Stranke i Njihovo Zastupanje

STRANKE I NJIHOVO ZASTUPANJE U UPRAVNOM POSTUPKU

S A D R Ž A J 1.UVOD.......................................................................................................................... 3-4 I- UPRAVNI POSTUPAK…………………………………………………………….......5 II - UČESNICI U PRAVNOM POSTUPKU.................................................................... 6 2.1. Glavni učesnici……………………………………………………………………..7 2.2. Eventualni učesnici……………………………………………………………….. 7 2.3. Slučaji učesnici…………………………………………………………………… 8 2.4. Stranka .................................................................................................................... 8 2.4.1. Pojam i vrste stranaka........................................................................................... 8 III-PRETPOSTAVKE STRANAČKOG DJELOVANJA U POSTUPKU....................... 10 3.1. Opšta i posebna svojstva stranke.......................................................................... .10 3.2. Stranačka sposobnost.............................................................................................10 3.3. Procesna sposobnost.............................................................................................. 11 3.4. Stranačka legitimacija........................................................................................... 12 IV- ZASTUPANJE STRANKE U UPRAVNOM POSTUPKU......................................13 4.1. Zastupnici u upravnom postupku........................................................................13 4.1.1 Zakonski zastupnik...........................................................................................14 4.1.2. Privremeni zastupnik.......................................................................................14 4.1.3 Zajednički predstavnik više stranaka................................................................16 4.1.4. Punomoćnik stranke.........................................................................................16 4.1.5. Stručni pomagači..............................................................................................18 V- KOMUNICIRANJE ORGANA I STRANAKA..........................................................19 5.1. Podnesci u upravnom postupku.......................................................................... 19 5.1.1. Pojam i vrste podnesaka.................................................................................. 19 5.1.2. Sadržaj i forma podneska................................................................................ 19 5.1.3 Predaja i prijem podneska................................................................................ 20 5.1.4 Postuoanje po podnesku sa više zahtjeva…………………………………… 21 5.2. Pozivanje............................................................................................................22 5.2.1. Pozivi i njihova sadržina..................................................................................22 5.3. Zapisnik i zabilješke...........................................................................................23 5.3.1. Zapisnik……………………………………………………………………...23 5.3.2. Zabileška u spisu……………………………………………………………. 24 5.4. Dostavljanje...................................................................................................... 25 5.4.1. Pojam,način, vrijeme i mjesto dostavljanja………………………………… 25 5.4.2.Vrste dostavljanja…………………………………………………………… 25 5.4.3 Posebno dostavljanje…………………………………………………………26 5.4.4.Posebni slučajevi dostavljanja………………………………………………. 27 5.4.5. Dostavnica i greške u dostavljanju…………………………………………..29 VI- RAZGLEDANJE SPISA I SAOPŠTAVANJE U TOKU POSTUPKA……………30 VII- ROKOVI…………………………………………………………………………...31 7.1. Pojam roka…………………………………………………………………….31

1

7.2. Računanje rokova………………………………………………………………31 7.3. Vrste rokova……………………………………………………………………32 VIII- POVRAĆAJ U PREĐAŠNJE STANJE ………………………………………...34 IX- PRVOSTEPENI POSTUPAK…………………………………………………….35 9.1. Pokretanje postupka po službenoj dužnosti i zahtjevu stranke……………….35 9.2. Pokretanje postupka putem javnog saopštenja……………………………….38 9.3. Spajanje stvari u jedan postupak……………………………………………...39 9.4. Dispozitivne stranačke radnje u toku postupka……………………………….40 9.4.1. Izmjena zahtjeva stranke u postupku………………………………………. 40 9.4.2.Odustajanje od zahtjeva……………………………………………………...40 9.4.3. Poravnanje…………………………………………………………………..42 9.5. Postupak do donošenja rješenja………………………………………………43 9.5.1.Skraćeni ispitni postupak……………………………………………………43 9.5.2. Posebni ispitni postupak……………………………………………………44 9.5.3. Prethodno pitanje…………………………………………………………...45 9.5.4. Usmena rasprava……………………………………………………………46 X-POKRETANJE UPRAVNOG SPORA......................................................................48 10.1. Mogućnost pokretanja upravnog spora..........................................................48 10 2. Stranke u upravnom sporu.............................................................................48 10.2.1Tužilac u upravnom sporu............................................................................48 10.2.2. Tužena strana u upravnom sporu................................................................49 10.2.3. Zaineresirano lice u upravnom sporu.........................................................49 10.3. Način pokretanja upravnog spora..................................................................50 ZAKLJUČAK………………………………………………………………………..51 LITERATURA …………………………………………………………………… 52

2

U V O D Upravni postupak je zbir pravila kojima se utvrđuje način postupanja i procesuiranja

upravnih predmeta (upravne stvari) od strane ovlaštenih organa, organizacija i zajednica.Ovim se obezbjeđuje materijalna i formalna zakonitost u rješavanju upravne stvari koje su predmet upravnog postupka.Svrha je, da se omogući primjena materijalnih propisa, što se postiže adekvatnim vođenjem upravnog postupka u kojem treba da dođe do materijalne istine s jedne, i da se se pri tome zaštite prava i pravni interesi stranaka sa druge strane.Značaj je u kodificiranju normi, što ima veliki značaj ne samo za praksu, nego i za upravnu nauku. Na ovaj način se rješavanje procesnih stvari ne prepušta praksi i samovolji organa uprave , što bi moglo negativno uticati na primjenu materijalnih i pravnih propisa.

Upravnu stvar treba posmatrati kao pojedinačnu konkretnu situaciju koju je neophodno autorativno i neposredno urediti upravnim aktom. Ona se bitno razlikuje od upravnih radnji. Pod upravnom radnjom podrazumijeva se vođenje raznih evidencija i izdavanje uvjerenja i drugih isprava.Raznim propisima (zakoni ,uredbe,odluke i drugo) reguliše se niz ponašanja fizičkih i pravnih lica u društvu. Ovim propisima uređuju se odnosi između pojedinaca i pravnih lica ili drugih stranaka prema organima uprave,drugim državnim organima ili organizacijama i zajednicama kad u vršenju javnih ovlaštenja rješavaju u upravnim stvarima.

Da bi se primjenjivali propisi koji regulišu samu sadržinu raznih odnosa subjekata u pojedinim oblastima društvenog života (npr.u oblasti unutrašnjih poslova ,odbrane, finansija i dr.), potreban je odgovarajući postupak. Propisi koji sadrže norme o nadležnosti,radu i obliku radnji koje organi preduzimaju,formi akata koji se donose i drugim procesnim pitanjima jesu formalno-pravne ili procesne norme. To su procesni propisi. Propisi u kojima je uređena sadržina samog pravnog odnosa koji je predmet postupka, definišu se kao materijalno pravni propisi

Iako se razlikuju dvije vrste pravnih propisa,materijalno-pravni i formalno- pravni, ipak se oni, i pored različite njihove sadržine u praksi zajedno primjenjuju. Da bi se rješilo o određenom pravu ili obavezi (npr.o pravu na starosnu penziju,pravu na građenje stambenog objekta, plaćanje poreza i sl.) , mora se primjeniti materijalnopravni propis koji sadrži uslove pod kojima se rješava o odrđenom pravu,odnosno obavezi.Sva ta aktivnost organa uprave drugog državnog organa ili organizacije i zajednice kad u vršenju javnih ovlaštenja rješavaju u upravnim stvarima, odvija se u upravnom postupku. To znači da propisi u upravnom postupku služe za oživotvorenje materijalno-pravnih propisa na osnovu provedenog upravnog postupka kojim se rješenjem utvrđuje da li su ili nisu ispunjeni uslovi o sticanju nekog prava, odnosno utrvđivanje neke obaveze.

Polazeći od pojedinih oblasti prava, kao i od prirode organa koji primjenjuje procesne norme, postupci se dijele na: sudske(građanski,parnični,krivični) i upravne.

Upravno procesno pravo, odnosno pravo opše upravnog postupka i pravo upravno- sudskog postupka na području BiH, kao složene državne zajednice nije jedinstveno pravo već se upravnoprocesne norme koje čine ta pravila, pojavljuju kao relativno posebni podsistemi unutar više sistema upravnog prava.

To su sistemi koji pripadaju različitim nivoima regulisanja. U tom pogledu na nivou BiH, norme pravno procesnog prava čine dio sistema upravnog prava BiH.Najvećim djelom sadržane su u: 1. Zakonu o opšte upravnom postupku BiH ( «Službeni Glasnik BiH« br. 29/02 ) ,

3

2. Zakonu o upravnim sporovima BiH ( «Službeni Glasnik BiH« br. 19/02 ), 3. Zakonu o upravnom postupku u FBiH ( «Službene novine FBiH« br.2/98, i 48/99), 4.Zakonu o upravnim sporovima FBiH ( «Službene novine BiH« br. 2/98, 8/00), 5.Zakonu o opštem upravnom postupku RS ( « Službeni Glasnik RS» br.13/02), 6.Zakonu o upravnim sporovima RS ( « Službeni Glasnik RS» br. 12/94 ), 7.Zakonu o upravnom postupku Brčko Distrikta BiH(«Službeni Glasnik Brčko Distrikta » br.8/00 ) Na području Brčko Distrikta primjenjuje se “Zakon o upravnim sporovima BiH “, član 4.

4

I – UPRAVNI POSTUPAK Upravni postupak predstavlja precizno utvrđena pravna pravila pomoću kojih se obezbjeđuje i vrši ostavarivanje,odnosno realizacija materijalno-pravnih propisa upravno-pravne prirode. Upravni postupak predstavlja svojevrstan vid odlučivanja o pravima ,obavezama i pravnim interesima pojedinaca,pravnih lica i drugih subjekata. Opšti cilj je primjena (izvršavanje ) normi objektivnog prava ,kako bi se u svakom pojedinačnom slučaju realizovao,odnosno zaštitio odgovarajući javni interes,ali i ostvarila zaštita individualnih prava i pravnih interesa građana i organizacija,što je ustvari poseban cilj ovog postupka. Taj poseban cilj sjedinjen je sa navedenim opštim ciljem-zaštita javnog interesa. Procesnopravna pravila imaju veliki značaj za praktično djelovnje upravnih i drugih organa i organizacija. Pomoću njih ti organi i organizacije oživotvoruju materijalno pravo. Poseban značaj ovog postupka je u obezbjeđivanju sigurnog pravnog puta da se postigne željeni cilj te povećanju kvaliteta i djelotvornosti upravnog rada. Prema Zakonu o opšem upravnom postupku postoje dvije vrste upravnog postupka: 1. Opšti upravni postupak 2. Posebni upravni postupak Opšti upravni postupak obuhvata skup pravila postupanja za rješavanje pojedinih upravnih stvari koje se mogu primjeniti za postupak i rad državnih organa, upravnih organa i opštine kad na osnovu zakona obavljaju poslove državne uprave. Prema Zakonu o opšem upravnom postupku dužni su da postupaju preduzeća i ustanove i druge organizacije, kad u vršenju javnih ovlaštenja koja su im povjerena zakonom rješavaju o pravima i obavezama ili pravnim interesima pojedinca,pravnog lica ili druge stranke,kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ZUP-om. Naime u ZUP-u RS, u ZUP –u F BiH, I u ZUP-u Brčko Distrikta navedeno je da su po ZUP-u dužna postupati i preduzeća (društva) ustanove i druga pravna lica kad u obavljanju javnih ovlašenja koje su im povjerene zakonom ili propisom gradskog ili opštinskog vijeća ( u Distriktu-Zakonom ili ugovorom) rješavaju o upravnim stvarima,odnosno u predmetima o pravima i obavezama ili pravnim interesima fizičkih ili pravnih lica ili drugih stranaka.1 Iako su pravila sadržana u ZUP-u primjenjiva za rješavanje brojnih upravnih stvari u mnogim oblastima društvenog života, ipak je bilo nužno ostaviti mogućnost da se za pojedine upravne oblasti propišu izvjesne procesno-upravne norme specifične za tu oblast. Većina pravila iz ZUP-a mogu se primjeniti u svim upravnim oblastima,pa se stoga propisivanje pojedinih procesnopravnih normi van ZUP-a može odnositi na pojedina pitanja upravnog postupka za određenu upravnu oblast. Posebni upravni postupci obuhvataju procesno pravna pravila (nadležnost,forme akata,radnje,izvršavanje i slično) koja su obično sadržana u zakonu koji se reguliše rad nekog organa ili materija u određenoj upravnoj oblasti ( carinska služba,unutrašnji poslovi,doprinosi i porezi,prostorno uređenje i drugo ). Ovi posebni upravni postupci u pravili nisu potpuni,već samo uređuju ona pitanja postupka koja je nužno urediti drukčije nego što su uređena u ZUP-u zbog prirode upravnih stvari u pojedinim oblastima društvenog života. Na sva ostala pitanja

1 Zakon o upravno postupku RS (Sl.Glasnik RS, br.13/02 čl.1 st.1) Zakon o upravnom postupku F BiH ( Sl.Novine F BiH , br.2/98 ) Zakon o opšem upravnom postupku Brčko Distrikta (Sl. Glasnik BD br.8/00 čl.1 stav 2 )

5

koja se ne uređuju posebnim upravnim postupkom primjenjuju se opšta pravila postupka sadržana u ZUP-u. Prema tome pojedina pitanja postupka zbog specifične prirode stvari uodređenim upravnim oblastima mogu se posebnim zakonom urediti drukčije nego što su uređena ZUP-om,ako je to neophodno.2 Za pravilno rješavanje o određenoj upravnoj stvari bitno je primjenjivanje posebnih pravila postupka,kao i pravila iz ZUP-a u svim pitanjima koja nisu drukčije uređena posebnim zakonom3. To znači da drukčija regulative postupanja po rješavanju u upravnim stvarima počiva na tri zakonske pretpostavke: 1. Da posebna pravila uređuju pojedina pitanja postupka koja ne mogu biti suprotna načelima ZUP-a; 2. Grupe posebnih pravila moraju se odnositi na određenu upravnu oblast i to samo ukoliko je posebna regulative zbog specifičnosti određene upravne oblasti neophodna da bi se u njoj moglo postupiti ( u pitanju je “izuzetna”regulativa ); 3. Odstupanje od određenih normi opšteg upravnog postupka može se vršiti samo zakonom, a ne i pod zakonskim propisima. Odnos između opšteg i posebnih upravnih postupaka postavljen je tako što se u poesebnim upravnim oblastima prvenstveno primjenjuju pravila posebnih zakona kojima se na prilagođen način regulišu samo pojedina pitanja upravnog postupka,dok se u pogledu svih ostalih pitanja koja nisu posebna primjenjuju pravila ZUP-a. To su posebni zakoni koji sadrže norme o drukčijem uređivanju pojedinih pitanja upravnog postupka po svojoj sadržini “mješoviti”, jer su oni u pravilu –u prvom redu materijalno-pravni propisi,jer sadrže i neke odredbe procesno-pravne prirode. To se ,najčešće odnosi na pitanja nadležnosti, dužine rokova,režim pravnih sredstava, a ponekad sadrži i odredbe o procesnim radnjama koje ZUP uopšte ne sadrži ( npr. u carinskom postupku,postupku eksproprijacije itd ). Pravilo je da se radi o procesnim situacijama u kojima bi primjena nekih odredbi ZUP-a bila necjelishodna odnosno neodgovarajuća sa gledišta efikasnosti pa i ispravnosti odnosno mogućnosti rješavanja. II - UČESNICI U UPRAVNOM POSTUPKU Učesnici u upravnom postupku su organ ili institucija koja ima javna ovlaštenja i stranka. Druga grupa učesnika ( svjedoci, vještaci,tumači i dr. ) mogu se pojaviti u upravnom postupku, što ovisi od prirode upravne stvari koja je predmet upravnog postupka. Upravnu stvar treba posmatrati kao pojedinanačnu, konkretnu situaciji (konkretan slučaj ) koju je neophodno autoritativno i neposredno urediti i to upravnim aktom.

2 Zakon o opšem upravnom postupku RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.2 ) 3 Zakon o opštem upravnom postupku RS ( Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.3)

6

Upravnog postupka nema ako ga ne vodi organ, odnosno organizacija ili zajednica u vršenju javnih ovlaštenja. Iako se u ZUP-u navodi da upravni postupak vodi nadležni organ, stvarno postupak vodi službeno lice organa. U ime organa rješenje donosi rukovodilac organa ili službeno lice koje je on ovlastio za rješavanje. Kada je organizaciji ili zajednici u vršenju javnih ovlaštenja povjereno i vođenje upravnog postupka, rješenje donosi inokosni poslovodni organ (sekretar,direktor) ili predsjednik kolegijelnog organa. Rješenje može donositi i lice koje vrši određenu funkciju. Zakonom ili drugim propisima zasnovanim na zakonu ,kao i opštim aktom organizazacije ili zajednice može se odrediti drugi organ ili lice koje će rješavati u upravnim stvarima (komisije,grupe i dr). Krug drugih učesnika ovisi od vrste upravnog postupka. U praviliu u skraćenom ispitnim postupku, pored nadležnog organa koji vodi postupak, učestvuje samo stranka. U posebnom ispitnom postupku krug učesnika se širi. Obično učestvuje više stranaka, svjedoka,vještaka i drugih lica.To je zbog toga jer se održavaju rasprave, vrše uviđaji i obavljaju druge potrebne procesne radnje u postupku. Prema tome, učesnici u upravnom postupku su sva ona lica koja učestvuju u upravnom postupku. Zavisno od vrste upravnog postupka javlja se i različit broj učesnika. Učesnici u upravnom postupku se mogu svrstati u tri grupe i to kao: 1. Glavni-neophodni ili obavezni učesnici 2. Eventualni ili akcedentalni učesnici 3. Slučajni učesnici 2.1. Glavni učesnici Glavni ili obavezni učesnici u upravnom postupku su oni učesnici bez kojih nijedan upravni postupak nije moguće provesti i tu spadaju: 1.Organ koji vodi postupak 2.Stranka Oni su neophodni da bi uopšte došlo do pokretanja,vođenja i okončanja jednog postupka. Pored organa (oko koga se”sav postupak kreće”- koji je “spiritus movens”) 4 i koji je u predmetnoj stvari stvarno i mjesno nadležan,u postupku se može pojaviti i tzv. “izvršni organ” koji u vezi sa tom stvari obavlja samo pojedine procesne radnje. Izvršni organ sprovodi administrativno izvršenje rješenja u slučaju da organ koji je rješavao u prvom stepenu nije nadležan za sprovođenje izvršenja. To je predviđeno kao izuzetno zakonsko rješenje. 2.2. Eventualni učesnici

Eventualni učesnici su sva ona lica čije angažovanje u upravnom postupku nije nužno,ali je moguće.Normama ZUP-a je rgulisano da se mogu angažovati onda kada je to potrebno.Ovoj grupi učesnika pripadaju: svjedoci, vještaci, tumači, zastupnici, punomoćnici ,stručni pomagači javni tužilac i javni pravobranilac. 4 Lazo M.Kostić, Adminitrativno pravo K.Jugoslavije II,Beograd,1936,str.123

7

2.3. Slučajni učesnici Slučajni učesnici su lica koja nemaju nikakvu pravno-respektabilnu vezu sa predmetom postupka. Oni imaju određeni interes za konačni ishod tekućeg upravnog postupka.To su najčešće lica koja se pojavljuju kao podnosioci raznih prijedloga, predstavki, sugestija i slično. Ustvari, oni i nisu pravi učesnici u upravnom postupku.Između njih i predmeta konkretnog upravnog postupka ne postoji nikakav pravno regulisani odnos. Pozicija ovih učesnika nije zakonom regulisana. 2.4. Stranka 2.4.1.Pojam i vrste stranaka Zbog velike raznolikosti upravnog rješavanja u upravnom postupku, je daleko teže definisati stranku nego u drugim postupcima.Prema odredbama ZUP-a , stranka je ono lice po čijem je zahtjevu postupak pokrenut ili protiv koga se vodi postupak, ili lice koje radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da učestvuje u postupku.5 “ Čitav ZUP u duhu moderne države kao zlatna nit provodi jačanje pozicije i prava stranaka koje učestvuju u upravnom postupku”6 Zato je potrebna kontinuirana primjena načela upravnog postupka a naročito načelo zaštite prava građana I zaštite javnog interesa,I načelo sasalušanja stranke. Zavisno od koga potiče incijativa za pokretanje upravnog postupka, stranke se razvrstavaju u tri grupe:

1. Aktivna stranka 2. Pasivna stranka 3. Uzgredna stranka

Aktivna stranka je ono lice po čijem zahtjevu je pokrenut postupak,odnosno lice koje traži od upravnog organa ostvarenje određenih prava ili da mu se ukine ili umanji neka obaveza (zahtjev za izdavanje urbanističke saglasnosti) . Pasivna stranka je ono lice protiv koga se vodi postupak po službenoj dužnosti. Time bi mu se nametnula neka obaveza,oduzelo ili umanjilo neko pravo (obaveza plaćanja poreza, rušenje bespravno izgrađenog objekta).Stranački položaj pasivne stranke određen je zaštitom određenog javnog interesa. Uzgredna stranka (zaintersirano lice, intervenijent ) je lice koje radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da učestvuje u upravnom postupku ( davanje saglasnosti susjedu za izdavanje građevinske dozvole). Pored ove podjele moguće je razlikovati i : 5 ZUP RS (Sl.Glasnik RS, 13/02, čl.38) 6 I.Krbek. Zakon o opštem upravnom postupku 1931, str.6.

