Strategija o reformi upravljanja javnim finansijama (SRUJF ... · - CCTV - Televizija sa zatvorenim krugom - JPP

Ministarstvo Finansija Nacrt Strategija Upravljanja Javnim Finansijama

Stranica 1

Strategija o reformi upravljanja javnim finansijama

(SRUJF) Kosova 2016-2020

Juni 2016


Stranica 2

Tabela sadržaja

Skraćenice ............................................................................................................................................................ 4

Izvršni rezime ...................................................................................................................................................... 7

Poglavlje 1.- Historija strategije o reformi UJF ...................................................................................................... 8

1.1 Cilj Strategije ...................................................................................................................... 8

1.2 Značaj Strategije za partnerstvo Kosova sa Evropskom unijom ............................................ 8

1.3 Program sa MMF-om .......................................................................................................... 8

1.4 Metoda pripreme ................................................................................................................. 9

1.5 Struktura dokumenta .............................................................................................................. 9

Poglavlje 2 Opšti pristup reformi UJF .................................................................................................................. 10

2.1 Analiza stanja ...................................................................................................................... 10

2.1.1 Strateško planiranje i priprema budžeta ............................................................................. 11

2.1.2 Prikupljanje prihoda .......................................................................................................... 12

2.1.3. Upravljanje Trezora i Kontrola rashoda ............................................................................ 12

2.1.4 Računovodstvo i izveštavanje ........................................................................................... 14

2.1.5 Revizija i nadzor ............................................................................................................... 14

2.2 Izbor prioriteta reforme ........................................................................................................ 16

2.2.1 Stub 1: Fiskalna disciplina ................................................................................................ 16

2.2.2 Stub 2: Efikasnost raspodele sredstava .............................................................................. 16

2.2.3 Stub 3: Poslovna efiaksnost ............................................................................................... 17

2.2.4 Stub 4: Povezana pitanja (horizontalna) u UJF .................................................................. 17

2.3 Razmatranje prioriteta reforme ............................................................................................. 18

Poglavlje 3 Prioriteti reforme ............................................................................................................................... 18

Prioritet 1: Tačnost prognoze makroekonomskih indikatora i prihoda......................................... 19

Prioritet 2: Efikasna kontrola obaveza ........................................................................................ 20

Prioritet 3: Održivo prikupljanje prihoda .................................................................................... 22

Prioritet 4: Razvoj Srednjoročnog okvira rashoda (SOR)............................................................ 24

Prioritet 5: Pouzdanost i kontrola izvršenja godišnjeg budžeta.................................................... 26

Prioritet 6: Kvalitet informacija kapitalnog budžeta ................................................................... 27

Prioritet 7: Javne nabavke .......................................................................................................... 28

Prioritet 8: Jačanje interne revizije ............................................................................................. 30

Prioritet 9: Jačanje eksterne revizije ........................................................................................... 31

Prioritet 10: Poboljšanje sistema IT-e......................................................................................... 33

Prioritet 11: Transparentnost o budžetu ...................................................................................... 34

Prioritet 12: Uspostavljanje održivih kapaciteta u UJF ............................................................... 35


Stranica 3

Poglavlje 4 Institucionalno organizovanje ............................................................................................................ 36

4.1 Reforma Javne Uprave ......................................................................................................... 36

4.2 Monitoring i izveštavanje Strategije za reforme UJF ............................................................ 37

4.3 Razmatranje Srednjoročne Strategije za UJF ........................................................................ 39

Poglavlje 5 Finansijski uticaj Strategije ............................................................................................................... 39

5.1 Ukupna procena troškova aktivnosti ..................................................................................... 39

5.2 Izvori finansiranja Strategije ................................................................................................ 43

Poglavlje 6 Smanjenje rizika ................................................................................................................................ 45


Stranica 4

Skraćenice

- RJU - Reforma javne uprave

- UJF - Upravljanje javnih finansija

- EK - Evropska komisija

- GVRAP - Posebna grupa za RJU

- SBS (Sector Budget Support) - Sektorska budžetska podrška

- IPA - Instrument za pretpristupnu pomoć

- EZ - Evropska zajednica

- PEFA (Public Expenditureand - Finansijsko računopolaganje i

Financial Accountability) javni troškovi

- SIGMA (Supportfor Improvement in - Podrška za poboljšanje i vladavinu i Governanceand Management) upravljanje

- TADAT (Tax Administration Diagnostic - Dijagnostički instrument za procenu

Assessment Tool) Poreske uprave

- KGR - Kancelarija generalnog revizora

- OE - Odgovorna ekipa

- OECD (The Organisation for Economic - Organizacija za ekonomsku saradnju i

Co-operationand Development) razvoj

- SOR - Srednjoročni okvir rashoda - IT - Informacijska tehnologija - MMF - Međunarodni monetarni fond - SRUJF - Strategija o reformi upravljanja javnim finansijama

- UKJF - Unutarnja kontrola javnih finasija - PUK - Porezna uprava Kosova - SBA (Stand-by Agreement) - Sporazum Stand-by - ZUJFO - Zakon o upravljanju javnim

finansijama i odgovornosti

- BDP - Bruto domaći proizvod - MF - Ministarstvo finansija

- RKJN - Regulativna komisija javne nabave - KSP - Kancelarija za strateško planiranje

- KP - Kanelarija premijera - MEI - Ministarstvo za europske integracije

- OCD - Organizacije civilnog društva - USAID - Agencija Sjedinjenih Američh Država

za međunarodni razvoj

- SB - Svetska banka - GIZ - Njemačko društvo za međunarodnu saradnju


Stranica 5

- PIMA izveštaj - Procena upravljanja javnim investicijama

- BO - Budžetske organizacije - JP - Javno preduzeće - JPMJP - Jedinica za politike i monitoring JP - ISUFK - Informativni sistem za upravljanje

javnim finansijama

- PIP - Program javnih investicija

- GFI - Godišnji finansijski izveštaji - SULJR - Sistem upravljanja ljudskim resursima - IPSAS - Međunarodni standardi računovodstva

u javnom sektoru

- ESA - Evropski sistem nacionalnih i regionalnih računa - UK - Unutarnja kontrola - ISSAI - Međunaordni standardi vrhovne

institucije revizije

- KBF - Komisija za budžet i finansije

- KMFP - Unutarnja kontrola javnih finansija

- BDMS - Sistem za razvoj i upravljanje budžeta

- GAS - Glavni administrativni službenik

- GFS - Glavni finansijski službenik

- PIFC - Unutarnja kontrola javnih finansija

- SSP - Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

- CK - Carine Kosova

- CMR - Projekat za upravljanje promena

- DUR - Divizija za upravljanje rizikom

- AOKI - Automatsko određivanje kontrole i inspektora

- CCTV - Televizija sa zatvorenim krugom

- JPP - Javno-privatno partnerstvo

- KGSP - Koordinacijska grupa za strateško planiranje

- AU - Administrativno uputstvo

- OJI - Odbor za javne investicije

- ZJN - Zakon o javnoj nabavi

- CIPFA - Sertifikovani institut za javne finansije

i odgovornosti

- COSO - Odbor za sponzoriranje

komisijskih organizacija Treadway

- GR - Generalni revizor


Stranica 6

- VIR-OMP - Okvir za merenje performanse

Vrhovne institucije za reviziju

- ORACLE - Baza podataka sistema za upravljanje,

na osnovu podataka objekt-racionalni

- GFSM - Priručnik vladinih finansijskih

statistika 2014

- VFS - Vladine finansijski statistike

- DSP - Decentralizirani sistem za provedbu

- IKAP - Institucija Kosova za javnu upravu

- MJU - Ministarstvo javne uprave

- MSRJU - Ministarski savet za RJU

- SMJU - Strategija za modernizaciju javne uprave

- APCK - Agencija za porez i carine Kosova


Stranica 7

Izvršni rezime

U okviru reforme predviđene za Reformu javnu upravu (RJU), Kosovo ima za cilj da obezbedi jedan moderan sistem Upravljanja javnim finansijama (UJF), u skladu sa standardima i najboljim

međunarodnim praksama. To će omogućiti efikasno i efektivno funkcionisanje svih faza upravljanja

javnim finansijama. Kao deo zajedničkog dijaloga između Vlade Kosova i Evropske komisije (EK), na sastancima Posebne grupe za RJA (PGRJA), obezbeđena je finansijska podrška kroz sektorsku budžetsku podršku (Sector Budget Support - SBS) iz fondova Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA) Evropske

unije (EU). Trenutno, jedan sporazum o sektorskoj budžetskoj podršci prva dva stuba RJA očekuje se da bude potpisan u okviru IPA 2016. Dok druga sektorska budžetska podrška očekuje se da bude završena i za sektor Upravljanja javnim finansijama u okviru IPA 2017. Oba sporazuma su uslovljena sa zahtevom da Kosovo usvoji strategiju dobrog kvaliteta u oblasti Upravljanja javnim finansijama, koji će se baviti

rešavanjem nalaza izveštaja evaluacije u ovoj oblasti kao što je PEFA, Sigma, TADAT i takođe KGR. U početku, odlukom br. 105/2015, u septembru 2015. godine osnovana je Odgovorna ekipa (OE) za izradu Strategije, u čijem sastavu su imenovani predstavnici svih relevantnih aktera vladinih institucija

Kosova. Ekipa, uz podršku i stručnost obezbeđenu od OECD / SIGMA u početku je analizirala relevantne dokumente iz oblasti UJF kao PEFA, SIGMA, TADAT i Izveštaj 2015 godine Kancelarije generalnog revizora (KGR). Na osnovu nalaza su se složili četiri stuba i 12 prioriteta strategije

I. Fiskalna disciplina - Preciznost prognoze makroekonomskih pokazatelja i prihoda - Efektivna kontrola obavezivanja - Održivo prikupljanje prihoda

II. Efikasnost raspodele sredstava - Razvoj Srednjoročnog okvira rashoda (SOR)

- Pouzdanost i kontrola izvršenja godišnjeg budžeta

- Kvalitetne informacije kapitalnog budžeta III. Operativna efikasnost

- Javne nabavke - Jačanje interne revizije

- Jačanje eksterne revizije IV. Povezana pitanja UJF

- Poboljšanje sistema IT - e

- Transparentnost informacija o budžetu - Izgradnja održivih kapaciteta UJF

Važno je napomenuti da i sama Strategija uključuje prioritete koji se odnose na izazove koji su

identifikovani u gore navedenim procenama, uz posvećenost da u područjima koja su već regulisana međunarodnim standardima i dalje se održavaju i ažuriraju prema savremenim dostignućima. Strategija o reformi za upravljanje javnih financija je izrađena u vreme kada Vlada Kosova provodi 22-mesečni program Stand-by aranžman sa MMF-om, čiji je cilj provoditi politike prema postizanju tri

glavna cilja: a) Promicanje fiskalne konsolidacije i obnove bankovnih bilanci (rezerve budžeta) Vlade u roku programa;

b) Dodatno jačanje financijske stabilnosti, i c) Povećanje konkurentnosti i proizvodnih kapaciteta.


Stranica 8

Štoviše, strategija u cilju smanjenja rizika od dupliranja rada, uključuje u sebi postojeće strategije u

oblasti Upravljanja javnim finansijama, i preko ažuriranja ili predviđene godišnje revizije Akcionog plana, osigurava i uključuje aktivnosti budućih strategija u ovoj oblasti. Strategija uključuje u sebi komentare svih domaćih strana od interesa, primljene u toku javnih konsultacija i radionica organizovanih u ovu svrhu, ali i naših međunarodnih partnera u razvoju. Stalna

saradnja počinje od procene u oblasti Upravljanja javnim finansijama i nastavlja se u fazi izrade Strategije. Uvereni smo da će ova saradnja i u fazi implementacije strategije garantovati postizanje izgradnje kosovskog Sistema UJP na osnovu standarda i najboljih međunarodnih praksi.

Poglavlje 1.- Historija strategije o reformi UJF

1.1 Cilj Strategije

Cilj strategije je da se postigne jedno zdravo finansijsko upravljanje putem poboljšanja sistema koji obezbeđuje (1) 'fiskalnu disciplinu ", (2)' funkcionalnu efikasnost" i (3) 'efikasno raspoređivanje

sredstava' javnih resursa na Kosovu. Imajući u vidu značaj budžetskih sredstava za pružanje javnih usluga, poboljšanje upravljanja javnim finansijama će uticati na sve oblasti usluga i biće korisno za ljude koji ih koriste.

Strategija za reformu upravljanja javnih finansija (SRUJF) predstavlja glavne planove Kosova za Upravljanje budžetskog procesa, uključujući "strateško planiranje i pripremu budžeta", "izvršenje budžeta ',' računovodstvo i izveštavanje" i "reviziju i nadzor '. Pošto sistem upravljanja javnim finansijama uključuje sve procese koji se odnose na pripremu, izvršenje i

izveštavanje budžetskih sredstava, SRUJF ima jednu sveobuhvatnu skalu. U nekim od podsistema UJF, postoje detaljne strategije poput Strategije za javne interne finansijske kontrole (SJIFK), takođe je odobrena strategija nabavke i strategija za integraciju PAK-a i carine u Agenciju za prihode. Strategije

podsistema nastavljaju da se primenjuju. Deo ovih strategija su uključene u ovaj SRUJF imajući u vidu

njihov presudan značaj za ceo sistem UJF. Treba napomenuti da SRUJF je jedino fokusiran na administrativnim i tehničkim sistemima i ne bavi se fiskalnim odlukama za dodelu budžetskih sredstava.

1.2 Značaj Strategije za partnerstvo Kosova sa Evropskom unijom

SRUJF je tesno povezana sa reformom javne administracije (RJA), koja u Strategiji za proširenje Evropske unije je definisana kao jedan od stubova procesa proširenja, zajedno sa vladavinom zakona i

ekonomskim upravljanjem. Usvajanje strategije reforme UJF je takođe preduslov za sektorsku budžetsku podršku budžetu iz EU preko IPA. Tokom narednih godina, Vlada Kosova planira da se prijavi na mehanizam sektorske budžetske podrške za različite sektore, uključujući Javnu administraciju i upravljanje javnim finansijama. EU će koristiti SRUJA kao standard za opredeljenost Kosova da

obezbedi dobro upravljanje i zdravo finansijsko upravljanje.

