Strategija i politika regionalnog razvoja Hrvatske · Aktualna regionalizacija Hrvatske, takoðer je raðena uz znaèajne po-litièke utjecaje pa u znatnoj mjeri predstavlja improvizirano

Èavrak Vlado1

UDK 330.144.1

Strategija i politika regionalnog razvojaHrvatske

Sa�etak

Bez obzira na odreðeno neslaganje u pogledu temeljnih pojmova i de-finicija u svezi ekonomskih regija i regionalne politike, veæ dugo seprepoznaje da neka podruèja Hrvatske imaju veæe gospodarsketeškoæe od drugih. Dugogodišnja tranzicijska kriza i golema ratna ra-zaranja dodatno su potencirali regionalne gospodarske disproporcije.Divergentni regionalni gospodarski razvitak mo�e se utvrðivati i mje-riti putem analize problema ili pokazatelja kao što su: visoka i trajnanezaposlenost, niska razina i mali porast BDP-a po stanovniku, visokstupanj ovisnosti o uskoj gospodarskoj strukturi, nagli pad proizvod-nje, neodgovarajuæa razina i struktura gospodarstvene infrastrukture,intenzivne migracije izvan regije i sl. Trajna polemika o pitanju pot-rebe i naèina dr�avne intervencije, s ciljem uravnote�enja regional-nog razvitka i usmjeravanja konvergencije regija, rezultirala jerazlièitim teorijama regionalnog razvitka. Neke od tih teorija srazlièitim rezultatima i posljedicama aplicirane su i u sluèaju Hrvats-ke. U ovom se radu izuèava naèin i posljedice primjene tih teorija. Upovijesnoj retrospektivi gospodarskog razvitka mo�emo pratiti nekeod moguæih modela koje radno nazivamo: model komparativnih i pri-rodnih prednosti, model policentriènog razvoja s osloncem na «nosi-telje» razvoja i model razvoja podruèja od posebne dr�avne skrbi.Navedeni modeli su rezultirali razlièitim pozitivnim i negativnimposljedicama. Temeljni je cilj ovog rada da se izuèavanjem izreèenihposljedica utvrde znanstvene spoznaje i relevantna iskustva kojamogu biti od koristi za formuliranje razvojne strategije u funkciji ak-tualnog i buduæeg regionalnog gospodarskog razvitka.

645EKONOMIJA / ECONOMICS, 3 / IX (www.rifin.com)

1 Vlado Èavrak, doc. dr. sc., Ekonomski fakultet, Zagreb

Kljuène rijeèi: gospodarski razvitak, ekonomska politika, regionalnirazvitak, regionalna politika.

1. Suvremena regionalna politika izmeðu tr�išta i dr�ave

Regija je dio zemljišne površine koju karakteriziraju odreðena obi-lje�ja (fizièka, ekonomska, politièka, itd.), a koja ju èine jedinstven-om i razlièitom od drugih podruèja. Razlièiti su kriteriji prema kojimase radi razgranièenje na regionalna podruèja. Ako se polazi od gospo-darskih kriterija, onda je u prvom planu pitanje definiranja gospo-darski “zaokru�enog” prostora, unutar kojeg æe gospodarski subjektimoæi optimalno rješavati brojna zajednièka razvojna i tekuæa pitanja.Kod toga va�nu ulogu ima hijerarhijski razvedena mre�a gradova kaosredišta okupljanja funkcija razlièite razine znaèenja i razlièitog gra-vitacijskog domašaja (�uljiæ, 2001).

Uobièajeno se smatra da postoji “regionalni problem” kada neka re-gija odstupa od “nacionalnog prosjeka” u nekim va�nim pitanjimakao što su: (1) visoka i trajna nezaposlenost; (2) niska razina i sporrast BDP-a per capita; (3) visok stupanj ovisnosti o uskoj industrijs-koj bazi; (4) nagli pad proizvodnje; (5) neodgovarajuæa opremljenostinfrastrukturom; (6) velike migracije izvan regije itd. (Griffiths, Wall,1999).

U Hrvatskoj postoje znaèajne regionalne razlike s obzirom na neza-poslenost, dohodak po stanovniku, opremljenost razlièitim kompo-nentama infrastrukture i slièno. Jesu li te razlike problem ili ne, ovisio gledištu na ekonomski sustav i politiku. Zastupnici neoliberalneekonomske teorije ove razlike smatraju privremenim i, u biti, kratko-roènim, jer æe, po njihovom mišljenju, s vremenom tr�išne snage utje-cati na uravnote�enje razine razvijenosti regija (teorija konvergen-cije). Ovo bi se zaista moglo dogoditi u sluèaju da doðe do seljenjatvrtki u regije ni�e zaposlenosti i manjeg dohotka koje bi tamo privu-kli ni�i troškovi radne snage. Istovremeno bi se moglo dogoditi se-ljenje radne snage iz siromašnijih regija u relativno bogatije gdje suponuda rada, zaposlenost i plaæe na veæoj razini. Iz ovoga slijedi da biuz pretpostavku da su rad i kapital savršeno mobilni, bez ikakvih og-ranièenja napuštanja ili ula�enja u regije, regionalne razlike trebalenestati.

Meðutim, u praksi rad i kapital nisu savršeno mobilni. Poslodavci izaposlenici mo�da nisu dovoljno informirani o prilikama u drugim

646 Vlado Èavrak: STRATEGIJA I POLITIKA REGIONALNOG RAZVOJA...

regijama, postoje visoki troškovi preseljenja, problemi prekida soci-jalnih veza, visoki troškovi relokacije tvornica i strojeva, a mogu pos-tojati i razlièita ogranièenja cijene rada ili kapitala. Takvenesavršenosti smanjuju poticaje za seljenje rada i kapitala. U takvimokolnostima èak i zagovornici slobodnog tr�išta priznaju potrebupostojanja nekog stupnja dr�avne intervencije kako bi se “popravile”ove nesavršenosti slobodnog tr�išta.