8

1. Direktnu i 2. Indirektnu stranku Direktna stranka je ono lice čija su prava ili obaveze predmet konkretnog postupka. Može se pojaviti kao aktivna ili pasivna stranka. Indirektna stranka je ono lice čija se prava i obaveze dovode u vezu sa predmetom upravnog postupka tj. sa pravima ili obavezama direktne stranke. U upravnom postupku stranka može biti svako fizičko i pravno lice7. Osim fizičkih i pravnih lica u upravnom postupku mogu nastupati sa svim pravima stranke i državni organi,poslovna jedinica preduzeća,naselja,grupa lica i dr. a koji nemaju svojstvo pravnog lica. Uslov je da ovi kolektiviteti mogu biti nosioci prava i obaveza o kojima se rješava u upravnom postupku.8 Stranka može biti i sindikalna organizacija ako se upravni postupak odnosi na kakvo pravo ili pravni interes službenika u organima uprave kao i radnika u preduzeću (društvu), ustanovi ili drugom pravnom licu9. Organizacija, zajednica, društvana organizacija i grupe građana, koji prema opštem aktu imaju zadatak da štite određena prava i interese svojih članova,mogu po pristanku svog člana u njegovo ime,da stave zahtjev koji se odnosi na takva prava i interese. Oni mogu da stupe u već pokrenuti postupak sa svim pravima stranke. Nadležni javni tužilac i javni pravobranilac i drugi organi vlasti kada su zakonom ovlašteni da u upravnom postupku zastupaju javne interese,imaju u granicama svojih ovlaštenja,prava i dužnosti stranke.Konkretni javni interes koji oni zastupaju pri rješavanju upravnih stavri,određuje odgovarajući zakon ili drugi propis. Javni tužilac i javni pravobranilac mogu samo izuzetno,samo kada su zakonom ovlašteni imati i šira ovlaštenja, nego što ih imaju same stranke (pravo ulaganja žalbe ili drugog odgovarajućeg varednog pravnog sredstva), ukoliko smatraju da je odlukom u upravnom postupku u kome oni nisu učestvovali povrijeđen zakon. Ombudsmen može,ako nađe da ima osnova prisustvovati upravnom postupku radi ostavrivanja svojih funkcija u zaštiti ljudskog dostojanstva,prava i sloboda građana zajamčenih ustavom.Ombudsmen može prisustvovati upravnom postupku do donošenja pravosnažnog rješenja upravnog akta i u postupku po vanrednim pravnim lijekovima.10

U svim ovim postupcima ima pravo pregledati službna dokumenta koja se odnose na upravne spise i zhtjevati saradnju službenih lica, a posebno u pribavljanju informacija,dokumenata i spisa koji se odnose na upravnu star koja je predmet upravnog postupka. ____________________________________ 7 ZUP RS (Sl-Glasnik RS 13/02 čl.39. st.1 ) 8 ZUP RS (Sl-Glasnik RS 13/02 čl.39. st.2 ) 9 ZUP RS (Sl-Glasnik RS 13/02 čl.39. st.3 ) 10 ZUP F BiH ( Sl.Novine F BiH br. 2/98 čl.49.st.4 ). Vidi: P.Krijan, Komentar Zakona o upravnom postupku, Sarajevo,2002,str. 94-95.

9

U pogledu broja stranaka i njihove pozicije u pravnom postupku najčešće učestvuje samo jedna stranka, pa je i upravni postupak uglavnom jednostranački postupak. i procesna zajednica koja se javlja kada više lica istupa prema organu sa jednim identičnim zahtjevom ili kada sam organ po službenoj dužnosti radi racionalizacije postupka vodi jedan jedinstveni postupak čiji se predmet odnosi na više lica, smatra se jednostranačkim postupkom. Važno je da se pravni interes ovih lica međusobno ne suprostavljaju. Ponekad se u upravnom postupku mogu pojaviti dvije ili više stranaka sa suprotnim zahtjevima ,odnosno pravnim interesima,i tada se radi o kontradiktornim višestranačkim stvarima a sam postupak se označava kao višestranački. III - PRETPOSTAVKE STRANAČKOG DJELOVANJAU POSTUPKU 3.1 Opšta i posebna svojstva stranke Da bi određeno lice moglo u potunosti da učestvuje u upravnom postupku i da bi u njemu moglo istupati i djelovati kao stranka,moraju biti zadovoljene tri osnovne pravne pretpostavke tj. da posjeduje:

1.Stranačku sposobnost ( da ima sposobnost da bude stranka ) 2.Procesnu sposobnost ( da ima sposobnost samostalnog vršenja radnji u postupku ) 3.Stranačku legitimacija (da postoji određena veza tog lica s konkretno upravnom stvari- predmetom postupka ) Znači, položaj

stranke u upravnom postupku koji se vodi o jednoj upravnoj stvari može imati samo ono lice koje ispunjava sva tri uslova zajedno (kumulativno), a ne alterativno, tj. jedan od navedenih uslova.Budući da se postojanje stranačke i procesne sposobnosti utvrđuje prema općim kriterijumima , ove sposobnosti se mogu svrstati u opća svojstva stranke.

Utvrđivanje stranačke legitimacije je teže, i ovisi od postojanje naročitog odnosa između određenog lica i konkretne upravne stvari o kojoj se rješava u postupku. To je posebno svojstvo stranke koje se mora utvrđivati u svakom konkretnom upravnom postupku, i vezano je za određenu ličnost i određeni upravni predmet.Ovo svojstvo stranke se ne može uvijek odrediti unaprijed, pa ponekad ni u toku postupka,već tek po okončanju postupka.Takvom licu treba omogućiti da učestvuje u postupku, pa tokom postupka ispitati i utvrditi uslove za njenu postojanost . 3.2. Stranačka sposobnost

Stranačka sposobnost u upravnom postupku odgovara pravnoj sposobnosti koja znači sposobnost da određeno lice može biti i nosilac vlastitih prava i obaveza. Stranačka sposobnost u upravnom postupku je uža od pravne sposobnosti uopšte. Ona se ograničava samo na prava i obaveze o kojima se rješava u tom postupku. Istovremeno, stranačka sposobnost je i šira od pravne sposobnosti, jer se priznaje i nekim subjektima koji inače nemaju pravnu sposobnost.Pravnu sposobnost imaju pravna i fizička lica.

Fizička lica stiču pravnu sposobnost rođenjem , a pravna lica upisom u sudski registar.Sva pravna i fizička lica imaju tzv.opštu stranačku sposbnost. Lica koja nemaju pravnu sposobnost, a u upravnom postupku istupaju u svojstvu stranke (naselje,grupa lica, organi i organizacije), imaju tzv.posebnu stranačku sposobnost.

10

Osim toga , u upravnom postupku mogu se pojaviti i stranke koje nemaju svojstvo pravnog lica. Tako stranke mogu biti i državni organi, poslovna jedinica, organizacije i zajednice.Također, stranka u upravnom postupku može biti i sindikalna organizacija ako se upravni postupak odnosi na kakvo pravo ili pravni interes radnika, odnosno službenika i namještenika.Sa svim pravima stranke u upravnom postupku mogu se pojaviti i organizacije, zajednice, udruženja građana koja prema općem aktu imaju zadatak da štite određena prava i interes svojih članova. Organizacije, zajednice i udružnja građana mogu se pojaviti u upravnom postupku po pristanku svog člana, i to bilo stavljanjem zahtjeva za pokretanje postupka, bilo stupanjem u već pokrenuti postupak. Prava i dužnost stranke imaju javni tužilac, javni pravobranilac i drugi državni organi u slučajevima kada su zakonom ovlašteni da u upravnom postupku zastupaju javne interese. Obim prava i dužnosti ovisan je od obima zakonom utvrđenog ovlaštenja. Koja lica u upravnom postupku imaju pravo stranke , procjenjuje se prema materijalnim propisima kojima se reguliše data upravna stvar. 3.3.Procesna sposobnost

Procesna sposobnost (legitimatio ad processum) se čini ovisnom od mogućnosti da sama stranka obavlja radnje u upravnom postupku,izivajući time određene pravne posljedica1Procesna sposobnost podrazumijeva sposobnost određenog lica da samostalno ( svojom voljom) obavlja pojedine radnje u postupku, iz čega proizilaze određene pravne posljedice. Procesna sposobnost uvijek pretpostavlja i postojanje pravne sposobnosti, odnosno stranačke sposobnosti. Ne može biti neko procesno sposoban, a da istovremeno ne može uopšte biti stranka u upravnom postupku. Procesna sposobnost je u vezi sa poslovnom sposobnošću. Neko lice može imati stranačku sposobnost, a da nema procesnu sposobnost.To znači da je takvo lice stranka u postupku, ali zbog postojanja nekih razloga ne može sama vršiti radnje u upravnom postupku.To su lica koja nisu punoljetna ( nisu navršila 18 godina života kada se stiče potpuna poslovna – procesna sposobnost), kao i lica kojima je oduzeta poslovna sposobnost (npr.umno bolesna lica).Ovakva lica jesu stranke u postupku, ali umjesto njih upravne radnje preduzimaju zastupnici. Za procesno nesposobno lice radnje u postupku obavlja njegov zakonski zastupnik. Zakonski zastupnik se određuje na osnovu zakona ili na aktom nadležnog državnog organa donesenim na osnovu zakona.

Punoljetna lica imaju potpunu poslovnu sposobnost, sem ako im odlukom nadležnog organa nije oduzeta poslovna sposobnost.Posebnim propisima mogu se predvidjeti i nešto drugačiji uslovi za preduzimanje pojedinih radnji u upravnom postupku. To znači, da procesna sposobnost u upravnom postupku izuzetno,može biti šira od poslovne posobnosti.Pravna lica nemaju procesnu sposobnost. Ona djeluju preko svog odgovornog lica – ovlaštenog predstavnika, odnosno zakonskog zastupnika. Procesna sposobnost se ogleda u mogućnosti ali ne i u obavezi poslovno sposobobmog lica da neposredno obavlja određene procesne radnje u postupku.To znači da poslovno sposobnolice može da vrši procesne radnje i posredno preko drugog lica tzv.punomoćnika koji djeluje u njegovo ime i za njegov račun.

U toku upravno postupka, lice koje je ovlašteno za vođenje postupka, po službenoj dužnosti je dužno da utvrdi postojanje stranačke i procesne sposobnosti stranke koja se pojavljuje u upravnom postupku.Ako utvrdi postojanje procesne nesposobnosti , obavezno je

1 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.41 ) 11

da datom licu postavi privremenog zastupnika, ako to zahtijeva hitnost postupka za rješavanje upravne stvari.Stranačka i procesna sposobnost su sposobnosti opšteg karaktera. One postoje nezavisno od pojedinih konkretnih predmeta. 3.4.Stranačka legitimacija U svakom konkretnom upravnom predmetu organ koji vodi postupak dužan je da ispita osim postojanja uslova za stranačku i procesnu sposobnost stranaka u postupku , i kakav je odnos stranaka ili stranke prema predmetu postupka.Taj odnos, jednog lica bilo fizičkog ili pravnog prema predmetu postupka iz kojeg proizilaze izvjesna prava ili pravni interesi,odnosno postojanje ili mogućnost postojanja izvjesnog prava ili obaveze,označava se stranačkom legitimacijom (legitimatio ad causam). Stranačka (stvarna ) legitimacija predstavlja specijalni posebni materijalno pravni odnos jednog lica prema upravnoj stvari u određenom upravnom postupku.Taj odnos podrazumijeva ( neposredno ili posredno ) učestvovanje u konkretnom predmetu. U upravnom postupku niko ne može da učestvuje bez ovlaštenja u tuđem predmetu,jer se uvijek ispituje kakav je odnos jednog lica prema predmetu postupka tj.postojanje stranačke legitimacije.Ako se pojavljuje drugo lice umjesto stranke,tada se može raditi o zakonskom zastupniku ili zastupniku po posebnom ovlaštenju. Ako se ne radi o zastupanju,a ne može se utvrditi postojanje pravnog interesa,takvom licu neće se dozvoliti učestvovanje u upravnom postupku.Postojanje stranačke legitimacije određuje da li određeni subjekt može biti strankom u postupku. Stranačka legitimacija se može pojaviti kao direktna ili indirektna legitimacija. Direktna legitimacija može da bude aktivna i pasivna. Aktivnu legitimaciju posjeduje lice koje je svojim zahtjevom inicirao pokretanje upravnog postupka (zahtjev za izdavanje lične karte, građevinske dozvole ). Pasivnu legitimaciju posjeduje ono lice protiv koga je pokrenut upravni postupak po službenoj dužnosti u kojem se utvrđuju obaveze određenom licu (utvrđivanje raznih poreskih obaveza).Ova stranka nije aktivna kao u postupku koji se void povodom njenog zahtijeva,pa se iz tog razloga ova legitimacija naziva pasivna stranačka legitimacija. Indirektna stranačka legitimacija se priznaje zaintersiranom licu. Zaintersirano lice radi zašite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da učestvuje u postupku kao stranka. Zajedno, direktna i indirektna stranačka legitimacija predstavljaju opštu stranačku legitimaciju od koje treba razlikovati posebnu stranačku legitimaciju.Posebnu stranačku legitimaciju prema važećem pravu imaju neki subjekti kojima se u upravnom postupku priznaje posebna stranačka sposobnost (javni tužilac, javni pravobranilac,sindikalna organizacija). Kada je određeno lice legitimisano da učestvuje u cijelom postupku i svim njegovim radnjama, tada se radi o potpunoj stranačkoj legitimaciji. Kada je jedno lice legitimisano da učestvuje samo u nekim djelovima postupka tda se radi o ograničenoj stranačkoj legitimaciji. Stranačku legitimaciju može da ima samo jedno lice (jednostranačke upravne stvari), i lica koja istupaju u suprotnim pravnim interesima (tzv.kolizirajuće i konterne stranke) iz čega slijedi da je stranačka legitimacija raznovrsna procesnopravna kategorija.Za određivanje stranačke legitimacije koriste se uglavnom dva kriterijuma: stvarni i lični.Stvarni kriterijum pokazuje kakav je odnos određenog lica prema nekoj stvari.Lični kriterijum polazi od stanovišta od određenih ličnih svojstva subjekta koji se pojavljuje u ulozi stranke. 12

Utvrđivanje stranačke i procesne sposobnosti u upravnom postupku proizilazi iz procesnog prava.Određivanje stranačke legitimacije ( za nju se tvrdi da je u biti (materijalno-pravna kategorija ) vrlo je teško postići.Ona se ponekad može odrediti tek okončanjem glavnog predmeta, posebno kada se radi o trećim zaintersiranim licima. Stranačka legitimacija zainteresiranog lica ( intervenijenta) se može ispoljiti u različitim slučajevima u njegovom pristanku ili ne pristanku ,da stranka koja je podnijela zahtjev kod nadležnog organa i ostvari to svoje pravo, pa i u stavljanja u poziciju u korist djelovanja direkte stranke, pod uslovom da to njegovo djelovanje ne bude suprotno procesnim radnjama te druge direktne stranke. Dok se postojanje stranačke i procesne sposobnosti utvrđuje po unaprijed poznatim objektivnim kriterijumima, postojanje stranačke legitimacije ovisi od pravnog interesa jednog lica. Organ koji vodi postupak je dužan po službenoj dužnosti, da pazi da li lice koje se pojavljuje kao stranka u toku cjelog postupka, može biti stranka i da li stranku zastupa zakonski zastupnik ako je to predviđeno.U slučaju smrti stranke , organ može postupak obustaviti ili nastaviti.To će cjeniti prema prirodi upravne stavri koja je predmet postupka.Ako organ ocjeni da se prema prirodi stvari postupak ne može nastaviti, tada će postupak obustaviti zaključkom protiv kojeg je dopuštena posebna žalba.

IV- ZASTUPANJE STRANKE U UPRAVNOM POSTUPKU Kao što smo vidjeli, stranka u postupku je i ono lice koje ne može da obavlja procesne radnje u postupku. U upravnom postupku stranka po pravilu radi sama za sebe. Ako se u upravnom postupku pojavi procesno nesposobna stranka (ona koja ne može da obavlja procesne radnje sama za sebe), ako se radi o fizičkom licu, za nju procesne radnje preduzimaju zakonski zastupnici ili ovlašteni predstavnik.Međutim , ZUP poznaje i zastupnika procesno sposobne stranke na osnovu dobijene punomoći, i on se naziva dobrovoljni punomoćnik. U određenim slučajevima javlja se se i privremeni zastupnik kao i zajednički predstavnik. 4.1. Zastupnici u upravnom postupku Zastupnici u upravnom postupku su ona lica koja umjesto stranke preduzimaju sve ili samo neke procesne radnje i to u njeno ime i za njen račun. Svi zastupnici, ponomoćnici u upravnom postupku su poslovno sposobna fizička lica koja vrše procesne radnje u postupku, ali ne u svoje ime, nego u ime i za račun stranaka koje zastupaju .1 Zastupnici u upravnom postupku djeluju na temelju i u granicama datih ovlaštenja.Prema Zakonu o upravnom postupku, razlikuju se slijedeće vrste zastupanja: 1.Zakonski zastupnik 2.Privremeni zastupnik 3.Zajednički zastupnik 4.Zajednički punomoćnik 5.Punomoćnik

1 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.42 )

13

Osim zastupanja, u upravnom postupku imamo i mogućnost angažiranja i stručnog pomagača, što nije predviđeno u drugim postupcima. 4.1.1. Zakonski zastupnik Zakonski zastupnici su lica koja na osnovu zakona ili akta nadležnog državnog organa obavljaju neophodne procesne radnje u ime i za račun procesno-poslovno nesposobnih stranaka. Kod određivanja zakonskih zastupnika volja stranke nema nikakavog uticaja.1 Kada se radi o fizičkim licima koja nemaju potpunu procesnu sposobnost, (maloljetna lica i punoljetna lica kojima je poslovna sposobnost ograničena ili oduzeta) za njih radnje u postupku obavlja zakonski zastupnik On je određen zakonom ili aktom nadležnog organa. Određivanje zakonskog zastupnika procesno nesposobnim licima reguliše se posebnim zakonskim propisima koji uređuju brak,pododične odnose i starateljstvo. Predviđeno je da se kao zakonski zastupnik maloljetnog lica pojavljuje jedan od njegovih roditelja. Ukoliko se radi o maloljetnim licima lišenim roditeljskog staranja ili licima koja su nesposobna da se sama o sebi staraju,postavlja im se staratelj. Pravna lica iako imaju pravnu i poslovnu sposobnost ,u postupku ne mogu obavljati nikakve procesne radnje. Zato se zakonom ili aktom nadležnog državnog organa donešenog na osnovu zakona ,odnosno opštim pravnim aktom samog pravnog lica,određuje fizičko lice koje će u ime i za račun samog pravnog lica preduzimati radnje u postupku. To fizičko lice je ovlašteni predstavnik odnosno zakonski zastupnik dotičnog pravnog lica2. Za državne organe, pojedine organizacije,naselja ,grupe lica tj.kolektiviteti koji nemaju svojstvo pravnog lica s obzirom da oni nemaju pored pravne ni poslovnu sposobnost, radnje u postupku obavljaju ovlašteni predstavnici. Uslov je da su određeni zakonom ili drugim propisom odnosno opštim aktom ako posebnim propisima nije drukčije određeno.3 Poslovna jedinica preduzeća obavlja upravne radnje u upravnom postupku preko rukovodioca jedinice. Javno pravobranilaštvo zastupa državne organe u pogledu njihovih imovinskih prava i interesa u upravnom postupku kao i u drugim postupcima. U drugim slučajevima zastupanje organa vrši rukovodilac,odnosno lice određeno propisima o osnivanju i organizovanju organa. 4.1.2. Privremeni zastupnik Kada stranka nema svog zakonskog ili voljnog punomoćnika, određuje se privremeni zastupnik. To je lice koje obavlja procesne radnje u postupku. Određuje se u slučaju kada to nalaže hitnost rješavanja upravne stvari,a u tom postupku je nemoguće osigurati prisustvo stranke. Postupak postavljanja privremenog zastupnika stranci obavezno se sprovodi u sljedećim slučajevima: 1. Kada procesno nesposobna stranka nema zakonskog zastupnika.

1 ZUP RS ( Sl.Glasnik RS 13/02 čl.41 st.2 ) 2 ZUP RS ( Sl.Glasnik RS 13/02 čl.41 st.3 ) 3 ZUP RS ( Sl.Glasnik RS 13/02 čl.41 st.4 )

14

2. Kada je u pitanju procesno sposobno lice čije je prebivalište odnosno boravište nepoznato, a koje nema punomoćnika.1 3. Kada se mora izvršiti procesna radnja koja se ne može odgoditi ,a stranku odnosno njenog punomoćnika nije moguće blagovremeno pozvati. Ako procesno nesposobna stranka nema zakonskog zastupnika ili se neka radnja treba poduzeti protiv lica čije je boravište nepoznato, a nema punomoćnika, organ će odmah izvjestiti o tome organ starateljstva kako bi se toj stranci postavio stalni zakonski zastupnik. Kada se privremeni zastupnik određuje procesno sposobnom licu sa nepoznatim prebivalištem, odnosno boravištem, a koje nema punomoćnika,donijet će se zaključak koji se objavljuje na oglasnoj tabli organa koji ga je donio.2 Ako određeno pravno lice,organizacija ,naselje ili grupa lica nema zakonskog zastupnika odnosno ovlaštenog predstavnika kao ni punomoćnika,u hitnim slučajevima kada je provođenje upravnog postupka neophodno,postavlja se privremeni zastupnik. U pravilu, privremeni zastupnik se postavlja iz reda njihovih članova. O tome se donosi zaključak koji se tom pravnom licu bez odlaganja dostavlja. Ako je hitnost procesnih radnji neophodna a stranku,njenog ovlaštenog predstavnika ,zakonskog zastupnika ili punomoćnika nije moguće pozvati, odmah se postavlja privremeni zastupnik. O tome se obavještava stranka, njen zakonski zastupnik,ovlašteni predstavnik ili punomoćnik. Postavljeno lice je dužno da se primi zastupanja, i može ga odbiti samo iz razloga koji su predviđeni posebnim propisima.Privremeno zastupanje odnosi se samo na konkretni postupak ili na samo pojedine radnje postupka. Po tome se razlikuje od zastupanja po zakonskom zastupniku, odnosno punomoćniku. Privremeni zastupnik vrši svoju funkciju sve dok za njegovim procesnim radom postoji potreba. Ako je u pitanju procesno nesposobna stranka, privremeno zastupanje prestaje kada se takvoj stranci postavi zakonski zastupnik.Ako se radi o procesno sposobnoj stranci, privemeno zastupanje prestaje kada se sazna za prebivalište, odnosno boravište stranke. Ako se radi o pravnom licu, privremeno zastupanje prestaje kada to lice postavi svog zastupnika, odnosno ovlaštenog predstavnika,odnosno punomoćnika.U slučaju da se u određenom postupku pojavi pred voditeljom postupka stranka, njen zastupnik, ovlašteni predstavnik ili punomoćnik, funkcija privremenog zastupnika se gasi. Ako se oni ne pojave, privremeni zastupnik je obavezan da učestvuje u postupku sve dok se postupak ne završi uključujući i postupak po izjavljenim pravnim lijekovima. Privremeni zastupnik učestvuje samo u postupku za koji je izričito postavljen.