1.3 Program sa MMF-om

Tokom 2015. godine, Vlada je pregovorila 22-mjesečni program Stand-by aranžmana (SBA) sa MMF-om. S obzirom da se Kosovo ne karakterizira sa fiskalnim rizikom ili platnim bilancom i nema monetarne


Stranica 9

politike, ovaj program ima poseban fokus na poticanju održivog ekonomskog rasta zemlje. S obzirom na

odnos koji Kosovo ima sa MMF-om, kao jedan od glavnih partnera u smislu razvoja makro-fiskalnog okvira, Kosovo je značajno definirala prostor u kojem može smestiti nove politike koje proizlaze iz svojih strateških dokumenata. U okviru programa sa MMF-om, s obzirom na visoke strukturne barijere sa kojima se sada suočava ekonomije, Vlada Kosova je promenila ZUJFO kako bi operacionalizirali

kaluzolu investicija s ciljem olakšavanja investicija u infrastrukturne projekte sa razvojnim karakterom, financirane od strane međunarodnih financijskih organizacija.

U tom kontekstu, Vlada se zalaže za provedbu programa strukturnih reformi navedenih u svojim strateškim dokumentima. Vlada je uvela pravilo plata na osnovu zakona, mehanizam koji ograničava rast plata u javnom sektoru povećanjem nominalnog BDP-a koji cilja na bolju vezu rasta plata u javnom

sektoru u odnosu na produktivnost ekonomije. Kako bi se povećala učinkovitost izdataka i

transparentnosti, Vlada je u svom programu reforme predvidela provođenje centralizirane nabave i e-nabave. U tu svrhu, tokom 2015. godine, Vlada je odobrila popis šest proizvoda koji se podležu centraliziranoj nabavi za sve budžetske organizacije centralnog nivoa. Štoviše, u srednjoročnom razdoblju Vlada namerava nastaviti postupno proširiti popis roba i usluga koje će se kvalificirati za

centraliziranu nabavu, te pokriti sve budžetske organizacije, uključujući i opštine i agencije. U vezi sa e-nabavom, Vlada je izradila nacrt zakona koji u srednjem roku omogućuje korištenje e-nabave obvezno za sve budžetske organizacije.

1.4 Metoda pripreme

Pošto postoje različiti akteri u oblasti Upravljanja javnim finansijama, SRUJF je pripremljena od strane

odgovorne ekipe imenovane od strane MF. Ekipom rukovodi Odjeljenje za evropske integracije i koordinaciju politika, koja se sastoji od glavnih odeljenja Ministarstva finansija, uključujući Odeljenje za budžet, Centralnu jedinicu za usklađivanje, Odeljenje za trezor, Odeljenje za ekonomsku i javnu politiku i međunarodnu finansijsku saradnju, Pravno odeljenje, Poreska uprava Kosova (PAK) Carina Kosova,

Odeljenje za IT, Odeljenje za porez na imovinu. Deo tima su bili i predstavnici RKJN, KGR, KSP / KP, MEI i MJA. O SRUJF su napravljene konzultacije sa predstavnicima organizacija civilnog društva (OCD), aktivnim lokalnim i međunarodnim organizacijama na Kosovu kroz redovit proces javnih konzultacija te sa

partnerima u razvoju kao što su EU, USAID, MMF, Svetska banka, GIZ. U tom kontekstu tokom meseca

aprils 2016. godine, održana su dva konzultativna sastanka, jedan s predstavnicima organizacija civilnog društva i drugi sa razvojnim partnerima. Osim plodnih rasprava, obje strankesu podnele pismene

primedbe raspravljenog nacrta Strategije i akcijskog plana. Nakon procesa provere od strane ekipe odgovornog partnera, komentare razvojnih partnera i OCD-a su uključeni u konačnu verziju dokumenata u meri u kojoj je to moguće. To je dodatno unapredilo kvalitetu ovog dokumenta. Akcijski plan će se predstaviti u Prilogu 1 a Tabela u dodatku Priloga 2 ovog dokumenta predstavlja sažetak komentara

primljenih od strane aktera i pojašnjenje za neučestvovanje ili njihovo učestvovanje.

1.5 Struktura dokumenta

SRUJF se zasniva na temeljnoj analizi postojećih praznina u sistemima Upravljanja javnim finansijama

Kosova kao što je izjavljeno od strane međunarodnih institucija i Kancelarije glavnog revizora. Na osnovu ove analize, u poglavlju 2, SRUJF opisuje dvanaest ciljeva Vlade koje imaju prioriteta. Ovi


Stranica 10

ciljevi su grupisani u četiri stuba UJF, da se identifikuju aktivnosti koje su potrebne da se postigne

napredak. U poglavlju 3 obavljena je detaljnija analiza 12 prioritetnih oblasti. Identifikovane aktivnosti su razrađene u Akcionom planu u Prilogu 1. Ovaj Akcioni plan uključuje mere / specifične aktivnosti i predstavlja konkretne pokazatelje za 2016. i 2020. Godinu. Poglavlje 4 daje detaljan opis uloge i

odgovornosti relevantnih struktura u primeni SRUJF. I na kraju, ali ne i manje važno, Poglavlje 5 procenjuje potrebe administracije za dodatnim sredstvima potrebnim za obavljanje planiranih aktivnosti.

Poglavlje 2 Opšti pristup reformi UJF

2.1 Analiza stanja

Tokom rada na izradi strategije, četiri ključna dokumenta su korišćena za procenu nedostataka u sistemima UJF:

1. Javna potrošnja i finansijske odgovornosti (PEFA): PEFA je metod koji poseduju različiti međunarodni partneri za razvoj (uključujući i Svetsku banku i MMF-a) za merenje kvaliteta upravljanja

javnim finansijama. Najnovija procena Kosova je urađena 31. januara 2016. godine i obuhvata vremenski rok do 2014. godine (2012 - 2014). U izvještaju se daje poređenje situacije izveštaja PEFA 2007., 2009. i 2015. godine;

2. Procena osnovnih mera OECD / SIGMA: U ime Evropske komisije, OECD / SIGMA vrši godišnju procenu kvaliteta javne administracije u zemljama pretpristupnih i onih u susedstvu, uključujući i Kosovo. Deo procene fokusiran na upravljanje javnim finansijama. Najnovije merenje je obavljeno u

2015. godini i pokriva period do kraja 2014. godine;

3. Procena MMF - TADAT; Ova procena je doprinela sa informacijama o određenim delovima prikupljanje prihoda. Izveštaj predstavlja procenu (ocenjivanje) urađena za obavljanje ključnih

komponenti sistema Poreske administracije u zemlji. U izvještaju se daje standard za procenu performansi sistema Poreske administracije koji se može koristiti za određivanje prioriteta reforme, i ponavljajući naknadne ocene, naglašavajući dostignuća reforme. Izveštaj je objavljen maja 2015. godine i obuhvata vremenski rok do 2014. godine (2011-2014). Ova procena identifikuje i mere i kritične

rezultate poslovanja PAK - a nasuprot najboljim međunarodnim praksama; i 4. Godišnji izveštaj KGR za finansijsku 2014. godinu obavljen 2015 godine; U izveštaju se daju

najnoviji rezultati revizije i preporuke Generalnog revizora Kosova. Analiza prednosti i slabosti sistema UJF izdvaja pet glavnih faza budžetskog ciklusa, koji se onda za potrebe analize dele u sledećim podsistemima:

I. Strateško planiranje i priprema budžeta;

II. Sakupljanje prihoda; III. Upravljanje Trezora i Kontrola rashoda; IV. Računovodstvo i zveštavanje; V. Revizija i nadzor.


Stranica 11

5. Procena Uprave javnih investicija (PIMA), MMF je objavio u februaru 2016, Izveštaj ocenjuje

učinkovitost upravljanja javnim investicijama od strane Vlade i nudi osam preporuka za konkretno poboljšanje prakse upravljanja javnim investicijama.

2.1.1 Strateško planiranje i priprema budžeta

U nastavku su opisane prednosti i nedostaci u različitim podsistemima strateškog planiranja i pripreme budžeta.

- Makroekonomsko planiranje / predviđanje prihoda; Kao Izveštaj procene PEFA, kao i onaj

SIGMA 2014 godine naglašavaju činjenicu da su makroekonomske projekcije uopšte previše optimistične i postoji verovatnoća da će prihodi biti precenjeni.

- Srednjoročno planiranje budžeta; I Izveštaj procene PEFA kao i onaj SIGMA ističu da srednjoročna perspektiva u budžetu još nije dobro razvijena i SOR još uvek ne funkcioniše u

potpunosti kao instrument za raspodelu sredstava. U principu, ovaj dokument SOR je više fokusira na prognozu godišnjeg budžeta dok su cifre za naredne dve godine u većini slučajeva neodržive procene.

Takođe se primećuje da je trenutna praksa pripreme SOR takva da svaka BO dostavlja svoj predlog budžeta za izradu SOR - a. Nedostaje jedan sektorski pristup SOR fazi (u kojoj se BO konsoliduju u jedan jedini sektor).

- Fiskalni rizik; PEFA Izvještaj o proceni odnosi se na moguće fiskalne rizike od javnih preduzeća i

lokalne samouprave i da je Vlada Kosova postigla napredak u jačanju nadzora finansijskog stanja Javnih preduzeća (JP). Takođe, SOR 2016-18. obuhvata jedan deo fiskalnih rizika koji se odnose na makroekonomske faktore. Potrebno je dalje jačanje SOR - a što se tiče njegove sposobnosti da

izvrši analitičku analizu fiskalnog rizika. SIGMA navodi u izvršenoj proceni da u budžetu nisu potencijalne obaveze. Izveštaj revizije KGR ( za 2013.) potvrđuje da je Jedinica za politike i monitoring JP (JPMJP) u Ministarstvu za ekonomski razvoj poboljšala svoj učinak, ali upozorava da Parlament nije odigrao aktivnu ulogu

naknadno da bi raspravili rezultate revizije sa rukovodstvom JP. U izveštaju 2014. godine, KGR ne komentariše fiskalne rizike od JP.

- Procedure za pripremu budžeta (kalendar, granice, uputstva); Izveštaj procene PEFA ocenjuje pozitivno pravilnost pripreme godišnjeg budžeta. Nalazi iz izveštaja SIGMA ukazuju da ima

prostora za poboljšanje pošto je priprema budžeta nepotrebno komplikovana sa mnogim

budžteskim okružnicama. Osim toga, ovaj izveštaj ističe ograničenu upotrebu budžetskih ograničenja određenih u SOR tokom izrade godišnjeg budžeta (vidi takođe i srednjoročno

planiranje rashoda). - Transparentnost budžeta (klasifikacija i pokrivanja); PEFA ocenjuje pozitivno klasifikaciju i

pokrivenost budžeta. PEFA konstatuje da napredak ISUFK je omogućio da budžet 2015. godine bude prvi budžet predstavljen prema funkcionalnoj / pod-funkcionalnoj klasifikaciji, kao i

ekonomskoj klasifikaciji. Sigma takođe navodi da dokumenat budžeta sadrži sve osnovne informacije i da nivo informacija, čak može biti detaljniji. Međutim, napominje da nedostaju neka otkrića (kao što su najnovije

procene za tekuću godinu). Isto tako, budžet i dalje ne uključuje informacije o ne-finansijskoj performansi. U tri izveštaja PEFA, SIGMA i KGR nalaze da isplate trećem licu od donatora (uključujući IPA fondove) nisu uključene (otkrivene) na adekvatan način.

- Kapitalno budžetiranje / Planiranje javnih investicija; PEFA obraća pažnju na poboljšanje u

jednom broju procesa vezanih za planiranje programa javnih investicija (PIP). Međutim, još uvek


Stranica 12

se ne koristi u njegovom punom potencijalu. To je uglavnom zbog nedostatka adekvatne obuke za

redovno korišćenje PIP sistema. Izveštaj SIGMA navodi u nekolicini slučajeva neobično veliko učešće kapitalnih rashoda u ukupnim rashodima (27%) i koji se odnosi na pogrešnu klasifikaciju tekućih rashoda kao kapitalni izdaci.

KGR je kvalifikovala godišnje finansijske izveštaje (GFI) 2014. godine, na osnovu materijalne nepravilne klasifikacije tekućih rashoda, kao kapitalne investicije. KGR takođe primećuje nizak nivo izvršenja budžeta kapitalnih projekata u centralnom i lokalnom

nivou (80%) koji je izazvao poteškoće u realizaciji planova i operativnih ciljeva BO, koji su takođe imali uticaja u smanjenju ulaganja u privatnom sektoru.

2.1.2 Prikupljanje prihoda

U nastavku se opisuju prednosti i nedostaci različitih podsistema za prikupljanje prihoda. U početku imamo opise u oblasti upravljanja prihoda.

- Upravljanje prihoda; Izvještaj o proceni PEFA ukazuje na činjenicu da je uvođenje u upotrebu

fiskalnih brojeva unapredilo Poresku administraciju, ali takođe primećuje da proces žalbi kroz sudski sistem ne funkcioniše na optimalan način. Slično tome, Izveštaj Dijagonostičke procene PAK (TADAT), koji je sproveo MMF u maju 2015. godine, smatra da još uvek postoji loše upravljanje neplaćenih poreza, u kombinaciji sa

neuspehom da se izmire nenaplativi dugovi, kao i slabo praćenje poreskih sporova i njihovih završetaka.

- Naplata prihoda; Na opštem nivou, poznato je da izvori domaćih prihoda treba da zamene

granične prihode pošto će tekuća integracija u Evropsku uniju smanjiti prihode od trgovinske

razmene.

