STRATEGIJA NEOVISNOG RAZVOJA UNUTARNJE …

REPUBLIKA HRVATSKA

Vlada Republike Hrvatske Ministarstvo financija

STRATEGIJA NEOVISNOG RAZVOJA

UNUTARNJE FINANCIJSKE KONTROLE U JAVNOM SEKTORU (PIFC)

U REPUBLICI HRVATSKOJ

za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Izrađeno u suradnji sa stručnjacima projekta CARDS 2004. „Jačanje strukture unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru u Republici Hrvatskoj“

Zagreb, listopad 2007.

2

SADRŽAJ

1. Sažetak .......................................................................................................................... 5

2. Uvod ............................................................................................................................... 6

2.1. Postojeće stanje......................................................................................................... 9 2.1.1. Zakonodavni okvir uvođenja unutarnjih financijskih kontrola...................... 9 2.1.2. Institucionalni okvir za uspostavu unutarnjih financijskih kontrola ........... 11 2.1.3. Financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ............. 16 2.1.4. Državni nadzor i zaštita lokalne i područne (regionalne) samouprave......... 17

3. Unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru ..................................................... 17

3.1. Financijsko upravljanje i kontrola ...................................................................... 18

3.1.1. Upravljačka odgovornost za prikupljanje i korištenje javnih sredstava, te odgovornost čelnika za uspostavu sustava financijskog upravljanja i kontrola 19

3.1.2. Izobrazba osoba zaduženih za uspostavu financijskog upravljanja i kontrola 21

3.2. Unutarnja revizija .................................................................................................. 23 3.2.1. Neovisnost jedinica za unutarnju reviziju i neovisnost unutarnjih revizora. 25 3.2.2. Stručna izobrazba i davanje stručnog ovlaštenja unutarnjim revizorima u javnom sektoru .................................................................................................... 25 3.2.3. Revizorski odbor ................................................................................................. 27

3.3. Međusobna povezanost financijskog upravljanja i kontrole i unutarnje revizije 27

4. Opis postojećeg stanja i slabosti unutarnje financijske kontrole u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj ........................... 29

4.1. Financijsko upravljanje i kontrole ....................................................................... 29

4.1.1. Potrebne aktivnosti korisnika proračuna u uspostavi financijskog upravljanja kontrola na lokalnoj razini........................................................... 31

4.2. Unutarnja revizija .................................................................................................. 33

4.2.1. Potrebne aktivnosti korisnika proračuna u uspostavi unutarnje revizije na lokalnoj razini ..................................................................................................... 36

3

5. Središnji sustav koordinacije i harmonizacije............................................................. 37 5.1. Koordinacija i harmonizacija metodologije i standarda .................................... 39

5.2. Planirane aktivnosti Središnje harmonizacijske jedinice na uspostavi

unutarnjih financijskih kontrola u jedinicama lokalne i područne (regionalne)

samouprave ............................................................................................................. 39 5.3. Suradnja Središnje harmonizacijske jedinice s drugim tijelima ....................... 42

6. Vijeće za unutarnju financijsku kontrolu u javnom sektoru..................................... 43

7. Državna revizija ........................................................................................................... 44

8. Sredstva pretpristupne pomoći za pripremu ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju............................................................................................................ 45 9. Nepravilnosti i prijevare…………………………………………………………….. 49

10. Zaključak ..................................................................................................................... 50

11. Vremenski okvir aktivnosti u razvoju sustava unutarnjih financijskih kontrola jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave do 2010. ............................... 52 Dodatak 1 - Pravni okvir za financijsko upravljanje i kontrole na lokalnoj razini....... 55 Dodatak 2 - Organizacijska shema Središnje harmonizacijske jedinice……………….56

4

POPIS KRATICA

AFCOS Anti Fraud Co Ordinating Structures (Odsjek za suzbijanje nepravilnosti i

prijevara) CARDS Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation

(Pomoć Europske zajednice u obnovi, razvoju i stabilizaciji) CFCU Central Finance and Contracting Unit (Središnja jedinica za financiranje i

ugovaranje) CHU Central Harmonisation Unit (Središnja harmonizacijska jedinica - SHJ) COSO Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (Odbor

pokroviteljskih organizacija Treadway povjerenstva) EU Europska unija EK Europska komisija FMC Financial Management and Control (Financijsko upravljanje i kontrola) IIA Institute of Internal Auditors (Institut unutarnjih revizora) INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions (Međunarodna

organizacija vrhovnih revizijskih institucija) IPA Instrument for Pre-accesssion Assisstance (Instrument pretpristupne pomoći) ISPA Instrument for Structural Policies Pre-Accession (Instrument za strukturne

politike prije pristupanja) NAO National Authorising Officer (Nacionalni dužnosnik za ovjeravanje) NF National fund (Nacionalni fond) OLAF Organisation de Lutte Anti Fraude (Organizacija za borbu protiv prijevare) PHARE Programme of Community Aid to the Countries of Central and Eastern Europe

(Program pomoći Zajednice zemljama Srednje i Istočne Europe) PIFC Public Internal Financial Control (Unutarnja financijska kontrola u javnom

sektoru) RH Republika Hrvatska SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development

(Posebni program pristupanja za poljoprivredu i ruralni razvoj) SDURF Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije SIGMA Support for Improvement in Governance and Management (Pomoć za

poboljšanje u gospodarenju i upravljanju) TDU Tijela državne uprave UR Unutarnja revizija

5

1. Sažetak Vlada Republike Hrvatske, donijela je 15. lipnja 2005. Strategiju razvoja unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru (PIFC) u Republici Hrvatskoj. Navedenom strategijom naznačene su aktivnosti i zadaci koje je trebalo realizirati u okviru sustava unutarnjih financijskih kontrola. Kako su aktivnosti i zadaci prema navedenoj Strategiji uglavnom izvršeni, i s obzirom da je koncem 2006. donesen i novi Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru1 bilo je potrebno ažurirati i nadopuniti postojeću Strategiju novim aktivnostima i zadacima. Stoga je Vlada Republike Hrvatske donijela 5. travnja 2007. Akcijski plan uspostave i razvoja sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske do konca 2008. (dalje u tekstu: Akcijski plan). Navedenom Strategijom i Akcijskim planom određeno je što je sve potrebno učiniti vezano uz unutarnje financijske kontrole na državnoj razini. S obzirom da je sustav unutarnjih financijskih kontrola potrebno uspostaviti i razvijati i na lokalnim razinama potrebno je donijeti i Strategiju uspostave i razvoja ovog sustava i za lokalne razine. Navedeno proizlazi iz odredbi Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru (dalje u tekstu: Zakon) i odredbi Pregovaračkog stajališta Republike Hrvatske za Međuvladinu konferenciju o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji za Poglavlje 32 – Financijski nadzor, iz prosinca 2006. Iz navedenih razloga pristupilo se izradi Strategije neovisnog razvoja unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru u Republici Hrvatskoj za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojoj se određuju aktivnosti i zadaci koji se moraju ostvariti do konca 2010. Svrha je strateškog dokumenta o unutarnjoj financijskoj kontroli iznijeti ključne elemente o sadašnjem stanju te o razvoju strategije za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatne i učinkovite unutarnje financijske kontrole na lokalnim razinama odnosno kod jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj.

Unutarnja financijska kontrola razvijat će se kontinuirano kako na državnoj tako i na lokalnim razinama u skladu sa zahtjevima Europske unije, međunarodnim standardima te najboljom praksom Europske unije. Ovaj strateški dokument koji određuje aktivnosti Središnje harmonizacijske jedinice Ministarstva financija u vezi uspostave i razvoja unutarnjih financijskih kontrola ažurirat će i dopunjavati Ministarstvo financija u skladu s razvojem i zahtjevima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Na temelju ovog strateškog dokumenta pojedine jedinice područne (regionalne) samouprave mogu donijeti strategiju neovisnog razvoja unutarnjih financijskih kontrola za njihovo područje (županije), sagledavši pri tom potrebe i aktivnosti svake lokalne jedinice s njihova područja.

1 Narodne novine 141/06

6

Ovaj strateški dokument opisuje postojeće stanje odnosno zakonodavni i institucionalni okvir te poduzete aktivnosti u dijelu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske.

Zasebno je objašnjeno postojeće stanje za državnu ali i za lokalnu razinu, odnosno

opisano je cjelovito kontrolno okruženje unutar kojeg se uspostavlja i razvija ovaj sustav. Podrobno su opisane obje komponente sustava unutarnjih financijskih kontrola, odnosno financijsko upravljanje i kontrole te unutarnja revizija s bitnim značajkama.

Opisane su i slabosti postojećeg sustava kao i potrebne aktivnosti koje je potrebno uspostaviti za financijsko upravljanje i kontrole te unutarnju reviziju u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Navedene su nadležnosti i zadaće Središnje harmonizacijske jedinice kao i uloga

Vijeća za unutarnju financijsku kontrolu te zadaće Državnog ureda za reviziju. Isto tako, dan je kratak pregled o sredstvima pretpristupne pomoći za pripremu ulaska

Republike Hrvatske u Europsku uniju, a na koncu dokumenta dan je vremenski okvir aktivnosti razvoja sustava unutarnjih financijskih kontrola na lokalnim razinama do konca 2010. 2. Uvod Sustav unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru (dalje u tekstu: PIFC) obuhvaća dio načela pravne stečevine (acquis communautaire) koju je uspostavila Europska unija kao cjelovit i objedinjen sustav unutarnjih financijskih kontrola za dobro upravljanje javnim sredstvima, neovisno o tome iz kojih izvora potječu. Republici Hrvatskoj, kao i zemljama kandidatima preporuča se pridržavanje spomenutih načela te primjena svih potrebnih mjera radi prilagođavanja i razvijanja normativnih određenja kojima će se provesti usklađenje s načelima pravne stečevine i najboljom praksom Europske unije. Proces usklađenja s pravnom stečevinom koja se odnosi na unutarnju financijsku kontrolu odvija se u okviru Poglavlja 32 – Financijski nadzor, koji se osim na unutarnje financijske kontrole odnosi i na vanjsku reviziju te zaštitu financijskih interesa Europske unije i zaštitu EUR-a od krivotvorenja. Vezano uz Poglavlje 32 – Financijski nadzor, Europska unija objavila je 20. travnja 2004. dokument „Mišljenje o zahtjevu Republike Hrvatske za članstvo u Europskoj uniji“ gdje je zaključeno sljedeće: „U ovom području Hrvatska mora razviti opće politike i usklađeni zakonodavni okvir. Treba uspostaviti ili ojačati upravne kapacitete, uključujući i funkcionalno nezavisne jedinice unutarnje revizije u državnim institucijama, te usavršiti potrebno osoblje. Državni ured za reviziju ima potrebnu zakonsku i organizacijsku osnovu za daljnji razvoj u odgovarajuće tijelo vanjske revizije, ali ga treba ojačati.

7

U području kontrole fondova EU bit će potrebno razviti djelotvorne mehanizme praćenja, kontrole i revizije fondova EU. Povrh toga, bit će potrebno osigurati da hrvatska uprava raspolaže kapacitetima za pružanje djelotvorne i jednakomjerne zaštite financijskih interesa EZ-a. Pod uvjetom da Hrvatska učini dodatne napore u preustroju i osnaženju svojih kapaciteta za unutarnju financijsku kontrolu u javnom sektoru, vanjsku reviziju i borbu protiv prijevara, srednjoročno bi trebala biti sposobna zadovoljiti zahtjeve EU-a u ovom području.“

Poglavlje 32 – Financijski nadzor otvoreno je 26. lipnja 2007. i Vijeće Europske unije donijelo je Zajedničko pregovaračko stajalište gdje je navedeno pet mjerila za zatvaranje ovog poglavlja.

Jedno od mjerila odnosi se na sustav unutarnjih financijskih kontrola koje nas obvezuje na usvajanje i provedbu svih propisa koji određuju ovo područje, a što je ujedno i naša obveza prema donesenom Zakonu, te će se stoga ovo mjerilo provoditi kontinuirano i ne bi trebala postojati niti jedna zapreka za zatvaranjem Poglavlja u ovome dijelu. Unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru uobičajeno se u zemljama Europske unije naziva PIFC, odnosno P – Public – Javna – odnosi se na javni sektor I – Internal – Unutarnja – organizacijski unutarnji sustav

F – Financial – Financijska – odnosi se na financijska sredstva ali i na sve druge resurse

C – Control – Kontrola – odnosi se na sve vrste kontrola. Sustav unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru je cjelokupan sustav financijskih i drugih kontrola uspostavljen od čelnika korisnika proračuna s ciljem uspješnog upravljanja i ostvarenja zadaća korisnika proračuna. Sustav unutarnjih financijskih kontrola koji se mora uspostaviti i razvijati u javnom sektoru Republike Hrvatske sastoji se od sljedećih elemenata:

- financijskog upravljanja i kontrola - unutarnje revizije i - koordinacije i harmonizacije cjelokupnog sustava unutarnjih financijskih

kontrola što se provodi putem Središnje harmonizacijske jedinice, odnosno Uprave za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole u Ministarstvu financija (dalje u tekstu: Središnja harmonizacijska jedinica)

Načela sustava unutarnje financijske kontrole, koja obuhvaćaju financijsko upravljanje i kontrolu te unutarnju reviziju ne odnose se samo na nacionalna sredstva, već i na sredstva Europske unije kako bi se u potpunosti zaštitili kako vlastiti tako i financijski interesi Europske unije. Pri tom treba naglasiti da će se pri uspostavi i razvoju ovog sustava koristiti međunarodno prihvaćeni standardi kao i najbolja praksa Europske unije na tom području.

8

Vlada Republike Hrvatske usvojila je prvu Strategiju razvoja sustava unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru 2004., a u lipnju 2005. usvojila je poboljšanu i proširenu Strategiju razvoja unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru (PIFC) u Republici Hrvatskoj (dalje u tekstu: Strategija) koja se odnosi na državnu razinu. Strategijom su određene aktivnosti koje je potrebno provesti na tom području, što je prema Strategiji i učinjeno odnosno ispunjeno. Stoga je Vlada Republike Hrvatske 5. travnja 2007. donijela novi Akcijski plan uspostave i razvoja sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske do konca 2008. kojim su određene aktivnosti, njihovi nositelji i rokovi u kojima je planirane aktivnosti potrebno poduzeti. S obzirom da se ovaj Akcijski plan i prihvaćena Strategija odnosi samo na državnu razinu, potrebno je donijeti novu Strategiju kojom će se odrediti obveze i aktivnosti u vezi uspostave ovog sustava i na lokalnim razinama. To ujedno proizlazi i iz odredaba Zakona kojima je propisana obveza uspostave i razvoja financijskog upravljanja i kontrola uključujući i funkcionalnu neovisnu unutarnju reviziju kod korisnika proračuna kako na državnoj tako i na lokalnoj razini. Pri donošenju Strategije za lokalnu razinu potrebno je voditi računa o Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi2 te o Zaključku o prihvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o lokalnoj samoupravi3 gdje je naglašena samostalnost i neovisnost lokalne samouprave. Stoga će se donošenjem ove Strategije odrediti prava i obveze Ministarstva financija Središnje harmonizacijske jedinice u odnosu na lokalnu samoupravu u vezi uspostavljanja i razvoja sustava unutarnjih financijskih kontrola ne zadirući u njihovu neovisnost. Kako bi Strategija zadovoljila sve tražene kriterije za njeno donošenje ministar financija imenovao je radnu skupinu u koju su osim predstavnika državne vlasti uključeni i predstavnici lokalne i područne (regionalne) samouprave koji će odigrati značajnu ulogu u postupku donošenja Strategije. U radnu skupinu, osim predstavnika lokalne i područne (regionalne) samouprave i Ministarstva financija uključen je i predstavnik Državnog ureda za reviziju, Grada Zagreba – glavnog i najvećeg grada Republike Hrvatske te predstavnici projekta CARDS 2004 „Jačanje strukture unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske“ (dalje u tekstu: Projekt CARDS 2004). Strategija je, isto tako, u postupku donošenja bila upućena svim županijama (20) i županijskim centrima (20) koji su mogli izraziti svoje mišljenje, odnosno dati primjedbe i prijedloge na ovaj dokument. Primjedbe i prijedloge na Strategiju dala su u procesu donošenja i sva ministarstva i druga zainteresirana državna tijela koja su neposredno vezana za ovo područje. Svrha ove Strategije je iznijeti ključne elemente o sadašnjem stanju te o razvojnoj strategiji za uspostavljanje i razvoj cjelovite i učinkovite unutarnje financijske kontrole na lokalnim razinama odnosno za decentralizirane funkcije javnog sektora u Republici Hrvatskoj.

2 Narodne novine, Međunarodni ugovori 19/97 i 2/07 3 Narodne novine, Međunarodni ugovori 1/93

9

2.1. Postojeće stanje Donošenjem Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru u prosincu 2006. Ministarstvo financija postalo je nadležno za koordinaciju uspostave i razvoja ovoga sustava, a za provedbu koordinacije zadužena je Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija. Međutim i prije donošenja Zakona Ministarstvo financija je započelo s razvojem sustava unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru, prema odredbi Zakona o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave4 i Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija5, a u skladu s praksom Europske unije i uz pomoć i financijsku potporu Europske unije putem dva projekta CARDS 2002 „Razvoj PIFC-a i unutarnje revizije“ i CARDS 2004 „Jačanje strukture unutarnje financijske kontrolu u javnom sektoru u Republici Hrvatskoj“. Od 2005. Ministarstvo financija koordinira cjelokupan proces uspostave ovog sustava i u vidu podrške uspostavi ovog sustava daje metodološke upute i smjernice, donosi provedbene propise, pomaže institucionalnoj izgradnji i provodi izobrazbu za unutarnje revizore i osobe uključene u financijsko upravljanje i kontrole. U uspostavi ovog sustava, osim uloge Središnje harmonizacijske jedinice Ministarstva financija potrebno je naglasiti i značaj čelnika korisnika proračuna odnosno ministara i drugih dužnosnika koji u javnoj upravi snose odgovornost za korištenje i upravljanje javnim sredstvima, te za donošenje odluka. Čelnik korisnika proračuna može svoje ovlasti i odgovornosti za uspostavu, razvoj i provedbu ovog sustava prenijeti na druge osobe, međutim krajnja odgovornost za postizanje operativnosti sustava unutarnjih financijskih kontrola uvijek ostaje na odgovornim ministrima, čelnicima drugih državnih institucija i drugim rukovoditeljima. Stoga je potrebno razvijati svijest čelnika o potrebi uvođenja sustava unutarnjih financijskih kontrola i njegova funkcioniranja u javnom sektoru. Ako čelnici shvate i razumiju potrebu za uspostavom ovog sustava i ako unutarnjim kontrolama daju određeni značaj i važnost tada će i svi drugi zaposlenici shvatiti nužnost i neophodnost unutarnjih kontrola i reagirati savjesnim poštivanjem postavljenih kontrola. 2.1.1. Zakonodavni okvir uvođenja unutarnjih financijskih kontrola Donošenjem Zakona ispunjen je jedan od osnovnih uvjeta Europske komisije postavljen za ovo područje. Međutim, i prije donošenja Zakona, Republika Hrvatska uspostavila je određeni normativni okvir potreban za uspostavu i razvoj ovog sustava.