Drugaèiji naèin razmišljanja (keynesianski, intervencionistièki) pre-poznaje èak i veæu potrebu za intervencijom dr�ave jer se smatra daslobodno tr�ište djeluje na naèin da poveæava, umjesto da smanjuje,regionalne razlike (teorija divergencije). Naime, pad proizvodnje izaposlenosti u nekoj regiji æe smanjiti velièinu regionalnog tr�išta itime smanjiti djelovanje ekonomije razmjera. U pravilu izsiromašnijih regija migrira mlaða i obrazovanija radna snaga, a ostajestarija i manje produktivna. Nove tvrtke više ne �ele locirati svojudjelatnost u takvoj regiji usprkos ni�im troškovima rada (èešæe im jeva�nija razina produktivnosti nego sami troškovi rada). Pad proiz-vodnje i zaposlenosti u regiji smanjuje prihode i ote�ava odr�avanjerazine osnovne infrastrukture i ponude javnih dobara što dotiènu re-giju gura u još veæe siromaštvo. U tom sluèaju dr�avna intervencijanije više dodatak tr�ištu, veæ mora biti toliko sna�na da sprijeèi stalnudivergenciju regija, odnosno da sprijeèi migracije radne snage i po-tièe nove tvrtke da lociraju svoje poslovne aktivnosti u takvim regija-ma.2

Problem regionalizacije Hrvatske ima svoju veoma dugu povijest, apromjene i korekcije teritorijalnog ustrojstva bile su veoma èeste,raðene s razlièitih polazišta. Na�alost, èešæe se radilo o politièkim, amanje o ekonomskim kriterijima regionalizacije. Nepostojanost re-gionalnog ustrojstva uvjetovala je i nepostojanost regionalne strate-gije i ekonomske politike. U povijesnom smislu (od II. svj. rata do da-nas) razlikujemo nekoliko razdoblja s posebnim obilje�jima u pogle-du tipa regionalne strategije i politike. U najduljem razdoblju je apli-cirana teorija polova s ciljem policentiènog razvoja koji se zasnivaona industrijalizaciji, odnosno stvaranju i lociranju velikih industrijs-


2 Regionalnoj i socijalnoj politici u Europskoj uniji namijenjeno je oko èetvrtine tekuæegproraèuna EU. Èetiri zemlje su imale naroèite koristi od fondova za regionalni razvoj jer suimale BDP per capita manji od 90% prosjeka EU (Španjolska, Irska, Portugal i Grèka). EUje 1997. godine postavila nove smjernice za regionalnu politiku kako bi se umanjilapodruèja koja primaju regionalnu pomoæ (Begg, Fischer, Dornbusch, 2000).

kih pogona kao nositelja razvoja pojedinih regija.3 Time je stvorenaneravnomjerna gospodarska struktura neotporna na tranzicijsku krizudevedesetih s veæim negativnim posljedicama na pad proizvodnje,zaposlenosti i dohotka u onim regijama koje su imale gospodarstvo sveæim udjelom velikih industrijskih pogona.

Aktualna regionalizacija Hrvatske, takoðer je raðena uz znaèajne po-litièke utjecaje pa u znatnoj mjeri predstavlja improvizirano stanje.Polazeæi od ekonomskih kriterija regionalizacije bilo bi potrebno ob-jediniti neke �upanije i stvoriti pet do šest teritorijalno i demografskiveæih jedinica. Republika Hrvatska bi se morala decentralizirati i to unajširem smislu,4 oslanjajuæi se na bogate europske uzore.5 Decentra-lizacija bi imala višestruko pozitivne uèinke koji bi se oèitovali u sta-bilnijem i ravnomjernijem razvitku svih dijelova Republike Hrvats-ke. Decentralizacija odluèivanja o fiskalnim prihodima (a ne samodecentralizacija rashoda) omoguæila bi formuliranje konkurentskihporeznih politika s ciljem privlaèenja proizvodnih faktora odnosnosmanjivanja odliva faktora (rada i kapitala). Lokalni donositelji odlu-ka bi pri tome pridavali pozornost elastiènosti njihovih poreznih pri-hoda s obzirom na porezne stope koje bi sami kontrolirali pa bi to bilaosnova za meðuregionalnu poreznu konkurenciju (Brümmerhoff,2000). To bi bila i realna, materijalna osnovica za primjenu razlièitihmarketing koncepcija gradova/opæina i �upanija.


3 Pored popularne i raširene teorije polova (Perrox, 1950), u kraæim razdobljima suprimjenjivane i teorija velikog udara (“big push”) koja se temelje na transferu štednje(investicija) iz okru�enja u siromašnije regije, kao i teorija kompleksnog razvoja kojoj jebio cilj odr�avanje interne i eksterne ravnote�e (Bogunoviæ, 1991).

4 Decentralizacija koja je nedavno provedena predstavlja “kvazi” i “krnju” decentralizacijujer je obavljena na naèin da su iz dr�avnog proraèuna neki prihodi i obveze “spušteni” nani�e organe vlasti i lokalne samouprave. Pri tome je odluèivanje o fiskalnim prihodima irashodima, u biti, i dalje ostalo centralizirano. Lokalni organi uprave i samouprave nisudobili veæi prostor za autonomne odluke i vlastitu konkurentsku gospodarsku politiku, atime im nije nametnuta ni odgovornost za vlastiti razvoj.

5 Za naše prilike je instruktivno iskustvo Velike Britanije u kojoj su 1964. formirane“ekonomski planirane regije” (Economic Planning Regions). Pri tome su simultanoprimijenjeni ekonomski i administrativni kriteriji. Iza toga je dva puta mijenjan teritorijalniustroj da bi 1994. bile stvorene standardne planske regije (Standard Planning Regions) iosnovani vladini uredi za regije (Government Officers for the Regions - GOR-s). Ovi uredipokazuju da regionalizacija dr�ave nije bila sama sebi svrha, nego su postavljeni jasniciljevi i zadaæe. Vladini uredi funkcioniraju na regionalnoj razini kao produ�ena ruka trijuministarstava (okoliša i prometa, obrazovanja i zapošljavanja te trgovine i industrije).Uloga im je da rade zajedno s lokalnim opæinama, ukljuèujuæi i mjesnu upravu, kako bipotaknuli gospodarski rast u regiji kao cjelini. Ovaj sustav je još u dva navrata biousavršavan. To jasno potvrðuje va�nost i znaèaj pitanja regionalnog razvoja iregionalizacije.

