omfattas också utsläpp från inrikes- och utrikesflyg och från 2013 kommer aluminiumindustrin och delar av kemiindustrin att inkluderas. Utvidgningen 2013 omfattar också utsläpp av perfluorkolväten från aluminiumtillverkning och dikväveoxid (lustgas) från vissa kemiindustrier. Utsläppen från de tillkommande verksamheterna (inklusive utrikes flyg) motsvarar knappt 4 procent av utsläppen inom EU.

Mellan år 2005–2007 genomfördes den första perioden för EU:s handelssystem. Trots ambitionen att begränsa mängden utsläppsrätter till den andra handelspe-rioden 2008–2012 var tilldelningen av utsläppsrätter för generös. Tillsammans med den ekonomiska nedgången 2008/2009 med låg industriproduktion har det inneburit att det finns ett överskott av utsläppsrätter som företagen kan ta med sig till tredje handelsperioden 2013–2020. Om ett företag har underskott på utsläpps-rätter, finns möjligheten att köpa CDM-krediter.82

För att EU ETS ska bli ett styrmedel med ett utsläppsrättspris som ger högre incitament att investera i koldioxidsnål teknik, förnybar teknik eller energieffekti-visering behöver det bli färre utsläppsrätter i systemet. Det kan ske genom att EU höjer sin ambitionsnivå för utsläppsminskning till 2020.

Det finns även handelssystem utanför EU, både pågående och planerade. Det har också förekommit handel med utsläppsrätter bilateralt mellan länder med åtagande under Kyotoprotokollet. Det har ännu inte uppstått någon länkning för

82 Det är möjligt att göra en investering i projekt med syfte att minska utsläppen av växthus-gaser i utvecklingsländer, ett CDM-projekt. Investeraren får certifierade utsläppsreduktions-krediter (CER) som kan bytas, säljas eller tillgodoräknas för industrialiserade länder för att nå sitt utsläppsåtagande.


utsläppsrätter mellan olika handelssystem. En utveckling av den internationella växthusgasmarknaden där handelssystem länkas till varandra bedöms kunna bidra till ökad ekonomisk effektivitet för handelssystem som utsläppsminskade styrmedel. Det beror på att fler deltagare, sektorer och utsläppskällor omfattas och gör det mer sannolikt att åtgärder genomförs med så låg kostnad som möjligt. Det finns hinder för länkning mellan de olika systemen, bland annat har de olika ambitionsnivå och utformning.83

Utanför EU ETS har ett antal nationella eller regionala handelssystem varit under diskussion i flera år, och en del har påbörjats. I Australien kommer ett han-delssystem att påbörjas den 1 juli 2012. Under den första perioden, som sträcker sig till 1 juli 2015, fixeras priset till 23 australiska dollar (AUD)84 och höjs med 2,5 procent per år utöver inflationen för de anläggningar som ingår i systemet. År 2015 övergår systemet till flexibla priser. Upp till hälften av utsläppen ska kunna täckas med internationella CDM-krediter som ska regleras med ett prisgolv till motsvarande cirka 12 euro per ton. Australiens jordbrukare ska med projektba-serade utsläppsreduktioner kunna få utfärdat utsläppsrätter för att sälja till det nationella handelssystemet. Ett annat handelsystem har Nya Zeelands parlament beslutat om. Det skulle täcka alla sektorer och växthusgaser och till viss del börja gälla från 2013 och fullt ut 2015, men beslutet är under utredning. I USA finns Regional Greenhouse Gas Initative (RGGI), ett regionalt utsläppshandelssystem som täcker utsläpp från elproduktion i tio delstater. Målet är att minska utsläppen med tio procent mellan 2009–2018. Staten Kalifornien har beslutat att införa ett handelssystem som från år 2013 bland annat ska omfatta elproduktion och raf-finaderier. Ytterligare exempel är Japan som på försök har infört ett frivilligt han-delssystem och Sydkorea där det finns planer på att införa ett system 2015 som ska omfatta cirka 60 procent av landets utsläpp. Kina planerar att pröva olika lös-ningar för handelssystem i sju städer och provinser, med början 2013. Det system av dessa som bedöms bäst kan bli modell för ett nationellt system.85 Ett grundläg-gande problem för Kina och många andra tillväxtländer är dock att de saknar organisation och institutioner för att samla in data över växthusgasutsläpp.86

I Naturvårdsverkets uppdrag om att ta fram underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp 2050 kommer förutsättningarna för en framväxande växthusgasmarknad och vad krediter på en sådan marknad kan komma att kosta att studeras mer.

83 Energimyndigheten, rapport ER 2011:25 Utvecklingen på utsläppsmarknaden 201184 Detta motsvaras av knappt 20 euro85 Point Carbon News www.pointcarbon.com/ 86 Energimyndigheten, rapport ER 2011:25 Utvecklingen på utsläppsmarknaden 2011

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN


SAMBAND, SyNERGIER OcH MÅLKONFLIKTER

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har kopplingar till andra miljö-kvalitetsmål87, bland annat Frisk luft, Skyddande ozonskikt, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Det har också kopplingar till generationsmålet. När förslag på styrmedel tas fram eller tillämpas för att nå Begränsad klimatpåverkan behöver hänsyn tas till förutsättningarna och vilka samhällsomställningar som behövs för att nå generationsmålets strecksatser och de övriga miljökvalitetsmål som kommer att påverkas.

Växthusgaser och luftföroreningar kommer ofta från samma utsläppskäl-lor. Genom att ta hänsyn till både Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft vid utformning av styrmedel är det möjligt att få synergieffekter. Bland annat är det särskilt viktigt att begränsa utsläpp av så kallade kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar som sot (partiklar) och ozonbildande luftföroreningar (kväveoxi-der och flyktiga organiska ämnen VOC) för att nå båda målen.

Vidare påverkar både ozonskiktet och de ozonnedbrytande ämnena klimatför-ändringarna, och tvärtom. Om utsläppen från ozonnedbrytande ämnen minskar innebär det även att klimatförändringarna begränsas. Det gör att arbetet inom Montrealprotokollet88 innebär synergieffekter för att nå målen Skyddande ozon-skikt och Begränsad klimatpåverkan. Vid utformning av styrmedel som minskar HCFC-gaser för att nå Skyddande ozonskikt är det viktigt att de gaserna inte ersätts med växthusgaser som till exempel HFC. Att minska utsläppen av lust-gas89, som påverkar både växthuseffekten och nedbrytningen av ozonskiktet, kommer att få större betydelse. Att reglera utsläppen i det för närvarande mer framgångsrika Montrealprotokollet istället för i Kyotoprotokollet skulle därför kunna vara en effektiv strategi.

Styrmedel och åtgärder för att nå Begränsad klimatpåverkan kan även innebära målkonflikter, främst med miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. Till exempel kan efterfrågan på råvara för pro-duktion av bioenergi öka, vilket kan leda till fragmentering av landskapet och bruk av arter som inte är optimala för befintlig biologisk mångfald. Även andra åtgärder, som vindkraftsparker på land och till havs samt vattenkraftsutbyggnad i vattendrag kan bryta upp landskapet. Mer om kopplingarna till generationsmålets olika streck-satser – se vidare i avsnittet Kopplingar till generationsmålet.

87 Se t.ex. SMHI Klimatologi Nr 2 (2010). Klimatförändringarnas effekter på svenskt miljömålsarbete.

88 http://ozone.unep.org/new_site/en/index.php89 De viktigaste källorna för utsläpp av lustgas är spridning av konstgödsel, djurhållning,

förbränning och industrikemiska processer.


Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling

TemperaturmålUnder de senaste hundra åren har den globala medeltemperaturen stigit med 0,7–0,8 grader. I och med att växthusgaser blir kvar i atmosfären under lång tid kommer den fulla uppvärmningseffekten av de redan gjorda historiska utsläppen av växthusgaser att öka ytterligare, vilket innebär en viss fortsatt uppvärmning även om dagens utsläpp omedelbart skulle upphöra. Målet är att begränsa den globala höjningen av medeltemperaturen på sikt till högst två grader över för-industriell nivå, för att minska risken för allvarliga effekter av klimatförändringen.

KoncentrationsmålDen hittills högsta uppmätta koldioxidhalten i atmosfären på 389 ppm gjordes i september 2011 (Mauna Loa, Hawaii90). Mätningarna visar på att halterna ökar allt snabbare och sedan förindustriell period har koncentrationen av koldioxid i atmosfären ökat med 40 procent. Koncentrationen av alla växthusgaser mätt som koldioxidekvivalenter låg 2009 på cirka 460 ppm91 och ökar också för varje år. Om tvågradersmålet ska var möjligt att nå bedöms att koncentrationen av växt-husgaser i atmosfären på lång sikt måste stabiliseras på högst 400 ppm koldioxid-ekvivalenter. Som mätningarna visar kommer koncentrationen under lång tid att överskrida 400 ppm, och även om utsläppen av växthusgaser börjar avta och på sikt helt upphör kommer atmosfärens halt av långlivade växthusgaser endast att avta långsamt.

Utöver växthusgasutsläpp finns luftföroreningar som kortsiktigt påverkar kli-matet. Till exempel har utsläpp av svaveldioxid en kylande effekt eftersom sva-veldioxid underlättar bildandet av moln som reflekterar solinstrålningen, medan sotpartiklar har värmande effekt genom att de absorberar solljus. Sammantaget uppskattas utsläpp av partiklar ha en kylande effekt. Andra kortlivade luftförore-ningar som marknära ozon och metan har enbart värmande effekt. Det är därför viktigt att samordna styrmedel för att minska alla klimatpåverkande ämnen och nå Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft. För mer information se avsnitt Samband, synergier och målkonflikter.

90 www.esrl.noaa.gov/gmd/ccgg/trends/91 www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/contribution-of-the-different-ghgs

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN


Etappmål: Utsläpp av växthusgaser (2020) Till år 2020 ska utsläppen av växthusgaser i Sverige, från verksamheter som ligger utanför systemet för handel med utsläppsrätter, minska med 40 procent jämfört med 1990. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser från dessa verksamheter ska vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre jämfört med 1990 års nivå. Minsk-ningarna ska ske i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler.

etappmålet är nära att nås. det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.

En bedömning om etappmålet kan nås har gjorts för utsläpp utanför handelssys-temet, baserat på den senaste prognosen92 för växthusgasutsläppen och med den senaste utsläppsrapporteringen. Det finns dock en mängd osäkerheter förknippade med bedömningar av framtida utsläpp, osäkerheter som ökar ju längre fram i tiden som bedömningen gäller. Vid nästa planerade uppföljning av klimatpoliti-ken (kontrollstation 2015) kommer en ny bedömning av utsläppsutvecklingen till 2020 med befintliga styrmedel att finnas tillgänglig. Då finns förutsättningar att bättre bedöma effekten av de senast införda styrmedel som påverkar utsläppen utanför handelssystemet och behovet av att införa ytterligare styrmedel för att nå etappmålet.

Aktuell situation och utveckling för utsläpp av växthusgaserUtsläppen av växthusgaser i Sverige minskar. År 2010 uppgick utsläppen till 66,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter, det innebär en minskning med 9 procent sedan 1990, se Figur 10 som förutom historiska utsläpp av växthusgaser per sektor visar senaste prognosen för år 2015 och 2020. För mer information se avsnittet Analys av delmålen – varför gick det som det gick?.

92 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2011. http://www.natur-vardsverket.se/upload/05_klimat_i_forandring/prognos/projection-ghg-Sweden-2011-EU.pdf


80

40

60

20

0

Miljoner ton koldioxidekvivalenter

Figur 10. Utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990–2010 samt prognos för 2015 och 2020

KÄLLA: NATIONAL INVENTORY REPORT 2012 SWEDEN (HISTORISKA UTSLÄPP) SAMTREPORT FOR SWEDEN ON ASSESSMENT OF PROJECTED PROGRESS, MARS 2011 (PROGNOSTISERADE UTSLÄPP)

Rapporterade nationella utsläpp av växthusgaser per sektor fram till 2010 och en prognos för utsläppen 2015 och 2020.

Industrins förbränning

El- och värmeproduktion

Bostäder och lokaler

Jordbruk

Industriprocesser

Inrikes transporter

Avfall

Övriga sektorer

1990

1995

1994

1993

1992

1991

1999

2001

2000

1996

1998

1997

2003

2002

2004

2005

2006

2007

2008

2010

2020

2015

2009

Etappmålets formuleringBeslut om målet togs i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat93 och det har kompletterat delmålet för minskade utsläpp av växthusgaser till 2012. Målet innebär att utsläppen från den icke handlande sektorn ska vara 40 procent lägre än utsläppen 1990. Det är möjligt att tillgodoräkna sig utsläpps-minskningar från investeringsprojekt i andra EU-länder eller flexibla mekanismer, se avsnitt Internationellt samarbete behövs.

När målet beslutades beräknades en 40 procentig minskning mellan 1990 och 2020 motsvaras av en minskning av 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Minskningen planerades att uppnås med styrmedel och åtgärder som presenteras i Tabell 8.

93 Proposition 2008/09:162.

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN


Tabell 8. Beräknad minskning av växthusgaser mellan 1990 och 2020 för verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (Proposition 2008/09:162).

Styrmedel/åtgärd Miljoner ton CO2-ekv.

Utsläppsminskningar mellan 1990 och 2007 4,0

Prognos beslutade nationella åtgärder 2008–2020 5,0

Utvecklade ekonomiska styrmedel 2,0

Nationellt genomförande av gemensamma EU-beslut 2,0

Reduktion övriga åtgärder 0,3

Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och flexibla mekanismer 6,7

Mål 2020 ca 20,0

Förutsättningar för att följa upp etappmåletFör att följa upp etappmålet behövs en metod som tar hänsyn till att EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes år 2005, de förändringar som har genom-förts samt de förändringar som kommer att genomföras i handelssystemet tills målet ska vara uppnått.

ÅRLIGA REVIDERINGAR AV UTSLÄPPSDATA

På grund av bland annat metodikutveckling revideras historiska utsläppsdata. Det innebär att de data som målberäkningen och uppföljningen baseras på kommer att förändras.

UPPDELNING AV HANDLANDE OcH IcKE HANDLANDE SEKTORN

EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes år 2005 och därför saknas uppdelning av den handlande och icke handlande sektorn för år 1990. Det saknas också detaljerad statistik som möjliggör en sådan beräkning i efterhand för år 1990.

För att underlätta och göra måluppföljningen mer träffsäker framöver förordar Naturvårdsverket att minskningen av utsläpp ska mätas från år 2005 istället för från år 1990. Minskningen om 40 procent, som lades fram i propositionen, skulle då motsvara en minskning om 33 procent mellan år 2005 och år 2020. En sådan övergång skulle göra att fördelningen mellan utsläpp inom den handlande och den icke handlande sektorn för år 1990 inte behöver uppskattas.

FÖRÄNDRINGAR AV EU:S SySTEM FÖR HANDEL MED UTSLÄPPSRÄTTER

EU:s system för handel med utsläppsrätter är indelat i tre handelsperioder, 2005–2007, 2008–2012 och 2013–2020. Skillnaden mellan perioderna är förutom nya tilldelningsregler att handelssystemet utökas med fler sektorer och anläggningar,


för mer information se avsnitt Internationell utveckling av utsläppsmarknaden. Det innebär att målet för den icke handlande sektorn behöver justeras vid en utökning av den handlande sektorn. I annat fall kan målet uppnås genom att den handlande sektorn utökas, vilket innebär att utsläpp ”flyttas” från den icke handlande till den handlande sektorn. En sådan överflytt innebär ju ingen reell sänkning av utsläppen, varför Naturvårdsverket anser att målet bör minskas med lika många miljoner ton koldioxidekvivalenter som taket höjs med inom handels-systemet år 2020.

FÖRÄNDRING AV MÅLBERÄKNING

Beräkningarna som beslutet om målet grundas på är baserade på den andra perio-den i handelssystemet (2008–2012) och den fördelningen som då rådde mellan den handlande och icke handlande sektorn.

Naturvårdsverket anser att uppföljningen ska baseras på samma metod som användes när underlaget till propositionen togs fram, det vill säga att beräkna minskningen på utsläppen utanför handelssystemet såsom omfattningen var under den andra handelsperioden. För att ta hänsyn till att handelssystemet utökas till den tredje handelsperioden (2013–2020) och ändå behålla ambitionsnivån i pro-positionen föreslår Naturvårdsverket att målet justeras, se avsnitt Internationell utveckling av utsläppsmarknaden. En sådan justering till den tredje handelspe-rioden gör att målet för utsläpp i den icke handlande sektorn år 2020 ska uppgå till maximalt cirka 29 miljoner ton koldioxidekvivalenter (beräknat med senaste utsläppsdata).

INVESTERINGAR I ANDRA LÄNDER

Regeringen presenterade hur etappmålet ska uppnås, se Tabell 8, och baserat på att minskningen är 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter kan 6,7 miljoner av dem genomföras genom investeringar i andra länder. I formuleringen av målet står att regeringen beräknar att två tredjedelar av minskningarna sker i Sverige och en tredjedel i form av investeringar i andra länder eller flexibla mekanismer.94

Såväl Energimyndigheten som Naturvårdsverket är överens om att detta bör tolkas som att investeringarna ska öka gradvis, för att år 2020 maximalt uppgå till 6,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det saknas dock en enhetlig strategi för sänkningen av utsläpp och investeringar i flexibla mekanismer från år 2013 och framåt.

94 Proposition 2008/09:162, sid 34.

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN


Bedömning och analys av gapet att nå etappmåletEn bedömning har gjorts baserad på den senaste prognosen95 för växthusgasut-släppen och med den senaste utsläppsrapporteringen. Bedömningen har utgått ifrån att en minskning ska ske med 33 procent av 2005 års utsläpp till år 2020, inom den icke handlande sektorn motsvarande den andra perioden i handelssyste-met. Målet har sedan justerats för en utvidgning av handelssystemet till den tredje handelsperioden. En bedömning på dessa grunder ger att det kommer kvarstå knappt en miljon ton koldioxidekvivalenter för att målet ska uppnås med befint-liga eller planerade styrmedel.

Även om beräkningarna visar att det kvarstår ett gap är det svårt att bedöma om ytterligare styrmedel behövs för att nå etappmålet. Detta beror på att bedömningen grundar sig på en prognos som lämnades 2011 och baseras på 2011 års utsläpps-rapportering. Dessutom innehåller prognosen i sig stora osäkerheter. Ytterligare skäl till viss försiktighet vid tolkningen är att utsläppsdata revideras årligen varvid bedömningen också påverkas. Till år 2015 är det planerat att en kontrollstation ska genomföras vilket gör att ett bättre underlag för att bedöma om det behövs ytterli-gare styrmedel för att nå etappmålet då kommer att vara tillgängligt.

Kopplingar till generationsmålet Begränsad klimatpåverkan har koppling till generationsmålets alla strecksatser och har stor betydelse för om vi uppnår den samhällsomställning som generationsmålet kräver. Eftersom Begränsad klimatpåverkan har målår 2050 är uppfyllelsen av gene-rationsmålet till 2020 i sin tur en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet.

En energiomställning i enlighet med generationsmålets inriktning om ökad andel förnybar energi och effektivare energiförsörjning är en förutsättning för att nå Begränsad klimatpåverkan till 2050. Generationsmålets inriktning om energi kopplar till de svenska energi- och klimatpolitiska målen till 2020, vilket också omfattar etappmål för Begränsad klimatpåverkan.

Även generationsmålets strecksats om konsumtionsmönster är en förutsättning för att nå Begränsad klimatpåverkan. Sverige påverkar de globala utsläppen i huvudsak genom konsumtion av importerade produkter. Importerade varor orsa-kar utsläpp i andra länder vilket motverkar det globala målet. Mer information om konsumtionens miljöpåverkan finns i kapitel 5 om generationsmålet.

En viktig aspekt vid utformningen av styrmedel och åtgärder för att nå Begrän-sad klimatpåverkan är att de kan innebära målkonflikter med generationsmålets strecksatser om ekosystemtjänster och biologisk mångfald.

95 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2011. http://www.naturvards-verket.se/upload/05_klimat_i_forandring/prognos/projection-ghg-Sweden-2011-EU.pdf


Analys av delmålen – varför gick det som det gick?

DELMÅL: Utsläpp av växthusgaser (2008–2012)De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.

Delmålet uppnås. Enligt 2012 års utsläppsrapportering var medelvärdet för åren 2008–2010 13 procent lägre än 1990 års nivå. Utsläppsminskningen jämfört med 1990 beror främst på en övergång från kol och olja till biobränslen för uppvärm-ning. Utsläppen från jordbruk och avfall har också minskat betydligt sedan 1990, bland annat på grund av minskat djurantal och minskad deponering av organiskt avfall.

Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag av kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Sveriges nationella delmål är mer långtgående än åtagandet enligt Kyotoprotokollet, eftersom det innebär att Sveriges nettoutsläpp under peri-oden 2008–2012 får öka med högst 4 procent jämfört med år 1990. I Kyotopro-tokollets åtagande kan dessutom upptag från kolsänkor och flexibla mekanismer räknas med.

Bedömning av regionala delmålMånga län har regionaliserat det nationella delmålet för utsläpp av växthusgaser 2008–2012 och bedömer i allmänhet att det kommer att nås. Flera län har dessut-om infört egna regionala mål för till exempel transporter, förnybar energi, energieffektivitet och annat av betydelse för klimatarbetet i länet, många med 2010 som målår. Uppfyllelsen av dessa mål varierar kraftigt. Förutsättningarna skiljer sig mycket mellan länen beroende på bland annat industristruktur, befolkningsutveck-ling och energianläggningar. Fjärrvärme är väl utbyggd och biobränslen används i stor utsträckning. Vägtrafiken framhålls som det stora problemområdet och där-för är stora insatser och kraftfullare styrmedel viktiga inom transportområdet.

Områden för ytterligare insatser Det behövs ytterligare insatser för att nå miljökvalitetsmålet. För att kunna begränsa den globala temperaturökningen till under två grader jämfört med förin-dustriell nivå behöver de globala utsläppen vända ned före år 2020. Detta förut-sätter ett globalt avtal som innebär ett gemensamt ambitiöst agerande av alla län-der och regioner med stora utsläpp. Sverige har ett ansvar att ta sin del av det glo-bala ansvaret och bidra till att EU beslutar om mål och en handlingsplan för 2050

BE

GR

ÄN

SA

D K

LIM

AT

PÅ

VE

RK

AN


med 80–95 procent minskade växthusgasutsläpp. Sverige kan agera för att bli ett föregångsland och ett gott exempel för hur en omställning till ett samhälle utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären kan genomföras. Naturvårdsverkets underlag till färdplan för klimatarbetet till 2050 ska levereras till regeringen i december 2012. Underlaget kommer att presentera scenarier för hur olika sektorer kan bidra till ett samhälle utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.

Inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären kräver långtgående utsläpps-reduktioner för att kunna nås. Studier indikerar att Sverige redan före 2050 kan fasa ut användningen av fossila bränslen i el- och fjärrvärmeproduktion samt för uppvärmning av bostäder och lokaler.

För transportsektorn behövs incitament för att öka el- och elhybridteknik för fordon och arbetsmaskiner. Detta kombinerat med resurseffektiv biodrivmedels-produktion kan bidra till minskat fossiloberoende och till att transportsektorn kommer nära fossilfrihet till 2050. Denna utveckling är dock mycket beroende av teknikgenombrott. Transportsnål samhällsplanering och förändrade beteenden för att bryta trenden med ökande transporter i framtiden skulle förbättra förutsätt-ningarna för utsläppsminskningar betydligt.

Stora minskningar av utsläppen från industrin är helt beroende av teknik-genombrott samt att det finns möjlighet till snabb spridning av ny teknik. För vissa delar av svensk basindustri, som järn och stål samt mineralindustrin, har utveckling och investeringar i koldioxidinfångning och lagring (Carbon Capture and Storage, CCS) setts som nödvändigt för att nå betydande utsläppsreduktio-ner. Andra tekniker kan komma att utvecklas, men för närvarande bedöms CCS ha störst ekonomisk och utsläppsreducerande potential att kunna bidra till låga utsläpp till 2050.

En omfattande reduktion av utsläppen från jordbruket bedöms vara svårare att åstadkomma. Jordbrukets metan- och lustgasutsläpp härrör från biologiska processer och tekniska lösningar förekommer inte på samma sätt som i andra sektorer. Medvetna politiska beslut för att öka den svenska skogens upptag av koldioxid kan bidra till målet om inga svenska nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2050.


FRISK LUFTLuften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kultur-värden inte skadas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.

Sammanfattningdet är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till år 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

Även om luften i Sverige som helhet är av god kvalitet, återstår ytterligare ett steg för att nå en luftkvalitet utan hälsoförluster eller miljöpåverkan. Kvävedioxid är ett viktigt problemområde mot bakgrund av transporternas omfattning och betydelse i samhället. Kraftfulla styrmedel har beslutats såväl i EU som inom lan-det, men det tar tid innan styrmedlen får effekt i form av genomförda åtgärder. Det finns därför behov att skynda på åtgärder för att begränsa utsläppen i våra tätorter av luftföroreningar från transportsektorn och från arbetsmaskiner. Även åtgärderna för att minska utsläppen av slitagepartiklar från dubbdäck bör ut-ökas. Arbetet i EU och inom FN:s luftvårdskonvention för att begränsa utsläpp av luftföroreningar har högsta prioritet för att kunna nå målet för ozon och partiklar

FR

ISK

LU

FT

80

100

140

40

60

20

0

Index 2000/2001 = 100

Figur 11. Luftkvalitet i svenska tätorter 2000/01–2009/10

2000/2001

2001/2002

2004/2005

2005/2006

2006/2007

2007/2008

2009/2010

KÄLLA: DATAVÄRDEN FÖR LUFTKVALITET

Föroreningshalterna i svenska tätorter minskar. Figurens index är en sammanvägning av luftkvaliteten i 10–50 svenska kommuner (beroende på förorening och år) vinterhalvåret 2000/01–2009/10, viktat mot folkmängden. Ju lägre index, desto lägre halt av föroreningar för ett större antal människor.

2008/2009

120

Bensen

NO2

SO2

PM10

Totalindex

2002/2003

2003/2004


(PM2,5)96. Även arbetet med att minska utsläppen av klimatpåverkande luftföro-reningar som sot och metan är viktigt.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndet

SITUATIONEN I EUROPA

Utsläppen av de viktigaste luftföroreningarna i Europa97 har minskat betydligt under perioden 1990–2009, särskilt svaveldioxid (SO2) och bly (Pb), vilket har resulterat i en förbättrad luftkvalitet i hela regionen. Detta trots att flera län-der varken klarar utsläppstaken i enlighet med EU-direktivet om utsläppstak eller Göteborgsprotokollet. På grund av de komplicerade sambanden mellan utsläpp och luftkvalitet, liksom ett antal osäkerheter i samband med skattning av utsläppsdata, har utsläppsminskningarna inte alltid lett till en motsvarande ned-gång av luftföroreningar i atmosfären. Detta gäller särskilt för partiklar (PM) och marknära ozon (O3).

För närvarande är partiklar och marknära ozon Europas mest problematiska föroreningar när det gäller skadlighet för hälsan. De allvarligaste effekterna av luftföroreningarna på Europas ekosystem är övergödning, försurning samt skador på växtligheten på grund av ozon. Flera luftföroreningar påverkar också klimatet, till exempel partiklar (sot), metan och ozon.

Betydande minskningar i utsläpp av ämnen som bildar partiklar har skett under perioden 1999–2009 men återspeglas endast delvis i minskade halter av (PM10)98. Exponeringen för partiklar (PM10) i EU:s tätortsområden överskrider WHO:s riktvärden för luftkvalitet betydligt för cirka 80–90 procent av den totala stadsbe-folkningen.

Betydande minskningar i utsläpp av ämnen som bildar ozon har skett under perioden 1999–2009. Detta återspeglas dock inte i minskande medelhalter av ozon. Antalet överskridanden av EU:s målvärde (120 mikrogram per kubikmeter som 8-timmarsmedelvärde) har däremot minskat.

95 procent av den urbana befolkningen inom EU utsätts för ozonhalter som överskrider WHO:s riktvärden för luftkvalitet. Ozon fortsätter att orsaka stora skador på vegetation och skördar.

Minskningen av utsläpp av kväveoxider (28 procent mellan 1999 och 2009) är betydligt större än nedgången i uppmätta halter av kvävedioxid, vilken var cirka

96 I dagligt tal partiklar mindre än 2,5 mikrometer.97 European Environment Agency, The European Environment, State and Outlook 2010,

Air Pollution.98 I dagligt tal partiklar mindre än 10 mikrometer.


15 procent under samma period. Tolv procent av EU:s urbana befolkning bor i områden där WHO:s riktvärden för luftkvalitet för kvävedioxid överskreds under 2009.

SITUATIONEN I SVERIGE

Miljökvalitetsmålet Frisk luft innebär att ”luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas”. Detta innebär att luft-kvaliteten är mycket god och att påverkan av luftföroreningar är försumbar. I dag är vi inte fullt där, men i många avseenden är luftkvaliteten förhållandevis god i Sverige. Nedanstående avsnitt lyfter fram påverkan och bedömning av målupp- fyllelse. Beskrivning av tillstånd samt hälso- och miljöpåverkan sker under avsnittet Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling. Endast de områden som är av störst betydelse för målets uppfyllande berörs nedan. För förslag till långsiktiga målvärden99 som klaras, samt för detaljer och förklaringar se avsnittet Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling.

Förhöjda halter av luftföroreningar orsakar alltjämt betydande skador på män-niskors hälsa, på växtlighet samt på kulturföremål. Skador som orsakar merkost-nader för ohälsa, skördebortfall och försämrad tillväxt på skog, samt merkost-nader för underhåll och reparation av kulturföremål. Den tidigare starka trenden mot en bättre luftkvalitet i svenska tätorter har under 2000-talet varit svagare – dock med undantag för halterna av bensen och svaveldioxid som har fortsatt att minska.

Utsläppen100 av såväl svaveldioxid som av kvävedioxid har minskat påtagligt sedan 1990, bland annat minskade transportsektorn sina utsläpp av kväveoxider med 47 procent till 2010. Den övervägande delen av utsläppen av kväveoxider sker inom tätortsområden101, längs större vägar samt till havs från sjöfarten. Sjö-farten är för övrigt också huvudkälla till utsläpp av svaveloxider. Utsläppen av kväveoxider i tätorten medför att både års- och timmedelvärden för långsiktiga mål överskrids frekvent i gatumiljön i landets större och medelstora städer. Hal-terna överskrids även i urban bakgrund, främst i storstäderna, men det finns risk att de överskrids även i flera medelstora städer. En svag minskning av halterna har skett de senaste åren, men huruvida det är en långsiktig trend kan på grund av årliga variationer i vädret ännu inte fastställas trots att vägtrafikens utsläpp mins-kade med 38 procent mellan 2000 och 2010.

Utsläppen av partiklar (PM2,5) i Sverige var relativt oförändrade 2000–2009, till skillnad från övriga Europa där utsläppen har minskat under samma period.

99 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.100 Data hämtad ur Sveriges utsläppsrapportering till CLRTAP 2011, http://www.naturvards-

verket.se/upload/11_statistik/luftfororeningar/NFR-report-2011-12-14-(RepDab).xls101 http://www.rus.lst.se/kartfunktion.html.

FR

ISK

LU

FT


Under 2010 ökade de svenska utsläppen av partiklar (PM 2,5) med cirka 14 pro-cent. Ökningen beror sannolikt åtminstone delvis på en kall vinter som ökar ener-gibehovet, vilket återspeglas i en 19-procentig ökning av utsläppen från småskalig eldning. När det gäller utsläpp av partiklar (PM10) är slitagepartiklar av störst betydelse för luftkvaliteten i tätorterna. Utsläppen av slitagepartiklar har ökat med 18 procent mellan 2000 och 2010.

För flyktiga organiska ämnen (NMVOC) har minskningen i rapporterade utsläpp avstannat sedan början av 2000-talet. Transportsektorn fortsätter att minska sina utsläpp, medan hushållens utsläpp av flyktiga organiska ämnen från lösningsmedel och produktanvändning ökar. Flyktiga organiska ämnen släpps huvudsakligen ut i tätorter samt i glesbygd med utbredd vedeldning där även bens(a)pyren släpps ut.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletÄven om luften i Sverige som helhet är av god kvalitet, återstår ytterligare ett steg för att nå en luftkvalitet med försumbara hälsoförluster och miljöpåverkan. Hälso- förluster och miljöpåverkan till följd av luftföroreningar kostar samhället avse-värda summor pengar. Exempelvis har kostnaden för skador orsakade av höga halter av partiklar beräknats till 26 miljarder svenska kronor per år102. Utsläppen av luftföroreningar har minskat kraftigt i Sverige och Europa sedan 1990-talet, tack vare åtgärder inom industri, energiproduktion och transportsektorn. EU:s tematiska strategi för luftföroreningar med underliggande direktiv om utsläpps-begränsningar och luftkvalitet samt FN:s luftvårdskonvention har, vid sidan av förändringarna i Östeuropa, spelat en avgörande roll. Ofta sker utsläpp av klimat-gaser och luftföroreningar från samma källor. Mycket kan därför vinnas på att samordna styrmedel och åtgärder för att minska sådana utsläpp. Till exempel är det särskilt viktigt att begränsa utsläpp av så kallade kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar som sot (partiklar) och ozonbildande luftföroreningar (kväve- oxider och flyktiga organiska ämnen VOC).

BENS(A)PyREN

Bens(a)pyren bildas vid enskild vedeldning, särskilt om eldningsförfarandet eller utrustningen är bristfällig. Utsläppen av bens(a)pyren har ökat med cirka 40 pro-cent under de senaste åren, efter att ha varit oförändrade under den första delen av 2000-talet103. Befintlig lagstiftning föreskriver enligt Boverkets byggregler, BBR, krav vid nybyggnad och väsentlig ombyggnad. Kraven har inte varit tillräckliga

102 Quantification of population exposure to PM2.5 and PM10 in Sweden 2005, IVL, B1792, 2009.

103 Data hämtad ur Sveriges utsläppsrapportering till CLRTAP 2011, http://www.naturvards-verket.se/upload/11_statistik/luftfororeningar/NFR-report-2011-12-14-(RepDab).xls


för att minska den stigande trenden för utsläpp av bens(a)pyren från enskild upp-värmning med fasta bränslen. På grund av den långsamma utbytestakten av eld-ningsutrustning krävs en högre ambitionsnivå än nuvarande krav i BBR för att nå målsättningen till 2020.

I dag spelar EU:s regler endast en begränsad roll för att minska utsläppen av bens(a)pyren från enskild vedeldning för uppvärmningsändamål. Detta kan kom-ma att ändras i framtiden genom förslag på nya standarder och krav på utsläp-pen. Kommande utsläppskrav i ett nytt reviderat Göteborgsprotokoll kan, liksom kommande EU-direktiv för utsläppstak, förväntas minska utsläppen, till exempel genom att öka kravnivån på eldningsutrustning och därmed även minska utsläp-pen av bens(a)pyren.

PARTIKLAR

Trenden för partiklar (PM2,5)104 antyder att föreslagna haltnivåer kan nås till 2020 med beslutade och planerade styrmedel. Det förutsätter dock att nya utsläppskrav för partiklar införs, dels i Göteborgsprotokollet vid den pågående revisionen dels i det kommande reviderade EU-direktivet om nationella utsläppstak.

När det gäller partiklar (PM10) gav regeringen som ett första steg kommunerna möjligheten att förbjuda dubbdäck på vissa gator. Sådana beslut har i dag fattats i Stockholm, Göteborg och Uppsala. En möjlighet till utökat dubbdäcksförbud, som kan gälla hela zoner i en tätort, har nyligen medgivits av regeringen105. Beslut om ett sådant utökat dubbdäcksförbud har dock ännu inte fattats i någon kom-mun. För partiklar (PM10) kan en svagt minskande trend utläsas i statistiken, men minskningen är osäker på grund av årliga variationer. Erfarenheterna från såväl dubbdäcksförbud på enskilda gator som dammbindning har varit positiva, även om en önskvärd minskning av halterna inte till fullo uppnåtts på alla platser.

OZON

Ozon bildas storregionalt och därför är uppfyllelsen av målet för ozon beroende av åtgärder i Europa som helhet. Avgörande är att åtgärder genomförs för att minska utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen (VOC) från trafik, vedeld-ning och energiproduktion. Dessutom krävs åtgärder inom industrisektorn i Europa och möjligen även på global nivå. Betydelsen av att åtgärder genomförs i Sverige är liten i förhållande till behovet av åtgärder på en europeisk nivå. Hushållssektorn är dock en av de större utsläppskällorna inom landet, som dessutom uppvisar en ökan-de trend. Åtgärder riktade mot hushållen är därför sannolikt kostnadseffektiva.

104 Datavärden för luftkvalitet. http://www.ivl.se/tjanster/datavardskap/luftkvalitet.4.7df4c4e812d2da6a41680004804.html

105 Förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276) SFS 2011:912

FR

ISK

LU

FT


KVÄVEDIOXID

De totala utsläppen av kväveoxider106 ökade något mellan 2009 och 2010, troli-gen på grund av en ökad värmeproduktion. Den tillfälliga ökningen bedöms dock inte nämnvärt påverka rådande trend med minskande halter. Till 2020 beräknas utsläppen av kväveoxider minska med cirka 35 procent, förutsatt att beslutade styrmedel får avsedd effekt. Det finns en betydande osäkerhet i bedömningen, eftersom verkliga utsläpp kan komma att avvika från de uppskattningar som gjorts. Det gäller exempelvis ökningen av trafikmängden som kan överstiga prog-noserna. Andra osäkerhetsfaktorer är att andelen personbilsdieslar ökar snabbt samt det faktum att sambanden mellan utsläpp och uppmätta halter ofta är kom-plicerade.

Nationella styrmedel finns, men de är inte tillräckligt effektiva eller brister i efterlevnad. Åtgärdsprogram enligt lagstiftningen om miljökvalitetsnormer (MKN) har inte innehållit tillräckligt kraftfulla åtgärder eller har genomförts i otillräcklig omfattning107. Miljökvalitetsnormer har inte heller beaktats tillräckligt i plane-ringen. De styrmedel som har beslutats på EU-nivå och som gäller utsläppskrav på fordon har stor betydelse för att uppnå föreslagna målnivåer.

Utsläpp från trafiken och arbetsmaskiner spelar en avgörande roll för möjlighe-terna att nå föreslagna målnivåer, men i kuststäder kan även sjöfarten spela en viss roll. Det totala trafikarbetet bedöms, trots osäkerheter i den ekonomiska utveck-lingen, kunna öka till 2020. Andelen dieseldrivna personbilar förväntas öka avse-värt. Trots detta kan en fortsatt minskning av utsläppen av kväveoxider förväntas på längre sikt tack vare en fortsatt teknisk utveckling av fordonen.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletBedömningen är att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Inom EU och internationellt planeras och har fattats beslut om kraftfulla styrmedel. Det ligger i processens natur att genom-slaget i form av åtgärder därför tar lång tid och sker med en avsevärd fördröjning. Nationella styrmedel har å andra sidan effekt lokalt och kan styra på en detaljerad nivå och därigenom få snabbare genomslag.

BENS(A)PyREN

Bens(a)pyren bildas vid enskild vedeldning och utsläppen sker främst under vin-terhalvåret. Halterna av bens(a)pyren sett över hela året bedöms generellt sett vara låga. Underlaget för statistiken är dock osäker och det finns risk att föreslagna

106 Data hämtad ur Sveriges utsläppsrapportering till CLRTAP 2011, http://www.naturvards-verket.se/upload/11_statistik/luftfororeningar/NFR-report-2011-12-14-(RepDab).xls

107 Har miljökvalitetsnormer förbättrat utomhusluften? Naturvårdsverket, Rapport 5915, 2008.


målvärden överskrids, särskilt med tanke på att utsläppen ökat med cirka 40 pro-cent de senaste åren. Inga nya styrmedel har beslutats, men kommande utsläpps-krav dels på partiklar i ett nytt Göteborgsprotokoll dels i kommande EU-direktiv för utsläppstak kan förväntas leda till åtgärder även nationellt för att minska utsläppen.

PARTIKLAR

Partiklar (PM10) överskrids generellt i gatumiljön och även i urban bakgrund på vissa platser i södra Sverige. Ett flertal effektiva styrmedel har införts för att åtgär-da partiklar (PM10). Effekten av styrmedlen i form av åtgärder förväntas ske fram till 2020, men därefter kan det ta tid innan andelen dubbfria däck bland fordonen blir tillräckligt stor. Efterlevanden av ett utökat förbud för dubbdäck kan därmed förväntas öka. Det är dock inte troligt att andelen dubbdäck minskar i tillräcklig omfattning för att föreslagna målvärden kan nås utan ytterligare styrmedel.

KVÄVEDIOXID

Föreslagna målvärden för kvävedioxid är svåra att nå, mot bakgrund av trafikens omfattning och betydelse i samhället. Kraftfulla styrmedel har beslutats såväl i EU som nationellt. Förslagna målvärden för kvävedioxid kan inte nås med i dag beslutade och planerade styrmedel. Dels tar det tid innan de beslutade och planerade styrmedlen med krav på fordonsutsläpp får fullt genomslag i trafiken dels finns en osäkerhet hur stor minskningen av utsläppen blir i praktiken. De nationella styrmedlen, bland annat åtgärdsprogram och regelverk för miljökvali-tetsnormer samt trängselskatt, är effektiva, men de bör skärpas genom ytterligare åtgärder eller ökning av styrmedlens styrverkan eller omfattning.

MARKNÄRA OZON

För marknära ozon minskar antalet episoder med höga halter108. I jämförelse med andra platser i Europa och i övriga världen uppvisar Sverige låga halter. Med i dag beslutade och planerade styrmedel är det dock inte möjligt att nå föreslagna målvärden för ozon. Gapet till målet är relativt stort när det gäller behovet av åtgärder. Eftersom ozon bildas storregionalt krävs samordnade åtgärder på euro-peisk nivå. På grund av ozons hälso- och miljöskadlighet, samt på grund av att ozon också påverkar klimatet, kan vi förvänta ett långsiktigt arbete i Europa och globalt för att minska bildningen av ozon.


FR

ISK

LU

FT


Regional bedömningProblem med luftkvalitet finns framför allt i större tätorter och är kopplade till trafiken. Även vedeldning är på sina håll ett problem. Intransport av föroreningar från omgivande länder ger betydande bidrag till föroreningshalten i södra Sverige. Partiklar och marknära ozon är besvärligast ur hälsosynpunkt. Ozon överskrids framför allt i södra delen av landet. Länen ser i allmänhet inte nu någon tydlig trend för luftföroreningarna, som tidigare minskat. Åtgärder som minskar utsläp-pen från vägtrafiken samt specifika insatser i vissa tätortsmiljöer behöver vidtas. För södra delen av landet krävs också minskade utsläpp i omgivande länder och från sjöfarten, alltså internationella åtgärder som delvis är på gång, men svåra att bedöma utfallet av. Behov av mer mätdata och förbättrad övervakning lyfts fram. I ett scenario för 2020 bedöms, med nu beslutade styrmedel, att det långsiktiga målet för årsvärden för kvävedioxid och partiklar överskrids i cirka hälften av 48 studerade tätorter. Överskridandet bedöms gälla trafikerade gator, centralt i större och medelstora tätorter i alla delar av landet.109


BensenI tätorternas gaturum överstiger halterna det föreslagna långsiktiga målvärdet110 något. För åren 2006–2009 rapporteras halter på 1,5–3,0 mikrogram per kubik-meter111. I urban bakgrund är halterna lägre, 0,5–2,0 mikrogram per kubikmeter. Halterna av bensen i tätorternas omgivningsluft är stadigt minskande. Utsläpp av bensen från trafiken minskar stadigt tack vare tekniska åtgärder, och utsläp-pen kan förväntas fortsätta att minska med redan fattade beslut. Bensen kan även bildas vid enskild vedeldning. Det går inte urskilja någon förändring i utsläppen över tid för denna sektor. Inga ytterligare styrmedel om utsläpp från vedeldning är beslutade eller planerade.

Trafiken är i de flesta tätorter den viktigaste källan för bensen och redan beslu-tade styrmedel bedöms tillräckliga för att klara föreslagna målvärden till 2020. Bensen är cancerframkallande och det finns i dag ingen känd nivå under vilken inga effekter uppstår på människor.

109 Omstedt, G et. al. (2012). Luftkvaliteten i Sverige år 2020. Uppföljning av miljökvalitets-målet Frisk luft för trafikmiljöer i svenska tätorter. SMHI Meteorologi Nr. 150.

110 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.111 Datavärden för hälsoinriktad miljöövervakning, delprogram: Luftföroreningar

– exponeringsstudier. http://www.imm.ki.se/Datavard/index.htm


Bens(a)pyrenHalterna av bens(a)pyren i tätorter överstiger112 föreslaget långsiktigt målvärde113 något. Den långsiktiga trenden är tydligt minskande i de större tätorternas gatu-rum. I den urbana bakgrundsmiljön i mindre och medelstora tätorter kan ingen tydlig långsiktig trend utläsas, på grund av brister i statistikunderlaget, men utsläppen har ökat något under de senaste åren. Det finns därför risk att föreslag-na målvärden överskrids.

ButadienHalterna av butadien i miljön understiger114 föreslaget långsiktigt målvärde115, men marginalen är på vissa platser liten. Den långsiktiga trenden är minskande, men dataunderlaget är begränsat. Ett bredare dataunderlag med data från orter med utbredd vedeldning vore angeläget. Föreslaget målvärde bedöms, baserat på nuvarande dataunderlag, som möjligt att nå med redan beslutade styrmedel. Buta-dien är cancerframkallande och det finns i dag ingen känd nivå under vilken inga effekter uppstår på människor.

Formaldehyd Halterna av formaldehyd i miljön116 understiger föreslaget långsiktigt målvärde117. Bedömningen är att en god luftkvalitet kan nås med nuvarande trend även om antalet diesel- och etanolbilar ökar. Formaldehyd är kraftigt irriterande för luft-vägar och ögon, och kan vara cancerframkallande vid halter högre än de som nor-malt förekommer i utomhusluften.

PartiklarHalterna av partiklar (PM2,5) överskrider det föreslagna långsiktiga målvärdet i första hand i södra Sverige118 , sannolikt på grund av intransport av förorenad luft från öresundsregionen och från övriga Europa. I övriga landet är halterna av partiklar (PM2,5) låga, även om årsmedelvärdet överskrids i gaturum i några


113 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.114 Datavärden för hälsoinriktad miljöövervakning, delprogram: Luftföroreningar

– exponeringsstudier. http://www.imm.ki.se/Datavard/index.htm115 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.116 Datavärden för hälsoinriktad miljöövervakning, delprogram: Luftföroreningar

– exponeringsstudier. http://www.imm.ki.se/Datavard/index.htm117 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.118 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.

FR

ISK

LU

FT


städer. Det finns en minskande trend för partiklar (PM2,5) i regional bakgrund119. Minskningen kan observeras även i södra delen av landet och beror sannolikt på att åtgärdsarbetet för att minska luftföroreningar i Europa har börjat ge effekt.

Halterna av partiklar (PM10) överskrider det föreslagna långsiktiga målvärdet i gatumiljön generellt och även i urban bakgrund på vissa platser i södra Sverige120. Höga halter av partiklar (PM10) beror i första hand på användning av dubbdäck.

Det finns omfattade bevis för att inandningsbara partiklar i våra tätorter har allvarliga effekter på människors hälsa. Bland de hälsoeffekter som tillmäts störst betydelse för folkhälsan hör en tidigare än förväntad dödlighet i såväl hjärt- och kärlsjukdomar som i lungsjukdomar till följd av långtidsexponering för förhöjda halter av partiklar. Även dygnsvariationer i partikelhalter påverkar dödligheten och dessutom antalet nyinlagda på sjukhus. Detta har nyligen visats gälla även för partiklar i tätortsluft, som domineras av vägslitage på grund av dubbdäcks-användning. Ökade partikelhalter i luften medför också en ökning i antalet indi-vider som upplever besvär från luftvägarna, särskilt bland känsliga personer. Det gäller exempelvis astmatiker som även upplever ett ökat behov av astmamedi-cin121. Samhällskostnaderna orsakade av hälsoproblem på grund av höga halter av partiklar har beräknats till 26 miljarder svenska kronor per år122. Dessa merkost-nader är en konsekvens av cirka 3 400 dödsfall, cirka 1 300–1 400 fall av kronisk bronkit, cirka 1 400 sjukhusinläggningar för andnings- och hjärtbesvär samt cirka 4,5–5 miljoner persondagar med begränsning av normala aktiviteter för drabbade individer, vilket orsakar ett arbetsbortfall motsvarande cirka 0,1 procent av den totala mängden arbetade dagar i Sverige.

OzonOzonbildning är starkt väderberoende och varma somrar kan höga halter marknära ozon uppträda. Den långsiktiga trenden är att episoder med höga halter av marknära ozon minskar. Medelvärdet för halterna under längre perioder mins-kar också, om än i långsammare takt123. Enligt mätdata för perioden 2007–2009 överstigs det föreslagna långsiktiga målet till skydd för hälsan – det högsta med-elvärdet för åtta timmar varierar över landet mellan 120 och 140 mikrogram per kubikmeter. Det föreslagna långsiktiga målet för växtlighet i södra delen av landet


120 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.121 Air Quality Guidelines Global Update, WHO Europe 2005.122 Sjöberg K et al. Quantification of population exposure to PM2,5 and PM10 in Sweden

2005. IVL rapport B1792, 2009123 Datavärden för luftkvalitet. http://www.ivl.se/tjanster/datavardskap/luftkvalitet.4.7df4c4e

812d2da6a41680004804.html


i kustnära och höglänta områden samt vissa år även vid låglänt placerade mät-platser, men i huvudsak klaras målet i övriga delar av landet124. Det finns väldo-kumenterade samband mellan exponering för ozon och dagligt antal dödsfall och sjukhusinläggningar, även i områden där ozonhalterna inte är särskilt höga. Även hälsoeffekter till följd av långtidsexponering för ozon misstänks. Nyttan av att nå det långsiktiga målet för växtlighet har uppskattats till cirka 150 miljoner kronor årligen.125

KvävedioxidDe föreslagna långsiktiga målvärdena (både års- och timmedelvärden) över-skrids126 frekvent i gatumiljön i landets större och medelstora städer. Halterna överskrids även i urban bakgrund, främst i storstäderna, men det finns risk för att föreslagna målvärden överskrids även i flera medelstora städer.

Hittills under 2000-talet kan ingen tydlig trend för halterna utläsas127. En svag minskning har skett de senaste åren, men huruvida det är en långsiktig trend kan ännu inte fastställas på grund av årliga variationer. Utsläppen av kväveoxider ökade något mellan 2009 och 2010. Ökningen skedde främst vid värmeproduk-tion till följd av en kall vinter, vilket inte nämnvärt bör påverka den i övrigt minskande trenden. Vägtrafiksektorn har kraftigt minskat sina utsläpp av kväve-oxider under 2000–talet, särskilt har utsläppen från personbilar minskat. Tung trafik samt elektricitets- och värmeproduktion är i dag de dominerande källorna. Utsläppen av kväveoxider sker till stor del inom tätortsområden128. Kvävedioxid är hälsoskadligt vid högre halter, samtidigt som det är en viktig markör för andra föroreningar som uppstår vid förbränning. Det finns många studier där samband mellan uppmätta kvävedioxidhalter och hälsoeffekter påvisats. IVL Svenska Miljö- institutet har sammanställt en rad studier där halter av kvävedioxid som indika-tor för förbränning relateras till förtida dödsfall. I dessa studier har en ökning av kvävedioxidhalten i luften med 10 mikrogram per kubikmeter visat sig ge en ökad förtida dödlighet på 12–14 procent. För svenska förhållanden innebär det cirka 3 000 förtida dödsfall varje år129. Kvävedioxid som markör för luftföroreningar

124 Pihl Karlsson G, Danielsson H, Pleijel H och Karlsson Per Erik. Ozonmätnätet i södra Sverige. Resultat 2011. IVL Rapport B2032, 2012.

125 Karlsson Per Erik. Underlag för en fördjupad utvärdering av miljömålen för ozon nära marken. IVL Rapport U2014, 2006.

126 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.127 Datavärden för luftkvalitet. http://www.ivl.se/tjanster/datavardskap/luftkvalitet.4.7df4c4e

812d2da6a41680004804.html128 http://www.rus.lst.se/kartfunktion.html.129 Sjöberg K et al. Quantification of population exposure to nitrogen dioxide in Sweden

2005. IVL rapport B1749, 2007.

FR

ISK

LU

FT


i tätorten har visat ge hälsoeffekter på barns luftvägar även i så låga halter som cirka 20 mikrogram per kubikmeter.

KorrosionKorrosion på kalksten har under åren 1987–2008 varierat mellan 7 och 14 mik-rometer per år130. Trenden för korrosion är något osäker, på grund av årliga varia-tioner. Ändå bedöms föreslaget långsiktigt målvärde131 som möjligt att nå, mot bakgrund av den fortsatta minskningen av främst svavelnedfallet. Korrosion följs upp inom ramen för Sveriges arbete inom FN:s luftvårdskonvention.

Kopplingar till generationsmåletMiljökvalitetsmålet Frisk luft är formulerat för att uppnå generationsmålets strecksatser om ekosystem och hälsa genom att förslagen till långsiktiga målvär-den ska svara mot generationsmålets formulering ”människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan”. Detta kan förmodas förutsätta att strecksatserna om energianvändning och konsumtionsmönster uppfylls.

När miljökvalitetsmålet har uppnåtts är påverkan på hälsan med dagens kun-skaper försumbar, och dessutom är skördeförlusterna i jordbruket och påverkan på skogsbruket minimala. Detta förutsätter att samhället utvecklas i en riktning så att konsumtionsmönstren, inklusive transporter och energianvändning, ger mini-mala miljö- och hälsoproblem.

Avgörande för att nå miljökvalitetsmålet är att åtgärder genomförs för att mins-ka utsläppen av partiklar, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen från trafik, vedeldning och energiproduktion samt från industrisektorn i Europa. Betydelsen av åtgärder i Sverige är liten i förhållande till behovet av åtgärder på europeisk nivå. Hushållssektorn är dock en av de större utsläppskällorna inom Sverige, som dessutom uppvisar en ökande trend, och åtgärder inom denna sektor bör därför särskilt beaktas. Lokala utsläpp av slitagepartiklar från vägtrafiken är en annan lokal källa med stort åtgärdsbehov.

De styrmedel som har beslutats på EU-nivå och som gäller utsläppskrav på for-don har stor betydelse för att minska utsläppen av kväveoxider i tätorterna.

130 http://www.corr-institute.se/ICP-Materials/web/page.aspx?sid=3293131 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.



DELMÅL: Svaveldioxid (2005)Halten 5 mikrogram/m3 för svaveldioxid som årsmedelvärde ska vara uppnådd i samtliga kommuner år 2005.

Delmålet har uppnåtts. I den fördjupade utvärderingen 2008 bedömdes att del-målet var uppnått och den bedömningen kvarstår. FN:s luftvårdskonvention och EU:s direktiv för utsläppstak har varit mycket verksamma internationella styrme-del. Dessutom har nationella krav på lågt svavelinnehåll i bränslen bidragit. Kvar är utsläppen från internationell sjöfart där åtgärder för att minska utsläppen har beslutats och kommer att genomföras stegvis. Den industriella omstruktureringen i det forna Östeuropa har även spelat en stor roll. Kostnaderna för korrosion har minskat med mycket stora belopp. Nivåer skadliga för hälsan har underskridits sedan lång tid tillbaka.

DELMÅL: Kvävedioxid (2010)Halterna 60 mikrogram/m3 som timmedelvärde och 20 mikrogram/m3 som årsmedel-värde för kvävedioxid ska i huvudsak underskridas år 2010. Timmedelvärdet får över-skridas högst 175 timmar per år.

Delmålet har inte uppnåtts. Flera större och medelstora städer har inte klarat del-målet i gatumiljön. På några platser överskrids delmålet även i urban bakgrund, det vill säga ej i omedelbar närhet till trafik. Det är framför allt gator med hög trafikbelastning och större trafikleder som uppvisar höga halter. En viktig källa till kvävedioxid är vägtrafiken, men även energiproduktion, industri, arbetsmaskiner samt sjöfarten är betydelsefulla. Åtgärder har under lång tid satts in för att mot-verka utsläpp av kväveoxider. Det tar dock lång tid innan alla åtgärder får genom-slag. Vårt ökade behov av transporter samt de höga kostnaderna för att genom-föra utsläppsminskningar har varit en hämmande faktor.

DELMÅL: Marknära ozon (2010)Halten marknära ozon ska inte överskrida 120 mikrogram/m3 som åtta timmars medelvärde år 2010.

Delmålet har inte nåtts, men är relativt nära. Även om delmålet överskridits på ett stort antal mätplatser, har antalet dagar med överskridande genomgående varitfå. Den prognos som gjordes i den fördjupade utvärderingen 2008 visade att delmålet nästan uppnås till 2020. Ett undantag är särskilt varma och soliga år då överskridandet blir större. Ozon transporteras in i landet, främst i södra Sve-rige. Eftersom både ozon och ozonbildande ämnen kan transporteras lång väg är marknära ozon ett internationellt problem. Det internationella åtgärdsarbetet för

FR

ISK

LU

FT


att minska luftföroreningar har därför varit avgörande för möjligheten att nå del-målet.

DELMÅL: Flyktiga organiska ämnen (2010)År 2010 ska utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) i Sverige, exklusive metan, ha minskat till 241 000 ton.

Delmålet har uppnåtts. Enligt den officiella utsläppsstatistiken för 2010 uppgick de svenska utsläppen till 197 000 ton. Användning av lösningsmedel i hushållen står i dag för det största bidraget till de svenska utsläppen. Det nationella arbetet med tillstånd och tillsyn enligt miljöbalken har haft störst betydelse för att minska utsläppen. Målet har haft en för låg ambitionsnivå och saknat styrverkan.

DELMÅL: Partiklar (2010)Halterna 35 mikrogram/m3 som dygnsmedelvärde och 20 mikrogram/m3 som årsme-delvärde för partiklar (PM10) ska underskridas år 2010. Dygnsmedelvärdet får över-skridas högst 37 dygn per år. Halterna 20 mikrogram/m3 som dygnsmedelvärde och 12 mikrogram/m3 som årsmedelvärde för partiklar (PM2,5) ska underskridas år 2010. Dygnsmedelvärdet får överskridas högst 37 dygn per år.

Delmålet har inte uppnåtts. De flesta större kommuner liksom några medelstora och mindre kommuner överskred delmålet för partiklar (PM10) i gatumiljön. Däremot klaras delmålet i urban bakgrund, det vill säga ej i omedelbar närhet till trafik, med något enstaka undantag. Delmålet för mindre partiklar (PM2,5) över-skrids i Malmö, såväl i gatumiljön som i urban bakgrund. Överskridandet beror med all sannolikhet till stor del på intransport av luftföroreningar från öresunds-regionen och från övriga Europa. Som regel är halterna av partiklar (PM2,5) låga i övriga landet, men det finns risk för överskridande i storstädernas gatumiljö. Avgörande för att minska halten av partiklar (PM10) i tätorterna är att begränsa användningen av dubbdäck samt åtgärder för dammbindning. För partiklar (PM2,5) är det internationella arbetet med avtal som begränsar utsläpp av luft-föroreningar avgörande.

DELMÅL: Bens(a)pyren (2015)Halten 0,3 nanogram/m3 som årsmedelvärde för bens[a]pyren ska i huvudsak under-skridas år 2015.

Delmålet bedöms som möjligt att nå, under förutsättning att ytterligare åtgärder sätts in. Det är framför allt tätorter med omfattande vedeldning och ogynnsamma väderleksförhållanden som bedöms ha svårt att klara delmålet. Fortfarande finns få tillgängliga mätdata och regional utsläppsstatistik på anläggningsnivå saknas, vilket försvårar utvärderingen. Den viktigaste utsläppskällan till bens(a)pyren i


Sverige är småskalig vedeldning. Regional utsläppsstatistik på anläggningsnivå över enskild uppvärmning med fasta bränslen skulle underlätta utvärderingen av delmålet.

Bedömning av regionala delmålHuvuddelen av länen regionaliserade de tidigare nationella delmålen och har slutrapporterat dem. Delmålet för svaveldioxidhalten har uppnåtts. Delmålet för kvävedioxidhalter har uppnåtts i knappt hälften av länen, medan bara tre län redovisar att delmålen för partiklar och marknära ozon nåtts. Drygt hälften har nått delmålet för utsläpp av flyktiga organiska föreningar. De flesta bedömer att målet för bens[a]pyren kan uppnås 2020 med ytterligare insatser. Några län har ytterligare regionala mål, som dock i allmänhet inte nåtts. Brist på åtgärder mot i första hand vägtrafiken är huvudorsak till låg måluppfyllelse.

Områden för ytterligare insatser

Bättre styrmedel krävs för att minska utsläpp av bens(a)pyrenDet nya Göteborgsprotokollet och kommande EU-direktiv för utsläppstak kan förmodas ställa krav på utsläpp av partiklar och flyktiga ämnen. Styrmedel som påskyndar utbytestakten av eldningsutrustning bör övervägas. Boverkets byggregler (BBR) bedöms vara ett viktigt styrmedel för att minska halterna av bens(a)pyren. Boverket kommer under 2012 att se över byggreglerna med anled-ning av ändrade standarder för bland annat fastbränslepannor.

Ytterligare styrmedel krävs för att minska partikelhalterErfarenheterna av dubbdäcksförbud på enskilda gator motiverar en utökning av förbudet att kunna gälla hela zoner i de kommuner som har besvär med höga par-tikelhalter. Denna utökade möjlighet i kombination med information om dubb-däckens miljöproblem och regelbunden dammbekämpning är viktiga, men ej till-räckliga styrmedel för att minska problemen med höga halter av slitagepartiklar. Sannolikt krävs ytterligare styrmedel, som exempelvis generella avgifter, för att nå en tillräckligt låg dubbandel för att det långsiktiga målvärdet ska kunna uppnås.

Åtgärder inom hushållssektorn kan minska halter av marknära ozonOzon bildas storregionalt och därför krävs åtgärder i Europa som helhet för att minska utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen från transporter, vedeldning och energiproduktion samt från industrisektorn. Betydelsen av åtgär-der i Sverige är liten i förhållande till behovet av samlade europeiska insatser. Hushållssektorn är dock en av de större utsläppskällorna i Sverige av flyktiga

FR

ISK

LU

FT


organiska ämnen. Dessa utsläpp uppvisar en ökande trend, varför åtgärder riktade mot hus-hållen sannolikt är kostnadseffektiva.

Insatserna för att minska halterna av kväveoxider behöver ökaDe styrmedel som har beslutats på EU-nivå och som gäller utsläppskrav på fordon har stor betydelse för att minska utsläppen av kvävedioxid i tätorterna. Krav- nivåerna träder i kraft stegvis och väntas få fullt genomslag först efter 2020. Nationella styrmedel har bland annat införts genom åtgärdsprogrammen för att följa miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnor-merna har dock inte innehållit tillräckligt effektiva åtgärder. Åtgärderna har heller inte genomförts i en tillräcklig omfattning, och miljökvalitetsnormerna har inte heller beaktas tillräckligt i planeringen.


BARA NATURLIG FÖRSURNINGDe försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska heller inte öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vatten- ledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.


En långsam förbättring av försurningstillståndet har skett i sjöar och vattendrag, medan tillståndet i skogsmark och grundvatten i princip är oförändrat de senaste årtiondena bortsett från en viss förbättring i markvattnet. Återhämtningen i naturen kommer att ta lång tid. Uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet är beroende

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G

201022 % över-skridande



Figur 12. Överskridande av kritisk belastning av sjöar 2000 och 2010 samt prognos för 2020

KÄLLA: INSTITUTIONEN FÖR VATTEN OCH MILJÖ VID SVERIGES LANTBRUKSUNIVERSITET

Försurningsläget i svenska sjöar har förbättrats sedan 2000, och förväntas förbättras ytterligare något till 2020. Kartorna visar överskridande av kritisk belastning för försurning av sjöar år 2000 (till vänster) och år 2010 (i mitten). Kartan till höger visar en prognos för år 2020. I varje ruta anges överskridandet av den nivå som skyddar 95 procent av sjöarealen.

Överskridande (95 percentilen)ekv/ha/år

00–100100–200200–400400–700700–1 000


av internationella åtgärder. Ytterligare EU-direktiv och avtal inom FN:s luftvård-skonvention krävs för att begränsa utsläppen av försurande ämnen. Internatio-nella överenskommelser krävs också för att få till ytterligare beslut som begränsar utsläppen av kväveoxider från internationell sjöfart. Nationellt behövs främst styrmedel som minskar utsläppen av kväveoxider. För att minska skogsbrukets försurande påverkan på grund av ett ökande uttag av biomassa behöver såväl strategier som kraftfullare styrmedel utvecklas.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetDen av människan orsakade försurningen drabbar främst skogsmark, sjöar, vat-tendrag och grundvatten, samt ger även korrosionsskador på exempelvis häll-ristningar och föremål i mark. Försurningen har orsakats främst av atmosfäriskt nedfall av svavel- och kväveföreningar. Utsläppen av svaveldioxid kommer främst från förbränning av fossila bränslen. Kväveoxider bildas vid förbränning och de största utsläppen kommer från transportsektorn, men även arbetsmaskiner, indu-stri och energiproduktion orsakar kväveutsläpp. Ammoniak kommer främst från utsläpp från jordbruket. Den största utsläppskällan är djurhållningen.

Skogsbruket bidrar också till försurningen och dess försurande påverkan beror på skogstillväxten och hur stor del av träden som skördas. Skogsbrukets försur-ningspåverkan förväntas öka ytterligare genom att uttaget av avverkningsrester som grenar och toppar ökar.

UTSLÄPP AV FÖRSURANDE ÄMNEN

Från landbaserade källor i Europa har utsläppen av försurande ämnen minskat kraftigt under de senaste decennierna. Under perioden 1990–2009 minskade utsläppen av svaveldioxid med 77 procent och kväveoxider med 42 procent132. De länder vars utsläpp mest påverkar Sverige är Polen, Tyskland och Storbritannien.

Utsläpp från internationell sjöfart var år 2009 den största enskilda källan till försurande nedfall över Sverige. Sjöfarten bidrog med 23 procent av nedfallet av kväveoxider, och med 18 procent av nedfallet av svaveldioxid. I Europa har sedan år 2000 utsläppen från internationell sjöfart av svaveldioxid ökat med 6 procent och utsläppen av kväveoxider har ökat med nästan 20 procent. Utsläppen av sva-veldioxid från internationell sjöfart som bunkrat i Sverige har nästan halverats mellan 2005 och 2010. Minskningen är en följd av att Nordsjön och Östersjön numera är svavelkontrollområden (SECA), inom vilka svavelhalten i marina bränslen i dag inte får överstiga en procent.

132 www.emep.int


I Sverige har mellan åren 1990 och 2010 utsläppen av svaveldioxid minskat med 67 procent och utsläppen av kväveoxider med 40 procent. Utsläppen av ammoniak har minskat med 20 procent mellan 1995 och 2010133.

TILLSTÅNDET I MILJÖN

Den positiva trenden med minskade utsläpp har lett till en förbättring av försur-ningsläget i Sveriges sjöar och vattendrag, men dock inte tillräcklig. I skogsmark tar återhämtningen ännu längre tid. Där har ännu inte någon tydlig återhämtning kunnat konstateras, förutom i markvattnet där en viss förbättring kan noteras. Någon generell återhämtning av pH-värdet i grundvatten kan inte heller skönjas.

Nedfallet har varit störst i södra Sverige vilket också lett till att försurnings-problemet varit och fortfarande är störst där.

Försurningsutvecklingen i andra miljöer än ytvatten och skogsmark är ofull-ständigt kända, liksom påverkan på tekniska material. Hällristningar påverkas främst av klimatet, men ett lågt pH-värde i nederbörden kan ge skador. Försur-ning kan också orsaka ökad korrosion i exempelvis vattenledningar med risk för utlösning av metaller som kadmium, bly och koppar. Arkeologiska föremål i jord som nu grävs fram är generellt sett sämre bevarade än tidigare fynd från samma geografiska region. Försurande luftföroreningar har framförts som en möjlig bidragande orsak134. Denna påverkan följs upp i Riksantikvarieämbetets indikator för nedbrytning av arkeologiskt material i jord135.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletFör Sveriges del kommer den största delen av det sura nedfallet, cirka 90 procent av svaveldioxid- och kväveoxidutsläppen och cirka 70 procent av ammoniakut-släppen, från källor i andra länder och från internationell sjöfart. Den internatio-nella påverkan är stor och nationella åtgärder har störst betydelse när det gäller att minska utsläppen av ammoniak. Drivkrafter och styrmedel kring utsläpp av ammoniak behandlas mer utförligt inom miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.

Även om Sveriges rådighet över utvecklingen av utsläppen verkar liten, bör man dock beakta att vi ingår i den europeiska gemenskapen och att även våra utsläpp påverkar andra länder och omgivande hav. Sveriges utsläpp påverkar mest nedfal-let av försurande ämnen över Ryssland samt Östersjön och Atlanten136.

133 www.miljomal.se/Miljomalen/3-Bara-naturlig-forsurning/ 134 Naturvårdsverket (2003): Bara naturlig försurning, underlagsrapport till fördjupad

utvärdering av miljömålsarbetet135 http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=99&pl=1136 http://www.emep.int/SR_data/index_sr.html

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


INTERNATIONELLT ARBETE

Avgörande för utsläppsminskningarna har historiskt sett varit besluten i FN:s luft-vårdskonvention genom olika protokoll, senast det så kallade Göteborgsprotokol-let som undertecknades 1999 och som innehåller nationella utsläppstak till 2010 för svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak137.

Viktigt har också varit EU:s takdirektiv för luftföroreningar från 2001138 som har nästan identiska utsläppstak som Göteborgsprotokollet. Även andra EU-direktiv har haft stor betydelse, främst för att begränsa utsläpp från fordon och förbränningsanläggningar.

Förutom Göteborgsprotokollet och EU:s takdirektiv tillhör numera även IMO:s139 reviderade MARPOL140 Annex VI för sjöfarten de viktigaste styrmedlen för att nå miljökvalitetsmålet.

Ett reviderat Göteborgsprotokoll antogs i maj 2012. Protokollet omfattar 51 länder, förutom EU-länderna även USA, Kanada, Ryssland samt länder öster om EU i Kaukasus och centrala Asien. De utsläppstak som fastställts är relativa med basår 2005 och slutår 2020. För Sverige innebär det att utsläppen av svavel-dioxid ska minska med 22 procent, kväveoxider med 36 procent och ammoniak med 15 procent.

Inom EU beräknas ett förslag till ett nytt takdirektiv bli klart under år 2013. Några av de EU-förordningar som beslutats under senare år kommer också att ha betydelse för miljökvalitetsmålet. Det gäller dels förordning (EG) nr 715/2007 om typgodkännande av lätta personbilar och lätta nyttofordon, som innebär strängare krav på kväveoxidutsläpp för fordon som säljs från och med 2011 respektive 2015 (normerna EURO 5 respektive EURO 6) dels förordning (EG) nr 595/2009 för tunga lastbilar där normen EURO 6 införs senast januari 2013.

INTERNATIONELL SJÖFART – DRIVKRAFTER OcH STyRMEDEL

I takt med minskande utsläpp av luftföroreningar från landbaserade källor har trycket ökat på att något görs åt sjöfartens utsläpp av svaveldioxid och kväve- oxider. Detta har lett till att IMO 2008 reviderade MARPOL-konventionens Annex VI. Ändringarna trädde i kraft 1 juli 2010, och innebar att maximalt tillå-ten svavelhalt i bränsle globalt sänks i två steg, först till 3,5 procent från och med 2012 och sedan till 0,5 procent från och med 2020 (eventuellt uppskjuts startåret till 2025). Inom svavelkontrollområdena (SECA) som Östersjön och Nordsjön skärptes kravet till maximalt 1 procent svavel i juli 2010. Kravet skärps i ytterli-

137 http://www.unece.org/env/lrtap/multi_h1.html138 http://www.naturvardsverket.se/sv/Start/Tillstandet-i-miljon/Luft/EUs-utslappstakdirektiv/139 Internationella sjöfartsorganisationen140 Internationella konventionen för förebyggandet av föroreningar från fartyg


gare ett steg till 0,1 procent från och med januari 2015. EU-kommissionen inför-livade i maj 2012 IMO:s beslut i EU-lagstiftningen genom att revidera direktiv 1999/32/EG om svavelhalt i marina bränslen.

Annex VI i MARPOL-konventionen innefattar även skärpta gränsvärden för kväveoxidutsläpp från fartyg. Kraven skärps då globalt i två steg. Det första steget omfattar fartyg byggda mellan 2001 och 2010, i ett andra steg ingår även fartyg byggda från och med 2011. Ett tredje steg för fartyg byggda efter 2016 kräver inrättandet av ett kvävekontrollområde (NECA). Inom Helsingforskommissionen (HELCOM) har en ansökan utarbetats för att göra Östersjön till ett kvävekon-trollområde. De scenarier som tagits fram inom HELCOM tyder på att åtgärderna får fullt genomslag först efter 2040.141

NATIONELLA STyRMEDEL OcH ÅTGÄRDER

I den förra fördjupade utvärderingen142 gjordes en konsekvensanalys av de natio-nella styrmedel som bedömdes kunna ge mest effekt på de nationella utsläppen av kväveoxider till 2015. Detta gjordes även specifikt för utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider från sjöfart. Utvärderingen redovisar även vilka styrmedel som diskuterades och motivet till att vissa inte bedömdes ge så stor effekt. Några av de styrmedel som föreslogs var:• breddning och höjning av kväveoxidavgiften för stationära källor,• miljödifferentierad kilometerskatt för tunga fordon,• avgiftssystem för kväveoxider för sjöfart samt• skärpta miljödifferentierade farledsavgifter.

Några av dessa har införts, dels ökad miljödifferentiering av farledsavgifter143 (som innebär en förstärkt incitament att använda lågsvavlig olja) och dels höjd kväveoxidavgift för stationära källor (från 40 till 50 kronor per kilo) från den 1 januari 2008. Under 2012 har en sammanställning gjorts av befintliga styrmedel som kopplar till miljökvalitetsmålet144.

SKOGSBRUKETS PÅVERKAN

Skogsbrukets försurande påverkan beror dels på att skogens tillväxt försurar marken och dels på att uttag av biomassa efter avverkning gör att försurningen kvarstår. Tillväxten har ökat kontinuerligt under 1900-talet beroende på utveck-lade skogsbruksmetoder och gödsling. Det totala uttaget av skogsråvara har ökat

141 University of Turku, Centre for Maritime studies (2010): Baltic NECA-economic impacts142 Naturvårdsverket (2007): Bara naturlig försurning, underlagsrapport 5766 och bilagor

rapport 5780143 Sjöfartsverkets föreskrifter 2008:5144 Naturvårdsverket (2012): Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen – en kartläggning,

Rapport 6415

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


i ungefär samma takt som tillväxten. Sedan 1990-talet har dock uttaget av skogs-bränsle i form av grenar och toppar, så kallat grot, ökat kraftigt.

En möjlighet att minska skogsbrukets försurande effekt är att återföra aska till skogsmark i de fall grot tas ut. Det saknas i dag emellertid starka drivkrafter för återföring av aska; rekommendationer145 och information är inte tillräckligt kraft-fulla. En avfallsskatt på deponering av aska infördes år 2000. Skatten har haft en viss effekt, men inte tillräckligt stor. Värmeverken kan ofta bli av med askan till lägre kostnad för annan användning, till exempel vägbyggnad och täckning av deponier. Ett aktörsråd för skogsbränsleuttag och askåterföring är på väg att tillsättas. I rådet ska åtgärder kring skogsbrukets försurningspåverkan diskuteras, vilket kan vara ett steg på vägen146.

SyNERGIER OcH MÅLKONFLIKTER

Många åtgärder som vidtas för att nå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpå-verkan, Ingen övergödning och Frisk luft har positiva effekter även för miljökvali-tetsmålet Bara naturlig försurning. Åtgärder för att minska energianvändning och omställning från fossila bränslen leder ofta till minskade utsläpp av främst svavel. En ökad satsning på energieffektivisering skulle vara positivt för flera miljökvali-tetsmål. Åtgärder som görs inom transportsektorn är oftast till nytta för flera av miljökvalitetsmålen, genom att utsläppen av kväveoxider minskar.

Åtgärder för att uppnå Begränsad klimatpåverkan kan dock även motverka uppfyllelsen av Bara naturlig försurning. Det gäller framförallt ökat uttag av bio-bränsle, men även ökad användning av dieselbilar. Samtidigt kan en minskning av svavelutsläppen, som bidrar till uppfyllelsen av försurningsmålet, i sin tur mot-verka uppfyllelsen av klimatmålet. Svavelpartiklar har en kylande effekt genom att de reflekterar en del av den inkommande solstrålningen tillbaka till rymden och motverkar därigenom den globala uppvärmningen.

För att klara miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan behöver använd-ningen av fossila bränslen minska och ökad användning av förnybar energi är då en av åtgärderna. Ett av regeringens mål för klimat- och energipolitiken är att 2020 ska minst 50 procent av den totala energianvändningen utgöras av förnybar energi. Detta kommer att öka efterfrågan på biobränslen. För skogsbruket innebär det dels en ökning av uttaget av grot dels att uttaget av stubbar samt intensivod-ling av skog med ökad gödsling kan komma att öka i omfattning. Ett ökat uttag av biobränsle från skogen, som innebär att inte bara stammar utan även grot och eventuellt också stubbar skördas vid avverkningen leder till försurning av marken.

145 Skogsstyrelsen (2008) Rekommendationer vid uttag av avverkningsrester och ask- återföring, Meddelande 2008:2

146 Skogsstyrelsen (2011): Skogs- och miljöpolitiska mål – brister, orsaker och förslag på åtgärder, Meddelande 2, 2011


Även intensivodling av skog kan leda till ökad försurning, men i vilken omfattning beror på hur gödslingen utformas och huruvida odlingen leder till ökad utlakning av kväve. Graden av målkonflikt beror av hur pass stora arealer som framöver kommer att omfattas av grot-uttag, kvävegödsling och intensivodling av skog i försurningskänsliga områden. Den allvarligaste ekologiska effekten av ett ökat uttag av skogsbiomassa skulle vara om ytvattnen påverkades negativt genom att återhämtningen från försurning motverkas.

En ökad användning av biobränslen ger minskade utsläpp av koldioxid jämfört med användning av olja, medan utsläppen av kväveoxider inte minskar på grund av själva bränslebytet. Utsläppen av kväveoxider kan både öka eller minska vid en övergång till biobränsle. De minskar ofta som en följd av att man vid övergång till biobränsle samtidigt övergår till en anläggning med bättre emissionsegenska-per. I princip skulle man kunna få en motsvarande förbättring om man renoverar en gammal oljeeldad anläggning. För små bioenergianläggningar kan utsläppen av kväveoxider ibland vara högre än för en motsvarande oljeanläggning, dels på grund av att det är svårare att styra förbränningen av ett icke homogent bränsle, dels på grund av att man kanske inte har installerat en bra styrning av förbrän-ningsprocessen. Utsläppen av kväveoxider från biobränslen utgör i dag 13 procent av de totala utsläppen av kväveoxider.

Trots ökad trafik har utsläppen av kväveoxider från vägtrafiken minskat. En osäkerhetsfaktor för framtiden är den ökande andelen dieseldrivna personbilar. Dieselbilarna är mer energieffektiva än bensinbilar tack vare lägre bränsleförbruk-ning, och de är därför attraktiva både privatekonomiskt och ur klimatsynpunkt. Personbilar med dieselmotor har inte samma krav på låga utsläpp av kväveoxi-der som bensinbilar utan kraven på dieselbilarna släpar efter något. Med de nya utsläppsgränserna i EURO 6-normen, som gäller all nyregistrering av personbilar från och med 1 september 2015, beräknas utsläppen av kväveoxider från diesel-bilar minska till en tredjedel jämfört med kravnivån i EURO 4-normen som gällde nya fordon från år 2009. En dieselbil som uppfyller EURO 6 har dock fortfarande högre utsläpp än dagens bensindrivna bilar. En annan osäkerhetsfaktor är hur snabbt befintlig bilpark byts ut mot nya fordon, något som påverkar hur snabbt kraven får effekt. Detta gäller personbilar, men kanske i ännu högre grad tunga lastbilar. Sedan år 2000 har användningen av diesel ökat markant. Volymen utlevererad diesel har ökat med 47 procent mellan 2000 och 2010 och är i dag större än utlevererad volym bensin.147, 148 Detta beror dels på en ökad andel diesel-drivna personbilar, men även på ökat trafikarbete för tunga och lätta lastbilar

147 Svenska Petroleum- och Biodrivmedelsinstitutet.148 http://spbi.se/statistik/volymer?gb0=year&df0=2000-01-01&dt0=2011-12-31

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


som till största del är dieseldrivna. Andelen dieseldrivna personbilar i nybilsför-säljningen har under de senaste tio åren ökat från 6 procent (år 2001) till 64 pro-cent (år 2011)149. 2020 beräknas utsläppen av kväveoxider från personbilar som använder diesel vara mer än dubbelt så stora som utsläppen från bensindrivna bilar150.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletBedömningen är att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade åtgärder. Uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet är till stor del beroende av internationella avtal och EU-direktiv, eftersom merparten av det försurande nedfallet kommer från andra länder samt från internationell sjö-fart. Även nationella åtgärder har betydelse och då särskilt åtgärder inom skogs-bruket.

UTSLÄPP AV FÖRSURANDE ÄMNEN

Preliminära beräkningar efter det reviderade Göteborgsprotokollet visar att mel-lan 2005 och 2020 beräknas inom EU 27-länderna svaveldioxidutsläppen minska med 59 procent, kväveoxidutsläppen med 43 procent samt utsläppen av ammo-niak med 6 procent. Om bästa möjliga teknik infördes skulle utsläppen av svavel-dioxid kunna minska med 80 procent, kväveoxidutsläppen med 60 procent medan utsläppen av ammoniak skulle kunna minska med 35 procent151.

Sjöfartens utsläpp av kväveoxider förväntas dock öka. Nedfallet av kväve över Sverige som kommer från sjöfarten beräknas öka med 10 procent.152

Genom IMO:s revidering av MARPOL-konventionens Annex VI och det fak-tum att Östersjön och Nordsjön har status som svavelkontrollområden beräknas nedfallet av svaveldioxid från internationell sjöfart över Sverige minska med 85 procent till 2020153.

149 http://transportstyrelsen.se/Global/Press/PM%20v%c3%a4gtrafikens%20utsl%c3%a4pp %20120223.pdf

150 Naturvårdsverket (2012): Sveriges klimatrapportering 2012, http://www.naturvardsverket.se/Start/Statistik/Vaxthusgaser/Sveriges-rapportering-till-FNs-klimatkonvention-och-EU/

151 http://gains.iiasa.ac.at/index.php/home-page , An updated set of scenarios of cost-effective emission reductions for the revision of the NEC directive, CIAM report 4/2011.

152 SMHI (2011): Halter och deposition av luftföroreningar, Meteorologi Nr 147153 SMHI (2011): Halter och deposition av luftföroreningar, Meteorologi Nr 147


ÖVERSKRIDANDE AV KRITISK BELASTNING

I Sverige beräknas år 2020 den kritiska belastningen för försurning, med befintliga och planerade styrmedel, fortfarande överskridas i många sjöar och skogsmarker.154,155 Se vidare under avsnittet Påverkan genom atmosfäriskt nedfall.

TAKDIREKTIVET 2010 – HUR GÅR DET?

Vid bedömningen av måluppfyllelse är det också av värde att se i vilken mån rele-vanta EU-direktiv efterlevs. En preliminär redovisning av hur EU 27-länderna med fastställda utsläppstak till 2010 enligt EU:s takdirektiv för luftföroreningar klarar målet visar följande156:• Målet för svaveldioxid nås i samtliga länder. • För ammoniak är det endast två länder som inte når målet, nämligen Finland

och Spanien. • För kväveoxider är läget sämre. 11 av 27 länder når inte målet och av dessa

har några länder, som Luxemburg, Österrike, Frankrike och Tyskland, långt kvar innan de når målet. Sverige tillhör de länder som vi nu vet inte klarat målet, se vidare avsnittet Analys av delmålen – varför gick det som det gick?.

PÅGÅENDE FÖRHANDLINGAR

Förhandlingarna har precis avslutats inom FN:s luftvårdskonvention kring ett reviderat Göteborgsprotokoll, där utsläppstak till 2020 (relativt år 2005) satts för samtliga försurande ämnen. Eftersom det ekonomiska läget är kärvt i Europa var inte förhandlingsläget det mest positiva och resultatet blev inte heller långtgående utsläppskrav. Ett förslag till ett nytt takdirektiv för luftföroreningar inom EU beräknas komma 2013.

Eftersom Luftvårdskonventionen omfattar fler länder, i dag 51 länder, komplet-terar ett nytt Göteborgsprotokoll under 2012 det EU-takdirektiv för luftförore-ningar som beräknas komma senare, och de kommer båda att vara pådrivande för att ytterligare utsläppsminskningar görs.

SKOGSBRUKET

Skogsbrukets försurningspåverkan ökar och kan förväntas öka ytterligare fram-över. Effektiva styrmedel för till exempel askåterföring finns inte planerade i dag.

154 Fölster J och Valinia S (2012): Försurningsläget i Sveriges ytvatten 2010. Komplettering till rapport 2011:24. Underlag till utvärdering av miljömålet Bara naturlig försurning, SLU rapport 2012:5

155 Akselsson C., Hellsten S och Belyazid S (2012): Kritisk belastning för skogsmark, trender i markvatten och skogsbrukets påverkan. Underlag till fördjupad utvärdering av miljömålet Bara naturlig försurning. Naturvårdsverket, NV-04165-12.

156 http://www.eea.europa.eu/highlights/air-pollutant-emission-limits-exceeded

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


OSÄKERHETER

Ett ökat uttag av skogsbränsle är en viktig åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser, men i praktiken är det svårt att helt kompensera för den försur-ningspåverkan som åstadkoms genom ökade uttag. Det är inte klarlagt vilken för-surningseffekt som kan förväntas vid framtida uttag av grot och inte heller vilken effekten av askåterföring kan bli, särskilt när det gäller sjöar och vattendrag.

Utsläppen av kväveoxider från sjöfart utgör i dagsläget cirka tjugo procent av de totala europeiska utsläppen. Det är oklart om och i så fall vilka ytterligare styr-medel som kommer att vidtas för att vända trenden med ökande utsläpp.

Den pågående klimatförändringen kan också påverka möjligheten till att miljö-kvaliteten kan uppnås.

MILJÖKVALITETSMÅLET KAN INTE NÅS

Trots de stora minskningar av försurande utsläpp från landbaserade källor som gjorts i Europa, har inte utsläppen minskat i den omfattning som krävs. Utsläppen av kväveoxider från den internationella sjöfarten beräknas fortsätta att öka.

Skogsbrukets försurningspåverkan beräknas också öka. Naturens återhämt-ningstid efter över ett halvt decennium av kraftig försurningspåverkan är också lång, vilket gör att miljötillståndet inte kan förväntas nås till 2020.

Vid en sammanvägning av all tillgänglig information (miljösituationen i dag, framtida utsläpp och nedfall, skogsbruket, överskridande av kritisk belastning, planerade styrmedel, effektivitet hos de viktigaste styrmedlen och osäkerheter) blir slutsatsen att miljökvalitetsmålet inte kommer att nås.

REGIONAL BEDÖMNING

Vid de regionala bedömningarna av miljökvalitetsmålens uppfyllelse bedömdes Bara naturlig försurning inte vara möjligt att uppnå i 13 av de 21 länen. Det speg-lar väl försurningens regionala bild. I en del län ser försurningen ut att minska och tendenser till en återhämtning kan skönjas.

Miljökvalitetsmålet delar – situation och utveckling

Påverkan genom atmosfäriskt nedfall

NEDFALLET AV FÖRSURANDE ÄMNEN MÅSTE MINSKA

För att miljökvalitetsmålet ska nås måste nedfallet av försurande ämnen komma ned till en nivå som inte orsakar biologiska skador i ekosystemen. Denna så kall-lade kritiska belastning definierar ett skydd mot atmosfärisk påverkan på den biologiska mångfalden i mark och vatten. Den bidrar även till att motverka ona-turligt hög korrosion av tekniska material i mark, såsom exempelvis rörledningar. Känsligast är områden med tunna jordar eller jordar med naturligt låg vittring.


KVÄVENEDFALLET VIA NEDERBÖRDEN MINSKAR INTE

Mellan åren 1990 och 2009 har nedfallet av svavel över Sverige minskat med 70 procent. Det totala nedfallet av oorganiskt kväve (kväveoxider och ammoniak) omfattar såväl torrt som vått nedfall. Någon minskning av det nedfall som kom-mer via nederbörd, så kallad våtdeposition, har under samma period som ovan inte kunnat säkerställas statistiskt, trots minskade utsläpp157. Den historiska tren-den för våtdeposition av kväve har reviderats. I den föregående fördjupade utvär-deringen bedömdes den ha minskat med 29 procent mellan perioderna 1988–1990 och 2003–2005 (utifrån en jämförelse mellan medelvärdet för respektive treårs-period). Denna minskning har nu visat sig inte vara statistiskt säkerställd. I den analys som nu har gjorts inför denna fördjupade utvärdering kunde ett minskat nedfall av oorganiskt kväve med nederbörden inte heller säkerställas statistiskt i någon del av landet, varken för perioden 1990–1999 eller för 2000–2010. Några få mätplatser med mycket långa mätserier uppvisar dock ett minskat nedfall av oorganiskt kväve, främst i norra Sverige. En liknande, oförändrad trend av kväve-nedfallet har även konstaterats i Norge, Danmark och Storbritannien158.

Skillnaderna gentemot tidigare analys består dels i att en statistisk analys av trender genomförts dels att ett striktare urval gjorts vad gäller de mätplatser som ingår i analysen. Varför kvävedepositionen inte har minskat trots att utsläppen har minskat är inte klarlagt. En förklaring skulle kunna vara att de minskade utsläp-pen lett till att det är främst torrdepositionen som minskat. Det är dock svårt att mäta torrdepositionen som kommer i gasform och som partiklar, och dessutom saknas rutinmässiga mätningar.

ÖVERSKRIDANDET AV KRITISK BELASTNING HAR MINSKAT

År 2000 överskreds i Sverige den kritiska belastningen för försurning på 34 pro-cent av sjöarnas avrinningsområdesareal och 32 procent av skogsmarksarealen. Motsvarande andel 2010 var 22 procent av avrinningsområdesarealen respektive 19 procent av skogsmarksarealen.159,160 De största arealerna med överskridande av kritisk belastning för sjöar finns i den sydvästra delen av Sverige. Våra nationella beräkningar av kritisk belastning för sjöar och skogsmark kommer att ses över

157 www.miljomal.se/Miljomalen/3-Bara-naturlig-forsurning/ 158 Pihl Karlsson G, Hellsten S, Karlsson P E, Akselsson C och Ferm M. (2012): Kvävedepo-

sition till Sverige. Jämförelse av depositionsdata från Krondroppsnätet, Luft- och neder-bördskemiska nätet samt EMEP, IVL rapport B 2030


160 Stendahl J.(2012): Bedömning av skogsmarkens surhetstillstånd baserat på Markinvente-ringen 1983–2008. Underlag till fördjupad utvärdering av miljömålet Bara naturlig försur-ning. NV-04165-12

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


eftersom det finns tveksamheter kring hur väl de nu använda modellerna fungerar under en återhämtningsfas.

UTVEcKLING TILL 2020

Nedfallet av svavel över Sverige har minskat avsevärt de senaste decennierna och därmed också överskridandet av den kritiska belastningen för försurning. Trenden är en fortsatt minskning av överskridandet. I nuläget saknas tillräckliga internatio-nella beslut för att nå miljökvalitetsmålet till 2020. Ytterligare beslut kan förvän-tas från exempelvis IMO, vilket skulle bidra till att minska kväveutsläppen från internationell sjöfart i Sveriges närhet. Åtgärderna förväntas dock inte få så stor effekt före 2020.

Enligt IIASA:s161 beräkningar kommer kritisk belastning för försurning i Sve-rige 2020 att överskridas på 1 procent av skogsmarksarealen samt på 5 procent av avrinningsområdesarealen till sjöar med befintliga och planerade styrmedel162. Våra egna nationella, mer detaljerade beräkningar, med reviderade data för sjöar, visar att 9 procent av skogsmarksarealen163 och 19 procent av avrinningsområde-sarealen164 kommer att ha ett kvarvarande överskridande av den kritiska belast-ningen år 2020.

Påverkan genom skogsbrukSkogsbruket bidrar till försurning av skogsmarken genom att trädens upptag av näringsämnen försurar marken och denna försurning kvarstår då biomassan förs bort vid avverkning. När biomassa tas bort i samband med avverkning innebär det att näringsämnena (baskatjonerna kalcium, magnesium och kalium samt natrium) inte återförs till marken så att dessa kan motverka försurningen. Det är framförallt skogsmark som påverkas genom förlust av baskatjoner, men även ytvatten kan påverkas. Uttag av grenar och toppar, grot, har stor påverkan jäm-fört med enbart uttag av stamved. Näringsförlusterna vid uttag av stubbar är min-dre än vid uttag av grot, men ändå märkbar165.

161 International Institute for Applied Systems Analysis162 www.iiasa.ac.at, CIAM report 4/2011163 Akselsson C., Hellsten S och Belyazid S (2012): Kritisk belastning för skogsmark, trender i

markvatten och skogsbrukets påverkan. Underlag till fördjupad utvärdering av miljömålet Bara naturlig försurning. Naturvårdsverket, NV-04165-12.

164 Fölster J och Valinia S (2012): Försurningsläget i Sveriges ytvatten 2010. Komplettering till rapport 2011:24. Underlag till utvärdering av miljömålet Bara naturlig försurning, SLU rapport 2012:5.

165 Energimyndigheten (2012): Konsekvenser av ett ökat uttag av skogsbränsleuttag. En syn-tes från Energimyndighetens bränsleprogram 2005–2011. Slutrapport till Energimyndig-heten.


Kompensationsåtgärder bör vidtas när uttag utöver stamved görs i försurnings-känsliga områden. Konkreta åtgärder har störst betydelse i försurningskänsliga och försurade områden i södra Sverige. Åtgärder inom skogsbruket omfattar i dag främst återföring av aska, men även en anpassning av biomassauttaget i försurade områden bör beaktas.

VID GROTUTTAG ÄR BORTFÖRSEL AV BASISKA ÄMNEN AV STÖRRE BETyDELSE ÄN VISS KVÄVEAVLASTNING

Uttag av grot kan förutom försurningspåverkan genom bortförsel av basiska ämnen även innebära en viss kväveavlastning i områden med hög kvävebelastning. Grot-uttaget innebär att flera gånger mer kväve tas ut från skogsekosystemet än om enbart stammar skördas. I högt kvävebelastade ekosystem som är nära kvä-vemättnad innebär detta i teorin en minskad risk för försurande nitrifikation och förhöjda kvävehalter i markvattnet, vilket också har påvisats i flera experiment. Resultaten är dock inte entydiga166. På lång sikt innebär grot-uttag i skogsmark med mycket upplagrat kväve att marken avlastas från kväve, och därmed att risken för försurande nitrifikation och förhöjda nitrathalter i avrinnande vat-ten minskar. Nitrifikation och kväveutlakning från skogsmark sker dock i dag i begränsad omfattning i Sverige, och påverkan av uttag av grot på dessa processer är relativt liten. Det som framförallt påverkar uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning vid grot-uttag är den bortförsel av basiska ämnen som sker.

Skogsbrukets försurningspåverkanSkogsbrukets bidrag till försurningen har beräknats på beståndsnivå genom att jämföra aciditetstillskottet via försurande nedfall (svavel och den del av kvävened-fallet som inte tas upp utan läcker från ekosystemet) med aciditetstillskottet via nettoupptaget av baskatjoner i träden. Baserat på detta beräknas skogsbruket stå för 30–70 procent av försurningspåverkan i bestånd av granskog och för 20–50 procent av försurningspåverkan i tallskogsbestånd, räknat över en omloppstid. Den nedre delen av intervallet speglar enbart stamvedsuttag medan den övre delen av intervallet speglar helträdsuttag. Skillnaden vid helträdsuttag, med eller utan stubbar, är relativt liten.167

166 Energimyndigheten (2012): Konsekvenser av ett ökat uttag av skogsbränsleuttag. En syntes från Energimyndighetens bränsleprogram 2005–2011. Slutapport till Energimyn-digheten.


BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


GROTUTTAG OcH GÖDSLING ÖKAR KRAFTIGT – DÄREMOT INTE ASKÅTERFÖRING

Av de faktorer som kan ha negativ påverkan på miljökvalitetsmålet visar flera en ur försurningssynpunkt negativ trend.

Mellan 2000 och 2010 har uttaget av grot vid föryngringsavverkning ökat, från en areal på 26 000 hektar till 79 000 hektar. Grot-uttaget var åren 2007–2009 störst i Jönköpings och Västra Götalands län168. Ökningen beror på ökad efterfrå-gan på biobränslen samt att en teknikutveckling skett.

År 2010 anmäldes 7 600 hektar för stubbskörd, men under 2011 har knappt 5 000 hektar anmälts.169 Siffrorna grundas på anmälningar och siffrorna överskat-tar den verkliga omfattningen. I maj 2011 beslutade svenska FSC, Forest Steward-ship Council, att på FSC-certifierad skogsmark (som motsvarar cirka 50 procent av den totala produktiva arealen) får stubbar endast skördas på 2 500 hektar per år, vilket har minskat aktiviteten. Beslutet grundas på att miljöeffekterna av stubb-skörd inte anses tillräckligt klarlagda.

Arealen med skogsmarksgödsling har under perioden 2000–2010 ökat från 24 000 hektar till 80 000 hektar. År 2010 låg 80 procent av den gödslade arealen i Norrland och endast 4 procent i Götaland170.

Askåterföring, som kan motverka försurningspåverkan, har inte ökat i lika hög grad. År 2000 återfördes aska till cirka 4 500 hektar, medan arealen 2010 hade ökat till cirka 10 000 hektar. År 2010 skedde askåterföring på endast 12 procent så stor areal som den där grot tas ut. Under de två föregående åren återfördes aska på motsvarande 15–20 procent av arealen med grot-uttag. Det finns i dag ingen uppföljning av att askan återförs till de känsliga marker där behoven är störst. En metodik behöver utvecklas för att bedöma på vilka marker behoven av askåterföring är störst. De län där askåterföring görs i störst omfattning är Skåne, Västra Götaland och Kronobergs län171.

ANPASSNING AV SKOGSBRUKET TILL VÄXTPLATSENS FÖRSURNINGSKÄNSLIGHET

Skogsbruket bör vara anpassat till växtplatsens försurningskänslighet, det vill säga en ståndortsanpassning. Detta sker till del redan i dag, men metoder, tillämpning-ar och rekommendationer behöver utvecklas. Genom skogsskötsel kan den försur-ningspåverkan på mark och ytvatten som skogsbruket står för motverkas.

I de mest försurningspåverkade områdena bör man överväga att begränsa eller avstå från uttag av grenar och toppar. När grot-uttag görs ska askåterföring ske

168 Skogsstyrelsen (2012) : Skogsstyrelsens årliga undersökningar av åtgärder i skogsbruket.169 Skogsstyrelsens officiella statistik, www.skogsstyrelsen.se 170 Skogsstyrelsen (2011): Skogsstatistisk årsbok 2011171 Skogsstyrelsen (2011): Skogsstatistisk årsbok 2011


enligt Skogsstyrelsens rekommendationer172. Andra åtgärder som kan motverka försurningspåverkan är ökning av andelen lövskog, etablering av skyddszoner vid sjöar och vattendrag samt skärmställning i samband med slutavverkning.

Ett ökat inslag av lövträd kan bidra till en mindre sur markyta i skogslandskapet. Val av lövskog i stället för granskog ger till exempel mindre sura ytliga marklager och eventuellt minskad kväveutlakning173. En ökad lövskogsandel är också önskvärt för att bevara den biologiska mångfalden.

Kvarlämnande av skärmställning, det vill säga att lämna cirka 100–200 träd jämnt fördelade över hygget, samt skyddszoner med träd och buskar längs sjöar och vattendrag, kan minska utläckaget av försurande nitrat och organiskt mate-rial. På vilka marker skärmställning har en praktisk och ekonomisk potential att minska försurningspåverkan behöver klarläggas.

Om skyddszoner lämnas ”körningsfria” minskas uttransporten av sediment och organiskt material till vattnen påtagligt. Detta är särskilt viktigt på högt kväve-belastade marker och i starkt försurade områden.


Försurningspåverkan är en nyckelfråga i bedömningen av den miljöpåverkan som sker vid uttag av skogsbränsle. Skogsbrukets försurande påverkan ökar genom en allt mer omfattande användning av skogsbränslen baserade på avverkningsrester (grot). Den positiva utvecklingen med minskat nedfall kan komma att motverkas av ett ökat uttag av grot, intensivodling och ökad kvävegödsling. Vid kvävegöds-ling i Sverige används dock i dag enbart kalkammonsalpeter, som innehåller dolo-mitkalk som ska kompensera för gödselmedlets försurande effekt.

Resultat från både fältexperiment och datormodeller visar att uttag av biomassa påverkar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet. Det finns dock oklarheter när det gäller omfattningen av och tidsförloppet för effekterna vid såväl uttag av grot som för askåterföring till mark, och särskilt för effekterna på ytvatten.

En studie har gjorts av kritiskt uttag av baskatjoner. I studien har nedfallet hål-lits konstant på 2020 års nivå, och därefter har man beräknat det högsta uttaget av baskatjoner som kan göras utan att en angiven kritisk gräns (ANC=0) över-skrids. Resultaten visar att vid grot-uttag överskreds det kritiska uttaget i större delen av Götaland och Svealand samt efter Norrlandskusten.174

172 Skogsstyrelsen (2008) Rekommendationer vid uttag av avverkningsrester och askåter-föring, Meddelande 2008:2

173 Zetterberg T (2007): Kväveutlakning från föryngringsavverkad skog, en jämförelse mellan slutavverkade gran- och lövbestånd i södra Sverige. IVL Svenska Miljöinstitutet AB, rapport B1712.


BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


När det gäller åtgärder inom skogsbruket är den nationella rådigheten stor. Uttaget av biomassa från skogen påverkas dock även av internationella energi-marknader och EU-krav på andelen förnybar energi. Inom ramen för EU:s ramdi-rektiv för avfall pågår diskussioner om bioaskor ska klassas som farligt avfall eller inte. Det kan finnas en risk att de klassas som farligt avfall och om det skulle bli så försämras givetvis möjligheterna till askåterföring.

Allt pekar sammantaget på att en betydande ökning av skogsbrukets försurande påverkan har skett under senare år. Uttagen av skogsbränsle kommer att öka än mer under det närmaste decenniet. Uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet är bero-ende av att försurningsmotverkande åtgärder vidtas inom skogsbruket.

Försurningspåverkade sjöar och vattendragFörsurningstillståndet i sjöar och vattendrag bedöms vara godtagbart när ytvat-tenstatusen klassas som ”god” eller bättre, med avseende på antropogen försur-ning bedömt med de bedömningsgrunder som är föreskrivna i vattenförvaltnings-förordningen 2004:660.

FLER SJÖAR KLASSAS SOM FÖRSURADE

Försurningsbedömningen görs med MAGIC-bibliotek.175 Sedan den förra fördju-pade utvärderingen har stora förbättringar gjorts i underlaget av bedömning av kalkade sjöar. Metodiken har utvecklats och uppgifter om kalkens kemiska sam-mansättning har sammanställts. Dessutom har förbättringar gjorts av MAGIC/MAGIC-bibliotek. Det innehåller nu förbättrade data på vattenföring, temperatur och markanvändning. Vidare har antalet ingående sjöar utökats så att cirka 2 400 sjöar nu ingår. Nya depositionsscenarier från IIASA från augusti 2011 har också använts.

Den sammanlagda effekten av de gjorda förändringarna och uppdateringarna har medfört att andelen sjöar som klassas som försurade har ökat, jämfört med den förra fördjupade utvärderingen. Då beräknades fem procent av sjöarna och vattendragens rinnsträckor vara försurade år 2005. Beräknat på den så kallade omdrevsinventeringen av sjöar under åren 2007–2009 klassas nu 10 procent av sjöarna (större än 1 hektar) som försurade. Av sträckan rinnande vatten (med avrinningsområde större än 2 kvadratkilometer) uppskattas i dag 13 procent vara försurade. Beräkningarna av andelen rinnande vatten som är försurade är dock något osäker176.

175 http://www.ivl.se/magicbibliotek 176 Fölster J och Valinia S (2012): Försurningsläget i Sveriges ytvatten 2010. Komplettering

till rapport 2011:24. Underlag till utvärdering av miljömålet Bara naturlig försurning, SLU rapport 2012:5


Resultaten från MAGIC-biblioteket stämmer väl med studier av paleolimnologi och visar endast en liten överskattning av försurningen177. I norra Sverige är ande-len försurade sjöar 2,5 procent, i mellersta och östra Sverige 8 procent och i den mest försurningsdrabbade delen sydvästra Sverige (inklusive Blekinge och Örebro län) är andelen försurade sjöar 46 procent.

Kalkningen är en uppehållande åtgärd för att skydda den biologiska mångfal-den men den påverkar inte uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet. Av de sjöar som kalkas bedömdes 60 procent vara försurade.

TRENDEN ÄR POSITIV

År 1990 var andelen försurade sjöar 17 procent, år 2000 var andelen 12 procent och i dag är den 10 procent. Återhämtningen har fortsatt och märks tydligt i vatten- kemin i 68 undersökta så kallade trendsjöar inom miljöövervakningen. Sulfathal-terna har minskat i samtliga sjöar och har följts av förväntade minskningar i halterna av baskatjoner i merparten av sjöarna. Ökande ANC-halter (ett mått på syraneutraliserande förmåga) har noterats under 1990-talet i nästan alla sjöar. I ungefär hälften av sjöarna har pH-värdet ökat, varav den största ökningen skedde under 1990-talet178. Det finns också tendenser till minskande halter av toxiskt aluminium i sjöar och skogsbäckar179.

Totalhalterna av organiskt kol (TOC) har ökat sedan 1990-talet och fortsätter att öka.

Brunifieringen av de svenska ytvattnen, beroende på ett ökat innehåll av humus-ämnen och andra lösta organiska substanser som gör vattnet brunare, är ett feno-men som uppmärksammats under det senaste årtiondet. Det skulle kunna vara en del i återhämtningen och kan utgöra en återgång till ett naturligt tillstånd. Orsaks-sambandet är dock inte klarlagt.

SURSTÖTARNA HAR BLIVIT LINDRIGARE

Surstötarna i vattendrag och sjöar i samband med snösmältning har blivit lindri-gare och utgör i dag inget stort problem.180 En undersökning av 87 försurnings-känsliga vattendrag visade att vattendrag som redan är försurade vid basflöde tillfälligt kan få en ökad försurning under sura episoder, medan vattendrag som


178 Fölster J och Köhler S. (2011): Försurningsläget i Sveriges ytvatten 2010, SLU, rapport 2011:24


180 Laudon, H. (2007): Försurningsläget i Norrland: En regional bedömning av situationen 1994, 2004 och 2020. Slutrapport till Naturvårdsverket dnr 235-5862-07Me.

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


inte klassas som försurade under normalförhållande sällan får förhöjd försurning under surstötar. Surstötsepisoderna var vanligast förekommande mellan november och april.181

Det finns en hel del studier som visar på en svag biologisk återhämtning hos bland annat mört, växtplankton och litoralfauna (kust- och strandnära djurliv). Studier av återhämtningen är mycket komplex med många påverkande faktorer, bland annat klimatets variabilitet. Effekten av minskad försurning är därför svår att urskilja.182


Försurningstillståndet i sjöar och vattendrag förbättras successivt, men det finns ännu många försurade ytvatten, särskilt i sydvästra Sverige. En fortsatt svag för-bättring kan förväntas, men god status med avseende på försurning kommer inte att kunna uppnås i alla vattenförekomster redan till 2020. En nyligen framtagen nationell prognos visar att andelen försurade sjöar år 2020 beräknas vara 9 pro-cent, det vill säga endast marginellt lägre jämfört med i dag183.

Försurningspåverkan i skogsmarkI den förra fördjupade utvärderingen bedömdes att försurningen av skogsmark i södra Sverige hade avstannat och att en återhämtning inletts. I dag är bedöm-ningen att försurningstillståndet är relativt oförändrat, men en tendens till ökad försurning kan noteras under senare år.

SKOGSMARKENS KEMI

Surhetstillståndet i skogsmark beskrivs av tillståndsklasser som baseras på ana-lyser av pH, effektiv basmättnadsgrad och utbytbar mängd aluminium. Bedöm-ningen av om det skett en försurning eller inte grundas på förändringar mellan tillståndsklasserna under en tidsperiod.184 Dataunderlaget utgörs av Markinven-teringens185 22 500 permanenta provytor, varav det i cirka 5 000 ytor tas prover från mineraljorden.

181 Erlandsson M, Laudon H. & Fölster J (2010): Spatiotemporal patterns of drivers of episodic acidification in Swedish streams and their relationships to hydrometeorological factors. Sci Total Environ, 408(20):4633-43.

182 Johnson, R.K. and Angeler, D (2010): Tracing recovery under changing climate: response of phytoplankton and invertebrate assemblages to decreased acidification, North Ameri-can Benthological Society.


184 Naturvårdsverket 1999: Bedömningsgrunder för miljökvalitet. Skogslandskapet. Rapport 4917

185 http://www.slu.se/markinventeringen


Nya, delvis omanalyserade och förbättrade data från 1983–2008 tyder på att surhetstillståndet är relativt oförändrat i B-horisonten i mineraljorden i landet som helhet. De sista åren i tidsserien finns dessutom en tendens till högre andel skogsmark med hög och mycket hög surhetsgrad (surhetsklass 4 och 5). Liksom tidigare märks en tydlig geografisk surhetsgradient, andelen mark i de två suraste klasserna är cirka 50 procent i sydvästra Sverige, 30 procent i mellersta och östra Sverige samt 20 procent i Norrland. Tendensen till ökning av de sura markerna för de sista åren i tidsserien är främst förknippad med en ökning av oorganiskt aluminium och en minskning av basmättnadsgraden.

Statistisk analys av ett urval av 1 099 ytor med två till tre upprepade provtag-ningar visar på en utveckling mot ett surare tillstånd i markens B-horisont. För-ändringarna för pH är små, men den effektiva basmättnaden minskar samtidigt som aluminiumhalterna ökar i mellersta och östra Sverige och i Norrland. Inga signifikanta förändringar kan noteras för i sydvästra Sverige.

Trenderna mot ett surare tillstånd är svårtolkade, eftersom depositionen har minskat kraftigt. Det kan vara en naturlig process under en återhämtningsfas att sura joner i högre grad binds till marken186. Även det ökade uttaget av biomassa från skogen, liksom eventuellt även den ökade kvävegödslingen kan ha påverkat utvecklingen mot ett allt surare tillstånd, särskilt i markens humusskikt. Åter-hämtningsprocesserna är komplexa och behöver studeras vidare. För att kunna dra säkrare slutsatser om utvecklingen finns behov av utvecklad markkemisk modellering som komplement och tolkningsverktyg till de observerade trenderna. Det finns också behov av att se över bedömningsgrunden för försurningspåverkan i skogsmark.

Krondroppsnätets187 60 ytor i skogsmark visar på sura förhållanden i mark-vatten framförallt i sydvästra Sverige. Som kritisk gräns för försurningspåverkan har 0,4 milligram oorganiskt aluminium per liter föreslagits188. I sydvästra Sverige överskreds denna kritiska gräns på 68 procent av ytorna, i mellersta delen på 28 procent av ytorna och i norra delen på 10 procent av ytorna. I norra Sverige var det endast en yta vid kusten som hade kraftigt förhöjda halter. Medianvärdet för provtagningarna under åren 2008–2010 användes i beräkningarna. En tids-serieanalys för perioden 1996–2008 visar på en signifikant minskning av oorga-niskt aluminium på 31 procent av ytorna i den sydvästra delen av landet och på

186 Löfgren, S., Gustafsson, J.P. & Bringmark, L. (2010): Decreasing DOC trends in soil solu-tion along the hillslopes at the two IM sites in southern Sweden – Geochemical modelling of organic matter solubility during acidification recovery. Sci Total Environ 409-:201-210.

187 www.krondroppsnatet.ivl.se188 Gustafsson, J-P., Karltun, E., Lundström, U. och Westling, O. (2001): Urvalskriterier för

bedömning av markförsurning. Temaserie Markförsurning och motåtgärder. Skogsstyrel-sen, Rapport 11D, 2001.

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


24 procent av ytorna i den mellersta delen. Ingen förändring kunde dock noteras på ytan i norra Sverige med höga halter.189

FÖRSURNINGENS PÅVERKAN PÅ KORROSION I MARK OcH BIOLOGISK MÅNGFALD

Försurningspåverkan på material i mark är inte så väl studerad. Det är därför svårt att utvärdera i vilken mån korrosionen av markförlagda konstruktioner och arkeologiskt material har förändrats under de senaste åren. Undersökningar av arkeologiskt material har visat att hastigheten i nedbrytningen ökat sedan mitten av 1800-talet. Försurning gör att markens pH sjunker och jonbalansen ändras, vilket ökar korrosionshastigheten och förstör föremålen.

Med undantag för ädellövskogar i sydligaste Sverige finns heller inga belagda större förändringar av växt- och djurlivet i landmiljön som entydigt kan knytas till försurningen. Växter som påverkas negativt av försurningen av skogsmarken är till exempel skogsviol och storrams. Champinjonerna har minskat i Skåne och landsnäckorna i södra Sverige, men markförsurningens effekt är dock svår att skilja från förändringar som orsakats av annan påverkan.


Både markkemiska data från markinventeringen och markvattenkemiska data från Krondroppsnätet visar att återhämtningen går mycket långsamt och att mar-ken fortfarande är kraftig försurad i stora delar av landet. Trots ett kraftigt mins-kat nedfall av försurande svavel sker i dag inte en återhämtning i skogsmarken, men en viss förbättring kan skönjas i markvatten.

För att åstadkomma en betydande återhämtning i marken skulle vittringen i marken, som ger ett tillskott av basiska ämnen, behöva vara mycket snabbare. Någon mer omfattande återhämtning kan därför inte förväntas till 2020. Fram-tida klimatförändringar kan också påverka försurningsutvecklingen både positivt och negativt; dels genom ökad vittring, vilket motverkar försurning, dels genom högre skogstillväxt och ökad utlakning av kväve som ökar försurningen.

En modellering av försurningsutvecklingen i skogsmark och påverkan av kli-matförändring visar att återhämtningen från försurning går snabbast i meller-sta Sverige. Där beräknas basmättnadsgraden i marken kunna vara tillbaka på 1950-talets nivå till år 2100. I norra och södra Sverige går återhämtningen ännu långsammare. Effekten av en klimatförändring beror främst på hur trädens till-växt påverkas, men även på framtida vattentillgång och vittring i mark. I mellersta



och södra Sverige beräknas en klimatförändring medföra att basmättnadsgraden ökar något snabbare, medan effekten är försumbar i norra Sverige.190

Kopplingar till generationsmåletMiljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning kopplar främst till strecksatserna 1, 2, 5 och 6 under generationsmålet och utvecklingen mot generationsmålets streck-satser framgår nedan.

De minskade utsläppen av försurande ämnen har lett till att en återhämtning har påbörjats i försurade sjöar och vattendrag och i markvattnet. Det ger förut-sättningar för bevarade ekosystemtjänster som biologisk mångfald och fiskpro-duktion, samt på sikt även dricksvatten av god kvalitet från enskilda brunnar.

Återhämtning från försurning är också en viktig förutsättning för att säkra att den biologiska mångfalden återställs, bevaras och kan nyttjas hållbart. En förbättrad kemisk miljö i form av bland annat högre pH-värden har lett till en förbättring av de kemiska förutsättningarna för livet i försurningspåverkade ytvatten.

Som exempel på betydelsen av en god hushållning av naturresurser kan nämnas att man säkrar försurningskänsliga fiskars fortplantning genom att försurningen av ytvatten minskar.

En annan viktig naturresurs är biomassa från skogen, och ett ökat uttag är väsentligt för att öka andelen förnybar energi i Sverige och för att motverka kli-matförändringen. Ett ökat uttag av biomassa motverkar dock uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning om inte lämpliga åtgärder för att minska försurningspåverkan samtidigt vidtas, som exempelvis askåterföring och ett anpassat biomassauttag genom minskade uttagsnivåer i känsliga områden.


DELMÅL: Försurning av sjöar och vattendrag (2010)År 2010 ska högst 5% av antalet sjöar och högst 15% av sträckan rinnande vatten i landet vara drabbade av försurning som orsakats av människan.

Delmålet bedöms vara uppnått. Det omfattar sjöar större än fyra hektar och för-surade sjöar och vattendrag som är kalkade ingår inte i bedömningen.

190 Belyazid S., Akselsson C. och Rayner D (2012): Prognoser för försurningsutveckling under klimatförändring med FoRSAFE- modellen. Underlag till Fördjupad utvärdering av miljö-målet Bara naturlig försurning. NV-04165-12.

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


Miljöövervakningsdata från undersökta sjöar under perioden 2007–2009 visar att målet nås i dag, 4 procent av sjöarna över fyra hektar och 3 procent av sträck-an rinnande vatten som inte kalkas är försurade 191.

Målet har nåtts framförallt tack vare internationella avtal som begränsat utsläp-pen av försurande luftföroreningar. Svensk stabil forskningsgrund, bra koppling mellan politik och forskning, Sverige som pådrivande föregångsland för att mins-ka svavelutsläppen har bidragit till ett framgångsrikt internationellt samarbete.

DELMÅL: Försurning av skogsmarken (2010)Före år 2010 ska trenden mot ökad försurning av skogsmarken vara bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning ska ha påbörjats.

Delmålet har inte uppnåtts. Trots kraftigt minskat atmosfäriskt nedfall sker för-ändringen av försurningstillståndet i skogsmark långsamt.

Återanalyserade och förbättrade markinventeringsdata visar att försurnings-tillståndet i markens B-horisont, den del av marken som lämpar sig bäst för att avläsa försurningstrender, är oförändrat med en tendens till ökad försurning under senare år.192 Vid bedömningen av försurningsläget har många osäkerheter identi-fierats som kommer att utredas vidare.

Ett delmål med en förhoppning om ett trendbrott redan 2010 kanske var för optimistiskt, processerna i mark är tröga och det tar lång tid att bedöma om ett trendbrott skett. Enligt markkemisk teori ska också först en återhämtning ske i vattnet innan marken återhämtar sig.

DELMÅL: Utsläpp av svaveldioxid till luft (2010)År 2010 ska utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft ha minskat till 50 000 ton.

Delmålet har uppnåtts med god marginal. År 2010 var de svenska utsläppen av svaveldioxidsläpp knappt 35 000 ton193. Utsläppen har minskat kraftigt och är i dag mindre än en tredjedel av 1990 års utsläpp.