Naplata prihoda u 2014. godini bila je 12% manja nego što je planirano. Ovo je delimično

izazvano zbog suviše optimistične prognoze koje precenjuju strane investicije i kapitalne

investicijevlade.

Izveštaj procene PEFA i Izvještaj KGR navode da je glavni problem visok nivo nenaplativih

dugova i da je naplata poreskih dugova niska (20% od ukupnog broja).

2.1.3. Upravljanje Trezora i Kontrola rashoda

Prednosti i mane u nastavku početno su izdvojene u Upravljanje Trezora i Kontrolu troškova. U Upravljanju Trezora imamo sledeće stanje:

- Upravljanje gotovinom; Izveštaji SIGMA i PEFA skreću pažnju da ključni aspekti upravljanja

gotovinom, uključujući i jedinstveni račun Trezora (JRT), prognozu tokova gotovine i očuvanje granica raspodele budžeta funkcionišu dobro.

Izveštaj SIGMA navodi značajan pritisak troškova na kraju godine. Takođe, Izveštaj SIGMA identifikuje nedostatak komunikacije integracije raznih sistema IT –

- Upravljanje dugom; Izveštaji PEFA i SIGMA smatraju da je osnivanje Jedinice za upravljanje

dugom omogućilo bolje upravljanje dugom i da su stvoreni osnovni uslovi koji su neophodni za obezbeđivanje kredita tržišta. Nivo duga / zaduživanja je nizak (ispod 11% BDP-a). Iako Zakon o


Stranica 13

javnim dugovima omogućava opštinama da sklapaju sporazume zaduživanja, nijedna opština nije

to još učinila. U Izveštaj KGR se navodi da je Program državnog duga pripremljeni od strane Ministarstva finansija u skladu sa makroekonomskim i fiskalnim okvirom kako bi se osigurala jedna stabilna pozicija.

- Platna lista; PEFA primećuje napredak u platnom sistemu zbog premeštanja platnog sistema od Ministarstva za javnu administraciju u Trezor tokom 2014. godine. Korisnost od toga su smanjenje greške u ispitivanju platne liste, pošto BO mogu pružiti mesečne podatke o platnoj listi

u elektronskoj formi direktno na sistemu platne liste u Trezoru. U vreme izvršenja procene, Strategija upravljanja ljudskim resursima (SULJR) još uvek nije bila povezana sa platnim sistemom, koji je sada nalazi u Trezoru ali potpuna elektronska veza je planirano da se dogodi u

toku 2015. godine. Trenutno, BO koriste podeljeno i posebno platni sistem i sistem upravljanja

ljudskim resursima. KGR je primetila značajne promene u strukturi potrošnje u toku 2014. godine. Rashodi za plate i dnevnice povećani su za 16% dok su rashodi za kapitalne investicije smanjeni za 22%. KGR poziva na reforme u oblasti javne administracije, uključujući i novi sistem plata i kontrole i

transparentnosti u postupku zapošljavanja. Dok u Kontroli rashoda imamo sledeće nalaze:

- Nabavke; PEFA primećuje da je Zakon o javnim nabavkama 2011. godine približan najboljim

međunarodnim praksama i uopšte, sistem nabavke je transparentan u pogledu informacija koje se

odnose na nabavku i koje su dostupne javnosti..

Dalje u izveštaju se navodi da (i) Regulatorna komisija o javnim nabavkama nije u mogućnosti da

utvrdi da li je korišćenje ne - konkurentnih procedura nabavke od strane BO opravdano, i da ne

postoji jedan sistem revizije nabavke i (ii) Nezavisni odbor za razmatranje nabavki nema u svom

Odboru nijednog predstavnika iz privatnog sektora.

SIGMA takođe smatra da je pravni okvir (u skladu sa Ackuis) i da u velikoj meri postoji i

funkcioniše institucionalna struktura (sa nekim prazninama kapaciteta). Takođe se odnosi i na

strategiju za obuku u javnim nabavkama 2014 - 2018 koja je odobrena za povećanje sposobnosti

službenika za javne nabavke. Identifikovano je da i dalje postoji prostora za poboljšanje što se

tiče nedostatka nacionalne strategije javnih nabavki, efikasnost usluga pomoćnog stola za

Regularnu komisiju za javne nabavke (RKJN), motivaciju koju izaziva mehanizam za žalbe i

nedostatak naprednih procedura nabavke (npr. centralizovana nabavka okvirnih ugovora).

SIGMA takođe napominje da su odluke o nabavkama često zasnovane na kriterijumima najniže

cene bez obzira na kvalitet ponuda, problem koji često može imati kao posledicu izvršenje

ugovora.

- Unutrašnja kontrola; Budžetske organizacije uopšte, funkcionišu u skladu sa Pravilima i

procedurama Trezora u vezi sa finansijskim upravljanjem. Međutim, kao što je navedeno od strane PEFA, uprkos naporima da se ojača usaglašenost, još uvek se javljaju nesaglasnoti (kao što se vidi i u godišnjim izveštajima KGR).

Tri izveštaja PEFA, SIGMA i KGR primećuju da kontrole prisvajanja i obavezivanje nisu bile efikasne u sprečavanju stupanja u dugove. Takav povećani nivo zakasnelih isplata zbog nedovoljne kontrole obaveza (prisvajanja) opterećuje buduće budžete. Na osnovu izveštaja KGR, PEFA je takođe naglasila da postoji prostor za poboljšanje drugih


Stranica 14

kontrola, naročito u upravljanju sredstvima. KGR konstatuje odsustvo evidencija imovine i

nekorektnog izveštavanja imovine od strane BO. SIGMA konstatuje da pravni okvir nije u potpunosti usklađen sa zahtevima UKJF (Unutrašnja kontrola javnih finansija). Uloge i odgovornosti ne obezbeđuju efikasnu finansijsku kontrolu i održavaju fokus finansijskog upravljanja u izvršenju godišnjeg budžeta. Štaviše, primećen je

nedostatak institucionalne posvećenosti (što se vidi po stopi odgovora na upitnik samoprocene). Štoviše, s obzirom na rizike i slabosti u unutarnjoj kontroli, Vlada Kosova je već odobrila Strategiju za

unutarnju kontrolu javnih finansija koji je u provedbi. Ova strategija obuhvaća četiri glavna cilja koji imaju za cilj rješavanje ključnih izazova u smislu unutarnje kontrole u Vladi Kosova. - Nova budžetska izdvajanja tokom godine; Oba izveštaja PEFA i SIGMA skrenula su pozornost na

relativno velike količine budžetskih realokacija tokom godine, što je omogeno ZUJFO, koji omogućava

prenos i do 25% između budžetskih linija, bez potrebe za izveštavanjem Skupštine. Osim toga, uvedena su posebna pravila za izmenu godišnjeg budžeta u Zakonu čime se dopušta Vladi prenos sredstava iz BO do 5% od ukupnog budžeta, bez prethodnog odobrenja Skupštine.

2.1.4 Računovodstvo i izveštavanje

U nastavku su opisane prednosti i nedostaci u različitim podsistemima izvršenja budžeta.

- Standardi računovodstva; PEFA, SIGMA i KGR potvrđuju da se ispunjavaju svi zahtevi IPSAS “Finansijsko izveštavanje na osnovu računovodstva bazirano na gotovini”.

- Šestomesečni finansijski izveštaji; PEFA ne signalizira bilo kakve velike nedostatke u

računovodstvenim sistemima i potvrđuje tačnost ISFUK i Jedinstvenog računa Trezora. Pošto su

sve budžetske organizacije povezane sa ISFUK za budžet, računovodstvo i funkciju izveštavanja, precizni budžetski izveštaji se mogu pripremiti tokom cele godine. SIGMA napominje da se

informacije za Parlament tokom godine iznose samo na opštem nivou.

- Godišnji finansijski izveštaj; PEFA napominje da je tokom protekle tri godine MF dostavio Finansijske izvještaje u propisanom vremenskom roku od 31. marta, 2014. godine. KGR potvrđuje da Godišnji finansijski izveštaji sadrže potpune informacije o prihodima, rashodima, sredstva i obaveze i nedostaci nisu materijalni. Konsolidacija i izveštavanje imovine je poboljšano

u toku 2014. godine u odnosu na prethodnu godinu. Međutim, kao što je već pomenuto (vidi kapitalno budžetiranje), troškovi za kapitalne investicije, robu i usluge i subvencije ne svrstavaju se u odgovarajućim ekonomskim kategorijama šta se odrazilo na kvalifikovano mišljenje za GFI

za 2014. godinu. SIGMA primećuje da Vlada pruža osnovne informacije, ali ne i podatke u skladu sa ESA 2010. i ne-finansijske informacije. KGR se osvrnuo i na nedostatak informacija o učinku i preporučuje da više treba da se obrati pažnja na ostvarivanje najbolje vrednosti za novac u toku korišćenja

ograničenih resursa.

2.1.5 Revizija i nadzor

Nastavlja se opis prednosti i slabosti u različitim podsistemima revizije i nadzora.

- Unutrašnja revizija; PEFA zaključuje da, u principu, Interna revizija (IR) na Kosovu je funkcionalna i zadovoljava profesionalne standarde. Glavni problem je sprovođenje preporuka


Stranica 15

unutrašnje revizije od strane menadžmenta BO. SIGMA primećuje da je IR osnovana u većini

BO, dok 49% od BO su dopunile Jedinice interne revizije sa dovoljno osoblja. U nekim BO, Jedinice IR su premale da bi delovale u skladu sa standardima, tako da neki izveštaji IR nisu uvek u skladu sa standardima. Što se tiče sposobnosti internih revizora, SIGMA primećuje da je 45% od revizora certifikovano i nije obezbeđena održivost obuke preko Licenciranog instituta za javne

finansije i računovodstvo. KGR takođe primećuje problem usluga interne revizije u nekoliko manjih nezavisnih institucija koje su direktno odgovorne Skupštini. Te prednosti i mane su detaljno analizirane u Strategiji za

unutarnju kontrolu javnih finansija i akcijskom planu ove strategije, predviđene su konkretne mere za rešavanje tih nedostataka.

- Spoljna revizija; Novi zakon za stvaranje mandata i nezavisnost KGR u skladu sa ISSAI

(MSVIR) podnet je Skupštini. PEFA napominje da što se tiče finansijske revizije, KGR je povećao mandat od 80% prema proceni PEFA tokom 2009. godine na 100%. PEFA kao i SIGMA smatraju da veličina kapaciteta revizije posvećena je reviziji regularnosti i da revizija učinka je još uvek u fazi razvoja.

Priručnik o reviziji regularnosti koji se bavi finansijskom revizijom i revizijom usklađenosti, je u skladu sa međunarodnim standardima revizije za javni sektor (ISSAI), ali SIGMA primećuje da se u praksi ne koristi uvek metodologija da se obezbedi visok kvalitet revizije. Formiran je jedan

program sertifikacije na osnovu MSVIR u vezi sa revizijom regularnosti i performanse.

- Parlamentarni nadzor u usvajanju budžeta; Parlamentarni nadzor tokom usvajanja budžeta; PEFA napominje da je tokom protekle tri godine, u skladu sa ZUJFO, budžet dostavljen Skupštini

najmanje 2 meseca pre početka nove fiskalne godine. Poslovnik o radu Skupštine delegira odgovornosti za reviziju budžeta Komisiji za budžet i finansije (KBF).SOR se podnosi Skupštini u aprilu, kao što je određeno prema ZUJFO ali se ne daje na glasanje.

ZUJFO, ne dozvoljava rast ukupnih budžetskih sredstava van formalnog procesa razmatranja budžeta. Zakon predviđa jasna pravila za budžetske promene tokom godine koje se dobro poštuju. Ali, ona dozvoljava, izuzimajući kategoriju plata i dnevnica, transfer jednog dela izdvajanja

sredstva BO, u izdvajanju jednde druge budžetske organizacije, manje od (25%) od izdvajanja koja utiču negativno bez potrebe pismenog odobrenja od Skupštine.

Pored toga, u Godišnjem zakonu o budžetu uvedene su neke posebne odredbe za pravila o promenama budžeta i koja omogućavaju Vladi da u posljednjem tromesečju, kada postoje zastoji

u provedbi realizacije plana rashoda, da prenese sredstva iz BO-do 5% od svih godišnjih izdvajanja bez prethodnog traženja odobrenja od strane Skupštine.

- Parlamentarni nadzor u razmatranju revizorskih izvještaja; U izveštaju PEFA se navodi da tokom protekle tri godine, revizorski izvještaji se razmatraju od strane Komisije za nadzor javnih finanisja (KNJF) Skupštine Kosova u roku od tri meseca od njihovog prijema. Komisija je takođe počela da zahteva od Budžetskih organizacija da pripremaju i dostave Akcione

planove da bi rešavali nalaze KGR. Dok PEFA tvrdi da je rad Komisije sa pojedinim budžetskim organzacijama poboljšan u protekle dve godine, nije zatražila od Vlade da pripremi Akcioni plan za rešavanje preporuka KGR koje su bile u njenim izveštajima u vezi Godišnjih finansijskih izveštaja Vlade.

SIGMA primećuje da Skupština nije donela nijednu preporuku u vezi izveštaja Kontrole finansijskog upravljanja.


Stranica 16

2.2 Izbor prioriteta reforme

Analiza izveštaja PEFA, SIGMA i KGR pokazuje da upravljanje javnim finansijama odražava brojne prednosti. Međutim, analiza takođe pokazuje da ima prostora za poboljšanje. Identifikovani izazovi su navedeni u četiri stuba (ciljeve) upravljanja javnim finansijama:

I. Fiskalna disciplina II. Efikasnost raspodele sredstava III. Efikasnost poslovanja IV. Povezana pitanja UJF

U nastavku se ukratko predstavlja situacija i raspodela prioriteta po kolonama. Prioriteti se pojavljuju sa akcijama koje treba preduzeti u cilju poboljšanja Sistema upravljanja javnih finansija na Kosovu.