U hrvatskom fiskalnom sustavu, dakle, bez obzira na provedenu dje-lomiènu decentralizaciju, nije uspostavljena adekvatna vertikalnaravnote�a i raspodjela nadle�nosti i fiskalnih kapaciteta izmeðu orga-na lokalne samouprave i uprave i centralne dr�ave. To uvjetuje jaèan-je stupnja ovisnosti lokalne vlasti o centralnoj a ne ovisnost lokalnevlasti prema graðanima, odnosno izostanak ravnote�e “ovisnosti”prema “gore” i prema “dolje”. Èinjenica da se u nekim jedinicama lo-kalne samouprave i uprave ostvaruju viškovi, potvrðuje zakljuèak dase ostvaruje nejednaka razina zadovoljavanja javnih potreba što otva-ra pitanje optimalnosti sustava financiranja lokalnih jedinica. Mo�ese zakljuèiti da u hrvatskom fiskalnom sustavu još uvijek postoji nes-klad s fiskalnim kapacitetima gradova i �upanija i utvrðenih zadaæa upogledu osiguravanja javnih potreba na lokalnoj razini.

Stupanj centralizacije središnje dr�avne vlasti, mjeren udjelom rasho-da središnje dr�ave, još uvijek je izrazito velik. Glavnina fiskalnihizdataka troši se na razini središnje dr�ave. 6 Centralizacija fiskalnogsustava uvjetuje niz negativnih posljedica. Jedna od njih je da seupravljanje razlièitim funkcijama na lokalnoj razini meðusobno is-prepleæe izmeðu lokalnih i centralnih vlasti te da se stvara meðusobnoisprepleten i netransparentan sustav upravljanja i odluèivanja, a timese “zamagljuje” i pitanje odgovornosti.

Na temelju grupiranja regija po nekim zajednièkim ekonomskim ka-rakteristikama, nastali su èesto korišteni termini jezgra i periferija.Pod jezgrom se podrazumijevaju regije s najbr�im gospodarskim ras-tom. Unatoè svim mjerama i politikama regionalnog razvoja, ili zah-valjujuæi upravo njima, u Hrvatskoj se danas mo�e govoriti samo ojednoj i to prostorno veoma maloj regiji jezgre. To je Grad Zagreb. Uproteklih deset godina nije zabilje�en niti jedan signal ozbiljnijeg“buðenja” neke druge hrvatske regije osim mo�da malog izuzetkaIstre. Iz predoèenih podataka proizlazi da se Hrvatska u proteklomdesetljeæu gospodarski razvila u monocentrièno gospodarstvo s do-minantnim sudjelovanjem Zagreba. To je imalo za posljedicu daljnjipritisak na centralizaciju poslovnih aktivnosti u jednom centru i rela-tivni pad poslovnih aktivnosti u ostalim hrvatskim regijama te


6 Za razliku od 14% fiskalnih izdataka na lokalnoj razini u Hrvatskoj, npr. u Austriji iNjemaèkoj je taj postotak oko 19% (Sever, 1999). Prije zadnje decentralizacije u ukupnojjavnoj potrošnji (1995-1998), centralna dr�ava je sudjelovala s oko 84%, �upanije sa 1,6% iopæine i gradovi sa 14,4%. Stoga se ubuduæe mora utvrditi optimalni stupanj fiskalnedecentralizacije koji ukljuèuje ne samo decentralizaciju rashoda, nego i decentralizacijuodluèivanja i veæa ovlaštenja jedinica lokalne samouprave i uprave. U tom smislu pitanjefiskalne decentralizacije nije samo pitanje ekonomske prirode.

napuštanje ili smanjivanje stupnja korištenja raspolo�ivih resursa utim regijama. Porast oportunitetnih troškova u manje razvijenim re-gijama i višak potra�nje za razvojnim resursima u Zagrebu pos-kupljuju ukupne troškove takvog modela razvoja i smanjuju kon-kurentnost hrvatskog gospodarstva.

Bez obzira na znaèajne globalizacijske promjene, zadnjih godinao�ivljava interes za regionalnu politiku u stvaranju proizvodnih iuslu�nih teritorijalnih kompleksa, koji pru�aju stabilne uvjete �ivota,te kvalitetnu i jeftinu ponudu raznovrsnih usluga (industrijski distrik-ti, tehnološki parkovi, polovi rasta, centri istra�ivanja i razvoja, finan-cije, sustav obrazovanja i sl.) (Baletiæ, 2000). Interes za regionalnupolitiku potencira i pitanje mre�e funkcioniranja lokalne uprave i sa-mouprave sa cjelokupnim sustavom institucija i poslovnih aktera uregijama. U tom smislu se javlja i sve veæi interes i potreba za me-nad�mentom i marketingom navedenih institucija (gradova/opæina,�upanija, raznih profitnih i neprofitnim institucija i ustanova) kojetvore mre�u lokalnog i regionalnog gospodarstva.

Suvremeni gospodarski dinamizam povezan je s dominantnom ulo-gom malog i srednjeg poduzetništva. Tu se ne radi o nekom modnomtrendu ili trenutnom hitu, nego o èinjenici postojanja veæe fleksibil-nosti i prilagodljivosti obrta, malih i srednjih poduzeæa u suvremenimglobalizacijskim turbulentnim uvjetima. Kompleksnost suvremenoggospodarskog razvitka na lokalnoj razini, oèituje se u potrebi kreira-nja specifiènih teritorijalnih mre�a u koje su inkorporirana poduzeæa,kuæanstva i razlièite institucije. Na lokalnoj razini se stoga stvarajumre�e koje pretpostavljaju istovremeno postojanje suradnje (part-nerstva) i konkurencije. To je potpuno novi strategijski pristup u ko-jem je temeljna zadaæa lokalnih organa vlasti, ne samo da kreiraju“programe potpore” pojedinaènim poslovnim subjektima, nego stva-raju specifièan milje lokalne zajednice koji potièe pojedinaènu i glo-balnu proizvodnost.