1 “Ako hitnost postupka to traži,organ koji vodi postupak dužan je procesno nesposobnj stranci postaviti privremenog zastupnika da bi stranka bila pravilno zastupana « ( USH,Us. 3914/80 od 5.3.1981) « Postupanju po ovoj zakonskoj odredbi ima mjesta iako organu koji vodi postupak nije poznato boravište stranke ,a postupak se ne može odgađati zbog hitnosti stvari» ( USH.Us. 6282/79. od 27.2.1980) 2 « Privremeni zastupnik u određenoj upravnoj stvari ovlašten j e da u toj stvari podnese i tužbu za pokretanje» ( USH. Us.557/84,od 2.06.1984)

15

4.1.3.Zajednički predstavnik više stranaka Zajednički predstavnik više stranaka, kao vrsta zastupnika ,se javlja kada se u upravnom postupku susrećemo sa procesnom zajednicom.Procesna zajednica u upravnom postupku dolazi do izražaja, kada više lica u postupku (u istom upravnopravnom predmetu )zajednički istupaju kao jedna stranka. Svako lice od tih lica zadržava položaj stranke, pod uslovom da posebnim propisima nije drukčije određeno .1 Lica koja čine procesnu zajednicu, prije njenog nastanka mogu ali ne moraju da se nalaze u određenom materijalnopravnom odnosu predviđenom nekom materijalnopravnom normom. U slučaju procesne zajednice u jednom istom postupku učestvuje više lica sa identičnim interesom. Ta lica su dužna da izričito naznače ko će od njih istupati kao njihov zajednički predstavnik, ili da postave zajedničkog punomoćnika. Time bi procesnopravna komunikacija između njih i službenog lica bila jednostavnija i brža.2 Ako lica, koja su članovi procesnoupravne zajednice i pored opomene ne naznače svog zajedničkog predstavnika, odnosno punomoćnika, organ koji vodi postupak, ako to ne zabranjuje poseban propis, sam će im postaviti zajedničkog predstavnika pod uslovom da stranke procesnopravne zajednice učestvuju sa istovjetnim zahtjevom. Taj zajednički predstavnik ili punomoćnik za stranke će djelovati sve dok stranke ne postave drugo lice za zajedničkog predstavnika, pa sve do samog okončanja postupka. Protiv zaključaka o određivanju zajedničkog predstavnika, odnosno punomoćnika ,stranke imaju pravo posebne žalbe, koja ne odlaže izvršenje zaključka . I u slučaju određivanja zajedničkog predstavnika odnosno punomoćnika, svaka stranka zadržava pravo da istupa u postupku,da daje izjave, kao i da samostalno izjavljuje žalbe i da koristi druga pravna sredstva.1* 4.1.4.Punomoćnik stranke Stranka koja ima procesnu sposobnost, u upravom postupku može samostalno učestvovati neposredno ili posredno preko procesnog punomoćnika2* Procesno nesposobnoj stranci , punomoćnika koji će je zastupati u upravnom postupku može postaviti njen zakonski zastupnik. Pojam punomoćnik podrazumijeva lice koje na osnovu punomoćja

1 ZUP RS (Sl.GlasnikRS br.13/02 čl.44) 2 “ Zajednički predstavnik više stranaka mora biti izričito određen”

( VSS. U,3135/78. od 7.2.1979) “ Ukoliko je na usmenoj raspravi jedna od stranaka istupila u ime svih ostalih stranaka koje su se sa tim prećutno saglasile,to lice se ne može smatrti njihovim zajedničkim punomoćnikom,pa stoga se ni dostava pismena ovom licu za ostale učesnike na usmenoj raspravi ne može smatrati urednom i proizvoditi pravna dejstva u pogledu rokova” ( Vrhovni sud Srbije,U.3135/78) 1*“Izjave koje u upravnom postupku u ime stranke daju osobe koje stranka nije ovlastila na zakonom propisan način, nemaju pravni značaj pa i kada se radi i o djeci stranke.” ( VSS. U. 7293/72 od 19.2.1973) 2* « Od lica koje nastupa kao punomoćnik stranke treba tražiti da podnese punomoć ako podnosi zahtjev za pokretanje upravnog postupka» (USH,Us. 3344/79. 13.2.1980 )

16

( ovlaštenja) stranke (vlastodavca), poduzima u njeno ime i za njen račun neohodne procesne radnje u postupku.Iako stranka ima punomoćnika u određenim slučajevima sama stranka je obavezna da lično učestvuje u postupku i da sama daje izjave.Organ koji vodi postupak o takvim okolnostima dužan je, u svakom konkretnom slučaju da upozna stranku. Punomoćnik je dužan da obavlja procesne radnje u upravnom postupku samo u okviru svojih ovlaštenja i time je osiguran njihov pravni zanačaj. Pored toga što je stranka dala punomoć određenom licu da obavlja procesne radnje u upravnom postupku, i sama stranka može da u postupku daje određene izjave , kada to smatra potrebnim. U nekim slučajevima sam voditelj postupka može od same stranke da zahtijeva davanje takvih izjava.U slučaju da je stranka prisutna u momentu davanja izjave punomoćnika, ona može nakon davanja te izjave istu izmjeniti ili opozvati ono što je punomoćnik izjavio. U slučaju da se u izjavama pismenim ili usmenim stranke ili njenog punomoćnika utvrdi neusaglašenost,organ koji vodi postupak će na osnovu slobodne ocjene dokaza ( načelo slobodnog uvjerenja), uzeti dokazne činjenice iz izjava koje su u skladu sa takvom ocjenom. U upravnom postupku kao punomoćnik može se pojaviti svako lice koje je procesno sposobno. To je lice koje svojim znanjem može biti korisno za stranku.Kao punomoćnik ne može se pojaviti lice koje se bavi nadripisarstvom. Znaći, da se u ulozi punomoćnika ne mora naći advokat ili lice sa pravničkim iskustvom i znanjem. Ako organ koji vodi postupak utvrdi da se u ulozi punomoćnika pojavilo lice koje nema stručnu spremu i koje se neovlašteno za novčanu nagradu bavi pružanjem pravne pomoći, organ će posebnim zaključkom uskratiti dalje zastupanje i o tome odmah obavjestiti stranku i nadležnog javnog tužioca. Ukoliko se stranka ne slaže sa zaključkom, protiv istog, može izjaviti posebnu žalbu koja ne odlaže izvršenje tog zaključka.1 Stranka, zakonski zastupnik ili predstavnik stranke, punomoć može dati u pismenoj ili usmenoj formi.Pismenu punomoć punomoćnik predaje organu koji vodi postupak prilikom zastupanja Usmeno punomoćje stranka izjavljuje na zapisnik.O njemu se može staviti službena zabilješka u spisu predmeta,što dolazi do izražaja samo onda kada se punomoćje saopštava prilikom obavljanja procesne radnje za koju se ne vodi zapisnik.2 To punomoćje stranka svojeručno potpisuje , a nepismena stranka stavit će na pismeno punomoćje otisak svoga kažiprsta. Ovjera potpisa odnosno otiska kažiprsta vrši se pred nadležnim organom.3 Pravna važnost punomoćja se osigurava da stranka svoju izjavu o punomoćstvu da u pismenom ili usmenom obliku pred nadležnim organom koji vodi postupak. Službeno lice ovlašteno da vodi upravni postupak, izuzetno može dozvoliti da izvjesne procesne radnje obavljaju i lica koja nisu priložila punomoćje.U ovom slučaju potrebno je da se pojavi lice koje je član porodice ili domaćinstva stranke, ili je sa njom u srodnom odnosu.Od službenog lica se traži da ne bude podozrivosti o postojanju punomoćja lica koje istupa kao punomoćnik.4

1 ZUP RS ( Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.46) 2 ZUP RS ( Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.47 st.1) 3 ZUP RS ( Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.47 st.2 ) 4 ZUP RS ( Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.47 st.3 )

17

Ako takvo lice (ono koje nema punomoć ) postavlja zahtjev za pokretanje upravnog postupka ili u toku postupka da izjavu koja je u suprotnosti sa izjavom stranke, organ koji vodi postupak tražit će od njega da naknadno dostavi punomoć. Pismeno punomoćje koje je stranka potpisala, ali nije svoj potpis ovjerila kod nadležnog organa , tretira se kao privatna isprava.Usmeno punomoćje koje je dato na zapisnik tretira se kao javna isprava. Ukoliko se u vjerodostojnost pismenog punomoćja koje nije ovjereno posumnja, može se narediti da se dostavi ovjereno punomoćje.Ovlašteno službeno lice koje vodi postupak po službenoj dužnosti ispituje vjerodostojnost podnijetog punomoćja. Ukoliko se utvrde neki nedostatci u punomoćju ( da je nepotpuno, nerazumljivo), dat će se određeni rok za otklanjanje uočenih nedostataka. U slučajevima hitnosti postupka po ocjeni službenog lica, dozvoliće se punomoćniku da te radnje obavlja i ako postoje nedostaci u punomoći .1 Prema svom obimu i sadržini punomoćje može biti: 1. Opše 2. Specijalno-ograničeno Opšte punomoćje se odnosi na obavljanje svih procesnih radnji u upravnom postupku. Specijalno-ograničeno punomoćje se odnosi samo na jednu ili više određenih radnji. Prema vremenskom kriterijumu punomoćje može biti: 1. Ograničeno 2. Neograničeno Važnost punomoćja ne prestaje nastupanjem smrti stranke (vlastodavca), gubitkom njene procesne sposobnosti, promjenom njenog zakonskog zastupnika i u toku postupka.Ali, pravni sljedbenik stranke odnosno novi zakonski zastupnik može opozvati ranije datu punomoć.2 Sva pitanja koja nisu uređena Zakonom o upravnom postupku a odnose se na punomoćje, primjenjuju se odredbe o punomoćju iz Zakona o parničnom postupku .3 4.1.5.Stručni pomagači Prilkom vođenja upravnog postupka može se dozvoliti da se daju određena (nepravnička) obavještenja ili savjeti koji su važni za određenu upravnu stvar u upravnom postupku. Daju ih stručna lica iz pojedinih naučnih oblasti.Dakle, Zakon o upravnom postupku predviđa instituciju stručnog pomagača, što ne poznaje ni krivični , ni parnični a niti drugi postupci. Stručni pomagač nije punomoćnik, niti zastupnik stranke.Stručni pomagač je stručno lice koje stranci pruža samopomoć u vidu savjeta i obavještenja.To traži od takvog lica stručno poznavanja pitanja u vezi sa predmetom postupka.Iz položaja stručnog pomagača vidi se da on djeluje uz stranku, a ne umjesto nje. To lice ne može da zastupa stranku. Organ koji vodi postupak,dopustit će stranci da stranka dovede stručno lice- stručnog pomagača koje će joj davati obavještenja i savjete o stvarima za koje se traži stručno poznavanje pitanja u vezi sa predmetom.Stručni pomagač mora biti poslovno sposobno lice i

1 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02,čl.48 st.1,2.3 ) 2 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02,čl.49 st.,2. ) 3 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02,čl.49 st..3 )

18

da se ne bavi nadripisarstvom.1 Stručni pomagači u odgovarajućoj mjeri pomažu stranci kako bi što bolje,uspješnije i sigurnije ostvarila svoja prava i pravne interese.2 V- KOMUNICIRANJE ORGANA I STRANAKA Komuniciranje u upravnom postupku ostvaruje se putem nekoliko vrsta kontakata između voditelja postupka i drugih učesnika u postupku.Zakon o upravnom postupku propisuje načine komuniciranja organa koji vodi postupak i stranaka, kao i drugih učesnika u postupku.Opštenje organa i stranaka, odnosno drugih učesnika u postupku može se ispoljiti kroz pet osnovnih načina: 1. Putem predaje podnesaka upućenih organu 2. Pozivanjem 3. Dostavljanjem i saopštavanjem 4. Sastavljanjem zapisnika u svrhu evidentiranja bitnih procesnih radnji u postupku 5. Razgledanje spisa i obavještavanje u toku postupka 5.1. Podnesci u upravnom postupku 5.1.1.Pojam i vrste podnesaka Pod pojmom podnesak podrazumijeva se različit oblik izjave volje kojima se stranke i drugi učesnici u postupku obraćaju, to jest nešto saopštavaju organu koji vodi postupak. Zakon o upravnom postupku pod podnescima podrazumijeva obrasce koji se koriste za automatsku obradu podataka, prijedloge, prijave, molbe, žalbe, prigovore i druga saopštenja kojima se pojedinci ili druga pravna lica obraćaju organima .3 Najčešće su to zahtjevi za pokretanje upravnog postupka – na primjer zahtjev za izdavanje dozvole za izgradnju stambene zgrade.Za razliku od drugih postupaka, posebno građanskog i krivičnog postupka, u kojima je strogo ograničen broj i vrsta podnesaka učesnika u postupku, u upravnom se postupku susrećemo sa više vrsta podnesaka, koje u pravilu stranka može slobodno birati.Prema Zakonu o upravnom postupku ,podnescima se koriste kako stranke tako i drugi učesnici.Za sve podneske je zajednička karakteristika da uvijek potiču od stranke ili od drugog učesnika u postupku, i da su upućena organu nadležnom za rješavanje upravne stvari u upravnom postupku.Podnesci se mogu predavati u pismenom obliku, neposredno, običnom ili preporučenom pošiljkom putem pošte, a mogu se i usmeno saopštavati na zapisnik kod organa. 5.1.2. Sadržaj i forma podneska Usmena forma podneska praktikuje se obično kada se radi o nepismenoj i neukoj stranci.Iz Zakona o upravnom postupku ne proizilazi obavezna sadržina i forma podneska

1 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.51 st.2 ) 2 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.51 st.1 ) 3 ZUP F BiH ( Sl.Novine F BiH br.2/98 čl.63 st.1),ZUP RS (Sl.Gl.br.13/02 čl.52 )

19

već se utvrđuju minimalni zahtjevi u vezi sa sadržajem i formom podneska.1* Pismeni podnesak je uobičajeni oblik ostarivanja procesnog kontakta između glavnih i ostalih učesnika upravnog postupka. Osnovno pravilo u pogledu sadržaja podneska predviđa da svaki podnesak mora biti razumljiv i sadržavati sve što je potrebno da bi se prema njemu moglo postupati. Ovo se naročito odnosi na :

- naznačenje organa kojem se upućuje - predmet na koji se odnosi - zahtjev ,odnosno prijedlog - navesti ko je zastupnik ili punomoćnik ako je imenovan - ime i prezime i adresa podnosioca odnosno zastupnika ili punomoćnika

Po pravilu, podnesak vlastoručno potpisuje podnosilac podneska. Izuzetno, podnesak umjesto njega može potpisati njegov bračni drug, jedan od roditelja, sin, kći ili advokat koji je po ovlaštenju stranke sastavio podnesak.Sva ova lica su dužna na podnesku staviti svoje ime i svoju adresu.Podnesak koji zadovoljava propisana pravila prema Zakonu o upravnom postupku smatra se urednim podneskom.U slučaju, da u podnesku nedostaje neki od predviđenih elemenata u pogledu sadržaja i forme, tada se radi o neurednom podnesku.Zavisno od toga koji od elemenata u podnesku nedostaje, predviđeno je i određeno postupanje organa sa takvim podnescima. 5.1.3. Predaja i prijem podnesaka Pravilo je, da se podnesak predaje nadležnom organu za prijem podneska.Organ ne može uvijek biti nadležan za rad po njemu.Podnesak se predaje svakim radnim danom u toku radnog vremena. Za usmene podneske moguće je da organ odredi određene sate u toku radnog vremena, ili dane kojima će se vršiti prijem na zapisnik.Organ je dužan da to objavi na vidnom mjestu u svojim prostorijama, i primiti na zapisnik usmeni podnesak.1 Isto tako je dužan na usmeno traženje da izda potvrdu podnosiocu podneska o prijemu podneska .2 Kada se radi o nenadležnosti organa za vođenje upravnog postupka, službeno lice će upozoriti na ovu okolnost podnosioca podneska i uputiti ga nadležnom organu da preda podnesak. Ako i pored upozorenja službenog lica podnosioc podneska insistira na njegovom prijemu, službeno lice je dužno radi zatite prava stranke zaprimiti taj podnesak.Ako organ ustanovi nenadležnost rješavanja po podnešenom podnesku,donijet će zaključak kojim odbacuje podnesak zbog nenadležnosti.U slučaju, da poštom stigne podnesak za koji organ nije nadležan , a poznato mu ju koji je organ nadležan za rješavanje upravne stvari, bez odlaganja, organ će taj podnesak uputiti organu koji je nadležan za njegovo rješavanje. O tome je dužan obavjestitiu stranku. U slučaju da je organu pristigao podnesak za koji nije nadležan, a nepoznat mu je organ koji je nadležan , isti će bez odlaganja donijeti zaključak za odbacivanje podneska zbog nenadležnosti. Odmah će zaključak dostaviti stranci.3 Dan predaje preporučene pošiljke pošti,

1* ZUP F BiH (Sl.Novine F BiH br.2/98 čl.66 ) 1 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.53 ) 2 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.54 st.1 i 2 ) 3 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.54 st.3,4 ),ZUP FBiH (SL.Novine F BiH br.2/98 čl.65 st.4 )

20

smatra se danom predaje podneska nadležnom organu. Protiv zaključka o odbacivanju podneska dopuštena je posebna žalba. Prema tome, kada stranka insistira da podnesak primi nenadležni organ i pored upozorenja službenog lica, slijedi zaključak o odbacivanju podneska iako organu može biti poznato koji je organ nadležan za prijem podneska.1 To predstavlja u izvjesnom smislu jednu vrstu sankcije, jer stranka gubi na vremenu i dovodi se u situaciju da ponovo predaje podnesak nadležnom organu ili da izjavljuje žalbu na zaključak o odbacivanju podneska. Ako organ putem pošte dobije tužbu za pokretanje upravnog spora, tužbu će bez odlaganja dostaviti nadležnom sudu.O tome će pismeno obavjestiti podnosioca tužbe.2 Zakon o upravnom postupku ne insistira na potpunom obrazlaganju podneska, iako je u interesu stranke da podnesak sadrži takvo obrazloženje.U slučaju da predati podnesak posjeduje neki formalni nedostatak koji onemogućava postupanje po istom, te kada je nerazumljiv ili nepotpun, organ koji ga je primio pozvaće podnosioce podneska pismenim ili telefonskim putem da postojeće nedodostatke otkloni. Organ će u svom pozivu naznačiti rok u kome je podnosioc dužan da te manjkavosti otkloni.O tome će sačiniti službenu zabilješku u spisu.3 Ako podnosioc u datom roku otkloni navedene nedostatke o predatom podnesku, smatrat će se da je podnesak bio uredan.U suprotnom, ako se ne utklone navedeni nedostatci, smatraće se da podnesk uopšte nije ni podnešen.Organ će to konstatovati svojim zaključkom.U saopštenju o otklanjanju nedostataka, podnosioc će se upozoriti. Protiv takvog zaključka dozvoljena je posebna žalba. 4 Ako je podnesak poslan telegrafski ili telefonom, a posumnja se da ga je podnijelo naznačeno lice,organ će pokrenuti postupak za utvrđivanje tih činjenica.Ukoliko se utvrdi netačnost telefonskog navoda lica koje je uputilo podnesak, organ će donijeti poseban zaključak i smatrati da podnesak i nije podnijet.Protiv zaključka može se izjaviti posebna žalba. Nedostatci u podnesku mogu biti razne prirode. Najčešće su slučajevi kada se stranka neprecizno izjašnjava o zahtjevu i pravu koje želi ostvariti,odnosno kada je podnesak nerazumljiv. 5.1.4.Postupanje po podnesku sa više zahtjeva Ako podnesak sadrži više zahjeva po kojima se mora odvojeno odlučivati, organ kojem je dostavljen podnesak, odlučiće samo o onim zahtjevima za koje je nadležan.Ostale zahtjeve će dostaviti nadležnim organima odnosno sudu, i odbaciti kada ustanovi nenadležnost u skladu sa odgovarajućim odredbama Zakona o upravnom postupku.Ako ne

1 “ Nezakonit je zaključak upravnog organa o odbaczvanju podneska zbog mjesne nenadležnosti ako je poznato kiji je organ nadležan za postupanje po tom podnesku.” ( Vrhovni sud Srbije UVP.II, 28/85 od 15.01.1986 ) « Organ nadležan za prijem podneska ne može zaključkom podnesak odbaciti zbog nenadležnosti za prijem i rad po podnesku jer je to protivno načelu zaštite prava građana i pomoći neukoj stranci.» ( Vrhovni sud FbiH,U.49/95.od 8.101997)

2 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.54 st,6 ) 3 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.56 st,1 ) 4 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.56 st,3 )

21

može da utvrdi nadležnost drugog organa, donijet će bez odlaganja zaključak o odbacivanju dijela podneska u kojem je izložen zahtjev za koji nije nadležan.Zaključak se dostavlja stranci , a protiv kojeg je dopuštena posebna žalba. 5.2.Pozivanje U većini upravnih postupaka učestvuje više lica u raznim svojstvima (stranka, svjedok, vještak).Sva ova lica u određenim fazama postupka treba da daju razne usmene izjave, iskaze ili vještačenja pred organom koji vodi postupak.Bez njihovog učestvovanja postupak se ne može smatrati okončanim niti donijeti odgovarajuće rješenje ili zaključak.Njihovo učestvovanje u postupku se obezbjeđuje pozivanjem.Pozivanje predstavlja posebnu procesnopravnu radnju koju preduzima organ koji vodi postupak. Organ koji vodi postupak je ovlašten da može pozivati svako lice čija je prisutnost u postupku potrebna prema njegovoj ocjeni.Uslov, da organ može pozivati lice čija je prisutnost neophona u postupku je, da to lice boravi na području njegovog djelovanja. Zakonom je predviđeno da se na usmenu raspravu može pozvati i lice koje ne boravi na području sjedišta organa pred kojim se vodi postupak.To je neophodno radi olakšanja vođenja postupka i ubrzanja okončanja postupka , pod uslovom da njegov dolazak ne prouzrokuje veće troškove.1 Ovaj izuzetak je učinjen iz razloga ekonomičnosti i racionalnosti.Ako navedeni uslovi nisu ispunjeni,organ će koristiti pravnu pomoć drugog organa koji će za njega obaviti određene procesne radnje – najčešće saslušanje svjedoka. Pozivanje stranaka se u pravilu vrši pismenim pozivom.Drugi način pozivanja može biti predviđen posebnim propisom. Pozivi se upućuju određenim licima – strankama.Izuzetno, može se vršiti i javno pozivanje većeg kruga lica (naprimjer pozivanje poreznih obaveznika za podnošenje prijava, registriranja i slično).Pozivanje se ne može vršiti radi dostavljanja rješenja i zaključaka.Izuzetno su moguća pozivanja radi dostavljanja pismena. Obično se pozivanje vrši pozivom, ako drukčije nije propisano posebnim propisima. 5.2.1. Pozivi i njihova sadržina Poziv ne smije imati bilo kakvih manjkavosti kojima bi bile izazvane određene pravne posljedice.Sastavni dijelovi poziva propisani su Zakonom o upravnom postupku .2 U pismenom pozivu označava se:

- naziv organa koji poziva - ime i prezime i adresa pozvanog lica - mjesto, dan i sat dolaska - predmet zbog kojeg se poziva - svojstvo u kojem se poziva ( stranka, svjedok, vještaki dr.)