Utsläppen av svaveldioxid i Sverige kommer till största delen från förbränning av kol och eldningsolja. Förbränningsutsläppen har minskat kraftigt under senare år genom nationella och internationella begränsningar av svavelhalten i olja. Utsläppen från massaindustrin och metallindustrin har varit en annan av de stora svaveldioxidkällorna i Sverige, men även dessa utsläpp har minskat. Det har kun-

191 Fölster J (2012): Försurningen i sjöar och vattendrag – underlag till fördjupad utvärdering av Bara naturlig försurning. NV-04165-12.

192 Stendahl J (2012): Bedömning av skogsmarkens surhetstillstånd baserat på Markinvente-ringen 1983–2008. Underlag till fördjupad utvärdering av miljömålet Bara naturlig försur-ning. NV-04165-12

193 http://www.miljomal.se/Systemsidor/Indikatorsida/?iid=126&pl=1


nat ske tack vare förändrad processteknik och ny reningsutrustning till följd av internationella krav på minskade utsläpp.

DELMÅL: Utsläpp av kväveoxider till luft (2010)Senast år 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

Nya data för 2010 visar att utsläppen i Sverige av kväveoxider är 161 000 ton och att delmålet därmed inte är uppnått194. Jämfört med år 2009 har utsläppen ökat med fem procent. Detta innebär en ändring gentemot den ”slutredovisning” av delmålet som gjordes våren 2011 och som baserades på en prognos som pekade på att delmålet skulle uppnås. Det innebär också att Sverige inte har klarat sitt åtagande för utsläpp av kväveoxider i EU:s takdirektiv som är identiskt med del-målet.

Internationella avtal och EU-direktiv har haft stor betydelse, likaså nationella åtgärder som exempelvis kväveoxidavgifter inom energisektorn. Minskade utsläpp har uppnåtts genom åtgärder främst inom vägtrafiken, till exempel skärpta avgas-krav på personbilar och tunga fordon. Trenden har motverkats av att trafiken ökar och att andelen dieselbilar, som har större utsläpp av kväveoxider än bensin-bilar, har ökat. Det tar också tid för åtgärderna att få genomslag. Dagens prov-metod för avgasgodkännande är också föråldrad och stämmer dåligt överens med verkliga körförhållanden. Det har lett till att utsläppen i verklig trafik inte har minskat lika mycket som avgaskraven. Utveckling av ny provmetod pågår inom såväl EU som globalt inom ramen för FN:s europeiska kommission UN ECE.

Regionala delmål Huvuddelen av länen regionaliserade de nationella delmålen. Hälften eller fler av länen rapporterar att delmålen för utsläpp av svavel- respektive kväveoxider samt försurning av skogsmark har nåtts. I elva län noteras att målet för försurning av sjöar och vattendrag inte nåtts.

Den nationella bedömningen av utsläpp grundas på data från år 2010, medan de regionala bedömningarna bygger på data från 2009, då utsläppen var lägre. Skillnaden när det gäller bedömningen av försurning i skogsmark beror på att vid länens redovisning fanns inte de nya beräkningarna för skogsmark tillgängliga.

Områden för ytterligare insatserFör att förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet ska kunna vara på plats till 2020 krävs mer långtgående beslut om utsläppsmål och styrmedel för svavel och kväveföreningar inom EU och FN:s luftvårdskonvention. Dessutom krävs

194 http://www.miljomal.se/Systemsidor/Indikatorsida/?iid=91&pl=1

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


strängare krav på den internationella sjöfartens utsläpp av kväveoxider. Nationellt behöver åtgärder vidtas för att minska skogsbrukets försurningspåverkan och kvä-veoxidutsläppen.

Ökade transporter, ökade uttag av skogsbränslen i försurningskänsliga områden och ökad användning av energi som vid förbränning genererar försurande utsläpp påverkar måluppfyllelsen negativt.

Utsläppsbegränsningar för internationell sjöfartÄven om IMO:s beslut 2008 om begränsningar av svavelhalter i marina bränslen har medfört att förutsättningarna för ett förbättrat försurningsläge i Sverige har ökat påtagligt, kan svavelutsläppen från den internationella sjöfarten minskas ytterligare. På sikt bör samma krav som ställs i dag i svavelkontrollområdena ställas i hela Europa och helst globalt. Det är dock tveksamt hur mycket processen ska påskyndas, eftersom tillgången på lågsvavlig olja är begränsad. Kostnadsökningarna för bränslet vid en övergång till lågsvavligt bränsle kommer även att medföra att incitamenten för teknikutveckling och bränslebesparande åtgärder inom sjöfarten ökar.

Utsläppen av kväveoxider från den internationella sjöfarten är mycket stora och ökande. De regler som antagits i FN:s internationella sjöfartsorganisation IMO är inte tillräckliga för att vända trenden före 2020. Sjöfarten har historiskt sett vidtagit få åtgärder, trots att de ofta är kostnadseffektiva. Att införa reningsutrust-ning för kväveoxid på fartyg är ett kostnadseffektivt sätt att minska utsläppen. Om Östersjön skulle bli ett kvävekontrollområde kommer utsläppen att minska påtagligt, men först efter 2020. Sverige bör via HELCOM verka för att ytterligare åtgärder vidtas inom ramen för IMO för att minska utsläppen av kväveoxider.

Ett mer regionalt styrmedel för kväveoxider för sjöfarten på Östersjön och Nordsjön bör utredas. Förslag till styrmedel som borde utredas finns i styrmedels-rapporten kopplad till miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning.195

Internationella beslut om utsläppstak för luftföroreningarEtt nytt Göteborgsprotokoll under 2012, inom ramen för FN:s luftvårdskonven-tion som 51 länder nu är anslutna till, kan komma att driva på så att ytterligare utsläppsminskningar görs. Längre fram kan även ett nytt EU-takdirektiv för luftföroreningar bidra till utsläppsminskningar. För att få till stånd ytterligare utsläppsbegränsningar inom EU krävs ett strategiskt och aktivt arbete från svensk sida. Naturvårdsverket har nu ett pågående regeringsuppdrag som syftar till att ge underlag till detta196.

195 Naturvårdverket (2012), Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen – en kartläggning, Rapport 6415.

196 Regeringsuppdrag NV-10577-11, Ta fram underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik


Nationella styrmedel för att begränsa kväveoxidutsläppenSverige klarar inte EU:s och luftvårdskonventionens krav när det gäller utsläpp av kväveoxider till 2010, även om betydande minskningar av utsläppen har skett. För att vi ska klara våra framtida internationella åtaganden och våra nationella miljökvalitetsmål Bara naturlig försurning, Frisk luft samt Ingen övergödning bor-de en djupare analys göras om vilka ytterligare styrmedel som skulle kunna vara mest kostnadseffektiva för att minska kväveoxidutsläppen.

Inför förhandlingarna kring Göteborgsprotokollet har under våren 2012 prog-nosen för kväveoxidutsläpp reviderats. Prognosen visar på en 30-procentig minsk-ning från 2010 till 2020, till 112 000 ton. Såväl kväveoxidutsläppen från tunga lastbilar som från personbilar beräknas minska med cirka 30 procent.197 Utsläp-pen från arbetsmaskiner har tidigare beräknats kunna minska med 57 procent till 9 600 ton198, en siffra som är något osäker. Kväveoxidavgiften, som har varit kost-nadseffektiv för att minska utsläppen vid energiproduktion på stora stationära förbränningsanläggningar, kommer att utvärderas under 2012.

Nationella styrmedel för att begränsa skogsbrukets påverkanSkogsbruket förväntas öka i intensitet till följd av ökad biobränsleefterfrågan. Detta innebär ett ökat försurningstryck på marken och sannolikt även ökad för-surning av ytvatten. Verkningsfulla styrmedel och åtgärder som begränsar försur-ningspåverkan från skogsbruket bör därför införas.

Det finns dock en hel del oklarheter kring effekter av de åtgärder och motåtgär-der som nu vidtas. Exempelvis är tidsförloppet för försurningseffekterna av grot-uttag och askåterföring på sjöar och vattendrag osäkra. För att kunna bedöma försurningspåverkan behövs en förbättrad årlig statistik vad gäller uttag av grot och stubbar samt askåterföring. Metodiken för att beräkna den försurande påver-kan av intensivskogsbruk behöver utvecklas och risken för kväveutlakning vid olika former av intensivodling bör ytterligare klargöras.

Forsknings- och utredningsbehovNär det gäller miljötillståndet har den fördjupade utvärderingen lett till att trender i miljön fått revideras och det har även visat sig att komplexiteten i återhämt-ningsprocesser är stor. Några särskilt angelägna områden är:• Hur påverkas marken under en återhämtningsperiod?• Hur påverkar uttag av grot, askåterföring och intensivodling sjöar och vatten-

drag? Hur påverkas särskilt försurningskänsliga grundvatten?

197 http://publikationswebbutik.vv.se/shopping/ShowItem____5288.aspx 198 Naturvårdsverket (2011): Sveriges klimatrapportering 2011, http://www.naturvardsverket.

se/Start/Statistik/Vaxthusgaser/Sveriges-rapportering-till-FNs-klimatkonvention-och-EU/

BA

RA

NAT

UR

LIG

FÖ

RS

UR

NIN

G


• Trädslagsvalets och skötselmetodernas betydelse för skogsbrukets försurning av mark och vatten är bristfälligt studerad. Ytterligare forskningsinsatser är angelägna.

• Varför visar inte de svenska trendanalyserna för våtdeposition av kväve på en minskning när utsläppen har minskat?

Dessutom bör det utredas vilka styrmedel som är mest kostnadseffektiva för att minska kväveoxidutsläppen. En strategi bör tas fram om hur ett ökat uttag av bio-massa kan ske inom skogsbruket utan att måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning påverkas negativt.

Forskningsprogrammet CLEO199 kommer att till nästa fördjupade utvärdering bland annat kunna bidra med underlag för att bättre kvantifiera klimatföränd-ringens påverkan på måluppfyllelse samt ge ett bättre underlag vid bedömning av målkonflikter och synergier. Forskningsprogrammet QWARTS200 kommer att förbättra kunskapen om markens vittringskapacitet och även belysa vittringen i relation till skogsbruk och klimatförändringar.

199 Climate Change and Environmental Objectives200 Quantifying Weathering Rates for Sustainable forestry


GIFTFRI MILJÖFörekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.


För vissa farliga ämnen, där omfattande åtgärder vidtagits, kan en positiv utveck-ling ses i miljön. Ökande konsumtion leder till ökad kemikalie- och varuproduk-tion globalt, vilket bidrar till diffus spridning av farliga ämnen. Långlivade ämnen som är spridda i miljön och lagrade i varor och byggnader kan påverka människor och miljö under lång tid. För att förebygga skadliga effekter på människor och i miljön behöver farliga ämnen identifieras och användningen begränsas. Nya EU-regler driver fram ökad kunskap om ämnens farliga egenskaper, men ändå bedöms tillräcklig kunskap för nödvändig riskbedömning inte finnas till 2020. Dessutom kan nya risker med kemiska ämnen uppstå, vilket kan fördröja att miljökvali-

GIF

TF

RI

MIL

JÖ

80

100

120

40

60

20

0

Index

Figur 13. Miljöföroreningar i modersmjölk 1996–2008

1996 2001 2006 2008 KÄLLA: LIVSMEDELSVERKET

Diagrammet visar halter av vissa långlivande organiska miljöföroreningar i modersmjölk från förstföder-skor från Uppsalaregionen i relation till 1996 års utgångsvärde. Dessa föroreningar i modersmjölk minskar endast långsamt trots att användning och spridning begränsats. PCB och DDT är sedan lång tid förbjudna och användningen har upphört. Vissa bromerade flamskyddsmedel har förbjudits inom EU och åtgärder har vidtagits för att begränsa oavsiktlig bildning av dioxiner. Långlivade ämnen som dessa som redan är spridda i varor, byggnader och miljö bidrar till att det är särskilt svårt att nå miljö-kvalitetsmålet Giftfri miljö.

PBDE (bromerat flamskyddsmedel)

PCB 153

Dioxiner

DDE (nedbrytnings-produkt av DDT)


tetsmålet nås. Användningen av särskilt farliga ämnen har begränsats genom EU-regler men ytterligare insatser behövs, bland annat internationella konventioner och teknisk utveckling. Det bedöms att det på sikt kommer att finnas tillräckliga förutsättningar för att miljökvalitetsmålet ska uppnås.

Miljökvalitetsmålet – utveckling och bedömningGrundläggande principer i kemikaliekontrollen är tillverkares och importörers ansvar att förebygga risker genom att utreda hälso- och miljöfarliga egenskaper, att förmedla information via hanteringskedjan och att byta ut farliga ämnen mot mindre farliga alternativ. Ett centralt problem är emellertid bristen på kunskap, såväl om flertalet ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper, som om ämnens användning i produkter och varor samt om hur människor och miljö exponeras.

Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetVälkända miljögifter, för vilka omfattande begränsande åtgärder satts in, visar i flera fall en positiv utveckling. Halterna i miljön har minskat för organiska ämnen som exempelvis DDT, PCB:er och vissa bromerade flamskyddsmedel, men deras förekomst i människor och miljön innebär fortfarande problem (se Figur 13). Dessa och andra bioackumulerande och i miljön långlivade ämnen utgör långva-riga hot, som dock sakta kan avta om ämnena fasas ut. För att förebygga sprid-ning av farliga ämnen kan dessa ersättas med mindre skadliga ämnen eller andra tekniska lösningar i nya varor och konstruktioner.

När det gäller metaller som bly, kadmium och kvicksilver har nedfallet från luften minskat avsevärt, men även för dessa är halterna i miljön fortsatt förhöjda. Bly och kvicksilver förekommer i halter som kan påverka den mikrobiologiska aktiviteten i skogsmarken i stora delar av landet. Näringsomvandlingen i marken kan störas och ge återverkningar på skogsekosystemen som är svåra att förutse. Koncentrationerna av kvicksilver i fisk från inlandsvatten är i stora delar av landet cirka fem gånger högre än beräknade naturliga halter. Insjöfiskar innehåller så höga kvicksilverhalter att de inte bör ätas för ofta. Gravida och ammande kvinnor bör inte äta dessa fiskarter mer än 2–3 gånger per år201.

Flera andra ämnen ökar eller förekommer i varierande trender beroende på sådant som vilken tid på året, vilket geografiskt område, vilken organism eller del av miljön man mäter i. Till skillnad från välkända miljögifter som undersökts i långa tidsserier i miljön, saknas för flertalet ämnen dels data om halter i människa och miljö dels uppgifter om hur halterna förändras över tid. Någon entydig bedömning kan därför i dag inte göras för utvecklingen av tillståndet i miljön överlag.

201 www.livsmedelsverket.se


Kunskapsluckorna är fortfarande stora när det gäller såväl förekomst som even-tuella effekter i miljön av flertalet kemiska ämnen. Människor, däribland barn och andra känsliga grupper, utsätts emellertid för ett stort antal ämnen. Kunskapen om ämnenas hälsoeffekter är också i många fall bristfällig. När det gäller ämnenas sammanlagda och samverkande effekter är kunskapsbristen än mer påtaglig. Dess-utom dyker det upp nya grupper av problemämnen. Ett exempel som röner allt större uppmärksamhet är de extremt svårnedbrytbara perfluorerade ämnena som bland annat används i många olika typer av varor.

Förutom att kemiska ämnen har en direkt påverkan på människors hälsa och biologisk mångfald så bör även annan negativ påverkan på miljö och samhälls-intressen beaktas. Ekosystemen har stor betydelse för exempelvis jord- och skogs-bruk i form av upprätthållande av markens långsiktiga produktionsförmåga, möj-ligheten att använda vattenresurser som dricksvatten och för bevattningsändamål eller påverkan på husdjurs hälsa. Detta belyser den samhällsekonomiska betydel-sen av att bevara ekosystemen. En god kemikaliekontroll är viktig för att bevara naturens förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletFörutsättningarna att nå det miljötillstånd som anges i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har grundlagts genom framgångsrikt arbete under de senaste årtiondena. Det gäller insatser med att minska utsläpp till vatten och luft från såväl industrier som förbränningsanläggningar och biltrafik.

En positiv utveckling kan ses för en rad olika styrmedel och åtgärder, exem-pelvis internationella överenskommelser, reglering för olika ämnesgrupper och ämnens användning samt information om ämnens egenskaper och risker. En rad frivilliga åtgärder har också inneburit framsteg, exempelvis positiv miljömärkning, miljölednings system, kemikaliekrav i offentlig upphandling samt ekologisk odling. Sammantaget ökar detta förutsättningarna för miljökvalitetsmålet. Även efterbe-handlingen av förorenade områden utvecklas positivt med väl fungerande organi-sation samt ökad kunskap och teknikutveckling.

Lagstiftning som rör kemiska ämnen är till största delen harmoniserad inom EU, vilket begränsar den nationella rådigheten. Samtidigt är spridningen av kemiska ämnen ett gränsöverskridande problem. En aktiv och pådrivande roll för Sverige behövs således inom EU och i internationella fora, vilket kan medföra än större möjligheter att nå Giftfri miljö.

INFORMATION SAKNAS FÖR MÅNGA KEMISKA ÄMNEN

Krav på information om farliga ämnen i kemiska produkter finns såväl inom EU som globalt i regler om klassificering och märkning och säkerhetsdatablad. För många material- och varugrupper saknas dock generellt sådan information vilket är ett problem. Tillgång till information om innehållet av farliga ämnen i varor

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


och material är en förutsättning för att regler ska kunna följas. Det gäller till exempel inom arbetsmiljö och konsumentsäkerhet, samt för säker användning, avfallshantering och materialåtervinning. Utan sådan information får dessutom professionella inköpare, liksom enskilda konsumenter, svårare att ställa krav och göra informerade val som gäller varors innehåll av farliga kemiska ämnen.

MÅNGA REGELVERK HAR SKÄRPTS

Kemikaliekontrollen, och därmed förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet, är sedan några år inne i en fas av viktiga förändringar. I många fall handlar det om skärpta regler. Styrmedlen nedan är exempel på den utvecklingen.

Reach EU:s övergripande kemikalieförordning Reach trädde i kraft 1 juni 2007. Den medför bland annat ökade krav på registrering och information för den som till-verkar eller importerar ämnen, i eller till EU, i mängder över 1 ton per år. Regist-reringen av ämnen sker i en stegvis process fram till 2018.

Klassificering och märkningEU-förordningen CLP, som inför ett nytt system inom EU för klassificering och märkning av kemikalier grundat på FN:s globalt harmoniserade system (GHS), trädde i kraft 20 januari 2009. FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) beslutade i juli 2003 att anta en rekommendation om att GHS införs i nationella regelverk över hela världen.

VäxtskyddsmedelEU:s förordning om växtskyddsmedel (PPP) trädde i kraft 14 december 2009 och tillämpas från 14 juni 2011. Den innehåller bland annat kriterier för godkännande av verksamma ämnen på EU-nivå som ligger nära kriterierna om särskilt farliga ämnen i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Vidare ges möjlighet till jämförande bedömningar och substitution vid beslut om godkännande av produkter på natio-nell nivå.

BiociderBiociddirektivet (98/8/EG), som trädde i kraft 1998, innefattar en övergångspe-riod där verksamma ämnen som bedöms godtagbara ur hälso- och miljösynpunkt förs upp på en EU-lista över ämnen som får användas i biocidprodukter. Allt fler biocidprodukter prövas nu enligt direktivet. Det leder till ökad kunskap om egen-skaper samt en harmonisering av utvärdering och godkännande av biocidproduk-ter. Direktivet innebär att långtgående riskbegränsande åtgärder kan tillämpas i flera EU-länder.


Ett förslag till ny EU-förordning om utsläppande på marknaden och använd-ning av biocidprodukter lämnades av EU-kommissionen 12 juni 2009. Förord-ningen kan sannolikt träda i kraft september 2013.

Kemiska ämnen i varugrupperRegler om kemiska ämnen har införts i flera EU-direktiv som gäller varugrupper. För batterier, elektriska och elektroniska produkter, fordon, förpackningar och leksaker finns särskilda direktiv med begränsningar för vissa ämnen.

LäkemedelI läkemedelsdirektiven (2001/83/EG) och (2001/82/EG) för humanläkemedel respektive för veterinärmedicinska läkemedel har krav på miljöriskbedömningar införts. I riktlinjer för hur bedömningen ska göras har kraven på uppgifter om den aktiva substansens miljöegenskaper skärpts.

KosmetikaEn ny kosmetikaförordning inom EU antogs i november 2009. Förordningen trä-der huvudsakligen i kraft den 11 juli 2013. I förordningen ställs bland annat krav på uppgifter om förekomst av nanomaterial i produkterna samt märkning på för-packningen.

Hållbar användning av bekämpningsmedelRamdirektivet om att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel (2009/128/EG) trädde i kraft i juni 2011. Det är ett minimidirektiv som komplet-terar godkännandereglerna i växtskyddsmedelsförordningen. Huvudsyftet är att minimera riskerna vid användning av växtskyddsmedel. Ramdirektivet ställer bland annat krav på länderna att genomföra integrerat växtskydd och utarbeta nationella handlingsplaner för att minska riskerna med växtskyddsmedel.

Ramdirektiv för vattenRamdirektivet för vatten som trädde i kraft 2000 har flera syften. Exempelvis ska ramdirektivet hindra och minska föroreningar, främja hållbar användning av vatten, skydda miljön, förbättra tillståndet för akvatiska ekosystem samt mildra effekterna av översvämningar och torka. Ramdirektivet innehåller dels en lista över ”prioriterade ämnen” dels en lista över ”prioriterade farliga ämnen”. Utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen, som innebär risk för vattenmiljön och för vatten som används för uttag till dricksvatten, ska upphöra eller stegvis elimineras inom 20 år efter listans antagande. Det slutgiltiga målet är att koncentrationer i vattenmiljön ska ligga nära bakgrundsnivåerna för naturligt förekommande ämnen.

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


Utsläpp från industrinDet nya industriemissionsdirektivet IED (2010/75/EU) är en hopslagning av sju industridirektiv, varav IPPC-direktivet (2008/1/EG) är ett. IED skärper bland annat tillämpningen av bästa tillgängliga teknik (BAT) och minimikraven för utsläpp från stora förbränningsanläggningar. Möjligheterna att begränsa bildning och spridning av oavsiktligt bildade ämnen förbättras.

Långlivade ämnenStockholmskonventionen (SC), som syftar till att kraftigt begränsa eller förbjuda långlivade organiska föroreningar (persistent organic pollutants, POPs), trädde i kraft 2004 och omfattade då 12 ämnen. Parternas fjärde möte 2009 beslöt att lägga till ytterligare 9 ämnen, bland annat PFOS, och vid femte partsmötet 2011 kunde parterna enas om att lägga till ytterligare ett – endosulfan.

Utsläpp av kvicksilverFN:s miljöprogram (UNEP) leder ett förhandlingsarbete om en bindande konven-tion för minskning av de globala kvicksilverutsläppen. Konventionen ska omfatta åtgärder mot direkta utsläpp till luft, från till exempel förbränning av kol, indu-striella processer, handel med och användning av kvicksilver, kvicksilverföreningar och produkter som innehåller kvicksilver samt avfallshantering. Sverige har redan ett totalförbud mot kvicksilver, med vissa undantag, medan EU har särskilda regler bland annat vad gäller begränsningar i användning och mot export av kvicksilver.

Farliga ämnen i varorInom ramen för FN:s arbete med den globala kemikaliestrategin, SAICM, togs 2009 bland annat beslut om att börja arbeta för förbättrad information om varors innehåll av farliga ämnen. Arbete med detta pågår för närvarande inom FN-orga-net UNEP.

Samarbete med andra länderSverige driver sedan flera år ett internationellt utvecklingssamarbete för att stödja andra länder i att utveckla lagstiftning och institutioner för kemikaliekontroll för att minska hälso- och miljöproblem. I förlängningen påverkas också Sverige av förbättrad kemikaliekontroll i andra länder, detta tack vare minskade utsläpp och mindre farliga varor i internationell handel och på den svenska marknaden.

DEN POSITIVA UTVEcKLINGEN FORTSÄTTER

Sammantaget har utvecklingen av förutsättningarna under senare år varit positiv, med ett flertal nya och/eller skärpta regler och internationella överenskommelser. Utvecklingen är nu i ett intensivt skede och förväntas fortsätta att utvecklas gynn-samt de närmaste fem–tio åren.


För förorenade områden är perspektivet något längre, 20–30 år. Möjligheterna att utveckla tillräckliga förutsättningar för att nå målet försvåras av ökande kemi-kalie- och varukonsumtion och en ökad global varuhandel.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletBedömningen är att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Vid den övergripande bedömningen av miljökvalitetsmålet har de delar som rör användning av särskilt farliga ämnen och sammanlagd exponering för kemiska ämnen vägt särskilt tungt. För vissa andra delar av målet bedöms dock förutsättningarna vara nära att nås till 2020 om ytterligare insatser görs.

TILLSTÅNDET I MILJÖN

Miljötillståndet som beskrivs i miljökvalitetsmålet bedöms inte nås till 2020. För många ämnen kan genomförda åtgärder innebära att exponering av människor lik-som spridningen till miljön minskar, och följas av en snabb avklingning i miljön mot halter som är nära noll eller nära bakgrundsnivåer. För andra ämnen kommer sprid-ningen från teknosfären till miljön att minska långsammare, och ämnen som dessut-om är svårnedbrytbara kan uppvisa förhöjda halter i miljön lång tid framöver. Hur stor andel av dagens förekommande ämnen som 2020 kan anses ha halter i miljön som motsvarar nära noll eller nära bakgrundsnivå går inte att bedöma i dag. Det är heller inte möjligt att i dag avgöra hur stora andelar av dagens förekommande ämnen som 2020 kommer uppvisar förhöjda eller kraftigt förhöjda halter. Det beror på bristande kunskap, dels om nuvarande halter för flertalet ämnen dels om trender för de ämnen som mäts i bland annat miljöövervakningsprogram.

PRODUKTIONEN AV KEMISKA ÄMNEN ÖKAR HELA TIDEN

En bidragande orsak till att miljömålen inte bedöms kunna nås är att världspro-duktionen av kemikalier ökade från cirka 7 miljoner ton per år under 1950-talet till 400 miljoner ton år 2000, och att produktionen väntas fortsätta att öka202. Inom EU används i dag uppskattningsvis 30 000–40 000 ämnen kommersiellt (siffran avser ämnen vars årliga användning överstiger 1 ton per tillverkare eller importör). Den årliga varuimporten till EU har mer än tredubblats mellan 1999 och 2008, från 536 till 1 798 miljoner ton203.

Allt fler varor som konsumeras i Sverige produceras i andra länder och inte sällan i länder med svag kemikaliekontroll. Ökande varukonsumtion innebär ökad användning av råvaror och kemiska ämnen. Med varuhandeln förs kemis-

202 Kemisk industri ur ett ekonomiskt perspektiv, KemI Rapport 2/10203 European Environment Agency, 2010. The European environment – state and outlook

2010.

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


ka ämnen över nationsgränserna och sprids till miljön när varor produceras, används, återvinns, förbränns eller deponeras. Ämnen sprids också från förore-nade områden till yt- och grundvatten. Farliga ämnen som ingår i och sprids via varor, byggnader och anläggningar, kan långvarigt exponera människor och miljö. Ett välkänt exempel är PCB i fogmassor.

EFFEKTEN AV STyRMEDEL

De styrmedel som behövs för att Giftfri miljö ska kunna nås bedöms inte vara beslutade och genomförda till 2020. Tillräckliga förutsättningar bedöms inte kun-na föreligga till 2020. Omfattande behov av kompletterande styrmedel har identi-fierats och är på planeringsstadiet. Det gäller exempelvis risker med nanomaterial, hormonstörande ämnen och ämnens samverkande och sammanlagda effekter, så kallade kombinationseffekter. Mot bakgrund av den positiva utvecklingen av olika styrmedel, från frivilliga initiativ och åtgärder till regelutveckling och internatio-nella konventioner, förväntas fortsatta kraftfulla insatser för regelutveckling och andra styrmedel. Om så också blir fallet bedöms åtgärder för dagens aktuella pro-blem kunna vara genomförda på något längre sikt. Samtidigt kan teknikutveckling och ny kunskap medföra att nya problem aktualiseras vilket i sin tur kräver ytter-ligare reglerande åtgärder.

En osäkerhet i bedömningen är att effekten av införda styrmedel beror av hur styrmedlen tillämpas. Uppföljning och utvärdering av införda styrmedel och åtgär-dernas effektivitet behövs. Ytterligare osäkerhet ligger i det faktum att införande och tillämpning av effektiva styrmedel och åtgärder inom kemikaliekontrollen beror av politiska avvägningar, såväl nationellt som inom EU och globalt. Även förändringar i bland annat ekonomiska och sociala förhållanden samt konsum-tionsmönster kan påverka förutsättningarna.

Företag, myndigheter och andra aktörer måste i ökad utsträckning ta ansvar för att de höga kraven på skyddsnivåerna i lagstiftning och internationella över-enskommelser efterlevs. För effektiv tillämpning av reglerna krävs också en väl utvecklad tillsyn. Därutöver kan en utbyggd miljöövervakning tillsammans med specifik EU-lagstiftning, som exempelvis ramdirektivet för vatten, ge återkoppling till kemikalielagstiftningen. Som underlag för utvärdering av åtgärder, stöd för tillsyn och för uppföljning av miljökvalitetsmålet behövs också generellt utökade analyser av kemiska ämnens förekomst i olika varor och delar av teknosfären. Förstärkt övervakning och tillsyn kan bidra med bättre underlag för vidare utred-ningar. Det kan exempelvis bidra till att avgöra i vilken mån fynd av bekämp-ningsmedel i halter över gräns- och riktvärden beror på fel i handhavande eller på otillräcklig reglering på substansnivå. Uppgifter om förekomst och spridning av exempelvis läkemedelssubstanser i vatten, samt i mark och grundvatten, kan påvisa behov av effektivare styrmedel och åtgärder.


Förutsatt dels att kraftfulla insatser görs för att komplettera de styrmedel som antingen införts den senaste tiden eller planeras de närmaste åren, dels att dessa styrmedel kan tillämpas strikt, bedöms förutsättningar till stor del kunna vara på plats 2020. På längre sikt, omkring 2030, bedöms tillräckliga förutsättningar för att uppnå målet kunna föreligga för de problem som är aktuella i dag. Länsstyrel-sernas bedömningar och regionala beskrivningar bekräftar den nationella bilden, se vidare avsnittet Regional bedömning.

Utvecklingen när det gäller efterbehandling av förorenade områden är också positiv. Det långsiktiga systematiska efterbehandlingsarbetet är en direkt följd av det statliga anslaget för efterbehandling av förorenade områden. Även tillsynen på regional och lokal nivå är avgörande. Om de förorenade områdena utreds och efterbehandlas i högre takt än i dag bör de mest förorenade områdena kunna vara åtgärdade senast 2050.

SyNERGIER

För att minska uttaget av ändliga råvaror och effektivisera materialanvändningen behövs hållbara materialkretslopp. Förtroendet för materialens kvalitet är avgö-rande för att nå hög grad av återvinning. Bristande information om materialets innehåll av kemiska ämnen kan motverka återvinning. Kemikaliekrav på återvun-net material kan därför på kort sikt motverka materialåtervinning men i ett längre perspektiv bidrar sådana krav till en effektiv materialhantering och till att nå Giftfri miljö.

Förebyggande kemikaliearbete är avgörande för att på sikt åstadkomma ett hållbart kretsloppssamhälle. Genom användning av återvunnet material kan även klimatpåverkan minska.

Minskad användning av farliga kemiska ämnen gynnar även andra miljökva-litetsmål, bland annat de som rör vattenkvalitet204 och bebyggd miljö�. Det finns dessutom kopplingar till Generationsmålet, särskilt vad gäller människors hälsa och förhållandet att kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen.

Minskad användning av fossila bränslen bidrar till minskade utsläpp av tung-metaller och andra luftföroreningar. Genom minskad klimatpåverkan undviks även ökad användning av bekämpningsmedel som kan förutses om klimatet blir varmare. En ökad jord- och skogsbruksproduktion, såväl till följd av klimatpå-verkan som på grund av fortlöpande ekonomisk tillväxt, kräver ett effektivare växtskydd. Odlingsstrategier som minimerar behovet av kemiska bekämpningsme-toder är en synergimöjlighet medan motsatsen innebär konflikter.

204 Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, Grundvatten av god kvalitet

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


MÅLKONFLIKTER

Vissa kemiska ämnen är avsedda att vara biologiskt aktiva, till exempel läkemedel och bekämpningsmedel, och deras användning kan ha stor samhällsbetydelse som behöver vägas mot ämnenas farliga egenskaper. Till exempel är vissa läkemedel skadliga i miljön. Vissa farliga ämnen kan, åtminstone under övergångsperioder, behöva användas för viss energieffektiv teknik och förnybara energikällor. Exem-pelvis uppstår farligt avfall vid kiselproduktion till vissa solceller. Solcellsteknik kan också innebära en ökad användning av kadmium, gallium och arsenik. Energieffektiva lågenergilampor innehåller kvicksilver, vilket genererar farligt avfall. Samtidigt utvecklas allt fler belysningsalternativ i form av LED-belysning och lågenergilampor, som både är mer energieffektiva och innehåller mindre eller inget kvicksilver.

GAPET TILL MÅLET

Tiden det tar att uppnå den miljökvalitet som anges i Giftfri miljö påverkas av förekomsten av kemiska ämnen som finns spridda i miljön och som är lagrade i teknosfären, det vill säga i varor, byggnader och infrastruktur, men även i den yttre miljön. Föroreningar sprids kontinuerligt och i varierande utsträckning från teknosfären och förorenade områden till den övriga miljön. Detta medför att föro-reningar fortsätter att spridas även efter att regelverk och andra styrmedel som begränsar nytillskottet av farliga ämnen finns på plats. Dessutom är vissa ämnen långlivade i miljön, vilket bland annat innebär att de finns kvar under lång tid och även kan spridas långa sträckor med luft, vatten och organismer. Det kom-mer således ta betydligt längre tid, och olika lång tid för olika ämnen, att uppnå den eftersträvade miljökvaliteten i Giftfri miljö än att skapa förutsättningarna. En uppfattning om tidsperspektiven kan ges av det faktum att det beräknas ta flera hundra år att halvera dagens kadmiumhalter i åkermark om tillförseln helt upphör205 liksom att välkända miljögifter som reglerades redan på 1970-talet har minskat men fortfarande utgör problem.

Takten i utvecklingen mot måluppfyllelse beror på den tid det tar att utveckla och besluta om styrmedel och åtgärder, såväl nationellt som inom EU och på övrig internationell nivå. Den beror också på samhällsekonomiska avvägningar och avvägningar mot andra samhällsmål. En grundläggande förutsättning är utveck-ling av kunskap dels om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper dels om ämnens användning och hur människor och miljö exponeras. Den vetenskapliga utvecklingen medför också att nya och tidigare okända risker kommer att upp-märksammas. Exempel på sådana områden är ämnens hormonstörande effekter, kombinationseffekter och risker med nanomaterial. Denna utveckling kan åtmins-

205 KemI Rapport 1/11 Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull. En risk- bedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus


tone tillfälligt komma att medföra att osäkerheten i bedömningen av måluppfyl-lelsen ökar.

Sammantaget uppskattas gapet till dess att tillräckliga åtgärder är genomförda, och tillräckliga förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö finns på plats, till 5–15 år efter 2020. Åtgärder som tar lång tid att genomdriva och införa är exempelvis resultat av internationella konventioner och omfattande regelutveckling.

Här nedan ges en överblick med exempel på styrmedel och åtgärder samt vissa utvecklingsområden som är viktiga för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås, men som inte förväntas vara beslutade eller genomförda i tillräcklig grad till 2020.

Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper Till stor del förväntas förutsättningar i form av regler finnas 2020 för att kun-skaper som möjliggör riskbedömning och säker hantering av ämnen inom alla användningsområden ska bli tillgängliga. För några områden, exempelvis låg-volymämnen i Reach samt miljöegenskaper hos läkemedel som varit i bruk lång tid, bedöms dock ytterligare en tidsperiod, uppskattningsvis fem år, behövas.

Information om farliga ämnen i material, kemiska produkter och varorInformationssystem förväntas finnas eller vara under införande för några viktiga varugrupper 2020. Förutsättningar för generellt införande för andra varugrupper bedöms dröja ytterligare, kanske 5–10 år.

Användning av särskilt farliga ämnenAnvändning av särskilt farliga ämnen kan förväntas minska relativt snabbt fram-över. Det kan ske tack vare framför allt kandidatförteckningen, tillståndssystemet och reglerna om begränsningar i Reach samt internationella konventioner för POPs och kvicksilver. Med tanke på att dataunderlag för att identifiera särskilt farliga ämnen först nu börjar tas fram i betydande omfattning är processen dock bara i sin början. För att användningen ska upphöra eller starkt begränsas, krävs sannolikt långa utfasningsperioder med relativt omfattande och detaljerade regler som tar lång tid att genomföra. Det finns i dag inte någon internationell konvention som globalt reglerar särskilt farliga ämnen, andra än de ämnen som uppfyller kriterierna i Stockholmskonventionen. Utvidgning av globala överenskommelser tar lång tid. Uppskattningsvis kan tillräckliga förutsättningar finnas 10–15 år efter 2020.

Sammanlagd exponering för kemiska ämnen via alla exponeringskällorNödvändiga styrmedel kommer till stor del att vara antingen på plats eller pla-nerade och sannolikt på plats 2020 nationellt och inom EU. När det gäller global spridning av kemiska ämnen via luft och vatten krävs dock en stärkt kemikaliekon-troll i övriga länder och internationella överenskommelser, vilket kommer ta lång tid att uppnå. Den snabbt ökande produktionen, konsumtionen och handeln med varor ökar spridningen av kemiska ämnen och utvecklingen ställer stora krav på att

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


effektiva styrmedel och åtgärder införs som kan motverka den ökande spridningen. Uppskattningsvis kan tillräckliga förutsättningar finnas kanske 10–15 år efter 2020.

Kunskaper inom och utveckling av test- och riskbedömningsmetodik samt regler för särskilda nu aktuella problemområden; kombinationseffekter, hormonstörande ämnen och nanomaterialMedvetenheten om problemen och olika aktiviteter och programområden har nått så långt på EU-nivå att med aktiva och pådrivande medlemsländer bedöms tillräcklig kunskap och test- och riskbedömningsmetodik i huvudsak finnas 2020. Innan regler har utvecklats och beslutats, så att olika lagstiftningar inom kemika-lieområdet harmoniserats och övergripande hanterar dessa områden, bedöms det dock behövas ytterligare tid, kanske 5–10 år.

Genomförande av åtgärder och tillsynEn förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är att beslutade och planerade styrmedel leder till ett kraftfullt genomförande. Åtgärder måste genom-föras som ligger i nivå med den höga skyddsnivå som anges i kemikalieområdets lagstiftningar i EU. Utökade analyser av kemiska ämnens förekomst i varor och i delar av teknosfären samt en utbyggd miljöövervakning utgör en nödvändig grund för att kunna utvärdera effektiviteten i åtgärder och för att kunna följa upp mil-jökvalitetsmålet. En stark och omfattande tillsyn behöver utvecklas nationellt och samarbete mellan EU:s medlemsländer behöver utvecklas. Utifrån den utveckling av tillsynssystemet som påbörjats i Reach bedöms förutsättningar kunna finnas i tillräcklig grad kanske 5–10 år efter 2020.

Grön kemi och hållbar kemikalieutvecklingForskning och innovation behövs för att främja en hållbar kemikalieanvändning. Nya ämnen behöver utvecklas med hjälp av effektivare syntesmetoder där bland annat industriell bioteknik och effektivare katalysatorer används. Användning av fossilfria råvaror och förnybar energi bör främjas. För att långsiktigt kunna vidmakthålla miljökvalitetsmålet måste substitution till mindre farliga ämnen öka och bli en naturlig del i företagens utvecklingsarbete. När nya ämnen utvecklas måste farliga egenskaper undvikas så långt som möjligt och särskilt farliga helt undvikas. Tillräckliga förutsättningar bedöms ha utvecklats 5–10 år efter 2020.

REGIONAL BEDÖMNING

Länen bedömer att tillståndet vad gäller förorenade områden förbättras genom de saneringar som kommit igång efter genomförda inventeringar. I övrigt är det svårt att se någon entydig trend. Lagstiftning och information har visserligen förbättrats, och trycket från konsumenter har ökat, men produktionen av kemiska ämnen är stor och den sker i ökad omfattning i länder med svag kontroll varför nya miljögifter tillkom-mer. Bedömningen att miljökvalitetsmålet inte är möjligt att nå delas av alla län.



Kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper

SITUATIONEN FÖR OLIKA KATEGORIER AV KEMISKA ÄMNEN

För merparten av industri- och konsumentkemikalierna saknas fortfarande grund-läggande kunskaper. Enligt Reach ska tillverkare eller importörer i en stegvis registreringsprocess fram till 2018 ta fram och redovisa miljö- och hälsorelaterad information om kemiska ämnen till den europeiska kemikaliemyndigheten Echa. De legala förutsättningarna för att nå tillräcklig kunskapsnivå till 2020 har där-med förbättrats avsevärt.

Hösten 2010 registrerades över 3 000 högvolymämnen, det vill säga ämnen som produceras eller importeras i mängder över 1 000 ton per tillverkare eller importör och år. Trenden är positiv – registreringarna innebär en dramatisk kun-skapsökning. För lågvolymämnen, ämnen som produceras i eller importeras till EU i upp till 10 ton per tillverkare eller importör och år, bedöms dock datakraven i Reach-registreringen i dagsläget vara otillräckliga. Det finns reviderings tillfällen i Reach då detta bör tas upp för att driva fram förbättringar innan 2020.

Växtskyddsmedel och biocider måste godkännas för att få släppas ut på mark-naden, och lagstiftningen ställer relativt omfattande krav på företagen. För växt-skyddsmedel innebär det i princip att tillräcklig kunskap redan i dagsläget finns. För biocider bedöms kraven utgöra tillräckliga förutsättningar, och kunskapen ökar i snabb takt i och med att alltfler biocidprodukter prövas enligt biociddirekti-vet (98/8/EG).

För läkemedel är kunskapen om miljöegenskaper otillräcklig, även om tren-den under senare år har varit positiv. Kunskapsuppbyggande forskningsprogram pågår. Lagstiftningen har kompletterats med krav på riskbedömning och uppgifter om miljöegenskaper, vilket dock inte kan påverka godkännande av humanläkeme-del. Insatser för att skärpa regler och krav görs från bland annat Sverige. I EU:s regelverk om godkännande av livsmedelstillsatser206, 207 finns generella krav på att miljöaspekter ska beaktas.

När det gäller nanomaterial, hormonstörande ämnen samt exponering från flera ämnen, så kallade kombinations- eller cocktaileffekter, saknas för flera ämnes-grupper i dag avgörande kunskap om hälso- och miljörisker. Kunskapsbehoven har uppmärksammats, och utveckling av de olika regelverken på dessa områden pågår, såväl inom EU-kommissionen som på medlemslandsnivå. Sammantaget för-bättras förutsättningarna snabbt, i form av ökade informationskrav i regelverken, och den trenden förväntas fortsätta de kommande åren.

206 EU:s förordning (EG) 1333/2008 207 Kommissionens förordning (EU) 257/2010 om ett program för omprövning av godkända

tillsatser enligt beslut i förordning (EG) 1333/2008.

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


STyRMEDEL AVGÖR UTVEcKLINGEN

En viktig förutsättning för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås är att det finns uppgifter om ämnens miljö- och hälsoegenskaper som är tillräckliga vad gäller riskbedömning och säker hantering inom alla användningsområden, inklusive avfall och återvinning. Kemikalieinspektionen bedömer att tillräckliga uppgifter inte kan finnas till 2020. Avseende förutsättningarna är bedömningen att tillräckliga styrmedel förväntas vara beslutade några år efter 2020. Nya kunska-per tillkommer och nya problem kan uppstå som kräver utveckling av nya styrme-del även efter 2020.

En osäkerhet i bedömningen är hur strikt tillämpningen av införda styrmedel blir. De första kontrollerna av registreringarna som Echa gjort visar på betydande brister. Det är viktigt att kvaliteten på registreringsuppgifterna slutligen blir god. Frågan är också hur snabbt regelverken kan anpassas att möta uppmärksam-made områden som hormonstörande ämnen, nanopartiklar och kombinations-effekter.

Förutsatt att Reach-lagstiftningen följs och tillämpas strikt, så kommer kunskap att finnas för mellan 30 000 och 40 000 ämnen (som används mer än ett ton per år) vilket i volym motsvarar nästan all kemikalieanvändning. Nuvarande datakrav för lågvolymämnen, som används under 10 ton per år, är dock otillräckliga vilket försvårar möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet. Genom att aktivt driva på inom EU för att utveckla datakraven bedömer Kemikalieinspektionen att styrme-del i form av revideringar av Reach kan finnas på plats 2020 eller något senare, och att tillräckliga åtgärder kan vara genomförda inom fem år därefter.

För läkemedel görs bedömningen att beslutade styrmedel i form av tillräckliga datakrav i lagstiftningen kan föreligga omkring 2020–2025. När det gäller nano-material, hormonstörande ämnen och kombinationseffekter bedöms tillräckliga datakrav i lagstiftningen kunna föreligga något senare än 2020.

Sammantaget görs bedömningen att förutsättningar för att det ska finnas till-räcklig kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper bör kunna föreligga omkring fem år efter 2020.

Information om farliga ämnen i kemiska produkter och varor För säker hantering av produkter, material och varor behöver informationen om ingående farliga kemiska ämnen, inklusive dess hälso- och miljöfarliga egenskaper, vara tillgänglig för aktörer i alla led, från tillverkning till avfallshantering. Infor-mationen är också nödvändig dels för att regler på andra områden ska kunna följas, bland annat inom arbetsmiljön, dels för att köpare ska kunna undvika riskabla produkter. En ny studie208 visar att farlighetsklassificering och krav på

208 Nordiska Ministerrådet, 2012. The influence of hazardous classification on the use of chemicals, Tema Nord 2012:507


märkning av kemiska produkter driver på utbyte av farliga ämnen mot mindre farliga alternativ.

SITUATIONEN FÖR OLIKA KATEGORIER AV KEMISKA ÄMNEN

För kemiska produkter (kemiska ämnen och blandningar av kemiska ämnen) finns krav i lagstiftningen på att leverantören ska informera användare om ingående farliga ämnen och risker vid användning, och att informationen ska ske genom farlighets märkning och skyddsanvisningar på produkten. Regler om klassifice-ring och märkning av kemiska ämnen började införas inom EU redan 1967 och utvecklades därefter successivt. En ny förordning inom EU om klassificering, märkning och förpackning av kemiska produkter trädde i kraft i januari 2009. De nya reglerna införs stegvis och kommer att tillämpas fullt ut från 2015. Dessutom ska yrkesanvändare av kemiska produkter förses med säkerhets datablad i enlighet med krav i EU:s kemikalielagstiftning Reach.

När det gäller kosmetiska produkter finns särskilda regler som ställer krav på att fullständig information om ingående ämnen ska finnas på förpackningen och det ställs krav på varningstexter när farliga ämnen ingår.

Krav på information om farliga ämnen som ingår i material och varor finns i dag endast i mycket begränsad omfattning. Genom EU:s kemikalieförordning Reach infördes 2008 krav på att leverantörer ska lämna information om en vara innehåller mer än 0,1 procent av något av de särskilt farliga ämnena på kandidat-listan i Reach. Genom den kommande biocidförordningen kommer krav på infor-mation om biocider i biocidbehandlade varor att införas.

Varor som konsumeras i Sverige är till stor del tillverkade i andra länder, ofta utanför EU. Den internationella handeln har ofta långa och komplexa produktions- och handelskedjor vilket kan försvåra flödet av information. Informationssystem behöver därför utvecklas på internationell nivå för att fungera väl. Inom den globala kemikaliestrategin SAICM pågår en utveckling med målet att alla intressenter senast 2020 ska ha tillgång till den information om kemiska ämnen i material och varor som de behöver för att upprätthålla en säker hantering genom hela livscykeln.

Inom EU uppmärksammas behovet av informa tion om ämnen i material och varor allt mer. Det sker mot bakgrund av ökande behov av resurshushållning. För att underlätta materialåtervinningen, och undvika att giftiga ämnen upplagras i återvunna material och produkter, behövs information om farliga ämnen som ingår i materialet. Nationellt finns initiativ om dokumentation av produkter som används för byggna tion och anläggningar och deras kemikalieinnehåll.

ÖKAD INFORMATION OM VAROR OcH MATERIAL BEHÖVS

För kemiska ämnen och blandningar (kemiska produkter) finns redan beslutade styrmedel för huvuddelen av produktgrupperna. För material och varor däremot är kraven på information om innehållet av farliga ämnen mycket begränsade

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


och fortsatta insatser behövs. För att öka förutsättningarna behövs utveckling av metoder och system för att tillgängliggöra information om kemiska ämnen i material, varor och i uttjänt material för återvinning. Insatser behövs såväl inom EU som internationellt, bland annat inom ramen för SAICM. Krav på informa tion om farliga ämnen i varor bedöms kunna vara införda för vissa grupper av konsu-mentprodukter till 2020, men generella krav förväntas inte finnas förrän 5–10 år senare.

Användning av särskilt farliga ämnen Utfasningen av ämnen med särskilt farliga egenskaper är grundläggande för att undvika risk för skada på människors hälsa och på organismer i miljön. Med ”särskilt farliga ämnen” avses ämnen som är • långlivade och ansamlas i levande organismer, • ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska

(CMR-ämnen), • ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergi framkallande,• ämnen med andra allvarliga egenskaper som inger motsvarande grad av

betänklighet samt • metallerna kvicksilver, kadmium och bly.

Fortfarande används sådana ämnen i många funktioner, exempelvis i konsument-produkter som leksaker, vilket framgår av tillsyn och marknadskontroller209. Vissa ljuskällor innehåller kvicksilver och bilbatterier innehåller stora mängder bly. Impregnering av textil och papper med svårnedbrytbara fluorerade ämnen har ökat. I kosmetiska produkter finns kraftigt allergiframkallande ämnen. Läkemedelssubstanser är biologiskt aktiva, ofta svårnedbrytbara och kan spridas till miljön via avlopp. Enligt miljömålssystemets indikator har förekomsten av CMR-ämnen210 minskat i svenskproducerade varor under de senaste åren.

EU HAR VIDTAGIT EN RAD BEGRÄNSANDE ÅTGÄRDER

Reach väntas leda till att nyproducerade material och varor i större utsträckning blir fria från särskilt farliga ämnen. Inom vissa produktgrupper, till exempel bilar, viss elektronik och inredning, finns dock långlivade varor som fortfarande kom-mer att vara i bruk 2020. I Reach identifieras särskilt farliga ämnen211 successivt. Dessa förs då upp på kandidatlistan, som är grunden för urval av ämnen som inte ska få användas vid produktion inom EU utan tillstånd. Vid utgången av 2012

209 Rapid Alert System for non-food consumer products (Rapex), Notifieringssystem för marknadskontrollmyndigheter inom EU

210 CMR-ämnen = ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska211 Substances of very high concern (SVHC) motsvarar i stort sett miljömålssystemets

särskilt farliga ämnen


förväntas 136 ämnen finnas på kandidatlistan, och 2020 förväntas den omfatta alla nu kända och relevanta SVHC212. Inom Reach utvecklas också särskilda begränsningsregler och förbud av särskilt farliga ämnen som kan gälla kemiska produkter i varor eller material som sätts på marknaden. I flera EU-regelverk som gäller varugrupper finns specifika begränsningar. Bly, kadmium, och kvicksilver samt de bromerade flamskyddsmedlen PBB och PBDE i elektronik regleras av RoHS-direktivet213. Bly, kadmium, kvicksilver i bilar upp till 3,5 tons tjänstevikt regleras av ELV214. Kvicksilver och kadmium i batterier regleras av batteridirekti-vet215. Bly, kadmium, kvicksilver i förpackningar regleras av förpackningsdirekti-vet216.

Enligt EU:s nya växtskyddsmedelsförordning217 får verksamma ämnen som är hormonstörande inte godkännas inom EU om exponeringen för människor och miljö inte är försumbar. Även EU:s kommande biocidförordning innebär att produkter inte får godkännas om de innehåller ett verksamt ämne med hormon-störande effekter som kan hota hälsa eller miljö. Båda förordningarna bär tydliga avtryck från miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, särskilt det tidigare delmål 3 (se vidare avsnittet Analys av delmålen – varför gick det som det gick?).

EU:s ramdirektiv för vatten syftar till hållbar vattenanvändning och innehål-ler en lista med 33 prioriterade ämnen och föroreningar som gradvis ska minska. Arbetsmiljölagstiftningen har särskilda regler för cancerframkallande ämnen och hygieniska gränsvärden för flera särskilt farliga ämnen.

FRIVILLIGA ÅTGÄRDER

Kemikalieinspektionen har utvecklat webbverktyget PRIO som kan vägleda före-tag att minska kemiska risker genom att byta ut särskilt farliga ämnen mot mindre farliga. Sveriges Byggindustrier och IVL Svenska miljöinstitutet har utvecklat ett frivilligt system, BASTA, som underlättar för inköpare som vill undvika produkter med innehåll av särskilt farliga ämnen.

INTERNATIONELLA KONVENTIONER

Flera internationella konventioner syftar till att begränsa riskerna med särskilt far-liga ämnen. Stockholmskonventionen syftar till att starkt begränsa användningen av mycket långlivade organiska ämnen (så kallade POPs), och omfattar i dag 22 ämnen. Arbete pågår med att lista ytterligare fem ämnen. Bromerade flamskydds-medel kommer att diskuteras 2013. Baselkonventionen täcker in dessa ämnen när

212 Rådets pressrelease i samband med ministermötet 19 december 2011(18786/11) 213 Direktiv 2002/95/EC, direktiv 2011/65/EU 214 Direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon 215 Direktiv 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer216 Direktiv 1994/62/EG 217 Förordning (EG) 1107/2009

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


de blir avfall. Förhandlingar förs om en internationell konvention för begränsning av kvicksilver. Rotterdam konventionen möjliggör för länder att avslå import av ämnen som är förbjudna eller starkt begränsade. Det behövs dessutom ett nytt bredare instrument för att hantera ämnen som ger upphov till globala problem, men som inte omfattas av de befintliga interna tionella konventionerna.

yTTERLIGARE INSATSER KRÄVS

Krav på begränsad användning av särskilt farliga ämnen har under senare år för-stärkts i EU:s lagstiftning, men ytterligare insatser krävs. Teknikutveckling behövs för att eliminera behovet av vissa särskilt farliga metaller, bland annat i energire-laterade produkter. Avvecklingsperioder kommer att behövas för övergång till ny teknik.

På lång sikt bör det vara möjligt att i stor utsträckning eliminera särskilt farliga ämnen i produktionsprocesser. Utvecklingsarbete för att bland annat utnyttja bio-teknik och att syntetisera kemikalier effektivare genom användning av katalysatorer pågår inom det område som kallas ”grön kemi” eller ”hållbar kemikalieutveckling”.

Behovet av resurshushållning förväntas leda till skärpta regler vid materialåter-vinning av varor. Avvecklingen av farliga ämnen blir till del beroende av varornas livslängd. Den ökande globala handeln med varor ställer krav på internationella insatser och mer omfattande och stärkta internationella konventioner. Detsamma gäller den långväga transporten av särskilt farliga ämnen via luft, vatten och även via djur och växter. Att nå resultat i det globala samarbetet tar lång tid och sådana förutsättningar förväntas inte finnas till 2020.

Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper Ämnen som bildas oavsiktligt vid industriella processer och andra verksamheter åter-finns överallt i miljön och har inte sällan negativa effekter på hälsa och ekosystem. De förorenar vattentillgångar, odlingsmark och livsmedel, men även återvunnet material.

Kända exempel på oavsiktligt bildade ämnen med särskilt farliga egenskaper är dioxiner218 som kan bildas i samband med förbränning, energiutvinning och pro-duktionsprocesser vid höga temperaturer. Uppmätta halter av dioxiner har mins-kat sedan 1970- och 80-talen, men gränsvärdet för fisk överskrids fortfarande ofta i strömming och lax från Östersjön. Minskningen av halter i biota (sillgrissleägg och strömming) har avstannat i de flesta svenska vatten runt Sveriges kust219.

Kunskapen om de mest betydande oavsiktligt bildade ämnena – bildning, käl-lor, utsläpp, spridning och biologiska effekter – har ökat, men kunskapen är fort-

218 Dioxiner: samlingsnamn för polyklorerade dibensodioxiner och dibensofuraner219 Havet 2011 – om miljötillståndet i svenska havsområden, Havs och vattenmyndigheten,

Havsmiljöinstitutet och Naturvårdsverket.


farande otillräcklig. För till exempel dioxiner kan kunskap om betydande källor fortfarande saknas.

Spridningen av oavsiktligt bildade ämnen till miljön kan minskas genom att begränsa förutsättningarna för bildning vid källan. Åtgärder bör främst inrik-tas mot att minimera eller eliminera bildningen, exempelvis genom att förändra tillverkningsprocessen eller använda råvara av god kvalitet. Minimerande och eliminerande åtgärder bör kombineras med effektivare reningstekniker, med efter-behandlingsmetoder som reducerar innehållet i avfall samt genom att sluthantera avfallet så att dessa ämnen inte heller på lång sikt sprids till miljön.

UTSLÄPP FRÅN INDUSTRIN

Förändringar av tillverkningsprocesser och reningstekniker kan åstadkommas vid omprövning av verksamhetsutövares tillstånd enligt miljöbalken. Detta tar dock lång tid. Det nya industriemissionsdirektivet IED (2010/75/EU) är en hopslagning av sju befintliga industridirektiv, varav IPPC-direktivet är ett. IED innebär skärp-ningar bland annat i tillämpningen av bästa tillgängliga teknik (BAT) och i mini-mikraven på utsläpp från stora förbränningsanläggningar. Även kraven på tillsyn förtydligas och skärps. Sverige bör utnyttja sin möjlighet att, inom arbetet med att ta fram så kallade BAT-dokument under industriemissionsdirektivet, lyfta fram åtgärder som kan minimera bildning av oavsiktligt bildade ämnen.

UTSLÄPP FRÅN ELDNING

Oavsiktligt bildade ämnen sprids även från småskalig eldning, bland annat av ved och avfall. Kraven på enskild uppvärmning med fasta bränslen har inte varit tillräckliga för att minska utsläppen av bland annat bens(a)pyren220. Utsläppen av bens(a)pyren förväntas minska, dels tack vare nya utsläppskrav på partiklar i ett reviderat Göteborgsprotokoll (som fokuserar på begränsning av klimatpåverkande luftföroreningar) dels tack vare kommande EU-direktiv för utsläppstak. Trafik, särskilt utsläpp från dieseldrivna fordon, är också en betydande källa där teknik- och styrmedelsutveckling är viktig.

SPRIDNING GENOM LÅNGVÄGA TRANSPORT

Oavsiktligt bildade ämnen sprids även genom långväga transport av förorenad luft från andra länder. Sverige bör därför fortsatt driva dessa frågor i internatio-nella konventioner och inom EU. De internationella konventioner och protokoll som tar upp oavsiktligt bildade ämnen är dels Stockholmskonventionen om lång-livade organiska föroreningar dels protokollet om långlivade organiska förore-ningar som hör till konventionen om långväga gränsöverskridande luftförorening-ar (CLRTAP). Dessa konventioner är införlivade i svensk och EU:s lagstiftning och

220 Enligt bedömning av miljökvalitetsmålet Frisk luft

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


är direkt tillämpliga på verksamhetsutövare, bland annat genom begränsningar av dioxiner i såväl utsläpp som i avfall.

FRAMGÅNG KRÄVER EN ÖKAD AMBITIONSNIVÅ

Bedömningen är att spridningen av oavsiktligt bildade farliga ämnen inte kom-mer att minska i tillräcklig grad till 2020, och det är osäkert när tillståndet kan uppnås. Den bedömning man kan göra i dag grundas på de ämnen och källor som redan är kända. För att på sikt komma till rätta med oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper krävs en ökad ambitionsnivå när det gäller styrmedel och åtgärder. Genomförande av konventioner och regler, i kombination med frivilliga åtgärder, bedöms skapa förutsättningar för att minska spridningen från de källor vi känner till i dag och som vi i dag anser vara mest betydelsefulla. Alla förut-sättningar förväntas dock inte vara på plats 2020, men de viktigaste styrmedlen bedöms vara beslutade. Framgången är helt beroende av fortsatt miljöteknisk utveckling och en ökad ambitionsnivå.

Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen Människor och miljö exponeras för kemiska ämnen, bland annat via föda och dricksvatten, i arbets- och inomhusmiljö samt i den yttre miljön. Farliga ämnen kan spridas från produktionsprocesser och vid energiutvinning. Alltmer uppmärk-sammas också spridningen från varors användning, vid materialåtervinning och avfallshantering. Denna diffusa spridning bidrar till komplexa och svårbedömda exponeringssituationer, vilket motiverar försiktighetstänkande och kontinuerlig strävan att minska exponering och risker. Ytterligare skäl till försiktighetsåtgärder är vår ökade insikt om de toxiska effekter som uppstår från den samlade expone-ringen för kombinationer av olika kemiska ämnen. Dessutom vet vi från tidigare erfarenheter att framtida nya kunskaper kan innebära att risknivåer behöver sän-kas. Förutsättningarna för kontrollerad och minskad spridning samt för minskad exponering för kemiska ämnen förbättras med den snabba pågående utvecklingen av kemikalielagstiftningen.

RISKERNA MED VÄXTSKyDDSMEDEL

Användningen av växtskyddsmedel ingår i dagens produktionssystem som ett vanligt förekommande produktionsmedel och i vissa grödor sker en systematisk användning i produktionen. Växtskyddsmedel är problematiska eftersom de är avsedda att påverka organismer och spridas i miljön, exempelvis på livsmedelsgrö-dor, med hälso- och miljörisker som följd. Enligt miljömålssystemets riskindikator för växtskyddsmedel221 har hälso- och miljöriskerna minskat under den senaste tioårsperioden. Motsvarande riskminskning ses dock inte för den indikator som

221 Miljömålsportalen www.miljomal.nu, Indikatorn Växtskyddsmedel.


bygger på toxicitetsindex för halter i ytvatten222. Under perioden har myndighe-ter och organisationer arbetat med utbildnings- och informationskampanjer som tillsammans med åtgärder i nationella handlingsprogram syftar till att skapa en säkrare hantering av bekämpningsmedel. EU:s växtskyddsmedelsförordning är ett viktigt styrmedel för att hindra att verksamma medel släpps ut på marknaden om de orsakar skadliga effekter på hälsa och i miljön. Andra viktiga åtgärder kan ini-tieras genom det nationella handlingsprogrammet223 som tas fram i enlighet med EU:s ramdirektiv för hållbar användning av bekämpningsmedel224. Beroendet av växtskyddsmedel i livsmedelsproduktionen kan minska genom satsningar på och utveckling av integrerat växtskydd samt ekologiska produktionsmetoder som dri-ver fram alternativa metoder och preparat för ett effektivt och hållbart växtskydd.

LÅNGVÄGA OcH DIFFUS SPRIDNING NÅR MÄNNISKOR VIA LIVSMEDEL

Den diffusa spridningen av kemiska ämnen från produktion, konsumtion och avfallshantering samt från långväga lufttransport från andra länder kan nå män-niskor via vatten och livsmedel. Vissa metaller, exempelvis kadmium och kvick-silver, liksom organiska långlivade ämnen förekommer därför i livsmedel, bland annat i fisk. Halterna av dioxiner i strömming är för höga, och halterna minskar inte längre i Egentliga Östersjön225. I vissa fall kan rester av bekämpningsmedel förekomma i livsmedel. För att hindra spridning till livsmedel behövs åtgärder för att begränsa särskilt farliga ämnen.

Kadmium är ett särskilt farligt ämne som genom spridning i miljön utgör ett hot mot människors hälsa226. En studie av tidstrender för tungmetaller i blod hos norrbottningar och västerbottningar visar inga tydliga skillnader över tid för kadmium227. I en annan studie av kadmiumhalter i urin hos kvinnor i Stockholm visas att unga kvinnor hade högre kadmiumhalt 2009 än 2004228. Rökning är en välkänd källa för kadmiumexponering, men även ickerökare ligger i dag på en exponeringsnivå som för vissa personer medför hälsoeffekter. Kadmium sprids via luftdeposition från förbränningsprocesser, via gödsel, via varor och genom föro-renade kretslopp, däribland vissa typer av avloppsslam och organiskt avfall som

222 Miljömålsportalen www.miljomal.nu, Indikatorn Växtskyddsmedel i ytvatten.223 Jordbruksverkets rapport 2008:14, Hållbar användning av växtskyddsmedel.

224 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel.

225 Havet 2011– om miljötillståndet i svenska havsområden, Havs och vattenmyndigheten, Havsmiljöinstitutet och Naturvårdsverket.

226 KemI Rapport 1/11 Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull. En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus

227 Hälsorelaterad miljöövervakning – årsrapport 2011. Naturvårdsverket.228 Hälsorelaterad miljöövervakning – årsrapport 2010. Naturvårdsverket.

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


sprids på åkrar. Kadmium förekommer naturligt med stor variation i åkermark. Därför kommer livsmedel aldrig kunna vara helt fria från kadmium. Åtgärder för att minska exponeringen via livsmedel behöver kombineras med insatser på andra områden, däribland åtgärder mot rökning. Åtgärder mot spridning av kadmium i miljön behövs även på EU-nivå och internationellt.

ÅTERVINNING RISKERAR ATT ÖKA EXPONERINGEN FÖR FARLIGA ÄMNEN

Avfallsmängderna från den ökande varukonsumtionen ställer allt högre krav på materialåtervinning. Inom EU utvecklas en strategi för resurshushållning och ökad materialåtervinning. Förtroendet för materialens kvalitet är avgörande för att nå hög grad av återvinning. För att undvika särskilt farliga ämnen i materialkretslop-pen, och därmed minimera risken för att dessa sprids i olika led av användningen, behövs åtgärder som begränsar användningen av ämnena vid produktionen. Före-byggande kemikaliearbete är avgörande för att på sikt åstadkomma ett hållbart krets lopps samhälle.

BÅDE STyRMEDEL OcH FRIVILLIGA ÅTGÄRDER BEHÖVS

För att uppnå en sammanlagd exponering som inte är skadlig för vare sig männis-kor eller biologisk mångfald och heller överlag inte hotar ekosystemtjänster, ställs stora krav på effektiva styrmedel och åtgärder nationellt och internationellt. Insat-ser måste göras på alla nivåer för att motverka den spridning av kemiska ämnen som följer av den snabbt ökande produktionen, konsumtionen och handeln av kemiska ämnen och varor.

Det behövs ett systemtänkande för produktion, återvinning och avfallshantering samt en övergång till tekniker och användning av ämnen som innebär en kontinu-erligt minskad exponering och risk. Substitutionen till mindre farliga ämnen måste öka och bli en naturlig del i företagens utvecklingsarbete. När nya ämnen utveck-las ska farliga egenskaper så långt som möjligt undvikas. Utfasningen av särskilt farliga ämnen till följd av utvecklad lagstiftning förväntas bidra till minskad expo-nering av människor och miljö. Bedömningen är dock att tillräckliga förutsätt-ningar för att användningen av särskilt farliga ämnen ska upphöra inte kommer att finnas 2020 (se vidare avsnittet Användning av särskilt farliga ämnen).

Konventioner och regler i kombination med frivilliga åtgärder väntas skapa för-utsättningar att minska exponeringen av de nu kända och mest betydelsefulla oav-siktligt bildade och långväga transporterade farliga ämnena. Dock bedöms förutsätt-ningarna inte hinna vara på plats till 2020. Tillräckliga förutsättningar för att hindra exponering för farliga ämnen från varor bedöms inte heller vara på plats 2020.

Förorenade områden Det finns i dag cirka 1 300 förorenade områden som bedöms utgöra mycket stor risk för miljön och människors hälsa och ytterligare cirka 14 000 områden behö-


ver till viss del åtgärdas229. Ett inventeringsarbete som omfattar grundläggande information om de förorenade områdena bedöms vara klart vid utgången av 2013. Allmänt tillgänglig, samlad och kvalitetssäkrad information om inventera-de, undersökta och åtgärdade områden bedöms finnas på plats senast 2020. Detta förväntas leda till en ökning av ansökningar om bidragsmedel.

KUNSKAP OcH TEKNIK ÄR I DAG BRISTÄLLIG

Det finns både nationell kunskap om var de områden som utgör störst hot mot hälsa och miljö finns, liksom kunskap om undersökta objekts miljöpåverkan på en lokal nivå. Dock saknas en översikt av spridningen av föroreningar från områdena och de hälso- och miljörisker som spridningen kan innebära, exempel-vis av hur grundvatten, sjöar och vattendrag påverkas. Därmed saknas kunskap om hur förorenade områden på land och i vatten påverkar förutsättningarna för att uppnå andra miljökvalitets mål. Ytterligare information behövs därför, bland annat för att prioritera förorenade områden för åtgärder i exempelvis relation till vattendirektivets krav och till belastningen på Östersjön. Efterbehandlingsåtgärder är tidskrävande, inte sällan rör det sig om mellan fem och tio år. Fortsatt kom-petens- och kunskapsuppbyggnad behövs, bland annat genom inventeringar och utredningar om förorenade områden. Saneringsmetoder behöver utvecklas och effektiviseras. Saneringspropositionen230 bedöms ha påverkat förutsättningar för att öka takten i efterbehandlings arbetet. Ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna har förtydligats.

STATLIG FINANSIERING DRIVER PÅ UTVEcKLINGEN

Statlig finansiering är det viktigaste styrmedlet. Det långsiktiga systematiska efter-behandlingsarbetet är en direkt följd av det statliga anslaget för efterbehandling av förorenade områden. Anslaget för efterbehandling bedöms vara en avgörande för-utsättning för att de mest förorenade områdena ska kunna åtgärdas senast 2050. Anslaget har även betydande effekt på kunskaps- och teknikutveckling – viktiga drivkrafter i saneringsarbetet för både de bidragsfinansierade projekten och för tillsynen. Naturvårdverket fördelar medel för att stödja länsstyrelserna tillsyn i syfte att öka privatfinansierade efterbehandlingsåtgärder.

Lagstiftningen är ett viktigt styrmedel eftersom den reglerar verksamhetsutö-vares och fastighetsägares ansvar. Praxisbildningen inom miljöbalken (10 kap) är viktig för åtgärdstakten. Domarna i Miljööverdomstolen tyder på att verksam-hetsutövare anses ha mindre ansvar än vad man tidigare förmodat, vilket kan öka statens andel av kostnaderna. Ofta krävs komplicerade avgöranden i domstol

229 Naturvårdsverket 2011: Lägesbedömning av arbetet med att avhjälpa sådana förorenings-skador som avses i 10 kap Miljöbalken (Dnr N-03200-11)

230 Proposition 2008/09:217 Miljöbalkens försäkringar och avhjälpande av förorenade områ-den m.m.

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


innan en faktisk åtgärd kan komma till stånd. Även tillsynen på regional och lokal nivå är avgörande för åtgärder av förorenade områden.

GODA UTSIKTER FÖR 2020 OcH 2050 – MEN VISS OSÄKERHET RÅDER

Förorenade områden bedöms inte vara åtgärdade till 2020. Bedömningen grun-das på tre faktorer; dels osäkerheter i möjligheterna till finansiering dels på nivån av det statliga anslaget till efterbehandling av förorenade områden. Dessutom är efterbehandlingsarbetet både resurs- och tidskrävande. Styrmedel i form av lag-stiftning är på plats, men tillämpningen behöver utvecklas.

Med en positiv utveckling, där områden utreds och efterbehandlas i högre takt än i dag, bedöms dock tillräckliga åtgärder kunna vara genomförda till 2050. Förutsättningar för detta är goda då det i dag finns en väl fungerande organisation och administration liksom ett stort intresse för att åtgärda förorenade områden. Ett allmänt tillgängligt informationssystem, med tydlig och kvalitetssäkrad infor-mation om inventerade, undersökta och åtgärdade förorenade områden, bedöms vara på plats 2020.

Kopplingar till generationsmåletDet finns en stark koppling mellan miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och genera-tionsmålet och dess strecksatser.

Utfasningen av särskilt farliga ämnen är ett viktigt steg för att åstadkomma gift-fria material, vilket har stor betydelse för den omställning som behövs i samhället som rör resurseffektiva materialkretslopp och hållbara konsumtionsmönster.

Sveriges konsumtion av varor som produceras i länder utanför EU ökar, och i samband med produktionen påverkas miljön i dessa länder. Åtgärder som före-bygger och minskar riskerna med kemiska produkter och varor som sätts på marknaden behöver införas både inom EU och internationellt. Det har visat sig att regler inom EU kan få stor effekt på varuproduktionen i exporterande länder. Generationsmålets strecksats om konsumtionsmönster i kombination med målets internationella dimension stärker betydelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Energianvändning och konsumtion påverkar exponering av människor och miljö genom att farliga ämnen kan bildas oavsiktligt vid tillverknings- och förbrännings-processer liksom vid avfallshantering. En effektivare energianvändning och en ökad andel förnybar energi i linje med generationsmålet kan därmed minska expone-ringen för farliga ämnen. Det finns därmed i huvudsak en positiv koppling mellan generationsmålets strecksats om energi och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Sanering av förorenade områden och andra åtgärder som minskar den samman-lagda exponeringen för kemiska ämnen bidrar till skyddet av ekosystemtjänster, biologisk mångfald och hälsa liksom till skyddet av naturresurser som dricks-vatten och odlingsmark.



Generella slutsatserUtvecklingen av lagstiftning inom EU och arbetet för globala konventioner på området har varit den viktigaste drivkraften för att åstadkomma förändring i del-målens riktning. Särskilt har utveckling av styrmedel som EU-lagstiftning (Reach, produktlagstiftningar, växtskyddsförordning, biocidförordning) varit centrala.

De fyra första delmålen sattes med tidiga målår för att ge förutsättningar att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö till 2020 och var därför mycket ambitiösa i sin tidsskala. Delmålen har givit Sverige en tydlig målsättning för arbetet med att påverka EU-lagstiftning och internationellt arbete, vilket varit en framgångsfaktor.

Vad gäller förorenade områden har delmålen om förorenade områden varit drivande liksom planläggning, nyetablering och exploatering av ny mark. Det stat-liga anslaget för efterbehandling av förorenade områden, tillsynen på regional och lokal nivå och miljöbalken (kap 10) samt en tydlig målsättning med etappmål och fortsatt statligt anslag är viktiga förutsättningar för det fortsatta arbetet.

DELMÅL: Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper (2010/2020)Senast år 2010 ska det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt fram-ställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden. För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t ex efter inledande översiktliga tester bedöms som särskilt farliga ska uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter ska då gälla för såväl nya som existerande ämnen. Senast år 2020 ska det även finnas uppgifter om egenskaperna hos de mest betydande oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnena.

För de allra flesta industrikemikalier och hushållskemikalier saknades 2010 vikti-ga uppgifter om miljö- och hälsoegenskaper. För läkemedel och kosmetika saknas fortfarande uppgifter om miljöegenskaper. Kunskapen om effekter vid samverkan mellan flera ämnen är låg. Viktiga styrmedel har inom EU varit Reach samt regler för biocider och bekämpningsmedel. Globalt har klassificerings- och märknings-systemet GHS231 varit mycket viktigt. Det har varit tidskrävande att genomdriva tillräckligt omfattande datakrav och det återstår arbete för att utveckla dem ytter-ligare.

DELMÅL: Information om farliga ämnen i varor (2010) Senast år 2010 ska varor vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga ämnen som ingår.

231 GHS – Globally Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals (FN), infört i EU genom CLP-förordningen.

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


För kemiska produkter är delmålet i stort sett uppnått. År 2010 var det mycket svårt för konsumenter, inköpare, återförsäljare, avfallshanterare och andra berörda att få information om farliga ämnen i varor. Brist på information om användning av kemiska ämnen i varor har hindrat utvecklingen. Inom internationell handel är pro-duktions- och handelskedjor ofta långa och komplexa, vilket har försvårat flödet av information. Genom Reach har EU infört vissa krav på att information ska lämnas om vissa särskilt farliga ämnen som ingår i varor. Krav på information om biocider i biocidbehandlade varor kommer att införas inom EU. Vissa företag som ansvarar för konsumentprodukter har infört egna informationssystem. Konsumenters efter-frågan på information skapar ett tryck på företag och lagstiftare.

DELMÅL: Utfasning av farliga ämnen232 (2007/2010)I fråga om utfasning av farliga ämnen ska följande gälla. Nyproducerade varor ska så långt det är möjligt vara fria från:• nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande,

nya ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantnings-störande samt kvicksilver så snart som möjligt, dock senast 2007,

• övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen, samt sådana ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergifram-kallande, senast år 2010 om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de kommer ut i kretsloppet,

• övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande, samt kadmium och bly, senast år 2010.

Dessa ämnen ska inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada. Redan befintliga varor, som inne-håller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver, kadmium samt bly, ska hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Spridning via luft och vatten till Sverige av ämnen som omfattas av delmålet ska minska fortlöpande.Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egen-skaper, inklusive dem som bildas oavsiktligt.

Särskilt farliga ämnen förekommer fortfarande i nyproducerade varor. Den vik-tigaste drivkraften har varit utvecklingen av EU:s lagstiftning som har inneburit stora framsteg och lagt en god grund för att med ytterligare åtgärder kunna uppnå delmålet inom EU längre fram i tiden. I EU:s specifika produktlagstiftningar har också strängare krav införts för särskilt farliga ämnen, exempelvis i RoHS-direk-

232 Delmålet har fått kortnamnet ”Utfasning av farliga ämnen” men handlar om utfasning av särskilt farliga ämnen.


tivet. EU har även skärpt lagstiftningen för växtskyddsmedel och biocider. Det är viktigt att använda och skärpa globala konventioner och att utveckla nya, även om arbetet tar tid.

DELMÅL: Fortlöpande minskning av hälso- och miljöriskerna med kemikalier (2010)Hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen ska minska fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer och nyckeltal som ska fastställas av berörda myndigheter. Under samma tid ska förekomsten och användningen av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material minska. Delmålet avser ämnen som inte omfattas av delmål 3.

Många kända risker med kemiska ämnen har kunnat minskas. Samtidigt kommer ständigt nya ämnen, tekniker och användningsområden ut på marknaden, vilka visserligen ger nya möjligheter men också innebär nya risker. Lagstiftning samt företagens egna riskminskningsarbete har varit viktiga drivkrafter. Reach och CLP-förordningen är de viktigaste styrmedlen. Delmålets målår sattes tidigt för att ge förutsättningar att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö till 2020 och var därför tidsmässigt mycket ambitiöst. Ett hinder för arbetet med att minska risker är att det saknas grundläggande kunskap om många ämnens farliga egenskaper. Det gör arbetet med riskminskning mycket svårt att genomföra och följa upp. För att målet ska kunna nås framöver måste EU-direktivens krav för produkter och återvunnet material ha en hög skyddsnivå. Dessutom behöver EU-reglerna för avfall och återvinning förtydligas. Även marknadsdrivna styrmedel behöver stimu-leras för att skynda på utvecklingen.

DELMÅL: Riktvärden för miljökvalitet (2010)För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av delmål 3, ska det senast år 2010 finnas riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.

Delmålet är uppnått. Det finns riktvärden för mer än 100 ämnen fastlagda av myndigheterna. Att målet nåddes i förtid beror på att det innebar en väl definierad och begränsad administrativ åtgärd.

DELMÅL: Efterbehandling av förorenade områden (2010)Samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förorenade områden som i dag, eller inom en nära framtid, hotar betydelse-fulla vattentäkter eller värdefulla naturområden ska vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010.

Delmålet bedöms ha uppnåtts. År 2010 fanns 23 förorenade områden som inne-bär akuta risker. Vissa områden har temporärt skydd eller är åtgärdade, för övriga

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


områden har temporära eller slutgiltiga åtgärder påbörjats. Alla objekt har dock inte åtgärdats slutgiltigt. En del arbete med de akuta objekten kvarstår således, delvis för att det är svårt att förutsäga tidpunkterna när en efterbehandlingsåtgärd kan komma till stånd samt vara helt genomförd. Nya akuta objekt har dessutom upptäckts under miljömålsperioden.

DELMÅL: Efterbehandling av förorenade områden (2005–2010/2050) Åtgärder ska under åren 2005–2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år 2050.

Målet 2050 bedöms som möjligt att uppnå, under förutsättning att de förorenade områdena utreds och efterbehandlas i högre takt än i dag. Det förutsätter också att kunskapsuppbyggnaden och teknikutvecklingen inom efterbehandlingsområdet fortsätter, liksom praxisbildning inom miljöbalken (kapitel 10). Avgörande för att nå delmålet är nivån på det statliga anslaget till efterbehandling av förorenade områden.

DELMÅL: Om dioxiner i livsmedel (2010)År 2010 ska tydliga åtgärdsprogram som medför en kontinuerlig minskning av halterna av för människan skadliga dioxiner i livsmedel ha etablerats.

Det är osäkert om delmålet har nåtts. Osäkerheten är främst kopplad till dioxi-ners långa beständighet i miljön, vilket innebär att effekterna av åtgärder inträffar först efter lång tid. Perioden fram till 2010 var allt för kort för att sådana effekter rimligen skulle ha kunnat manifesteras i miljön och därmed leda till sänkta nivåer i livsmedel, främst Östersjöfisk. Åtgärder har dock fortlöpande satts in för att ytterligare minska såväl bildning som spridning av dioxiner till miljön. Interna-tionella överenskommelser men även nationella initiativ har varit drivande. De viktigaste styrmedlen har varit Stockholmskonventionen för global spridning, LRTAP-konventionen för regional spridning samt EU:s förordning om långlivade organiska föroreningar, (nr 850/2004). Från mitten av 1990-talet fram till 2010 går det, för merparten av Östersjön, inte att notera någon säker nedåtgående trend av dioxinhalt i strömming och sill233. Samtidigt visas nedåtgående trender i människors kroppsbelastning, det gäller exempelvis halter i modersmjölk och halter i blod hos unga män234.

233 Havet 2011– om miljötillståndet i svenska havsområden, Havs och vattenmyndigheten, Havsmiljöinstitutet och Naturvårdsverket.

234 Hälsorelaterad miljöövervakning, Institutet för miljömedicin, Karolinska Institutet.


DELMÅL: Om kadmium (2015)År 2015 ska exponeringen av kadmium till befolkningen via föda och arbete vara på en sådan nivå att den är säker ur ett långsiktigt folkhälsoperspektiv.

Återhämtningstiden i miljön är mycket lång för kadmium, och beslutade åtgärder för att minska exponeringen är inte tillräckliga för att nå en säker exponerings-nivå. Det är även svårt att ange vad som är säkra nivåer. Utvecklingen påverkas av global spridning och otillräckliga krav på begränsad användning. Begränsnings-regler behövs för kadmium i gödselmedel och foder. Det behövs även gränsvärden för kadmiumhalter i livsmedel samt miljöskatter. Dock har Sverige dragit undan avgiften på kadmium i handelsgödsel, som var ett effektivt styrmedel. Internatio-nella avtal som LRTAP-konventionen behöver också utvecklas. Det är svårt att bedöma om delmålet skulle kunna nås. Fokusering på kadmium i ett särskilt del-mål har bidragit till att rikta uppmärksamhet mot åtgärdsarbetet.

Bedömning av regionala delmål De nationella delmålen har i stor utsträckning regionaliserats, även om de, med undantag av delmål som avser efterbehandling, är svåra att arbeta med regionalt. Måluppfyllelsen för efterbehandling av förorenad mark varierar. Fyrtio procent av länen redovisar att målet för områden med akuta risker uppnåtts. Många framhål-ler att takten i åtgärdsarbetet behöver öka. Med undantag för målet om riktvär-den för miljökvalitet är länen eniga om att övriga mål ej uppnåtts. Det internatio-nella och nationella kemikaliearbetet är här avgörande. Även för länens egna mål, som ekologisk odling, bekämpningsmedel och slamkvalitet, är måluppfyllelsen ofta dålig.

Områden för ytterligare insatserFör att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås framöver krävs insatser och förändringar på en rad områden. Lagstiftning som rör kemiska ämnen är till största delen harmoniserad inom EU och det gäller även de områden som här framförs om utveckling av lagstiftning. Den nationella rådigheten är stor när det gäller förslag om områden rörande ökad tillsyn, stöd till företagens ansvarsta-gande och informativa styrmedel, internationellt utvecklingssamarbete samt inom forskning och utveckling. De olika områdena som behöver utvecklas beskrivs i följande avsnitt i punktform.

Utveckling av lagstiftning

BEDÖMNING AV KEMISKA ÄMNENS FARLIGHET

Informationskraven i Reach bör utvecklas, särskilt för ämnen i låga volymer. Kra-ven på kemikaliesäkerhetsbedömning bör övervägas för ämnen ner till 1 ton.

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


Bedömningsgrunder och testmetoder behövs för hormonstörande ämnen, ämnen i nanoform och för ämnens kombinationseffekter. Riskerna behöver beak-tas i regelverk som rör kemikalier och varor.

Kunskap om miljöfarlighet behöver öka för bland annat ämnen i kosmetiska produkter, läkemedel och livsmedelsförpackningar. Miljöriskbedömning behöver utvecklas så att samma skyddsnivå uppnås för olika ämnesgrupper.

BEGRÄNSNING AV RISKER MED KEMIKALIER

Ämneskategorin SVHC (särskilt farliga ämnen) bör utvidgas, så att även hormon-störande och kraftigt allergiframkallande ämnen omfattas. Det skulle bland annat innebära att de inkluderas i tillståndssystemet under Reach och andra regelverk.

Utöver traditionell riskhantering, där varje kemiskt ämne bedöms för sig, behövs även möjligheter till riskminskning baserat på samlade bedömningar av risker som omfattar grupper av ämnen.

Ett generellt system för att begränsa särskilt hälsofarliga ämnen i konsument-varor behöver utvecklas. Det kan grundas på antingen Reach (artikel 68:2) eller produktsäkerhetsdirektivet.

Särskilda regler behövs för att begränsa farliga ämnen i produkter som kommer i närkontakt med huden och som har utbredd användning i samhället. Det gäller exempelvis kläder och skor.

Regler om begränsning av farliga ämnens spridning från byggprodukter behövs för att minimera kemiska risker i innemiljö och byggnaders nära omgivning.

Regler behövs för att begränsa hälsorisker från material som kommer i kontakt med dricksvatten, till exempel vid renovering av vattenledningar235.

ANPASSA SKyDDSNIVÅN FÖR BARN OcH SÄRSKILT UTSATTA GRUPPER

Dagens konsumtionsmönster, med fler produkter som omsätts allt snabbare, med-för att bland annat barn utsätts för betydligt fler ämnen än för några decennier sedan. Kemikalielagstiftningen behöver därför en skyddsnivå som utgår från barn och andra särskilt känsliga grupper.

INFORMATION OM VARORS INNEHÅLL AV KEMISKA ÄMNEN

Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen behöver förmedlas bättre genom hela produktions- och handelskedjorna. Detta för att begränsa dels risker i arbetsmiljön och för konsumenter dels spridning av farliga ämnen till mil-jön. Informationen behövs även för att åstadkomma en säkrare avfallshantering och för att underlätta materialåtervinning.

I Reach krävs att information ska lämnas om halten av ett särskilt farligt ämne i en vara överstiger 0,1 procent. Denna regel tolkas olika. Tolkningen bör vara att

235 Bättre EU-regler för en giftfri miljö. KemI rapport 1/12.


halten relaterar till den del av varan eller det material där ämnet ingår och inte summerat från alla delar i en sammansatt vara.

Information om kemiska ämnen i material och produkter som används för byggnader behöver vara tillgänglig för berörda. Detta för att exempelvis under-lätta återvinning och hantering av rivnings- och byggavfall samt bidra till att ris-ker i innemiljön och spridning till yttre miljö undviks. System som hanterar sådan information behöver utvecklas.

Internationella konventioner och överenskommelserInternationella överenskommelser är viktiga för att begränsa den globala sprid-ningen av kemiska ämnen. Inom ramen för Stockholmskonventionen, som begrän-sar global spridning av persistenta organiska miljögifter (så kallade POPs-ämnen), bör Sverige agera för att fler ämnen begränsas.

Aktiva insatser av Sverige behövs i arbetet med SAICM, en politiskt bindande global överenskommelse i FN:s regi med syfte att utveckla mål och strategier för begränsning av kemiska risker. Det gäller exempelvis i projekt som rör utveckling av information om ämnen i varor.

Sverige deltar aktivt i förhandlingar för en skarp global kvicksilverkonvention. Ett nytt bredare instrument behöver dessutom utvecklas för att hantera ämnen som ger upphov till globala problem, men som ännu inte omfattas av konventio-ner som finns eller förhandlas nu, till exempel för kadmium och bly.

ökad tillsynEn grundläggande förutsättning för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås är att styrmedel införs och efterlevs. Tillsyn och analyser av varor måste öka i takt med ökad varuimport. Förutom en strikt tillämpning av reglerna nationellt behövs ett utvecklat samarbete mellan tillsynsmyndigheterna i EU:s medlems-länder. Samverkan kring tillsynen av Reach och CLP-förordningen inom Reach Forum kan vara en förebild för utveckling av samverkan på marknadskontrollom-rådet.

Stöd till företagens ansvarstagande samt informativa styrmedelEnbart lagstiftning och internationella konventioner räcker inte för att nå miljö-målet Giftfri miljö. Inom näringslivet finns redan initiativ där företag tar ansvar, går före och minskar risker utöver den lagstadgade nivån. Företagens egeninitie-rade arbete behöver stödjas.

Substitutionsprincipen, att särskilt farliga ämnen gradvis ersätts med säkrare alternativa ämnen eller tekniker, tillämpas i flera regelverk, till exempel tillstånds-systemet i Reach. Ett program behövs dels för att öka den begränsade kunskapen om befintliga alternativ dels för att utveckla nya säkrare alternativ.

GIF

TF

RI

MIL

JÖ


Dialoger mellan myndigheter och näringsliv behövs bland annat för att identi-fiera hur företagen kan minska risker och hur vägledning kan utvecklas för företa-gens arbete med kemiska ämnen.

Det behöver utredas hur alternativa styrmedel, som exempelvis krav vid offent-lig upphandling, miljöledningssystem, och benchmarking, kan utnyttjas bättre som drivkrafter för att nå miljökvalitetsmålet.

Internationellt utvecklingssamarbete Sedan flera år driver Sverige på för att stödja andra länder i att utveckla sin lag-stiftning och sina institutioner för kemikaliekontroll. Detta internationella utveck-lingssamarbete behöver fortsätta att utvecklas. Förbättrad kemikaliekontroll i andra länder, genom minskade globala utsläpp av kemiska ämnen och mindre farliga varor i internationell handel, påverkar också Sverige positivt.

Forskning och utvecklingForskning inom särskilt uppmärksammade områden, exempelvis hormonstörande ämnen, kombinationseffekter och ämnen i nanoform, behövs. Det kan handla om att identifiera brister i och utveckla riskbedömningsmetodik eller att utveckla test-metoder.

Forskning och innovation om grön kemi och hållbar kemikalieanvändning behövs för att utveckla hållbara kemiska ämnen i linje med Giftfri miljö. Ämnenas hela livscykel, inklusive utvecklingsfas och avfallsled, bör omfattas.

Återkoppling med hjälp av miljöövervakning och uppföljning behövs för att avgöra om olika styrmedel och åtgärder fungerar och är tillräckliga i relation till miljökvalitetsmålet. Ett utbyggt system behövs för att kunna bedöma spridning, förekomst och flöden i teknosfären och miljön av olika ämnen. Generellt behövs utökade analyser av kemiska ämnen i olika varor och delar av teknosfären. Det behövs även en utökad miljöövervakning av både grund- och dricksvatten samt halter i människa, djur och växter. Möjligheten att utveckla metoder för att kunna dra övergripande slutsatser från ett begränsat antal mätningar och utveckla indi-katorer för uppföljning behöver också utredas.


SKYDDANDE OZONSKIKTOzonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

Sammanfattningmiljökvalitetsmålet nås med i dag beslutade styrmedel och med åtgärder genomförda före 2020.

Uttunningen av ozonskiktet är ett globalt miljöproblem. Det befintliga underla-get pekar på att ozonskiktets återväxt kommer att påbörjas före 2020. Det finns emellertid osäkerheter dels i det vetenskapliga underlaget dels på grund av ozon-skiktets stora naturliga variationer. Hur den fortsatta klimatförändringen kommer att påverka bidrar också till osäkerheten. Det finns även ett fortsatt hot mot ozon-skiktet, framförallt från andra länder, i en fortsatt eller rentav ökande produktion och användning av ozonnedbrytande ämnen. Dessutom finns en risk för diffust läckage och utsläpp i samband med skrotning av produkter med ozonnedbrytande ämnen. Det är därför av stor vikt att Sverige även fortsättningsvis är pådrivande i det internationella arbetet. Förhandlingsarbetet inom ramen för Montrealproto-kollet, som är det viktigaste styrmedlet, bör prioriteras. För att kunna få gehör i internationella förhandlingar är det viktigt att Sverige även fortsätter sitt arbete på nationell nivå.

360

380

370

320

340

330

310

300

350

Total ozonmängd (DU)

Figur 14. Ozonskiktet före och efter påverkan av ozonnedbrytande ämnen 1988–2012

1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

KÄLLA: SVENSK MILJÖÖVERVAKNING, SMHI

Figuren visar en jämförelse av ozonskiktets tjocklek över Sverige före respektive efter påverkan av ozon-nedbrytande ämnen. Ozonskiktet varierar mycket i tjocklek men är i genomsnitt tunnare i dag än vad det var före introduktionen av ozonnedbrytande ämnen. Trots att den negativa påverkan i dag minskar syns ännu ingen statistiskt säkerställd trend i ozonskiktets återhämtning.

Medelvärde före påverkan av ozonned-brytande ämnen (Uppsala 1951–1966)

Utjämnat värde för uppmätt totalozon (Norrköping)

Trend för uppmätt totalozon (Norrköping)

SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T



Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetDen i stora drag positiva utvecklingen av tillståndet som redovisades vid den förra fördjupade utvärderingen håller i sig. Globalt, under perioden 2005–2008, mins-kade såväl utsläpp som halter hos alla ozonnedbrytande gaser med undantag för HCFC (klorfluorkolväten) och N2O (lustgas). För dessa två ämnen ökade både utsläpp och halter236. Ökningen av lustgas kommer troligtvis att kunna försena återbildandet av ozonskiktet, men orsakssambanden är komplexa och det är för närvarande oklart hur stor betydelse ökningen kommer att få. En stor andel av dagens utsläpp av ozonnedbrytande ämnen, som till exempel CFC (klorfluor-karboner), haloner och HCFC, kommer från kvarvarande mängder i produk-ter. Beträffande HCFC kommer en ganska stor andel även från produktion och användning i utvecklingsländerna237.

Även ozonskiktet uppvisar en positiv utveckling. Perioden 2006–2009 bekräftar resultaten från den förra fördjupade utvärdering om att uttunningen avstannat. Modellresultat pekar på att en återhämtning (vändpunkt) kommer att inträffa före 2020238, vilket är tidigare än vad som bedömdes förra gången. Denna återhämt-ning kan anas redan i dag, bland annat via globala satellitdata och inom ramen för SMHI:s miljöövervakningsprogram. På grund av stora variationer i såväl data som naturliga variationer är dessa trender ännu inte statistiskt signifikanta. En första lokal statistiskt signifikant markobservation har dock gjorts i Harestua239.

Effekter på UV-strålningen, som en följd av ozonskiktets positiva utveckling, har ännu inte kunnat fastställas då de naturliga variationerna är stora. Istället fortsätter antalet fall av hudcancer att öka240. De observerade historiska föränd-ringar, liksom framtida uppskattade förändringar, av den naturliga UV-strålningen bedöms emellertid vara små i förhållande till de överdoser som ett olämpligt bete-ende i solen medför. Därför bör fokus för insatser framför allt inrikta sig på att se till att dåliga solvanor inte uppkommer, eller i alla fall minimeras241. I områden med kraftig uttunning av ozonskiktet pekar forskningsresultat på att ökad UV-

236 WMO/UNEP (2010) Scientific Assessment of Ozone Depletion: 2010237 Ibid238 Ibid239 Johan Mellqvist m.fl., 2011. Sol FTIR mätningar vid Harestua solobservatorium under

2010. Naturvårdsverket, NV-05128-12.240 www.miljomal.se241 Strålsäkerhetsmyndigheten (2009): Rapport från SSM:s vetenskapliga råd om ultraviolett

strålning 2008. Nr 2009:18


strålning har minskat växtproduktionen på land242. För akvatiska system finns tecken på minskad produktivitet och nedsatt fortplantning för bland annat växt- och djurplankton, fiskägg och larver. Kring Antarktis omgivande havsområden tycks produktionen av växtplankton under våren vara cirka tio procent lägre än normalt243.

Kraftiga uttunningar av ozonskiktet över Arktis förekommer med jämna mel-lanrum. Den hittills kraftigaste uttunningen inträffade under de tre första måna-derna av 2011. Hela 80 procent av ozonet var då nedbrutet, och uttunningen var lika stor i omfång som över Antarktis i mitten av 1980-talet. Detta innebär att det är möjligt att ozonhål liknande de i Antarktis även kan uppstå över Arktis, trots de högre temperaturerna där. Mot slutet av mars 2011 minskade som en följd ozonskiktets tjocklek även över Sverige. Uttunningen varade sedan under resten av månaden, för att därefter röra sig österut över norra Ryssland. Normalt i Sverige är ozonskiktets tjocklek kring 400 DU (350–450 DU) under denna period. Under våren 2011 observerades värden under 300 DU och som lägst kring 260 DU.

Även om det tunna ozonskiktet under 2011 medförde en ökad ultraviolett strål-ning tror forskarna inte att risken för exempelvis hudcancer har ökat, eftersom hålet varade under så kort tid. Det råder delade meningar inom forskarvärlden om detta ”ozonhål” var en tillfällighet eller inte. En del forskare kopplar ihop uttunningen med den pågående klimatförändringen, som ger upphov till ökade temperaturer i nedre delen av atmosfären medan de övre delarna blir kallare. Just ovanför polerna ökar därmed förutsättningarna för bildandet av polära moln som katalyserar ozonnedbrytningen. Modellerna förutsäger dock även en ökad cirkula-tion i stratosfären. Den ökade cirkulationen transporterar ozon från tropikerna upp till Arktis och därmed motverkas nedbrytningen av ozonskiktet.


GLOBALA STyRMEDEL

Montrealprotokollet244 innehåller bindande överenskommelser mellan de under-tecknande länderna om att minska sitt användande och sin produktion av ozon-nedbrytande ämnen. Styrmedlet, som får anses vara det i särklass viktigaste, har fungerat bra och planenligt, och det omfattar alla länder, inklusive Sydsudan som nyligen ratificerat protokollet. Utan Montrealprotokollet, och alla de begränsande åtgärder som gjorts inom ramen för protokollet, bedöms nedbrytningen av ozon-

242 UNEP (2010) The Environmental Effects Assessment Panel Report for 2010243 Ibid244 Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 1988:35

SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T


skiktet till år 2035 ha blivit 50-procentig (jämfört med cirka 3,5 procents uttun-ning som vi har i dag)245.

Dock är Montrealprotokollets framtida framgång beroende dels av att alla värl-dens länder blir parter till protokollets tillägg, dels av att de länder som är bundna av avtalet fullföljer sina åtaganden och dessutom av att parterna kan komma över-ens om ytterligare åtgärder och finansiering. Ländernas vilja och förmåga att klara gällande åtaganden är avgörande för fortsatt framgång. Den största ämnesgrup-pen som regleras är CFC, som senare har ersatts av HCFC. HCFC-gaserna har ökat mer i atmosfären än förväntat, men med ett beslut inom Montrealprotokol-let 2007 om att tidigarelägga den planerade utfasningen med tio år förväntas ett trendbrott. Efter 2015246 ska HCFC vara helt avvecklade för industriländerna och i utvecklingsländerna efter 2030247. I Sverige är användningen av ozonnedbrytande i stort sett helt avvecklad. Ett fåtal undantag finns för vissa kritiska användnings-områden, exempelvis haloner i militära applikationer. Det finns också ett undan-tag för användning av HCFC i befintliga kyl-, frys- och värmepumpanläggningar. Den 1:a januari 2015 förbjuds dock HCFC även för detta användningsområde.

EU:s förordning (1005/2009) om ämnen som bryter ned ozonskiktet kan i stort betraktas som ett genomförande av Montrealprotokollet inom EU och har fungerat planenligt. Jämfört med en tidigare förordning föreskriver den nuva-rande förordningen kraftigare åtgärder på samtliga områden. Den allra största förändringen jämfört med tidigare regelverk handlar om att den strategiska åtgär-den avseende användning av metylbromid för att gasa livsmedel i karantän och före transport (quarantine and preshipment, QPS) ska avvecklas, samt krav på destruktion av upplagrade mängder ozonnedbrytande ämnen. EU:s förordning är mer långtgående än Montrealprotokollet i det avseendet att den innehåller förbud mot påfyllnad av CFC (från 2001) och av HCFC (från 2015) i kyl-, frys och luft-konditioneringsanläggningar.

Rådets direktiv (2002/96/EG) om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniskt avfall har inneburit att ansvaret för insamling och återvinning av kasserade kylskåp och frysar förts över från kommunerna till producenterna.

245 www.naturvardsverket.se246 För industriländerna ska HCFC vara utfasat till 99,5% efter 2020. De återstående 0,5 %

får användas för service av kylutrustning under perioden 2020–2030.247 För utvecklingsländer ska HCFC vara utfasat till 97,5 % efter 2030. De återstående

2,5 % får användas för service av kylutrustning under perioden 2030–2040.


NATIONELLA STyRMEDEL

I Sverige har förordningar och föreskrifter spelat en dominerande roll i avveck-lingen av ozonnedbrytande ämnen, vilka används som kemikalier och köldmedier. Lagstiftningen har generellt varit effektiv och användningen har minskat kraf-tigt248. En viss återstående användning är tillåten enligt nu gällande regler. I förhål-lande till de globala utsläppen av ozonnedbrytande ämnen är de nationella utsläp-pen i dag små. Icke desto mindre är det nationella åtgärdsarbetet av stor betydelse även globalt sett. Vilken vikt man tillmäter de svenska initiativen och åsikterna i internationella förhandlingar och nätverk står rimligtvis i proportion till hur väl vi sköter våra egna åtaganden.

Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) styr bland annat omhändertagandet av farligt avfall vid rivning. I detta sammanhang handlar det om ozonnedbrytande ämnen i isoleringsmaterial. Den nya plan- och bygglagen anses ha tagit hänsyn till den skärpning som föreslagits av Boverket249, och som stötts av både Kemikalie-inspektionen (ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö) och Natur-vårdsverket (ansvarig myndighet för Skyddande ozonskikt). Hur lagen kommer att tillämpas i praktiken återstår dock att se. Det finns i dag indikationer på att en stor del av byggnadsisoleringsmaterialet inte återvinns på ett korrekt sätt vid riv-ning250.

Förordningen (2007:846) om ämnen som bryter ned ozonskiktet utgör det nationella genomförandet av Montrealprotokollet. Förordningen är ett komple-ment till EU-förordningen. Styrmedlet har fungerat planenligt.

Genom förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska pro-dukter, (SFS 2005:209) genomförs direktiv (2002/96/EG) om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniskt avfall. Även om styrmedlet i stort fung-erat bra, finns det i dag signaler om att uttjänta kylmöbler hanteras bristfälligt vid insamling, transport och återvinning vilket leder till läckage av CFC och HCFC251.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletBedömningen blir att miljökvalitetsmålet nås med i dag beslutade styrmedel och med åtgärder genomförda före 2020. Miljökvalitetsmålet är globalt, och det befintliga underlaget tyder på att ozonskiktets återväxt kommer att påbörjas före 2020. Den huvudsakliga orsaken till detta är minskade mängder ozonnedbrytande ämnen i atmosfären. På grund av stora naturliga variationer och osäkerheter i modeller får bedömningen dock ännu anses vara relativt osäker. Ökade utsläpp av

248 IVL (2012) Emissioner och kvarvarande mängder CFC i Sverige, B2016, version 2249 Avfallshantering inom bygg- och fastighetssektorn, Boverket, 2004250 IVL (2012) Emissioner och kvarvarande mängder CFC i Sverige, B2016, version 2251 Ibid

SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T


lustgas och HCFC, i kombination med osäkerheter om hur den framtida utveck-lingen av klimatet kan komma att inverka på miljökvalitetsmålet, indikerar beho-vet av fortsatt uppföljning och forskning. Miljökvalitetsmålets uppfyllande är i stort sätt helt beroende av ett framgångsrikt internationellt åtgärdsarbete. Det är därför av stor vikt att Sverige även fortsättningsvis är drivande i det internationel-la arbetet och därmed prioriterar förhandlingsarbetet inom ramen för Montreal-protokollet. Exempelvis har det faktum att en viktig grupp av länder redan vidta-git strängare åtgärder genom att tidigarelägga avvecklingen haft en stor betydelse för revideringen av Montrealprotokollet.

SyNERGIER OcH MÅLKONFLIKTER

I miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö, Säker strålmiljö och God bebyggd miljö har det föreslagits åtgärder som även kan vara positiva för Skyddande ozonskikt – och vice versa. Uppfyllande av miljökvalitetsmålet kommer även att ha positiva effekter på folkhälsan, jordbruket och miljökvali-tetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Synergieffekter och målkonflikter är tydligast inom klimatområdet. Både ozonskiktet och de ozonnedbrytande ämnena påverkar klimatet, och klimatet påverkar i sin tur både ozonskikt och de ozonnedbrytande ämnena. En viktig aspekt i sammanhanget är att den förmodade ökningen av växthusgaser bedöms resultera i förändrande temperaturer och cirkulationsförhål-landen i stratosfären. En annan aspekt är att flera ozonnedbrytande gaser även fungerar som växthusgaser och tvärt om. Arbetet inom Montrealprotokollet har dessutom en tydlig synergieffekt, eftersom en minskning av utsläppen av ozonned-brytande ämnen även begränsar växthuseffekten. I samband med att avvecklingen är det viktigt att HCFC inte ersätts med klimatskadliga ersättningsgaser som exempelvis den kraftigt klimatpåverkande HFC-gasen. Bilden är komplex. Enligt de senaste internationella, modellbaserade resultaten kommer växthuseffektens avkylande effekt av övre stratosfären att bidra till återväxten av ozonskiktet, även om det lokalt över polerna kan bidra till en ökad nedbrytning. I takt med att de ozonnedbrytande gaserna minskar under de närmaste årtiondena bedöms klima-tets betydelse att öka252.

GAPET TILL ATT NÅ MILJÖKVALITETSMÅLET

Globalt är ozonskiktet i dag cirka 3,5 procent tunnare jämfört med perioden före 1980, då ozonskiktet ansågs vara opåverkat av mänskliga utsläpp. Enligt FN:s miljöprogram, UNEP, och FN:s meteorologiska världsorganisation, WMO, pekar modeller och observationer på att vändpunkten för ozonuttunningen gott och väl

252 WMO/UNEP (2010) Scientific Assessment of Ozone Depletion: 2010


kommer att vara passerad 2020253. En fullständig återhämtning till 1980 års vär-den beräknas ske mellan cirka 2025 och 2040 – Antarktis är undantaget där åter-hämtningen kommer att dröja längre254.

Beträffande halterna av ozonnedbrytande ämnen i stratosfären visar progno-ser från WMO och UNEP255 att dessa kommer att återvända till 1980 års nivåer någon gång mellan 2045 och 2060.

I länsstyrelsernas regionala uppföljning av miljökvalitetsmålet framhålls att rivningsmaterial måste tas väl om hand eftersom ozonnedbrytande ämnen före-kommer i isoleringsmaterial i byggnader, mark och rör. Några län har tillsynspro-jekt angående detta. Illegal export av gamla kylar eller frysar medför okontrolle-rade utsläpp.


Minskad påverkan från ozonnedbrytande ämnen

UTVEcKLINGEN AV OZONSKIKT OcH UV-STRÅLNING

För att miljökvalitetsmålet ska kunna nås behöver uttunningen av ozonskiktet ha upphört och början på återväxten observeras före 2020. För både ozonskikt och UV-strålning används 1980 års förhållanden som referens för ett opåverkat till-stånd256. Det globala medelvärdet för ozonskiktet var under perioden 2006–2009 cirka tre procent tunnare jämfört med före 1980257. Detta ligger i linje med tidiga-re resultat och styrker därför tidigare bedömningar om att ozonskiktet upphört att förtunnats sedan 1996. Även om det ännu inte finns någon global trend som med statistisk signifikans pekar på en återväxt av ozonskiktet, kan denna återhämtning anas redan i dag, bland annat via globala satellitdata och inom ramen för SMHI:s miljöövervakningsprogram. En analys av trenden (1994–2010) för ozonskiktet vid Harestua solobservatorium strax norr om Oslo indikerar att vi i dag ändå lokalt har en svagt, men signifikant säkerställd ökande trend258. Orsaken till den positiva utvecklingen bedöms framförallt vara minskningen av ozonnedbrytande ämnen, främst klor, i stratosfären (se även avsnittet Halter av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären).

253 Ibid254 Ibid255 Ibid256 Egentligen i form av ett medelvärde för perioden 1964–1980257 WMO/UNEP (2010) Scientific Assessment of Ozone Depletion: 2010258 Johan Mellqvist m.fl., 2011. Sol FTIR mätningar vid Harestua solobservatorium under

2010. Naturvårdsverket, NV-05128-12.

SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T


På våra breddgrader är strålningen av UVB259 för närvarande fem procent högre än den var 1980260. Det finns emellertid en stor variation i den UV-strålning som når oss. Inte bara ozonskiktets tjocklek styr strålningen till jordytan, det gör även förändringar i molntäcke och luftföroreningar, vilka i sin tur påverkas av ett för-ändrat klimat. När det gäller UV-strålningen finns därför inga tydliga trender som direkt kan kopplas till ökningar i ozonskiktets tjocklek – varken nationellt eller internationellt.

EFFEKTER PÅ HÄLSA

Hudcancer är den cancerform som ökar mest i Sverige och antalet nya fall av hudcancer fortsätter att öka varje år. Ökningstakten är nu, räknat på den senaste femårsperioden, 4–7 procent per år, beroende på cancertyp261. Av ozonuttunning-ens medicinska effekter har vi ännu bara sett början. Sannolikt kommer effekterna att kulminera först om flera decennier, eftersom både hudtumörer och grå starr ofta behöver lång tid för att utvecklas. Levnadsvanor och attityder till solbränna spelar dock en avgörande roll, eftersom det i första hand är individens beteende som bestämmer exponeringen för UV-strålningen. Hur lång tid man vistas ute, vid vilka tider på dygnet, årstid och i vilken miljö samt med vilken klädsel är viktiga faktorer (se även miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö).

EFFEKTER PÅ MILJÖ

I områden med kraftig uttunning av ozonskiktet tyder resultat från en rad fält-studier på att ökad UV-strålning har bidragit till att minska växtproduktionen på land med cirka sex procent262. Vissa växter är dock känsligare än andra och med tiden kan sådana skillnader leda till ett förändrat ekosystem, exempelvis i områ-den som Antarktis där UV-strålningen bedöms förbli förhöjd under en lång tid framöver.

För akvatiska system har man sett minskad produktivitet och nedsatt fortplant-ning för bland annat växt- och djurplankton, fiskägg och larver som utsatts för UV-strålning. Kring Antarktis har ozonskiktets uttunning medfört en markant ökning av UV-strålning på våren. I omgivande havsområden tycks nu produk-tionen av växtplankton vid den tiden på året vara cirka tio procent lägre än nor-

259 UV-strålning delas vanligen in i tre kategorier baserade på våglängden. UVA har en våglängd på 315–400 nanometer, UVB (280–315 nanometer) och UVC (100–280 nano-meter). I atmosfären absorberas all UVC och ner till jordytan kommer varierande mäng-der UVA och UVB.

260 www.miljomal.se261 Ibid262 UNEP (2010) The Environmental Effects Assessment Panel Report for 2010


malt263. På norra halvklotet är tecknen på en långsiktig ökning av det ultravioletta solljuset inte lika tydliga, men i till exempel Gulf of Maine utanför nordöstra USA:s kust når UV-strålningen ner till de områden där atlanttorskens föryngring sker. Detta resulterar i en kraftig dödlighet och minskning av längden hos yng-len264. Motsvarande strålningsförhållande finns på flera tempererade breddgrader där ekologiskt och kommersiellt viktiga fiskarter leker.

FRAMTIDA UTVEcKLING AV OZONSKIKTET

En påbörjad återväxt av ozonskiktet bedöms kunna observeras till 2020. På grund av stora naturliga variationer och osäkerheter i modeller får bedömningen dock ännu anses vara relativt osäker. Alla modeller och observationer pekar dock i dagsläget mot att vändpunkten för uttunningen av ozonskiktet har nåtts, att åter-växten observeras innan 2020 samt att detta i sin tur beror på en minskad påver-kan från ozonnedbrytande ämnen.

På grund av att ozonnedbrytande ämnen är stabila och därmed sprids globalt beror utvecklingen i princip uteslutande på internationella insatser och överens-kommelser. Här har åtgärdsarbetet inom Montrealprotokollet dominerat och varit framgångsrikt. I och med detta har den negativa utvecklingen vänts till ett stabilt miljötillstånd. Montrealprotokollet förväntas även framöver vara fortsatt fram-gångsrikt, och inom några år vända utvecklingen hos ozonskiktet till en globalt statistiskt säkerställd ökande trend.

Det globala medelvärdet för ozonskiktet var under perioden 2006–2009 cirka tre procent tunnare jämfört med före 1980 då ozonskiktet i stort sätt ansågs vara opåverkat265. Enligt WMO och UNEP:s senaste rapport pekar modeller och obser-vationer på att vändpunkten för ozonuttunningen gott och väl kommer att vara passerad 2020266. Detta är dock ännu inte statistiskt signifikant styrkt av globala markbaserade mätningar. En fullständig återhämtning till 1980 års värden beräk-nas ske mellan cirka 2025 och 2040. Antarktis är dock ett undantag, och där för-väntas återhämtningen dröja ytterligare cirka tio år.

Sammantaget innebär detta att återhämtningen nu bedöms påbörjas tidigare än 2050, vilket var det årtal som angavs i den förra fördjupade utvärderingen. Eftersom det i dag anses att ozonskiktet i vissa regioner hade påverkats redan före 1980 har man i den senaste internationella bedömningen även uppskattat en åter-hämtning till 1960 års värden vilket förväntas ske i slutet av århundradet.

263 Ibid264 Ibid265 WMO/UNEP (2010) Scientific Assessment of Ozone Depletion: 2010266 Ibid

SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T


Halter av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären

ÅTGÄRDER INTERNATIONELLT

För att miljökvalitetsmålet ska kunna uppnås behöver halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i de övre luftlagren understiga den nivå där ozon-skiktet påverkas negativt. Produktion och konsumtion av CFC upphörde 1996 i industriländerna respektive 2010 i utvecklingsländerna. För produktion och konsumtion av HCFC gäller en successiv avvecklingsplan. För industriländerna är slutåret 2020 medan 2030 är slutår för utvecklingsländerna. En stor andel av dagens återstående utsläpp av CFC, haloner och HCFC kommer från kvarvarande mängder i produkter (som kylmöbler och isoleringsmaterial)267. Dessa utsläpp sker som passivt läckage från produkterna under användning eller som läckage vid avfallshantering. Beträffande HCFC kommer en ganska stor andel av utsläppen även från produktion och användning i utvecklingsländerna (framför allt i Östra Asien)268.

Internationellt fortsätter arbetet med att minska utsläppen av ozonnedbrytande ämnena till troposfären att vara framgångsrikt. De globala utsläppen har emel-lertid inte minskat så fort som man tidigare trott269. Till stor del beror detta på att man underskattat den kvarvarande upplagrade mängden. Även om en ökning av halten HCFC indikerar en ökning av utsläppen från utvecklingsländer, förväntas utsläppen av HCFC minska under kommande decennium på grund av åtgärder som redan beslutats inom ramen för Montrealprotokollet. Dessutom är nuvarande utsläpp av lustgas, som både bryter ned ozonskiktet och bidrar till växthuseffek-ten, större än för någon annan ozonnerbrytande gas med avseende på ozonned-brytande potential270. För närvarande ökar de globala utsläppen av lustgas, även om siffrorna är mycket osäkra271.

ÅTGÄRDER I SVERIGE

Även i Sverige har arbetet varit framgångsrikt, och i stort sett kan man konstatera att avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen är genomförd, med vissa undantag. Undantagen gäller bland annat användningsområden där det ur säkerhets- och hälsosynpunkt inte finns acceptabla alternativ på marknaden. De mängder ozon-nedbrytande ämnen som i dag finns kvar i samhället är framförallt upplagrade dels i varor som tillverkats med hjälp av ozonnedbrytande ämnen dels i utrustning som i dag fortfarande innehåller ozonnedbrytande ämnen.

267 WMO/UNEP (2010) Scientific Assessment of Ozone Depletion: 2010268 Ibid269 Ibid270 Ibid271 www.cait.wri.org (2011).


ÅTERVINNINGEN I SVERIGE

I en ny rapport från IVL bedöms dock att en stor andel av de ozonnedbrytande ämnena aldrig kommer till återvinning. Exempelvis gäller detta byggnads-isoleringsmaterial (där cirka 90 procent av ozonnedbrytande ämnena aldrig återvinns)272 och kasserade kylmöbler från yrkesmässig verksamhet (där motsva-rande siffra är cirka 20 procent)273. Även om återvinningen av kylmöbler i Sverige i stort sett är ett bra exempel på hur man kan minska utsläpp av CFC från pro-dukter, finns utrymme för förbättringsarbete. Uttjänta kylmöbler hanteras bristfäl-ligt vid insamling, transport och återvinning vilket leder till läckage av köldme-diet. Enligt återvinningsindustrin inkommer i dagsläget en hel del kylmöbler, cirka 10–15 procent, med trasiga kylslingor till återvinnarna. Många av dessa skador inträffar under transport och hantering av skåpen274. Beträffande byggnadsisole-ringsmaterialet kan det finnas flera orsaker till att endast en så liten andel åter-vinns. Enligt IVL:s rapport275 kan en orsak vara svårigheter för den som ansvarar vid rivning och renovering att bedöma huruvida avfall innehållande CFC ska klas-sas som farligt avfall eller inte. Ett annat problem kan vara att man under riv-ningen saknar kunskap för att identifiera CFC-innehållande isolermaterial. Andra orsaker kan enligt samma rapport vara att isolermaterialet ofta sitter ihop med andra material, samt att ett korrekt omhändertagande innebär ökade kostnader för den som river. Återvinning av isolermaterial medför betydligt högre kostnader än om isolermaterialet skickas till ordinarie avfallshantering.