2.2.1 Stub 1: Fiskalna disciplina

Kao prvi cilj predviđeno je da sistem UJF treba da obezbedi da prihodi i rashodi budu izbalansirani i da Vlada ne stvara neodržive dugove.

U principu, sadašnji sistem UJF podržava ukupnu fiskalnu disciplinu. U slučaju nedostatka prihoda

reagovaće se smanjenjem rashoda. Međutim, takvo smanjenje potrošnje je štetno za pružanje usluga i može se sprečiti jednom tačnijom prognozom prihoda. Stoga, realna prognoza prihoda je utvrđena kao

prioritet broj 1.

Da bi održali fiskalnu disciplinu u narednim godinama, pronalaženje unutrašnje zamene za granične prihode, biće od suštinskog značaja, u cilju finansiranja javnih investicija neophodnih za održivi ekonomski rast i kako bi se rešili brojni izazovi. Stoga, kao prioritet broj 2 utvrđeno je održivo

prikupljanje prihoda.

Ako se kašnjenja u vezi naplate povećaju, ugrožava se ukupna fiskalna disciplina. Njihovo neplaćanje na vreme, odraziće se drugim budžetskim skraćenjima, koji ne mogu biti izvodljivi sa političkog aspekta. Pošto su kašnjenja u isplatama prvenstveno kao rezultat potpunog nepoštovanja kontrole obavezivanja

(prisvajanje), efektivna kontrole obaveza utvrđena je kao prioritet broj 3.

2.2.2 Stub 2: Efikasnost raspodele sredstava

Kao drugi cilj, sistem UJF treba da podrži dodelu javnih sredstava u skladu sa prioritetima Vlade i može

biti podržano od strane kreatora politike. Pošto politički prioriteti ne mogu uvek da se realizuju u toku jedne fiskalne godine, jedan dobar

instrument za donosioce odluka je Srednjoročna prognoza budžeta. Analiza pokazuje da se Srednjoročna prognoza budžeta još uvek razvija. Kao prioritet broj 4, utvrđen je dalji razvoj Srednjoročnog okvira rashoda (SOR).

Srednjoročni okvir rashoda može biti efikasan ukoliko se budžetska ograničenja poštuju u Godišnjem zakonu o budžetu. Proces izrade budžeta podržava ovo u izvesnoj meri. Međutim realokacije u značajnoj vrednosti budžetskih sredstava između BO tokom godine i raspodela iz pomoćnih nepredviđenih


Stranica 17

sredstava podrazumeva da priprema budžeta može da se poboljša kako bi podržao jedan rigorozniji

proces raspodele sredstava na osnovu staretških prioriteta. Dalje jačanje pouzdanosti (kredibilitet) godišnjeg budžeta utvrđen je kao prioritet broj 5.

Raspodela sredstava u skladu sa prioritetima treba da se zasniva na pouzdanim informacijama. Kvalitet

informacija se potcenjuje posebno u slučaju kapitalnih investicija kao što se vidi u kvalifikaciji mišljenja

u izveštajima generalnog revizora. Isto tako, PIP sistem se ne koristi u svom punom potencijalu. Zbog toga, kvalitet informacija o kapitalnim investicijama, predlaže se kao prioritet broj 6.

2.2.3 Stub 3: Poslovna efiaksnost

Kao treći cilj, sistemi Upravljanja javnim finansijama mora da podržavaju pružanje javnih usluga za sprečavanje zloupotrebe javnih sredstava i da povećaju vrednost za novac javne potrošnje.

Što se tiče javne potrošnje, za ekonomske kategorije rashoda za plate i dnevnice, kao i robu i usluge, izveštaj generalnog revizora za 2013. godinu pokazuje da kontrola platne liste ne predstavlja veliki rizik,

stoga se ne predviđa kao prioritet u ovoj strategiji. Iako je zakon o javnim nabavkama u skladu sa najboljim međunarodnim praksama, Kosovo se još uvek suočava sa izazovima u efikasnom sprovođenju ovog zakona. U skladu sa tim, jačanje prakse javne nabavke za poboljšanje usklađenosti sa važećim

propisima utvrđeno je kao prioritet broj 7.

Usklađenost sa propisima, veća je verovatnoća da će se postići u kontekstu otkrivanja i korekcije neusaglašenosti. Efektivna interna i eksterna revizija su pogodni mehanizmi za otkrivanje nepravilnosti. Jačanje interne i eksterne revizije predlažu se kao prioritet broj 8 odnosno kao prioritet broj 9.

2.2.4 Stub 4: Povezana pitanja (horizontalna) u UJF

Pored devet gore identifikovanih prioriteta, identifikovana su i tri pitanja koja su od suštinskog značaja za podržavanje realizacije tri cilja UJF. Na njih mislimo kada govorimo o povezanim pitanjima

(horizontalna).

Prvo pitanje je postojanje različitih sistema IT za upravljanje budžeta: ISFUK, platne liste, e-nabavke, e-sredstva, SRUB (Sistem razvoja i upravljanja budžeta (BDMS)) i PIP sistem su trenutno u upotrebi. Svaki od ovih sistema funkcioniše na adekvatan način. Međutim, pošto povezivanje nije u potpunosti

realizovano, povećano je opterećenje u radu i rizik od grešaka. Pošto su potpune i prave informacije od suštinskog značaja za odlučivanje na osnovu informacija, integracija sistema IT je utvrđena kao prioritet broj 10.

Drugo pitanje je transparentnost u budžetu. Iako PEFA ocenjuje pozitivno transparentnost budžeta na Kosovu, i dalje ima prostora za poboljšanje. S obzirom da je ovo jedan od kriterijuma za ispunjavanje uslova za prijem u EK za sektorijalnu budžetsku podršku (SBS - Sector Budget Support), povećanje transparentnosti je utvrđeno kao prioritet broj 11.

Treće pitanje je potreba za izgradnju kapaciteta civilnih službenika koji rade u oblasti upravljanja javnim finansijama. Zakoni, propisi i reforme u UJF mogu da se realizuju samo uz pomoć administrativnog osoblja koje u potpunosti razume važeće propise i sisteme. Do sada je obuka osoblja u oblasti

Upravljanja javnim finansijama fragmentovana i organizovana u okviru određenih projekata. U cilju povećanja kapaciteta i sistematskog osposobljavanja osoblja, održiva obuka u oblasti UJF je utvrđena kao prioritet broj 12.


Stranica 18

2.3 Razmatranje prioriteta reforme

Na osnovu gore navedenog, identifikovano je dvanaest prioriteta za SRUJF. Oni su izabrani i podeljeni u četiri stuba / ciljeva UJF, uključujući i jedan stub / cilj povezivanja. Dakle priroiteti su navedeni na osnovu Stubova-kolona / Ciljeva kao što sledi:

Stub Prioritet Opis

1 Fiskalna disciplina 1 Tačnost predviđanja prihoda

2 Efikasna kontrola obavezivanja

3 Održivo prikupljanje prihoda

2 Efikasnost raspodele sredstava

4 Razvoj Srednjoročnog okvira rashoda (SOR)

5 Pouzdanost godišnjeg budžeta

6 Kvalitet informacija kapitalnog budžeta

3 Operacionalna efikasnost 7 Javne nabavke

8 Jačanje interne revizije

9 Jačanje eksterne revizije

4. Povezana pitanja sa UJF 10 Poboljšanje integracije sistema IT

11 Transparentnost informacija o budžetu

12 Održivi razvoj kapaciteta UJF

Primećuje se da je izbor prioriteta u SRUJF obavljen kako bi se dala prednost identifikovanim izazovima

koji su identifikovani od Izveštaja procene. Strategija po sebi, nema za cilj da pitanjima koja nisu prioritet ne daje važnost. Umesto toga, pitanja ocenjena kao razvijenija pratiće se stalno u cilju daljeg usavršavanja, ali neće biti deo SRUJF. Dakle, ta poboljšanja neće biti praćena i upućena preko okvira

SRUJF.

Poglavlje 3 Prioriteti reforme

U ovom poglavlju razrađuju se dalje prioriteti koji proizilaze iz četiri stuba strategije. Na osnovu nalaza relevantnih izveštaja procene SIGMA, PEFA, TADAT i KGR, nastavlja se analiza nalaza koji zahtevaju

mere za prevazilaženje situacije u pravcu poboljšanja sistema UJF. U nastavku, predstavljaju se u sažetom obliku ciljevi dvanaest Prioriteta, na osnovu opisa identifikovanih problema, predstavlja se analiza uzroka koji su doveli do ovih problema i na kraju, na osnovu svega toga, predstavljaju se predložene aktivnosti u cilju postizanja cilja Prioriteta. Kasnije, u Akcionom planu, detaljno se razrađuju

aktivnosti, vreme implementacije, nosioci aktivnosti i indikatori za merenje postizanja pretpostavljenih ciljeva. U nastavku slede svi prioriteti strategije, prema gore opisanoj strukturi.


Stranica 19

Prioritet 1: Tačnost prognoze makroekonomskih indikatora i prihoda

Cilj reforme –Jedna pažljiva i realna prognoza ključnih makroekonomskih indikatora i redovnih prihoda budžeta i onih koji se javljaju samo jednom.

Opis problema - Tokom proteklih godina budžetski okvir je izrađen na osnovu precenjenih prihoda i planiranje za prikupljanje jednokratnih prihoda, ne bazirajući se na neki održivi kriterijum. Precenjivanje prihoda se desilo i kod planiranja sopstvenih prihoda opština. Istovremeno, budžet se suočio sa velikim

troškovima koja su pretežno bila povezana sa predizbornim obećanjima, a koja su rezultirala velikim teretom za fiskalne razvoje. Godina 2014 završena je jednim pod - izvršenjem od 8,6% u poređenju sa početnim planiranjem kome je

doprinela uglavnom pod - realizacija od 17,2% prihoda prikupljenih u zemlji i 6,7% prihoda prikupljenih na granici. Ipak, budžet za 2015. godinu izrađen je na osnovu okvira koji nije uzeo u obzir realizaciju prihoda u 2014. godini. Ovaj budžet je zasnovan na povećanju od 7,8% ukupnih prihoda u poređenju sa

budžetom za 2014. godinu., ili 17,9% u odnosu na njihovu realizaciju tokom 2014. godine. Pošto je Vlada već usvojila fiskalno pravilo da se ograničava budžetski deficit do 2% BDP-a, to je dovelo do situacije u kojoj da bi se osiguralo poštovanje pravila moralo je da bude smanjenja potrošnje. Jedan

nesklad nivoa potrošnje prema stvarnom učinku budžetskih prihoda može da dovede do većeg budžetskog deficita nego što je dozvoljeno zakonom, a samim tim i do povećanja državnog duga, delimično u vidu neplaćenih obaveza. Kao rezultat toga, uprkos lošim rezultatima prihoda tokom 2014. godine, prihvatanje dodatnih troškova u budžetu izaziva promene predviđanja budžetskih prihoda i

uključivanje jednokratnih prihoda, čija je verovatnoća realizacije bila nepoznata. Kao zaključak, u poslednjih nekoliko godina, budžetski okvir je ugrožen zbog previše optimističnih predviđanja budžetskih prihoda. Ova predviđanja su podsticana političkim pritiscima da bi se pokrile

politike ad hoc koje su dovele do povećane potrošnje u celini. Da bi se obezbedilo poštovanje pravila, kao alternativna mera se predvidelo smanjenje troškova (što će negativno uticati na javne službe i na pouzdanost budžeta) ili adhoc mere za povećanje prihoda (koje mogu biti štetne zbog njihovog makroekonomskog uticaja). U okviru dodatnih mera koja bi pridonela održavanju nezavisnosti

makroekonomskih i fiskalnih prognoza, predloženo je stvaranje Nezavisnog Fiskalnog Saveta. Nezavisni Fiskalni Savet bi procenio dizajn makroekonomskog okvira (i prognozu prihoda) i, ako Vlada ne bi poštovala njihove savete, mogla bi stvoriti informisanje putem medija i promovisanja javne rasprave.

Iako Fiskalni Savet u drugim zemljama može imati pozitivan uticaj na praksu budžetiranja, smatra se da u kontekstu Kosova nije moguć takav pozitivni uticaj zbog malog broj akademske zajednice sa tehničkim iskustvom u području modeliranja i makroekonomska evaluacije kao i profesionalne sposobnosti medija da bi odražavala ovu raspravu. Dakle, više pažnje treba posvetiti očuvanju postojeće strukture i dodatno

unaprediti njihove kapacitete, negoli razmišljati o stvaranju novih struktura. Koreniti razlozi - razna pitanja koja su uticala na izbegavanje prognoze prihoda i ostvarenim prihodima

su:

- Mali broj zaposlenih u Jedinici za makroekonomske analize. Trenutno, u Jedinici makroekonomije su angažovana samo tri radnika. Osim toga, zbog male ponude klasifikacija potrebnih za ovu jedinicu na tržištu rada, treba obezbediti stabilnu finansijsku podršku i uporedivu sa onim što se nudi na tržištu za

takvu kvalifikaciju kako bi se omogučilo da se privuče kvalitetno i stručno osoblje i sa odgovarajućim analitičkim sposobnostima.


Stranica 20

- Nedostatak potpune funkcionalne nezavisnosti u prognozi i dizajnu makro-fiskalnog okvira (deo

prihoda). troškovi smeštaja koje proizilaze iz državnih odluka i zakona sa fiskalnim implikacijama, dodaju pritisak za povećanje prognoze prihoda budžeta. - Nepostojanje nekog pravila koje definiše kriterijume za uključivanje jednokratnih prihoda u fiskalnom okviru. Jedan od najlakših načina da se prihvate dodatni troškovi je obuhvaćanje jednokratnih prihoda u

opšte prihode, čija verovatnoća realizacije nije uvek bila poznata. Iako tokom prethodnih godina nije bilo viška deficita zbog manjeg izvršenja potrošnje, nerealizacija ovih prihoda mogla je dovesti do prekoračenja deficita i time povećati državni dug.