Takozvani lokalni proizvodni sustavi, zasnivaju se na spoznaji o in-terakciji meðusobne zavisnosti i kolektivne odgovornosti za stvaran-je produktivne konkurentnosti. Nasuprot tradicionalnom poimanju opodjeli rada i konkurentnosti kao jedinom uvjetu napretka, u suvre-meno vrijeme jaèa spoznaja o suradnièkom ponašanju, a nestaju i tra-dicionalne granice izmeðu privatnog i javnog sektora kao i oštra pod-jela izmeðu gospodarstva i razlièitih podruèja društvenog �ivota.


2. Neke èinjenice o regionalnoj ekonomsko - razvojnojgeografiji Hrvatske

Dosadašnji regionalni razvoj suvremene Hrvatske mo�e se uvjetnopodijeliti u dva podrazdoblja. Prvo, do 1990. kada je Hrvatska bilasastavni dio bivše Federacije koja je vodila specifiènu regionalnu po-litiku br�eg razvoja nedovoljno razvijenih krajeva, i drugo razdoblje,nakon 1990 od kada je Hrvatska postala samostalna dr�ava.Razdoblje do 1990. bi se moglo podijeliti na razlièite naèine u višepodrazdoblja, ali to nije predmet ovog rada.7 O rezultatima regional-ne politike u razdoblju do 1990. godine mo�e se prosuðivati na teme-lju podataka o sudjelovanju površine i stanovništva nedovoljnorazvijenih podruèja u odnosu na ukupnu površinu i stanovništvo. Pritome treba upozoriti na glavni metodološki problem kontinuiranepromjene kriterija razvrstavanja i promjenu teritorijalnog ustrojstva.Ne ulazeæi u širu elaboraciju ovih metodoloških i drugih poteškoæa usvezi komparabilnosti podataka, mo�e se navesti podatak (premaDruštveno-ekonomskim planovima razvoja SRH) da se u razdoblju1986.-1990. manje razvijenim smatralo podruèje koje je obuhvaæalooko 32% površine i 15,7% ukupnog stanovništva Hrvatske. Na stano-viti neuspjeh tadašnje politike regionalnog ujednaèavanja gospodars-kog razvitka ukazuje i podatak o stalnom porastu broja nerazvijenihopæina, iako i tu treba upozoriti na sna�na nastojanja opæina da podsvaku cijenu budu proglašene nerazvijenima, jer su se u tom sluèajukandidirale za sredstva Fonda za razvoj nedovoljno razvijenih kraje-va. Dakle, jedan od najva�nijih instrumenata politike usmjeravanjaregionalnog razvitka do 1990. je Fond za razvoj nedovoljno razvije-nih krajeva u Hrvatskoj i u bivšoj Federaciji.

Buduæi da se površina nerazvijenih krajeva do 1990. poveæavala br�enego broj stanovnika (koji su i dalje iseljavali iz tih krajeva), takvapolitika regionalnog razvitka, unatoè nizu pozitivnih i povoljnih uèi-naka, mo�e se ipak ocijeniti neuspješnom. Zbog toga je Hrvatska, na-kon osamostaljenja naslijedila neravnomjeran regionalni razvitak,depopulaciju i gospodarski nazadak pojedinih podruèja. Domovinskirat je imao za posljedicu daljnje poveæanje disproporcija, velika raza-ranja i iseljavanje stanovništva. U desetogodišnjem razdoblju, iza1990. Hrvatska nije imala konzistentnu i cjelovitu strategiju, koncep-ciju i politiku regionalnog razvitka. Neki elementi regionalne politike


7 O tome se mo�e opširno vidjeti u Bogunoviæ, 1991.

bili su zastupljeni u pojedinaènim zakonskim aktima8 ili u elementi-ma fiskalne politike. Zasada, uèinci ovih zakona još nisu na razinioèekivanja, a èinjenice gospodarskog i ukupnog društvenog razvitkaHrvatske ukazuju na nastavljanje divergentnih kretanja pa i na njiho-vo poveæavanje na nekim sektorima i podruèjima osobnog i zajed-nièkog standarda. U prilog potvrde prethodne tvrdnje mo�emo anali-zirati podatke u tablici 1. koja pokazuje niz razlièitih kvantitativnih ikvalitativnih razvojnih obilje�ja i to kroz raspon od minimalne domaksimalne vrijednosti obilje�ja.

Omjer izmeðu najmanje i najviše vrijednosti razlièitih pokazatelja zahrvatske �upanije (ukljuèujuæi i Grad Zagreb) kreæe se od 1:2 (pros-jeèna starost i postotak starih 65 i više godina) do èak 1 : 130 (gustoæanaseljenosti). Jedan od najznaèajnijih indikatora razine razvijenosti,BDPpc (1999) pokazuje po �upanijama raspon izmeðu najmanje inajviše vrijednosti od 1: 8,4. Buduæi da je taj omjer za slièan pokaza-telj 1990. iznosio 1 : 6, mo�e se zakljuèiti da je u prethodnom de-setljeæu ostvarena daljnja divergencija u razini gospodarske razvije-nosti.

Druga popratna tendencija nepostojanja i neprovoðenja politike re-gionalnog razvitka je trend izrazite centralizacije gospodarstvaHrvatske u njezin glavni grad Zagreb i svega nekoliko regionalnihgospodarskih centara. Time je definitivno napušten koncept policen-triènog razvitka Hrvatske i ostvaren model monocentriènog razvitkasa Zagrebom kao jedinim centrom. U prilog ove tvrdnje mo�e se na-vesti mnogo dokaza. Danas (2000-2001) se u Zagrebu nalazi sjedište36% ukupnog broja hrvatskih poduzetnika, 38% zaposlenih, podu-zetnici sa sjedištem u Zagrebu ostvaruju skoro 50% ukupnog prihoda,raspola�u sa 50% aktive, ostvaruju oko 45% izvoza, u Zagrebu se nal-azi sjedište 45% broja banaka i 62% temeljnog kapitala hrvatskih ba-naka. Dakle, svi relevantni podaci, potvrðuju izrazitu dominacijuZagreba te potvrðuju koncentraciju tvrtki, bankarskog i financijskogkapitala, intelektualnog i ljudskog kapitala, što je potpomognuto iizrazitom koncentracijom politièke moæi te diplomatsko-poslovnimsvijetom.