UTSLÄPP AV LUSTGAS

Liksom globalt är utsläppen av lustgas i Sverige större än för någon annan ozon-nedbrytande gas. Sveriges rapporterade utsläpp av lustgas för 2010, omräknade till ozonnedbrytande potential (ODP), är cirka 390 ton276. Det kan jämföras med de svenska utsläppen av CFC som 2010 var cirka 180–200 ton277. De nationella utsläppen av lustgas har dock minskat med 15 procent sedan 1990278. Alla sam-hällssektorer producerar utsläpp av lustgas, men huvuddelen kommer från jord-bruket som står för cirka 68 procent279.

272 IVL (2011) Emissioner och kvarvarande mängder CFC i Sverige273 IVL (2003) Uppföljning av emissioner och kvarvarande mängder CFC274 IVL (2011) Emissioner och kvarvarande mängder CFC i Sverige275 Ibid276 Naturvårdsverket (2011) National Inventory Report 2012, Sweden277 IVL (2011) Emissioner och kvarvarande mängder CFC i Sverige278 Naturvårdsverket (2011) National Inventory Report 2012, Sweden279 Ibid

SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T


HALTER AV OZONNEDBRyTANDE ÄMNEN I ATMOSFÄREN

Precis som för ozonskiktet och UV-strålning används 1980 års förhållanden som referens för halterna av ozonnedbrytande ämnen. För halterna av flertalet ozon-nedbrytande ämnen liksom för de totala halterna av klor och brom fortsätter Montrealprotokollet att vara framgångsrikt. Den globala minskningstakten under 2008 för så kallat totalklor var dock inte så snabb som förväntat280. En orsak var att utsläppen av HCFC hade ökat genom ökad produktion i utvecklingsländer, speciellt i Östasien. Dessutom visade det sig att utsläppen av CFC hade minskat mindre än förväntat, vilket med stor sannolikhet beror på fortsatta utsläpp från kvarvarande mängder CFC i bland annat kyl- och klimatanläggningar281.

Nationella mätningar mellan åren 1994–2010 av väteklorid (HCl), i vilket merparten av atmosfärens klor finns lagrat, visar en svagt minskande trend. Enligt dessa mätningar minskar halten väteklorid med cirka 0,9 procent per år282. Den minskande nationella trenden för väteklorid kan jämföras med globala data, som indikerar en minskning på i genomsnitt 0,7 procent per år, uppmätt längs de mel-lersta breddgraderna283.

HCFC-22, som är en ersättningsgas för CFC, har däremot en starkt uppåtgå-ende trend, och mätningar visar att halten ökar med över 4 procent per år284. Det är uppenbart att utsläppen av detta ämne fortgår i oförändrad takt.

Nationell statistik för HCFC visar tydligt att användningen minskar, medan nationella mätningar visar att halten HCFC i atmosfären ökar. Detta beror på att källorna till HCFC vanligen befinner sig nära jordytan, och det tar månader eller år för dessa ämnen att nå ozonskiktshöjd. Då är de så väl omblandade att koncen-trationen av HCFC är ungefär densamma över hela jorden. Det som mäts är alltså de globala utsläppen, där en stor del av ökningen beror på utsläpp från utveck-lingsländerna.

Halten av lustgas ökar med 0,4 procent per år285, uppmätt vid Harestua sol-observatorium. Den ökande trenden för lustgas är viktig att följa, eftersom ämnet har förutspåtts att bli den dominerande gasen för ozonnedbrytning.

280 WMO/UNEP (2010) Scientific Assessment of Ozone Depletion: 2010281 Ibid282 Johan Mellqvist m.fl., 2011. Sol FTIR mätningar vid Harestua solobservatorium under

2010. Naturvårdsverket, NV-05128-12.283 Ibid284 Ibid285 Ibid



Halterna av ozonnedbrytande ämnen bedöms inte understiga den nivå där ozon-skiktet påverkas negativt före 2020. Däremot bedöms förutsättningarna för att detta ska vara möjligt på sikt finnas på plats redan i dag. På grund av stora natur-liga variationer och osäkerheter i modeller, får bedömningen dock ännu anses vara relativt osäker. Halterna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären kommer att överstiga naturliga nivåer även efter 2020. Det beror dels på att det fortfarande finns fortsatt användning av och utsläpp från ozonnedbrytande ämnen globalt, dels på att många ozonnedbrytande ämnen har en lång livstid och bryts ned väl-digt långsamt i atmosfären.

Mot bakgrund av miljökvalitetsmålets globala natur, beror den framtida utvecklingen i princip uteslutande på internationella insatser och överenskommel-ser. Här har åtgärdsarbetet inom Montrealprotokollet dominerat och varit fram-gångsrikt. I och med detta har den negativa trenden lyckats vändas till ett stabilt miljötillstånd. Montrealprotokollet förväntas även framöver vara fortsatt fram-gångsrikt och inom några år vända utvecklingen hos ozonskiktet till en globalt statistiskt säkerställd ökande trend.

Halterna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären är i avtagande totalt sett. CFC-ämnena är avvecklade under Montrealprotokollet, och halterna av dessa ämnen minskar i atmosfären. HCFC-gaserna har ökat mer i atmosfären än förvän-tat. Tack vare ett beslut 2007 inom Montrealprotokollet om att tidigarelägga den planerade utfasningen med tio år, förväntas dock ett trendbrott. Efter 2030286 ska HCFC vara helt avvecklade i utvecklingsländer och i industriländer efter 2020287. Enligt WMO:s och UNEP:s senaste gemensamma rapport288 visar prognoserna att de ozonnedbrytande ämnena (räknat som globalt medelvärde av stratosfärisk halogen) kommer att återvända till 1980 års nivåer någon gång mellan 2045 och 2060.

286 För utvecklingsländer ska HCFC vara utfasat till 97,5 % efter 2030. De återstående 2,5 % får användas för service av kylutrustning under perioden 2030–2040.

287 För industriländerna ska HCFC vara utfasat till 99,5% efter 2020. De återstående 0,5 % får användas för service av kylutrustning under perioden 2020–2030.


SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T


Kopplingar till generationsmåletMiljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt har i första hand kopplingar till följande strecksatser inom generationsmålet:• biologisk mångfald,• natur- och kulturmiljön bevaras, • människans hälsa,• kretsloppen fria från farliga ämnen samt • konsumtionsmönstren orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Resultaten i denna fördjupade utvärdering visar på en positiv utveckling för ovan nämnda strecksatser, som i princip hänger ihop med det framgångsrika internatio-nella arbetet inom ramen för Montrealprotokollet.

Utan protokollet skulle konsumtionen, endast av CFC, ha nått uppskattningsvis 3–8 miljoner ton till 2060, vilket skulle inneburit en 50-procentig nedbrytning av ozonskiktet vid år 2035. Enligt beräkningar skulle detta exempelvis ha inneburit omkring 19 miljoner fler fall av icke-melanom cancer, cirka 1,5 miljoner fler fall av melanom cancer samt 130 miljoner fler fall av ögonkatarakter289.


DELMÅL: Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen (2010)År 2010 ska utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största delen ha upphört.

Delmålet, som syftar på de svenska utsläppen, bedöms vara uppnått i och med att avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen till största delen har genomförts. De svenska utsläppen av CFC har enligt de senaste uppskattningarna minskat avse-värt sedan 1990 och bedöms i dag vara cirka 180–200 ton290. Detta innebär en minskning med cirka 85 procent. Enligt prognosen kommer utsläppen att fortsätta att minska till 130 ton år 2020291. De kvarvarande mängderna ozonnedbrytande ämnen finns inlagrade i material för isoleringsändamål och kylanläggningar och det är från dessa som fortsatta utsläpp kan ske.

289 www.naturvardsverket.se290 IVL (2011) Emissioner och kvarvarande mängder CFC i Sverige291 Ibid


I en rapport som tagits fram på uppdrag av Naturvårdsverket292 anges bland annat följande skäl till att Sverige lyckats så bra med avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen:• Identifierandet av betydelsefulla aktörer på alla nivåer och genom dialog finna

samarbetsformer.• Bred samstämmighet hos forskare, politiker och opinion om att detta var ett

reellt globalt hot. • En tydlig, greppbar och väl avgränsad hotbild som kunde skapa opinion hos

medborgare, politiker och tjänstemän. • Tekniska lösningar på problem fanns redan, och nya lösningar utvecklades

tämligen tidigt, vilket underlättade avvecklingsarbetet.• Det fanns klara och tydliga mål samt möjligheter till dispens mot en extra kost-

nad. Detta underlättade för industrin att finna alternativ.• Konsumenttryck/opinion.• Kombinationen av hårda och mjuka styrmedel för att uppnå ett gott resultat

utan konflikter och försenande moment. • Att anpassa avvecklingen genom successivt skärpta förbud och regleringar gav

berörda aktörer möjlighet att förbereda sig och ställa om.• Internationella överenskommelser, framför allt Montrealprotokollets tillkomst,

påverkade det svenska arbetet.

Även om arbetet har varit framgångsrikt i Sverige så finns det fortfarande mäng-der av ozonnedbrytande ämnen upplagrade i produkter och varor. En stor andel av dessa produkter beräknas aldrig komma till återvinning utan destrueras felak-tigt. Exempelvis gäller detta för byggnadsisoleringsmaterial.

Bedömning av regionala delmålMed ett undantag har länen infört det nationella delmålet om utsläpp av ozon-nedbrytande ämnen som regionalt mål och har slutrapporterat det. Den allmänna bedömningen är att målet har nåtts, men ett par län anser att kvarvarande mäng-der köldmedia samt läckage från avfall gör det svårt att nå målet. Gotland har haft ett eget mål om att användningen av CFC och HCFC i samtliga kyl- och värmepumpsanläggningar skulle ha upphört senast 31 december 2008, men det nåddes inte.

292 SWECO (2010) Utfasningen av ozonnedbrytande ämnen – en arbetsmodell att använda sig av?

SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T


Områden för ytterligare insatserMiljökvalitetsmålet bedöms kunna uppnås till 2020. Men ännu återstår många osäkerheter dels i det vetenskapliga underlaget dels på grund av ozonskiktets naturliga variationer. Hur den fortsatta klimatförändringen kommer att påverka bidrar också till osäkerheten. Det finns även ett fortsatt hot mot ozonskiktet från framför allt länder med en fortsatt eller ökande produktion och användning av ozonnedbrytande ämnen. Dessutom sker diffusa läckage och utsläpp i samband med skrotning av produkter med ozonnedbrytande ämnen.

Internationellt samarbete är av största viktEftersom utsläppen av ozonnedbrytande ämnen når stratosfären oavsett var utsläppen sker på jorden, är det internationella arbetet för att skydda ozonskiktet av central betydelse. Särskilt viktigt för att nå miljökvalitetsmålet är framgångar inom ramen för Montrealprotokollet. I princip kan man säga att Montrealproto-kollet står och faller med om utvecklingsländerna klarar sina åtagande eller inte. Det är därför av största vikt att samtliga parter till Montrealprotokollet så snart som möjligt ratificerar samtliga tillägg till protokollet.

En av huvudfrågorna som återstår är hur vi på ett miljövänligt sätt kan hantera de stora upplagrade mängderna ozonnedbrytande ämnen som för närvarande finns inbyggda i system och i produkter. Enligt WMO och UNEP293 är det tekniskt och ekonomiskt möjligt att snabba på avvecklingen av de flesta ozonnedbrytande ämnen, att minska utsläppen i många applikationer, och att samla in och destru-era stora mänger ozonnedbrytande ämnen som finns upplagrade i skummade plas-ter, kyl- och luftkonditioneringsutrustningar.

Det är även angeläget att se till att arbetet inom Montrealprotokollet inte undermineras av illegal handel med ozonnedbrytande ämnen och produkter. Det är även angeläget att HCFC avvecklas och inte heller ersätts med klimatskadliga ersättningsgaser som exempelvis den kraftigt klimatpåverkande HFC-gasen.

Dispenser och regleringVidare är det viktigt att de dispenser, som ges för användning av ämnen som ska vara avvecklade, medges så restriktivt som möjligt. Detta gäller till exempel användning av CFC i astmainhalatorer, användning av metylbromid för så kallade kritiska användningsområden och ozonnedbrytande ämnen som insatsämne i till-verkningsprocesser. Dessutom bör ett slutdatum för användningen av ozonnedbry-tande ämnen tidigareläggas för varje tillämpning så fort det är tekniskt möjligt.



En annan betydelsefull fråga bör vara att få till en reglering av de tillämpningar som i dag inte omfattas av Montrealprotokollet och där stora mängder ozonned-brytande ämnen används. Ett sådant område är användningen av metylbromid för behandling av import och export för karantäns- och utskeppningsändamål (quarantine and preshipment, QPS). Ett första steg har här tagits inom ramen för EU:s förordning (1005/2009).

Eftersom destruktion av ozonnedbrytande ämnen inte regleras under Montre-alprotokollet, är det inte möjligt för utvecklingsländer att få finansiering från den multilaterala fonden som finns under protokollet. Sverige bör därför verka för att parterna hittar alternativa finansieringsmöjligheter.

Som en del av kemikaliekontrollen måste Montrealprotokollets parter vara observanta på nya kemikalier som eventuellt kan bidra till uttunningen av ozon-skiktet och som skulle kunna omintetgöra de vinster som gjorts under protokollet.

Utsläpp av lustgas ökar i betydelseI och med att halterna av ozonnedbrytande ämnen minskar kommer även deras påverkan på ozonskiktet att minska. Därmed kommer andra faktorer öka i relativ betydelse. Bland annat kommer de förväntade klimatförändringarna att påverka ozonskiktet i allt större omfattning, på grund av förändrade temperaturer och cirkulationsmönster i stratosfären. Denna påverkan kommer att se olika ut i olika regioner – minst blir effekten i Antarktis, medan effekten blir stor i Arktis och på de mellersta breddgraderna). Lustgas, som både bidrar till växthuseffekten och nedbrytningen av ozonskiktet, kommer fortsätta att öka i betydelse. Detta efter-som utsläppen av lustgas regleras inom Kyotoprotokollet, och inte inom det mer framgångsrika Montrealprotokollet. En ny studie visar att lustgas (utifrån viktad ozonnedbrytande potential, ODP) är den ozonnedbrytande gas som har störst utsläpp i nuläget och förväntas fortsätta vara det under resten av detta århund-rade294. De viktigaste källorna för utsläpp av lustgas är spridning av konstgödsel, djurhållning, förbränning och industrikemiska processer. Möjligheter finns att begränsa lustgasutsläppen. Dels kan konstgödslingen effektiviseras genom sträng-are reglering och bättre information dels har nya metoder tagits fram för att fånga in och förstöra lustgas som bildas som biprodukt i kemiska processer.

Omhändertagande av uttjänta produkterFör att kunna få gehör i internationella förhandlingar är det viktigt att Sverige även fortsättningsvis är drivande i det nationella arbetet. De svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen (i dag enligt beräkningar cirka 180–200 ton per år)

294 Ravishankara m.f. (2009): Nitrous Oxide (N2O): The Dominant Ozone-Depleting Substance Emitted in the 21st Century. Science 2 October 2009: Vol. 326 no. 5949

SK

YD

DA

ND

E O

ZO

NS

KIK

T


härrör mestadels från produkter, exempelvis kylmöbler och isoleringsmaterial. De ozonnedbrytande ämnena klassas som farligt avfall och omfattas av avfalls-förordningen. Vid rivningar, ombyggnationer och renoveringar ställs stora krav på kunskap om vilka material som omfattas av bestämmelserna. Det är därför mycket viktigt att gällande lagkrav fungerar även i praktiken. De åtgärdsförslag som framfördes i den förra fördjupade utvärderingen, om skärpta krav på riv-ningslov och rivningsplaner i syfte att omhänderta ozonnedbrytande ämnen, har i stort sett införts i den nya plan- och bygglagen (SFS 2010:900). Bland annat har kunskapskraven skärpts på den som genomför inventering av farligt avfall vid riv-ning, vilket förhoppningsvis leder till att farligt avfall blir identifierat innan riv-ningen startar. Det finns dock en förbättringspotential när det gäller återvinningen av ozonnedbrytande ämnen även nationellt. Det kan till exempel finnas behov av informations- och vägledningsinsatser till företag och allmänhet utöver det som redan sker i många län.


SÄKER STRÅLMILJÖMänniskors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning.

Sammanfattningmiljökvalitetsmålet är nära att nås. det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.

Den samlade bedömningen är att miljökvalitetsmålet är nära att nås. Det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020. Det förutsätter dock att man kontinuerligt utvärderar styrmedel och effektiviserar de åtgärder som görs för att minska exponeringen av UV-strålning.

Prognosen för de delar av miljökvalitetsmålet som omfattar strålskyddsprinci-per, radioaktiva ämnen och elektromagnetiska fält bedöms vara positiv, utifrån redan beslutade styrmedel samt åtgärder genomförda före 2020. Däremot bedöms den del som handlar om exponering för UV-strålning inte vara möjligt att nå med i dag beslutade eller planerade styrmedel. För att uppnå avsedd effekt om att minska antal årliga hudcancerfall behöver myndigheten fortsätta dels att analysera riskgrupper och riskmiljöer, dels att fortlöpande utveckla mått och metoder för att kontinuerligt anpassa och utvärdera de insatser man genomför. Detta är ett lång-siktigt och komplext arbete. S

ÄK

ER

ST

RÅ

LM

ILJÖ

900

1 500

600

300

0

Antal

Figur 15. Antal nya fall av hudcancer 1970–2009

1970

KÄLLA: SOCIALSTYRELSEN

Figuren visar antalet nya fall av hudcancer per år av formen malignt melanom. Antalet fall fortsätter att öka. Trenden är svår att vända, eftersom det tar tid att ändra människors attityder och beteenden som påverkar exponeringen för UV-strålning, exempelvis när det gäller solvanor.

1975 1985 19901980 1995 2000 2005 2009

1 200

KvinnaMan


De viktigaste styrmedelskategorierna för miljökvalitetsmålet är informativa och administrativa styrmedel. Exempel på befintliga styrmedel är information, råd och rekommendationer, vägledning och rådgivning, planer, utbildning samt reglering-ar. Regleringar kan exempelvis vara föreskrifter och normeringar, till exempel i form av referensvärden eller utsläppsvillkor. Vägledning och rådgivning kan exem-pelvis utgöras av tillsynsvägledning.

En fördjupad utvärdering av befintliga styrmedel för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö redovisas separat inom ramen för uppdraget med den fördjupade utvär-deringen. Se även del 1 av den fördjupade utvärderingen för mer information295.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetUtvecklingen på flera områden inom miljökvalitetsmålet är positiv, inom andra områden går utvecklingen åt fel håll.

Strålskyddet inom kärnteknisk verksamhet bedöms generellt vara acceptabelt och de uppmätta genomsnittliga persondoserna minskar över tid. Strålskyddsarbe-tet inom andra områden, såsom sjukvård och industri, uppvisar dock vissa brister. Uppföljningen av utsläppsreducering inom det icke-kärntekniska området kan förbättras, bland annat genom ett mer systematiskt arbete av Strålsäkerhetsmyn-digheten.

Halterna av radioaktiva ämnen i miljön, som en följd av utsläpp från olika verksamheter, fortsätter generellt att vara låga och halterna av cesium-137 från Tjernobylolyckan kommer att minska ytterligare med tiden.

Målsättningen med den del av Säker strålmiljö som handlar om UV-strålning är att antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning ska vara lägre än de var år 2000. Antalet fall av hudcancer fortsätter dock att öka och målnivån bedöms vara svår att nå till 2020.

Allmänhetens totala exponering för elektromagnetiska fält, EMF, bedöms inte ha ökat under de senaste åren och de uppmätta värdena ligger långt under gäl-lande referensvärden för allmänheten. Teknisk utveckling och nya tillämpningar kan både minska och öka exponeringen framöver.

För att begränsa exponeringen för strålning till människa och miljö använder Strålsäkerhetsmyndigheten främst administrativa styrmedel, till exempel föreskrif-ter som anger gränsvärden för utsläpp, referensvärden för exponering av elektro-magnetiska fält samt utsläppsvillkor i miljötillstånd. Även informativa styrmedel används, exempelvis rekommendationer, vägledning och rådgivning.

295 ”Miljömålen på ny grund” Naturvårdsverkets utökade årliga redovisning av miljö- kvalitetsmålen 2011. Reviderad version av rapport 6420. Rapport 6433, maj 2011.


Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletUppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö är i någon mån beroende av en positiv utveckling av miljökvalitetsmålen Skyddande ozonskikt och God bebyggd miljö, eftersom dessa kan bidra till en begränsning av exponeringen av UV-strålning. Att begränsa radonhalter är en del av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) bedömer att utvecklingstrenden för att begrän-sa exponeringen för joniserande strålning inom arbetslivet och övriga miljön är positiv. Förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet är att tillståndshavarna fortsätter att arbeta ambitiöst med strålskyddet, samt att myndigheten upprätthål-ler tillräcklig tillsyn och är pådrivande inom strålskyddsområdet. Dessutom krävs att de åtgärdsförslag som ges i den första versionen av den nationella planen för allt radioaktivt avfall genomförs som planerat. Avfallsplanen behöver dessutom uppda-teras med jämna mellanrum, så att ytterligare behov av åtgärder identifieras.

Den UV-strålning människor exponeras för beror i första hand på beteende. Att påverka människors beteende i solen är svårt, eftersom det innefattar förändrade värderingar och attityder kring livsstil, utseende och solning. En annan svårighet i arbetet är att det tar lång tid att utveckla hudcancer, i vissa fall flera decennier. Det innebär att minskningen i antalet hudcancerfall inte sker direkt efter det att expo-neringen för UV-strålning minskat, och att antalet fall av hudcancer kommer att fortsätta att öka en tid även efter exponeringen har minskat.

Strålsäkerhetsmyndigheten bevakar forskning inom EMF-området och kart-lägger kontinuerligt riskerna med elektromagnetiska fält. Myndighetens veten-skapliga råd lämnar årligen en rapport om det vetenskapliga läget när det gäller hälsorisker och elektromagnetiska fält. SSM rekommenderar sedan flera år att försiktighetsprincipen ska tillämpas på två områden:• vid allmänhetens exponering för magnetfält från kraftledningar och • vid användning av mobiltelefon.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletDen samlade bedömningen är att miljökvalitetsmålet är nära att nås. Det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020. Det förutsätter dock att de åtgärder som görs för att minska exponeringen av UV-strålning kontinuerligt utvärderas och effektiviseras. Detta är ett komplext och långsiktigt arbete.

Gapet till att nå den del av miljökvalitetsmålet som handlar om UV-strålning är stort och kommer så att förbli fram till dess att förutsättningarna finns på plats eller fram till dess att den beskrivna miljökvaliteten eller tillståndet uppnås. Det bedöms inte vara möjligt att nå denna del med i dag beslutade eller planerade styr-medel.

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


Gapet till att nå övriga delar av miljökvalitetsmålet, som rör strålskyddsprin-ciper, radioaktiva ämnen och elektromagnetiska fält, bedöms vara mindre. Dessa delar bedöms som möjliga att nå med i dag beslutade styrmedel samt med åtgär-der genomförda före 2020.

SKÄL FÖR BEDÖMNING OcH ANALyS

Bedömningen av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö baseras på bedömning och prognos för de enskilda delområden som målet omfattar. Bedömningen anses vara relativt säker.

Den samlade bedömningen av miljökvalitetsmålet baseras på att miljötillstån-det, eller förutsättningarna för att nå det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskri-ver, för de flesta delområden bedöms vara möjligt att nå till målåret 2020. Detta bidrar i betydande omfattning till måluppfyllelsen för hela miljökvalitetsmålet. Dessutom har det vägts in att styrmedel i form av information och regleringar bedöms vara beslutade eller planerade för delområdet som rör UV-strålning – även om dessa styrmedel hittills inte har gett avsedd effekt. Uppföljning av genomförda styrmedel och åtgärder behöver göras i högre utsträckning, och genomförda insat-ser, exempelvis informationskampanjer, behöver kontinuerligt anpassas och utvär-deras. UV-strålning som människor exponeras för beror i första hand på beteende. Det är svårt att få till en beteendeförändring eftersom det innefattar en förändring av värderingar och attityder kring livsstil, utseende och solning. Det krävs fort-satta analyser av riskgruppers attityder och solvanor, riskmiljöer samt utveckling av metoder för att öka möjligheten till mer effektiva kommunikationsinsatser och på sikt ett förändrat beteende. En svårighet är dock att utvärdera de insatser som genomförs i dag, då resultatet visar sig först om 10–20 år eller senare eftersom det tar lång tid att utveckla hudcancer. Ytterligare indikatorer måste också tas fram så att Strålsäkerhetsmyndigheten kan orientera sig om det aktuella läget för UV-strålningen och om det har skett några förändringar vad gäller exponering för UV-strålning.

Underlag för bedömningen har huvudsakligen varit omvärldsanalys, indika-torer för Säker strålmiljö, miljöövervakning, uppföljning (exempelvis tillsyn och enkäter), kunskapsunderlag (exempelvis statistik och vetenskapliga rapporter från Strålsäkerhetsmyndighetens vetenskapliga råd för UV och EMF) samt en omfat-tande kunskapsinhämtning internt inom myndigheten. Bedömningen har tagits fram i bred intern förankring och har avstämts med berörda externa myndigheter.

REGIONAL BEDÖMNING

Exponering för UV-strålning genom våra solvanor är huvudproblemet vad gäller att uppnå Säker strålmiljö. Hudcancerfallen ökar stadigt och det tycks svårt att åstadkomma nödvändiga beteendeförändringar. Mer än hälften av länen bedömer att miljökvalitetsmålet inte är möjligt att nå, endast ett län att det nås. Uppsala,


Gävleborg, Västernorrland och Jämtland noterar att radioaktivt cesium från Tjer-nobylolyckan fortsätter att klinga av och att halterna i allmänhet ligger under riktvärden.


StrålskyddNär det gäller strålskydd ställs krav på att all verksamhet med strålning ska vara berättigad, det vill säga den måste göra mer nytta än skada. Vidare ställs krav på att strålskyddet ska optimeras i syfte att hålla stråldoserna så låga som rimligt möjligt, med hänsyn till ekonomiska och samhälleliga faktorer. De fastställda dos-gränserna får inte överskridas. Andra principer som tillämpas är försiktighetsprin-cipen och användning av bästa möjliga teknik (Best Available Technique, BAT).

Strålskyddet inom kärnteknisk verksamhet bedöms generellt vara acceptabelt. Samtliga kärntekniska anläggningar arbetar kontinuerligt med optimering av strålskyddet för att minska stråldoser och med ambitionen att använda bästa möj-liga teknik för att reducera utsläppen av radioaktiva ämnen till miljön. Inga doser har under de senaste tio åren överskridit uppsatta gränser och det finns förutsätt-ningar för att doserna ytterligare kommer att reduceras. Kravet på reducering av utsläpp av radioaktiva ämnen till miljön följs upp av Strålsäkerhetsmyndigheten genom proaktiv tillsyn.

Strålskyddsarbetet inom andra områden, såsom sjukvård och industri, uppvisar vissa brister. Det finns även ett behov av utbildning av vårdpersonal i syfte att öka medvetenheten om strålningsrisker. Uppföljningen av utsläppsreducering inom dessa områden kan också förbättras, bland annat genom ett mer systematiskt arbete av Strålsäkerhetsmyndigheten.

Strålsäkerhetsmyndigheten har intensifierat tillsynen inom vården. Tillsynen omfattar alla typer av verksamhet med joniserande strålning inom sjukvården, inklusive avfallshantering. Tillsynsinsatserna har inte utvärderats, men Strål- säkerhetsmyndigheten har genomfört uppföljande inspektioner. Som ett resultat från dessa inspektioner har myndigheten konstaterat att det går att se förbätt-ringar i strålsäkerheten mellan det första inspektionstillfället och uppföljnings-inspektionen.

Patientstrålskyddet hålls utanför miljömålsarbetet enligt före detta Miljömåls-rådets bedömning296.

296 Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008 (ISBN: 978-91-620-1264-9)

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


Vid exponering för lågfrekventa magnetfält från exempelvis kraftledningar rekommenderar Strålsäkerhetsmyndigheten att viss försiktighet iakttas. Försiktig-hetsprincipen ligger till grund för verksamheter som genererar elektromagnetisk strålning och är tillämpbar vid exponeringar där det inte finns säkerställda hälso-risker, exempelvis vid nybyggnation intill kraftledningar. Försiktighetsprincipen rekommenderas också av Strålsäkerhetsmyndigheten vid användning av handsfree vid mobiltelefoni.

VIKTIGA STyRMEDEL OcH AKTÖRER

Styrmedel är internationella rekommendationer från International Commission on Radiological Protection (ICRP), legala styrmedel, tillsyn, inspektioner och gransk-ning, kontinuerligt informationsarbete, råd och rekommendationer. Exempel på viktiga aktörer är kärntekniska anläggningar och övrig industri samt aktörer inom sjukvård. Strålsäkerhetsmyndigheten är tillsynsmyndighet.

I syfte att öka kompetensen i strålskyddsfrågor genomför Strålsäkerhetsmyndig-heten regelbundet kurser för olika målgrupper, exempelvis kommunala tjänstemän och sjukvårdspersonal. Strålsäkerhetsmyndigheten har även medel för grundläg-gande strålskyddsforskning som tilldelas genom utlysning och som används för att säkerställa att strålskyddskompetensen i samhället utvecklas.

Radioaktiva ämnen

UTSLÄPP FRÅN VERKSAMHETER MED STRÅLNING

Stråldoserna till allmänheten från enskilda verksamheter bedöms för närvarande vara försumbara. I 2010 års uppföljning av Säker strålmiljö297 konstaterades att det dåvarande delmålet Radioaktiva ämnen var uppfyllt. Det innebär att det indi-viduella dostillskottet till allmänheten understiger 0,01 millisievert per person och år, från varje enskild verksamhet.

År 2010 beslutade SSM att rapportering av utsläpp från och med 2011 ska ske enligt en rekommendation298 från den Europeiska atomenergigemenskapen Euratom.

Vid de kärntekniska anläggningarna pågår ett kontinuerligt arbete med utsläppsreducering. Den dos som allmänheten exponeras för till följd av radio-aktiva utsläpp från kärntekniska anläggningar minskar (se figur 16). Under 2010 utsattes ingen ur allmänheten för en högre dos än 0,0003 millisievert. Detta är jämförbart med den dos vi alla exponeras för under några timmar från den natur-liga bakgrundsstrålningen.

297 Miljömålen – svensk konsumtion och global miljöpåverkan, de Facto 2010, Miljömåls-rådets årliga uppföljning av Sveriges miljömål

298 (2004/2/Euratom) av den 18 december 2004


0,0001

0,001

0,1

0,00001

0,000001

0,0000001

Dos (millisievert)

Figur 16. Stråldoser från kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar 1993–2010

1993

1994

1995

1996

2001

2003

2005

2007

KÄLLA: STRÅLSÄKERHETSMYNDIGHETEN

Stråldoserna från de utsläpp som sker från kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar ligger normalt långt under det gränsvärde som gäller för personer som bor i närheten (0,1 millisievert per år). Figuren visar stråldoser till personer som bor nära anläggningarna och som beräknas få de högsta doserna. Gränsvärdet är satt för att med god marginal se till att ingen person får en dos som är skadlig. Normalt ligger stråldosen från anläggningarna på några tusendelar av gränsvärdet.

2009

2010

0,01

Forsmark + SFR

Ringhals

OKG + CLAB

Barsebäck

Studsviks-anläggningarna

Westinghouse

1997

1998

2002

2004

2006

2008

1999

2000

UTSLÄPPENS PÅVERKAN PÅ VÄXTER OcH DJUR

När det gäller möjlig påverkan på växter och djur på grund av utsläpp av radioak-tiva ämnen har bedömningen länge varit att det inte föreligger någon risk med de kända utsläpp som sker i dag. En svårighet är att kunna bekräfta detta med hjälp av vetenskapligt grundade metoder och bedömningsgrunder, men internationell utveckling med bland annat ett ramverk för sådana bedömningar föreslaget av International Commission on Radiological Protection (ICRP) förväntas ge god vägledning i detta arbete.

Direkta bedömningar av stråldoser, och därmed förknippade risker för växter och djur, görs nu i ökande grad parallellt med att doser beräknas för människor. Sådana utvärderingar bedöms i framtiden bli ett naturligt inslag i alla konsekvens-beskrivningar för verksamheter med joniserande strålning, vilka hittills ofta enbart har omfattat stråldos till människa.

OMHÄNDERTAGANDE AV RADIOAKTIVT AVFALL

Under arbetet med den fördjupade utvärderingen 2008299 bedömde dåvarande ansvarig myndighet Statens Strålskyddsinstitut, SSI, att omhändertagandet av

299 Miljömålen – nu är det bråttom, Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


allt radioaktivt avfall är den mest prioriterade frågan i det fortsatta arbetet inom Säker strålmiljö med att begränsa strålning från radioaktiva ämnen. En ny del-målsformulering föreslogs: ”År 2020 ska det finnas lösningar för säkert omhän-dertagande av allt radioaktivt avfall”, det vill säga Sverige ska då ha ett heltäck-ande avfallshanteringssystem där alla typer av radioaktivt avfall tas omhand på ett strålsäkert sätt. Det behöver inte nödvändigtvis betyda att de slutliga lösningarna är på plats, men att det finns en förankrad strategi. För att uppfylla delmålet föreslog Statens Strålskyddsinstitut att en nationell plan för allt radioaktivt avfall skulle upprättas. Regeringen beslutade kort därefter om att en sådan plan skulle upprättas. Den 30 juni 2009 överlämnade Strålsäkerhetsmyndigheten till reger-ingen den första versionen av den nationella planen för allt radioaktivt avfall300. Denna plan fungerar som det övergripande styrmedlet för att uppnå lösningar för säkert omhändertagande av allt radioaktivt avfall 2020.

Det finns lagkrav som ska säkerställa ett säkert omhändertagande av kärnavfall. När det gäller omhändertagande av använt kärnbränsle anses den del av miljö-kvalitetsmålet som handlar om radioaktiva ämnen vara uppnådd då regeringen fattar beslut om tillåtlighet till ett slutförvarssystem enligt miljöbalken och beviljar tillstånd till slutförvars- och inkapslingsanläggning enligt kärntekniklagen. Ansök-ningar om sådana tillstånd inkom till Strålsäkerhetsmyndigheten under 2011 och om ansökningarna kan beviljas utan omfattande kompletteringar bör beslut om tillåtlighet och tillstånd kunna fattas före 2020.

När det gäller övrigt radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet finns i dag godkända eller planerade lösningar för kortlivat drift- och rivningsavfall. För långlivat avfall saknas ett genomarbetat förslag till slutförvarslösning, vilket är en förutsättning för att denna del av miljökvalitetsmålet ska kunna anses uppfylld. Nuvarande planering innebär att ett första förslag tas fram av industrin senast 2016, ett förslag som därefter granskas och vidareutvecklas.

RADIOAKTIVT AVFALL FRÅN IcKE-KÄRNTEKNISK VERKSAMHET

Det finns en obalans i hanteringen av radioaktivt avfall beroende på om det kommer från kärnteknisk eller icke-kärnteknisk verksamhet, det vill säga sjukvård, forsk-ning och industri. För radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet finns en tyd-ligt uttalad ansvarsfördelning i lagstiftningen. Dessutom finns krav på planer samt tillräckliga ekonomiska resurser för avfallshanteringen. Motsvarande tydlighet finns inte för radioaktivt avfall som kommer från icke-kärnteknisk verksamhet. Hante-ringen av det radioaktiva avfallet från icke-kärntekniska verksamheter medför i dag inga strålskyddsproblem för allmänheten, men det långsiktiga ansvaret för omhän-dertagande och slutförvar för alla typer av radioaktivt avfall behöver fastställas.

300 Strålsäkerhetsmyndigheten, 2009. Nationell plan för allt radioaktivt avfall, SSM-rapport 2009:29


För att bringa avfallshanteringen utanför kärnteknikområdet till en jämförbar nivå med det kärntekniska avfallet (inklusive hanteringen av använt kärnbränsle), har den första versionen av den nationella avfallsplanen fokuserat på åtgärds-förslag för att förbättra omhändertagandet av radioaktivt avfall som härrör från icke-kärntekniska verksamheter som sjukvård och forskning. Förutsättningen för att nå denna del av Säker strålmiljö är att de åtgärdsförslag som ges i den första versionen av den nationella planen för allt radioaktivt avfall verkligen genomförs.

Ytterligare en förutsättning är att avfallsplanen uppdateras med jämna mellan-rum för att säkerställa att ytterligare behov av åtgärder inom avfallshanteringen identifieras, också inom den kärntekniska sektorn. Planen ska uppdateras regel-bundet, vilket borgar för att ytterligare aspekter av avfallshanteringen kommer att belysas och ytterligare behov av åtgärder identifieras före 2020. Strålsäkerhets-myndigheten planerar att uppdatera planen för allt radioaktivt avfall under 2013. Strålsäkerhetsmyndigheten kommer att revidera planen så att den svarar upp mot de krav som det nya EU-direktivet (2011/70/EURATOM) ställer på nationella program avseende hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

PÅGÅENDE ARBETE MED DEN NATIONELLA AVFALLSPLANEN

För närvarande pågår följande aktiviteter vid Strålsäkerhetsmyndigheten med syf-te att genomföra åtgärdsförslagen i den första versionen av den nationella planen från 2009:• Under 2011 och 2012 har Strålsäkerhetsmyndigheten och Tullverket gemen-

samt arbetat med att se över gränskontrollen av radioaktiva ämnen på uppdrag av regeringen. Myndigheterna redovisade till regeringen i februari 2012 och föreslog bland annat att Tullverket ges i uppdrag att kontrollera radioaktiva ämnen vid gränsen.

• Strålsäkerhetsmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att redovisa en översyn av producentansvaret för produkter som innehåller radioaktiva ämnen. Producentansvaret är i behov av att förtydligas och förenklas, annars finns en risk att strålkällor hamnar utanför myndighetens kontroll. Översynen ska redovisas senast den 15 december 2012.

• Myndigheten har under 2011 inlett en översyn av de krav på avfallsplaner som ställs – och inte ställs – på verksamhetsutövare som arbetar med radioaktiva ämnen i den icke-kärntekniska sektorn. Detta arbete kommer att fortgå även under 2012.

• Myndigheten har även under 2011 börjat undersöka om det finns behov av att staten erbjuder säker mellanförvaring av radioaktivt avfall, inklusive kasserade strålkällor. En sådan lösning skulle kunna erbjudas för upphittat avfall, där ingen given ägare till avfallet finns och det dessutom kan komma att ta tid innan det kan gå till slutförvaring. Detta arbete kommer att fortgå även under 2012.

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


• Under 2012 startar Strålsäkerhetsmyndigheten en aktivitet angående naturligt förekommande radioaktiva ämnen (så kallat NORM, Naturally Occurring Radioactive Material). Det handlar framför allt om avlagringar i exempelvis vattenledningar där stora mängder vatten flödat under många år, och hur dessa avlagringar ska tas om hand. I dag hamnar den här typen av material ofta på skrotåtervinningsanläggningar eller vid stålverk och blir liggande i flera år. I arbetet ingår att se över om ett särskilt slutförvar för naturligt förekommande radioaktivt material kan komma att krävas.

BEREDSKAP FÖR TILLBUD OcH HAVERIER I KÄRNTEKNISKA ANLÄGGNINGAR

Förmågan att hantera olyckor eller andra händelser med radioaktiva ämnen bedöms ha ökat tack vare de senaste årens förstärkning av den nationella strål-skyddsberedskapen. Fortsatta insatser behövs dock för att en tillräcklig beredskap ska kunna uppnås och vidmakthållas, framför allt vad det gäller kompetensen inom kärnsäkerhet och strålskyddsberedskap.

Förmågan att hantera händelser eller olyckor med radioaktiva ämnen har för-bättrats, men det kvarstår ett antal sårbara områden. Dessa områden kopplar till åtgärder på lång sikt, som till exempel att bygga upp och upprätthålla kompetens samt mät- och laboratorieresurser. Den nationella strålskyddsberedskapen krä-ver samarbete mellan ett flertal nationella och regionala myndigheter, kommu-ner, sjukvård, polis samt räddningstjänst – ett samarbete som kontinuerligt ska vidmakthållas och förbättras. Internationellt deltar Strålsäkerhetsmyndigheten i IAEA:s internationella arbete för att förbättra ett system för assistans vid nukleära och radiologiska nödsituationer.

LÄRDOMAR AV OLycKAN I FUKUSHIMA

Frågeställningar som har lyfts efter händelserna i Fukushima i Japan i mars 2011 är bland annat ansvarsfördelning i Sverige för nukleära händelser, uthålligheten vid stora händelser, mätförmåga, internationellt samarbete och förmåga att ge och ta emot internationell assistans samt informationsbehov. Lärdomar från Fukushi-mahändelsen samt dessa frågeställningar kommer att positivt påverka utveckling-en av krisberedskapen.

För händelser i kärnreaktorer bedöms krisledningsförmågan och den operativa förmågan vara i huvudsak god, även om den har brister. Exempel på kunskapsom-råden som har förbättrats de senaste åren är tekniska system för kommunikation, prognoser för hur mycket radioaktiva ämnen som frigörs vid en olycka (den så kallade källtermen), prognosmodeller för atmosfärisk spridning och förmågan till provtagning, mätning och analys.

För händelser med radioaktiva ämnen bedöms krisledningsförmågan som god och den operativa förmågan i huvudsak som god, även om det finns vissa brister.


Under 2011 har Strålsäkerhetsmyndigheten kommit i mål med moderniseringen av systemet för kontinuerlig övervakning av strålmiljö i Sverige. En nordisk manu-al har tagits fram, som bland annat hanterar överenskommelser om tidig varning vid olyckor samt kommunikation mellan länderna. En annan nordisk manual ska färdigställas under 2012, som bland annat kommer att hantera referens-dosnivåer och kategorisering av andra relevanta åtgärder vid en kärnteknisk olycka.

STyRMEDEL OcH AKTÖRER

Styrmedel för att begränsa utsläpp av radioaktiva ämnen är internationell vägled-ning för utsläpp och utsläppspåverkan, den nationella planen för allt radioaktivt avfall, legala styrmedel för exempelvis säkert omhändertagande av kärnavfall, bedömning av strålningens effekter på växter och djur samt reglering av den nationella strålskyddsberedskapen.

Framgång inom detta område av Säker strålmiljö är beroende av den internatio-nella utvecklingen av vägledning och verktyg. ICRP har publicerat både förslag till vägledande ramverk och stödjande data301. Även utvärderingsverktyg, till exempel ERICA Tool och RESRAD-Biota, finns nu fritt tillgängliga302. Pådrivande kommer också IAEA:s nyligen framtagna Basic Safety Standard (BSS) att vara, vilken påpe-kar att direkta utvärderingar av effekter på människa och miljö ska göras.

Den författning som reglerar utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnkraft-verk303 håller på att revideras och i remissutgåvan304 ingår krav på redovisning av konsekvenser för växter och djur.

Exempel på viktiga aktörer är kärntekniska anläggningar och övrig industri. Internationella beslutande och rådgivande organ såsom ICRP tar bland annat fram förslag till vägledande ramverk och stödjande data. Strålsäkerhetsmyndig-hetens roll i detta sammanhang är bland annat att vara granskande myndighet för ansökningar om slutförvarssystem för omhändertagande av använt kärnbränsle.

UV-strålning

EXPONERING FÖR UV-STRÅLNING ORSAKAR HUDcANcER

Antalet årliga hudcancerfall fortsätter att öka. Denna trend gäller för alla hudcan-certyper och all tillgänglig information talar för att samtliga typer av hudcancer kommer att fortsätta öka i befolkningen. Ultraviolett strålning (UV-strålning) är den främsta orsaken till uppkomsten av hudcancer. Världshälsoorganisationen WHO:s forskningsorgan för cancer, International Agency for Research on Cancer

301 ICRP publikationer 91, 108 samt 114302 http://www.erica-tool.com respektive http://web.ead.anl.gov/resrad303 SSMFS 2008:23304 dnr SSM2011-1767

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


(IARC), har klassificerat solstrålning och UV-strålning, inklusive UV-strålning från solarier, i riskgrupp 1, ”cancerframkallande för människor”.

BARN OcH DERAS FÖRÄLDRAR ÄR PRIORITERADE GRUPPER

Latenstiden för hudcancer är lång, tiotals år, och detta gör att det är svårt att se vilka effekter dagens skyddsinsatser kommer att ge. Ett sätt att försöka få en bild av det aktuella läget är att titta på befolkningens exponering för UV-strålning under ett år. Detta görs sedan 2005 med hjälp av en årlig enkätundersökning som ställer frågor om såväl sol- och solarievanor som skyddsbeteende hos den svenska befolkningen.

Trots att det har förekommit variationer i den mängd UV-strålning som når jordytan, bedöms individens exponering främst bero på dennes beteende. De två målgrupper som Strålsäkerhetsmyndigheten har prioriterat är barn upp till 12 år samt vuxna kring barn. Orsaken till detta är att det är viktigt att grunda goda solvanor tidigt i livet. Barn har också känsligare hud än vuxna och om man brän-ner sig flera gånger som barn ökar risken att man som vuxen utvecklar malignt melanom.

INSATSER RIKTADE MOT BARN OcH UNGA

För att nå ut till barn samarbetar Strålsäkerhetsmyndigheten med organisationer som träffar barn i sin verksamhet. År 2006 inleddes ett samarbete med Svenska Livräddningssällskapet, som varje år lär tusentals barn att simma. Genom sam-arbetet ska barnen lära sig att bete sig på rätt sätt i solen. Myndigheten har även under några år vidareutbildat lärare, som sedan arbetat vidare med frågan i sin undervisning. Strålsäkerhetsmyndigheten har tagit fram material som riktar sig till barn. Ett exempel är En bok om solen av författaren Pernilla Stalfelt. Boken skickades till samtliga förskolor i Sverige 2006 och till alla förskoleklasser 2007.

Strålsäkerhetsmyndigheten och länsstyrelserna tog 2010 gemensamt fram en broschyr med förslag på hur barns utemiljöer kan utformas så att barnen skyddas från skadlig UV-strålning. Broschyren är ett stöd för kommuner och andra som planerar skolgårdar, förskolegårdar och parker.

ARBETE FÖR ATT BEGRÄNSA RISKERNA MED SOLARIER

Strålsäkerhetsmyndigheten har föreskrifter om solarier för allmänheten. Bland annat får solarier, enligt föreskrifterna, inte ha en högre styrka än tropisk sol. Myndigheten samarbetar även med övriga nordiska myndigheter, som ansvarar för motsvarande regelverk. Genom samarbetet får myndigheterna en större tyngd i internationella sammanhang. De nordiska strålsäkerhetsmyndigheterna har föreslagit en åldersgräns på 18 år för att få använda solarium. En åldersgräns har redan införts i flera europeiska länder. Inom Norden har Island redan infört denna 18-årsgräns för solariebesök, och i Norge respektive Finland införs en 18-års-


gräns 1 juli 2012. I Sverige finns ett lagförslag om åldersgräns på 18 år för att få använda solarium i slutbetänkandet av utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet305. Strålsäkerhetsmyndigheten uppmanade 2010 landets alla kommuner att överväga att sluta erbjuda allmänheten möjlighet att sola solarium i simhallar, fritids-, gym- och sportanläggningar. Uppmaningen fick stort genomslag, och flera kommuner har avvecklat sina solarier.

I Sverige har kommunerna tillsynsansvar för solarier. Strålsäkerhetsmyndighe-ten stödjer deras arbete genom utbildningar och vägledning.

En undersökning som Strålsäkerhetsmyndigheten låtit göra har visat att ungefär 30–40 procent av ungdomarna under 18 år solar i solarium. Det är troligt att en 18-årsgräns för solarier skulle minska exponeringen för UV-strålning för dessa ungdo-mar. Även i ålderskategorin mellan 18 och 24 år är andelen som solar solarium 30–40 procent, enligt Strålsäkerhetsmyndighetens årliga SCB-enkät om solvanor. Enkäten visar också att det hos dem som solar solarium inte är ovanligt att det uppstår en lätt form av brännskador, i form av hudrodnad och sveda, efter solariebesöket.

HUDcANcER ÖKAR ÄVEN I ANDRA LÄNDER

Ett ökande antal hudcancerfall kan ses i länder med en övervägande ljushyad befolkning, som exempelvis Australien, Nya Zeeland och de nordiska länderna. Det är svårt att bedöma vilka kampanjer och insatser som har varit lyckade. I Australien har det preventiva arbetet pågått i cirka 30 år. Erfarenheterna däri-från tyder på att man har lyckats åstadkomma en förbättring vad gäller antalet nya fall av malignt melanom, speciellt i de yngre åldersgrupperna.

SOcIALA OcH KULTURELLA FAKTORER STyR SOLANDE

Den del av Säker strålmiljö som handlar om UV-strålning bedöms inte vara möjlig att uppnå till 2020. I förutsättningarna ingår faktorer som myndigheten i prakti-ken inte råder över. Exponeringen för UV-strålning beror främst på vårt beteende, som grundar sig i sociala och kulturella faktorer. Detta innebär att myndigheten endast är en av flera påverkanskanaler. Ett förändrat skönhetsideal hos en risk-grupp är en faktor som skulle kunna leda till förändrade beteendet i solen, vilket i sin tur kan ge utslag i ett minskat antal fall av hudcancer. Individens exponering för UV-strålning beror alltså främst på hur man beter sig i solen och hur ofta man solar solarium.

INFORMATIONEN TILL ALLMÄNHETEN MÅSTE ANPASSAS

För att uppnå målsättningen med den del av miljökvalitetsmålet som handlar om UV-strålning behövs ett kontinuerligt informationsarbete som håller befolkningens kunskaper på en fortsatt hög nivå. Däremot räcker inte generell information för att

305 SOU 2011:18

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


man ska åstadkomma en beteendeförändring, utan det krävs att man lyckas ge en anpassad information som faktiskt har effekt. För att lyckas med detta krävs dels fortsatta analyser av riskgrupper och riskmiljöer dels att de insatser som genomförs också utvärderas. Detta är ett långsiktigt och komplext arbete. I vissa miljöer, till exempel längs stränder i Sverige och utomlands samt barns utemiljöer, är det möjligt att skapa förutsättningar för att individen, utan alltför stor ansträngning, själv ska kunna minska exponeringen för UV-strålning. Det kan åstadkommas exempelvis genom att skapa miljöer där det finns skugga vid stränder eller genom att placera populära redskap vid barns lekplatser i skuggan av växtlighet.


Målsättningen för UV-strålningen är att antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning är lägre än år 2000. Eftersom antalet årliga hudcancerfall fortsätter att öka bedöms det inte möjligt att nå det tillstånd som miljökvalitets-målet beskriver, eller att skapa förutsättningar för att nå detta tillstånd, till målår-et 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

Styrmedel är framförallt information, regleringar, såsom allmänna råd och före-skrifter utfärdade av Strålsäkerhetsmyndigheten, samt utbildning. Information om UV-strålning som styrmedel tillämpas såväl för allmänheten som för offentliga som privata aktörer. Strålsäkerhetsmyndigheten utbildar kontinuerligt vidareför-medlare som i sin tur kan informera olika målgrupper om riskerna med överexpo-nering för UV-strålning. Forskning och Strålsäkerhetsmyndighetens vetenskapliga råd för UV ger viktigt kunskapsunderlag. Exempel på viktiga aktörer är privata aktörer och intresseorganisationer, till exempel solarieinnehavare och företag inom resebranschen. Kommunerna har tillsynsansvar över solarier. Strålsäkerhetsmyn-digheten är normerande myndighet och tar fram regler och föreskrifter för exem-pelvis solarieinnehavare samt har en tillsynsvägledande roll för kommunerna.

Elektromagnetiska fält

ARBETE FÖR ATT MINSKA EXPONERING FÖR ELEKTROMAGNETISKA FÄLT

Strålsäkerhetsmyndigheten kartlägger kontinuerligt riskerna med elektromagne-tiska fält, framför allt genom sitt vetenskapliga råd för EMF och hälsorisker, vilket vanligtvis årligen rapporterar om kunskapsläget.

Försiktighetsprincipen är tillämpbar vid exponeringar där det inte finns säker-ställda hälsorisker, men väl vetenskapligt grundade misstankar om hälsorisker. Vad gäller lågfrekventa magnetfält från kraftledningar finns en broschyr från 1996 med vägledning hur försiktighetsprincipen ska tillämpas306.

306 Arbetsmiljöverket, Boverket, Elsäkerhetsverket, Socialstyrelsen och Statens Strålskyddsinsti-tut, 1996. Myndigheternas försiktighetsprincip om lågfrekventa elektriska och magnetiska fält – en vägledning för beslutsfattare. http://www.av.se/webbshop/pdfroot/adi_477.pdf


Strålsäkerhetsmyndigheten vidtar nödvändiga åtgärder ifall nya riskområden identifieras. Eftersom nya tillämpningar för EMF utvecklas i snabb takt är det angeläget att behålla en separat del av miljökvalitetsmålet som behandlar EMF-frågor. Nya tillämpningar kan antingen öka exponeringen genom att antalet till-lämpningar ökar, eller minska exponeringen genom ny bättre teknik.

Strålsäkerhetsmyndigheten planerar att förstärka sin förmåga att utöva miljö-övervakning inom området under 2012. De nordiska strålsäkerhetsmyndigheterna konstaterade gemensamt under 2009 att man inte ser några hälsorisker med bas-stationer för mobiltelefoni eller trådlösa datornätverk307. Ingen information har tillkommit sedan dess som har ändrat denna ståndpunkt.

HÄLSOEFFEKTER

För två tillämpningsområden finns i dag vetenskapligt grundade misstankar om att långtidsexponering även för låga exponeringsnivåer under referens- eller gräns-värdesnivå kan orsaka skadliga hälsoeffekter. Det gäller dels magnetfält från kraft-ledningar och andra elektriska installationer, dels vid användning av mobiltelefon. Strålsäkerhetsmyndigheten rekommenderar i dagsläget att viss försiktighet iakttas i dessa fall. Myndigheten har under året genomfört en studie avseende magnetfält i bostäder som kommer att publiceras i en rapport under 2012.

När det gäller elkänslighet är det enligt myndighetens bedömning inte ett strål-skyddsproblem utan ett psykosomatiskt problem, eventuellt i kombination med annan sjukdom av medicinsk karaktär. Det är viktigt att orsakerna kartläggs och att de som drabbas får stöd och vård.

Under 2011 har International Agency for Research on Cancer (IARC) klassifice-rat radiovågor som ”möjligen cancerframkallande för människor”. Den totala sta-tistiken över hjärntumörer i Sverige har dock utvecklas på ett sätt som inte tyder på att något dramatiskt skulle ha hänt med den totala riskbilden mellan 1990 och 2010, det vill säga under och efter den stora mobilintroduktionen i Sverige.

De flesta vuxna har nu använt mobiltelefon så länge att en betydande risk skulle ha framkommit i statistiken. Om det finns någon risk med att använda mobiltelefon för vuxna kan man konstatera att den är liten. Samtidigt finns det fortfarande relativt få kraftfulla studier där barns mobilanvändning och möjliga hälsorisker har analyse-rats. I statistiken över hjärntumörer finns inga tecken på att den totala riskbilden för barn skulle ha ändrats på senare tid. Det är dock inte säkert att en ökad risk för barn på grund av mobilanvändning skulle ha hunnit visa sig i denna statistik. Barn har helt enkelt inte brukat mobiler tillräckligt lång tid för att detta skulle ha visat sig. Ett antal studier har också visat att barn i jämförelse med vuxna absorberar en relativt större mängd energi i hjärnan när mobilen trycks mot örat under samtal.

307 http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Global/Pressmeddelanden/2009/091116norden-emf.pdf

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ



De viktigaste styrmedel som påverkar exponeringen för elektromagnetiska fält är försiktighetsprincipen, allmänna råd, rekommendationer och föreskrifter utfärda-de av Strålsäkerhetsmyndigheten, tillsynsvägledning framtagen av Strålsäkerhets-myndigheten och Socialstyrelsen samt information. Forskning och Strålsäkerhets-myndighetens vetenskapliga råd för EMF och hälsorisker ger viktigt kunskapsun-derlag. Privata aktörer, exempelvis mobiloperatörer, är viktiga aktörer. Strålsäker-hetsmyndigheten har även ett ansvar för att öka kunskapen om elektromagnetiska fält exempelvis genom utbildning till exempel för kommunala tjänstemän.

Kopplingar till generationsmåletMiljökvalitetsmålet Säker strålmiljö kopplar till flera av generationsmålets streck-satser. De viktigaste kopplingarna finns i de båda strecksatserna om människors hälsa och konsumtionsmönster för varor och tjänster:• Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som

miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas.

samt• Konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälso-

problem som möjligt.

Samtliga delar av miljökvalitetsmålet kopplar till dessa strecksatser genom att de pekar på att strålskyddsprinciper ska tillämpas så att exponering för strålning och antal hudcancerfall begränsas, samtidigt som nyttan av de företeelser som leder till exponeringen beaktas.

Stråldoserna till allmänheten från enskilda verksamheter bedöms för närva-rande vara försumbara, och vid de kärntekniska anläggningarna pågår ett konti-nuerligt arbete med utsläppsreducering. Strålsäkerhetsmyndigheten bedömer att den rådande utvecklingstrenden för att begränsa exponeringen av joniserande strålning inom arbetslivet och övriga miljön är positiv. Detta sammantaget bidrar till måluppfyllelsen av generationsmålets strecksats om människors hälsa. Direkta bedömningar av stråldoser, och därmed förknippade risker för växter och djur, görs nu i ökande grad parallellt med att doser beräknas för människor. Sådana utvärderingar bedöms i framtiden bli ett naturligt inslag i alla konsekvensbeskriv-ningar för verksamheter med joniserande strålning, vilka hittills ofta enbart har omfattat stråldos till människa.

Strålskyddsarbetet inom sjukvård och industri uppvisar vissa brister och uppföljningen av utsläppsreducering inom dessa områden kan förbättras. För-utsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö är att tillstånds-havarna fortsätter att arbeta ambitiöst med strålskyddet, samt att myndigheten


upprätthåller tillräcklig tillsyn och är pådrivande inom strålskyddsområdet, vilket också ger ökade möjligheter till att strecksatsen om hälsa uppnås.

Vad gäller den del som rör UV-strålning i miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö krävs en förändring av människors värderingar, livsstil och attityder kring utse-ende och solning. Exponeringen för UV-strålning beror främst på vårt beteende, som grundar sig i sociala och kulturella faktorer. Solvanor är kopplade till de skönhetsideal som finns i dagens samhälle och som förespråkar en solbränd hy. Att vara solbränd förknippas dessutom med hälsa. Styrmedel för att nå delområ-det om UV-strålning och miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö bedöms vara beslu-tade eller planerade, även om dessa hittills inte har gett avsedd effekt. Uppföljning av genomförda styrmedel och åtgärder behöver göras i högre utsträckning och genomförda insatser, exempelvis informationskampanjer, behöver anpassas och utvärderas kontinuerligt. Det krävs fortsatta analyser av riskgruppers attityder och solvanor, riskmiljöer samt utveckling av metoder för att öka möjligheten till mer effektiva kommunikationsinsatser och på sikt ett förändrat beteende. En svå-righet är att utvärdera de insatser som genomförs i dag, då resultatet visar sig först om 10–20 år eftersom det tar lång tid att utveckla hudcancer.

När det gäller elektromagnetiska fält, EMF, bedöms inte allmänhetens totala exponering ha ökat under de senaste åren och de uppmätta värdena ligger långt under gällande referensvärden för allmänheten. Befintliga styrmedel bedöms vara tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet. Försiktighetsprincipen, som är ett viktigt styrmedel, utgör ett stöd för myndigheterna vid beslut i frågor om hälsorisker och elektromagnetiska fält och har lett till ökad medvetenhet och kännedom hos både myndigheter och allmänhet. Teknisk utveckling och nya tillämpningar kan leda till att exponeringen för elektromagnetiska fält både minskar och ökar. Därför behö-ver miljöövervakningen utvecklas i takt med att nya tillämpningar utvecklas, till exempel inom IT-, transport- och säkerhetssystem.

Andra källor till joniserande strålning i miljön som kopplar till den första strecksatsen är främst radon, byggnadsmaterial, strålning från marken och kos-misk strålning.

Den del av miljökvalitetsmålet som rör radioaktiva ämnen, särskilt utsläpp och avfallshantering, kopplar även till följande strecksats i generationsmålet:• Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen.

De föreslagna åtgärderna som ges i den första versionen av den nationella planen för allt radioaktivt avfall bidrar till att uppnå generationsmålets strecksats om resurseffektiva kretslopp. Avfallsplanen behöver uppdateras med jämna mellan-rum, så att ytterligare behov av åtgärder identifieras, vilket är Strålsäkerhetsmyn-dighetens ansvar.

Det finns lagkrav som ska säkerställa ett säkert omhändertagande av kärnavfall. När det gäller omhändertagande av använt kärnbränsle anses den del av miljökva-

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


litetsmålet Säker strålmiljö som handlar om radioaktiva ämnen vara uppnådd och bidrar därför till att nå generationsmålets strecksats om resurseffektiva kretslopp. För övrigt radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet finns i dag godkända eller planerade lösningar för kortlivat drift- och rivningsavfall. För långlivat avfall saknas ett genomarbetat förslag till slutförvarslösning, vilket är en förutsättning för att denna del av miljökvalitetsmålet ska kunna anses uppfylld. Nuvarande planering innebär att ett första förslag tas fram av industrin senast 2016.

De delar av miljökvalitetsmålet som rör radioaktiva ämnen och elektromagnetiska fält kopplar till generationsmålets strecksats:• Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljö bevaras, främjas och

nyttjas hållbart.

Stråldoserna till allmänheten från enskilda verksamheter bedöms för närvarande vara försumbara. Bedömningen har länge varit att det inte föreligger någon risk för möjlig påverkan på växter och djur med de kända utsläpp av radioaktiva ämnen som sker i dag. Det finns dock en svårighet i att kunna bekräfta detta med hjälp av bedömningsgrunder och vetenskapligt grundade metoder, men internatio-nell utveckling med bland annat ett ramverk för sådana bedömningar föreslaget av ICRP förväntas ge god vägledning i detta arbete.

Direkta bedömningar av stråldoser och risker för växter och djur görs nu i allt högre utsträckning parallellt med att doser beräknas för människor. I framtiden bedöms sådana utvärderingar bli ett naturligt inslag i alla konsekvensbeskrivning-ar för verksamheter med joniserande strålning, vilka hittills ofta enbart har omfat-tat stråldos till människa.

Internationell utveckling av vägledning och verktyg är viktig i arbetet med att nå Säker strålmiljö och generationsmålets strecksats om biologisk mångfald. Detta ges bland annat av ICRP, som har publicerat förslag till vägledande ramverk och stödjande data308, samt IAEA, som har tagit fram den internationella strålskydds-standarden Basic Safety Standard (BSS) vilken påpekar att direkta utvärderingar av effekter på människa och miljö ska göras.

När det gäller EMF strävas det efter att begränsa fältstyrkan i boendemiljön och andra miljöer där människor vistas i den fysiska planeringen. Avvägningar görs dock om det är möjligt att vidta åtgärder för att begränsa exponeringen till rimliga kostnader och konsekvenser.

Övriga strecksatser kopplar inte direkt till någon specifik del av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. Kopplingar finns emellertid dels mellan energianvändning, energipro-duktion och naturresurshushållning, dels Säker strålmiljö, eftersom viss energiproduk-tion sker med kärnkraft. Det är dock ingen självklarhet att minskad kärnenergipro-

308 ICRP publikationer 91, 108 samt 114


duktion leder till ökad måluppfyllelse. Skulle kärnenergiproduktionen upphöra helt minskar dock naturligtvis risken för oförutsedda utsläpp från denna sektor.

Genom EU:s lagstiftningsarbete med exempelvis krav på bästa tillgängliga tek-nik (BAT) kan miljöpåverkan påverkas genom exempelvis utsläppsminskningar.


DELMÅL: Radioaktiva ämnen (2010)År 2010 ska halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksam-heter vara så låg att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska understiga 0,01 mSv per person och år från varje enskild verksamhet.

Delmålet anses vara uppnått. Stråldoser som allmänheten exponeras för från enskil-da verksamheter är låga och utsläppen av radioaktiva ämnen till miljön är låga.

Några bidragande faktorer till att delmålet har uppnåtts är ett gott strålskydds-arbete, att en nationell avfallsplan för allt radioaktivt avfall har tagits fram samt att referensvärden för effekter från joniserande strålning på växter och djur har tagits fram inom internationella projekt.

DELMÅL: Hudcancer (2020)År 2020 ska antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning inte vara fler än år 2000.

Delmålet bedöms inte vara möjligt att nå. Antalet hudcancerfall fortsätter att öka. Det tar tid och är svårt att ändra människors beteenden och attityder till solning och UV-strålning. Dessutom tar det många år innan ett ändrat beteende syns i form av minskande antal hudcancerfall.

DELMÅL: Elektromagnetiska fält (kontinuerligt)Riskerna med elektromagnetiska fält ska kontinuerligt kartläggas och nödvändiga åtgärder ska vidtas i takt med att sådana eventuella risker identifieras.

Delmålet bedöms nås med redan vidtagna åtgärder. Dagens exponering för elektro-magnetiska fält anses generellt sett inte innebära något miljö- eller hälsoproblem. Den nationella miljöövervakningen har visat att allmänhetens exponering för elek-tromagnetisk strålning är mycket låg jämfört med gällande referensvärden. Strålsä-kerhetsmyndigheten kartlägger kontinuerligt riskerna med elektromagnetiska fält.

Bedömning av regionala delmålDe nationella delmålen regionaliserades av de flesta länen. Delmålen för utsläpp av radioaktiva ämnen och för elektromagnetiska fält bedöms med några undantag

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


som uppnådda. I dessa fall är bristande underlag och osäkerhet om riskerna skäl till en mer negativ bedömning. Inget län anser att målet för hudcancer är möj-ligt att nå. Några län har lagt till egna mål för till exempel radon, beredskap för radioaktiva utsläpp eller ingen uranbrytning.

Områden för ytterligare insatserSammanfattningsvis kan det konstateras att ytterligare kunskapsunderlag behövs. Fler utvärderingar av befintliga styrmedel och deras effekter skulle öka förmågan att nå miljökvalitetsmålet samt underlätta prioriteringar av insatta medel och insatser. Effektuppföljning av insatta styrmedel kan dock vara svårt, exempelvis för den del av Säker strålmiljö som handlar om UV-strålning, eftersom det tar lång tid att utveckla hudcancer (tiotals år). Bättre kunskapsunderlag kan erhållas genom forskning, som bedöms vara ett viktigt styrmedel för att miljökvalitetsmålet ska kunna uppnås.

StrålskyddDe förutsättningar som Strålsäkerhetsmyndigheten anser behövs för att uppnå miljökvalitetsmålet är att myndigheten upprätthåller tillräcklig tillsyn och är pådrivande inom strålskyddsområdet vid kärnkraftverken samt inom sjukvård och industri.

Strålskyddsarbetet inom sjukvård och industri uppvisar vissa brister och behö-ver utvecklas, exempelvis genom bättre lagefterlevnad inom sjukvården. Det finns även ett behov av utbildning av vårdpersonal i syfte att öka medvetenheten om strålningsrisker.

Strålsäkerhetsmyndigheten har intensifierat tillsynen inom vården. Tillsynen omfattar alla typer av verksamhet med joniserande strålning inom sjukvården inklusive avfallshantering. Tillsynsinsatserna har inte utvärderats, men Strålsäker-hetsmyndigheten har genomfört uppföljande inspektioner. Som ett resultat från dessa inspektioner har myndigheten konstaterat att det går att se förbättringar i strålsäkerheten mellan det första inspektionstillfället och uppföljningsinspektionen.

Patientstrålskyddet hålls utanför miljömålsarbetet enligt före detta Miljömåls-rådets bedömning309.

Kraven på utsläppsminskningar inom det icke-kärntekniska området behöver följas upp bättre, bland annat genom ett mer systematiskt arbete av Strålsäker-hetsmyndigheten.

309 Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008 (ISBN: 978-91-620-1264-9)


Radioaktiva ämnenStrålsäkerhetsmyndigheten kommer att vara fortsatt pådrivande för att ytterligare begränsa utsläppen av radioaktiva ämnen från de kärntekniska anläggningarna framöver. Förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet är att tillståndsha-varna fortsätter att arbeta ambitiöst med strålskyddet och att myndigheten upp-rätthåller tillräcklig tillsyn och är pådrivande inom strålskyddsområdet.

Åtgärdsförslagen som ges i den första versionen av den nationella planen för allt radioaktivt avfall behöver genomförs som planerat. Avfallsplanen behöver dessutom uppdateras med jämna mellanrum, så att ytterligare behov av åtgärder identifieras.

UV-strålningStyrmedel som kan minska exponeringen för UV-strålning bedöms vara beslutade eller planerade – även om dessa hittills inte har gett avsedd effekt. Uppföljning av genomförda styrmedel och åtgärder behöver göras i högre utsträckning och genomförda insatser, exempelvis informationskampanjer, behöver kontinuerligt anpassas och utvärderas. UV-strålning som människor exponeras för beror i för-sta hand på beteende. Det är svårt att få till en beteendeförändring eftersom det innefattar en förändring av värderingar och attityder kring livsstil, utseende och solning. Det krävs fortsatta analyser av riskgruppers attityder och solvanor, risk-miljöer samt utveckling av metoder för att öka möjligheten till mer effektiva kom-munikationsinsatser och på sikt ett förändrat beteende.

Styrmedel inom delområdet UV-strålning är framförallt information, reglering-ar, såsom allmänna råd och föreskrifter utfärdade av Strålsäkerhetsmyndigheten, samt utbildning. Information om UV-strålning som styrmedel tillämpas såväl för allmänheten som för offentliga som privata aktörer. Strålsäkerhetsmyndigheten utbildar kontinuerligt vidareförmedlare som i sin tur kan informera olika mål-grupper om riskerna med överexponering för UV-strålning.

De nordiska strålsäkerhetsmyndigheterna har föreslagit en åldersgräns på 18 år för att få använda solarium. En åldersgräns har redan införts i flera europeiska länder. Inom Norden har Island redan infört denna 18-årsgräns för solariebesök, och i Norge respektive Finland införs en 18-årsgräns 1 juli 2012. I Sverige finns ett lagförslag om åldersgräns på 18 år för att få använda solarium i slutbetänkandet av utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsom-rådet310. Strålsäkerhetsmyndigheten uppmanade 2010 landets alla kommuner att överväga att sluta erbjuda allmänheten möjlighet att sola solarium i simhallar, fritids-, gym- och sportanläggningar. Uppmaningen fick stort genomslag, och flera kommuner har avvecklat sina solarier.

310 SOU 2011:18

SÄ

KE

R S

TR

ÅL

MIL

JÖ


En svårighet är att utvärdera de insatser som genomförs i dag, då resultatet visar sig först om 10–20 år eftersom det tar lång tid att utveckla hudcancer. Utveckling av indikatorer som ger snabbare respons på beteendeförändringar än vad antalet uppkomna hudcancerfall gör, skulle ge möjlighet till en snabbare utvärdering av styrmedel och åtgärder.

Elektromagnetiska fältAllmänhetens totala exponering för elektromagnetiska fält, EMF, bedöms inte ha ökat under de senaste åren och de uppmätta värdena ligger långt under gällande referensvärden för allmänheten. Befintliga styrmedel bedöms vara tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet.

Ett viktigt styrmedel är försiktighetsprincipen, som är en av de allmänna hän-synsreglerna i miljöbalken (2 kap, 3 §). Försiktighetsprincipen utgör ett stöd för myndigheterna vid beslut i frågor om hälsorisker och elektromagnetiska fält, och den har lett till ökad medvetenhet och kännedom hos både myndigheter och all-mänhet. Försiktighetsprincipen är tillämpbar vid exponering för strålning där det finns vetenskapligt grundade misstankar om hälsorisker, men där dessa hälsorisker inte är säkerställda. Det gäller exempelvis verksamheter där människor utsätts för elektromagnetiska fält. Försiktighetsprincipen tillämpas därför bland annat vid nybyggnation intill kraftledningar och ligger till grund för rekommendationen att använda handsfree vid användning av mobiltelefon.

Teknisk utveckling och nya tillämpningar kan leda till att exponeringen för elektromagnetiska fält både minskar och ökar. Därför behöver miljöövervak-ningen utvecklas i takt med att nya tillämpningar utvecklas, exempelvis inom IT-, transport- och säkerhetssystem.

Strålsäkerhetsmyndigheten genomför regelbundet kurser om elektromagnetiska fält, framförallt med kommunala tjänstemän som målgrupp. Utbildningsinsat-serna kommer att utökas.


INGEN ÖVERGÖDNINGHalterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Sammanfattningdet är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

I dagsläget pekar det befintliga underlaget på en oförändrad eller svag förbättring av miljötillståndet. En förbättring har framförallt iakttagits i flera kustområden de senaste åren. Måluppfyllelsen är till stor del beroende av internationella åtgär-der och återhämtningen i miljön tar lång tid. Ytterligare beslut om åtgärder inom

ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING

60

120

160

20

0

0

40

Tusen ton Kväve

Fosfor

Figur 17. Tillförsel av kväve och fosfor till havet 1969–2010

KÄLLA: SVERIGES LANTBRUKSUNIVERSITET

Figuren visar tillförseln av kväve respektive fosfor från vattendrag till svenska havsområden under perioden 1969–2010 (i tusen ton per år). Utsläpp från avloppsreningsverk och industrier vid kusten ingår inte.

80

100

140

1

4

6

Tusen ton

1969

1971

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

2

3

5

2010

1969

1971

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

2010

0,81,01,2


EU, inom FN:s luftvårdskonvention samt för internationell sjöfart krävs för att förutsättningarna ska kunna bedömas som uppfyllda till 2020. Även den framtida inriktningen inom EU:s jordbrukspolitik kommer att vara betydelsefull för utveck-lingen av övergödningssituationen i vattenmiljöer.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetDe övergödande näringsämnena fosfor och kväve kommer dels via utsläpp till luft från sjöfart, biltrafik och energianvändning, dels via utsläpp till vatten från jord-bruk, kommunala avlopp, dagvatten, enskilda avlopp, industrier och skogsmark. I dagsläget pekar det befintliga underlaget på en oförändrad eller svag förbättring av miljötillståndet. En viss förbättring har iakttagits de senaste åren, framförallt i flera kustområden. Lantbrukets åtgärder för att minska läckaget av kväve och fos-for ger en viss effekt. Läckage av kväve och fosfor från jordbruket har minskat de senaste tjugo åren311. Generellt sett sker en minskning av utsläpp till luft, men det finns en ökande trend av utsläpp från den internationella sjöfarten, vars belastning på Östersjön redan i dag är betydande. Trots att utsläpp av näringsämnen till luft och vatten fortsätter att minska kvarstår effekterna av övergödningen i miljön312.

Tillförseln av näringsämnen utöver den mängd som naturen kan tillgodogöra sig leder till att människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturresurserna hotas. Övergödningen försämrar livsvillkoren för många organismer och utgör därmed ett hot mot den biologiska mångfalden.

I havet orsakar övergödningen bland annat algblomning, som leder till att vatt-net blir grumligt, och leder till att tångbältena minskar och artsammansättningen förändras.

I havet är problemen med övergödning störst i Östersjön, huvudsakligen Egentliga Östersjön (från Ålands hav i norr till de danska sunden i söder och väs-ter), men även i Västerhavet påverkar övergödningen miljötillståndet i havet313. I Bohuslän visar miljöövervakningen att utbredningen av flera makroalger mins-kar. Övergödningen är också en av orsakerna till att ålgräsbestånden, som är mycket värdefulla för den biologiska mångfalden, minskat sedan 1980-talet314. En följd av övergödningen är försämrade syreförhållanden i havet. Syresituationen i Egentliga Östersjöns utsjöområden är fortsatt dålig. Tio procent av vattenvolymen

311 Fölster, J. et.al. 2012. Kväve- och fosfortrender i jordbruksvattendrag. Har åtgärderna gett effekt? Rapport 2012:1. Institutionen för vatten och miljö, SLU.

312 Naturvårdsverket, 2008. Ingen övergödning. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, Rapport 5840

313 Havsmiljöinstitutet (2011): Havet 2011314 Havsmiljöinstitutet (2011): Havet 2011


i Östersjön är nu helt syrefri315. Nya studier visar även på försämrade syreförhål-landen i Östersjöns kustområden316.

Även många sjöar och vattendrag är kraftigt övergödda, och effekterna är i stort sett samma som i havet. Övergödning resulterar bland annat i igenväxning av sjöar och vattendrag, algblomningar och en kraftig förändring av växt- och djursamhällenas sammansättning, vilka arter som dominerar och mängden av dessa. Övergödningsproblematiken är störst för sjöarna i tätbefolkade områden och i odlingslandskapet, särskilt för sjöarna i södra Sverige317.

Övergödning av landekosystem till följd av luftnedfall av övergödande kväve-föreningar samt gödsling kan även påverka landekosystem genom förändringar av vegetationen mot mer kvävegynnade arter. En förändring av vegetationssamman-sättningen kan leda till att arter försvinner från vissa områden.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletMiljökvalitetsmålet är starkt beroende av det internationella arbetet. De viktigaste verktygen är genomförande av: • vattendirektivet, • havsmiljödirektivet, • HELCOM:s aktionsplan för Östersjön (BSAP), • EU:s takdirektiv för luftföroreningar samt • Göteborgsprotokollet inom FN:s luftvårdskonvention.

Även den framtida inriktningen inom EU:s jordbrukspolitik och utformningen av nästa landsbygdsprogram (2014–2020) kommer att vara betydelsefulla när det gäller påverkan på sjöar, vattendrag och hav. Riktade ersättningar inom lands-bygdsprogrammen, som är en del av jordbrukspolitiken, har visat sig ge positiva miljöeffekter318. Ytterligare styrmedel är nitratdirektivet som syftar till att minska föroreningen av vatten med nitrat från jordbruket. Arbetet inom de internationella konventionerna HELCOM och OSPAR är också mycket viktiga delar i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet. HELCOM:s medlemsländer har kommit överens om en aktionsplan för Östersjön, Baltic Sea Action Plan (BSAP). Aktionsplanens övergripande mål är att Östersjön ska vara i god ekologisk och miljömässig status 2021. Åtgärder för att nå målen ska ha vidtagits 2016319. Bland de trender som påverkar måluppfyllelsen märks bland annat ökade utsläpp av kväveoxider till luft från den internationella sjöfarten.

315 Havsmiljöinstitutet (2011): Havet 2011316 Conley et.al. 2011. Hypoxia is increasing in the Coastal Zone of the Baltic Sea. Environ-

mental Science and Technology. 317 Naturvårdsverket, 2011. Miljömålen på ny grund. Naturvårdsverkets utökade årliga redo-

visning av miljökvalitetsmålen 2011. Reviderad version av rapport 6420. Rapport 6433318 Naturvårdsverket, 2011. Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport 6461319 HELCOM Baltic Sea Action Plan, http://www.helcom.fi/stc/files/BSAP/BSAP_Final.pdf

ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING


Nationellt är genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (vattendirekti-vet), som även omfattar kustvatten, ett viktigt verktyg för förbättring av vattenkva-liteten. Syftet med vattendirektivet är att samtliga inlands- och kustvatten inom EU ska ha uppnått god ekologisk status eller potential och kemisk status till 2015. Med havsmiljöförordningen (SFS 2010:1341) ska havsområdena nå tillståndet god miljö-status till 2020320. Senast 2016 ska åtgärdsprogram ha trätt i kraft i syfte att komma till rätta med identifierade miljöproblem. Borttagandet av handelsgödselskatten kan komma att öka utsläppen från jordbruket och därmed motverka måluppfyllelsen321.

Framtagandet och implementeringen av en nationell strategi för sammanhållen vattenpolitik kommer att få stor betydelse för det fortsatta arbetet med att nå målet.

Under 2012 har en sammanställning gjorts av befintliga styrmedel som kopplar till miljökvalitetsmålet. I rapporten anges även några identifierade brister kopp-lade till befintliga styrmedel. Några exempel på synergier och konflikter mellan miljökvalitetsmål ges också.322

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletVarken det tillstånd som miljökvalitetsmålet uttrycker, eller förutsättningarna för måluppfyllelse kan uppnås till 2020 med hittills beslutade och planerade åtgärder. Möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet är beroende av insatser på både nationell och internationell nivå. Insatser på nationell nivå behövs för att minska påverkan på sjöar och vattendrag och insatser både på nationell och internationell nivå behövs för att minska belastningen på havet och för att minska luftnedfallet av övergödan-de ämnen. Utsläppen i alla länder som påverkar miljön i Östersjön, Kattegatt och Skagerrak behöver reduceras ytterligare, samtidigt som utsläppen till Bottenhavet och Bottenviken inte tillåts öka. Ytterligare beslut om utsläppsmål och åtgärder dels inom EU och FN:s luftvårdskonvention dels för internationell sjöfart krävs för att förutsättningarna ska kunna bedömas som uppfyllda till 2020.

Återhämtningstiden efter att åtgärder har vidtagits kan vara lång. På grund av upplagrade förråd av näring i mark och sediment kan det i vissa fall handla om en fördröjning på tiotals år innan vi ser några effekter av åtgärder på miljötillståndet, såvida inga restaureringsåtgärder görs323. Det finns också en betydande kunskaps-brist om tidsdynamiken och vilken effekt åtgärderna har i övergödda vatten.

320 Havs- och vattenmyndigheten. 2012. God havsmiljö 2020. Del 2: God miljöstatus och miljökvalitetsnormer. Remissversion 2012-03-19.

321 Jordbruksverket 2010. Minskade växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp till 2016 – förslag till handlingsprogram för jordbruket. Rapport 2010:10.

322 Naturvårdsverket, 2012. Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen – en kartläggning, Rapport 6415

323 Naturvårdsverket, 2008. Ingen övergödning. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5840


Åtgärderna inom BSAP ska i huvudsak vara genomförda innan 2016. Åtagan-den för Sverige och andra länder inom BSAP bidrar, om de genomförs, positivt till möjligheterna att så småningom nå miljökvalitetsmålet. Bedömningen är dock att det kommer ta betydligt längre tid att vidta alla de åtgärder som krävs för att nå miljökvalitetsmålet. Dessutom krävs dels att befintliga styrmedel tillämpas mer kraftfullt dels att nya styrmedel som leder till ytterligare åtgärder utvecklas.

Det finns flera andra miljökvalitetsmål som till viss del kan påverka uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet, bland annat Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Begränsad klimatpåverkan. Det finns även målkonflikter. För att vissa miljö-kvalitetsmål ska nås krävs exempelvis att jordbruk bedrivs, medan den belastning som jordbruk och djurhållning medför påverkar miljökvalitetsmålet Ingen över-gödning negativt. Det finns även synergier mellan miljökvalitetsmål. Exempelvis bidrar anläggandet av våtmarker till minskad växtnäringsförlust och kan bidra till ökad biologisk mångfald och därmed till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker samt Ett rikt växt- och djurliv.

REGIONAL BEDÖMNING

Bedömningen av miljökvalitetsmålet på nationell nivå stämmer väl överens med den bedömning som gjorts på regional nivå324. De allra flesta länsstyrelser gör bedömningen att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Endast Västerbotten och Norrbotten, som har låg belastning tack vare lågt befolkningstryck, begränsat jordbruk och låg belast-ning från andra länders utsläpp, bedömer att miljökvalitetsmålet kan nås. Stock-holms län anser sig ha störst problem i landet.


Påverkan på havetDen maximala belastning som man preliminärt inom HELCOM kommit överens om ska gälla för Östersjöns olika havsbassänger och länder bedöms på sikt leda till en god ekologisk miljöstatus. Tillförseln av näringsämnen liksom känslighe-ten varierar mellan Östersjöns bassänger, och minskningsbetingen är därför olika stora. För Bottniska viken har man bedömt att utsläppen inte behöver minska alls. Havsbassängernas minskningsbeting har fördelats mellan Östersjöns kuststater, och för Sveriges del finns beting för kväve och fosfor till Egentliga Östersjön samt för kväve till Öresund och Kattegatt.

324 Miljömålsportalen, mars 2012: http://www.miljomal.se/

ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING


UTSLÄPPEN TILL ÖSTERSJÖN MINSKAR NÅGOT

De svenska utsläppen av näringsämnen uppvisar överlag en svagt minskande trend. Detta är tydligast för utsläppen av ammoniak och kväveoxider till luft, men gäller även för utsläppen av kväveföreningar och fosforföreningar till vatten. Flera åtgär-der har genomförts på nationell nivå för att minska utsläppen av näringsämnen från mänskliga verksamheter. De tidigare delmålen om utsläpp av fosfor respektive kväve var båda nära att nås, medan delmålen om utsläpp av ammoniak och kväveoxider nåddes. Till stor del, till cirka 85–90 procent, kommer emellertid både luft- och vattenburen tillförsel av näringsämnen till Östersjön från andra länder än Sverige, och den samlade tillförseln av näringsämnen till Östersjön uppvisar ingen statistisk påvisbar förändring under perioden 1994–2008325. Utsläppen från vissa länder har minskat, medan utsläppen från andra länder har ökat eller är oförändrade. Enligt nya beräkningar från HELCOM, om vad som krävs för att nå utsläppsmålen i BSAP, behöver den totala tillförseln av kväve och fosfor till Östersjön minska med cirka 108 000 ton kväve per år och 9 500 ton fosfor per år jämfört med situationen 2006–2008326. Sveriges samlade beting inom BSAP är 21 000 ton kväve och 290 ton fosfor. Referensperioden för detta beting är 1997–2003. För Sveriges del har belast-ningen av kväve till Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt beräknats minska med 4 700 ton från 2000 till 2009. Detta kan sättas i förhållande till målsättningen, som är en minskning med totalt 21 000 ton till 2021. Motsvarande minskning för belastning av fosfor till Egentliga Östersjön från 2000 till 2009 var 50 ton, att jäm-föra med målsättningen om en minskning med totalt 290 ton till 2021327.

BÅDE ANTROPOGENA OcH NATURLIGA ORSAKER TILL ÖVERGÖDNINGEN

De huvudsakliga antropogena källorna för belastning av kväve och fosfor på havet är utsläpp från jordbruk, industri och kommunala reningsverk. För kväve är också det atmosfäriska nedfallet på vatten av betydelse. Även enskilda avlopp och skogsbruket bidrar men i mindre grad. Därtill kommer den naturliga bakgrunds-belastningen, som står för cirka 50 procent av tillförseln från Sverige och som inte kan påverkas med åtgärder. Belastningen i Sverige har minskat i olika utsträck-ning mellan olika sektorer, och belastningen har i något fall ökat. De största minskningarna sedan 1995 har skett genom förbättring av reningen i kommunala reningsverk och från industrier. Det har mellan åren 2006 till 2009 utförts färre åtgärder för minskat växtnäringsläckage från jordbruksmark i form av fånggrödor och skyddszoner jämfört med tidigare, men belastningen från jordbruksmark har

325 HELCOM. 2011. Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5). Baltic Sea Environmental Proceedings No. 128.


327 SMED. 2011. Beräkning av kväve- och fosforbelastning på vatten och hav för uppföljning av miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”.


ändå minskat. Minskningen beror bland annat på att den totala jordbruksarea-len har minskat. Under 2010 höjdes ersättningen till jordbrukare som anlägger skyddszoner av bevuxen mark längs med vattendrag. Höjningen gav effekt och under 2010 noterades en ökad areal av skyddszoner jämfört med föregående år328. Belastningen från enskilda avlopp har däremot ökat något sedan 1995, på grund av ett ökat antal fastigheter med enskilda avlopp329.

FÖRUTSÄTTNINGAR ATT MINSKA PÅVERKAN PÅ HAVET

För det nationella åtgärdsarbetet är landsbygdsprogrammets miljöersättningar viktiga. Även bidrag till lokala vattenvårdsprojekt, så kallade LOVA-bidrag, samt rådgivningsinitiativet Greppa näringen bidrar positivt till minskad belastning av näringsämnen. Konflikter mellan åtgärder för att nå Ingen övergödning och andra miljökvalitetsmål finns. Miljöersättningen för fånggröda bidrar till exempel till att minska övergödningen, men kan försämra möjligheterna att nå miljökvalitets-målen Giftfri miljö och Begränsad klimatpåverkan330.

Tillförseln av näringsämnen kommer från flera länder, varför åtgärder med anledning av havsmiljödirektivet och de internationella havsmiljökonventionerna kommer att få en stor betydelse. Sverige har som konventionspart i HELCOM åtagit sig att leva upp till de mål som finns i BSAP. Dessa är dock inte juridiskt bindande på samma sätt som till exempel kraven i ett EU-direktiv. Åtgärder för att nå målen i BSAP till 2021 ska ha vidtagits senast 2016. Under 2010 har alla HELCOM-länder, inklusive Sverige, tagit fram nationella genomförandeplaner för BSAP, men faktiska åtgärder har bara genomförts i mindre omfattning.

VAD ÅTERSTÅR ATT GÖRA?

För att minska negativ miljöpåverkan till följd av tillförsel av näringsämnen till havet är framsteg inom både Sveriges och andra länders åtgärdsarbete nödvändigt. Kraft-fulla politiska beslut inom samtliga länder som bidrar till övergödningsproblematiken behövs. Det är långt kvar till att utsläppsmålen inom BSAP nås, både för den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväve- och fosforföreningar till Östersjön.

Viktiga delar i genomförandet av havsmiljödirektivet finns ännu inte på plats. Alla länder ska fastställa god miljöstatus och miljömål senast 2012, och åtgärds-program ska ha antagits senast 2015 som senast vid utgången av 2016 ska ha bör-jat genomföras. Genomförande av direktivet ska dock använda sig av relevanta strukturer hos de regionala havsmiljökonventionerna, som till exempel BSAP, vil-ket förhoppningsvis påskyndar implementering av aktionsplanen (då EU-direktiv

328 Miljömålsportalen329 SMED. 2011. Beräkning av kväve- och fosforbelastning på vatten och hav för uppföljning

av miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”.330 Naturvårdsverket, 2011. Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport 6461

ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING


till skillnad mot BSAP är rättsligt bindande). Inriktningen på EU:s jordbrukspoli-tik kan få en betydande roll när det gäller påverkan på havet.

Åtgärder mot övergödande utsläpp har ett relativt snabbt genomslag beträffan-de utsläpp till luft, medan genomslaget för åtgärder mot vattenburna utsläpp tar längre tid. Många gånger uppvisar de naturliga systemen trögheter och buffrande egenskaper vilket gör att det kan ta lång tid innan tydliga resultat visar sig.

Påverkan på landekosystemen

INTERNATIONELL SJÖFART BIDRAR TILL NEDFALL AV KVÄVE

Luftnedfall av övergödande kväveföreningar kan påverka landekosystem nega-tivt på olika sätt, bland annat genom förändringar av vegetationen mot mer kvävegynnade arter. Indirekt kan det även innebära risk för kväveläckage från marken. Kvävenedfallet påverkar växtnäringstillståndet i landmiljön i framförallt södra Sveriges skogs-, ängs- och betesmarker som tidigare varit mer eller mindre näringsfattiga.

Merparten av nedfallet över Sverige härrör från utlandet samt från internatio-nell sjöfart. Även om det generellt sett skett en minskning av utsläpp till luft visar nya underlag att nedfallet av oorganiskt kväve via nederbörden över Sverige inte minskat mellan åren 1990 och 2010331. Orsaken till detta är inte klarlagt. Den så kallade kritiska belastningen definierar ett skydd mot atmosfärisk påverkan på den biologiska mångfalden i mark och vatten. Överskridandet av kritisk belast-ning vad gäller övergödande kväve över Sverige har minskat med cirka 20 procent mellan 2000 och 2010332. I Sverige har arbetet med att ta fram underlag för beräk-ning av kritisk belastning för övergödning nästan helt koncentrerats till skogs-mark. Andra landekosystem kan vara känsligare än skog, men kunskapsunder-laget är ännu otillräckligt för att fastställa känsligheten för dessa miljöer333. Det finns en ökande och oroande trend av utsläpp från den internationella sjö-farten, vars belastning på Östersjön redan i dag är betydande. Enligt SMHI:s utsläppsberäkningar kommer nedfallet av framförallt oxiderat kväve orsakat av internationell sjöfart öka till 2020. Övriga bidrag till nedfall av kväve, det vill säga landbaserade utsläpp av kväveoxid, bedöms i samma studie minska till 2020. Bidraget från internationell sjöfart till kvävedepositionen i Sverige är störst i syd-västra Sverige och avtar norrut334.

331 Karlsson, G. et al. 2012. Kvävedepositionen till Sverige. Jämförelse av depositionsdata från Krondroppsnätet, Luft- och nederbördskemiska nätet samt EMEP. IVL Rapport B 2030.

332 Opublicerad rapport. 2012. Cecilia Akselsson. Institutionen för Naturgeografi och Ekosystemvetenskap. Lunds Universitet.

333 Naturvårdsverket, 2002. Kritisk belastning för svavel och kväve. Rapport 5174334 Andersson, C. et. al. 2011. Halter och deposition av luftföroreningar. SMHI. Meteorologi

Nr 147.


FÖRUTSÄTTNINGAR ATT MINSKA PÅVERKAN

Åtgärdsarbetet styrs i huvudsak av de utsläppsnivåer som föreslagits i internatio-nella avtal, såsom Göteborgsprotokollet335 och EU:s takdirektiv336 (NEC-direktivet). Konventionen för förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL) innehåller bland annat gränser för maximala utsläpp av kväveoxider. HELCOM har förslagit att Östersjön görs till ett kontrollområde för kväveoxider (så kallat NECA-område, NOx Emission Control Area), vilket skulle innebära skärpta utsläppskrav. Dessa krav kan träda ikraft tidigast 2016, och de scenarier som tagits fram inom HEL-COM tyder på att åtgärderna får fullt genomslag först efter 2040337. Det finns även ekonomiska styrmedel som påverkar utsläppen, exempelvis kväveoxidavgiften och miljödifferentierade farledsavgifter (SJÖFS 2008:5). Åtgärder för att minska kväve-oxidutsläpp inom sjöfart, energiproduktion och i trafiken bidrar samtidigt ofta till förbättrad luftkvalitet och minskad försurning. Det finns dock även konflikter mel-lan åtgärder för att nå övergödningsmålet och andra miljökvalitetsmål. Ett exempel är att skatt på koldioxid stimulerar byte från bensin- till dieseldrivna bilar, eftersom dieselbilar släpper ut mindre koldioxid. Detta kan vara positivt för miljökvalitets-målet Begränsad klimatpåverkan. Dieselbilar släpper dock ut mer kväveoxider, vilket är negativt för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.


För att minska påverkan på landekosystemen krävs att man kommer överens om strängare utsläppsnivåer i det internationella luftvårdsarbetet. Det blir viktigt för Sverige att agera i dessa sammanhang. Tillräckliga minskningar kan bara åstad-kommas inom ramen för ett internationellt samarbete. Bland annat behövs ytterli-gare åtgärder för att minska sjöfartens utsläpp. Fortsatta förbättringar vad gäller nedfallet över Sverige kan förväntas, men nuvarande bedömning är att den kritis-ka belastningen kommer att överskridas på cirka 30 procent av skogsmarksarea-len 2020338. Den senaste uppföljningen av hur EU:s medlemsländer beräknas upp-fylla takdirektivets krav ger heller inte skäl till några större förväntningar. Upp-följningen, som bygger på ländernas egna uppgifter och bedömningar, uppskattar att tolv länder inte nådde sitt nationella utsläppstak för kväveoxider 2010, och att de sammanlagda utsläppen av kväveoxider ligger sex procent över vad som krävs för att nå det totala utsläppstaket339.

335 Sveriges internationella överenskommelser. SÖ 2002:26. Protokollet om att minska försurning, övergödning och marknära ozon” inom FN:s luftvårdskonvention.

336 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar.

337 Finnish Institute of Marine Research/Finnish Meteorological Institute. 2007. Emissions of Nox from Baltic Sea shipping and first estimates of their effects on air quality and eutrophication of the Baltic Sea.

338 Opublicerad rapport. Cecilia Akselsson. Institutionen för Naturgeografi och Ekosystem-vetenskap. Lunds Universitet.

339 NEC Directive Status Report 2010. EEA Technical Report No 3 /2011.

ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING


Tillstånd i sjöar och vattendrag

MÅNGA SJÖAR ÖVERGÖDDA, MEN ÅTGÄRDER GER RESULTAT

Med vissa undantag kan flertalet sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskapen i dag nå god status med avseende på näringstillstånd. För sjöarna i tätbefolkade områ-den och i odlingslandskapet är situationen sämre, särskilt för sjöarna i södra Sveri-ge340. Förutom tillförsel av näring har många av dessa sjöar även en så kallad intern-belastning och den naturliga återhämtningstiden är därför lång. Internbelastning uppkommer när sjöns sediment frigör upplagrade näringsämnen, ofta vid syrebrist.

Vattenmyndigheternas arbete med att klassificera ytvattenförekomsterna visar att mellan 20 och 40 procent av sjöarna i södra Sverige (med undantag för syd-västra Sverige) är övergödda. Motsvarande procentsiffror för norra Sverige är 3–4 procent. Tillståndet i vattendragen följer i stort sett samma mönster. Befint-liga prognoser indikerar fortsatta minskningar av nedfall av luftföroreningar och utsläpp till vatten. Åtgärder inom jordbruket för att minska näringsförlusten till omgivande vattendrag har visat goda resultat. En studie av 65 jordbruksdomi-nerande vattendrag i Syd- och Mellansverige med minimal påverkan från andra påverkanskällor visar på nedåtgående trender i halter av kväve och fosfor341. Minskningarna var störst i de regioner där åtgärderna var mest omfattande.

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR ETT FÖRBÄTTRAT TILLSTÅND I SÖTVATTEN

Ett flertal av EU:s direktiv, som avloppsdirektivet, dricksvattendirektivet, och framförallt ramdirektivet för vatten, har de senaste åren fått betydelse för det svenska arbetet med att förbättra statusen i sjöar och vattendrag. Genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660), särskilt miljökvalitetsnormerna och åtgärdsprogrammen, bedöms få en avgörande betydelse för att minska över-gödningen i sjöar och vattendrag. Förordningen är juridiskt bindande för myn-digheter och kommuner och kan därmed lägga grunden för ett effektivt åtgärds-arbete. Enligt förordningen ska god ekologisk status vara uppnådd till 2015, men det finns möjlighet till undantag i form av tidsfrist. De miljökvalitetsnormer som beslutades av vattenmyndigheterna under 2010 innebär för de flesta övergödda vatten en tidsfrist till 2021. Det finns i dagsläget inga säkra bedömningar av vilken effekt de beslutade åtgärdsprogrammen får fram till 2020.


Fortsatta åtgärder för att minska näringsbelastningen från jordbruk, skogsbruk, reningsverk och enskilda avlopp behövs. Enligt undersökningar av 65 små jord-bruksdominerande vattendrag i Syd- och Mellansverige har störst minskningar i såväl kväve- och fosforhalter som kväve- och fosfortransporter skett i de regioner

340 Naturvårdsverket, 2011. Miljömålen på ny grund. Naturvårdsverkets utökade årliga redo-visning av miljökvalitetsmålen 2011. Reviderad version av rapport 6420. Rapport 6433



där åtgärderna varit mest omfattande342. Detta pekar på vikten av ett fortsatt aktivt åtgärdsarbete.

Om belastningen fortsätter minska bör förutsättningarna vara goda för att nå ett tillstånd med god status för näringsämnen i nästan alla sjöar i skogs- och fjäll-landskapet. För sjöarna i odlingslandskapet blir det betydligt svårare och det kom-mer ta längre tid innan det finns förutsättningar för dem att nå god näringsstatus. Arbetet är främst beroende av nationella åtgärder, det är dock osäkert hur lång tid det kommer att ta. Det är i dag även oklart om de styrmedel som beslutas inom vattenförvaltningen får tillräckligt genomslag. Återhämtningstiden efter att åtgär-der vidtagits kan vara lång.

Tillstånd i havet

BOTTENHAVET OcH BOTTENVIKEN

Bottenviken betraktas som relativt näringsfattig och halterna av näringsämnen i öppet hav ligger på en stabil nivå. Större algblomningar är därför ovanliga. I Bot-tenhavet har fosforhalterna ökat de senaste 20 åren samtidigt som syrehalterna har sjunkit343.

ÖSTERSJÖN

Övergödningen i Egentliga Östersjön utgör fortfarande ett stort problem. Sedan halterna av både fosfor- och kväveföreningar ökade kraftigt fram till början av 1990-talet, minskade halterna från och med slutet av 1990-talet. Denna mins-kande trend har fortsatt för kväve, men fosfor har istället ökat det senaste decen-niet344. Syresituationen i Egentliga Östersjöns utsjöområden är fortsatt dålig. Tio procent av vattenvolymen i Östersjön är nu helt syrefri345.

När den antropogena tillförseln av näringsämnen minskar, finns det överord-nade processer som påverkar näringssituationen. Vid syrebrist frigörs till exempel fosfor från bottensedimenten samtidigt som kväve avgår genom denitrifikation346. Det leder bland annat till ett stort överskott av fosfor i förhållande till mängden kväve. Den minskande kväve/fosfor-kvoten är i sin tur en faktor som gynnar före-komsten av cyanobakterieblomningar. Sedimentproppar tyder på att förekomsten av algblomningar har blivit vanligare från 1960-talets början347.


343 Havsmiljöinstitutet (2011): Havet 2011344 Naturvårdsverket, 2011. Miljömålen på ny grund. Naturvårdsverkets utökade årliga

redovisning av miljökvalitetsmålen 2011. Rapport 6420345 Havsmiljöinstitutet (2011): Havet 2011346 Naturvårdsverket, 2008. Ingen övergödning. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering

av miljömålsarbetet. Ny reviderad version. Rapport 5840347 Havsmiljöinstitutet (2011): Havet 2011

ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING


VÄSTERHAVET

I Västerhavet har halterna av både kväve och fosfor minskat sedan 1990-talet och i Skagerraks öppna hav utgör inte övergödning något stort problem348. I Kattegatt har dock bottenfaunan förändrats det senaste decenniet. Artrikedom, individtäthet och biomassa har minskat, i synnerhet hos bottenfaunan på djupa bottnar i det öppna havet349.

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR MINSKAD ÖVERGÖDNING I HAVET

Tillståndet i havet är beroende av åtgärdsarbete både inom och utanför Sveriges gränser. Relevant arbete inom EU och inom internationella konventioner har stor betydelse. Mycket av åtgärdsarbetet kommer att ske inom ramen för HELCOM, OSPAR, havsmiljödirektivet samt vattendirektivet. Havsmiljödirektivet pekar på att befintliga konventioner ska beaktas när man sätter mål och upprättar åtgärds-program. Det talar för att till exempel miljömål som upprättas inom HELCOM och OSPAR till stora delar kommer att ingå. Även utvecklingen inom EU:s jord-brukspolitik kommer att få stor betydelse när det gäller förutsättningarna att minska övergödningen i havet.


För att på sikt uppnå god miljöstatus med avseende på övergödning krävs att utsläppen i alla länder som påverkar Östersjön och Västerhavet reduceras. Med hänsyn till nuvarande kunskap om belastning, tillstånd och den tid det tar för åtgärder att få effekt i miljön är det inte rimligt att förvänta sig att förhållandena i havet är sådana att kriterierna för god miljöstatus avseende övergödning ska kunna uppnås till 2020. För Östersjön uppskattas återhämtningstiden kunna variera från några år (exempelvis för kväve i vissa havsområden) till hundratals år (exempelvis för fosfor i kraftigt internbelastade havsområden)350.

Eftersom tillståndet i havet till stor del är beroende av andra länders åtgärds-arbete kommer relevant arbete inom EU och internationella konventioner att få stor betydelse. Havsmiljöförordningen i kombination med vattenförvaltningsför-ordningen utgör ett bindande ramverk med krav på mål och åtgärder i Sverige. Arbetet med att implementera dessa förordningar är viktigt för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet.

Tillstånd i kustvattenI dagsläget pekar det befintliga underlaget på en oförändrad eller svag förbättring av miljötillståndet i Sveriges kustvatten. Tillståndsbedömningarna för Sveriges

348 Havsmiljöinstitutet (2011): Havet 2011349 www.havet.nu350 Naturvårdsverket, 2008. Ingen övergödning. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering

av miljömålsarbetet. Ny reviderad version. Rapport 5840


kustområden som gjorts inom vattenförvaltningen visar att övergödning framfö-rallt är ett problem i Egentliga Östersjön och Västerhavet (Bohuslän). I Skagerraks kustområden har bottenfaunan måttlig status och djuputbredningen av makro-vegetation har minskat samtidigt som utbredningen av fintrådiga algmattor har ökat. I Egentliga Östersjön är det främst halterna av olika näringsämnen och växt-plankton som har måttlig status.

Den generella syresituationen i Östersjöns och Västerhavets kustområden är övervägande god, men det finns flera områden som drabbas av lokal, tillfällig syrebrist351. Områden med permanent eller årligen återkommande syrebrist finns i vissa inre kustområden.

Tillståndet hos bottenfaunan i Kattegatt har under det senaste decenniet för-sämrats, speciellt i utsjön, men även vid kustlokalerna. Nu visar dock bottenfau-nan på många platser tecken på återhämtning. Denna positiva trend är tydligast i grunda kustområden. I Bottenviken är övergödning inte ett storskaligt problem på samma sätt som i Egentliga Östersjön, men vissa kustområden bedöms vara över-gödda med påverkad bottenfauna. Bottenfaunan i Bottenhavet visar på många ställen måttlig status, medan makroalger visar god status352.

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR MINSKAD ÖVERGÖDNING I KUSTVATTEN

Det är till viss del våra egna vattendrag och avrinningsområden som påverkar våra kustområden. Den nationella rådigheten är större för kusten än för havet och vi kan därför uppnå lokala förbättringar i tillståndet med egna åtgärder. En stor del av näringstillförseln som påverkar kustvattnet härstammar dock från andra länder. Arbetet inom EU och internationella konventioner kommer därmed att få en stor betydelse där havsmiljöförordningen i kombination med vattenförvalt-ningsförordningen utgör ett bindande ramverk med krav på mål och åtgärder.


För att förhållandena i svenska kustvatten ska vara sådana att kriterierna för god status för näringsämnen ska uppnås krävs att utsläppen från Sverige samt övriga länder som påverkar Östersjön och Västerhavet reduceras. Ett fortsatt nationellt åtgärdsarbete med insatser för att minska övergödningssituationen är viktigt. Det är även viktigt att sträva efter ett fortsatt gott internationellt samarbete, eftersom flera länder bidrar till övergödningen. Havsmiljöförordningen i kombination med vattenförvaltningsförordningen utgör ett bindande ramverk med krav på mål och åtgärder i Sverige. Arbetet med att genomföra dessa förordningar är viktigt för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet.

351 Conley et.al. 2011. Hypoxia is increasing in the Coastal Zone of the Baltic Sea. Environmental Science and Technology.

352 Havsmiljöinstitutet (2011): Havet 2011

ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING


Kopplingar till generationsmåletMiljökvalitetsmålet Ingen övergödning kopplar till flera delar av generationsmå-let. Tydligast är kopplingen till målen om att ekosystemen har återhämtat sig, om bevarande av den biologiska mångfalden och naturmiljön samt målet om att människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan och att miljön ska ha positiv effekt på människors hälsa.

Havets förmåga att långsiktigt leverera ekosystemtjänster är långt ifrån säkrad, och mycket återstår innan det går att säga att ekosystemen har återhämtat sig. En orsak till detta är övergödningssituationen, som har en påverkan på hela ekosyste-met.

Övergödning av kustnära områden och sjöar kan orsaka algblomningar vilket kan påverka människors hälsa. Giftiga algblomningar kan medföra stora samhäl-leliga och ekonomiska konsekvenser och motverkar uppfyllelsen av de delar av generationsmålet som rör människors hälsa.

Samhällets konsumtionsmönster, med bland annat ökad köttkonsumtion, påverkar övergödningssituationen. Kött- och mjölkproduktion ger större närings-förluster, i relation till mängden näringsämnen i det färdiga livsmedlet, än växt-produktion. Ökade luftutsläpp från sjöfart, biltrafik och energianvändning är också kopplat till samhällets konsumtionsmönster och motverkar miljökvalitets-målet. Generationsmålet anger att Sveriges miljöproblem ska lösas utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. I dag ökar den svenska konsumtionen av livsmedel medan den svenska jordbruksproduktionen minskar. Detta innebär att möjligheterna att nationellt minska övergödningen ökar, medan miljöeffekter av jordbruket exporteras till andra länder. Denna utveckling motver-kar alltså möjligheten att nå generationsmålet.

Ett aktivt arbete, både nationellt och internationellt, med att minska övergöd-ningen är nödvändigt för att kunna uppfylla de delar inom generationsmålet som kopplar till miljökvalitetsmålet. Gemensamma insatser inom de sektorer som bidrar till övergödningen behövs inom alla de länder som bidrar till utsläppen. Vattenförvaltningsförordningen, havsmiljöförordningen, HELCOM:s aktionsplan för Östersjön, EU:s takdirektiv för luftföroreningar och Göteborgsprotokollet inom FN:s luftvårdskonvention är viktiga verktyg för att uppnå miljökvalitets-målet. Även den kommande inriktningen av EU:s jordbrukspolitik kommer att få en viktig roll när det gäller övergödningspåverkan på havet. Ytterligare styrmedel och åtgärder för att minska övergödningen behövs och kommer att medföra posi-tiva effekter även för möjligheten att nå generationsmålet.



DELMÅL: Utsläpp av fosforföreningar (2010)Fram till år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat med minst 20 pro-cent från 1995 års nivå. De största minskningarna skall ske i de känsligaste områdena.

Delmålet nåddes inte. Beräkningar visar att den antropogena vattenburna belast-ningen av fosfor minskade med cirka 18 procent mellan 1995 och 2009, vilket innebär att delmålet var nära att nås353. De svenska utsläppen av fosforföreningar till vatten har under de senaste decennierna minskat gradvis. Den minskade belast-ningen av fosfor från punktkällor beror på lägre utsläpp framför allt från de kom-munala reningsverken och från industrier. Belastningen från enskilda avlopp har ökat sedan 1995 med cirka sju procent. Även de diffusa källorna har bidragit till lägre antropogen belastning. Vad gäller jordbruket, som är en diffus källa, beror minskningen sett till perioden 2006–2009 på minskad total areal jordbruksmark. Belastningen av fosfor från skog och hygge har däremot inte minskat under de senaste åren, trots att arealen hygge minskat med 14 procent.

DELMÅL: Utsläpp av kväveföreningar (2010)Senast år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verk-samhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 procent från 1995 års nivå.

Delmålet nåddes inte, eftersom utsläppsminskningen av kväveföreningar till vat-ten inte har varit tillräcklig. En minskning har dock skett, huvudsakligen inom jordbruks- och avloppssektorn. Beräkningar visar att den antropogena nettobe-lastningen av kväve till haven söder om Ålands hav (havsbassängerna Egentliga Östersjön, Öresund, Kattegatt och Skagerrak) har minskat med cirka 25 procent mellan 1995 och 2009354. Detta innebär att delmålet var relativt nära att nås. Anledningen till minskningen är främst de åtgärder som genomförts för att minska utsläppen av kväve från punktkällor. Även minskade utsläpp från diffusa källor, så som belastning från jordbruksmark, har bidragit.

DELMÅL: Utsläpp av ammoniak (2010)Senast år 2010 skall utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 pro-cent från 1995 års nivå.



ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING


Delmålet uppnåddes redan 2005. Sett över perioden 1995–2010 kommer Sveriges utsläpp av ammoniak till luft att ha minskat med cirka 24 procent. Minskningen av utsläpp av ammoniak skedde huvudsakligen inom jordbrukssektorn. Det minskade antalet djur sedan 1995 antas vara den dominerande förklaringen till utsläppsminskningen, även under de senaste åren. Även den förbättrade gödsel-hanteringen bidrar till utsläppsminskningen.

DELMÅL: Utsläpp av kväveoxider (2010)Senast år 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

Nya data för 2010 visar att utsläppen i Sverige av kväveoxider är 161 000 ton och att delmålet därmed inte uppnåddes. Se vidare under Bara naturlig försurning.

Bedömning av regionala delmålDe nationella delmålen återfinns som regionala mål i huvuddelen av länen. De flesta rapporterar att målet för minskade utsläpp av ammoniak har nåtts. Orsaken anses i flera fall vara minskad djurhållning. Målen för utsläpp av fosfor- respektive kväveföreningar har nåtts i endast cirka 30 procent av länen. Hälften har nått målet för utsläpp av kväveoxider. Några län har lagt till egna mål, till exempel för enskilda avlopp. Måluppfyllelsen är i allmänhet låg också för de egna målen.


Internationellt samarbete och genomförande av EU-direktivMöjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet är starkt beroende av insatser inom EU och på internationell nivå. Vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havs-miljöförordningen (2010:1341), BSAP, EU:s takdirektiv för luftföroreningar samt Göteborgsprotokollet bedöms vara de viktigaste verktygen för att uppnå miljö-kvalitetsmålet. Även den kommande inriktningen av EU:s jordbrukspolitik kom-mer att få en viktig roll när det gäller övergödningspåverkan på havet.

Bland de drivkrafter som påverkar måluppfyllelsen märks bland annat en trend för ökade utsläpp av kväveoxider till luft från den internationella sjöfarten. Sve-riges delaktighet i det internationella miljöarbetet kring sjöfartsfrågor inom IMO (International Maritime Organisation) och HELCOM är därför av stor vikt.

Genomförandet av havsmiljödirektivet är en utmaning. Direktivet kräver regionalt samarbete och att EU:s medlemsländer sätter upp gemensamma mål för delade havsmiljöer. För att direktivet ska få önskat genomslag måste Sverige vara aktivt och drivande i de samordnande processer som leds av havsmiljökonventio-nerna och kommissionen.


Även om EU-direktiv, såsom vattendirektivet och havsmiljödirektivet, är bindan-de för medlemsländerna, är de styrmedel som beslutas för att nå de svenska miljö-kvalitetsnormerna inte alltid tillräckligt starka för att uppnå det mål som ställs.

För att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är det mycket viktigt att de miljökvalitetsnormer som i dag finns inom vattenförvaltningen liksom de som planeras inom havsmiljöförvaltningen vad gäller övergödning följs. Vidare är det viktigt att de åtgärdsprogram som kommer att utarbetas inom havsmiljöförvalt-ningen implementeras effektivt och får en verkan på åtgärdsarbetet både nationellt och internationellt. För ett effektivt åtgärdsarbete är det viktigt med samverkan av olika slag och på varierande nivåer samt att samverkan och insatser sker med avrinningsområdesperspektivet i åtanke.

Minskade utsläpp av kväve och fosfor till vattenVad gäller utsläpp av näringsämnen till havet krävs det ett fortsatt åtgärdsarbete för att samtliga medlemsländer inom HELCOM ska nå sina minskningsbeting. Den senaste sammanställningen från HELCOM om utsläpp av näringsämnen till Östersjön355 visar att utsläppen av kväve och fosfor till Östersjön behöver minska med 108 000 respektive 9 500 ton per år. En del av minskningen kan nås genom att minska utsläppen från kommunala och enskilda avlopp samt genom åtgärder inom industri och skogsbruk. När det gäller att uppnå kvävebetingen kan också minskade utsläpp av kväveföreningar till luft bidra. Den största utsläppsminsk-ningen behöver dock ske inom jordbrukssektorn. Rapporten från HELCOM uppskattar att den sammanlagda tillförseln av kväve från jordbruk till Östersjön behöver minska med 90 000 ton årligen. Den pågående revisionen av utsläpps-betingen kan komma att förändra åtgärdsbehovet.

Även om åtgärder till viss del genomförs inom jordbrukssektorn i samtliga av HELCOM:s medlemsländer, kommer denna reduktion att vara mycket svår att åstadkomma med nuvarande styrmedel. Inriktningen av EU:s jordbrukspolitik, inklusive landsbygdsprogrammet för perioden 2014–2020 kommer att vara bety-delsefull när det gäller påverkan på både inlandsvatten och havet. Direktstöden, det så kallade gårdsstödet, kommer sannolikt att från och med 2014 innehålla en miljödel, ett så kallat grönt stöd eller ”förgröning”.

På nationell nivå måste fortsatta åtgärder sättas in för att minska läckaget av näringsämnen från jordbruksmark. Här fyller miljöersättningarna inom lands-bygdsprogrammet en viktig funktion och Jordbruksverket har ett uppdrag av regeringen att ta fram ett underlag med förslag hur ett nytt nationellt landsbygds-


ING

EN

ÖV

ER

GÖ

DN

ING


program ska vara utformat. Flera styrmedel kan behöva tas fram inom vattenmyn-digheternas nya förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för perioden 2015–2021.

Studier visar på nedåtgående trender vad gäller läckage av både kväve och fosfor från jordbruksmark i Syd- och Mellansverige, särskilt i de regioner där åtgärderna varit mest omfattande356. Exempel på åtgärder som genomförts är att anpassa odlingen genom att minska andelen vårgröda samt att öka vallodlingen. Ökad anslutning av lantbru-kare till Greppa näringen har visat sig bidra till minskat näringsläckage.

Det är även viktigt med insatser för att förbättra reningen från enskilda avlopp. Här behövs samverkan mellan nationella, regionala och lokala aktörer. Det saknas i dag ett nationellt miljöövervakningsprogram för avrinningen från brukad skogs-mark. För att erhålla en bättre bild av skogsbrukets påverkan på sötvattensyste-men behövs utökad miljöövervakning.

Minskade utsläpp till luftFör att minska påverkan på landekosystemen behöver framsteg göras i det interna-tionella luftvårdsarbetet. Man behöver till exempel kommer överens om strängare utsläppsnivåer. Det blir därför viktigt för Sverige att agera inom FN:s luftvårds- konvention och i samband med EU:s luftvårdsarbete. Tillräckliga minskningar kan bara åstadkommas inom ramen för ett internationellt samarbete. Åtgärder behövs bland annat inom sjöfartssektorn, där beräkningar visat att utsläppen av kväve-oxider kommer att öka under perioden 2000–2020.

Fortsatt arbete för att nå utsläppsmålen inom BSAP Den största utmaningen i Baltic Sea Action Plan, BSAP, är att minska belast-ningen av näringsämnen. För Sveriges del visar beräkningar från konsortiet SMED (Svensk MiljöEmissionsData) att mycket arbete återstår innan målet i BSAP kan nås, både vad gäller kväve och fosfor357. De åtgärder som föreslagits i den natio-nella åtgärdsplanen för att uppfylla det svenska åtagandet i BSAP358 räcker inte för att uppnå de svenska preliminära belastningsmålen. Ytterligare styrmedel och åtgärder behöver tas fram, samtidigt som de åtgärder som i dag redan vidtas inom till exempelvis jordbrukssektorn måste fortsätta. Det kan handla om allt från ökad areal för skyddszoner till fler våtmarker i odlingslandskapet.


357 SMED, 2011. Beräkning av kväve- och fosforbelastning på vatten och hav för uppföljning av miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”.

358 Naturvårdsverket 2009. Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan. Förslag till nationell åtgärdsplan. Rapport 5985.


LEVANDE SJÖAR OCH VATTENDRAGSjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livs-miljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kultur-miljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.