- Prognoza sopstvenih prihoda lokalnog nivoa, bez uske saradnje sa opštinama od strane Centralnog nivoa.

Predložene aktivnosti – Da bi razmotrili naglašene razloge za netačne prognoze prihoda, razviće se

aktivnosti kao što sledi:

1.1. Objavljivanje metodologije predviđanja ekonomskih pokazatelja i objavljivanje ekonomskih

pokazatelja pre predlaganja SOR - a i budžeta: transparentnost o metodologiji i preliminarno objavljivanje ekonomskih pokazatelja zajedno sa prognozom prihoda budžeta koji mogu učiniti obaveznim prognoze prihoda koji su obuhvaćeni u SOR i u godišnjem budžetu. Metodologija prognoze makroekonomskih indikatora i budžetskih prihoda će obezbediti potpuno usaglašavanje

sa ključnim makroekonomskim indikatorima izmerenih od Agencije za Statistike Kosova, za bazične godine prognoze.

1.2. Funkcionalna nezavisnost Makroekonomske jedinice 2017-2018, Funkcionalna nezavisnost znači da Jedinica direktno izveštava Ministru Finansija. To će omogućiti bolje informisanje Ministra i prema potrebi i KBF-a o nivou tačnosti prognoze prihoda.

1.3. Povećanje broja adekvatnog osoblja (sa visokim analitičkim sposobnostima) kao i držanje postojećeg osoblja u jedinici makroekonomije - 2016: Održavanje postojećih kapaciteta i

popunjavanje broja zaposlenih sa adekvatnim i profesionalnim osobljem je jedan od osnovnih preduslova za izradu jednog verodostojnog fiskalnog okvira i praćenje primene fiskalnih pravila koja su već definisana zakonom. Da se podigne kvalitet prognoze potrebna je obuka novog

osoblja u upotrebi raznih ekonometrijskih metodologija za analizu uticaja politike.

1.4. Izdavanje jedne uredbe koja će ograničiti uključivanje jednokratnih prihoda od 2017: do 2018.

godine. Uredba koja će ograničiti mogućnosti obuhvaćanja jednokratnih prihoda bez postojanja neke sigurnosti o njihovoj naplati i koja će pomoći u izradi jednog verodostojnog fiskalnog

okvira. Isto tako, čak i nakon uključivanja ovih prihoda u kreiranju budžeta, potrebno je i stvaranje nepredviđenih sredstava u budžetu koji bi funkcionisli kao pomoć u slučaju

neispunjenja tih prihoda.

1.5. Razvoj konsultativnog procesa sa opštinama u izradi prognoze budžetskih prihoda.

Prioritet 2: Efikasna kontrola obaveza

Cilj reforme – smanjenje zakašnjenja isplate putem povećanja usaglašenosti sa primenljivom kontrolom obaveza (opredeljenja).

Opis problema - Uprkos postojanju pravnog okvira, razni izveštaji, kao što su izveštaji interne revizije, eksterne revizije i izveštaji PEFA ukazuje da budžetske organizacije ne deluju u punom skladu sa


Stranica 21

pravilima i finansijskim procedurama. Posebna briga su povećanje nivoa kašnjenja u isplatama na kraju

godine ili neplaćeni računi. Iako se priznaje da se dugovi ne prijavljuju na vreme i tačno, tako da je zbog toga teško znati koliko je iznos računa primljenih u BO-e koji još nisu evidentirani kao rashod u ISFUK, SIGMA (2015) procenjuje da je ukupan iznos kašnjenja u naplati 5,7% rashoda centralne Vlade u 2013 godini, dok

procena od 2,3% troškova u toku 2014 godine. U obe procene, jasno je da nisu u pitanju mali iznosi. Pošto kašnjenja u isplati moraju svakako da se plate, to će negativno uticati na pružanje javnih usluga u narednim godinama.

Koreniti razlozi - Glavni razlozi za odlaganja obaveza plaćanja su neefikasne kontrole prisvajanja (obaveza). BO-e stupaju u obaveze koja se ne pokrivaju od izdvajanja/raspodele budžetskih sredstava, što

ima kao posledicu odlaganje u plaćanju računa. Zakašnjenja u isplatama se ne bi desile ukoliko bi BO

postupale u skladu sa važećim internim kontrolama (pogledajte propise koji važe za nastale obaveze i prisvajanja, ZUJFO i Uredba o trošenju javnog novca). Uzroci neefikasnosti koji karakterišu efikasnost kontrole obaveza predstavljeni su u Strategiji za unutrašnju kontrolu javnih finansija (2015 - 2019). Ukratko, iako su linije odgovornosti i

računopolaganja zvanično u skladu sa zakonskim propisima, one ne obezbeđuju efektivnu kontrolu nad javnim sredstvima i sprovođenje javnih politika. Šef budžetske organizacije koji je odgovoran za sprovođenje politika nema nikakve formalne odgovornosti računopolaganja za trošenje javnih sredstava.

Cetifikovani službenici imaju ovlašćenje da potvrde troškove unutar sistema (ISFUK) koje nisu u skladu sa obavezama, ugovorima, datum isteka, ograničenja gotovinske isplate, itd. Ne postoji jasna podela dužnosti između Glavnog Finansijskog Službenika (GFS) i Certifikovanog službenika za overu. Oba zvaničnika sprovode revizija i imaju prepličene odgovornosti. Od Certifikovanog službenika se očekuje

da izvrši kontrolu Trezora, ali je i dalje Glavnog Finansijskog Službenika (GFS) udvostručivši interne kontrole koje pripadaju GFS-u. Ovo dovodi do situacije u kojoj GFS ili drugi operativni menadžeri se ne osećaju u potpunosti odgovorni za svoje postupke. Takođe, primećuje se da ne postoje sankcije protiv službenika BO za kršenje kontrole obaveza i

posedovanja zakasnelih računa za više od 30 dana.

Predložene aktivnosti – Da bi obradili glavne razloge za netačne prognoze prihoda, treba izvršiti

aktivnosti kao što sledi. Predložene aktivnosti su zasnovane na Strategiji PIFC (Unutrašnja kontrola javnih finansija) /2015-2019:

2.1 Izmene u ZUJFO / Uredbe: Ovo uključuje učešće jednog zahteva da Predsedavajući OB potpiše finansijske izveštaje; predstavljanje izjave unutrašnje kontrole koju su potpisali Predsedavajući BO, GAS i GFS OB-a kao deo finansijskog izveštavanja; primena sankcija za one koji su

odgovorni za greške u izveštavanju i ne - delovanje u skladu sa propisima o trošenju budžetskih sredstava. Podnošenje zahteva za stručne kvalifikacije GFS-a.

2.2 Obuka i izgradnja kapaciteta Načelnika finansija (viši šefovi). Uloga GFS-a biće veoma važna i

njihove veštine će biti poboljšane kako bi im se omogućilo da daju finansijske ekspertize i savete neophodne za menadžere u interpretaciji u finansijskoj i operativnoj oblasti, i neophodnih da bi se omogućilo postizanje ciljeva rukovodilaca na efikasan i efektivan način.

2.3 Uvođenje modifikovanog računovodstva u obračunskoj osnovi i izveštavanje (obaveze i dužnosti,

upravljanje sredstvima) sa obavezama Budžetskih organizacija da pripreme i dostave finansijske izveštaje. Ažuriranje i sprovođenje odgovarajuće računovodstvene metodologije.


Stranica 22

2.4 Identifikacija i razvoj kontrole: priprema standardnih operativnih procedura, uključujući i opise

procesa i dijagrama identifikovane kontrole kao što su planiranje budžeta, izvršenje budžeta, akvizicije, obaveze, javne nabavke, upravljanje prihoda i rashoda, plaćanje upravljanje aktivom i pasivom.

2.5 Proširenje funkcija ISFUK: da pruži informacije za izveštavanje o upravljanju u vezi sa budžetom i analize finansijske aktivnosti kako bi se omogućilo menadžerima da se procene efikasnost i efektivnost.

2.6 Revidacija Finansijske uredbe za izveštavanje o kašnjeju u naplati. 2.7 Izveštavanje unutrašnjih dugova od Jedinice dugova/Trezor na tromesečnim osnovama prema

podacima obezbeđenih od BO.

2.8 Sanksionisanje Budžetskih organizacija ukidajući im pristup u ISFUK za izvršenje budžeta u

slučajevima zakasnelih isplata. 2.9 Praćenje BO preko sistema ISFUK i elektronske arhive. 2.10 Povećanje kapaciteta kod Jedinice za praćenje.

Prioritet 3: Održivo prikupljanje prihoda

Cilj reforme – Proširenje poreske osnove preko suzbijanja utaje poreza i krijumčarenja robe.

Opis problema – U vezi prikupljanja poreskih prihoda, postoje dva problema koji negativno utiču na efikasnost prikupljanja prihoda.

• Prvi problem je poreski jaz. Prema izveštaju Svetske banke "prihod u javnom sektoru - poreske politike, utaje poreza i poreskog jaza 2014," nizak nivo domaće naplate prihoda pokazuje da na Kosovu ima "poreskog jaza". Poreski jaz se procenjuje da je oko 34%. u naplati domaćeg PDV-a

• kao drugi problem je teškoća u prikupljanju poreskih dugova. Prema najnovijim izveštaju PEFA 2014. godine, poreska dugovanja su visoka i stopa naplate duga je samo oko 23%. Ovo je potvrđeno u izveštaju MMF-a "TADAT" koji smatra upravljanje neplaćenih poreskih dugova kao "slabo" i "da postoji potreba za značajnu pažnju". Takođe, ovaj izveštaj zaključuje da je loše upravljanje neplaćenih poreza

kombinovano sa neuspehom da se otplate nenaplativa dugovi. Iako je došlo do povećanja broja slučajeva

plaćenih poreza do kraja 2012. godine, broj predmeta u narednim godinama ostao je stabilan Sa ciljem povećanja naplate carinskih taksi, kao pitanje koje zahteva kontinuirana angažiranja i resurse su

utaja poreza i krijumčarenje: • Problem sa utajom carinskih poreza (PDV, carina i akciza) je uglavnom prisutan zbog činjenice netačnog izjavljivanja prave vrednosti robe, netačne tarifne klasifikacije robe, poreklo robe, pravog

iznosa i stvarnog kvaliteta uvezene robe. • Krijumčarenje robe i dalje ostaje stalni izazov za Carinu. Zelena granica se uglavnom koristi za

krijumčarenje robe. Nedovoljan broj policajaca za patrolu u sporednim putevima, teški planinski teren gde je granična linija problem sam po sebi, su među vodećim uzrocima. Utvrđivanje veće stope akcize u odnosu na susedne zemlje takođe predstavlja povećan rizik za krijumčarenje robe. Sve su to neki od faktora koji utiču na direktan ili indirektan način na krijumčarenje robe.


Stranica 23

• Peti zajednički problem koji ima veze sa kompletnim prikupljanjem prihoda (uključujući i poreze i carinu) potrebno je da se održava baza prihoda u budućnosti. Nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) u oktobru 2015. godine, prihodi od carina na uvezenu robe će se smanjiti i izvori unutrašnjih prihoda treba da zamene granične prihode. Shodno tome, procenjuje se da će

se iznos prihoda trgovine smanjiti na oko 25 miliona evra tokom prve godine primene SSP-a. Moguća unutrašnja zamena je PDV. Ovo zahteva da prikupljanje PDV-a bude efikasniji.

Koreniti uzroci - Na temelju poreskog jaza je ukupna dominacija utaje poreza kao i pod-izjavljivanje / potcenjeno među poreskim obveznicima i nesposobnost Poreske administracije Kosova (PAK) i Kosovske carine (KC) da se identifikuju svi akteri i transakcije koje podležu oporezivanju. Jedno

efektivnije organizovanje zasnovano na upravljanju rizicima biće u stanju da identifikuje više ne-

izjavljivanja neregistrovanih biznisa kako bi se smanjio nivo neusklađenosti. Izveštaj TADAT opisuje potencijalne oblasti za poboljšanje u različitim aspektima PAK i KC. Što se tiče problema poreskih dugovanja, primećuje se da su više od polovine "starog duga" manje vrednosti od € 200. Naplata ovih dugova je otežana zbog nedostatka kapaciteta zaposlenih u regionima i

zbog nedostatka prioriteta za rešavanje poreskih dugova od regionalnih kancelarija. Takođe, napori koji se odnose na male količine duga smanjuju kapacitet za naplaćeni dug.

Sa ciljem povećanja carinskih inkasiranja, kao pitanja koja zahtevaju kontinuirano angažovanje i resurse su utaja poreza i krijumčarenje. Predložene aktivnosti - U skladu sa Strateškim planom PAK-a 2015-2020. Godine i strateškimm

planom 2016-2018 CK-a, vrše se sledeće aktivnosti za povećanje osnovice prihoda i efikasno prikupljanje poreza: 3.1 Formiranje Agencije za prihode: U skladu sa odlukom Vlade od 22. jula, 2015. godine, odlučeno je

da se izvrši integracija Poreske administracije Kosova (PAK) i Kosovske carine (KC) u zajedničku Agenciju za prihode. Osnivanje Agencije za prihode zasniva se na potrebe da se poboljšaju usluge za poreske obveznike. Smanjenje poreskog "jaza" kroz jednostavnije i efikasnije strukture naplate

poreza, povećanje efikasnosti naplate poreza i smanjenje troškova u procesu, povećanje autonomije institucionalnih struktura koje se bave prikupljanjem prihoda, stvarajući efikasnije institucionalne

strukture za implementaciju poreske i carinske politike i ispunjavanje kriterijuma neophodnih za proces integracije u EU.

Primena zakona za poklanjanje dugova: Zakon je usvojen u avgustu 2015. godine, dok je na snazi od septembra 2015. godine i treba da se primeni tokom 2016. Pošto su ovi dugovi izbrisani, položaj neplaćenih dugova postaje jasniji i akcenat je na naplačenom dugovanju.