- tačan naziv sredstava koja pozvani treba da ponese - da li je pozvano lice dužno doći lično ili poslati punomoćnika koji će ga zastupati

1 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.58 ) 2 ZUP F BiH ( Sl.Novine F BiH br 2/98 čl.70)

22

- upozorenje da je pozvano lice dužno obavjestiti organ o spriječenosti da se odazove pozivu - upozorenje na posljedice ako se ne odazove pozivu Na usmenu raspravu stranka može da ponese pismene i neke druge dokaze. Ako stranka smatra da je potrebno, može pozvati i svjedoke da dođu na usmenu raspravu radi ekonomičnosti i racionalnosti, kao i koncentracije dokaza sa što manje rasprava.1 Zavisno od same prirode upravne stvari, može se ostaviti mogućnost pozvanoj stranci da umjesto ličnog dolaska, da do određenog roka pošalje svoju pismenu izjavu. Organ koji vodi postupak mora voditi računa da pozove stranku u ono vrijeme koje je najprikladnije, da se ne bi ometale njegove redovne aktivnosti. Ako su u pitanju hitne i neodložne mjere, pozivanje se vrši i noću .2 Pozvano lice je dužno da se odazove pozivu. Ako je spriječeno (bolest ili drugi opravdani razlog) pozvano lice je dužno da izvjesti organ o svojoj spriječenosti.3 Službeno lice koje vodi postupak cjenit će da li su navedeni razlozi opravdani. Razlozi neodazivanja pozivu mogu biti razni ( zastoj u saobraćaju, vremenske nepogode, bolest, smrt užeg člana porodice i slično). Ako je poziv lično dostavljen pa se pozivano lice ne odazove pozivu , a izostanak ne opravda, ono može biti privedeno ili kažnjeno novčanom kaznom od 50 km.Uslov za ovakvo postupanje organa je, da je u pozivu naznačena zaprijećena kazna u slučaju neodazivanja pozivu. Pored ovih mjera, pravnom licu može biti izrečena mjera da snosi troškove koji su nastali usljed njegovog neodazivanja.Službeno lice koje vodi postupak, donosi zaključak o privođenju, izricanju novčane kazne ili o plaćanju troškova. Ukoliko ovo lice nije ovlašteno za rješavanje upravne stvari što je najčešći slučaj, ono je dužno donijeti zaključak o mjerama uz saglasnost sa službenim licem ovlaštenim za rješavanje upravne stvari.Protiv ovog zaključka dopuštena je posebna žalba. Zakonom nije data mogućnost upravnog spora protiv tog zaključka. U slučaju neodazivanja vojnog lica ili službenika policije,organ koji je izdao poziv, obratit će se komandi ili organu policije sa zahtjevom da pozvano lice dovede. Iste sankcije važe i za vojna lica i službena lica policije da snose troškove nastale zbog svog nedolska.

5.3.. Zapisnik i zabilješka 5.3.1.Zapisnik Zakonom je regulisano da za zakonito vođenje postupka predpostavlja pismeno evidentiranje svih pravno vezanih ( relevantnih) radnji i izjava. Bez evidentiranja o obavljenim upravnim radnjama upravna stvar se nebi mogla rješavati ni u prvostepenom niti u drugostepenom postupku ili upravnom sporu.

1 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.59 ) 2 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.60 st.1i 2 ) 3 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.61 st.1 i 2 ) « Nemože se pretpostaviti krivica stranke odnosno drugog pozvanog lica kao učesnika u upravnom postupku, nego pozvanom mora biti omogućeno da iznese razloge kojima je bio spriječen da se odazove pozivu,a organ ceni da li su navedeni razlozi opravdani.» ( Izvod iz presude Vrhovnog suda Srbije,U.5949/61.od 20.11.1961)

23

Organ koji vodi postupak dužan je u skladu sa zakonom da vodi zapisnik o izvršenim radnjama u postupku(usmenoj raspravi,poravnanju).1 Zapisnik je pismeni službeni prikaz o obavljenoj radnji u postupku, kao i važan prikaz važnih usmenih izjava stranaka ili trećih lica u postupku (razna saslušanja, vještačenja, uviđaji, kao i usmene izjave stranaka ili trećih lica u postupku).Zapisnik koji je sastavljen u skladu sa odredbama Zakona o upravnom postupku, ima snagu javne isprave.Kao javna isprava, zapisnik je potpuni dokaz, kako o toku postupka , tako i o sadržaju radnje postupka i svih datih izjava učesnika u postupku.Zakonska je predpostavka da su sadržaj radnje , izjave učesnika u postupku, kao i cijeli tok radnje vjerno istinski uneseni u zapisnik.Zapisnik je dokaz da je određeno lice ( stranka, svjedok,vještak i drugo ) dalo izjavu, iskaz, nalaz,mišljenje i da je to tačno navedeno.Iako je zapisnik javna isprava, njegova se netačnost navoda o toku i sadržaju radnje postupka kao i datih izjava stranaka može dokazivati.Zakonom je dopušteno dokazivanje netačnosti zapisnika.Sadržina zapisnika se uzima kao tačna dok se ne dokaže suprotno.2 Na kraju se zapisnik potpisuje od strane službenog lica i učesnika u postupku. Zapisnik koji je potpisan ne smije se više mjenjati niti se smije dopisivati. Ukoliko je potrebno već zaključen zapisnik dopuniti,dopuna se ne unosi u zapisnik, već se potpisuje i ovjerava te predstavlja dodatak zapisniku. Prije nego se zapisnik zaključi,obavezno se čita prisutnim licima koja učestvuju u upravnom postupku a koja imaju i pravo primjedbe na zapisnik.Ako nemaju primjedbi u zapisniku se na kraju navodi da je pročitan i da nema primjedbi. Ako su ta lica imala primjedbu,navodi se kratki sadržaj stavljenih primjedbi. 5.3.2. Zabilješka u spisu Prema odredbama Zakona o upravnom postupku RS u samom spisu se o manje važnim radnjama i izjavama stranaka i trećih lica, koje nemaju bitnog uticaja na rješavanje stvari o upravljanju toka postupka, o saopćenjima, usmenim uputstvima i nalozima,kao i okolnostima koje se tiču samog organa kod kojeg se vodi postupak, stavlja službena zabilješka. U spis, zabilješku stavlja službeno lice i potvrđuje je potpisom uz oznaku datuma.Posebno je predviđena mogućnost evidentiranja usmenih zahtjeva stranaka na propisan način o kojima se odlučuje po skraćenom postupku, pod uslovom da se nihovom zahtjevu udovolji..Način evidentiranja ovakvih zahtjeva stranaka propisuje organ nadležan da se brine o sprovođenju Zakona o upravnom postupku.Uobičajeno je, da se ovakvi zahtjevi

1 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.62 st.1 ) 2 ZUP RS (SL.Glasnik RS br.13/02 čl.66 ) « Organ uprave nije obavezan stranci izdati kopiju zapisnika sa usmene rasprave»(VSS –U.4605/75 od 22.9.1976

24

stranaka upisuju u posebne knjige sa potrebnim podatcima o podnosiocu zahtjeva i rješavanju stvari. 5.4. Dostavljanje 5.4.1.Pojam, način, vrijeme i mjesto dostavljanja Dostavljanje je posebna radnja organa kojom se vrši predaja pismenog akta - pismena ( poziva, rješenja, zaključka i drugih službenih spisa) licu kome je akt namjenjen uz ovjeravanje same predaje.Određena je Zakonom o upravnom postupku.1 Važnost ove procesne radnje ogleda se u obezbjeđivanju neprekidnosti upravnog postupka, te u osiguranju ostvarivanja procesnih prava i pravnih interesa,kao i izvršavanja nametnutih obaveza adresatu kome su pismena upućena. Na dostavljanje akta vezuju se vrlo važne pravne posljedice,2 posebno u odnosu na tok rokova za žalbu i dejstvo akta . Cilj dostavljanja stranci je da akt stigne na vrijeme licu kome je namjenjeno (adresatu).Dejstvo akta - pismena je vezano za vrijeme uručenja akta. Pismena koja nisu dostavljena, ne mogu ni proizvesti pravna dejstva. Dostavljanje se vrši po službenoj dužnosti,preko pošte ili preko službenog lica organa koje je ovlašteno za obavljanje ove radnje (dostavljača ). Lice kome treba pismeno da se dostavi može samo izuzetno biti pozvano radi uručenja pismema-kada priroda ili značaj pismena to zahtijeva. U svim drugim slučajevima,pismeno se u pravilu dostavlja u stan ili poslovnu prostoriju radnog mjesta adresata. Koji će se način dostavljanja primjeniti prema ZUP-u,određuje organ čije se pismeno dostavlja. Organ se opredjeljuje za onaj način dostavljanja koji je u datoj situaciji najprikladniji i najsigurniji. Pismena se po pravilu dostavljaju radnim danom i to u toku dana.3 Ipak, organ čije se pismena dostavlja u nekim slučajevima iz posebno važnih razloga može odrediti da se dostavljanje izvrši i u neradne dane. Isto tako može odrediti da se dostavljanje, izvrši ako je to neodložno i noću.4 Dostavljanje se može izvršiti i izvan pomenutih prostorija, ako lice na koga se dostavljanje odnosi na to pristane i na bilo kojem mjestu na kojem se to lice zatekne.5 5.4.2. Vrste dostavljanja U upravnom postupku dostavljanje se može vršiti kao: 1.Obavezno lično dostavljanje 2.Posredno dostavljanje 3.Posebni slučajevi dostavljanja Obavezno lično dostavljanje postoji kada se pismeno direktno predaje licu kojem je namjenjeno. ZUP predviđa obavezno lično dostavljanje u tri slučaja: 1 ZUP RS (SL.Glasnik RS b. 13/02 čl,69 ) 2 “ Ako u postupku nastupi smrt stranke, a postupak ne bude obustavljen,rješenje se mora dostaviti nasljednicima” ( USHR. Us.9670/93 od 8.6.94 ) “ Ako je dostava rješenja izvršena pogrešno umjesto lično stranci-uručeno drugoj osobi kod ocjene pravodobnosti žalbe,mora se utvditi kada je stranka stvarno primila to rješenje od osobe kojoj je pogrešno uručeno. To se može utvrditi saslušanjem te osobe kao svjedoka “ ( USH,Us,604/80 od 7.5.1980) 3 ZUP RS (SL.Glasnik RS b. 13/02 čl,69 ) 4 ZUP RS (SL.Glasnik RS b. 13/02 čl,70 ) 5 ZUP RS (SL.Glasnik RS b. 13/02 čl,71 )

25

1. Kada je takva osoba određena ZUP-om ili nekim drugim propisom 2. Kada od dana dostavljanja počinje teći rok koji se ne može produžiti (strogi rok) 3. Kada to naredi organ koji je naredio dostavu .1 Ako obavezno lično dostavljanje nije moguće sprovesti,dostavljač je dužan da sazna kada i na kom mjestu može pronaći adresata. Preko zakonom određenih lica za izvršenje posebnog dostavljanja ,ostaviti će mu pismeno obavještenje o tome da tačno u određeno vrijeme,(dan i sat ) bude na odrđenom mjestu radi primanja pismena. Kada se dostavljanje pismena treba uručiti advokatu,ono je izvršeno i kada se preda licu zaposlenom u advokatskoj kancelariji. U slučaju dostavljana pismena zakonskom zastupniku, punomoćniku ili punomoćniku za primanje pismena,smatra će se da je izvršeno lično dostavljanje samoj stranci.2 Kada se pokušala izvršiti lična dostava dva puta ali bezuspješno,dostava će se izvršiti posredno.3 5.4.3. Posredno dostavljanje Posredno dostavljanje podrazumjeva dostavljanje nekom drugom licu, a ne onom kome je pismeno upućeno. Javlja se u više slučajeva i za sve slučajeve moraju biti ispunjeni određeni uslovi. Ako lice kome se treba izvršiti dostava ne bude u stanu u vrijeme dostave,dostava se može izvršiti nekom od odraslih članova domaćinstva. Ako nema ni odraslih članova, pismeno se predaje nastojniku z grade ili susjedu uz njihov pristanak. Odrasli članovi domaćinstva su dužni primiti pismena. Kada se dostava vrši na radnom mjestu a nema lica kome se dostava treba izvršiti,predaja se može izvršiti drugom licu na radnom mjestu ako ono pristane.Navedeni slučajevi posrednog dostavljanja ne mogu se koristiti ako pismeno treba predati licu koje u istom postupku učestvuje sa suprotnim interesima u odnosu na lice koje je naznačeno u pismenu. Kada se utvrdi da je lice kome se treba izvršiti dostava odsutno i da mu se posebnim dostavljanjem nije moguće uručiti pismeno na vrijeme,pismeno se vraća organu koji ga je izdao uz oznaku gdje se otsutni nalazi. Ako se i pored istraživanja boravište ne zna,organ koji je to pismeno izdao,postavit će tom licu privremenog zastupnika i njemu će predati pismeno. Kada se dostava ne može izvršiti lično niti posredno a nije utvrđeno da je adresat odsutan,pismeno će se predati organu na čijem se području nalazi boravište adresata ili pošti u mjestu njegovog boravišta. Na vratima stana ili poslovne prostorije dostavljač će ostaviti saopštenje gdje se pismeno nalazi. Na saopštenju i na pismenu označit će razlog ovakve dostave, i dan kad je saopštenje ostavio. Saopštenje će ovjeriti sa svojim potpisom. Ovakvo dostavljanje smatra se izvršenim kad je saopštenje ostavljeno na vratima.Kasnije, oštećenje ili uništenje tog saopštenja nema uticaja na valjanost ovakve dostave. O načinu ovakvog dostavljanja obavještava se organ koji je naredio dostavljanje. 1 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.75 st.1 ) “Prema čl.82 ZUP-a ako organ drukčije ne odredi,dostavljanje se vrši samo radnim danom I to danju. Povreda ove odredbe ovlašćuje stranku samo da odbije prijem,no ako primi ,dostava je punovažna bez obzira na odnosnu povredu” ( Presuda VSS. U.10978/66 od 21.2.1967). “ Uobičajeno je da se službena komunikacija sa strankom ne vrši prije 6 sati ujutro niti poslije 19 sat naveče pa se izvan tog vremena nebi mogla vršiti dostava pismena”( VSV.U.734/90 od 13,4.1990). 2 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.75 st.3 ) 3 ZUP F BiH ( Sl.Novine F BiH 2/98 čl.85 )

26

5.4.4. Posebni slučajevi dostavljanja Posebni slučajevi dostavljanja određeni su Zakonom o upravnom postupku.1 U posebne slučajeve dostavljanja svrstano je: 1. Dostavljanje zakonskom zastupniku ili punomoćniku 2. Dostavljanje punomoćniku za primanje pismena 3. Dostavljanje državnim organima, preduzećima i drugim pravnim licima 4. Dostavljanja ostalim licima 5. Dostavljanje javnim saopćenjem 6. Dostavljanje ukoliko dođe do odbijanja prijema 7. Dostavljanje ukoliko je došlo do promjene adrese Kada stranka ima zakonskog zastupnika ili punomoćnika dostavljanje se vrši na način kako se pismena dostavljaju samoj stranci,i ima pravno dejstvo kao da se dostavlja samoj stranci. To se odnosi i na slučajeve kada je predviđeno obavezno lično dostavljanje. Dostavljanje punomoćniku se vrši samo kada punomoćnik posjeduje generalnu punomoć za zastupanje.Ako punomoćnik posjeduje ograničenu punomoć samo za neke radnje u postupku bez prijema pismena ,dostavljanje se neće izvršiti. Zato je organ dužan prije dostavljanja ispitati obim punomoći. U slučaju kada više stranaka imaju zajedničkog zakonskog zastupnika ili punomoćnika u istom predmetu,dostava se za sve njih vrši preko zakonskog zastupnika odnosno punomoćnika. Ako stranka ima više punomoćnika ,dostava se može vršiti bilo kojem od njih. Stranka može ovlastiti određeno lice za prijem svih njenih pismena.Organ koji vodi postupak čim primi obavještenje od stranke o davanju ovlaštenja određenom licu za prijem pismena,sva naredna pismena će tom licu dostavljati.2 Punomoćnik za prijem pismena dužan je bez odlaganja primljena pismena dostaviti stranci. Određivanje lica za prijem pismena može biti fakultativno (po volji stranke), ili obligatorno (obavezno). Oba imaju isto pravno dejstvo kao i dostavljanje stranci. Obavezno postavljanje punomoćnika za prijem pismena imamo u sljedećim slučajevima: a) Kada službeno lice naredi stranci da u određenom roku u sjedištu organa postavi punomoćnika za prijem pismena,jer bi dostava stranci,punomoćniku ili zakonskom zastupniku znatno odugovlačila postupak. b) Kada se stranka ili njen zakonski zastupnik nalaze u inostranstvu a nemaju punomoćnika .Stranka će se obavjestiti da u određenom roku postavi punomoćnika za prijem

1 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.76-84 ),ZUP F BiH (Sl.Novine F BiH br.2/98 čl.87-94 2 “ U slučaju kada stranka ima punomoćnika dostava se vrši tom punomoćniku” ( VSS,U.6294/79 od 2.10.1980) « Stranka koja ima punomoćnika može da odbije prijem rješenja i to je odbijanje sa zakonskog razloga,pošto se po zakonu dostavljanj e vrši punomoćniku ako stranka ima punomoćika.Ali,ako stranka i pored toga što ima punomoćnika,pristane da primi rješenje,takav prijem rješenja po njenom pristanku proizvodi pravno dejstvo u pogledu zakonskog roka za pravno sredstvo proti tog rješenja,odnosno zakonski rok počinje teći od tog dostavljanja».(VSS,U.11741/64 od 24.7.1965).