8 Najznaèajniji su u tom pogledu bili Zakon o podruèjima od posebne dr�avne skrbi (NN44/96) i Zakon o otocima (NN 34/99) koji su doneseni s namjerom razvoja najnerazvijenijihi besperspektivnih podruèja Hrvatske.

Tablica 1.Raspon izmeðu najmanje i najveæe vrijednosti nekih indikatora razinerazvijenosti �upanija u Hrvatskoj u razlièitim godinama.

Pokazatelj Min. Max. Omjer

Površina �upanija (km2) 640 5350 1 : 8,4

Broj stanovnika 52221 770058 1 : 14,7

Gustoæa naseljenosti (broj stanovnika/100 km2), 1991. 15,91 1215,3 1 : 76,4

Gustoæa naseljenosti (broj stanovnika/100 km2), 2001. 9,76 1265,1 1 : 129,6

Prosjeèna starost stanovnika (god.), 1998. 26,6 48,2 1 : 1,8

Postotak starih 65 i više godina, 1998. 13,5 28,8 1 : 2,2

Broj ukupno zaposlenih u pravnim osobama, 2000. 8274 267896 1 : 32,4

Zaposleni u obrtu i djel. slob. profesija, 1997. 1375 48421 1 : 35,2

DBP po stanovniku 1990. 50,70 306,16 1 : 6,0

BDP po stanovniku, (BDP 1999., stanovnici 2001.) 1494 12530 1 : 8,4

Prosjeène mj. neto plaæe, 1999. 2431 3050 1 : 1,3

Prosjeèan broj nezaposlenih, 2001. 4173 51045 1 : 12,2

Stopa nezaposlenosti po �upanijama, 1999. 9,0 37,1 1 : 4,2

Broj kuæanstava 19576 275109 1 : 14,1

Broj stanova za stanovanje 26361 302847 1 : 11,5

Broj poduzetnika 349 20571 1 : 58,9

Broj zaposl. kod poduzetnika (po podacima ZAP-a) 3543 289911 1 : 81,8

Investicije po stanovniku (RH=100) 44,98 145,95 1 : 3,2

Osnovne škole na 100 km2 0,99 20,94 1 : 21,2

Osnovne škole na 1000 stanovnika 0,16 0,77 1 : 4,8

Srednje škole na 100 km2 0,17 13,59 1 : 79,9

Broj srednjih škola na 1000 stanovnika 0,07 0,19 1 : 2,7

Doktori medicine na 100 km2 1,23 70,84 1 : 57,6

Doktori medicine na 1000 stanovnika 0,78 7,87 1 : 10,1

Gustoæa cestovne mre�e (km/1000 stanovnika) 0,97 21,26 1 : 21,9

Gustoæa cestovne mre�e (km/100 km2) 33,83 117,81 1 : 3,5

Broj osobnih automobila na 1000 stanovnika 100 353 1 : 3,5

Broj zaposl. u poljop. (kod poduzet.) na 1000 stan. 1,25 23,81 1 : 19,0

Stupanj industrijalizacije po �upanijama 15,66 98,87 1 : 6,3

Udio DBP-a regije u DBP-u Hrvatske 1990. 0,72 31,53 1 : 43,8

Promet u trgovini na malo po stanovniku 1991. 10,46 63,48 1 : 6,1

Izvor: Popis stanovništva 2001., DZZS, Zagreb; Informacija o poslovanju

poduzetnika RH u 2000., ZAP, Zagreb; SLJH, razna godišta, Zaposlenost i

plaæe u 2000., DZZS. te izraèun autora.


Obje ove tendencije; (a) poveæanje divergencije u razini gospodars-kog razvitka što implicira da u manje razvijenim �upanijama imamosvojevrsno «rasipanje resursa» i pad stupnja korištenja raspolo�ivihresursa i (b) centralizacija gospodarskih i inih funkcija u jednom cen-tru (monocentrièni razvitak), uzrokuju znaèajan pad konkurentskesposobnosti ukupnog hrvatskog gospodarstva. To se dogaða zbog dvaprocesa koji dovode do porasta individualnih i društvenih troškovatakvog modela razvitka. Dvostruki trošak takvog modela oèituje se u(1) izrazito visokim oportunitetnim troškovima pada stupnja zaposle-nosti raspolo�ivih resursa u manje razvijenim podruèjima i (2) poras-tu troškova (cijena) korištenja i upotrebe resursa u Zagrebu (visokenajamnine, veliki troškovi komunalne i socijalne infrastrukture,zagaðenje okoliša, rast troškova kvalitete �ivota, itd.).

Jedini naèin da se zaustavi rast ovih troškova je optimiranje regional-nog razvoja s osloncem na ubrzanje razvoja manje razvijenih regijaHrvatske. Tom cilju bi vjerojatno trebalo poslu�iti i nedavno osniva-nje Fonda za razvoj i zapošljavanje i Fonda za regionalni razvoj (28.studenog 2001., NN 107/2001) , ukoliko se oni ne pretvore u jednudodatnu administrativnu instituciju i nepotrebno mjesto troška.

3. Regionalni razvoj u dokumentima Vlade i Sabora

S obzirom na dominaciju neoliberalne ekonomske ideje, teorije iprakse u Hrvatskoj, od 1990. do 1999. godine problem regionalnograzvoja nije smatran problemom pa se slijedom takvog stava nisu ninudila neka konkretna rješenja. Izuzetak su u nekoj mjeri bili proble-mi otoka i podruèja od posebne dr�avne skrbi koji su se nominalnotretirali kao problem obnove, a ne kao pitanje regionalnog razvitka.