Početak elektronske službe e-faktura; Koncept rada u ovom sistemu je dizajniran tako da svaka faktura PDV između pojedinačnih preduzeća mora biti elektronski potpisana od strane Informativnog sistema PAK - a.

3.2 Pošto ni ove godine nije dodeljen budžet za ovaj projekat, ove godine se očekuje da bude razvijena jedna komponenta elektronske deklaracije, gde će svi poreski obveznici moći da pošalju knjige prodaje na mesečnom nivou u sistemu PAK-a. Modernizacija sistema informativne tehnologije.


Stranica 24

3.3 Uz podršku stručnjaka MMF- a funkcionalizirana je softverska platforma za upravljanje promenama

(Change Management Repositori - CMR) baziran na platformi Enterprise Architect. Sve promene će se bazirati na strateškim ciljevima PAK - a koji su deo strateškog plana 2015-2020. godine. U zavisnosti od tendera novi sistem može biti postavljen u funkciji krajem 2017. i u drugoj polovini 2018. godine. Od Evropske komisije su obećana 4 miliona €, dok iz budžeta Kosova za 2016. godinu

je obećano 1,2 miliona od 3 miliona koji su planirani za period od 3 godine. 3.4 Povećanje sposobnosti i veština osoblja / kapaciteta Divizije za upravljanje rizikom (DUR). Planirano

je da osoblje DUR, učestvuje u unutrašnoj i spoljnoj obuci, sa ciljem povećanja znanja o pristupima i

strategijama modernog upravljanja rizika ispunjenja, DUR, radi na unapređenju nekoliko uređaja koji će se koristiti u cilju identifikovanja rizika i boljeg upravljanja procesom upravljanja rizicima kao: unapređenje modula rizika, modul CAKI (Automatsko određivanje kontrole i inspektora) onda tokom

ove godine DUR je podneo zahtev za uspostavljanje novog poslovnog softvera inteligencije koji će

početi primenu počev od 2017. godine. 3.5 Povećana međunarodne saradnje u pitanjima carine; smanjenje utaja carinskog poreza, povećaće se

broj zemalja sa kojima postoji sporazum o saradnji za verifikaciju vrednosti ili razmenu podataka / dokumenata.

3.6 Automatizacija unutrašnjih carinskih sistema i procedura, stvaranjem novih sistema/modula, koji bi mogli da doprinesu direktno očuvanju nivoa nadzora, efikasnosti inkasiranja unutrašnjih carinskih prihoda i na granici, eliminisanje diskrecije i donošenje odluka službenika, kao i istovremeno da

olakša i pojednostavi carinske procedure. 3.7 Povećanje nadležnosti službenika na profesionalnoj oblasti i prema potrebi i biznisa kroz osveženja

sadašnjih znanja i veština ili novih obuka koja direktno utiču na pravilno sprovođenje politika i carinskog zakonodavstva, i u skladu sa tim utiču i na povećanju inkasiranja prihoda.

Prioritet 4: Razvoj Srednjoročnog okvira rashoda (SOR)

Cilj reforme – Dalje unapređenje uloge SOR – a kao dokumenat povezivanja između Nacionalne strategije i Planiranja budžeta za sledeće tri godine.

Opis problema - U skladu sa ZUORJF MF dizajnira Srednjeročni okvir rashoda (SOR), koji je jedan tro-godišnji dokumenat koji treba da obezbedi povezanost između makroekonomskih i fiskalnih prognoza sa izjavom vladinih prioriteta.

Uloga SOR- a kao dokumenat povezivanja između strateškog planiranja i godišnjeg budžeta smanjuje se

zbog sledećih nedostataka. Izjava o prioritetima Vlade predstavljene u SOR treba da bude kratka i da predstavi jasne prioritete koji će biti finansirani u srednjoročnom periodu. Trenutno Izjava Vlade određuje mnoge prioritete (suštinski

sve moguće aktivnosti), ne određujući precizno definisane prioritete Vlade. Troškovi sektorskih strategija treba da budu u skladu sa realnim mogućnostima budžeta i kao osnova za izradu SOR - a. U našem slučaju, nedostatak potpunih obračuna troškova po strategijama je onemogućio potpuno slaganje pravilnog obračuna troškova u Srednjoročnom okviru rashoda.

Postoji odstupanja između ograničenja određene potrošnje u SOR, koji je odobren u aprilu, i završnih granica godišnjeg budžeta za Budžetske organizacije usvojne u oktobru iste godine. Ove razlike su veće između budžeta druge godine planiranja u SOR - u sa trenutnim budžetom usvojenog u narednoj godini.

Ove razlike u planiranju usvojenog budžeta u vezi sa granicama propisanim u SOR postoje i na nivou planiranja od strane budžetskih organizacija tako i na nivou ekonomske klasifikacije i programa.


Stranica 25

Koreniti razlozi - U cilju poboljšanja uloge dokumenta SOR - a kao vodič za proces izrade budžeta treba

da se obrade sledeći glavni razlozi. U mnogim slučajevima, bilo je napora da se sektorske strategije tretiraju kao posebni dokumenti i njihovi troškovi nisu integrisani u SOR Prva godina planiranja SOR-a pruža indikativne cifre o godišnjem budžetu. Vrednosti za naredne dve godine su ponovljeno planiranje smanjujući ulogu planiranja ovog dokumenta.

Nemajući nikakvu pravnu odredbu koja predviđa usvajanje SOR-a od strane Skupštine, planiranje budžeta se često menja od strane Vlade ili nekih ministarstava. Promene u prilagođavanju troškova su adhoc promene koje se mogu pojaviti u kratkom vremenskom

periodu i one se obično ogledaju u smanjenju kapitalnih projekata. Još jedan problem je to što ni strateški planovi a ni SOR i godišnji budžeti ne uključuju procene rizika za najočiglednija pitanja kao što su kašnjenja u realizaciji složenih projekata, praznine u strategiji ili

planiranje na vreme ukupnih troškova.

Takođe se primećuje da je dosadašnja praksa pripreme SOR je takva da svaka BO posebno dostavlja svoj predlogu budžeta za Ministarstvo finansija za dokumenat SOR - a; nedostaje sektorski pristup za fazu SOR - a (u kojoj se BO konsoliduju u jednom sektoru). S obzirom na veliki broj budžetskih organizacija (malih), teško je da se održi strateški fokus i odnos sa Nacionalnom strategijom.

Predložene aktivnosti – Predložene su sledeće aktivnosti da bi rešili neodstatke u oblasti SOR - a:

4.1 Funkcionalnost Upravljačke grupe za Strateško planiranje (UGSP), u skladu sa odlukom Vlade br. 11/14 od 03/18/2015 i Komisije za Strateško planiranje (KSP) osnovane odlukom Vlade br.02 / 70 datuma 01.15.2016.

4.2 Obuka za jačanje procene budžetskog uticaja: Vlada - MF / Odeljenje za budžet 2015. godine

izdalo je Administrativno uputstvo (AU) 03/2015 za Procenu budžetskog uticaja za nove inicijative Vlade koji obavezuje BO da popune formulare za procenu budžetskog uticaja svih inicijativa koje će se usvojiti od Vlade, uključujući: nacrte zakona, administrativna uputstva, nacrt pravilnike, strategije (i akcione planove).

Prilikom popunjavanja obrazaca, BO treba da na specifičan način identifikuju; cilj, objektive, proizvod, aktivnosti koje identifikuju troškove nove inicijative i izvore finansiranja (Grant Vlade, zaduživanja i donatora, itd).

Primena ovog AU na odgovarajući način od strane BO smanjiće neslaganje troškova strategija predstavljenih u SOR. U vezi sa ovim AU, Ministarstvo finansija je obezbedilo obuku i u stanju

je da pruži obuku kad god budžetske organizacije to zahtevaju. 4.3 Priprema objašnjenja za odstupanja između granica SOR-a i granice godišnjeg budžeta; MF će

pružiti detaljne informacije o odstupanjima između SOR-a i limita na godišnjem budžetu kroz jednu standardizovanu tabelu, u skladu sa članom 19.1 ZUJFO (tačke D i E). Standardizovana tabela u kasnijoj fazi će pružiti više informacija o promenama na nivou BO.

4.4 Procena rizika od strane Budžetskih organizacija u fazi planiranja SOR. SOR će obuhvatiti standardni obrazac za opis i tabelarnu prezentaciju predviđenih rizika (kao što su planiranje promena na vreme prema političkim odlukama, planiranje na vreme troškova za kapitalne projekte i naročito za kompleksne projekte, kao i praznine troškova u različitim strategijama, itd)

koji moraju biti popunjeni od BO. 4.5 Implementacija sektorskih pristupa u pripremi SOR - a; Pripremiće se jedan predlog za sektorski

pristup u izradi SOR-a. Sektorski pristup će odrediti vodeća sektorska ministarstva, kojima će BO koje funkcionišu u okviru sektora isporučiti srednjoročno planiranje budžeta.


Stranica 26

Prioritet 5: Pouzdanost i kontrola izvršenja godišnjeg budžeta

Cilj reforme - Jačanje pouzdanosti godišnjeg budžeta kroz poboljšanje planiranja i pouzdanosti budžeta, uključujući i planiranja na nivou programa, kako bi se osiguralo da budžetiranje bude u skladu sa ciljevima Makro - fiskalnog okvira i strateških ciljeva Vlade.

Opis problema - Jedan od glavnih problema koji su identifikovani u pogledu pouzdanosti budžeta su visoke vrednosti budžeta devijacije tekuće budžetske potrošnje u poređenju sa odobrenim budžetom. U

toku 2014. godini, jedno takvo odstupanje u strukturi rashoda je rezultat planiranja većih kontigentnih sredstava (plate, veterani, itd), kao i transferi u poslednjem kvartalu fiskalne godine dozvoljeni Zakonom o godišnjem budžetu, član 13.2.

Drugi glavni problem u budžetiranju je što se planiranje budžeta od strane BO još uvek zasniva na osnovu ekonomske i administrativne klasifikacije a ne prema programima / politikama. To čini budžet manje fleksibilnim i njemu nedostaju informacije o pokazateljima učinka.

Ostali nedostaci su pitanja koja se bave obukom osoblja BO, koristeći dva sistema za planiranje budžeta (BDMS i PIP), posebno obuku novih kadrova, itd.

Mere za smanjenje rizika nisu predviđene i problemi su rešavani adhoc odražavajući smanjenje potrošnje gde god je to bilo moguće. Većina planiranih aktivnosti i posebno novih aktivnosti sa izrazitim troškovima su modifikovani, promenjeni, obustavljeni ili je budžetska godina završena sa značajnim obavezama.

Koreniti razlozi - Jedan od razloga za nedostatak pouzdanosti (krediblitetita) budžeta je optimistična prognoza za budžetske prihode koja je rezultovala stalnom revidacijom rashoda. Optimistične prognoze,

identifikovane u toku 2015. godine oštetile su proces izrade budžeta, stvarajući hitnu i nepredviđenu potrebu za prilagođavanje i u planu potrošnje kao i u planu prihoda. Ovo pitanje je već obrađeno u Prioritetu br.1.

Još jedno ključno pitanje u pripremi godišnjeg budžeta je politički uticaj koji utiče na promene budžeta za realizaciju određenih politika, a to utiče i na strukturu budžeta za BO, takođe i u promeni budžetskih granica za određene budžetske organizacije i u ukupnom budžetu uopšte.

Treba istaći da transferi u toku godine nisu u suprotnosti sa budžetskim pravilima. Član 30 ZUJFO, dozvoljava sveobuhvatne administrativne transfere u okviru Budžetskih organizacija (25%) da bi preneli finansiranje budžeta između budžetskih izdvajanja linije koje je negativno uticano, bez potrebe da se obavesti Skupština. Pored toga, član 14.2 Zakona o godišnjem budžetu za 2016. godinu omogućava Vladi

da prenese sredstva iz BO-do 5% od ukupnog godišnjeg budžeta bez prethodnog traženja odobrenja Skupštine.

Fleksibilnost koju obezbeđuju ove dve zakonske odredbe negativno utiče na kredibilitet budžeta i čini

manje hitnom tačnu procenu budžeta u fazi planiranja. Ovaj prostor za fleksibilnost može biti povezan sa ne-saradnjom između višeg rukovodstva, što znači veće angažovanje i bolju saradnju na početku planiranja budžeta između političkog osoblja (Kabineti

ministara) sa glavnim administrativnim službenicima i glavnim finansijskim službenicima BO, kako bi se uradilo usklađivanje politike BO sa budžetom, jer kao posledica ove nesaradnje tokom planiranja i


Stranica 27

izvršenja budžeta vrše se razne promene u budžetu, kao transferi i realokacija kroz programe / sub-

programe i u ekonomskim kategorijama. Predložene aktivnosti – Predlažu se aktivnosti koje slede kako bi se poboljšala pouzdanost budžeta:

5.1 Priprema AU za transfere - preraspodelu; AU postavlja jasne kriterijume za opravdanje transfera - ponovnu - raspodjeli u skladu sa članom 30. ZUJFO i člana 14. Zakona o godišnjem budžetu. Takođe definiše listu dodatnih dokumenata da dokažu opravdanost tih zahteva, osiguravajući da

se odstupanja od budžetske strukture, bez obzira na vrednost, vrše samo u slučajevima koji direktno ispunjavaju pozicije onako kako je određeno zakonom

5.2 Budžetiranje zasnovano na programima: Jedan model budžetiranja zasnovan na programe

uradiće se za Ministarstvo finansija za 2017. godinu. U zavisnosti od rezultata, model će se proširiti na druge budžetske organizacije. Potencijalne koristi od programa budžetiranja koji se zasniva na programe su transparentnost o vezi između budžetske podele i rezultata.