Do donošenja novog Zakona, zakonska osnova za uspostavu ovog sustava, posebice unutarnje revizije, bio je Zakon o proračunu6. Ovim Zakonom je bilo propisano da su korisnici proračuna obvezni ustrojiti unutarnju reviziju te osnovne zadaće unutarnje revizije.

4 Narodne novine broj 199/03, 30/04, 136/04, 22/05 i 44/06 5 Narodne novine 43/05, 114/05, 14/06 i 138/06 6 Narodne novine 96/03

10

Određeno je da će ministar financija donijeti Pravilnik o unutarnjoj reviziji kojim će propisati uvjete i kriterije za obavljanje poslova unutarnje revizije te njeno osnivanje, što je i učinjeno u kolovozu 2004. Isto tako, 2. rujna 2004. donesena je prva Strategija razvoja unutarnje financijske kontrole (PIFC) u javnom sektoru i to je bio prvi normativni okvir za uspostavu svih aktivnosti na tom području koje su realizirane kako slijedi:

- Strategija razvoja unutarnje financijske kontrole (PIFC) u javnom sektoru ažurirana je i poboljšana te ju je Vlada Republike Hrvatske donijela 15. lipnja 2005.;

- Vlada Republike Hrvatske donijela je 5. travnja 2007. Akcijski plan uspostave ovog

sustava u kojem su naznačene aktivnosti koje se moraju provesti do konca 2008., s obzirom da su aktivnosti prema Strategiji iz 2005. bile ostvarene;

- Pravilnik o unutarnjoj reviziji proračunskih korisnika7 donio je ministar financija u

prosincu 2005;

- Priručnik za unutarnje revizore donesen je tijekom 2004., a ažuriran je i poboljšan polovinom 2005. kada su njegovi sastavni dijelovi postali „Revizija sredstava Europske unije“ i „Upravljanje rizicima“;

- Priručnik za financijsko upravljanje i kontrolu, koji je izrađen zajedno sa stručnjacima

Projekta CARDS 2004 donesen je u lipnju 2007. i podijeljen je svim ministarstvima i državnim tijelima, a nalazi se i na web stranicama Ministarstva financija kako bi mogao poslužiti svim zainteresiranim osobama za ovo područje;

- Plan djelovanja kapaciteta unutarnje revizije u Središnjoj jedinici za financiranje i

ugovaranje i Nacionalnom fondu Ministarstva financija Republike Hrvatske za provođenje revizije pretpristupnih sredstava donijela je Vlada Republike Hrvatske u svibnju 2005.;

- Kodeks strukovne etike unutarnjih revizora donesen je u kolovozu 2005.;

- Predložak Povelje unutarnjih revizora sačinjen je također u 2005. i podijeljen je svim

korisnicima proračuna kako bi na ujednačen način mogli regulirati odnos između unutarnjih revizora i čelnika korisnika proračuna;

- Program za stručnu izobrazbu i za polaganje ispita za zvanje ovlaštenoga unutarnjeg

revizora u javnom sektoru te Naputak o provjeri znanja i sposobnosti te polaganju ispita za zvanje ovlaštenoga unutarnjeg revizora u javnom sektoru donio je ministar financija u kolovozu 2005.;

- Novi Program i Naputak koji se također odnose na stručnu izobrazbu unutarnjih

revizora te o provjeri njihova znanja donio je ministar financija u ožujku 2007.;

- Program izobrazbe za financijsko upravljanje i kontrole ministar financija donio je u ožujku 2007.;


11

- Plan izobrazbe unutarnjih revizora 2006. – 2007. kojim je planirana izobrazba kandidata za unutarnje revizore na državnoj i lokalnoj razini donesen je u siječnju 2006.;

- Vijeće za unutarnju reviziju, na prijedlog ministra financija, imenovala je Vlada

Republike Hrvatske u prosincu 2005. u cilju usmjeravanja uspostave i jačanja razvoja sustava unutarnjih financijskih kontrola;

- Vijeće za unutarnju financijsku kontrolu, koje je zamijenilo Vijeće za unutarnju

reviziju, imenovala je Vlada Republike Hrvatske 9. ožujka 2007. na prijedlog ministra financija.8

- Konsolidirano godišnje izvješće o unutarnjoj financijskoj kontroli u javnom sektoru u

Republici Hrvatskoj za 2005. raspravilo je Vijeće za unutarnju reviziju, a prihvatila ga je Vlada Republike Hrvatske u travnju 2006.;

- Objedinjeno godišnje izvješće o unutarnjoj financijskoj kontroli u javnom sektoru u

Republici Hrvatskoj za 2006. raspravilo je Vijeće za unutarnju financijsku kontrolu 10. svibnja 2007., a Vlada Republike Hrvatske prihvatila 16. svibnja 2007. uz donošenje određenih zaključaka koji su proslijeđeni svim nadležnim tijelima.

Normativno određenje unutarnje financijske kontrole u Republici Hrvatskoj je brojno i većina odredaba iz navedenih propisa i akata odnosi se kako na državnu tako i lokalne razine. 2.1.2. Institucionalni okvir za uspostavu unutarnjih financijskih kontrola a) na državnoj razini Sustavi unutarnjih financijskih kontrola u Republici Hrvatskoj uspostavljani su u okviru različitih institucija u tijelima državne uprave gdje se financijskim kontrolama obuhvaćaju postupci iz nadležnosti određenih državnih tijela. Glavne institucije u okviru kojih se ostvaruju financijske kontrole i drugi oblici kontrola jesu:

- Hrvatski sabor - Vlada Republike Hrvatske - Državni ured za reviziju - Ministarstva i druga tijela državne uprave - Ministarstvo financija (u okviru kojeg djeluju Carinska i Porezna uprava, Financijska

policija, te Odjel proračunskog nadzora u Državnoj riznici) - Ured za javnu nabavu - Komisija za kontrolu postupaka javne nabave - Ured Vlade Republike Hrvatske za unutarnju reviziju - Središnji državni ured za upravljanje državnom imovinom - Državni inspektorat - Izvanproračunski zavodi odnosno fondovi (mirovinski, zdravstveni, zapošljavanje) i

drugi.

8 Rješenje o imenovanju Vijeća objavljeno je u Narodnim novinama 27/07

12

Unutar navedenih institucija i tijela državne uprave postoje različiti organizacijski oblici unutar kojih su uspostavljeni kontrolni i inspekcijski sustavi.

Jedna od zadaća Središnje harmonizacijske jedinice trebala bi se odnositi na provjeru i

usklađivanje zakonske regulative kojom se određuju kontrolne funkcije, kako bi se izbjeglo preklapanje pojedinih kontrolnih odnosno inspekcijskih poslova s poslovima unutarnje revizije.

Navedeni institucionalni oblici odnosno institucije i državna tijela detaljno su opisani u Strategiji koja se odnosi na državnu razinu te se stoga opis njihovih aktivnosti neće ponavljati u okviru ove Strategije za lokalne razine. b) na lokalnoj razini Lokalna i područna (regionalna) samouprava jedan je od glavnih temelja svakog demokratskog sustava. Jedno od demokratskih načela, koja su zajednička svim državama članicama Europske unije je pravo građana da sudjeluju u javnim poslovima od lokalnog značaja. Ostvarivanje tog prava moguće je najneposrednije na lokalnoj razini gdje postojanje lokalnih jedinica omogućuje i ostvaruje učinkovito i djelotvorno upravljanje blisko građanima. Snažnija lokalna samouprava predstavlja značajan doprinos u izgradnji zemalja članica EU utemeljena na načelima demokracije i decentralizacije vlasti. Pod lokalnom samoupravom podrazumijeva se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom, utvrđuju i upravljaju javnim poslovima, uz vlastitu odgovornost i u interesu njihova građanstva. Sustav lokalne i područne samouprave određen je Ustavom Republike Hrvatske od 22. prosinca 1990.9 Ustavom Republike Hrvatske, prihvaćanjem načela Europske povelje o lokalnoj samoupravi i Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi10 stvoren je pravni okvir za razvoj lokalne i područne (regionalne) samouprave i njezinu veću neovisnost u Republici Hrvatskoj. Navedenim Zakonom uređuju se jedinice lokalne samouprave (općine i gradovi) i jedinice područne (regionalne) samouprave (županije), njihov djelokrug i ustrojstvo, način rada njihovih tijela, nadzor nad njihovim aktima i radom te druga pitanja od značenja za njihov rad.

Ustrojstvo i djelokrug tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave uređuje se statutom, u skladu s navedenim Zakonom. U obavljanju lokalnih poslova tijela jedinica lokalne samouprave samostalna su odnosno posluju u skladu sa Zakonom i statutom i podliježu samo nadzoru zakonitosti ovlaštenih državnih tijela. Određeni poslovi državne uprave mogu se Zakonom prenijeti u djelokrug tijela jedinice lokalne samouprave. U obavljanju tih poslova tijela jedinice lokalne samouprave podređena su tijelima državne uprave. 9 Narodne novine 56/90 10 Narodne novine 33/01, 60/01 - vjerodostojno tumačenje i 129/05

13

U Republici Hrvatskoj ustrojeno je: 20 županija, 126 gradova, 429 općina i Grad Zagreb kao posebna i jedinstvena, teritorijalna i upravna cjelina kojem se ustrojstvo uređuje Zakonom o Gradu Zagrebu.

Županije, gradovi i općine su pravne osobe. Osnovane su Zakonom o područjima

županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj11 i mogu se osnivati, ukidati i mijenjati isključivo zakonom, odnosno ne mogu se mijenjati ili ukidati podzakonskim ili drugim aktom.

Općina, grad i županija imaju statut kojim se podrobnije uređuje samoupravni djelokrug općine, grada, odnosno županije, njena obilježja, javna priznanja, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova, oblici konzultiranja građana, provođenje referenduma u pitanjima iz djelokruga, mjesna samouprava, ustrojstvo i rad javnih službi, oblici suradnje jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza.

Općinsko vijeće, gradsko vijeće i županijska skupština predstavnička su tijela građana

i tijela lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave koja donose akte u okviru djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te obavljaju druge poslove u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave. Izvršna tijela jedinice lokalne i jedinice područne (regionalne) samouprave su u općini općinski načelnik i općinsko poglavarstvo, u gradu gradonačelnik i gradsko poglavarstvo i u županiji župan i županijsko poglavarstvo.

Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kao i poslova državne uprave prenijetih na te jedinice ustrojavaju se upravni odjeli i službe.

Županije Županija je jedinica područne (regionalne) samouprave čije područje predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od područnoga interesa. Županija izvršava poslove od područnoga značaja, a osobito poslove koji se odnose na:

- gospodarski razvoj, - promet i prometnu infrastrukturu, - obrazovanje, - javno zdravstvo, - prostorno i urbanističko planiranje, - održavanje javnih cesta, - planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova, - izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju, te

provedbu dokumenata prostornog uređenja za područje županije izvan područja velikog grada, te

- ostale poslove sukladno posebnim zakonima.


14

Područje županija određeno je popisom općina i gradova koji čine područje županije, odnosno županije se sastoje od više općina i gradova koje su, potpuno samostalne pravne osobe u odnosu na županije. Županije obavljaju jednim dijelom i poslove iz državne uprave koji su na njih preneseni posebnim zakonom te pojedine poslove iz samoupravnog djelokruga općine ili grada koji su na njih preneseni odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave (odnosno općine ili grada).

Gradovi i općine Grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje

ima više od 10 000 stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu.

U sastav grada kao jedinice lokalne samouprave mogu biti uključena i prigradska naselja koja s gradskim naseljem čine gospodarsku i društvenu cjelinu te su s njim povezana dnevnim migracijskim kretanjima i svakodnevnim potrebama stanovništva od lokalnog značenja. Općina je jedinica lokalne samouprave koja se osniva, u pravilu, za područje više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, te koja su povezana zajedničkim interesima stanovništva.

Gradovi i općine u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja, poslove koji se odnose na:

– uređenje naselja i stanovanje, – prostorno i urbanističko planiranje, – komunalne djelatnosti, – brigu o djeci, – socijalnu skrb, – primarnu zdravstvenu zaštitu, – odgoj i osnovno obrazovanje, – kulturu, tjelesnu kulturu i šport, – zaštitu potrošača, – zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, – protupožarnu i civilnu zaštitu – promet na svom području, te – ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

Posebnim zakonima se uređuju pojedine djelatnosti koje su grad i općina obvezni organizirati te poslovi koje jedinica lokalne samouprave može obavljati, ako je osigurala uvjete za njihovo obavljanje. Veliki gradovi su jedinice lokalne samouprave koje su ujedno gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i znanstvena središta razvitka šireg okruženja i koji imaju više od 35.000 stanovnika. Veliki gradovi i gradovi sjedišta županija pored poslova iz svoje nadležnosti mogu obavljati i poslove iz djelokruga županije.

15

Poslovi državne uprave koji se obavljaju u jedinici lokalne samouprave i u jedinici područne (regionalne) samouprave određuju se zakonom.Troškovi obavljanja poslova državne uprave koji su preneseni na tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave podmiruju se iz državnog proračuna. Zakonom kojim se uređuje državna uprava pobliže će se urediti prava i obveze tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u obavljanju poslova državne uprave.

Grad Zagreb Zakon o Gradu Zagrebu12 i Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

uređuju položaj, djelokrug i ustrojstvo Grada Zagreba. Statutom Grada Zagreba13 u skladu sa Zakonom, uređuje se samoupravni djelokrug, obilježja, javna priznanja, ustrojstvo, ovlasti i način rada njegovih tijela, oblici neposrednog odlučivanja građana, suradnja s drugim jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza Grada Zagreba.

Ustrojstvo Grada Zagreba obuhvaća:

1. Gradsku skupštinu Grada Zagreba kao predstavničko tijelo građana Grada Zagreba;

2. Izvršna tijela Grada Zagreba koja čine gradonačelnik Grada Zagreba i Gradsko poglavarstvo Grada Zagreba. Gradonačelnik predstavlja i zastupa Grad Zagreb i nositelj je izvršnih poslova u Gradu Zagrebu;

3. Upravna tijela koja obavljaju poslove iz samoupravnog djelokruga Grada Zagreba kao i poslove državne uprave. Upravnim tijelima upravljaju pročelnici koji za poslove iz samoupravnog djelokruga Grada Zagreba odgovaraju gradonačelniku i Gradskom poglavarstvu, a za poslove državne uprave gradonačelniku koji u odnosu na njih ima ovlasti predstojnika ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave;

4. Mjesnu samoupravu odnosno gradske četvrti i mjesne odbore.

Grad Zagreb obavlja poslove iz djelokruga grada i djelokruga županije.

Gradska upravna tijela grada Zagreba imaju obveze tijela državne uprave sukladno zakonu kojim se uređuje sustav državne uprave. Ona obavljaju poslove državne uprave iz djelokruga ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave kao i druge poslove državne uprave utvrđene Zakonom.

U okviru samoupravnog djelokruga Grad Zagreb osigurava obavljanje javnih službi

putem osnivanja Gradskih ustanova i Gradskih trgovačkih društava koje zadovoljavaju svakodnevne potrebe građana na području komunalnih, društvenih, gospodarskih i drugih djelatnosti u skladu sa zakonom.

12 Narodne novine 62/01 13 Službeni glasnik Grada Zagreba 19/99, 19/01, 20/01 - pročišćeni tekst, 10/04, 18/05, 2/06 i 18/06

16

2.1.3. Financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave određeno je

Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.14 Jedinice lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave imaju

prihode kojima u okviru svoga samoupravnog djelokruga slobodno raspolažu. Općinama, gradovima i županijama koje su preuzele financiranje decentraliziranih funkcija osiguravaju se sredstva ustupanjem dodatnih udjela u porezu na dohodak te iz državnog proračuna (potpore poravnanja).

Prihodi jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave

trebaju biti razmjerni poslovima koje obavljaju njihova tijela u skladu sa zakonom. Prihodi jedinice su:

1. općinski, gradski, odnosno županijski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe, 2. prihodi od stvari u njezinom vlasništvu i imovinskih prava, 3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u njezinom vlasništvu,

odnosno u kojima ima udio ili dionice, 4. prihodi od naknada za koncesiju koje daje njezino predstavničko tijelo, 5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sama propiše u skladu

sa zakonom, 6. udio u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom, 7. sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske predviđena u državnom proračunu, 8. drugi prihodi određeni zakonom.

Županijski porezi su: porez na nasljedstva i darove, porez na cestovna motorna

vozila, porez na plovila, te porez na automate za zabavne igre.

Općinski ili gradski porezi: 1. prirez porezu na dohodak, 2. porez na potrošnju, 3. porez na kuće za odmor, 4. porez na tvrtku ili naziv, 5. porez na korištenje javnih površina.

Također županije, općine i gradovi se financiraju iz sredstava zajedničkih poreza, odnosno poreza čiji se fiskalni prihod dijeli između države, općine, grada i županije sukladno važećim zakonskim propisima. To su: porez na dohodak i porez na promet nekretnina.

14 Narodne novine 117/93, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03 i 132/06

17

2.1.4. Državni nadzor i zaštita lokalne i područne (regionalne) samouprave Država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti kao i zaštite prava građana obavlja nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Nadzor nad zakonitošću rada i akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave provodi se na način i u postupku utvrđenim zakonom kojim je uređen sustav državne uprave. Nadzor zakonitosti općih akata koje donose predstavnička tijela županija, gradova i općina obavljaju uredi državne uprave u županijama i nadležna središnja tijela državne uprave, svatko u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.

Nadležno ministarstvo u obavljanju poslova državne uprave koji su prenijeti na tijela

jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može općinskom načelniku, gradonačelniku i županu davati naredbe. Vlada Republike Hrvatske može tijelima navedenih lokalnih i područnih jedinica oduzeti ovlasti za obavljanje prenijetih poslova državne uprave ako općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ne postupaju po naredbama nadležnog ministarstva.

Osim navedenih oblika nadzora, u Republici Hrvatskoj ustrojen je i proračunski

nadzor. Proračunski nadzor jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovih

proračunskih i izvanproračunskih korisnika postupak je nadziranja zakonitosti korištenja proračunskih sredstava. U odnosu na izravno ili neizravno doznačena sredstva iz državnog proračuna, proračunski nadzor jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovih proračunskih i izvanproračunskih korisnika postupak je nadziranja zakonitosti, svrhovitosti i pravodobnosti korištenja proračunskih sredstava. Proračunski nadzor obavlja se radi provjere pravilnosti korištenja proračunskih sredstava te primjene zakona i drugih propisa. Provjerom pravilnosti korištenja proračunskih sredstava smatra se provjera koriste li se proračunska sredstva u visini, za namjene i u vrijeme kako je utvrđeno proračunom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Proračunski nadzor provode inspektori proračunskog nadzora koji su zaposleni u

Odjelu proračunskog nadzora u Ministarstvu financija.

3. Unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru (PIFC – Public Internal Financial Control)

Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru uređuje sustav unutarnjih financijskih kontrola koji obuhvaća financijsko upravljanje i kontrole, unutarnju reviziju te središnju jedinicu za provedbu koordinacije i harmonizacije sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske.

Zakonom se utvrđuje metodologija, standardi, odnosi i odgovornosti te nadležnosti

Ministarstva financija i drugih tijela u provedbi sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru.

18

Usvojenim Zakonom u potpunosti će se uskladiti hrvatsko zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije u dijelu unutarnjeg financijskog nadzora u javnom sektoru. Sustav unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru (PIFC) je cjelokupan sustav financijskih i drugih kontrola uspostavljen od čelnika korisnika proračuna s ciljem uspješnog upravljanja i ostvarenja zadaća korisnika proračuna. Prema Zakonu, sustav unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru sastoji se od:

a) financijskog upravljanja i kontrola (FMC), b) unutarnje revizije.

Ministarstvo financija nadležno je za koordinaciju uspostave i razvoja sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru. Za provedbu koordinacije zadužena je Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole kao Središnja harmonizacijska jedinica. Čelnik korisnika proračuna i osoba na koju su prenesene ovlasti i odgovornosti odgovorni su za uspostavu, razvoj i provedbu sustava unutarnjih financijskih kontrola. Neovisno o prenošenju ovlasti i odgovornosti na druge osobe, čelnik korisnika proračuna odgovoran je za uspostavu, razvoj i provedbu sustava unutarnjih financijskih kontrola. 3.1. Financijsko upravljanje i kontrola (FMC – Financial Management and Control)

Financijsko upravljanje i kontrole je sveobuhvatan sustav unutarnjih kontrola koji

uspostavljaju i za koji su odgovorni čelnici korisnika proračuna, a kojim se, upravljajući rizicima, osigurava razumna sigurnost da će se u ostvarivanju ciljeva proračunska i druga sredstva koristiti pravilno, etično, ekonomično, djelotvorno i učinkovito.

Taj sustav obuhvaća sve poslovne transakcije, a posebice one koje su vezane uz

prihode/primitke, rashode/izdatke, natječajne procedure i ugovaranje, povrate pogrešno uplaćenih iznosa, imovinu i obveze. Sustav unutarnjih kontrola provode čelnici i svi zaposlenici.

Svrha uvođenja financijskog upravljanja i kontrola jest poboljšanje financijskog

upravljanja i odlučivanja radi postizanja općih ciljeva, kao što su:

a) obavljanje poslovanja na pravilan, etičan, ekonomičan, učinkovit i djelotvoran način,

b) usklađenost poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i postupcima,

c) zaštita imovine i drugih resursa od gubitaka uzrokovanih lošim upravljanjem, neopravdanim trošenjem i korištenjem, te od nepravilnosti i prijevara,

d) jačanje odgovornosti za uspješno ostvarenje zadaća, e) pravodobno financijsko izvješćivanje i praćenje rezultata poslovanja.

19

Financijsko upravljanje i kontrole provode se u svim ustrojstvenim jedinicama i na svim razinama korisnika proračuna, a ovaj sustav obuhvaća sva sredstva korisnika proračuna, uključujući sredstva Europske unije.

Treba istaći da su obveznici ustrojavanja ovog sustava svi korisnici proračuna

neovisno o veličini i broju zaposlenih. S obzirom da svi korisnici koriste sredstva poreznih obveznika, odgovorni su za način na koji ih koriste i za rezultate koje njihovim trošenjem ostvaruju. 3.1.1. Upravljačka odgovornost za prikupljanje i korištenje javnih sredstava, te odgovornost čelnika za uspostavu sustava financijskog upravljanja i kontrola

U skladu s odredbom članka 7. Zakona, čelnik korisnika proračuna odgovoran je za:

a) uspostavu prikladnog, učinkovitog i djelotvornog sustava financijskog upravljanja i kontrola,

b) izradu i provedbu strateških i drugih planova kao i programa za ostvarivanje općih i posebnih ciljeva korisnika proračuna,

c) zakonito, svrhovito, učinkovito, ekonomično i djelotvorno raspolaganje proračunskim i drugim sredstvima,

d) određivanje i ostvarivanje ciljeva organizacije, upravljanje rizicima i uvođenje odgovarajućih i učinkovitih unutarnjih kontrola u skladu s odredbama ovoga Zakona i međunarodnim standardima unutarnje kontrole,

e) uspostavu linija izvješćivanja u skladu s prenesenim ovlastima i odgovornostima,

f) kompetentnost svih zaposlenika za obavljanje zadaća u skladu s financijskim upravljanjem i kontrolama.

U skladu s drugim zakonima, posebno Zakonom o proračunu, napucima i smjernicama

koje izdaje Ministarstvo financija, te u skladu s načelima dobroga financijskog upravljanja, čelnici korisnika proračuna i drugi dužnosnici nadležni za provedbu FMC-a odgovorni su za naplatu prihoda, za podmirenje obveza i izvršavanje svih rashoda.

Čelnik korisnika proračuna odgovoran je za uspostavu prikladnog, učinkovitog i

djelotvornog sustava FMC kao i njegovo provođenje. Čelnik je odgovoran za provođenje financijskog upravljanja i kontrola primjenom međusobno povezanih komponenti tog sustava.

Komponente financijskog upravljanja i kontrola utvrđene su u skladu s INTOSAI

smjernicama za standarde unutarnje kontrole za javni sektor, koje je izradio Odbor za standarde unutarnje kontrole Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija koje predstavljaju pravnu stečevinu u ovom području (Poglavlje 32 – Financijski nadzor), a temelje se na COSO15 modelu. Standardi unutarnje kontrole strukturirani su tako da uključuju pet sljedećih komponenti: kontrolno okruženje, procjenu, odnosno upravljanje rizicima, kontrolne aktivnosti, informacije i komunikacije, te praćenje i procjenu.

15 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission - Odbor pokroviteljskih organizacija Treadway povjerenstva

20

- Kontrolno okruženje je temelj čitavog sustava unutarnje kontrole. Ono osigurava disciplinu i organizaciju kao i klimu koja utječe na opću kvalitetu unutarnje kontrole. Utječe na utvrđivanje strategije i ciljeva, te na organizaciju kontrolnih aktivnosti. Kontrolno okruženje daje ton organizaciji, utječući na svijest o kontroli kod njezinih zaposlenika. Elementi kontrolnog okruženja su: osobni i profesionalni integritet te etične vrijednosti zaposlenika; rukovođenje i stil upravljanja; organizacijska struktura, uključujući dodjelu ovlasti i odgovornosti; pravila i praksa upravljanja ljudskim potencijalima, kompetentnost zaposlenika.

- Upravljanje rizicima je cjelokupan proces utvrđivanja, procjenjivanja i praćenja

rizika, uzimajući u obzir ciljeve korisnika proračuna, te poduzimanje potrebnih radnji, u svrhu smanjenja rizika. Procjena rizika uključuje: utvrđivanje rizika, vrednovanje rizika, rangiranje rizika i izradu odgovora na rizike, odnosno uspostavljanje kontrola. Čelnik korisnika proračuna donosi strategiju upravljanja rizicima kojom se svake godine ažuriraju rizici značajni za cjelokupno poslovanje. - Kontrolne aktivnosti temelje se na pravilima i procedurama koje se uvode i provode za osiguranje ostvarenja ciljeva, odnosno upravljanje rizicima. Obuhvaćaju postupke odobrenja, postupke prijenosa ovlasti i odgovornosti, razdvajanje dužnosti, sustav dvostrukog potpisa, pravila koja osiguravaju sigurnost i zaštitu imovine i informacija, postupke za potpuno, točno, pravilno i ažurno evidentiranje svih poslovnih transakcija, postupke za upravljanje ljudskim potencijalima i drugo. Za postizanje učinkovitosti, kontrolne aktivnosti trebaju biti adekvatne, funkcionirati konzistentno prema planu čitavo vrijeme i trebaju biti troškovno učinkovite, sveobuhvatne, razumne i povezane s općim ciljevima korisnika. Kontrolne aktivnosti se provode u čitavoj organizaciji, na svim razinama i u svim funkcijama korisnika.

- Učinkovite informacije i komunikacije neophodne su za vođenje i kontrolu poslovanja. Čelnici trebaju osigurati odgovarajuću, pouzdanu i pravovremenu komunikaciju vezanu za unutarnje i vanjske događaje. Sposobnost donošenja odgovarajućih odluka ovisi o kvaliteti informacija što podrazumijeva da informacije trebaju biti adekvatne, pravodobne, važeće, točne i dostupne.

- S obzirom da je unutarnja kontrola dinamičan proces koji treba stalno prilagođavati

rizicima i promjenama s kojima se susreće korisnik, praćenje i procjena sustava je nužno kako bi se osigurala njegova usklađenost s promijenjenim ciljevima, okruženjem, resursima i rizicima. Praćenje sustava FMC provodi se u svrhu procjenjivanja njegova funkcioniranja i to: stalnim praćenjem, samoprocjenom i unutarnjom revizijom.

Komponente (standardi) unutarnje kontrole određuju preporučljiv pristup za razvoj

unutarnje kontrole u državnoj upravi i pružaju osnove prema kojima se unutarnje kontrole mogu procjenjivati. Način na koji će se primijeniti ovisi o specifičnostima korisnika proračuna, rizicima i odluci čelnika. Svaki korisnik bi trebao oblikovati vlastiti sustav unutarnjih kontrola ovisno o svojim potrebama i okruženju.

Čelnik može na temelju akata o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada prenijeti ovlasti na

druge osobe. Prenošenjem ovlasti, prenosi se i odgovornost, ali treba naglasiti da prenošenje ovlasti i odgovornosti ne isključuje odgovornost čelnika.

21

Za uspostavu, provedbu i razvoj financijskog upravljanja i kontrola, osim čelnika, zaduženi su: - voditelj za financijsko upravljanje i kontrole, - koordinator za financijsko upravljanje i kontrole.

Voditelj za financijsko upravljanje i kontrole odgovoran je za uspostavu, provedbu i

razvoj financijskog upravljanja i kontrola kod korisnika. Prema odredbi članka 8. Zakona, voditelj za financijsko upravljanje i kontrole je obvezan, uz suglasnost čelnika korisnika proračuna, ili čelnik ako voditelj nije imenovan, sastaviti plan uspostave financijskog upravljanja i kontrola i to u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu Zakona, odnosno do 4. srpnja 2007. Plan treba sadržavati pregled aktivnosti potrebnih za provedbu financijskog upravljanja i kontrola, rokove u kojima se aktivnosti trebaju provesti i odgovorne osobe za provođenje pojedinih aktivnosti.

Uzimajući u obzir potrebe i posebnosti u poslovanju korisnika, čelnik može imenovati

koordinatora za financijsko upravljanje i kontrole ili ustrojiti jedinicu za financijsko upravljanje i kontrole. Koordinator operativno provodi i koordinira uspostavu i razvoj financijskog upravljanja i kontrola kod korisnika, ali ne provodi kontrolne aktivnosti.

Isto tako čelnik odlučuje o oblicima prethodnih i naknadnih kontrola. Prema odredbi članka 12. Zakona, čelnik korisnika proračuna, nakon provedene

analize rizika, može dodatno za one poslovne procese ili transakcije koje su izložene većem riziku uspostaviti funkciju prethodne financijske kontrole, koju će provoditi financijski kontrolor. Financijski kontrolor je osoba koja provjerava zakonitost, ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost poslovne transakcije prije izvršenja konačne odluke, zaključenja ugovora ili provođenja neke druge poslovne transakcije. Uz to, čelnik može imenovati i osobe koje će provoditi naknadne kontrole, odnosno kontrole koje se provode nakon okončanja poslovne transakcije s ciljem otkrivanja nepravilnih, nenamjenskih ili neučinkovitih poslovnih transakcija i događaja. Naknadnu kontrolu ne može provoditi osoba odgovorna ili uključena u provođenje prethodne kontrole.

Imenovanje financijskog i naknadnog kontrolora samo je jedan od oblika kontrola o

čijem imenovanju odlučuje čelnik uvažavajući potrebe i specifičnosti korisnika proračuna.

3.1.2. Izobrazba osoba zaduženih za uspostavu financijskog upravljanja i kontrola

Osobe koje su zadužene za uspostavu ovog sustava dužne su proći izobrazbu koju organizira i provodi Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija odnosno Odjel za metodologiju i koordinaciju financijskog upravljanja i unutarnje kontrole.

U suradnji s Projektom CARDS 2004 pripremljena je Strategija izobrazbe za

financijsko upravljanje i kontrole kojom je predviđeno provođenje dvije vrste seminara: seminar „jačanje svijesti“ te seminar za uspostavu i razvoj financijskog upravljanja i kontrola.

22

Seminar „jačanje svijesti“ važnost sustava unutarnjih financijskih kontrola - namijenjen je čelnicima, odnosno najvišoj upravljačkoj razini i od presudne je važnosti za uspješnu provedbu sustava financijskog upravljanja i kontrola u javnom sektoru.

Seminari za uspostavu i razvoj financijskog upravljanja i kontrola namijenjeni su

osobama koje su zadužene za provedbu i razvoj financijskog upravljanja i kontrola. Svrha izobrazbe je upoznavanje polaznika s ovim sustavom i aktivnostima koje je potrebno provesti kako bi se sustav uspostavio i razvio, u cilju poboljšanja financijskog upravljanja i odlučivanja radi ostvarenja ciljeva korisnika proračuna te obavljanja poslova na pravilan, etičan, ekonomičan, učinkovit i djelotvoran način.

Izobrazba se provodi u skladu s Programom stručne izobrazbe za financijsko upravljanje i kontrole kojeg je ministar financija donio u ožujku 2007. Program izobrazbe sastoji se od četiri osnovna modula koji se odnose na sljedeća područja:

1. Uvod u financijsko upravljanje i kontrole 2. Upravljanje rizicima 3. Unutarnje kontrole 4. Uspostava i razvoj financijskog upravljanja i kontrola – praktična uspostava.

Osim osnovnih modula osobe zadužene za uspostavu i razvoj financijskog upravljanja i kontrola mogu se stručno usavršavati i na pojedinim izbornim modulima koje će organizirati Središnja harmonizacijska jedinica.

S obzirom da je na lokalnoj razini veliki broj obveznika uspostave financijskog

upravljanja i kontrola (20 županija i Grad Zagreb, 126 gradova i 429 općina te 2 074 korisnika16 u vlasništvu jedinica lokalne i regionalne samouprave), izobrazba će se na lokalnoj razini provesti u dvije godine.

S izobrazbom osoba zaduženih za uspostavu ovog sustava na lokalnoj razini planira se

započeti koncem 2008. te nastaviti u 2009. i 2010. do kada se očekuje provedba svih aktivnosti potrebnih za uspostavu financijskog upravljanja i kontrola u jedinicama lokalne i regionalne (područne) samouprave.

Izobrazbom na temelju navedenih modula obuhvatit će se predstavnici (voditelji za

financijsko upravljanje i kontrole) županija, gradova i većih korisnika proračuna na lokalnoj razini.

Kako bi se utvrdili najbolji načini uspostave ovog sustava s obzirom na specifičnosti

jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Središnja harmonizacijska jedinica planira započeti s uspostavom ovog sustava organizirajući izobrazbu u jednoj županiji, gradu i općini koje će biti određene kao pilot-projekti. U suradnji s pilot jedinicama planira se izraditi popis i opis poslovnih procesa, registar rizika te plan uspostavljanja potrebnih kontrola prilagođen korisnicima na lokalnoj razini.

16 Podaci se odnose na Popis korisnika proračuna za 2007. objavljen na web stranicama Ministarstva financija

23

Nakon provođenja pilot-projekta planira se provođenje izobrazbe po pojedinim županijskim središtima u kojima će se provoditi izobrazba za imenovanog voditelja za financijsko upravljanje i kontrole u županiji, kao i za voditelje imenovanih ispred gradova i većih korisnika koji su u vlasništvu pojedinih županija odnosno gradova.

Tijekom izobrazbe Središnja harmonizacijska jedinica, odnosno Odjel za metodologiju

i koordinaciju financijskog upravljanja i unutarnje kontrole provodit će i kontinuirane aktivnosti jačanja svijesti o sustavu financijskog upravljanja i kontrola u tijelima lokalne i područne samouprave. 3.2. Unutarnja revizija

Unutarnja revizija je neovisna aktivnost koja procjenjuje sustave unutarnjih kontrola, daje neovisno i objektivno stručno mišljenje i savjete za unapređenje poslovanja; pomaže korisniku proračuna u ostvarenju ciljeva primjenom sustavnog i disciplinarnog pristupa vrednovanju i poboljšanju djelotvornosti procesa upravljanja rizicima, kontrola i gospodarenja. Obavlja se u načelu kroz reviziju sustava, reviziju usklađenosti, reviziju uspješnosti poslovanja, financijsku reviziju i reviziju IT sustava.

Unutarnja revizija pruža podršku korisniku proračuna u ostvarivanju ciljeva: 1. izradom strateških i godišnjih planova unutarnje revizije temeljenih na objektivnoj

procjeni rizika, te obavljanjem pojedinačnih unutarnjih revizija u skladu s usvojenim planovima,

2. procjenom prikladnosti i djelotvornosti sustava financijskog upravljanja i kontrola u odnosu na: a) utvrđivanje, procjenu i upravljanje rizicima, b) usuglašenost sa zakonima i drugim propisima, c) pouzdanost i sveobuhvatnost financijskih i drugih informacija, d) učinkovitost, djelotvornost i ekonomičnost poslovanja, e) zaštitu imovine i informacija, f) obavljanje zadaća i ostvarivanje ciljeva,

3. davanjem preporuka za poboljšanje poslovanja.

Jedinica za unutarnju reviziju ustrojava se u skladu s odredbama Zakona i Pravilnika o unutarnjoj reviziji proračunskih korisnika na najvišoj organizacijskoj razini. Korisnici proračuna koji nisu obvezni ustrojiti vlastitu jedinicu za unutarnju reviziju mogu imenovati unutarnjeg revizora u skladu sa Zakonom i Pravilnikom o unutarnjoj reviziji proračunskih korisnika. Internim aktima određuje se izravna odgovornost unutarnjeg revizora prema čelniku korisnika proračuna.

Unutarnji revizori pri obavljanju unutarnje revizije imaju potpuno, slobodno i

neograničeno pravo pristupa cjelokupnoj dokumentaciji, podacima i informacijama na svim nositeljima podataka, te čelnicima, osoblju i materijalnoj imovini. Unutarnji revizori dužni su čuvati tajnost podataka i informacija koji su im stavljeni na raspolaganje tijekom obavljanja unutarnje revizije, osim ako zakonom nije drukčije propisano.

24

Unutarnji revizori, poslove iz svoje nadležnosti, obavljaju u skladu sa: - međunarodno priznatim revizijskim standardima za unutarnju reviziju, - zakonima, drugim propisima i smjernicama koje uređuju unutarnju reviziju u

Republici Hrvatskoj, - Strategijom razvoja unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru u Republici

Hrvatskoj, te - najboljom praksom zemalja članica Europske unije. Unutarnji revizori u svom su radu obvezni primjenjivati Priručnik za unutarnje

revizore, Povelju unutarnjih revizora i Kodeks strukovne etike unutarnjih revizora.