Prvi znaèajniji dokument, novijeg datuma, je «Koncepcija regional-

nog gospodarskog razvitka Republike Hrvatske» koju je 1999. na po-ticaj Ministarstva gospodarstva objavio Ekonomski institut u Zagre-bu uz sudjelovanje nekih drugih institucija i oko 20-ak istra�ivaèa.Meðutim, kao što i sam naslov govori, radi se samo o koncepciji kojaje preduvjet za izradu strategije i operativnih programa ekonomskepolitike. Ne ulazeæi u širu kritièku elaboraciju ovog dokumenta, mo�ese ovom prilikom samo upozoriti da i on «pati od straha» da ga se nedo�ivi kao pokušaj zalaganja za obnovu dr�avnog intervencionizma(vidi fusnotu na str. 150). Zbog toga se navedena koncepcija u bitisvodi na stav da «regionalna politika u Hrvatskoj treba biti decen-


tralizirana i implementirana na razini �upanija» (str. 210.). Toznaèi da se koncepcijski regionalna politika u cjelini izmješta na�upanijsku razinu, a regionalna politika se vodi «odozdo». Pri tome senigdje, na primjer, ne objašnjava, a niti se analiziraju moguænostivoðenja regionalne politike «odozdo» npr. za Lièko-senjsku �upanijukoja ima cca 1500 USDpc i ekstremno nisku stopu štednje i stopu in-vesticija koje ne mogu generirati ozbiljniji gospodarski razvoj koji bimogao potpunije koristiti raspolo�ive resurse.

Na slièan naèin i vjerojatno na temelju «Koncepcija regionalnog gos-

podarskog razvitka Republike Hrvatske», Vlada RH na sjednici 21.lipnja 2001. usvaja dokument «Naèela razvitka Republike Hrvats-ke» kao dio projekta Strategije razvitka Republike Hrvatske «Hrvats-ka u 21. stoljeæu». Osnovni stav u pogledu regionalnog razvitka pred-stavlja nastavak neoliberalizma koji se u osnovi svodi samo na «de-centralizaciju» uz dr�avno ulaganje u infrastrukturi koje æe «dodat-no poticati razvoj planinskih, graniènih i depopulacijskih podruèja» iposebno otoèkog gospodarstva.

Nekoliko mjeseci kasnije (studeni 2001) Vlada i Sabor u nekimva�nim elementima regionalne politike, vjerojatno pod pritiskom na-stavka divergentnih kretanja, odstupaju od «èistog neoliberalnog»stava i politike. Usvaja se dokument «Razvojni prioriteti RepublikeHrvatske 2002.-2004.» u kojem se detaljnije razraðuje pitanje regio-nalnog razvitka te navode kvantificirani ciljevi, a potom se donose;Zakon o fondu za regionalni razvoj RH (NN 107/01) i Zakon o Fonduza razvoj i zapošljavanje (NN 107/01). Buduæi da se radi o dva obve-zujuæa dokumenta te da sadr�e i neke kvantifikacije, moguæe je na te-melju njihovih odredbi ukratko uoblièiti sadr�aj i ciljeve regionalnepolitike aktualne Vlade i Sabora. Osnovni elementi ove strategije re-gionalnog razvitka i regionalne politike (prema «Razvojnim priorite-tima…» su:1. do 2010. smanjiti razlike izmeðu «najviše i najmanje razvijenih

regija na odnos 2 : 1 (mjereno BDPpc)»;2. u istom razdoblju, «nacionalnom politikom» smanjiti sadašnje

razlike u podruèju zapošljavanja, zdravstva i obrazovanja za25%;

3. «poboljšati uvjete za razvitak i �ivot u specifiènim regijama»(pograniènim, slabo naseljenim podruèjima s neiskorištenimprirodnim resursima, otocima i podruèjima koja su posebnopogoðena ratom);


4. izgraditi «regionalni sustav» (ustroj regionalnih jedinica, noveinstitucije za regionalno planiranje) koji bi «zapoèeo djelovatiu 2003. godini»;

5. uskladiti regionalni sustav sa sustavom EU;6. ustrojiti regionalnu politiku na naèin da RH u najkraæem roku

poène koristiti sredstva fondova za regionalni razvitak EU;7. Vlada RH æe «osnovati Povjerenstvo za regionalni razvitak i

politiku»;8. �upanije, gradovi i opæine bit æe takoðer aktivni subjekti

ostvarivanja regionalne politike.

Odluèan korak u zaokretu prema aktivnijoj ulozi centralne dr�ave upodruèje regionalnog razvoja i regionalne politike je donošenje Za-kona i osnivanje Fonda za regionalni razvoj s poèetnim proraèunomod 611,5 mil. kuna. Zakon o osnivanju Fonda za regionalni razvojodreðuje da je njegova djelatnost «poticanje ujednaèenoga regio-nalnog razvoja Republike Hrvatske sukladno Programu regio-nalnog razvoja Republike Hrvatske» (stav 2. èl. 1.). U stavku 3. is-tog èlanka Zakona, djelatnost se usmjerava «posebice na poticanjerazvoja» specifiènih podruèja od kojih se posebno navode sljedeæa:

• podruèja pogoðena posljedicama rata,• podruèja koja su slabo naseljena,• podruèja posebne dr�avne skrbi,• otoci,• brdsko-planinska podruèja,• granièna i pogranièna podruèja,• podruèja sa strukturnim problemima,• podruèja koja ostvaruju BDP koji je ni�i od 65% prosjeènog

BDP-a u Republici Hrvatskoj (vjerojatno BDPpc!),• druga podruèja sukladno Programu.

Za ostvarivanje svojih funkcija predviðeni su odgovarajuæi izvorisredstava Fonda, a za 2002. godinu predviðena su sredstva od samo611,5 mil. kuna što je tek oko 0,35% BDP-a. Va�no je naznaèiti da jeveæina sredstava Fonda namijenjena za veæ ranije utvrðene objektedok æe za tzv. «aktivnu regionalnu politiku» biti na raspolaganjusamo 100 mil. kuna ili 0,06% BDP-a.