Prioritet 6: Kvalitet informacija kapitalnog budžeta

Cilj reforme - Efikasnije i efektivnije upravljanje planiranja i nadzora javnih investicija iz Budžetskih organizacija u sistemu PIP, što će uticati na jedno pravilno planiranje za kapitalne projekte koji treba da budu povezani sa Nacionalnom strategijom za razvoj i prioritetima Vlade

Opis problema - Kapitalni projekti planiraju se kroz sistem Programa javnih investicija (PJI). Sve BO tokom procesa planiranja budžeta su dužni da svoje zahteve za kapitalne projekte predaju kroz sistem PJI, gde za svaki kapitalni projekat moraju da se ispune informacije u skladu sa zahtevima PJI. Takođe,

moraju da ispunjavaju analizu troškova / koristi.

Budžetske Organizacije u kvartalnoj osnovi su dužne da preko sistema PJI izvještavaju o finansijskom planu i fizičkom napretku projekta tokom njegove implementacije. Informacije se razmatraju od strane

Odeljenja za budžet pri Ministarstvu finansija. Uloga MF-a ostaje ograničena u odabiranju i davanju prioriteta kapitalnim projektima, dok rad Komiteta za Javne Investicije (KJI), osnovan u 2010 godini, ocenjena je kao neefektivna u proceni i odabiranju

projekata. Odlukom Vlade Br. 02/70 datuma 15/01/2016, stavljena je van snage odluka o osnivanju KJI, i

osnovana je Komisija za Strateško Planiranje1, koja će upravljati proces Sistema Integrisanog Planiranja na Kosovu, gde između ostalog će imati odgovornost strateškog razmatranja kapitalnih investicija.

Prilikom planiranja kapitalnih projekata, Budžetske organizacije ne pružaju potpune i tačne informacije o projektu, kao što se zahteva od strane sistema PJI. Neki od uočenih nedostataka u planiranju kapitalnih projekata u sistemu PJI uključuju:

• Nedostatak analize troškova / koristi velikih projekata (preko 1 milion evra); • Nepravilno planiranje evaluacije projekata koji podrazumeva promene ukupnih troškova

planiranog projekta sa ukupnim troškovima projekta koji je implementiran.

• Netačne informacije o troškovima projekata podeljenih u operativne i kapitalne koji utiču na potcenjivanje ukupne vrednosti kapitalnog projekta.

• Planiranje projekata u kategoriji kapitala koji su operativne prirode troškova.

1 Stalni sastav Komisije za Strateško Planiranje:1) Premijer, predsedavajući ;


Stranica 28

Koreniti razlori – Neki od razloga koji izazivaju nedostatke navedeni su dole u nastavku:

Iako je postignut napredak u poboljšanju / razvoju sistema PJI, sistem se još uvek ne koristi dovoljno od

Budžetskih organizacija za planiranja i praćenja. To je uglavnom zbog kretanja osoblja i nedostatka redovne obuke za korisnike sistema PJI.

Politički uticaj je jedan od faktora koji negativno utiče na planiranje kapitalnih projekata, posebno nakon usvajanja budžeta od strane Vlade, u Parlamentarnim komisijama Skupštine Skupštine Kosova, uvode se projekti sa manjom novčanom vrednošću nego što zaista koštaju.

Takođe, jedan od drugih problema je nesaradnja između višeg rukovodstva, što znači angažovanje i saradnja na samom početku planiranja budžeta za kapitalne investicije između političkog osoblja

(kabineta ministara) sa glavni administrativni službenici i glavnim službenicima za budžet BO.

Drugi problem je da je to što struktura budžeta je ograničena i ne dozvoljava fleksibilnost u promeni

ekonomskih kategorija i koja utiče na to da se neki projekti nejasno svrstavaju u kapitalne rashode.

Trenutno, u Odeljenju budžeta za sistem PJI nema dovoljno angažovanih radnika za dalje održavanje

sistema kao i overavanju informacija ubačenih u sistemu PJI BO-a. Tokom planiranja i izvršenja budžeta mogu da se pojave razni adhoc zahetvi za razvoj u sistemu od najviših političkih nivoa, tehničkih zahteva, ili drugo, šta ubuduće može predstaviti ozbiljan problem u funkcionisanju i razvoju sistema.

Jedno specifično pitanje na lokalnom nivou je da kapitalni budžet za većinu projekata je podeljen između nekoliko programa, i umesto da se upravljaju sa dotičnih programa, one se upravljanju od jedinstvenog programa. Ova praksa ne dozvoljava odgovorno upravljanje i kontrolu planiranja i realizacije kapitalnih

investicija. Predložene aktivnosti – Aktivnosti u nastavku predlažu se da bi obradili poboljšanje kvaliteta informacija o kapitalnim investicijama:

6.1 Dalje ojačanje uloge Odeljenja Budžeta i MF-a u proceni projekata i njihovom odabiranju, kao i

stvaranje mehanizma za kontrolu kvaliteta za podatke ubačenih od strane BO-a u sistemu PJI. 6.2 Organizovanje obuke za sistem PJI: Da se organizuje obuka za sve korisnike sistema PJI u

oblasti planiranja kapitalnih projekata i za modul monitoringa.

6.3 Izdavanje jednog uputstva koje jasno definiše šta treba smatrati kapitalnim projektomt (definicija), i koji takođe obavezuje budžetske organizacije da tokom planiranja projketa

predstavljaju odvojeno operativne troškove tokom realizacije projekta i nakon završetka projekta.

6.4 Održavanje sistema PJI: Povećati broj zaposlenih koji će obavljati održavanje, razvoj kao i pregled funkcija sistema PJI u skladu sa potrebama i podnetim zahtevima.

Prioritet 7: Javne nabavke

Cilj reforme - Obezbeđivanje efikasne, transparentne i fer upotrebe javnih sredstava i ostvarivanje osnovnih principa u javnoj nabavci "vrednost za novac".

Opis problema - Na Kosovu već postoje razrađene strukture sistema javnih nabavki za radove, usluge i robe.


Stranica 29

Zakon 05 / L-068 o izmeni i dopuni Zakona br.04 / L-042 o javnim nabavkama Republike Kosovo

izmenjen i dopunjen Zakonom 04 / L-237 obezbeđuje najefikasnije, transparentno i pravilno korišćenje javnih sredstava, javnih resursa i drugih fondova i izvora autoriteta za ugovaranje na Kosovu, bazirajući javne nabavke na osnovu ključnog principa "vrednost za novac". PEFA i SIGMA naglašavaju da je kvalitet zakona u skladu sa najboljim međunarodnim praksama i sa Acquis EU.

Međutim, tokom implementacije Zakona br. 04 / L-042 o javnim nabavkama, praksa je pokazala slabosti i teškoće u njegovom sprovođenju ili u njegovu pravilnu primenu. U najnovijem izveštaju generalnog

revizora je rečeno da su javne nabavke postigle ograničeni napredak, gde su nedostaci bili ponovljeni u svim fazama nabavke i unapređenje sistema nabavke ostaje izazov za Vladu Kosova u budućnosti.

U drugim međunarodnim izvještajima (PEFA, SIGMA) predlaže se jačanje kapaciteta i obezbeđivanje

pravilnog funkcionisanja organa javne nabavke, posebno kroz blagovremeno imenovanje članova nadležnih odbora. U tim izveštajima se takođe traži da se poboljša sprovođenje procesa javnih nabavki kroz korišćenje odgovarajućih tenderskih procedura, centralizovane nabavke i razvoja elektronskih javnih nabavki. Izveštaji su takođe ukazali na potrebu da se uklone prednosti za domaće ponuđače.

Koreniti razlozi - Za pitanja neusaglašenosti i komentara međunarodnih posmatrača, izmene i dopune zakona sada su već predložene i izmenjeni Zakon Br. 04 / L-042 o javnim nabavkama je usvojen od

strane Skupštine 14. decembra 2015. godine, i stupio je na snagu 01.21.2016. Kroz izmenjeni zakon, stvoren je jedan bolji pravni osnov koji se odnosi na ponude, pitanje odbora, unutrašnje i spoljne nesuglasice, zadnjih rokova za žalbe, preferencije za domaće kompanije, centralizovane nabavke, zajedničke terminologija za javne nabavke, harmonizacija sa budžetskim kodovima, pitanja obuke,

usklađivanje zakonodavstva sa novom Direktivom EU o javnim nabavkama, sistem e - nabavke, kao i i eliminacija preferencija za nacionalne ponuđača, bez obzira što su u SSP su određeni vremenski rokovi za eliminisanje ovih prednosti. Izazov će biti i primena izmenjenog zakona. U tom kontekstu, izrađena je nacionalna strategija za

nabavka i njen akcioni plan i treba da budu usvojene u cilju razvoja sistema javnih nabavki. Glavni problemi koji su se pojavili tokom sprovođenja ZJN-a su: Neprikladno planiranje javne nabavke, korišćenje ne-unapređenih procedura javne nabavke, neprikladna procena ponuda, određivanje

nenormalno niskih cena što stvara veliki problem tokom sprovođenja ugovora, malo znanja u vezi sa javnom nabavkom kod ugovornih autoriteta, ekonomskih operatora, institucija javnih nabavki, i građana

u celini, loše upravljanje javnih ugovora od strane ugovornih autoriteta, pretežno zbog određivanja neprikladnih menadžera za oblast koju pokrivaju, sa ciljem njihovog upravljanja. Nejasna specifikacija

vrste ugovora i njihovih preciznih rokova, bez specifikacije vremenskih rokova za sprovođenje ugovora, određivanje diskriminatorskih kriterija. Kroz e-nabavku, biće velikog rasta transparentnosti, efikasnosti, dobiti u odnosu na troškove, smanjenju

administrativnih prepreka, veća odgovornost, itd. korišćenje elektronskog sistema garantuje transparentan proces i obezbeđuje uslove za otvorenu i nepristrasnu konkurenciju između ekonomskih operatora učesnika. Osim ostalih nadgledanja, RKJN je počela sa praćenjem svih obaveštenja pre njihovog objavljivanja na

veb stranici RKJN-a (obaveštenje o ugovoru, obaveštenje o davanju ugovora, obaveštenje o potpisivanju ugovora, obaveštenje o javnoj aukciji, itd) i za sve vrednosti bez izuzeća, ovo praćenje se obavlja sa ciljem sprečavanja i eliminisanja eventualnih propusta koje se mogu desiti na samom početku sprovođenja aktivnosti, kao što su eliminisanje diskriminatorskih kriterija, nemerljivih kriterija, zatim

razmatra određivanje zakonskih rokova za tenderisanje, trajanje ugovora, postavljenu količinu, korišćenje potrebne procedure, itd.


Stranica 30

Predložene aktivnosti - U skladu sa nacionalnom strategijom za nabavku i njenog akcionog plana, predložene su sledeće aktivnosti:

7.1 Uspostavljanje sistema elektronskih nabavki za obavljanje aktivnosti nabavke: Sistemi e-nabavke imaće module za:

E-tender

E - ugovore

E - žalbe

E - upravljanje ugovora

7.2 Razvoj i implementacija centralizovanih aktivnosti nabavke: centralizovana nabavka i korišćenje

okvirnih ugovora može pojednostaviti nabavke za male stvari ili stvari koje se redovno

nabavljaju. Praksa ovih naprednih oblika nabavke će se intenzivirati. Ova aktivnost podrazumeva potrebu za povećanim brojem osoblja.

7.3 Praćenje aktivnosti javnih nabavki: praćenje aktivnosti nabavke koje imaju za cilj postizanje eliminacije nedostataka i eliminisanje ne-sklada sa Zakonom o javnim nabavkama. U skladu sa

strateškim planom, pridavaće se više pažnje praćenju upravljanja ugovora. Priroda praćenje ugovora i aktivnosti nabavke nužno traži angažovanje dodatnog osoblja, uključujući i domaće stručnjake kao što su arhitekte, inžinjeri itd

7.4 Podizanje svesti šire javnosti o pravilima javne nabavke: Sa povećanom svesti o javnim

nabavkama, promenit će se percepcija javnosti, smanjit će se mogućnosti zloupotrebe, i izveštavanje zloupotrebe biće više fer i efikasnije.

7.5 Obuka službenika za javne nabavke: treba održati osnovnu obuku kao i onu napredniju,

uključujući i obuku na e-nabavci, u cilju povećanja znanja službenika za javne nabavke.

Prioritet 8: Jačanje interne revizije

Cilj reforme - Jačanje funkcije interne revizije kao usluge sa dodatnom vrednošću za odgovorno upravljanje.

Opis problema - Iako se u izveštaju PEFA stanje interne revizije ocenjuje kao pozitivno, postoje neka pitanja koja se moraju rešiti kako bi se osiguralo održivo i efikasno funkcionisanje interne revizije. Ova pitanja su dobro predstavljena u Strategiji za unutrašnju kontrolu javnih finansija (2015-2019).

Prvo, postoji veliki broj organizacija koje su male prema visini budžeta, operacijama, zaposlenim i obimu javnih službi, i koje su uspostavile funkcije interne revizije. Na osnovu kriterijumi za internu reviziju koji proizlaze iz ZUJFO, svaka budžetska organizacija, bez obzira na veličinu, treba da osnuje jednu komisiju

za reviziju gde je osnovana jedinica interne revizije, čak i ako se radi sa samo jednim internim revizorom i malim iznosom budžeta, transakcijama i malim brojem zaposlenih. Drugo, obuka internih revizora je obavezan deo profesije. Do sada, trening je podržan od strane Evropske

Unije kroz različite projekte. Ove obuke uključuju veći deo obuke internih revizora, u zavisnosti od njihovog zapošljavanja i internih revizora. Sadašnja situacija je da sada imamo oko 50% od internih revizora koji su međunarodno sertifikovani od strane CIPFA u Velikoj Britaniji, 40% revizora su u

procesu sertifikacije, i 10% novih revizora su revizori koji su zaposleni nakon organizovanja obuke.


Stranica 31

Prema dosadašnjim informacijama koje imamo, Evropska unija neće podržati druge programe za obuku i

sertifikaciju internih revizora. Kao treće, uprkos tome da postoje pravila za sprovođenje preporuka prema proceni PEFA, SIGMA, Centralno Odeljenje za Usaglašavanje, unutrašnjeg revizora, spoljnog revizora, one se ne adresiraju na potrebnom nivou od strane menadžmenta.