Priručnik za unutarnje revizore propisuje metodologiju rada i obavljanja unutarnje revizije. Radi standardiziranja načina obavljanja unutarnje revizije, priručnik izrađuje i ažurira Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija uz odobrenje ministra financija. Jedinice za unutarnju reviziju korisnika proračuna mogu, zbog posebnosti poslovanja, izraditi vlastite dodatke Priručniku za unutarnje revizore. Dodaci Priručniku dostavljaju se Središnjoj harmonizacijskoj jedinici Ministarstva financija na davanje suglasnosti.

Poveljom unutarnjih revizora utvrđuju se prava i obveze unutarnjih revizora u odnosu na revidiranu jedinicu. Povelju donosi čelnik korisnika proračuna na temelju predloška koji priprema Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija. Uz čelnika korisnika proračuna, povelju potpisuje i voditelj jedinice za unutarnju reviziju. Povelja se dostavlja Središnjoj harmonizacijskoj jedinici Ministarstva financija radi uspostave i održavanja registra povelja unutarnjih revizora. Prije početka obavljanja unutarnje revizije unutarnji su revizori dužni ovlaštenoj osobi revidirane jedinice uručiti povelju unutarnjih revizora.

Kodeks strukovne etike unutarnjih revizora propisuje načela i pravila kojih su se unutarnji revizori dužni pridržavati u obavljanju poslova unutarnje revizije. Kodeks je donio ministar financija u kolovozu 2005.

Planiranje unutarnje revizije u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave obavlja se u skladu s odredbama Zakona, Pravilnika o unutarnjoj reviziji proračunskih korisnika i Priručnika za unutarnje revizore. Planiranje unutarnje revizije u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave provodi se na isti način kao i u jedinicama tijela središnje države.

Unutarnja revizija obavlja se prema: a) strateškom planu za trogodišnje razdoblje, b) godišnjem planu, c) planu pojedinačne revizije.

Strateški i godišnji plan obavljanja unutarnje revizije, kao i njihove izmjene i dopune,

na temelju procjene rizika izrađuje voditelj jedinice za unutarnju reviziju, a donosi čelnik korisnika proračuna. Ako čelnik korisnika proračuna ne odobri uvrštavanje pojedinih revizija u strateški ili godišnji plan, voditelj jedinice za unutarnju reviziju obvezan je o tome izvijestiti Središnju harmonizacijsku jedinicu Ministarstva financija u pisanom obliku.

Strateški plan donosi se do konca tekuće godine za sljedeće trogodišnje razdoblje, a godišnji plan unutarnje revizije donosi se do konca tekuće godine za sljedeću godinu.

25

3.2.1. Neovisnost jedinica za unutarnju reviziju i neovisnost unutarnjih revizora

Funkcionalna neovisnost jedinice za unutarnju reviziju ostvaruje se njezinom neovisnošću o drugim organizacijskim oblicima korisnika proračuna, u planiranju rada, provođenju unutarnje revizije i izvješćivanju.

Jedinica za unutarnju reviziju ustrojava se na najvišoj organizacijskoj razini te je

ustrojstveno i funkcionalno izravno i isključivo odgovorna i vezana uz čelnika korisnika proračuna. Time se ujedno ostvaruje i njena neovisnost od drugih organizacijskih oblika.

Unutarnji revizori u obavljanju poslova unutarnje revizije, koje obavljaju stručno i profesionalno, primjenjuju metodologiju utemeljenu na međunarodnim revizijskim standardima te načela i pravila Kodeksa strukovne etike unutarnjih revizora. Točna i pravilna primjena standarda i metodologije važan je čimbenik funkcionalne neovisnosti. Povelja isto tako pridonosi neovisnosti unutarnjih revizora s obzirom da propisuje prava i obveze unutarnjih revizora i subjekata koji podliježu obvezi revizije.

Unutarnji revizori kao i jedinica za unutarnju reviziju ne mogu biti uključeni u

izvršenje izravnih funkcija korisnika proračuna. Neovisnost unutarnjih revizora povezana je i s procesom planiranja revizije, bilo da se

radi o strateškim ili godišnjim planovima unutarnje revizije. Planirajući svoje aktivnosti unutarnji revizori postaju neovisni od bilo kojih utjecaja na obavljanje revizije.

Neovisnost unutarnjih revizora ostvaruje se neovisnošću u njihovu radu i

nemogućnošću da budu otpušteni ili premješteni na drugo radno mjesto zbog iznošenja činjeničnog stanja i davanja određenih preporuka. Prije poduzimanja disciplinskih mjera, premještaja ili otpuštanja unutarnjih revizora čelnik korisnika proračuna dužan je o tome izvijestiti Središnju harmonizacijsku jedinicu Ministarstva financija i priložiti svu potrebnu dokumentaciju.

3.2.2. Stručna izobrazba i davanje stručnog ovlaštenja unutarnjim revizorima u

javnom sektoru

Zakonom su propisani uvjeti koje mora ispunjavati unutarnji revizor i to: a) visoka stručna sprema, b) uvjeti propisani za prijam u državnu službu, c) stručno ovlaštenje ministra financija za obavljanje poslova unutarnje revizije u

javnom sektoru, koje se stječe prema programu izobrazbe i naputku koji donosi ministar financija.

Prema odredbama Zakona unutarnji revizori mogu biti i revizori koji su stekli

certifikat ovlaštenog revizora (revizori u privatnom sektoru), ovlaštenoga unutarnjeg revizora u drugoj strukovnoj instituciji i ovlaštenoga državnog revizora. Međutim, prije dobivanja stručnog ovlaštenja ministra financija za obavljanje poslova unutarnje revizije, ti revizori podliježu provjeri znanja, odnosno polaganju ispita u skladu s programom izobrazbe kojeg donosi ministar financija.

26

Središnja harmonizacijska jedinica nadležna je za organiziranje izobrazbe unutarnjih revizora na razini središnje države i na lokalnoj razini (dalje u tekstu: u javnom sektoru). Izobrazba se provodi u skladu s Programom stručne izobrazbe za zvanje ovlaštenoga unutarnjeg revizora u javnom sektoru i Naputkom o provjeri znanja i sposobnosti te polaganju ispita za zvanje ovlaštenoga unutarnjeg revizora u javnom sektoru koje je ministar financija donio u ožujku 2007. U cilju održavanja i stalnog podizanja kvalitete izobrazbe unutarnjih revizora u javnom sektoru Središnja harmonizacijska jedinica redovno prati razvoj međunarodnih standarda za unutarnju reviziju (IIA), programe izobrazbe unutarnjih revizora drugih zemalja i međunarodnu najbolju praksu.

Izobrazba unutarnjih revizora sadrži teoretsku i praktičnu izobrazbu. Teoretska

izobrazba se sastoji od ukupno sedam modula (u trajanju od sedam tjedana) i polaganja ispita, dok se praktična izobrazba sastoji od obavljanja dvije praktične revizije uz mentorstvo. Izobrazba ovlaštenoga unutarnjeg revizora u javnom sektoru jednaka je za osobe iz tijela središnje državne uprave i za osobe iz jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Teoretska izobrazba sastoji se od sljedećih sedam obveznih modula:

1. Uvod u unutarnju reviziju 2. Sustav unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru 3. Metodologija rada unutarnje revizije 4. Revizorske vještine i tehnike 5. Računovodstvo i analiza financijskog poslovanja 6. Revizija informacijske tehnologije i primjena informacijske tehnologije u reviziji 7. Primjena metodologije rada unutarnje revizije na praktičnom primjeru.

U dosadašnjem sustavu izobrazbe unutarnjih revizora nedostajao je modul kroz koji bi

se na primjeru studije slučaja primjenila propisana metodologija obavljanja unutarnje revizije, te na taj način polaznici stekli veća znanja u primjeni iste pri praktičnom obavljanju revizija. Stoga se uvodi modul obavljanja praktične revizije u kojem se kandidatima za unutarnju reviziju na jednom praktičnom primjeru daje cjelovita metodologija obavljanja revizije.

Po završetku teoretske i praktične izobrazbe i položenog ispita unutarnji revizori stječu

"stručno ovlaštenje unutarnjeg revizora u javnom sektoru". Stručno ovlaštenje dokaz je da su službenici osposobljeni za primjenu strukovnih standarda i metodologije pripremljene u svrhu obavljanja unutarnje revizije u javnim institucijama. Stručno ovlaštenje dodjeljuje se na temelju dokazane procjene stručnih vještina i iskustva u unutarnjoj reviziji u javnom sektoru.

Po završetku programa stručne izobrazbe unutarnji revizori su obučeni za obavljanje

revizije sustava, revizije usklađenosti odnosno stekli su osnovna znanja o metodologiji neophodnoj za obavljanje unutarnje revizije. Dodatno stručno usavršavanje unutarnjih revizora za obavljanje ostalih vrsta revizija provodit će se putem dodatne izobrazbe, kroz izborne module.

27

Među ostalim, predviđeni su sljedeći izborni moduli: 1. Revizija programa i projekata koje financira Europska unija 2. Revizija uspješnosti poslovanja 3. Financijska revizija 4. Revizija IT sustava 5. Procjena rizika i strateško planiranje 6. Procjena kvalitete rada unutarnje revizije. Prema podacima do 30. lipnja 2007. u proces izobrazbe za stjecanje stručnog

ovlaštenja ministra financija bilo je uključeno ukupno 196 osoba, od kojih 129 osoba iz tijela državne uprave i 67 osoba iz jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Do konca 2007. predviđa se donijeti novi Plan izobrazbe unutarnjih revizora za razdoblje 2008. - 2010. kojim će se obuhvatiti kandidati koji će prolaziti izobrazbu za unutarnje revizore kako na državnoj tako i na lokalnoj razini. Međunarodni stručnjaci educirali su domaće timove – instruktore (trenere) za provođenje izobrazbe. Instruktori mogu biti stručno ovlašteni unutarnji revizori. Sada izobrazbu provode instruktori – unutarnji revizori iz Središnje harmonizacijske jedinice i iz drugih tijela državne uprave koji svoja teoretska i praktična znanja prenose na buduće unutarnje revizore. Do sada je obučeno ukupno 26 instruktora – unutarnjih revizora čija je najvažnija zadaća prenijeti i povezati teoretsko znanje s praksom. 3.2.3. Revizorski odbor

Korisnici proračuna, obveznici uspostavljanja unutarnje revizije, mogu osnovati revizorski odbor koji:

- prati učinkovitost sustava unutarnjih financijskih kontrola, unutarnje revizije, te

sustav upravljanja rizicima, - ocjenjuje strateški i godišnji plan unutarnje revizije, - prati primjenu metodologije obavljanja unutarnje revizije, - prati primjenu Kodeksa strukovne etike unutarnjih revizora i Povelje unutarnjih

revizora, - raspravlja o Godišnjem izvješću o obavljenim revizijama i aktivnostima unutarnje

revizije, - prati provedbu preporuka unutarnje revizije prema dogovorenom planu djelovanja

i preporuka Državnog ureda za reviziju. 3.3. Međusobna povezanost financijskog upravljanja i kontrole i unutarnje revizije

Čelnik korisnika proračuna i osoba na koju su prenesene ovlasti i odgovornosti

odgovorni su za uspostavu, provedbu i razvoj sustava unutarnjih financijskih kontrola, odnosno financijskog upravljanja i kontrole i unutarnje revizije. Svaki korisnik proračuna u obvezi je uspostaviti financijsko upravljanje i kontrole, što je u nadležnosti čelnika ili osoba na koje su prenesene ovlasti i odgovornosti (voditelj za financijsko upravljanje i kontrolu).

28

Rukovodstvo će kroz uspostavljanje financijskog upravljanja i kontrolu i njegov daljnji razvoj, među ostalim: – utvrditi viziju, misiju, opće ciljeve za instituciju i specifične ciljeve za sve njezine

ustrojstvene cjeline, – planirati očekivane rezultate za ostvarenje postavljenih ciljeva, – organizirati poslovne procese i za njih propisati radne postupke s odgovarajućim

revizijskim tragom kako bi se poslovanje odvijalo pravilno, ekonomično, učinkovito i djelotvorno,

– izraditi strategiju upravljanja rizicima, te upravljati rizicima što uključuje: definiranje poslovnih ciljeva procesa, identifikaciju rizika, procjenu rizika, utvrđivanje razine tolerancije za rizike, oblikovanje odgovora na rizike - kontrole,

– izvršavati zadatke propisane radnim postupcima u skladu s planom i prihvaćenim politikama, te pri tome koristiti siguran sustav informacija i komunikacija,

– organizirati unutarnje kontrole na način da daju razumnu mjeru sigurnosti ostvarenja planiranih ciljeva,

– pratiti sustav financijskog upravljanja i kontrola i stalno ga razvijati, – surađivati s unutarnjom revizijom pri obavljanju unutarnjih revizija sustava i drugih vrsta

revizija s ciljem objektivnog utvrđivanja nalaza, koji su revizorima podloga za davanje stručnog mišljenja o uspostavljenim kontrolama i davanje preporuka za poboljšanje unutarnjih kontrola,

– sastavljati planove djelovanja za implementaciju preporuka unutarnje revizije koje su dane u revizorskim izvješćima po obavljenim revizijama, te provesti u dogovorenim rokovima.

Unutarnja revizija, kao funkcionalno neovisna aktivnost, nadzire sustav unutarnjih kontrola koje je uspostavilo rukovodstvo. Savjetodavno pomaže rukovodstvu u uspostavljanju i razvoju sustava financijskog upravljanja i kontrola i poboljšanju poslovanja.

Unutarnja revizija savjetodavno pomaže rukovodstvu u upravljanju rizicima na način

da: – procjenjuje strategiju upravljanja rizicima koju je donijelo rukovodstvo i daje savjete

za poboljšanje, – usuglašava s rukovodstvom pregled utvrđenih poslovnih procesa i savjetodavno

pomaže u dokumentiranju poslovnih procesa (izradi revizijskog traga), – usuglašava s rukovodstvom poslovne ciljeve u utvrđenim poslovnim procesima, – savjetuje u utvrđivanju ujednačenog pristupa vrednovanja rizika u poslovnim

procesima,

Unutarnja revizija sastavlja strateški i godišnji plan unutarnjih revizija na osnovu neovisne procjene rizika. Strateški i godišnji plan revizija donosi čelnik institucije. Ukoliko postoji u nekim elementima bitna razlika u procjeni rizika između rukovodstva i unutarnje revizije potrebno je provesti usuglašavanje. Pojedinačne unutarnje revizije obavljaju se prema usklađenim prioritetima rukovodstva i unutarnje revizije.

Unutarnja revizija po obavljenim pojedinačnim revizijama sustava pojedinih poslovnih

procesa, kroz revizorsko izvješće, daje stručno mišljenje o uspostavljenim unutarnjim kontrolama u revidiranom poslovnom procesu, upozorava na slabosti uspostavljenih unutarnjih kontrola, odnosno na rizike koji bi mogli ostati u slučaju neprovođenja preporuka koje se daju u revizorskom izvješću. Svrha davanja preporuka je poboljšanje ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti unutarnjih kontrola, tj. poboljšanje financijskog upravljanja i kontrole, odnosno u konačnici poboljšanje poslovanja institucije.

29

Za implementaciju danih preporuka iz revizorskih izvješća odgovorno je rukovodstvo, a unutarnja revizija ima obvezu praćenja provedbe preporuka i izvještavanja o provedbi.

Unutarnja revizija kroz reviziju učinkovitosti revidira ekonomičnost, efikasnost i djelotvornost poslovanja kao i mjerenje i procjenu kvalitete i uspješnosti poslovanja. U slučaju da je revizija učinkovitosti pokazala da je poslovanje institucije uspješno, smatra se da je najviše rukovodstvo upoznato i shvaća koncept uspješnog poslovanja (učinkovitosti) i da je predano upravljanju koje vodi uspješnom poslovanju. To je tada u skladu s konceptom dobrog financijskog upravljanja i kontrole što znači da se organizacijski resursi koriste na najbolji mogući način kako bi se ostvarili zadani i mjerljivi opći i specifični ciljevi organizacije.

Bitno je naglasiti da unutarnji revizori moraju zadržati svoju neovisnost. Jedinica za unutarnju reviziju ili unutarnji revizori ne mogu biti uključeni u izvršenje izravnih funkcija korisnika proračuna, u provedbi procesa ili kontrola koje će oni sami kasnije procjenjivati i revidirati. 4. Opis postojećeg stanja i slabosti unutarnje financijske kontrole u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj 4.1. Financijsko upravljanje i kontrole

Financijsko upravljanje i kontrole obuhvaćaju cjelokupno poslovanje korisnika, odnosno sve poslovne procese, a posebice one koji su vezani uz prihode/primitke, rashode/izdatke, natječajne procedure i ugovaranje, povrate pogrešno uplaćenih iznosa, imovinu i obveze. Sustav unutarnjih kontrola provode čelnici i svi zaposlenici.

Financijsko upravljanje i kontrole obvezni su uspostaviti svi korisnici proračuna,

odnosno sve jedinice lokalne i regionalne (područne) samouprave kao i korisnici njihova proračuna bez obzira na veličinu i broj zaposlenih.

Uspostava financijskog upravljanja i kontrola obuhvaća: - organizacijsku uspostavu, odnosno imenovanje osoba zaduženih za financijsko

upravljanje i kontrole, te eventualno ustrojavanje jedinice za financijsko upravljanje i kontrole

- sastavljanje plana aktivnosti koje je potrebno poduzeti kako bi se uspostavio ovaj sustav, a koji obuhvaća popis i opis poslovnih procesa, procjenu rizika i donošenje strategije upravljanja rizicima te uspostavu kontrolnih aktivnosti kao odgovora na procjenu rizika.

Može se istaknuti da su u Republici Hrvatskoj djelomično uspostavljene unutarnje

kontrole, iako to do donošenja Zakona nije bilo izričito propisano kao zakonska obveza. Vezano uz prikupljanje i korištenje javnih prihoda te svih drugih javnih sredstava,

odnosno rashode, njihovo je trošenje regulirano nizom propisa.

30

Zakonom o proračunu17 uređuje se planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna, upravljanje imovinom i dugovima, upravljanje javnim dugom, zaduživanje i jamstvo države te jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračunski odnosi u javnom sektoru, računovodstvo, unutarnji i proračunski nadzor. Donošenjem odluke o izvršavanju proračuna jedinice za tekuću godinu koja je temeljena na Zakonu o proračunu, uređuje se struktura prihoda i primitaka, te rashoda i izdataka proračuna, njegovo izvršavanje, upravljanje financijskom i nefinancijskom imovinom, opseg zaduživanja i jamstva, korištenje namjenskih prihoda, prava i obveze korisnika proračunskih sredstava, ovlasti poglavarstva i čelnika u izvršavanju proračuna odnosno ovlasti i odgovornosti upravnih tijela i rukovoditelja, odgoda primjene propisa, te druga pitanja u vezi izvršavanja proračuna kao što su: korisnici proračuna, provedbeni dokumenti posebnog dijela proračuna, obveza zaključivanja ugovora, postupci javne nabave.