27

sa upozorenjem ako se to ne dogodi,organ će sam po službenoj dužnosti postaviti punomoćnika za prijem pismena odnosno privremenog zastupnika. c) Kada više stranaka koje u postupku učestvuju zajednički sa istovjetnim zahtjevima ( procesna zajednica )ne prijave punomoćnika za prijem pismena, a ne zna se koja se stranka prva potpisala na zajednički podnesak,službeno lice koje vodi postupak može odrediti bilo koju stranku za punomoćnika za prijem pismena. U pismenu koje je dostavljeno punomoćniku za prijem pismena procesne zajednice, označiće se sve stranke za koje se dostavljanje vrši. Dostavljanje organima vlasti, preduzećima, ustanovama i drugim pravnim licima se obavlja predajom pismena službenom licu određenom za primanje pismena, ako za pojedine slučajeve nije drukčije određeno. Smatra se, da je dostavljanje izvršeno predajom pismena prijemnoj službi državnog organa ,preduzeća i drugog pravnog lica. Svi rokovi se računaju od prvog narednog dana od njegove predaje.Dostavljanje kolektivitetima koja nemaju svojstvo pravnog lica (naselja,grupe lica i drugo), vrši se preko lica kojeg su oni ovlastili za prijem pismena.1 Dostavljanje ostalim licima, domaćim i stranim koja žive u inostranstvu,kao i stranim državljnima, međunarodnim organizacijama i licima koja u našoj zemlji uživaju diplomatski imunitet,vrši se preko Ministarstva inostranih poslova BiH , ako međunarodnim ugovorom drukčije nije određeno. Našim državljanima koji žive u inostranstvu,dostavljanje izvoda iz matičnih knjiga, svjedočanstava,diploma ,uvjerenja i drugih potvrda izdatih na zahtjev stranke, vrši se preko diplomatskih i konzularnih predstavništava BiH u inostranstvu.2 Vojnim licima ,službenicima policije i radnicima zaposlenim u suhozemnom, rječnom, pomorskom i vazdušnom saobraćaju, dostava se vrši preko njihove komande, a može i preko preduzeća i drugog pravnog lica u kome su zaposleni.Dostavljanje ovim licima smatra se ispravnim i konkretnom predajom pismena upravo njima.3 Za lica koja su lišena slobode dostavljanje se vrši preko upravne ustanove u kojoj se nalaze.4 Dostavljanje većem broju lica koja organu nisu poznata putem javnog ( ediktalnog) saopštenja vrši se na taj način da se pismeno saopštenje ističe na oglasnoj tabli organa koji ga je izdao. Nakon proteka roka od 15 dana od dana objavljivanja smatra se da je dostava izvršena ukoliko organ nije odredio duži rok. Ovakvo saopšenje se može objavljivati i u sredstvima informisanja.5 Ako lice kojem je pismeno upućeno ili odrasli član njegovog domaćinstva odbije da primi pismeno bez zakonskog razloga, ili to učini lice zaposleno u organu,organizaciji,zajednici, advokatskoj kancelariji,naselje,grupa lica i dr,dostavljač će pismeno ostaviti u stanu ili prostoriji gdje je to lice zaposleno, ili će ga ostaviti na vratima stana ili poslovne prostorije.6

1 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.79 st.1,2,3 ) « Predaje pismena licu koje je prijem potvrdilo pečatom pravnog lica je predaja licu ovlašćenom za prijem pismena i takva dostava se smatra urednom.» (Presuda Savesnog suda,GRPS 38/91 od 2.4.1992) 2 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.80 st.1,2,) 3 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.80 st.3 )

4 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.81 ) 5 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.82 ) 6 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.83 st.1 )

28

Dostavljač je dužan na dostavnici upisati dan, čas i razlog odbijanja prijema kao i mjesto gdje je pismeno ostavio. Takvo dostavljanje će se smatrati izvršenim.1 U slučaju promjene stana ,stranka, njen zakonski zastupnik, dužni su odmah da obavjeste organ koji vodi postupak. Ukoliko se desi da oni propuste obavjestiti organ, dostavlčjač je dužan istražiti kuda su odselili. Ako ne uspije pronaći novu adresu,organ koji vodi postupak će sva pismena upućena stranci isticati na oglasnoj tabli tog organa. Protekom roka od 8 dana, smatrat će se da je dostavljanje pravno punovažno izvršeno.2 Kada punomoćnik ili punomoćnik za prijem pismena promjeni svoje boravište,a o tome ne obavjesti organ,dostavljanje se vrši direktno stranci.3 5.4.5. Dostavnica i greške u dostavljanju Dostavnica je pismena potvrda o izvršenoj dostavi pismena. Potpisuje je dostavljač i primalac koji osim potpisa označava slovima i dan primitka pismena. Ukoliko je primalac nepismen ili ako iz nekog drugog razloga ne može da primi pimeno,dostavljač je obavezan na dostavnici navesti ime i prezime primaoca pimena, dan predaje i obavještenje o nepotpisivanju pismena od strane primaoca . U slučaju da primalac odbije da stavi svoj potpis na dostavnicu, dostavljavljač je dužan da na dostavnici konstatuje i naznači slovima dan predaje . Time će se smatrati da je dostavljanje izvršeno.4 Ako je dostavljanje izvršeno posredno predajom pismena nekom od odraslih članova domaćinstva adresata,nastojniku kuće gdje stanuje,susjedu ili licu koje je sa adresatom na istom mjestu zaposleno, ili službeniku u advokatskoj kancelariji,dostavljač će na dostavnici označizt lice kome je pismeno predao kao i odnos tog lica prema licu kome se je dostavljanje imalo izvršiti.5 I kada se dostavljanje vrši predajom pismena nadležnom organu opštine ili pošti u mjestu boravišta adresata ili pribijanjem pismenog saopštenja na vratima stana,poslovne prostorije ili radionice adresata sa oznakom gdje se pismeno nalazi, mora postojati dostavnica. Na njoj će dostavljač naznačiti dan izvršenog saopštenja i dan predaje pismena organu ili pošti u mjestu boravišta adresata. Ova dostavnica treba da posluži kao dokaz o izvršenom dostavljanju.6 U svakom slučaju, dostavljanje pismena uz dostavnicu potrebno je da primalac sam na dostavnici označi i dan prijema pismena. Pored toga i dostavljač ,koji isto tako redovno potpisuje dostavnicu, treba da označi dan dostavljanja. Kod označenja datuma, dan prijema mora biti uvjek tačno ispisan i to slovima. Sam mjesec treba označiti imenom a ne brojem. Greška u dostavljanju nema uticaja na pravilnost samog pismena,već može imati dejstvo samo na djelovanje akta prema strankama odnosno prema rokovima i procesnim radnjama koje se nadovezuju na dostavljanje pismena. U pogledu dejstva dostavljanja pismena odlučna je činjenica kad je adresat stvarno dobio pismeno, a ne da li u dostavljanju postoji ili ne postoji nepravilnost odnosno greška. Ako pri dostavljanju bude učinjena greška, smatra će se da je dostavljanje izvršeno onoga dana za koji se utvrdi da je lice kome je pismeno namjenjeno ,stvarno primilo to pismeno učinjena greška, smatra će se da je dostavljanje izvršeno onoga dana za koji se utvrdi da je lice kome je pismeno namjenjeno

1 « Ako dostavljač na dostavnici ne zabeleži čas i razlog odbijanja prijema rešenja,kao ni mesto gde je pismeno ostavio,ne smatra se da je dostava izvršena» (Savezni vrhovni sud,Už. 5049/59. od 3.07.1959 god.) 2 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.84 st. 2,3 ) 3 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.84 st. 4 ) 4 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.85 st.1.2.3 ) 5 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.85 st. 4 ) 6 ZUP RS(Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.85 st. 5 )

29

,stvarno primilo to pismeno.Isto tako u slučaju nestanka dostavnice ,dostavljanje se može dokazivati i drugim sredstvima (npr.svjedocima, potpisom na drugim dokumentima ).1Treba naglasiti da za stranku nema nikakvog pravnog efekta ni činjenica što je ona saznala i što zna sadržinu akta koji joj nije dostavljen na pravilan način.U takvom slučaju nebi mogle nastupiti posljedice upravnog akta kao da je on na propisan način stranci uručen ( npr. rok za žalbu ne bi tekao ako bi stranka saznala sadržinu rješenja pročitavši samo rješenje koje je dostavljeno protivnoj stranci ). Taj rok bi za nju tekao ,tek kad joj kao stranci rješenje bude dostavljeno. VI- RAZGLEDANJE SPISA I SAOPŠTAVANJE U TOKU POSTUPKA Zakonom o upravnom postupku svim strankama i licima koja učestvuju u upravnom postupku data je mogućnost da razgledaju spise, da se upoznaju sa samim postupkom i sadržajem svih spisa, ako imaju određeni pravni interes, i to u prisustvu ovlaštenog službenog lica.Isto im je data mogućnost da o svom trošku vrše potrebne prepise spisa tj.da fotokopiraju odgovarajuće spise predmeta.Razgledanje spisa nije vremenski ograničeno, što znači da se može vršiti u toku cijeloga postupka.Da bi to ostvarila druga lica, potrebno je da svoj pravni interes učine vjerovatnim .2 Da bi se omogućilo razgledanje spisa, fotokopiranje i prepisivanje, potrebno je podnijeti zahtjev koji se može podnijeti pismeno ili usmeno.Organ kome je zahtjev podnesen treba da utvrdi postojanje pravnog interesa podnosioca zahtijeva.Podnosioc treba svoj pravni interes da obrazloži pismeno ili usmeno na zapisnik.Prema Zakonu o upravnom postupku, neki spisi su izuzeti od prava razgledanja odnosno fotokopiranja, ako bi se ovim radnjama dovelo u pitanje svrha upravnog procesa ili ne vršenje tih radnji suprotno javnom interesu opravdanom interesu jedne stranke ili trećih lica .Tu se ubrajaju: 1. Zapisnik o vjećanju i glasanju 2. Službeni referat 3. Nacrt rješenja 4. Drugi povjerljivi spisi Sva lica koja imaju pravo da raz gledaju i prepisuju spise, imaju pravo da se i obavještavaju u toku postupka.Druga lica osim stranke su dužna učiniti svoj pravni interes vjerovatnim.Nadležni organ kome je zahtjev podnešen može da odobri ili odbije razgledavanje i prepisivanje spisa.O odbijanju podnesenog zahtijeva organ kome je on upućen donosi zaključak. Protiv zaključka o odbijanju zahtijeva za razgledanje za prepisivanje ili za obavještavanje u toku postupka, dopuštena je posebna žalba, pa i u slučaju kad je zaključak donesen u usmenoj formi3. Žalba se može izjaviti odmah po saznanju da je odlučeno o zahtijevu, a najkasnije 24 sata od momenta saopštenja.Rok, da se odluči po izjavljenoj žalbi je 48 sati od momenta izjavljivanja žalbe . 1 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.86 ), ZUP F BiH( Sl.Novine F BiH br.2/98 čl,96st1 i 2 ) «Nepravilna je i nezakonita dostava prvostepenog rešenja kada službeno lice prvostepenog organa uruči direktora preduzeća rešenje u službenoj prostoriji tog organa a na i zvorniku rešenja je prvostepeni organ mašinom otkucao datum uručenja rešenja,a na prostoru iznad toka direktor potpisao prijem rešenj a,a da svojeručno nije naznačio slovima dan prijema» (Vrhovni sud Srbije,U.6498/95 od 25.5.1996) 2 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.68 st.1,2 ) » Onemogućavanje stranci da i zvrši uvid u zapisnik o nalazu prilikom kontrole poslovnih knjiga, predstavlja bitnu povredu pravila Zakona o upravnom postupku» (Viši privredni sud Srbije URŽ 192/66 od 27.8.1966 ) 3 « Ako se odbije zahtijev stranke ili druge osobe da razgleda i prepisuje spise predmeta ,te osobe imaju pravo na posebnu žalbu» ( USH,-US. 2025/77.od 25.1.1978).

30

VII - ROKOVI 7.1. Pojam roka Upravni postupak predstavlja niz radnji koje slijede jedna za drugom po utvrđenom redu. Da bi se određeni upravni postupak blagovremeno završio , potrebno je odrediti vrijeme kada se pojedine radnje u postupku moraju preduzeti.Prema tome, procesne radnje moraju se izvršiti u određenom roku. Ali,pored ovih postoje i procesne radnje koje nisu vezane ni za kakav procesni rok, jer za preduzimanje pojedinih procesnih radnji ne moraju biti uvijek određeni rokovi. Ove radnje učesnici mogu izvršiti kad god to oni hoće i smatra se da su izvršene na vrijeme ( zahtjev stranke za pokretanje upravnog postupka ). Najveći dio radnji u upravnom postupku treba izvtršiti u određenom roku. Rok predstavlja vrijeme u kojem se treba izvršiti izvjesna proceduralna radnja,kao i vrijeme koje mora proteći da bi se neka proceduralna radnja započela vršiti.. Drugim rječima, rok je razmak vremena u kojem treba da se izvrši izvjesna radnja u postupku. Kod rokova je određen početak i završetak vremenskog razmaka u kome se mora izvršiti određena procesna radnja. Kao i u drugim postupcima, i u upravnom postupku rokovi služe realizaciji načela ekonomičnosti i efikasnosti. Da bi se sve potrebne radnje obavile, treba znati vrijeme njihovog preduzimanja, kao i nijhov redoslijed. Rokovi treba da obezbjede nesmetano odvijanje upravnog postupka. Procesne rokove treba razlikovati od materijalno- pravnih rokova. Materijalno-pravni rokovi su u neposrednoj vezi sa mogućnošću ostvarivanja prava ili izvršavanja obaveze , što je predmet materijalnog propisa (npr.rok plaćanja poreza na promet poslije neke kupovine i sl.). Rokovi procesno - pravne prirode se odnose na mogućnost preduzimanja određenih radnji u postupku. U upravno procesnom pravu primjenjuju se procesno-pravni rokovi. 7.2. Računanje rokova Rokovi se računaju na dane ,mjesece i godine.1 Posebnim propisom mogu se predvidjeti i rokovi čije se trajanje mjeri u časovima. U upravnom postupku rokovi se računaju po tzv.civilnoj computaciji ( computation civilis ), prema kojoj dani predstavljju nedjeljive cjeline. Dan predatavlja osnovnu mjernu jedinicu. Sam rok počinje teći prvog narednog dana od dana dostavljanja ( dostavljanje je izvršeno 5 novembra ,a rok je 15 dana , rok počinje teći od 6 novembra i ističe 21 novembra ). Ako je rok određen po mjesecima odnosno godinama , tada se završava istekom onog dana ,mjeseca,odnosno godine ,koji po broju odgovara danu kada je izvršeno dostavljanje ili saopćenje,odnosno dana u koji pada događaj od koga se računa trajanje roka ( npr.ako rok počinje teći 10 maja ,a traje mjesec dana,rok ističe 10 juna ). Ako toga dana u posljednjem mjesecu nema,rok prestaje posljednjeg dana tog mjeseca. Rok može biti i kalendarski određen, pa se u takvim slučajevima ne mora ni računati (apsilutni rokovi ). Neradni dani ,odnosno nedelje i državni praznici ne utiču na početak i tok roka ,ali utiču na njegov završetak. Naime, ako posljednji dan roka pada u nedelju ili na dan državnog praznika, ili u neki dan kad organ uprave ne radi,rok ističe prvog narednog dana .2

1 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.88 ) 2 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl.89 st.2 ) « Okolnost da prijemna služba organa uprave,kome treba prdatu žalbu,radi subotom,može biti od uticaja na protek roka za žalbu samo ako je rad te službe stalan sa punim radnim vremenom,što treba da bude objavljeno na način kako je to propisima predviđeno.(VSS,Uvp.79/81)

31

Od osnovnog pravila po kome se smatra da je podnesak u roku predat,ako stigne nadležnom organu prije isteka roka, ZUP predviđa izuzetke. Ako podnesak bude upućen poštom ,preporučeno ili telegrafski,dan predaje pošti smatra se kao dan predaje nadležnom organu. Ako je podnesak upućen telefaksom, dan prijema telefaksa uzima se kao dan predaje organu.1 7.3.Vrste rokova U upravnom postupku rokovi se klasificiraju prema različitim kriterijima. 1.Prema načinu određivanja rokovi se djele na: 1.Zakonske 2.Službene(rokove koje određuje službeno lice) Zakonski rokovi su precizno i unaprijed određeni zakonom ili drugim propisom, pa ih službena lica ne mogu mjenjati (npr.rok za žalbu, rokovi za obnovu postupka itd.).Zakonski rokovi su strogi rokovi i ne mogu se mjenjati niti produžavati izuzev kada je to zakonom ili drugim propisom određeno. Rokovi koje određuje službeno lice nisu unaprijed precizirani.oni su daleko fleksibilniji.Njih određuje službeno lice na osnovu zakonskih ovlaštenja.Mogu se određivati bez zakonom postavljenih ograničenja (početak , trajanje i završetak ovih rokova nisu zakonom propisani).Zakonom mogu biti postavljeni vremenski okviri, pa se službeno lice koje treba izvršiti određenu procesnu radnju može kretati samo unutar tih okvira.Službeni rokovi se mogu produžavati o čemu odlučuje službeno lice koje vodi postupak.Službeni rokovi se ne mogu produžavati samo onda kada je to posebno propisano. 2.Prema mogućnostima produženja rokovi se mogu podjeliti na : 1. Produžive ( dilatorne ) 2. Neprodužive ( peremptorne) Produživi rokovi se mogu produžiti ako za to postoje opravdani razlozi. To su u pravilu u postupku rokovi koje određuje službeno lice. Zakonski rokovi se mogu produžavati samo ako je to izričito propisima određeno. U svim postupcima, pa i u upravnom neproduživi rokovi su važni kako za zaštitu javnog interesa tako i za zaštitu prava stranaka. (npr.rokovi za ulaganje žalbe). Da bi došlo do produženja roka, moraju biti ispunjeni i određeni uslovi ,da je to tražilo zainteresirano lice, da je zahtjev za produženje podnešen prije isteka roka,te da za produženje roka postoje opravdani razlozi.2 3. Prema posljedicama koje mogu nastati propuštanjem roka, rokovi se dijele na: 1. Prekluzivni –peremptorni ( finalni ) 2. Dilatorni- odložni ( suspenzivni ) 3. Instrukcioni

1 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl. 90)

2 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl. 87 st.3)

32

Prekluzivni –peremptorni ( finalni,raskidni ) rok podrazumjeva preduzimanje procesne radnje koja se ograničava na određeni vremenski period u kome se određena radnja ima izvršiti. Ukoliko do toga ne dođe, zapada se u prekluziju, tj. definitivno se gubi pravo na preuzimanje procesne radnje koja se u okviru roka trebala izvršiti. Peremptorni rokovi,u pravilu, su zakonski rokovi ( npr. rok za žalbu, rok za upotrebu vanrerdnih pravnih sredstava ). To mogu biti i rokovi koje određuje s lužbeno lice (npr.da stranka pruži dokaz da je pokrenula postupak za rješavanje prethodnog pitanja). Ovi rokovi se mogu odnositi na stranku, druge učesnike, a ponekad i sam organ. Dilatorni rokovi su vremenski periodi u kojima se ne mogu preduzimati procesne radnje. Nakon proteklog dilatornog roka stiče se pravo na preduzimanje određene radnje u postupku ( npr. rok za izjavljivanje žalbe protiv ćutanja uprave ). Znači, za vrijeme trajanja dilatornog roka, procesna radnja miruje, a može se aktivirati nakon njegovog proteka. Dilatorni rokovi mogu biti propisani kako za stranku tako i za organ koji vodi postupak. Instukcioni rokovi su takvi rokovi čije propuštanje ne izaziva nikakve negativne posljedice. To su najčešće rokovi koji upućuju-podstiču službeno lice a ponekad i stranku na preduzimanje određene procesne radnje ( npr.rok za određivanje zajedničkog predstavnika,rok za donošenje rješenja, rok za dostavljanje rješenja stranci). Veoma je važno za ove rokova da se njihovim propuštanjem ne gubi procesno pravo na preduzimanje procesne radnje. Ta radnja se može izvršiti i istekom instukcionog roka. U pravilu, istekom instrukcionog roka ne određuje se nikakav novi rok za preduzimanje procesne radnje. Ona se može naknadno izvršiti u primjerenom vremenskom periodu. Instukcione rokove propisuju službena lica a rjeđe stramke. Propuštanje instrukcionih rokova od strane službenog lica može dovesti do disciplinskog postupka protiv njega. Zbog propuštanja, stranke ne smiju trpiti nikakave posljedice. 4. Prema kriteriju određenosti rokovi se djele na : 1. Apsolutne ( nezavisne) 2. Relativne (zavisne) Apsolutni rokovi su oni rokovi kod kojih je precizno određen krajnji termin –označavanjem datuma kada radnja treba da se obavi. Takvi rokovi nastaju nezavisno od bilo kakavih činjenica-događaja. Zakonski rokovi po svojoj prirodi ne mogu biti apsolutni rokovi. Službeni rokovi mogu biti apsolutni,jer službeno lice može označiti kalendarski dan kao završetak roka. Relativni rokovi su rokovi čiji se početak vezuje za izvjesne objektivne ili subjektivne činjenice. Nisu kalendarski potpuno određeni ,nego je ustanovljeno samo njihovo trajanje u određenim vremenskim jedinicama ( časovi,dani,mjeseci i godine ). Stoga, ovi rokovi mogu biti objektivni (rok za povraćaj u pređašnje stanje) i subjektivni ( npr.rok za obnovu postupka od mjesec dana teče od dana kada je stranka mogla iznijeti nove činjenice ili upotrijebiti nove dokaze). Subjektivni rokovi teku unutar objektivnih rokova. Početak objektivnih rokova vezuje se za neku objektivnu činjenicu ( npr. dostavljanje).