4. Procjena moguænosti ostvarenja navedenih ciljeva ipolitike

Buduæi da Vlada i Sabor nisu javno objavili metodologiju, analize istatistièko-dokumentacijsku podlogu na kojoj temelje izreèene kvan-tifikacije i politiku, nije moguæe izvršiti adekvatnu provjeru, a nitiozbiljnu valorizaciju istih. Meðutim, na temelju raspolo�ivih podata-ka i analiza mo�e se utvrditi nekoliko stavova i kritièkih opaski:1. Vlada i Sabor su oèito pod pritiskom divergentnih kretanja u

regionalnom razvitku i zbog potrebe usklaðivanja podruèjaregionalne politike i razvoja s institucionalnom, programskom iinom harmonizacijom s EU, odstupili od neoliberalne isklju-èivosti. Vlada je u krakom vremenu prihvatila stav da je: (a)potrebno dio politike regionalnog razvoja voditi na nacionalnoj,a dio na regionalnoj razini; (b) da je potrebno donijeti Programregionalnog razvoja (sada je to zakonska obveza), što jedonedavna bilo nemoguæe zamisliti; (c) da je potrebno imati«razvojne programe i projekte» koji su sastavni dio Financijskogplana Fonda za razvoj te da je zbog toga potrebno donijeti iPravilnik o uvjetima i naèinu korištenja sredstava Fonda; (d) daje potrebno voditi politiku «ujednaèenoga regionalnog razvojaRH» (zakonska obveza); (e) da je potrebno smanjivati «regio-nalne razlike u gospodarskom razvitku»; (f) da æe se, na nacio-nalnoj razini, osnovati posebno «Povjerenstvo za regionalnirazvitak i politiku»; itd.

2. U pogledu kvantifikacija nekih ciljeva regionalnog razvitka,potrebno je upozoriti na sljedeæe:a) cilj da se razlike izmeðu najviše i najmanje razvijene regije

do 2010. smanje na omjer 1 : 2, zasada izgleda potpunoneostvariv. Naime, da bi Lièko - senjska �upanija sasadašnjih cca 1500 USDpc došla sa Zagrebom, koji sadaima oko 12.500 USDpc, BDP-a u omjer 1 : 2, u razdoblju do2010. njoj bi trebala prosjeèna godišnja stopa rasta od preko17% uz nerealnu pretpostavku da je zagrebaèka stopa rasta0%. Ako bi zagrebaèka stopa rasta bila skromnih 3%,Lièko-senjska �upanija bi, za ciljnu razinu konvergencije,morala imati stopu od preko 21%.

b) Slièna opaska o realnosti vrijedi i za drugu kvantifikaciju ,koja je navedena u Zakonu o Fondu za regionalni razvoj, daæe se poticati podruèja koja ostvaruju manje od 65%


prosjeènog BDPpc. Prema trenutno dostupnim podacima,toj kategoriji pripada èak 51,7% stanovništva i oko 73%površine Hrvatske (14 �upanija). 9

c) Ukupna sredstva Fonda od 611,5 mil. kuna (0,35% BDP-a)ni pribli�no nisu u moguænosti osigurati ostvarenjenavedenih ciljeva. To, drugim rijeèima znaèi da je potrebnaopse�nija i dublja analiza stanja i tendencija te objektivnijaprocjena stvarnih moguænosti i potencijala za regionalnirazvoj Hrvatske.

Dakle, mo�e se zakljuèiti da aktualna Vlada i Sabor postupno mije-njaju svoj odnos prema koncepciji, strategiji i politici regionalnograzvitka što je povoljna okolnost, ali da su pristupi još uvijek nedo-voljno znanstveno i struèno fundirani, s previše volontarizma i«obeæanja» bez pokriæa. Temeljitija promjena vladine politike naovom podruèju nu�na je zbog niza razloga, a meðu najva�nijim susvakako: (a) razlozi optimalnog gospodarskog razvitka Hrvatske uzpolitiku poveæanja konkurentnosti hrvatskog gospodarstva temeljenuna raspolo�ivim, trenutno nedovoljno iskorištenim resursima (prirod-nim, materijalnim, ljudskim); (b) potreba harmonizacije regionalnepolitike sa sustavom i politikom EU; (c) potreba ravnomjernijeg gos-podarskog i socijalnog razvitka svih podruèja Hrvatske zbog zaus-tavljanja trenda demografskog pra�njenja koji prijeti da za jedno dodva desetljeæa dovede do potpunog «pra�njenja» nekih prostora.

S obzirom na dostignuti stupanj razvijenosti, potrebu br�e konver-gencije regija i konvergencije Hrvatske prema EU, naslijeðene regio-nalne disproporcije, negativne uèinke rata te druge specifiènosti,Hrvatskoj nije primjerena «klasièna» neoliberalna politika u po-druèju regionalnog razvoja, što potvrðuju gospodarske èinjenice pro-teklog desetljeæa u kojem su se regionalne disproporcije poveæale ikojem je Hrvatska ostvarila trend zaostajanja za razvijenim europ-skim zemljama. Isto tako, zbog negativnog nasljeða klasiène«dr�avno intervencionistièke» politike u ovom podruèju, Hrvatska,takoðer, ne mo�e tra�iti rješenja niti u tom pravcu. Prema tome,nu�no je ovim pitanjima pristupiti znatno kompleksnije, s puno višesenzibiliteta i pozornosti jer se doista radi o jednom od sudbinskih pi-tanja za buduæi gospodarski i društveni razvitak. Potreban je oèitokombinirani pristup koji ukljuèuje sva dosadašnja vlastita iskustva i


9 Za podatke o BDP-u po �upanijama vidi procjene F. Petra objavljene u èlanku L. Škufliæ, J.Ladavac: Analiza vanjskotrgovinske razmjene RH po �upanijama”, Ekonomski pregled,Zagreb, br. 7-8/2001., str. 940.

naroèito iskustva EU gdje je razvijen veoma sofisticiran model regio-nalnog razvitka koji u nekim zemljama daje oèigledne rezultate.

5. Zakljuèna razmatranja

U Hrvatskoj postoje izrazite regionalne razlike u pogledu razine istupnja gospodarskog razvitka. Ove razlike su utemeljene na razlièi-tim prirodnim i povijesnim okolnostima te na provoðenju razlièitihregionalnih strategija i politika. U drugoj polovini 20-og stoljeæa apli-cirana je teorija polova s ciljem policentriènog razvoja koji se zasni-vao na industrijalizaciji. Tom je strategijom stvorena regionalna gos-podarska struktura koja se oslanjala na velike industrijske pogone kao“nositelje” razvoja. U regijama, gdje je takva struktura bila izrazitija,zbog njene neotpornosti na tranzicijsku krizu i rat, devedesetih godi-na prošlog stoljeæa, došlo je do velikog pada proizvodnje, zaposle-nosti i dohotka. O naèinu i potrebi uklanjanja takvih divergentnih ten-dencija postoje dvije suprotne teorije: teorija konvergencije koja zas-tupa neoliberalnu ideju slobodnog tr�išta koje æe automatski uklanjatiregionalne razlike i teorija divergencije koja zastupa keynesianskiodnosno dr�avno-intervencijski pristup.