Prema Zakonu o proračunu jedinice su obvezne voditi proračunsko računovodstvo i sastavljati propisana financijska izvješća koja dostavljaju Ministarstvu financija i Državnom uredu za reviziju.

Zakonom o javnoj nabavi18 i Uredbom o postupku nabave roba, radova i usluga male

vrijednosti 19 određeni su postupci nabave koje je potrebno provesti ovisno o vrijednosti robe, radova ili usluga koje se planiraju nabaviti.

Pravilnikom o postupku zaduživanja jedinica lokalne i područne (regionalne)

samouprave i davanju jamstva jedinica područne (regionalne) samouprave20 propisuje se postupak, uvjeti i obvezni sastojci zahtjeva za dobivanje suglasnosti za zaduživanje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (dalje u tekstu: općina, grad, županija) i davanje jamstva županije za investicije (projekte), te način izvještavanja o zaduživanju, davanju suglasnosti za zaduživanje i davanju jamstva.

Nadzor nad korištenjem proračunskih sredstava obavlja predstavničko tijelo jedinice

lokalne samouprave i uprave samostalno ili na način utvrđen statutom i Državni ured za reviziju, koji je obvezan obaviti reviziju financijskih izvješća i poslovanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za svaku proračunsku godinu.

Vezano uz organizacijsku uspostavu financijskog upravljanja i kontrola na lokalnoj razini, a u skladu s obvezama koje proizlaze iz Zakona, korisnici su imenovali osobe zadužene za financijsko upravljanje i kontrole. Prije svega se to odnosi na imenovanje voditelja za financijsko upravljanje i kontrole. U županijama su za voditelja najčešće imenovani pročelnici upravnog odjela za financije, a u gradu su to pročelnici gradskog odjela za financije.

Za manje korisnike proračuna koji imaju nekoliko zaposlenih očekuje se da neće imenovati voditelje za financijsko upravljanje i kontrole već će čelnik sam poduzeti aktivnosti kako bi se uspostavio ovaj sustav.

17 Narodne novine 96/03 18 Narodne novine 117/01, 197/03 i 92/05 19 Narodne novine 14/02 20 Narodne novine 55/04

31

Treba istaknuti da neke jedinice lokalne i područne samouprave imaju ISO certifikat prije čijeg dobivanja su trebale popisati i opisati poslovne procese. Ipak, za neke poslovne procese nije propisan način njihova odvijanja, što bi se trebalo učiniti, kako bi se osiguralo njihovo provođenje u skladu s načelima zakonitosti, ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti. Postojeći sustav unutarnjih kontrola nije uspostavljen uzimajući u obzir ciljeve koje jedinica želi ostvariti i rizike koji utječu na ostvarenje ciljeva. Uz navedeno, postojeće kontrole u pojedinim slučajevima usmjerene su na ostvarenje zakonitosti i pravilnosti, ali ne i ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti. Pojedine županije, kao primjerice Istarska županija i Splitsko dalmatinska županija, započele su također s uvođenjem sustava upravljanja kvalitetom prema zahtjevima međunarodne norme HRN EN ISO 9001:2000 koji stvara podlogu za djelotvorno i učinkovito poslovanje organizacije. Za uvođenje sustava upravljanja kvalitetom potrebno je izraditi dokumentaciju sustava upravljanja kvalitetom koja između ostalog obuhvaća i knjigu procesa te dokumentirane postupke ili procedure kao i neprekidno poboljšavati djelotvornost i učinkovitost procesa radi postizanja ciljeva organizacije. Svrha uvođenja sustava upravljanja kvalitetom je stvaranje kontroliranih uvjeta poslovanja u kojima nastaju usluge ili proizvodi, a u cilju veće učinkovitosti i uspješnosti, povećanog zadovoljstva korisnika usluga i zaposlenika te smanjenja troškova. Stoga uvođenje financijskog upravljanja i kontrola u javni sektor sadrži sve navedeno ovim međunarodnim normama, ali i dodatno upravljanje rizicima i uspostavljanje kontrola te praćenje cjelovitog sustava.

Središnja harmonizacijska jedinica je nakon donošenja Zakona organizirala više seminara za čelnike na lokalnoj razini kako bi im prezentirala odredbe Zakona i obveze koje korisnici imaju na osnovi Zakona.

U suradnji s projektom CARDS 2004 izrađen je Priručnik za financijsko upravljanje i

kontrole, u koji su ugrađena najnovija znanja s područja financijskog upravljanja i kontrola i u kojem se detaljno navode radnje i postupci koje je potrebno provesti kako bi se na djelotvoran način uspostavio ovaj složen i suvremen sustav, u svim korisnicima proračuna.

Tijekom 2006. i 2007. održano je više seminara – „jačanje svijesti“ namijenjenih

čelnicima, odnosno najvišoj upravljačkoj razini na lokalnoj razini (u Zagrebu, Opatiji, Puli, Slavonskom Brodu, Sisku, Novigradu, Splitu, Delnicama, Rijeci, Osijeku, Splitu, Zadru, Varaždinu i Čakovcu).

Središnja harmonizacijska jedinica je izradila prijedlog Plana uspostave i razvoja financijskog upravljanja i kontrola s utvrđenim rokom za uspostavu ovog sustava do 2010. za lokalnu razinu kako bi pomogla imenovanim voditeljima za financijsko upravljanje i kontrole u sagledavanju potrebnih aktivnosti za uspostavu ovog sustava kao i donošenju navedenog Plana, što je zakonska obveza. 4.1.1. Potrebne aktivnosti korisnika proračuna u uspostavi financijskog upravljanja i

kontrola na lokalnoj razini Republika Hrvatska je donošenjem Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola započela s procesom promjene i prilagodbe postojećeg sustava javnih financija zahtjevima suvremenog poslovanja i Europske Unije. Proces uspostave financijskog upravljanja i kontrola najprije je obuhvatio razinu središnje države (ministarstva, tijela državne uprave) i Grad Zagreb.

32

U skladu s daljnjim naporima u procesu promjene i prilagodbe sustava javnih financija novim sustavom financijskog upravljanja i kontrola potrebno je obuhvatiti i lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, kao važan segment javnih financija. Za uvođenje i razvoj financijskog upravljanja i kontrola potrebno je poduzeti sljedeće aktivnosti:

- izradom revizijskih tragova: - utvrditi sve postojeće poslovne procese i aktivnosti te uspostavljene kontrole, - utvrditi glavne rizike i kontrole potrebne u svrhu smanjenja negativnih utjecaja

rizika, - utvrditi odgovaraju li postojeće kontrole potrebnima, - utvrditi razlike i uspostaviti kontrole koje nedostaju te ukloniti nepotrebne

kontrole; - donošenjem uredbi i pravilnika o ustroju:

- detaljno opisati poslove svih dužnosnika, službenika i namještenika s naznakom njihove odgovornosti,

- delegirati određene odgovornosti na niže razine; - obavljanjem revizija sustava unutarnjih kontrola:

- procijeniti učinkovitost kontrola u usporedbi s kontrolnim ciljevima, - predložiti preporuke za poboljšanje sustava unutarnjih kontrola, odnosno

financijskog upravljanja i kontrola. Uspostava financijskog upravljanja i kontrola složen je proces i ne postoje

jednoobrazna ustrojstvena rješenja koja bi bila primjenjiva za sve korisnike proračuna. Ona ovise o veličini i specifičnostima korisnika, poslovnim procesima, rizicima i drugim elementima.

Uspostava ovog sustava obuhvaća organizacijsku uspostavu i donošenje Plana

uspostave i razvoja ovog sustava, te provođenje planiranih aktivnosti.

Organizacijska uspostava obuhvaća: - imenovanje osoba koje će biti zadužene za provođenje pojedinih poslova kako bi se

uspostavio ovaj sustav (voditelj za financijsko upravljanje i kontrole, koordinator za financijsko upravljanje i kontrole, radna skupina) te

- ustrojavanje jedinice (odjela ili odsjeka) za financijsko upravljanje i kontrole.

Voditelj za financijsko upravljanje i kontrole ili čelnik, ako voditelj nije imenovan, dužan je donijeti plan uspostave i razvoja sustava financijskog upravljanja i kontrola u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu Zakona, odnosno do 4. srpnja 2007.

Od značajnijih aktivnosti koje je potrebno planirati su popis i opis poslovnih procesa koji se odvijaju u jedinici lokalne i područne samouprave.

Popis poslovnih procesa sastavit će se za svaku organizacijsku jedinicu na temelju

uputa i smjernica voditelja za financijsko upravljanje i kontrole ili osobe koja je prošla izobrazbu. Opisom poslovnog procesa opisat će se način provođenja poslovnih procesa. U opisu poslovnog procesa navest će se i kontrole koje se provode odvijanjem poslovnog procesa, kao i osobe koje provode pojedinu kontrolnu aktivnost. Uz navedeno, opisom odnosno dokumentiranjem poslovnih procesa omogućit će se zaposlenicima da točno znaju svoja ovlaštenja i odgovornosti.

33

Na temelju popisa i opisa poslovnih procesa sastavit će se knjiga (mapa) procesa jedinice lokalne i područne samouprave čime će se dobiti revizijski trag za svaki poslovni proces. Upravljanje rizicima je sastavni dio sustava financijskog upravljanja i kontrola, te će se procjenom rizika obuhvatiti cjelokupno poslovanja i uspostaviti prikladne mjere za upravljanje rizicima, u pravilu kontrole. Na osnovi procjene rizika sastavit će se registar rizika i donijeti strategija upravljanja rizicima, što je odgovornost čelnika.

Nakon toga razmotrit će se potreba za dodatnim kontrolnim aktivnostima koje mogu

biti uspostavljene kao prethodne i naknadne kontrole. Osim kontrola koje su „ugrađene“ u poslovne procese, čelnik korisnika proračuna može imenovati osobu, financijskog kontrolora, koja će provoditi prethodne kontrole za one poslovne procese ili transakcije koje su izložene većem riziku ili koje su značajnije za proračune tijela lokalne i područne samouprave.

Uz to, čelnik može imenovati i osobe koje će provoditi naknadne kontrole, odnosno

kontrole koje se provode nakon okončanja poslovne transakcije s ciljem otkrivanja nepravilnih, nenamjenskih ili neučinkovitih poslovnih transakcija i događaja. Naknadnu kontrolu ne može provoditi osoba odgovorna ili uključena u provođenje prethodne kontrole. Naknadna kontrola obavlja se nakon provedenih aktivnosti, a usmjerena je na otkrivanje mogućih pogrešaka, odstupanja ili nepravilnosti te vodi do preispitivanja procesa ili mogućih sankcija.

Nakon odluke o uvođenju dodatnih kontrolnih aktivnosti voditelj za financijsko

upravljanje i kontrole će donijeti plan uspostave dodatnih kontrola kojim će se predvidjeti radnje koje je potrebno poduzeti kako bi se uspostavile potrebne kontrole odnosno uklonile kontrole koje su eventualno nepotrebne.

Čelnik korisnika proračuna izvješćuje Središnju harmonizacijsku jedinicu Ministarstva

financija, o funkcioniranju, djelotvornosti i učinkovitosti financijskog upravljanja i kontrola. Voditelj za financijsko upravljanje i kontrole obvezan je pripremiti godišnje izvješće o

aktivnostima vezanima uz uspostavu i razvoj financijskog upravljanja i kontrola te ga, nakon odobrenja čelnika, dostaviti Središnjoj harmonizacijskoj jedinici do 31. siječnja tekuće godine za prethodnu godinu.

Sve osobe uključene u financijsko upravljanje i kontrole trebat će se kontinuirao

obrazovati kako bi stekli znanja potrebna za uspostavu i razvoj ovoga sustava. Čelnik i voditelj za financijsko upravljanje i kontrole lokalne ili područne samouprave bit će odgovorni za izobrazbu zaposlenika.

4.2. Unutarnja revizija

U Republici Hrvatskoj uspostavljen je decentralizirani model uspostavljanja i obavljanja unutarnje revizije. Korisnici proračuna uspostavljaju unutarnju reviziju u skladu sa Zakonom i u skladu s odredbama i kriterijima propisanim Pravilnikom o unutarnjoj reviziji proračunskih korisnika, izravno odgovornu čelniku. Središnja harmonizacijska jedinica, prema Zakonu, ima nadležnost koordinacije uspostavljanja unutarnje revizije kod korisnika proračuna, kako na razini središnje države tako i na lokalnoj razini.

34

Prema članku 17. Zakona, korisnici proračuna, obveznici uspostavljanja unutarnje revizije, mogu unutarnju reviziju uspostaviti na jedan od sljedećih načina:

– prema vlastitoj procjeni opravdanosti ustrojiti samostalnu jedinicu za unutarnju reviziju ili imenovati unutarnjeg revizora.

– osnivanjem zajedničke jedinice za unutarnju reviziju na prijedlog više korisnika proračuna, uz prethodnu suglasnost ministra financija,

– sporazumom o obavljanju poslova unutarnje revizije s mjerodavnim ministarstvom/institucijom te jedinicom lokalne i područne (regionalne) samouprave, uz prethodnu suglasnost ministra financija.

Pravilnikom o unutarnjoj reviziji proračunskih korisnika utvrđeni su kriteriji prema kojima su korisnici proračuna, koji zapošljavaju više od 100 zaposlenika u državnim tijelima, odnosno više od 50 zaposlenika u tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili ako imaju godišnje rashode i izdatke veće od 30.000.000,00 kn, u obvezi ustrojiti jvlastitu edinicu za unutarnju reviziju.

Neovisno od navedenih kriterija jedinicu za unutarnju reviziju obvezni su ustrojiti:

- Grad Zagreb, - veliki gradovi s više od 35 000 stanovnika, - županije, - županijska središta i - jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno gradovi na koje je

preneseno financiranje decentraliziranih funkcija osnovnog školstva.

Prema navedenim kriterijima iz Pravilnika, od postojećih 576 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, 83 lokalne jedinice imaju obvezu ustrojiti vlastitu jedinicu za unutarnju reviziju.

Pravilnikom o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna, koji će se donijeti do konca

2007. godine, odredit će se nešto drukčiji uvjeti na temelju kojih će se uspostavljati jedinice za unutarnju reviziju. Naime, obvezu uspostave jedinice za unutarnju reviziju imat će korisnici proračuna koji će ispunjavati oba od naprijed navedenih uvjeta, što znači ako imaju rashode veće od 30.000.000,00 kn i broj zaposlenih veći od propisanih. Na taj način će se broj jedinica lokalne samouprave koje imaju obvezu uspostaviti jedinicu unutarnje revizije smanjiti na oko 5o – ak, ali će za sve ostale i nadalje ostati obveza da organiziraju unutarnju reviziju, znači obavljanje poslova unutarnje revizije na jedan od načina propisanih Zakonom.To može biti osnivanjem zajedničke jedinice za više korisnika proračuna odnosno lokalnih jedinica, ili zaključivanjem sporazuma s drugom nadležnom institucijom, kako je propisano Zakonom, ali uz prethodno dobivenu suglasnost ministra financija. Zakonom je određeno da se unutarnja revizija mora uspostaviti u roku godine dana od dana stupanja na snagu Zakona, što znači do 4. siječnja 2008. godine.

Uspostava funkcije unutarnje revizije kod korisnika proračuna započela je tijekom 2005. najprije u ministarstvima i tijelima središnje državne uprave, a nastavila se u 2006. i 2007. kako u preostalim tijelima državne uprave, tako i u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, zakonskim obveznicima uspostavljanja unutarnje revizije.

35

U Gradu Zagrebu unutarnja revizija uspostavljena je u okviru Gradskog kontrolnog ureda. Djelokrug rada Gradskog kontrolnog ureda u dijelu unutarnje revizije odnosi se na unutarnju reviziju procesa gradskih upravnih tijela, tijela Grada, tijela mjesne samouprave, vijeća i predstavnika nacionalnih manjina, suradnju sa Središnjom harmonizacijskom jedinicom te druge poslove koji su mu stavljeni u nadležnost.

Ukupno 47 različitih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave započelo je

proces uspostave funkcije unutarnje revizije upućivanjem jednog ili više službenika na izobrazbu za stjecanje stručnog ovlaštenja ministara financija za obavljanje poslova unutarnjeg revizora. Sve lokalne jedinice koje su uputile svoje službenike u proces izobrazbe nisu i normativno uspostavile unutarnju reviziju svojim unutarnjim aktima, što se očekuje tijekom 2007.

Određeni broj imenovanih unutarnjih revizora u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave osim poslova unutarnje revizije, obavlja i druge izvršne poslove, što bi odmah trebalo prekinuti i obavljati isključivo poslove unutarnje revizije.

Opći ciljevi unutarnje revizije utvrđeni su svrhom i ulogom unutarnje revizije prema Zakonu. Svrha i uloga unutarnje revizije u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave identična je svrsi i ulozi unutarnje revizije u jedinicama tijela središnje državne uprave.

U praksi, među čelnicima korisnika proračuna, kako u tijelima središnje državne

uprave tako i u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave još uvijek postoji različito shvaćanje uloge i svrhe unutarnje revizije. Neki čelnici korisnika proračuna i dalje smatraju da je svrha i uloga unutarnje revizije prvenstveno u preventivnoj ili naknadnoj provjeri pojedinačnih transakcija (uloga inspekcije).

Određeni broj čelnika shvaća razliku između inspekcije i unutarnje revizije i uočava pravu svrhu i ulogu unutarnje revizije. Ti čelnici podupiru unutarnju reviziju i koriste unutarnju reviziju kao upravljački alat za uspješnije upravljanje. Stoga treba podizati svijest čelnika o uspostavi prikladnog, učinkovitog i djelotvornog sustava unutarnjih kontrola.

Gotovo svi korisnici proračuna na državnoj razini i određeni broj korisnika proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave pri uspostavljanju unutarnje revizije pridržavaju se odredbi Zakona i Pravilnika. Međutim, jedan određeni manji broj korisnika proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave svojim unutarnjim aktima nisu se pri imenovanju unutarnjeg revizora pridržavale zakonske odredbe po kojoj unutarnji revizor treba biti izravno odgovoran čelniku korisnika proračuna, već su primjerice unutarnjeg revizora ustrojstveno pozicionirale u kabinetu župana/gradonačelnika kojim operativno ne upravlja čelnik korisnika proračuna, a unutarnjim aktima nije određena izravna odgovornost čelniku korisnika proračuna. Stoga je u aktima kojima se određuje ustrojstvo lokalnih jedinica potrebno organizacijski smjestiti unutarnju reviziju neposredno uz čelnika i izravno odgovornu čelniku.