33

VIII- POVRAĆAJ U PREĐAŠNJE STANJE ( restitutio in integrum ) S obzirom na moguće štetne posljedice za stranku koja je propustila obavljanje izvjesne procesne radnje u određenom roku, predviđena je mogućnost upotrebe posebnog pravnog sredstva- povraćaj u pređašnje stanje ( restitutio in integrum ). Stranci koja iz opravdanih razloga propusti da u roku izvrši neku radnju postupka, dopustiće se na njen prijedlog povraćaj u pređašnje stanje u trajanju upravnog postupka, tj. da se postupak vrati u onu fazu u kojoj se nalazio prije propuštanja.1 Povraćaj u pređašnje stanje dozvoljava se samo po prijedlogu stranke, a ne po službenoj dužnosti. Prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje može se podnijeti u svim fazama postupka i u svim slučajevima propuštanja rokova. Njemu se udovoljava ako postoje opravdani razlozi.2 Ove okolnosti cijeni nadležni organ. ZUP-om je određeno nekoliko slučajeva povraćaja u pređašnje stanje. To su posebni slučajevi u porodici( smrt ili iznenadna teška bolest člana porodice i sl.), ili slučajevi elementarnih nepogoda ,zastoja u saobraćaju i drugo. U ovakvim slučajevima obično se dozvoljava povraćaj u pređašnje stanje.Osim ove mogućnosti predviđena je i mogućnost da stranka ne preda određeni podnesak nadležnom organu,već ga u propisanom roku iz neznanja ili omaškom pošalje poštom ili neposredno preda nenedležnom organu. Treća mogućnost je, kada stranka svoj podnesak pošalje nadležnom organu,ali očiglednom omaškom zakasni najviše tri dana, pa zbog toga izgubi mogućnost da ostvari neko pravo,može tražiti povraćaj u pređašnje stanje.3 Kada je u pitanju povraćaj u pređašnje stanje zbog prekoračenja roka za podnošenje nekog podneska, stranka je dužna uz prijedlog za povraćaj priložiti i taj podnesak.4 Prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje ne može se zasnivati na okolnosti koju je organ već ranije ocjenio kao neopravdano.5 Rok za podnošenje prijedloga u pređašnje stanje je 8 dana od kada je prestao razlog za propuštanje,odnosno od dana od kada je stranka za to saznala. Ovaj rok je zakonski i označava se kao subjektivni rok. Taj rok je prekluzivni i ukoliko ga stranka prpropusti ,gubi pravo za podnošenje prijedloga za povraćaj u pređašnje stanje. Osim ovog imamo i objektivni rok od tri mjeseca koji teče od dana samog propuštanja. Po proteku ovog roka stranka, bez obzira na prirodu razloga ne može više tražiti povraćaj u pređašnje stanje.6 Stranka podnosi prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje organu pred kojim je trebalo izvršiti propuštenu radnju.7

1 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl. 91 st.1)“ Povraćaj u pređašnje stanje može tražiti stranka ukoliko je u toku upravnog postupka propustila izvršenj e neke radnje vezane za rok ali ne i u slučaju propuštanja zakonom predviđenog roka za podnošenje zahtjeva za ostvarivanje nekog prava o kome se odlučuje u upravnom postupku” (VSS,U.5091/79.od166.1980) 2 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl. 92 st. 1,2 ) 3 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl. 92 st. 2 ,3 ) 4 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl. 92 st.3 ) 5 “ Okolnost da je stranka u zabludi o tome koliko dana ima odrđeni mjesec ne predstavlja opravdani razlog za produženje roka” ( SS,Uis.734/66 od 11.11.1966) 6 ZUP RS (Sl.Glasnik RS br.13/02 čl. 93 st.1,2 )“ Objektivni rok od tri meseca u kojem se može podneti predlog za povraćaj u pređašnje stanje ,teče od sledećeg dana po isteku roka u kome je propuštenu radnju trebalo izvršiti.” ( Savezni sud,Us.625/74.od 10.7.1974) 7 « Drugostepeni upravni organ nije nadležan da rešava o povraćaju u pređašnje stanje zbog i u vezi sa propuštenim rokom za tužbu» ( Izvod iz odluke SVS,Už.4647/57. od 20.9.1957 ) « Kad je u istom podnesku stranke sadržan njen predlog za povraćaj u pređašnje stanje zbog propuštanja roka za podnošenje žalbe i sama žalba ,prvo o predlogu ima da odluči prvostepeni organ,pa ako on dozvoli povraćaj, žalba se uzima u postupak» ( Izvod iz presude Vrhovnog suda NRS,U.7281/62. od 12.10.1962 )

34

Ako organ utvrdi da je prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje neblagovremen ili nedopušten, zaključkom će odbaciti prijedlog bez daljnjeg postupka, a odbiti ako su neopravdani razlozi zbog kojih se traži povraćaj u pređašnje stanje. Ukoliko u postupku učestvuje više stranaka, a činjenice na kojima se zasniva prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje su opšte poznate, organ neće pozvati protivnu stranku da se o njima izjašnjava.1Protiv zaključka kojim se odbija prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje može se izjaviti posebna žalba samo ako ga je donio prvostepeni organ.2 Ako nadležni organ podneseni prijedlog prihvati i ustanovi da su razlozi za povraćaj opravdani, donijet će zaključak kojim se dozvoljava povraćaj u pređašnje stanje. Žalba se ne može izjavljivati na zaključak koji je donio drugostepeni organ, jer se taj zaključak smatra konačnim pa će se protiv njega moći pokrenuti upravni spor. Postupak koji je u toku, ne zaustavlja se u slučaju podnošenja prijedloga za povraćaj u pređašnje stanje, ali organ koji odlučuje o njemu može privremeno prekinuti postupak sve dok zaključak o prijedlogu ne postane konačan. Ako se udovoljava prijedlogu, postupak se vraća u ono stanje u kojem se nalazio prije propuštanja i poništavaju se sva rješenja i zaključci koje je organ donio u vezi propuštanja.3 (npr.ako je stranka propustila rok za žalbu ,pa je korištenjem povraćaja dopušteno izjavljivanje žalbe, nadležni organ je dužan poništiti zaključak o dozvoli izvršenja kada je u pitanju prvostepeno rješenje koje je u međuvremenu postalo izvršno jer nije bila žalba izjavljena). IX- PRVOSTEPENI POSTUPAK Tok upravnog postupka se odvija u nekoliko faza ili stadijuma. U teoriji se najčešće uzima da takvih faza ima pet i to: 1. Pokretanje postupka- obavezna faza 2. Ispitni postupak tj.ispitivanje činjenica i okolnosti za rješenje stvari-u načelu obavezna faza 3. Donošenje rješenja-obavezna faza 4. Postupak po žalbi- neobavezna faza 5. Administrativno izvršenje-faza do koje može a i ne mora doći.4 9.1. Pokretanje postupka i zahtjevi stranaka U pogledu pokretanja upravnog postupka, upravni postupak uvjek pokreće nadležni organ za vođenje postupka. Sama predaja podneska stranke organu ne znači i pokretanje postupka. Upravni postupak se smatra pokrenutim tek onda kad je nadležni organ izvršio ma koju radnju u cilju vođenja postupka. Način pokretanja postupka većinom nije precizno određen. Stoga, on prema prilikama može biti različit.. U pokretanju postupka do izražaja dolaze dva načela: 1. Načelo oficijelnosti ili oficijelna maksima 2. Stranačka ili privatna maksima tj,. načelo pokretanja postupka na prijedlog ( inicijativi) stranke.

1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl.94 st.1,2,3 ) 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl.95 st.2 ) 3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl.96 st.2 ) 4 Mustafa Kramarić,Ibrahim Festić,Upravno pravo, Sarajevo , 2004 str.391.

35

Dakle,upravni postupak se može pokrenuti po službenoj dužnosti ili povodom zahtjeva stranke. Prema ovom, imamo dvije vrste upravnih postupaka. U postupku po službenoj dužnosti primjenjuje se načelo oficijelnosti (oficijelna maksima), a u postupku pokrenutom povodom zahtjeva stranke primjenjuje se stranačko načelo (stranačka maksima). Oficijelna maksima znači da organ pokreće postupak po službenoj dužnosti (ex offico).Kad se postupak pokreće po službenoj dužnosti, nije potreban nikakav prijejedlog ili zahtev stranke. Ako se takav prijedlog ipak podnese, on će se uzeti samo kao obična prijava kojom organ dolazi do saznanja o činjenicama koje ga mogu potaknuti da otpočne postupak po službenoj dužnosti. Na taj način se utiče na organ da pokrene postupak. Ukoliko ovakav prijedlog ne bude imao uticaja da pokrene postupak, tada takvo lice nema pravnog sredstva da prisili organ na pokretanje postupka. Prema tome, kod oficijelne maksime je bitno to da organ isključivo sam ocjenjuje da li će se pokrenuti postupak ili ne, radi zaštite javnog interesa.1 Postupak se uvjek pokreće po službenoj dužnosti kada stranci treba nametnuti neku obavezu (npr.da plati porez), umanjiti ili potuno ukinuti neko pravo koje je do tada stranka uživala ( npr. ukudanje neke dozvole i sl.). Izuzetno,postupak se može pokrenuti po službenoj dužnosti i onda kada je takvo pokretanje u interesu stranke (npr.postupak koji se vodi radi stavljanja maloljetnog lica pod starateljski nadzor).Pri pokretanju upravnog postupka po službenoj dužnosti nadležni organ uzima u obzir i eventualne predstavke, prijedloge i prijave građana i organizacija kao i upozorenja organa.2Organ je dužan da ove podneske razmotri i da njihovim podnosiocima odgovori na njih. Podnosioca ne može smatrati strankama u postupku nego samo inicijatorima pokretanja postupka po službenoj dužnosti. Podnesci ne stavraju obavezu organu da pokreće postupak po službenoj dužnosti ako iz raspoloživog činjeničnog stanja proizilazi da nema osnova za poktretanja postupka.( npr. ako jedan građanin prijavi izgradnju stambenog objekta jer smatra, da se gradi bez odobrenja za gradnju,organ nadležan za poslove urbanističko-građevinske inspekcije obavještava podnosioca prijave da je za objekat izdano odobrenje za gradnju jer je uvidom u dokumentaciju to utvrdio. U protivnom slučaju utrvđuje potrebne okolnosti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti i donijet će rješenje o obustavi gradnje). Nadležni organ će pokrenuti postupak po službenoj dužnosti:1) kad to određuje zakon ili na zakonu zasnovani propis, 2) kad utvrdi ili sazna,obzirom na činjenično stanje, da treba radi zaštite javnog interesa pokrenuti upravni postupak U prvom slučaju. pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti tj. kada to određuje zakon ili na zakonu zasnovani propis, nadležni organ je dužan da pokrene postupak. U ovom slučaju organ se ne može upuštati u ocjenu da li javni interes traži pokretanje upravnog postupka i da se tek po toj ocjeni odluči da li će postupak pokrenuti. U drugom slučaju. nadležni organ cijeni da li javni interes zahtjeva ili ne pokretanje upravnog postupka. Organ utvrđuje da li postoji takav javni interes polazeći od činjeničnog stanja koje se odnosi na konkretan slučaj. S obzirom na značaj i važnost javnog interesa u upravnom postupku, jasno je da u njemu ,naročito za procesnu radnju pokretanja ,važi oficijelna maksima. Prema tome, oficijelna ili službema maksima u upravnom postupku je pravilo. U kojoj je mjeri oficijelna maksima zastupljena u upravnom postupku , vidi se po tome što čak u slučaju kad je postupak pokrenut po zahtjevu stranke,a stranka od njega odustane,organ može produžiti postupak ako je to u javnom interesu.

1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 112 st.1 ) 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 112 st.2 )

36

Na osnovu zahtjeva stranke, nadležni organ pokreće upravni postupak po tzv.stranačkoj-privatnoj maksimi. Iako postupak pokreće nadležni organ, u ovakvim slučajevima ne može se pokrenuti ako nema zahtjeva stranke. Dakle,zahtjev stranke je procesna pretpostavka za pokretanje postupka. Postupak po zahtjevu stranke se pokreće kada je po zakonu ili prirodi stvari za pokretanje i vođenje postupka takav zahtjev neophodan.1 To su slučajevi kada se stranci ima priznati neko pravo (pravo na penziju, obavljanje samostalne djelatosti, nošenje oružja ) ili umanjiti ili rasteretiti neke dotadašnje obaveze. (npr.smanjiti rok za izvršenje vojne obaveze ).2 Istovremeno, sa ispitivanjem zahtjeva organ ispituje i svoju nadležnost.U ovoj fazi organ ispituje zahtjev u pogledu sadržaja i drugih elemenata koji se odnose na sve podneske pa i na zahtjeve (označenje organa, predmet, zahtjev, ko je zastupnik ili punomoćnik ako ga ima, ime i prezime, adresa). Ako je zahtjev nepotpun, s njim se postupa kao i sa drugim podnescima (otklanjaju se nedostatci u određenom roku).Iz sadržaja zahtjeva treba da se vidi da je u pitanju ostvarivanje prava ili pravnih interesa stranke, i da se ne radi o materiji za koju se postupak pokreće po službenoj dužnosti .To su zahtjevi čije podnošenje ovisi od volje stranaka. Najčešće su to zahtjevi kojima se traže razna odobrenja kao i ostvarivanje nekog prava. Prilikom vođenja postupka neophodna je primjena: 1.Načela zaštite građana i zaštite javnog interesa , i 2. Načela saslušanja stranke. Svaka stranka kao i drugi učesnici u postupku načelno štiti sama svoja prava u upravnom postupku, dok je organ koji vodi postupak dužan da se stara o zaštiti javnog interesa u svakoj fazi postupka. Ali organ je isto tako dužan da pri vođenju postupka i rješavanju omogući građanima i pravnim licima da što lakše zaštite i ostvare svoja prava ,vodeći pri tom računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom ili na štetu prava drugih lica.3 Ova dužnost organa naročito dolazi do izražaja u fazi postupka prilikom utvrđivanja činjenica i okolnosti koje će služiti kao podloga za rješavanje. Javni interes se utvrđuje u okviru zakona i drugih propisa . Organi koji svojim rješenjem nalažu građanima ili pravnim licima kakve obaveze,dužni su da prema njima primjene one propisane mjere koje su za stranku povoljnije,ako se tim povoljnijim mjerama postiže cilj zakona. Kada službeno lice, s obzirom na postojeće činenjično stanje sazna ili ocjeni da određeni građani ili pravno lice ima osnova za ostavrenje nekog prava,upozoriti će ih na to.4 Načelo saslušanja stranaka podrazumijeva da organ koji vodi postupak mora prije nego donese rješenje dati mogućnost stranci da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja. Rješenje se može donijeti bez prethodnog izjašnjavanja i saslušavanja stranke samo u slučajevima kad je to zakonom dopušteno.5 Kad se radi o dvostranačkim predmetima treba tu mogućnost pružiti jednoj i drugoj stranci. Načelo saslušanja stranaka postaje tada načelo obostranog saslušanja ( audiatur altera pars).6 Ako dođe do povrede načela saslušanja stranke ,dolazi i do povrede bitnog pravila postupka, i ona predstavlja razlog za poništavanja rješenja u postupku po žalbi kod drugostepenog organa.7

1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl.114 ) 2 « U stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stavri za pokretanje upravnog postupka potreban zaht ev stranke,nadležni organ ne može pokrenuti i voditi postupak po službenoj dužnosti « ( Vrhovni sud CG, U.111/79. od 20.07.1979 ). 3 Mustafa Kamarić,Ibrahim Festić,Upravno pravo,Sarajevo,2004. str.256 4 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl.6 ) 5 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 9 ) 6 Mustafa Kamarić,Ibrahim Festić,Upravno pravo,Sarajevo,2004. str.260 7 Kad drugostepeni orga n utvrđuje neke činjenice koje prvostepeni organ nije utvrdio I kada izvodi dokaze koje prvostepeni organ nije izvodio dužan je da pri tome poštuje načelo saslušanja stranke (Izvod iz odluke SVC,Už.6030 od 29.12.1958)

37

Povreda ovog načela može biti opravdan razlog i za upotrebu vanrednog pravnog lijeka-obnove upravnog postupka protiv konačnog, pa i pravosnažnog rješenja. Od ovog načela ZUP dopušta odstupanje kad se rješenje donosi po skraćenom postupku. Da bi neki zahtjev stranke bio povod za pokretanje upravnog postupka, potrebno je da budu ispunjeni sljedeći uslovi: 1.da podnosilac zahtjeva ima stranačku sposobnost i aktivnu stranačku legitimaciju, 2. zahtjev treba da se odnosi na upravnu stvar , 3.da o toj stvari nije već ranije pravosnažno rješeno, 4.da je zahtjev podnešen nadležnom organu1 Ako nadležni organ ustanovi da nema osnova za pokretanje upravnog postupka povodom podnešenog zahtjeva, iako je zahtjev uredan, svojim će zaključkom odbaciti postavljeni zahtjev za pokretanje postupka. Protiv zaključka kojim se zahtjev odbacuje, nezadovoljna stranka može izjaviti žalbu,2 a protiv rješenja donešenog po žalbi može pokrenuti upravni spor. Sve radnje koje se obavljaju prije upuštanja u opravdanost zahtjeva stranke, čine se u tzv.prethodnom postupku. U njemu se ustvari ispituje formalna ispravnost zahtjeva stranke. S obzirom na veliki broj oblasti u kojima se javljaju upravni predmeti, mogući su slučajevi transformacije postupaka pokrenutih povodom zahtjeva stranke u postupke koji se pokreću po službenoj dužnosti. Ima slučajeva da se postupci mogu pokrenuti i po službenoj dužnosti i povodom zahtjeva stranke ( npr.priznavanje poreskih olakšica, priznavanje vlasništva na uzurpiranom zemljištu, ostvarivanje prava na socijalnu pomoć i dr.) 9.2. Pokretanje postupka putem javnog saopštenja Pokretanje upravnog postupka javnim saopštenjem prema većem broju lica , je rjeđe primjenjiv način pokretanja postupka. Uvjek se pokreće po službenoj dužnosti.3 U pitanju su lica koja mogu imati položaj stranke, a koja organu nisu poznata ili ih je nemoguće poimenično odrediti. Mora se raditi o potpuno istom zahtjevu. Zahtjev se usmjerava prema svim tim licima ( npr.pozivi za regrutaciju, pozivi za podnošenje poreskih prijava i dr). U ovom institutu nije samo u pitanju načelo ekonomičnosti, nego se radi i o primjeni načela o zaštiti javnog interesa. Pokretanje postupka javnim saopštenjem započinje stavljanjem javnog saopštenja na oglasnu tablu organa koji je saopštenje izdao, ili objavom u sredstvima javnog informisanja. Postupak se smatra pokrenutim protekom roka od 15 dana od dana objavljivanja na oglasnoj tabli.4 O pravima i obavezama svakog od ovih lica vodi se odvojen postupak i donosi se posebno rješenje za svakog od njih. To znači da se svako lice smatra zasebnom strankom, o čijem će pravu i obavezi organ zasebno odlučivati.5 Postoji i mogućnost donošenja jednog rješenja kada je upitanju veći broj lica koju su organu nepoznata. Ovo je tzv.generalno rješenje koje mora sadržavati takve podatke iz kojeg se može lako utvrditi na koja se lica rješenje odnosi. To ukazuje da su u ovom slučaju posrijedi rješenja kojima se ne odlučuje o pravima ili obavezama tačno određenih lica, nego odredivih lica ( npr.građani nekog naselja ,ulice,stanari jedne z grade sl.).