Även om de i dag planerade styrmedlen beslutas, bedöms varken miljökvaliteten, det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver eller förutsättningarna för att nå denna miljökvalitet vara på plats 2020. Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet blir allt bättre, men takten i åtgärdsarbetet behöver öka och satsningarna förstärkas. Påverkan på vattenmiljöerna behöver minska och restaureringen av våra vattendrag behöver intensifieras. Samtidigt behöver ökad hänsyn tas till kulturmiljöer och områden med höga natur- och kulturvärden i och i anslutning till sjöar behöver få ett långsiktigt skydd. Arbetet med att genom-föra vattenförvaltningsförordningen (2004:660), och uppfylla miljökvalitets-normerna så att våra sjöar och vattendrag når god ekologisk status, utgör en viktig förutsättning för uppfyllelsen av flera viktiga delar av miljökvalitetsmålet.

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G

800

1 000

400

600

200

0

Antal

Figur 18. Skyddade sjöar och vattendrag 1999–2011

1999

2001

2000

2003

2002

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2011

2010

KÄLLA: NATURVÅRDSVERKET, RIKSANTIKVARIEÄMBETET OCH SKOGSSTYRELSEN. DATA I FIGUREN ÄR HÄMTADE UR DATABASEN VIC NATUR

Antalet naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden har ökat sedan 1999. Fortfarande är det få kulturmiljöer som skyddas genom bildning av kulturreservat. För att miljökvalitetsmålet ska kunna nås är det viktigt att områden med höga natur- och kulturmiljövärden får ett långsiktigt skydd, bland annat genom reservatsbildning.

Biotopskydds-områden

Kulturreservat

Naturreservat


Därutöver behöver skyddet mot föroreningar öka för de ytvattentäkter som används för dricksvattenuttag.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetMiljötillståndet i våra sjöar och vattendrag är totalt sett inte tillfredsställande, även om situationen varierar mellan olika vattenområden. Cirka hälften av yt-vattenförekomsterna bedöms inte ha nått god ekologisk status 2015. Situationen ser olika ut på olika håll i Sverige. Övergödning är främst ett problem i de södra delarna av landet, medan fysisk påverkan av miljöerna förekommer i hela Sverige. Flera vattenförekomster är påverkade av miljögifter. Inget av Sveriges inlandsvat-ten klarar kravet för god kemisk status, vilket beror på för höga halter av kvick-silver i fisk359.

Sverige har ett ansvar för att bevara de arter och naturtyper som omfattas av EU:s art- och habitatdirektiv. Tillståndet i Sverige redovisades till EU-kom-missionen för första gången 2007. För sjöar och vattendrag redovisades åtta naturtyper och tjugonio arter. Hälften av dessa arter hade otillfredställande eller dålig bevarandestatus360. Många arter har gått tillbaka på grund av försämrade livsmiljöer och vattenkvalitet till följd av fragmentering, rensning, reglering och förändrad markanvändning. Bland vattendragen är situationen bäst i den alpina regionen där två av vattendragstyperna bedöms ha gynsamm bevarandestatus. I övriga delar av landet är tillståndet otillfredställande.

Försurningen via luftburna försurande partiklar har under de senaste decennier-na minskat. Trots detta kvarstår försurningen som en av de faktorer som påverkar våra sjöar och vattendrag allra mest361. En ökad efterfrågan på biobränsle har medfört att mer organiskt material tas ut ur skogen. Detta kan leda till ökad markförsurning och utarmning av näringsämnen om det inte sker på rätt sätt.

Sjöar och vattendrag ingår ofta i skyddade områden, men endast cirka två pro-cent av naturreservaten är avsatta med limniska värden som motiv362. Vidare har endast en mindre del av de värdefulla vattenmiljöerna ett långsiktigt skydd.

Omkring 75 procent av vårt dricksvatten tas från ytvatten, varav cirka en tredjedel tas ut som grundvatten efter att ytvatten tillförts ett grundvattenma-gasin genom konstgjord infiltration. Resterande 25 procent tas ut som naturligt

359 http://www.vattenmyndigheterna.se/Sv/sodra-ostersjon/beslut-ap/miljoproblem/Pages/ index.aspx

360 ArtDatabanken, 2008. Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i Sverige 2007361 http://www.viss.lst.se/362 http://www.miljomal.se/Systemsidor/Indikatorsida/?iid=119&pl=1


grundvatten.363 Fortfarande saknar många ytvattentäkter för dricksvattenförsör-jning skydd i form av vattenskyddsområden. Avloppspåverkan på råvatten har i kunskapssammanställningar visat sig vara en grundorsak till många dricksvat-tenburna utbrott364. Det är således viktigt att beakta påverkan av vattentäkter från såväl avlopp som enskilda avlopp och avloppsreningsverk. Studier har visat att förmågan att avlägsna fekala mikroorganismer inte är fullständig under normala förhållanden och i händelser av skyfall sätts avloppsreningsverken under större press. Denna försämring av råvattnet, med förekomst av obehandlat avlopp, kan leda till akut sjukdom365.

Undersökningar genomförda av länsstyrelserna i Kalmar och Västerbottens län, pekar på en negativ utveckling för kulturmiljövärdens bevarande vid sjöar och vattendrag. Resultaten i de båda länen är samstämmiga och speglar med stor san-nolikhet också trenden för övriga Sverige. I förhållande till miljökvalitetsmålets formulering att ”kulturmiljövärden skall bevaras” är målet långt ifrån uppfyllt366.

Mänskliga aktiviteter, såsom vattenkraftsutbyggnad och skogsbruk, som påverkar livsmiljöer, arter och kulturmiljöer i och i anslutning till sjöar och vatten-drag finns kvar och fortsätter att ha betydelse.

Fysisk påverkan från vattenkraftverk utgör ett exempel på ett av de främsta hoten mot den biologiska mångfalden. I vissa fall tas kulturmiljöer bort för att återställa vatten till mer naturliga förhållande. Därför behöver särskild hänsyn tas till kulturmiljöer längs sjöar och vattendrag . Ett projekt pågår för att förbättra arbetet, öka kunskapen om vattenanknutna kulturmiljöer och utveckla nya arbets-metoder och tvärsektoriella arbetssätt367.

Reglerade vatten är påverkade genom både habitatförändringar och frag-mentering. Påverkan består av bland annat vattenkraftsutbyggnad, kanalisering och rensning. Skogsbruk och jordbruk förändrar strandmiljöer och påverkar vattenkvaliteten, exempelvis genom en ökad utlakning av humus, jordpartiklar och näringsämnen. Det ökade intresset för vattenkraft som effektreserv i elen-ergiförsörjningen, den stigande efterfrågan på skogsråvara, liksom den fortsatta

363 Svenskt Vatten, 2009. Värt att veta om vatten. Frågor och svar om vårt dricksvatten.364 Andersson, Y. Bohan P. (2001) Disease surveillance of waterborne outbreaks in Fewtrell

(ed) Water quality: Guidelines, standards and health, IWA + Lindberg, T. Lindqvist, R. (2005) Dricksvatten och mikrobiologiska risker. Livsmedelsverket, rapport 28

365 Stenström, TA (1987) Kommunalt avloppsvatten från hygienisk synpunkt. Mikrobio-logiska undersökningar. SNV PM 1956. + Ottoson, J. (2005) Comparative Analysis of Pathogen Occurrence in Wastewater: Management Strategies for Barrier Function and Microbial Control. KTH avhandling.

366 Kulturmiljöer vid sjöar och vattendrag – Hur användbara är kunskapsunderlagerlagen för miljömålsuppföljningen? RUS, Länsstyrelsen Kalmar län: Meddelandeserien 2010:15, ISSN 0348-8748

367 Naturvårdsverket, 2007. Levande sjöar och vattendrag. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5769

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


efterfrågan på strandnära boende och jordbruket bidrar till en ökad efterfrågan på mark och vatten. Allt detta är exempel på faktorer som kan påverka vattenmiljön om inga förebyggande åtgärder görs.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletFör alla vattenanknutna miljökvalitetsmål är genomförandet av vattenförvalt-ningsförordningen (SFS 2004:660) samt uppfyllandet av miljökvalitetsnormerna för god ekologisk status och potential viktigt. Det gäller såväl åtgärder mot över-gödning som mot fysisk påverkan och miljögifter. Påverkan från skogsbruket är fortfarande stor. Bland annat läcker kvicksilver som finns upplagrat i marken långsamt ut i sjöar och vattendrag. Läckaget ökar då avrinningsförhållandena ändras, exempelvis genom dikesrensning, skyddsdikning eller genom markskador i samband med avverkningar. Trots att betydande åtgärder har vidtagits för att eliminera eller minimera utsläppen av kvicksilver i Sverige kvarstår det fortfarande som ett av de mest omfattande miljögiftsproblemen.

Det pågår ett projekt mellan Skogsstyrelsen och skogssektorn som syftar till att öka miljöhänsynen i skogsbruket. Som en direkt följd av vattendirektivet har vissa delar i föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (30 §) ändrats från 1 januari 2012. Ändringarna innebär ett förtydligande om vilken hänsyn som ska tas till vatten vid avverkning och andra skogsbruksåtgärder. Även allmänna råd för skyddszoner har arbetats fram, med utgångspunkt i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. För att gynnsam bevarandestatus ska kunna nås för de arter och naturtyper som ingår i habitatdirektivet, behöver åtgärdsarbetet intensifie-ras. Dessutom behövs en utökad övervakning av arterna och naturtyperna för att bidra med bättre kunskap om miljötillståndet och möjliga åtgärder och för att öka förutsättningarna att nå målet. Likaså behövs ökad kunskap om hur åtgärder vid biologisk återställning kan genomföras med förväntade effekter samtidigt som negativ påverkan på kulturmiljön begränsas i möjligaste mån. Trots de insatser som genomförts de senaste åren för att restaurera och återskapa naturlika förhål-landen i påverkade vatten återstår ett omfattande arbete.

De förutsättningar som krävs för att nå miljökvalitetsmålet finns inte på plats i dag. Det gäller exempelvis ett förändrat regelverk för vattenverksamhet. Det saknas även resurser på länsstyrelser och kommuner för att bedriva tillsyn och driva omprövningar. Genomförandet av vattenmyndigheternas åtgärdsprogram kommer att bidra till att nå miljökvalitetsmålet vad gäller minskade utsläpp av näringsämnen och miljögifter, restaurering efter fysisk påverkan och skydd av ytvattentäkter för dricksvattenförsörjningen. Arbetet med att skydda dricksvatten-täkter i form av vattenskyddsområden pågår, men det är ännu otillräckligt och det återstår ytterligare åtgärer för att säkerställa vår dricksvattenförsörjning.


Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletÄven om de i dag planerade styrmedlen beslutas, bedöms varken miljökvaliteten, det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver eller förutsättningarna för att nå denna miljökvalitet vara på plats till 2020. Bedömningen av miljökvalitetsmålet på nationell nivå stämmer väl överens med den bedömning som gjorts på regional nivå. De flesta länsstyrelser har gjort bedömningen att det inte är möjligt att nå målet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel, man ser i allämnhet inte någon tydlig trend till förbättring av miljötillståndet. Fysiska ingrepp i vatten-miljön, övergödning och försurning är några av de påverkansfaktorer som bidrar till problemen i flera län. Länsstyrelserna bedömer att mer resurser behöver avsät-tas, bland annat inom kulturmiljöområdet, för att nå målet. Även en förenkling av processen som rör omprövning av vattendomar efterfrågas.

Den biologiska mångfalden hotas på flera sätt genom verksamheter i våra vattendrag, till exempel dammar, kraftverk och vattenregleringar. Huruvida miljökvalitetsmålet kommer att uppnås eller inte beror bland annat på hur snabbt åtgärder genomförs, och i hur snabbt de regelverk som styr miljöhänsyn i dessa verksamheter förändras.

Förutsättningar finns för att de flesta större ytvattentäkter ska få vatten-skyddsområden till 2020. Ytvattentäkterna kan även skyddas med kommunala föreskrifter och plan- och bygglagen368.

En förutsättning för att miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag ska uppnås är att även miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Ingen övergödning, Levande skogar, Bara naturlig försurning, Ett rikt växt- och djurliv, Storslagen fjällmiljö, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Grundvatten av god kvalitet uppnås. Många de åtgärder som görs för att nå dessa miljökvalitetsmål är avgörande för möjligheterna att nå Levande sjöar och vattendrag. På samma sätt bidrar åtgärderna inom Levande sjöar och vattendrag till ökade möjligheter att nå övriga miljökvalitetsmål369.


MiljötillståndDen senaste statusklassningen som genomfördes inom vattenförvaltningen visar att drygt 59 procent av sjöarna och 53 procent av vattendragen har god eller hög ekologisk status eller potential. Klassificeringen avser vattenförekomsterna och omfattar merparten, cirka 80 procent, av inlandsvattenytan. Däremot är många

368 http://www.havochvatten.se/tillstandsprovning-och-tillsyn/tillsyn/tillsynsvagledning- pa-miljobalkens-omrade/vattenskyddsomrade/vagledning-och-lagar.html

369 Naturvårdsverket, 2007. Levande sjöar och vattendrag. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5769

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


mindre sjöar och vattendrag inte kartlagda. Åtgärdsarbetet går för långsamt, men trenden i åtgärdsarbetet är svagt positiv370.

ARBETET MED ATT SKyDDA DRIcKSVATTENTÄKTER PÅGÅR

Skyddet av dricksvattentäkter pågår och allt fler vattentäkter har fått ett skydd i form av vattenskyddsområden. De vattenskyddsområden som inrättats av kom-muner och länsstyrelser under senare år har blivit utformade på ett bättre sätt än tidigare, både med avseende på avgränsningar och utformning av föreskrifterna. Detta innebär större möjligheter att uppnå syftet med vattenskyddsområdena: ett funktionellt skydd för vattentäkter. Även skyddet av vattenmiljön med avseende på biologisk mångfald är av betydelse för dricksvattentäkter. Ett problem är dock att många kommuner ännu saknar vattenförsörjningplaner.

FÖRSURNINGEN HAR MINSKAT, MEN KALKNINGEN FORTSÄTTER

Under de senaste årtiondena har försurningspåverkan på sjöar och vattendrag minskat. Det beror på att svavelnedfallet minskat tack vare förbättrad rökgasre-ning och övergång till svavelfattig olja371. En ny nationell plan för kalkning togs fram under 2011. Denna sträcker sig fram till 2015. Kalkningen har succesivt anpassats till en minskad försurningsnivå, men behovet av uppföljning har ökat, inte minst för att samla underlag för försurningsbedömningar. Anslaget har delvis omfördelats till nationell och regional uppföljning, spridningskontroll, administra-tionskostnader för huvudmännen, samt bidrag till biologisk återställning372. Arbe-tet med att kalka och förbättra vattenkvaliteten kommer att fortsätta, eftersom det är ett viktigt verktyg för att uppnå ett gott miljötillstånd i sjöar och vattendrag med avseende på biologisk, fysikalisk och kemisk miljökvalitet.

BRUNARE VATTEN KAN ÖKA TILLVÄXTEN AV MIKROORGANISMER

Många vatten i södra Sverige har blivit brunare på grund av ökade humushalter. Detta skapar problem för dricksvattenproduktionen, eftersom humus kan utnytt-jas av bakterier och svampar, vilket kan bidra till en kraftig tillväxt av mikroorga-nismer i vattenledningsnätet. Detta skulle kunna ge en långsiktigt negativ påver-kan på ytvattentäkter som används för vattenförsörjning.

Allt fler undersökningar av vattenmiljön visar att klimatförändringen spelar en viktig roll för att beskriva de storskaliga förändringar som ägt rum i vattenmiljön de senaste femtio åren. Mer intensiva regn medför exempelvis högre humushalter i råvattnet373. Denna brunifiering av vattnet ställer högre krav på beredningen av dricksvatten i vattenverken.

370 Miljömålen – i halvtid. Miljömålsrådets uppföljning av Sveriges miljömål. De facto 2009371 Naturvårdsverket, 2010. Sötvatten – årsskrift från miljöövervakningen 2010372 Naturvårdsverket, 2011. Nationell plan för kalkning 2011–2015. Rapport 6449373 Nordiska ministerrådet, 2003. Vattnets färg. Klimatbetingad ökning av vattnets färg och

humushalt i nordiska sjöar och vattendrag.


STATUS FÖR SJÖAR OcH VATTENDRAG OFÖRÄNDRAD

Statusen för sjöar och vattendrag har inte ändrats nämnvärt över det senaste decenniet. De förutsättningar som krävs för att en god miljökvalitet ska kunna uppnås, har inte förbättras i tillräcklig omfattning. Vattenmyndigheterna har tagit fram miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram i enlighet med miljöbalken, men de nödvändiga juridiska redskapen för att omsätta dem i praktiken finns inte på plats. Åtgärdsprogrammen kommer att påskynda arbetet att uppnå god ekologisk status och potential samt kemisk status, men det kommer inte att vara tillräckligt för att nå gynnsam bevarandestatus.

Samtliga ytvattenförekomster har problem med för höga halter av kvicksilver i fisk och vi är därför fortfarande långt ifrån att nå mål om god kemisk status374.

Halter och transporter av oorganiskt kväve från jordbruksmark har generellt sett minskat i Sverige, även halterna av så kallat totalkväve har minskat. Det finns även tendenser till minskande trender för fosfor från jordbruksmark. Det gäller främst halterna av fosfor som generellt minskade i alla distrikt, utom möjligen för stora vattendrag i Västerhavets vattendistrikt375.

FÖRUTSÄTTNINGARNA ATT NÅ ETT BRA MILJÖTILLSTÅND

Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram har en positiv inverkan på att inrätta vat-tenskyddsområden. Viktiga drivkrafter för att inrätta vattenskyddsområden för ytvattentäkter är den ökade medvetenheten om skyddsbehovet, och den ökade insikten om att vattenförsörjningen har ett stort ekonomiskt värde. Som stöd i detta arbete har Naturvårdsverket reviderat sin handbok om vattenskyddsområde376. Nya bedömningsgrunder har tagits fram för miljökvalitet utifrån vattenförvaltningsför-ordningen, både för sjöar och vattendrag men även för kust och vatten i övergångs-zon. Bedömningsgrunderna utgör underlag för föreskrifter (NFS 2008:1) och all-männa råd med tillhörande handbok (2007:4) om miljökvalitetsnormer för ytvatten. De nya bedömningsgrunderna ersätter tidigare bedömningsgrunder från 1999.


Det behövs effektiva juridiska och ekonomiska styrmedel för att driva igenom de program och åtgärder som finns genom vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Ett antal större ytvattentäkter behöver skydd. Skyddet kan till exem-pel vara i form av vattenskyddsområde, men det kan även uppnås genom att kom-munerna med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd meddelar föreskrifter för skydd av ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter.


375 SLU Rapport 2012:1 Kväve- och fosfor trender i jordbruksvattendrag – Har åtgärderna gett effekt

376 Naturvårdsverket, Handbok (2010:5) om vattenskyddsområde.

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


I plan- och bygglagen finns även regler för planering av mark- och vattenområden som är av betydelse även för skyddet av dricksvattenförekomster. Vidare behöver många kommuner ta fram vattenförsörjningsplaner.

Den statusklassning som gjorts enligt vattenförvaltningsförordningen visar att 41 procent av sjöarna och 47 procent av vattendragen behöver åtgärdas för att uppnå god ekologisk status eller potential. Situationen för övriga mindre vatten är till stora delar okänd, men troligen behöver många mindre sjöar och vattendrag också åtgärdas.

Biologisk mångfald

MÅNGA RÖDLISTADE ARTER, MEN SITUATIONEN FÖRBÄTTRAS NÅGOT

Våra sjöar och vattendrag hyser 279 av Sveriges 4 127 rödlistade arter. Limniska naturtyper är påverkade och bevarandestatusen är ofta otillräcklig. Tillståndet har dock i flera avseenden förbättrats. Mellan 2005 och 2010 var antalet rödlistade våtmarks- och sötvattenarter som fick förbättrad status fler än antalet arter som fick försämrad status. Det är en fortsättning på den positiva trend som kunde skönjas redan i rödlistan 2005377. Olagliga utsättningar av signalkräfta sker emel-lertid i vatten där det finns flodkräfta, vilket gör att kräftpesten spridit sig och riskerar att slå ut flodkräftan. För ålen innebär vandringshinder såsom kraftverk stora problem, eftersom ålarna i stor utsträckning dör i kraftverksturbinerna på sin väg ut till havet.

BEVARANDESTATUS VARIERAR ÖVER LANDET

Av Sveriges senaste rapportering om bevarandestatus från 2007, framgår att ett flertal arter och naturtyper i sjöar och vattendrag har otillfredsställande eller ogynnsam bevarandestaus. Statusen varierar dock över landet. I alpin miljö är sta-tusen många gånger gynnsam, medan den för många arter och naturtyper i övriga miljöer är sämre.

SÖTVATTEN REAGERAR LÅNGSAMT

Ekosystem i sötvatten reagerar generellt långsamt på förbättringar av vattenkvali-teten. Ett exempel är flodpärlmusslan (Margaritifera margaritifera), som är en ofta använd indikator på god vattenmiljö. Den saknas ännu i 30 procent av de vatten där den har förekommit tidigare. Merparten av populationerna saknar dessutom föryngring. Fragmentering av vattendrag och habitatförlust kvarstår fortfarande som ett problem för många arter. Arter som lax, havsöring och ål som vandrar upp i vattendragen, når inte sina lek- och uppväxtområden på grund av kraftverk eller annan mänsklig verksamhet i vattendragen.

Under det senaste seklet har det skett stora förändringar i våra vatten, framför allt genom utbyggd vattenkraft, utbyggda flottleder samt utdikning av våtmarker.

377 http://www.slu.se/sv/centrumbildningar-och-projekt/artdatabanken/naturtyper/sjoar-och-vattendrag/hur-mar-vara-sjoar-och-vattendrag/


För vissa arter är situationen mycket oroande; flodkräfta, storröding och ål bedöms nu vara ”akut hotade”378. Åtgärdsprogram saknas för de flesta hotade fiskarterna.

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR BEVARAD BIOLOGISK MÅNGFALD

Påverkan från exempelvis flottledsrensning, vattenkraftsutbyggnad, försurning, föroreningsutsläpp, habitatförändringar och fiske har medfört att flera fiskarter och andra vattenanknutna organismer fortfarande är hotade och lever i svaga bestånd. Avregleringen av elmarknaden har lett till att kraftbolagen i allt större utsträckning kortidsreglerar vattenflödena. Korttidsreglering och nolltappning vid kraftverken leder till att habitat förstörs, med stor inverkan på djurlivet. Omvänd vattenföring, som innebär att vatten släpps på vintern, medför påfrest-ningar på organismer; även en utebliven vårflod får negativa ekologiska följder379.

År 2003 infördes elcertifikatssystemet, ett marknadsbaserat stödsystem för att öka produktionen av förnybar el. Systemet är teknikneutralt och omfattar olika typer av förnybara energikällor i syfte att främja utbyggnaden av den elproduktion som är mest kostnadseffektiv380. Äldre anläggningar kommer inte att få stöd efter 2012, om man inte gör omfattande ombyggnader. Elcertifikatsystemets påverkan på den småskaliga vattenkraften förväntas därmed minska. De flesta småskaliga vatten-kraftsanläggningar fanns före elcertifikatsystemet. Förnybara energikällor kan ha en negativ inverkan på vissa miljömål och samtidigt en positiv inverkan på andra mil-jömål. En anläggnings totala miljöpåverkan och tillstånd för förnybar energiproduk-tion regleras inom ramen för miljöbalken och tillståndsgivningen, där avvägningar och hänsynstaganden görs mellan olika mål och intressen.

Återhämtningstiden är lång för övergödda vatten. För fysiskt påverkade, men restaurerade, vatten är återhämtningstiden kortare. Vissa arter kan dock kräva betydligt längre tid på grund av sämre återkolonisations- och konkurrensförmå-ga381. Det innebär att det kan dröja innan vi ser effekterna av en del av de åtgärder som genomförs.


Åtgärder behöver vidtas för att återställa värdefulla livsmiljöer. Tillsyn och prövning enligt miljöbalken är två viktiga instrument för statens insatser för att uppnå god bevarandestatus. Det behövs särskilda insatser för att klara de mest sårbara arterna,


379 Biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft – En uppföljning. Rapport från riksdagen 2011/12:RFR 1. MJU.

380 http://www.regeringen.se/sb/d/2448/a/67185381 Naturvårdsverket, 2011. Miljömålen på ny grund. Naturvårdsverkets utökade årliga redo-

visning av miljökvalitetsmålen 2011. Reviderad version av rapport 6420. Rapport 6433

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


ål, flodpärlmussla och flodkräfta, för vilka trenden fortfarande är negativ. Det kan röra sig om restaurering och återställning av sjöar och vattendrag, men också om lagligt skydd såsom naturreservat avsatta med avseende på limniska värden. För arter som ålen saknar vi fortfarande mycket kunskap om livsmönster. Regleringar har införts för att minska fiskeridödligheten, men många av de sötvattensområden där ålen tillbringar större delen av sitt liv är förstörda och behöver återskapas.

Ett av de större hoten mot biologisk mångfald i våra vattendrag är vattenkraft och andra vandringshinder, vilka bland annat har bidragit till ökad fragmentering av våra vattendrag. De flesta äldre kraftverk saknar faunapassager, som gör det möjligt för vattenlevande organismer att ta sig upp och förbi kraftverk. Fler vat-tendomar behöver omprövas så att kraftverken moderniseras och utrustas med pas-sager och anpassade intagsgaller vilket gör det möjligt för fisken att simma undan och inte dras in i turbinerna. Större miljöhänsyn behöver tas vid prövning av nya vattenverksamheter. Miljövårdande åtgärder under senare år, exempelvis kalkning, biotopvård och eliminering av vandringshinder, ger totalt sett en positiv trend.

Åtgärdsprogrammen för hotade arter innebär en riktad satsning på kunskap-suppbyggnad, skötsel och återskapande av naturmiljöer för särskilt hotade arter och miljöer. Till 2015 är målet att andelen hotade arter i Sverige ska ha minskat med 30 procent382.

Bevarande och skydd av värdefulla natur- och kulturmiljöer

MyNDIGHETER HAR GEMENSAM STRATEGI

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Fiskeriverket antog 2007 en gemen-sam tvärsektoriell strategi för skydd av natur- och kulturmiljöer383. Strategin innehåller också prioriteringar för genomförande av åtgärder. Skydd av limniska miljöer förbättrar möjligheten att genomföra ett samlat åtgärdsarbete och bevara områdets värden. Sjöar och vattendrag ingår ofta i skyddade områden, men endast cirka två procent av naturreservaten är avsatta med limniska värden som motiv384. Ett tidigare mål var att hälften av de särskilt värdefulla vattenmiljöerna skulle ha ett långsiktigt skydd 2010, om detta behövdes för att säkerställa områ-denas värden. Endast mellan 30 och 40 procent av dessa vatten bedöms i dagslä-get ha ett tillräckligt skydd.

Nya mål kommer sannolikt att bli aktuella då Sverige vid FN:s möte om biolo-gisk mångfald i Nagoya (Japan) 2010 undertecknade en internationell överens-kommelse som säger att medlemsländerna till år 2020 ska skydda minst 17 pro-

382 www.naturvardsverket.se383 Naturvårdsverket, 2007. Nationell strategi för restaurering av skyddsvärda vattendrag.

Rapport 5746384 http://www.miljomal.se/Systemsidor/Indikatorsida/?iid=119&pl=1


cent av land- och vattenområden samt 10 procent av kust och marina områden385. Det finns dock ännu inte någon ny, framarbetad strategi för hur detta arbete ska genomföras i Sverige.

ÄNNU OKLART OM EFFEKTEN AV NyA STRANDSKyDDSBESTÄMMELSER

En uppföljning av det tidigare delmålet om skydd av natur- och kulturmiljöer, visade en negativ utveckling när det gäller strandnära byggande under åren 2001–2006. Nybyggnationstakten 2010 har ökat något jämfört med året innan, men är fortfarande 50 procent högre än 2001. Andelen fristående byggnader har minskat sedan 2001386. Det går i dagsläget inte att bedöma vilken effekt de nya strand-skyddsbestämmelser från 1 juli 2009 har haft på det strandnära byggandet.

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR BEVARANDE OcH SKyDD

År 2005 valde länsstyrelserna tillsammans med Naturvårdsverket, Riksantikvarie-ämbetet och Fiskeriverket ut särskilt värdefulla vattenmiljöer utifrån naturvårds-, kulturmiljövårds- och fiskevårdsperspektiv. Hälften av vattenmiljöerna skulle ges ett långsiktigt skydd. Det finns i dag inte förutsättningar, i form av varken ekono-miska styrmedel eller personer, för bevarandearbete i den utsträckning som skulle behövas. Anslagen för att bilda kulturreservat har inte ökat och takten i bildandet är fortfarande låg. Fortfarande saknas mycket kunskap om våra kulturmiljöer vilket gör det svårt att säga hur många av våra kuturmiljöer som i dag har ett till-räckligt skydd och vilka som behöver skyddas. Det största hindret är de begrän-sade ekonomiska resurser som satsas på kunskapsuppbyggnad och bildandet av kulturreservat.


Arbetet med långsiktigt skydd av både natur- och kulturmiljöer behöver intensifie-ras. Därtill behöver ett arbetssätt utvecklas där en mångfald av bevarandeåtgärder samordnas och planeras inom större områden av limniska natur-, fiske- och kul-turmiljövärden.

De strategier och underlag som tidigare tagits fram utgör ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet. Strategiarbetet behöver dock utvecklas vidare utifrån FN-överenskommelsen om biologisk mångfald i Nagoya, och tempot i bevarandear-betet behöver öka om tillräckligt med miljöer ska kunna få ett tillräckligt och funktionellt skydd. Vidare behöver arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter intensifieras och bättre verktyg utvecklas, till exempel gemensamma behovsanalyser, bedömningsgrunder och uppföljningsverktyg. Fler kulturmiljöer behöver långsiktigt skydd till exempel genom bildande av kulturreservat om målet ska kunna nås.

385 http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/15/48/31/24822860.pdf386 http://www.miljomal.se/Systemsidor/Indikatorsida/?iid=122&pl=1

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


Främmande arterAntalet främmande arter i våra vatten ökar. De främsta orsakerna är ökad global handel med djur och växter de senaste årtiondena, båttrafik med fartygs barlast-vatten och genom påväxt på skrov (biofouling). Förändringar i klimatet har gjort det möjligt för vissa arter att etablera sig. Det är troligt att det i framtiden kommer att bli vanligare med främmande arter i vår natur på grund av klimatförändringen.

Ungefär 800 nya växt- och djurarter har anlänt till Sverige sedan mitten av 1800-talet387. För närvarande finns det minst 23 akvatiska arter i Mälaren som kallas ”främmande”, till exempel vattenpest (Elodea canadensis), sjögull (Nymphoides peltata) och vandrarmussla (Dreissena polymorpha). Flera av dem är redan väletablerade i delar av Mälarens vattensystem.

Ökad kunskap utgör en viktig förutsättning för att kunna prioritera insatser för bekämpning av främmande arter. Det finns dock inget program eller system för att övervaka förekomsten av främmande arter i svenska vatten.

FÖRUTSÄTTNINGAR ATT MINSKA HOTET FRÅN FRÄMMANDE ARTER

Ett viktigt styrmedel som kan medverka till minskad spridning av främmande arter är barlastkonventionen som träder i kraft när den ratificerats av minst 30 länder som representerar minst 35 procent av världstonnaget. I april 2012 hade barlastkonventionen ratificerats av 33 länder som motsvarar 26,5 procent av världstonnaget. Barlastkonventionen innebär att det från 2016 kommer vara förbjudet för fartyg att släppa ut obehandlat barlastvatten. Internationella sjö-fartsorganet (IMO) har även tagit fram riktlinjer för att kontrollera och minska spridningen av främmande organismer genom påväxt på fartygsskrov. Ett natio-nellt och nordiskt samarbete pågår både inom HELCOM och OSPAR samt mellan de båda organisationerna för att ta fram en gemensam metodik för riskbedömning avseende spridning av främmande organismer med barlastvatten. Det saknas i dag information om förekomst och utbredning av främmande arter i våra vatten, liksom grundläggande information och kunskap om de arter som har förutsätt-ningarna att kunna etablera sig i svenska vatten och som kan utgöra ett hot mot den biologiska mångfalden. Särskilt viktiga att kartlägga är arter som härstammar från Svarta havet eller Kaspiska havet, då det finns en stor sannolikhet att dessa arter kommer att kunna etablera sig här permanent.


För att öka förutsättningarna att nå ett miljötillstånd, där den biologiska mångfal-den inte hotas av främmande arter, behövs bland annat en internationell standard för övervakning av främmande arter. Det nationella övervakningsprogrammet

387 http://www.naturvardsverket.se/sv/Toppmeny/Press/Pressmeddelanden/Fler-arter-men-minskad-mangfald/


upptäcker i dag främmande arter för sent och behöver därför kompletteras med ett tidigt varningssystem. Till detta behöver även kopplas ett rapporteringssystem dit allmänhet och myndigheter kan rapportera observationer. Det pågår ett projekt för att undersöka möjligheter att skapa ett miljöövervakningsprogram för att bedöma vilken risk eller hot främmande arter utgör mot den svenska floran och faunan.

Främmande arter kan utgöra ett stort hot mot biologisk mångfald. Förebyggande åtgärder är betydligt mer kostnadseffektiva än att försöka bekämpa arter som hun-nit etablera sig. Genom att öka medvetenheten om problemet med främmande arter, med hjälp av informationskampanjer, övervakningsprogram och möjligheter för allmänheten att rapportera fynd av främmande arter, kan införseln av främmande arter förebyggas. Det går i dagsläget inte att säga hur stor effekt klimatförändringen kommer att få och vilka effekter vi kommer att se på våra inhemska arter.

KulturmiljöMånga kulturmiljöer riskerar att skadas vid exploatering och restaurering av vatten-drag, särskilt i de fall där kunskap om miljöerna saknas. Ett av styrmedlena är kul-turminneslagen som skyddar fasta fornlämningar. Dessa får i enlighet med bestäm-melserna i lagen inte skadas388. I en nyligen publicerad rapport, om kulturmiljöer vid sjöar och vattendrag, har länsstyrelserna i Kalmar och Västerbottens län bland annat undersökt hur stor andel av de identifierade kulturmiljövärdena som har ett långsiktigt skydd och hur kulturmiljövärden bevarats. Mycket få kulturmiljöer hade ett långsiktigt skydd. Studien visar även på förluster av kulturhistoriska värden, i såväl skyddade som ej skyddade kulturmiljöer. I 26 procent av de besökta objekten hade värden försvunnit helt eller delvis. Miljöer som förlorat delar eller stora delar av sina värden är bland annat bebyggelsemiljöer, broar och dammar. Rapporten tydliggör behovet av insatser för att vända den negativa trenden389.

FÖRUTSÄTTNINGAR ATT BEVARA KULTURMILJÖER

Kulturmiljöer kan skyddas enligt kulturminneslagen, miljöbalken eller plan- och bygglagen. Det finns i dag ingen nationell samordning för kartläggning av de kul-turmiljövärden som är knutna till sjöar och vattendrag. Det finns även stora kun-skapsluckor, och det går därför inte att säga hur stor del av värdena som borde skyddas eller hur tillståndet är för de miljöer som har ett skydd. Flera projekt pågår för att förbättra kunskapsläget och öka medvetenheten om kulturmiljöer nära vatten. Detta förväntas på sikt kunna minska den negativa utvecklingen. De ekonomiska förutsättningarna för att genomföra denna typ av insatser i stor skala

388 http://www.raa.se/cms/extern/kulturarv/lagar_och_ansvar/kulturminneslagen.html389 Kulturmiljöer vid sjöar och vattendrag – Hur användbara är kunskapsunderlagerlagen

för miljömålsuppföljningen? RUS, Länsstyrelsen Kalmar län: Meddelandeserien 2010:15, ISSN 0348-8748

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


är ännu inte på plats. Det behövs rådgivning och information samt förbättrade möjligheter till ersättning och bidrag för vård och restaurering av vattenknutna kulturmiljövärden.

Vid restaureringsarbeten tas i dag inte alltid tillräcklig hänsyn till de vattenan-knutna kulturvärdena. I många fall sker ett samarbete mellan natur- och kultur-miljövård men det finns ibland motstående intressen mellan kultur- och naturvård när det gäller restaurering av vattendrag, vilket belyser behovet av tvärsektoriellt arbete och kunskapsuppbyggnad.


Även om de i dag planerade styrmedlen beslutas bedöms inte förutsättningarna för att bevara våra kulturmijöer vara på plats till 2020. Kunskapen om kulturvärden i vatten är bristfällig, och det behövs därför stora insatser för att kartlägga de miljöer som finns längs våra vattendrag. Med ökad kunskap ökar förutsättningarna för hänsyn till kulturmiljövärden vid såväl exploatering som restaurering av vattendrag för naturvårdsändamål. Inventeringsinsatser pågår, men arbetet går för långsamt.

Processen med att bilda kulturreservat är komplex, och reservatsarbetet sker oftast i nära samarbete mellan olika aktörer390. Här behövs därför ett sektorsöver-skridande samarbete och intensifierade insatser. Vidare behövs en långsiktig finansiering för nationell och regional kulturmiljöövervakning. De ekonomiska resurserna behöver därför stärkas betydligt, om kulturmiljövärdena ska kunna bevaras på lång sikt. När man bildat reservat behöver även medel avsättas för den långsiktiga skötseln och vården av reservaten.

FriluftslivEtt bra miljötillstånd i våra sjöar och vattendrag är en förutsättning för ett gott friluftsliv. Miljötillståndet i sjöar och vattendrag i högt frekventerade områden för friluftslivet, det vill säga oftast i närheten av tätorter och städer, är generellt sämre än i mindre frekventerade områden som ligger längre från bebyggelse, industrier och kommunikationer.

Friluftslivets tillgänglighet till sjöar, vattendrag och stränder är generellt mycket god. I tätorter och särskilt i städer nära vatten sker dock en förtätning av bebyg-gelsen, vilket kan komma att minska friluftslivets tillgänglighet till stränder och innebära bestående försämringar.

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FRILUFTSLIV VID VATTEN

Det finns redan i dag möjlighet att ta hänsyn till friluftslivets värden med befint-liga regelverk, även om möjligheterna och tillämpningen kan förbättras. Allemans-

390 Riksantikvarieämbetet Rapport 2007:6 Fördjupad utvärdering – kulturmiljö och kultur-historiska värden.


rätten är en förutsättning för att friluftslivets i dag höga tillgänglighet till natur-områden ska bestå. I Vänern, Vättern, Hjälmaren, Mälaren och Storsjön i Jämt-land har allmänheten möjlighet att fiska på allmänt och enskilt vatten med stöd av lagen om rätt till fiske. Lagen om fiskevårdsområden, statligt stöd till bildande av fiskevårdsområden samt statlig förvaltning av fisket i fjällen bidrar till att öka allmänhetens fiskemöjligheter.

Friluftslivet har ibland svårt att hävda sina intressen när det ska byggas nytt. Intresseorganisationer bidrar till bättre förutsättningar för ett bra friluftsliv genom kunskapsuppbyggnad, informationsmaterial, utbildningar, konferenser och åtgärdsinriktade projekt för att skydda, bevara och restaurera sjöar och vat-tendrag. Nya strandskyddsbestämmelser har nyligen införts. Det kvarstår att utvärdera hur kommunerna kommer att tillämpa dem och vilken hänsyn som kommer att tas till friluftslivets intressen. Hänsyn behöver tas till vattenanknutna kulturmiljöer ur både bevarande- och förvaltningssynpunkt, då dessa spelar en viktig roll för det rörliga friluftslivet, turism- och besöksnäringen.


Friluftslivets intressen och organisationer är en relativt stark aktör när det gäller bevarande, skydd och restaurering av sjöar och vattendrag. Större hänsyn behöver tas till friluftslivets intressen vid exploatering av stränder, sjöar och vattendrag. I tätortsnära områden och attraktiva naturområden kan strandskyddet särskilt behöva uppmärksammas. Vidare behöver såväl tillgängligheten till, som tillståndet i miljöerna bevaras. Risken finns att en förtätning av bebyggelsen i tätortsområ-den leder till att attraktiva friluftsområden successivt minskar. År 2010 beslutade riksdagen om en friluftslivsproposition. Om propositionens mål förverkligas som avsett, kommer det att bidra till ett rikt friluftsliv391.

Den fysiska planeringen är ett viktigt styrmedel för att kunna ta hänsyn och få acceptans för friluftslivet vid exploatering. I de större kommunerna, där exploat-eringstrycket förväntas vara högt, finns planeringsunderlag i stor utsträckning, medan ett sådant underlag ofta saknas eller är bristfälligt i glesbygdskommuner. Detta medför ett behov av fortsatt framtagande av planeringsunderlag.

RestaureringFör de särskilt värdefulla vatten som skulle ha restaurerats enligt tidigare delmål, återstår över hälften att åtgärda392. Till detta kommer ett mycket stort antal övriga vattendrag och sjöar som behöver restaureras enligt vattenförvaltningsförordning-en. Åtgärder genomförs, men i otillräcklig omfattning.


392 Biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft – En uppföljning. Rapport från riksdagen 2011/12:RFR 1. MJU.

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR RESTAURERING

Från och med 2011 finns ett anslag inom landsbygdsprogrammet för restaure-ring av vattendrag i odlingslandskapet, vilket kan bidra till att fler restaureringar genomförs. Det kommer dock att bli svårt att restaurera och återställa vattendrag i den omfattning som skulle behövas.

Den juridiska processen vid större vattenverksamhetsärenden är mycket resur-skrävande och tar lång tid. Ett moderniserat regelverk för omprövningar och tillstånd för vattenverksamhet behövs. Vandringshinder orsakade av vägar och järnvägar är lättare att åtgärda, men på grund av det stora antalet är det ändå svårt att restaurera våra vattendrag med nuvarande insatser. Bestämmelserna om vattenverksamhet har inte integrerats fullt ut i miljöbalken. Detta har, enligt vad som framkommit i uppföljningen, lett till att praxis utgår från den äldre, exploat-eringsinriktade vattenlagen och inte från den helhetssyn som finns i miljöbalken och dess förarbeten393.

Omprövning av domar för vattenkraftverk eller annan vattenverksamhet är liksom förändringar av befintliga domar resurskrävande och tar ofta lång tid. Med de resurser som finns tillgängliga i dag skulle det ta flera hundra år att genomföra de omprövningar som behövs394.

För att kunna utveckla restaureringsarbetet behöver också den samlade effekten av genomförda restaureringsinsatser följas upp, dokumenteras och utvärderas i större omfattning än tidigare. Detta skulle öka möjligheten att bedöma när vi nått tillfredställande status, hydromorfologiskt och ekologiskt395. Vid restaureringsar-beten tas i dag inte alltid tillräcklig hänsyn till de vattenanknutna kulturvärdena. Flera projekt pågår som kommer att bidra till ett bättre kunskapsläge och en större medvetenhet om kulturmiljöer nära vatten. Dock saknas fortfarande myck-et kunskap om vilka kulturmiljöer i och intill vattendrag och sjöar som behöver restaureras enligt vattenförvaltningsförordningen. För den fortsatta kartläggnin-gen av kulturmiljöer behövs ökade resurser.


För restaureringen krävs att både juridiska och ekonomiska förutsättningar för arbetet tillskapas och att intensiteten i restaureringsarbetet ökar. Den juridiska processen vid större vattenverksamhetsärenden är mycket resurskrävande och tar lång tid. Länsstyrelserna har inte tillräckligt med resurser för att arbeta med vat-tenverksamhet på det sättet som skulle behövas. Vandringshinder orsakade av

393 http://www.riksdagen.se/Webbnav/index.aspx?nid=3322&dok_id=GZ01MJU1394 Stockholm Environment Institute, 2011. Constant Concessions Under Changing

Circumstances: the Water and Renewable Energy Directives and Hydropower in Sweden395 Naturvårdsverket 2009-03-26. Bedömda behov av åtgärder och medel för restaurering

av sjöar och vattendrag.


vägar och järnvägar är lättare att åtgärda, men det stora antalet gör det svårt att restaurera i tillräcklig takt med nuvarande insatser396.

Förebyggande åtgärder i form av förstärkt hänsyn, skydd och bevarande av värde-fulla vattenmiljöer är kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå mål om vattenmiljöer och dess arter397. Gapet till att nå förutsättningarna för att genomföra de restaure-ringar som behövs bedöms som stort.

Hållbart nyttjande och hänsynEn stor del av våra sjöar och vattendrag nyttjas i dag inte hållbart. Miljöhänsynen inom de areella näringarna och kraftindustrin är totalt sett otillräcklig för att und-vika skador på natur- och kulturmiljön.

Anläggning av större vägar och järnvägar sker ofta på ett sätt så att nya van-dringshinder inte skapas. Inom skogssektorn pågår flera aktiviteter för att förbät-tra hänsynen. Bland annat bedriver Skogsstyrelsen projektet Dialog om miljöhän-syn i samverkan med skogssektorns aktörer. Dessutom genomförs utbildningsin-satser och rådgivning om vattenhänsyn inom ramen för landsbygdsprogrammet. Vidare har skogsbruket tagit fram en gemensam miljöpolicy om körskador på skogsmark och genomför också utbildningsinsatser där hänsyn till vatten utgör en viktig del. Därutöver har vissa delar i föreskrifter och allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen ändrats från 1 januari 2012. Ändringar innebär ett förtydligande om vilken hänsyn som ska tas till vatten vid avverkning och andra skogsbruksåt-gärder. Även inom jordbruket har flera åtgärder genomförts, bland annat har flera ekonomiska stöd tillkommit och nya våtmarker har anlagts.

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR HÅLLBART NyTTJANDE OcH HÄNSyN

Inom flera av de areella näringarna behöver miljöhänsynen vid exploatering och annan påverkan förstärkas. Hänsynen vid närmiljön intill vattendrag inom skogs-bruket har brister i form av framför allt otillräckliga skyddszoner och körskador från skogsmaskiner, vilket ger negativ påverkan på vattenlevande organismer. Det finns även brister när det gäller hänsynen till kulturmiljöer och skador som kan uppstå på dessa i samband med avverkning. De ändringar som har gjorts i föreskrifter och allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen innebär tydligare hän-sysnskrav, och tillsynsmyndigheten kan i samband med avverkningsanmälan vid behov besluta om vilken detaljhänsyn som ska tas i det enskilda fallet. Även inom jordbruket behöver hänsynstagandet öka. Här pågår vattenverksamhet, såsom rensning av diken och vattendrag, men även vattenuttag under torrare perioder, vilket har en negativ påverkan på djur och växter. Många av de nuvarande vatten-


397 Naturvårdsverket 2009-03-26. Bedömda behov av åtgärder och medel för restaurering av sjöar och vattendrag.

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


verksamheterna har i dag villkor enligt äldre lagstiftning. Processen att ompröva äldre vattedomar enligt miljöbalken är tidskrävande och kostsam. En förutsätt-ning för att omprövningar ska kunna genomföras i den takt som skulle behövas är att regelverket kring omprövningar förändras.

Många kommuner är aktiva i vattenvårdssamarbeten, där man tillämpar avrin-ningsområdesperspektiv på fysisk planering och åtgärder. Vattenråd för lokal sam-verkan har bildats kring många vatten.


För att nå ett hållbart nyttjande och hänsyn behöver strandskyddet värnas och hänsyn tas till de akvatiska livsmiljöerna i övergångszonen mellan mark och vatten. Detta behövs för att förebygga krav på ytterligare invallning och vattenreglering398. Inom såväl skogsbruk som jordbruk behöver större hänsyn tas till vattenmiljöer. Det kan exempelvis ske genom att undvika körskador i anslutning till vattendrag och andra våta miljöer, samt genom att lämna skyddszoner längs vattendragen.

Några viktiga ekosystemtjänsterI Sverige finns det, jämfört med många andra länder, ännu relativt gott om bra dricksvattenresurser. Fler människor än tidigare får sitt vatten från bättre skydda-de vattentäkter. Trots detta är vattnets kemiska, mikrobiologiska och ekologiska status ändå ett problem i vissa delar av landet, vilket medför att dricksvattenresur-serna inte alltid kan nyttjas på ett säkert sätt.

Miljötillståndet i sjöar och vattendrag reglerar kvaliteten och kvantiteten på de ekosystemtjänster som produceras och som kan nyttjas för friluftsliv. Verksam-heter i anslutning till sjöar och vattendrag, både tidigare betning av utsäde men också dagens skogsbruk, har lett till höga kvicksilverhalter. Även dioxin i fisk är ett problem, vilket påverkar friluftslivets och yrkesfiskets nyttjande av fiskresursen negativt inom påverkade områden. För att kunna ha fortsatt friska och starka bestånd av fisk i våra sjöar och vattendrag krävs det att ekosystemen återställs och deras funktion säkerställs.

Skogsbruket påverkar den biologiska mångfalden i rinnande vatten, bland annat genom skyddsdikning och avverkning av skog längs vattendragen. Vidare har jordbruket bidragit till förändrade strandmiljöer, näringsläckage och rensnin-gar i vattendragen, vilket har haft stor inverkan på ekosystemet. Klimatförändrin-gar och extrema väderleksförhållanden försvårar möjligheten att vidmakthålla ekosystemtjänster som till exempel dricksvattenförsörjningen399. Ett av problemen är en ökad humifiering av vattnet.

398 http://www.slu.se/sv/centrumbildningar-och-projekt/artdatabanken/naturtyper/sjoar-och-vattendrag/hur-kan-situationen-forbattras/

399 Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter SOU 2007:60


FÖRUTSÄTTNINGAR ATT UPPRÄTTHÅLLA EKOSySTEMTJÄNSTER

Uppgifter från länsstyrelserna visar att arbetet med att inrätta vattenskyddsområ-den för ytvattentäkter har ökat hos både kommuner och länsstyrelser. Fortfarande saknar dock många ytvattentäkter skydd. I dag har närmare 70 procent av yt- och grundvattentäkterna vattenskyddsområden, jämfört med 63 procent för 7–10 år sedan. De vattenskyddsområden som har reviderats och inrättats av kommuner och länsstyrelser under senare år, har blivit bättre utformade med avseende på avgränsning och utformning av föreskrifter. Detta innebär större förutsättningar för att uppnå syftet med vattenskyddsområdena.

Förutsättningarna för att nyttja ekosystemtjänsterna för friluftsliv värnas genom åtgärder som förbättrar vattenkvaliteten, den biologiska mångfalden och kulturmiljöer samt ökar tillgängligheten till sjöar, vattendrag och stränder. Efter-som friluftsliv i hög utsträckning utövas nära bostaden och i särskilt attraktiva områden är friluftslivet ojämnt fördelat över Sverige. Det kommer fortsatt att vara viktigt att värna de stadsnära vatten- och grönområdena.


Förutsättningarna att kunna vidmakthålla några av vattnens viktiga ekosystem-tjänster, en god drickvattenförsörjning samt produktion av fisk, är någorlunda goda. Naturvårdsverket har reviderat sin handbok om vattenskyddsområde, vilket innebär att arbetet med att inrätta skydd för ytvattentäkter underlättas. Därtill kan en god fysisk planering med stöd av översiktsplaner och detaljplaner ge dessa ytvattentäkter ett visst skydd. Många kommuner har ett arbete på gång för inrät-tande av skydd av ytvattentäkter.

Vattenförsörjningen och dess skydd har ett mycket högt värde, och medveten-heten om betydelsen av detta har ökat. Om förutsättningarna skulle försämras kan detta leda till stora kostnader för dricksvattenförsörjningen som en ekosys-temtjänst. Skyddet av dessa områden kan ske på olika sätt. De flesta kommunala ytvattentäkter bör dock få ett vattenskyddsområde. Om så sker, och de större ytvattentäkterna ingår, kan behovet av vattenskyddsområden anses vara uppfyllt. Därutöver bör möjligheten att ange vattentillgångar som riksintresse enligt miljö-balken (3 kapitlet) införas.

Kopplingar till generationsmåletArbetet med att uppfylla vattenförvaltningsförordningens normer om god ekolo-gisk status eller potential kommer att få betydelse för uppfyllandet av miljökva-litetsmålet och generationsmålet. Flera av miljökvalitetsmålets delar, såsom mil-jötillstånd, restaurering och ekosystemtjänster, kopplar till generationsmålet, där det står att ekosystemen ska ha återhämtat sig och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster ska vara säkrad.

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


Åtgärdsprogram har tagits fram inom vattenförvaltningen, som kommer att generera ytterligare styrmedel. Dessa kan bidra till att kommuner och andra vik-tiga aktörer kan genomföra konkreta åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten och därmed säkra viktiga ekosystemtjänster såsom dricksvattenförsörjning och produktion av fisk.

Även generationsmålets strecksats om biologisk mångfald och att natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart, bidrar till att både uppnå miljökvalitetsmålet och de åtaganden som finns i konventionen om biologisk mångfald som Sverige har anslutit sig till.

Fortfarande återstår mycket att göra för att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag, men flera styrmedel finns på plats. När det gäller restau-rering och återställande av naturmiljöer, behövs ett förändrat regelverk för att kunna genomföra de omprövningar som kommer att krävas för att nå miljökvalitetsmålet och berörda strecksatser i generationsmålet.

Uppfyllandet av målet är inte beroende av internationella överenskommelser eller åtgärder. Sverige har ensam rådighet över de åtgärder som behöver genom-föras.


DELMÅL: Skydd av natur- och kulturmiljöer (2005/2010)Senast år 2005 ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdspro-gram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Senast år 2010 ska minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd och fördelas jämnt mellan de fem vattendistrikten. Minst 15 fiskefria områden ska finnas i varje vattendistrikt.

Delmålet nåddes inte, eftersom det inte fanns tillräckligt med tilldelade resurser till arbetet. Naturmiljöerna skyddas i stor utsträckning med stöd av miljöbalken. Fortfarande finns dock bara något enstaka kulturreservat vid vattendrag. Även andra styrmedel, såsom kulturminneslagen eller plan- och bygglagen, kan använ-das för att skydda värdefulla natur- och kulturmiljöer. Det viktigaste styrmedlet är att det finns ekonomiska resurser att arbeta med områdesskydd. Möjligheten att inrätta biotopskyddsområden behöver utvecklas. Det kommer att krävas stora ekonomiska resurser och mycket arbete för att nå målet.

DELMÅL: Restaurering av vattendrag (2005/2010)Senast år 2005 ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdspro-gram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast till år 2010 ska minst 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats.


Delmålet nåddes inte. En viktig orsak var att anslagen för restaurering och tillsyn var för knappa. Andra försvårande omständigheter var att omprövningen av vatten-domar är dyr och tidskrävande, att regelverket är ålderdomligt och att verksamhets-utövarna saknar tillräckliga incitament för att genomföra nödvändiga åtgärder. Det-samma gäller för de tusentals dikningsföretagen runt om i landet. Det behövs natio-nella och regionala strategier för restaurering för att kunna prioritera bland alla de vattendrag och sjöar som är i behov av restaurering. För att uppnå goda resultat är det viktigt att mark- och fiskerättsägare är med i arbetet från början.

DELMÅL: Vattenförsörjningsplaner (2009)Senast år 2009 ska vattenförsörjningsplaner med vattenskydds- områden och skydds-bestämmelser ha upprättats för alla allmänna och större enskilda ytvattentäkter. Med större ytvattentäkter avses ytvatten som nyttjas för vattenförsörjning till fler än 50 personer eller distribuerar mer än 10 m3 per dygn i genomsnitt.

Delmålet nåddes inte, eftersom många ytvattentäkter fortfarande saknar skydd. Arbetet har inte kommit tillräckligt långt i många kommuner. Särskilt de små kommunerna har svårt att prioritera dessa åtgärder. Arbetet med skydd av all-männa vattentäkter går dock framåt, och åtgärdsprogrammen inom vattenförvalt-ningen utgör en bra drivkraft. God vägledning och stöd till kommunerna behövs. Naturvårdsverkets handbok400 och allmänna råd401 om vattenskyddsområde samt informationsinsatser, utgör fortsatt viktiga stöd för arbetet.

DELMÅL: Utsättning av djur och växter (2005)Senast år 2005 ska utsättning av djur och växter som lever i vatten ske på sådant sätt att biologisk mångfald inte påverkas negativt.

Delmålet har nåtts. Tillståndskravet vid utplantering av fisk och kräftdjur är det viktigaste styrmedlet. Rådande policy anger att vid utsättning av fisk ska i första hand lokala arter och stammar användas och i andra hand stammar från näraliggande vattensystem. För ansvariga myndigheter är det viktigt att fortsätta att informera om de regler som finns för utplantering och handel med levande akvatiska organismer. Kunskaperna om främmande arter i vattenmiljöer samt hur dessa påverkar sin omgivning är otillräcklig och behöver öka. Det är även viktigt att beskriva vilka konsekvenser en felaktig utplantering kan få på ekosystemet. Det största hotet är de illegala utsättningar som fortfarande förekommer av bland annat signalkräfta, som är mycket svåra att upptäcka innan det är för sent.

400 2003:6, reviderad 2010:5401 NFS 2003:16

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


DELMÅL: Åtgärdsprogram för hotade arter (2005)Senast år 2005 ska åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter och fisk-stammar som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet har nåtts, åtgärdsprogram har införts och insatser har inletts för många arter. De riktade pengar och insatser som avsatts till åtgärdsprogram, i form av skötsel och återskapande av naturmiljöer för särskilt hotade arter och miljöer, har bidragit till att målet har uppnåtts. Ny kunskap om arterna har i vissa fall fram-kommit, vilket gjort det möjligt att prioritera rätt åtgärder för att nå goda resul-tat. Skydds- och restaureringsåtgärder och rivning av dammar har bidragit till att livsvillkoren för flera hotade arter och populationer förbättrats. Positiv påverkan av kalkningsinsatser och kommande omprövningar av vattendomar spelar här också en viktig roll. Flera arter har gynnats av de biotopförbättrande insatser som gjorts för att få tillbaka lax och havsöring. Arbetet med att återskapa träd- och buskbevuxna skyddszoner längs vattendrag och sjöar försvåras, eftersom denna stödform inte har varit inkluderad i EU:s miljöersättning.

Bedömning av regionala delmålAv de nationella delmålen, som i stor utsträckning har regionaliserats, bedömer länsstyrelserna att målen för skydd, restaurering och vattenförsörjningsplaner med få undantag inte ha uppnåtts. Knappt hälften av länen anser att målet för utsätt-ning har uppnåtts. En fjärdedel bedömer att målet om åtgärdsprogram för hotade arter har nåtts. Länen har dessutom ett stort antal egna mål, med varierande inriktning. Av dessa bedöms nästan 30 procent ha uppnåtts.


MiljötillståndDet kvarstår fortfarande problem och mycket att åtgärda inom de areella näring-arna jord och skogsbruk, framförallt när det gäller transport av bekämpningsme-del, näringsämnen och organiskt material till våra sjöar och vattendrag.

Ett antal åtgärder har vidtagits inom jordbruket för att minska näringsförlus-ten bland annat via projektet Greppa Näringen som ger kostnadsfri rådgivning. Projektet drivs i samarbete mellan Jordbruksverket, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), länsstyrelserna samt ett stort antal företag i lantbruksbranschen. Projektet indikerar att befintliga åtgärder kan bidra till goda resultat. En studie av 65 jord-bruksdominerande vattendrag i Syd- och Mellansverige, med minimal påverkan från andra påverkanskällor, visar på nedåtgående trender i halter av kväve och


fosfor402. Minskningarna var störst i de regioner där åtgärderna var mest omfat-tande. Samtidigt har brukandet också minskat till följd av sämre lönsamhet inom jordbruket, vilket också bidrar till minskade utsläpp. Det går utifrån undersök-ningen inte att urskilja hur stor roll det minskade brukandet haft.

Ett fokusområde för ett förbättrat miljötillstånd bör vara åtgärdsarbete för att minska övergödningen, för att vi ska kunna nå våra miljökvalitetsmål och leva upp till vattenförvaltningsförordningen. I detta arbete ligger även åtgärder som syftar till att återställa vattendrag i jordbrukslandskapet, ett omfattande arbete som kommer att ta lång tid och kräva stora resurser. Stora mängder fosfor lig-ger lagrat i sjöarnas bottensediment efter alla år av övergödning och kommer att fortsätta läcka ut näringsämnen även om tillförseln minskar. Insatser kommer att behövas på olika nivåer en lång tid framöver. Mer forskning behövs för att förstå hur processerna om hur näringsämnen transporteras ut i våra vatten och hur det tas upp i mark och växter.

Inom skogsbruket förekommer fortfarande körskador och bristande hänsyn till vatten. Större hänsyn behöver därför tas vid skogsvårdsåtgärder som gallring, avverkning och transporter i skogen. Svårnedbrytbara organiska ämnen sprids fortfarande från förorenad mark och sediment via skogsdiken och vidare ut i vattendrag och sjöar. Den ökade efterfrågan på biobränsle har lett till ett större uttag av GROT (grenar och toppar), vilket förstärker skogsbruket påverkan på försurningen. Då det mesta av näringen finns lagrat grenar, kvistar och barr, ökar risken för näringsobalans vid ett ökat GROT-uttag. I Syd- och Mellansverige samlar man i dag in GROT från mer än vartannat hygge, en trend som alltså kan förväntas öka403.

Skogsstyrelsen arbetar i ständig dialog med skogsnäringen för att skapa för-utsättningar för ett hållbart skogsbruk, bland annat genom projektet Dialog om miljöhänsyn och att en gemensam policy om definitioner av och synsätt på kör-skador har utarbetats. Arbetet och forskning om skogsbrukets påverkan behöver fortgå för att flera av miljömålen ska kunna nås. Det är till exempel svårt att säga hur mycket ett förändrat klimat kommer att påverka skogsbruket och dess påver-kan på sjöar och vattendrag. Bland annat förväntas tjälen ligga kortare tid på året, vilket ger mer körning och brukande på mark som inte bär maskinerna, med mer skador som följd. Det ökade brukandet förväntas ge mer negativa effekter på sjöar och vattendrag jämfört med i dag.

Åtgärder för natur- och kulturmiljöerFler riktade insatser behövs för att skydda och restaurera våra vattendrag och för att värna de arter som lever i rinnande vatten. Insatserna kräver en förstärkt och


403 Naturvårdsverket, 2011. Biologisk mångfald i Sverige. Monitor 22.

LE

VAN

DE

SJÖ

AR

OC

H V

AT

TE

ND

RA

G


långsiktig finansiering av restaureringsarbetet för att målet som helhet ska kunna nås. Miljö- och jordbruksutskottet konstaterar i sitt betänkande (2011/12 MJU1) att arbetet har gått långsamt i förhållande till målen och att det finns ett fortsatt behov av åtgärder. Därför betonas dels vikten av förstärkta insatser för restaure-ring av vattendrag och för fiskevård dels vikten av att följa upp resultatet av de insatser som görs.

Ett moderniserat regelverk för omprövningar och tillstånd för vattenverksam-het behövs om målet ska kunna nås inom rimlig tid. Ett femtiotal rödlistade arter bedöms vara negativt påverkade av vattenkraftsreglering404. Av de 3 727 vattendo-mar som finns för vattenkraftverk och dammar, har 3 393 tillstånd enligt 1918 års vattenlagstiftning405. Att anpassa vattenverksamheter med föråldrade tillstånd till dagens regelverk är en stor utmaning som kommer att ta tid, men som kommer att få stort genomslag för flera av miljökvalitetsmålen.

Kulturmiljöer och kulturhistoriska värden kan bevaras och värnas på flera sätt. Fasta fornlämningar har ett skydd enligt kulturminneslagen. Det är viktigt att vat-tendragen inventeras så att lämningarna registreras i fornminnesregistret. Det finns även möjligheter att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse genom beslut om byggnadsminne. Även kommunerna har ansvar för kulturmiljövården, bland annat utifrån bestämmelserna i plan- och bygglagen. Plan- och bygglagen reglerar bland annat användning av mark- och vattenområden och hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Vid sidan av plan- och bygglagen har även miljöbalken stor betydelse för kulturmiljövården. I miljöbalken anges att värdefulla natur- och kulturmiljöer ska skyddas och vårdas. Miljöbalken ger också möjlighet att inrätta kulturreservat enligt samma regler som gäller för inrättande av naturreservat406. Även rådgivning och möjligheter till ersättning för förvaltning av kulturmiljöer som görs av enskilda fastigheter är av stor betydelse för kulturmiljöernas bev-arande.

Trots alla beslutade styrmedel är andelen långsiktigt skyddade miljöer liten407. En generell slutsats är att plan- och bygglagen inte används i tillräcklig utsträckning för att säkerställa kulturhistoriska värden i riksintressen för kultur-miljövården. Denna slutsats stärks av resultaten från den undersökning som länsstyrelsen i Kalmar och Västerbottens län har genomfört. Undersökningen visar på en negativ utveckling för kulturmiljövärdens bevarande vid sjöar och vattendrag.

404 ArtDatabanken, 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010405 Stockholm Environment Institute, 2011. Constant Concessions Under Changing

Circumstances: the Water and Renewable Energy Directives and Hydropower in Sweden406 http://www.raa.se/cms/extern/kulturarv/lagar_och_ansvar/kulturminneslagen.html407 Kulturmiljöer vid sjöar och vattendrag – Hur användbara är kunskapsunderlagerlagen

för miljömålsuppföljningen? RUS, Länsstyrelsen Kalmar län: Meddelandeserien 2010:15, ISSN 0348-8748.


GRUNDVATTEN AV GOD KVALITETGrundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.


Gapet till att nå förutsättningarna bedöms som påtagligt. Avståndet till att nå miljötillståndet är mot bakgrund av den bristande kunskapen svårt att bedöma. En positiv utveckling har skett avseende skydd av grundvattenresurser, minskat uttag av naturgrus och påverkan på grundvattennivåer, men ytterligare insatser krävs. Vad gäller grundvattnets kvalitet och dess påverkan på ytvatten saknas till-räcklig kunskap för att bedöma problemens omfattning. Grundvattenfrågor behö-

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T

VästmanlandÖrebro

GävleborgVästernorrland

VärmlandUppsalaKalmar

StockholmVästerbotten

DalarnaSkåne

GotlandVästra Götaland

JönköpingJämtland

NorrbottenSödermanland

KronobergÖstergötland

HallandBlekinge

Hela landet

%

Figur 19. Andel grundvattentäkter med vattenskyddsområde 2011

0 20 40 60 80 100

KÄLLA: SGU:S VATTENTÄKTSARKIV (DGV)

Av de kommunala grundvattentäkterna saknar cirka en tredjedel ett skyddsområde. Framför allt gäller det små vattentäkter. Andelen uttaget vatten som har skydd är cirka 92 procent. Uppgifterna avser situationen i december 2011.

Andel av kommunala grundvattentäkter

Andel av kommunalt grundvattenuttag


ver beaktas mer inom vattenförvaltningen, samhällsplaneringen samt inom tillsyn och tillståndsgivning. För att detta ska ske behövs informationssatsningar, bättre underlag samt förbättrad samverkan mellan och inom myndigheter och kommu-ner. Vissa ytterligare styrmedel behövs, men det är framförallt tillämpningen av de befintliga styrmedlen inom samhällsplanering, vattenförvaltning samt tillsyn och prövning som behöver förbättras.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetUtvecklingen går i en svagt positiv riktning. Framsteg har bland annat skett i arbe-tet med skydd av grundvattenresurser, bevarande av naturgrustillgångar och avse-ende påverkan på grundvattennivåer, men ytterligare insatser krävs.

De geologiska förutsättningarna i Sverige innebär att grundvattnets förekomst och naturliga sammansättning samt effekterna på grundvattnet från mänsk-lig påverkan i regel är av lokal karaktär. Behovet är därför stort av lokalt och regionalt underlag om grundvatten. Tillgången på information har ökat under 2000-talet men inte i sådan omfattning att effekter av mänskliga verksamhe-ter kan identifieras och följas upp. Utvecklingen av grundvattnets kvalitet med avseende på föroreningar är därför i många områden oklar. Detsamma gäller för grundvattnets påverkan på ytvatten i vattendrag, sjöar och hav. Övervakningen är således inte tillräckligt heltäckande för att man ska kunna identifiera problemom-råden. Utan tillräckliga kunskaper om problembilden är det svårt att föreslå lämp-liga åtgärder. Den enskilda vattenförsörjningen behöver uppmärksammas mer.

GRUNDVATTNETS KVALITET

Två av de största problemområdena avseende grundvattnets kvalitet är tillförsel av kväve (i form av nitrat) och bekämpningsmedel. I båda fallen är jordbruket den största källan. Skogsbruk och enskilda avlopp bidrar också till nitratpåverkan.

Inom jordbruket har det sedan länge pågått ett arbete för att minska läckaget av kväve och bekämpningsmedel. Insatserna bör ha lett till generellt minskande halter i grundvattnet. Detta har dock inte kunnat bekräftas på grund av bristande övervakning. Arbetet med att minska näringstillförsel till sjöar och hav genom förbättrade enskilda avlopp bör också medföra att problem med avloppspåverkat grund- och dricksvatten minskar. Utökad egenkontroll av enskilda vattentäkter skulle kunna bidra till bättre uppföljning av utvecklingen. Nitrathalter över gräns-värdet för dricksvatten förekommer fortfarande i enskilda vattentäkter. Kommu-nala vattentäkter tas ibland ur drift på grund av alltför höga halter av nitrat eller bekämpningsmedel. Bekämpningsmedel i grundvattnet påträffas i hela landet men hittas mest frekvent i jordbruks- och befolkningstäta områden i södra Sverige.


Förekomst av bekämpningsmedel är den vanligaste orsaken till dålig status, eller att risk föreligger för dålig status, i vattenförvaltningens grundvattenförekomster.

Problem med mikrobiell påverkan i såväl allmänna som enskilda vattentäkter har aktualiserats alltmer. Cirka 12 procent av alla enskilda vattentäkter är otjän-liga av denna orsak, bland annat beroende på påverkan från läckande avloppsled-ningar eller infiltrationsanläggningar för avloppsvatten. För att vattenförsörjning-en hälsomässigt ska kunna bli säkrare behöver förekomsten av virus, parasiter och bakterier analyseras mer frekvent i råvatten vid allmänna vattentäkter.

Vad gäller påverkan av saltvatten är trenden i miljötillståndet både positiv och negativ. Det är positivt att Trafikverket utvecklat en metodik för optimal väg-saltanvändning, vilket inneburit att spridningen av salt minskat. Medvetenheten har ökat främst hos enskilda brunnsägare och vattenföreningar om betydelsen av att spara på grundvatten i områden med problem avseende saltvatteninträngning, speciellt under bristperioder. Den fortsatta utflyttningen till kustbandet innebär dock att trycket på grundvattenresurserna där ökar.

Grundvattnet är en viktig transportör av både naturliga ämnen och förore-ningar. Cirka 80 procent av Sveriges ytvatten härstammar från utflödande grund-vatten. Föroreningar i grundvattnet från mänsklig verksamhet når därför vatten-drag, sjöar och så småningom havet. Åtgärder måste vidtas vid källan för att för-hindra att grundvattnet, som bidrar till ekosystemtjänsterna dricksvatten och god livsmiljö i ytvatten, inte försämras. Om detta görs förbättras på sikt även ytvatten och havsvatten, bland annat avseende miljögifter i fisk och övergödning.

GRUNDVATTNETS PÅVERKAN PÅ yTVATTEN

Omsättningstiden i mark- och grundvattensystem kan vara lång. Påverkan på ytvatten från grundvattnet kan därför ske under lång tid, även sedan direkta utsläpp åtgärdats. Det gäller bland annat upplagrade markförråd av sulfat, nitrat och kvicksilver samt läckage från punktföroreningskällor. Hittills har inte grund-vattnets bidrag till övergödningen beaktats vid upprättande av åtgärdsprogram för att minska övergödningen av ytvatten och Östersjön. Åtgärder som minskar påverkan på grundvatten bidrar dock till förbättring i såväl sjöar och vattendrag som Östersjön. Den minskande försurningsbelastningen från atmosfäriskt nedfall har ännu inte medfört någon generell återhämtning av pH-värdet i grundvatten.

GRUNDVATTENNIVÅER

Utvecklingen för påverkan på grundvattennivåer är både positiv och negativ. Ökad medvetenhet hos verksamhetsutövare och myndigheter samt strängare krav i tillståndsprocesser innebär att överuttag och nivåförändringar övervakas och undviks i större utsträckning än förut. Infrastruktursatsningar och ökad bebyg-gelse i kust- och tätortsområden innebär å andra sidan ett större tryck på grund-vattenresurserna. Denna utveckling ökar risken för nivåsänkningar med kvalitets-problem som följd.

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


Positiva åtgärder vidtas inom bland annat samhällsplaneringen för att minska de negativa effekterna på samhället av klimatförändringen. Inläckage och bortled-ning av grundvatten från tunnlar och andra undermarkskonstruktioner kompen-seras ofta genom infiltrationsåtgärder för att förhindra sättningar. Sådana insatser måste många gånger upprätthållas även efter entreprenad för att inte skador ska uppstå, något som skapar ett sårbart system där även förändringar i grundvattnets kvalitet kan uppstå.

ATT BEVARA NATURGRUS

Bevarande av naturgrusavlagringar är en förutsättning för att kunna säkerställa en hållbar dricksvattenförsörjning på lång sikt, eftersom dessa avlagringar från isälvar utgör de nationellt sett viktigaste grundvattenmagasinen. Även natur- och kulturlandskapet ska beaktas, exempelvis forntida gravar och bosättningar på åsformationer. Naturgrusuttaget har minskat kraftigt sedan början av 1990-talet, men minskningen har avstannat de senaste åren.

Genom kartläggning och riktade inventeringar är naturgrusavlagringarnas utbredning väl känd i stora delar av landet. Naturgrus används i allt större utsträckning enbart till kvalificerade ändamål. Trots det används uppskattningsvis en tredjedel av naturgruset fortfarande till väg- och fyllnadsändamål där alterna-tiva material hade kunnat och borde användas. Kunskapen om alternativa ersätt-ningsmaterial till naturgrus har ökat, men insatser krävs av såväl länsstyrelser, kommuner som industrin för att klara övergången från naturgrusanvändning till bergkrossprodukter och andra material. En positiv utveckling kan skönjas sedan SGU:s rapport om oundgängliga användningsområden av naturgrus publicera-des408. Arbetet med rapporten utfördes i nära samverkan med både industrin och andra myndigheter. Det ökande antalet bergtäkter vittnar också om en utveckling i rätt riktning. Dock kan uttag av naturgrus från så kallade husbehovstäkter vara betydande i vissa län. De långa handläggningstiderna för tillståndsansökningar innebär försvårad planering för verksamhetsutövare, något som riskerar att leda till överuttag av naturgrus.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletDe viktigaste befintliga administrativa (lagstiftande) styrmedlen utgörs av plan- och bygglagen (PBL), miljöbalken och dess förordningar med föreskrifter samt styrmedel inom jordbrukspolitiken. För att förhindra att vattentäkter förorenas av mänsklig aktivitet behövs bra vattenförsörjningsplanering som en del av översikts-planeringen enligt PBL samt väl utformade vattenskyddsområden och skyddsföre-skrifter i enlighet med miljöbalken. Arbetet med vattenskyddsområden har inten-

408 SGU-rapport 2011:10, Ersättningsmaterial för naturgrus – kunskapssammanställning och rekommendationer för användningen av naturgrus


sifierats under de senaste åren. Omkring 90 procent av grundvattenproduktionen sker vid vattenverk som nyttjar grundvattentäkter med fastställt vattenskyddsom-råde. Fortfarande saknar dock en tredjedel av de allmänna grundvattentäkterna vattenskyddsområde. Tidigare framtagna skyddsområden kan behöva revideras vad gäller avgränsningar och skyddsföreskrifter. Det råder stor skillnad i kvali-teten på framtagna vattenskyddsområden, inte minst vad gäller beaktande av de hydrogeologiska förhållandena.

PLANER FÖR DRIcKSVATTEN I HÄLFTEN AV KOMMUNERNA

Långsiktigt skydd saknas för sådana grundvattenförande geologiska formatio-ner som i dag inte används men som är av vikt för framtida vattenförsörjning. Grundvattenmagasin av betydelse för nuvarande och framtida vattenförsörjning behöver redovisas i kommunala och regionala vattenförsörjningsplaner. Arbetet med regionala vattenförsörjningsplaner pågår i flera län. Planer eller program för dricksvattenförsörjningen finns i cirka hälften av Sveriges kommuner. Dessa är av olika kvalitet och omfattning. Vatten- och materialförsörjningsplaner biläggs lämpligen översiktsplanen. En framtida möjlighet att utpeka grundvattenresurser som riksintressen skulle automatiskt innebära ett synliggörande i översiktsplaner. Många kommuner saknar aktuella översiktsplaner, vilket kraftigt försvårar en god samhällsplanering och rätt hänsynstagande till olika intressen och de 16 miljökva-litetsmålen.

VIKTIGT ATT REGLER EFTERLEVS

För att skyddet ska förverkligas och faktiska åtgärder vidtas där de behövs, krävs också att vattenskydd, miljökvalitetsnormer samt vatten- och materialförsörj-ningsplaner beaktas i tillsyn och prövning enligt miljöbalken. Miljöbalken (9 kap 6b §) anger bestämmelser om under vilka förutsättningar grustäkt inte kan komma till stånd. Denna lagförändring från 2009 bedöms bli verkningsfull för att minska naturgrusuttagen. Det är också viktigt att lämpliga tillståndsvillkor utfor-mas och att tillsyn utförs. Detsamma gäller för prövningar av miljöfarlig verksam-het samt vattenverksamhet. Lokaliseringar både inom vattenskyddsområden och övriga områden av betydelse för nuvarande och framtida vattenförsörjning ska undvikas.

Inom jordbruket gäller miljöbalkens förordning om miljöfarlig verksamhet främst gårdar med djurhållning av mer än 100 djurenheter. Mindre gårdar och andra mindre verksamheter, där anmälan eller tillstånd enligt miljöbalken ej krävs, kan regleras främst genom tillsyn. Dessutom är en god tillsyn av att skyddsföre-skrifter följs inom vattenskyddsområden väsentlig.

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


FLER ÅTGÄRDER BEHÖVS, FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR FINNS

Arbetet med vattenförvaltningen har inneburit att kunskapen om grundvatten har ökat, inte minst hos länsstyrelser och kommuner. Systemet är dock delvis tungrott och arbetsresultaten har påverkats av detta. Här bör länsstyrelsernas koppling till vattenmyndigheternas arbete förbättras så att kunskapen hos handläggare vid länsstyrelserna och kommunerna bättre tas tillvara. Det återstår ett betydande arbete dels med att analysera verksamheters och föroreningskällors påverkan på grundvattenförekomster dels med att ta fram bättre övervakningsprogram.

SGU har i fördjupade utvärderingar och regeringsuppdrag påpekat brister i övervakningen av grundvatten och har även på regeringens uppdrag föreslagit hur en sådan övervakning skulle kunna upprättas och organiseras. Exempelvis bör lagreglering av råvattenprovtagning vid allmänna vattentäkter införas i syfte att säkerställa frekvens, parametrar och analyskvalitet.

ÅTGÄRDSPROGRAM INOM VATTENFÖRVALTNING MÅSTE BLI MER PREcISA

Åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen upprättas av vattenmyndigheterna. I dagsläget är dessa utformade på en alltför övergripande nivå. Det krävs mer precisa, lokalt inriktade åtgärdsprogram, riktade mot de grundvattenförekomster som är utsatta för påverkan. Grundvattenförekomsterna inom vattenförvaltningen omfattar huvuddelen av de grundvattenmagasin med stor uttagskapacitet som finns i landet, men de utgör en begränsad del (fyra procent) av landets yta. Där-till tillkommer grundvattenförekomster i sedimentär berggrund. Det innebär att grundvatten i övriga områden som används för enskild vattenförsörjning, och som även försörjer ytvattensystemen med vatten, ännu inte omfattas av vattenmyndig-heternas arbete. Här behövs insatser för att kartlägga förorenande verksamheter och effekter på grundvatten av dessa för att kunna sätta in åtgärder där de verk-ligen behövs, exempelvis avseende förorenade områden eller påverkan från jord- och skogsbruk.

STyRMEDEL INOM JORDBRUKSSEKTORN

Förutom miljöbalken utgör EU:s jordbruksförordningar och tillhörande lands-bygdsprogram de viktigaste styrmedlen för jordbrukssektorn. Landsbygdspro-grammet innehåller bland annat olika typer av stöd och miljöersättningar, vilka genom krav via så kallade tvärvillkor uppmuntrar miljöförbättrande åtgärder. Många av tvärvillkoren innebär att lantbrukaren måste följa befintlig lagstift-ning (miljöbalken) för att inte få avdrag på ersättningar och stöd. Ovanstående styrmedel, tillsammans med de tillhörande rådgivningspaketen Greppa Näringen och Greppa Växtskyddet, utgör således såväl administrativa som ekonomiska och informativa styrmedel. De riktade miljöersättningarna har visats ha en god träff-


säkerhet409 avseende främst näringsämnen, bland annat nitrat, men även avseende bekämpningsmedel. Rådgivning har visat sig vara ett viktigt komplement till ersättningarna. Greppa Näringen och Greppa växtskyddet behöver utökas med åtgärder riktade mot grundvattnet och utvidgas till att tillämpas i alla län. I dagsläget är åtgärderna främst inriktade på ytvatten. De jordbruksåtgärder som innebär minskat läckage av växtnäring och växtskyddsmedel kommer dock också grundvattnet tillgodo. Undantag är anläggning av våtmarker i utströmningsområ-den.

EKONOMISKA STyRMEDEL

Naturgrusskatten är ett annat ekonomiskt styrmedel som i tidigare utvärderingar har visats vara för låg för att utjämna skillnaden i produktionskostnad mellan grus- och bergtäkter. Det innebär att en högre skatt kan behövas. Förståelsen för behovet av en nationell naturgrusskatt bedöms öka om den uppfattas som en ”grön skatteväxling”, i form av en ekonomisk återbäring till branschen i utbyte mot goda miljöåtgärder. Ytterligare ekonomiska styrmedel som kan övervägas är att genom vatten- och avloppsavgiften (VA-taxan) eller på annat sätt bättre spegla hela kostnaden för nyttjande av vattenresurser, från intag till utsläpp till recipient. Det gäller exempelvis kostnader för att undersöka och upprätta vattenskyddsom-råden, trygga reservvattentillgången samt säkerställa tillräcklig drift och underhåll av anläggningar. Exempel på hur detta kan göras finns bland annat i Danmark410. Andra möjliga ekonomiska styrmedel är återinförande av avgifter på kväve och kadmium i handelsgödsel samt avgifter på bekämpningsmedel och enskilda avlopp.

BEHOV AV BESTÄLLARKRAV OcH BRANScHSTANDARDER

Ändringar i specifikationer och branschstandarder liksom införande av policys och beställarkrav hos större aktörer, exempelvis kommuner och Trafikverket, utgör kraftfulla styrmedel. Beställarkrav på åtgärder längs vägar och järnvägar för att förbättra skyddet av grundvatten vid olyckor samt underhållsplaner och beredskapsplaner för olyckor är viktiga exempel. Avseende naturgrus behöver kommuner och andra beställare förändra kraven på material som upphandlas vid till exempel nybyggnationer och halkbekämpning så att inte naturgrus indirekt krävs. Här pågår en positiv utveckling men ökade insatser behövs. Även bransch-organisationer bör utarbeta policys för god hushållning med naturgruset och ge rekommendationer till sina medlemmar hur man använder sig av ersättnings-material.

409 Naturvårdsverket, 2011. Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport 6461410 SOU 2010:17, Prissatt vatten?, Betänkande av Vattenprisutredningen

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


MÅNGA STyRMEDEL TILLÄMPAS INTE TILLRÄcKLIGT

Informativa styrmedel är av stor vikt för att öka medvetenheten om grundvattnets betydelse och vad som behöver göras för att nå miljökvalitetsmålet. Den största bristen avseende styrmedel är att de befintliga lagstiftade styrmedlen inte tillämpas i tillräcklig utsträckning. Delvis är detta en prioriteringsfråga och delvis beror det på bristande kunskap och otillräcklig samverkan mellan berörda aktörer. Ökad medvetenhet om grundvattnets betydelse behövs hos handläggare på kom-muner och länsstyrelser inom samhällsplaneringen, vattenförvaltningen och inom tillsyn och tillståndsprövning. För att nå detta behövs förbättrad information och samverkan inom och mellan kommuners och länsstyrelsers olika avdelningar (inklusive vattenmyndigheterna), samt mellan centrala och regionala myndigheter.

SVENSK RÅDIGHET ÄR GOD

Den svenska rådigheten, det vill säga möjligheten att genomföra de insatser som krävs för att uppnå målet, bedöms som god vid tillämpning av de EU-övergripan-de styrmedlen. Dessa är främst ramdirektivet för vatten, grundvattendirektivet, nitratdirektivet, industriavloppsdirektivet, översvämningsdirektivet samt EU:s jordbrukspolitik (CAP) med tillhörande program och EU-förordningar.

MÅLKONFLIKTER

Liksom för övriga miljökvalitetsmål finns målkonflikter mellan att skapa grund-vatten av god kvalitet och andra politikområden. Exempelvis finns målkonflikter med • delar av jord- och skogsbrukspolitiken (produktionsmål och ökad användning

av kvävegödsling),• näringspolitik (lokaliserings- och tillväxtfrågor),• transportpolitik samt med • regional utvecklingspolitik.

Etablering av olika verksamheter med tillhörande infrastruktur ökar trycket på grundvattenresurser, framförallt i tätortsområden. Nuvarande tillämpning av VA-taxan utgör ett exempel på när en varas pris (dricksvattnet) inte täcker kostnader-na för att skydda råvattenresursen mot miljöpåverkan. Ekonomisk värdering av grundvattentjänster och värdering av grundvattenresurser är viktigt för att synlig-göra sådana värden och kostnader. Här bör således utvecklingsarbete påskyndas. Det finns positiva synergieffekter mellan åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och åtgärder inom många av de andra miljökvalitets-målen. Målkonflikterna mellan miljökvalitetsmålen är få. Arbetet att nå miljökva-litetsmålet Grundvatten av god kvalitet påverkar positivt alla mål ”nedströms” som Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård. Positiva synergier finns även med andra målområden,


exempelvis med folkhälsopolitiken (dricksvatten är vårt viktigaste livsmedel) och med samhällets riskarbete avseende skydd mot olyckor.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletMiljökvalitetsmålet bedöms inte kunna nås till 2020. Återhämtningstiden i mark och vatten är lång, och miljötillståndet bedöms inte kunna uppnås förrän på ytter-ligare längre sikt. Osäkerheterna i bedömningen beror dels på de brister i kun-skapsunderlag som finns, dels på svårigheterna att bedöma om tillräckliga förut-sättningar i form av styrmedel finns på plats. Eftersom det dessutom finns brister i tillämpningen av styrmedlen är det svårt att bedöma om de är tillräckligt verk-ningsfulla. Det finns också stora regionala skillnader. Detta framgår av att ungefär hälften av länen bedömer att miljökvalitetsmålet är nära att nås eller kommer att nås. Hälften bedömer dock att takten i arbetet inte är tillräcklig för att nå målet.

Goda insatser har redan gjorts i riktning för att nå målet. Förutsättningarna för att målet ska uppnås bör kunna finnas på plats till 2030. Det förutsätter att en snar och kraftfull satsning görs på att lyfta grundvattnets betydelse inom sam-hällsplaneringen, vattenförvaltningen och arbetet med tillsyn och tillståndsgiv-ning enligt miljöbalken. För att målet ska nås är det också viktigt att tillräckliga och för grundvattnet lämpliga insatser görs inom främst målen Giftfri miljö, God bebyggd miljö samt Ingen övergödning.

GAPET TILL ATT NÅ MILJÖKVALITETSMÅLET

Gapet till att nå miljötillståndet bedöms i dagsläget vara stort. Önskat miljötill-stånd innebär tillräckligt långsiktigt skydd för grundvattentillgångar och natur-grusavlagringar, god kemisk grundvattenkvalitet samt en säker och hållbar drick-vattenförsörjning. Det önskade miljötillståndet omfattar också begränsad påver-kan på ytvatten samt goda livsmiljöer i vattendrag, sjöar och hav. Gapet bedöms som störst för övergödning från jordbruksmark och avlopp samt för påverkan från bekämpningsmedel och vissa miljögifter, exempelvis kvicksilver och klore-rade lösningsmedel. I bland annat kustnära och/eller urbana områden gäller gapet framförallt saltvatteninträngning, överuttag samt lokal påverkan från urbana föroreningar, inklusive mikrobiell påverkan. Insatser behövs för att identifiera och prioritera problemområden så att effektiva åtgärder styrs till de viktigaste områ-dena.

Gapet till att nå förutsättningarna, det vill säga att rätt styrmedel ska finnas på plats, bedöms som påtagligt. Avgörande för att nå målet är att befintliga styrme-del implementeras och resulterar i verkningsfulla åtgärder. Gott genomförande av befintlig lagstiftning inom samhällsplanering, tillståndsgivning och tillsyn samt inom vattenförvaltningen behövs. Som beskrivits ovan gäller det bland annat vatten- och materialförsörjningsplanering, inrättande av vattenskyddsområden

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


samt ett generellt hänsynstagande till grundvatten vid tillståndsgivning och tillsyn. Det omfattar även utökad och förbättrad kartläggning av grundvatten, mer omfat-tande övervakning och regionalt inriktade åtgärder inom vattenförvaltningen. För att uppnå dessa förutsättningar för miljökvalitetsmålet behöver ansvariga myndig-heter, kommuner och verksamhetsutövare samverka mer effektivt kring förbättrad kunskap om grundvattnet. En ökad medvetenhet om grundvattnet behövs framfö-rallt hos handläggare inom samhällsplaneringen och vattenförvaltningen, och hos de som arbetar med tillsyn och tillståndsprövning.

Ytterligare önskvärda styrmedel är lagreglering av råvattenprovtagning vid allmänna vattentäkter, möjlighet till anmälan av grundvattenuttag samt utökning av miljöåtgärderna inom landsbygdsprogrammet med insatser inriktade mot att förbättra grundvattnet. Ekonomiska styrmedel som man bör överväga att införa eller förändra är naturgrusskatten, VA-taxan eller annan vattenavgift, avgifter på enskilda avlopp samt kväve- och bekämpningsmedelsavgifter. Möjlighet behöver även ges att utpeka betydande grundvattentillgångar som riksintresse för den nuvarande eller framtida dricksvattenförsörjningen. För närvarande pågår vid Havs- och vattenmyndigheten ett arbete med att föreslå riksintressen för anlägg-ningar för vattenförsörjningen vilket är positivt. Det är dock oklart om riksin-tressen som utpekas med utgångspunkt från gällande lagstiftning411 kan omfatta även vattentäktens tillrinningsområde, något som är av stor vikt för att täkten ska skyddas.


Grundvattnets kvalitetEn av miljökvalitetsmålets viktigaste aspekter är att mänsklig verksamhet inte ska försämra grundvattnets kvalitet och inte begränsa användningen av grundvatten för enskild och allmän vattenförsörjning. Möjligheterna att bedöma utvecklingen av grundvattnets kvalitet avseende föroreningar från mänsklig verksamhet är osäkra på grund av bristande underlagsdata. Det gäller bland annat effekter på grund av förorenade områden och i kust-, jordbruks- och urbana områden.

DATA OM FÖRORENANDE ÄMNEN SAKNAS PÅ MÅNGA HÅLL

Tillräckliga övervakningsdata saknas också i de cirka 500 grundvattenförekom-ster (av totalt drygt 3 000), som genom vattenförvaltningsarbetet bedömts vara under risk att inte nå miljömålen enligt vattenförvaltningsförordningen. Cirka 100 grundvattenförekomster har otillfredsställande status. Det är främst påverkan av nitrat, bekämpningsmedel, mikrobiell påverkan och förekomst av salt grundvatten

411 Miljöbalken 3 kap. 8§


som identifierats utgöra areella problem. Mänskliga föroreningar kan också inne-bära förhöjda halter av såväl tungmetaller som av organiska miljögifter. Alltför få analyser finns för att kunna bedöma problemens omfattning. Arsenik, uran, radioaktiva ämnen och fluorid är ämnen som naturligt kan förekomma i förhöjda halter. Dessa ämnen kan begränsa användbarheten av vattnet som dricksvatten. Den nationella miljöövervakningen av grundvatten visar förbättringar avseende effekter av luftburna föroreningar när det gäller försurning (dock ej pH) och tung-metaller. Övergödningen visar snarare en ökande trend sedan 2000.

FLER INSATSER BEHÖVS

För att skapa en god grundvattenkvalitet krävs att grundvattenfrågorna uppmärk-sammas i högre grad än i dag. Det kan ske bland annat genom att vattenförsörj-ningsperspektivet ges större tyngd i planprocesser. Riktad information behövs till regionala och lokala aktörer för att förtydliga värdet av ett bra grundvatten och vad som krävs för att långsiktigt nå en bra grundvattenkvalitet. Kvalitetskrav vid upphandling av konsulter som upprättar vattenskyddsområden behövs. Kvalitets-krav skulle kunna bidra både till att upprättandet av vattenskyddsområden utifrån geologiska förutsättningar förbättras och till att lämpliga, mer lokalt anpassade, skyddsföreskrifter utarbetas. Tillräcklig hänsyn till grundvattenfrågor behöver tas i tillstånds- och anmälningsärenden, och i synnerhet behöver tillsynen förbättras i vattenskyddsområden för att se till att skyddsföreskrifterna följs.

Mer insatser behövs för att identifiera, kartlägga och därefter prioritera åtgärds-insatserna till de områden, där föroreningar i mark och/eller grundvatten har bety-delse för nuvarande eller framtida dricksvattenförsörjning. Detsamma gäller för påverkan på grundvattenberoende ekosystem. Nuvarande övervakningsprogram uppfyller inte de krav som ställs av ramdirektivet för vatten samt nitratdirektivet. Den övervakning som föreslagits av SGU i ett tidigare regeringsuppdrag412 skulle väsentligt öka kunskapen om de miljöproblem där det i dag råder kunskapsbrist. Det gäller områden som är areellt/diffust förorenade, områden som förorenats av tidigare industriell verksamhet, urbana områden samt kustområden. Det behövs dessutom ytterligare kunskap om och analys av mikrobiella föroreningar, virus och parasiter. Det är viktigt att ett förbättrat underlag inom vattenförvaltningsar-betet leder till specificerade och riktade åtgärder inom ramen för vattenmyndig-heternas åtgärdsprogram så att miljökvalitetsnormerna uppnås. Särskilda insatser behöver också läggas på utsatta geografiska områden, som inte omfattas av vat-tenförvaltningens grundvattenförekomster.

412 Förslag till förbättring av kunskapsförsörjningen avseende grundvattenkvalitet, SGU 2006-02-27. Dnr 04-1888/2004

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


Påverkan på ytvattenGrundvattnets påverkan på ytvatten utgör en viktig aspekt av miljökvalitetsmålet. Det utströmmande grundvattnet ska ha sådan kvalitet att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i källor, sjöar, vattendrag och hav. Med grundvattnet transporteras både naturliga ämnen och föroreningar till ytvattendrag, sjöar och så småningom till havet. Åtgärder för att förhindra att grundvattnet inte försäm-ras, bidrar därmed till förbättringar i sjöar och hav avseende exempelvis miljögif-ter i fisk och övergödning.

BRISTANDE KUNSKAP OcH UNDERLAG

Stor brist på analysunderlag och bedömningskriterier gör att det är svårt att bedöma om de delar av miljökvalitetsmålet som rör påverkan på ytvatten kan nås. Möjligheten att få riktade och tillräckliga åtgärder genomförda före 2020 kan inte bedömas innan problemens omfattning är tillräckligt kända. Det saknas systematiska undersökningar av i vilken omfattning utbytet mellan grundvatten och ytvatten bidrar till dålig ytvattenkvalitet. Bristen avser inte minst kunskaper om läckage till grundvatten från förorenade områden. Troligen är transporten av föroreningar med ytligt grundvatten av större betydelse för ytvattnens status än transporten med grundvatten i de mäktiga men geografiskt begränsade sand- och grusförekomsterna, vilka ingår i vattenförvaltningsarbetet. Åtgärder för att klara grundvattnets kvalitet bidrar även till att åtgärda grundvattnets påverkan på ytvatten. Grundvattnets betydelse för övergödningen i ytvatten bedöms dock kunna vara betydligt bättre beskriven 2020.

En annan viktig fråga är grundvattnets roll som transportör av kvicksilver från marken till sjöar och vattendrag. Särskilt viktigt är det att få klarhet i grund-vattnets betydelse för kvicksilvertransport i förhållande till den transport som förorsakas genom markskador av skogsmaskiner. Allvarlig kvicksilverförorening av ytvatten förekommer över hela landet. Kunskap finns i dag kring hur den trans-port av kvicksilver som sker direkt till ytvattendrag ska kunna minskas, bland annat med hjälp av ett förbättrat skogsbruk. Det är sannolikt svårare att minska den kvicksilvertransport som sker via grundvattnet, och som sannolikt utgör en stor andel av den pågående transporten av kvicksilver till sjöar och hav.

RIKTAD KARTLÄGGNING OcH BÄTTRE SAMSyN BEHÖVS

Arbetet inom ramen för vattenförvaltningen är för närvarande begränsat till grundvattenberoende ekosystem i Natura 2000-områden, närmare bestämt eko-system som har kontakt med de grundvattenförekomster som omfattas av bestäm-melserna i vattenförvaltningsförordningen. Dessa områden utgör dock geografiskt en mycket liten del av landet. Arbetet behöver utvidgas avsevärt för att kunna identifiera ytvattenområden som signifikant påverkas av grundvatten även utanför vattenförvaltningens grundvattenförekomster.


Kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning om grundvattnets påverkan på ytvatten utgör mycket viktiga styrmedel. När det gäller grundvattnets påverkan på tillståndet i vattendrag, sjöar och hav, har den traditionella uppdelningen på olika vetenskapliga ämnesområden lett till att kunskapen är knapphändig och till en bristande samsyn. Här behövs riktad kartläggning och kraftfulla insatser för att informera och samverka kring prioritering av problemområden. Berörda är i för-sta hand länsstyrelser, vattenmyndigheter, kommuner samt nationella myndigheter (främst Havs- och vattenmyndigheten, SGU och Naturvårdsverket).

GrundvattennivåerMiljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet innefattar även aspekter som rör grundvattennivåer. Användningen av mark och vatten ska inte medföra sådana ändringar i grundvattennivåer som ger negativa konsekvenser för vattenförsörj-ning, markstabilitet eller djuroch växtliv i angränsande ekosystem.

INGEN SAMLAD ÖVERVAKNING SKER AV NIVÅER

Höjningar och sänkningar av grundvattennivåer är i regel av utpräglat lokal karaktär. Effekter av dessa nivåvariationer på markstabilitet, vattenförsörjning och ekosystem uppträder främst i tätorts- och kustområden men också i samband med infrastruktursatsningar och annan byggnation. Det finns ännu inga samlade regionala eller nationella övervakningsprogram som registrerar grundvattennivåer i påverkade områden. Det utförs dock löpande övervakning, bland annat i sam-band med olika entreprenadarbeten och byggprojekt. Det finns således mycket uppgifter att tillgå som grund för att initiera en samlad nivåövervakning.

EFFEKTER AV KLIMATFÖRÄNDRING

Överuttag av grundvatten för användning som dricksvatten eller jordbruksbevatt-ning kan leda till långsiktig vattenbrist, försämrad vattenkvalitet och sämre mark-stabilitet. Klimatförändringarna innebär enligt klimatscenarierna att redan låga grundvattennivåer i sydöstra Sverige i samband med torrperioder kommer att bli ännu lägre. I resten av landet kan grundvattennivåerna lokalt förväntas bli högre. Effekter av klimatbetingade förändringar av grundvattennivåer kommer att kunna bedömas bättre genom pågående arbeten, dels enligt översvämningsdirektivet dels utifrån klimatanpassning och klimatmodellering som inkluderar riskbedömningar för vattentäkter. Klimatförändringar har börjat uppmärksammas alltmer inom samhällsplaneringen och anpassande åtgärder vidtas, men detta är en långsiktig process.

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


FLyTT TILL KUST- OcH TÄTORTER ÖKAR TRycKET PÅ GRUNDVATTNET

Den allt större tendensen att vilja bo i kust- och tätorter utgör drivkrafter som motverkar måluppfyllelsen. Ökade infrastruktursatsningar och ökad bebyggelse i dessa områden medför ett större tryck på grundvattenresurserna. För att uppnå en god hantering av grundvatten i stadsmiljö, finns behov av ökad samordning mellan aktörer som påverkar grundvattenförhållandena. Detta behövs för att långsiktigt bibehålla markstabiliteten samt för att undvika skador på grund av grundvattennivåförändringar i komplexa system vid främst undermarksbyggande i urban miljö. Krav på anmälan av grundvattenuttag är ett styrmedel som skulle förbättra möjligheten till överblick och kontroll över det totala grundvattenut-taget inom ett visst område. I dag finns endast möjlighet att söka tillstånd, vilket är en tidskrävande process som många aktörer väljer att avstå från. I områden där det i dag sker överuttag av grundvatten bör möjligheten utnyttjas att styra grund-vattenuttagen. Detta kan göras genom att kräva tillstånd och/eller anmälan för brunnsborrning413. Generellt skulle kortare handläggningstider i både tillstånds- och anmälningsprocesser underlätta arbetet för både verksamhetsutövare och myndigheter.

Avgränsade grundvattenförekomster, där det föreligger risk att inte god kvanti-tativ status nås, ska identifieras och åtgärdas enligt vattenförvaltningsförordning-en. Omprövning av miljödomar för grundvattenuttag har ännu inte tillämpats, eftersom detta i dag är en tidsödande process. En förenkling av omprövningspro-cessen är både önskvärd och nödvändig för att främja de vattenrelaterade miljö-kvalitetsmålen. Ökade insatser behövs, bland annat inom vattenförvaltningen för att identifiera var överuttag sker och för att utveckla möjligheten att följa upp den kvantitativa statusen.

Bevarande av naturgrusavlagringarBevarande av naturgrusavlagringar utgör en väsentlig del av miljökvalitetsmålet, eftersom naturgrusavlagringar utgör viktiga grundvattenmagasin för drickvatten-försörjningen. Avlagringarna har även betydelse för energiförsörjningen, natur- och kulturlandskapet samt för rekreation.

UTTAGET AV NATURGRUS HAR MINSKAT MEN INTE TILLRÄcKLIGT

Uttaget av naturgrus har minskat kraftigt sedan början av1990-talet. Det tidigare delmålet om ett årligt uttag om högst 12 miljoner ton år 2010 nåddes dock inte. Möjligheterna till uppföljning av naturgrusuttaget har försvårats i och med att rapporteringen förts in i det nya miljörapporteringssystemet. Detta innebar att den tidigare direktrapporteringen till SGU upphörde. Naturvårdsverket förväntas

413 Miljöbalken 9 kap. 10 §, Anläggningar av grundvattentäkter


åtgärda de brister som uppstått i rapporteringen inom en snar framtid. En bedöm-ning av naturgrusuttaget, baserat på uppbörden av naturgrusskatten, är att det under 2010 tagits ut cirka 14 miljoner ton.

Stora regionala skillnader råder, dels vad gäller tillgång till och efterfrågan på naturgrus men också vad gäller tillgång på bra bergmaterial som kan ersätta naturgrus. Norrlandslänen har en högre förbrukning av naturgrus per invånare. Det beror delvis på att efterfrågan på ersättningsmaterial i glesbygd är för låg för att bergkrossanläggningar ska vara ett ekonomiskt rimligt alternativ till naturgrus. I ett kortsiktigt perspektiv kan samhället tvingas att acceptera längre transporter av ersättningsmaterial för att spara naturgrusförekomster som har bevarande-värde. I ett sådant läge är det viktigt att beakta möjligheterna till miljövänliga transporter.

Grundläggande för bevarandet av naturgrusavlagringar är tillämpningen av miljöbalken (9 kap 6b §) i tillståndsärenden. En naturgrustäkt kan i dag inte komma till stånd om dricksvattenförsörjningen påverkas eller om naturgrusföre-komsten utgör en värdefull natureller kulturmiljö. Detsamma gäller om det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att använda ett annat material. Utgående från förändringen i miljöbalken sker nu en striktare tillämpning av tillståndsären-den i de flesta län, vilket är en positiv utveckling.

Synen på naturgrusavlagringar som en naturresurs med stora bevarandevärden har således stärkts men det saknas fortfarande möjlighet att utpeka betydande grundvattentillgångar som riksintresse för drickvattenförsörjningen. Det finns dock andra möjliga styrmedel för att minska naturgrusanvändningen. Kunskapen behöver ökas om naturgrusavlagringars värde dels för dricksvatten och energilag-ring, dels ur natur- och kulturmiljösynpunkt och för rekreation. Materialegenska-per som efterfrågas i specifikationer från beställare och enligt branschstandarder bör anpassas efter det rådande kunskapsläget, så att inte ersättningsmaterial ute-sluts.

KUNSKAPEN OM MÖJLIGA ERSÄTTNINGSMATERIAL BEHÖVER ÖKA

Materialförsörjningsplaner behöver tas fram och materialflödesberäkningar utföras. För att förbättra uppföljningen krävs tillgänglig produktionsstatistik för berg- och grusuttag, inklusive information om vad naturgruset används till. Vidare krävs förstärkt kartläggning av berggrundens kvalitet, samt mer kunskap och tillgängliggjord forskning om vilka bergmaterial som är lämpliga att ersätta naturgrus med. Den samverkan som finns upprättad mellan aktörerna i branschen är mycket viktig och måste fortsätta utvecklas. Det arbete som bedrivs för att ange ersättningsmöjligheter respektive oundgängliga användningsområden av natur-

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


grus414, bedöms medverka till en fortsatt reducering av användningen av naturgrus för okvalificerade ändamål till 2020.

Från de nordiska grannländerna importeras i dag mindre mängder havssand som ersättning för naturgrus. Ett framtida komplement till krossat berg som ersättningsmaterial för naturgrus är ökat uttag av havssand på svenskt vatten, där det kan ske utan långsiktigt negativ påverkan, till exempel i så kallade ackumula-tionsområden där havssanden ”fylls på”.

Kopplingar till generationsmåletEtt aktivt arbete med att skydda grundvattentillgångar som i dag används för vat-tenförsörjning, eller som kan nyttjas i framtiden, är en viktig del för uppfyllande av strecksatsen om att ”människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåver-kan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas”.

Sverige har, och kommer framgent att ha, gott om grundvatten för dricksvat-tenändamål. Det råder dock större tveksamhet beträffande den geografiska fördel-ningen av grundvattnet och vilken kvalitet vattnet kommer att ha. Utökad kun-skap om förekomst av naturligt förekommande ämnen och föroreningar i skadliga halter i grundvattnet behövs. De flesta större städer är för sin dricksvattenförsörj-ning beroende av ytvatten. Vanligen behövs mer omfattande beredning av ytvatten än grundvatten vid dricksvattenproduktion och ytvatten löper större risk för kva-litetsförändringar i ett förändrat klimat. Grundvattenresursernas värde nationellt och internationellt kommer därmed att öka i framtiden.

Ett effektivt nyttjande av grundvattnet innebär också positiva effekter för strecksatsen ”kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från far-liga ämnen”. En utökad kunskapsinhämtning behövs, både om grundvattnets flö-desvägar och om föroreningar i grundvattnet. Kunskapen behövs för att bedöma var grundvattnet bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vatten-drag, och var åtgärder krävs. Därmed ges underlag för att bedöma grundvattnets bidrag till strecksatsen att ”ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad”. Grundvattnets bidrag till ekosystemtjänster är mycket viktigt.

Skydd av grundvattenresurser och ett minskat uttag av naturgrus främjar upp-fyllelse av strecksatsen ”en god hushållning sker med naturresurserna”. En god hushållning behövs dels för att upprätthålla och förbättra förutsättningarna för dricksvattenförsörjningen dels för att bevara naturgrusavlagringar för lagring av

414 SGU-rapport 2011:10, Ersättningsmaterial för naturgrus – kunskapssammanställning och rekommendationer för användningen av naturgrus


energi i grundvatten. Bevarande av naturgrusavlagringar som utgör värdefulla delar av natur- och kulturlandskapet förutsätter också ett minskat naturgrusuttag.


DELMÅL: Skydd av grundvattenförande geologiska formationer (2010)Grundvattenförande geologiska formationer av vikt för nuvarande och framtida vat-tenförsörjning skall senast år 2010 ha ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.

Av de kommunala grundvattenvattentäkterna saknar en tredjedel skyddsområde, detta trots att arbetet har intensifierats. Processen att inrätta vattenskyddsområden tar ofta lång tid. Orsakerna är bland annat otillräckligt stöd från centrala myndig-heter till kommunerna och att för lite resurser avsatts. Att målet inte nåddes beror även delvis på att enklare skyddsformer inte har använts. Lokala föreskrifter kan användas mer frekvent för att skydda mindre vattentäkter. Grundvattenförande geologiska formationer av vikt för vattenförsörjning i dag eller i framtiden behö-ver uppmärksammas i kommunala och regionala vattenförsörjningsplaner. De allra viktigaste grundvattenförekomsterna behöver det skydd som en riksintresse-förklaring skulle kunna ge.

DELMÅL: Grundvattennivåer (2010)Senast år 2010 skall användningen av mark och vatten inte medföra sådana ändringar av grundvattennivåer som ger negativa konsekvenser för vattenförsörjningen, marks-tabiliteten eller djuroch växtliv i angränsande ekosystem.

Delmålet har inte nåtts. I första hand kan klimatförändringar förutspås förstärka de problem som redan finns i dag med bristområden i södra och sydöstra Sverige. I kustområden ökar medvetenheten hos fastighetsägare. Tillsammans med utbild-ning och certifiering av brunnsborrare kan detta bryta trenden med saltvattenpå-verkan.

Ökat undermarksbyggande, med bortledning av grundvatten från bristfälligt tätade tunnlar, kompenseras ofta med infiltration av vatten i områden där sätt-ningar annars skulle uppkomma. Detta innebär en osäker framtida situation. Kun-skapsunderlaget för att bedöma vilka effekter förändrade grundvattennivåer kan få för djuroch växtliv i angränsande ekosystem är begränsat. Vattenförsörjnings-planer saknas fortfarande i de flesta län och kommuner. Dessa skulle kunna sägas vara mest angelägna i känsliga kustområden.

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


DELMÅL: Rent vatten för dricksvattenförsörjning (2010)Senast år 2010 skall alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsedda att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 m3 per dygn i genom-snitt eller betjänar mer än 50 personer uppfylla gällande svenska normer för dricksvat-ten av god kvalitet med avseende på föroreningar orsakade av mänsklig verksamhet.

Grundvattenkvaliteten vad avser föroreningar från mänsklig verksamhet är god i de flesta, men inte alla, grundvattenförekomster. De resultat som finns tillgängliga i databasen Vattentäktsarkivet visar att råvattnet vid de kommunala grundvatten-täkter som analyserar vattnet i de flesta fall är av god kvalitet. Det är oklart om de halter av bekämpningsmedel, klorid, nitrat, organiska lösningsmedel och andra organiska föroreningar som ibland påträffas beror på otillräckligt vattenskydd i dag, eller om förekomsten är ett resultat av äldre föroreningar. En övervakning av grundvattnets kvalitet, som också återspeglar effekter av verksamheter är nödvän-dig för säkrare bedömning. En förutsättning för bättre kunskapsinhämtning är att ställa lagkrav på råvattenkontroll vid allmänna vattentäkter.

DELMÅL: Uttag av naturgrus (2010)År 2010 ska uttaget av naturgrus i landet vara högst 12 miljoner ton per år.

Det finns fortfarande utrymme för stora naturgrusuttag inom gällande täkttill-stånd, vilket har bidragit till att delmålet inte har nåtts. Användningen av krossat berg som ersättning för naturgrus i bland annat betong har ökat. Det behövs dock en fortsatt teknikutveckling och mer kunskap, dels om vilken typ av berg som är lämpligt för att ersätta naturgruset dels om hur ersättningsmaterial kan använ-das. Ökad kunskap om ersättningsmaterial behövs även bland beställare, såsom kommuner och Trafikverket, så att kraven vid upphandlingar bli mer anpassade till lydelsen i miljökvalitetsmålet. En positiv trend är att andelen naturgrus som används till vägändamål har halverats under den senaste tioårsperioden. Fort-farande används dock i stora delar av Sverige naturgrus för halkbekämpning, trots att lämpligt krossat bergmaterial finns att tillgå. Naturgrusuttaget bör dock minska när tillståndsgivningen blir mer restriktiv i enlighet med de nya reglerna i miljöbalken.

Bedömning av regionala delmålDe nationella delmålen återfinns som regionala mål i huvuddelen av länen.

Med få undantag rapporteras att målen om skydd av grundvattenförande geo-logiska formationer, respektive rent vatten för dricksvattenförsörjning, inte har nåtts. En tredjedel av länen har nått målet om grundvattennivåer. Naturgrusmålet har uppnåtts i hälften av länen. Med undantag för Stockholm gäller detta län med


lågt exploateringstryck. Tolv län har lagt till egna mål, men här är måluppfyllelsen låg. Delmålen pekar ut viktiga områden för fortsatt arbete. Fler vattenskyddsom-råden och vattenförsörjningsplaner samt förbättrad övervakning med fler analyser behövs. Naturgrusuttaget behöver minska ytterligare i många län.

Områden för ytterligare insatserDen fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet har visat vilka huvudsakliga gap och hinder som finns i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Bedömningen är att det inte är möjligt att nå målet till 2020 med i dag beslutade och planerade styrmedel. En kraftfull satsning behövs för att öka medvetenheten om både grundvattnets och vattenfrågornas betydelse i samhäl-let. Grundvatten- och ytvattenfrågorna behöver också samordnas bättre. SGU kommer att ta initiativ till att försöka åstadkomma detta tillsammans med övriga berörda myndigheter. Följande viktiga insatsområden har identifierats.

Bättre samordning av grundvatten- och ytvattenfrågorDet krävs en bättre samordning av grundvatten- och ytvattenfrågor inom vatten-förvaltningen, jord- och skogsbruket och samhällsplaneringen. För att få fram bra vattenförsörjningsplaner, ett gott vattenskydd och effektiva miljöåtgärder för både grund- och ytvatten behöver grundvattnets betydelse beaktas, dels som en resurs i sig dels för tillståndet i ytvatten. Genom att lyfta vattenfrågorna inom samhälls-planeringen kan vattnets betydelse vägas mot andra intressen vid exempelvis till-ståndsprövning. Väsentliga verktyg för att sammanväga intressen och integrerat arbeta mot de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen är:• åtgärdsplaner inom vattenförvaltningen,• utveckling av metoder för värdering av vattenresurser, • förbättrad vattenplanering, • vattenskyddsområden samt • riksintressen för dricksvattenförsörjningen.

Inom jord- och skogsbruket kan mer effektiva miljöförbättrande åtgärder genom-föras, om även grundvattnets roll beaktas exempelvis avseende kvicksilver- och övergödningsproblem i sjöar, vattendrag och hav.

Förbättrad övervakningFörbättrad övervakning behövs som grund för effektiva åtgärder. Ett mer kost-nadseffektivt miljömålsarbete kan uppnås om det är möjligt att identifiera var de huvudsakliga problemområdena finns, både geografiskt och föroreningsmässigt. Besparingar i åtgärdsarbetet kan göras genom att investera i en förbättrad över-vakning som uppfyller de krav som ställs i ramdirektivet för vatten samt i nitrat-

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


direktivet. Det är viktigt att utforma övervakningen så att den sker med god kon-tinuitet och samordnat mellan centrala och regionala myndigheter.

Förbättrade styrmedel och god tillämpningAvgörande för att nå målet är att befintliga styrmedel tillämpas och resulterar i verkningsfulla åtgärder. Brister som identifierats finns bland annat inom följande områden:• Samhällsplaneringen

Översiktsplaner saknas eller beaktar inte vattenintressen. Regionala och lokala vatten- och materialförsörjningsplaner behöver upprättas, men resurser och kunskap saknas i flera län och kommuner för att ta fram dessa planer.

• Vattenförvaltningen Grundvattnets betydelse för ytvattenkvaliteten beaktas inte tillräckligt. Åtgärds-programmen behöver inriktas på konkreta regionala och lokala åtgärder.

• Tillsyn och prövning Tillsyn av genomförande, uppföljning och utvärdering av egenkontroll och kontrollprogram bör förbättras. Dessutom behövs utökad tillsyn, bland annat av att skyddsföreskrifter inom vattenskyddsområden följs. Vid tillståndspröv-ning av verksamheter som kan påverka grundvattnet negativt bör effekterna redovisas på ett bättre sätt i MKB eller motsvarande underlag.

• Beställarkrav Miljömålsfrämjande specifikationer och branschstandarder liksom införande av policys och beställarkrav hos större aktörer, exempelvis kommuner och Trafikverket, bör nyttjas som styrmedel i högre grad, både avseende vatten-skydd och minskad naturgrusanvändning.

God tillämpning av lagstiftningen är delvis en resurs- och prioriteringsfråga men för att befintlig lagstiftning ska genomdrivas krävs också förbättrad kunskap och samverkan mellan och inom samhällets aktörer, se nästa avsnitt. I vissa samman-hang kan även politiska avvägningar behövas, så att intressen vägs mot varandra, målkonflikter identifieras och beslut tas om vilka prioriteringar som krävs.

Bättre styrmedel behöver också utvecklas. Den sektorsövergripande översyn av lagar och regler inom vattenområdet, som ska göras som en del i strategin för en sammanhållen vattenpolitik, bör nyttjas för att identifiera och utarbeta verknings-fulla styrmedel. SGU ser behov av bland annat lagkrav på råvattenprovtagning vid vattenverk samt ytterligare ekonomiska styrmedel för att bättre spegla hela kost-naden för nyttjande av vattenresurser. Exempel på ekonomiska styrmedel som kan införas eller förbättras är naturgrusskatten, VA-taxan eller annan vattenavgift, avgifter på enskilda avlopp samt kväve- och bekämpningsmedelsavgifter. Man


kan här överväga möjligheten att öka acceptansen för avgifter genom en ”grön skatteväxling”, det vill säga att ge ekonomisk återbäring till exempelvis material-branschen i utbyte mot goda miljöåtgärder.

Det behövs en utökning av landsbygdsprogrammets och skogsbrukets mil-jöåtgärder, med insatser som också riktar sig mot grundvatten. Ett förstärkt områdesskydd skulle stärka möjligheterna att trygga en framtida produktion av ersättningsmaterial för naturgrus. SGU kommer att förstärka arbetet för att peka ut bergförekomster som riksintressen, i de fall dessa utgör lämplig råvara för till exempel betongändamål. Möjlighet att utpeka betydande vattenresurser som riks-intresse för dricksvattenförsörjningen bör också skapas.