36

4.2.1. Potrebne aktivnosti korisnika proračuna u uspostavi unutarnje revizije na lokalnoj razini Zakon o proračunu iz 2003. propisao je da su korisnici državnog proračuna i proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave obvezni ustrojiti unutarnju reviziju, što međutim tijekom 2003. i 2004. nije bilo učinjeno. Tek u 2005. na poticaj Središnje harmonizacijske jedinice kao i mogućnošću izobrazbe kandidata za unutarnje revizore, započeo je proces uspostavljanja i razvoja unutarnje revizije kod korisnika proračuna. Tijekom 2006. daljnjom izobrazbom unutarnjih revizora u javnom sektoru, te ustrojavanjem novih jedinica za unutarnju reviziju nastavljen je proces uspostavljanja i razvoja unutarnje revizije kod korisnika proračuna na razini središnje države i na lokalnoj razini. U Republici Hrvatskoj uspostavljen je decentralizirani model organiziranja unutarnje revizije, što znači da je svaki korisnik proračuna u obvezi uspostaviti unutarnju reviziju, koja je izravno odgovorna čelniku, u skladu sa Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru i kriterijima propisanim Pravilnikom o unutarnjoj reviziji proračunskih korisnika. Korisnici proračuna obvezni su uspostaviti unutarnju reviziju na jedan od načina propisanih Zakonom. Unutarnje ustrojstvo i broj potrebnih unutarnjih revizora u jedinici za unutarnju reviziju određuje svaki korisnik proračuna aktima o unutarnjem redu, ovisno o broju zaposlenika, o poslovnim procesima kojima ostvaruju svoje ciljeve, te o proračunskim i drugim sredstvima kojima raspolaže. Na temelju navedenoga, korisnici proračuna, obveznici uspostavljanja unutarnje revizije, uredbama o unutarnjem ustrojstvu određuju položaj i nadležnosti jedinice za unutarnju reviziju, odnosno imenuju unutarnjeg revizora, izravno odgovornog čelniku čime se naglašava neovisnost unutarnjih revizora. Aktima o unutarnjem redu propisuju se opisi i popisi poslova voditelja jedinice za unutarnju reviziju i unutarnjih revizora te njihov broj. U cilju podizanja svijesti čelnika o potrebi i obvezi uspostavljanja unutarnje revizije Središnja harmonizacijska jedinica, kao koordinacijsko tijelo, održavat će prezentacije, seminare i radionice. Prema Zakonu o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Središnja harmonizacijska jedinica ima obvezu vođenja registra jedinica za unutarnju reviziju i registra unutarnjih revizora, te je obveza pojedinih korisnika proračuna ažurno dostavljati podatke o ustrojavanju jedinica i uspostavljanju unutarnje revizije. Unutarnju reviziju prema odredbama Zakona mogu obavljati isključivo osobe koje imaju stručno ovlaštenje ministra financija, prema metodologiji koju propisuje Središnja harmonizacijska jedinica.

37

Čelnik korisnika proračuna uputit će u proces izobrazbe za stjecanje stručnog ovlaštenja ministra financija jednu ili više osoba, a što ovisi o broju zaposlenika, o poslovnim procesima kojima ostvaruju svoje ciljeve, te o proračunskim i drugim sredstvima kojima raspolaže. Teoretska izobrazba provodit će se u organizaciji Središnje harmonizacijske jedinice, a praktičnu izobrazbu, pored mentora iz Središnje harmonizacijske jedinice i mentora iz dijela središnje državne uprave provodit će i ovlašteni unutarnji revizori iz jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Po imenovanju voditelja jedinice za unutarnju reviziju, odnosno imenovanjem unutarnjeg revizora, potrebno je, uz suglasnost Središnje harmonizacijske jedinice Ministarstva financija, donijeti Povelju unutarnjih revizora. Povelju potpisuju voditelj jedinice za unutarnju reviziji, odnosno imenovani unutarnji revizor i čelnik korisnika proračuna. Za sve poslovne procese korisnika proračuna unutarnja revizija korisnika proračuna obavit će neovisnu procjenu rizika i pripremiti strateški i godišnji plan unutarnjih revizija koje donosi čelnik do kraja godine za iduće razdoblje. Prema godišnjem planu unutarnjih revizija unutarnji revizori će obavljati pojedinačne revizije i po završetku svake sastaviti revizorsko izvješće koje se podnosi čelniku. U revizorskom izvješću unutarnja revizija daje stručno mišljenje o unutarnjim financijskim kontrolama u revidiranom području i daje preporuke za poboljšanje unutarnjih kontrola. Čelnik odlučuje o prihvaćanju danih preporuka i sastavlja plan djelovanja koje provodi rukovodstvo korisnika proračuna. Unutarnja revizija se ne uključuje u provođenje preporuka, ali ih prati i o tome izvještava čelnika. Voditelj jedinice za unutarnju reviziju, ili imenovani unutarnji revizor po isteku godine sastavlja godišnje izvješće o aktivnostima unutarnje revizije za izvještajnu godinu, i ovjereno od čelnika, do 31. siječnja dostavlja Središnjoj harmonizacijskoj jedinici. 5. Središnji sustav koordinacije i harmonizacije

Središnja harmonizacijska jedinica (Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole) ustrojena je u Ministarstvu financija donošenjem Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija21 u travnju 2005. Sastoji se od dva odjela i to:

- Odjela za metodologiju i koordinaciju unutarnje revizije i - Odjela za metodologiju i koordinaciju financijskog upravljanja i unutarnje kontrole.

Nadležnosti oba odjela prvenstveno se odnose na uspostavu, koordinaciju i razvoj

sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske te na utvrđivanje i razvoj metodologije i standarda rada unutarnje revizije te financijskog upravljanja i sustava unutarnjih kontrola u skladu s međunarodnim standardima i najboljom praksom Europske unije. Osnovna zadaća je i izobrazba unutarnjih revizora te osoba zaduženih za uspostavu i razvoj financijskog upravljanja i kontrola. 21 Narodne novine 43/05, 114/05 i 14/06

38

Na čelu Središnje harmonizacijske jedinice nalazi se voditelj, odnosno pomoćnica ministra koja je zadužena da rukovodi radom i upravlja Središnjom harmonizacijskom jedinicom.

Prema odredbama članka 35. Zakona, Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija nadležna je za:

a) pripremu zakona i podzakonskih propisa iz područja financijskog upravljanja i kontrola te unutarnje revizije,

b) izradu metodologije i standarda rada financijskog upravljanja i kontrola te unutarnje revizije,

c) organiziranje izobrazbe osoba odgovornih i uključenih u financijsko upravljanje i kontrole te unutarnju reviziju,

d) koordinaciju uspostave i razvoja sustava unutarnjih financijskih kontrola, e) davanje mišljenja o premještaju i otpuštanju unutarnjih revizora, f) vođenje i održavanje registra jedinica za unutarnju reviziju, registra povelja

unutarnjih revizora, registra ovlaštenih revizora i registra osoba uključenih u financijsko upravljanje i kontrole,

g) provjeru kvalitete sustava unutarnjih financijskih kontrola, h) uspostavu i održavanje internetske stranice o aktivnostima Središnje

harmonizacijske jedinice Ministarstva financija, izobrazbi i stjecanju stručnog i) ovlaštenja za zvanje ovlaštenoga unutarnjeg revizora.

Osim navedenog, Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija sastavlja

objedinjeno godišnje izvješće o sustavu unutarnjih financijskih kontrola i o svome radu na temelju godišnjih izvješća korisnika proračuna (državna i lokalna razina) o aktivnostima vezanima uz uspostavu i razvoj financijskog upravljanja i kontrole, te o obavljenim unutarnjim revizijama i aktivnostima unutarnje revizije.

Objedinjeno godišnje izvješće, nakon što ga je raspravilo Vijeće za unutarnju

financijsku kontrolu u javnom sektoru, odobrava ministar financija i podnosi ga Vladi Republike Hrvatske.

Izvješće se podnosi do konca travnja tekuće godine za prethodnu godinu. Objedinjeno

godišnje izvješće sadrži zbrojne i značajnije podatke o financijskom upravljanju i kontrolama, značajnije nalaze i preporuke unutarnje revizije, te značajnije aktivnosti koje je poduzeo čelnik korisnika proračuna u cilju poboljšanja sustava unutarnjih financijskih kontrola.

Da bi se objedinjeno godišnje izvješće moglo sastaviti ministar financija je donio

Naputak za izradu godišnjeg izvješća o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru,22 kojim je osigurano da će se pri izradi izvješća primjenjivati jedinstvena metodologija kako u dijelu financijskog upravljanja i kontrola tako i iz područja unutarnje revizije.


39

5.1. Koordinacija i harmonizacija metodologije i standarda

Središnja harmonizacijska jedinica odgovorna je za razvoj i provedbu metodologije i standarda za financijsko upravljanje i kontrole i unutarnju reviziju. Posebnu pozornost poklanja razvoju procedura i revizijskih tragova za financijsko upravljanje i kontrole, te izradi Priručnika za financijsko upravljanje i kontrole, Priručnika za unutarnje revizore, predloška Povelje za unutarnju reviziju i Kodeksa strukovne etike unutarnjih revizora. Ova jedinica također daje metodološke smjernice vezane uz financijsko upravljanje i kontrole i unutarnju reviziju. U cilju učinkovitog ostvarenja navedenih zadaća Središnja harmonizacijska jedinica redovno prati razvoj međunarodnih standarda za unutarnju reviziju (IIA)23, razvoj međunarodnih modela za financijsko upravljanje i kontrole (COSO) i druge odgovarajuće standarde.

Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija obavlja provjeru kvalitete sustava financijskog upravljanja i kontrola te unutarnje revizije s ciljem odgovarajućeg praćenja provedbe preporuka i njihova usklađenja kod korisnika proračuna na koje se Zakon odnosi, a u svrhu prikupljanja informacija za poboljšanje metodologije i standarda rada.

Središnja harmonizacijska jedinica procjenjuje aktivnost jedinica za unutarnju reviziju i financijskog upravljanja i kontrola, nadgleda provedbu utvrđenih zahtjeva te analizira funkcije jedinica za unutarnju reviziju i financijskog upravljanja i kontrola kako u tijelima državne uprave središnje razine tako i u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Osnovna zadaća Središnje harmonizacijske jedinice je i izobrazba osoba zaduženih za uspostavu financijskog upravljanja i kontrola i unutarnjih revizora, što se opisuje u zasebnom dijelu ove Strategije.

5.2. Planirane aktivnosti Središnje harmonizacijske jedinice na uspostavi unutarnjih financijskih kontrola u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave

Središnja harmonizacijska jedinica će pored donesenog Zakona, Priručnika za financijsko upravljanje i kontrole te Programa izobrazbe pripremiti i druge potrebne podzakonske propise iz područja financijskog upravljanja i kontrola (Pravilnik za financijsko upravljanje i kontrole) te donijeti potrebne smjernice i upute kako bi ovaj sustav mogli uspostaviti svi korisnici, a što se između ostaloga odnosi na izradu uputa vezanih uz popis i opis poslovnih procesa, uputa vezanih uz upravljanje rizicima, primjere popisa i opisa poslovnih procesa (izrada revizijskog traga), te primjere plana uspostave sustava financijskog upravljanja i kontrola, registra rizika i strategije upravljanja rizicima.

U dijelu unutarnje revizije donijet će se novi Pravilnik o unutarnjoj reviziji, a isto tako

poboljšati Priručnik za unutarnje revizore, odnosno donijeti sve provedbene propise na temelju Zakona.

23 Institute of Internal Auditors

40

Osim navedenoga planira se suradnja s nadležnim ministarstvima i strukovnim udrugama (primjerice, Udruga poslodavaca u zdravstvu, udruge ravnatelja osnovnih i srednjih škola, Hrvatska zajednica županija, Savez gradova i općina) kako bi se za pojedine djelatnosti (zdravstvo, školstvo, sudstvo) pronašla najbolja rješenja za uspostavu ovog sustava i na lokalnim razinama.

Aktivnosti Središnje harmonizacijske jedinice će također biti usmjerene na daljnje

jačanje odgovornosti čelnika i drugih osoba uključenih u financijsko upravljanje i kontrole, te unutarnju reviziju s ciljem razvijanja svijesti o potrebi uspostave sustava unutarnjih financijskih kontrola kod svih korisnika kako bi se omogućilo što bolje financijsko i svako drugo upravljanje javnim sredstvima. Također se predviđa kontinuirano usavršavanje, nadgradnja vještina i razvijanje svijesti kao i razmjena iskustva državne i lokalne razine organiziranjem konferencija, seminara i radionica. Razmjena iskustva omogućit će bolji razvoj i poboljšanje sustava ne samo na lokalnoj, već će povratno dati informacije o potrebi izmjene metodologije i daljnjeg razvoja sustava unutarnjih financijskih kontrola. Središnja harmonizacijska jedinica će pružati savjetodavnu pomoć jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave pri iznalaženju najboljih rješenja vezanih uz uloge pojedinih osoba koje će biti zadužene za uspostavu sustava te davanjem mišljenja na različita ustrojstvena rješenja s obzirom na specifičnosti na lokalnoj razini. Isto tako davat će savjete vezane uz popis i opis poslovnih procesa, procjenu i upravljanje rizicima, kao i za samoprocjenu unutarnje kontrole.

Na lokalnoj razini je 2 650 korisnika koji su obvezni uspostaviti sustav financijskog

upravljanja i kontrola, a osobe koje su zadužene za uspostavu ovog sustava dužne su proći izobrazbu koju organizira Središnja harmonizacijska jedinica. U cilju razvoja profesije i poboljšanja kvalitete izobrazbe unutarnjih revizora, Središnja harmonizacijska jedinica pripremit će dokument o dugoročnom razvoju sustava izobrazbe unutarnjih revizora u javnom sektoru i provoditi kontinuiranu izobrazbu unutarnjih revizora u skladu s tim dokumentom. Isto tako, organizirat će jednom godišnje seminare za sve unutarnje revizore u javnom sektoru. U cilju razvoja specifičnih znanja za potrebe unutarnjih revizora jedinica područne (regionalne) samouprave organizirat će jednom godišnje posebne seminare.

Središnja harmonizacijska jedinica, u suradnji sa županijama organizirat će centre,

odnosno središnja mjesta za izobrazbu, u kojima će se provoditi izobrazba o unutarnjoj financijskoj kontroli.

Središnja mjesta odnosno centri za izobrazbu planiraju se u gradovima:

– Zagreb, – Split, – Rijeka, – Pula, – Osijek.

41

U središnjim mjestima za izobrazbu provodit će se izobrazba osoba zaduženih za financijsko upravljanje i kontrole korisnika proračuna koji geografski gravitiraju, odnosno koji su najbliži navedenim središnjim mjestima za izobrazbu. Rijeka ili Pula odredit će se kao centri za izobrazbu ovisno o broju osoba koji položajno gravitiraju prema tim gradovima.

Također će u tim središnjim mjestima za izobrazbu, kao i u drugim gradovima i

jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave djelovati mentori za praktičnu izobrazbu unutarnjih revizora s lokalne razine, uključenih u proces izobrazbe za stjecanje stručnog ovlaštenja za zvanje ovlaštenoga unutarnjeg revizora u javnom sektoru. Mentori će biti zaduženi za mentorstva pri početnim unutarnjim revizijama.

Osim toga, razmotrit će se mogućnost organiziranja izobrazbe trenera koji bi u suradnji s trenerima Središnje harmonizacijske jedinice mogli provoditi izobrazbu vezano uz sustav unutarnjih financijskih kontrola u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Održivost izobrazbe unutarnjih revizora ali i osoba zaduženih za financijsko

upravljanje i kontrolu postići će se daljnjim povećanjem broja zaposlenika Središnje harmonizacijske jedinice te njenim organizacijskim i kadrovskim poboljšanjem. Isto tako, biti će u narednim razdobljima potrebno razmotriti uspostavu i razvoj izobrazbe unutarnjih revizora u suradnji s Hrvatskim institutom unutarnjih revizora koji je u Republici Hrvatskoj uspostavljen u 2006. godini. To će posebice biti moguće kada prvi unutarnji revizori u Republici Hrvatskoj dobiju certifikate ovlaštenih unutarnjih revizora američkog Instituta internih revizora / IIA – The Institute of Internal Auditors / nakon čega će se u okviru Hrvatskog instituta internih revizora moći pristupiti daljnjem procesu izobrazbe unutarnjih revizora zajedno sa Središnjom harmonizacijskom jedinicom Ministarstva Financija.

U uspostavi izobrazbe postoji mogućnost suradnje i sa Zajednicom financijskih i

računovodstvenih djelatnika, unutar koje djeluje Sekcija internih revizora. Međutim, ovi oblici suradnje trebat će se prethodno dogovoriti i potvrditi pisanim sporazumima.

S obzirom da će korisnici na lokalnoj razini koncem siječnja 2008. prvi put

izvještavati Središnju harmonizacijsku jedinicu o aktivnostima koje su poduzete na uspostavi sustava unutarnjih financijskih kontrola, očekuje se pružanje pomoći od strane Središnje harmonizacijske jedinice u cilju jednoobraznog sastavljanja godišnjih izvješća.

Središnja harmonizacijska jedinica je nadležna za vođenje i održavanje registra osoba

uključenih u financijsko upravljanje i kontrole te su svi korisnici koji su imenovali osobe zadužene za uspostavu ovog sustava dužni dostaviti odluke o imenovanju Središnjoj harmonizacijskoj jedinici.

Središnja harmonizacijska jedinica nadležna je za vođenje registra jedinica za unutarnju reviziju i registra unutarnjih revizora, te je obveza korisnika proračuna prilikom dostavljanja godišnjih izvješća ujedno dostavljati podatke o ustrojavanju jedinica i uspostavljanju unutarnje revizije.

Uspostavljanje financijskog upravljanja i kontrole te unutarnje revizije u jedinicama

lokalne i područne (regionalne) samouprave zahtijevat će znatno veći opseg poslova Središnje harmonizacijske jedinice u odnosu na postojeće stanje.

S obzirom da je u Središnjoj harmonizacijskoj jedinici zaposleno devet izvršitelja, bit će neophodno planirati i povećanje određenog broja stručnog kadra u Središnjoj harmonizacijskoj jedinici.

42

5.3. Suradnja Središnje harmonizacijske jedinice s drugim tijelima Središnja harmonizacijska jedinica surađuje s korisnicima proračuna i s drugim institucijama, kao i udrugama čije nadležnosti su vezane uz reviziju (komercijalna revizija, državna revizija, unutarnja revizija). Suradnja je neophodna s ciljem unapređenja sustava unutarnjih financijskih kontrola. Strategijom i Pravilnikom određeno je da je suradnja s Državnim uredom za reviziju potrebna kako bi se uspostavio zajednički pristup najznačajnijim revizijskim pitanjima, ali imajući pritom na umu samostalnost i neovisnost državnih i unutarnjih revizora. Prema odredbama Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, unutarnji revizori obvezni su surađivati s državnim revizorima i pružati im sve podatke koji se odnose na sadržaj okončanih unutarnjih revizija. Suradnja s Državnim uredom za reviziju može se odnositi i na proces planiranja unutarnjih revizija, kako se pojedini revizijski poslovi ne bi duplicirali. Zajednička izobrazba unutarnjih i državnih revizora jedan je od značajnijih oblika suradnje koji će se iz godine u godinu sve više razvijati. Već početkom 2006. unutarnji revizori Ministarstva financija bili su uključeni u proces izobrazbe državnih revizora na temu revizije sredstava pretpristupnih fondova.