1 Analiza sudske prakse,Z.Tomić-Upravno pravo-sistem ...,2002,str.401. 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 113 st.2 ) 3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02, čl. 116 ) 4 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 82 ) 5 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 117 st.1 )

38

9.3. Spajanje stvari u jedan postupak Spajanje stvari u jedan postupak podrazumijeva pokretanje kao i rješavanje više upravnih stvari u jednom zajedničkom postupku. Da bi došlo do spajanja upravnih stvari u upravni postupak, moraju kumulativno da budu ispunjeni i određeni uslovi: 1. da se prava i obaveze stranaka zasnivaju na istom ili sličnom činjeničnom stanju, 2. da je organ koji void postupak stvarno nadležan u pogledu svih upravnih stvari, 3. da ta prava ili obaveze proizilaze iz istog materijalno pravnog propisa Obično se kao primjer za ovakve slučajeve uzima vođenje eksproprijacijskog postupka zemljišta radi izgradnje većih investicionih objekata ( fabrika, saobraćajnica). U tim slučajevima može se voditi jedinstven postupak iako se radi o više stranaka kao vlasnika zemljišta , jer su ispunjeni svi prethodni uslovi za to ( činjenično stanje je isto i utvrđeno je u zajedničkom eksproprijacijskom elaboratu, isti organ je nadležan za sve predmete, pravni osnov je isti). Ovo je tzv.spajanje stvari u jedan postupak. Spajanje stvari u jedan postupak se obično vrši kada se stranke pojavljuju sa istim ili sličnim zahtjevima. Međutim, predviđeno je da se pod istim uslovima može u jednom postupku ostarivati i više zahtjeva bilo da potiču od jedne ili više stranaka (npr.jedna ili više stranaka podnesu zahtjev za izdavanje urbanističke saglasnosti organu nadležnom za urbanizam na istoj lokaciji). U pravilu, sve ove zahtjeve treba rješiti u jedinstvenom postupku, jer se ne može izdati više urbanističkih saglasnosti na jednoj lokaciji. Ovo je tzv.objektivno spajanje stvari u jedan postupak. Prema tome, ZUP spajenje stvari u jedan postupak predviđa kao fakultativnu pravnu osnovu koja odgovara suparničarstvu u parničnim postupku. Odluka organa da više istovjetnih ili sličnih zahtjeva spoji u jedan jedinstveni postupak, proizilazi iz težnje organa da kroz spajanje postupka formira tzv. procesnu zajednicu i time postigne veću racionalnost i ekonomičnost postupka.1 Diskreciona je ocjena samog organa, da li će više upravnih stvari spojiti u jedan postupak. Ukoliko se odluči za spajanje više stvari u jedan postupak, organ je obavezan donijeti poseban zaključak na koji se može izjaviti posebna žalba, samo ako ga je donio prvostepeni organ.2 Ako je zaključak donio drugostepeni organ, protiv njega se može pokrenuti upravni spor. U slučaju spajanja stvari u jedan postupak, svaka stranka posjeduje stvarnu samostalnost i nezavisno od drugih stranaka može preduzimati sve procesne radnje.3 U dispozitivu rješenja moraju se tačno navesti sva imena svih stranaka na koje se rješenje odnosi. U obrazloženju se precizno moraju navesti razlozi koji se tiču svake stranke posebno u pogledu donošenja odluke. Ukoliko se u postupku zaključkom nalaže poduzimanje određenih mjera, u njemu se mora tačno odrediti koja se mjera na koju stranku odnosi, osim ako se radi o strankama koje u postupku zajednički učestvuju sa istovjetnim zahtjevima, ili ako zakonom nije drukčije određeno.4 U toku cjelog postupka moguće je i razdvajanje jedinstvenog postupka u situacijama kada više ne postoji neki od razloga zbog kojih je i vođen jedinstveni postupak. Razlika između pokretanja postupka javnim saopštenjem i poktretanja postupka spajanjem u jedan postupak, je u tome što se u slučaju spajanja stvari u jedan postupak radi o

1 « Ako se stranka istovremeno žali protiv dva ili više prvostepenih rješenja, drugostepeni organ mora doneti meritorno rešenje po svim žalbenim zahtevima,ukoliko ima mesta spajanju stvari u jedan postupak u smislu člana 127 (sada 117) Zakona o opšem upravnom postupku.» ( SVS, Už.9592/59 od 9.1.1960) 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 115 st.3 )

3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 117 st.1 ) 4 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 117 st.2 )

39

spajanju više upravnih stvari, a kod postupka pokrenutog javnim saopštenjem u pitanju je jedna radnja kojom se postupak pokreće , a potom slijedi odvajanje posebnih upravnih postupaka. 9.4.Dispozitivne stranačke radnje u toku postupka Osim podnošenja zahtjeva, kao povoda za pokretanje upravnog postupka, posebno su važne i dispozitivne stranačke radnje u toku postupka kao što su: 1.izmjena zahtjeva, 2.odustajanje od zahtjeva, 3.poravnanje 9.4.1. Izmjena zahtjeva stranke u postupku Izmjena zahtjeva je poseban pravni institut u kome stranka u skladu sa načelom efikasnosti i ekonomičnosti vođenja upravnog postupka ima određena procesna prava koja stranci pripadaju na osnovu materijalnog prava.1 Stranci je omogućeno da svoj već postavljeni zahtjev:1.proširi ili 2.preinači –umjesto njega stavi sasvim drugi novi zahtjev.2 Proširenjem prvobitnog zahtjeva, stranka ga de facto uvećava ( npr. zahtjev za izgradnju stambenog objekta, naknadno se traži odobrenje za izgradnju garaže na istoj lokaciji). Preinačenje prvobitnog zahtjeva podrazumijeva njegovo zamjenjivanje drugim (npr. zahtjev za odobrenje neke djelatnosti u istim prostorijama zamjenjuje se novim zahtjevom za obavljanje druge djelatnosti). Stranka može svoj zahtjev i umanjiti tj, djelimično od njega odustati. Izmjena zahtjeva i njegovo proširivanje ograničeno je na prvostepeni postupak (donošenjem i dostavljanjem prvostepenog rješenja, to ovlaštenje prestaje. Drugo ograničenje se odnosi na uslovljavanje ili izmjene zahtjeva ,ono se mora zasnivati na istom pravnom osnovu i na bitno istom činjeničnom stanju. Ovi uslovi određuju da li će nadležni organ prihvatiti proširenje ili izmjene. Ako organ koji vodi postupak ne dozvoli proširenje ili izmjenu zahtjeva zbog neispunjenja uslova, dužan je o tome donijeti zaključak protiv kojeg je dopuštena posebne žalba.3 9.4.2. Odustajanje od zahtjeva Stranka može odustati od svog zahtjeva kako u prvostepenom postupku sve do isteka roka za žalbu,tako i u drugostepenom postupku sve dok joj ne bude dostavljeno drugostepeno -konačno rješenje povodom žalbe. Znači, od svog zahtjeva stranka može odustati u toku cijelog postupka u potpunosti ili djelimično.4 Odustajanjem od zahtjeva, dalje vođenje postupka neće se voditi i doći će do njegovog obustavljanja. Organ koji vodi postupak je dužan da o obustavljanju postupka donese zaključak i o tome obavjesti protivnu stranku. Odustankom od zahtjeva manifestira se volja stranke da više nema interesa za nastavljanje postupka. Time se gubi predmet postupka tj, upravna stvar o kojoj je trebalo odlučivati, što je bilo glavna pretpostavka za pokretanje postupka. Iz tog razloga i prvostepeni i drugostepeni

1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 118 st.1 ) 2 « Zahtev koji se zbog isteka roka za njegovo podnošenje u smislu člana 184.Osnovnog zakona o penzijskom osiguranju ne može više podneti,ne može se kao takav ( neblagovremeno podnet ) ni menjati ni proširiti u smislu člana 130 (sada 120) Zakona o opšte upavnom postupku».( Presuda Saveznog suda UISS.953/80 od 20.2.1981 ) 3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 118 st.2 ) 4 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 119 ) 40

organ dužni su okončati započeti postupak donošenjem zaključka.Prema ZUP-u, iako je stranka odustala od zahtjeva postupak će se nastaviti u slijedećim slučajevima: 1.Ako je vođenje postupka od javnog interesa , 2.Ako to zahtijeva protivna strana pa će se postupak po zahtjevu te stranke produžiti.1( postupak se nastavlja u odnosu na protivnu stranku, a u odnosu na drugu obustavlja donošenjem zaključka o obustavljanju postupka, protiv kojeg je dopuštena posebna žalba). Ukoliko je postupak pokrenut po službenoj dužnosti sam organ može obustaviti postupak. Ako je u istoj upravnoj stvari postupak mogao biti pokrenut i po zahtjevu stranke, stranka može zahtijevati nastavljanje postupka i kada se obustavlja postupak po službenoj dužnosti. Isto se donosi zaključak o obustavi postupka protiv kojeg se može izjaviti posebna žalba.2 Odustanak od svog zahtjeva stranka izjavljuje izričito organu koji vodi postupak podnošenjem pismene izjave ili usmeno na zapisnik. Sve dok organ ne donese zaključak o obustavljanju postupka, stranka može datu izjavu opozvati.3 ZUP-om je predviđena i mogućnost da propuštanje određene radnje od strane stranke ,može se smatrati njenim odustankom, ali samo kada je to posebnim pravnim normama određeno.4 Zakonom je i predviđeno odustajanje od zahtjeva kada se radi i u slučajevima koji se vezuju za: 1.Prethodno pitanje5 2.Usmenu raspravu6 3.Nepolaganje određenog iznosa novca za pokriće ( troškovi do kojih se može doći izvođenjem pojedinih dokaza).7 U svim ovim slučajevima donosi se zaključak o obustavljanju postupka na osnovu pretpostavljenog odustanka stranke od zahtjeva. S obzirom da stranka ima pravo da odustane od svog zahtjeva u toku cijelog postupka u svim fazama, postupanje po izjavi o odustanku je različito i otvara se mogućnost različitog procesnopravnog postupanja. To su najčešća tri slučaja: 1.Kada stranka odustane od zahtjeva prije donošenja prvostepenog rješenja,tada se samo donosi zaključak o obustavi postupka, 2 Kad stranka odustane od zahtjeva nakon donošenja prvostepenog rješenja prije isteka roka za žalbu, prvostepeni organ koji vodi postupak. zaključkom o obustavi postupka istvremeno će poništiti i prvostepeno rješenje, ali samo u slučaju ako je njime zahtjev stranke bio pozitivno rješen, bez obzira da li je njime zahtjev u potpunosti ili djelimično bio uvažen.8 3. Kada stranka odustane od zahtjeva poslije izjavljene žalbe, a prije dostavljanja drugostepenog rješenja, zaključkom o obustavi postupka se poništava prvostepeno rješenje, ako je njime zahtjev u potpunosti ili djelimično bio usvojen.

1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 113 st.3 ) 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 119 st 4 i 5 ) « Kad stranka odustane od svog zahtjeva u kome je pokrenut postupak,organ je dužan da svojim zaključkom obustavi postupak, pri čemu ima samo da utvrdi da li je u pitanju jasan i nesumnjiv odustanak stranke a da ne iznalazi razloge zbog kojih je stranka odustala,niti da te razloge ne iznosi u zakjlučku o obustavi postupka.» ( Izvod iz presude Vrhovnog suda NR Srbije,U.3523. od 23.1.1960) 3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 120 st.1 ) 4 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 120 st.2 ) 5 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 135 st.3 ) 6 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 144 st.3 ) 7 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 105 ) 8 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 120 st.3 )

41

Ako stranka odustane od dijela zahtjeva koji prvostepenim rješenjem nije bio uvažen, a zbog kojeg je izjavila žalbu, neće se poništiti prvostepeno rješenje nego samo donijeti zaključak za obustavljanje tekućeg postupka po žalbi1. Prema odredbama ZUP-a, stranka koja je odustala od svog zahtjeva, dužna je snositi sve troškove koji su nastali do obustavljanja postupka, osim ako nije posebnim propisom drukčije određeno. 9.4.3. Poravnanje Poravnanje (nagodba) je jedan od načina za okončanje upravnog postupka pod određenim uslovima. To je posebna dispozitivna radnja u upravnom postupku u kojoj mogu da učestvuju sve stranke koje su angažovane u datom postupku. Ovaj institut nije karakterističan za upravni postupak, već je specifičnost parnično sudskog postupka u kojem se odlučuje o spornim pravnim situacijama. Poravnanje je prezizan sporazum kojim uzajamno suprotstavljene strane izjednačavaju sporne odnose.2 Službeno lice je dužno da u toku cjelog postupka nastoji da se dvije ili više stranaka sa suprotnim zahtjevima potuno ili bar u pojedinim dijelovima poravnaju. Prema tome, poravnanje se u upravnom postupku javlja kad se u postupku rješava o dvostrančkim ili višestranačkim stvarima, odnosno u upravnim stvarima u kojima dvije ili više stranaka imaju suprotstavljene interese. Kao i u parničnom postupku tako i u upravnom postupku pretpostavka za primjenu instituta poravnanja, je postojanje sporne situacije između pravnih subjekata. Radi se o zahtjevima sa kojima stranke mogu slobodno raspolagati. Do poravnanja može doći i na zahtjev službenog lica koje vodi postupak i ono se može postići sve do izvršenja i u prvostepenom i u drugostepenom postupku. Poravnanje može biti potpuno ili djelomično. To zavisi od njegovog odnosa prema predmetu postupka. Potpuno poravnanje prouzrokuje obustavu cijelog postupka, a djelimično samo dio postupka koji se odnosi na predmet poravnanja, što znači da će se o ostalim spornim pitanjima postupak nastaviti i okončati odgovarajućim rješenjem.Protiv zaključka o potpunom ili djelimičnom obustavljanju postupka zbog poravnanja može se izjaviti posebna žalba. Da bi se skolopilo poravnanje moraju biti ispunjeni određeni uslovi: 1. jasnoća i njegova određenost - preciznost u predmetu poravnanja, 2. ne smije biti na štetu javnog interesa, javnog morala i pravnog interesa trećih lica, 3. mora biti pismeno sastavljeno i 4. zaključeno sa službenim licem koje vodi postupak3 Po službenoj dužnosti službeno lice mora voditi računa da li su ispunjeni uslovi da bi se moglo sklopiti poravnanje. Kada stranke traže poravnanje, a službeno lice utvrdi da bi njegovo zaključenje bilo na štetu javnog interesa, javnog morala ili pravnog interesa trećih lica,donijet će zaključak o odbijanju zaključivanja poranavnanja. Nakon čitanja poravnanja od strane službenog lica, poravnanje se unosi u zapisnik koji stranke potpisuju.. Ovjeren prepis zapisnika može se predati strankama ako ga one traže.

1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 132 st.2 ) « Opozivanje stranke svog odustanka od zahteva ne može se vršiti,pošto je zaključak o obustavi postupka zbog odustanka postao konačan i pravosnažan». ( Izvod iz presude Vrhovnog suda NR Srbije,U.9964/61. od 8.1.1962) 2 Vidi: D.Milkov,Č,Prostran. Komentar Zakona o opšem upravnom pstupku,1998,str. 123. 3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 122 st.2 )

42

Prema svojoj pravnoj sadržini i specifičnoj prirodi, poravnanje se ne može poistovjećivati sa rješenjem. Valjanost poravnanja ne može se osporaravati tužbom u upravnom sporu iz razloga što se upravni spor može voditi jedino radi provjeravanja zakonitosti akta od strane suda1. Gledano s pravnog aspekta, zaključeno poravnanje ima snagu izvršnog rješenja donijetog u upravnom postupku, pa se prinudno izvršenje može donijeti i na osnovu zaključenog poravnanja. Izvršenik može biti samo ono lice koje je učestvovalo u postupku, tj. kome je nametnuta neka obaveza. 9.5. Postupak do donošenja rješenja Prije donošenja prvostepenog rješenja u upravnom postupku preduzimaju se razne procesnopravne radnje koje predstavljaju tzv. ispitni postupak. Svrha postupka je utvrđivanje činjenica koje su od značaja za rješenje i omogućavanje strankama da zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese.2 Ostvarenje načela materijalne istine i ostvarivanje načela saslušanja stranaka u postupku, postiže se u: a) skraćenom postupku b) posebnom ispitnom postupku Prilikom utvrđivanja činjeničnog stanja dolazi do izražaja istražno ili inkvizaciono načelo. U izvođenju samog ispitnog postupka evidentna je i primjena načela arbitranosti i načela istine, jer organ koji vodi postupak po službenoj dužnosti sam određuje obim i tok ispitnog postupka.3 ZUP-om su precizirana procesna prava i procesne dužnosti stranke.4 Dužnost stranke je da činjenično stanje na kome se zasniva njen zahtjev iznese potpuno,određeno i tačno, te da za svoje navode dostavi dokaze, osim ako nisu po srijedi opšte poznate činjenice.5 U pravilu, svoju izjavu stranka daje usmeno, a postoji mogućnost da to učini i pismeno u određenom roku, samo ako se radi o složenoj upravnoj stvari. Usmena izjava se mora obavezno unijeti u zapisnik.6 9.5.1. Skraćeni ispitni postupak Cilj skraćenog ispitnog postupka je ostvarivanje racionalnijeg, bržeg i jeftinijeg rješavanja upravnih stvari i slijedi odmah nakon pokretanja postupka. Uslovi pod kojima se može voditi skraćeni ispitni postupak su: a) ako se stanje stvari može utvrditi na bazi službenih podataka kojima organ raspolaže, a nije potrebno saslušanje stranke radi zaštite njenih prava odnosno pravnih interesa., b) ako je stranka u svom zahtjevu navela činjenice ili podnijela dokaze na bazi kojih se može utvrditi stanje stvari ili ako se to stanje može utvrditi na bazi opšte poznatih činjenica ili činjenica koje su organu poznate

1 « Poravnanje koje ZUP predviđa pod određenim uslovima i u upravnom postupku ne predstavlja rješavanje o pravima i obavezama stranaka,već uređivanj e spornog odnosa sporazumom između starnaka. Stoga se ono može pobijati odgovarajućim pravnim sredstvima samo kod nadležnog suda ». ( Presuda VS Srbije,Uvp. 129/82.od 12.10.1982 ) 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 123 ) 3 Vidi: R. Marković, Upravno pravo ..., 1995,str. 290/291. 4 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 125 ) 5 « Dokazi o osnovanosti zahteva stranke nisu sastavni deo tog zahteva, pa se zahtev uz koji stranka nije podnela dokaze ne može tretirati kao podnesak sa formalnim nedostacima.» ( Vrhovni sud Vojvodine, U.1296/87.od 22.10.1987) 6 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 126 )

43

c) kada je propisom predviđeno da se stvar može riješiti na bazi činjenica ili okolnosti koje nisu potpuno dokazane, ili se dokazima samo posredno utvrđuju pa su činjenice i okolnosti učinjene vjerovatnim, a iz svih okolnosti proizilazi da se zahjev stranke treba udovoljiti i d) kada se radi o preduzimanju hitnih mjera u javnom interesu koje se ne mogu odlagati, a činjenice na kojima rješenje treba da se zasniva, treba da budu utvrđene ili bar učinjene vjerovatnim. Iz ovog proizilazi da se u skraćenom ispitnom postupku za donošenje meritorne odluke koriste sve činjenice i okolnosti kojima organ raspolaže u momentu njegovog započinjanja i koristi se skraćena procedura.1 9.5.2. Posebni ispitni postupak Posebni ispitni postupak podrazumujeva određeni broj procesni radnji koje se u tom postupku preduzimaju radi utvrđivanja činjenica i okolnosti značajnih za donošenje rješenja i davanja mogućnosti strankama da ostvare svoja prava i pravne interese.2 Posebni postupak je najsloženija faza upravnog postupka. Tok ispitnog postupka određuje službeno lice pridržavajući se zakona i propisa koji se odnose na stvar o kojoj se radi. Službeno lice u tim okvirima određuje: a) radnje koje se imaju izvesti i izdaje naređenja za njihovo izvršenje, b) red kojim će se pojedine radnje vršiti i rokove u kojima se trebaju obaviti ako nisu određeni zakonom, c) usmene rasprave i saslušanja kao i sve što je potrebno za njihovo održavanje, d) odlučuje da se dokazi trebaju izvesti, i kojim dokaznim sredstvima i e) odlučuje o svim prijedlozima i izjavama. Lice koje vodi postupak odlučuje da li će se raspravljanje i dokazivanje vršiti odvojeno o pojedinim spornim pitanjima ili zajedno za cjeli predmet.3 Stranka u posebnom ispitnom postupku ima pravo da učestvuje i da radi ostavarenja cilja postupka daje potrebne podatke brani svoja prava i zakonom zaštićene interese. Stranke mogu iznositi činjenice koje mogu biti od uticaja na rješenje stvari te pobijati tačnost navoda koji se ne slažu sa njenim navodima. Službeno lice koje vodi postupak dužno je pružiti mogućnost stranci da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama koje su iznijete u ispitnom postupku, prijedlozima i ponuđenim dokazima, da učestvuju u izvođenju dokaza, da postavlja pitanja drugim strankama, svjedocima i vještacima. U posebnom ispitnom postupku naročito dolazi do izražaja načelo saslušanja stranke4 Stranci se mora omogućiti da aktivno učestvuje u usmenoj raspravi i mora se dati mogućnost da se upozna sa konačnim rezultatom izvođenja dokaza kao i da se o tome izjasni.5

1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 129 ) 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 130 stav 1 ) 3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 130 stav 2,3,4 ) 4 I.Krbek, Zakon o opštem upravnom postupku,...,1931,str.80 5 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 131 stav 3 ) « Okolnost da stranci nije omogućeno učestvovanje u prvostepenom postupku u kome se rešavalo o njenom pravu ili pravnom interesu predstavlja razlog za poništaj prvostepenog rešenj a po žalbi.» ( Izvod iz presude Vrhovnog suda NR Srbije,U.3731/56. od 9.1.1957) « I u obnovljenom postupku se mora omogućiti učešče stranci koja j e stekla pravo po rešenju čiji se poništaj o obnovljenom postupku traži.» ( VS Srbije,U.5923/72. od 28.3.1973) « Drugostepeni organ ne može zasnivati rešenje na činjenicama koje je utvrdio u postupku po žalbi,ako izvedeni dokaz pre donošenja rešenja nije predočen stranci.» ( Vrhovni sud Srbije, 8512/71. od 17.12.1972 )

44

Organ koji vodi postupak donosi rješenje nakon pružanja mogućnosti stranci da se izjasni o svim činjenicama i okolnostima koje su neophodne za donošenje tog rješenja. U protivnom, ukoliko joj se ne pruži ta mogućnost , stranka ima pravo pozvati se u svojoj žalbi odnosno tužbi na takve propuste organa. 9.5.3. Prethodno pitanje U upravnom postupku prilikom rješavanja upravne stvari pred organom koji vodi postupak može se pojaviti predtodno pitanje za čije rješenje nije nadležan organ koji vodi postupak,1 a bez čijeg prethodnog rješenja nije moguće okončati upravni postupak. Organ pred kojim se vodi postupak ne može odbiti zahtjev stranke kada prilikom odlučivanja u okviru zahtjeva iskrsne neko neraspravljeno pitanje. Ako organ naiđe na pitanje bez čijeg se rješenja ne može rješiti sama stvar, a to pitanje čini samostalnu cjelinu za čije je rješavanje nadležan sud ili neki drugi organ, on može sam raspraviti to pitanje ili postupak prekinuti dok nadležni organ to pitanje riješi.O prekidu postupka donosi se zaključak protiv kojeg je dopušena posebna žalba.2 Ako je organ koji vodi postupak sam rješio predhodno pitanje , rješenje takvog pitanja ima pravno dejstvo samo u stvari u kojoj je pitanje rješeno. Organ mora obavezno prekinuti postupak kad se prethodno pitanje odnosi na postojanje krivičnog djela, postojanje braka, utvrđivnanja očinstva ili kada je to zakonom određeno.3 Ako se zbog prethodnog pitanja ne mora prekinuti postupak, organ koji vodi postupak može sam rješiti pitanje kao sastavni dio te upravne stvari ( ex propriis )4 U slučajevima da se prethodno pitanje odnosi na krivično djelo a nema mogućnosti za krivično gonjenje,organ koji vodi postupak, sam će rješiti to pitanje. U stvarima u kojima se postupak za rješenje prethodnog pitanja pokreće povodom zahtjeva stranke, organ koji vodi postupak može zaključkom naložiti jednoj od stranaka da traži pokretanje postupka za rješenje predhodnog pitanja kod nadležnog organa, određujući joj rok u kome je dužna da to učini i o tome podnese dokaze. Protiv zaključka kojim se prekida postupak i nalaže nekoj od stranaka pokretanje postupka radi raspravljanja prethodnog pitanja, dopuštena je posebna žalba.5 1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 132 do 136) « Drugostepeni organ nije ovlašćen da zaključkom prekida postupak radi rešenja prethodnog pitanja.» ( Vrhovni sud Srbije, U.4544/68. od 22.1.1969 ) No, ipak,o prethodnom pitanju može raspavljati i drugostepeni organ ali samo onda kad odlučujući po žalbi preduzima odgovarajuće procesne radnje koje j e trebao i zvršiti prvostepeni organ u okviru postupka koji je već proveo. ( Obajašnjenje bivšeg sekretaruj ata SIV za opštu upravu, 08-13348/1-61). U vezi sa ovim vidi: S.Popović, S.Lilić, J, Savinšek, Komentar Zakona o opšem upravnom postupku,...,1998,str.302. 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 132 ) « Zaključak o prekidanju postupka zbog rešenja prethodnog pitanja ima karakter upravnog akta u smislu člana 6. Zakona o upravnim sporovima, j er se njime rešava o pravnom interesu stranke da se upravni postupak nastavi i o spornom pitanju reši organ koji taj postupak vodi.» ( Vrhovni sud Srbije Uvp.II 196/82. od 7.2.1983) 3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 133 ) 4 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 134 ) U našem pravu prihvaćen j e tzv. austijsko-njemački sistem rješavanja predhodnog pitanja koji je mnogo el astičniji od tzv.francuskog sistema, po kome organi u upravnom postupku kao prethodna pitanja ne mogu rješavati pitanja koja spadaju u nadležnost drugih organa i sudova. Francuski sistem ne dozvoljava ni obrnutu varijantu. Vidi: R.Marković, Upravno pravo, ...,str.295.,D.Milkov, Upravno pravo II, upravna delatnost,...,1997,str.175. 5 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 135 sta 4 ) « Rešenje doneseno po žalbi na zaključak o prekidu postupka zbog rešenja prethodnog pitanja u svakom slučaju predstavlja upravni akt, pa se protiv njega može voditi upravni spor.« ( Stav Odelenja za upravne sporove Vrhovnog suda Srbije u Beogradu od 10.7.1967 )