ökad kunskap om grundvattnetInformation och samverkan krävs för att öka kunskapen om grundvattnet, och om vad som krävs för att uppnå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. Detta gäller centrala myndigheter, vattenmyndigheter, länsstyrelser och kommuner samt andra aktörer, exempelvis branschorganisationer och offentliga beställare. Exem-pel på insatser som kan göras är att utarbeta enkla vägledningar för specifika frågeställningar och att ge stöd till länsstyrelser och kommuner i deras arbete med vatten- och materialförsörjningsplaner. Behov finns att utveckla ett kunskapspro-gram om grundvattnets och vattenfrågornas betydelse, som riktar sig till handläg-gare inom bland annat samhällsplanering, tillsyn och tillståndsprövning på myn-digheter och kommuner. Samverkan behövs även med aktörer som arbetar för att nå andra miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt med de övriga vattenrelaterade miljökvalitetsmålen samt God bebyggd miljö och Giftfri miljö. Exempelvis behövs fortsatt utveckling av styrmedel och åtgärder inom Giftfri miljö. Detta gäller i synnerhet vad gäller förekomst och spridning av särskilt farliga ämnen, i syfte att långsiktigt inte försämra miljötillståndet, bland annat i grundvattnet. Grundvatt-nets och vattenfrågornas betydelse behöver också bli mera kända i hela samhället, och då är en utvidgad undervisning i skolan betydelsefull.

Arbetet med miljökvalitetsmål på lokal, regional och nationell nivå bör ske i samverkan så långt det är praktiskt möjligt. Det finns stora skillnader över landet, dels vad gäller tillgång på naturgrus och grundvatten, dels när det gäller grund-vattnets påverkan från föroreningar. Exempelvis är i kustlänen problem med salt grundvatten påtagliga, medan nitrat- och bekämpningsmedel utgör problem i jordbruksområden. Planeringen för att ersätta naturgrus med krossat berg är som mest angeläget i storstadsområden, där brist råder på naturgrus. Resultatet blir stor variation i regional bedömning av måluppfyllelse. Det bör ske en gemensam utveckling av kriterier för miljömålsuppföljning mellan regional och nationell nivå.

GR

UN

DVA

TT

EN

AV

GO

D K

VAL

ITE

T


Forskning och utvecklingDet finns ett behov av att integrera miljömålsarbetet med forskning och utveck-ling. Rutiner i miljömålsarbetet för att tillgodogöra sig nya rön bör tas fram. Sättet på vilket tillgängliga data om grundvatten och annan relaterad information används kan också effektiviseras betydligt. Några exempel på specifika FoU-insatser är:• kartläggning av bergkvalitet i områden med störst materialbehov, med fokus på

kvaliteten för bland annat betonganvändning, • utökad satsning på bedömning av grundvattenresursers ekonomiska värde

samt• insatser för att bättre förstå samband mellan yt- och grundvatten.


HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST OCH SKÄRGÅRDVästerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.


Havsmiljön är inte i balans och mycket finns kvar att göra för att lösa de stora marina miljöproblemen som övergödning, förorening med miljögifter och ett för intensivt fiske. De åtgärder som hittills har vidtagits för att minska problemen har inte varit tillräckliga.

Om miljökvalitetsmålet ska nås till 2020 krävs stora framsteg inom både det nationella och internationella havsmiljöarbetet. Viktiga områden som påverkar möjligheten att nå målet är genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv, reformerna

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D

300

400

600

200

100

0

Antal bekräftade oljeutsläpp

Figur 20. Bekräftade oljeutsläpp från fartyg i svenska havsområden 1970–2010

2010

KÄLLA: KUSTBEVAKNINGEN

De bekräftade oljeutsläppen till svenska havsområden (svenskt territorialhav och svensk ekonomisk zon) har blivit färre sedan 1995. Detta beror till exempel på skärpta regler, ökad miljöövervakning och bättre möjligheter att ta om hand spillolja i hamn. Det finns dock ett stort mörkertal av utsläpp utöver de konstaterade utsläppen. De bekräftade utsläppen inkluderar så kallade operationella utsläpp, det vill säga utsläpp från fartygens normala drift.

500

2006

2008

2004

2000

2002

1998

1994

1996

1992

1988

1990

1986

1982

1984

1980

1976

1974

1972

1970

1978


av EU:s fiskeripolitik och jordbrukspolitik samt den havsplaneringsreform som regeringen avser att genomföra. Genomförandet av HELCOM:s aktionsplan för Östersjön samt fortsatt arbete med att skydda och förvalta värdefulla natur- och kulturområden är andra viktiga områden.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetEkosystemen i Östersjön, Skagerrak och Kattegatt tillhandahåller ett flertal myck-et värdefulla ekosystemtjänster, det vill säga varor, tjänster och processer som naturen erbjuder människan. Några exempel är rekreation, livsmedel, natur- och kulturarv, biologisk mångfald och energi.415 Flera av dessa tjänster är hotade till följd av miljöproblem, ofta orsakade av mänskliga aktiviteter.416 Påverkan från människor i form av tillförsel av näringsämnen och miljögifter samt fiske har utpekats som de största problemen för havsmiljön.417

Övergödningen är ett av hoten mot den biologiska mångfalden i havet. Proble-men med övergödning är störst i Östersjön (huvudsakligen Egentliga Östersjön), men även i Västerhavet påverkas miljötillståndet i havet.418 I Bohuslän visar miljöövervakningen att utbredningen av makroalger minskar, bland annat för den fleråriga brunalgen skräppetare.419 Övergödningen har också gjort att ålgräsbe-stånden, som är mycket värdefulla för den biologiska mångfalden, minskat sedan 1980-talet. En annan följd av övergödningen är försämrade syreförhållanden i havet. Syresituationen i Egentliga Östersjöns utsjöområden ligger kvar på den sämsta nivån sedan mätningarna började på 1960-talet. Nya studier visar även på försämrade syreförhållanden i Östersjöns kustområden.420 Algblomningarna i Östersjön övervakas med hjälp av satellit och har de senaste åren hållit sig på en genomsnittlig nivå.

För flera miljögifter uppvisar situationen i miljön en positiv utveckling med sjunkande halter, men problem kvarstår. Långlivade miljögifter som PCB och DDT

415 Naturvårdsverket. 2009. Vad kan havet ge oss? Östersjöns och Västerhavets ekosystem-tjänster. Rapport 5937.

416 Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God Havsmiljö 2020. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Remissversion 2012-03-19.

417 HELCOM. 2010. Ecosystem Health of the Baltic Sea. HELCOM Initial Holistic Assessment. BSEP. 122.

418 Havsmiljöinstitutet, 2011: Havet 2011419 Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God Havsmiljö 2020. Del 1: Inledande bedömning

av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Remissversion 2012-03-19.420 Conley et.al. 2011. Hypoxia is increasing in the Coastal Zone of the Baltic Sea.

Environmental Science and Technology.


har minskat dramatiskt sedan 1970-talet. Dioxinhalterna i fet fisk från Östersjön är dock fortfarande höga. Ofta överskrids EU:s gränsvärde för dioxin i konsum-tionsfisk. Situationen är särskilt problematisk i Östersjön när det gäller miljögifter, eftersom vattenomsättningen är låg.

I dag är 21 svenska marina fiskarter och 34 arter ryggradslösa djur rödlistade av Artdatabanken, till stor del på grund av ett för intensivt fiske samt övergöd-ning.421 Flera naturtyper i havet bedöms inte ha god bevarandestatus. Flera fiskbe-stånd visar en negativ utveckling med minskande bestånd till följd av bland annat ett för intensivt fiske på vissa arter, utbyggnad av vattenkraft och försämrade livsmiljöer. Samtidigt har tillståndet för vissa populationer, såsom Östersjötorsken, förbättrats de senaste åren till följd av god rekrytering och minskat fisketryck.422 Lekbeståndet av torsk i Kattegatt har sedan år 2000 bedömts som historiskt lågt av Internationella havsforskningsrådet (ICES)423 och ålen är fortfarande akut hotad424 i Sverige. Flera av Östersjöns vildlaxbestånd425 och bestånden av havsör-ing i Bottenviken minskar.426 För pigghaj är bestånden också kraftigt reducerade i Västerhavet.427 I Östersjöns kustområde har en lägre produktion och förekomst av sötvattensarter som gädda, abborre och sik noterats.428 Populationen av tumlare har påverkats genom bifångster i Östersjön och Skagerrak.

Andelen skyddade områden i svenska havsområden behöver öka för att bidra till att ett nätverk av marina livsmiljöer med dess mångfald och funktioner bevaras, men trenden för områdesskydd är ändå positiv. Totalt har nu drygt sju procent av territorialhavet och sex procent av den ekonomiska zonen ett marint områdesskydd i form av nationalpark, naturreservat eller Natura 2000-område. Under 2012 invigs Sveriges första marina kulturreservat.

Situationen för kust- och skärgårdslandskapets kulturmiljöer är delvis negativ till följd av bland annat avflyttning från landsbygden och ett ökat exploaterings-tryck. Insatser behövs för att bevara dessa värden. Exempelvis behövs utökad kunskap om kulturvärden och fler kulturreservat behöver inrättas. Även vrak och andra kulturlämningar under vatten behöver skydd.

421 Havsmiljöinstitutet, 2011: Havet 2011422 Fiskeriverkets Resurs- och miljööversikt 2011.423 ICES Advice June 2011, http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2011/2011/

cod-kat.pdf424 ArtDatabanken, 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010425 ICES Advice May 2011, http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2011/2011/

sal-2231.pdf426 Fiskeriverkets Resurs- och miljööversikt 2011.427 Fiskeriverkets Resurs- och miljööversikt 2011.428 Fiskeriverkets Resurs- och miljööversikt 2011.

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletEn sammanhållen havs- och vattenförvaltning är en viktig förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet. EU:s ramdirektiv för vatten (vattendirektivet), som även omfattar kustvatten, är ett viktigt verktyg för förbättring av vattenkvaliteten. Syftet med direktivet är bland annat att samtliga kustvatten inom EU ska ha upp-nått god ekologisk och kemisk status till år 2015. Vattendirektivet har införlivats i svensk lagstiftning genom vattenförvaltningsförordningen (SFS 2004:660). Miljö-balken är ett starkt juridiskt styrmedel för att skydda havsmiljön från olika typer av verksamheter som kan medföra negativ påverkan. När det gäller bevarande och skydd av kulturmiljön utgör kulturminneslagen och plan- och bygglagen vik-tiga styrmedel utöver miljöbalken.

ARBETE PÅ EU-NIVÅ AVGÖRANDE FÖR MÅLET

För att nå miljökvalitetsmålet är nationellt åtgärdsarbete samt EU-samarbete och det internationella samarbetet avgörande. EU:s art- och habitatdirektiv, som har till syfte att säkra den biologiska mångfalden och som har införlivats i svensk lag-stiftning genom artskyddsförordningen (2007:845), är ett av styrmedlen för att nå miljökvalitetsmålet. EU:s havsmiljödirektiv införlivades i svensk lagstiftning hösten 2010 med havsmiljöförordningen (SFS 2010:1341). Havsmiljödirektivet gäller för allt marint vatten inom EU. Målet är att EU:s marina ekosystem ska nå tillståndet god miljöstatus till 2020.429 Senast år 2016 ska åtgärdsprogram ha trätt i kraft för att komma till rätta med identifierade miljöproblem. Arbetet inom havsmiljökonventionerna HELCOM och OSPAR är också mycket viktiga delar i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet. HELCOM:s medlemsländer har kommit överens om en aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan). Aktionsplanens övergripande mål är att Östersjön ska vara i god ekologisk status år 2021. Åtgär-der för att nå målen i aktionsplanen till 2021 ska ha vidtagits 2016. Inom OSPAR arbetar man med vägledning, rekommendationer och beslut för skydd av den marina miljön i Nordatlanten, dit Västerhavet räknas.

EU:s gemensamma fiskeripolitik genomgår för tillfället en reformering. Beslut om en ny gemensam fiskeripolitik kommer att fattas 2012. Det är i dagsläget inte klart vilka förändringarna blir. I november 2011 fattades en politisk överenskom-melse mellan de nordiska länderna om att förbjuda utkast av fisk från fiskefartyg i Skagerrak. Överenskommelsen är ett steg i riktning mot ett mer hållbart fiske.

HAVSPLANERING PÅ NATIONELL NIVÅ ÄR VIKTIG

Marin fysisk planering, på både regional och nationell nivå, är en viktig förutsätt-ning för att nå miljökvalitetsmålet. Förslaget om att införa havsplaner bereds för

429 Havs- och vattenmyndigheten. 2012. God havsmiljö 2020. Del 2: God miljöstatus och miljökvalitetsnormer. Remissversion 2012-03-19.


närvarande i regeringskansliet och ett lagförslag förväntas läggas fram i riksdagen under 2012.

Under 2012 har en sammanställning gjorts av befintliga styrmedel som kopplar till miljökvalitetsmålet. I rapporten anges även några identifierade brister kopp-lade till befintliga styrmedel. Några exempel på synergier och konflikter mellan miljökvalitetsmål ges också.430

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Utifrån dagens situation är bedömningen att det kommer att ta betydligt längre tid än till 2020 för att nå miljökvalitetsmålet. Även om de i dag planerade styrmedlen beslutas bedöms varken miljökvaliteten eller förutsättning-arna för att nå denna vara på plats till år 2020. Återhämtningstiden för havet är mycket lång, och det kan därför dröja decennier efter 2020 innan den miljökvali-tet som miljökvalitetsmålet uttrycker har uppnåtts, om inte större restaureringsin-satser vidtas. Arbetet inom havsmiljödirektivet med syftet att nå god miljöstatus i våra omgivande havsområden är en lång och omfattande process. Åtgärdsprogram kommer att finnas på plats till 2020, men det krävs ytterligare insatser i form av styrmedel för att genomföra de åtgärder som kommer att föreslås i programmen.

Bedömningen av miljökvalitetsmålet på nationell nivå stämmer väl överens med den bedömning som gjorts på regional nivå.431 Samtliga 14 länsstyrelser med kust-sträcka gör bedömningen att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

INSATSER PÅ INTERNATIONELL NIVÅ VIKTIGA

Om Hav i balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås krävs bland annat att flera andra miljökvalitetsmål nås, framför allt Ingen övergödning och Giftfri miljö. Vattendirektivet och havsmiljödirektivet måste också implementeras effektivt och få verkan inom åtgärdsarbetet både nationellt och internationellt, fler skyddade områden måste inrättas samt framsteg göras mot en mer hållbar utformning av EU:s fiskeri- och jordbrukspolitik. Avgörande för måluppfyllelsen är att det finns såväl beslut om styrmedel och åtgärder som avsatta resurser för att de ska kunna genomföras. Flera av kraven för att nå målet är sådana som Sverige inte självt har rådighet över, vilket gör det svårt att bedöma utvecklingen av förut-sättningarna för att nå miljökvalitetsmålet. Att beslut ännu inte fattats om en ny gemensam fiskeripolitik och jordbrukspolitik är till exempel en sådan osäkerhet.

430 Naturvårdsverket, 2012. Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen – en kartläggning. Rapport 6415

431 Miljömålsportalen, mars 2012: http://www.miljomal.se/

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


INSATSER SKER MEN MycKET ARBETE ÅTERSTÅR

Sammantaget vidtas många åtgärder både på nationell och på internationell nivå för att komma till rätta med havets miljöproblem, men åtgärderna har hittills inte varit tillräckligt långtgående för att vända den negativa trenden. EU-kommissio-nens förslag kring EU:s nya gemensamma fiskeripolitik indikerar att havsmiljön inte kommer att prioriteras tillräckligt högt. Sveriges och andra länders åtagan-den om utsläppsminskningar av övergödande ämnen inom Baltic Sea Action Plan kommer om de genomförs att bidra positivt till möjligheterna att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Ytterligare en förutsättning för att kunna nå miljökvalitetsmålet är att utveck-lingen går åt rätt håll inom delarna som rör miljötillstånd, biologisk mångfald, bevarande och skydd av marina områden och hållbart nyttjande. Vissa delar av miljökvalitetsmålet kan i stor utsträckning utvecklas positivt med nationella åtgär-der, såsom hållbart nyttjande, skydd av områden, friluftsliv och rekreation, kust- och skärgårdslandskapet samt kulturlämningar under vatten och restaurering.

Framtagandet och implementeringen av en nationell strategi för sammanhål-len vattenpolitik kommer att få stor betydelse för det fortsatta arbetet med att nå målet.


Miljötillstånd

FÅ VATTEN UPPNÅR MÅLET GOD STATUS

En klassificering av ekologisk och kemisk status för kustvatten har genomförts i enlighet med vattenförvaltningsförordningen. Huvuddelen av kustvattenförekom-sterna bedöms ha måttlig ekologisk status. Endast en liten andel bedöms ha god eller hög ekologisk status (18 procent).432 Vad gäller kemisk status ser bilden olika ut beroende på om man inkluderar kvicksilver i bedömningen eller inte. Majorite-ten av Sveriges kustvatten klarar inte kraven på god kemisk status om kvicksilver tas med i bedömningen. Målet är att vattenförekomsterna ska uppnå eller bibehål-la minst en god ekologisk och kemisk status senast år 2015 om det inte har beslu-tats om undantag. De flesta kustvattenförekomster har fått ett undantag i form av en tidsfrist till 2021, utifrån bedömningen att det kommer krävas längre tid innan nödvändiga åtgärder kan ge önskvärt resultat.

ÖVERGÖDNING BARA ETT AV PROBLEMEN

Situationen vad gäller belastningar av näringsämnen varierar över landet och påverkar i många områden miljötillståndet i havet negativt. Mest problematisk

432 VISS, VattenInformationsSystemSverige


är övergödningssituationen i Östersjön. Situationen när det gäller farliga ämnen i havet är fortsatt problematisk, även om åtgärder för miljögifter såsom PCB, DDT och vissa bromerade flamskyddsmedel har lett till minskade halter i miljön. Halten i vissa fiskar i Östersjön av dioxin, ett annat långlivat organiskt miljögift, överskrider EU:s riktvärde för dioxin i matfisk.433 Läkemedelsrester och andra farliga ämnen i kommunala avloppsvatten är ett kvarvarande problem.434, 435 Den organiska tennföreningen TBT, som tidigare använts i båtbottenfärger, påverkar marina organismer negativt. En studie från Västra Götalands län visar att tillskott av ämnet fortfarande sker i flera småbåtshamnar.436 Fysiska störningar såsom muddringar, dumpningar och störningar från bottentrålfiske förekommer i hög grad i kust och hav, vilket även det påverkar miljötillståndet.

MÅNGA INSATSER TAS FRAM PÅ OLIKA NIVÅER

Möjligheten att nå ett gott miljötillstånd är knuten till det internationella arbetet i konventionerna HELCOM och OSPAR, arbetet på EU-nivå med att genomföra havsmiljödirektivet och vattendirektivet, EU:s jordbruks- och fiskeripolitik samt i viss mån även sjöfartspolitiken. Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram för att uppnå miljökvalitetsnormerna är en viktig del i arbetet med att förbättra havets miljötillstånd. Även inom havsmiljöförordningen kommer åtgärdsprogram tas fram. Senast år 2016 ska dessa åtgärdsprogram ha trätt i kraft för att komma till rätta med identifierade miljöproblem. Till ekonomiska styrmedel hör havsmiljö-anslaget vilket för närvarande även inkluderar stöden till lokala vattenvårdspro-jekt (så kallade LOVA-bidrag). LOVA-bidragen har initierat ett stort antal små-skaliga åtgärdsprojekt, vilka enligt beräkningar från länsstyrelserna kan bidra till att utsläpp av övergödande ämnen till havet minskar.437

FORTFARANDE LÅNGT KVAR TILL GOD STATUS

Mycket återstår att göra för att kunna nå ett gott miljötillstånd i samtliga havs- och kustvatten. Dagens belastning av näringsämnen från jordbruk och trafik, inklusive sjöfart samt förorening av kemikalier gör det i många fall svårt att nå ett bra miljötillstånd. Det finns styrmedel som kan användas för att motverka belast-ningen, men dessa är inte tillräckliga för att till 2020 kunna nå en situation med avsevärt förbättrat miljötillstånd.

433 Livsmedelsverkets hemsida. http://www.slv.se/sv/grupp1/Risker-med-mat/Kemiska-amnen/Dioxiner-och-PCB/Utredning-om-dioxinundantaget/

434 Naturvårdsverket, 2008. Avloppsreningsverkens förmåga att ta hand om läkemedelsrester och andra farliga ämnen. Rapport 5794

435 Fick, J et.al. 2011. Results from the Swedish National Screening Programme 2010. Subreport 3. Pharmaceuticals. IVL Report B2014.

436 Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Rapport 2011:30. TBT i småbåtshamnar i Västra Götalands län 2010. En studie av belastning och trender.

437 Naturvårdsverket. 2011. Återrapportering av anslag 1:12 Havsmiljö. NV-00634-11.

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


Statusklassningarna inom vattenförvaltningen indikerar att det återstår mycket arbete med åtgärder för att få ett bättre miljötillstånd i kust- och havsvattnen. En viktig förutsättning för ett förbättrat miljötillstånd är att resurser avsätts både till de beslutade åtgärdsprogrammen och till de som planeras, samt att rätt åtgärder görs på rätt plats. Det är även viktigt med internationella insatser och insatser inom EU. Arbetet med att fastställa god miljöstatus inom havsmiljöförordningen är ännu inte färdigt och medlemsländerna ska fastställa gränsvärden för indika-torerna i sina respektive havsområden, vilket ibland kräver samarbete med andra medlemsländer. Att samtliga länder inom EU implementerar havsmiljödirektivet och vidtar de åtgärder som behövs för att nå god miljöstatus är nödvändigt för att få till stånd en situation med ett gott miljötillstånd i kust- och havsvatten.

Biologisk mångfald

FORTFARANDE NEGATIVT FÖR MÅNGA ARTER

Enligt EU:s art- och habitatdirektiv ska medlemsländerna vart sjätte år rapportera om tillståndet för i direktivet särskilt utpekade arter och naturtyper. Enligt den senaste bedömningen gjord 2007 har god bevarandestatus för marina naturtyper och arter i de allra flesta fall inte uppnåtts.438 Situationen bedömdes som bättre för vissa naturtyper, såsom havsklippor, skär och sandstränder i Östersjön. Generellt bedömdes flera naturtyper vara i behov av åtgärder för att inte ytterligare försäm-ras. Anledningen till att många naturtyper i havs- och kustmiljö inte uppfyller kra-ven för god bevarandestatus är bland annat övergödningen, att förvaltningen av många marina arter ännu inte är tillfredställande, att effekterna av vissa mänsk-liga aktiviteter är betydande och utbredningen av främmande arter.

En utvärdering av den biologiska mångfalden i Östersjön och Kattegatt genom-förd av HELCOM visar att 82 procent av 73 utvärderade områden hade måttlig eller sämre än måttlig status. Bottniska viken visade enligt utvärderingen god status, medan statusen i övriga svenska havsområden är måttlig till dålig.439 Resul-taten visar att den biologiska mångfalden har förändrats i en riktning som kan påverka de marina ekosystemen negativt, inte nödvändigtvis att antalet arter har minskat. Det går dock att skönja en positiv utveckling för ett begränsat antal arter på grund av bland annat en förbättrad förvaltning och minskad belastning av far-liga ämnen.440 Populationerna av gråsäl, knubbsäl och vikare fortsätter öka och reproduktionen hos havsörnarna har förbättrats.441

438 ArtDatabanken, 2008. Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i Sverige 2007 439 HELCOM. 2010. Ecosystem Health of the Baltic Sea 2003-2007: HELCOM Initial

Holistic Assessment. Balt. Sea Environ. Proc. No. 122.440 Naturvårdsverket, 2011. Miljömålen på ny grund. Naturvårdsverkets utökade årliga

redovisning av miljökvalitetsmålen 2011. Rapport 6420441 Havsmiljöinstitutet, 2011. Havet 2011


BÅDE NATIONELLA OcH INTERNATIONELLA STyRMEDEL

Viktiga styrmedel som påverkar förutsättningarna för den biologiska mångfalden är bland annat EU:s fiskeripolitik och jordbrukspolitik, EU:s art- och habitat-direktiv, fågeldirektiv, havsmiljödirektiv och vattendirektiv, de internationella konventionerna för Östersjöområdet och Nordostatlanten (HELCOM, OSPAR, ASCOBANS) samt konventionen för biologisk mångfald. Arbetet med att inrätta skyddade områden i kust- och havsområden bidrar positivt till skydd av biologisk mångfald. Vidare förväntas den föreslagna sammanhållna havsplaneringen för Sverige förbättra förutsättningarna för att bevara den biologiska mångfalden. En viktig förutsättning för bevarandearbetet är ett starkare kunskapsunderlag om marina arter och deras livsmiljöer.

MÅNGA INSATSER KRÄVS FÖR ATT VÄNDA UTVEcKLINGEN

Mycket återstår att göra för att hejda förlusten av biologisk mångfald. Det tar lång tid för vissa arter och ekosystem att svara på förändringar, särskilt för arter högre upp i näringskedjan. Arbetet med att säkerställa den långsiktiga överlevna-den för arter och naturtyper kräver en förvaltning med helhetsperspektiv, en så kallad ekosystembaserad förvaltning.

Art- och habitatdirektivet täcker inte in alla marina livsmiljöer och endast en liten del av de marina arterna. För att bevara den biologiska mångfalden behövs ytterligare insatser för att skydda de arter och livsmiljöer som inte täcks in i direktivet. I dagsläget saknas ännu mycket kunskap om marina arter och deras livsmiljöer, deras utbredning och betydelse samt om hur vi på bästa sätt skapar så kallade ”blå korridorer” av bevarade miljöer som underlättar spridningen av arter. Ökad kunskapen om arter och habitat behövs därför för att kunna skapa förutsättningar för att bevara den biologiska mångfalden i havet.

Fler skyddade områden behöver inrättas för att kunna bevara den biologiska mångfalden i havet. Skyddets effektivitet är beroende på skyddsform och vilken förvaltning som reglerar områden med skyddsvärda arter, samt vilka åtgärder som införs avseende fisket. Fiskeredskap som minskar bifångsterna och är mer skon-samma håller på att utvecklas, men det krävs ytterligare styrmedel för att dessa ska användas i tillräcklig grad av alla nationer.

Den globala uppvärmningen påverkar förutsättningarna för många arters livs-förutsättningar, bland annat genom att längre sommar kan förstärka övergödning-ens negativa effekter. Högre temperatur förväntas leda till lägre syrehalt i Öster-sjön, vilket medför negativa konsekvenser för många marina arter.442

442 Meier et al. 2011. Hypoxia in future climates: A model ensemble study for the Baltic Sea. Geophysical research letters, vol 38.

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


Bevarande och skydd av värdefulla marina områden

FLER SKyDDADE OMRÅDEN BEHÖVS

Marina natur- och kulturmiljöer kan utsättas för negativ påverkan från fiske, turism, sjöfart, anläggningsverksamhet, båtliv, andra fysiska störningar samt föro-reningar. Områdesskydd är ett verktyg för att reglera användningen av områden med hänsyn till sådan fysisk exploatering och påverkan. Arbetet går långsamt framåt. Under 2011 har dock fyra nya marina naturreservat bildats, medan endast ett bildades 2010. Totalt finns nu 26 marina naturreservat. Under 2011 föreslogs även utsjöområdet Bratten i Skagerrak som ett Natura 2000-område. Området täcker mer än 120 000 hektar varav den största delen i svensk ekonomisk zon. Totalt har nu knappt sju procent av territorialhavet och cirka sex procent av den ekonomiska zonen ett marint områdesskydd i form av nationalpark, naturreservat eller Natura 2000-område443. Det har fram till hösten 2011 inrättats sex fiskefria områden i Sverige, varav tre i Västerhavet och tre i Östersjön. Under 2012 invigs Sveriges första marina kulturreservat utanför Dalarö i Stockholms skärgård.

Arbetet med att kartlägga marina miljöer samt bedöma dess naturvärden och påverkansfaktorer pågår på regional och nationell nivå och är en viktig förutsätt-ning för arbetet med att inrätta skyddade områden. Statens maritima museer har gjort en sammanställning av värdefulla kulturmiljöer under havsytan och kartlagt om dessa sammanfaller med naturvårdens skyddade områden.444 Denna lyfter fram samverkanspotential och synergieffekter vad gäller bland annat varsamt bru-kande och skydd av natur- och kulturmiljöer under havsytan.

En projektrapport som är tänkt att ligga till grund för en kommande vägled-ning om hur Sverige bör arbeta med reglering av fiske i skyddade områden har presenterats under 2011.445 Arbete pågår även med att ta fram en manual för upp-följning av marina miljöer i skyddade områden. Marina förvaltningsområden, så kallade samverkansplaner, har upprättats i fem pilotområden längs Sveriges kust446 (se även avsnittet Kust- och skärgårdslandskapet).

MÅNGA VIKTIGA STyRMEDEL PÅ EU-NIVÅ

Arbetet med att inrätta skyddade områden är beroende av såväl nationella som internationella insatser. Det kopplar till internationella åtaganden om att bevara marina miljöer inom art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet, havsmiljödirekti-vet, HELCOM, OSPAR samt konventionen för biologisk mångfald. Vid FN-mötet

443 Uttag ur VIC Natur januari 2012.444 Naturvårdsverket, 2007. Värdefulla kulturmiljöer under havsytan i svensk kust och

skärgård – en förstudie. Rapport 5566445 Naturvårdsverket, 2011. Reglering av fiske i skyddade havsområden. Rapport 6416446 Naturvårdsverket, 2011. Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden.

Rapport 6471


om biologisk mångfald i Nagoya 2010 beslutades om delmål som anger att med-lemsländerna till 2020 ska skydda 17 procent av land- och vattenområden samt 10 procent av kust och marina områden från exploatering.447 En avgörande faktor för skyddets effektivitet är i vilken grad förvaltningen kan reglera mänskliga akti-viteter i områdena. Vad gäller fiske har Sverige fullt handlingsutrymme i områden innanför trålgränsen, men utanför den gränsen krävs internationella överenskom-melser och insatser.

En ny gemensam fiskeripolitik som ska träda i kraft 2013 tas nu fram inom EU och hur den utformas påverkar möjligheterna att bevara och skydda marina områden. Den fysiska planeringen på regional nivå är även ett viktigt verktyg för bevarande av områden av både kultur- och naturvärdesskäl. Ett viktigt instrument som kan komma att underlätta arbetet med områdesskydd är den fysiska plane-ring i havet som förväntas ske inom den lagstiftning om havsplanering som för-väntas införas 2012.

MER KUNSKAP OcH ÖKAD TAKT I ARBETET BEHÖVS

För territorialhavet finns förutsättningar att nå överenskomna målsättningar inom konventionen för biologisk mångfald kring att skapa skyddade områden, medan förutsättningarna för att nå motsvarande skydd i den ekonomiska zonen är osäkra. Erfarenheten av att avsätta marina skyddsområden i den ekonomiska zonen är begränsad. Lagförslaget för ekosystembaserad fysisk havsplanering i Sverige bör, om det förverkligas, kunna bidra till en förbättring. Vidare behöver arbetet med att kart-lägga marina miljöer samt bedöma dess natur- och kulturmiljövärden och påverkans-faktorer fortsätta. För att kunna skapa representativa nätverk av skyddade områden behövs också mer kunskap om populationers spridnings- och vandringsmönster.

Att etablera skyddade områden och upprätta förvaltningsplaner kräver omfat-tande samråd, vilket gör att det tar lång tid att skapa förutsättningar för bevaran-det. Takten i arbetet behöver öka. Ytterligare svårigheter kvarstår med att införa ett tillräckligt skydd mot negativa effekter av mänskliga aktiviteter i alla skyddade områden. I ekonomisk zon regleras fisket genom EU och hur förutsättningarna för det kommer att ändras beror mycket på hur den nya gemensamma fiskeripolitiken utformas. Uppföljning av bevarandemål för olika naturtyper och skyddsvärda arter i skyddade områden är eftersatt. I marina naturreservat saknas ofta finansie-ring för uppföljning varför den sällan genomförs. För marina Natura 2000-områ-den finns inget färdigt uppföljningsprogram, men det pågår ett arbete med att ta fram en manual för uppföljning av skyddade marina områden. Problemet är dock att resursbrist gör att det saknas utvärderingar och standardiserade metoder för många av de uppföljningar som görs. Uppföljning är viktig för att säkerställa att

447 Miljödepartementet. 2010. PM. http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/15/48/31/ 24822860.pdf

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


skyddade områden och deras föreskrifter utformas på bästa sätt för att bevara biologisk mångfald/natur- och kulturmiljövärden.

Främmande arter

EN RAD KÄLLOR BAKOM SPRIDNINGEN AV NyA ARTER

Introduktionen av främmande arter fortsätter att öka i oförändrad takt. Inva-siva främmande arter kan hota havens biologiska mångfald genom att slå ut och försämra överlevnadsmöjligheterna för naturligt förekommande arter. Global handel med ökade transporter och kortare transporttider gör att fler främmande organismer följer med exempelvis i fartygs barlastvatten eller på deras skrov, vil-ket underlättar att de introduceras och sprids i den svenska miljön.448 Utsläpp av barlastvatten, rymlingar från fiskodlingar, avsiktlig eller omedveten introduktion av organismer, levande importerat livsmedel och exotiska växter och förändringar i klimatet är några faktorer som påverkar spridningen av främmande arter. Om en art introduceras är det ofta mycket svårt att utrota den, och det är svårt att för-utse skadeverkningarna på lång sikt annat än att det potentiellt kan bli stor påver-kan på ekosystemet av invasiva arter.

STyRMEDEL MOT FRÄMMANDE ARTER PÅ GÅNG

Den internationella barlastkonventionen som beräknas träda i kraft i sin helhet 2016 kommer förhoppningsvis att dämpa introduktionen av främmande arter. Inom ramen för havsmiljödirektivet tar EU:s länder fram mål för att fastställa en god miljöstatus med avseende på bland annat främmande arter (som är en av de elva så kallade deskriptorerna för fastställande av god miljöstatus i havsmiljödi-rektivet). Inom ramen för havsmiljödirektivet behöver Sverige även arbeta fram övervakningsprogram och åtgärdsprogram. Om tillräckliga resurser avsätts för att implementera och genomföra dem blir de viktiga förutsättningar för att förhindra introduktion och spridning av främmande arter.

ÖVERVAKNING OcH MER KUNSKAP BEHÖVS

Två viktiga styrmedel: barlastkonventionen och relevanta delar av havsmiljö-direktivet, kommer att finnas på plats före 2020. Utveckling av tekniska system för behandling av barlastvatten ombord på fartyg pågår. Utöver de styrmedlen krävs en nationell strategi för övervakning, riskbedömning och bekämpning av främmande arter. En fungerande miljöövervakning av främmande arter samt ökad information till både yrkesutövare och privatpersoner inom samtliga relevanta samhällssektorer är en viktig del i en sådan strategi. Det behövs också mer kun-skap om vilka effekter främmande arter har på biologisk mångfald. Utöver att

448 Naturvårdsverket, 2008. Nationell strategi och handlingsplan för främmande arter och genotyper. Rapport 5910


minska risken för att nya arter introduceras är det viktigt att arbeta med åtgärder för att förhindra spridningen av redan introducerade arter.

Kust- och skärgårdslandskapet

EXPLOATERING OcH AVFLyTTNING ÄR PROBLEM

Kust- och skärgårdslandskapet har ett flertal kvaliteter med högt bevarandevärde. Här finns en mångfald av kulturmiljöer och såväl naturliga som av människan formade naturmiljöer. Utvecklingen för vissa av kust- och skärgårdslandskapets natur- och kulturvärden är dock negativ. Detta beror dels på ökad exploatering och intensivare mark- och vattenutnyttjande i framför allt tätortsnära kustområ-den, dels på den allmänna samhällsutvecklingen med sämre försörjningsmöjlighe-ter på landsbygden och avflyttning av permanentboende från mindre samhällen.

Det råder ett hårt tryck på hus och tomter i kust och skärgård och allt fler året-runtbostäder omvandlas till fritidshus.449 Den ökade exploateringen av mark och vatten medför samtidigt i många fall en ökad fragmentering av livsmiljöer, ökad belastning på de naturliga ekosystemen från avlopp, buller och nedskräpning samt minskad tillgänglighet för friluftslivet. Risken finns även att äldre byggnader rivs eller att traditionella bebyggelsemönster förändras. Till viktiga karaktärsskapande bebyggelsemiljöer i kust och skärgård hör hamnar, fyrar och fyrplatsernas bebyg-gelse. Många av fyrmiljöerna är i dag hotade eftersom fastighetsinnehavet är splittrat på flera ägarkategorier.450

Förutsättningarna för att bedriva småskaligt kustanknutet fiske har blivit sämre på grund av fiskeregleringar, åldersstrukturer i yrkeskåren och urbanisering. Antalet fiskare minskade med 23 procent i hela landet under perioden 2000–2008.451 Samhällsutvecklingen har även lett till ett minskat intresse för djurhåll-ning i kust- och skärgårdssamhällen samt nedläggning av småskaliga jordbruk. Det har medfört att stora arealer ängs-, betes- och åkermark vuxit igen, vilket är ett hot mot den biologiska mångfalden på bland annat hävdade holmar, öar och strandängar.

MÅNGA FÖRUTSÄTTNINGAR FINNS PÅ PLATS

En bofast befolkning och möjligheter till ett hållbart näringsidkande har en avgö-rande betydelse för att kust- och skärgårdslandskapets natur- och kulturvärden bevaras. Till ekonomiska styrmedel hör EU-stöd, kulturmiljövårdsanslaget och landsbygdsprogrammets miljöersättningar. Tillvaratagande av kulturmiljö- och naturvärden i den fysiska planeringen (översiktsplaner, detaljplaner, hantering av

449 Boverket, 2006. Vad händer med kusten? Erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden.

450 Statens fastighetsverk, 2009. Kulturfastighetsutredningen. 451 Fiskeriverket, 2010. Småskaligt kustfiske.

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


strandskydd med mera), skydd av områden genom miljöbalken i form av natur- och kulturreservat samt tillämpningen av kulturminneslagen är viktiga instrument som kopplar till kust- och skärgårdens bevarande. Regionala utvecklingsprogram kan även bidra till måluppfyllelse. Vidare är det av stor vikt att Sverige uppfyller EU:s rekommendation om integrerad förvaltning av kustzonen (Integrated Coastal Zone Management, ICZM), där ett landskapsperspektiv och ekosystemtänkande är grundläggande.452

Under 2011 redovisade fem regionala pilotprojekt sina samverkansplaner för värdefulla havs- och kustområden. Samverkansplanerna syftar till att utveckla förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden, med stöd i ekosystemansatsen. Projekten har drivits av länsstyrelserna i Västernorrland, Stockholm, Östergötland, Blekinge och Västra Götaland. Planerna är långsiktiga (över tio år) och ska fungera som ett verktyg vid vård, skydd, hållbart nyttjande och utveckling av området utifrån befintliga juridiska instrument.453 Samverkansplaner som dessa är ett bra stöd för regional utveckling och kan utgöra en viktig grund för möjligheten att nå bland annat de delar av miljökvalitetsmålet som rör kust- och skärgårdslandskapet.

PLANERING, FÖRVALTNING OcH MER KUNSKAP KRÄVS

Den svenska rådigheten för kust och skärgårdslandskapet är stor och flera styrme-del finns på plats (kulturminneslagen, PBL, miljöbalken), men det behövs en för-bättrad tillämpning av befintliga regelverk. Fler kulturreservat i kust och skärgård behöver inrättas och fler byggnader behöver ges formellt skydd enligt plan- och bygglagen (se även God bebyggd miljö). Det behövs utökade insatser inom sam-hällsplanering och förvaltning för att bevara och utveckla ett hållbart nyttjande av kustens och skärgårdens natur- och kulturvärden. Vidare behövs ett ökat kun-skapsunderlag och en kulturmiljöövervakning i kust och skärgård. Olika typer av insatser för att bevara bebyggelse och bebyggelsemiljöer pågår, främst på regional nivå, men inte i tillräcklig omfattning. Förvaltningen av områden behöver anpas-sas till de förutsättningar som råder i olika delar av landet. Riksantikvarieämbetet har tagit fram ett så kallat förvaltningsindex som klassificerar områden utifrån bebyggelse- och befolkningsutveckling.454 Indexet gör att särskilda påverkansom-råden kan ringas in och användas som underlag för bevarandeinsatser. Åtgärder för att gynna en hållbar landsbygdsutveckling förbättrar förutsättningarna för en levande kust och skärgård.

452 EU-kommissionens rekommendation (2002/413/EG) om genomförandet av en integrerad förvaltning av kustområden.

453 Naturvårdsverket, 2011. Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Rapport 6471

454 Riksantikvarieämbetet, 2011. Förvaltningsindex som metod för att mäta förändrings-tryck. Resultat av metodutveckling och pilotstudier.


Kulturlämningar under vatten

KUNSKAPSBRIST ETT HOT MOT OLIKA KULTURLÄMNINGAR

Till kulturlämningar under vatten hör fornlämningar som förlista fartyg och andra marinarkeologiska värden. Farvattnen utanför den svenska kusten har länge varit ett av världens mest trafikerade områden och att Östersjön saknar tränedbrytande organismer gör att skepp har bevarats på ett unikt sätt. På havsbotten i Södra Östersjön och Kattegatt finns också stenåldersboplatser som döljs av dagens högre vattennivå. Kunskapen om undervattenslämningar är ofullständig. Ingen heltäck-ande inventering av fornlämningar under vatten har genomförts. Kunskapsläget om forn- och kulturlämningar uppvisar dock en positiv trend. Numera lagras all information om sådana lämningar i ett informationssystem kallat FMIS hos Riksantikvarieämbetet455. Trenden för tillståndet för marina kulturlämningar är något negativ till följd av ökad industriell verksamhet inklusive bottentrålning, ökat slitage genom dykning och plundring av vrak. Även förändringar i klimatet kan påverka i och med eventuell ökad spridning av främmande arter som angriper kulturföremål av trä.

LAGSKyDD FÖR ÄLDRE KULTURLÄMNINGAR

Fornlämningar i svenskt vatten skyddas enligt lagen om kulturminnen(1988:950). Skyddet för fornlämningar gäller generellt och omedelbart utan något myndig-hetsbeslut. Kulturminneslagen skyddar dock inte fartygslämningar från fartyg som förlist för mindre än hundra år sedan, trots att de många gånger kan ha såväl ett stort kulturhistoriskt som vetenskapligt värde. Vid tillståndsprövning av olika typer av verksamheter i enlighet med miljöbalken behöver hänsyn tas till bland annat kulturlämningar. De miljökonsekvensbeskrivningar som behöver tas fram i samband med tillståndsansökningar om anläggningar i vatten behöver även beskriva eventuella konsekvenser för kulturmiljön. Länsstyrelserna ska verka för att verksamheten i så liten omfattning som möjligt berör fornlämningar. När det gäller fornfynd som påträffas under vatten är huvudregeln att dessa ska anmälas till Riksantikvarieämbetet, länsstyrelse, länsmuseum, polismyndighet eller Kust-bevakningen. Ovan nämnda gäller innanför territorialgränsen. Utanför denna har fornlämningar bara ett ytterst begränsat skydd.

BEHOVET AV ÖKAD KUNSKAP ÄR STORT

Innanför territorialgränsen finns lagar och förordningar för att bevara kulturläm-ningar under vatten, men skyddet är sämre utanför territorialgränsen. En viktig aspekt är att kulturarvet under vatten är irreversibelt, vilket innebär att förlorade värden inte går att återskapa. Kunskapsläget behöver förbättrats för flera typer av kulturlämningar under vatten. Behovet av inventering, fördjupade studier och

455 http://www.raa.se/cms/fornsok/start.html

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


synteser är stort. Maritim kartläggning kräver kompetens inom både arkeologi och undervattensteknik. Undersökningarna är kostsamma. Det behövs också styrmedel för att skydda kulturlämningar även utanför Sveriges territorialhav, där kulturminneslagen bara gäller till en ytterst begränsad del. Bevarandearbetet är huvudsakligen beroende av nationella insatser. Även internationella överenskom-melser om skydd för maritima kulturlämningar har betydelse.

Friluftsliv och rekreation

BÅDE POSITIV OcH NEGATIV UTVEcKLING

Miljötillståndet i havet och särskilt i kustvattenområdet reglerar värdet för fri-luftslivet av olika ekosystemtjänster. Sett till de ekosystemtjänster som havet pro-ducerar och som nyttjas av friluftslivet är bilden splittrad och utvecklingen osäker. Förutsättningarna att nyttja ekosystemtjänsterna för friluftsliv värnas genom åtgärder som ökar tillgängligheten till kustområdet. Eftersom friluftsliv i hög utsträckning utövas nära bostaden och i annars särskilt attraktiva områden är fri-luftslivet ojämnt fördelat över Sverige. Miljötillståndet i högt frekventerade områ-den i närheten till tätorter och städer är ofta sämre än i områden som ligger längre från bebyggelse, industrier och kommunikationer.

Utsläppen av näringsämnen minskar, men övergödningen fortsätter att påverka bottenfaunan och skapar på sina håll algblomningar som begränsar möjligheten till utomhusbad. Utsläpp av kemiska ämnen påverkar ekosystemet och dess funk-tioner, liksom halterna av giftiga ämnen i bland annat lax och strömming i Öster-sjön, vilket begränsar möjligheterna till fritidsfiske. Flera fiskbestånd fiskas utöver hållbar nivå vilket även det påverkar friluftslivet.

Friluftslivets tillgänglighet till hav, kust och stränder är generellt mycket god. I tätorter och särskilt i städer nära vatten förtätas dock bebyggelsen så att frilufts-livets tillgänglighet till stränder successivt minskar. Det kvarstår att utvärdera hur kommunerna kommer att tillämpa de nya strandskyddsbestämmelserna och vilken hänsyn som tas till friluftslivets intressen. Möjligheterna till fritt fiske på enskilt och allmänt vatten utmed kusterna ger stora möjligheter till ett aktivt friluftsliv. Buller är ett dock stort problem för friluftslivet och enligt en nationell miljöhäl-soenkät besväras 14 procent av den vuxna befolkningen och 20 procent av tolv-åringarna av buller.456 Friluftslivet i sig skapar dessutom buller från motordrivna båtar och andra farkoster.

456 Indikatorn Besvär av buller, Miljömålet God bebyggd miljö och buller, Socialstyrelsen 2010


FLERA VIKTIGA STyRMEDEL FINNS

Ett obrutet strand- och kustlandskap är viktigt för friluftslivet. Dialog med fri-luftslivets aktörer har visat att friluftsliv ofta finns med i övergripande policydo-kument, men i praktiken har en svag ställning när markområden ska exploateras. Friluftslivets ställning har dock sakta men säkert ökat inom politiken. Den lokala naturvårdssatsningen har bidragit till att planeringsunderlag tas fram. Den fysiska planeringen för friluftsliv är ett viktigt styrmedel. Allemansrätten är en annan förutsättning för att friluftslivets i dag höga tillgänglighet till naturområden ska bestå. Inrättandet av hänsynsområden, i vilka buller och andra störningar från båttrafik begränsas, bidrar positivt till att bevara friluftsvärden.

Riksdagen beslutade 2010 om en friluftslivsproposition, den första i Sverige.457 Möjligheterna för friluftsliv ökar avsevärt om myndigheter och organisationer får förutsättningar att genomföra friluftslivspolitiken. De nya strandskyddsbestäm-melserna innebär, om de följs, att viktiga rekreations- och friluftsområden kom-mer att respekteras. Naturvårdsverket lämnade i mars 2012 in förslag till mål för friluftslivspolitiken som är framtagna efter samråd med 16 myndigheter och fyra paraplyorganisationer. För bevarandet av friluftsvärden är det viktigt att dessa mål beslutas och att friluftslivets aktörer får möjlighet att genomföra politiken.

VIKTIGT MED ÖKAD HÄNSyN FÖR HÅLLBART FRILUFTSLIV

Många kommuner med ansvar för bebyggelseutvecklingen i värdefulla kust- och skärgårdsområden följer inte intentionerna i lagstiftningen för att bevara våra stränder för friluftsliv och rekreation, vilket försämrar tillgången för allmänheten. Större hänsyn behöver tas till friluftslivets intressen, samtidigt som de som utövar friluftsliv behöver ta hänsyn till miljökvalitetsmålet i hur de till exempel använder båtbottenfärger, hanterar avfall och orsakar buller.

Inom fiskeförvaltningen har under senare år större hänsyn tagits till friluftslivets intressen. Fler skyddade områden har inrättats med fiskeregler som ska skapa star-kare fiskbestånd och som fokuserar på viktiga fiskarter för friluftslivet. Kust och skärgårdslandskapets tillgänglighet för rekreation och friluftsliv är i dag god, men utvecklingen är långsamt negativ.

Hållbart nyttjande

DAGENS NyTTJANDE ÄR INTE HÅLLBART

Det finns många aktörer och aktiviteter som gör anspråk på att nyttja våra havs-områden och de ekosystemtjänster som hav och kustområden förser oss med. Efterfrågan på att etablera nya verksamheter ökar, främst för vindkraftsproduk-tion och sjöfart men även turism- och friluftsaktiviteter och till viss del vattenbruk

457 Miljödepartementet, 2010. Framtidens friluftsliv. Prop. 2009/10:238

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


och naturgasdistribution. Vissa verksamheter kan orsaka en negativ påverkan på havsbotten, vattenkvaliteten, växt- och djurliv eller kulturmiljövärden. Vid mil-jöprövning är kraven på verksamhetsutövaren inte alltid tillräckligt höga för att säkra uppfyllelse av miljökvalitetsmålet. Det kan till exempel handla om större hamnanläggningar som gör anspråk på värdefulla grundområden eller hantering av muddermassor.

Strandlinjen med tillhörande grunda vattenområden är en ändlig resurs som gradvis tas i anspråk av olika intressen. Miljöerna är ytterst viktiga att bevara ostörda för ett väl fungerande friluftsliv och som lek-, uppväxt- och födoområde för flera arter. I kustlinjen finns även ofta höga kulturmiljövärden. Stränderna fortsätter att exploateras genom dispenser och upphävanden av strandskyddet, även om antalet dispenser och upphävanden per år har legat på en relativt kon-stant nivå de senaste åren.

Mer än 50 procent av EU:s fiskbestånd är överutnyttjade vilket innebär att fisket i dag bedrivs på ett icke hållbart sätt. Det finns två huvudskäl till detta. Dels är uttaget av fisk för stort i förhållande till fiskebeståndens storlek, vilket kan förklaras av att fiskekvoterna är högre än de vetenskapliga rekommendationer-na.458 Dels finns det i dag en överkapacitet inom fisket i relation till fiskbeståndens storlek, och detta är ännu mer tydligt i relation till vad ekosystemen tål under en längre tid. Sammantaget kan det medföra att återhämtningstiden kan vara mycket lång, eller i värsta fall att situationen blir irreversibel. Problem med överkapaci-tet inom fisket medför också att incitamenten för utkast av fisk för att maximera fångstens värde och illegalt fiske ökar, vilket försvårar ett långsiktigt hållbart fiske.

Sjöfarten ökar snabbt i våra havsområden och orsakar ökade luftutsläpp av framför allt kväve, svavel och små partiklar, utsläpp av olja (se figur 20) och andra miljöfarliga ämnen (både illegala och som följd av olyckor) samt spridning av främmande arter, giftiga båtbottenfärger, undervattensbuller och marint skräp.

Flera av problemen för den kommersiella sjöfarten är desamma för fritidsbåtar, såsom båtbottenfärger, buller och toalettavfall. Med upp mot 900 000 fritids-båtar är Sverige ett av världens mest fritidsbåtstäta länder.459 Utsläppen till luft och vatten är begränsade, men sker koncentrerat i tid och rum vilket utgör ett problem. Fritidsbåtar vistas dessutom främst i skärgårdsmiljöer som är viktiga lek- och föryngringsområden för fisk, fåglar och andra organismer.

Det råder en generell brist på data för marint avfall, både nationellt och inter-nationellt. Bohuskusten anses vara mest drabbad i Sverige, på grund av dess geo-grafiska läge och omgivande strömmar. Avfallet är till stor del havsbaserat varför

458 O'Leary et.al. 2011. Fisheries mismanagement. Marine Pollution Bulletin 62. 459 Transportstyrelsen, 2011a. Båtlivsundersökningen 2010 – en undersökning om svenska

fritidsbåtar och hur de används. Transportstyrelsen och MIND Research AB, Sollentuna.


internationella och regionala insatser är viktiga, men även nationella insatser är betydelsefulla. Ökad kunskap och medvetenhet om marint avfall och dess konse-kvenser kan bidra till att mindre mängder sprids.

MÅNGA SAMVERKANDE STyRMEDEL PÅ OLIKA NIVÅER

Att havsmiljödirektivet genomförs är en viktig förutsättning för hållbart nytt-jande. Ett betänkande från en statlig utredning om havsplanering har lagts fram för regeringen, med förslag till lagstiftning för ekosystembaserad fysisk havsplane-ring i Sverige.460 Havs- och vattenmyndigheten, i samarbete med länsstyrelserna, föreslås leda arbetet med att genomföra havsplaneringen. Följs utredningens förslag till planeringsprocess, kan de första havsplanerna fastställas vid utgången av 2016. En integrering av översiktsplaneringen på regional nivå med havsplane-ringen bidrar positivt till ett hållbart nyttjande av kust och marin miljö.

Vad gäller behov av åtgärder inom den kommersiella sjöfarten hanteras even-tuella beslut om åtgärder i enskilda länder inom ramen för medlemskapet i IMO (International Maritime Organisation). IMO ansvarar bland annat för flera kon-ventioner inom sjöfartens område (till exempel MARPOL och Barlastvattenkon-ventionen). Marint avfall påverkas av ett antal internationella och regionala styr-medel, exempelvis Annex V i MARPOL 73/78 och Havsmiljödirektivet (2008/56/EG). Styrmedel som NECA och SECA (NOx respektive SOx Emmission Control Area) är centrala för att minska sjöfartens miljöpåverkan, men dessa styrmedel kräver beslut inom internationella organ. Svaveldirektivets införande 2015 kom-mer att bidra till en mer miljömässigt anpassad sjöfart, framför sett till utsläpp av svavel och hälsofarliga små partiklar.

Strandskyddsbestämmelserna syftar till att långsiktigt trygga allmänhetens tillgång till strand- och vattenområden och till att bevara goda livsvillkor för djuroch växtlivet på land och i vatten (miljöbalken 7 kap 13 §). Strandskyddslag-stiftningen ändrades 1 juli 2009 och bland annat anges nu i miljöbalken vilka de särskilda skälen för dispens från strandskyddet får vara. Större delen av ansvaret för strandskyddet, som prövning och tillsyn, flyttades vid samma tidpunkt från länsstyrelserna till kommunerna. Det är ännu svårt att se effekterna av den nya lagstiftningen och det är oklart i vilken omfattning kommunerna har resurser för att utföra tillsynen.

En viktig förutsättning för ett hållbart nyttjande av havet är en bättre fung-erande gemensam fiskeripolitik. Fiskeripolitiken reformeras för närvarande och ett av målen är just att minska överkapaciteten och utkast av infångad fisk. Den nya gemensamma fiskeripolitiken ska träda i kraft 2013. Parallellt med detta reforme-ras även den nya maritima fonden för att tydligare stärka möjligheterna för håll-bart nyttjande.

460 SOU 2010:91. Planering på djupet – fysisk planering av havet. Betänkande av havs- planeringsutredningen.

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


OSÄKERHET KRING VIKTIGA INTERNATIONELLA STyRMEDEL

Lagstiftningen efterlevs inte i tillräcklig grad och även om befintlig och kommande lagstiftning följs fullt ut är det osäkert om dessa styrmedel räcker för att nå ett hållbart nyttjande av havet. Det finns ett antal aspekter som först behöver uppfyl-las om förutsättningar för ett hållbart nyttjande ska kunna skapas. Det inkluderar bland annat att miljökvalitetsmål så som Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv nås, liksom framsteg i det internationella samarbetet. Flera av dessa framsteg är således sådana som Sverige inte har rådighet över och långt ifrån alla är i dagsläget klargjorda. Det saknas till exempel beslut om en ny gemensam fiskeripolitik och den maritima fonden inom EU. Det är därför osäkert hur genomgripande dessa nya förordningar kommer att bli och när de träder i kraft. Miljöbalken är endast tillämpbar inom svenskt territorialvatten. Motsva-rande styrmedel i vatten utanför territorialgränsen saknas, men kan vara minst lika viktigt.

Mycket kan dock göras på nationell nivå för att skapa förutsättningar för ett mer hållbart nyttjande av havet. Det kan till exempel handla om en restriktivare tillämpning av strandskyddsdispenser, en ökad hänsyn från sjöfart (inklusive fri-tidsbåtar) vad gäller utsläpp till luft, vatten och påverkan genom buller, ökade krav på hänsyn till både kultur- och naturvärden vid tillståndsansökningar för bland annat vattenverksamheter i havs- och kustområden samt fortsatt arbete med utveckling av skonsamma redskap och fiskemetoder som inte förstör bottnarna.

Ytterligare insatser behövs för att kunna få till stånd en ekosystembaserad marin fysisk planering och kommunala översiktsplaner för svenska kust- och havsområden. Även om det beslutas att havsplaner ska tas fram är det i dagsläget osäkert vilken effekt de kommer få på olika typer av verksamheter i havet. Vidare behövs det ökad kunskap om effekterna av undervattensljud på marina däggdjur och fisk.

Restaurering av kustnära miljöer

PROBLEM MED RESURSER OcH KUNSKAPSBRIST

I dag finns ingen övergripande sammanställning av restaureringsbehov och genomförda restaureringsprojekt i kustnära miljöer. Åtgärder genomförs dock och berör ett antal olika områden, allt från sådana som är påverkade av övergödning eller miljögifter till invallade vattenområden. Bland annat restaureras ålgräs-ängar461 och förutsättningarna för lek och uppväxt av gädda462 förbättras. Utöver detta har visst underlag tagits fram för restaurering av övergödda havsvikar

461 Moksnes, P-O 2009. Restaurera ålgräsängar. Länsstyrelsen i Västra Götalands län Rapport: 2009:26.

462 Ljunggren, L. m fl, 2011. Våtmarker som rekryteringsområden för gädda i Östersjön. Fiskeriverket Rapport Finfo 2011:1.


och kustnära sjöar463 och restaurering av lek- och uppväxtområden för kustfisk-bestånd.464

Områden finns även som kan vara aktuella för omprövning, det vill säga då verksamheter med äldre tillstånd ansöker om nytt tillstånd. Genom domstolars omprövning av tillstånd och villkor för en verksamhet beaktas den teknikutveck-ling och ökade kunskap om verksamhetens miljöpåverkan som skett sedan till-ståndet gavs.

Instrument, till exempel metoder och teknik, som behövs för restaureringsar-betet håller på att tas fram. Detta arbete förväntas öka i omfattning de närmast följande åren. Trenden för restaurering är osäker, då det är en fråga om kostnader och tillgängliga medel. Restaurering av habitat och återintroduktion av arter är kostsamma åtgärder, erfarenheterna är begränsade och medel för restaurering i marin miljö är en sällan prioriterad verksamhet.

För att restaureringen ska få önskvärd effekt och vara kostnadseffektiv är det viktigt att vattenmiljöernas status i andra områden inte samtidigt försämras. Exploateringstrycket är mycket stort längs flera kuststräckor i landet, framför allt kring våra mer tätbefolkade områden. Ett flertal projekt har under de senaste åren tagit stora arealer av värdefulla grunda bottenområden med bland annat ålgräsängar i anspråk. Till detta kommer ett stort antal mindre verksamheter som genom sin samlade verkan får stor effekt på den ekologiska funktionen vad gäller värdefulla, kustnära livsmiljöer.

NyA STyRMEDEL OcH FLER ÅTGÄRDER BEHÖVS

För kustmiljöer saknas en motsvarighet till de strukturerade underlag och restau-reringar som sker av vattendrag. Även förslagslistan på beprövade åtgärder är liten och ofullständig för kustvattenmiljön. Ett arbete har påbörjats, men behov och åtgärder behöver samordnas och inventeras. För att restaurera grunda kust-nära miljöer krävs ytterligare instrument för åtgärdsarbetet samt att restaurerings-arbetet får långsiktiga ekonomiska förutsättningar. Återhämtningstiden varierar beroende på vilken typ av restaurering det är fråga om. Restaurering av ett lekom-råde i skärgården kan ganska snabbt ge resultat, medan det kan ta lång tid innan resultaten visar sig för restaurering efter ett oljeutsläpp. Den fortsatta höga explo-ateringen längs våra kuster påverkar möjligheten att genomföra kostnadseffektiva och framgångsrika restaureringsprojekt.

463 Hulth, S. & K. Sundbäck, 2009. Konsekvensanalys av ett borttagande av ytsediment i grunda havsvikar. Länsstyrelsen i Västra Götaland Rapport 2009:33.

464 Sandström, A 2003. Restaurering och bevarande av lek- och uppväxtområden för kustfiskbestånd. Fiskeriverket Rapport Finfo 2003:3.

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


Kopplingar till generationsmåletHav i balans samt levande kust och skärgård kopplar till flera delar av genera-tionsmålet. Tydligast är kopplingen till ekosystemens återhämtning, bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljö samt god hushållning med naturresurserna. Bedömningen att miljökvalitetsmålet inte kan nås till 2020 pekar på att stora samhällsomställningar behöver ske för att Hav i balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås.

Havets förmåga att långsiktigt leverera ekosystemtjänster är långt ifrån säkrad och mycket återstår innan det går att säga att ekosystemen har återhämtat sig. Stora delar av Östersjön är påverkade av övergödning och stora förändringar i ekosystemet har skett till följd av ett för högt fisketryck. Ett hållbart nyttjande av havets resurser och övriga ekosystemtjänster är nödvändigt. En mer långsik-tigt hållbar fiskeriförvaltning samt fysisk havsplanering är delar i uppfyllelsen av strecksatsen ”en god hushållning sker med naturresurserna”. Arbetet med att bilda fler skyddade områden i marina miljöer behöver fortsätta för att skydda och bevara den biologiska mångfalden och kulturmiljön både på land och i vatten.

Trender i samhället som påverkar miljökvalitetsmålet är ökade transporter, vilket kan leda till störningar såsom utsläpp och buller. Den ökande befolknings-mängden medför ett förhöjt exploateringstryck på kusten och ett ökat utsläpp av bland annat övergödande ämnen, vilket också kan motverka möjligheten att nå miljökvalitetsmålet. Även samhällets konsumtionsmönster påverkar möjligheten att nå miljökvalitetsmålet. Till exempel är det viktigt för bevarandet av den bio-logiska mångfalden i havet att samhället gör medvetna val när det gäller konsum-tion av naturresurser från havet. Det kan handla om både val av arter från säkra bestånd och val av arter fiskade med mer skonsamma metoder.


DELMÅL: Skydd av miljöer (2005/2015)Senast år 2010 ska minst 50 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 pro-cent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsik-tigt skydd. Senast år 2005 ska ytterligare fem, och senast år 2010 därutöver ytterligare fjorton, marina områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper.

Därutöver ska ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006, för utvär-dering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärde-ring till 2015.


Delmålet uppnåddes inte. Arbetet med att inrätta skyddade områden i havet har gått för långsamt framåt. Under perioden nåddes målet om fem nya marina naturreservat till 2005, men fram till 2010 har endast nio ytterligare nya reservat bildats – inte 14 som anges i delmålet. Delmålet var mycket ambitiöst, och detta bidrar till att det har varit svårt att nå. Ökad kunskap om de marina livsmiljöerna och mer resurser hade behövts. Kartläggningen av marina miljöer samt bedöm-ningen av dess naturvärden och påverkansfaktorer pågår på regional och nationell nivå, men arbetet är tids- och resurskrävande. Upprättandet av förvaltningsplaner och etablerandet av naturreservat är långsamma processer som kräver omfattande samråd med berörda parter.

DELMÅL: Strategi för kulturarv och odlingslandskap (2005)Senast år 2005 ska en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

Delmålet uppnåddes. En strategi har arbetats fram av Riksantikvarieämbetet och används nu i det fortsatta arbetet med skydd och nyttjande av kulturarv och odlingslandskap i kust- och skärgårdsområden.

DELMÅL: Åtgärdsprogram för hotade marina arter (2005)Senast år 2005 ska åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade marina arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder.Delmålet nåddes inte. För få marina arter ingick 2005 i åtgärdsprogram. Från och med 2006 behandlas åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för hotade arter under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

DELMÅL: Bifångster (2010)Senast år 2010 ska de årliga bifångsterna av marina däggdjur understiga 1 procent av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och icke-målarter ska inte ha mer än försumbara negativa effekter på populationerna eller ekosystemet.

Delmålet uppnåddes inte. Den främsta orsaken är bristande kunskapsunderlag om populationsstorlekar och att det är svårt att ta fram underlag om antalet marina däggdjur och fåglar i fiskets bifångster. För att på ett säkert sätt kunna bedöma om delmålet uppnåtts hade det behövts omfattande undersökningar i samarbete med fiskesektorn. Sådana studier kan vara svåra att initiera och är kostsamma. En viktig drivkraft för att nå delmålet är arbetet med att utveckla skonsamma, mer selektiva, fiskemetoder. För att förhindra bifångster i fisket krävs ett konti-nuerligt arbete med att utveckla sådana samt att anpassa de metoder som redan finns, eftersom problembilden förändras över tiden. Ytterligare åtgärder för att minska så kallat spökfiske med tappade redskap är också viktiga.

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


DELMÅL: Uttag och återväxt av fisk (2008)Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, ska senast år 2008 inte vara större än att det möjliggör en storlek och sammansättning på fiskbestånden som ger förutsätt-ningar för att ekosystemets grundläggande sammansättning och funktion bibehålls. Bestånden ska ha återuppbyggts till nivåer betydligt över biologiskt säkra gränser.

Delmålet uppnåddes inte. Flera fiskbestånd är fortfarande svaga till följd av ett hårt fisketryck, omfattande bifångster och försämrade livsmiljöer. Till svårighe-terna med att nå delmålet hör den bristande svenska rådigheten. Måluppfyllelsen är till stor del beroende på beslut som fattas på EU-nivå. EU:s gemensamma fiske-ripolitik har hittills inte strävat tillräckligt efter att nå ett tillstånd med långsiktigt hållbart fiske. Det är av stor vikt att vetenskapliga rekommendationer följs då fångstmängder beslutas. Det är även viktigt att fler långsiktiga förvaltningsplaner för fiskbestånd tas fram.

DELMÅL: Buller och andra störningar (2010)Buller och andra störningar från båttrafik ska vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010.

Delmålet uppnåddes. Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Blekinge har tillsammans bildat nio så kallade hänsynsområden. Ett mindre hänsynsområde finns även i Kosterhavets nationalpark. Ytterligare två områden planeras i Södermanlands län. Enligt uppföljande studier har hänsynsområdena mottagits mycket positivt. Tra-fiken inom kust och skärgård ökar och det kan därför förväntas att störningarna i form av buller, erosionsskador och utsläpp kommer att öka. Även om delmålet nåddes är det därför viktigt att arbetet med att inrätta hänsynsområden fortgår.

DELMÅL: Utsläpp av olja och kemikalier (2010)Genom skärpt lagstiftning och ökad övervakning ska utsläppen av olja och kemikalier från fartyg minimeras och vara försumbara senast år 2010.

Delmålet uppnåddes. Genom förbättrade ledsystem, användning av moderna navi-gationsinstrument, utökad användning av lots och ökad medvetenhet ombord på fartyg försöker man undvika olyckor inom sjöfarten. Flygövervakningen till havs har också visat sig bidra till att minska antalet illegala utsläpp av olja. En risk- och sårbarhetsanalys för oljeutsläpp och kemikalieutsläpp genomfördes under 2010 av Naturvårdsverket.465 Resultaten kan användas för att öka skyddet för de områden och populationer som identifierats som mest sårbara. Fartygstrafiken och oljetransporterna över Östersjön förväntas dock fortsätta öka under den kom-

465 Naturvårdsverket, 2011. Sårbarhetsanalys för oljeutsläpp i svenska havsområden. Rapport 6410


mande tioårsperioden. Trots att delmålet uppnåddes är det därför viktigt med en god övervakning, uppdatering av sårbarhetsanalyser och ytterligare anpassningar inom sjöfartssektorn.

Bedömning av regionala delmålDe tidigare nationella delmålen har i huvudsak motsvarigheter i regionala mål. Målen för skydd av miljöer respektive en strategi för kulturmiljöer och odlings-landskap har i de flesta fall inte nåtts, arbetet har gått för långsamt. Målet om buller och andra störningar har två tredjedelar av länen nått. Tre fjärdedelar bedö-mer att målet om uttag och återväxt av fisk inte har nåtts. Knappt hälften bedö-mer målet om utsläpp av olja och kemikalier som uppnått. De flesta län har lagt till egna regionala mål med varierande innehåll. Nästan tre fjärdedelar av dessa mål är nära att nås eller nås.


Insatser för bevarande av biologisk mångfaldAtt bevara havets biologiska mångfald är en av de viktigaste delarna av miljökva-litetsmålet. För detta område är därför behovet av insatser stort. Bättre kunskap om havets växt- och djurliv samt livsmiljöer behövs för att kunna skapa förutsätt-ningar för bevarandearbetet. Art- och habitatdirektivet täcker inte in alla marina livsmiljöer och endast en liten del av de marina arterna. Ytterligare insatser behövs för att bevara även de arter och livsmiljöer som inte täcks in av direktivet. Flera av de nedan nämnda insatsområdena kopplar också till bevarandet av biolo-gisk mångfald, inte minst krävs ett hållbart nyttjande inom alla sektorer.

Fortsatt internationellt samarbete avgörandeEn orsak till att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är svårt att nå är den bristande nationella rådigheten. Sverige är beroende av regi-onala och internationella överenskommelser för att flera av de stora marina mil-jöproblemen ska minska. Havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförord-ningen behöver genomföras i samverkan med andra länder. För att nå målet om utsläppsminskningar av gödande ämnen i Baltic Sea Action Plan, BSAP, behöver HELCOM:s medlemsländer vidta de åtgärder som föreslagits inom planen. Alla HELCOM-länder tog under 2010 fram nationella genomförandeplanerna och dessa behöver nu genomföras.466 I Sveriges genomförandeplan har 150 åtgärder beskrivits som förslag för att nå målen i BSAP. Uppföljningen av i vilken omfatt-ning dessa har genomförts har dock varit eftersatt.

466 Naturvårdsverket 2009. Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan. Förslag till nationell åtgärdsplan. Rapport 5985.

HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


Nödvändiga regleringar inom fisket och höjd säkerhet och ökad miljöhänsyn inom sjöfarten kräver också internationell samverkan. De internationella kon-ventionerna är dock inte alltid bindande utan bara rekommendationer, och ett problem är därför att de inte efterlevs i tillräcklig grad. EU:s havsmiljödirektiv ger bättre förutsättningar för ett aktivt samarbete då det ställer krav på samordnande mål för marina regioner och till skillnad från konventionerna är rättsligt bindan-de. HELCOM:s arbete och BSAP är dock fortsatt mycket viktigt då Ryssland inte är medlem i EU.

Ytterligare ett problem är att de näringar som nyttjar havet hävdar sin rätt till havet och dess resurser utan att tillräckligt erkänna skyldigheter och ansvar för att skydda de marina ekosystemen.

Fler skyddade områden och fysisk planering av havet behövsEtt av hindren för en bevarad biologisk mångfald är fysisk exploatering av havs-områden. Om fler skyddade områden upprättas kan bevarandestatusen förbättras för ekosystemen och arter.

Något som försvårar är att marina arter och livsmiljöer i stora delar ännu inte är kartlagda. För ett effektivt arbete med skydd av marina miljöer med höga natur- och kulturmiljövärden behövs ett förbättrat kunskapsunderlag för att veta vilka områden som är i störst behov av skydd. En avgörande faktor för skyd-dets effektivitet är dessutom i vilken grad förvaltningen i områdena kan reglera mänskliga aktiviteter i områdena. Till exempel behöver arbetet med att genomföra fiskeregleringar i skyddade områden intensifieras och följas upp. Vidare behöver den lagstiftning och de riktlinjer som finns för skydd av marina områden i främst den ekonomiska zonen utvecklas innan beslut om effektiva åtgärder kan tas och sedan genomföras, framför allt med avseende på fiskeregleringar. Vid införandet av en svensk lagstiftning kring havsplanering behöver hänsyn tas till att nationella miljömål samt miljömål som följer av internationella konventioner eller direktiv är möjliga att uppnå med avseende på havsmiljön.

Hållbart nyttjande viktigtFör flera sektorer och aktörer som nyttjar haven krävs ett tydligare långsiktigt hållbarhetsarbete. Det gäller områden som sjöfart (inklusive fritidsbåtar), fiske, industrier och vindkraftsproduktion. Ytterligare insatser behövs för att åtgärda problem med buller, marint skräp och fysisk påverkan på bottnar. Exempel på insatser kan vara skärpning av styrmedel eller införandet av nya styrmedel för att minska mängden marint skräp. Förslag på förbättringar är ökat antal avfallssta-tioner på stränderna, bättre information, effektivare tillsyn och ökad tydlighet vad gäller gällande bestämmelser.


Fiskeflottan är i många fall för stor i förhållande till fiskbestånden och proble-men med alltför hårt fisketryck och bifångster finns kvar för vissa bestånd. För fiskets del behöver politiker på beslutande nivå ta större hänsyn till de vetenskap-liga rekommendationerna, och arbetet med att ta fram och tillämpa långsiktiga förvaltningsplaner för fiskbestånden behöver fortsätta. Vidare behöver fångster och bifångster av hotade arter minska samt det krävs en reglering av fiske som kan skada värdefulla biotoper. Ytterligare insatser behövs även för att minska bifångster av marina däggdjur och fåglar i både yrkes- och fritidsfisket.

Minskad belastning av farliga ämnen och närsalterDelar av Sveriges havsområden är kraftigt påverkade av miljögifter och övergöd-ning. Ytterligare styrmedel och åtgärder behövs för att minska förekomst och spridning av farliga ämnen och belastning av övergödande ämnen på vattenmiljön från mänskliga aktiviteter. Insatser inom dessa områden är en förutsättning för att bevara den biologiska mångfalden i havet. Insatser behövs framför allt inom sektorerna sjöfart, jordbruk, industri och anläggningsverksamhet. Även här är det internationella samarbetet viktigt för att skapa de förutsättningar som krävs för att minska belastningen. Vad gäller den maritima transportsektorn behövs exempelvis en utveckling av styrmedel mot oljespill och utsläpp av andra förorenande ämnen som fokuserar på tankfartyg och hamnverksamheter. Skärpta krav på kompensato-riska åtgärder är en sådan möjlighet.467 Exempel på insatser för att begränsa belast-ningen av förorenande ämnen på nationell nivå är fortsatta åtgärder för att minska läckaget av näringsämnen från jordbruksmark. Studier visar på nedåtgående trender i läckage av både kväve och fosfor från jordbruksmark i Syd- och Mellansverige, särskilt i de regioner där åtgärderna varit mest omfattande.468 Ett annat exempel är styrmedel riktade mot sjöfartens toalettavfall. Transportstyrelsen inför förbud mot utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar som träder i kraft 2015.

Bevara frilufts- och kulturmiljövärdenFör att bevara havs-, kust- och skärgårdslandskapets stora värden för friluftsliv och rekreation krävs ytterligare insatser för att förhindra störningar som buller, undervattensljud, exploatering för bebyggelse och andra fysiska störningar samt övergödning och överutnyttjande av fiskeresurserna. Hänsyn till friluftslivets intressen behöver stärkas i exploateringsärenden och i lagstiftningen. Kommuner-na behöver stöd och stimulans för att utveckla friluftslivet inom kommunerna.

467 Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God Havsmiljö 2020. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Remissversion 2012-03-19.


HA

V I

BA

LA

NS

SA

MT

LE

VAN

DE

KU

ST

OC

H S

KÄ

RG

ÅR

D


Insatser behövs också för att bevara kust- och skärgårdslandskapets kulturmil-jövärden, till exempel värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer. Även för kul-turvärden under havsytan behövs ytterligare insatser för att förhindra förlust av värdefulla kulturhistoriska lämningar. Det kan handla om åtgärder som ger bättre kunskapsunderlag, möjligheter att med lagstiftning även skydda kulturhistoriskt värdefulla skeppsvrak som är yngre än hundra år samt styrmedel för att skydda värdefulla kulturlämningar i svensk ekonomisk zon. I dagsläget saknas en natio-nell kulturmiljöövervakning vilket försvårar uppföljning och utvärdering.

Förhindra spridningen av främmande arterFrämmande arter lyfts fram som ett av hoten mot biologisk mångfald, och före-byggande åtgärder anses betydligt mer kostnadseffektiva än efterbekämpning av redan introducerade arter. För att förhindra spridningen av främmande arter i havet behöver barlastkonventionens bestämmelser implementeras noggrant. Det behövs även ytterligare insatser förutom barlastkonventionen. Det behövs till exempel bättre miljöövervakning och informationsspridning till särskilda aktörer samt allmänheten. Vidare behövs mer kunskap om vilka effekter främmande arter har på biologisk mångfald.


MYLLRANDE VÅTMARKERVåtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.


Få arter och naturtyper kopplade till våtmarker i EU:s art- och habitatdirektiv har gynnsam bevarandestatus utanför fjällområdet. Vegetationsförändringar sker som en följd av markavvattning, upphörd hävd och förändrade näringsförhållanden. Något färre arter är rödlistade, men samtidigt minskar bestånden eller utbred-ningen av andra våtmarksarter i södra Sverige. Skadade våtmarker har en mins-kad förmåga att leverera ekosystemtjänster och några bidrar med klimatpåverkan. Viss lagstiftning som påverkar våtmarker efterlevs dåligt. Flera styrmedel är bra men har otillräcklig finansiering, andra behöver förändras eller initieras. Skydd, skötsel, restaurering och hållbart nyttjande behöver prioriteras. Fortsatta klimat-förändringar får stor effekt på våtmarker.

80

100

40

60

20

0

Procent

Figur 21. Bevarandestatus för våtmarkstyper i olika regioner 2007

Myraralpinregion

Myrarborealregion

Myrarkontinental

region

Våtmarkalpinregion

Våtmarkborealregion

Våtmarkkontinental

region

KÄLLA: SOHLMAN, A. (RED.) 2008. ARTER OCH NATURTYPER I HABITATDIREKTIVET – TILLSTÅNDET I SVERIGE 2007. ARTDATABANKEN SLU, UPPSALA

Not: Till ”Myrar” hör olika typer av mossar och kärr (EU-nr: 7110-7320 och 91D0, exkl. 7120). Till ”Våtmark” hör

övriga våtmarker, mest fuktiga gräsmarker samt sump- och svämskog (EU-nr: 1330, 1630, 2190, 4010, 6410,

6450, 9080, 91E0 och 91F0).

Bevarandestatus för svenska våtmarkstyper i EU:s art- och habitatdirektiv följs upp vart sjätte år. Den senaste uppföljningen 2007 i biogeografiska regioner visar att tillståndet inte är tillräckligt bra för många våtmarkstyper. Det finns inga indikationer på att situationen skulle ha förändrats annat än marginellt sedan dess.

Gynnsam

Dålig

OtillräckligMY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER



Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetI Sverige beräknas tre miljoner hektar våtmarker ha förstörts fullständigt av mänskliga aktiviteter genom historien. I den våtmarksinventering som genomför-des 1981–2005 bedömdes endast 20 procent av de resterande inventerade våtmar-kerna vara opåverkade av människan. Hade även mindre våtmarker inventerats hade med stor sannolikhet andelen opåverkade varit ännu mindre. I odlingsland-skapet har stora arealer försvunnit genom dränering och uppodling, i vissa regio-ner beräknas upp mot 90 procent av våtmarkerna ha förstörts.469 Skogsbruket har markavvattnat 1,5 miljoner hektar torvmark, varav 300 000 hektar förblivit skog-liga impediment470 (ej produktiv mark).

NEGATIVT FÖR VÅTMARKERNAS NATURTyPER

I den senaste svenska nationella rapporten enligt art- och habitatdirektivets artikel 17 från 2007 analyserades tillståndet i olika biogeografiska regioner. Det visade att myrarnas situation var bra i alpin region, men sämre i resten av landet. I kon-tinental region bedömdes endast agkärr ha gynnsam bevarandestatus och i boreal region bara trädklädd myr och agkärr. Situationen bedömdes som dålig för hög-mossar, källkärr och rikkärr i kontinental region och för palsmyrar i alpin region. Majoriteten av de våtmarker som ingår i direktivets gräsmarks- och skogstyper och som inte är myr bedömdes ha dålig bevarandestatus utanför fjällområdet. I boreal region finns undantagen lövsumpskog som har gynnsam bevarandestatus och svämlövskog med otillräcklig bevarandestatus. För många av de våtmarksty-per som rapporterats ha dålig bevarandestatus i vissa regioner rapporteras också en negativ utvecklingstrend i dessa regioner. I boreal region rapporterades en negativ trend för källkärr och rikkärr, vars nuvarande bevarandestatus klassas som otillräcklig. En positiv utvecklingstrend har endast rapporterats för Östersjö-strandängar i kontinental region och svämlövskog i boreal.471

Fortsatta klimatförändringar som påverkar nederbörd och temperatur, vilket är ett mycket troligt scenario, skulle ha en stark negativ påverkan på många våt-markstypers utbredning, totalareal och vegetation. Palsmyr som är beroende av permafrost riskerar att försvinna som svensk naturtyp och kan vara borta från landet inom några få decennier. En stor andel av palsarna i Västerbottens län har redan kollapsat eftersom deras iskärna har smält. Svämskogar och svämängars

469 Naturvårdsverket, 2009. Våtmarksinventeringen – resultat från 25 års inventering. Rapport 5925

470 Hånell, B. 2006. Effektiv skogsskötsel på torvmarker. I: Strömgren, M. Växthuseffekt och skogsproduktion: hur ska vi hantera våra dikade skogsmarker. SLU, Rapporter i skogs-ekologi och skoglig marklära 90.

471 ArtDatabanken, 2008. Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i Sverige 2007


totalareal kan minska om variationen i vattenflöden i vattendragen ändras och till exempel vårfloden blir mindre omfattande. Brist på is skulle minska erosionen längs vattendragen och ha en negativ inverkan på störningsberoende våtmarks-vegetation i strandzonen. En höjning av havsytan skulle medföra att våtmarker dränks. Klimatscenarier visar också på möjligheten till torrare och varmare förhål-landen samt sjunkande grundvattenytor i sydöstra Sverige, vilket skulle bidra till ökad igenväxning där. Scenarier för Övre Norrland och Sydvästsverige visar på ökad nederbörd vilket skulle kunna innebära försumpning och ökade våtmarksa-real. Våtmarker i fjällen skulle troligen påverkas negativt av en temperaturhöj-ning, då torvbildningen där delvis bygger på låg temperatur.472

Våtmarkerna är hårt utsatta även globalt. I en sammanställning av EU-kom-missionen hade mindre än 10 procent av de 56 rapporterade våtmarkenheterna gynnsam bevarandestatus och situationen klassades som dålig för cirka 55 pro-cent. Flera länder anger problemen med våtmarkernas påverkade hydrologi som grundläggande i bedömningen. Våtmarkerna och framför allt myrarna hör till de naturtyper som påverkas mest av klimatförändringarna.473 En analys av EU:s landtäcke från Europiska miljöbyrån EEA 2010 visar att art- och habitatdirekti-vets myrtyper har minskat med nära 4 procent (107 044 hektar) under perioden 1990–2000.474

VÅTMARKERS VEGETATION FÖRÄNDRAS

En tydlig trend de senaste 50 åren är att mängden träd på myrarna har ökat475 och trenden verkar fortsätta. Under perioden 1985–2005 ökade virkesvolymen på svensk myrmark med i genomsnitt 75 procent. Arealen glest bevuxen myr har minskat och tät bevuxen myr har ökat med 55 procent.476 Orsakerna är främst markavvattning kombinerat med tillskott av näring som frigörs när torv bryts ned. De befintliga trädens vattenförbrukning bidrar också till bättre förutsättning-ar för ytterligare trädtillväxt.

En annan faktor som bidrar till vegetationsförändringar och igenväxning är upphörd hävd. Ett antal våtmarkstyper behöver skötas för att de inte ska växa

472 Textavsnittet bygger på Centrum för biologisk mångfald, SLU 2007. Biologisk mångfald och klimatförändringar, Vad vet vi? Vad behöver vi veta? Vad kan vi göra? Underlags-rapport till klimat och sårbarhetsutredningen och Naturvårdsverket 2007. Myllrande våtmarker – underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet.

473 Europeiska kommissionen, 2009. Sammanfattande rapport om bevarandestatus för livsmiljöer och arter i enlighet med artikel 17 i direktivet om bevarande av livsmiljöer.

474 European Environment Agency, 2010. Progress towards the European 2010 Biodiversity target. EEA Report 4/2009

475 Sandring, S. och Kempe, G. Mer skog på landets myrar. I: Naturvårdsverket, 2011. Skog & mark 2011. Om tillståndet i svensk landmiljö

476 Gunnarsson, U. Kempe, G. och Kellner, O. Mer träd på myrarna – igenväxning de senast 20 åren. Dalarnas län Rapport 2010:4 och Gävleborgs län Rapport 2010:3.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


igen eller förlora arter som är gynnade eller beroende av hävd. Det gäller framför allt rikkärr, älvängar och fuktiga strandbeten samt kulturhistoriskt värdefulla damm- och silängar, liksom andra våtmarkstyper. I en undersökning i Uppsala län jämfördes uppgifter från databasen Svenska Marktäckedata (SMD) med lämpliga områden för våtmarksslåtter i våtmarksinventeringen från 1983–1984. Hälften av de lämpliga områdena från 1980-talet visade sig ha växt igen eller blivit vass-bälten.477 Upphörd hävd är med stor sannolikhet skälen till den utvecklingen.

Ökad näringstillgång på grund av kvävenedfall är ett annat problem som orsa-kar vegetationsförändringar. I Halland ökar ris och andra kärlväxter sin täck-ningsgrad på mossarna, medan vitmossor minskar sin täckningsgrad till fördel för skogsmossor och bar torv. Vitmossornas tillväxt hämmas nu av de högre kvä-vemängderna i den sydvästra delen av landet. Dessutom etablerar sig kärrväxter på mossar.478 För kvävenedfallet finns det en försiktig nedåtgående trend479 som beräknas fortsätta de närmaste tio åren.480 Den ackumulerade effekten kan ändå bli besvärlig och fortsätta att förändra vegetationen, även om nedfallet minskar.

FORTSATT HOT MOT MÅNGA ARTER

Statusen för ett antal våtmarksarter rapporterades 2007 enligt art- och habitatdi-rektivets artikel 17. De fåtal arter som rapporterades för alpin region hade gynn-sam bevarandestatus. Situationen för arterna i boreal och kontinental region var sämre, över 60 procent bedömdes ha dålig bevarandestatus. I de fall där det går att avläsa någon trend för arterna är denna oftast negativ eller neutral. En positiv trend rapporteras dock för några av groddjuren.481

Enligt 2010 års svenska rödlista var 427 arter som har sina viktigaste förekom-ster på myrmarker och sötvattensstränder rödlistade, vilket är en svag förbättring jämfört med 2005 års rödlista. Av de rödlistade arterna var 184 klassade som hotade jämfört med 209 arter 2005, även det en förbättring. Antalet rödlistade arter är dock fortfarande högt och det finns några arter kopplade till öppna myrar, till exempel orre, grönbena och ljungpipare, som gått kraftigt tillbaka i Sydsverige. Flera skulle ha blivit rödlistade om inte situationen var god för dem i Norrland.482

477 Marvin Martins, 2009. Biogaspotential hos våtmarksgräs. Uppsats Uppsala universitet.478 Flodin & Gunnarsson, 2008. Vegetationsförändringar på mossar och kärr i Halland.

SBT 102:2-3 (2008).479 European Environment Agency, 2010. The European Environment – State and Outlook

2010 – Air pollution.480 Andersson, C. et al. 2011. Halter och deposition av luftföroreningar – förändring över

Sverige från 2010–2020 i bidrag från Sverige, Europa och internationell sjöfart. SMHI Meteorologi Nr 147, 2011.

481 ArtDatabanken, 2008. Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i Sverige 2007482 ArtDatabanken, 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010


Många rikkärrsarter finns med på den svenska rödlistan och framför allt i södra Sverige har flera arter fått minskade förekomstområden. Skillnaden mellan delar av länen kan vara stor, i vissa minskar rikkärrsarterna och i andra ökar de bero-ende på var naturvården prioriterat restaurerings- och skötselåtgärder.

Fåglars födosök och spel påverkas negativt av att våtmarker växer igen. Till exempel är brushane och storspov numera rödlistade. Enligt bedömningen i den senaste rödlistan är de flesta fågelarters populationer stabila (47 procent), men det är fler våtmarksfågelarter som haft en säker eller trolig minskning (30 procent) än som ökat (23 procent).483

FRÄMMANDE ARTER ÄR ETT VÄXANDE PROBLEM

Främmande arter kan påverka våra våtmarker, men få undersökningar har kvan-tifierat i vilken grad. Det finns dock stora problem på lokal nivå. I flera av de syd-svenska länen har främmande växter etablerat sig med starka bestånd i våtmarker som rikkärr, högörtängar och fuktiga strandmiljöer. Där bidrar de till igenväxning och konkurrerar ut konkurrenssvaga arter. Situationen för oönskad spridning av främmande arter norr om den biologiska norrlandsgränsen är ännu bra, men kan försämras på grund av en förväntad ökad självspridning av contortatall i takt med att fler bestånd med contortatall når reproduktiv ålder.484 I några län avverkas contortatall aktivt där den finns i myrskyddsplanens områden.485 Mårdhunden är en annan främmande art, vars utbredning än så länge är begränsad och det vidtas åtgärder för att bekämpa arten. Lokalt kan mårdhund dock komma att påverka fåglar och groddjur i våtmarker486 på samma sätt som mink gör.

Ett problem som förvärrats är spridning av främmande arter som sprider och/eller orsakar sjukdomar. Askskottssjukan som nu finns inom hela askens svenska utbredningsområde slår ut delar av trädskiktet i drabbade asksumpskogar. Grod-djur som är bärare av den patogena chytridsvampen har hittats på tre ställen vid stickprovskontroll 2010 i Sydsverige, men inga djur med symptom av sjukdomen har hittats. Ranavirus som också orsakar sjukdom hos groddjur finns nu etablerad i Danmark. Båda sjukdomarna har reducerat groddjurspopulationerna globalt.

Det saknas särskild finansiering för att bekämpa främmande arter. För närva-rande används naturreservatens skötselmedel för bekämpning i skyddade områden och vissa kommuner gör insatser på eget initiativ. Det saknas även några viktiga

483 ArtDatabanken, 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010484 Engelmark, 2011, Contortatall i Sverige – ett storskaligt ekologiskt experiment.

Rön från Sveriges lantbruksuniversitet Nr 9, 2011.485 Länsstyrelsen i Västernorrland 2011. Regional miljömålsuppföljning och Länsstyrelsen

i Värmland, 2012. E-post i ärende NV-11577-11. 486 Kauhala, K. och Kowalczyk, R. Invasion of the raccoon dog Nyctereutes procyonoides in

Europe: History of colonization, features behind its success, and threats to native fauna. Current Zoology 57 (5): 584−598.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


styrdokument på nationell och regional nivå, till exempel är inte den nationella strategin för främmande arter och genotyper klar. Många län har inte möjlighet att prioritera arbetet med att detektera spridningsvägar och genomföra riskanaly-ser. Ny EU-lagstiftning kommer om några år, men det är inte klart om den i kom-bination med andra styrmedel är tillräcklig för att stävja problemen. Utan mer åtgärder kommer problemet med främmande arter att förvärras.

KULTURHISTORISKA VÄRDEN FÖRSVINNER

I landets södra och mellersta delar har våtmarkerna drabbats hårt av utdikningar och sjöregleringar. Av de naturliga och anlagda våtslåttermarkerna i Sverige finns bara obetydliga rester kvar. Dessa marker har ingen betydelse i dagens jordbruk och ytterst få hävdas. I Norrland finns en del våtslåttermarker kvar, men area-len minskar. Många kulturhistoriska spår, exempelvis anläggningar som reglerar vattenflödena i silängar, varken nyttjas eller underhålls längre vilket gör att de förfaller eller förstörs. Fornlämningar och arkeologiska föremål som finns i och i närheten av mossar och andra våtmarker hotas av storskalig maskinell torvbryt-ning. Liknande problem finns vid anläggande av nya skogsbilvägar, kopplade till ett alltmer intensifierat skogsbruk.

EKOSySTEMTJÄNSTER KAN FÖRBÄTTRAS

Många våtmarker är påverkade eller förstörda av mänsklig aktivitet och det finns hot om ytterligare påverkan och förändringar. I och med det försämras våtmar-kernas förmåga att leverera många viktiga ekosystemtjänster som på olika sätt är viktiga för oss människor.

Våtmarkerna har en stor inverkan på kollagring och utsläpp av växthusga-serna koldioxid, metan och kvävedioxid. Klimatförändringarna, med varmare förhållanden och högre koldioxidhalter i atmosfären, medför i sig dessutom att många våtmarker bidrar med större metangasutsläpp än de annars skulle göra, vilket skyndar på klimatförändringarna ytterligare.487 Skadade myrar beräknas stå för sex procent av de mänskligt orsakade utsläppen av koldioxid globalt, varav hälften beräknas komma från tropiska trädklädda myrar som förstörs.488 Vilken roll myrar spelar i klimatfrågan beror på sambanden mellan olika faktorer som: våtmarkstyp, näringsinnehåll, trädtäckningsgrad, omfattning av dikespåverkan och våtmarkens kol-kvävekvot samt vilket tidsperspektiv som tillämpas etc. Det råder oenighet om i vilken omfattning olika våtmarkstyper påverkar klimatet. För svenska förhållanden saknas beräkningar som beaktar de ovan uppräknade faktorerna och även beräkningar över hur stor potentialen är att minska en kli-

487 Ramsarkonventionen, 2002. Climate change and wetlands – Ramsar COP8 DOC.11. Information paper. www.ramsar.org.

488 Joosten, H. 2009. The Global Peatland CO2 Picture. Peatland status and drainage associ-ated emissions in all countries of the World. Wetlands International, Ede, 10 p.+ tables.


matpåverkan orsakad av markavvattning. I och med att stora delar av de svenska fattigmyrarna är påverkade av dikningar bör deras förmåga att lagra mer kol vara reducerad eller ha upphört. Istället bryts torven i dessa myrar ned, vilket bidrar till att frigöra kol.

En av de viktiga ekosystemtjänsterna från våtmarker är rening av vatten från näringsämnen, tungmetaller, växtskyddsmedel och partiklar. Behovet av rening av vatten beräknas öka, både för att täcka dagens behov men också för att klara av en eventuell framtida ökning av näringsämnen i vattendragen som en följd av reg-nigare klimat under vinterhalvåret.489 En studie visar att anlagda våtmarkers vat-tenreningsförmåga har förbättrats allt eftersom hur de placeras i landskapet och anläggs har utvecklats. Studien visar att våtmarksanläggning kan vara en mycket kostnadseffektiv åtgärd för att ta hand om gödande näringsämnen.490 Beräkningar baserade på modelleringar för anlagda våtmarker på totalt 4 135 hektar i södra Sverige visar att de avskiljer 140 ton kväve och 12 ton fosfor årligen.491

Alkärr kan bryta ned giftigt metylkvicksilver till mindre problematiska ämnen och den ekosystemtjänsten bör hanteras i landskapsplanering och skogsskötsel. Om alkärr bevaras och restaureras kan de användas för att minska mängden metylkvicksilver som når vattendrag, genom att bryta ned det som produceras i uppströmsliggande skog och näringsfattiga våtmarker.492

Översvämningsskydd är också en viktig ekosystemtjänst. Minskningen av våt-marksarealen i det storskaliga odlingslandskapet och markavvattningen i skogs-landskapet inverkar dock negativt på våtmarkers möjligheter att bromsa upp och tillfälligt magasinera höga vattenflöden. De flesta våtmarker som anlagts ger inte ett så stort översvämningsskydd som de skulle kunna ha gett, men förmågan kan öka genom bättre utformning av var och hur nya våtmarker anläggs.493

Våtmarkerna fortsätter att leverera ekosystemtjänster i form av biologiska pro-dukter. Skogklädda våtmarker som inte är impediment eller skyddade av någon form av områdesskydd levererar skog. Våtmarker bidrar även med produktion av hö, ensilage eller bete till jordbrukets tamdjur och rennäringen samt energi-

489 Centrum för biologisk mångfald, SLU 2007. Biologisk mångfald och klimatförändringar, Vad vet vi? Vad behöver vi veta? Vad kan vi göra? Underlagsrapport till klimat och sårbarhetsutredningen.

490 Weisner, S. och Thiere, G. Mindre fosfor och kväve från jordbrukslandskapet – Utvärdering av anlagda våtmarker inom miljö och landsbygdsprogrammet och det nya landsbygdsprogrammet. Jordbruksverket rapport 2010:21.

491 Naturvårdsverket. 2009. Uppföljning av effekten av anlagda våtmarker i jordbruksland-skap. Belastning av kväve och fosfor. Rapport 6309.

492 Tjerngren, I. 2012. Redefining the Role of Wetlands as Methyl Mercury Sources. Insights from Wetlands Before and After Restoration Acta Universitatis agriculturae Sueciae 2012:3.

493 Jordbruksverket, 2010. Konsekvenser för jordbrukets vattenanläggningar i ett förändrat klimat. Rapport 2010:27.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


produktion. Produktionen av bär och svamp samt jaktbart vilt från våtmarker är inte allvarligt påverkad. Restaurering av kustnära våtmarker utförd med hänsyn till fiskreproduktion kan ge mycket goda resultat för rekryteringen av gädda, och troligen kan det även utnyttjas för att främja andra vårlekande arter som behöver grunda varma vatten under leken och tidig yngelperiod.494

Friluftsliv och rekreation är ytterligare en ekosystemtjänst. De flesta skyddade våtmarker som har ett högt besökstryck har information om områdets natur och anläggningar som till exempel parkeringsplats, fågeltorn och spångade vandrings-leder för att underlätta för besökare. Några enstaka områden är handikappan-passade. Naturum finns i anslutning till flera av landets främsta fågelsjöar och flyttfågellokaler med våtmarker. Möjligheterna att bedriva friluftsliv i de skyddade områdena är alltså goda, även om vissa delar har tillträdesförbud under känsliga perioder för djurlivet. I vilken utsträckning den fysiska planeringen tar hänsyn till tätortsnära våtmarker som kan vara av intresse för friluftslivet är oklart, det gäller även bullersituationen. Fritidsbaserad illegal motortrafik i naturen bedöms öka, liksom den negativa inverkan dessa aktiviteter har på våtmarkerna.


SKyDD, SKÖTSEL OcH ÅTGÄRDER FÖR ARTER MÅSTE ÖKA

De åtgärder som befintliga styrmedel lett till är inte tillräckliga.495 Vid utgången av 2011 var 690 548 hektar våtmark (öppen myr) och 58 655 hektar sumpskog på myr samt totalt 20 399 hektar för övrig våtmark/hävdad våtmark/torvtäkt enligt definitioner i KNAS (Kontinuerlig naturtypskartering av skyddade områden) skyd-dade som nationalpark, naturreservat, naturvårdsområde, biotopskyddsområde eller kulturreservat.496 Sammanslaget motsvarar det cirka 17 procent av landets totalareal för dessa naturtyper. Våtmarker finns i flera av landets kulturreservat, men det är bara i ett område som våtmarkens kulturvärden är huvudsyftet med skyddet.497 För att ett områdesskydd ska vara ändamålsenligt krävs att området har relevant avgränsning, föreskrifter och skötsel.

Enligt EU:s art- och habitatdirektiv ska Natura 2000-områden utpekas för våtmarksnaturtyper i direktivet. I dessa områden ska de våtmarker som ligger till grund för utpekandet skyddas från negativ påverkan genom verksamheter i eller

494 Fiskeriverket, 2011. Våtmarker som rekryteringsområden för gädda i Östersjön. Finfo 2011:1

495 Länsstyrelserna, 2011. Regionala redovisningar av situationen för områdesskydd. Miljömålsportalen januari 2012.

496 Naturvårdsverket, 2012. Redovisning av regeringsuppdrag M2012/71/Nm – Sveriges arbete med bevarande av biologisk mångfald utifrån bevarandemål för landmiljön. I ärende NV-00477-12.

497 Riksantikvarieämbetet, 2011. Kulturreservat – från norr till söder.


utanför Natura-området. All verksamhet som kan påverka bevarandestatusen negativt ska tillståndsprövas. Ett avslag i den prövningen som begränsar pågående markanvändning måste då ersättas av staten, vilket ofta resulterar i en reservats-bildning. Tillståndsprövning sker dock inte alltid till naturvärdenas fördel, vilket gör att verksamheter får tillstånd trots att de leder till negativ påverkan i Natura 2000-områden. Vid utgången av 2011 fanns 743 755 hektar öppna och träd-klädda myrar, 9 774 hektar sväm- och strandskogar och 22 248 hektar hävdade ej torvbildande våtmarker utpekade som våtmarksnaturtyper i Natura 2000.498 Det motsvarar i snitt 20 procent av referensvärdena (önskvärd totalareal) för de aktuella våtmarkstyperna, men hur stor andelen är varierar stort mellan olika våt-markstyper, från 1 till 100 procent.499

Sedan 1990-talets början har naturvården arbetat med att skydda myrarna i myrskyddsplanen. Vid utgången av 2011 återstod omkring 350 områden, totalt cirka 300 000 hektar, att skydda.500 I flera län har skyddsarbetet initierats för många av de återstående områdena. Genomförandet av myrskyddsplanen har i flera län lägre prioritet än skogsskyddet och därför är det troligen inte möjligt att till 2020 genomföra önskvärt skydd annat än i enstaka län.501 Vid utgången av 2011 var ungefär 60 procent av myrskyddsplanens areal med i Natura 2000.502

För att skyddet ska fungera krävs en bra skötselplan och att den genomförs. Skötselplanen behöver ta upp mål för områdets bevarandevärden, behov av res-taureringsåtgärder för hydrologi och vegetation, behov av återkommande hävd och förvaltning av anläggningar. Numera hanterar de flesta nya skötselplaner dessa frågor, men äldre beslut och skötselplaner kan behöva revideras.503 En över-siktlig analys av basinventeringens data om diken visar att det finns 58 mil diken som går genom skyddade myrar och att det i de skyddade områdena finns 12 mil diken på fastmark inom 20 meters avstånd från skyddade myrar.504 Alla skyddade myrar har dock inte inventerats med avseende på diken i basinventeringen, så den faktiska längden diken är större. Behovet av att restaurera våtmarkers hydrologi är således stort, även i skyddade områden. Skötseln av värdefulla kulturhistoriska

498 Naturvårdsverket 2012. Uttag ur Natura 2000-databasen, januari 2012, del av ärende NV-00039-12.

499 ArtDatabanken, 2008. Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i Sverige 2007500 Naturvårdsverket, 2012. Uttag ur databaser och korskörningar mellan GIS-skikt,

del av ärende NV-00039-12. 501 Länsstyrelserna, 2011. Regionala redovisningar av situationen för områdesskydd.

Miljömålsportalen januari 2012. Naturvårdsverket 2012. Muntligt Bo Lundin. 502 Naturvårdsverket, 2012. Uttag ur databaser och korskörningar mellan olika GIS-skikt,

del av ärende NV-00039-12.503 Naturvårdsverket. Handböcker och avstämning med berörda handläggare.504 Naturvårdsverket, 2012. Underlag i ärende NV-00039-12.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


våtmarksmiljöer är eftersatt. I dagsläget är det bara toppobjekten som kan skötas på ett ändamålsenligt sätt.505

Det finns 18 fastställda åtgärdsprogram som berör våtmarker och 5 till håller på att tas fram. Medelstilldelningen till länens arbete med att genomföra åtgärds-programmen har mer än halverats sedan 2008. Länsstyrelserna anser att neddrag-ningen är negativ, framför allt för satsningen på rikkärr.506 Vissa program har inte kunnat börja genomföras i några av länen på grund av neddragningen.

MER BEHÖVER GÖRAS FÖR ATT FÖREByGGA NEGATIV PÅVERKAN

Våtmarkernas toppobjekt ska skyddas långsiktigt genom formellt och frivilligt områdesskydd. Utöver det finns ambitionen att den övriga lagstiftningen och god fysisk planering samt olika verksamhetsutövares planering av sin verksamhet inte ska påverka de värdefullaste våtmarkerna negativt. I övrigt ska mark- och vattenanvändning bedrivas på ett hållbart sätt. I stora drag kan sägas att många negativa påverkansfaktorer styrs bort från de värdefullaste våtmarkerna genom tillståndsprövningar, samråd och information. Det finns dock ett antal fall per år där resultatet blir det motsatta och bevarandevärden förstörs och påverkas av exploatering, illegal verksamhet, bristande hänsyn i markanvändningen och bris-tande hävd. Naturvårdsåtgärder som gynnar våtmarker genomförs också på frivil-lig basis av privatpersoner, företag och organisationer.

De senaste årens landskapsinventeringar i programmet NILS (Nationell över-vakning av landskapet i Sverige) visar att tio procent av myrarealen ligger inom 20 meter från närmaste dike. Sannolikt är vattenbalansen påverkad inom en ännu större andel av myrarealen än så.507 Nydikning har minskat avsevärt sedan regel-verket skärptes i 1990-talets början, men det finns fortfarande problem med dikes-rensning och skyddsdikning som utförs så att det i praktiken innebär en markav-vattning. Omfattningen av det är dock okänd. Arealen som avses skyddsdikas i avverkningsanmälningar ökar, perioden 2006–2010 anmäldes i snitt 7 800 hektar per år, femårsperioden dessförinnan 2 500 hektar och innan dess 1 300 hektar. Under 2011 har 5 200 hektar anmälts.508 Önskemål om dikningsåtgärder bedöms öka i de delar av landet som får fuktigare klimat på grund av klimatförändringar.

Anläggning av vägar för skogsbruket och vindkraftsanläggningar samt körska-dor från terrängkörning kan också ha en markavvattnande effekt och anspråken

505 Länsstyrelserna, 2011. Regionala redovisningar av situationen för områdesskydd. Miljömålsportalen januari 2012.

506 Länsstyrelserna, 2011. Regional miljömålsuppföljning. Miljömålsportalen.507 Christensen, P., Glimskär, A., Hedblom, M. & Ringvall, A., 2008. Myrarnas areal och

vegetation: skattningar från provytedata i NILS 2003–2007. Sveriges lantbruksuniversitet.508 Skogsstyrelsen 2011. Skogsstyrelsens statistik över anmälda föryngringsavverkningar,

tabell 6.19 anmäld areal skyddsdikning, kompletterad med e-post till Naturvårdsverket. NV-11577-11 för 2011.


kommer troligen att öka.509 Transporter och transportleder behöver därför utföras och förläggas på ställen så att de gör minimal skada. Årligen byggs omkring 170 mil skogsbilväg och under 2010 berörde omkring fem procent av de nytillkomna vägarna som Skogsstyrelsen hade kännedom om värdefulla våtmarker. Informa-tions- och utbildningsinsatser har genomförts de senaste åren men insatserna åter-står att utvärdera. Behovet av skogsbilvägar beräknas öka allt eftersom det blir mer sällsynt med tjälad mark som kan användas som vinterväg. Efterfrågan på nya vägar för nyetablering av vindkraftverk och kommunikationsmaster beräknas fortsätta.510

Det uppstår körskador orsakade av skogsbruket och rennäringen. Legal ter-rängkörning övergår till illegal körning när den orsakar skada. Flera samebyar har tagit fram planer för terrängkörning inom rennäringens ramar511, vilket kan leda till en förbättring av terrängkörningen i renskötselområdet, men det kan bli svårt att finansiera byggandet av de planerade lederna. Illegal terrängkörning sker också i form av fritidskörning och den bedöms öka. Det finns fall med illegal terrängkör-ning inklusive medvetna avsteg från givna tillstånd som har polisanmälts utan att leda till fällande dom och ibland inte ens till åtal.

Inom skogsbruket medför en ökad efterfrågan på biobränsle i dag ett högre tryck på skogsråvara och trenden beräknas fortsätta. Det höga trycket innebär att naturvårdshänsynen i sumpskogar och kantzoner mot våtmarker och vattendrag har försämrats, på grund av större uttag kombinerat med uttag av grenar, toppar och stubbar.512 Skogsnäringen signalerar att man avser ta ett ökat ansvar när det gäller exempelvis planering och användandet av tekniska hjälpmedel för att mins-ka markskador, framför allt i anslutning till vattendrag och våtmarker.513 Det finns dock fortfarande brister i hänsynen och resultat från Polytaxinventering visar att 15–30 procent av avverkningarna vid impediment (varav en stor del våtmarker), sjöar och vattendrag inte har fått omdömet full hänsyn.514 För att komma tillrätta med bristerna behövs därför också en effektivare tillsyn och tillämpningen av hän-synsföreskrifterna i 30 § skogsvårdslagen behöver öka.

Inom jordbruket gäller att ju mer jordbruket rationaliseras och ju fler som lämnar landsbygden, desto svårare blir det att få tag i personer och företag som

509 Länsstyrelserna, 2011. Regional miljömålsuppföljning. Miljömålsportalen.510 Naturvårdsverket, 2010. Årlig uppföljning av miljömålen 2010. Miljömålsportalen.511 Länsstyrelserna 2011. Regionala redovisningar. Miljömålsportalen.512 Christensen, P., Glimskär, A., Hedblom, M. & Ringvall, A., 2008. Myrarnas areal och

vegetation: skattningar från provytedata i NILS 2003–2007. Sveriges lantbruksuniversitet.513 Skogsindustrierna, 2011. Uppföljning 2011: Levande skogar – Om skogsindustrins

arbete för att bevara den biologiska mångfalden.514 Skogsstyrelsen 2011. Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning – resultat från

Skogsstyrelsens Polytaxinventering (P1), avverkningssäsong 1998/1999–2009/2010.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


vill åta sig att bedriva skötsel i våtmarker. Under 2011 har 7 200 hektar naturliga våta gräsmarker hävdats genom bete eller slåtter med stöd av miljöersättningar. Detta är en ökning jämfört tidigare år, men det återstår en del till att nå Jord-bruksverkets mål på 11 300 hektar.515

Våtmarker utsätts också för kemisk påverkan. Det luftburna kvävenedfallet minskar sakta, men den ackumulerade gödande effekten kan innebära problem. Indikationer finns på att skogsgödsling ökar och om den är felaktigt utförd i tid och rum kan sådan gödsling ge negativa effekter på våtmarker, vilket gör samråd inför skogsgödsling viktigt. Våtmarkskalkning upphörde nästan helt efter 2004 i och med att de negativa effekterna på vegetation blivit kända, men omkalkning av redan kalkade områden sker.516

Sverige är en av de stora torvutvinnarna i ett internationellt perspektiv.517 Utvin-ningen liksom export och import har ökat betydligt sedan 1980-talets början, men en svag minskning av torvutvinningen kan ses för perioden 2006–2010.518 Det bedöms dock vara en tillfällig minskning, eftersom ett stort antal täktärenden är under behandling hos myndigheterna. Nya torvtäkter anläggs vanligtvis i lämp-liga områden med låga naturvärden, men det finns undantag. Brytningen innebär en påtaglig risk för förstörelse av fornlämningar och arkeologiska föremål i och i anslutning till våtmarker, i första hand mossar.

Tabell 9. Sammanställning över total svensk utvinning av torv samt export och import av torv per decennium under de senaste 30 åren. Alla uppgifter i kubikmeter.

Period Utvinning odlingstorv Utvinning energitorv Torvexport Torvimport

1981–1990 6 248 000 15 110 000 1 321 000 1 119 000

1991–2000 10 139 000 24 076 000 2 389 000 4 000 000

2001–2010 14 253 000 22 840 000 5 150 000 11 974 000

Det är fortfarande några utvecklingssteg kvar innan våtmarkernas ekosystemtjäns-ter och bevarandevärden samt arters spridningsförmåga beaktas i ett landskaps-perspektiv i regionala och kommunala planer. Här finns en stor potential att skapa bättre grön infrastruktur och planera ekosystemtjänster för samhället.

515 Jordbruksverket, 2012. Årsredovisning 2011.516 Naturvårdsverket, 2012. Koll med länen om situationen för våtmarkskalkning,

ärende NV-11577-11. 517 US Geological Survey, Peat 2009 (Minerals Yearbook)518 SCB och Energimyndigheten, 2011. Torv 2010: Produktion, användning, miljöeffekter.

MI 25 SM 1101


TAKTEN MÅSTE ÖKA I ÅTERSTÄLLNING OcH RESTAURERING

Sedan några år finns en satsning för att öka den biologiska mångfalden i odlings-landskapet och minska övergödningsproblemen genom att anlägga våtmarker. Restaureringstakten är relativt låg, 2011 hade cirka 7 500 hektar av det gamla delmålet om 12 000 hektar anlagda våtmarker genomförts, men antalet ansök-ningar om att anlägga våtmark ökade något under 2011.519 De anlagda våtmar-kerna som oftast skapats för vattenrening får dock inte alltid så god biologisk mångfald som de skulle kunna ha.520 Några arter kan också ha problem att sprida sig spontant till nyanlagda miljöer.521

Åtgärdsprogrammet för rikkärr har medfört att restaureringsåtgärder genom-förts i cirka 100 områden under 2007–2010, röjning och hävd är den vanligaste åtgärden medan hydrologisk restaurering är mer sällsynt.522 Projektet Life to ad(d)mire inom EU:s miljöprogram LIFE gör en satsning på att restaurera hydro-login i några av Sveriges finaste våtmarksområden och berör totalt 37 Natura 2000-områden.523 Våtmarker längs vattendrag behöver restaureras i större omfatt-ning än i dag. Kulturhistoriska anläggningar i våtmarker restaureras i mycket liten omfattning.

Restaureringstakten för sumpskogar och skadade våtmarker i skogslandskapet är mycket låg, även där markavvattningen inte lett till någon förhöjd skogspro-duktion. Endast ett fåtal markägare använder tillgängliga medel till hydrologisk restaurering.524 Restaurering av sumpskog skulle dessutom ofta ge goda effekter på vattenkvaliteten i närliggande vattendrag. Formas forskningsprogram Restore som fokuserat på ekologiska restaureringar i framför allt skog och vatten har för-sökt få fram data om skogsbolagens restaureringar, men med undantag av infor-mation om några få flaggskeppsområden har det varit svårt att få fram data om omfattningen av och karaktären på de restaureringar som bolagen genomför.525

519 Jordbruksverket 2012. Årsredovisning 2011.520 Hassel, L. 2011. Biologisk mångfald i anlagda våtmarker – Resultat och metod.

Jordbruksverkets rapport 2011:7. 521 Ekologgruppen, 2009. Aktiv etablering av sällsynta våtmarksarter i anlagda våtmarker

och dammar. Jordbruksverket Försöks- och utvecklingsprojekt (FoU), Dnr 25-10989/07.522 Naturvårdsverket 2012. Internt underlag från ÅGP-samordnaren i e-post. Ärende

NV-11577-11. 523 Länsstyrelserna. Folder – Life to ad(d) mire. 524 Skogsstyrelsen och Jordbruksverket, 2011. Muntligt på möte om Myllrande våtmarker

29 nov. 2011.525 Borgström, S. 2012. Muntligt på möte om ”Restore” 16 januari 2012 på Naturvårds-

verket.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmåletDet är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

Den situation som 2007 såg relativt ljus ut är nu mer negativ. Våtmarksarbetet har prioriterats ned och de åtgärder som efterlystes 2006 har inte genomförts i önskvärd omfattning. Myndigheternas egna naturvårdsinsatser går långsamt och det är endast ett fåtal aktörer som vidtar åtgärder på frivillig väg utöver vad regel-verket anger. Våtmarker med höga natureller kulturhistoriska värden skadas och hänsynen behöver förbättras. Det finns problem med förändrad hydrologi, kväve-nedfall och klimatförändringar. Problem med främmande arter och illegal terräng-körning bedöms öka. Dessutom skulle potentialen för ekosystemtjänster kunna förbättras om våtmarkerna var i bättre skick och arealen större. Bedömningen av Myllrande våtmarker utgör inte något gränsfall utan är säker.

Bedömningsfaktorer som väger tungt är: • miljötillståndet för naturtyper och arter• förmåga att leverera ekosystemtjänster• långsamt genomförandetempo av myndigheternas egna insatser och bristande

hänsyn i skogsbruket • endast marginella restaureringar av våtmarker i skogslandskapet

Problem som vägt lättare i bedömningen är främmande arter, vegetationsföränd-ringar till följd av kvävenedfall och ökad illegal terrängkörning. Friluftsliv och rekreation har haft en låg inverkan på bedömningen. Hälsa har inte vägts in. Områden där förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet är bättre är restaure-ringsåtgärder i odlingslandskapet och möjligheterna att avstyra skador på de värdefullaste myrarna.

I länsstyrelsernas regionala bedömningar är det två län som bedömer att miljö-kvalitetsmålet kan nås och tre att det är nära att nås, resterande län bedömer att det inte kommer att nås. Bland de län som är mer positiva finns flera sydsvenska län med få och små våtmarker.

DET ÄR LÅNGT KVAR TILL ATT UPPNÅ MyLLRANDE VÅTMARKER

Fler naturtyper och arter behöver uppnå gynnsam bevarandestatus och antalet arter på Sveriges rödlista behöver minska. Av myrskyddsplanen återstår 300 000 hektar att skydda. Arbetet med skydd, skötsel, restaurering, främmande arter och avstyrning av illegal verksamhet behöver förstärkas. Det behövs en förbättring gällande klimatförändringar, kvävenedfall och miljöhänsyn inom näringarna.

Sett till förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet finns flera administrativa styrmedel på plats, men många har otillräcklig finansiering och det saknas per-


sonella resurser på myndigheterna för att genomföra olika åtgärder. Några myn-digheter behöver också komplettera sin kompetens med till exempel hydrologer och hydrotekniker. Floran av styrmedel behöver kompletteras, främst med lämp-liga styrmedel för restaurering av våtmarker i skogslandskapet. Några styrmedel behöver förbättras, bland annat lagstiftningen kring vattenverksamhet och att utesluta möjligheten att få elcertifikat för torv. Sist men inte minst behövs mark- och vattenanvändningen bli hållbar och bedrivas med hänsyn till naturvärden och ekosystemtjänster. Miljövårdsberedningens förslag till Strategi för hållbar markan-vändning och Strategi för en sammanhållen vattenpolitik är två kommande viktiga dokument vars slutliga utformning inför framtida riksdagsbeslut kommer ge för-utsättningarna för om och hur snabbt miljökvalitetsmålet kan nås.

För att nå Myllrande våtmarker krävs också att andra miljökvalitetsmål har nått eller är nära att nås. De viktigaste är Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Ett rikt djuroch växtliv, Begränsad klimatpåverkan, God bebyggd miljö och Ingen övergödning.

Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling I och med att några av miljökvalitetsmålets delar överlappar varandra innehålls-mässigt görs här endast en kortfattad beskrivning utöver vad som redan beskrivits för miljökvalitetsmålet som helhet.

Våtmarkers ekosystemtjänsterVåtmarker levererar inte ekosystemtjänster i den omfattning de skulle kunna göra. De skulle kunna bidra med mer ekosystemtjänster genom olika restaurerings-åtgärder. Flera styrmedel behöver förbättras och några saknas. Finansieringen för genomförande av åtgärder är otillräcklig.