Izobrazba je bila organizirana u okviru twining projekta Državnog ureda za reviziju i

predstavnika državne revizijske institucije Velike Britanije. Održan je i zajednički seminar predstavnika državne revizije i unutarnjih revizora kako bi revizori bili upoznati s metodologijom i načinom rada državnih i unutarnjih revizora. Ovakve radionice i seminari održavat će se i nadalje s ciljem što bolje izobrazbe i povezanosti ove dvije struke.

Središnja harmonizacijska jedinica uključena je u aktivnosti Hrvatskog instituta internih revizora kao ogranka Međunarodnog Instituta unutarnjih revizora. U lipnju 2006. održana je osnivačka skupština Instituta na kojoj je usvojen Statut i izabrani su članovi tijela Instituta.

Suradnja je uspostavljena i s Hrvatskom zajednicom računovođa i financijskih djelatnika, odnosno Sekcijom za unutarnje revizore koja jednom godišnje okuplja unutarnje revizore iz svih institucija na zajedničkom seminaru.

Osim navedenoga u dijelu uspostave i razvoja financijskog upravljanja i kontrola

planira se suradnja sa strukovnim udrugama (primjerice, Udruga poslodavaca u zdravstvu, udruge ravnatelja osnovnih i srednjih škola, Hrvatska zajednica županija, Savez gradova i općina) kako bi se za pojedine djelatnosti (zdravstvo, školstvo) pronašla najbolja rješenja za uspostavu ovog sustava.

S obzirom na navedeno, Središnja harmonizacijska jedinica će pokušati uspostaviti svaku suradnju koja će pomoći bržoj i kvalitetnijoj izgradnji i daljnjem razvoju sustava unutarnjih financijskih kontrola kako na državnoj tako i na lokalnim razinama.

43

6. Vijeće za unutarnju financijsku kontrolu u javnom sektoru

Odredbama članka 34. Zakona propisane su nadležnosti Vijeća za unutarnju financijsku kontrolu u javnom sektoru. Do donošenja ovoga Zakona postojalo je samo Vijeće za unutarnju reviziju koje se bavilo pitanjima unutarnje revizije i čije nadležnosti su bile određene Strategijom razvoja unutarnje financijske kontrole (PIFC) u javnom sektoru. Zakonom je određeno da novo Vijeće razmatra osim poslova revizije i poslove koji se odnose na financijsko upravljanje i kontrole te je tako 9. ožujka 2007. Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog ministra financija, imenovala Vijeće za unutarnju financijsku kontrolu u javnom sektoru (dalje u tekstu: Vijeće), a razriješila dotadašnje Vijeće za unutarnju reviziju.24

Vijeće se sastoji od dvadesetak članova kojima predsjeda ministar financija, a članovi su, među ostalima, glavni državni revizor, nekoliko ministara, nekoliko voditelja za financijsko upravljanje i kontrole koji su ujedno viši dužnosnici u ministarstvima, nekoliko voditelja jedinica za unutarnju reviziju, predstavnik Grada Zagreba, predstavnik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, predsjednik Hrvatskog instituta internih revizora te voditelj Središnje harmonizacijske jedinice Ministarstva financija.

Vijeće je osnovano s ciljem razvoja financijskog upravljanja i kontrola te unutarnje

revizije. Vijeće je savjetodavno tijelo ministra financija i nema upravljačke odgovornosti. Prema odredbama Zakona aktivnosti Vijeća usmjerene su na:

a) poboljšanje upravljanja rizicima i samoprocjeni unutarnje kontrole od strane čelnika korisnika proračuna,

b) praćenje provedbe aktivnosti koje je čelnik korisnika proračuna poduzeo nakon obavljene procjene rizika i samoprocjene unutarnje kontrole,

c) praćenje provedbe preporuka od čelnika korisnika proračuna što su ih dali unutarnja revizija i Državni ured za reviziju,

d) zaštitu funkcionalne neovisnosti i razvoj unutarnje revizije, e) davanje preporuka za razvoj financijskog upravljanja i kontrola te unutarnje revizije, f) procjenu opravdanosti razloga za razrješenje i/ili premještaj voditelja jedinice za

unutarnju reviziju, g) davanje savjeta i mišljenja, gdje je prikladno, o objedinjenom godišnjem izvješću o

unutarnjoj financijskoj kontroli u javnom sektoru (upravljačka odgovornost, financijsko upravljanje i kontrole, unutarnja revizija) prije njegova odobrenja od ministra financija i podnošenja Vladi Republike Hrvatske. Ako Vijeće kroz svoje aktivnosti utvrdi da postoje određena otvorena pitanja koja

proizlaze iz njegova rada, o tome izvješćuje Vladu Republike Hrvatske s ciljem poduzimanja odgovarajućih radnji.

U tom smislu bi trebao biti olakšan rad Središnje harmonizacijske jedinice

Ministarstva financija, s obzirom da će Vijeće upoznati Vladu Republike Hrvatske s određenim poteškoćama u razvoju i implementaciji sustava unutarnjih financijskih kontrola, o čemu će se onda donijeti određeni zaključci s ciljem poduzimanja mjera za poboljšanje stanja. Svakako da će čelnici korisnika proračuna biti prvi upozoreni o tome koje mjere i radnje trebaju poduzeti da bi se uspostavio sustav propisan Zakonom.

24 Rješenja o razrješenju i imenovanju objavljena su u Narodnim novinama 27/07

44

Prvi sastanak Vijeća održan je 10. svibnja 2007. kada je raspravljeno objedinjeno godišnje izvješće o unutarnjoj financijskoj kontroli u javnom sektoru Republike Hrvatske za 2006. godinu. Vijeće je izrazilo pohvale o postignutim rezultatima na tom području, detektiralo je poteškoće vezane uz razvoj ovoga sustava i donijelo određene zaključke koji su predloženi na donošenje Vladi Republike Hrvatske.

U budućem razdoblju rad Vijeća trebao bi biti usmjeren na aktivnosti i problematiku unutarnjih financijskih kontrola, što se pojavljuje na lokalnim razinama, o čemu će se izvijestiti predstavnici na lokalnim razinama radi poduzimanja mjera iz svoje nadležnosti, a u cilju poboljšanja ovog sustava. 7. Državna revizija

Državni ured za reviziju je samostalno i neovisno državno tijelo koje je za svoj rad

isključivo odgovorno Hrvatskom saboru. Organizacijski je ustrojeno kroz Središnji Državni ured u Zagrebu i 20 područnih ureda u središtima županija.

U skladu s odredbama članka 1. Zakona o državnoj reviziji, revizija obuhvaća reviziju

državnih prihoda i rashoda, reviziju financijskih izvještaja i financijskih transakcija jedinica državnog sektora, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba koje se djelomice ili u cijelosti financiraju iz proračuna, javnih poduzeća, društava i drugih pravnih osoba u kojima Republika Hrvatska, odnosno jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinsko vlasništvo nad dionicama, odnosno udjelima te korištenje sredstava Europske unije i drugih međunarodnih organizacija ili institucija za financiranje javnih potreba.

Pod jedinicama državnog sektora podrazumijevaju se sva tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti, kao i sve agencije, institucije i drugi subjekti na razini Republike Hrvatske i razini jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, financirana iz državnog proračuna ili proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne samouprave).

Revizija se obvezno obavlja jednom godišnje za državni proračun, fondove na razini Republike i proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Revizija jedinica državnog sektora, jedinica lokalne i područne (regionalne)

samouprave, javnih poduzeća, društava i drugih pravnih osoba u kojima Republika Hrvatska, odnosno jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinsko vlasništvo nad dionicama, odnosno udjelima, kao i revizija drugih subjekata obavlja se prema godišnjem programu Državnog ureda za reviziju.

Reviziju obavljaju ovlašteni državni revizori, neovisne stručne osobe koje posjeduju

certifikat ovlaštenoga državnog revizora i ispunjavaju druge uvjete iz Zakona o državnoj reviziji, zaposlene u Državnom uredu za reviziju.

45

Revizija je, u smislu Zakona o državnoj reviziji, ispitivanje dokumenata, isprava, izvješća, sustava interne kontrole i interne revizije, računovodstvenih i financijskih postupaka te drugih evidencija radi utvrđivanja da li financijski izvještaji iskazuju istinit financijski položaj i rezultate financijskih aktivnosti u skladu s prihvaćenim računovodstvenim načelima i računovodstvenim standardima.

Revizija je i postupak ispitivanja financijskih transakcija koje predstavljaju državne prihode i rashode u smislu zakonskog korištenja sredstava. Revizija obuhvaća i davanje ocjene o djelotvornosti i ekonomičnosti obavljanja djelatnosti, te davanje ocjene o učinkovitosti ostvarenja ciljeva iz stanovita programa.

Revizija se obavlja u skladu s odredbama Zakona o državnoj reviziji, revizijskim

standardima Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija – INTOSAI i drugim normativnim aktima i pravilima struke.

Državni ured za reviziju jednom godišnje Hrvatskom saboru podnosi izvješće o svom

radu i o obavljenim revizijama. O izvješćima i nalazima Državnog ureda za reviziju Hrvatski sabor raspravlja javno, o

čemu su putem elektroničkih medija, tiska i drugih sredstava javnog priopćavanja upoznati svi građani. Na navedeni način zastupnici u Hrvatskom saboru i najšira javnost, odnosno porezni obveznici upoznati su s poslovanjem korisnika proračuna na državnoj razini te svih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i načinom korištenja javnih sredstava. Izvješća državne revizije dostupna su na web stranicama Državnog ureda za reviziju.

8. Sredstva pretpristupne pomoći za pripremu ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju

Republika Hrvatska kao država kandidatkinja za članstvo u Europskoj uniji ima mogućnost korištenja i raspolaganja sredstvima pretpristupnih fondova EU (PHARE, ISPA i SAPARD) te programa CARDS namijenjenog za pomoć zemljama jugoistočne Europe. Pretpristupni fondovi su programi financijske i tehničke pomoći državama kandidatkinjama, koji pomažu Republici Hrvatskoj, kao i zemljama Srednje i Istočne Europe te drugim državama kandidatkinjama u pripremama za punopravno članstvo u Europskoj uniji. Navedene programe u cijelosti ili djelomično financira Europska unija. Ta sredstva namijenjena su ne samo razvoju i jačanju gospodarstva, nego i izgradnji institucionalnog kapaciteta te njegovo usklađivanje s kapacitetima koji postoje u EU, i to: CARDS - program tehničko-financijske pomoći usmjeren na razvoj institucionalnog i zakonodavnog okvira, održiv gospodarski i socijalni razvoj, promicanje regionalne i prekogranične suradnje između država članica i država kandidatkinja za članstvo u EU; PHARE - program za pružanje potpore u prilagodbi zakonskog okvira pravnoj stečevini EU te za pomoć u izgradnji i jačanju institucija potrebnih u procesu europskih integracija; ISPA - program za financijsku pomoć projektima u području prometne infrastrukture i zaštite okoliša; SAPARD - program za pružanje pomoći u provedbi pravne stečevine u području zajedničke poljoprivredne politike i ruralnog razvoja.

46

U Republici Hrvatskoj su upravljanje i provedba programa EU te opseg odgovornosti i ovlasti tijela nadležnih za upravljanje istima uređeni sljedećim zakonodavnim okvirom:

- Zakonom o sustavu provedbe programa Europske unije i sustavu provedbe projekata financiranih iz sredstava zajmova i darovnica iz ostalih inozemnih izvora25

- Uredbom o upravljanju programima CARDS, PHARE, ISPA I SAPARD26 - Uredbom o opsegu i sadržaju odgovornosti te ovlastima tijela nadležnih za upravljanje

instrumentom pretpristupne pomoći.27

U siječnju 2007. Europska unija je uvela novi instrument financiranja kao pomoć potencijalnim članicama Unije, kao i onima koje već imaju status kandidata. Svrha instrumenta pretpristupne pomoći IPA (eng. Instrument for Pre-accession Assisstance) je usklađivanje s pravnom stečevinom i približavanje standardima Europske unije.

IPA je zamijenila dosadašnje pretpristupne programe (PHARE, ISPA i SAPARD) i program CARDS, te je time postala jedinstveni instrument financiranja za razdoblje od 2007. do 2013. godine.

Program IPA predstavlja integrirani instrument pomoći u pretpristupnom razdoblju, a sastoji se od pet komponenti:

1. Pomoć u tranziciji i jačanje institucija, 2. Prekogranična suradnja, 3. Regionalni razvoj (promet, zaštita okoliša, regionalna konkurentnost), 4. Razvoj ljudskih potencijala, 5. Ruralni razvoj.

Za cjelokupnu koordinaciju programa IPA, a posebice poslove pripreme, nadzora i ocjenjivanja odgovoran je Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije (SDURF) na čelu kojega je Nacionalni koordinator za programe Europske unije kojeg imenuje Vlada Republike Hrvatske.

Za sveukupno financijsko upravljanje programom IPA nadležan je Nacionalni dužnosnik za ovjeravanje programa IPA (dalje u tekstu: Nacionalni dužnosnik za ovjeravanje), odnosno Odjel za poslove Nacionalnog fonda (dalje u tekstu: Nacionalni fond) Ministarstva financija.

Vlada Republike Hrvatske odredila je institucije, odgovorne za provedbu pojedinih programa ili dijelova programa Europske unije sukladno međunarodno preuzetim obvezama Republike Hrvatske, Uredbom o opsegu i sadržaju odgovornosti te ovlastima tijela nadležnih za upravljanje instrumentom pretpristupne pomoći.28

Nacionalni fond (eng. National Fund) ustrojila je Vlada Republike Hrvatske kao zasebnu jedinicu u Državnoj riznici Ministarstva financija u svrhu učinkovitog financijskog upravljanja pretpristupnim sredstvima Europske unije sukladno međunarodno preuzetim obvezama Republike Hrvatske. 25 Narodne novine 58/06 26 Narodne novine 18/07 27 Narodne novine 18/07 28 Narodne novine 18/07

47

Putem Nacionalnog fonda zaprimat će se sva sredstva odobrena iz pretpristupnih programa, te će se sukladno pravilima Europske unije njima raspolagati i upućivati ih na krajnje korisnike, odnosno agencije za provedbu tih programa. Osnovni cilj Nacionalnog fonda jest upravljanje sredstvima Europske unije kroz njihovo učinkovito i pažljivo korištenje i uspostavljanje fiskalne discipline.

Ciljevi koji moraju biti uspostavljeni putem ovoga Fonda jesu jasan i zakonit proces

izvršavanja spomenutih programa, financiranje rashoda u skladu sa zahtjevima Europske komisije, odgovorno i učinkovito korištenje sredstava pomoći, cjelovitost informacija o povećanju vrijednosti imovine i postignutim rezultatima te poboljšanje u donošenju strateških odluka.

Nacionalni dužnosnik za ovjeravanje (eng. National Authorising Officer – NAO) kojeg je imenovala Vlada Republike Hrvatske na prijedlog ministra financija, odgovoran je za rad Nacionalnog fonda, a njegova najznačajnija uloga odnosi se na odgovornost za sveukupno financijsko upravljanje pretpristupnim sredstvima Europske unije i na njegovu obvezu da osigura poštivanje pravila, propisa i postupaka Europske unije koji se odnose na nabavu, izvješćivanje i financijsko upravljanje, te da uspostavi i razvija prikladan sustav izvješćivanja i informacijski sustav projekata. Njegova je obveza uspostavljanje i upravljanje procedurama za međusobno funkcionalno povezivanje Nacionalnog fonda i provedbenih agencija te kontrola tih agencija i krajnjih korisnika sredstava.

Bitno je napomenuti da nacionalni koordinator za programe Europske unije i

nacionalni dužnosnik za ovjeravanje podnose Vladi Republike Hrvatske svakih šest mjeseci izvješće o stanju programa Europske unije u Republici Hrvatskoj za prethodno polugodišnje razdoblje.

Vlada Republike Hrvatske imenovala je ministra financija Dužnosnikom nadležnim za akreditaciju (eng. Competent Accrediting Officer), a njegova zadaća je izdavanje, praćenje, suspenzija ili povlačenje akreditacija nacionalnog dužnosnika za ovjeravanje i Nacionalnog fonda.

Središnja jedinica za financiranje i ugovaranje (eng. CFCU – Central Finance and Contracting Unit) ustrojena kao Uprava za financiranje programa i pomoći Europske unije u Ministarstvu financija, ima isključivu odgovornost za plaćanja, računovodstvo, ugovornu administraciju i financijsko izvješćivanje o obavljenim uslugama, isporučenim dobrima i izvršenim radovima u okviru decentraliziranog sustava provedbe pomoći EZ-a u Republici Hrvatskoj.

Središnja jedinica za financiranje i ugovaranje osigurava izvješćivanje prema

pravilima, propisima i postupcima Europske unije, koji se odnose na nabavu usluga, roba i radova te učinkovitost sustava izvješćivanja i informiranja o projektima.

Poslove provedbe projekata iz programa CARDS, PHARE i ISPA obavlja Središnja jedinica za financiranje i ugovaranje Ministarstva financija kao provedbena agencija, za što je dobila akreditaciju u veljači 2006.

Poslove provedbe projekata iz programa SAPARD obavlja Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva, odnosno Ravnateljstvo za tržišnu i strukturnu potporu u poljoprivredi koje obnaša funkciju SAPARD Agencije.

48

Resorna tijela središnje države i tijela lokalne i područne samouprave, odnosno korisnici sredstava pretpristupne pomoći EU odgovorni su za pripremu sektorskih priloga u procesu programiranja i za tehničku provedbu programa pomoći Europske unije, a unutar njih uspostavit će se jedinice za provedbu projekata (JPP), čiji je primarni zadatak provedba i praćenje provedbe projekata. Prije provođenja i upravljanja EU fondovima sve provedbene agencije moraju se akreditirati, odnosno uspostaviti sustav unutarnjih kontrola za dodijeljene im odgovornosti u sustavu, te uspostaviti unutarnju reviziju.

Vanjsku reviziju i provjeru namjenskog trošenja sredstava pretpristupne pomoći EU za

programe CARDS, PHARE i ISPA obavlja Državni ured za reviziju. Vanjsku reviziju programa SAPARD obavlja Samostalni odjel za ovjeravanje provedbe SAPARD-a Ministarstva financija. Državni ured za reviziju i Samostalni odjel za ovjeravanje provedbe SAPARD-a Ministarstva financija obavljat će navedene revizije do završetka trajanja programa CARDS, PHARE, ISPA i SAPARD.

U izgradnji institucija nadležnih za revidiranje sredstava Europske unije provode se promjene u skladu sa zahtjevima EU, te se do konca 2007. očekuju institucionalne promjene vezane uz organizaciju vanjske revizije fondova Europske unije. Predloženo je da vanjsku reviziju programa IPA obavlja Hrvatska agencija za reviziju sredstava provedbe programa Europske unije ili Samostalna služba za reviziju sustava programa Europske unije, obje u okviru Ministarstva financija.