45

O prethodnom pitanju organ nikada ne raspravlja ex profeso, već vodi računa samo o onom što je najbitnije,koristeći minimalne dokaze. Ako organ koji vodi postupak raspravlja o prethodnom pitanju, obavezan je primjenjivati propise kojima bi sud ili neki drugi organ u čiju nadležnost prethodno pitanje spada, odlučio o njemu. 9.5.4. Usmena rasprava Usmena rasprava predstavlja skup procesnih radnji posebnog ispitnog postupka i spesifičan je način utvrđivanja činjenica i okolnosti za rješenje stvari uz neposredno učešće stranaka i drugih lica u postupku. Osnovni cilj usmene rasprave je potpuno i tačno utvrđivanje činjeničnog stanja i što bolje ostvarivanja zaštite i prava stranaka. Određivanje usmene rasprave je fakultativnog karaktera. O tome odlučuje službeno lice koje vodi postupak. Usmena rasprava obavezno se određuje u slučajevima: a) kada službeno lice koje vodi postupak smatra da je to korisno za razrješenje konkretne upravne stvari, b) kada se radi o stvarima u kojima učestvuju dvije ili više stranaka sa suprotnim interesima i c) kada treba izvršiti uviđaj ili saslušanje svjedoka ili vještaka. Usmenom se raspravom omogućava načela istine, saslušanja stranke, slobodne ocjene dokaza, načela efikasnosti i ekonomičnosti postupka. Usmena rasprava se održava javno.1 Službeno lice može isključiti usmenu raspravu ,ili samo za jedan njen dio ako postoji neki od zakonom propisanih razloga: a) ako to zahtijevaju razlozi morala i javne bezbjednosti, b) ako postoji ozbiljna opasnost ometanja usmene rasprave, c) ako treba raspravljati o odnosima u porodici, d) ako se raspravlja o okolnostima koje predstavljaju službenu, profesionalnu, umjetničku ili naučnu tajnu. Zaključak o isključenju javnosti mora biti obrazložen i javno objavljen.2 Iz usmene rasprave ne mogu se isključiti stranke , njihovi zastupnici, punomoćnici, predstavnici i stručni pomagači. Kada je javnost isključena, službeno lice može dopustiti da raspravi prisustvuju pojedina službena lica , naučnici i javni radnici ako je to u njihovom interesu. Organ koji vodi postupak je dužan preduzeti sve da se usmena rasprava obavi bez odugovlačenja, prekidanja i odlaganja. Licima koja se pozivaju na usmenu raspravu mora se ostaviti dovoljno vremena da se pripreme i da na nju dođu bez vanrednih troškova i na vrijeme ( rok je najmanje osam dana ).3 Javno održavanje usmene rasprave obavlja se kada za to postoje razlozi. U pravilu,održava se u sjedištu organa koji vodi postupak odnosno na mjestu uviđaja, a može biti određeno i drugo mjesto za njeno održavanje. Na usmenoj raspravi treba se utvrditi ono što je predmet ispitnog postupka. Pozivom se obavještava mjesto i vrijeme održavanja usmene rasprave. Održavanje usmene rasprave može se i javno objaviti javnim saopštenjem na oglasnoj tabli organa. Smatra se da je dostavljanje izvršeno nakon 15 dana od dana stavljanja tog saopštenja. Na početku usmene rasprave voditelj postupka je dužan utvrditi prisutnost pozvanih

1 « Načelo javnosti usmene rasprave je ostvarljivo koliko dozvoljava službena prostorija u kojoj se rasprava održava, pa ako se zbog ograničenog prostora ne može dopustiti svim zainteresiranim osobama , ili se dopusti samo s prethodno izdanim dozvolama , načelo javnosti time nije povrijeđeno.» ( VSS ,U.1724/90.od 14.5.1990) 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 138 stav 1 i 2 ) 3 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 140 )

46

lica. Za lica koja su otsutna provjeriti će da li su im pozivi na zakonit način dostavljeni. Ukoliko je nemoguće završiti usmenu raspravu zbog nedolaska nekog od pozvanih lica,službeno lice koje vodi postupak će prekinuti raspravu i zakazaće njen nastavak što je prije moguće. Ako na usmenu raspravu ne dođe stranka po čijem je zahtjevu postupak pokrenut a uredno je pozvana, smatra će se da je stranka od svog zahtjeva odustala. Postupak će se obustaviti zaključkom, koji se može pobijati posebnom žalbom. Međutim, iako je stranka izostala sa usmene rasprave, a konkretna upravna stvar je vezana za javni interes, rasprava će se po službenoj dužnosti provesti ili će se odložiti.1 Ako sa usmene rasprave neopravdano izostane pasivna stranka protiv koje je postupak pokrenut po službenoj dužnosti, usmena rasprava će se sprovesti ili će se odložiti na trošak te stranke.2 Stranka ima pravo u toku rasprave da stavlja i određene primjedbe, a ako to pravo ne iskoristi, smatraće se da ona nema primjedbi. Ako se nakon održane usmene rasprave podnesu novi pismeni dokazi prema odredbama ZUP-a, nije neophodno zakazivati novu raspravu. Ali, stranci se mora dati mogućnost da se o tim dokazima izjasni nakon ostvarivanja uvida u njih, a što je u skladu sa načelom saslušanja stranke u upravnom postupku. Po okončanju prvostepenog upravnog postupka, stranka ima pravo da ulaže redovna pravna sredstva-žalbu, a nakon okončanja drugostepenog upravnog postupka da ulaže vanredna pravna sredstva protiv konačnih, pravosnažnih i izvršnih upravnih akata, ili pokrene upravni spor. Prema odredbama ZUP-a vanredna pravna sredstva obuhvataju: a) obnovu postupka , b) mjenjanje i poništavanje rješenja u vezi sa upravnim sporom, c) zahtjev za zaštitu zakonitosti, d) poništavanje i ukidanje rješenja po pravu nadzora, e) ukidanje i mjenjanje pravosnažnog rješenja uz pristanak ili po zahtjevu stranke, f) vanredno ukidanje rješenja , g) oglašavanje rješenja ništavnim. Za redovna pravna sredstva je karakteristično da ne postoji nikakvo ograničenje u pogledu razloga koji se u njima mogu iztnositi. Postupak po vanrednim pravnim sredstvima predstavlja svojevrsni dodatak upravnom postupku.

1 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 144 stav 3 ) 2 ZUP RS (Službeni glasnik RS br.13/02,čl. 144 stav 4 )

47

X -POKRETANJE UPRAVNOG SPORA 10.1..Mogućnost pokretanja upravnog spora Upravni spor je produžetak upravnog postupka. Upravni spor je moguće pokrenuti samo protiv upravnih akata i to konačnih upravnih akata. To su najčešče upravni akti doneseni u drugom stepenu.Upravni spor se može pokrenuti i protiv upravnih akata donesenih u prvom stepenu, ali samo pod uslovom da se protiv takvih akata ne može izjaviti žalba u upravnom postupku, odnosno protiv kojih nema mjesta žalbi. U upravnom postupku jedan od glavnih uslova da se žalba može izjaviti protiv akata u prvom stepenu, je postojanje upravnog akta. Međutim, Zakon o upravnom sporu kao i Zakon o upravnom postupku predviđa mogućnost pokretanja upravnog spora i kad nema upravnog akta, odnosno kad nadležni organ ne donese odgovarajući upravni akt povodom zahtijeva stranke.1 10.2. Stranke u upravnom sporu Kao i svaki drugi spor, i upravni spor predpostavlja postojanje dva subjekta –tužioca i tuženog.To su glavne stranke u upravno-sudskom sporu. Pored nadležnog suda , oni su obavezni učesnici u upravnom sporu. Pod određenim uslovima, Zakon o upravnim sporovima priznaje položaj stranke i drugim licima kojima bi poništenje osporenog akta neposredno bilo na štetu.To su zaintersirana lica odnosno intervenijenti u upravnom sporu. 10.2.1. Tužilac u upravnom sporu Po pravilu, tužilac u upravnom sporu je ono lice koje nije zadovoljno konačnim upravnim aktom donešenim u upravnom postupku. Tužilac može biti pojedinac ili pravno lice, državni organ, organizacija, naselje, grupa građana iako nemaju svojstvo pravnog lica pod uslovom da mogu biti nosioci prava i obaveza, a koji su predmet upravnog postupka.Svako fizičko lice koje može biti stranka u upravnom postupku, u upravnom sporu može biti tužilac pojedinac.To su sva fizička lica bez obzira na godine starosti (pravna sposobnost), i bez obzira da li imaju poslovnu sposobnost da u upravnom sporu istupaju pred sudom (procesna sposobnost). U upravnom sporu kao i u upravnom postupku, procesno nesposobna fizička lica (maloljetnike i poslovno nesposobna lica ) zastupaju njihovi zakonski zastupnici (roditelji, staraoci, usvojioci). Tužilac kao pravno lice u upravnom sporu smatra se svako ono lice kome je pravni poredak priznao svojstvo pravnog lica. To su lica koja su upisana u registar kod nadležnog suda i koja su nosioci određenih prava i obaveza.Pored ovih, tužioci u upravnim sporovima mogu biti i druga lica kojima pravni poredak priznaje svojstvo pravnog lica samim ustanovljenjem bez upisa u sudski registar, a to su: 1. Nadležni tužilac ili drugi zakonom ovlašten organ koji su zastupnici općih interesa. Javlja se kao tužioc, ako smatra da je upravnim aktom povrijeđen zakon u korist građana ili pravnog lica , odnosno kada se tim licima nezakonito priznaje neko pravo. 2. Nadležni pravobranilac, javlja se kao tužilac kada je upravnim aktom povrijeđen zakon na štetu političko-teritorijalne zajednice ( BiH, entiteta, kantona,grada, općine), a koje on zastupa.

1 ZUS ( Službeni glasnik RS 109/05)

48

3. Ombudsmem, javlja se kao tužilac kada smatra da je upravnim aktom povrijeđeno ljudsko dostojanstvo, prava i slobode zajamčene Ustavom prema odredbama aneksa Ustava F BiH.Ombudsmen može intervenirati kod suda kada su postupci već u toku. 4. Društvena organizacija ili udružnje građana uz pisani pristanak svog člana javlja se kao tužilac pod uslovom da prema statutu ili drugom općem aktu imaju zadatak da štite određena prava ili pravne interese svojih članova, u slučajevima da je upravnim aktom povrijeđeno takvo pravo ili interes njihovih članova.Ovi subjekti mogu u svakom stadiju upravno-sudskog postupka , s pravima zainteresiranog lica (intervenijenta) stupiti u već pokrenuti upravno-sudski postupak na strani svoga člana.U njegovo ime mogu preduzimati sve potrebne radnje i uptrebljavati sva pravna sredstva.

5. Tužioc može biti i organ uprave, poslovna jedinica preduzeća, naselje i slično iako nemaju svojstvo pravnog lica. Ako mogu biti nosioci prava i obaveza o kojima se rješavalo u upravnom postupku, oni mogu biti i pokretači upravnog spora. Svi ovi nabrojani subjekti su potencijalna aktivno-pravna legitimna lica koja mogu podizati tužbe za pokretanje upravno-sudskog spora. U praksi, najčešće je to stranka žalilac, koja je bezuspješno vodila drugostepeni upravni postupak. U slučaju da se radi o višestranačkim upravnm stvarima, tada stranka ima pravo na podizanje tužbe.Najčešće se javlja ona stranka koja nije zadovoljna ishodom upravnog postupka. 10.2.2. Tužena strana u upravnom sporu Kao tužena- pasivno legitimirana strana u upravnom sporu je onaj nadležni organ čiji se akt osporava. To je i pretpostavljeni organ kao «donosilac» akta kod « šutanja uprave». U pitanju je onaj subjekt koji je donio upravni akt koji je moguće tužbom osporavati. Radi se o konačnom upravnom aktu, pa tužena strana može biti: 1.Donoslilac prvostepenog organa (organ uprave,upravne ustanove, gradonačelnik, općinski načelnik,općinski organi uprave odnosno službe za upravu, institucije koje imaju javna ovlaštenja kada rješavaju o upravnim stvarima) protiv čijih akata u upravnom postupku žalba nije bila dopuštena. 2. Donosilac drugostepenog akta, što je najčešći slučaj. Kada je u pitanju «šutnja administracije», drugostepeni organ se najčešće javlja kao pasivno-lelegitimirana strana u upravnom sporu. 10.2.3. Zainteresirano lice u upravnom sporu ( intervenijent) Zainteresirano lice u upravnom sporu je ono lice kome bi poništenje osporenog akta neposredno prouzrokovalo štetu. Takvom licu, kao suprotnoj strani, u upravnom sporu daje se svojstvo stranke, i ono u upravnom sporu ima interes da se osporeni akt održi na snazi. Ono se nalazi na strani onog organa čiji se akt osporava. U poziciji intervenijenta može se javiti samo ono lice o čijem se pravu, obavezi ili pravnom interesu radi u konkretnoj upravnoj stvari. Intervenijent se uključuje u već pokrenuti upravno –sudski postupak.On pokazuje da bi poništenje konačnog upravnog akta njemu neposredno nanijelo štetu. Zato se zaintersirano lice stavlja na stranu tuženog organa u upravnom sporu. 49

10.3. Način pokretanja upravnog spora Upravni spor se može pokrenuti samo po tužbi stranke, a ne po službenoj dužnosti. Upravni spor se pokreće tužbom. Za razliku od upravnog postupka u kome važi stranačka i oficijelna ( službena ) maksima, u upravnom sporu važi samo stranačka maksima. Bez tužbe nema upravnog spora. S formalnopravnog aspekta tužba je sastavljeni podnesak kojeg upućuje potencijalno legitimirani subjekt- tužilac.Tužilac podnosi tužbu u svrhu pokretanja upravno-sudskog postupka radi zaštite svojih prava u određenoj upravnoj stvari.Tužba se u materijalnopravnom smislu svodi na zahtjev stranke-tužioca za razjašnjavanjem konkretne nastale sporne situacije. To je zahtjev za poništavanje osporenog akta. Petit tužbe nije usmjeren protiv donosioca osporenog akta ( in personam), već protiv samog akta-neposredno ( in rem). Tužilac osporavajući tužbom konkretan konačni upravni akt ne može iznositi nove činjenice i okolnosti koje su nastupile naknadno, po završetku upravnog postupka.Kao formalno pravni podnesak tužioca. tužba mora biti sastavljena u pisanom obliku i sadržavati sve formalno pravne elemente propisane Zakono o upravnom sporu.

50

Z A K LJ U Č A K Zavisno od vrste upravnog postupka, javlja se i različit broj učesnika u upravnom postupku.Kao glavni,oni bez kojih jedan upravni postupak ili spor nije moguće sprovesti, jesu stranke. Stranke su oni učesnici u upravnom postupku bez kojih uopšte nebi došlo do pokretanja, vođenja i okončanja jednog postupka.Cilj je, da se omogući primjena materijalnog propisa, što se postiže adekvatnim vođenjem upravnog postupka ili spora, a u kome treba da dođe do materijalne istine sa jedne, i da se pri tome zaštite prava i pravni interesi stranaka sa druge strane. Stranka u upravnom postupku može da sama učestvuje ili da odredi svog zastupnika. Da bi stranka sama učestvovala u upravnom postupku ili u upravnom sporu, mora da posjeduje određena opšta i posebna svojstva stranke ( stranačku sposobnost, procesnu sposobnost i stranačku legitimaciju). Zastupnici u upravnom postupku su ona lica koja umjesto stranke poduzimaju sve,ili samo neke procesne radnje i to u njeno ime i za njen račun. Zastupnici u upravnom postupku se mogu pojaviti u svojstvu zakonskog zastupnika, ovlaštenog predstavnika, privremenog zastupnika, zajedničkog predstavnika, zajedničkog punomoćnika i punomoćnika. U pojedinim slučajevima u upravnom postupku postoji mogućnost angažiranja i stručnog pomagača. Kao što se da primjetiti, stranačka sposobnost u upravnom postupku je šira od pravne sposobnosti uopšte. Ta sposobnost je u isti mah i uža od pravne sposobnosti, budući da podrazumijeva sposobnost biti stranka isključivo u upravnom postupku. Upravni postupak treba voditi na takav način da njegov rezultat bude zakonit i pravilan. I pored tako postavljenog cilja, ipak je moguće da se u postupku pojave i greške kako u odnosu na primjenu pravila postupka, tako i u odnosu na utvrđivanje činjeničnog stanja i primjenu materijalnog prava na konkretan slučaj. Zbog toga se kao i u drugim postupcima javlja potreba za upotrebom odovarajućih pravnih sredstava radi otklanjanja grešaka koje su nastale u toku vođenja postupka odnosno prilikom donošenja rješenja. Ova potreba je u skladu sa načelom zaštite prava i interesa stranaka, te zaštite javnog interasa. Prema tome, ZUP u odnosu na posebne upravne postupke ima dopunski, rezervni ( supletorni ili supsidijarni ) karakter, jer se njegova pravila primjenjuju u onim upravnim oblastima u kojima nema propisanih posebnih upravnih postupaka, kao i u pitanjima koja nisu uređena posebnim upravnim propisima.. U upravnom sporu glavne stranke su tužioc i tuženi , koji su pored nadležnog suda obavezni učesnici u upravnom sporu. Pored njih mogu se pojaviti i zainteresirana lica odnosno intervenijenti.U upravnom sporu kao i u upravnom postupku, procesno nesposobna lica (maloljetnike i poslovno nesposobna lica) zastupaju njihovi zakonski zastupnici( roditelji, staraoci i usvojioci). Na osnovu izloženog može se zaključiti da je za uspješnost okončanja upravnog postupka ili upravnog spora veoma važno učestvovanje stranaka ili njihovih zastupnika u upravnom postupku ili u upravnom sporu. Na taj način se obezbjeđuje materijalna i formalna zakonitost u rješavanju upravne stvari koje su predmet upravnog postupka ili upravnog spora.

51

L I T E R T U R A 1. Prof. Dr. Mirjana O. Rađenović Pravo opšte upravng postupka B.Luka 2005. 2. Dr.Sead DedićUpravno procesno pravo Bihać,Sarajevo 2001 god. 3. Ivo Krbek- Zakon o opštem upravnom popstupku 1931 4. Pero Krijan Komentar Zakona o upravnim sporovima F BiH,Sarajevo 2001, Komentar Zakona o upravnompostupku F BiH sa sudskom praksom -Sarajevo 2002 god. Primjena Zakona o općem upravnom postupku- « Informator» , 5115/2003 5. Marković Branislav Uloga stranke u utvrđivanju materijalne istine u upravnom postupku - Godišnjak pravnog fakulteta u Sarajevu 22/74 6. Zakon o opštem upravnom postupku ( « Sl.Glasnik RS» 12/02 ) 7. Zakon o parničkom postupku RS (« Sl.Glasnik RS» 8/03 ) 8. Zakon o opštem upravnom postupku F BiH (Sl. novine F BiH 2/98). 9. Zakon o upravnim sporovima F BiH (Sl. novine F BiH 2/98). 10. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o upravnom postupku(Sl.novin F BiH 48/99) 11.Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima F BiH( Sl. Novine BiH 8/2000). 12.Zakon o upravnom postupku Brčko Distrikta BiH (Službeni Glasnik Brčko Distrikta BiH 8/2000). 13.Zakon o upravnom postupku BiH ( Sl.Glasnik BiH 29/02). 14 Zakon o upravnim sporovima BiH ( Sl.Glasnik BiH 19/02). 15.Prof.dr. Mustafa Kamarić, prof.dr.Ibrahim Festić, Upravno pravo,Sarajevo,2004. god. 16.Prof,dr. Pavle Dimitrijević,Osnove upravnog prava, Beograd, 1983 17.Upravni sporovi, Ljubo Todorović, Mensur Hadžimusić, Sarajevo, 2005. god.

52

Documents

Stranke i Njihovo Zastupanje