Våtmarkernas biologiska mångfaldDet är bara enstaka våtmarkstyper som har gynnsam bevarandestatus utanför fjällområdet och för många försämras situationen. Vegetationsförändringar finns och de förväntas öka. Många våtmarksarter finns på rödlistan och problem med etablerade främmande arter förväntas öka. Kulturvärden förfaller och för-svinner. Administrativa styrmedel finns, men resurserna för att genomföra åtgär-der är inte tillräckliga. Det behövs en utökad hänsyn vid nyttjande av mark och vatten. Dessutom behöver fler naturliga blöta fodermarker hävdas med bete eller slåtter.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


Friluftsliv och rekreationDe flesta skyddade våtmarkerna med ett högt besökstryck har information och anläggningar för besökare. I vilken utsträckning den kommunala fysiska plane-ringen tar hänsyn till tätortsnära våtmarker som kan vara av intresse för frilufts-livet är oklart, liksom hur bullersituationen är. Större hänsyn till friluftslivet och bullerfrågor behöver tas i den fysiska planeringen.

Hållbart nyttjande och hänsyn till våtmarkerPåverkansfaktorer som kan vara negativa för våtmarker avstyrs ofta genom till-ståndsprövningar, samråd och informationsinsatser. Dessa åtgärder för att skydda våtmarkernas värden lyckas dock inte alltid. Felaktigt utförd dikesrensning eller skyddsdikning och bristande miljöhänsyn i skogsbruket behöver upphöra. Befint-liga styrmedel behöver förbättras och kompletteras. Användningen av mark och vatten behöver bli hållbar och hänsyn utöver lagstadgad miniminivå behöver öka i omfattning.

Bevarande och skydd av värdefulla våtmarkerVid utgången av 2010 var 634 819 hektar våtmark och 26 294 hektar sumpskog på myr skyddat i nationalparker och naturreservat. Av myrskyddsplanen återstår totalt cirka 300 000 hektar i 350 områden att skydda. Mindre än hälften av den arealen är med i Natura 2000. Förutom områdesskyddet i sig behövs relevant skötsel och ibland restaurering, vilket inte kan genomföras annat än i liten skala på grund av resursbrist. Finansieringen för genomförande av åtgärder är inte till-räcklig.

Restaurering, återskapande och nyanläggning av våtmarkerRestaurering och anläggning genomförs i odlingslandskapet, men tempot är långsamt. Hittills har cirka 7 500 hektar våtmarker hunnit anläggas, vilket kan jämföras med det tidigare delmålet på 12 000 hektar. Handläggningen är resurs-krävande och många markägare säger nej till åtgärder. Restaureringstakten för sumpskog och skadade våtmarker i skogslandskapet är mycket låg, även där markavvattningen inte har lett till någon förhöjd skogsproduktion. Restaurerings-åtgärder behöver öka i omfattning.


Kopplingar till generationsmåletMyllrande våtmarker har kopplingar till generationsmålets alla strecksatser, men främst till ”biologisk mångfald” och ”ekosystemtjänster”. För att uppfylla strecksatserna behöver fler åtgärder genomföras. Strecksatsen om ”naturresurser” påverkas av i vilken omfattning våtmarker nyttjas hållbart och torv utvinns. För-mågan att leverera ekosystemtjänster har en viss inverkan på strecksatserna om ”kretslopp” (vattenrening och metallinlagring) och ”hälsa” (rekreation och lokal-klimat).

Kopplingen till strecksatsen om konsumtion är stark, den svenska konsumtio-nen påverkar våtmarker både i Sverige och utomlands, det gäller såväl varor som tjänster. Importerade livsmedel utgör en stor andel av Sveriges vattenfotavtryck utomlands, som nu är cirka 3 000 liter per dag och person.526 En minskad jord-bruksproduktion i Sverige till förmån för importerade livsmedel innebär att ytter-ligare svenska våtmarker i odlingslandskapet kan lämnas att växa igen. Import av andra varor kan minska trycket på svenska våtmarker, samtidigt som det kan öka trycket i exportländerna beroende på hur produktionen är utformad och var den äger rum. Ett exportlands våtmarker kan påverkas negativt av sänkta grund-vattenytor, markavvattning, giftanvändning m.m. till följd av svensk konsumtion. De negativa miljöeffekterna av produktionen av jätteräkor och bomull är två välkända exempel. Att minska torvförbrukningen är önskvärt för miljöpåverkan både i Sverige och i de länder vi importerar torv från. Det är också önskvärt att konsumtionen av importerade skogsprodukter kommer från ett hållbart skogs-bruk vid våtmarker och i sumpskog. Importprodukter/-råvaror bidrar dessutom ofta till en större miljöpåverkan genom transporter, med undantag för det som är producerat nära Sveriges gränser. Våtmarker som har ett bevarandevärde som turistmål kan påverkas positivt av turismen förutsatt att de nyttas hållbart, men våtmarker kan även påverkas av för hårt besökstryck, störningar på djurlivet eller motoriserad turism. Även vattenanvändningen på turistorter kan påverka grundvattennivåer och vattenkvalitet, och i förlängningen påverka våt-marker negativt.

526 WWF, 2008. The Swedish Water Footprint.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER



DELMÅL: Strategi för skydd och skötsel (2005)En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar skall tas fram senast till år 2005.

Delmålet uppnåddes i december 2005. En viktig drivkraft har varit att de myn-digheter som deltog i arbetet har ansett det så viktigt att de prioriterat insatsen. Åtgärden har varit relativt lätt att genomföra på så sätt att den inte varit alltför kostsam och myndigheterna haft rådighet över dess utformning. Att ta fram ett dokument går också betydligt lättare än att de facto genomföra innehållet.

DELMÅL: Myrskyddsplanen (2010)Samtliga våtmarksområden i Myrskyddsplan för Sverige skall ha ett långsiktigt skydd senast år 2010.

Delmålet har inte nåtts eftersom resurserna för skyddsarbetet, (handläggning och markåtkomst), inte varit tillräckliga. Dessutom har skogsskyddet getts högre prio-ritet utifrån aktuell hotbild och hur mycket handläggningstid som behövs. Skyddet av våtmarker anses vara mer tidskrävande än skydd av skog, eftersom det ofta är en komplicerad markägarbild i myrområden och därmed många intressenter inblandade. Dessutom blir det ofta svåra ställningstaganden om skyddsnivån för ingående fastmarksskog samt svårare reservatsgränsfrågor i flikiga myrkomplex. Det är inte heller alltid som markägare delar myndigheternas syn på skyddsåt-gärderna, vilket leder till långdragna förhandlingar och ibland överklaganden av beslut. Delmålet var inte för ambitiöst satt i förhållande till nationella och interna-tionella ambitioner.

DELMÅL: Skogsbilvägar (2006)Senast år 2006 skall skogsbilvägar inte byggas över våtmarker med höga natureller kulturvärden eller på annat sätt byggas så att dessa våtmarker påverkas negativt.

Delmålet har inte nåtts men det finns en stor regional spridning. Svårast att nå målet är det i regioner som är rika på stora och flikiga våtmarker där skogsbilvä-gar antingen behöver dras över våtmarker eller dras i kostsamma långa omvägar för att virke ska kunna transporteras ut. Det finns inte ekonomiska möjligheter att förhindra skogsbilvägar i områden som inte ska skyddas genom formellt områdes-skydd. Delmålet var inte för ambitiöst satt, även om det var svårt att nå. Att målet har funnits har i sig medfört att det funnits incitament att försöka undvika påver-kan i våtmarker.


DELMÅL: Våtmarker i odlingslandskapet (2010)I odlingslandskapet skall minst 12 000 ha våtmarker och småvatten anläggas eller återställas fram till år 2010.

Delmålet har inte nåtts i tid. Det har funnits för lite personal till den resurskrä-vande handläggning som större hydrologiska restaureringar innebär. Sakansla-gen har inte varit den begränsande faktorn, men många markägare har tyckt att ersättningen är för låg. Dessutom har det varit svårt att få alla berörda markägare i ett område att vilja genomföra åtgärden där länsstyrelsen bedömer är lämpligt. Eftersom åtgärderna bygger på frivillighet och markägarens intresse har det ibland inneburit att åtgärder genomförts där nyttan för biologisk mångfald och ekosys-temtjänster inte varit maximal, dessutom har placeringen inte alltid varit bra med hänsyn till befintliga natur- och kulturvärden. Allt eftersom restaureringsarbetet har fortskridit har metodik och resultat förbättrats. De flesta länen har även tagit fram program över lämpliga områden för restaurering.

DELMÅL: Åtgärdsprogram för hotade arter (2005)Åtgärdsprogram skall senast till år 2005 finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet är uppnått. En viktig drivkraft har varit att de myndigheter som deltog i arbetet har ansett det så viktigt att de prioriterade insatsen. Åtgärden har varit relativt lätt att genomföra på så sätt att den inte har varit alltför kostsam. Att ta fram ett antal program går dock betydligt lättare än att sedan genomföra innehål-let.

Bedömning av regionala delmålDe nationella delmålen har i stor utsträckning funnits som regionala mål i länen. Att skydda våtmarker enligt myrskyddsplanen har gått för långsamt och endast två län bedömer att det målet kan nås. Nyanläggning av våtmarker sker i odlings-landskapet och en tredjedel av länen som hade målet har uppnått det. Målet om att skogsbilvägar ska anläggas utan att skada värdefulla våtmarker har uppnåtts av knappt hälften. Länen har även satt upp egna delmål utöver de regionaliserade nationella målen. Möjligheterna att nå dessa mål varierar efter ambitionsnivån. Hälften av länen har mål om åtgärdsprogram för hotade arter, som en tredjedel av dem har nått. Tretton län har lagt till egna mål och måluppfyllelsen varierar.

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


Områden för ytterligare insatser Det finns många möjligheter att förbättra miljötillståndet och förutsättningarna att nå Myllrande våtmarker. Detta avsnitt tar upp de viktigaste områdena för åtgärder.

öka biologisk mångfald och omfattningen av ekosystemtjänster Det finns ett stort behov av restaurering av våtmarker för att kunna nå miljö-kvalitetsmålets ambitioner för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Genom restaurering av näringsfattiga myrar kan även negativa klimateffekter minskas. Ju snabbare sådana restaureringar genomförs desto större blir inbromsningen av pågående klimatförändringar. Det beror på att åtgärderna stoppar den negativa spiralen av klimatpåverkan som skapas av dränering av våtmarker då klimatför-ändringarna i sig gör att våtmarker avger mer växthusgaser. Genom enkla hydro-logiska åtgärder kan både vissa våtmarkstypers bevarandevärden och förmåga att vara kolsänkor gynnas. Restaureringar av våtmarker går också väl i linje med till-lägget till Kyotoprotokollet om ”Wetlands drainage and rewetting” 527, där Sverige under 2012 bör ta ställning till om det ska användas i den nationella klimatbok-föringen. Ett antal våtmarkstyper behöver skötas för att de inte ska växa igen eller förlora arter som är gynnade eller beroende av hävd. Här kan det eventuellt finnas en möjlighet att öka uttaget av biobränslen för till exempel biogasproduktion i våtmarksområden som hotas av igenväxning eller har vuxit igen. Ekosystemtjäns-ter som vattenrening, vattenflödesutjämning och fiskproduktion kan också öka genom åtgärder.

Myndigheternas naturvårdsinsatserSakanslag för verksamheter som områdesskydd, skötsel av skyddade områden och åtgärder för hotade arter har minskat rejält de senaste åren. Det beror dels på faktiska nedskärningar, dels på en regeländring 2011 som innebär att naturvården ska betala 25 procents påslag utöver marknadsvärdet på all mark som berörs av områdesskydd, vilket medfört att anslaget i praktiken har devalverats. Ett första steg för att få större naturvårdsnytta skulle kunna vara att ta bort eller minska påslaget, men även höjningar av anslagen måste till för att klara miljökvalitetsmå-let. Flera län påtalar behovet av resurser för att kunna förvalta kulturhistoriska värden på ett korrekt sätt, dels behövs underhåll av kulturhistoriska anläggningar, dels hävd.

527 UNFCC, 2011. LULUCF beslut artikel 3 para 4 av Kyotoprotokollet.


Utveckling av styrmedelÖverutnyttjade av mark och vatten som förstör möjligheten till ekosystemtjänster som vi är beroende av måste begränsas. Marknadsmisslyckanden, det vill säga där prissättningen på produkter inte inkluderar kostnader för produktionens miljöpåverkan, behöver åtgärdas och ekosystemtjänster värderas. Det är dags att kostnaderna för miljöpåverkan och adekvat miljöhänsyn till fullo bakas in i priset för de produkter som levereras av den bransch som orsakar skador på olika eko-systemtjänster och medför negativ miljöpåverkan. Mark- och vattenanvändningen behöver ta sitt miljöansvar fullt ut. Miljövårdberedningens utformning av förslag till Strategi för markanvändning och Strategi för en sammanhållen vattenpolitik är viktiga kommande dokument för möjligheten att kunna nå miljökvalitetsmålet.

LAGSTIFTNING MED TILLHÖRANDE REGELVERK

Eftersom hydrologin är så viktig för våtmarker är det lämpligt att se till att regel-verket knutet till hydrologi utreds och om möjligt ändras, så att det blir enklare att restaurera våtmarker utan att samtidigt riskera rättsäkerheten i förhållande till andra parter. Till exempel skulle regelverket kring huruvida anmälan eller till-ståndsprövning krävs vid restaurering kunna baseras på andra faktorer än storlek på berörd yta. Det bör även utredas om det med generell lagstiftning går att släcka ut villkor om underhållsskyldighet i markavvattningsföretag som uppfyller vissa kriterier. Arbetet med omprövning av befintliga vattendomar bör öka i omfatt-ning. Förutsättningarna för förbud mot dikesrensning i områden där det inte har lett till ökad skogsproduktion bör också utredas. Regelverket kring hydrologi behöver dessutom utredas utifrån andra samhällsintressen, till exempel klimatan-passning. Utvärderingar av nyligen genomförda styrmedelsändringar, bland annat prövningsregler för torvtäkt och föreskrifterna till Skogsvårdslagens hänsynspara-graf behöver också göras. Det är även önskvärt att implementera EU:s ambitioner kring att det inte får förekomma nettoförluster av biologisk mångfald och ekosys-temtjänster i svensk lagstiftning.

JORDBRUKSSTÖD

Utformningen av framtida EU-stöd för jordbruket (CAP) är en mycket viktig fak-tor för att klara delar av skötselproblematiken i våtmarkerna. Det är viktigt att våtmarker som behöver hävd kan omfattas av EU-stöd i framtiden. För närvaran-de finns en problematik där små våtmarker och strandpartier som behöver hävdas hägnas bort från betesdriften, eftersom våtmarken inte kan klassas som jord-bruksmark och få gårdsstöd. Den komplexa hanteringen av gällande regelverk för EU-stöd och föreslagna kompletteringar till detta kan också få negativa effekter

MY

LL

RA

ND

E V

ÅT

MA

RK

ER


på en brukares vilja att teckna avtal om miljöstöd.528 EU:s miljöstöd bör komplet-teras med riktade naturvårdssatsningar om det i framtiden visar sig att våtmarker i behov av hävd faller utanför stödsystemet.

MyNDIGHETERNAS ANSLAG

För att regelverk ska kunna fungera fullt ut behövs tillräckliga personella resur-ser på landets myndigheter. För närvarande finns tydliga brister i myndigheternas möjligheter att genomföra egna naturvårdsinsatser, handlägga naturvårdsärenden, ge information, utreda brott och ta upp åtal i domstol. Dessutom behöver myn-digheternas sakanslag för områdesskydd, skötsel av skyddad natur, åtgärder för hotade arter och kulturhistoriska värden samt natur- och kulturvårdsåtgärder i skogsbruket öka väsentligt för att miljökvalitetsmålet ska uppnås.

EL- OcH ENERGISEKTORN

Ytterligare insatser som kan göras är att ta bort möjligheten att få elcertifikat för torv. Ett eventuellt framtida värmecertifikat bör inte heller kunna baseras på torv.

KunskapslägetEtt problem när det gäller möjligheterna att avstyra negativ påverkan på våtmar-ker är att kunskapsläget är för dåligt. Våtmarksinventeringen behöver komplet-teras med mindre våtmarker och även uppdateras. Kunskapsläget om våtmarkers kulturvärden behöver också förbättras.

528 Naturvårdsverket 2011: Miljöeffekter av EU:s Jordbrukspolitik. Rapport 6661 och Yttrande om förslag till reform för den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2013 i ärende NV-12837-11.


LEVANDE SKOGARSkogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala vär-den värnas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.


För flera skogstyper är tillståndet inte stabilt och många skogslevande arter är hotade. Det är en stor utmaning att nå Levande skogar, men det finns en bety-dande potential till förbättring inom ramen för befintliga styrmedel. Det pågå-ende arbetet inom projekten Dialog om miljöhänsyn och En dörr in förväntas ge påtagliga effekter i skogen i form av bättre hänsyn. Det krävs ytterligare politiska avvägningar för vissa aspekter av miljökvalitetsmålet. Den strategi för en långsik-tigt hållbar markanvändning som ska tas fram är därför av stor betydelse. I det fortsatta miljöarbetet är det viktigt att dra lärdom av genomförda åtgärder för att på så sätt öka kunskapen om hur ekosystemen svarar på olika åtgärder. Inrikt-

LE

VAN

DE

SK

OG

AR

800

1 600

600

400

200

0

Tusen hektar

Figur 22. Areal gammal skog i produktiv skogsmark 1985–2008

1985

KÄLLA: SKOGSDATA 2011, SVERIGES LANTBRUKSUNIVERSITET

Not. Glidande femårsmedelvärden. Norra Sverige = Norrland, Dalarnas, Värmlands och Örebro län. Södra Sverige = Göta- och Svealand exkl. Dalarnas, Värmlands och Örebro län.

Många arter är knutna till gammal skog, som förekommer sparsamt på många håll i landet. Särskilt i södra Sverige är förekomsten liten, även om den ökat de senaste decennierna. I de norra delarna av landet, särskilt i fjällnära områden, finns fortfarande en hel del gammal skog. I diagrammet ingår inte reservat, varför den totala arealen gammal skog är högre. Sedan 1998 har arealen gammal skog i hela landet ökat från cirka 1,2 miljoner hektar till cirka 1,7 miljoner hektar.

1990 1995 2000 2005 2008

1 200

1 400

1 000

Norra Sverige > 140 år

Södra Sverige > 120 år


ningen mot stora och breda forskningssatsningar är därför en central förutsättning för att uppnå Levande skogar.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetUnder det senaste seklet har markanvändning och brukningsformer i skogsbruket förändrats. Arbetsmetoder och teknik har under vissa perioder utvecklats fort, och då ofta som en del av samhällsutvecklingen i stort. Urbanisering har varit en stark trend och lett till att befolkningen i delar av landet har minskat påtagligt, medan ökningen varit kraftig i och runt de större tätorterna. Utvecklingen har medfört förändrade behov och nya sätt att nyttja skogens ekosystemtjänster529.

SKOGEN PÅVERKAS PÅ MÅNGA OLIKA SÄTT

Tillståndet i skogen bedömdes i den utvärdering utifrån EU:s art- och habitat-direktiv som gjordes 2007.530 Tillståndet för lövsumpskogar, lövsvämskogar och skogsbevuxen myr bedömdes ha förbättrats, medan bland annat skogstyperna västlig taiga, näringsrik granskog och vissa typer av ädellövskog bedömdes ha ogynnsam bevarandestatus. Enligt rödlistan är 861 skogslevande arter hotade531. Ekologiska kontinuitetsbrott, fragmentering, förtätning och igenväxning samt otillräcklig mängd död ved är exempel på strukturella problem och brister i skogs-ekosystemen532. Problembilden skiljer sig åt mellan olika landsdelar/landskap, skogstyper, artgrupper och arter. Även orsakerna till problemen varierar. Dels är det en följd av skogskötselprogrammen i skogsbruket, dels att olika former av hävd eller naturliga störningar upphört eller minskat. Även effekter av klimatför-ändring och kvävenedfall påverkar skogen. Ytterligare orsaker kan i vissa områ-den vara att skogsmark exploateras för bebyggelse eller infrastruktursatsningar.

Under den senaste tioårsperioden har arealen gammal skog, äldre lövrik skog samt mängden död ved ökat, men ökningen varierar över landet533. Dessa indika-torer visar att förutsättningarna för biologisk mångfald i vissa avseenden har för-stärkts. Andelen gammal skog är mindre än fem procent, om den fjällnära skogen, delar av Norrlands inland och Gotland undantas. Andelen äldre, lövrik skog är mindre än fem procent i de flesta landsdelar och är koncentrerad till de kustnära

529 Ekosystemtjänster är de nyttor som människor får från ekosystemen i form av t.ex. ren luft och rent vatten, livsmedel, skogsprodukter samt rekreation och upplevelser.

530 ArtDatabanken 2008. Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i Sverige 2007531 ArtDatabanken, 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010532 Monitor 22 – Biologisk mångfald i Sverige – mångfald i skogslandskapet (Naturvårds-

verket 2011)533 Skogsdata 2011 (Riksskogstaxeringen – SLU 2011)


områdena i södra Sverige och större jordbruksbygder. Volymen död ved för hela landet, i produktiv skog utanför formellt skyddade områden, uppskattas till 8 kubikmeter per hektar. De högsta volymerna död ved finns i skogar nedanför fjäll-kedjan i Norrlands inland, i mellersta Norrland och i västra Götaland. Volymen död ved är betydligt högre i formellt skyddad skog och varierar per hektar från runt 25 kubikmeter i norr till cirka 15 kubikmeter i mellersta och södra Sverige. Den positiva utvecklingen av gammal skog, äldre lövrik skog samt död ved kan sannolikt kopplas till skogsbrukets insatser i form av frivilliga avsättningar och miljöhänsyn. Trenden bedöms vara fortsatt positiv.

Tillståndet i skogsmarken varierar över landet. I vissa områden finns problem med övergödning och försurning. Det finns också problem med kvicksilver i mar-ken och i delar av skogsmarken har den naturliga hydrologin påverkats. Skogs-markens processer är ofta långsamma och utvecklingen är svårbedömd. Det finns många exempel på att kulturmiljöer värnas men andelen skador på forn- och kulturlämningar är fortsatt hög. Goda exempel finns på hur skog med värden för friluftsliv och rekreation förvaltas och görs tillgänglig, men skillnaden är stor mellan olika kommuner, aktörer och områden.

VIKTIGT ARBETE MED SKyDD AV SKOG OcH ANDRA ÅTGÄRDER

De åtgärder som har genomförts via formellt skydd av skog samt ekologisk anpassning av skogsbruket i form av frivilliga avsättningar och miljöhänsyn är viktiga för att uppnå Levande skogar. Utvecklingen av formellt skydd och frivil-liga avsättningar har varit positiv under den senaste tioårsperioden. Insatser i form av restaurering och naturvårdande skötsel samt kulturmiljövård görs, men i relativt liten omfattning. Miljöhänsyn är i dag en självklar del av skogsbruket, även om det finns brister i hänsynen och ett förbättringsarbete pågår. En del i den ekologiska anpassningen av skogsbruket kan vara att använda alternativa skogs-bruksmetoder på en begränsad del av skogsmarken, vilket förekommer men i mycket liten omfattning.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletKonkurrensen om skogsmarken ökar och förväntningarna på skogen i omställ-ningen till ett hållbart samhälle är stora. Skogens roll och betydelse kopplat till klimatförändringarna ökar, vilket uppmärksammas såväl globalt som lokalt. Det finns skillnader i synen på skog och skogsbruk mellan allmänheten och skogsägar-na. Beträffande skogliga frågor värderar allmänheten ekologiska aspekter högre än rekreation, som i sin tur värderas högre än skogproduktion. Bland skogsägarna värderar det stora flertalet, över nittio procent, både miljö och produktion relativt högt medan rekreation värderas lägre534.

534 www.futureforests.se – Enkätstudie inom delprojekt värderingar och attityder 2010.

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


AVGÖRANDE MED FUNGERANDE SEKTORANSVAR FÖR SKOGEN

Ett väl fungerande sektorsansvar är en grundläggande förutsättning för att uppnå Levande skogar. I det miljöpolitiska beslutet 1988 gavs sektorsansvaret stor tyngd: ”Varje samhällssektor har ett ansvar för att förhindra att nya miljöska-dor uppstår och att lösa de problem som redan föreligger. Kostnaderna för att minska miljöskadorna och att åtgärda redan uppkomna skador bör bäras av den som har orsakat eller orsakar skadorna.”535. Sektorsansvaret betonas även i den senaste budgetpropositionen och av denna framgår att ”värnandet av biologisk mångfald måste genomsyra alla politikområden och varje sektor måste ta ansvar för sin påverkan på den biologiska mångfalden”536. Propositionen tar också upp att ”Politiken ska fortsatt ställa miljökrav och sätta upp tydliga och långsiktiga miljömål för ett hållbart skogsbruk. De jämställda skogspolitiska produktions- och miljömålen ligger fast.”. De skogspolitiska produktions- och miljömålen fast-ställdes i 1993 års skogspolitiska beslut. Dessutom avreglerades politikområdet så att skogsägarna i betydande utsträckning fick frihet under ansvar att bedriva ett hållbart skogsbruk. Bland annat avskaffades bidrag till skogsproduktion samtidigt som flera regler i skogsvårdslagen togs bort eller mildrades. Reglerna för miljöhänsyn skärptes dock. I det senaste skogspolitiska beslutet vidhålls att kärnan i sektorsansvaret är skogsnäringens ansvar för att medverka till en ekolo-gisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppfylla miljömålen537. Av beslutet framgår även att frihet under ansvar innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas. Samtidigt har skogsägaren en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen538.

Skogsbrukets certifieringar kan ses som en del i sektorsansvaret. Skogscertifier-ing sker inom systemen Forest Steward Council (FSC) och/eller Programme for the Endorsement of Forest Certification (PEFC). Drygt 60 procent av skogsmarken är certifierad539. De stora aktörerna är samtliga certifierade och vissa företag är dub-belcertifierade.

MÅLKONFLIKTER BEHÖVER HANTERAS

Det finns synergimöjligheter mellan Levande skogar och flera andra miljökvalitets-mål. Det finns samtidigt en potentiell målkonflikt med Begränsad klimatpåverkan. Sett till politikområden finns det synergier mellan Levande skogar och friluftspoli-

535 Prop. 1987/88:85 – Om miljöpolitiken inför 1990-talet536 Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 20537 Prop. 2007/08:108 – en skogspolitik i takt med tiden538 Naturvårdsverket, 2007. Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart

nyttjande av naturresurser. Rapport 5782. Se sammanfattningen.539 Skogsindustrierna, 2011. Levande skogar 2010–2011


tik, energipolitik och landsbygdsutveckling. Ur miljömålsperspektiv finns en direkt konflikt mellan Levande skogar och det skogspolitiska produktionsmålet, vilket har krävt och kräver tydliga politiska avvägningar.

Befintliga styrmedel bidrar i olika utsträckning till arbetet med att nå miljö-kvalitetsmålet. Det har inte gjorts någon uttömmande utredning om hur den mest kostnadseffektiva kombinationen av styrmedel kan se ut. Styrmedlen för skydd av skog har förändrats på olika sätt och nya skyddsformer prövas för närvarande. En översyn pågår av föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen § 30 och miljöbalken kap. 12 § 6. Det finns vissa brister i tillämpningen av befintliga infor-mativa och administrativa styrmedel, vilket bland annat konstaterats i en rapport från Statskontoret540. Informativa styrmedel är en viktig del i genomförandet av skogspolitiken. För närvarande pågår arbetet med att utforma landsbygdspro-grammet för perioden 2014–2020.

Den svenska rådigheten över hur skogsmarken används och brukas är rela-tivt stor. Detsamma gäller rådigheten över de skogliga miljöproblemen, men för exempelvis klimatförändringar och kvävenedfall är rådigheten liten. Rådigheten begränsas också i olika utsträckning av internationella konventioner samt regler och direktiv inom EU. I sammanhanget kan konventionen om biologisk mångfald, europeiska landskapskonventionen, EU:s ramdirektiv för vatten, EU:s naturvårds-direktiv, RES-direktivet och timmerförordningen nämnas. Utvecklingen går mot minskad nationell rådighet.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Det finns dock en stor potential till förbättring inom ramen för befintliga styrmedel. Samtidigt krävs ytterligare politiska avvägningar för vissa aspekter av Levande skogar. Det handlar främst om vilken ambitionsnivå miljö-kvalitetsmålet innebär i form av skydd och bevarande av skog, samt eventuellt ökade krav på ekologisk anpassning av skogsbruket. Det finns även vissa behov av att förtydliga vad som ryms i sektorsansvaret och hur stort det statliga åtagandet bör vara. Den strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning som ska tas fram av Miljömålsberedningen är därför viktig. Beslut om strategin, nya etappmål, styr-medel och åtgärder kan skapa förutsättningarna för att uppnå målet.

ETT GEMENSAMT SyNSÄTT OcH ÖKAD KUNSKAP BEHÖVS

Innebörden av ekosystemansatsen och begreppet ekosystemtjänster är inte tillräck-ligt förankrat i skogssektorn. Det gäller även för berörda myndigheter såväl natio-nellt som regionalt. Detta medför att synen på vilka styrmedel och åtgärder som

540 Statskontoret, 2010. Myndighetsanalys av Skogsstyrelsen, 2010:13.

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


krävs skiljer sig åt. Berörda departement och myndigheter bedriver för närvarande flera dialogprocesser för att om möjligt öka samsynen i skogssektorn. I det fort-satta miljöarbetet är det viktigt att dra lärdom av genomförda åtgärder för att på så sätt öka kunskapen om hur ekosystemen svarar på olika åtgärder. En svårighet är att det ofta tar lång tid innan effekten av olika åtgärder kan mätas, samtidigt som många insatser upplevs som brådskande. Det är i dagsläget svårt att bedöma gapet till att nå miljökvalitetsmålet, men för vissa aspekter bedöms det vara stort och dessutom ta lång tid. I länens regionala bedömningar av miljökvalitetsmålet är bilden av utvecklingen ganska samstämmig, med både positiva och negativa delar. Inget län bedömer det möjligt att nå miljökvalitetsmålet.

Dagens skarpa gränser mellan skogslandskapet och odlingslandskapet är en relativt ny företeelse. Tidigare bedrevs skogsbruk och jordbruk delvis på samma mark. Många av de hotade arter som finns i framför allt södra och mellersta Sveri-ge har sitt ursprung i halvöppna och störningspräglade miljöer som formats av ett sådant mångfacetterat brukande. Skogs- och jordbrukssektorn har ett gemensamt ansvar för dessa marker och arter, men det finns en risk att frågan faller mellan stolarna och att nödvändiga åtgärder därmed uteblir. Därför krävs ökad samver-kan mellan dessa båda sektorer och berörda myndigheter. Landsbygdsprogrammet och visionen Skogsriket kan utgöra en gemensam nämnare.


Bevarande av markens egenskaperSkogsmarkens processer och egenskaper påverkas till stor del av faktorer som klimatförändring, kvävenedfall samt skogsbruk. Kvävenedfallet har varit relativt konstant under den senaste tioårsperioden och är störst i mellersta och södra Sverige541. Den ökade mängden kväve i marken kan påverka ekosystemen i både skog och vatten negativt. Kvävenedfallet har sannolikt bidragit till ökade kollager i skogsmarken och då främst i odikade marker. Även om det sura nedfallet har minskat kraftigt har det ännu inte skett någon tydlig återhämtning i skogsmarken.

Uttag av skogsbränsle kan framför allt försämra markens förmåga att buffra mot försurning och att leverera näring, och kan på sikt även påverka markens långsiktiga produktionsförmåga. Uttaget av grenar och toppar (GROT) i samband med avverkning (till allra största del vid föryngringsavverkning) har ökat från 40 000 hektar år 2000 till 90 000 hektar år 2010542. Uttag av stubbar efter för-yngringsavverkning (stubbskörd) görs ännu i mycket begränsad omfattning.

541 Indikator miljömålsportalen, källa Svensk miljöövervakning, Luft- och nederbörds- kemiska nätet, IVL Svenska Miljöinstitutet AB

542 Skogsstyrelsens årliga undersökningar om åtgärder i skogsbruket


Utvecklingen under kommande år är osäker, särskilt för stubbskörd, men sanno-likt kommer uttagen att öka. Hur känslig marken är för uttag varierar över landet. Södra och sydvästra Sverige är generellt mer känsliga områden på grund av större surt luftnedfall. Uttagen är i många fall koncentrerade till områden nära stora biobränsleanläggningar. För att kompensera uttaget av skogsbränsle kan aska från förbränningen återföras. År 2010 återfördes aska på cirka 10 000 hektar543.

I samband med skogsbruk kan markskador från körning med skogmaskiner uppstå. Enligt inventeringen Polytax544 förekommer körskador på cirka en tred-jedel av de föryngringsavverkade objekten. Andelen körskador har varit mer eller mindre oförändrad under den senaste tioårsperioden. Underlaget är otillräckligt för att särskilja andelen allvarliga respektive mindre allvarliga körskador. Ökad efterfrågan på biobränsle i kombination med klimatförändringar medför ökad risk för körskador. Säkra uppgifter om körskador utanför avverkningsområdet eller i samband med gallring saknas.

Kvävegödsling i skogen förekommer främst i norra Sverige och har från en låg nivå ökat de senaste åren. År 2010 gödslades 80 000 hektar vilket är den högsta siffran sedan 1988545. Vid skogsgödsling bedöms upp till 5–10 procent av en nor-mal gödselgiva ha lakats ut 1–2 år efter gödsling 546.

VIKTIGT MED ÖKADE KUNSKAPER OM SKOGSMARKEN

För att kunna göra en relevant uppföljning av utvecklingen i skogmarken behövs långa mätserier om markdata och om skogsbrukets olika åtgärder, för att kunna koppla trender i markdata till påverkan från skogsbruket. I dagsläget saknas sådana indikatorer, vilket gör det svårt att följa upp och bedöma skogsbrukets påverkan på skogsmarken i ett helhetsperspektiv. Vittring är en väsentlig faktor för skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga och dess förmåga att buffra mot försurning och leverera näring. Under de kommande fem åren genomförs en bred forskningssatsning via Formas för att förbättra kunskapsläget om vittringen.

Askåterföring som en kompensationsåtgärd för uttag av skogsbränsle kan berö-ras av EU:s reviderade ramdirektiv för farligt avfall, om det blir så att bioaskor klassas som farligt avfall. Ett nationellt aktörsråd för askåterföring som ska verka för ökad askåterföring håller på att bildas. Skogsbruket har tagit fram en gemen-sam miljöpolicy om körskador på skogsmark och genomför också utbildningssats-ningar. Förtydliganden har gjorts av föreskrifter och allmänna råd i skogsvårdsla-

543 Skogsstyrelsens årliga undersökningar om åtgärder i skogsbruket544 Polytax är namnet på Skogsstyrelsens inventeringar som följer upp miljöhänsyn

(inkl. kulturmiljö) och återväxt. Resultaten används bland annat för att bedöma uppfyllelsen av produktions- och miljömålen i skogen

545 Skogsstatistisk årsbok 2011546 Skogsstyrelsen, 2007. Utgör kvävegödsling av skog en risk för Östersjön? Rapport

2007:10.

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


gen avseende terrängtransporter och markberedning. De finns även allmänna råd för kvävegödsling för att minimera gödslingens negativa effekter i skog, mark och vatten. För närvarande pågår en översyn av de allmänna råden för kvävegödsling på skogsmark.

SVÅRT ATT SE TyDLIGA TRENDER FÖR UTVEcKLINGEN

Skogsmarkens processer är ofta långsamma och det är svårt att se tydliga trender i miljötillståndet. För vissa delar är kunskapsbehovet stort, särskilt om hur sam-banden mellan olika påverkansfaktorer och tillståndet ser ut. Utvecklingen när det gäller askåterföring är osäker. Målkonflikten mellan behovet av att öka andelen förnybar energi och riskerna för negativ påverkan på skogsmarken av ett ökat skogsbränsleuttag behöver hanteras. Skogsbrukets satsning på att minska körska-deproblemen är positiv.

Skydd och bevarande av biologisk mångfaldI den senaste utvärderingen av EU:s art- och habitatdirektiv bedömdes tillstån-det för 16 naturtyper och 32 arter i skogen547. Tillståndet för lövsumpskogar, lövsvämskogar och skogsbevuxen myr har förbättrats och för flera av kärlväx-terna bedöms statusen vara gynnsam. För skogstyperna västlig taiga, näringsrik granskog och åsbarrskog bedömdes statusen vara ogynnsam och trenden nega-tiv. Även vissa ädellövskogar bedömdes ha ogynnsam status. För 15 av arterna bedömdes statusen vara ogynnsam. Enligt ArtDatabanken är 2 131 skogslevande arter rödlistade och 861 arter har klassats som hotade548. En preliminär analys av de enskilda arterna sett till hotkategori under den senaste tioårsperioden visar att 124 skogslevande rödlistade arter har fått en förändrad klassning. Det preliminära resultatet visar att hotkategorin har höjts för 65 arter och sänkts för 59 arter. I analysen ingår endast de arter där den ändrade klassningen beror på reella popu-lationsförändringar.

ARBETET MED SKyDD OcH AVSÄTTNINGAR AV SKOG GÅR VIDARE

Det finns cirka 400 000 hektar kända nyckelbiotoper i skogen, och den totala arealen nyckelbiotoper bedöms vara ungefär dubbelt så stor549. Därutöver finns sannolikt en minst lika stor areal områden med höga naturvärden. Delar av dessa områden är formellt skyddad och många så kallade värdekärnor550 ingår i skogs-brukets frivilliga avsättningar. Uppemot 500 hektar nyckelbiotoper avverkas årli-

547 ArtDatabanken, 2008. Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i Sverige 2007548 ArtDatabanken, 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010549 Skogsstyrelsens meddelande 2001:3, Kontrollinventering av nyckelbiotoper år 2000550 En värdekärna är ett sammanhängande skogsområde som bedömts ha stor betydelse för

fauna och flora och/eller en prioriterad skogstyp. Nyckelbiotoper och områden med höga naturvärden ingår.


gen, varav ungefär en tredjedel var kända nyckelbiotoper och övriga var okända vid avverkningstillfället. Omfattningen av årligen avverkade kända nyckelbioto-per och områden med höga naturvärden har via satellitbildsanalys skattats till omkring 2 000 hektar551. Uppgifter om arealen skadade värdekärnor till följd av gallring eller andra skogsbruksåtgärder saknas.

Drygt 7 procent eller 2,1 miljoner hektar av skogsmarken i Sverige är formellt skyddad. Detta skydd är koncentrerat till den fjällnära regionen som innefattar 77 procent av den skyddade arealen i landet. Andelen formellt skyddad skogs-mark är också störst i denna region (51 procent av skogsmarken och 38 procent av den produktiva skogsmarken) medan andelen formellt skydd i övriga regioner är markant lägre. Huvuddelen av denna areal ligger inom naturreservat. Knappt 200 000 hektar skogsmark är säkrad genom överenskommelser, köpeavtal eller fondöverföringar för formellt skydd, men saknar i dag beslut eller gällande avtal. Genomförandet av detta formella skydd kommer att ta ytterligare tid, men inrikt-ningen är att dessa områden ska skyddas så snart som möjligt. Med dessa arealer ökar den totala omfattningen av skydd med 0,7 procent och drygt hälften av arealerna ligger inom den fjällnära regionen. Nedanför den fjällnära gränsen utgör andelen formellt skyddad produktiv skogsmark runt 2 procent.552 Det formella skyddet har koncentrerats till norra Sverige, huvudsakligen genom naturreservats-bildning på statligt ägd skogsmark. Den nationella och de regionala strategierna för formellt skydd av skog är vägledande för skyddsarbetet och utgår från en landskapsekologisk ansats där skyddet prioriteras till så kallade värdetrakter553. Förutsättningarna för en motsvarande ansats för de frivilliga avsättningarna varie-rar beroende på ägarstrukturen i olika delar av landet. På statens mark och hos de större skogsägarna görs de frivilliga avsättningar utifrån ett landskapsperspektiv.

Totalt bedöms 1,25 miljoner hektar produktiv skogsmark ha avsatts frivilligt av skogsbruket fram till år 2010. 1,05 miljoner hektar finns nedanför den fjällnära gränsen554, varav 650 000 hektar bedöms ha utvecklade naturvärden och ytterli-gare 140 000 hektar bedöms kunna utveckla sådana värden på relativt kort sikt. Till detta kommer 260 000 hektar med andra värden. Drygt 75 procent av skogs-ägarna anger att de kommer att ha kvar sina frivilliga avsättningar i mer än 30 år, eller så länge de äger fastigheten. De större skogsbolagens avsättningar bedöms

551 Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen (2009). Kontrollstation. Utvärdering av Nationell strategi för formellt skydd av skog. Rapport 5961.

552 Sveriges arbete med bevarande av biologisk mångfald utifrån bevarandemål för land-miljön i den strategiska planen för biologisk mångfald som antogs vid CBD:s partsmöte i Nagoya 2010 (Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen mars 2012)

553 Ett landskapsavsnitt med särskilt höga ekologiska bevarandevärden.554 Skogsstyrelsen, (ännu ej publicerad). Skogsbrukets frivilliga avsättningar. Rapport 5/2012

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


vara långsiktiga, även om vissa förändringar görs över tid inom ramen för adaptiv förvaltning. Sveaskogs ekoparker ingår inte i uppföljningen av frivilliga avsätt-ningar, och inom dessa har drygt 60 000 hektar avsatts för naturvårdsändamål.

MÅNGA VIKTIGA STyRMEDEL ÄR PÅ PLATS

FN:s konvention om biologisk mångfald och den strategiska plan för biologisk mångfald som antogs vid CBD:s partsmöte i Nagoya 2010 är en viktig internatio-nell förutsättning. Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet utgör tillsammans EU:s naturvårdslagstiftning, och är därmed också viktiga förutsättningar.

En förutsättning för de frivilliga avsättningarna är skogsbrukets certifiering, där standarderna säger att minst fem procent av den produktiva skogsmarken ska undantas från skogsbruk. Certifieringsstandarden har blivit normerande och även många av de skogsägare som inte certifierat sitt skogsinnehav avsätter skogsmark frivilligt. De större skogsägarna använder så kallade landskapsekologiska planer i bevarandearbetet.

Väl fungerande skyddsformer är en viktig förutsättning. De skyddsformer som används i dag är främst naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. Nya skyddsformer och arbetssätt prövas genom fastighetsavtal och Kometpro-grammet555. Ändringar i befintliga skyddsformer som bland annat medfört ökad ersättning har inneburit att skogsägarna i dag har en positivare inställning till de olika skyddsformerna och efterfrågan från skogsägarna har ökat och överstiger i dagsläget vad som ryms inom det årliga anslaget. Kostnaderna per formellt skyd-dad hektar har ökat kraftigt under den senaste tioårsperioden vilket kan kopplas till ökade priser på skogsmark och ändrade regler som lett till höjda ersättningar.

STOR UTMANING ATT BEVARA DEN BIOLOGISKA MÅNGFALDEN

Det är en stor miljöutmaning att bevara den biologiska mångfalden i skogen så att god bevarandestatus uppnås för prioriterade skogstyper och arter. Ur ett långsik-tigt bevarandeperspektiv är det problematiskt att värdekärnor, däribland nyckelbi-otoper, avverkas eller på annat sätt skadas. God kunskap och lättillgänglig infor-mation behövs om var det finns höga naturvärden (till exempel nyckelbiotoper) i skogen, som underlag för såväl operativa som strategiska och politiska beslut. Skogsbrukets arbete med frivilliga avsättningar har utvecklats positivt under de senaste tio åren och utgör i dag en viktig del i att bevara den biologiska mångfal-den.

555 Kometprogrammet är ett nytt arbetssätt för skydd av värdefull natur där initiativet till skydd av områden i första hand ligger på markägaren


Hänsynsfullt brukandeMiljöhänsyn är en självklar del av dagens skogsbruk och Skogsstyrelsen har sedan 1999 gjort årliga uppföljningar av miljöhänsyn i samband med föryngringsavverk-ning, inom ramen för uppföljningssystemet Polytax. Sedan 2008 har även hänsyn till kulturmiljöer tre år efter avverkning följts.

HÄNSyN TAS MEN KAN BLI BÄTTRE

Uppföljningarna har visat att det finns brister i miljöhänsynen. Våren 2011 avrap-porterade Skogsstyrelsen ett regeringsuppdrag där dessa brister analyserats556. Där framgår att skogsbruket klarar att anpassa sitt hänsynstagande vid föryngrings-avverkning utifrån beståndets miljövärde, och i många fall tas tillräcklig hänsyn. Ett negativt resultat är dock att förlusten av hänsynskrävande biotoper med höga miljövärden är stor. Det finns även brister i form av körskador och hänsyn till vatten.

Enligt de nationella skadeinventeringar som gjorts orsakar skogsbruket skador på ungefär 50 procent av fornlämningarna inom ett avverkningsområde557. Poly-tax visar på liknande siffror. Ungefär två av fem kulturmiljöer utsätts för negativ påverkan vid föryngringsavverkning och föryngringsåtgärder558. Av de åtgärder som vidtas från avverkningen till dess att föryngringsåtgärderna är genomförda verkar markberedning vara det som påverkar hänsynen mest. I de fall där markbe-redning var genomförd hade över hälften av kulturmiljöerna utsatts för stor nega-tiv påverkan medan motsvarande andel var under 10 procent i de fall markbered-ning ej utförts. Skadenivån bedöms ligga relativt konstant.

I ett hänsynsfullt brukande ingår att miljöhänsyn tas vid samtliga skogsbruks-åtgärder. Det innebär att hänsyn ska tas vid exempelvis röjning, gallring, skogs-gödsling och dikesrensning. I dagsläget saknas systematisk uppföljning av hän-synen vid dessa åtgärder. Skogsbruket bedriver dock ett aktivt utvecklings- och hänsynsarbete inom området. En del i det hänsynsfulla brukandet kan vara att använda alternativa skogsbruksmetoder på en begränsad del av skogsmarken, vilket förekommer men i mycket liten omfattning. Detta kan vara särskilt angelä-get i så kallade kontinuitetsskogar som återfinns främst i Norrlands inland559 samt i tätortsnära skog.

556 Skogsstyrelsen, 2011. Skogs- och miljöpolitiska mål – brister, orsaker och förslag på åtgärder. Meddelande 2:2011

557 Indikator på miljömålsportalen – Andel skadade forn- och kulturlämningar558 Skogsstyrelsen, 2012. Hänsyn till kulturmiljöer – resultat från P3 2008-2011.

Rapport 3:2012559 Skogsstyrelsen, 2011. Kontinuitetsskogar och hyggesfritt skogsbruk. Rapport 7:2011

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


TILLÄMPNING AV BEFINTLIGA STyRMEDEL BEHÖVER FÖRBÄTTRAS

En viktig förutsättning för ett hänsynsfullt brukande är sektorsansvaret och skogs-brukets certifieringar, som i hög grad sätter standarden för vilken hänsyn som tas i skogsbruket. Det är viktigt att denna standard i stora drag ligger i linje med de skogs- och miljöpolitiska ambitionerna. De viktigaste styrmedlen utgörs av skogsvårdslagens hänsynsparagraf, kulturminneslagen samt informativa styrmedel i form av rådgivning och information. Det finns en stor potential till förbättring inom ramen för befintliga styrmedel genom att exempelvis i högre grad meddela förbud mot avverkning för att förtydliga de lagstadgade kraven på miljöhänsyn.

Skogsstyrelsens pågående projekt Dialog om miljöhänsyn som bedrivs i sam-verkan med sektorns aktörer har fyra mål: Ökad samsyn om sektorsansvaret, Utvecklade sätt att beskriva målbilder för bra miljöhänsyn, Väl kända lagkrav för miljöhänsyn samt Uppföljningssystem som kan utgöra grund för en fortsatt utvecklings- och lärprocess. Utvecklingsprojektet En dörr in syftar till att förenkla skogsägarnas myndighetskontakter genom ökad myndighetssamverkan och till att bygga upp ett heltäckande system för skoglig information och data för att minska risken för felaktiga åtgärdsbeslut i skogsbruket.

VIKTIGT ATT FÅ EN GEMENSAM MÅLBILD FÖR HÄNSyNEN

En slutsats från bristanalysen och dialogen om miljöhänsyn är att det inom skogs-sektorn finns olika målbilder för vad som är god miljöhänsyn. Detta framgår av respektive organisations uppföljning av miljöhänsynen och har i sin tur inneburit att det finns olika uppfattningar om vilken kvalitet miljöhänsynen håller i dag. Gapet till att nå godtagbar hänsyn till forn- och kulturlämningar är stort. Hur stor hänsyn som tas till kulturmiljöer beror till stor del på om de är kända sedan tidigare och om de finns med i någon typ av register som är tillgängligt för de inblandade parterna. Projekten Dialog om miljöhänsyn och En dörr in förväntas ge påtagliga effekter i skogen i form av bättre hänsyn och ökad samsyn om mål-bilder.

Främjande, restaurering och nyskapande av naturvärdenEkosystemen i skogen har på olika sätt förändrats, vilket dels är en följd av skogs-skötselprogrammen i skogsbruket, dels av att olika former av hävd eller naturliga störningar upphört eller minskat. Detta påverkar den biologiska mångfalden och innebär att aktiva åtgärder krävs för att främja vissa skogstyper och arter.


SKÖTSEL AV OMRÅDEN OcH ÅTGÄRDSPROGRAM GENOMFÖRS

Naturvårdande skötsel560 berör skogar som är tänkta att bevaras långsiktigt via formellt skydd eller frivilliga avsättningar. Ofta ingår en inledande fas med restaurering. För perioden 1999–2010 uppskattas naturvårdande skötsel ha utförts på knappt 10 000 hektar inom nationalparker, naturreservat och Natura 2000-områden samt inom biotopskyddsområden och naturvårdsavtal på knappt 5 000 hektar. En grov uppskattning av utförd skötsel i frivilligt avsatta områden antyder att högst 60 000 hektar har åtgärdats. Åtgärdsprogram för vitryggig hackspett är ett exempel där naturvårdande skötsel, restaurering och nyskapande bidrar till att främja en hotad art. Då vitryggig hackspett är en så kallad paraply-art, bedöms programmet även kunna gynna många andra rödlistade arter som är beroende av liknande livsmiljöer. Resultaten hittills pekar också på att så är fallet561.

De regionala landskapsstrategier som länsstyrelserna för närvarande arbetar med kan förbättra förutsättningarna. Landskapsstrategierna utgår från konventio-nen om biologisk mångfald men har även koppling till europeiska landskapskon-ventionen. Landsbygdsprogrammet och det statliga stödet Nokås för natur- och kulturmiljövårdsåtgärder är viktiga. Erfarenheter visar att stöd inom landsbygds-programmet kan behöva kombineras med informativa styrmedel i form av råd-givning för att nå ut till potentiella stödmottagare. Det finns även behov av att förenkla stödhanteringen.

STORT BEHOV AV ÅTGÄRDER MED LANDSKAPSPERSPEKTIV

I de flesta landskapsavsnitt finns det i dag mycket stora behov av naturvårdande skötsel och restaurering. Under den senaste tioårsperioden bedöms mindre än en femtedel av behovet ha utförts inom skyddade områden och runt en tiondel i de frivilliga avsättningarna. Arbetet med regionala landskapsstrategier och särskilda satsningar i form av biosfärområden och modellskogar är lovande exempel på hur de problem och konflikter som finns kan hanteras, samtidigt som kunskaper byggs upp. Befintliga styrmedel behöver sannolikt kompletteras för att på ett bättre sätt möta de nya arbetssätten och de stora skötselbehoven.

En grundläggande fråga när det gäller skötsel, restaurering och nyskapande är vad som är möjligt och inte möjligt sett till att återskapa naturvärden. Problembil-den ser olika ut för olika arter, artgrupper, naturtyper och landskap. Det gör att många olika åtgärder krävs på många olika plan och i olika skalor. Det handlar om att lägga ett ”landskapspussel” där de flesta bitar fattas. Att återskapa bio-logiskt rika skogar är därför en komplex och i många fall omöjlig uppgift. Rätt

560 Med naturvårdande skötsel avses aktiva åtgärder som mot bakgrund av ett områdes historia återställer och kontinuerligt vårdar en befintlig biologisk mångfald.

561 Pro Natura, 2009. Vedinsekter i vitryggsområden – före och efter skötselåtgärder.

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


insats ska göras på rätt plats och kvalitativa aspekter är oftast viktigare än kvan-titativa. Alla skogar har en historia som väsentligt förklarar dess karaktär och innehåll av biologisk mångfald, inte bara i det kulturpräglade landskapet utan i lika hög grad i naturlandskapet. Det gör att åtgärder utan historisk och ekologisk relevans i ett visst landskap sällan är funktionella.

Främmande arter och genmodifierade organismer

BEGRÄNSAD ANVÄNDNING AV FRÄMMANDE TRÄDSLAG

Det finns runt 500 000 hektar skogar dominerade av contortatall i främst norra Sverige562. Dessutom är contortatall spridd i skogslandskapet på sannolikt ytterli-gare minst 50 000 hektar. I statistiken ingår vissa arealer där contortatall använts vid hjälpplantering i glesa tallföryngringar. Övriga främmande trädslag används i mycket begränsad omfattning i skogsbruket. Skogsodling med främmande träd-slag har de senaste fem åren ökat marginellt. Runt 5 000 hektar per år har föryng-rats med contortatall. Sett till genmodifierade skogsträd finns det i dag ingen kom-mersiell odling av sådana i Europa. Sannolikheten för att genetiskt modifierade skogsträd börjar odlas i den svenska skogen innan år 2020 bedöms vara mycket liten.

EFFEKTIVA STyRMEDEL FINNS PÅ PLATS INOM OMRÅDET

För skogsodling med främmande trädslag gäller nationell rådighet. Skogsstyrelsen är bemyndigad att meddela föreskrifter om vilket skogsodlingsmaterial som får användas inom olika områden och vilka villkor som gäller för användning. Skogs-styrelsen kan vid behov kräva en miljöanalys av vilken inverkan ett nytt skogs-odlingsmaterial har på miljön eller skogsskötseln. Kommersiell odling av genetiskt modifierade skogsträd regleras på EU-nivå.

Förutsatt att skogsodling med främmande trädslag sker i liten omfattning och med en anpassad fördelning på landskapsnivå bedöms riskerna vara begränsade för negativ påverkan på natur- och kulturmiljövärden, rennäring och sociala värden. Nuvarande styrmedel bedöms i stort vara tillräckligt effektiva. Skogs-styrelsens förslag om justerat regelverk563 för främmande trädslag har ännu inte resulterat i något beslut. Det finns behov av ökad kunskap om hur främmande trädslag påverkar biologisk mångfald och det finns en potentiell målkonflikt som kräver politisk avvägning utifrån exempelvis målsättningar om ökad andel förny-bar energi.

562 Skogsstatistisk årsbok 2011563 Skogsstyrelsen, 2009. Regler om användning av främmande trädslag. Meddelande 7:2009


Bevarande och främjande av kulturarvet

INVENTERINGAR KRÄVS FÖR MINSKAD SKADERISK

Ungefär 120 000 hektar av skogsmarken är skyddad enligt kulturminneslagen (KML), vilket innefattar kända fasta fornlämningar med tillhörande fornläm-ningsområden. Arealen för övriga kulturhistoriska lämningar uppskattas till cirka 400 000 hektar. Skillnaderna är stora mellan olika landsdelar, vilket delvis kan förklaras med att inventeringar har skett i olika omfattningar och vid olika tid-punkter. Stora delar av skogsmarken är inte inventerad.

För det biologiska kulturarvet ser situationen något annorlunda ut. Någon övergripande inventering som visar på omfattning, storlek och art har inte gjorts förutom inom några enstaka och lokala projekt. Höga biologiska kulturvärden finns företrädesvis i södra och mellersta Sverige och har sitt ursprung i halvöppna och störningspräglade miljöer som formats av ett mångfacetterat brukande.

STyRMEDEL FINNS FRAMME MEN MER KUNSKAPER KRÄVS

Den europeiska landskapskonventionen är en viktig förutsättning och i den understryks att landskapet är en gemensam tillgång och ett gemensamt ansvar. Landsbygdsprogrammet ger ökade förutsättningar, dels genom arealstöd och scha-blonersättningar för kulturmiljöer, dels via kompetensutveckling, information och rådgivning. I de föreskrifter i Skogsvårdslagens 30§ som trädde i kraft 1 januari 2012 har kraven på återställande efter skada på kulturmiljöer förtydligats. Vidare har kulturmiljövårdsfrågorna lyfts fram tydligare under en rad andra rubriker i föreskrifter och allmänna råd. Fasta fornlämningar har ett starkt skydd via kul-turminneslagen. Skogsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet bedriver ett kvalitets-säkringsprojekt för att de lämningar som framkom i samband med inventeringar inom det tidigare projektet Skog och Historia ska kunna föras in i det geografiska informationssystemet FMIS.

Befintliga styrmedel och pågående åtgärder bedöms påverka utvecklingen posi-tivt. En påtaglig brist är att stora delar av skogsmarken fortfarande inte är inven-terad vilket medför att många forn- och kulturlämningar är okända för myndighe-ter och verksamhetsutövare. Det finns även behov av kompetenshöjande åtgärder inom såväl skogsbruket som berörda myndigheter. Otillräcklig kompetens kan medföra ökad risk för felaktiga beslut och/eller tolkningar som får till följd att det skogliga kulturarvet inte bevaras.

Bevarande och främjande av vattnets och våtmarkers kvalitet och ekologiska funktionI skogslandskapet har hydrologin och avrinningsmönstren påverkats genom tidigare markavattning samt rensning och uträtning av vattendrag. En snabbare avrinning påverkar vattenkvaliteten, men också risken för nedströms översväm-

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


ningar. Riskerna kan öka om klimatförändringarna medför högre och ojämnare nederbörd. Vid skogliga åtgärder i anslutning till vatten kan vattenkvaliteten påverkas negativt genom utförsel av slam, humus, näringsämnen och tungmetaller.

AVVERKNING KAN MEDFÖRA UTLAKNING AV KVIcKSILVER

Stora delar av skogsmarken är förorenad av kvicksilver som deponerats via nederbörden. Vid skogliga åtgärder finns risk att kvicksilver utlakas och anrikas i näringskedjan. Föryngringsavverkningar bedöms medföra ett läckage av kvicksil-ver som motsvarar 10–25 procent av det totala innehållet i insjöfisk564. Det är vik-tigt att minimera utlakningen av kvicksilver i och med att hälften av sjöarna i lan-det har högre halt i fisk än vad Livsmedelsverket rekommenderar och alla insjöar i landet har för höga nivåer av kvicksilver utifrån EU:s vattendirektiv.

I samband med avverkning ska funktionella skyddszoner lämnas mot vatten och våtmarker. Med funktionella skyddszoner avses hänsyn anpassad till ett områ-des specifika värden. Resultat från Polytax visar att 70–85 procent av skyddszo-nerna vid impediment (varav en stor del våtmarker), sjöar och vattendrag har fått omdömet full hänsyn. Utvecklingen de senaste tio åren för hur stor hänsyn som lämnas har varit positiv för sjöar och vattendrag, men negativ för impediment. Hänsynskrävande biotoper i anslutning till vatten och våtmarker ingår inte i begreppet skyddszoner och det finns brister i hänsynen till dessa biotoper.

Vandringshinder för fisk orsakade av felaktigt lagda vägtrummor under skogsbil-vägar utgör ett betydande problem som skogsbruket arbetar aktivt för att åtgärda. Numera används vanligen broar eller halvtrummor som inte skapar vandringshin-der eller påverkar de naturliga bottnarna i större omfattning. Polytax visar att ande-len avverkningar där terrängtransport över vattendrag förekommer har minskat under den senaste tioårsperioden. I de fall vattendrag passerats har dock hänsynen försämrats. Uppföljning av skador efter körning över våtmarker saknas.

MER ÅTGÄRDER KRÄVS INOM BEFINTLIGA STyRMEDEL

EU:s ramdirektiv för vatten utgör en viktig förutsättning och har medfört ett ökat fokus på vattenfrågor i skogsbruket. En gemensam miljöpolicy om körskador på skogsmark har tagits fram och i den skogliga planeringen ökar användningen av så kallade ”blåa skikt” där känsliga vattenmiljöer identifieras i syfte att minska risken för felaktiga åtgärdsbeslut. Som en direkt följd av vattendirektivet har vissa delar i föreskrifter och allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen ändrats från 1 januari 2012. Ändringarna innebär förtydliganden om vilken hänsyn som ska tas till vatten vid avverkning och andra skogsbruksåtgärder. Stöden i landsbygds-programmet kan också öka förutsättningarna för vattenarbetet .

564 Bishop K. m.fl. Does forestry contribute to mercury in Swedish fish? Kungliga skogs- och lantbruksakademiens tidskrift nr 1/2009


Det finns ett stort behov av att återställa många vattenmiljöer. Det är osäkert vilka åtgärder som krävs utifrån kvicksilverproblematiken, och det behövs där-för ytterligare forskningsinsatser. Ett hinder är också att befintliga styrmedel inte tillämpas i tillräcklig grad. Skogsbrukets ökade fokus på vattenfrågor är dock positivt och avspeglas bland annat i omfattande utbildningsinsatser i framför allt entreprenörsleden. Många av de skogar som i dag finns i anslutning till sjöar och vattendrag har anlagts och skötts utifrån mer renodlade produktionsmål. Detta innebär att det ibland är svårt att åstadkomma funktionell hänsyn och att det tar tid innan ett mer miljö- och vattenanpassat sätt att bedriva skogsbruk får full effekt.

Främjande av hälsa och rekreationOlika skogsmiljöer är viktiga för människors livskvalitet, rekreation och friluftsliv. En av de vanligaste friluftsaktiviteterna är att ströva i skog och mark. Naturen är också en viktig miljö för barns uppväxt. Tillgängliga skogsmiljöer i tillräcklig omfattning och med hög kvalitet är viktiga faktorer i sammanhanget.

SKOGAR MED HÖGA SOcIALA VÄRDEN HAR IDENTIFIERATS

Många kommuner säkerställer attraktiva områden för rekreation och friluftsliv, men bilden ser olika ut i olika delar av landet. Generellt har kommuner med stör-re städer och befolkningsmängd arbetat mer strategiskt och har kommit längre. Skogsstyrelsen identifierar skogar med höga sociala värden i samverkan med kom-muner, länsstyrelser och andra aktörer. Syftet är att få kunskap om vilka skogar som är viktiga för rekreation, friluftsliv och turism. Hittills har 13 600 objekt med höga sociala värden registrerats, och de omfattar 430 000 hektar565. För närva-rande utvärderas identifieringsarbetet.

OKLART HUR BEFINTLIGA STyRMEDEL SAMSPELAR

Allemansrätten är en viktig förutsättning för människors friluftsliv, liksom tillgång till attraktiva natur- och kulturmiljöer. År 2010 antogs propositionen Framtidens friluftsliv. Uppföljningsbara mål som har beröringar till Levande skogar och andra miljökvalitetsmål håller på att tas fram. Regeringsbeslut väntas tidigast 2013.

Administrativa styrmedel som berör skog och friluftsliv är skogsvårdslagen, miljöbalken samt plan- och bygglagen. Det är oklart i vilken grad skogsvårdslagen och miljöbalken tillämpas kopplat till skogsmiljöer för rekreation och friluftsliv. Den nya plan- och bygglagen från 2011 ställer krav på att miljökvalitetsmålen vägs in i översiktsplaneringen. Det finns behov av att undersöka hur de tre lagarna samspelar för att värna attraktiva områden för människors rekreation och fri-

565 Skogsstyrelsens årsredovisning 2011

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


luftsliv. Informativa och ekonomiska styrmedel (utbildning, rådgivning och stöd) används i liten utsträckning.

INSATSER PÅ KOMMUNAL NIVÅ VIKTIGA FÖR FRILUFTSLIVET

Kommunerna har ansvar för att tillgodose behovet av tätortsnära skog för rekrea-tion och friluftsliv. Förutsättningar i form av geografi, befolkningsmängd, skat-teunderlag, kompetens, andel skogsmark samt andel kommunägd skog varierar mellan kommunerna. Nya siffror visar att kommunerna äger 16 procent av den tätortsnära skogsmarken, medan enskilda markägare innehar 50 procent566. Kom-muner har möjlighet att bilda naturreservat och biotopskyddsområden samt att teckna avtal med markägare med tätortsnära skog. Markåtkomstbidrag utnytt-jas i mycket liten omfattning. Det statliga bidraget till lokala naturvårdsprojekt (LONA) har haft positiva effekter.

De kommande målen för friluftslivet kan sannolikt bidra till ökat fokus på skogens sociala värden. Värdet av kulturella ekosystemtjänster tas inte tillvara i tillräcklig utsträckning beroende på bristande kompetens och samverkan mellan olika aktörer. Kommunerna har ett stort ansvar och berörda myndigheter kan ge ökat stöd genom vägledning. Det saknas bra verktyg för rekreationsinriktad sköt-sel som bevarar och utvecklar rekreationsvärden samt natur- och kulturmiljövär-den, och som därmed skapar multifunktionella ytor med flera ekosystemtjänster.

Kopplingar till generationsmåletLevande skogar har stark koppling till generationsmålet och om miljökvalitets-målet uppnås kan detta på olika sätt och i olika grad bidra till generationsmålets samtliga strecksatser. Skogen utgör en stor del av landets yta då runt 28 miljoner hektar utgörs av skogsmark, varav 23 miljoner hektar utgör produktiv skogs-mark. Flera viktiga ekosystemtjänster är kopplade till skogen och många arter finns i skogslandskapet. Skogen kan exempelvis erbjuda många möjligheter till rekreation och friluftsliv, vilket kan främja människors hälsa. Skogshushållningen är väl utvecklad och de analyser som gjorts visar att möjligheterna för kommande generationer att nyttja skogsråvaran är goda. De scenarier som presenterats visar också att det finns möjlighet att göra olika vägval utifrån samhällets avvägningar mellan produktion och miljö567.

Det finns en potentiell intressekonflikt kopplad till skogen då en ökad andel för-nybar energi kan påverka den biologiska mångfalden negativt, men även medföra ökad risk för försurning i samband med uttag av skogsbränsle. För att nå en ökad

566 Uppgiften har lämnats av Ylva Birkne vid Skogsstyrelsen och baseras på en ej publicerad GIS-analys av ägarförhållanden för tätortsnära skogsmark.

567 Skogsstyrelsen, 2008. Skogliga konsekvensanalyser 2008 – SKa-VB 08. Rapport 2008:25


andel bioenergi i syfte att uppfylla målet Begränsad klimatpåverkan, samtidigt som det önskvärda miljötillståndet för Levande skogar uppnås, behöver konkreta och tydliga politiska mål fastställas för att skogen ska nyttjas på ett långsiktigt och hållbart sätt.

Analys av delmålen – varför gick det som det gick?Följande delmål har funnits för Levande skogar:

DELMÅL: Långsiktigt skydd av skogsmark (2010)Ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 2010.

DELMÅL: Förstärkt biologisk mångfald (2010)Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog ska bevaras och förstär-kas till år 2010 på följande sätt:• mängden hård död ved ska öka med minst 40 % i hela landet och med avsevärt mer

i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad,• arealen äldre lövrik skog ska öka med minst 10 %,• arealen gammal skog ska öka med minst 5 %,• arealen mark föryngrad med lövskog ska öka.

DELMÅL: Skydd för kulturmiljövärden (2010)Skogsmarken ska brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas och så att ska-dor på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara senast år 2010.

DELMÅL: Åtgärdsprogram för hotade arter (2005)Senast år 2005 ska åtgärdsprogram finnas och ha inletts för hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Tre av de fyra delmålen har bedömts vara uppnådda568. Delmålet om skydd av skogsmark har nåtts tack vare gemensamma ansträngningar av staten och skogs-bruket, och utgör ett bra exempel på hur ett delat sektorsansvar kan fungera i praktiken. Det formella skyddet som staten ansvarar för är dock inte färdigställt fullt ut då markbyten och reservatsbildning pågår utifrån den areal som säkrats via överenskommelser. En hög andel av arealen har skyddats i norra Sverige, vil-ket inte är helt i linje med den nationella strategin för formellt skydd av skog. Det positiva resultatet för delmålet om förstärkt biologisk mångfald är starkt kopp-

568 Naturvårdsverket, 2011. Miljömålen på ny grund. Naturvårdsverkets utökade årliga redovisning av miljökvalitetsmålen 2011. Rapport 6420

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


lat till de frivilliga avsättningarna och skogsbrukets miljöhänsyn. Skogsbrukets certifieringar har varit en viktig drivkraft i arbetet med skydd av skogsmark och förstärkt biologisk mångfald. Delmålet om kulturmiljövärden har inte uppnåtts och detta beror på flera faktorer som kopplar såväl till berörda myndigheters ansvar som till skogsbrukets eget ansvar. Exempelvis behöver myndigheterna sam-verka i större utsträckning så att den information och kunskap som finns ”når ut i skogen” och samtidigt behöver planeringsrutinerna i skogsbruket förbättras569. Delmålet om åtgärdsprogram har uppnåtts, men arbetet med åtgärdsprogram behöver utvecklas.

Bedömning av regionala delmålDe nationella delmålen har i huvudsak antagits även som regionala mål. Endast i Örebro län och Norrbotten har det långsiktiga skyddet av skogsmark räckt för att nå målet om det. Målet om skydd av kulturmiljövärden har inte nåtts i något län. Två tredjedelar av länen har nått målet om förstärkt biologisk mångfald. I hälften av fallen har målet om hotade arter nåtts. Många län har lagt till egna mål om naturupplevelser och friluftsliv. Dessa har i allmänhet inte uppnåtts.

Områden för ytterligare insatser Under arbetet med den fördjupade bedömningen av Levande skogar har några viktiga insats- och utvecklingsområden framträtt. Det finns behov av att hantera de målkonflikter som identifierats. Det finns också behov av att få en bättre bild av hur tillståndet i miljön utvecklas, och då inte minst vilken effekt de åtgärder som redan har genomförts har haft eller kan tänkas få. Detta pekar på att miljö-målsuppföljningen behöver utvecklas. Det finns även ett behov av att utveckla ett mer systematiskt sätt att hantera risker inom ramen för miljömålssystemet. Pågå-ende forskning och utveckling antyder också att nuvarande modeller för skogs-bruk och användningen av skogsråvaran kan komma att förändras på olika sätt.

Förbättrat miljötillstånd tar lång tidDet kommer att ta lång tid innan det miljötillstånd som uttrycks i miljökvalitets-målet och dess preciseringar uppnås. Fortsatt arbete med insatser för skydd och bevarande och ett hållbart nyttjande är avgörande för att nå målet. I de olika avsnitten om Levande skogar har ett antal brister identifierats och några av dessa är kopplade till skogsbruket. Exempelvis gäller detta otillräckliga kompensations-åtgärder vid uttag av biobränsle, alltför omfattande markskador i samband med

569 Skogsstyrelsen, 2012. Hänsyn till kulturmiljöer – resultat från P3 2008-2011. Rapport 3:2012


terrängtransport, bristande hänsyn vid föryngringsavverkning samt tidigare påver-kan på hydrologin och vattendragen i form av skogsdikning och flottledsrensning. Hyggesfritt skogsbruk är ett komplement till trakthyggesbruk och såväl tillämp-ning som kunskaper av sådana skogsskötselmetoder behöver öka.570

ökad samverkan viktig för att hantera målkonflikter De målkonflikter som har identifierats behöver hanteras. Vissa målkonflikter (äkta konflikter) kräver politiska avvägningar, medan andra kan hanteras av berörda myndigheter inom ramen för respektive myndighets uppdrag. Ur miljömålsper-spektiv finns exempelvis en äkta direkt konflikt mellan Levande skogar och det skogspolitiska produktionsmålet. Miljömålsberedningen är ett viktigt forum för att hantera de äkta konflikterna. Det pågående arbetet med att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning är därför av stor betydelse. Andra mål-konflikter kan hanteras av berörda myndigheter och kräver då ökad samverkan mellan myndigheterna och skogssektorn. Ökad samverkan bidrar även till de synergier som finns mellan flera av miljökvalitetsmålen. För att leva upp till eko-systemansatsen behöver också företrädare för de areella näringarna och markä-garna involveras i större utsträckning, eftersom dessa som förvaltare av ekosyste-men har ett stort ansvar och stora påverkansmöjligheter.

Bättre miljöövervakning behövs för att förstå utvecklingen Miljömålsuppföljningen och miljöövervakningen behöver utvecklas. De indika-torer som finns för Levande skogar är i flera fall alltför trubbiga och ger inte till-räcklig information om hur miljötillståndet utvecklas. Den uppföljning som görs behöver också vara förankrad hos skogsbruket, vilket det pågående arbetet med att utveckla uppföljningsmetoderna av miljöhänsyn är ett exempel på. Liknande behov av ett gemensamt synsätt för olika aktörer finns även för andra aspekter av målet. En del i utvecklingen är att klargöra orsakssambanden mellan olika påver-kansfaktorer och miljötillståndet i skogen. Ett annat behov är att utveckla upp-följningen av biologisk mångfald i skogen, så att effekten av genomförda åtgärder vägs in.

Ansvaret för risker i miljömålsarbetet kan bli tydligareI miljöarbetet kommer ofta ordet risk upp men det finns i dag ingen gemensam modell för riskanalys inom ramen för miljömålssystemet. Detta gör att stora risker och mindre risker sammanblandas på ett olyckligt sätt. Naturvårdsverket och övriga miljömålsansvariga myndigheter behöver gemensamt utveckla ett mer systematiskt arbete med risker och hur dessa kan hanteras, vilket kan ge en ökad

570 Se Skogsstyrelsens policy för hyggesfritt skogsbruk (beslutsprotokoll 111/2010)

LE

VAN

DE

SK

OG

AR


tydlighet om ansvaret för olika åtgärder. Riskanalyserna bör utgå från precise-ringar och etappmål. Risker som kan medföra att målen inte uppnås kan i dessa sammanhang vara av många olika slag, men genom att hantera dem samlat kan åtgärdsarbetet effektiviseras. Det finns exempelvis behov av att förtydliga samhäl-lets ansvar relativt skogsbrukets ansvar. Skogsbruket signalerar att det finns pro-blemområden som man upplever sig ha begränsad rådighet över. I viss mån finns det även ett behov av att förtydliga ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter, men en systematisk riskhantering kan framförallt ge incitament för ökad samver-kan.

Viktigt med ny kunskap och beredskap för att använda denDet pågår flera stora och breda forskningssatsningar med kopplingar till skog och miljö. Future Forests571 och Stockholm Resilience Centre572 är två sådana exempel. Det som utmärker forskningen i de satsningarna är den tvärvetenskapliga ansat-sen, där naturvetenskap och samhällsvetenskap integreras. Detta är sannolikt en viktig framgångsfaktor i forskning med ambitionen att bidra till en hållbar sam-hällsutveckling. Samtidigt är det viktigt att myndigheterna har beredskap för att ta till sig resultaten av denna forskning, vilket bland annat kräver aktiv omvärlds-bevakning. Det krävs också att olika sektorer är öppna för att den pågående omställningen till ett hållbart samhälle kan kräva nya arbets- och förhållningssätt. Skogen och skogssektorn kan i detta sammanhang ha en nyckelroll.

571 Future Forests är ett tvärvetenskapligt forskningsprogram om den boreala skogens många värden och om de avvägningar som måste göras mellan olika intressen och behov i en framtid präglad av globalisering och klimatförändringar

572 Stockholm Resilience Centre är ett internationellt tvärvetenskapligt center för forskning kring social-ekologiska system, det vill säga system där människa och natur studeras som en integrerad helhet.


ETT RIKT ODLINGSLANDSKAPOdlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.


Utvecklingen för miljötillståndet är överlag negativ, framför allt för biologisk mångfald och kulturmiljö. Samtidigt bedöms tillgängliga styrmedel som otill-räckliga. Avståndet till att nå miljökvalitetsmålet bedöms därför som stort. EU:s jordbrukspolitik kan ge möjligheter att på sikt förbättra miljötillståndet och lands-bygdsprogrammet är det främsta riktade ekonomiska styrmedlet. Möjligheterna att nå målet med nationella styrmedel försvåras dock av att jordbrukets utveckling till stor del beror på internationella faktorer. Viktiga insatser är den nationella utformningen av kommande landsbygdsprogram, ett aktivt arbete för en miljö-mässigt förbättrad jordbrukspolitik inom EU, sektorsövergripande strategier och åtgärder för hela landskapet, satsningar på kunskapsuppbyggnad och insatser för landsbygdsutveckling.

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP

300

500

200

100

0

Tusen hektar

Figur 23. Areal betesmark med miljöersättning 2000–2011

2000 2002 2006 2008 2011

KÄLLA: JORDBRUKSVERKETS HANDLÄGGNINGSSYSTEM

Betesmarker hör till odlingslandskapets mest artrika miljöer. De är även viktiga för kulturmiljön och människors möjlighet att uppleva ett rikt och varierat odlingslandskap. Utvecklingen för betesmarkerna är därför en god indikator för stora delar av miljökvalitetsmålet. Omfattande arealer betesmarker sköts med hjälp av miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet. På senare år har dock arealen minskat något till ungefär 420 000 hektar.

400

Total areal med miljöersättningAreal med tilläggs-ersättning och ersättning för särskilda värden

2004 2010



Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetEtt rikt odlingslandskap är beroende av ett svenskt jordbruk där det är möjligt att kombinera god konkurrenskraft med att bevara odlingslandskapets biologiska, kulturella och sociala värden. Möjligheten att nå miljökvalitetsmålet är därför tätt sammankopplad med jordbrukets utveckling. Positivt är att EU:s gemensamma jordbrukspolitik går mot ökade åtgärder för att gynna natur- och kulturvärden samt att den tekniska utvecklingen inom jordbruket bland annat leder till att gödselmedel och andra insatsmedel nyttjas effektivare. Samtidigt försämras möj-ligheten att nå miljökvalitetsmålet av den pågående strukturrationaliseringen av jordbruket med åtföljande nedläggning i vissa områden och intensiv jordbruks-drift i andra områden. Den svenska rådigheten över delar av miljökvalitetsmålet är därmed i praktiken begränsad, eftersom jordbrukets utveckling till stor del styrs av världsmarknadspriser, EU-gemensamma direktiv och förordningar samt den tekniska utvecklingen. På nationell nivå finns möjligheter att förbättra förut-sättningarna för att nå målet bland annat genom den nationella utformningen av landsbygdsprogrammet och insatser för landsbygdsutveckling.

MILJÖTILLSTÅNDET FÖRSÄMRAS SAKTA INOM VIKTIGA DELAR

Arealen jordbruksmark fortsätter att minska. Takten för exploateringen av svensk åkermark har ökat de senaste fem åren. Sett till miljöåtgärder sköts betydande ängs- och betesmarksarealer med hjälp av miljöersättningar inom landsbygdspro-grammet. Betesmarksarealen minskar dock och många av gräsmarkernas arter och naturtyper har inte gynnsam bevarandestatus. Utvecklingen för odlingsland-skapets fåglar har efter en längre tids minskning varit i stort sett stabil det senaste decenniet. När det gäller djurhållning minskar antalet gårdar med nötkreatur och det finns en påtaglig risk för brist på betesdjur i delar av Sverige. För skötsel av marker tillämpas alternativa metoder i mycket begränsad omfattning. Det råder brist på småbiotoper i slättbygd vilket påverkar både biologisk mångfald och eko-systemtjänster negativt. Vidare förfaller många av landsbygdens byggnader och intresset för att sköta kulturhistoriska landskapselement med miljöersättningar har minskat betydligt sedan 2005. Sett till kadmium i jordbruksmark sker tillför-seln fortsatt främst genom atmosfäriskt nedfall, men även via olika gödselmedel. Vad som utgör riskfria kadmiumhalter i jordbruksmark är oklart och varierar med mark och gröda. När det gäller tillgängligheten till odlingslandskapet bedöms den som god, men i slättbygderna är den begränsad.


Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletBetydelsefulla och kraftfulla styrmedel för att nå Ett rikt odlingslandskap finns på plats. Dessa omfattar miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet, lagstiftning samt informations- och forskningsinsatser. Utformningen av nästa landsbygds-pro-gram (2014–2020) kommer att få stor betydelse för möjligheten att nå miljökvali-tetsmålet. Landsbygdsprogrammets miljöersättningar har också betydelse för andra miljökvalitetsmål, till exempel Begränsad klimatpåverkan, Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och djurliv, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Grundvatten av god kvalitet. Nya mål och strategier inom konventionen om biologisk mångfald, EU:s strategi för biologisk mångfald, genomförandet av landskapskonventionen, reger-ingens mål om att naturresurserna ska brukas på ett långsiktigt hållbart sätt573 och en mer miljöinriktad jordbrukspolitik inom EU bör förbättra förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet. Hur väl strategier och mål sedan omsätts i konkreta och tillräckligt ambitiösa åtgärder är dock avgörande för om Ett rikt odlingslandskap nås.

Andra samhällsmål om landsbygdsutveckling kan också ha betydelse för för-utsättningarna att nå miljökvalitetsmålet. Tillgång till samhällsservice i form av skola, affärer, kollektivtrafik och arbetstillfällen är exempel på faktorer som har betydelse för om lantbrukare fortsätter med sin verksamhet eller inte.574 Produk-tion av förnybar energi liksom friluftsliv och turism kan bidra till ekonomiskt livs-kraftiga landsbygdsföretag.

För att kunna sätta in adekvata åtgärder är det nödvändigt att kunna följa upp och utvärdera utvecklingen av miljötillståndet. Många av de processer som påver-kar miljökvalitetsmålet förändras endast långsamt över tid, och en långsiktig och heltäckande miljöövervakning är därför nödvändig. I dagsläget finns brister i över-vakningen av biologisk mångfald och kulturmiljö.

Insatser för att nå Ett rikt odlingslandskap skapar ibland konflikter med andra miljökvalitetsmål. En minskning av åkerarealen och färre djur i lantbruket ger positiva miljöeffekter genom minskat kväveläckage och mindre utsläpp av växt-husgaser i Sverige, men samtidigt försämras möjligheterna att klara hävden av betesmarker.575 Konflikter kan också uppstå mellan ambitionen att öka bioenergi-produktionen på jordbruksmark och mål om biologisk mångfald och kulturmiljö. Rätt planerade kan dock åtgärder i stället förstärka varandra. Den biologiska mångfalden kan till exempel gynnas om bioenergiproduktionen sker i rätt områ-den.576

573 Regeringskansliet 2010. Bruka utan att förbruka, strategiska mål för Landsbygds- departementet

574 Jordbruksverket 2002. Att vara lantbrukare eller inte: En studie av förutsättningar för livskraftigt lantbruk i tre nedläggningsdrabbade områden i Sverige. Rapport 2002:10

575 Naturvårdsverket 2011. Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport 6461576 Jordbruksverket 2009. Jordbruk, bioenergi och miljö, Rapport 2009:22

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


LANDSByGDSPROGRAMMET BETyDELSEFULLT MEN OTILLRÄcKLIGT

EU:s jordbrukspolitik kan ge möjligheter att på sikt förbättra miljötillståndet i odlingslandskapet och landsbygdsprogrammet är det främsta riktade ekonomiska styrmedlet för att nå Ett rikt odlingslandskap. I kombination med andra styrme-del, främst lagstiftning i miljöbalken, har landsbygdsprogrammets åtgärder haft stor betydelse för att skapa förutsättningar för ett förbättrat miljötillstånd. Bland annat sköts stora arealer betesmarker och många kulturmiljöer med hjälp av ersättningar från landsbygdsprogrammet. Trots att miljöersättningarna har fun-nits sedan 1996 minskar dock fortfarande många vanliga fågel- och fjärilsarter, och tillståndet för odlingslandskapets gräsmarker och hotade arter är till stor del ogynnsam.577, 578 Miljöersättningarna dämpar den negativa trenden för odlings-landskapets fåglar, men vänder den alltså inte.579

Många av de jordbrukspolitiska styrmedel som inte har miljökvalitetsmålen som huvudsyfte och som ligger utanför landsbygdsprogrammet har sannolikt en kraftfull påverkan på utvecklingen av miljötillståndet. Det gäller till exempel gårdsstödet, kompensationsbidraget, den tidigare uttagsplikten gällande träda och regler om träd i betesmarker. Förändringar av dessa samt förändrad lönsam-het påverkar tämligen snabbt produktionen, och får därmed påtagliga effekter på miljön. Forskning visar till exempel att svenska jordbruksfåglars populationstren-der har följt jordbrukspolitiska beslut.580 Under två perioder av intensifiering av svenskt slättjordbruk minskade fågelpopulationerna, medan minskningen upp-hörde med ökad extensifiering (ökad mängd träda) under den så kallade trädespe-rioden (1987–1995).

Därmed är det inte troligt att landsbygdsprogrammet i sin nuvarande utform-ning är tillräckligt för att klara samtliga delar av miljökvalitetsmålet. Kraftfulla insatser även utanför landsbygdsprogrammet är nödvändiga, till exempel ett aktivt arbete för att få till en miljömässigt förbättrad jordbrukspolitik inom EU, sektorsöverskridande strategier och åtgärder för hela landskapet, satsningar på ytterligare kunskapsuppbyggnad och insatser för landsbygdsutveckling.

577 Lindström, Å. m.fl. 2010. Övervakning av fåglarnas populationsutveckling, Lunds universitet

578 Artdatabanken 2007. Arter och naturtyper i habitatdirektivet, tillståndet i Sverige. 579 Jordbruksverket 2007. Ett rikt odlingslandskap – underlag för fördjupad utvärdering,

sid 80. Rapport 2007:15580 Wretenberg, J, Lindström, Å, Svensson, S & Pärt, T. 2007. ”Linking agricultural policies

to population trends of Swedish farmland birds in different agricultural regions”. Journal of Applied Ecology 44:933-941.


Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Bedömningen är säker då utvecklingen för miljötillståndet, framför allt för biologisk mångfald och kulturmiljö, överlag är negativ. Samtidigt bedöms de styrmedel som finns vara otillräckliga. De delar av Ett rikt odlings-landskap som omfattar ett bredare problemområde, där insatser behövs inom flera olika områden, väger tyngre i bedömningen. Likaså väger de delar av målet där kunskaps- och dataunderlaget är omfattande tyngre i bedömningen än de delar där underlaget är begränsat.

Avståndet till att nå miljötillståndet bedöms som stort, beroende på att utveck-lingen i miljön för flera av de områden som omfattas av miljökvalitetsmålet går åt fel håll. Möjligheterna att nå Ett rikt odlingslandskap med nationella styrmedel försvåras av att jordbrukets utveckling till stor del beror på internationella fak-torer. Dessa har sannolikt betydligt starkare påverkan än nationell lagstiftning, rådgivning och ekonomiska ersättningar inom landsbygdsprogrammet. Den sam-lade bedömningen är därför att tillräckliga förutsättningar saknas för att miljö-kvalitetsmålet i sin helhet ska nås. För vissa delar av målet är dock bedömningen att det skulle räcka med begränsade ytterligare insatser för att utvecklingen ska bli positiv.

I länsstyrelsernas regionala uppföljningar av miljökvalitetsmålet finns det både positiva och negativa inslag i utvecklingen av miljötillståndet. Skötseln av ängs- och betesmarker har ökat i flera län. Jordbruksmarken bedöms vara i bra skick, men öppna marker minskar genom nedläggning av jordbruk. Värmland rapporte-rar att läget för biologisk mångfald och vissa kulturmiljöer har förbättrats, men i Dalarna riskerar många av länets unika timmerbyggnader och byggnadsmiljöer att förfalla eller rivas. Stockholm och Skåne ser en konkurrens om markanvändning-en och förlust av värdefull jordbruksmark genom utbyggnad av tätorter och vägar.

Alla län utom två bedömer det inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet.


jordbruksmarkens produktionsförmåga

GODTAGBART TILLSTÅND MEN ODLINGSMARK FÖRSVINNER

Mellan 2000 och 2010 minskade åkermarksarealen med cirka 70 000 hektar581 (cirka 2,7 procent). Den negativa trenden är stabil, även om den årliga arealför-ändringen är relativt liten. Den främsta orsaken är sannolikt nedläggning av jord-bruk, men även exploatering av åkermark för andra syften.

581 Jordbruksverkets officiella statistik www.jordbruksverket.se

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


Exploateringstakten av åker- och betesmark har ökat jämfört med en tidigare undersökt period. Mellan 1998 och 2005 exploaterades cirka 1 700 hektar åker-mark och 65 hektar betesmark.582 Motsvarande siffror för perioden 2005 till 2010 är cirka 2 600 hektar åkermark och 400 hektar betesmark.583 En genomgång av kommunala översiktsplaner i Skåne län 2006 visar att minst 9 000 hektar åker-mark kan komma att exploateras de närmaste 20–30 åren. Närmare hälften av den arealen tillhör de bästa jordarna.584 Det kan innebära att ännu mer åkermark förloras permanent. Även om de exploaterade arealerna är små i förhållande till den totala svenska åkerarealen kan exploateringen lokalt innebära en signifikant förlust av åkermark.

Nuvarande förhållande för åkermarkens produktionsförmåga är godtagbart. Mullhalten i svenska jordar bedöms överlag som god, men i framför allt slättbygd är halten i många jordar lägre än vad som är produktionsmässigt optimalt. Låg mullhalt påverkar både avkastningen och markstrukturen. En ensidig växtodling utan vall och stallgödsel bidrar till lägre mullhalt. Genom olika odlingsåtgärder kan lantbrukaren själv påverka mullhalten i sina jordar. Markpackningen (pack-ning av alven, det vill säga jordlagret under matjorden) i svensk åkermark bedöms som låg eller måttlig, men undersökningar visar att på ungefär 17 procent av de studerade fälten är jorden så packad att rotutvecklingen hämmas.585 Markpack-ning är på vissa jordar en irreversibel skada. Den tekniska utvecklingen och struk-turrationaliseringen av jordbruket leder till större och tyngre maskiner som riske-rar att öka markpackningen, och därmed minska markens produktionsförmåga.

yTTERLIGARE KRAFTIGA STyRMEDEL BEHÖVS

Hur stor areal åkermark som odlas beror framför allt på lönsamhetsutvecklingen inom jordbruket, EU:s gemensamma jordbrukspolitik och konkurrens från annan markanvändning. Att bevara god markstruktur och tillräcklig mullhalt är bero-ende av nationella insatser, som riktad rådgivning till lantbrukare. Rådgivning om mullhalt och markpackning finns inom rådgivningsprojektet Greppa näringen586 och möjligheten att förebygga problemen är därmed goda.

582 Jordbruksverket 2006. Exploatering av jordbruksmark vid bebyggelse och vägutbyggnad 1996/98–2005. Rapport 2006:31

583 Jordbruksverket 2011. Exploatering av jordbruksmark 2006–2010. Jordbruksverket oktober 2011.

584 Länsstyrelsen i Skåne län 2006. Hushållning med åkermark? Uppföljning av åkerexploate-ring i Skåne och Halland samt analys av planerad exploatering i Skåne. Rapport 2006:8

585 SLU 2010. Markpackning 2003–2010. http://www.slu.se/sv/fakulteter/nl/om-fakulteten/institutioner/institutionen-mark-och-miljo/miljoanalys/dv/markpackning-data/ (senast besökt 2012-02-15).

586 www.greppa.nu


Miljöbalken och plan- och bygglagen är de viktigaste styrmedlen för att begrän-sa exploatering av jordbruksmark. Men trots tydliga skrivningar i miljöbalken när det gäller skydd för brukningsvärd jordbruksmark, ser exploateringstakten ut att öka. För att långsiktigt bevara jordbruksmarken krävs kraftfulla styrmedel. Kom-munernas hantering av exploatering av jordbruksmark är en viktig del.

Förutsättningar för att följa miljötillståndet finns i och med miljöövervaknings-programmen för markpackning, mullhalt och tungmetaller. Dessa har pågått under en relativt kort tid, samtidigt som de processer programmet ska följa förändras lång-samt.587 Det är därför för tidigt att uttala sig om några tidstrender i utvecklingen. Någon övervakning av biologiska parametrar, till exempel marklevande organismer och deras betydelse för markens produktionsförmåga, finns inte.

Problem med markförstöring i Europa har lett till att EU-kommissionen har lagt fram ett förslag till markskyddsdirektiv588, där man avser att långsiktigt skyd-da bland annat jordbruksmarkens produktionsförmåga.

ARBETET NÅR NÄSTAN ÄNDA FRAM MEN BEHÖVER STÄRKAS

Tillståndet för svensk åkermark bedöms som godtagbart, men åkermarksarealen fortsätter att minska. Samtidigt ökar också exploateringen av jordbruksmark och markpackningen riskerar att öka till följd av större och tyngre maskiner.

Förutsättningarna för att långsiktigt bevara jordbruksmarkens produktions-förmåga bedöms som otillräckliga och möjligheterna att påverka utvecklingen är delvis begränsad, främst avseende åkerarealens utveckling. Bedömningen är delvis osäker på grund av databrist, framför allt när det gäller tidstrenden för markpack-ning och mullhalt.

Med undantag för åkerarealens negativa utveckling bedöms avståndet både till att nå miljötillståndet och för att skapa tillräckliga förutsättningar som litet. Begränsningar i exploateringen av jordbruksmark och ökade informationsinsatser om mullhalt och markpackning är två insatser som bidrar till ökade möjligheter att nå miljökvalitetsmålet.

Biologisk mångfald

FLERA NEGATIVA TRENDER INOM VIKTIGA OMRÅDEN

Tillståndet för många av odlingslandskapets arter och naturtyper är dåligt eller ogynnsamt.589 Näst efter skogen finns flest rödlistade arter i odlingslandskapet.590

587 Naturvårdsverket 2010. Tillståndet i svensk åkermark och gröda. Naturvårdsverkets rapport 6349.

588 EU-kommissionen 2006. En temainriktad strategi för markskydd. KOM (2006) 231.589 Artdatabanken 2007. Arter och naturtyper i habitatdirektivet, tillståndet i Sverige. 590 Artdatabanken 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


Trenden är negativ också för många arter som än så länge är relativt vanliga591, 592 och som bidrar med många viktiga ekosystemtjänster.

En betydande del av odlingslandskapets biologiska mångfald är knuten till ogöds-lade ängs- och betesmarker. Betesmarkerna har minskat med nästan 1 000 000 hek-tar (71 procent) och ängsmarkerna med 520 000 hektar (99 procent) sedan slutet av 1920-talet.593 Ängs- och betesmarker har till viss del tappat sin betydelse som pro-duktionsmark och landsbygdsprogrammets miljöersättningar är därför avgörande för fortsatt hävd av markerna. År 2011 omfattades cirka 420 000 hektar betesmar-ker och cirka 9 000 hektar slåtterängar av miljöersättningar.594 Betesmarksarealen inom miljöersättningarna ökade fram till 2005, varefter den har minskat med cirka 70 000 hektar. Traditionella betesmarker med skyddsvärda träd och brynmiljöer fångas upp sämre av miljöersättningarna än mer lättskötta marker.595

Bland marker i ängs- och betesmarksinventeringen596 ökar andelen som inte har miljöersättning. År 2004 saknade cirka 20 procent miljöersättning597 och 2010 hade andelen ökat till 31 procent (75 000 hektar).598 Varför andelen marker som ligger utanför miljöersättningarna ökar och i vilken omfattning dessa fortfarande hävdas är delvis oklart.

Efter en längre tids minskning för odlingslandskapets fågelpopulationer finns tecken på att trenden har planat ut. Under det senaste decenniet har förbättringar skett för flera arter, vars populationer har stabiliserats och i vissa fall till och med ökat. Fortfarande minskar dock vissa vanliga arter, till exempel sånglärka och hämpling.599 Den generellt negativa utvecklingen för odlingslandskapets fåglar är inte begränsad till Sverige. Jordbruksfåglarna minskar över i stort sett hela Euro-pa600 och fjärilar knutna till europeiska gräsmarker har minskat med 70 procent sedan 1990.601 Nedgången förklaras med ökad intensifiering av jordbruket i områ-den där produktion fortfarande är lönsam och nedläggning av jordbruksmark i

591 Lindström, Å. m.fl. 2010. Övervakning av fåglarnas populationsutveckling, Lunds universitet592 Van Swaay, C.A.M m. fl. 2010. The European Butterfly Indicator for Grassland species

1990–2009. Report VS2010.010, De Vlinderstichting, Wageningen593 Statistiska centralbyrån 1930. Statistisk årsbok för Sverige 1930. P.A. Nordstedt & söner,

Stockholm594 Jordbruksverkets Dawa-statistik595 Jordbruksverket 2010. Sköts värdefulla ängar och betesmarker med miljöersättning?

Rapport 2010:32596 www.jordbruksverket.se/TUVA597 Jordbruksverket 2010. Sköts värdefulla ängar och betesmarker med miljöersättning?

Rapport 2010:32598 Jordbruksverket 2011. Opublicerade data.599 Lindström, Å. m.fl. 2010. Övervakning av fåglarnas populationsutveckling, Lunds universitet600 European bird census council, www.ebcc.info601 Van Swaay, C.A.M m. fl. 2010. The European Butterfly Indicator for Grassland species

1990–2009. Report VS2010.010, De Vlinderstichting, Wageningen


marginalområden.602, 603 Båda processerna ger samma slutresultat, i form av mer homogena landskap och minskat livsutrymme för många arter. Variationsfattiga landskap ger lägre biologisk mångfald oavsett om de finns i slättbygd eller skogs-bygd.604 Att bevara biologisk mångfald är därmed delvis en fråga om att återställa landskaplig variation både i rum och i tid.605

I intensiv åkerbygd är den biologiska mångfalden och förekomsten av viktiga ekosystemtjänster beroende av småbiotoper som trädor, småvatten, åkerholmar och områden i anslutning till infrastruktur. Som en följd av ändrad jordbruks-politik och högre spannmålspriser har arealen mark som ligger i träda i de mest intensivt odlade slättbygderna i stort sett halverats sedan 2007.606 Utvecklingen för småbiotoperna som helhet är oklar, men det råder en fortsatt brist på sådana i framför allt slättbygd. I utpräglade slättbygder har utarmningen gått så långt så att det behöver skapas nya småbiotoper.607 I landsbygdsprogrammet finns flera åtgärder för att öka mängden småbiotoper i åkermark. Mer än 7 000 hektar våtmarker har anlagts608, vilket tillsammans med bland annat förbättring av vat-tenkvaliteten och åtgärdsprogram för hotade arter gynnat många sötvattensarter, däribland groddjur.609

Kunskap om genetisk variation hos vilda populationer saknas i hög grad. Naturvårdsverket har tagit fram ett generellt förslag för övervakning av genetisk variation av vilda populationer.610

MÅNGA STyRMEDEL FINNS FRAMME

Omfattande och kraftfulla styrmedel med syfte att gynna odlingslandskapets bio-logiska mångfald finns på plats. Dessa omfattar bland annat miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet, lagstiftning samt informations- och forsknings-

602 Donald m.fl. 2001. ”Agricultural intensification and the collapse of Europe’s farmland bird populations.” Proceedings of the royal society of London B.: 268:25–29

603 Van Swaay, C.A.M m. fl. 2010. The European Butterfly Indicator for Grassland species 1990–2009. Report VS2010.010, De Vlinderstichting, Wageningen

604 Wretenberg, J. m .fl. 2006. ”Population trends of farmland birds in Sweden and England: similar trends but different patterns of agricultural intensification.” Journal of Applied Ecology 43: 1110–1120.

605 Benton, T.G. m. fl. 2003. ”Farmland biodiversity: is habitat heterogenity the key?” Trends in ecology and evolution 18: 182–188.

606 Jordbruksstatistisk årsbok 2010607 Jordbruksverket 2004. Mer småbiotoper i slättbygden. Rapport 2004:23608 Jordbruksverkets årsredovisning 2010609 Bjelke, U. 2010. Analys av rödlistade sötvattensarter. ArtDatabanken rapporterar 6.

ArtDatabanken SLU, Uppsala610 Naturvårdsverket 2008. Förslag till Nationellt handlingsprogram för bevarande av gene-

tisk variation hos vilda växter, djur och svampar. Redovisning av ett regeringsuppdrag. Dnr 305-404-06 Nv.

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


insatser. Men även en levande landsbygd med jordbruksföretagande och fungeran-de samhällsservice är en förutsättning för att bevara den biologiska mångfalden. Ett nytt landsbygdsprogram för perioden 2014–2020 håller på att tas fram och utformningen av detta kommer att få stor betydelse. EU:s jordbrukspolitik har blivit mer inriktad mot miljöaspekter än tidigare.611

Olika EU-direktiv och förordningar påverkar möjligheten att bevara den biolo-giska mångfalden. Tvärvillkor kopplade till gårdsstödet (regler som lantbrukarna måste följa för att få stödet) kan till exempel delvis ha en positiv effekt, genom att skötselkraven för betesmarker numera följs bättre.612 Regler som begränsar förekomst av träd, buskar och impediment i betesmarker kan däremot medföra negativa miljöeffekter. Miljöbalken och de regler som följer av denna bidrar till naturhänsyn i brukandet och till att skydda vissa naturmiljöer, men förmår inte hejda nedläggningen av jordbruk.

Inom landsbygdsprogrammets åtgärd kompetensutveckling genomförs en omfattande verksamhet med utbildning, rådgivning och informationsinsatser rik-tad till bland annat lantbrukare och jordbrukets rådgivare. Mångfald på slätten och Fågelskådare och lantbrukare i samverkan är exempel på två pågående kom-petensutvecklingsprojekt som drivs i samverkan mellan näringen, ideella organisa-tioner och myndigheter för att gynna biologisk mångfald i slättbygd.

Omfattande nationell och internationell forskning om odlingslandskapets bio-logiska mångfald har genomförts och pågår fortfarande.613 Kunskapsöverföringen från forskare till användare är fortfarande bristfällig och det är viktigt att forsk-ningsresultaten kommer till användning i arbetet kring miljökvalitetsmålen.614 Fortfarande saknas dessutom i viss utsträckning praktisk kunskap om vilken effekt genomförda åtgärder har på biologisk mångfald, vilket gör det svårt att bedöma om förutsättningarna är tillräckliga.

RISK FÖR BRIST PÅ BETESDJUR SOM ÄR VIKTIGA FÖR HÄVDEN

Antalet företag med nötkreatur har minskat med mer än 50 procent sedan 1990, samtidigt som den genomsnittliga besättningsstorleken har ökat från 36 till 71 djur.615 Djuren koncentreras därmed till färre platser vilket kan leda till betes-djursbrist i delar av Sverige. Ännu 2004 fanns det tillräckligt med betesdjur för att

611 Jordbruksverket 2007. Miljöeffekter av 2003 års jordbruksreform. Rapport 2007:4612 Jordbruksverket 2011. Miljöeffekter av tvärvillkoren. Rapport 2011:5613 HagmarksMistra (2001–2008, koordinerades av CBM, SLU), Naturvårdskedjan

(http://www-naturvardskedjan.slu.se), Sapes (http://www.cec.lu.se/forskning/sapes)614 Götmark, F. m.fl. 2011. ”Därför måste forskningsfinansiärer satsa mer på kunskaps-

översikter.” http://miljoaktuellt.idg.se/2.1845/1.368407/debatt-darfor-maste-forsknings-finansiarer-satsa-mer-pa-kunskapsoversikter

615 Jordbruksverket 2011. Jordbruket i siffror 1866–2007


klara hävden av betesmarkerna.616 Nya modellberäkningar617 visar att Sverige nu ligger på gränsen till brist på betesdjur. De län som har brist på betesdjur ligger i framför allt sydöstra Sverige, från Uppsala i norr till Blekinge i söder, det vill säga samma områden som har flest värdefulla betesmarker.618 Från och med 2012 för-svinner handjursbidraget, det vill säga det slaktstöd som ges vid slaktning av tju-rar och stutar. Handjursbidraget har gett fler betesdjur och därmed gynnat arealen betesmark. Att handjursbidraget försvinner bedöms få en negativ påverkan på den biologiska mångfalden619, men även på kulturmiljön.

EN BREDARE SyN PÅ LANDSKAPET BEHÖVS I ARBETET

Dagens skarpa gränser mellan jord- och skogsbruk är en ny företeelse. Tidigare skilde man inte lika tydligt på brukningsformerna och en stor andel av de hotade arter som finns i framför allt södra och mellersta Sverige har sitt ursprung i halv-öppna och störningspräglade miljöer. Sannolikheten att nå miljökvalitetsmålet skulle därför öka med en naturvårdsstrategi som inkluderar både jord- och skogs-bruk samt de övergångszoner som finns däremellan.

Ett långsiktigt bevarande av biologisk mångfald innebär att både förbättra nuvarande livsmiljöer och att förbättra spridningsmöjligheterna i landskapet. För-bättrade spridningsmöjligheter kan bland annat innebära att biotoper i områden nyskapas där sådana saknas, men också att nyttja och förbättra de möjligheter som redan finns i landskapet. I dag utgör till exempel områden i anslutning till infrastruktur, som vägkanter, banvallar och kraftledningsgator, viktiga livsmiljöer och möjliga spridningsvägar för många växt- och djurarter.

MycKET GÖRS MEN ÅTGÄRDERNA RÄcKER INTE TILL

Att det saknas en tydlig positiv utveckling för odlingslandskapets arter, betes-marksarealer, småbiotoper i framför allt slättbygd och antalet betesdjur är fakto-rer som gör det svårt att bevara den biologiska mångfalden. Ett nytt landsbygds-program, en mer miljöinriktad jordbrukspolitik, åtgärdsprogram för hotade arter och informationsinsatser till lantbrukare är exempel på styrmedel och åtgärder som skapar förutsättningar för en positiv utveckling. Förutsättningarna bedöms dock totalt sett som otillräckliga för att långsiktigt bevara odlingslandskapets biologiska mångfald, då effekten av tillgängliga styrmedel sannolikt är betydligt mindre i relation till andra drivkrafter i samhället. Det är också svårt att bedöma

616 Jordbruksverkets 2009. Utveckling av ängs- och betesmarker – i går, i dag och i morgon. Rapport 2009:10

617 Jordbruksverket opublicerade data. Modellberäkningarna bygger på den modell som presenteras i Jordbruksverkets rapport 2009:10.

618 Databasen TUVA, Jordbruksverket619 Miljöeffekter av Hälsokontrollen – modellberäkningar av EU:s jordbruksreform 2008.

Jordbruksverkets rapport 2011:26

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


effekten av genomförda åtgärder innan en respons syns i naturen. Om naturens återhämtningstid är lång kan det dröja innan en positiv respons syns, även om nödvändiga förutsättningar finns på plats. Det finns därför en osäkerhet i bedöm-ningen.

Avståndet till att nå miljökvalitetsmålet med avseende på biologisk mångfald är påtagligt både för miljötillståndet och för förutsättningarna. Trenden för odlings-landskapets biologiska mångfald är sammantaget negativ. De senaste decenniernas erfarenheter visar att landsbygdsprogrammet och andra nationellt utformade styr-medel visserligen har stor betydelse men att utvecklingen för odlingslandskapets biologiska mångfald i högre grad beror på internationella skeenden som livsmed-elspriser och EU:s jordbrukspolitik i stort.

Kulturmiljö

HOT MOT KULTURMILJÖER

Lantbrukets traditionella markanvändning och bebyggelse är fortsatt hotad av aktiv förändring eller förfall genom att marker inte längre hävdas. Det gäller i synnerhet småskiften och överloppsbyggnader på längre avstånd från bruknings-centra. Anslutningen till landsbygdsprogrammets miljöersättningar för skötsel av kulturbärande landskapselement (diken, stenmurar, åkerholmar m.m.) i anslutning till åkermark har minskat kraftigt.620 Orsaken till detta är oklar.

I dag finns 25 kulturreservat enligt miljöbalken vilka utgörs av miljöer med huvudsakligen agrar prägel och inriktning. Kulturreservaten har en god potential att fungera som arenor för praktisk forskning, undervisning, erfarenhetsutbyte och som klonarkiv för traditionella kulturväxter. Minst ytterligare 100 agrara helhetsmiljöer som behöver långsiktigt skydd bedöms kunna identifieras621, men har dock ännu inte pekats ut.

Antalet fäbodar anslutna till miljöersättningen har minskat sedan 2006.622 Uppemot 500 byggnader med agrar anknytning är skyddade som byggnadsminne enligt 3 § Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Ofta rör det sig om enbart huvudbyggnader. Det är i dagsläget oklart hur många ekonomibyggnader som omfattas av skyddet.

LANDSByGDSPROGRAMMET VIKTIGT FÖR ARBETET

En levande landsbygd med jordbruksföretagande och fungerande samhällsser-vice är en förutsättning för att bevara odlingslandskapets kulturmiljövärden. Frag-menteringen av odlingslandskapet genom dels igenväxning och förfall, dels

620 Jordbruksverkets DAWA-statistik621 Jordbruksverket 2007. Ett rikt odlingslandskap – underlag för fördjupad utvärdering

2008. Rapport 2007:15622 Jordbruksverkets DAWA-statistik


intensifiering av jordbruket, har en negativ påverkan på möjligheterna till målupp-fyllelse.

Landsbygdsprogrammets åtgärder för natur- och kulturmiljöer omfattar bland annat miljöersättningar och kompetensutveckling riktad till lantbrukare och andra verksamma på landsbygden. Åtgärderna bidrar i hög grad, tillsammans med kul-turmiljövårdens ekonomiska och juridiska styrmedel, till den aktiva förvaltningen av kulturarvet i odlingslandskapet. Miljöersättningarna är nödvändiga för att åstadkomma den bredd och omfattning som krävs, men de måste samordnas med övriga insatser såväl inom som utom ramen för landsbygdsprogrammet.

Trenden att färre brukare ansvarar för en större andel av jordbruksmarken utgör ett potentiellt hot mot den agrara bebyggelsen. En brukare av flera jord-bruksenheter har som regel ingen användning för bebyggelsen utanför bruknings-centret. Bostadshusen fortsätter ofta att användas, men ekonomibyggnaderna hotas av förfall och rivning. Lantbrukets bebyggelse har betydande värden som är avgörande för upplevelsen och förståelsen av jordbrukets och landskapets historis-ka utveckling. Det är angeläget att utveckla alternativa användningsområden som möjliggör att dessa värden hos byggnader som inte har kvar sin funktion inom jordbruksverksamheten upprätthålls.

I flera län pågår särskilda insatser för att se över de områden som har utpekats som riksintresse för kulturmiljövården. Många av dessa omfattar större odlings-landskap. Resultaten kommer att utgöra ett underlag i det kommande arbetet med att utveckla formerna för förvaltningen av kulturmiljövårdens riksintressen.

Genom att ratificera europeiska landskapskonventionen623 förbinder sig Sve-rige att bland annat utveckla en helhetssyn på landskapets värden och en hållbar förvaltning av dessa. Arbetet föreslås ske genom samverkan mellan olika sektors-myndigheter och kommer sannolikt att få stor betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet.

Det saknas i dagsläget en nationellt heltäckande kulturmiljöövervakning för att följa utvecklingen för odlingslandskapets kulturmiljövärden. En övervakningsme-tod finns framtagen inom NILS-programmet (Nationell inventering av landskapet i Sverige) men övervakningen har ännu inte kunnat starta. Det försvårar uppfölj-ning och utvärdering, vilket ger sämre förutsättningar att sätta in lämpliga åtgär-der.

ÄNNU ÅTERSTÅR MycKET ATT GÖRA FÖR KULTURMILJÖN

Att bevara odlingslandskapets kulturmiljövärden är svårt. Förutsättningarna har förbättrats i och med ratificeringen av europeiska landskapskonventionen, men miljötillståndet är fortfarande otillfredsställande och utvecklingen går delvis i fel

623 http://www.raa.se/cms/extern/eu_internationellt/europaradet/inget_namn.html

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


riktning. Skötseln av kulturbärande landskapselement inom landsbygdsprogram-met har minskat kraftigt sedan 2005 och tillräckligt många agrara helhetsmiljöer har inte pekats ut. Ett minskat antal jordbruksföretag innebär att många av lands-bygdens byggnader riskerar att förfalla. Avsaknad av en heltäckande kulturmiljöö-vervakning försämrar möjligheten att följa utvecklingen mot målet. Förutsättning-arna bedöms totalt sett som otillräckliga då effekten av tillgängliga styrmedel san-nolikt är betydligt mindre i relation till andra drivkrafter i samhället som påverkar odlingslandskapets kulturmiljövärden. Avståndet till att nå målet bedöms därför som stort både för miljötillståndet och för förutsättningarna.

Människors hälsa

SVÅRT ATT VETA VILKEN KADMIUMNIVÅ SOM ÄR SÄKER

Exponering för kadmium genom livsmedel är en angelägen fråga för människors hälsa. Kadmium förekommer naturligt i jordbruksmark, men ämnet tillförs också marken genom främst atmosfäriskt nedfall liksom till exempel mineralgödsel, stallgödsel, kalkning och avloppsslam. Kadmium tas lätt upp av grödor och vid höga koncentrationer utgör det en hälsorisk. Kadmiumhalten i matjordslagret i svensk åkermark är i medeltal 0,24 milligram per kilo torrsubstans, men halter varierar stort mellan olika platser.624 Naturligt förekommande höga kadmiumhal-ter i matjorden finns bland annat i delar av Skåne, i lerjordsområden i Östergöt-land och Mälardalen samt i Jämtland.625

I dagsläget finns inget fastlagt gränsvärde för kadmium i jorden vid produktion av livsmedel i Sverige.626 Upptag i grödan beror även på andra faktorer än mar-kens kadmiuminnehåll, som till exempel vilken gröda som odlas, markens pH och jordart.627 Det är därför svårt att generellt uttala sig om riskfria halter i jorden. Det finns dock ett gränsvärde på 0,4 milligram kadmium per kilo torrsubstans i marken för att det ska vara tillåtet att sprida slam på åkermark.628 Ungefär åtta procent av svensk åkermark befinner sig över denna gräns.629

624 Eriksson et al, Naturvårdsverket Rapport 6349 april 2010, Tillståndet i svensk åkermark och gröda, data från 2001–2007.

625 Eriksson Jan, SLU Rapport MAT21 nr 1/2009, Strategi för att minska kadmiumbelast-ningen i kedjan mark-livsmedel-människa.



628 SNFS 1994:2 Kungörelse med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket.



Halten kadmium i matjordslagret har i stort sett legat stilla sedan 1988.630 Det årliga atmosfäriska nedfallet av kadmium över svensk åkermark är 0,31–0,37 gram per hektar.631 Källan för nedfallet är framför allt kolkraftverk utanför Sveri-ges gränser. Användningen av mineralgödsel liksom den ingående kadmiumhalten har minskat betydligt de senaste 40 åren.632 Den årliga tillförseln av kadmium via mineralgödsel är numera 0,02–0,14 gram per hektar.633 Tillförseln av slam till åkermark har ökat sedan 2003, då den lägsta noteringen under det senaste decen-niet gjordes.634 Gränsvärdet för hur mycket kadmium som får tillföras åkermarken via slam har minskat från 4,0 gram per hektar och år 1994, till 0,75 gram per hektar och år 2000.

En annan viktig fråga för människors hälsa är exponering för skadliga orga-niska ämnen som kan spridas på åkermark via slam från reningsverk. Upprepade mätningar av vissa organiska ämnen i slam förekommer vid nio reningsverk i Sve-rige. Skillnader mellan reningsverken och en stor årlig variation gör det svårt att se några generella tidsmässiga trender i utvecklingen för mängden av de organiska ämnena i slammet.635

VIKTIGT FÖLJA HALTERNA AV KADMIUM I SLAM OcH MINERALGÖDSEL

Målet636 att återföra en viss andel av fosforn från reningsverk till åkermark kan leda till att mer slam som innehåller kadmium sprids på åkermark. Då antalet lantbrukare som använder slam inte ökar i samma takt som mängden slam som sprids riskerar kadmium att ackumuleras på vissa marker. Den frivilliga certifie-ring av slam som pågår via REVAQ637 har ökat intresset från reningsverken att begränsa kadmiuminnehållet i slammet.

Sedan 1994 finns det ett förbud mot att sälja mineralgödsel med mer kadmium än 100 gram per ton fosfor. Regeringen har anmält till EU-kommissionen att Sverige avser att sänka gränsvärdet till 46 gram per ton fosfor. Jordbruksverket utreder för närvarande vilka effekter som ytterligare sänkningar av gränsvärdet skulle få. Mellan 1994 och 2009 fanns dessutom en skatt på kadmium i mineral-


631 Kemikalieinspektionen, Rapport nr 1/2011 Kadmiumhalten måste minska – för folk-hälsans skull. En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus.

632 Naturvårdsverket 2009. Bruk och missbruk av naturens resurser. Monitor 21.633 Kemikalieinspektionen, Rapport nr 1/2011 Kadmiumhalten måste minska

– för folk-hälsans skull. En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus.634 Jordbruksstatistisk årsbok 2011 (www.jordbruksverket.se) 635 Naturvårdsverket 2011, Miljöövervakning av utgående vatten & slam från svenska

avloppsreningsverk. Resultat från år 2010 och en sammanfattning av slamresultaten för åren 2004–2010

636 Delmål i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.637 REVAQ är ett certifieringssystem för att certifiera arbetet på avloppsreningsverk.

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


gödsel. Förutsättningarna för att minska tillförseln av kadmium till åkermark kan försämras genom att skatten tagits bort. För att ytterligare minska tillförseln av kadmium till jordbruksmark behövs insatser på internationell nivå för att minska den atmosfäriska depositionen.

OSÄKERHETER I BEDÖMNINGEN AV HUR LÅNGT ARBETET RÄcKER

Sverige har bromsat tillförseln av kadmium via mineralgödsel och kadmiumhal-terna i åkermark har i stort sett varit oförändrade de senaste 25 åren. Näringens frivilliga certifiering av slam har ökat engagemanget att även minska kadmium-mängder i slam. Det sker dock en fortsatt tillförsel av kadmium till jordbruks-mark, främst genom atmosfärisk deposition, men också från olika typer av gödsel. Slopad skatt på kadmium i mineralgödsel innebär försämrade förutsättningar att minska tillförseln till åkermark. Trots en i många avseenden positiv utveckling, framför allt med en kraftigt minskad tillförsel av kadmium till jordbruksmark de senaste decennierna, är det svårt att säkra att människors hälsa inte hotas. Bedöm-ningen är osäker delvis på grund av kunskapsbrist om vad som utgör riskfria kadmiumhalter i åkermark samt i vilken omfattning marken tillförs för människor hälsofarliga organiska föreningar från slam. I och med att upptaget av kadmium i gröda dessutom beror på fler faktorer än mängden kadmium i åkermarken är det svårt att bedöma hur mycket arbete som återstår för att säkra människors hälsa. Osäkerhet om förekomst och tidstrender när det gäller organiska ämnen i slam och i åkermark försvårar också bedömningen.

Andra sociala landskapsvärden

TILLGÄNGLIGHET TILL LANDSKAPET SKILJER SIG ÖVER LANDET

Odlingslandskapet kan erbjuda rika möjligheter till naturupplevelser och frilufts-liv. Dessa värden är betingade av landskapens särart och tillgänglighet, och är ett resultat av samverkan mellan faktorer som brukningsintensitet, biologisk mång-fald och kulturmiljö. Upplevelsevärdena har även ett samhällsekonomiskt värde och är därför viktiga som resurs för landsbygdsutveckling och regional tillväxt.