* * *

Uloga unutarnje revizije je neovisno davanje stručnog mišljenja o sustavima i procesima, s mogućim preporukama i savjetima za njihovo poboljšanje i postizanje što veće učinkovitosti poslovanja. Unutarnja revizija je oblikovana na način da dodaje vrijednost i poboljšava poslovanje organizacije. Pomaže organizaciji u ostvarenju ciljeva uvođenjem sustavnog, discipliniranog pristupa procjenjivanju i povećanju efikasnosti procesa upravljanja rizicima, kontrole i gospodarenja. Upozorava na nepravilnosti i na neusklađenosti sa zakonskim i drugim propisima te vodi računa o točnosti i svrhovitosti svih aktivnosti obuhvaćenih revizijskim postupcima.

Financijsko upravljanje i kontrole kao sveobuhvatan sustav unutarnjih kontrola koji uspostavljaju i za koji su odgovorni čelnici korisnika proračuna, osiguravaju razumnu sigurnost da će se u ostvarivanju ciljeva proračunska i druga sredstva koristiti pravilno, etično, ekonomično, djelotvorno i učinkovito, što znači u skladu sa zakonima i drugim propisima, štiteći sredstva od gubitka, zlouporabe i štete.

Nadalje, za provedbu programa EU potrebno je u svim tijelima, korisnicima sredstava

fondova EU uspostaviti dobro kontrolno okruženje i kontrolne aktivnosti koje obuhvaćaju niz politika i procedura oblikovanih s ciljem procjene rizika u svrhu ostvarenja ciljeva. To je moguće provesti uspostavljanjem kvalitetnih prethodnih i naknadnih kontrola, a isto tako i procjenama sustava.

Stoga, funkcionalno operativna unutarnja revizija i razvijeno financijsko upravljanje i kontrole čine sastavni dio organizacije korištenja pretpristupnih sredstava, odnosno organizacijskih oblika/tijela, čiji je zadatak programiranje, zaprimanje, raspodjela i namjensko trošenje pretpristupnih sredstava, kako na državnoj tako i na lokalnoj razini.

49

Isto je propisano odredbama Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru vezano uz tijela javne vlasti, odnosno korisnike proračuna koji upravljaju sredstvima Europske unije.

Zakon propisuje da financijsko upravljanje i kontrole obuhvaćaju sva sredstva, uključujući sredstva Europske unije, a unutarnja revizija svojim stručnim mišljenjem o obavljenim revizijama iz područja fondova EU, doprinosi zaštiti financijskih interesa Europske unije. Zakonom je propisano, da neovisno o kriterijima, korisnici proračuna koji koriste sredstva EU, ustrojavaju unutarnju reviziju.

Na temelju odredbi članka 32. ovoga Zakona jedinice za unutarnju reviziju korisnika proračuna ovlaštenih za provedbu programa i projekata koje financira Europska unija, obavljat će unutarnje revizije administracije, financijskog i tehničko-upravljačkog sustava. Unutarnja revizija obavlja se kod korisnika proračuna ili drugih institucija ovlaštenih za provedbu programa i projekata koje u cijelosti ili djelomično financira Europska unija, uključujući i sve druge sudionike koji su primili sredstva za programe i projekte Europske unije.

Pri obavljanju revizija EU fondova, unutarnji revizori, pored zakona i propisa

Republike Hrvatske, uzimaju u obzir propise koji se primjenjuju u EU, imajući također u vidu i sve njihove naknadne promjene.

Ulaskom u Europsku uniju Republici Hrvatskoj će se otvoriti mogućnost korištenja

sredstava iz kohezijskih i strukturnih fondova EU-a predviđenih za države članice. Zbog navedenoga, potrebne su akreditirane institucije s uspostavljenim sustavom unutarnjih kontrola. 9. Nepravilnosti i prijevare

Potrebno je istaknuti da je koncem 2006. u Ministarstvu financija u Državnoj riznici u okviru Odjela proračunskog nadzora ustrojen Odsjek za suzbijanje nepravilnosti i prijevara AFCOS (eng. Anti Fraud Co Ordinating Structures) - Nacionalna, središnja kontakt točka za suradnju s OLAF-om (Opća uprava Europske komisije za suzbijanje prijevara).

U svim državama članicama uspostavljena je takva služba, čija uloga je pomaganje i

podrška OLAF-u i državama članicama u učinkovitijoj borbi protiv prijevara i nepravilnosti.

Uredbom o izmjenama i dopunama Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija29 u prosincu 2006. u Državnoj riznici, Odjelu proračunskog nadzora ustrojen je Odsjek za suzbijanje nepravilnosti i prijevara.

Navedenom Uredbom utvrđen je djelokrug Odsjeka koji postaje središnje nacionalno

tijelo ili AFCOS (Anti Fraud Co-Ordination Structures), zaduženo za suradnju s OLAF-om (Office European de Lutte Anti-Fraude), odnosno Uredom Europske komisije za borbu protiv prijevara.

29 Narodne novine, broj 138/06

50

Odsjek u skladu s citiranom Uredbom koordinira zakonodavne, upravne i operativne aktivnosti s ciljem zaštite financijskih interesa Europske unije; neposredno surađuje s Općom upravom Europske komisije za suzbijanje prijevara (OLAF); razmjenjuje informacije s Općom upravom Europske komisije za suzbijanje prijevara o nepravilnostima i prijevarama; sudjeluje u njihovim neposrednim inspekcijama i istragama; razmjenjuje informacije s drugim tijelima javne vlasti u slučaju sumnje na nepravilnosti i prijevare u korištenju sredstava iz fondova Europske unije; podnosi odgovarajuće prijave nadležnim tijelima Republike Hrvatske i prati tijek istražnih postupaka; surađuje s nadležnim tijelima u izradi i provedbi Nacionalne strategije za suzbijanje prijevara; u suradnji s Općom upravom Europske komisije za suzbijanje prijevara razvija programe stručnog usavršavanja zaposlenika institucija koje su uključene u zaštitu financijskih interesa Europske unije i pruža organizacijsku potporu u njihovoj realizaciji.

Izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Ministarstva financija od 6.

veljače 2007. utvrđen je optimalni broj službenika Odsjeka, opisi poslova te potrebni stručni uvjeti za pojedino radno mjesto te je Odsjek u završnoj fazi kadrovskog popunjavanja.

Koncem siječnja 2007. ministar financija donio je Plan djelovanja - AFCOS Hrvatska,

kojim su utvrđene aktivnosti i rokovi u cilju što brže i učinkovitije operativnosti AFCOS-a. Odredbom članka 36. Zakona, čelnik korisnika proračuna obvezan je imenovati osobu

zaduženu za nepravilnosti koja će zaprimati obavijesti o nepravilnostima i sumnjama na prijevaru ili samostalno poduzimati radnje protiv nepravilnosti i prijevara. Nakon primljene obavijesti o nepravilnosti ili sumnji na prijevaru, čelnik korisnika proračuna ili osoba zadužena za nepravilnosti poduzet će potrebne mjere i o tome obavijestiti Državno odvjetništvo Republike Hrvatske ako se radi o nacionalnim sredstvima i Odsjek za suzbijanje nepravilnosti i prijevara ako se radi o sredstvima EU, te u roku od 15 dana u pisanom će obliku o poduzetim mjerama obavijestiti osobu koja je upozorila na nepravilnosti ili prijevaru.

U slučaju nepravilnosti i prijevara postupci prema nadležnim tijelima Republike

Hrvatske i Europske unije te druga pitanja s tim u svezi uredit će se posebnim propisima.

10. Zaključak

Ostvarivanjem ciljeva u skladu sa Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru i ovom Strategijom te predloženim aktivnostima u razvoju sustava unutarnjih financijskih kontrola i prema aktivnostima Projekta CARDS 2004 „Jačanje strukture unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru u Republici Hrvatskoj“, Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija, u suradnji sa stručnjacima Projekta, jačat će svoju institucionalnu sposobnost u ovom području te pružati podršku uvođenju i provedbi sustava unutarnjih financijskih kontrola jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Aktivnosti će prvenstveno biti usmjerene na daljnje jačanje odgovornosti čelnika i osoba zaduženih za uspostavu ovog sustava, s ciljem razvijanja svijesti o prijekoj potrebi uspostave unutarnjih financijskih kontrola kako bi se omogućilo što bolje upravljanje javnim sredstvima.

51

Središnja harmonizacijska jedinica Ministarstva financija, kao koordinacijsko tijelo, svoje aktivnosti usmjerit će na izobrazbu unutarnjih revizora i osoba zaduženih za financijsko upravljanje i unutarnje kontrole u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, kako bi se ovaj sustav počeo uspostavljati i razvijati i na lokalnim razinama.

Kako bi se sve navedeno u ovoj Strategiji provelo potrebno je primijeniti sva načela i postavke određene Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, a Središnja harmonizacijska jedinica, dužna je:

- provoditi sve potrebne aktivnosti na uspostavi i razvoju sustava unutarnjih financijskih kontrola kako na državnoj tako i na lokalnim razinama,

- kontinuirano provoditi aktivnosti na jačanju svijesti čelnika korisnika proračuna o potrebi uspostave i razvoja ovog sustava,

- trajno poboljšati kvalitetu izobrazbe i metodologiju rada unutarnjih revizora i osoba uključenih u financijsko upravljanje i kontrole s ciljem kvalitetnog obavljanja njihovih zadaća,

- zaposliti odgovarajući broj stručnih djelatnika koji će izvršavati obveze koje proizlaze iz Zakona kako na državnoj tako i na lokalnim razinama.

Stoga su ovom Strategijom naglašeni zadaci Središnje harmonizacijske jedinice

Ministarstva financija, a jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave implementirat će sustav unutarnjih financijskih kontrola u skladu sa zakonskim odredbama i prema svojim mogućnostima do konca 2010.

U ovim aktivnostima Središnja harmonizacijska jedinica bit će praćena i podržana stručnjacima Projekta CARDS 2004 i stručnjacima Europske komisije koji će pružati svu potrebnu pomoć i savjete za daljnji razvoj sustava unutarnjih financijskih kontrola na lokalnim razinama.

52

11. Vremenski okvir aktivnosti u razvoju sustava unutarnjih financijskih kontrola jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave do 2010.

Opis aktivnosti Nadležnost Rok ili razdoblje

rada

A) ZAJEDNIČKE AKTIVNOSTI

• Provoditi promotivne aktivnosti u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave vezane uz Zakon te podizanje svijesti o upravljačkoj odgovornosti u uspostavi sustava unutarnjih financijskih kontrola

Središnja harmonizacijska jedinica

CARDS 2004

kontinuirano

• Sastaviti godišnje izvješće: - sustavu financijskog upravljanja i kontrola - o obavljenim revizijama i aktivnostima

unutarnje revizije

Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

31. siječnja svake godine

• Sastaviti objedinjeno godišnje izvješće o sustavu unutarnjih financijskih kontrola na temelju godišnjih izvješća korisnika proračuna o aktivnostima vezanima uz uspostavu i razvoj financijskog upravljanja, te na temelju godišnjih izvješća o obavljenim unutarnjim revizijama i aktivnostima unutarnje revizije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i radu Središnje harmonizacijske jedinice


Vijeće za unutarnje financijske kontrole

Ministar financija Vlada Republike

Hrvatske

30. travnja svake godine

• Organizirati seminar za čelnike korisnika proračuna na državnoj i lokalnoj razini u vezi uspostave sustava unutarnjih financijskih kontrola i upravljačke odgovornosti


Opća uprava za proračun Europske unije

rujan 2007.

• Voditi i održavati registre jedinica za unutarnju reviziju, registar povelja unutarnjih revizora, registar ovlaštenih revizora i registar osoba uključenih u financijsko upravljanje i kontrole jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave


kontinuirano

• Provjera usklađenosti zakonske i druge regulative vezane uz kontrolne funkcije s propisima koji određuju sustav unutarnjih financijskih kontrola


kontinuirano

53

B) AKTIVNOSTI VEZANE ZA FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLE (FMC)

• Donijeti Pravilnik o financijskom upravljanju i kontrolama

• Ministar financija na

prijedlog Središnje harmonizacijske jedinice i projektnog tima CARDS 2004

do 31. prosinca 2007.

• U svakom korisniku proračuna uspostaviti i normativno odrediti (ondje gdje to još nije učinjeno) odgovarajuće strukture za FMC

Imenovati voditelje i druge osobe zadužene za uspostavu financijskog upravljanja i kontrola

Korisnici proračuna uz pomoć Središnje harmonizacijske jedinice

Korisnici proračuna

do konca 2007.

• Organizirati redovite sastanke s predstavnicima korisnika proračuna, savjetovati se s njima o predloženim propisima i kontinuirano prema potrebi davati upute, smjernice i savjete


Kontinuirano

• Izraditi metodologiju za upravljanje rizicima Središnja harmonizacijska jedinica

do 30. lipnja 2008.

• Izrada pisanih procedura za postojeće poslovne procese ili revizijskih tragova


Korisnici proračuna


• Donijeti Plan izobrazbe osoba uključenih u FMC na lokalnoj razini


do 30. lipnja 2007.

• Provesti izobrazbu osoba zaduženih za uspostavu i razvoj FMC u skladu s Planom izobrazbe



C) AKTIVNOSTI VEZANE ZA UNUTARNJU REVIZIJU

• Donijeti novi Pravilnik o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna kojim će se urediti obavljanje unutarnje revizije, te kriteriji za uspostavljanje unutarnje revizije kod korisnika proračuna čiji će sadržaj biti u skladu sa Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru

Ministar financija na prijedlog Središnje harmonizacijske jedinice i projektnog tima CARDS 2004


• Donijeti novi Kodeks strukovne etike unutarnjih revizora čiji će sadržaj biti u skladu sa Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru

• Ministar financija na prijedlog Središnje harmonizacijske jedinice


• Donijeti novi predložak Povelje unutarnjih revizora čiji će sadržaj biti u skladu sa Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru

• Ministar financija na prijedlog Središnje harmonizacijske jedinice


54

• Donijeti Povelju unutarnjih revizora u skladu s predloškom Povelje

Korisnici proračuna Kontinuirano

• Ažurirati Priručnik za unutarnje revizore u cilju poboljšanja metodologije rada unutarnjih revizora čiji će sadržaj biti u skladu sa Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru

• Ministar financija na prijedlog Središnje harmonizacijske jedinice i projektnog tima CARDS 2004


• Izraditi materijale za dodatno usavršavanje i izobrazbu unutarnjih revizora za izborne module

Središnja harmonizacijska jedinica uz pomoć projektnog tima CARDS 2004

do 31. prosinca

2007.

• Donijeti plan izobrazbe unutarnjih revizora jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2008. do 2010.



• Provoditi izobrazbu unutarnjih revizora u skladu s planom izobrazbe unutarnjih revizora za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave


kontinuirano do 31. prosinca 2008.

• Provoditi mentorstva pri obavljanju početnih praktičnih revizija u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave


CARDS 2004 • Mentori, ovlašteni

unutarnji revizori iz TDU i JSLS

kontinuirano

• U svakoj jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uspostaviti i normativno odrediti (ondje gdje to još nije učinjeno) odgovarajuće uspostavljanje unutarnje revizije u skladu s propisanim kriterijima, te imenovati voditelje i unutarnje revizore

Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave



• Organizirati redovite sastanke s predstavnicima i jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, savjetovati se s njima o predloženim propisima i prema potrebi, davati upute, smjernice i savjete


Ministarstva/TDU Jedinica lokalne i

regionalne (područne) samouprave

kontinuirano

• Održavanje godišnjeg seminara za unutarnje revizore u javnom sektoru


Jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave

listopad 2007. listopad 2008. listopad 2009. listopad 2010.

55

Dodatak 1 - Pravni okvir za financijsko upravljanje i kontrole na lokalnoj razini Poslovanje tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave reguliraju sljedeći normativni propisi:

- Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Narodne novine 86/06),

- Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine 33/01, 60/01, 129/05 i 109/07),

- Zakon o proračunu (Narodne novine 96/03), - Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Narodne

novine 117/93, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03 i 132/06), - Zakon o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine 26/03 – pročišćeni tekst, 82/04,

110/04 i 178/04), - Zakon o koncesijama (Narodne novine 89/92), - Zakon o vatrogastvu (Narodne novine 139/04 – pročišćeni tekst i 174/04), - Zakon o izvršenju državnog proračuna, - Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru (Narodne novine

141/06), - Pravilnik o proračunskom računovodstvu i računskom planu (Narodne novine 119/01,

74/02, 3/04 i 27/05), - Pravilnik o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu (Narodne

novine 27/05 i 2/07), - Pravilnik o proračunskom nadzoru (Narodne novine 42/04 i 6/06), - Naputak o ekonomskoj i funkcijskoj klasifikaciji rashoda/izdataka te prihoda i

primitaka (Narodne novine 140/02), - Zakon o javnoj nabavi (Narodne novine 117/01, 197/03 i 92/05), - Uredba o postupku nabave roba, radova i usluga male vrijednosti (Narodne novine

14/02), - Uredba o objavama i evidenciji javne nabave (Narodne novine 14/02, 18/02 i 122/05), - Uredba o načinu izračuna iznosa pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije

jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za 2007. - Odluka o uvjetima i načinu plaćanja gotovim novcem (Narodne novine 36/02) - Odluka o kriterijima i mjerilima za utvrđivanje bilančnih prava za financiranje

minimalnog financijskog standarda javnih potreba osnovnog školstva u 2007. - Odluka o kriterijima i mjerilima za utvrđivanje bilančnih prava za financiranje

minimalnog financijskog standarda javnih potreba srednjih škola i učeničkih domova u 2007.

- Odluka o minimalnim financijskim standardima materijalnih i financijskih rashoda centara za socijalnu skrb i pomoći za podmirenje troškova stanovanja korisnicima koji se griju na drva u 2007.

- Odluka o minimalnim financijskim standardima za decentralizirane funkcije za zdravstvene ustanove u 2007.

- Odluka o minimalnim financijskim standardima za decentralizirano financiranje domova za starije i nemoćne osobe u 2007.

- Odluka o minimalnim financijskim standardima za decentralizirano financiranje redovite djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi u 2007., te

- posebni propisi kojima se uređuju prava i obveze u okviru pojedine djelatnosti.

56

Dodatak 2

Organizacijska shema Uprave za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole

(Središnja harmonizacijska jedinica) u okviru Ministarstva financija na dan 31. prosinca 2006.

Ostale ustrojstvene jedinice

Ministarstvo financija – Ministar financija

Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole

(Središnja harmonizacijska jedinica) Pomoćnik ministra

Administrativni tajnik

Odjel za metodologiju i koordinaciju unutarnje revizije

Sistematizirano radnih mjesta: 8 Popunjeno radnih mjesta: 5

Odjel za metodologiju i koordinaciju financijskog upravljanja i unutarnje

kontrole Sistematizirano radnih mjesta: 7

Popunjeno radnih mjesta: 4

Documents

STRATEGIJA NEOVISNOG RAZVOJA UNUTARNJE …