Aktualna regionalizacija Hrvatske predstavlja “improvizirano” stanjejer nije izraðena na temelju ekonomskih kriterija, a “krnja” decentra-lizacija fiskalnih rashoda koja je provedena protekle godine ne omo-guæava formuliranje i aplikaciju meðuregionalne porezne konkuren-cije. Konkurentske regionalne porezne politike (poreznih prihoda irashoda) mogle bi biti materijalna osnova za primjenu brojnih suvre-menih marketing koncepcija na razini gradova/opæina, �upanija i dru-gih profitnih i neprofitnih institucija zainteresiranih za br�i gospo-darski razvitak regija.

U Hrvatskoj postoje �upanije s manje od 2000 USD/pc što je ispod20% prosjeka Hrvatske i po tome se ubrajaju u red izrazito nerazvije-nih. S niskom prosjeènom godišnjom stopom rasta te �upanije višedesetljeæa pogoršavaju svoj relativni polo�aj i udio u Hrvatskoj, aosobito u razdoblju od 1990. do danas. Ove promjene su se odrazile iimaju dugoroèni upliv na sve faktore rasta i razvoja: stanovništvo, za-poslenost, investicije, poslovanje poduzetnika i sl. Raspolo�iva ko-lièina i kvaliteta relevantnih razvojnih èimbenika u znaèajnom jepadu, što predstavlja ozbiljno dugoroènije ogranièenje u pogledu po-tencijala gospodarskog rasta. Neatraktivnost tih regija za ulaganja


tvrtki iz drugih regija i inozemstva, znaèi smanjenje obujma lokalnogtr�išta, pad standarda stanovništva i smanjenje razvojnih šansi. Topridonosi “rasipanju” resursa i uvodi ove regije u “zaèarani krugsiromaštva”.

Dosadašnji pokušaji s politikom podruèja od “posebne dr�avneskrbi” i poloviènom fiskalnom decentralizacijom nisu pripomoglizaustavljanju divergentnih kretanja. Zasada u tom pogledu, postoje iozbiljne rezerve u pogledu domašaja novoosnovanog Fonda za razvoji zapošljavanje Fonda za regionalni razvoj. Nu�na je radikalna prom-jena regionalne strategije i politike u Hrvatskoj s primjenom svih su-vremenih i dostupnih relevantnih znanstvenih i struènih znanja,ukljuèujuæi i moderna znanja i pristupe s podruèja menad�menta imarketinga lokalne uprave i samouprave.

Hrvatska Vlada i Sabor su krajem prošle godine (2001) uèinili prveozbiljnije naznake i prve korake u pravcu nove orijentacije u domeniregionalne politike. Potrebno je dalje jaèati, potpomagati i obogaæi-vati taj pravac promjena jer je to uvjet opstanka nekih hrvatskih regijakoje su pod dugoroènim pritiskom demografskog pra�njenja. Osimtoga to je i jedan od preduvjeta poveæanja konkurentnosti hrvatskogagospodarstva i lakšeg pristupa europskim integracijama (EU).

Literatura

1) Baletiæ, Z., (2000): Regionalna politika u uvjetima globalizacije, Uvjetii izgledi ekonomskog razvoja Hrvatske poèetkom 21. stoljeæa, Zbornikradova znanstvenog skupa odr�anog 25. svibnja 2000. u Zagrebu,HAZU, Zagreb.

2) Baletiæ, Z. i drugi (ured.), (1999): Hrvatsko gospodarstvo u tranziciji,Ekonomski institut, Zagreb.

3) Begg, D., Fischer, S., Dornbusch, R, (2000): Economics,McGraw-Hill,Berkshire.

4) Bogunoviæ, A., (1991): Regionalna ekonomika, Narodne novine,Zagreb.

5) Brümmerhoff, D., (2000): Javne financije, Mate, Zagreb.

6) Èavrak, V., (2000): Makroekonomski uèinci diferenciranih strategijarazvitka prometa i moguænosti aplikacije u Hrvatskoj, Ekonomskifakultet Zagreb, doktorska disertacija, Zagreb.

7) Griffiths, A., Wall, S., (ed.), (1999): Applied Economics, PearsonEducation, New York.

8) Informacija o osnovnim financijskim rezultatima poduzetnika RH, raznagodišta, ZAP, Zagreb.


9) Investicije u 2000. Statistièko izvješæe 1181, DZZS, Zagreb, 2002.

10) Koncepcija regionalnog gospodarskog razvitka Republike Hrvatske,Ekonomski institut Zagreb, Zagreb, 1999.

11) Pašaliæ, �., Mrnjavac, �., (ur.), (2000): Lokalni sustavi malih poduzeæa,Ekonomski fakultet, Split.

12) Popis stanovništva 2001, DZZS, Prvi rezultati po naseljima, Statistièkoizvješæe 1137, Zagreb, 2001.

13) Popis stanovništva 1991, Republièki zavod za statistiku, Zagreb.

14) Sever, I., (1999): Lokalni sadr�aj dugoroène strategije gospodarskograzvitka, Ekonomija, br. 4/99, Zagreb.

15) SLJH - razna godišta,

16) Turèiæ, I., (1997): Makroekonomski razvoj �upanija u RepubliciHrvatskoj kroz tri desetljeæa (1921/1962. do 1990/1991.), Ekonomskiinstitut i Dr�avni zavod za statistiku, Zagreb.

17) �uljiæ, S., (2001): Regionalno i teritorijalno ustrojstvo Hrvatske urazdoblju izmeðu godina 1945.-2000., Ekonomski pregled, broj1-2/2001, Zagreb.


Documents

Strategija i politika regionalnog razvoja Hrvatske · Aktualna regionalizacija Hrvatske, takoðer je raðena uz znaèajne po-litièke utjecaje pa u znatnoj mjeri predstavlja improvizirano