Tillgängligheten till odlingslandskapet ser olika ut i olika delar av Sverige, men är någorlunda säkerställd genom allemansrätten. Bristen på tillgänglighet är mest påtaglig i slättbygder, med hög brukningsintensitet, stora åkrar och få stigar vid sidan av de trafikerade vägarna. Betesmarker och slåtterängar har å andra sidan hög tillgänglighet. Allemansrätten är en viktig grund för odlingslandskapets till-gänglighet och en förutsättning för att alla ska kunna ta del av dess sociala vär-den. Den möjliggör också nyttjande av odlingslandskapets ekonomiska värden. Allt fler företag livnär sig i dag genom upplevelseverksamheter och skapar därmed skatteintäkter och arbetstillfällen på landsbygden med odlingslandskapet som


resurs.638 En nyligen genomförd utredning om allemansrätten föreslår att dagens allemansrätt i stort sett bibehålls i sin nuvarande utformning.639 Närhet till ett attraktivt odlingslandskap har även visat sig påverka fastigheters värde.640 Den samhällsekonomiska betydelsen förstärks också genom friluftsaktiviteter som vandring, ridning och cykling samt turism.

ALLEMANSRÄTTEN OcH LANDSByGDSPROGRAMMET VIKTIGA

Åtgärder inom landsbygdsprogrammet är betydelsefulla för möjligheten att behål-la ett öppet och tillgängligt odlingslandskap. Miljöersättningar för till exempel betesmarker bidrar till en öppen och varierad struktur i landskapet, där närvaron av djur sannolikt höjer upplevelsevärdet. Allemansrätten gör det möjligt att ta del av odlingslandskapets kvaliteter. Samtidigt kan förutsättningarna försämras i och med den pågående strukturrationaliseringen av jordbruket och en ökad kon-kurrens om markanvändningen. Minskande åker- och betesmarksarealer liksom exploatering för bebyggelse eller infrastruktur riskerar att försämra odlingsland-skapets tillgänglighet.

Efter regeringens proposition Framtidens friluftsliv641 har Naturvårdsverket, i samarbete med flera andra myndigheter, tagit fram förslag på mätbara mål för friluftslivsarbetet. Genomförs förslagen bedöms de få stor positiv effekt på möj-ligheterna till naturupplevelser och friluftsliv i odlingslandskapet. Programmet Värna, vårda, visa som startade 2005 syftar bland annat till att på ett strukture-rat sätt arbeta med skötsel av arter och naturtyper samt att öka tillgängligheten i skyddade områden.642 Länsstyrelserna ska ta fram regionala program med bland annat konkreta åtgärder för att öka tillgängligheten i skyddade områden, utifrån de ramar som finns för bevarande av naturvärden.

ÄNNU EN BIT KVAR I ARBETET MEN AVSTÅNDET ÄR LITET

Möjligheterna till naturupplevelser och friluftsliv i odlingslandskapet ser olika ut i olika delar av landet. Ännu bedöms inte förutsättningarna för att erbjuda det i hela landet som tillräckliga med avseende på tillgängligheten till odlingsland-skapet. Det gäller särskilt i slättlandskapets åkerdominerade bygder. Samtidigt bedöms avståndet till att skapa tillräckliga förutsättningar som ger ökad tillgäng-

638 Fredman, P. m.fl. 2010. Ekonomiska värden i svenskt friluftsliv: en enkätundersökning. Rapport No. 14, Forskningsprogrammet: Friluftsliv i Förändring, Östersund.

639 Sandel, K. & Svenning, M. 2011. Allemansrätten och dess framtid. Utredning, Naturvårdsverkets rapport 6470, Stockholm, 2011

640 Jordbruksverket 2010. Ängs- och betesmarkers betydelse för fastighetsvärden. Jordbruksverkets rapport 2010:5.

641 Prop. 2009/10:238. Framtidens friluftsliv642 Naturvårdsverket 2011: Värna, vårda, visa – Ett program för att bättre förvalta och

använda naturskyddade områden 2005–2015. rapport 6462.

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


lighet som litet. I slättbygden kan till exempel regionala satsningar på bland annat gångstigar, vandringsleder och parkeringsplatser öka tillgängligheten. Ur ett natio-nellt perspektiv är utformningen av nästa landsbygdsprogram (2014–2020) spe-ciellt viktig. För att tillgängliggöra odlingslandskapets sociala värden spelar både miljöersättningar och projekt- och företagsstöd i landsbygdsprogrammet en bety-delsefull roll. Utredningen kring mätbara mål för friluftslivspolitiken ger förslag på mål och åtgärder för myndigheters friluftslivsarbete. Beslut i linje med försla-gen antas få en positiv effekt. I skyddade områden är länsstyrelsernas arbete med att ta fram konkreta åtgärder för att öka tillgängligheten en viktig del i arbetet.

Växt- och husdjursgenetiska resurser

POSITIVT TILLSTÅND FÖR KULTURVÄXTER OcH DELVIS FÖR HUSDJUR

Ett nationellt program för odlad mångfald (POM) är utbyggt och en landsomfat-tande kartläggning av kulturväxter avslutades 2010. Det innebär att huvuddelen av alla kulturväxtsorter med dokumenterad svensk odlingshistoria till och med mitten av 1900-talet nu har samlats in. Nordiskt Genresurscenter (NordGen) ansvarar för bevarande av fröförökat material. Vegetativt förökat material, till exempel fruktträd, ska bevaras i en nationell genbank som ska vara utbyggd senast 2015. Då ska även biologiska och kulturhistoriska uppgifter om samtliga genbanksväxter vara allmänt tillgängliga i en databas under NordGens förvalt-ning.

Nu utvärderas det insamlade materialet för att urskilja distinkta och odlings-värda sorter för framtida genbanksbevarande. Parallellt med utvärderingen arbetar POM med att sorterna ska användas vid odling och förädling. De luckor som ännu finns gäller främst krydd- och medicinalväxter samt grönyteväxter. Det är också viktigt att beakta att vilda kulturväxtsläktingar kan ha egenskaper av intresse för framtida förädling. En översyn av vilda kulturväxtsläktingar pågår. Variationen inom vilda foderväxter, vilka utgör en stor andel av de vilda kultur-växtsläktingarna, är säkerställd så länge omfattningen och spridningen av ängs- och betesmarker med miljöersättningar är god. Statusen för andra vilda kultur-växtsläktingar är mer osäker.

För husdjursraser har utvecklingen under en längre tid varit positiv, men varie-rar beroende på djurslag och ras. Vissa raser är fortfarande starkt hotade och består av få individer, och det tar därför lång tid att öka antalet individer så att raserna kan anses långsiktigt bevarade. Inavelsgradens utveckling följs kontinuer-ligt inom de kommersiella raserna. Inom landsbygdsprogrammet finns miljöersätt-ning för vissa av lantbrukets husdjursraser, vilket bidrar till den positiva utveck-lingen. Undantaget är vissa hundraser där det ännu inte finns några åtgärder.


MÅNGA FÖRUTSÄTTNINGAR FINNS FRAMME FÖR ARBETET

Ett fullgott bevarande av kulturväxter i en genbank kan nås under förutsättning att POM-programmet genomförs som planerat.643 Bevarande av vilda populatio-ner av kulturväxtsläktingar kan säkerställas genom fortsatt hävd av ängs- och betesmarker och genom olika former av områdesskydd. Att den odlade mångfal-den nyttjas framöver är en förutsättning för långsiktigt bevarande. Det finns ett intresse från till exempel plantskolor, restauranger och slutkonsumenter för äldre kulturväxter. Kommersialisering kan dock inte ske förrän växterna har utvärde-rats. Vidare krävs riskkapital för bland annat förökning i stor skala. För vissa verksamheter är projektmedel via landsbygdsprogrammet en möjlighet. Det finns också en stor potential att koppla samman till exempel traditionella köksväxter med satsningen på Sverige som det nya matlandet. Växtförädling är en annan aspekt av nyttjande. Även här krävs insatser i form av riskkapital för att kunna vidareutveckla gamla sorter. Ett stort problem är att kompetensförsörjningen inom växtförädling är på nedåtgående i hela Europa.

Ett bakgrundsdokument för Sveriges arbete med växtgenetiska resurser är FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO:s handlingsplan för växtgenetiska resurser. Här framhålls bland annat betydelsen av att bevara växter i sin naturliga miljö och behovet av utbildning och forskning inom växtförädling.644 Klimatför-ändringar och nya konsumtionsmönster är utmaningar som också Sverige måste förhålla sig till i arbetet med växtgenetiska resurser. Slutligen pågår för närvaran-de en översyn av EU:s lagstiftning inom utsädesområdet. Regler inom utsädesom-rådet kan påverka tillgången till och försäljningen av gamla sorter.

Sett till husdjursraser bedöms förutsättningarna att bevara de genetiska resur-serna som goda, även om variation finns mellan olika djurslag. Det främsta eko-nomiska styrmedlet är ersättningar inom landsbygdsprogrammet. En nationell handlingsplan för hotade husdjursraser är framtagen645 och aktiva föreningar och nyligen reviderade avelsplaner finns för samtliga hotade relevanta husdjursraser. Avgörande för möjligheten att bevara de genetiska resurserna är att det finns till-räckligt många djurägare som håller djur av hotade husdjursraser. Djurägarna och deras organisationer behöver därför fortsatt stöd.

POSITIV UTVEcKLING OM PLANERADE ÅTGÄRDER GENOMFÖRS

Det nationella programmet för odlad mångfald (POM) är utbyggt. Ett fullgott gen-banksbevarande av kulturväxter kommer därmed att nås om POM fortsätter som

643 Jordbruksverket 2008. Program för odlad mångfald 2010-2015. Rapport 2008:32.644 Second Global Plan of Action for Plant Genetic Resources for Food and Agriculture.

FAO 2011.645 Jordbruksverket 2010. Bevara, nyttja och utveckla – handlingsplan för uthållig förvaltning

av svenska husdjursraser 2010–2020. Rapport 2010:14.

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


planerat. För husdjursraserna är utvecklingen i stora delar positiv eller stabil, mätt som antal djur inom de olika raserna. Om de ekonomiska ersättningarna inom lands-bygdsprogrammet finns kvar även under nästa programperiod bedöms förutsättning-arna för att bevara de husdjursgenetiska resurserna som goda. Bedömningen är säker.

Avståndet till att husdjurens och de odlade växternas genetiska resurser är bevarade bedöms som litet. Många förutsättningar finns redan på plats, men det krävs att pla-nerade åtgärder genomförs. För ett långsiktigt bevarande behövs även ökade insatser för odling och nyttjande samt ett ökat intresse för att hålla hotade husdjursraser.

Kopplingar till generationsmåletMiljökvalitetsmålet bedöms inte möjligt att nå till 2020, vilket även minskar möj-ligheten att nå generationsmålet. Det gäller särskilt generationsmålets strecksatser om att ekosystemen har återhämtat sig, den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras samt god hushållning med naturresurserna. Samtidigt finns det goda möjligheter att med relativt begränsade insatser skapa tillräckliga för-utsättningar för att nå de delar av Ett rikt odlingslandskap där Sverige har stor rådighet över miljöproblemen. Det gäller till exempel frågor som rör jordbruks-markens produktionsförmåga och människors hälsa. Genomförs dessa insatser får det även en positiv påverkan på möjligheten att nå generationsmålets strecksatser om att människors hälsa ska utsättas för minimal negativ miljöpåverkan, att krets-loppen är resurseffektiva och att en god hushållning sker med naturresurserna.

Det krävs dock ytterligare stora insatser inom delarna som rör biologisk mång-fald och kulturmiljö, och därmed generationsmålets strecksatser som handlar om detta. För att Ett rikt odlingslandskap till fullo ska bidra till att nå generations-målet måste det skapas förutsättningar för ett svenskt jordbruk där det är möjligt att kombinera god konkurrenskraft med bevarande av odlingslandskapets biolo-giska, kulturella och sociala värden. För att nå dit behövs det både nationella och internationella insatser. De sistnämnda omfattar till exempel svenska insatser för en fortsatt miljöanpassning av EU:s jordbrukspolitik.


DELMÅL: Ängs- och betesmarker (2010)Senast år 2010 ska samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett sätt som bevarar deras värden. Arealen hävdad ängsmark ska utökas med minst 5 000 ha och arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna ska utökas med minst 13 000 ha till år 2010.

Delmålet var ambitiöst och beroende av stora insatser för att nås. Bevarande av ängs- och betesmarker engagerade i stor utsträckning både politiker, näring och


allmänhet. Ängs- och betesmarksarealerna inom landsbygdsprogrammets miljö-ersättningar ökade i god takt fram till år 2005. De senare årens minskning beror troligen på en kombination av ändrade regelverk för stöden till jordbruket och fortsatt strukturrationalisering med åtföljande nedläggning av jordbruk. Betydel-sen av ett brett samhällsengagemang, ekonomiska styrmedel och insikten om att strukturrationaliseringen har stor inverkan på möjligheten att nå miljömålen, är de viktigaste erfarenheterna att ta med sig i det fortsatta arbetet.

DELMÅL: Småbiotoper (delvis 2005)Mängden småbiotoper i odlingslandskapet ska bevaras i minst dagens omfattning i hela landet. Senast till år 2005 ska en strategi finnas för hur mängden småbiotoper i slättbygden ska kunna öka.

Att bevara småbiotoper i den omfattning som fanns år 2000 är möjligt och målet är därmed inte för ambitiöst. Utvecklingen för småbiotoperna är oklar, eftersom inget tillförlitligt uppföljningssystem finns. Fortfarande försvinner dock småbio-toper, sannolikt främst genom nedläggning. De viktigaste styrmedlen är lagstift-ning och landsbygdsprogrammets miljöersättningar. Viktiga erfarenheter till det fortsatta arbetet är: 1) Behovet av uppföljningssystem. 2) Småbiotoperna kan öka i slättbygd, men det gäller att anpassa dem till pågående produktion. 3) Struktur-rationaliseringen i jordbruket har sannolikt betydligt större betydelse för målet än vad många av de nuvarande styrmedlen har.

DELMÅL: Kulturbärande landskapselement (2010)Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ska öka till år 2010 med ca 70 %.

Ambitionsnivån var hög, men sannolikt inte för hög. Utvecklingen var länge posi-tiv, med ökande antal skötta landskapselement inom landsbygdsprogrammets miljöersättningar, vilket också är det viktigaste styrmedlet. Efter år 2005 mins-kade dock mängden landskapselement som sköttes med hjälp av miljöersättningar kraftigt. Orsaken till minskningen är oklar, men beror möjligen på hur regelverket utformats. Erfarenheter att ta med sig i det fortsatta arbetet är att det finns ett intresse hos lantbrukare för kulturmiljön, men att miljöersättningarna sannolikt bör anpassas bättre efter lantbrukarnas förutsättningar.

DELMÅL: Växtgenetiska resurser och inhemska husdjursraser (2010)Senast år 2010 ska det nationella programmet för växtgenetiska resurser vara utbyggt och det ska finnas ett tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa bevaran-det av inhemska husdjursraser i Sverige.

Den del av målet som behandlar de växtgenetiska resurserna har nåtts. En väl avgränsad uppgift, ett målmedvetet arbete som involverade både myndigheter,

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


forskare och allmänhet och tillräckliga resurser var framgångsfaktorer i arbetet med de växtgenetiska resurserna. Målet om husdjursraserna gick inte att nå av biologiska skäl: vissa djurraser består av få individer och det tar lång tid att öka populationsstorleken. Ersättningar inom landsbygdsprogrammet är det viktigaste styrmedlet för bevarande av husdjursraser. Samtidigt har enskilda djurägares enga-gemang och intresse stor betydelse för utvecklingen.

Bedömning av regionala delmålDe nationella delmålen har i allmänhet regionaliserats. Endast enstaka län har nått målen för ängs- och betesmarker, småbiotoper respektive kulturbärande landskapselement. Inget län rapporterar att målet för växtgenetiska resurser och husdjursraser nåtts. Målen för hotade arter och för kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader har nåtts i en tredjedel av länen. Många län har dessutom lagt till egna mål. Bland annat har mer än hälften mål för ekologisk produktion, vilket nåtts i Västmanland, Dalarna och Gävleborg.


Ytterligare satsningar behövs för att nå miljökvalitetsmåletEn stor del av miljöarbetet sker inom pågående jordbruksproduktion. Den svens-ka rådigheten över måluppfyllelsen är därmed till viss del begränsad, eftersom jordbruksproduktionens inriktning och omfattning framför allt bestäms av eko-nomi och EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Drivkrafterna som styr jordbrukets utveckling har sannolikt större påverkan på miljön än de åtgärder som är möjliga att genomföra inom till exempel landsbygdsprogrammet. Landsbygdsprogrammet är det viktigaste riktade styrmedlet för att uppnå Ett rikt odlingslandskap, men troligen otillräckligt för att ensamt leda till att miljökvalitetsmålet nås. Ytterligare insatser behövs inom samtliga områden som omfattas av miljökvalitetsmålet, men speciellt tydligt är detta för biologisk mångfald och kulturmiljö. För övriga områ-den krävs troligen relativt begränsade ytterligare insatser för att skapa de förut-sättningar som behövs.

Den svenska rådigheten över möjligheten att nå miljökvalitetsmålet varierar. Ökad tillgänglighet till odlingslandskapet är till exempel en fråga som kommu-nerna har stor rådighet över, medan tillståndet för biologisk mångfald beror på både regionala, nationella och internationella insatser. Ett aktivt arbete för att få till en miljömässigt förbättrad jordbrukspolitik inom EU liksom den nationella utformningen av nästa landsbygdsprogram är exempel på svenska insatser som kan skapa ett gott utgångsläge för att nå miljökvalitetsmålet. Erfarenheterna från de forskningsinsatser som görs inom områden som berör miljökvalitetsmålet måste komma användare till del så att de kan ligga till grund för arbetet med att


nå miljömålen. Viktiga aktörer är lantbrukare, ideella organisationer och lokala, regionala samt nationella myndigheter.

Insatser för bevarad biologisk mångfald

BEHOV AV STRATEGIER FÖR HELA LANDSKAPET

Dagens skarpa gränser mellan jord- och skogsbruk är en ny företeelse. Tidigare skildes brukningsformerna inte lika tydligt åt och en stor andel av de hotade arter som finns i framför allt södra och mellersta Sverige har sitt ursprung i halvöppna och störningspräglade miljöer. Enligt Jordbruksverkets databas TUVA646 finns det mer än 30 000 hektar skogsmark med stora hävdvärden. Vidare kan det finnas upp till 50 000 hektar trädrika betesmarker som inte uppfyller dagens stödregler. Bryn, gläntor och trädrika betesmarker är exempel på miljöer som skogs- och jordbrukssektorn har ett gemensamt ansvar för. I dagsläget saknas en bred natur-vårdsstrategi som går utanför sektorsgränserna och som inkluderar både jord- och skogsbruk samt de övergångszoner som finns däremellan. I och med miljömåls-beredningens tilläggsuppdrag om en strategi för långsiktigt hållbar markanvänd-ning647 finns möjligheter att utforma en sektorsövergripande strategi för att klara landskapets ekologiska, sociala och ekonomiska värden.

I odlingslandskapets fragmenterade landskap behövs ytterligare insatser för att underlätta både land- och vattenbaserade arters spridning. Anpassning av skötseln av infrastrukturmiljöer, till exempel vägkanter, är ett sätt att bidra till att upprätt-hålla livsmiljöer för odlingslandskapets arter och öka kopplingarna mellan olika områden i landskapet. En ökad samordning mellan sektorer är angelägen. Natur-vårdsverkets utredning om en grön infrastruktur är en utgångspunkt för att skapa förutsättningar för fungerande livsmiljöer och spridningsvägar för arter i odlings-landskapet och i landskapet som helhet.648

INSATSER FÖR FRAMTIDA HÄVD AV BETESMARKER OcH ÄNGAR

En eventuell brist på betesdjur kräver ytterligare insatser för att ta fram kostnads-effektiva alternativa skötselmetoder för hävd av betesmarker. Pågående skötsel av infrastrukturmiljöer, som till exempel vägkanter, kan ge idéer till alternativa sköt-selmetoder för betesmarker och ängar. Insatser behövs även för att förbättra möj-ligheterna för de betesdjur som finns att i så stor utsträckning som möjligt komma

646 http://www.jordbruksverket.se/TUVA647 Miljödepartementet 2011 Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi

för en långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljö-kvalitetsmålen. Direktiv 2011:91.

648 Miljödepartementet 2011. Remiss om ”Redovisning av uppdrag om förstudie om upp-byggandet av grön infrastruktur och framtagande av indikatorer för gynnsam bevarande-status.” Dnr M2011/1973/Nm

ET

T R

IKT

OD

LIN

GS

LA

ND

SK

AP


ut på naturbetesmarkerna. Jordbruksverkets analyser649 visar tydligt på att även relativt små förändringar i mängden betesdjur som kommer ut på naturbetesmar-kerna får stora konsekvenser för hävden. Nya former av företagande kan också vara en möjlig väg för att öka möjligheterna att säkerställa hävden. Kombinatio-ner av betesdrift och trädproduktion kan också vara en möjlighet på vissa marker.

INSATSER I SLÄTTByGD FÖR ATT GyNNA BIOLOGISK MÅNGFALD

Arbetet med odlingslandskapets biologiska mångfald har ofta varit fokuserat på ängs- och betesmarker, men för att nå miljökvalitetsmålet behövs nu kraftigt ökade insatser i slättbygd. Främst gäller det att öka mängden småbiotoper. Det kan till exempel gälla att värna om redan existerande småbiotoper men även att skapa nya permanenta och tillfälliga biotoper som våtmarker, obrukade kantzoner och trädor. Insatserna förbättrar situationen för biologisk mångfald, liksom för viktiga ekosystemtjänster som till exempel pollinering av grödor och biologisk bekämpning av skadegörare. Ett fortsatt arbete med att säkerställa viktiga ekosys-temtjänster är även en del i att skapa en hållbar jordbruksproduktion. Insatserna kan också öka tillgängligheten till landskapet.

Insatser för bevarad kulturmiljöInsatser med utgångspunkt i en helhetssyn på förvaltningen av landskapet behövs. Att åtgärder samordnas och att nya åtgärder och arbetssätt utvecklas är nödvän-digt, exempelvis för landskapselement och småbiotoper samt för att säkerställa att agrara helhetsmiljöer bevaras. Förståelsen för de historiska sammanhangen med-för att även landskapselement som inte ligger i direkt anslutning till jordbruks-mark inkluderas i förvaltningen, vilket ökar behovet av samordning mellan sekto-rer. I dagsläget saknas en nationell kulturmiljöövervakning, vilket försvårar upp-följning och utvärdering och därmed möjligheterna att sätta in relevanta åtgärder.

Insatser för att skydda av människors hälsaEtt fortsatt internationellt arbete för att minska det atmosfäriska nedfallet av kad-mium på svensk jordbruksmark behövs. Förbättrad kunskap kring kadmiumupp-tag i växter, hur kadmiumhalterna i mineralgödsel utvecklas samt hälsoeffekter av organiska ämnen i slam är viktiga frågor.

Insatser för att bevara växt- och husdjursgenetiska resurserInsatser behövs för att stimulera ett ökat nyttjande av de växtgenetiska resurserna samt för att öka intresset att hålla hotade husdjursraser. Hur nuvarande bevaran-destrategier kan anpassas till och dra nytta av ny teknik är också en viktig fråga.

649 Jordbruksverket opublicerade data. Modellberäkningarna bygger på den modell som presenteras i Jordbruksverkets rapport 2009:10.


STORSLAGEN FJÄLLMILJÖFjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upp-levelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.


Fjällen är en känslig miljö som många olika intressen gör anspråk på. Skador på mark och vegetation i framför allt de södra fjällen beror främst på påverkan från barmarkskörning, turism och övrig exploatering inom olika verksamheter. Klimat-förändringarna och en utveckling mot kortare och mildare vintrar ökar risken för slitage och vegetationsskador främst i de exploaterade delarna av fjällen.

Det finns natur- och kulturmiljövärden i fjällen som ännu inte har säkerställts för framtiden. Arbete pågår för att bevara och stärka den biologiska mångfalden. Det behövs mer kunskaper om fjällens kulturmiljövärden som är mycket bristfäl-ligt kända, samt satsningar på skydd, stöd och skötsel av kulturmiljöer. Kunskaps-bristen är också stor om vilken påverkan fjällen och dess ekosystem tål. För att få

ST

OR

SL

AG

EN

FJÄ

LL

MIL

JÖ

3 000

4 000

2 000

1 000

0

Tusen hektar

Figur 24. Areal skyddade natur- och kulturmiljöer i fjällen 1950–2011

1950

1960

1955

1975

1970

1965

1985

1980

1990

1995

2000

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2011

2010

KÄLLA: NATURVÅRDSVERKET

En förhållandevis hög andel av fjällområdena med höga naturvärden är i dag skyddade som naturreser-vat eller nationalparker. Den tidigare markanta ökningen sedan år 2000 har dock stannat av. Brister finns framför allt i skydd och skötsel av områden med höga kulturvärden och områden med skydds-värda vattenmiljöer. Verksamheter som kan påverka eller påverkar fjällen är exploateringar för infra-struktur kring mineralutvinning, vindkraft, friluftsliv, turism och rennäring samt terrängkörning. Dessa verksamheter behöver därför planeras omsorgsfullt.


en hållbar utveckling i känsliga fjällmiljöer är forskning, dokumentation, informa-tion och samverkan mellan olika aktörer av stor vikt.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetFjällen är en känslig miljö där många vitt skilda intressen gör anspråk på använd-ning. Skador på mark och vegetation i framför allt de södra fjällen beror främst på ett ökande besökstryck, betestryck, terrängkörning på barmark och exploate-ringstryck. Skillnaderna mellan olika fjällområden i norr och söder är påtagliga. Klimatförändringarna ökar risken för slitage och vegetationsskador främst i de exploaterade delarna av fjällen.

STÖRANDE BULLER ETT AV PROBLEMEN

Buller från snöskotrar varierar mellan olika områden. Dessutom varierar bullret över säsongen samt under veckan och dygnet. Generellt finns en positiv trend där majoriteten av nya snöskotrar håller sig inom uppsatta gränsvärden för buller. Antalet snöskotrar ökar samtidigt och medverkar till att buller inom vissa områ-den istället tenderar att öka.

Frekventa överflygningar av höghöjdsflyg kan också påverka upplevelsen av fjällmiljöer genom att orsaka oönskat buller inom vissa områden, framför allt i södra fjällområdet. Inom turisttäta områden tenderar dessutom helikopterflyget att öka vilket medför ett ökat lokalt buller och då framförallt vid start och land-ning.

HOT MOT NATURVÄRDEN OcH BIOLOGISK MÅNGFALD

Användningen av terrängfordon avsedda för barmarkskörning har ökat markant under de senaste 25 åren vilket bidrar till ökade skador på mark och växtlighet650.

Det finns naturvärden som ännu inte skyddats, bland annat i fjällskogar och värdefulla vattenmiljöer. Arbetet för att bevara och stärka den biologiska mångfal-den fortgår. Fjällens kulturmiljövärden är bristfälligt kända varför kunskapsupp-byggnad är angelägen.

Kunskapsbristen är även stor om vad fjällen och dess ekosystem tål av påverkan från olika verksamheter. Pågående klimatförändringar kommer också att påverka

650 SIFO – Terrängtrafikens omfattning i fjällen 2011 – Länsstyrelsen i Norrbottens län. P. Nellevad/A. Bergsveen


fjällmiljön på flera sätt.651, 652, 653 Forskning, dokumentation och information är av stor vikt liksom samverkan mellan forskare, förvaltare och användare av natur-resurserna för att hållbar utveckling ska kunna komma till stånd i känsliga fjäll-miljöer654.

HÄNSyN OcH ÖKADE RESURSER VIKTIGA

Den samlade bedömningen är att utvecklingen i miljötillståndet bör vara positiv de närmaste åren. Detta kräver dock att berörda sektorer och samhällen som hel-het visar den hänsyn som krävs för att Storslagen fjällmiljö och andra miljökva-litetsmål ska kunna uppnås samt att tillräckliga ekonomiska resurser tillsätts. En positiv utveckling är alltså långt ifrån självklar.

Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmåletFörutsättningarna i form av styrmedel och den nationella rådigheten att kunna fatta beslut om att genomföra åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet finns till vis-sa delar redan, men många olika faktorer kan komma att påverka miljötillståndet.

Den ökande mekaniseringen av renskötseln fortsätter och då främst i form av en ökad användning av terrängmotorcyklar vilket medför skador på mark och vegetation.655 Allt fler planerade och genomförda vindkraftsparker i kalfjällsmiljö påverkar fjällens upplevelsevärden ur ett landskapsperspektiv, eftersom höga vind-kraftverk syns väl på långa avstånd i den öppna terrängen. En annan sannolik effekt av vindkraftsparker är att tillhörande utbyggnad av infrastruktur i form av vägar och kraftledningar påverkar renskötseln i form av barriärer vid betesströv-ning.656 Ett ökande intresse bland mineralprospekteringsföretag att exploatera mineralresurser kommer också att påverka fjällmiljön, beroende av var och på vilket sätt brytning kommer att ske. En lokalt ökande turism påverkar också

651 Öberg, L., 2010: Treeline dynamics in short and long term perspectives – observational and historical evidence from the southern Swedish Scandes. Mid Sweden University Licentiate Thesis 51.

652 Öberg, L., 2008: Trädgränsen som indikator för ekologiska klimateffekter i fjällen. En metodstudie för långsiktig miljöövervakning. Länsstyrelsen Jämtlands län, Miljööver-vakningsfunktionen, Avdelningen Miljö och Fiske. Rapport 2008:1. ISSN 1654-4269.

653 Öberg L. & Kullman L. 2011. Recent Glacier Recession – a New Source of Postglacial Treeline and Climate History in the Swedish Scandes. Landscapeonline Edition 26/2011. 2011-12-07.

654 Naturvårdsverket, 2010. Miljömål i fjällandskapet. En syntes av problemställningar knutna till en begränsad resurs. Rapport 6366

655 Christensen P, Sundquist S, 2007. Uppföljning av utredningen: Skador på mark och vegetation i de svenska fjällen till följd av barmarkskörning. Arbetsrapport 185. Umeå: Sveriges lantbruksuniversitet Institutionen för skoglig resurshushållning.

656 Skarin, A. 2006. Reindeer use of alpine summer habitat. Doctoral Thesis No. 2006:73. Faculty of Veterinary Medicine and Animal Science, Swedish University of Agricultural Sciences, Uppsala.

ST

OR

SL

AG

EN

FJÄ

LL

MIL

JÖ


miljökvaliteten då fler turister skadar marken sommartid inom känsliga områden och ökar vikten av kanalisera besökare inom störningskänsliga områden.

Kombinationen av en ökande turism, fler terrängfordon och utvinning av vär-defulla mineraler kommer att kunna få en stor negativ påverkan på renskötsel-utövningen.657 Det kan i sin tur vara förödande för möjligheterna att behålla ett betespräglat fjällandskap och därmed även för den biologiska mångfalden i fjällen.

En ökad vindkraftsetablering i fjällandskapet kan också påverka miljökvali-tetsmålet negativt. En anläggnings totala miljöpåverkan och tillstånd för förnybar energiproduktion regleras inom ramen för miljöbalken och tillståndsgivningen. Avvägningar och hänsynstagande vid valet av plats i samband med tillståndsgiv-ningen ska se till att eventuellt negativ miljöpåverkan minimeras, och kan behöva utvecklas.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Förutsättningarna för att nå det finns dock till viss del, men utvecklingen är svårbedömd och bedömningen påverkas av fortsatt kunskapsbrist kopplade till otillräckliga indikatorsystem.

Fortsatta åtgärder måste till för att begränsa barmarkskörningens påverkan på mark och vegetation. Fjällsamebyarna är på väg att införa terrängkörningspla-ner, men för en majoritet av samebyarna har inga åtgärder för markförstärkning påbörjats.

Flera vindkraftsparker är under uppförande eller planerade/projekterade. Bero-ende av var dessa vindkraftsparker placeras kan den visuella påverkan bli stor eller begränsad.

I en rapport658 från Riksantikvarieämbetet har naturreservat och nationalparker i fjällområdet studerats. Studien visar att skötsel av kulturvärden endast förekom i 2 av 38 analyserade fall. För att nå miljökvalitetsmålet är en ökad ambition avse-ende riktad skötsel av kulturvärden viktig.

Bedömningen för målet som helhet är osäker beroende av främst kunskapsbrist samt otillräckliga indikatorsystem som på ett tydligt sätt kan påvisa vart utveck-lingen är på väg och hur olika åtgärder påverkar möjligheterna att nå målet.

Storslagen fjällmiljö är också beroende av att främst miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv nås.

657 Ingunn Ims Vistnes. 2008. Impacts of human development and activity on reindeer and caribou habitat use. Doctor philosophiae thesis 2008:1, Dept. of Ecology and Natural Resource Management, Norwegian University of Life Sciences. ISBN 978-82-575-0812-8.

658 Riksantikvarieämbetet, 2008. Utvärdering av indikatorn Skyddade fjällmiljöer.


I fjällänens regionala uppföljningar av miljökvalitetsmålet bedömer Norrbotten och Västerbotten, med en mindre andel av fjällturismen, att miljökvalitetsmålet kan nås, Jämtland att det är nära att nås och Dalarna att det inte är möjligt att nå. Klimatförändringen anges generellt som det största hotet mot fjällens käns-liga miljöer och arter av länen. Andra hot de lyfter fram är större exploateringar, påverkan av terrängkörning, ökad turism och byggande för fritidsboende.


Fjällens biologiska mångfaldFortsatt renbete bidrar till den biologiska mångfalden i fjällandskapet, men ren-skötseln måste samtidigt ske på ett sätt som inte skadar fjällmiljön. Åtgärdspro-gram har tagits fram för många hotade arter i fjällen. I jämförelse med andra landskapstyper är antalet arter som förekommer i fjällen lågt, och en förhållande-vis liten andel av dem är rödlistade Det är viktigt att situationen även för andra fjällanknutna hotade arter förbättras, så att andelen hotade arter minskar och andelen försvunna arter inte ökar och att fjällens naturtyper och arter kan uppnå en gynnsam bevarandestatus. Bland de arter som förekommer i fjällen är det emel-lertid en stor andel som inte finns i någon annan landskapstyp. Ur biodiversitets-synpunkt är därför fjällmiljön mycket viktig.

Att lyckas behålla lokala och ursprungliga bestånd av fisk och andra vattenle-vande arter i fjällens sjöar och vattendrag är också viktigt.

BRETT LANDSKAPSPERSPEKTIV BEHÖVS

För att kunna nå miljökvalitetsmålet krävs att förlusten av biologisk mångfald hejdas. Förstärkta insatser för att både skydda värdefulla områden och bevara arter behövs. Nya metoder för att bevara och nyttja biologisk mångfald och eko-system på ett hållbart sätt behöver också utvecklas. För bästa resultat måste arbe-tet ske med ett brett landskapsperspektiv som inte bara ser till enskilda arter eller ekosystem, vilket kräver att olika aktörer samverkar i större utsträckning än i dag.

BRIST PÅ KUNSKAP ETT HINDER

Ett problem är att det är svårt att med säkerhet veta vilka åtgärder som måste genomföras för att säkerställa att arter och naturtyper bevaras på lång sikt, och att naturen kan leverera ekosystemtjänster även i framtiden. Det finns relativt mycket kunskap om renens roll inom ekosystemet, om fjällräv och smågnagare samt om de stora rovdjuren, men för andra arter är bristen på kunskap påtaglig. Vilka åtgärder som måste till för att vårt sätt att bruka naturresurser ska kunna ske på ett hållbart sätt, utan negativa effekter på miljön, är också dåligt känt.

ST

OR

SL

AG

EN

FJÄ

LL

MIL

JÖ


ETT ÄNDRAT KLIMAT FÖRSVÅRAR ARBETET

Klimatförändringen påverkar både direkt och indirekt många arter, naturtyper och ekosystemtjänster i fjällen, något som arbetet för att nå miljökvalitetsmålet måste ta hänsyn till. Förändringar av såväl klimat som renskötsel leder till föränd-rad vegetation i fjällen. Klimatförändringar gör att snölegornas utbredning och varaktighet minskar, vilket i sin tur leder till mindre avrinning under sommaren – och därmed torrare hedar. En högre temperatur missgynnar arter som är fysiolo-giskt anpassade till ett kallt klimat, eller som har svårt att konkurrera med andra arter.

Trädgränsen kryper uppåt, och buskar (för det mesta viden och fjällbjörk) bre-der ut sig på fjällhedarna.659 Detta leder till att livsutrymmet krymper för många arter som är beroende av öppna fjällhedar. Vi har länge tagit renbetet för givet, men den förändring av de ekonomiska och praktiska förutsättningarna för ren-näringen som skett under de senaste decennierna har lett till att allt mindre arealer påverkas av renbete. Sämre vinterbete i ett brukat skogslandskap kan förstärka denna trend.

KLIMATFÖRÄNDRINGARNAS MILJÖEFFEKTER

Klimatförändringar kommer att påverka den biologiska mångfalden och ekosys-temen, till exempel genom att förändra arters utbredningsområden. Klimatför-ändringarna med förändrade temperaturer och cirkulationsmönster i stratosfären kommer även att påverka ozonskiktet i allt större omfattning. Effekterna kommer att bli olika, mindre i Antarktis och större i Arktis där de svenska fjällen ingår och på de mellersta breddgraderna. Det finns också en risk att åtgärder för att minska klimatförändringar påverkar andra miljökvalitetsmål negativt.

Fjällens kulturmiljöerI dag är en förhållandevis hög andel av fjällområdena med höga naturvärden redan skyddade som naturreservat eller nationalparker. Brister finns framför allt i skydd och skötsel av områden med höga kulturvärden. Stöd till verksamheter som förvaltar kulturvärdena bedöms som särskilt vikigt. Dessutom behöver kunskapen om fjällvärldens kulturmiljöer, fornlämningar och bebyggelse kompletteras.

659 Öberg, L., 2008: Trädgränsen som indikator för ekologiska klimateffekter i fjällen. En metodstudie för långsiktig miljöövervakning. Länsstyrelsen Jämtlands län, Miljöövervak-ningsfunktionen, Avdelningen Miljö och Fiske. Rapport 2008:1. 76 sid. ISSN 1654-4269.


STORT BEHOV AV NyA INSATSER

Det biologiska kulturarvet som är spår efter hur människan brukat fjällandskapet är av särskild vikt. Kulturmiljövärden måste bevaras genom långsiktigt skydd, skötsel och restaurering. En stor andel av fjällens kulturmiljölämningar är dock ännu inte identifierade och registrerade, vilket försvårar arbetet. Ökad kunskap, hänsyn och främjande av dessa miljöer kräver stora satsningar. Av särskild bety-delse är de regionala målen som avser det samiska kulturarvet och förbättringar i kunskapen om fjällens natur- och kulturmiljöer.

Främmande arter i fjällen Främmande arter fortsätter att öka i oförändrat takt i många miljöer rent allmänt i Sverige. Många är invasiva, vilket innebär att de har negativ effekt på biologisk mångfald eller människors hälsa. Det finns dock relativt få rapporter om främ-mande arter i fjällen och kunskapen om hur de påverkar biologisk mångfald i fjäl-len behöver bli bättre genom förbättrade uppföljningssystem och forskningsinsat-ser. Av särskild vikt är att bevara lokala stammar av fisk och vattenlevande djur.

FjällandskapetEn fortsatt väl utvecklad renskötsel är en viktig förutsättning för ett storslaget betespräglat fjällandskap. Rennäringens behov av stora ytor kommer dock i kon-flikt med behovet av anläggningar för bland annat friluftsliv och mineralbrytning. En annan konflikt gäller renskötseln och rovdjursstammarnas storlek. Renvallar, renhägn och andra landskapselement sköts endast i begränsad utsträckning. Det beror på att ersättningen inte är tillräcklig. Kunskapen om fjällvärldens kultur-miljöer, fornlämningar och bebyggelse behöver kompletteras.

FJÄLLENS NATURTyPER

I de svenska fjällen förekommer art- och habitatdirektivets naturtyper över stora och vidsträckta områden. Här finns flera arter som är knutna till den vindpinade och karga miljö som fjällen erbjuder. Statusen för de flesta av fjällens arter och naturtyper bedöms som bra eller mycket bra. Frånvaro av negativ påverkan i kombination med stora sammanhängande arealer, som dessutom ofta ligger inom skyddade områden, är viktiga orsaker till den gynnsamma situationen. Exploate-ringshotet är lågt tack vare områdesskyddet, och storleken på områdena gör att den yttre påverkan blir liten. Den enda naturtyp som bedöms ha en ogynnsam sta-tus är glaciärer. Det finns dock hot även mot de andra naturtyperna, även om de bedöms ligga längre fram i tiden. Igenväxning på grund av förändrad skötsel eller minskat betestryck och klimatförändringar kan ha en negativ effekt på fjällgräs-markerna och förändringar i hydrologin kan leda till att förekomsten av alpina översilningskärr minskar.

ST

OR

SL

AG

EN

FJÄ

LL

MIL

JÖ


EXPLOATERINGAR HOTAR LANDSKAPSBILDEN

Att vindkraftsparker har och kommer att anläggas påverkar landskapsbilden i varierande grad, beroende av hur vindkraftverken placeras i landskapet. Tillhö-rande kraftledningsnät och annan infrastruktur kommer också att påverka land-skapsbilden vid en fortsatt utbyggnad. Tillstånd för exploatering inom området obrutet fjäll för vindkraft, vattenkraft, gruvindustri samt nya turism- och skidan-läggningar bör hanteras restriktivt. De landformer som formats av glaciärer och andra geologiska bildningar behöver skyddas från exploatering.

Möjligheten att behålla ett vidsträckt och betespräglat fjällandskap är också beroende av att den pågående klimatförändringen begränsas.

Friluftsliv och rekreation i fjällenFriluftsliv och naturturism i fjällen är viktigt för såväl näringsidkare som enskilda besökare. Naturvårdsverket är huvudman för mer än 550 mil fjälled som utgör ett viktigt stomnät för att både underlätta för rekreation och kanalisera besökare inom känsliga områden. Det är viktigt att fjälledssystemet och andra besöksan-ordningar underhålls i tillräcklig grad, något som även kanaliserar besökare och minimerar markskador. Olika typer av naturvägledning kan locka till besök och ge information om fjällmiljön. Naturvårdsverket har ett nationellt ansvar för sam-ordningen av fjällsäkerhetsarbetet som är en viktig grundläggande del för utveck-lingen av friluftslivet och naturturismen i fjällen.

Friluftsliv finns ofta med i övergripande policydokument men har i praktiken en svag ställning. Befintliga styrmedel inom området behöver utvecklas. Hänsyn till friluftslivets intressen behöver stärkas i exploateringsärenden och i lagstift-ningen.

Forskning och statistik som stödjer arbetet och är kommunicerade behövs ock-så. Något som kan bidra till arbetet är att riksdagen år 2010 beslutade om en helt ny friluftslivspolitik med övergripande mål för friluftslivet.660

ÅTGÄRDER MOT BULLER VIKTIGA

Friluftslivet måste även framöver kunna få tillgång till olika typer av miljöer i fjäl-landskapet som är fria från oönskat buller. En orsak till att bullerpåverkan ökar är att användningen av terrängskotrar i fjällänen har ökat starkt under de senaste 25 åren. Snöskotrarnas påverkan på friluftslivet består till största delen av buller, synintryck och avgaser, och det påverkar bilden av ett orört fjällandskap på ett för många människor negativt sätt. Samtidigt bidrar snöskotrarna till att turis-men kan utvecklas och är inom många områden den helt dominerande formen av

660 Prop. 2009/10:238. Framtidens friluftsliv


vinterturism. Hänsyn till friluftsintressen med avseende på buller behöver därför tas vid planering och projektering, till exempel när snöskoterleder och skid- och vandringsleder anläggs.

Möjligheten till friluftslivets rika upplevelsevärden i fjällandskapet riskerar även att försämras av en eventuell fortsatt utbyggnad av vindkraften utanför skyddade områden. Den påverkar också natur- och kulturvärden.

ALLEMANSRÄTTEN

Allemansrättens ställning hos den svenska befolkningen är stark. Åtta av tio svenskar anser att allemansrätten är viktig för deras utevistelser och människors kunskap om allemansrätten är relativt god. Trots detta uppkommer problem när det gäller allemansrätten och kommersiell verksamhet liksom villkoren för natur-turism med stöd av allemansrätten.

Hållbart nyttjande och hänsynEn långsiktigt hållbar renskötsel i god balans med betesresurser och tillgång på betesmarker är viktig för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås. Fjällens biolo-giska/ekologiska naturresurser i form av vilt och fiskstammar bör också förvaltas med stor hänsyn till en hållbar utveckling. Genom en god adaptiv förvaltning baserad på kunskap och tillämpbar forskning kan resurserna brukas på ett håll-bart sätt. För ripjakten finns sedan många år tillbaka ett förvaltningssystem vilket nyttjas av länsstyrelserna i fjällänen och är ett bra exempel på adaptiv förvaltning av en viltresurs i känslig fjällmiljö. Ett liknande system för fjällfisket är under utveckling, vilket är viktigt som stöd för förvaltningen av den resursen.

HÄNSyN INOM BARMARKSKÖRNING OcH EXPLOATERING

Terrängfordon avsedda för barmarkskörning blir allt fler, vilket gör att störningar och skador väntas växa än mer framöver om inte ytterligare förebyggande åtgär-der sätts in. Förekommande terrängkörning på barmark måste ske med hänsyn till andra intressen och på ett sätt så att skador på mark och vegetation mini-meras. Det är även av stor vikt att industriella verksamheter och exploateringar såsom vindkraft, vattenkraft, gruvindustri och nya turism- och skidanläggningar inte sker i området obrutet fjäll och att tillstånd ges restriktivt för ärenden i när-området.

ST

OR

SL

AG

EN

FJÄ

LL

MIL

JÖ


Kopplingar till generationsmåletI bedömningen av miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö avseende kopplingen till generationsmålets strecksatser är följande mest relevanta:

• ”Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart.”

En stor del av fjällens areal är i dag skyddad i form av naturreservat och natio-nalparker. Där exploatering trots allt sker påverkas dock naturmiljön i hög grad. Inom de flesta naturreservat är dessutom både jakt och fiske tillåtet, vilket ställer stora krav på både effektiva styrmedel, tillräcklig kunskap och direkta åtgärder för ett hållbart nyttjande av naturresurserna.

• ”Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas.”

För fjällens besökare är upplevelsen av en storslagen fjällmiljö viktig och den kan påverkas negativt av oönskat buller och avgasutsläpp från både snöskotrar och annan motoriserad verksamhet. Även industriella exploateringar i land-skapet såsom vindkraftsparker och kraftledningar påverkar synintrycken och upplevelsen av fjällmiljön. I stort finns det dock stora möjligheter att vandra, åka skidor och snöskoter samt jaga och fiska i fjällen, vilket främjar folkhälsan. Samtidigt ställer det krav på en ömsesidig samverkan och respekt hos utövare av friluftsliv när olika intressemotsättningar uppstår.

• ”En god hushållning sker med naturresurserna.”

Det finns flera exempel på att en god hushållning med naturresurserna eftersträ-vas. Förvaltningen av småviltsjakten är ett exempel på detta, liksom fjällfisket. En tydlig målkonflikt är att efterfrågan på förnybar energi medför att intresset ökar för att anlägga vindkraftsparker i stor skala i fjällandskapet. Det råder därmed en potentiell målkonflikt mellan Storslagen fjällmiljö och Begränsad klimatpåverkan, beroende på hur mycket av denna exploatering som sker i fjällen. Samtidigt begränsas påverkan på biologisk mångfald och ekosystem i fjällen orsakade av klimatförändringar genom utbyggnad av förnybar energi som till exempel vindkraft. Var vindkraftverk placeras är viktigt för att undvika och minimera miljöpåverkan och eventuella intresse- och målkonflikter. Vid de tillfällen som vindkraft planeras i fjällen är det viktigt att tydliggöra den miljö-påverkan som placeringen medför. Att kontinuerligt utveckla planerings- och tillståndsprocessen för vindkraftsetablering är centralt för att stärka de positiva kopplingarna mellan generationsmålets innebörd om minimal miljöpåverkan från förnybar energi och Storslagen fjällmiljö.



DELMÅL: Skador på mark och vegetation (2010) Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet ska vara försum-bara senast år 2010

Delmålet har inte nåtts. Framför allt trafiken med barmarksfordon behöver ledas bort från fjällens mest känsliga områden för att minska det ökande slitaget och låta naturen återhämta sig. Renskötselns ökade mekaniseringsgrad medför att användningen av främst barmarksfordon påverkar mark och vegetation negativt i allt större utsträckning.

Som en del i åtgärdsarbetet har Naturvårdsverket fördelat ekonomiska resurser till samebyarna i syfte att stödja arbetet med att upprätta terrängkörningsplaner, där även markförstärkning av körleder som passerar över känsliga våtmarker har ingått.

MER KUNSKAP BEHÖVS

Riskerna för skador på mark och vegetation har bedömts indirekt genom antalet renar och antalet terrängfordon. Mer kunskap behövs dock om vilken betydelse renbete och annat bete har för fjällekosystemet, hur klimatförändringen påver-kar vegetationen och hur omfattande olika former av slitage är.661 Med hjälp av fjärranalys av landskapet kartläggs bland annat körspår för att kunna följa hur de utvecklas över tid.

Även terrängkörning på barmark inom turism- och fritidsaktivteter samt andra verksamheter än renskötseln ökar och medför att delmålet ej har nåtts.

DELMÅL: Buller (2010/2015) Buller i fjällen från motordrivna fordon i terräng och luftfartyg ska minska och uppfylla följande specifikation, nämligen att: • 60 % av terrängskotrar i trafik senast år 2015 ska uppfylla högt ställda bullerkrav

(lägre än 73 dBA), • från luftfartyg senast år 2010 ska vara försumbart både inom regleringsområde

klass A enligt terrängkörningsförordningen (1978:594) och inom minst 90 % av nationalparksarealen.

Majoriteten av de terrängskotrar som säljs i Sverige för användning i fjällmiljö uppfyller de bullerkrav som ställs i Nordamerika (78 dB), vilket ligger något över delmålets nivå. För att andelen terrängskotrar med lägre ljudnivå skulle ha ökat

661 Christensen P, Sundquist S, 2007. Uppföljning av utredningen: Skador på mark och vegetation i de svenska fjällen till följd av barmarkskörning. Arbetsrapport 185. Umeå: Sveriges lantbruksuniversitet, Institutionen för skoglig resurshushållning.

ST

OR

SL

AG

EN

FJÄ

LL

MIL

JÖ


tillräckligt hade det bland annat krävts att EU i tid hade infört gränsvärden för buller för nya terrängskotrar. Det hade också gjort det möjligt för trafikregistret att innehålla uppgifter om bullernivåer, vilket hade behövts för att kunna följa delmålets utveckling. Sverige har sedan 1995 arbetat aktivt för att EU ska införa ett sådant. Under 2010 lämnades ett förslag till EU-kommissionen om att införa gränsvärden i två steg, med nivåerna 75 dB(A) till 2017 och 73 dB(A) till 2021. EU-kommissionen har ännu inte lämnat besked i frågan.

ÖKAD TURISM GER MER BULLER

Ett problem är att snöskoterturismen i fjällen hela tiden ökar, och därmed leder till mer störningar även om de enskilda skotrarna har lägre bullernivå. En ökad användning av helikopterflyg leder också till ökat buller, framförallt inom områ-den med en frekvent turism men också som en del av den ökande mekaniseringen av renskötseln.

DELMÅL: Natur- och kulturvärden (2010) Senast år 2010 ska merparten av områden med representativa höga natur- och kulturvärden i fjällområdet ha ett långsiktigt skydd som vid behov omfattar skötsel och restaurering.

Den nationalparksplan som Naturvårdsverket tog fram 2008 skulle ha behövt genomföras för att nå delmålet. I den föreslås att den totala arealen nationalpar-ker i fjällområdet ska öka med 280 000 hektar, vilket till större delen är oskyddad mark.

INSATSER BEHÖVS FÖR KULTURMILJÖER

Det hade också behövts bättre och kontinuerlig skötsel för att bevara identifierade kulturvärden. Merparten av fjällområdet har dessutom inte inventerats, vilket medför en stor kunskapsbrist om var skyddsvärda kulturmiljöer finns och deras behov av skötselåtgärder. I en rapport662 från Riksantikvarieämbetet där indika-torn Skyddade fjällmiljöer granskades framkom att en riktad skötsel av kultur-miljöer endast förekom i 2 av 38 naturskyddade områden. Det hade även behövts mer kunskap om hur växt- och djurlivet i vattenmiljöerna inom fjällen påverkas av klimatförändringar och övrig miljöpåverkan.

Bedömning av regionala delmålAv de nationella delmålen som fjällänen har antagit som regionala mål har inget län nått målen för skador på mark och vegetation respektive natur- och kultur-värden. Dalarna och Norrbotten bedömer att bullermålet kan nås med ytterligare

662 Riksantikvarieämbetet, 2008. Utvärdering av indikatorn Skyddade fjällmiljöer.


åtgärder. Det tidigare målet om hotade arter bedöms som uppnått i tre av de fyra fjällänen. Flera av de övriga regionala mål som länen själva har antagit kan nås.

Områden för ytterligare insatser Allt fler snöskotrar används inom fjällområdet och ger problem med buller. Omfattningen av terrängkörning på barmark inom renskötseln såväl som inom andra näringar och fritidskörning ökar, vilket leder till markskador. Ökad tillsyn behövs för att utföra kontroller avseende brott mot terrängkörningslagstiftningen, tillsammans med riktade informationsinsatser mot de målgrupper som kör snö-skoter och barmarksfordon.

Den ökade efterfrågan på mineraler och nya kraftresurser både inom Sverige och internationellt ökar intresset för att utvinna mineraler och bygga vindkrafts-parker, allt oftare inom tidigare orörda områden. Turismen ökar dessutom starkt i de södra fjällen. För att möta den påverkan dessa verksamheter orsakar och skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet krävs en rad insatser.

Sett utifrån miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan finns fördelar med att bygga ut vindkraftverk i stor skala. Det råder därmed en potentiell målkon-flikt mellan Storslagen fjällmiljö och Begränsad klimatpåverkan, beroende på hur mycket av denna exploatering som sker i fjällen. Det är viktigt att denna målkon-flikt kan minimeras genom att utveckla planerings- och tillståndsprocesserna i samband med att nya vindkraftsparker ska projekteras och anläggas.

Behov av mer kunskaperFortsatt bete i fjällandskapet behövs både av natur- och kulturmiljöskäl. Samti-digt måste renskötselarbetet ske på ett sätt som är långsiktigt hållbart för miljön. Genomförande av markförstärkningar inom ramen för samebyarnas terrängkör-ningsplaner behöver utvärderas efter hand för att kunna påvisa om åtgärden har gett önskad effekt. Sammantaget är utvecklingen för fjällmiljön oklar och det finns en brist på bra underlag för att bedöma miljökvalitetsmålet. Ökad kunskap behövs för att kunna prioritera skydd och genomföra skötselåtgärder. Till exempel är bara en femtedel av fjällområdets kulturmiljövärden kända och inventerade. En påvisbar brist finns vad gäller skydd och skötsel av områden med höga kul-turvärden samt de verksamheter som förvaltar kulturmiljövärden. Förbättrade indikatorsystem behöver tas fram i syfte att öka både underlagen för bedömningar och det allmänna kunskapsläget. Ytterligare forskning behövs för att kunna skapa förutsättningar för en hållbar utveckling ur ett ekologiskt, ett ekonomiskt och ett socialt perspektiv.

st

Or

sl

ag

en

fjä

ll

mil

jö


Arbete krävs nationellt och internationelltNationella insatser behövs för att förebygga att störningar och skador från snö-skotrar och andra terrängfordon inte blir ännu större, till exempel genom att styra snöskoteråkning bort från känsliga områden och att kanalisera eller reglera barmarkskörning ytterligare. För att begränsa buller av snöskotrar är Sverige även beroende av att maskintillverkare enas kring framtida bullerkrav inom EU. Fjällens arter och naturtyper kan dessutom påverkas av den pågående klimatför-ändringen, i form av bland annat förbuskning och höjd trädgräns samt förluster av den biologiska mångfalden. Här krävs stora insatser i det internationella klima-tarbetet.


GOD BEBYGGD MILJÖ Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kultur-värden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokalise-ras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushåll-ning med mark, vatten och andra resurser främjas.


God bebyggd miljö omfattar många olika delar. Utvecklingen är positiv inom ventilation, sanering av radon och energieffektivare bebyggelse. Negativt är att vägtransporterna ökar med buller och dålig luftkvalitet som följd och att grön-områden i tätorter minskar. Det finns många bostäder med fukt och mögelskador samt problem med inomhusbuller. Kulturvärden uppmärksammas och skyddas inte tillräckligt. Många kommuner har fortfarande gamla planeringsunderlag och översiktsplaner, men deras planeringsberedskap för vindkraft har förbättrats.

Gapet till det tillstånd som God bebyggd miljö uttrycker är relativt stort. Hur lång tid det kommer att ta att uppnå tillståndet eller förutsättningarna beror på hur olika aktörer prioriterar frågorna. De områden inom miljökvalitetsmålet som G

OD

BE

BY

GG

D M

ILJÖ

80

100

40

60

20

0

Procent

Figur 25. Andel kommuner med aktuella program och strategier inom olika områden 2011

Transport Handel Kulturmiljö Estetik Grönstruktur/vattenstruktur

Energi

KÄLLA: MILJÖMÅLSENKÄTEN 2011

Planeringsunderlag för kommunernas arbete är viktiga verktyg för att nå God bebyggd miljö. Ungefär hälften av kommunerna som svarat på miljömålsenkäten som Boverket och RUS gjorde 2011 anger att de har tillgång till aktuella program och strategier som underlag för planeringen. För att förbättra läget behövs mer resurser och bättre vägledning till kommuner och länsstyrelser. Bland annat behövs väg-ledning i vad som är ett lämpligt omfång och innehåll i planeringsunderlagen.

Ja, för del av kommunen

Ja, kommunomfattande

Nej

Nej, men arbete pågår


bedöms som svårast att nå är bebyggelsens kulturvärden, trafikbuller, innemiljö och avfall.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndet

DEN SAMMANTAGNA TRENDEN FÖR UTVEcKLINGEN ÄR NEUTRAL

Det finns både positiva och negativa trender i det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver. Positivt är att den obligatoriska ventilationskontrollen bidrar till bättre ventilation i de byggnader som omfattas av kontrollen. Byggnader energieffektivi-seras och värms i allt högre utsträckning upp med förnybara energikällor. Radon i byggnader åtgärdas, även om takten är alltför långsam för småhus. Många kommuner arbetar med att ta fram aktuella planeringsunderlag och översikts-planer, men takten är relativt långsam. Negativt är att vägtransporterna ökar med klimatpåverkan, försämrad luftkvaliteten och buller som följd. Bebyggelsens kul-turvärden uppmärksammas och skyddas inte och tätortsnära grönområden mins-kar. Fukt- och mögelskador samt buller är vanliga problem i inomhusmiljön och avfallsmängderna fortsätter att öka.

Utvecklingstrenderna rör vitt skilda frågor och är därför svåra att väga sam-man. Detta ger en osäkerhet i trendbedömningen. Positiva och negativa trender, som varit stabila under flera år, bedöms sammantaget ge en neutral trend.

FÖR VISSA OMRÅDEN SAKNAS UPPFÖLJNING

Bedömningen grundar sig på indikatorerna för God bebyggd miljö som redovisas på miljömålsportalen, bland annat de som handlar om kommunernas tillgång till planeringsunderlag i olika frågor. Även annat underlag har använts, till exem-pel resultat från Boverkets urvalsundersökning av byggnaders tekniska status och inomhusmiljö samt undersökningar från Energimyndigheten, avfallsstatistik från Naturvårdsverket samt statistik om grönytor och grönområden från SCB. En svårighet när det gäller bedömningarna är att det saknas återkommande och samordnad miljöövervakning för vissa förhållanden i den byggda miljön. Hit hör bebyggelsens kulturvärden, inomhusmiljö, marktyper som används vid förtätning i städer och tätorter, antal boende som exponeras för trafikbuller från det kommu-nala vägnätet och människors avstånd till olika typer av samhällsservice.

MEST LOKALA OcH REGIONALA FRÅGOR

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö omfattar framför allt frågor som syftar till att lokalt och regionalt minska miljöbelastningen och göra den bebyggda miljön mera hälsosam och stimulerande att leva i. Men det ingår också i målsättningen att den byggda miljön ska bidra till en god global miljö, genom att till exempel


minimera utsläpp av klimatpåverkande gaser. Kunskapen om nuläget beträffande miljökvalitetsmålet som helhet är dock fortfarande ofullständig och behöver utvecklas.


MÅNGA DRIVKRAFTER PÅVERKAR MILJÖKVALITETSMÅLET

De viktigaste drivkrafterna som ligger till grund för bedömningen är fortsatt hård konkurrens om resurser inom den kommunala verksamheten, ökad vägtrafik och ökade priser på olja och el. Drivkraften för småhusägare att identifiera och åtgärda problem med innemiljön är fortsatt liten. En fortsatt regionförstoring och befolkningsökning i större städer bedöms öka efterfrågan på kollektivtrafik och ett väl fungerande vägnät. De kommersiella drivkrafterna är starka för att konsu-menterna ska köpa nya saker, som på sikt bidrar till ökade avfallsmängder. Men det finns motkrafter i form av ökat intresse för återbruk genom ”second hand” och loppis, respektive konsumtion av upplevelser och tjänster istället för saker.

DE VIKTIGASTE STyRMEDLEN OcH DERAS EFFEKTER

De viktigaste administrativa styrmedlen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö är plan- och bygglagen (PBL), plan- och byggförordningen (PBF), Boverkets föreskrifter, miljöbalken (MB) och Socialstyrelsens allmänna råd. Dessa regelverk har generellt bedömts vara tillräckliga, men i förhållande till miljökvalitetsmålen finns det brister i hur de tillämpas på olika områden.

I nya PBL från 2011 finns nya krav, såsom att kommunernas översiktsplaner (ÖP) nu ska ta hänsyn till och samordnas med nationella och regionala mål, däri-bland miljökvalitetsmål.663 Andra skärpningar med koppling till miljökvalitetsmå-len som har införts rör hänsyn till miljö- och klimataspekter664 i planeringen samt farliga ämnen i byggmaterial.

Kommunal fysisk planering, i synnerhet översiktsplaneringen, är när den till-lämpas fullt ut ett avgörande verktyg i arbetet med flera delar inom God bebyggd miljö. Fördelar som ofta framhålls är att ÖP nu ska vara strategisk665, ha ett helhets-perspektiv på mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling, redovisa och analysera komplexa samband samt beskriva konsekvenser i en öppen och reglerad process fram till beslut. Hittills har det dock inte fungerat riktigt så. Tillämpningen har brister, åtminstone sett till miljökvalitetsmålen. Av kommunerna har 45 procent hittills arbetat med miljökvalitetsmål i sina ÖP och den andelen bör öka med den ovan nämnda skärpningen av PBL. Likaså får allt fler kommuner en uppdaterad

663 PBL 3 kap. 5 §, pkt. 4664 PBL 2 kap. 3 §665 Strategisk = ska samordnas med nationella och regionala mål, planer och program.

Kommunens ÖP ska ses i ett större geografiskt utvecklingsperspektiv.

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


ÖP. Detta bedöms dock inte vara tillräckligt för att God bebyggd miljö kan uppnås till år 2020. Det saknas ofta metoder för att hantera frågorna i planeringen och det finns brister i hur kunskap förmedlas från nationell och regional nivå till kommu-nernas planering. Det finns också brister i myndigheternas styrdokument om denna kunskapsförsörjning. Till detta kommer att en ÖP inte är bindande samt att det finns ett gap mellan det som planeras där och det som genomförs i verkligheten. På detaljplanenivå har exploateringsintressen i praktiken ett stort inflytande över den kommunala planeringen. Hela kedjan av lagstiftning, tillämpning och tillsyn måste fungera på avsett vis för att administrativa styrmedel ska få effekt.

Det är svårt att bedöma effekten av administrativa styrmedel som PBL i plan-arbetet, då det framför allt är planeringsprocessen och inte slutresultatet som reg-leras i lagstiftningen. Det är också svårt att bedöma vilken effekt kraven på kopp-lingar till de nationella miljökvalitetsmålen kommer att få. Här finns en betydande osäkerhet. När det gäller de administrativa föreskrifterna i plan- och byggförord-ningen och Boverkets föreskrifter har kommunerna tillsynen över byggandet. Här saknas det uppföljning av hur de regler som finns för byggandet tillämpas.

Ett ekonomiskt styrmedel som hög skatt på eldningsolja har haft stor betydelse för övergången till andra uppvärmningssätt av byggnader, vilket minskat miljöbe-lastningen. Energi- och koldioxidskatter har även ökat incitamenten för att bygga mer energisnålt och för att energieffektivisera befintliga byggnader.

Informativa styrmedel bedöms ha stor betydelse för att God bebyggd miljö ska kunna nås. I dag saknas ofta metoder och kunskapsunderlag som kan användas vid värderingar och avvägningar. Metoder och kunskapsunderlag behöver mål-gruppsanpassas gentemot exempelvis kommunala politiker och tjänstemän respek-tive fastighetsägare för att kunna användas vid bland annat fysisk planering och ny- eller ombyggnader. Förutsättningarna varierar mellan olika delar av landet. De nationella myndigheterna har tillsammans med länsstyrelserna en viktig uppgift i att ta fram informativa styrmedel.

När det gäller avfall är EU:s avfallsdirektiv (2008/98/EG) ett viktigt styrmedel. Direktivet har medfört flera förändringar i miljöbalken och den nya avfallsför-ordningen. Bland annat lyfts avfallshierarkin666 fram som prioriteringsordning för lagstiftning och politik på avfallsområdet. Prioriteringsordningen innebär att man helst ska förebygga avfall, i andra hand återanvända det, i tredje hand materialå-tervinna det och så vidare.

Avfallspolitiken och de befintliga styrmedlen på avfallsområdet har effektivt styrt bort från deponering mot ökad energi- och materialåtervinning, genom bland annat deponeringsförbud, skatter och producentansvar för förpackningar. Framti-

666 Avfallshierarkin: Förebyggande, Återanvändning, Materialåtervinning, Annan återvinning, till exempel energiåtervinning samt Bortskaffande


da styrmedel behöver i högre utsträckning styra mot de övre delarna av hierarkin, mot förebyggande av avfall.

BÅDE SyNERGIER OcH MÅLKONFLIKTER

God bebyggd miljö är ett komplext mål med flera synergier, men också potenti-ella konflikter med andra miljökvalitetsmål och inte minst andra samhällsmål. Ett exempel på det senare är intresset för etablering av externhandel och utbyggnad av större vägar, som kan vara viktigt ur näringslivssynpunkt men som medför ökad vägtrafik och miljöpåverkan samt sämre tillgänglighet för icke bilburna. Det finns till och med flera potentiella konflikter inom God bebyggd miljö. Åtgärder för energieffektivisering av byggnader kan exempelvis komma i konflikt med inomhusmiljö och kulturvärden, om de inte utförs på ett varsamt sätt.

Det finns synergier mellan God bebyggd miljö och flera andra miljökvalitetsmål samt mål inom bland annat folkhälsopolitiken, energipolitiken och transportpolitiken.

STOR SVENSK RÅDIGHET MEN EU ÄR OFTA PÅDRIVANDE

Den svenska rådigheten är stor för God bebyggd miljö. Det finns också flera EU-direktiv som har stor betydelse för måluppfyllelsen, till exempel direktivet för omgivningsbuller, energiprestandadirektivet, avfallsdirektivet, vattendirektivet och direktiv som rör luftkvaliteten.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet

MÅLET NÅS INTE I TID

Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller pla-nerade styrmedel. Ovan nämnda brister i uppföljningen av den faktiska statusen och utvecklingen i den byggda miljön, gör att bedömningen är osäker. Det är också svårt att bedöma vilken effekt befintliga styrmedel kan få om tillämpningen av dem stramas upp, samt vilka effekter planerade styrmedel som till exempel åtgärdsprogrammen för buller kommer att få. Det är svårt att bedöma effekten av administrativa styrmedel som PBL, då det framför allt är planeringsprocessen och inte slutresultatet som regle-ras i lagstiftningen. Vilken effekt de nyinförda kraven på att översiktsplanen ska sam-ordnas med de nationella miljökvalitetsmålen kommer att få återstår att se.

MÅNGA KOPPLINGAR TILL ANDRA MILJÖKVALITETSMÅL

Eftersom God bebyggd miljö omfattar människors vardagsmiljö, finns kopplingar till flera av de andra miljökvalitetsmålen. Utan frisk luft, en giftfri miljö och bra dricksvatten blir det ingen god bebyggd miljö. Ett rikt odlingslandskap behövs för livsmedelsproduktion och för att ta hand om restprodukter och levande sko-gar behövs för råvaruförsörjning, biobränslen och rekreation. Klimatförändringar påverkar den byggda miljön, exempelvis genom ökad risk för översvämningar och extrema väder samt ökad luftfuktighet.

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


LÅNGT KVAR TILL ATT NÅ MILJÖKVALITETSMÅLET

Gapet till det tillstånd som God bebyggd miljö uttrycker är tämligen stort. Gapet till att uppnå förutsättningarna för att nå målet är mindre, men inte obetydligt. Bland annat behövs bättre vägledning för tillämpningen av plan- och bygglagen och nya styrmedel för att minimera avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö. Hur lång tid det kommer att ta att uppnå tillståndet beror på hur aktivt aktörer på olika nivåer väljer att prioritera just dessa frågor, till exempel genom att mer aktivt beakta miljökvalitetsmålet i tillämpningen av befintliga styrmedel. Det tar relativt lång tid att vända utvecklingen för viktiga delar av miljökvali-tetsmålet, eftersom byggnader, anläggningar och bebyggelsestrukturer har lång livslängd. Sett till hushållning av resurser och ur kulturmiljösynpunkt är den långa livslängden positiv och värdefull, men den medför att vissa av dagens problem troligtvis finns kvar under lång tid.

I den regionala uppföljningen av miljökvalitetsmålet ser länen både positiva och negativa trender i miljötillståndet. Kommunerna har blivit mer medvetna om vik-ten av en god fysisk planering och deras översiktsplaner innehåller mer strategiska och långsiktiga överväganden. Dock finns fortfarande markanvändningskonflikter mellan exploatering och bevarande av kultur-, natur- och kustområden. Mindre avfall deponeras och byggnader blir mer energieffektiva. Negativa trender är ökad biltrafik i många län, ökad externhandel, att fler besväras av trafikbuller och att det fortfarande uppförs byggnader som ger problem med inomhusmiljön.

Västerbotten bedömer att miljökvalitetsmålet nås, Kronoberg och Skåne att det är nära att nås. Det är sannolikt en kombination av relativt lågt exploaterings-tryck i de två förstnämnda länen och en positivare syn på de möjligheter beslutade och planerade styrmedel ger som gör att dessa län skiljer sig från övriga, som alla menar att målet inte är möjligt att nå. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet är beroende av kommunernas och regionens samhällsplanering. Här finns fortfa-rande stora brister. Trafiken är en nyckelfråga. Bättre skydd av kulturhistoriska värden behövs.


Hållbar bebyggelsestruktur

GAMLA ÖVERSIKTSPLANER OcH BRISTANDE INVENTERINGAR

En stor del av kommunerna har inte aktuella översiktsplaner, vilket gör att över-siktsplanerna ännu inte fullt ut har den funktion som var tänkt. Knappt 30 pro-cent av kommunerna har prövat aktualiteten för den befintliga översiktsplanen eller antagit en ny översiktsplan under den senaste mandatperioden. Av landets 290 kommuner har i dag närmare en tredjedel en gällande översiktsplan från


1990-talet, men trenden är positiv sett till att allt fler uppdaterar sina översiktspla-ner.667

Endast 25 procent av kommunerna har inventerat beståndet av flerbostadshus och endast en fjärdedel av dessa inventeringar belyser renoveringsbehovet. Totalt finns cirka 4,5 miljoner lägenheter i omkring 165 000 flerbostadshus och 1 888 000 småhus. Av småhusen har cirka 70 procent skador och av flerfamiljshusen har 40 procent det. Av miljonprogramshusen har 78 procent inte moderniserats enligt bedömning av konsultföretaget Industrifakta år 2008. Av dessa hus bedöms 40 procent behöva renoveras inom de närmaste åren.668

VIKTIGA STyRMEDEL FINNS PÅ PLATS

Boverket och RUS (Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet) gör en enkät för att följa upp God bebyggd miljö. Enkäten för 2011 visar att större delen av de kommuner som har en översiktsplan från 1990-talet håller på att ta fram en ny översiktsplan. Tack vare bland annat planeringsstöd till vindkraft och ändringar i nya plan- och bygglagen (PBL) förväntas situationen förbättras ytterli-gare inom de närmsta åren. Svaren i enkäten pekar också på att de översiktsplaner som antagits de senaste åren har haft en strategisk ansats.

Inom ramen för PBL Pilotprojekt som genomfördes under 2010 i samarbete mellan Boverket, länsstyrelserna och kommunerna beskrivs riktlinjer för bostads-försörjningen. Genom att exempelvis arbeta in frågan om bostadsförsörjning i översiktsplanen förstärks den strategiska rollen för bostadsbeståndet i kommu-nen, och den belyses därmed kontinuerligt varje mandatperiod då översiktsplanen aktualitetsprövas.

DIALOG OcH EKONOMISKA STyRMEDEL BEHÖVS

Arbetet har kommit långt när det gäller översiktsplaner, men inte när det gäller inventeringen av bostadsbeståndets renoveringsbehov och regionala kunskapsun-derlag. Det krävs en analys över hur översiktsplanerna används i den fysiska pla-neringen för att säkert kunna bedöma deras betydelse och effekt för en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur och om de verkligen har en strategisk inriktning.

Den nya PBL kräver att översiktsplanerna ska ha en mer strategisk karaktär samt ta hänsyn till och samordnas med nationella mål som miljökvalitetsmålen. Det finns därför förutsättningar för en positiv trend med inriktning mot en hållbar utveckling i den kommande fysiska planeringen. Pilotprojekten kopplade till PBL visade att en kontinuerlig regional dialog underlättar framställningen av underlag

667 Boverket, 2011. Boverkets uppsiktsrapport – planering och byggande under 2010. Rapport 2011:4

668 Boverket, 2010. Teknisk status i den svenska bebyggelsen – resultat från projektet BETSI samt SCB, 2010. Bostads- och byggnadsstatistisk årsbok 2010 – Boende, byggande och bebyggelse.

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


för hållbart samhällsbyggande och ger goda förutsättningar för att erfarenheter och prioriteringar delas mellan aktörerna. Däremot krävs det ekonomiska styr-medel, till exempel bidrag, eller omprioritering av befintliga medel för att få fram kunskapsunderlag på regional nivå.

Hållbar samhällsplanering

MÅNGA KOMMUNER SAKNAR VIKTIGA PLANERINGSUNDERLAG

Miljömålsenkäten 2011 visar att 40–50 procent av de cirka 230 kommunerna som svarade har ett program eller en strategi för hela, eller delar av kommunen, när det gäller integrerad bebyggelse- och transportstruktur, kulturhistoriska vär-den, estetiska värden, dricksvatten och förändrat klimat. För grön- och vattenom-råden har 23 procent av kommunerna ett kommunomfattande program, vilket är en ökning med cirka 10 procent sedan 2006. Framför allt glesbygdskommunerna saknar planeringsunderlag för grön- och vattenområden, men där kan behovet av sådana underlag också antas vara mindre. Av större städer och förortskommuner, där exploateringstrycket kan förväntas vara som högst, har cirka 90 procent av kommunerna någon typ av program eller håller på att arbeta fram ett. Omkring 70 procent av kommunerna har en kommunomfattande energiplan eller håller på att ta fram en sådan. Program för bevarandet av god odlingsmark saknas i 60 procent av kommunerna, trots att flera av dem omfattar den bördigaste odlingsmarken i landet.

Nationellt har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) tagit fram preliminära områden med betydande översvämningsrisk utefter Sveriges vattendrag. MSB ska även ta fram hot- och riskkartor samt riskhanteringsplaner. Länsstyrelserna har sedan 2009 i uppdrag att samordna det regionala klimatan-passningsarbetet. I SKL:s enkät till kommunerna 2009 framgår att sju av tio kom-muner arbetar med riktlinjer för klimatanpassning i byggandet.669

yTTERLIGARE ÅTGÄRDER BEHÖVS

Kommunerna är enligt lag skyldiga att ha en energiplan. På andra områden inom hållbar samhällsplanering kan det krävas ekonomiska styrmedel för att antalet program ska öka. Exempelvis har stödet till lokala naturvårdssatsningar (LONA) bidragit till, och fortsätter att bidra till, att planeringsunderlag tas fram. Likaså får länsstyrelserna använda medel från anslaget för kulturmiljöbidrag för att ta fram regionala och kommunala kunskapsunderlag. Det krävs dock ytterligare åtgärder för att stimulera och utveckla kommunernas arbete med planeringsunderlag för att nå miljökvalitetsmålen. Länsstyrelsen och Boverket har som uppgift att stödja detta

669 Nationell plattform för arbete med naturolyckor, 2010. Klimatanpassning i Sverige – en översikt.


arbete. I planeringen för dricksvatten behöver kommunerna exempelvis geologiskt och hydrologiskt underlag om grundvattenförekomster från SGU, avtal med SMHI och inköp av rättigheter till geografiska data från Lantmäterimyndigheten.

Mer kunskap är viktig för effektiva insatser. Energiplaner ska finnas i alla kom-muner, och med en utökad tillsyn av ansvariga myndigheter borde det målet nås. För övriga delar i hållbar samhällsplanering är det osäkert om det krävs mer eko-nomiska styrmedel eller snarare en omprioritering av hur dagens olika ekonomis-ka styrmedel används. Detta förhållande behöver utredas. Kvalitet och strategisk funktion hos gällande planer och program behöver också analyseras.

Många planer och program som tas fram tenderar att bli omfattande och svår-tillgängliga dokument som är kostsamma att producera, vilket kan vara en orsak till att de saknas i många kommuner. Vägledning till kommunerna i vad som är ett lämpligt omfång och innehåll i ett strategiskt program kan vara ett sätt att under-lätta processen. För att kunna ta fram kommunala program krävs vidare ett stort underlag från flera centrala myndigheter, som sedan behöver anpassas lokalt. Det faktiska innehållet i planerna och programmen analyseras inte i denna kartlägg-ning, varför deras effekt är svår att bedöma.

God vardagsmiljö

INSATSER SKER MEN TAKTEN BEHÖVER ÖKA

Indikatorerna Planering grönstruktur och vattenområden, Planering kulturmiljö och Planering transporter som visar på andelen kommuner med relevanta plane-ringsunderlag för en god vardagsmiljö pekar sammantaget på en neutral trend för åren 2006–2011. Gröna områden har minskat och splittrats upp i många tätorter. I dag förstörs successivt stora delar av det byggda kulturarvet genom rivning eller okänsliga ombyggnader. En miljöanpassning av transporter och transportsystem har stor betydelse för miljön, särskilt i tätbefolkade delar av landet. Allt fler kom-muner tar fram målsättningar och strategier för att bevara och utveckla grönst-rukturen, miljöanpassade transporter och kulturhistoriska värden. Det är viktigt att sådana dokument tas upp i översiktsplanen, eftersom den är vägledande för senare beslut enligt plan- och bygglagen samt miljöbalken. Det krävs åtgärder för att stimulera och utveckla kommunernas arbete med planeringsunderlag och rekommendationer för fortsatt arbete för att nå miljökvalitetsmålen. Det återstår också arbete med att minska nedskräpningen. I en Sifo-undersökning uppgav 41 procent av de tillfrågade att de anser att nedskräpningen i samhället har ökat.670 Återvinningsstationer för förpackningsavfall upplevs ofta som skräpiga.

670 Håll Sverige Rent, Skräprapporten 2010

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


VÄGLEDNING KAN HJÄLPA KOMMUNERNAS ARBETE

Förutsättningarna för arbetet med god vardagsmiljö är huvudsakligen beroende av lokala insatser, men även regionala och nationella insatser. Strategisk översikts-planering krävs inom områdena grönstruktur, kulturmiljö och miljömässiga trans-porter. Program och strategier behövs för att främja gång- och cykeltrafik och avlägsna barriärer för dessa trafikslag, samt för att stärka miljöanpassningen av övriga transportsätt. Sådana underlag för fysisk planering och samhällsbyggande bidrar till att minimera transporternas negativa konsekvenser.

När det gäller administrativa styrmedel krävs vägledande åtgärder för att stimu-lera och utveckla kommunernas planering för grönstruktur, kulturmiljö och miljö-anpassade transporter. Från statlig nivå har länsstyrelse, Boverket och Trafikverket i uppgift att stödja detta arbete. Gällande nedskräpning finns nerskräpningsboten samt informativa och ekonomiska styrmedel, som bidrag till Stiftelsen Håll Sve-rige Rent. Allmänhetens attityder påverkar förutsättningarna för arbetet med ned-skräpning, däribland uppföljning av faktisk nedskräpning, informationskampan-jer, mer ordningstillsyn och användning av nedskräpningsboten. Naturvårdsverket ska föreslå insatser mot ökad nedskräpning.671

VIKTIGT MED BÄTTRE EFTERLEVNAD OcH STÖRRE RESURSER

Möjligheten att nå en god vardagsmiljö är huvudsakligen beroende av nationella ställningstaganden och regionala och kommunala insatser. Boverket bedömer att det krävs ytterligare åtgärder avseende arbetet med planering av grönstruktur och vattenområden, kulturmiljö samt transporter. Främst krävs att befintligt regelverk tillämpas bättre tillsammans med kunskapsuppbyggnad och ökade ekonomiska resurser. Boverket bedömer att resultatet från vissa av indikatorerna är osäkra, främst på grund av stora regionala skillnader. Detta medför en något oklar bild. Beträffande nedskräpning behövs indikatorer för både upplevd och faktisk ned-skräpning.672

Kulturvärden i bebyggd miljö

FORTFARADE BRISTER I KUNSKAPER OM KULTURVÄRDEN

Indikatorerna inom området pekar sammantaget på en neutral trend sett över perioden 2000–2011. För stora delar av landet saknas fortfarande grundläggande kunskap om bebyggelsens kulturvärden. Därmed går det inte att följa utveck-lingen för miljötillståndet. Kommunernas tillgång till antikvarisk kompetens är fortsatt låg och har genom åren varit relativt konstant. I dag har knappt en tredjedel av landets kommuner tillgång till antikvarisk kompetens, och av dessa

671 Ett pågående regeringsuppdrag till Naturvårdsverket672 Stiftelsen Håll Sverige Rent har förslag på metod för kvantitativ mätning av faktisk

nerskräpning.


har 60 procent tillgång till en halvtidstjänst eller mindre. Fortfarande är mycket få värdefulla byggnader skyddade mot rivning och drygt en fjärdedel av landets kommuner har inte skyddat en enda byggnad. Sett över de två senaste decennierna pekar indikatorerna på att allt färre byggnader ges formellt skydd enligt plan- och bygglagen (PBL). Möjligheterna att värna landsbygdens kulturhistoriskt värdefulla bebyggelse är fortfarande mycket begränsade.

STyRMEDEL FINNS FRAMME MEN MÅSTE ANVÄNDS BÄTTRE

Utgångspunkterna för att beakta och formellt skydda den kulturhistoriskt värde-fulla bebyggelsen präglas av stora regionala skillnader. Vissa regioner har ekono-misk tillväxt och befolkningsökning, vilket leder till ett förändringstryck som kan inverka negativ på kulturmiljön. Samtidigt pekar indikatorerna på att fler byggna-der skyddas i dessa regioner. Andra regioner befinner sig i ekonomisk stagnation, där befolkningsminskningen gör att hus står tomma. I dessa regioner finns gene-rellt färre skyddade byggnader och sämre kunskapsunderlag om kulturvärden.

Det finns ett ändamålsenligt regelverk i huvudsak genom kulturminneslagen, PBL och miljöbalken. Fortfarande finns ett stort behov av att informera om de antikvariska aspekterna inom PBL och miljöbalken. Vad gäller ekonomiska styr-medel gjordes år 2011 ändringar i instruktionerna för fördelning av de statliga kulturmiljövårdsanslaget. Det statliga kulturmiljövårdsanslaget har dock inte ökat och motsvarar fortfarande inte behovet som finns.

Det förekommer att ekonomiska styrmedel som införts för att främja andra miljökvalitetsmål står i konflikt med arbetet för att värna kulturvärden i bebyggd miljö, till exempel stöd för energieffektivisering, källsorteringsutrymmen och minskat buller. Om dessa åtgärder utförs varsamt behöver dock ingen konflikt uppstå i förhållande till kulturvärden.

MER ÅTGÄRDER, KUNSKAPER OcH RESURSER KRÄVS

För att värna bebyggelsens kulturvärden skulle det krävas kraftfulla åtgärder. Främst behövs förbättrad tillämpning av befintligt regelverk, kunskapsuppbygg-nad och ökade ekonomiska resurser. Det krävs att frågan om bebyggelsens kultur-värden prioriteras på såväl nationell som regional och kommunal nivå.

Indikatorerna Antikvarisk kompetens, Rivningsförbud och Planeringsunderlag för kulturmiljö bör tolkas med viss försiktighet, speciellt när man kommer ner på kommunnivå. Boverket bedömer dock att resultatet av indikatorerna, inklusive indikatorn q-märkt, tillsammans med övriga underlag och analyser kan betraktas som en relativt säker bedömningsgrund.

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


Infrastruktur

MycKET SKER INOM TRANSPORTER, VINDKRAFT OcH AVFALL

Indikatorn om planeringsunderlag för miljöanpassade transporter pekar mot en svag men långsamt positiv utveckling. Standardhöjning och utbyggnad i vägnätet har stor betydelse för en regions eller tätorts konkurrenskraft och utvecklingsmöj-ligheter. Samtidigt medför sådana åtgärder nästan alltid att biltrafiken ökar, vilket bland annat leder till ökad energianvändning och klimatpåverkan. Svåra kapaci-tetsbrister i järnvägsnätet och brist på medel att åtgärda dem medför störningar och förseningar som motverkar ett ökat resande med järnväg. Dessa motstående drivkrafter gör att trenden sammantaget bedöms som oförändrad. Arbetet är beroende av såväl lokala, regionala som nationella beslut och åtgärder.

Indikatorn för vindkraftsel visar på en snabbt ökande produktion. Genom det planeringsstöd som Boverket ansvarat för har eller håller huvuddelen av Sveriges kommuner på att integrera vindkraften i sina översiktsplaner.

Avfallshanteringen ska vara enkel för konsumenterna. Av hushållen tycker 80 procent att insamlingen av förpackningsavfall fungerar bra eller mycket bra.673 Förutsättningarna att bedriva en effektiv och tydlig tillsyn av insamlingen behöver dock förbättras, och ansvarsfördelningen mellan förpackningsproducenter och kommuner behöver förtydligas.674 Ett problem är regionala skillnader i tillgäng-lighet. Ofta är tillgängligheten till återvinningsstationer, återvinningscentraler och fasta eller mobila miljöstationer för hushållens farliga avfall väsentligt bättre i tätorter än i glesbygd. Infrastrukturen för avfallshanteringen måste integreras i stadsplaneringen och i övrig fysisk planering, men det sker inte fullt ut i dag. Trenden är neutral. Boverket har uppmärksammat att när det gäller insamlingen av avfall behöver förbättringar ske när det gäller estetiken, tillgängligheten samt säkerheten. Nyare avfallshanteringssystem som sopsugar kräver långsiktig kom-munal planering.

MÅNGA VIKTIGA STyRMEDEL FINNS FRAMME OcH FUNGERAR

Viktiga administrativa styrmedel är infrastrukturplanering, kommunal planering samt nya PBL som lyfter avfallshanteringen som ett viktigt samhällsintresse att beakta i planprocessen. Förordningar om producentansvar finns vad gäller de återvinningsnivåer som uppnås nationellt för förpacknings- och pappersavfall, elektronikskrot, läkemedelsavfall, uttjänta batterier etc. För det är material-

673 Naturvårdsverket, 2010. Framtida producentansvar för förpackningar och tidningar. Redovisning av regeringsuppdrag RB 24. Rapport 5648

674 9 av 10 kommuner anser att regeringen behöver se över producentansvaret och 4 av 10 kommuner ansåg att återvinningsstationerna fungerade dåligt eller mycket dåligt, enligt en undersökning från organisationen Villaägarna. Flertalet kommuner ansåg att fastighets-nära insamling av tidningar och förpackningar ger en bättre service och högre insamlings-nivåer.


bolagen redovisningsskyldiga. Ett informativt styrmedel är Boverkets vägledning675 som vänder sig till planerare och renhållningsansvariga i kommunerna. Dessutom finns skatter och avgifter, som dock inte är tillräckliga för att utjämna regionala skillnader i tillgänglighet och förbättra servicen i glesbygd. Andra administrativa styrmedel är deponeringsförbud för brännbart avfall (2002) och organiskt avfall (2005). Ekonomiska styrmedel är deponiskatt och statliga investeringsstöd.

Lokaliseringen av vindkraftverk är viktig både för lönsamheten och för att und-vika konflikter med andra intressen. Den fysiska planeringen spelar här stor roll för en hållbar utbyggnad.

ÅTGÄRDER FÖR BÄTTRE PLANERING OcH SAMVERKAN

I arbetet med infrastruktur finns det flera starka intressen som ställs mot varandra. Planeringssystemet för infrastruktur är under omstrukturering. Ett större fokus på trafikslagsövergripande åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen676 och utveckling av metoderna för miljöbedömningar i infrastrukturplaneringen kan bidra till ökat utrymme för investeringar i järnväg och cykeltrafik. Nya PBL ger stöd för att arbeta med regionala och nationella mål i översiktsplaneringen och för samord-ning mellan kommunal planering och infrastrukturplanering.677 Förenklingar i detaljplaneprocessen har införts. De nationella underlag som nu utarbetas678 kan ge stöd för bedömning om olika åtgärder bidrar till utveckling i rätt riktning.

En omfattande planering, tillståndsgivning och etablering av vindkraft sker nu i kommunerna. Länsstyrelserna och centrala myndigheter har här en uppgift, bland annat vid avvägning av motstående intressen. En annan viktig fråga är elnätets kapacitet. Inom avfallsområdet har insatser för minskad deponering haft effekt och deponeringen fortsätter att minska.

Det krävs ytterligare åtgärder avseende arbetet med planering för transporter. Metoderna för översiktsplanering i närmare kontakt med infrastrukturplaneringen behöver utvecklas i samverkan mellan Trafikverket, Boverket och SKL. Det är också angeläget att utveckla och sprida de kunskaper som finns om hur en god

675 Boverket, 2011. Avfallshantering – tillgänglig, säker och estetisk.676 Fyrstegsprincipen är ett förhållningssätt för planering inom vägtransportsystemet som

innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. De fyra stegen innebär att trafikåtgärder ska analyseras i följande ordning:

Steg 1. Åtgärder som påverkar transportefterfrågan och val av transportsätt Steg 2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintligt vägnät Steg 3. Mindre vägförbättringsåtgärder Steg 4. Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder Omfattar om- och nybyggnadsåtgärder som ofta tar ny mark i anspråk, till exempel nya

vägsträckningar. 677 Motsvarande regler för samordning och förenklingar beträffande planering för vägar och

järnvägar, förväntas under 2012.678 Kapacitetsutredningen (Trafikverket), Vision Sverige 2025 (Boverket) och Färdplan 2050

(Naturvårdsverket).

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


stadsutveckling kan främjas genom integrerad planering, samarbete, växelverkan och synkronisering mellan olika planeringsformer.

Boverket bedömer att resultatet från indikatorerna tillsammans med övriga underlag och analyser kan betraktas som en relativt god bedömningsgrund.

Natur- och grönområden

BRISTER I PLANERING, SKyDD AV OMRÅDEN OcH KUNSKAPER

Värdena av grönområden och natur i och nära tätorter har uppmärksammats mycket de senaste åren genom forskning och rapporter från myndigheter. Det gäller särskilt folkhälsa, klimatanpassning och socialt hållbar stadsutveckling.679 Endast hälften av kommunerna har planeringsunderlag om grön- och vattenom-råden.680 Grönytan per person har minskat i många tätorter det senaste decenniet genom exploatering och förändrad markanvändning, vilket bland annat har kon-staterats genom satellitstudier.681 Detta är en viktig indikator för att påvisa till-ståndet, men indikatorer för att påvisa grönområdens struktur, tillgänglighet eller kvalitet behöver utvecklas, samt kompletteras med regionala och lokala uppfölj-ningar. Det pågår insatser och åtgärder för att höja kvaliteten och öka tillgänglig-heten till grönområden, bland annat genom LONA-bidrag. Behovet av långsiktigt skydd är stort i flera kommuner men antalet naturreservat i tätortsnära läge ökar stadigt. Kunskaperna om ekosystemtjänster och ljudnivåer i grönområden är dock begränsade, vilket försvårar möjligheterna att bedöma om utvecklingen går åt rätt håll.

FUNGERANDE STyRMEDEL FINNS FRAMME INOM OMRÅDET

Det finns en målkonflikt mellan en samhällsplanering som begränsar klimatpåver-kan genom förtätning av bebyggelsen, och en samhällsplanering där tillgången till grönområden är god. Utmaningen ligger i att finna lösningar som tillgodoser båda behoven. Nuvarande EU-direktiv gällande buller, samt ökade tekniska möjligheter att beskriva ljudkvalitet, bedöms öka uppmärksamheten för ljudkvalitet även i gröna rekreationsmiljöer. Samtidigt finns stora kunskapsbrister, både om tillstån-det, definition av ljudkvalitet och möjliga förbättringsåtgärder.

Det finns ett ändamålsenligt regelverk i huvudsak genom PBL och miljöbalken, men ökad kunskap behövs om grönområdenas betydelse i den kommunala plane-ringen. Det pågående arbetet för friluftslivspolitiken stärker också den tätortsnära naturen. Naturvårdsverkets LONA-program, för statliga bidrag till lokal natur-

679 Sveriges riksdag. 2011. Hållbara städer – med fokus på transporter, boende och grönom-råden. 2010/2011:RFR3. Civilutskottet, Trafikutskottet, Miljö- och jordbruksutskottet.

680 Boverkets miljömålsenkät för God bebyggd miljö 2011.681 SCB. (2009). Förändring av vegetationsgrad och grönytor inom tätorter 2000–2005.

De tio största tätorterna 2005. www.scb.se


vård som pågick 2004–2007 och fortsätter sedan 2010, har stor betydelse för att ta fram planeringsunderlag och vidta förbättringsåtgärder i den tätortsnära natu-ren, framför allt i mindre kommuner. Boverket har tagit fram flera informativa skrifter för vägledning om grönstrukturens värden och hanteringen av grönstruk-tur i planeringen.682

Det finns en målkonflikt mellan den täta ”urbana” staden och den ”grönskan-de” staden, samtidigt som grönstrukturens funktion innebär många synergieffek-ter för folkhälsa, dagvattenhantering, luftrening och estetik.

BÄTTRE TILLÄMPNING, MER KUNSKAPER OcH RESURSER

Boverket bedömer att det krävs kraftfulla åtgärder för att natur- och grönom-råden ska bevaras och nyttjas. Främst krävs förbättrad tillämpning av befintligt regelverk, kunskapsuppbyggnad och ökade ekonomiska resurser. Kunskapsupp-byggnad och vägledning om vad som står i PBL och miljöbalken gällande grön-ska, natur och friytor samt ändamålsenlig struktur behöver utvecklas av centrala myndigheter. LONA-programmet bedöms som ett viktigt ekonomiskt styrmedel för att stimulera kommunerna att arbeta med planeringsunderlag för grönstruk-tur och åtgärder i den tätortsnära naturen, och bör därför utökas. Andra länders satsningar på gröna mellanrum som till exempel Danmarks statliga stöd till gröna bostadsgårdar kan vara en inspiration. Kunskaper och vägledning om möjligheten att begränsa bullret i tätortsnära grönområden behöver öka. Även frågan om ljud-kvalitet i grönområden behöver behandlas och beaktas tydligare i översiktsplane-ringen. Metoder för det bör utvecklas.

Andelen kommuner med planeringsunderlag som indikator för grönstruktur bör tolkas med viss försiktighet. Underlaget från SCB är också grovt och bör föl-jas upp på kommunal nivå. Boverket bedömer dock att resultatet av indikatorerna tillsammans med övriga underlag och analyser kan betraktas som en relativt säker bedömningsgrund.

Miljöanpassade transporter

STORA REGIONALA SKILLNADER I ARBETET

Indikatorerna inom området pekar sammantaget på en neutral trend sett över perioden 2000–2011. Det finns stora regionala skillnader i utvecklingen och i för-utsättningarna för att kunna tillhandahålla miljöanpassade kollektivtrafiksystem samt gång- och cykelvägar av god kvalitet. Transportfrågor är av stor betydelse för miljön, särskilt i tätbefolkade delar av landet, och bör behandlas strategiskt i kommunernas översiktsplanering. Skillnaden mellan kommunerna är stor när det

682 Bostadsnära natur – inspiration och vägledning (2007), Mångfunktionella ytor – klimatanpassning genom grönstruktur (2010) och Låt staden grönska! (2010).

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


gäller arbetssätt och hur långt arbetet nått. Åtgärder krävs för att stimulera och utveckla kommunernas planering.

Boverket bedömer att det behövs större och mer strukturerad samverkan mellan många olika aktörer. Ibland kan brist på plats i stadsmiljö och gaturum vara ett hinder för säker cykeltrafik, men även för introduktion av ny spårbunden trafik. Cykelparkeringar vid stationer och resecentrum är likaså viktiga från ett hela-resan-perspektiv. Det krävs också ekonomiska investeringar. Från statlig sida har länsstyrelserna, Boverket och Trafikverket i uppgift att stödja arbetet på olika sätt. Mer kunskap om behoven behövs för ett samlat grepp om kommande insatser. Boverket har föreslagit en behovsinventering beträffande cykelparkeringar.

MÄNGDEN AV STyRMEDEL OcH AKTÖRER FÖRSVÅRAR

Förutsättningarna för miljöanpassade transporter bör bedömas regionalt och lokalt av länsstyrelser och kommuner, innan det går att uttala sig på den natio-nella nivån. De metodutvecklingsarbeten som genomförs behöver samordnas och spridas på ett samlat sätt.683

Frågorna styrs av ett ändamålsenligt men omfattande regelverk i form av lagstiftning som plan- och bygglagen, miljöbalken, väglagen, sjöfartslagen, järn-vägslagen och lagen om kollektivtrafik. Mängden lagar och regelverk och deras olika utformning, liksom de många aktörerna på området inverkar negativt på förutsättningarna. Ekonomiska styrmedel är investeringsplaner, länsinvesterings-planer och statliga stöd. Genom medveten planering och samordning mellan olika trafikslag kan hållbara transportkedjor åstadkommas, men konkurrens om mar-ken och motstridiga krav från olika trafikslag motverkar detta.

HELHETSPLANERING OcH BETEENDEFÖRÄNDRING ÄR VIKTIGT

Boverket bedömer att det krävs kraftfulla åtgärder, främst förbättrad tillämpning av befintligt regelverk, kunskapsuppbyggnad och ökade ekonomiska resurser. Miljöanpassade transporter måste prioriteras på såväl nationell som regional och kommunal nivå. Mest effektivt är en kombination av planering på olika nivåer, direkta fysiska åtgärder samt Mobility Management, det vill säga attityd- och beteendepåverkan för hållbart resande. Det är också angeläget att trafikfrågorna integreras i stadsplaneringen och inte genomförs som en sektorsplanering för sig.

Resultatet från indikatorn miljöanpassade transporter bör tolkas med viss för-siktighet, men Boverket bedömer dock att indikatorn tillsammans med övriga underlag och analyser kan betraktas som en relativt säker bedömningsgrund.

683 Boverkets rapport Gör plats för cykeln (2010), samverkansprojektet Den goda staden (2005–2010) samt Boverkets pågående uppdrag om planering för fysisk aktivitet.


Hälsa och säkerhet

DE INSATSER SOM GÖRS ÄR INTE TILLRÄcKLIGA

En viktig del av arbetet för hälsa och säkerhet är en god inomhusmiljö, som innefattar ventilation, radon, byggnadsrelaterat buller, samt fukt och mögel. En annan del av arbetet handlar om trafikbuller. Andra viktiga frågor som dock inte behandlas nedan är exponering för kemikalier från bygg- och inredningsmaterial samt bristande kvalitet på dricksvatten.

När det gäller de byggnader som omfattas av den obligatoriska ventilationskon-trollen (OVK) visar en uppföljning som Boverket gjorde 2006 att 132 kommuner av de 160 som svarade på Boverkets enkät hade egna register för tillsyn och kon-troll över OVK. Detta har senare förstärkts genom att det nationella registret för energideklarationer även omfattar register för OVK. Befintliga småhus omfattas inte av OVK.

För att minska trafikbullret har det gjorts ett antal förbättringar i miljön sedan 1990-talet, exempelvis åtgärder för de mest bullerutsatta människorna. Dess-utom har EU-direktivet om buller antagits. Det finns dock andra viktiga områden där bullersituationen inte förbättrats eller till och med pekar mot en försämring. Boverket har gjort en uppföljning av bullerexponeringen vid nybyggda bostäder under perioden 1998–2008, som visar att omkring 20 procent av de nybyggda bostäderna är exponerade för höga ljudnivåer vid den mest utsatta sidan och att tendensen är svagt stigande under perioden.684 I många fall har hänsyn till ljudni-vån tagits genom att de boende har tillgång till en ljuddämpad sida av bostaden och utemiljöer som kompenserar för en förhöjd ljudnivå på trafiksidan.

NÖDVÄNDIGA STyRMEDEL SAKNAS DELVIS

Det är svårt att skapa förutsättningar för att nå en god inomhusmiljö. För ventila-tion är utvecklingen god i flerbostadshusen och skolorna. Det saknas dock upp-följningsinsatser, vilket innebär att det i dagsläget inte går att bedöma situationen. Vad gäller radon bedöms möjligheterna att minska halterna till önskvärda nivåer som goda för flerbostadshusen, medan saneringstakten är för långsam för små-husen. Styrmedel är ekonomiska bidrag och informationsinsatser för åtgärder mot radon.

För byggnadsrelaterat buller samt fukt och mögel finns administrativa styrme-del i form av lagar och föreskrifter och ett allmänt intresse av att minska fuktska-dorna för att förbättra inomhusmiljön. Däremot finns det kunskapsbrister och det saknas tillräckliga insatser från fastighetsägarna för att åtgärda de inomhusmiljö-problem som buller och fuktskador kan förorsaka.

684 Boverket, 2011. Trafikbuller och nybyggda bostäder.

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


För minskat trafikbuller är det viktigt med det arbete som pågår på EU-nivå och internationell nivå (UNECE) för att minska källbuller från fordon. Ansvaret i Sverige för bullerfrågan delas mellan ett antal aktörer och det är en orsak till att framgångar uteblivit inom området. Det finns i dag inget som tyder på en utveck-ling mot minskat buller utomhus, och det saknas tillräckliga förutsättningar för arbetet. Det samordningsarbete mellan berörda myndigheter som påbörjades 2011 med Naturvårdsverket som sammanhållande part är en möjlighet på vägen mot ökad harmonisering av arbetet.

BÅDE NyA STyRMEDEL OcH ÅTGÄRDER BEHÖVS

När det gäller ventilation krävs resurser till uppföljningsåtgärder. För radon är utsikterna goda sett till flerbostadshusen, medan gapet är stort för radon i småhus, där informationsinsatser behöver mobiliseras. För byggnadsrelaterat buller samt fukt och mögel bedöms gapet som stort i dagsläget. Här finns ett stort behov av kunskap och vägledning samt förbättrad tillämpning av befintliga regelverk. I fråga om minskat trafikbuller krävs en omfattande och kraftfull samverkan mellan ansvariga myndigheter.

Hushållning med energi och naturresurser samt förebyggande av avfall

MycKET SKER INOM ENERGIOMRÅDET

Den totala slutanvändningen av energi i bostäder och lokaler har minskat med ungefär åtta procent per uppvärmd areaenhet 1995–2009 (temperaturkorrigerade data).685 Energianvändningen förväntas fortsätta minska. Användningen av fossila bränslen har minskat markant, medan andelen förnybar energi har ökat. Avfalls-mängderna har stadigt ökat och ökningen har gått snabbare det senaste decenniet. De allra senaste åren ser trenden ut att ha brutits, men sannolikt beror detta på den ekonomiska krisen. Sett till minimering av avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö finns det i dag inte tillräckligt underlag för att kunna beskriva tillståndet.

Det går att konstatera att befolkningstätheten ökar i Sveriges större städer och i de tio största städerna har hushållning med mark skett genom förtätning åren 2005–2010.

MÅNGA VIKTIGA STyRMEDEL FINNS FRAMME

Det finns och har funnits ett brett spektrum av styrmedel som påverkar ovan angivna områden. Det ställs till exempel krav på energieffektivitet vid byggande, samtidigt som lagen om energideklarationer inriktar sig mot många typer av befintliga byggnader. Kommunerna har stort inflytande på tätortsutvecklingen genom plan- och bygglagen. Avfallsförordningen ställer bland annat krav på

685 Statens energimyndighet, 2011. Energiindikatorer 2011. ER 2011:12


avfallsplaner och program för förebyggande av avfall. Det finns även regelverk som rör deponering och producentansvar för avfall.

Generella ekonomiska styrmedel, som energi- och koldioxidskatt, kan också lyftas fram när det gäller användningen av energi i byggnader. Möjligheterna att minska avfallsmängderna beror på hur beslutade och planerade styrmedel faktiskt kommer till användning, vilka val konsumenter gör, liksom tillgången till produk-ter med önskad kvalitet och livslängd samt utvecklingen av materialsnål teknik. Avfallsgenerering är också beroende av konjunkturen, vilket ytterligare försvårar bedömningen av utvecklingen. Informations- och rådgivningsinsatser spelar en viktig roll för samtliga områden, exempelvis genom kommunal och regional verk-samhet.

INSATSERNA GÅR FRAMÅT ÄVEN OM DET ÅTERSTÅR ARBETE

Trenden är sammantaget neutral, men tillståndet och utvecklingen skiljer sig åt mellan olika områden. Utvecklingen med en ökad användning av förnybar energi förväntas fortsätta och det direkta beroendet av fossila bränslen kan vara brutet till år 2020. Det är dock osäkert om det går att minska energianvändningen med 20 procent till år 2020. I Energimyndighetens Långsiktsprognos 2010 bedöms den temperaturkorrigerade energianvändningen minska med knappt 16 procent fram till år 2020. Därför kan ytterligare insatser behöva genomföras. Om energi-användningen i byggnader ska kunna minska med 50 procent till år 2050 jämfört med 1995 behövs ytterligare styrmedel och mycket långtgående åtgärder.

Avfallsmängderna bedöms fortsätta att öka. Det är också viktigt att minimera avfallets farlighet. Det behövs både produktknutna insatser, till exempel att ta bort farliga ämnen i byggprodukter, och riskbegränsande åtgärder för hanteringen av avfallet. Det är dock generellt svårt att bedöma tillståndet och utvecklingen avseende avfall. Underlaget är i vissa avseenden inte tillräckligt. Indikatorer för avfall behöver också utvecklas, till exempel avseende minimering av avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö.

Kopplingar till generationsmåletGod bebyggd miljö och dess olika delar har mer eller mindre starka kopplingar till samtliga aspekter av generationsmålet:

• Ekosystem och ekosystemtjänster

Grönytor och vegetationsgrad minskar i tätorterna. Detta kan ge en indikation om att ekosystemtjänster går förlorade (se avsnitt Natur- och grönområden).

• Biologisk mångfald och natur- och kulturmiljö

Har koppling till grönytor och grönområden (avsnitt Natur- och grönområden) och bebyggelsens kulturvärden (avsnitt Kulturvärden i bebyggd miljö).

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


• Människors hälsa

Kopplingar finns till samtliga delar av miljökvalitetsmålet, bland annat till avsnitt God vardagsmiljö samt Hälsa och säkerhet. De utbredda problemen med trafikbuller respektive innemiljön ger en indikation om att generationsmå-lets strecksats om hälsa kommer att bli svårt att nå.

• Kretslopp

Har koppling till bland annat frågorna om avfallshantering (avsnitt Infrastruk-tur) och förebyggande av avfall (avsnitt Hushållning med energi och naturre-surser samt förebyggande av avfall).

• Hushållning med naturresurser

Har koppling till mark- och vattenanvändning (avsnitt Hållbar bebyggelse-struktur och Hållbar samhällsplanering m.fl.) samt hushållningen med energi och naturresurser samt förebyggande av avfall (avsnitt Hushållning med energi och naturresurser samt förebyggande av avfall).

• Förnybar energi och effektivare energianvändning

Synergi finns främst till energieffektivisering och övergång till förnybara bräns-len i bebyggelsesektorn (avsnitt Hushållning med energi och naturresurser samt förebyggande av avfall) samt till miljöanpassade transporter och minskat trans-portbehov (avsnitt Miljöanpassade transporter och God vardagsmiljö).

• Konsumtionsmönster

Människors konsumtion av varor och boendekomfort har betydelse för till exempel bebyggelsens kulturvärden, möjligheterna att förebygga avfall respek-tive hushållningen med energi (avsnitt Kulturvärden i bebyggd miljö och Hus-hållning med energi och naturresurser samt förebyggande av avfall).

• Internationella aspekter

Har framför allt koppling till olika sätt att hushålla med energi i bebyg-gelsen och infrastruktur samt i form av miljöanpassade transporter och minskat transportbehov (avsnitt God vardagsmiljö, Infrastruktur, Miljö-anpassade transporter och Hushållning med energi och naturresurser samt förebyggande av avfall).



DELMÅL: Planeringsunderlag (2010)Senast år 2010 ska fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:• hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkom-

mas så att transportbehovet minskar och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,

• hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och utvecklas,• hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras,

vårdas och utvecklas för såväl natur- och kulturmiljö- som friluftsändamål, samt hur andelen hårdgjord yta i dessa miljöer fortsatt begränsas,

• hur energianvändningen ska effektiviseras för att på sikt minskas, hur förnybara energiresurser ska tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft ska främjas.

Andelen kommuner som anger att de har aktuella program och strategier ökar, men i långsam takt. Resursbrist såväl hos kommuner som på länsstyrelser gör att delmålet inte har nåtts. Särskilt de befolkningsmässigt minsta kommunerna saknar sådana underlag och anledningen till detta bör utredas. Det kan bero på resurs-brist men också på ett lågt eller obefintligt exploateringstryck, och därmed mindre behov av vissa strategier och program.

DELMÅL: Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (2010)Bebyggelsens kulturhistoriska värden ska senast år 2010 vara identifierade och ha en långsiktigt hållbar förvaltning.

Delmålet har inte kunnat nås utifrån samma skäl som Boverket angav redan i den fördjupade utvärderingen 2008. Då identifierades ett antal åtgärder som behövde vidtas. Åtgärderna grupperades i områdena acceptans, kunskap, ekonomi och administrativa styrmedel samt lagskydd. Vad gäller administrativa styrmedel lig-ger problemen främst i bristande tillämpning av de befintliga regelverken, och här finns ett behov av vägledning och informationsinsatser. För övriga områden krävs att de prioriteras på statlig, regional eller kommunal nivå för att kulturvärden ska identifieras och förvaltas hållbart.

DELMÅL: Buller (2010)Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen ställt sig bakom för buller i bostäder ska ha minskat med 5 procent till år 2010 jämfört med år 1998.

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


Omfattande skyddsåtgärder har genomförts, främst inomhus, för de mest utsatta bostäderna. Både väg- och järnvägstrafiken har dock ökat, vilket inneburit att fler exponeras för buller vid nivåer strax över riktvärdena. Delmålet har inte nåtts trots att målsättningar är lågt satta. Det beror på en kombination av ständigt ökande trafik med fler exponerade och en ensidig satsning på skyddsåtgärder vid bostädernas fasader. Det är positivt att flertalet av de mest exponerade erhållit minskat buller inomhus. Att det inte finns någon som helst tendens till minskning av bullret vid källan är däremot negativt. För att nå framgång i arbetet att minska källbullret behövs kraftfulla åtgärder och utveckling av styrmedel för detta, till exempel riktvärden för buller från däck och motorer. Ett systematiskt arbete från samtliga berörda parter är nödvändigt för att vända den negativa trenden.

DELMÅL: Avfall (2005–2015)Den totala mängden genererat avfall ska inte öka och den resurs som avfall utgör ska tas till vara i så hög grad som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Särskilt gäller att:• deponerat avfall exklusive gruvavfall ska minska med minst 50 procent till år 2005

räknat från 1994 års nivå,• senast år 2010 ska minst 50 procent av hushållsavfallet återvinnas genom material-

återvinning, inklusive biologisk behandling,• senast år 2010 ska minst 35 procent av matavfallet från hushåll, restauranger, stor-

kök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat matavfall till såväl hemkompostering som central behandling,

• senast år 2010 ska matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som före-kommer utan att vara blandat med annat avfall och är av en sådan kvalitet att det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling,

• senast år 2015 ska minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till åkermark.

Målet om minskad avfallsdeponering har nåtts, bland annat genom styrande reg-ler och skatt på deponering. Styrmedel som producentansvaret för förpackningar har bidragit till att målet för materialåtervinning, inklusive biologisk behandling av hushållsavfall, nästan har nåtts. Differentierade taxor för hämtning av avfall som kan innehålla matrester bidrar till ökad biologisk behandling av matavfall och till minskade avfallsmängder, men har inte räckt till för att uppnå målet. Här behövs ytterligare styrmedel. Återföringen av fosforföreningar i avloppsslam till åkermark är i dag nästan i nivå med målet för år 2015, men målet för fosfor-återföring till annan produktiv mark är långt ifrån uppnått. Här skulle ytterligare kvalitetssäkring av slammet kunna hjälpa till. Målet för minskat genererat avfall saknar målår. Mängderna hushållsavfall minskar, delvis beroende på de senaste


årens avmattning i konjunkturen. Det är osäkert hur avfallsförebyggande insatser bidragit till avfallsminskningen. Vissa slag av industriavfall har på senare tid upp-graderats från avfall till biprodukt, vilket kraftigt har bidragit till att redovisade avfallsmängder minskat.

DELMÅL: Energianvändning m.m. i byggnader (2020/2050)Den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler minskar. Minskningen bör vara 20 procent till år 2020 och 50 procent till år 2050 i förhållande till användningen 1995. Till år 2020 ska beroendet av fossila bränslen för energianvändningen i bebyggelsesektorn vara brutet, samtidigt som andelen förnybar energi ökar kontinuerligt.

Delmålet kan nås till 2020, även om det är osäkert. Målet kan anses vara ambi-tiöst satt, men väl avvägt för att stimulera utvecklingen och fungera som stöd vid planering av åtgärder. En viktig drivkraft bakom utvecklingen är till exempel olika aktörers ekonomiska incitament för energibesparing och val av energikällor. Gene-rella ekonomiska styrmedel, som till exempel energi- och koldioxidskatt, har varit mycket betydelsefulla för framstegen. Utvecklingen har också påverkats av en bred ansats i samhället av informativa och administrativa styrmedel. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas energikrav vid byggande, lagen om energideklara-tion som inriktar sig mot befintliga byggnader samt energi- och klimatrådgivning. Uppföljningar av energianvändningen i bebyggelsen indikerar dock att vissa delar av bostäders och lokalers energianvändning inte har minskat. Det rör användning-en av hushålls- och verksamhetsel samt fastighetsel.

DELMÅL: God inomhusmiljö (2010/2015/2020)År 2020 ska byggnader och deras egenskaper inte påverka hälsan negativt. Därför ska det säkerställas att:• samtliga byggnader där människor vistas ofta eller under längre tid senast år 2015

har en dokumenterat fungerande ventilation,• radonhalten i alla skolor och förskolor år 2010 är lägre än 200 Bq/m3 luft, och att• radonhalten i alla bostäder år 2020 är lägre än 200 Bq/m3 luft.

Inom delmålet har målet för radon i skolor och förskolor till 2010 kunnat nås, tack vare ökad kommunal tillsyn. För flerbostadshusen kan målet till 2020 sanno-likt nås, men det behövs ytterligare informationsåtgärder riktade mot fastighetsä-garna. Radonmätning och åtgärder i småhus går fortfarande för långsamt för att delmålet ska nås i sin helhet. Statliga och kommunala informationsinsatser behövs gentemot småhusägare kring de ekonomiska stöd i form av radonbidrag som finns för att minska radonhalten i småhus.

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


Även delmålet för ventilation till 2015 bedöms som särskilt svårt att nå för småhus, som inte omfattas av krav på återkommande obligatorisk ventilations-kontroll (OVK). För övriga byggnader kan en viss förbättring avläsas i Boverkets energideklarationsregister. I den nya plan- och bygglagen finns tydligare regler kring sanktioner gentemot fastighetsägare som inte följer OVK-bestämmelser, vil-ket kan underlätta den kommunala tillsynen och därmed måluppfyllelsen.

Bedömning av regionala delmål Av de nationella delmålen som regionaliserats har inget län nått målen för pla-neringsunderlag respektive buller. Endast Jämtland rapporterar att målet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse nåtts. God inomhusmiljö har med enstaka undantag inte heller nåtts. En tredjedel har nått eller är nära att nå avfallsmålet. Energianvändning i byggnader visar en god måluppfyllelse, bara tre län har inte nått det. Egna mål har lagts till i en del län. Här varierar resultatet.


Varför miljökvalitetsmålet inte nåsBrister inom följande områden ger stora svårigheterna att nå God bebyggd miljö:• Kunskap• Resurser• Organisation• Styrmedel• Intresse och prioritering

På vissa områden är kunskapen om den faktiska situationen otillräcklig, till exem-pel när det gäller kulturvärden och inomhusmiljön. Likaså är kunskapen bristfäl-lig om konsekvenser och orsakssamband, exempelvis samband mellan inomhus-miljö och ohälsa. Ytterligare kunskaper och metoder behövs för att värdera och kvantifiera exempelvis ekosystemtjänster eller kulturvärden i avvägningar mot andra intressen. Här är fortsatt forskning av stor betydelse.

Vissa kunskaper finns, men sprids eller används inte på ett effektivt sätt. Det finns exempel på goda arbetssätt som inte kommer andra till del, eftersom det saknas effektiva kanaler för spridning. Ett annat problem kan vara att användbar kunskap har sammanställts, men är för kostsamt att ta del av, och därför inte nyttjas. De senaste årtiondena har kommunerna fått överta ansvaret för allt fler verksamheter, parallellt med krympande ekonomi och stora nedskärningar. Kom-munerna har en central roll i miljöarbetet men bristen på resurser är ett allvarligt problem. Många av miljöfrågorna har en regional karaktär, till exempel när det gäller viss materialförsörjning, men även länsstyrelsernas resurser har minskat.


Ofta brister samordningen mellan de aktörer som är viktiga för att miljökvali-tetsmålet ska nås. Det gäller såväl mellan aktörer på nationell, regional och lokal nivå som mellan aktörer på samma nivå. Till de organisatoriska bristerna hör även en oklar ansvarsfördelning eller att miljökompetens inte tas till vara i exem-pelvis planeringsprocessen.

Boverket menar att det i de flesta fall finns tillräckliga administrativa styrmedel i form av lagstiftning, som till exempel PBL, men att det brister i tillämpning och tillsyn.

Erfarenheter visar att ekonomiska styrmedel som exempelvis skatter på energi och koldioxid har en starkt styrande effekt, men att det ofta brustit i konsekvens-analys och långsiktighet vid införande av nya bidrag. När det gäller informativa styrmedel saknas ofta systematiskt uppbyggd kunskap som ger lättillgängliga sam-manställningar, överblickar och underlag för värdering och som är anpassade för olika målgrupper.

Intresset för att prioritera de frågor som omfattas av God bebyggd miljö är en viktig förutsättning för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet. Det handlar då om intresset på alla nivåer, alltså från internationell nivå till den enskilde med-borgarens olika val i vardagen.

Den svenska rådigheten är storKommunerna är sannolikt de viktigaste aktörerna för att nå God bebyggd miljö, eftersom man lokalt har det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö och styr över mark- och vattenanvändningen genom fysisk planering. Kommuner-na har också ett tillsynsansvar som bland annat omfattar byggprocessen, obligato-risk ventilationskontroll, buller, radon och avfall. Man ansvarar dessutom för det kommunala vägnätet och har ofta ansvaret för renhållning och avfallsfrågor. Alla kommuner har även kommunala energirådgivare som kan hjälpa allmänheten.

Länsstyrelserna har en viktig roll i miljömålssystemet som motor och samord-nare i det regionala miljömålsarbetet. Länsstyrelserna regionaliserar miljömålen, tar fram åtgärdsprogram och är tillsynsmyndighet för bland annat fysisk planering och tillämpning av miljökonsekvensbeskrivningar. Länsstyrelserna kan främja kommunernas arbete för God bebyggd miljö genom att tillhandahålla planerings-underlag.

Näringslivet är på alla nivåer en viktig aktör. Byggvaruproducenter, byggföre-tag, fastighetsägare och fastighetsförvaltare har stor betydelse för innemiljön, energieffektivisering, avfallshantering samt bebyggelsens kulturhistoriska och este-tiska värden. Trafikhuvudmän och trafikoperatörer har inflytande över transport-infrastrukturen. Producentansvaret innebär att näringslivet tar ansvar för återvin-ning av förpackningar, något som har stor betydelse för avfallsmålen.

GO

D B

EB

YG

GD

MIL

JÖ


Skolor, universitet och högskolor är viktiga aktörer genom dels kunskaps-spridning om miljöfrågor i vid mening, dels forskning som innebär att befintliga styrmedel och metoder utvärderas samt att nya metoder och kunskapen om olika komplexa samband utvecklas.

Regering och riksdag gör överordnade prioriteringar och beslutar om nya styr-medel. Hur väl samarbetet mellan olika departement fungerar har stor betydelse för ett övergripande miljökvalitetsmål som God bebyggd miljö.

Boverket har ett målansvar för God bebyggd miljö och har bidragit till informa-tion och kunskapsuppbyggnad om frågor av betydelse för miljökvalitetsmålet. Det har skett genom metodutveckling och erfarenhetsspridning om samhällsplanering och i samband med revidering av byggregler. För flera av de frågor som ingår i God bebyggd miljö har andra nationella myndigheter ett tydligare expertansvar än Boverket, till exempel Naturvårdsverket när det gäller avfall och Trafikverket när det gäller transporter. All verksamhet som påverkar den fysiska miljön ger också konsekvenser för miljökvalitetsmålet, vilket gör att fler myndigheter berörs.

Även om den svenska rådigheten generellt är stor, så överskrider flera av de frå-gor som omfattas av God bebyggd miljö nationsgränserna, eller har starka sam-band med vad som händer i andra delar av världen. Till exempel beror trafikbuller till en del på hur bilar och däck är utformade, vilket varierar mellan olika länder.

Rådighet på individnivå har viss betydelse för måluppfyllelsen, genom exempel-vis vårt val av konsumtion och transportsätt och i vilken utsträckning vi sorterar avfall. Som fastighetsägare eller brukare kan vi medverka till att bevara bebyggel-sens kulturvärden.

Ytterligare insatser för att nå miljökvalitetsmåletDe områden inom God bebyggd miljö som bedöms som svårast att nå är kultur-värden i bebyggelsen, trafikbuller, innemiljö och avfall. För dessa områden är såle-des behovet av insatser som störst. Men även övriga områden är svåra att nå.

Sammanfattningsvis behövs förbättrade kunskaper och kunskapsunderlag, ökat samarbete mellan olika aktörer, bättre tillämpning av befintliga styrmedel och i några fall ytterligare styrmedel. Avgörande är också att God bebyggd miljö måste prioriteras högre av berörda aktörer på alla nivåer.


ETT RIKT VÄXT- OCH DJURLIVDen biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuva-rande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.


Tre fjärdedelar av naturtyperna och hälften av de svenska arterna som listas i EU:s art- och habitatdirektiv har inte gynnsam bevarandestatus. Flera nya arter togs dessutom upp på den svenska rödlistan över hotade arter 2010.

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV

80

100

40

60

20

0

Procent

Figur 26. Bevarandestatus för svenska naturtyper i olika regioner 2007

Alpin Boreal Kontinental Atlantisk Baltisk

KÄLLA: ARTER & NATURTYPER I HABITATDIREKTIVET – TILLSTÅNDET I SVERIGE 2007, ARTDATABANKEN (KARTA) SAMT ARTICLE 17 REPORT – NATIONAL SUMMARY: SWEDEN (DIAGRAM)

Gynnsam bevarandestatus ska uppnås för alla naturtyper som listas i EU:s art- och habitatdirektiv. Det nås inte i någon av de biogeografiska eller marina regionerna i Sverige. Störst andel naturtyper med gynnsam bevarandestatus finns alpin region, följt av boreal och därefter kontinental region. En naturtyps bevarandestatus anses gynnsam när det naturliga utbredningsområdet är stabilt eller ökar, strukturer och funktioner som krävs för att livsmiljön ska bibehållas finns under överskådlig framtid och bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam. Utvärdering av tillståndet sker vart sjätte år och ska rapporteras till EU nästa gång 2013.

Gynnsam

Dålig

Otillräcklig

Okänd

AtlantiskBaltisk

Alpin

Boreal

Kontinental


De åtgärder för att värna ekosystemen och hejda förlusten av biologisk mång-fald som befintliga styrmedel har lett till är otillräckliga och arbetet går för lång-samt. Framför allt är den allmänna hänsynen inte tillträcklig när areella näringar och kommersiellt fiske nyttjar mark, vatten och naturresurser. Den strategiska planeringen av landskapet i linje med ekosystemansatsen behöver utvecklas så att hänsyn till biologisk mångfald och ekosystem genomsyrar förvaltningen av mark, vatten och naturresurser. Att lyckas behålla en biologisk mångfald är avgörande för att ekosystem ska fungera och även kunna anpassa sig till ändrade förhållanden.


Aktuell situation och utveckling för miljötillståndetI Sverige har tre fjärdedelar av naturtyperna och hälften av arterna som listas i EU:s art- och habitatdirektiv inte gynnsam bevarandestatus. Flera nya arter togs upp på den svenska rödlistan över hotade arter 2010. I hav, skog och gräsmarker återfinns flera naturtyper som utsatts för stor negativ påverkan vilket minskat deras kvalitet och ibland även den deras arealmässiga utbredning. Påverkan sker i form av exploatering av mark och vatten och hänger dessutom ofta ihop med hur naturen nyttjas. För flera marina naturtyper är såväl nuvarande tillstånd som framtidsutsikterna dåliga, främst på grund av stor belastning av näringsämnen och kommersiellt fiske.

Nyttjande av naturresurser äventyrar i dag ekosystemens stabilitet och möjlig-heterna de har att leverera tjänster vi tar för givna som till exempel förmågan till kollagring, vattenreglering, jordbildning och pollinering.

Främmande arter fortsätter att öka i oförändrad takt i alla miljöer. Många är invasiva, vilket innebär att de har negativ effekt på biologisk mångfald eller män-niskors hälsa. Genetiskt modifierade organismer har inte introducerats i miljön i någon större utsträckning och styrmedel är välutvecklade och används. Svenskar-nas ekologiska fotavtryck är inte långsiktigt hållbart i ett globalt perspektiv.


MÅNGA DRIVKRAFTER FÖR ETT MER INTENSIVT NyTTJANDE

Det finns starka drivkrafter för en fortsatt utveckling mot ett än mer intensivt nyttjande av mark och vatten och ytterligare fragmentering av landskapet.686 Denna utveckling drivs av en kombination av faktorer, bland annat tekniska inno-vationer och internationell utveckling på marknaden. Den påverkas också av kli-

686 European Environment Agency, 2010. Europas miljö – tillstånd och utblick 2010: en syntes.


matförändringar, demografi och livsstilsförändringar. Efterfrågan på resurser som livsmedel, fibrer, energi och vatten förväntas öka.

Utvecklingen har effekter som är negativa för biologisk mångfald och eko-systemen. Det kan innebära fortsatt avverkning av gamla skogar med höga naturvärden och lång kontinuitet, större arealer ensartade, tätare och mörkare produktionsskogar, ökad användning av främmande trädslag som inte kan nytt-jas av många inhemska arter samt ökad skogsgödsling. Jordbruket koncentreras än mer till slättbygderna. Intensifiering innebär ofta dränering, ökad användning av konstgödsel och bekämpningsmedel samt förenklade växtföljder. Samtidigt är jordbruket en förutsättning för att bevara landskapet och den biologiska mång-falden. Betesdjur är till exempel nödvändiga om vi ska behålla ett omväxlande landskap, men samtidigt måste såväl bete som slåtter anpassas så hävden inte blir för intensiv för tidig eller för likartad. I havet ökar trycket från kommersiellt fiske, sjöfart och etablering av havsbaserad vindkraft. Global handel ökar antalet främmande organismer som följer med i olika transporter och därmed risken att de sprids. Även torv-, berg- och gruvtäkt samt mineralutvinning kan ha negativ inverkan på biologisk mångfald. Tätorter och utveckling av infrastrukturer för-väntas fortsätta att expandera och ha en fragmenterande inverkan på livsmiljöer, vilket försvårar spridning av arter. Mänsklig verksamhet orsakar också utsläpp av föroreningar som påverkar biologisk mångfald. Övergödning av sötvatten och hav fortsätter att orsaka problem. Ökande halter av koldioxid i atmosfären och ett förändrat klimat kommer att påverka den biologiska mångfalden och ekosyste-men, till exempel genom att försura havsvattnet och förändra arters utbrednings-områden.

MÅNGA STyRMEDEL FINNS PÅ PLATS

Flera svenska lagar och förordningar behandlar biologisk mångfald och ekosys-tem. De viktigaste är miljöbalken (med bland annat förordningen om hushållning med mark- och vattenområden, förordningen om områdesskydd, nationalparks-förordningen, artskyddsförordningen, förordningen om vattenverksamhet samt områden av riksintressen), skogsvårdslagen med skogsvårdsförordningen, fiskela-gen och jaktlagen med jaktförordningen samt plan- och bygglagen.

Att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald omfattar hänsyn i vardags-landskapet i jord- och skogsbruket och hänsyn i fisket. Några av de viktigaste styrmedlen, utöver de allmänna hänsynsreglerna, är formellt skydd, det vill säga områdesskydd i form av naturreservat, nationalparker, biotopskyddsområde m.m. samt naturvårdsavtal, skötselavtal och artskydd. Särskilda insatser, åtgärds-program, behövs för att klara de mest hotade arterna. Därutöver finns Natur-vårdsverkets Lokala naturvårdssatsning (LONA), Havs- och vattenmyndighetens Lokala vatten-vårdsprojekt (LOVA) och fiskevårdsmedel samt Skogsstyrelsens

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


stöd Nokås för åtgärder på skogsmark med natur-, kulturmiljö- eller rekreations- och friluftsvärden.

Det finns även andra påverkansmedel som certifiering, miljömärkning och standardisering, där konsumenters efterfrågan av mer miljövänliga produkter ska påverka företagens beteende. Exempel inom skogsbruket är de internationella systemen Forest Stewardship Council (FSC) och Programme for the Endorsement of Forest Certification (PEFC). Inom jordbruket finns IP SIGILL, KRAV samt eko-logisk produktion enligt EU:s regler och inom fiske finns KRAV och den interna-tionella märkningen Marine Stewardship Council (MSC).

VIKTIGT ATT HANTERA SyNERGIER OcH INTRESSEKONFLIKTER

Ett rikt växt- och djurliv är beroende av att flera av de andra miljökvalitetsmålen nås, speciellt Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö och Begränsad klimatpåverkan. Potentiella intressekonflik-ter finns framför allt med Begränsad klimatpåverkan687, där åtgärder som ökar efterfrågan på råvara för produktion av bioenergi kan innebära att landskapet fragmenteras och att arter som inte är optimala för befintlig biologisk mångfald används om åtgärderna är dåligt utformade eller hänsynen brister. Även andra åtgärder som vindkraftsparker på land och till havs och vattenkraftsutbyggnad i vattendrag kan bryta upp landskapet. Samtidigt kan påverkan på biologisk mång-fald och ekosystem orsakade av klimatförändringar begränsas genom utbyggnad av förnybar energi som till exempel vindkraft. Förtätning av städer kan minska arealen tätortsnära natur. Det är viktigt att söka synergimöjligheter i potentiella intressekonflikter. Kan man till exempel genom rätt val av arter för biobränslepro-duktion även bidra till en grön infrastruktur eller genom rätt val av plats bidra till att biologiskt värdefulla områden hävdas?

INTERNATIONELLA AVTAL OcH DIREKTIV

Det globala arbetet för att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald sker inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. Konventionens parter enades i Nagoya 2010 om en strategisk plan för åren 2011–2020 med en vision för 2050, ett övergripande mål för 2020 samt fem strategiska mål och 20 delmål (Aichi Biodiversity Targets). Arbetsmetoden ekosystemansatsen har sitt ursprung i denna konvention. Andra konventioner inom området är till exempel Ramsar-konventionen (våtmarkskonventionen), CITES (konventionen om internationell handel med hotade arter), Bonnkonventionen (konventionen om skydd av flyt-tande vilda djur), Bernkonventionen (europeiska naturvårdskonventionen), euro-peiska landskapskonventionen, Helsingforskonventionen (Östersjökonventionen),

687 Centrum för Biologisk Mångfald, SLU, 2007. Biologisk mångfald och klimatförändringar.


OSPAR-konventionen (konventionen för Nordostatlanten) och valfångstkonven-tionen.

EU-lagstiftning och internationella konventioner som har beröringspunkter med främmande arter är växtskyddsdirektivet, EU:s lagstiftning om djursjukdomar, CITES, förordningen om bruket av invasiva främmande arter i akvakultur samt art- och habitatdirektivet. En EU-strategi för att bekämpa invasiva främmande arter håller på att utarbetas och kan komma att innehålla ett juridiskt verktyg som täcker brister och luckor som finns i det befintliga EU-regelverket.

EU enades under 2010 om en vision för 2050 och ett övergripande mål för 2020 för biologisk mångfald. Målet är att förlusten av biologisk mångfald och utarmning av ekosystemtjänster ska hejdas. Under 2011 presenterade EU-kommis-sionen en strategi för arbetet som bland annat innehåller delmål för olika ekosys-tem och utveckling av grön infrastruktur, mer hållbart jordbruk och skogsbruk, bättre förvaltning av fiskebestånd och bättre kontroll av invasiva arter. Strategin är i linje med de globala åtagandena som togs i Nagoya 2010. Art- och habitatdi-rektivet och fågeldirektivet utgör tillsammans EU:s naturvårdslagstiftning. Även ramdirektivet för vatten och marina ramdirektivet har stor betydelse för arbetet med biologisk mångfald. Viktigt i samtliga dessa direktiv är att uppnå ett visst tillstånd i naturen.

DEN NATIONELLA RÅDIGHETEN ÄR MED VISSA UNDANTAG STOR

Sverige har generellt rådighet över miljökvalitetsmålet. Parterna i konventio-nen om biologisk mångfald avgör själva hur de ska leva upp till dess åtaganden och målsättningar. EU:s art- och habitatdirektiv innehåller bestämmelser om att avsätta Natura 2000-områden, där markanvändningen regleras så att de arter och naturtyper för vilka området har pekats ut inte kommer till skada. Det innehål-ler även bestämmelser om strikt skydd för vissa arter. Därutöver anges inte hur medlemsstaterna ska uppnå gynnsam bevarandestatus för de utpekade arterna och naturtyperna. EU-direktiven har dock inneburit en förstärkning av naturvårds-arbetet i Sverige och en plattform att nyttja och bygga vidare på för nationellt viktiga naturtyper och arter. När det gäller Sveriges rådighet kring invasiva främ-mande arter begränsas den bland annat av frihandelsregler och andra interna-tionella överenskommelser. EU-lagstiftning på området behöver implementeras i svensk lagstiftning.

Jordbruks- och landsbygdspolitik är ett av EU:s viktigaste politikområden. EU:s stöd- och ersättningsformer inom detta område har stor betydelse för den biolo-giska mångfalden i odlingslandskapet i Sverige. Den största delen av budgeten går till generella stöd som är svårare att styra nationellt än de riktade stöden som hit-tills gett större miljöeffekter. Under nuvarande programperiod har länsstyrelserna även bedrivit en omfattande rådgivning riktad till lantbruksföretag och andra verksamma på landsbygden. Arbetet med att utforma jordbrukspolitiken efter

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


2013 pågår. Merparten av Skogsstyrelsens rådgivning sker även den inom ramen för landsbygdsprogrammet, där det också finns stöd för att bevara skogens mång-fald. Skogspolitiken inom EU är varje medlemslands ansvar, men vissa länder och EU-kommissionen driver på en intensifiering av samarbetet. EU:s fiskepolitik är harmoniserad och därmed ett område där Sveriges rådighet är begränsad. Rådig-heten är också begränsad av till exempel frihandelsregler, vad gäller vår konsum-tion av varor och tjänster som påverkar miljön i andra länder.

Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

MILJÖARBETET GÅR FÖR LÅNGSAMT

De åtgärder som befintliga styrmedel har lett till är otillräckliga och arbetet med att värna ekosystemen och hejda förlusten av biologisk mångfald går för långsamt för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås. Kunskapen om ekosystemtjänsternas ekonomiska värden är inte tillräcklig och styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera och prioritera ekosystemtjänster. Det nationella och regionala planarbe-tet för att främja en grön infrastruktur och underlag för detta är inte tillräckligt utvecklat och förvaltning av ekosystem enligt ekosystemansatsen har inte slagit igenom i arbetet fullt ut. Bättre miljöhänsyn krävs också generellt i samhället.

Framför allt är den allmänna hänsynen i nyttjandet i areella näringar och kom-mersiellt fiske inte tillräcklig. Landsbygdsprogrammets åtgärder är viktiga men inte tillräckliga, detsamma gäller skogsstödet Nokås. Resurserna för arbetet med formellt skydd, naturvårdsavtal, frivilliga avsättningar av värdefulla områden, skötselavtal och åtgärdsprogram för hotade arter är inte heller tillräckliga.

Det finns brister i samordning, styrmedel och resurser för att bekämpa främ-mande arter som påverkar biologisk mångfald eller människors hälsa. För det bio-logiska kulturarvet finns styrmedel, men inte i tillräcklig omfattning. Styrmedel för att främja friluftslivet är inte tillräckligt utvecklade, liksom styrmedel för att minska svensk konsumtions påverkan på biologisk mångfald och miljö i andra länder.

LÅNGT KVAR TILL ATT NÅ MILJÖKVALITETSMÅLET

Gapet till att nå Ett rikt växt- och djurliv är stort, även om det är svårt att bedö-ma hur stort. Det beror bland annat på kunskapsbrist om ekosystemtjänster och deras ekonomiska värde, liksom om genetisk mångfald, främmande arter och omfattningen av klimatklimatförändringens påverkan. Bedömningen av miljö-kvalitetsmålet är dock säker eftersom miljötillståndet är så dåligt och i många fall utvecklas negativt. Det kommer också att ta tid innan alla styrmedel finns på plats för ett långsiktigt hållbart nyttjande i skogsbruk, jordbruk, fiske, industri, sam-hällsbyggnad och hos allmänheten.


Länsstyrelsernas regionala bedömningar av miljökvalitetsmålet bekräftar att arbete pågår för att hejda förlusten av biologisk mångfald genom riktade insatser för arter och känsliga livsmiljöer. Ändå pekar många län på att förlusten fortsät-ter. Fortfarande förstörs viktiga livsmiljöer för biologisk mångfald, till exempel avverkas nyckelbiotoper och naturliga fodermarker växer igen. Jönköpings län framhåller dock att åtgärdsarbetet, som genomförs för olika arter och naturtyper, förväntas ge resultat på lång sikt. Kunskapen om biologisk mångfald ökar, men stora brister finns kvar. Klimatförändringarnas påverkan på biologisk mångfald oroar. Inget av länen bedömer att miljökvalitetsmålet är möjligt att nå.


Ekosystemtjänster och ekosystemens resiliensKunskapen om ekosystemens funktioner och processer är i många fall bristfäl-lig. Ekosystemtjänster är nyttigheter för människor som kommer från funktioner hos ekosystemen. De kan delas upp i stödjande, reglerande, kulturella och pro-ducerande tjänster.688 Ekosystemens buffertförmåga, eller resiliens, står för deras förmåga att motstå eller återhämta sig från störningar. Att bevara ekosystemens struktur och funktion med en mångfald av arter och gener är avgörande för att de ska kunna anpassa sig till ändrade förhållanden, utan variation är anpassning inte möjlig. Förändringar kan utsätta ekosystem för ny eller mer intensiv påverkan i form av torka eller översvämningar, stormar, sjukdomar och andra skadeangrepp som leder till förlust av ekosystemtjänster. Resilienta ekosystemen är mycket vik-tiga i ett förändrat klimat.689

HÅRT NyTTJANDE ÖKAR EKOSySTEMENS SÅRBARHET

Globalt sett har människan under de senaste 50 åren förändrat ekosystemen mer omfattande än under någon annan jämförbar period i mänsklighetens historia, för att tillgodose en ökad efterfrågan på föda, vatten, timmer, fibrer och bränsle.690 Även i Sverige äventyrar dagens nyttjande av naturresurser ekosystemens stabilitet och möjligheterna de har att leverera tjänster vi tar för givna. Ensidig fokusering på vissa ekosystemtjänster, som produktion av varor som har en marknad, kan

688 Millennium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Island Press, Washington, DC.

689 Huitric M (Ed.), Walker B, Moberg F, Österblom H, Sandin L, Grandin U, Olsson P and Bodegård J. 2009.Biodiversity, Ecosystem Services and Resilience – Governance for Future with Global Changes. Background report for the scientific workshop »Biodiversity, eco-system services and governance –targets beyond 2010« on Tjärnö, Sweden, 4–6 September 2009. Albaeco, Stockholm, Sweden.

690 Millennium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Island Press, Washington, DC.

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


leda till överutnyttjande och negativa konsekvenser för såväl produktionen av det som nyttjas som för andra mer subtila funktioner och processer. Det kan minska förmågan till kollagring, vattenreglering, jordbildning, pollinering, naturlig skade-djursbekämpning samt utarma genetisk mångfald och till och med leda till kollaps av hela ekosystem.

Uppföljningsmetodik för ekosystemtjänster i Sverige finns ännu inte, men är under utveckling i Sverige och på EU-nivå. En sammanställning av havets eko- systemtjänster visar att framför allt näringsväven, den biologiska mångfalden, arternas livsmiljö och Östersjöns resiliens är svårt hotade.691 Ökad sårbarhet hos ekosystem har bland annat orsakats av överfiske i havet och vattenkraftsutbygg-nad i många vattendrag. Det har minskat såväl bestånden som den genetiska basen hos många fiskarter. Monokulturer i skogs- och jordbruk, användandet av främmande trädslag och sorter som inte är anpassade till växtplatsen har också ökat sårbarheten. Utdikning och omvandling av våtmarker har lett till att deras funktion som naturliga reningsverk och reglerare av vattennivån har minskat eller upphört. Förlust av ekosystemtjänster kan ha höga samhällsekonomiska kostna-der.692 Tjänsterna uppstår dessutom inte var för sig utan samvarierar ofta.693 Om de nyttjas måste förvaltningen av ekosystemet vara långsiktig för att alla tjänster på sikt ska finnas kvar. Till exempel kan ett odlingslandskap som restaurerats och förvaltas med syfte att behålla landskapets multifunktionalitet ge ett bredare utbud av såväl födoämnen som andra ekosystemtjänster jämfört med ett intensivt brukat odlingslandskap.

LANDSKAPSPLANERING EN VIKTIG FÖRUTSÄTTNING

Skog, jordbruksmark, våtmarker, sjöar och vattendrag finns ofta i en mosaik där de påverkar varandra. Fysisk planering av hela landskap är därför en nyckelfaktor för att skapa och vidmakthålla en grön infrastruktur, där sammanhanget i land-skapet och möjligheten för djur och växter att sprida sig bibehålls eller utveck-las.694 Ekosystemansatsen poängterar vikten av att ekonomiska och sociala fakto-

691 Naturvårdsverket, 2009. Vad kan havet ge oss? Östersjöns och Västerhavets ekosystem-tjänster. Rapport 5937

692 The costs of not implementing the environmental acquis Final report ENV.G.1/FRA/2006/ 0073 European Commission Directorate-General Environment. 2011

693 Huitric M (Ed.), Walker B, Moberg F, Österblom H, Sandin L, Grandin U, Olsson P and Bodegård J. 2009.Biodiversity, Ecosystem Services and Resilience – Governance for Future with Global Changes. Background report for the scientific workshop »Biodiversity, eco-system services and governance – targets beyond 2010« on Tjärnö, Sweden, 4–6 Septem-ber 2009. Albaeco, Stockholm, Sweden.

694 European Environment Agency, 2011. Green infrastructure and territorial cohesion. Technical report No 18/2011


rer ingår i arbetet med bevarande och hållbart nyttjande.695 Arbetsmetoden bygger på en adaptiv förvaltning som tar hänsyn till att kunskapen om ekosystemen inte är fullständig, och innebär att åtgärderna planeras, följs upp och justeras konti-nuerligt på ett kunskapsuppbyggande sätt. Ekosystemansatsen är ännu sparsamt använd i den svenska förvaltningen av mark, vatten och naturresurser.

I skogslandskapet används landskapsperspektivet, men bara för skogen. En nationell strategi för de mest skyddsvärda skogarna har tagit fram696 och komplet-teras utifrån konventionen om biologisk mångfalds arbetsprogram för skyddade områden och OECD:s rekommendationer. I odlingslandskapet behöver landskaps-perspektivet utvecklas och områden som är viktiga i ett landskapssammanhang måste återskapas och större områden skötas med skiftande hävd. Skötselmetoder som efterliknar äldre tiders betestryck när hela landskap betades behöver utveck-las.697 För havet får Sverige ett nytt system för statlig fysisk planering och en ny lag, havsplaneringslagen, som förväntas träda i kraft 2012. Styrning och samord-ning av arbetet inom sötvattensmiljöerna bedrivs med lokal förankring och del-aktighet genom samverkan i vattenråd. Skogsstyrelsen698, Jordbruksverket699 och Fiskeriverket700 har också haft i uppdrag att utveckla och precisera vad som avses med hållbart nyttjande inom den egna näringen, men ännu är den allmänna hän-synen i nyttjandet i areella näringar och kommersiellt fiske inte tillräcklig.

I fysisk planering på kommunal nivå ingår flera delar av ekosystemansatsen, men där behöver alla typer av ekosystemtjänster tydliggöras.701 År 2010 återkom stödet LONA som ger bidrag till kommuner för naturvård och friluftsliv. Det har visat sig bra på att öka det politiska intresset för frågorna och samarbetet på lokal nivå.702

Arbetet med regionala landskapsstrategier inleddes år 2006 med pilotprojekt i sju län. Några slutsatser därifrån är att det tvärsektoriella arbetet är viktigt, att sektorstänkandet måste brytas (men sektorsansvaret kvarstå), att dialog med medborgarna är nödvändig och att det behövs bättre kartläggningar och analyser

695 Naturvårdsverket, 2007. Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser. Rapport 5782

696 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, 2005. Nationell strategi för formellt skydd av skog. Slutredovisning av regeringsuppdraget.

697 Naturvårdsverket, 2010. En analys av åtgärdsprogram för hotade arter i jordbruksland-skapet. Arter som vägvisare till skötsel. Rapport 6356

698 Skogsstyrelsen, 2007. Hållbart nyttjande av skog. Meddelande 2007:5699 Jordbruksverket, 2007. Hållbart nyttjande inom jordbruket. Rapport 2007:23700 Fiskeriverket, 2007. Precisering av begreppet hållbart nyttjande för fiskesektorn.

Redovisning av ett regeringsuppdrag.701 Naturvårdsverket, 2007. Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart

nyttjande av naturresurser. Rapport 5782 702 Naturvårdsverket, 2011. Kommunalt naturskydd i lokala naturvårdssatsningen

(LONA). Rapport 6392

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


av landskapet samt en utveckling av GIS-verktyg.703 Samtliga län arbetade 2011 med landskapsstrategier, men i liten omfattning. Inga stora heltäckande strategier för hela län har tagits fram utan arbetet görs i avgränsade områden med specifika frågeställningar. Samverkansplaner har tagits fram för att utveckla förvaltnings-former för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havs-områden.704 Sverige har i dag fyra biosfärområden som kan ses som modeller för arbetet med ekosystemansatsen. De är en del av Unescos vetenskapliga program Man and the Biosphere och ska bidra till att bevara den biologiska mångfalden, främja ekonomisk utveckling och en samhällsutveckling som är ekologiskt och socialt hållbar samt stödja arbetet genom att underlätta bland annat forskning, utbildning och praktik.

Det finns ett stort behov av att fortsätta utveckla former för och skapa möjlig-het för samverkan på nationell, regional och lokal nivå.705 En del arbete görs men det går långsamt. Orsaken till den låga takten är brist på samordning, resurser och gemensam prioritering och målbild. Många åtgärder pågår sedan länge för att hejda förlust av biologisk mångfald och tas upp under rubriken Hejdad förlust av biologisk mångfald. Sedan miljöbalkens tillkomst har också ett antal förändringar i lagstiftningen skett som potentiellt motverkar landskapens ekologiska funktio-ner. Exempel är förändringar i strandskyddet, ett borttaget förbud mot täkter och lättnader i tillståndsplikten för vattenverksamheter och en lång rad andra miljö-farliga verksamheter.

MycKET ÅTERSTÅR ATT GÖRA

De åtgärder som befintliga styrmedel har lett till är otillräckliga och genomföran-det i arbetet med att värna ekosystemen och deras funktioner och processer går för långsamt. Ytterligare ekonomiska resurser behövs och de befintliga åtgärderna måste tillämpas fullt ut av alla berörda aktörer på såväl nationell som regional och lokal nivå. Förutom styrmedel som nämns under nästa avsnitt Hejdad förlust av biologisk mångfald behöver framför allt det nationella och regionala planar-betet och underlag för detta utvecklas och effektiviseras. Kunskapen om ekosys-temtjänsternas ekonomiska värden behöver förbättras och styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera dessa värden.

Klimatanpassningars negativa konsekvenser för biologisk mångfald och eko-systemtjänster behöver beaktas och förhindras, och synergier mellan miljökvali-tetsmålen i styrmedel och markanvändning eftersträvas. Miljömålsberedningen

703 Naturvårdsverket, 2008. Landskapsstrategier i sju pilotlän 2006–2007. En utvärdering av pilotprojektens organisation och arbetssätt. Rapport 5906

704 Naturvårdsverket, 2011. Framtidens Flexibla Förvaltningsformer? En utvärdering av projektet Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Rapport 6435

705 Naturvårdsverket, 2011. Förslag till plan för att skapa och behålla en grön infrastruktur. Redovisning av ett regeringsuppdrag 2011-05-12, NV4042-10.


har fått i uppdrag att ta fram förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. I strategin ska det ingå en problem-analys samt etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå delar i dessa mål som är kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. I uppdra-get ingår även att definiera begreppet långsiktigt hållbar markanvändning. Upp-draget ska slutredovisas i juni 2014. Miljömålsberedningen har föreslagit att en strategi för en sammanhållen vattenpolitik ska tas fram som även den förväntas få en viktig roll i arbetet med att nå Ett rikt växt- och djurliv. Vilka förändringar av styrmedel som kan bli följden av detta arbete är ännu okänt.

Hejdad förlust av biologisk mångfald

TILLSTÅNDET FÖR MÅNGA NATURTyPER ÄR INTE GyNNSAMT

I Sverige har tre fjärdedelar av naturtyperna och hälften av arterna som listas i EU:s art- och habitatdirektiv inte gynnsam bevarandestatus.706 I hav, skog och gräsmarker återfinns flera naturtyper som utsatts för stor negativ påverkan, vil-ket minskat deras kvalitet och ibland även den deras arealmässiga utbredning.707 Påverkan i form av exploatering av mark och vatten hänger dessutom ofta ihop med hur naturen nyttjas. För flera marina naturtyper är såväl nuvarande tillstånd som framtidsutsikterna dåliga, främst på grund av stor belastning av närings-ämnen och kommersiellt fiske. I skogen har avverkning och andra skogsbruksåt-gärder störst påverkan, och medför brist på både död ved och bestånd med lång kontinuitet samt för få bränder, översvämningar och andra naturliga störningar som gynnar vissa arter. Mängden död ved i skogen har dock ökat under de senaste tio åren, även om den totalt sett ännu är för liten.708

Brynmiljöer i övergången mellan skog och jordbruksmark har försvunnit. I odlingslandskapet får värdefulla gräsmarker inte den skötsel de behöver och växer igen. Nedläggning av jordbruksmark, kvävenedfall och en mer intensiv markanvändning är stora problem. Oklarheter i tolkningar av regelsystemet för jordbruksstöd har lett till röjningar av värdefulla träd och buskar i många natur-betesmarker.

Naturtyper med gynnsam bevarandestatus finns framför allt i fjällen och i miljöer med berg, hällmarker och klippor där exploateringstrycket är lågt och markanvändningen mindre intensiv. Naturtyper med gynnsam bevarandestatus i hela landet är myrsjöar och agkärr. För flera andra typer av sjöar, vattendrag och

706 Article 17 Report – National Summary: SWEDEN707 Sveriges första rapportering enligt artikel 17 i habitatdirektivet; Arter & naturtyper

i habitatdirektivet, tillståndet i Sverige 2007, Artdatabanken708 Skogsdata 2011, (Riksskogstaxeringen – SLU 2011)

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


våtmarker är tillståndet gynnsamt endast i alpin region, ofta för att de där täcker vidsträckta arealer och till stor del förekommer i skyddade områden. I resten av Sverige har vattenreglering, dikning och övergödning orsakat igenväxning och störda hydrologiska förhållanden. Skärpta bestämmelser för markavvattning har dock bidragit till att hoten minskat.

FORTSATT HOT MOT MÅNGA ARTER

För att spegla den biologiska mångfaldens utveckling i Sverige finns en indikator grundad på 75 utvalda fågelarters populationsutveckling i landet.709 Närmare 40 procent av arterna är upptagna i den svenska rödlistan eller i EU:s fågeldirek-tiv. Trenden visar ingen större förändring under de åtta år indikatorn har följts, utan det samlade fågelindexet har i genomsnitt legat på samma nivå. Det betyder dock inte att alla fågelarter gjort det. Avvikande negativa trender finns för fjällens och jordbrukslandskapets fåglar. Populationsutvecklingen i Sverige enligt EU:s indikator för fåglar i jordbrukslandskapet visar en stadigt sjunkande trend från det att observationerna startade 1974.

För enskilda arter är den svenska rödlistan värdefull.710 Den uppdateras vart femte år enligt internationellt fastlagda kriterier och visar på vilka arter vi först och främst behöver ta hänsyn till om vi vill behålla alla inhemska arter i livskraf-tiga populationer. Vid den senaste uppdateringen togs även rödlisteindex fram för åren 2000, 2005 och 2010 för att med ett enda mått ge överblick över situationen för de rödlistade arterna och underlag för bedömning om situationen förändras över åren. Rödlisteindex kan anta värden mellan 0 och 1 och visar hur stor andel av arterna som förväntas finnas kvar inom den närmaste framtiden. En förändring visar på en ökad eller minskad hastighet av förlust av biologisk mångfald. Index för åren 2000, 2005 och 2010 ligger på runt 0,93, ingen trend kan ses och hastig-heten med vilken arter försvinner är alltså konstant. För att förlusten av biologisk mångfald ska vara hejdad ska index vara 1.

Enligt rödlistan 2010 är situationen för många fiskarter dyster och sex nya arter tas upp på listan, bland annat havskatt, vitling och lake. Pigghaj är nu akut hotad, ålen är fortsatt akut hotad och torsken starkt hotad trots en gynnsam utveckling i Östersjön. Läget är också sämre för många insekter, svampar och lavar. Fjärilar och steklar har minskat till följd av sämre tillgång på pollen- och nektarproduce-rande växter samt ogödslade ängar. Röjningar av värdefulla träd och buskar i många naturbetesmarker har påverkat insekter, svampar och lavar negativt. I Norrland avverkas fortfarande betydande arealer av gammal skog med lång kontinuitet, vilket drabbar svampar, mossor, lavar och vedlevande insekter. Sprid-

709 Miljömålsportalen, Svensk Fågeltaxerings standardrutter för åren 2002–2010710 ArtDatabanken, 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010


ningen av almsjuka och askskottsjuka har decimerat träden alm och ask kraftigt och de är nu rödlistade liksom en rad arter knutna till dessa trädslag.

Utvecklingen har däremot varit positiv för flera däggdjur, fåglar och groddjur. Brunbjörnen är nu borttagen från rödlistan. Dock har flera fågelarter blivit röd-listade i och med att de har minskat kraftigt i antal, till exempel ejder, gråtrut, tobisgrissla, drillsnäppa och tornseglare. För arter i sötvatten har utvecklingen mestadels varit positiv, men en ökad brunfärgning av många vatten är oroande. Generellt finns ett mönster med större andel försvunna arter i södra Sverige i såväl skogen som odlingslandskapet, våtmarkerna och sötvattensmiljöerna.711 Det är också viktigt att uppmärksamma att många organismer under sin livscykel behöver flera olika miljöer. Genetisk mångfald som är en faktor i populationers anpassningsförmåga har inte studerats hos det stora flertalet vilda djur, växter och svampar. Den är främst förhållandevis välkänd för några gamla husdjursraser och traditionella växter, men även vissa vilda djur.

Flera faktorer utanför Sveriges gränser påverkar vår biologiska mångfald och deras betydelse varierar med naturtyp, art och sektor. Faktorer som är viktiga är klimatförändring, övergödning, den globala utbredningen av naturtypen/arten, livsvillkor för arter som flyttar samt introduktion och spridning av invasiva arter.

MÅNGA STyRMEDEL FINNS REDAN

Dagens 200 åtgärdsprogram för hotade arter omfattar cirka 400 arter. En utvär-dering av hur arbetet med åtgärdsprogram går visar att målsättningen att alla pro-gram skulle vara fastställda och i gång till 2010 inte har nåtts fullt ut.712 Program-men har bidragit till kunskapsspridning och bygger på frivillighet. Det senare har troligen haft stor betydelse för att de mottagits positivt av markägare och närings-utövare. Åtgärdsprogrammen för hotade arter har börjat ge positiva resultat. För groddjur är till exempel trenden positiv. Åtgärdsprogrammen har dock under de senaste två åren fått en drastiskt minskad tilldelning av medel.

Flera styrmedel används för att på olika sätt skydda skog och därigenom mot-verka förlust av biologisk mångfald. Effekterna av de olika åtgärderna är svåra att bedöma. Naturvårdsverket har inlett en utredning som jämför kostnadseffektivitet hos befintliga styrmedel men den har ännu inte slutförts.

Det saknas även underlag för att se effekter av skötselåtgärder i skyddade områden. Naturvårdsverkets arbete med att utveckla IT-system för att följa upp insatser i skyddade områden kommer att leverera resultat i de sammanställningar som görs 2012. I dag går drygt 250 miljoner kronor årligen till skötsel av natio-

711 ArtDatabanken, 2011. Tillståndet i skogen – rödlistade arter i ett nordiskt perspektiv. ArtDatabanken Rapporterar 9

712 Direktoratet for Naturforvaltning och Asplan Viak, 2010. Evaluering av Sveriges arbeid med Åtgärdsprogram.

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


nalparker och naturreservat. Medelsbehovet för att de skyddade områdenas natur-värden ska bevaras och tillgängliggöras i önskvärd utsträckning bedöms uppgå till betydligt mer än nuvarande anslagsnivå.

De stora rovdjuren björn, varg, järv, lodjur och kungsörn förvaltas adaptivt. Viltförvaltningsdelegationer har införts för ett ökat regionalt inflytande och en mer aktiv regional förvaltning. Lodjur, järv, varg och kungsörn inventeras årligen och stammarna av järv och varg ökar mot gynnsam bevarandestatus.713 Illegal jakt är dock fortfarande ett problem, men förutsättningar för att uppnå en hållbar förvaltning finns.

Transportleder skapar en annan typ av fragmentering än kalhyggen och åkrar, eftersom de är permanenta och bildar sammanhängande nätverk som inte går att ta sig runt. Trafiken innebär därmed en risk för djur som passerar vägbanan och kan få konsekvenser för populationers demografi och genetiska status genom att försvåra förflyttning och spridning i landskapet. Behovet av åtgärder för att minska påverkan från befintligt vägnät har utretts, bland annat med avseende på att vägar fungerar som barriärer för fisk, groddjur, utter och klövdjur. Grävling är det djur som oftast dör i trafiken. Enkla lösningar som tunnlar fungerar utmärkt för att motverka detta. Ett forskningsprogram pågår för att ta fram metoder för att upprätthålla biologisk mångfald på landskapsnivå. Programmet finansieras av Trafikverket och koordineras av Centrum för biologisk mångfald. Fokus ligger på praktiska planeringsverktyg utifrån bästa tillgängliga kunskap. Åtgärder för att minska fragmenteringen är i början av sin utveckling både på anläggnings- och forskningssidan. Barriärpåverkan från järnväg är dåligt känd för de flesta arter.

RESURSERNA OcH TAKTEN I ARBETET MÅSTE ÖKA

De åtgärder befintliga styrmedel har lett till är otillräckliga och de genomförs för långsamt för att hejda förlusten av biologisk mångfald. Ytterligare ekonomiska resurser behövs och de befintliga åtgärderna tillämpas fullt ut av alla berörda aktörer på såväl nationell som lokal nivå. Det gäller särskilt de allmänna hänsyns-reglerna, men även formellt skydd, naturvårdsavtal, frivilliga avsättningar av vär-defulla områden, skötselavtal och åtgärdsprogram för hotade arter. För att bättre kunna välja skyddsformer behövs kunskap om hur kostnadseffektiva de olika styrmedlen är. Tillsynen, det vill säga kontrollen att lagstiftningens regler samt myndigheter och domstolars beslut efterlevs, är ofta otillräcklig och kan bidra till att målet inte nås. Mer resurser för tillsyn inom området kan få positiva effekter på miljömålet.

713 SOU 2011:37, Rovdjurens bevarandestatus.


Främmande arter och genetiskt modifierade organismer

ENDAST FÄLTFÖRSÖK OcH BEGRÄNSAD ODLING AV GMO-GRÖDA

För genetiskt modifierade organismer (GMO) är tillståndet oförändrat sedan den förra fördjupade utvärderingen 2008. GMO har fortfarande inte introducerats i miljön i någon större utsträckning. Småskaliga fältförsök pågår men kommersiell odling är godkänd endast för en potatissort, och den odlas i väldigt begränsade mängder och arealer (cirka 40 hektar under 2011). De GMO som är aktuella för eventuell introduktion i miljön är grödor som är toleranta mot ogräsmedel, resi-stenta mot vissa sjukdomar eller angrepp av vissa skadegörare samt grödor och träd som är modifierade för att framhäva vissa egenskaper (till exempel stärkelse-potatis och hybridasp som är torkresistenta). En viss ökning i odlingsareal och i antalet GMO som odlas förväntas fram tills år 2020, men det stränga regelverket inom EU kommer att starkt begränsa odlingen.

VÄXANDE PROBLEM MED FRÄMMANDE ARTER

Främmande arter fortsätter att öka i oförändrat takt i alla miljöer, se figur 27. Många är invasiva, vilket innebär att de har negativ effekt på biologisk mångfald eller människors hälsa. Global handel med fler transporter och kortare transport-tider ökar antalet främmande organismer som oavsiktligt följer med till exempel virkestransporter eller i fartygs barlastvatten, liksom risken att de överlever och sprids i landet. Internationella överenskommelser om frihandel bidrar till utveck-lingen. Avsiktliga introduktioner av sällskapsdjur, levande mat och exotiska träd-gårdsväxter ökar också, samtidigt som förändringar i klimatet ökar deras möjlig-het att överleva och sprida sig i naturen.

1 400

1 600

600

1 000

400

0

Antal arter

Figur 27. Antal främmande arter i Sverige

Före1900

1900–1909

1910–1919

1920–1929

1930–1939

1940–1949

1950–1959

1960–1969

1970–1979

1980–1989

1990–1999

2000–2011

KÄLLA: THE EUROPEAN NETWORK ON INVASIVE ALIEN SPECIES, NOBANIS (www.nobanis.org)

Antalet främmande arter i Sverige har mer än fördubblats de senaste hundra åren. Främmande arter kan hota den biologiska mångfalden och ekosystemen.

200

800

1 200

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


MÅNGA INSATSER BEHÖVS FÖR ATT STOPPA SPRIDNINGEN

De viktigaste hindren i arbetet med främmande arter är brist på kunskap, juri-diska styrmedel och resurser för övervakning och bekämpning samt bristande samordning. EU-lagstiftning på området behöver implementeras i svensk lagstift-ning. Länsstyrelser och kommuner menar att de inte har resurser till bekämpning och att det är ett nationellt ansvar. Det finns inte heller någon samlad strategi och samordnade arbetsplaner för att förhindra nya introduktioner och för att utrota, bekämpa och kontrollera spridning av främmande arter. Koordineringen mellan sektorsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner behöver förbättras och ansvars-fördelningen förtydligas.

Information och rapporteringssystem behöver utvecklas. En ökad medvetenhet kan förändra allmänhetens attityder och leda till minskad efterfrågan på till exem-pel invasiva sällskapsdjur och trädgårdsväxter. Färre insatser behövs då för att utrota eller bekämpa sådana som rymt eller släpps ut i naturen. Allmänheten har även en viktig roll i att rapportera förekomst och effekter av invasiva främmande arter. Verksamhetsutövare behöver bli mer medveten om risker och potentiella problem med främmande arter som förs in i landet både avsiktligt och oavsiktlig.

Ett svenskt beslut om en nationell strategi714 inom området avvaktar EU:s strategi för att bekämpa invasiva främmande arter, som beräknas antas 2013. Den internationella barlastkonventionen har inte heller trätt ikraft ännu. Utifrån förslaget till den nationella strategin om främmande arter och genotyper kan den dock leda till att tillräckliga åtgärder genomförs för att komma tillrätta med olika problem, men det är i dag osäkert vilka styrmedel som kan vara på plats efter 2014. Enligt Miljömålsberedningens föreslagna etappmål ska invasiva arters effekter på biologisk mångfald och hälsa vara bedömd och bekämpning ha inletts senast 2015.

Friluftsliv och rekreationAllemansrättens ställning hos den svenska befolkningen är stark. Åtta av tio svenskar anser att allemansrätten är viktig för deras utevistelser, och människors kunskap om allemansrätten är relativt god. Av kommunerna sprider 58 procent i dag information om allemansrätten till sina medborgare. Trots detta uppkom-mer problem när det gäller allemansrätten och kommersiell verksamhet, liksom att människor hindras från att utnyttja allemansrätten. Nyligen presenterades en utredning om allemansrätten, med förslag på hur en tillämpning av reglerna kan se ut.715

714 Naturvårdsverket, 2008. Nationell strategi och handlingsplan för främmande arter och genotyper. Rapport 5910

715 Naturvårdsverket, 2011. Allemansrätten och dess framtid. Rapport 6470


Såväl vardagslandskapet som skyddade områden är viktiga för människors friluftsliv. Antalet skyddade områden ökar. I 220 av landets 290 kommuner har minst en procent av totalarealen ett formellt skydd.

FySISK PLANERING ETT VIKTIGT VERKTyG

Friluftslivet har ibland svårt att hävda sina intressen när det ska byggas nytt, varför den fysiska planeringen för friluftsliv är viktig. Knappt hälften av kom-munerna har ett avsnitt om friluftsliv i sin översiktplanering. Grönytan per person liksom andelen mark som täcks av växtlighet i de tio största tätorterna minskade dock åren 2000–2005, bland annat beroende på förtätning av bebyggelsen.716 Den lokala naturvårdssatsningen (LONA) har dock gjort att fler planeringsunder-lag för grönstruktur har tagits fram. De större kommunerna med högt exploate-ringstryck har planeringsunderlag för grönstruktur i god utsträckning, men det är sämre med det i glesbygdskommuner.

Många av friluftslivets aktörer arbetar för att öka tillgängligheten till naturen och för att locka till utevistelse. Centrum för naturvägledning hjälper friluftslivets aktörer att skapa känsla för och kunskap om naturen. Tyvärr finns inga mätningar på hur skolorna arbetar för att locka till friluftsliv och naturupplevelser.

STyRMEDEL MÅSTE STÄRKA FRILUFTSLIVETS INTRESSEN

Friluftsliv finns ofta med i övergripande policydokument men har i praktiken en svag ställning. Befintliga styrmedel inom området behöver utvecklas. Hänsyn till friluftslivets intressen behöver stärkas i exploateringsärenden och i lagstiftningen. Förtydliganden om friluftsliv i instruktioner och regleringsbrev för myndigheter, en översyn och eventuell komplettering av verktyg som myndigheter arbetar med behövs. Forskning och statistik som stödjer arbetet och når ut till olika aktörer behövs också, till exempel om hur buller kan begränsas i grönområden och hur insatser kan motverka buller. Kommunerna behöver dessutom stöd och stimulans för att utveckla friluftslivet. Något som kan bidra till det arbetet är att riksdagen 2010 beslutade om en helt ny friluftslivspolitik med övergripande mål för frilufts-livet.717

Det biologiska kulturarvet Det biologiska kulturarvet är de ekosystem, naturtyper och arter som har uppstått, utvecklats eller gynnats av människans nyttjande av landskapet. Deras långsiktiga fortlevnad och utveckling förutsätter eller påverkas positivt av en viss typ av mänsk-ligt brukande och skötsel. Det biologiska kulturarvet är en del av den samlade bio-logiska mångfalden. Värdefulla ängs- och betesmarker, brynmiljöer och betad skog

716 SCB (2009). Förändring av vegetationsgrad och grönytor inom tätorter 2000–2005.717 Prop. 2009/10:238, Framtidens friluftsliv

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


är några av de miljöer som innehåller biologiskt kulturarv och som hotas av föränd-rad markanvändning och nya brukningsmetoder inom jord- och skogsbruket. Det biologiska kulturarvet i fjällandskapet är viktigt men mindre känt.

VIKTIGA MILJÖER FÖR BIOLOGISK MÅNGFALD

Sambanden mellan människa och natur är viktigt att känna till för att nyttja denna biologiska mångfald uthålligt och hantera hot mot den. Biologiskt kultur-arv kan ibland ge ett annat urval av vilka objekt som ska skyddas jämfört med om endast biologisk mångfald utgör kriterium. En stor del av förlusten av biologisk mångfald kan förklaras med att biotoper inte längre hävdas eller att vi inte känner till sambandet mellan hävd och biologisk mångfald.

Ängs- och betesmarker i odlingslandskapet sköts bland annat med miljöer-sättningar, men arealen som fått stöd har minskat.718 Det finns också regionala skillnader. Miljöersättningar tillsammans med stödet Nokås kan också finansiera bevarande av naturvärden och kulturmiljöer i skogen som fäbodmiljöer, brynmil-jöer och betad skog, men omfattningen har hittills varit blygsam.

LANDSKAPSPLANERING OcH ÅTGÄRDER BEHÖVER UTVEcKLAS

Biologisk mångfald som kräver skötsel och utgör biologiskt kulturarv återfinns i många naturreservat och behöver lyftas fram och skötas för att värdena ska bestå. För att skydda och vårda särskilt värdefulla kulturhistoriska helhetsmiljöer, som till exempel har formats av lantbruket eller präglats av samekulturen, bildas kul-turreservat där även biologiskt kulturarv ingår i varierande grad. Områdena har på olika sätt präglats av äldre tiders markanvändning och resursutnyttjande. Det finns i dag 39 kulturreservat i Sverige.

Södra Ölands odlingslandskap är ett exempel på ett landskap med höga värden som formats av äldre tiders bruk. Det präglas fortfarande av medeltidens jordbruk och markerna har använts på likartat sätt under tusentals år. Området är upptaget på Unescos lista över världsarv. Genom undertecknade av konventionen till skydd för världens natur- och kulturarv har Sverige åtagit sig att skydda egna världsarv för all framtid.

Styrmedel finns men inte i tillräcklig omfattning. Landsbygdsprogrammets åtgärder är viktiga men inte tillräckliga, detsamma gäller Nokås och naturvårdens skötselavtal. Biologiskt kulturarv måste integreras mer i kommunala och regional planeringsunderlag och i de areella näringarnas arbete med hållbart nyttjande och bevarande. Den strategiska planeringen av landskapet i linje med ekosysteman-satsen och landskapskonventionen behöver utvecklas så att hävdbiotoper upp-märksammas och skötseln blir mer behovsanpassad. Historiska kartor kan i detta

718 Jordbruksverket, 2010. Sköts värdefulla ängar och betesmarker med miljöersättning? Rapport 2010:32


sammanhang vara ett viktigt hjälpmedel i arbetet. Mer om den odlade mångfalden och gamla husdjursraser och biologiskt kulturarv finns under Ett rikt odlingsland-skap, Levande skogar och Storslagen fjällmiljö.

Kunskap om biologisk mångfaldDet är viktigt att samhället och dess medborgare har en bred kunskap om och förståelse för vikten av biologisk mångfald, dess historiska sammanhang och de ekosystemtjänster den förser oss med. Tillsammans med traditionell och lokal kunskap hos samer, kustnära fiskare, fäbodbrukare, fjällbönder och andra vars levnadssätt har kopplingar till biologisk mångfald bidrar kunskap hos allmänhe-ten till att biologisk mångfald bevaras och nyttjas hållbart. Kunskap sprids i olika former av samverkan enligt ekosystemansatsen. Uppföljning med till exempel enkäter och värderingsstudier av om kunskapsspridningen får effekt saknas dock i stor utsträckning.

MÅNGA INSATSER GÖRS OcH KAN UTVEcKLAS VIDARE

Satsningar med stödet LONA som ger bidrag till kommuner för naturvård och friluftsliv har ökat det politiska intresset för biologisk mångfald och samarbetet inom området på lokal nivå. En vägledning för arbete enligt ekosystemansat-sen har tagits fram.719 Medvetenheten om vikten av att tillvarata lokal kunskap har ökat och ett stort antal av naturvårdens aktörer har gått Naturvårdsverkets utbildning Dialog för naturvården. Den främsta svårigheten i att ta hänsyn till lokal och traditionell kunskap är att den i många fall är osynlig eller svåråtkomlig för myndigheter. Mycket har gjorts inom området, men metoder för att ta tillvara kunskapen på det lokala och regionala planet behöver utvecklas.720

En generell grund för arbetet är också att det finns tillgång till kunskap hos myndigheter, beslutsfattare och allmänheten om taxonomi och systematik samt bra underlagsmaterial, till exempel kartor om utbredning av arter och naturty-per. En hel del arbete görs inom området. Sveriges arter kartläggs och beskrivs av Svenska artprojektet och publiceras i bokserien Nationalnyckeln till Sveriges flora och fauna. I slutet av år 2011 var fjorton volymer utgivna. Utgivningstakten är dock låg. Webbplatsen Artportalen som är en samlingsplats för fynd av arter inne-håller fynduppgifter som är fria att nyttja för allmänhet, forskare, organisationer och myndigheter.

719 Naturvårdsverket, 2007. Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser. Rapport 5782

720 Tunón, H., Byström, M., Dahlström, A., Iwarsson, M. & C. Warmark. 2009. Utredning av status och trender rörande lokal och traditionell kunskap i Sverige. CBM:s skriftserie 39. Naptek, Centrum för biologisk mångfald, Uppsala.

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


Miljödataportalen har tagits fram och innehåller kartor med information om land-, sötvattens-, skärgårds- och havsmiljö samt resultat från inventeringar och geografiska analyser, regionindelningar och riksintressen. Ett exempel på insats för att uppmärksamma biologisk mångfald är vykortskampanjen 2010, där miljömi-nistern stod som avsändare på 290 olika vykort till landets kommunstyrelseordfö-randen med en bild på en hotad art som representant för den biologiska mångfal-den i den enskilda kommunen.

Sammantaget finns det stor utvecklingspotential inom området. Miljömåls-beredningen har föreslagit att en strategi tas fram för att synliggöra värdet av eko-systemtjänster, vilket blir ett viktigt steg på vägen mot ökad kunskap om biologisk mångfald.

Hänsyn inom jakt och fiskeEn grund för förvaltningen av vilda djur och för vilken jakt som tillåts är att alla djur och växter som finns naturligt i landet långsiktigt ska bevaras i livskraftiga bestånd och att naturen ska kunna nyttjas på ett hållbart sätt. Jaktbara arter är de som omfattas av allmänna jakttider, drygt 40 arter. Älg och rådjur är de vanligaste bytesdjuren och årligen skjuts cirka 90 000 älgar och 200 000 rådjur. Småviltjak-ten är omfattande och främst inriktad på harar, ripor och änder.

MÅNGA ARTER SOM JAGAS HAR ÖKAT

Generellt finns det i dag mer vilt än för 50 år sen.721 Populationerna av älg, rådjur, kronhjort och dovhjort har ökat kraftigt. Det gäller även vildsvinen, vars expan-sion och ökningstakt under de senaste tio åren saknar motsvarighet när det gäl-ler större vilt i Sverige (2010 fanns det cirka 160 000 vildsvin). En översikt över jaktbara svenska fåglar mellan 1977 och 2006 visar att fler arter har ökat än minskat.722 Rapphöna är en art som minskat och fortfarande minskar. Grågås har ökat kraftigt, medan fjällgåsen som tidigare jagats har minskat så pass att den nu är akut hotad. Av i dag jaktbara arter har följande arter förts upp på 2010 års rödlista: kronhjort, sädgås, rapphöna, ejder, alfågel och gråtrut. Generellt råder förbud mot att plantera ut däggdjur och fåglar i landet. För att öka tillgången på jaktbar fågel får dock gräsänder, fasaner och rapphöns utan särskilt tillstånd sät-tas ut. Dessa kan konkurrera med inhemska populationer om resurser och även påverka deras genetik, något som kan vara negativt för deras förmåga att anpassa sig till förändringar i miljön.

Förändringar i viltfaunan påverkar ekosystemens strukturer och funktioner på olika sätt. Mer kunskap behövs om vilken påverkan den kraftiga ökningen av

721 Kjell Danell och Roger Bergström (red). Vilt, människa, samhälle. Liber förlag 2010.722 Naturvårdsverket, 2008. Populationstrender för fågelarter som häckar i Sverige.

Rapport 5813


hjortdjur, framförallt älg och rådjur har på den biologiska mångfalden. De står till exempel för ett avsevärt betestryck som missgynnar lövträd, samtidigt som det skapar öppnare landskap och gynnar hävdberoende arter. Klövviltet påverkar också varandra. Ökningen av dovhjort, som är inplanterad, förväntas få negativa effekter på framför allt rådjuren som är mindre och mer specialiserade i sitt födo-val. De ökade tätheterna av klövvilt orsakar också allvarliga skador på skogsbru-ket, till exempel fejningsskador, barkgnag och betning av plantor. Vildsvin orsakar skador på jordbruksgrödor och därmed betydande ekonomiska bortfall. De kan samtidigt öka artrikedomen på landskapsnivå genom sitt bökande och gynna vissa växter och svampar, men även plundra marklevande fåglars bon. Bävern som nu är vanlig i stora delar av landet förändrar landskapet och skapar livsmiljöer som gynnar många arter. Den har dock en negativ effekt på andra arter, genom att ska-pa vandringshinder för fisk eller orsaka översvämning av värdefulla skogspartier.

Med fler rovdjur återkommer toppredatorer i ekosystemen med effekter på bytesdjur så som älg och rådjur.

Vad gäller fiske i Västerhavet sker det i dag kommersiellt fiske på 13 av de 27 rödlistade fiskarterna. Åtta arter har tidigare varit fångstarter för yrkesfisket och fyra arter förekommer som oönskad bifångst. Något som påverkar den biologiska mångfalden i sötvatten är utsättning av främmande arter och stammar.

GOD FÖRVALTNING EN AVGÖRANDE FÖRUTSÄTTNING

Förutsättningarna för att uppnå långsiktigt hållbar hänsyn inom jakt och fiske ser olika ut för olika arter. Forskningsprogrammet Adaptiv förvaltning av vilt och fisk har bidragit till utvecklingen av adaptiva förvaltningsmodeller för jaktbart vilt och fisk. För dalripan är en förvaltningsmodell under utveckling och förutsättningarna goda. En ny älgförvaltning är införd, med ökad samverkan över stora områden för att skapa en älgstam i balans med betesresurserna och en strategiskt planerad jakt utifrån viktiga allmänintressen som skador på skog, trafiksäkerhet och inver-kan på biologisk mångfald.

EU:s gemensamma fiskeripolitik syftar till ett långsiktigt hållbart fiske, men de överenskommelser som hittills träffats når inte ända fram för flera kommersiellt intressanta arter. Se mer i texterna om miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Fortfarande saknas det en förvaltning för många arter som nyttjas på olika sätt. Fortsatt arbete med ekosystemansatsen som utgångspunkt behövs, det vill säga att förvaltningen ser till jakten och fiskets effekter inte bara på det nyttjade beståndet utan på hela ekosystemet.723 Jakt och fiskelagstiftning samt utsättningsbestämmel-ser behöver också ses över ur det perspektivet.

723 Fiskeriverket, 2011. Fiskbestånd och miljö i hav och sötvatten. Resurs- och miljööversikt.

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


Restaurering av naturtyperRestaurering av olika naturtyper är viktigt för den biologiska mångfalden. Utveck-lingen inom specifika områden följs upp inom andra miljökvalitetsmål.

TAKTEN I RESTAURERINGSARBETET MÅSTE ÖKA

I våtmarker sker för få restaureringsinsatser för att nå ambitionen i Myllrande våtmarker och de som görs är ojämnt fördelade geografiskt och på olika typer av våtmarker. Det finns också ett fortsatt stort behov av restaurering av vattenmiljöer, även om antalet som restaurerats ökat de senaste åren. Miljökvalitetsnormer för god ekologisk status driver på arbetet, men den juridiska processen vid ompröv-ningar och tillstånd för vattenverksamhet är alltför omfattande och omodern. För marin miljö är kunskapsläget sämre än för sötvatten och landmiljöer. Restau-reringar görs dock av ålgräsängar och områden för lek och uppväxt av gädda. I skogen finns stora behov av restaurering av värdefulla skogstyper. Insatser görs men i vilken omfattning är okänd. Se motsvarande texter om restaureringar i miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust- och skärgård och Levande skogar. Restaurering är även en del i hållbart nyttjande i en grön infrastruktur, se mer i det tidigare avsnittet Ekosystemtjänster och ekosystemens resiliens.

Internationellt miljösamarbeteSverige har i flera fall prioriterat biologisk mångfald i sitt internationella miljö-samarbete. Exempelvis ordnades möten under det svenska EU-ordförandeskapet 2009 som senare bidrog till den nya strategiska planen för biologisk mångfald som antogs på ett partsmöte i konventionen för biologisk mångfald, där Sverige inom ramen för EU var en av de drivande parterna. Sverige tar också en aktiv roll i etableringen av en internationell plattform för biologisk mångfald och ekosys-temtjänster. Biologisk mångfald är även ett prioriterat område i Sveriges engage-mang i regionala samarbeten och i bilateralt arbete, främst med Östeuropa och Ryssland.

Biologisk mångfald och konsumtionSvensk konsumtion ska medföra minsta möjliga negativa påverkan på biologisk mångfald, oavsett i vilket land produktionen sker. Även andra miljöaspekter som påverkar biologisk mångfald bör beaktas. Det innebär att produktion av importe-rade varor inte ska medföra skövling av natur eller förgiftning av människor och miljö, att svenskarnas ekologiska fotavtryck är långsiktigt hållbart i ett globalt perspektiv och att import och inhemsk produktion av råvaror och produkter som skadar miljön, den biologiska mångfalden, kulturhistoriska värden och männis-kors hälsa fasas ut och ersätts med miljöanpassade alternativ.


SVENSK KONSUMTION ÄR INTE LÅNGSIKTIGT HÅLLBAR

Det ekologiska fotavtrycket ska visa hur mycket produktivt land och vatten som behövs för att producera de resurser som konsumeras av människor och ta om hand det avfall som uppkommer i den aktuella regionen. För att kunna uttala sig om hållbarheten inom regionen jämförs fotavtrycket med den biologiska bär-kraften, som visar hur mycket produktiv mark som är tillgänglig för att generera resurserna och ta hand om avfallet. Ett regionalt underskott betyder att regionen antingen importerar biologisk bärkraft genom handel eller tär på regionala ekolo-giska tillgångar. En brist på global nivå kan inte kompenseras genom handel utan innebär att världens samlade konsumtion förbrukar resurser i snabbare takt än de bildas.

Svenskarna tillhör världens storkonsumenter per capita.724 Sveriges ekologiska fotavtryck har i medeltal legat på 5–6 globala hektar (gha) per person under peri-oden 1961–2007. Sveriges biologiska bärkraft per person har under samma period minskat.725 På global nivå beräknades det ekologiska fotavtrycket till 2,7 gha per person och den biologiska bärkraften till 1,8 gha per person år 2007. Svenskarnas ekologiska fotavtryck är alltså dubbelt så stort som världsgenomsnittet och inte långsiktigt hållbart i ett globalt perspektiv.

Sverige är ett mycket handelsberoende land, men det är svårt att uppskatta omfattningen av svensk konsumtions påverkan på biologisk mångfald i andra länder. Förutom kunskap om vilka produkter vi importerar och varifrån, samt en uppskattning av hur mycket mark som tas i anspråk för produktion av varorna behövs information om hur marken har brukats.726 Miljöpåverkan av kemikalier är inte alltid känd och dessutom är kemikaliekontrollen i många länder dåligt utvecklad. Det är även svårt att fastställa ursprungslandet för stora delar av Sve-riges import. Det beror bland annat på att en vara registreras i den sista hamn den lämnar vid handel med EU-länder, och kan alltså komma från en helt annan ursprungshamn.

Exempel på hur konsumtion kan ha negativ påverkan på biologisk mångfald är svensk import av livsmedel, djurfoder, trävaror och drivmedel från framför allt Brasilien och Malaysia, där regnskog avverkas i stor omfattning. I Brasilien omvandlas dessutom savanner till betesmark och odlingsmark. Sverige importerar också mycket kläder och andra varor som kräver kemikalier vid framställningen, och valet av kemikalier är avgörande för graden av påverkan och effekter på miljö och människors hälsa i det land där varorna tillverkas och används. En stor del av världens produktion av aktiva läkemedelssubstanser sker i Indien och Kina.

724 Ewing B., D. Moore, S. Goldfinger, A. Oursler, A. Reed, and M. Wackernagel. 2010. The Ecological Footprint Atlas 2010. Oakland: Global Footprint Network.

725 Global Footprint Network.726 Naturvårdsverket, 2010. Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan.

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


Ämnen som är biologiskt aktiva släpps ut i avloppsvatten och kan påverka män-niskor och miljö i omgivningen. Livsmedelsproduktion kan medföra utsläpp av övergödande ämnen, läkemedel och bekämpningsmedel som påverkar miljön negativ. Hälften av vattnet i den svenska konsumtionen kommer från vattenresur-ser i andra länder och används för att producera varor som kläder och mat. Vilka effekter det får beror bland annat på vattenförhållandena på platsen där varorna produceras. I områden med vattenbrist kan det ökade uttaget ge allvarliga pro-blem, som att floder torkar ut, livsmiljöer förstörs och arter utrotas. Det pågår även en omfattande global illegal handel med hotade djur och växter.

MÅNGA NyA STyRMEDEL BEHÖVS

Styrmedel finns för handel med hotade växter och djur. Artskyddsförordningen ställer krav på tillstånd och intyg för handeln med och hanteringen av över 30 000 hotade djuroch växtarter. Reglerna gäller såväl levande som döda djur och växter samt hela, delar eller preparat av dessa. Artskyddsförordningen är rela-tivt effektiv för legal handel med hotade arter men behöver ses över, förtydligas och förenklas för att underlätta och upprätthålla att den efterlevs. Omfattningen av illegal handel i Sverige är dåligt känd och lagföringen av artskyddsbrott är relativt låg. Artskyddsförordningen har låg verkningsgrad på illegal handel då ärenden med misstänkt artskyddsbrott ofta blir lågt prioriterade av polis, tull och åklagare samt att kostnaden för hantering av levande djur i beslag är avskräck-ande.

Andra styrmedel behövs för att ändra våra konsumtionsmönster. Det behövs också internationella överenskommelser, i och med att Sverige inte har rådighet över situationen i andra länder. För mer om påverkan från den svenska markan-vändningen se det tidigare avsnittet Ekosystemtjänster och ekosystemens resiliens.

Kopplingar till generationsmålet Målsättningarna i miljökvalitetsmålets delar som rör ekosystemtjänster och eko-systemens resiliens nås inte, därmed nås inte heller generationsmålets strecksatser ”Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad” och ”En god hus-hållning sker med naturresurserna”.

Det samma gäller delarna som rör hejdad förlust av biologisk mångfald och biologiskt kulturarv, vilket gör att generationsmålets strecksats ”Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart” inte nås.

Målsättningen nås inte heller för delarna som rör biologisk mångfald och kon-sumtion, vilket gör att strecksatsen i generationsmålet ”Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt” och


”Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad” inte heller kan upp-fyllas.

Eftersom friluftslivet har stark koppling till miljöns positiva inverkan på män-niskors hälsa har bristande måluppfyllelse av delarna som rör friluftsliv och rekre-ation betydelse för att generationsmålets strecksats ”Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på män-niskors hälsa främjas” inte nås.

Analys av delmålen – varför gick det som det gick?Några övergripande saker har påverkat delmålen inom Ett rikt växt- och djurliv. Drivkrafterna för ett intensivt nyttjande av mark och fragmentering av landskapet har varit och är mycket starka, eftersom det finns en marknad för och stor efter-frågan på resurser som till exempel skogsråvaror, energi och livsmedel. Hänsynen i nyttjandet har ofta fått stå tillbaka för kortsiktiga ekonomiska intressen. Det har inte funnits tillräckliga incitament för en omställning till ett hållbart nyttjande. Samhällsutvecklingen har också lett till expansion av tätorter och utveckling av infrastrukturer som bryter upp landskapet. EU:s gemensamma fiskeripolitik syftar till ett långsiktigt hållbart fiske, men de överenskommelser som träffats har inte nått ända fram för flera kommersiellt intressanta arter.

Samverkan på nationell, regional och lokal nivå med landskapsstrategier och grön infrastruktur har ännu inte fått genomslag i arbetet. Nationella landskaps-analyser saknas och arbetet har hållit låg fart. Trots att insatser i form av områ-desskydd och skötsel har ökat för att motverka förlust av biologisk mångfald, har utvecklingen av miljötillståndet varit negativt.

Flera viktiga förutsättningar för att nå delmålen som förväntades redan i den förra fördjupad utvärderingen 2008 implementerades inte:• Ett nationellt handlingsprogram för bevarande av genetisk variation hos vilda

växter, djur och svampar har inte antagits. • En nationell strategi om främmande arter och genotyper har inte antagits.

Styrmedel som skulle begränsa introduktionen och spridning av invasiva främ-mande arter har därför inte trätt ikraft.

• En utökad viltövervakning har inte kommit till stånd.

Några exempel där man nått framgång i arbetet är de fyra biosfärområdena som är en del av Unescos vetenskapliga program Man and the Biosphere. Den lokala naturvårdssatsningen (LONA) har ökat det politiska intresset för frågorna och samarbetet på lokal nivå samt lett till att planeringsunderlag för grönstruktur har tagits fram. Styrning och samordning av arbetet inom sötvattensmiljöer bedrivs med lokal förankring och delaktighet genom samverkan i vattenråd. Åtgärds-

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


programmen för hotade arter har börjat ge positiva resultat. Samtidigt har dock åtgärdsprogrammen fått minskade resurser de senaste åren.

DELMÅL: Hejdad förlust av biologisk mångfald (2010)Senast år 2010 ska förlusten av biologisk mångfald inom Sverige vara hejdad.

De åtgärder som befintliga styrmedel har lett till är otillräckliga och arbetet med att hejda förlusten av biologisk mångfald har gått för långsamt. Framför allt har den allmänna hänsynen i nyttjandet i areella näringar och kommersiellt fiske inte varit tillräcklig. Delmålet har inte nåtts.

DELMÅL: Minskad andel hotade arter (2015)År 2015 ska bevarandestatusen för hotade arter ha förbättrats så att andelen bedöm-da arter som klassificeras som hotade har minskat med minst 30 procent jämfört med år 2000, och utan att andelen försvunna arter har ökat.

Hälften av arterna som listas i EU:s art- och habitatdirektiv utvecklas negativt och riskerar att försvinna från Sverige på sikt. Rödlisteindex för svenska arter från åren 2000, 2005 och 2010 visar ingen trend. Vissa arter har avförts från den svenska rödlistan över hotade arter, men samtidigt har flera nya tillkommit. Trenden pekar inte i riktning mot en minskning med 30 procent.

DELMÅL: Hållbart nyttjande (2007/2010)Senast år 2007 ska det finnas metoder för att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt. Senast år 2010 ska biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå.

Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Fiskeriverket redovisade under 2007 varsitt regeringsuppdrag om hållbart nyttjande. Det är dock fortfarande svårt att till-lämpa begreppet. Nyttjandet är inte hållbart i dagsläget. Miljömålsberedningen arbetar för närvarande med en strategi för en långsiktig hållbar markanvändning.

Bedömning av regionala delmålDe nationella delmålen har i allmänhet regionaliserats av länen. För dessa regio-nala mål är måluppfyllelsen generellt mycket låg. Minskad andel hotade arter, där knappt en tredjedel av länen bedömer att målet nås, visar det bästa resultatet. Av 20 egna mål som länen har satt upp är det endast två mål i Örebro län som nås.


Områden för ytterligare insatser Här sammanfattas det som krävs för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås utö-ver vad som behöver hända inom de miljökvalitetsmål som är inriktade på olika naturtyper.

Långsiktig landskapsplanering ett viktigt verktygFysisk planering av hela landskap är en nyckelfaktor i detta mål för att skapa och vidmakthålla en grön infrastruktur där sammanhanget i landskapet och möjlighe-ten för djur och växter att sprida sig bibehålls eller utvecklas.727 Den strategiska planeringen av landskapet i linje med ekosystemansatsen och landskapskonven-tionen behöver utvecklas så att hänsyn till biologisk mångfald och ekosystem genomsyrar förvaltningen av mark, vatten och naturresurser. Eftersom flera intres-sen, inte bara inom miljöområdet, ska samsas om samma landskap och förutsätt-ningarna för olika aktörer skiljer sig åt, behövs samordning på riks-, regional- och landskapsnivå. Det nationella och regionala planarbetet behöver utvecklas, effek-tiviseras och få genomslag i åtgärdsarbete. Långsiktighet är viktigt liksom kontakt med vetenskapssamhället så att ny kunskap beaktas.

Insatser behövs för hållbart nyttjande av ekosystemKunskap och metoder för att beräkna ekosystemtjänsternas ekonomiska värden behöver tas fram och styrmedel utvecklas för att hantera dessa i ett landskaps-sammanhang. Arbetet med den allmänna hänsynen i nyttjandet i areella näringar och kommersiellt fiske som inleddes med uppdragen att definiera vad som avsågs inom den egna näringen till Skogsstyrelsen728, Jordbruksverket729 och Fiskeri-verket730 måste fortsätta tills ett hållbart nyttjande uppnås. Landsbygdsprogram-mets åtgärder är viktiga men inte tillräckliga, detsamma gäller skogsstödet Nokås. Resurserna för arbetet med formellt skydd, naturvårdsavtal, frivilliga avsättningar av värdefulla områden, skötselavtal och åtgärdsprogram för hotade arter behöver förstärkas.

Ökande halter av koldioxid i atmosfären och ett förändrat klimat kommer att påverka den biologiska mångfalden och ekosystemen, till exempel genom att försura havsvattnet och förändra arters utbredningsområden. Negativa konse-kvenser för biologisk mångfald och ekosystemtjänster måste motverkas och syner-

727 European Environment Agency, 2011. Green infrastructure and territorial cohesion, Technical report No 18/2011.

728 Skogsstyrelsen, 2007. Hållbart nyttjande av skog. Meddelande 2007:5729 Jordbruksverket, 2007. Hållbart nyttjande inom jordbruket. Rapport 2007:23730 Fiskeriverket, 2007. Precisering av begreppet hållbart nyttjande för fiskesektorn.

Redovisning av ett regeringsuppdrag.

ET

T R

IKT

VÄ

XT-

OC

H D

JUR

LIV


gier mellan miljökvalitetsmålen sett till styrmedel och markanvändning måste eftersträvas.731 En central förutsättning för arbetet är den strategi för långsiktigt hållbar markanvändning som Miljömålsberedningen har i uppdrag att ta fram. Miljömålsberedningen har även föreslagit att en strategi för en sammanhållen vat-tenpolitik ska tas fram. Den förväntas också få en viktig roll i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet.

Ett nationellt handlingsprogram för bevarande av genetisk variation hos vilda växter, djur och svampar behövs. Genetisk mångfald är grundläggande för eko-systemens resiliens. Kunskap om genetisk mångfald är viktigt i åtgärdsarbetet och särskilt viktigt för att förstå organismers möjlighet att anpassa sig till ett förändrat klimat. En förbättrad och samordnad viltövervakning behövs också för kunskap om arters utveckling och påverkan på biologisk mångfald och ekosystemens funk-tioner. Det är en förutsättning för en adaptiv förvaltning.

Mer arbetet krävs med främmande arter och friluftsliv En nationell strategi om främmande arter och genotyper behöver antas. De vikti-gaste hindren i arbetet med främmande arter är brist på juridiska styrmedel och resurser för övervakning och bekämpning samt bristande samordning och i vissa fall brist på grundläggande kunskap om vilka arter som kan bli invasiva. EU-lag-stiftning på området behöver implementeras i svensk lagstiftning. Information och rapporteringssystem behöver utvecklas så att allmänhetens roll som rapportörer av förekomst och effekter av invasiva främmande arter kan stärkas.

Befintliga styrmedel inom friluftsområdet behöver utvecklas. Det behövs för-tydliganden om friluftsliv i instruktioner och regleringsbrev för myndigheter, en översyn av verktyg som myndigheterna har att arbeta med och därefter eventuellt komplettering av styrmedel. Kommunerna behöver stöd och stimulans för att utveckla friluftslivet.

Sverige behöver vara aktivt på internationell nivåFör att förbättra situationen i Europa krävs att biologisk mångfald och ekosyste-men ges ökad prioritet i politiskt beslutsfattande på alla nivåer, särskilt vad gäller beslut som rör utvecklingen inom jordbruk, fiske, regional utveckling, europeisk sammanhållning och fysisk planering.732 Arbetet med Natura 2000-nätverket på EU-nivå kommer att kräva större insatser under de kommande åren. För havs-

731 Centrum för Biologisk Mångfald, SLU, 2007. Biologisk mångfald och klimatförändringar.732 European Environment Agency, 2010. Europas miljö – tillstånd och utblick 2010:

en syntes.


miljön krävs fortfarande betydande insatser innan nätverket är färdigt.733 Utpe-kandet av områden är i stort sett komplett i landmiljön. Nu måste utvecklingen och genomförandet av bevarandeåtgärder för alla Natura 2000-områden priorite-ras och också omfatta tillräckligt ekonomiskt stöd.

Då Sveriges rådighet är begränsad inom områden som fiske, invasiva arter, föro-reningar och hur vår konsumtion påverkar miljön i andra länder är det viktigt att påverka det internationella arbetet. EU:s fiske- och jordbrukspolitik har stor bety-delse. EU:s arbete inbegriper förutom regelverk även olika stöd- och ersättnings-former som till exempel landsbygdsprogrammet, fiskefonden, regionala utveck-lingsfonden och LIFE. Det är viktigt att deras tillämpning i Sverige stödjer arbetet med ekosystemansatsen och en grön infrastruktur. Eftersom EU har antagit en strategi som bland annat innehåller delmål för ekosystem och utveckling av grön infrastruktur är det troligt att ekonomiskt stöd kommer att kunna sökas från EU.

733 Europeiska kommissionen, 2009. Rapport från kommissionen till rådet och Europaparla-mentet – Sammanfattande rapport om bevarandestatus för livsmiljöer och arter i enlighet med artikel 17 i direktivet om bevarande av livsmiljöer, KOM/2009/0358.

BILAGOR 523

Bilaga 1.

Samverkansgruppen för miljömålen Samverkansgruppen för miljömålen består av de 25 myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet samt fem myndigheter(*) som har information av betydelse för miljömålsuppföljningen. I Samverkansgruppen ingår även Miljömålsberedningen och sex icke-statliga aktörer.

Myndighet/organisation Efternamn

Boverket Martin Hedenmo

Energimyndigheten Zofia Lublin

Exportkreditnämnden Eva Axelsson

Försvarsmakten Sofia Landstorp

Havs- och vattenmyndigheten Ulrika Siira

Jordbruksverket Martin Sjödahl

Jordens Vänner Annaa Mattsson (avliden jan 2012)

KemI (Kemikalieinspektionen) Mona Blomdin Persson

Kommerskollegium Marianne Jönsson

Konjunkturinstitutet* Maria Vredin Johansson

Konsumentverket Katarina Järverup Frisk

Lantmäteriet* Mats Halling

Livsmedelsverket Anna-Karin Johansson

LRF (Lantbrukarnas Riksförbund) Jan Eksvärd

Läkemedelsverket Charlotte Unger

Miljömålsberedningen Marie Uhrwing

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Claes-Håkan Carlsson

Naturvårdsverket Eva Thörnelöf

Riksantikvarieämbetet Sven Göthe


RUS(Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet)

Magnus Eriksson

RUS (Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet)

Stig Hammarsten

ScB (Statistiska centralbyrån)* Viveka Palm

SGU (Sveriges geologiska undersökning) Lars-Ove Lång

Sida Karin Isaksson

Sjöfartsverket Reidar Grundström

Skogsstyrelsen Johan Eriksson

SLU (Sveriges lantbruksuniversitet)* Göran Ståhl

SMHI (Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut)*

Bernth Samuelsson

SNF (Naturskyddsföreningen) Jan Terstad

Socialstyrelsen Karin Ljung Björklund

Statens skolverk Per-Olov Ottosson

Strålsäkerhetsmyndigheten Hélène Asp

Svenskt Näringsliv Anders Normann

Sveriges Kommuner och Landsting Andreas Hagnell

Tillväxtanalys Eva Alfredsson

Tillväxtverket Stefan Nordin

Trafikverket Lars Nilsson

Transportstyrelsen Jacob Gramenius

WWF (Världsnaturfonden) Lovisa Hagberg

BILAGOR 525

Bilaga 2. Avvikande meningar på texterna i Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 från medlemmar i Samverkansgruppen Alla som ingår i Samverkansgruppen har i olika skeden av arbetet getts möjlighet att ge synpunkter på bedömningar och slutsatser i den fördjupade utvärderingen. Sådana synpunkter har så långt möjligt tagits om hand. Här redovisas återstående avvikande meningar på de slutliga texterna i rapporten.

Naturvårdsverket vill uppmärksamma läsarna på att Naturskyddsföreningens synpunkter relaterar till en tidigare version av rapporten. Hänvisningarna till sidor och avsnitt stämmer därför inte. Därtill har många av Naturskyddsföreningens konkreta synpunkter beaktats i den slutliga rapporten, vilket innebär att samstäm-migheten är större än vad som framgår av föreningens skrivelse.

Svenskt NäringslivSvenskt Näringsliv, som ingår i Samverkansgruppen har valt att inte formulera en avvikande mening. Detta betyder inte att Svenskt Näringsliv står bakom innehållet i rapporten.

Naturskyddsföreningen

SAMMANFATTNING AV NATURSKyDDSFÖRENINGENS SyNPUNKTER

• Föreningen anmäler en stark generell avvikande uppfattning till den föreslagna redovisningen. Vår reservation är inte preciserad eller begränsad till specifika punkter/frågor utan är generell. Skälet till detta är att den ytterst korta tiden inte har medgett en fullödig granskning av det digra materialet. Detta i sig är allvarligt, eftersom den fördjupade utvärderingen (FUT) omfattar underlag till i princip hela miljöpolitiken. Vår reservation gäller därför också själva processen och de förutsättningar under vilka föreningslivet, dvs. en viktig del av civilsam-hället, har involverats i arbetet, i synnerhet i slutförandefasen. Vi ser mycket allvarligt på dessa brister, eftersom FUT endast görs vart fjärde år, omfattar i princip hela miljöpolitiken, och utgör viktigt underlag för såväl regeringens beslutsfattande som fortsatt utredning i framför allt Miljömålsberedningen.

• Vid sidan av ovan lämnar föreningen synpunkter och kommentarer kring en rad frågor och avsnitt i materialet. Vi yrkar att dessa så långt som möjligt leder till förbättringar av redovisningen, innan den lämnas till regeringen.

• Vid sidan av de synpunkter som redovisas på kommande sidor ser vi en rad andra brister i redovisningen men tid har inte funnits för att utveckla detta.


• Vi utgår ifrån att föreningen får en god möjlighet att slutligt korrigera och komplettera denna avvikande mening innan den bifogas rapporten, i det fall den fullständiga texten nedan avses ingå i bilaga 2, vilket antyds på sid 2 i kapitel 3. Om så inte är fallet utgår föreningen ifrån att denna sammanfattande ruta kort kan kompletteras innan den läggs i bilaga 2.

OM PROcESSEN

FUT:en handlar om hela miljöpolitiken, och genomförs endast vart 4:e år. Den omfattar hela miljömålssystemet, inklusive analys av hur långt befintliga styrmedel och åtgärder räcker för att nå målen. Miljömålssystemet är vid sidan av miljöbal-ken ett av miljöpolitikens viktigaste verktyg. Kort sagt; denna redovisning är en viktig händelse.

Vi menar att det är nödvändigt att materialet ges en bred belysning, via olika aktörer i samhället vid sidan av myndigheterna, genom en remittering. Vid senaste mötet i verkets Samverkansgrupp så upplystes deltagarna att det ingalunda var säkert att redovisningen kommer att remitteras. Det skulle i så fall vara allvarligt, särskilt mot bakgrund av hur processen genomfördes under mycket stor tidspress på sluttampen; det vore helt enkelt inte seriöst och skulle riskera att underminera förtroendet för miljöpolitiken. Föreningen vill i sammanhanget påtala att detta ingalunda är den enda miljöpolitiska fråga som hanteras med dålig process och orimligt korta tidsramar, förvaltningsplanen för varg är ett likartat exempel.

Den korta tiden som getts deltagarna i Samverkansgruppen att granska underla-get/förslaget till redovisning har medfört att det varit omöjligt att göra en gransk-ning och analys på det sätt som föreningen skulle vilja göra; och som borde göras av alla de aktörer som ingår i Samverkansgruppen.

NÅGRA PUNKTER I SAK

Föreningen har trots den korta tiden ändå valt att nedan göra nedslag på några punkter som vi vid en hastig genomläsning har funnit anledning att ha synpunkter på. Det handlar om hela skalan från att ha avvikande uppfattning, föreslå änd-ringar/rättelser, peka på behov av klargöranden till reflektioner kring texterna. Dessa nedslag görs med kommentaren att vi inte har hunnit granska hela mate-rialet, än mindre har vi hunnit göra den granskning som vi hunnit med på det sätt som vi skulle ha velat. Vi har inte heller haft möjlighet att disponera våra kom-mentarer kapitelvis. Synpunkterna kan därför uppfattas som något spretiga.

Våra synpunkter är inte heller balanserade mellan olika områden, i den mening-en att de avsnitt/ämnesområden vi har hunnit granska har varit beroende av vilka medarbetare som hade tid och möjlighet att göra en granskning. Det handlar kort sagt om vissa nedslag i den digra materien. Flera viktiga miljökvalitetsmål som bedöms svåra eller omöjliga att uppnå har vi inte alls hunnit bearbeta, vilket inne-bär att föreningens breda och långa erfarenhet och kunnande inte kommer med i materialet, vilket i sin tur försämrar beslutsfattandet.

BILAGOR 527

Allmänna kommentarer om främst rekreation och friluftsliv

Rekreation och friluftsliv ingår som en del i flera av miljömålen. Därför bör de texter som finns i kapitel 9 under exempelvis Levande skogar (2.8 Främjande av hälsa och rekreation), God bebyggd miljö (2.6 Natur- och grönområden) och Ett rikt växt- och djurliv (2.4 Friluftsliv och rekreation) ses över så att styrmedel och åtgärder korreleras. Grundläggande för att miljömålen kring rekreation och fri-luftsliv ska uppnås är att uppdrag och resurser ges till berörda myndigheter så att de får möjlighet att arbeta med dessa frågor.

För att uppnå de miljömål som handlar om rekreation och friluftsliv finns även ett behov av utredningar, kompetensutveckling, rådgivning och information när det gäller: • nya verktyg som kan skapa förutsättningar för rekreation och friluftsliv, ex

lagar, ekonomiska styrmedel, skyddsformer, vägledning/rådgivning. (Finns exempelvis en lämplig skyddsform för en skolskog?)

• alternativa skötselmetoder som främjar rekreation och friluftsliv• vägledning vid samhällsplanering (hur hantera värden för rekreation och fri-

luftsliv gentemot exploatering och andra värden/intressen?).• vilka värden som finns vad gäller rekreation och friluftsliv och var de finns• ansvar och roller vad gäller rekreation och friluftsliv (Naturvårdsverket, Skogs-

styrelsen, Boverket, Folkhälsoinstitutet, länsstyrelsen, kommuner, skogsbrukets sektorsansvar, markägare m fl är alla inblandade)

• förstärkt kompetens på kommunal nivå för rätt hantering av strandskydds-reglerna

• värdering av ekosystemtjänster, rekreation och friluftsliv• integrering i beslutsfattande av värdet av ekosystemtjänster• vad sektorsansvaret innebär vad gäller rekreation och friluftsliv• miljömålens relation till friluftslivsmålen (friluftslivsmålen måste även utformas

så att de blir uppföljningsbara.)

Ekologisk produktion som effektivt styrmedel för ökad biologisk mångfald och giftfri miljö

Det är anmärkningsvärt att den ekologiska produktionens nytta för ökad biolo-gisk mångfald och giftfri miljö inte diskuteras i rapportens kapitel 9. Det finns starka vetenskapliga bevis för att ekologisk produktion i högre utsträckning bidrar till den biologiska mångfalden samt minskar kemikalieanvändningen och dess effekter på miljön. Nyttan av befintlig och ökad ekologisk produktion är uppenbar. Jordbruksverket har inom ramen för att utveckla mål för ekologisk produktion inom landsbygdsprogrammet sammanställt fakta om betydelsen av ekologisk odling som styrmedel för ökad miljönytta som bekräftar detta. I Jord-bruksverkets underlag konstateras att:


”Ekologisk produktion bidrar till att minska den totala bekämpningsmedelan-vändningen vilket minskar hälsoriskerna samtidigt som den biologiska mång-falden gynnas, vilket ökar möjligheterna till biologisk kontroll av skadegörare. ”Kemiska bekämpningsmedel var den faktor inom det konventionella jordbruket som hade störst negativ effekt på biologisk mångfald i en omfattande studie i åtta europeiska länder. Kemiska bekämpningsmedel som kommer ut i ytvatten kan också ha en negativ påverkan på vattenlevande organismer. Miljöövervaknings-data från ett antal utvalda vattendrag i södra Sverige visar att flera substanser förekommer i halter högre än deras riktvärde.” ”Kemiska bekämpningsmedel kan påverka människors hälsa negativt till exempel genom att användarna kommer i direktkontakt med bekämpningsmedlet eller om substanser hamnar i dricksvat-tentäkter eller i livsmedel. Kemiska bekämpningsmedel får inte användas inom ekologisk produktion, vilket sannolikt är en central förklaring till de skillnader i terrester biologisk mångfald som finns på fältnivå mellan ekologiska och konven-tionella jordbruk.”

Naturskyddsföreningen skulle ha önskat att kapitel 9 innefattade en analys och diskussion av denna miljönytta med den ekologiska produktionen och hur den kan stärkas än mer. Föreningen bistår gärna med att förmedla det vetenskapliga underlaget.

I delar av rapporten uppfattar vi tyvärr att analysen inte beaktar ekologisk produktion som en viktig strategi. Under rubriken ”Giftfri miljö, 2.5 Den sam-manlagda exponeringen för kemiska ämnen” och i kapitlet ”Riskerna med växt-skyddsmedel har minskat”, står: ”Växtskyddsmedel har stor samhällsbetydelse men är samtidigt problematiska eftersom de är avsedda att påverka organismer och sprids aktivt i miljön, exempelvis på livsmedelsgrödor.” (sid 66).

Naturskyddsföreningen ställer sig mycket kritisk till den första delen av detta ställningstagande och anser att det inte bygger på en välgrundad analys. Den eko-logiska produktionen har i de flesta grenar både en växande marknad och en posi-tiv lönsamhet jämfört med den icke-ekologiska produktionen. Antagandet verkar även utgå ifrån den felaktiga uppfattningen att det råder en total bristsituation på mat i världen. Den mat vi producerar idag skulle kunna räcka till dubbelt så många. Det är inte bristen på mat som överlag orsakar otrygg livsmedelsförsörj-ning, utan politiska hinder och brist på köpkraft. Vetenskapliga studier visar att omläggning till ekologisk odling i mer extensivt brukade odlingssystem – exempel-vis i stora delar av Afrika – leder oftast till stora skördeökningar.

Förslag till omskrivning: ”Användningen av växtskyddsmedel ingår i dagens produktionssystem som ett vanligt förekommande produktionsmedel och i vissa grödor sker en systematisk användning i produktionen. Växtskyddsmedel är pro-blematiska eftersom de är avsedda att påverka skadeorganismer men sprids aktivt

BILAGOR 529

i miljön med allvarliga miljö- och hälsorisker som följd. Undantagsvis kan växt-skyddsmedel dock vara nödvändiga för att klara kraftiga utbrott av skadegörare.”

På sidan 67 står: ” Beroendet av växtskyddsmedel i livsmedelsproduktionen kan minska genom utveckling av integrerat växtskydd.”.

Naturskyddsföreningen delar inte uppfattningen att utvecklingen av ett integrerat växtskydd automatiskt leder till ett minskat beroende av växtskyddsmedel. Sna-rare visar statistik att IP-odling använder mer bekämpningsmedel än det svenska genomsnittet. Den främsta vägen till minskad användning av växtskyddsmedel ligger inom utvecklingen och forskningen för den ekologiska produktionen.

Förslag till omskrivning: ”Beroendet av växtskyddsmedel i livsmedelsproduktio-nen kan minska genom satsningar på och utveckling av ekologiska produktions-metoder som driver fram alternativa metoder och preparat för ett effektivt och hållbart växtskydd.”

Kemiska bekämpningsmedel

Vidare vill Naturskyddsföreningen att det framgår tydligt att de index som lig-ger till grund för analysen att hälso- och miljöriskerna har minskat under den senaste tioårsperioden inte beaktar den senaste forskningen kring risker för hor-monstörande ämnen, kombinationseffekter samt effekter av miljögift kan påverka avkomma i flera generationer (http://ret.nu/-32N2gBpT).

Sanningen är att användningen av kemiska bekämpningsmedel i Sverige ökar. Det-ta samtidigt som man finner allt mer rester av bekämpningsmedel i vårt dricksvat-ten och i vår föda. Sverige är inte längre ett föregångsland på området, utan tycks sakna ambition och halka efter i regleringen av bekämpningsmedel, jämfört med fler andra länder. Vi hänvisar vidare till vår rapport ”Föregångslandet Sverige? Kemiska bekämpningsmedel i jordbruket”: http://www.naturskyddsforeningen.se/natur-och-miljo/aktuellt/?news=23030

Avloppsslam Texterna påtalar risker vid spridning av slam men bör utvecklas till en analys av vilka åtgärder som kan krävas för att avveckla slamspridningen.

Handelsgödselskatten (Cd och N) Rapporten innehåller bra skrivningar ”Det behövs även gränsvärden för kadmi-umhalter i livsmedel samt miljöskatter. Dock har Sverige dragit undan avgiften på kadmium i handelsgödsel, som var ett effektivt styrmedel” (sid 73). ”Andra möj-liga ekonomiska styrmedel är återinförande av avgifter på kväve och kadmium i handelsgödsel samt avgifter på bekämpningsmedel och enskilda avlopp” (sid 148). Detta talar för föreningens syn att skatten måste återställas i en eller annan form.


Kapitel 5 Målkonflikter synergier mm

Intressant ansats att analysera målkonflikter och synergier men ofullgångna slut-satser.

I stycke 5.1 påpekas helt korrekt att ”De viktigaste konflikterna finns mellan mil-jökvalitetsmålen och andra politikområden.” Man nämner också produktionsmål. Detta utvecklas tyvärr inte vidare. Underlagsrapporten 6474 är intressant och i många delar riktigt bra, och det är synd att inte slutsatserna i denna har satt större avtryck i huvudredovisningen. Just det citerade konstaterandet ovan leder ju fram till behovet (så som konstateras i rapport 6474) av tydliga politiska avvägningar för att de ska få sin lösning. Resonemang som tar utgångspunkt i detta lyser med sin frånvaro. Just där det börjar brännas och bli riktigt intressant stannar Natur-vårdsverket sin analys och sina resonemang. Dessa borde ha startat i slutsatsen som görs i rapport 6474; nämligen att politikområdena närings-, skogs-, energi- och regional utveckling har en nyckelroll beträffande dessa ”äkta konflikter”.

I sammanfattningen 5.6 lyfter man istället fram som exempel på målkonflikt den mellan två olika miljökvalitetsmål, nämligen ökat uttag av bioenergi (Begränsad klimatpåverkan) och biologisk mångfald (Levande skogar). Detta är en väsentligt mindre konflikt än den mellan uttaget av råvara till skogsindustrin och biologisk mångfald. Den faktiska och mycket påtagliga konflikten mellan Levande sko-gar och skogsindustrins råvaruuttag borde lyftas fram (nu skriver man som ovan endast om konflikter med politikområden) – möjligen beror detta av upplägget i stort.

Vid sidan av ovan vill vi också framhålla att generellt finns stora möjligheter till synergier mellan olika politikområden, t.ex. miljö – regional utveckling/sysselsätt-ning. Även detta skulle kunna ha utvecklats mer.

Kap 6 Styrmedel

En mycket stor brist med detta kapitel är att det huvudsakligen utgörs av en sam-manfattande lärobok om styrmedel samt översikt av vilka sådana som finns, i anslutning till miljömålen, istället för att utvärdera styrmedlens reella – hittillsva-rande och potentiella – effekt på dessa miljömål (vilket vi menar ska ske enligt uppdraget), samt förstås vilka styrmedel som bör skärpas/införas/avskaffas etc. givet miljömålen, och den rådande situationen att endast 14 och 16 miljökvalitets-mål bedöms uppnås inom stipulerad tid.

En detalj: ”En viktig orsak till marknadens oförmåga att nå miljökvalitetsmålen Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, Myllrande våtmar-ker samt Ett rikt växt- och djurliv är att många av de stora positiva värden (eko-systemtjänster) som dessa mål värnar i de flesta fall är fritt tillgängliga för alla” (sid 4 överst).

BILAGOR 531

Ovanstående är inte helt fel, dock är formuleringen lite märklig. Ingen förväntar sig att ”marknaden” ensam ska kunna ge måluppfyllelse. Det är ju samhället (sta-ten i första hand) som sätter upp spelreglerna som marknaden fungerar under. Det hade varit bättre att tala om ett klassiskt marknadsmisslyckande, dvs marknaden kan inte lösa allt. Problemet bör snarare formuleras som att tjänsterna inte värde-ras (ges sitt rätta värde) av samhället, och att samhället inte gör något åt att ändra spelreglerna beträffande detta, t.ex. genom att fullt ut prissätta påverkan och skador. Dessutom borde detta resonemang korrespondera med skrivningar i kap. 5 om hur nya/förstärkta styrmedel kan ändra på detta förhållande, dvs. hur sam-hället – det må vara det offentliga, näringslivet och/eller konsumenter – i vissa fall bör betala för nyttjandet av ekosystemtjänster. Ett konkret exempel är användan-det av vårt vatten (t ex som recipient), och att införa avgifter för jord- och skogs-bruk, vattenkraften m.fl, som ett led i att genomföra ramdirektivet för vatten. Så länge inte staten tar initiativ att rätta till dylika tillkortakommanden hos markna-den kommer (i detta exempel) ekosystemtjänsterna att förbli gratis/utan värdering.

Dessutom kan formuleringen ovan, tagen ur sitt sammanhang, misstolkas på ett olyckligt sätt beträffande bäringen den har på allemansrätten. Upprätthållandet av allemansrätten – gratis utnyttjande av naturen om man så vill – är givetvis inte ett misslyckande utan en stor tillgång för samhället och medborgarna. Allemansrätten ska givetvis ligga fast och inga regeländringar ska genomföras på det området.

Levande skogar

Avsnitt 1.1: Siffran 861 på hotade (exkl NT) arter är den Skogsindustrierna för-söker använda, för att tona ner problemet. Det totala antalet skogslevande arter på rödlistan är mer relevant eftersom rödlistad = problematisk (missgynnad eller hotad). Se Rödlista 2010, SLU Artdatabanken för korrekt tal.

Avsnitt 1.2 rubriken ”Avgörande med fungerande…” Om möjligt lägga till ”…sek-torsansvar är med nuvarande skogspolitik en grundläggande…” Här borde här fin-nas ett stycke som förklarar varför skogspolitiken försvårar för Levande skogar att uppnås. Detta kopplar till vad som sägs ovan (vad som saknas) om målkonflikter.

Samma sak i stycket direkt efter om certifieringen: den kritik som finns beträffan-de hur FSC fungerar (dvs. inte fungerar) i Sverige bör omnämnas. Naturskydds-föreningen allen har under de senaste åren drivit (lagt fram) mer än 30 fall av formella klagomål. Flera organisationer har lämnat FSC Sverige under de senaste åren.

Avsnitt 2.1 andra stycket: här lyfts skogsbränslenas roll för försurning/produk-tionsförmåga fram. Visst är det så men att skogsbruket i sig spelar den största rollen nämns inte (det nämns öht bara kort i första meningen). Bör lyftas mera.

Avsnitt 2.2. Arbetet med skydd… första = bra stycke, måste ligga kvar.


Avsnitt 2.5 främmande trädslag, det borde explicit stå att spridningen är ett problem och att 500 000 plus 50 000 hektar knappast kan ses som ”liten” eller ”begränsad” omfattning

Avsnitt 3: det bör klargöras att av 28 miljoner ha är ca 23 produktiv skogsmark. Annars finns risk att grundläggandestatistik används fel, vid diskussion om andel som bör skyddas av den produktiva skogsmarken.

Avsnitt 4 – analys av delmålen. Avsnittet delvis obegripligt, var är analysen? Konstig struktur: direkt under 4.4. kommer text som verkar handla om alla fyra delmål och som är mycket grund som analys betraktad. Dessutom hade ju inte delmålet om skydd areal uppnåtts fullt ut 2010.

Not 478, där står 3 % formellt skydd produktiv skogsmark nedan fjällnära grän-sen. Detta tal saknar referens och är felaktigt. För korrekt statistik bör NV använ-da sin egen och SCB:s statistik, t.ex så som det är redovisad i regeringsuppdraget om Nagoya mål 11 (som redovisades i slutet av mars i år). Skogsstatistisk årsbok redovisar 3,4 % (varav 1,5 % nedan gränsen för fjällnära skog). NV rapporterar i redovisningen 30 mars till regeringen 3-4 % totalt skyddad, varav 1,6 % nedan gränsen för fjällnära skog.

I miljömålet Levande skogar står att skogens sociala värden ska värnas. Detta måste förtydligas genom en definition av ”värnas”. Naturskyddsföreningen anser att attraktiva skogar för rekreation och friluftsliv bör bevaras långsiktigt, varför ”värnas” bör bytas ut mot ”bevaras”.

Under ”2.3 Hänsynsfullt brukande, Hänsyn tas men kan bli bättre” står: ”En del i det hänsynsfulla brukandet kan vara att använda alternativa skogsbruksmeto-der på en begränsad del av skogsmarken, vilket förekommer men i mycket liten omfattning. Detta kan vara särskilt angeläget i så kallade kontinuitetsskogar som återfinns främst i Norrlands inland samt i tätortsnära skog.” Med alternativa skogsbruksmetoder menas ofta hyggesfritt skogsbruk. Naturskyddsföreningen anser att skogsbruk, med eller utan hyggen, inte bör bedrivas i skogar som är vik-tiga för rekreation och friluftsliv, exempelvis i tätortsnära skog. Här bör istället en rekreationsinriktad skötsel bedrivas, som i första hand främjar sociala, kulturella och biologiska värden. En rekreationsinriktad skötsel kan självklart i vissa fall ge ett visst virkesuttag, men avkastningskrav är inte i fokus.

Under ”2.8 Främjande av hälsa och rekreation” är rubriken ”Skogar med höga sociala värden har identifierats” missvisande. Eftersom arbetet med identifiering av skogar med höga sociala värden utvärderas just nu har arbetet med identifie-ringen upphört. Naturskyddsföreningen anser att det är viktigt att områden för rekreation och friluftsliv identifieras, främjas och tillgängliggörs. Det är därför av stor betydelse att Skogsstyrelsens arbete med kartläggning av dessa områden full-följs så snart som möjligt.

BILAGOR 533

God bebyggd miljö

Under ”2.2 Hållbar samhällsplanering, Ytterligare åtgärder behövs” står ”För att kunna ta fram kommunala program krävs vidare ett stort underlag från flera centrala myndigheter, som sedan behöver anpassas lokalt.” I detta sammanhang bör nämnas att en kartläggning av den tätortsnära naturens biologiska, sociala och kulturells värden bör vara ett obligatoriskt underlag vid framtagandet av översiktsplaner och detaljplaner. Sådana kartläggningar saknas ofta vilket gör att planerna beslutas utan tillräckliga underlag.

Under ”2.6 Natur- och grönområden” står rubriken ”Fungerande styrmedel finns framme inom området”, vilket är mycket motsägelsefullt med tanke på att texten säger att styrmedlen inte fungerar och att de inte heller är tillräckliga. Redan för-sta meningen; ”Det finns en målkonflikt mellan en samhällsplanering som begrän-sar klimatpåverkan genom förtätning av bebyggelsen, och en samhällsplanering där tillgången till grönområden är god.” visar på en grundläggande målkonflikt för vilken det idag saknas tillräckliga styrmedel för att lösa.


Under ”2.6 Kunskap om biologisk mångfald”, nämns ett antal insatser för att öka kunskapen om biologisk mångfald. Denna text kan och bör utvecklas med ledning av vad föreningen anför i rapporten ”Sverige och Nagoyamålen” (gjord tillsam-mans med WWF):

1. Ta fram en handlingsplan för att förstärka utbildningen om biologisk mångfald och dess betydelse för hållbar utveckling på alla nivåer i utbildningssystemet. Planen bör innefatta:

– ekonomiskt stöd till utvecklingsprojekt kring utbildning om hållbar utveckling på skolor.

– förändrad lärarutbildning så att blivande lärare får kunskap och färdigheter inom utbildning för hållbar utveckling, inklusive utomhuspedagogik.

– utvidgning av Lärarlyftet till att även omfatta ämnesövergripande fortbildning.

– uppdrag till Skolinspektionen att granska skolornas arbete med hållbar utveck-ling vid inspektioner.

2. Inrätta ett riktat flerårigt stöd till studieförbund, ideella organisationer och andra aktörer i civilsamhället för en informations- och utbildningssatsning rik-tad till allmänheten om biologisk mångfald, Nagoya-målen och vad som krävs för att de ska nås.

3. Intensifiera det kommunala arbetet med att skydda den tätortsnära naturen och använd den för att ge människor kunskap och naturupplevelser, exempel-vis genom naturskolor och naturguidning i olika former.


Bilaga 3. Arbetsgrupper

Arbetsgruppen för generationsmålet Arbetsgruppen för generationsmålet bildades inför fördjupad utvärdering av gene-rationsmålet 2012. Gruppens uppgift var att ta fram underlag till utvärderingen och text till slutrapporten. Gruppens medlemmar har skiftat över tiden men bestod i arbetets slutskede av följande skrivansvariga personer.

Områdesansvar Myndighet/organisation Namn

Generationsmålstexten i slutrapporten Naturvårdsverket Petter Lydén

Underlagsmaterialet:

Strecksatsen om ekosystem Naturvårdsverket Göran Blom

Strecksatsen om biologisk mångfald och kultur

Naturvårdsverket

Riksantikvarieämbetet

Göran Blom

Sven Göthe

Strecksatsen om hälsa Socialstyrelsen Karin Ljung Björklund

Strecksatsen om kretslopp Naturvårdsverket Erik Westin

Strecksatsen om naturresurser Boverket

RUS (Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet)

Bengt Larsén

Magnus Eriksson

Strecksatsen om energi Energimyndigheten Anna Lock

Strecksatsen om konsumtionsmönster Naturvårdsverket Eva Ahlner

BILAGOR 535

MålarbetsgruppenMålarbetsgruppen har deltagit i arbetet med att utforma anvisningar och mall för redovisning. De har för sina myndigheter arbetat med de fördjupade analyserna och bedömningarna av miljökvalitetsmålen. Gruppen har letts av Naturvårdsver-ket och bestått av handläggare från samtliga målansvariga myndigheterna samt företrädare för Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet (RUS).

Miljökvalitetsmål Myndighet Namn

Begränsad klimatpåverkan Naturvårdsverket Hanna Brolinson

Frisk luft Naturvårdsverket Titus Kyrklund

Bara naturlig försurning Naturvårdsverket Ulla Bertills

Giftfri miljö Kemikalieinspektionen Karin Thorán

Skyddande ozonskikt Naturvårdsverket Lars Klintwall

Säker strålmiljö Strålsäkerhetsmyndigheten Lena Mathiasson

Ingen övergödning Havs- och vattenmyndigheten Malin Hemmingsson

Levande sjöar och vattendrag Havs- och vattenmyndigheten Erika Axelsson

Grundvatten av god kvalitet Sveriges geologiska undersökning Lars-Ove Lång


Havs- och vattenmyndigheten Malin Hemmingsson

Myllrande våtmarker Naturvårdsverket Jenny Lonnstad

Levande skogar Skogsstyrelsen Jimmy Lundblad

Ett rikt odlingslandskap Jordbruksverket Johan Wallander

Storslagen fjällmiljö Naturvårdsverket Per-Olov Wikberg

God bebyggd miljö Boverket ylva Rönning

Ett rikt växt- och djurliv Naturvårdsverket Lena Svärd

Samtliga för länsstyrelserna RUS Magnus Eriksson


Bilaga 4.

Anvisning för bedömning av måluppfyllelse av miljökvalitetsmålen 2012 Denna anvisning ska användas av de myndigheter med ansvar för uppföljning av ett eller flera miljökvalitetsmål samt de regionala myndigheterna. Till denna anvis-ning finns en bilaga som förklarar vissa begrepp och förhållningssätt mer ingående (Förklaring till anvisning för bedömning av måluppfyllelse av miljökvalitetsmålen 2012).

Det som står för miljökvalitetsmålen här nedan gäller också för beslutade etappmål.

1. Miljökvalitetsmålet – nuvarande förhållanden och utvecklingRedovisa för miljökvalitetsmålet som helhet samt kortfattat för alla preciseringar (redovisade i rapporten Miljömålen på ny grund http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6433-4.pdf). En mer utförlig beskriv-ning ska göras för de preciseringar myndigheten bedömer är mest viktiga att lyfta fram utvecklingen för.

• Hurärsituationenimiljönellerfördet tillstånd som miljökvalitetsmålet/pre-ciseringen beskriverjustnuochhursågutvecklingenutdesenasteårenframtillidagochävenframåtdenärmasteåren?

Redovisa nuvarande situation för miljökvaliteten eller det tillstånd som målet/preciseringen beskriver och redovisa positiv/neutral/negativ trend för utveck-lingen. Ange också inom vilket tidsspann som bedömningen grundar sig på. Hänvisa till indikatorer på Miljömålsportalen eller annat underlag. Ange osä-kerheten i bedömningen, särskilt när det gäller neutral trend som kan betyda osäker bedömning, motstående utvecklingstrender eller utvecklingstrend utan någon positiv eller negativ riktning.

• Hurärsituationenjustnuochhurärutvecklingennärdetgällerförutsätt-ningarna förattnåmiljökvalitetenellerdettillståndsommålet/preciseringenbeskriver?

Redovisa nuvarande situation för förutsättningarna (de viktigaste beslutade styrmedlen och genomförda/införda åtgärderna) för att nå miljökvaliteten eller det tillstånd som målet/preciseringen beskriver och redovisa utvecklingen fram till idag.

BILAGOR 537

2. Bedömning av miljökvalitetsmålet år 2020Redovisa för miljökvalitetsmålet som helhet samt kortfattat för alla preciseringar (redovisade i rapporten Miljömålen på ny grund) – men mer utförligt för de preci-seringar myndigheten bedömer är mest viktiga att lyfta fram utvecklingen för.

1. Bedöms miljökvaliteten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet/precisering-arna beskriver uppnås till år 2020 (år 2050 för Begränsad klimatpåverkan)?

eller

2. Bedöms förutsättningarna (d.v.s. styrmedel är vid bedömningsåret beslutade och tillräckliga åtgärder genomförda före 2020) för att nå miljökvaliteten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet/preciseringarna beskriver vara på plats till år 2020?

Uppfylls1och/eller2=JA

Bedömningen blir:Miljökvalitetsmålet/preciseringen nås med i dag beslutade styrmedel och med åtgärder

genomförda före 2020.

3. Bedöms de i dag planerade styrmedlen beslutas före 2020 och leda till att tillräckliga åtgärder genomförs/införs senare vara tillräckliga för att nå miljö-kvaliteten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet/preciseringen beskriver?

Uppfylls3=NÄRA

Bedömningen blir:Miljökvalitetsmålet/preciseringen är nära att nås. Det finns i dag planerade styrmedel som

beslutas före 2020.

4. Även om de idag planerade styrmedlen beslutas bedöms varken miljökvaliteten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet/preciseringarna beskriver eller förut-sättningarna för att nå denna miljökvalitet vara på plats till år 2020.

NEJ

Bedömningen blir:Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet/preciseringen till 2020 med i dag beslutade

eller planerade styrmedel.


3. Vad krävs för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås?Ange mycket kort vad som krävs för att miljökvalitetsmålet/preciseringen ska kunna nås.

a) Beskriv orsak till att miljökvalitetsmålet/preciseringen inte nås? – Tillräckliga styrmedel saknas, eller de behöver bli mer effektiva, – Åtgärder/styrmedel finns men tillämpningen eller efterlevnaden behöver förbättras, – Bristande svensk rådighet.

b) Vilka är de viktigaste hindren för att nå miljökvalitetsmålet?

c) Vilken rådighet har man på följande nivåer i samhället för att kunna nå det aktuella miljökvalitetsmålet/preciseringen (besluta om de styrmedel/åtgärder som behövs)? – Kommuner? – Regionalt? – Nationellt? – Inom EU? – Internationellt?

d) Inom vilka områden krävs de viktigaste insatserna/förändringarna (t.ex. i form av ytterligare styrmedel/åtgärder)?

e) Vilka aktörer berörs av de insatser som krävs?– Myndigheter?– Allmänhet, frivilligorganisationer o.s.v.?– erksamhetsutövare?

4. För den regionala bedömningen gäller följandeDe regionala myndigheterna ska bedöma respektive miljökvalitetsmål i sin helhet samt för de preciseringar (enligt förslagen i rapporten Miljömålen på ny grund) som respektive regional myndighet bedömer som mest viktiga att redovisa utveck-lingen för just nu (alla preciseringar behöver inte bedömas).

För miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Skyddande ozonskikt ska de regionala myndigheterna inte göra någon bedömning av miljökvalitetsmå-let år 2020 (punkt 2 ovan), men däremot redovisa enligt 1. Miljökvalitetsmålet – nuvarande förhållanden och utveckling samt 3. Vad krävs för att miljökvalitets-målet ska kunna nås. Vid bedömning av förutsättningarna att nå miljökvaliteten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet/precisering beskriver bör de regionala myndigheterna koncentrera sig på att bedöma insatser/förändringar de har rådig-het över. Som en vägledning till att definiera detta kan med fördel respektive nationell målbedömning i rapporten Miljömålen på ny grund användas.

rapport 6500

NATURVÅRDSVERKET

ISBN 978-91-620-6500-3

ISSN 0282-7298

Den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012 är

den tredje i sitt slag. Förändringar i miljömålssystemet

gör att den ser annorlunda ut än de två tidigare. Natur-

vårdsverket är nu ansvarig för uppföljning och utvärde-

ring av miljömålen. Utvärderingen har skett i samarbete

med länsstyrelserna samt ett trettiotal myndigheter och

intresseorganisationer.

I denna utvärdering bedöms möjligheten att nå

såväl miljökvalitetsmålen som generationsmålet. Resul-

tatet är att varken generationsmålet eller 14 av de 16

miljökvalitetsmålen bedöms komma att nås eller vara

nära att nås till år 2020. Miljökvalitetsmålet Skyddande

ozonskikt bedöms komma att nås och miljökvalitets-

målet Säker strålmiljö bedöms vara nära att nås.

Analyser har gjorts av hur olika faktorer påverkar

måluppfyllelsen, såsom styrmedel, synergier och mål-

konflikter. Hur det regionala och lokala miljöarbetet

går presenteras med utgångspunkt från enkäter till läns-

styrelser och kommuner.

Naturvårdsverket för fram tre förslag till fokus-

områden för miljöpolitiken som kan bidra till att miljö-

målen nås snabbare:

• Säkerställattredanfattadebeslutgenomförs!

• Utvecklastrategierförenhållbarkonsumtion!

• Kommuniceraochinformeramerommöjligheterna

medmiljöarbete!

Steg på vägen – fördjupad utvärdering av m

iljömålen 2

012

Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna – Kaserngatan 14. Tel: +46 8-698 10 00, fax: +46 8-20 29 25, e-post: [email protected] Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: +46 8-505 933 40, orderfax: +46 8-505 933 99, e-post: [email protected] Postadress: CM Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma. Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Steg på vägenFördjupad utvärdering av miljömålen 2012