Koreniti razlozi - Osnivanje Komisije za reviziju u svakoj Budžetskoj organizaciji, bez obzira na veličinu, broj zaposlenih i obim transakcija i jedinica interne revizije sa samo jednim internim revizorom

stvara troškove i koje nisu mnogo efektivnije i efikasnije u poređenju sa njihovim kost / beneficijama. Profesija revizije je profesija koja mora stalno držati korak sa razvojem kako bi pratili standarde i

najbolje profesionalne prakse, a na Kosovu još uvek nije uspostavljena domaća šema za obuku internih

revizora, jer se obuka internih revizora podržava od strane Evropske unije. Iako za sprovođenje preporuka revizora su uspostavljene kontrole, one ne funkcionišu kako treba. Nedostatak menadžerske odgovornosti je uticalo da se ne sprovode preporuke revizora.

Predložene aktivnosti - Predložene aktivnosti su zasnovane na Strategiju UKJF 2015-2019:

8.1 Revizija Zakona o funkciji interne revizije: Zakon bi trebalo da racionalizuje funkciju interne revizije smanjenjem broja jedinica sa po jednim internim revizorom i povećanjem pokrivenosti interne revizije. To treba da se zakonski utvrdi u nekim definisanim amandmanima ZUJFO, ili da

se uključi u neki novi Zakon o unutrašnoj kontroli javnih finansija. 8.2 Unapređenje priručnika za unutrašnju reviziju, ažuriranje mora (i) proširiti obim revizije -

revizija učinka, revizije sistema IT, revizija sistema; (II) da se uključi šema monitoringa; (Iii) stvaranje evidencije o rizicima u godišnjim planovima revizije; (IV) uspostaviti mehanizme za

saradnju između jedinica za unutrašnju reviziju i linijskih menadžera za izbor područja visokog rizika za reviziju i pružanje saveta i preporuka.

8.3 Uspostavljanje nacionalnog programa za certifikaciju internih revizora i obuka internih revizora

prema lokalnoj šemi sertifikacije. 8.4 Obuka internih revizora o reviziji finansijskih sredstava EU: Uspostavljanje kapaciteta revizija

za reviziju projekata finansiranih / ko-finansiran od strane EU (izbor i obuka internih revizora za reviziju fondova EU ).

Prioritet 9: Jačanje eksterne revizije

Cilj reforme - Razvoj jedne vrhovne revizorske institucije koja dobro funkcioniše, koja obavlja reviziju u skladu sa standardima revizije javnog sektora i koji su međunarodno priznati.

Opis problema - Spoljni procene izvršene od PEFA i SIGMA izvještavaju pozitivno o radu Kancelarije glavnog revizora. Međutim KGR je još uvek nova organizacija i ima dovoljno prostora za poboljšanja u pravcu usklađivanja sa međunarodnim standardima za vrhovne revizorske institucije (MSVRI). U skladu

sa određenim osnovnim očekivanjima prema Vrhovnim revizorskim institucijama, kao što je naglašeno u MSVRI 12, identifikovane su sledeće slabosti:

Jačanje odgovornosti i računopolaganja, transparentnosti i integriteta vlasti i subjekata javnog

sektora;


Stranica 32

- Nepoznavanje posledica od stvaranja sistema upravljanja javnim finansijama na osnovu

principa "COSO", organizacioni uticaj ove i korake koje treba preduzeti;

- Preporuke iz revizije ne obrađuju se u potpunosti i kao što je očekivano;

- Modernizacija pristupa revizije i sredstava i dalje ostaje izazov. Revizija učinka još nije

dovoljno razvijena;

Stalna demonstracija važnosti pred građanima, Skupštinom i drugim zainteresovanim stranama;

- Ograničena podrška u izradi i sprovođenju reformi za naše stranke interesa;

Biti model organizacije i biti primer drugima; - Sposobnost za upravljanje stalne promene;

- Vlasništvo nad ukupnim korporativnim vrednostima, opšte nadležnosti i individualne osobine

nisu u potpunosti u mestu;

Koreniti razlozi – Glavni razlozi nedostataka:

A. Jačanje računopolaganja, transparentnosti i integriteta vlade i subjekata javnog sektora;

- Nedostatak zakona koji obezbeđuje punu funkcionalnu nezavisnost GR-a;

- Nedostatak jednog GR-a sa mandatom i mogućnostima za zadovoljavajuće tretiranje

strateških izazova;

B. Stalno demonstriranje značaja Revizije pred građanima, Skupštinu i druge zainteresovane

strane; I dalje niska mogućnost generalizacije u vezi sa reformama - Kvalitet revizije i komunikacija njenih rezultata nije u potpunosti u skladu sa MSVRI

C. Biti modeli organizacije koja je primer drugima

- Nedostatak savremenog pristupa upravljanju u instituciji:

- Nedostatak radoznalosti i dubinsko razumevanje naših ukupnih korporativnih vrednosti,

opštih individualnih sposobnosti i osobina; - Nedostatak znanja i stručnosti u određenim oblastima.

Predložene aktivnosti - U cilju rešavanja nedostataka, predlažu se sledeće aktivnosti :

9.1 Obezbeđivanje institucionalne nezavisnosti: Zakonski okvir sa izmenama i dopunama da se usvoji na Skupštini i da se imenuje novi Generalni revizor koji će obezbediti nezavisnost KGR.

9.2 Tretiranje jaza između prakse KGR i MSVIR Kao prvi korak, da se uradi jedna procena na osnovu Okvira Merenja Učinka VIR-a (VIR- OMU). VIR OMU pokriva relevantni MSVRI za

institucionalni mandat, organizacionih i menadžerskih praksi i kvaliteta revizorskog rada. U posebnosti se bavi pitanjima upravljanja kvalitetom revizije. Na osnovu ove procene, pripremiće se strategija za dalje povećanje institucionalnih kapaciteta.

9.3 Vodič za reviziju regularnosti: uputstvo i metodologija KGR za reviziju regularnosti i dalje će se ažurirati kako bi bile u skladu sa međunarodnim standardima i očekivanjima za kvalitet. Ovaj vodič će se baviti metodologijom finansijske revizije i usklađenosti.

9.4 Dalji razvoj prakse KGR za reviziju učinka: priručnik za reviziju učinka će biti ažuriran u skladu

sa međunarodnim standardima. To će podrazumevati i reviziju IT-e. 9.5 Komunikacija sa Skupštinom: U cilju povećanja uticaja rada revizije, KGR je posvećena daljem

razvoju odnosa sa odgovarajućim kontaktima u Skupštini (Komisija za nadzor javnih finansija,


Stranica 33

Komisija za budžet i finansije i druge relevantne komisije) sa jedne strane i KBF/UKJF i

Skupštine sa druge strane, koristeći nalaze KGR za držanje vlade odgovornom.

Prioritet 10: Poboljšanje sistema IT-e

Cilj reforme – Poboljšanje sistema IT-e koji se koriste u Ministarstvu Finansija u cilju poboljšanja kvaliteta finansijskih informacija. Opis problema – Iz oblasti IT-e, može se navesti niz pitanja:

Ministarstvo finansija koristi nekoliko odvojenih sistema informativne tehnologije za upravljanje budžetom: Sistem za upravljanje razvojem budžeta (BDMS), sistem planiranja javnih investicija (PIP),

Informativni sistem finansijskog upravljanja Kosova (ISFUK), sistem sa informacijama platnog spiska, E-nabavke, e-sredstava. Ovi IT sistemi nisu povezani kako i treba i pravilno, što povećava opterećenje

rada i rizik od grešaka zbog ručnog višestrukog unošenja podataka. Ovo je dovelo do nedostatka sistema izveštavanja sa integralnim i pouzdanim podacima iz različitih sistema.

Trezor je odgovoran za upravljanje svom opremom informativne tehnologije, uključujući i osam informativnih sistema koji se koriste od strane Trezora. Trezor je uporno podržao oko 80 korisnika trezora IT opremom, kao i preko 1400 korisnika koji koriste isključivo opremu Trezora za pristup ISFUK i drugim sistemima Trezora. Međutim, infrastruktura Trezora je starija od 11 godina i oprema za

održavanje sistema se više ne proizvodi. Uzimajući u obzir rizik od neuspeha u njihovom funkcionisanju i nemogućnost da se podrži infrastruktura k64 bit, neophodna je njena zamena sa novom infrastrukturom.

Ministarstvo finansija treba da završi implementaciju elektronske arhive (Arhiv digitalizaciju) preko koje će biti arhivirane kopije računa i finansijskih dokumenata u vreme unošenja rashoda u ISFUK. Trezor / MF ima sposobnost za vršenje funkcije praćenja u celini i stvarajući nivo kontrole u pogledu strogog sprovođenja finansijskih propisa za potrošnju javnog novca, ali i prateći i nivo kašnjenja

dugovanja izazvanih od BO. Koreniti razlozi - IT sistemi na Kosovu su razvijeni na podjeljen način tokom 2000-2014 gde su razni donatori i projekti pomogli sa posebnim sistemima. Na primer, sistemi upravljanja budžeta (planiranje i

izvršenje) su razvijeni na različitim platformama (Oracle, PHP. MSKL, Progress SKL itd) i nisu povezani

jedan sa drugim i kao rezultat toga nedostaje jedinstveno i pouzdano izveštavanje.

U prošlosti, opcija za integrisano upravljanje finansijama je raspravljana od strane upravljačke grupe za IT, i uporećivana sa alternativom boljeg povezivanja sa postojećim sistemima. Pošto bi rešenje integrisanja bilo prilično skupo i složeno za izgradnju, upravljačka grupa IT do sada je izabrala poboljšanje postojećih sistema i instalaciju boljeg povezivanja kroz skladište podataka koje je povezano

sa svakom aplikacijom. Predložene aktivnosti - Da bi se olakšalo upravljanje javnim finansijama sa boljim sistemima IT ,

predlažu se sledeće aktivnosti:

10.1 Integracija sistema upravljanja budžetom kroz uspostavljanje jednog skladišta podataka. Rešavanje skladištenja podataka će se postići kroz sledeće korake: (i) dokumentacija potreba i radnih procesa, (ii) razvoj projektnog zadatka za integraciju sistema, (iii) završetak procedura


Stranica 34

nabavki i iniciranje razvoja skladišta za podatke, (iv) kompletiranje razvoja skladišta podataka;

(V) integracija sistema ili razvoj međupovezivanja i (vi) razvoj sistema izveštavanja.

10.2 Modernizacija informacione tehnologije u okviru Trezora: dodati hardverske kapacitete i mogućnosti i potpuna operacionalizacija centra podataka i nastavak rada u slučaju katastrofa.

Neophodno je da se kupi nova oprema tokom 2015-2018.godine.

10.3 Uspostavljanje decentralizovane elektronske arhive od budžetskih organizacija: Obezbeđivanje

i kupovina neophodne opreme za završne faze treba da bude od strane BO sa njihovim finansijskim sredstvima, a Trezor će obezbediti neophodne instrukcije za kompatibilnim uređajima koji su potrebni za pristup sistemu. Sa realizacijom ovog projekta, Trezor će moći da

skladišti i sačuva u elektronskom formatu svu finansijsku dokumentaciju, bez obzira na

lokaciju i aktivnosti BO-a. Pored toga, Trezor će imati pristup dokumentima i podacima koji se čuvaju, koji će se koristiti za različite analize i provere za BO od Trezora. Od trenutka delegiranja ovlašćenja rashoda iz Trezora kod BO, Trezor, dakle Ministarstvo finansija, mogu da prate samo finansijske transakcije u smislu podataka u ISFUK.

Prioritet 11: Transparentnost o budžetu

Cilj reforme - Obezbeđivanje informacija o usklađenosti budžeta Kosova sa standardom MMF /

standard GFSM-2014. Razmatranje Plana računovodstva da se obavlja u funkciji usaglašavanja sa GFSM 2014 i zatim proces planiranja i izvršenja budžeta da se obavlja prema tom planu računovodstva.

Opis problema - Procene PEFA i SIGMA su uglavnom pozitivne u vezi stepena transparentnosti budžeta pokazano na Kosovu. Jedan nedostatak je nemogućnost Kosova da izveštava finansijske informacije Vlade u potpunosti prema standardima GFSM-2014. Vlada Kosova do sada nije imala resurse ili strategiju za zveštavanje zasnovano na Priručniku

finansijskih statistika Vlade. S obzirom da je Kosovo član MMF-a, očekuje se da Kosovo izveštava i statistički podaci da se objavljuju u godišnjoj knjizi GFS / FSV prema GFSM-2014. Informacije o statistici Vlade Kosova omogućuju transparentnost i mogućnosti za fiskalnu analizu. Izveštavanje prema GFS omogućava kreatorima politike i analitičarima da proučavaju poslovanje i

finansijsku poziciju.

Kosovo kao član MMF-a prvi put je izveštavalo za period 2012 - 2014. godine prema GFSM 2001. Međutim, nije mogla da pruži sve informacije u skladu sa standardom GFS 2001.

Koreniti razlozi - Do sada nije bilo zvaničnih dokumenata za sektorizaciju opšte Vlade na osnovu zahteva GFSM. Trenutna računovodstvena struktura nije u potpunosti kompatibilna sa GFS 2001.

Predložene aktivnosti – Predlažu se aktivnosti u nastavku:

11.1 Modifikacija ISFUK ili stvaranje posebne alatke kako bi se omogućilo automatsko generisanje budžetskih izveštaja na osnovu kategorizacije GFS.

11.2 Pregled plana računovodstva Vlade 11.3 Struktura računovodstva će biti pregledana i odobriće se nova strukturu sa IPSAS i GFS

usklađena i ugrađena u ISFUK.


Stranica 35

11.4 Priručnik Državnih finansijskih statistika treba prevesti na albanskom jeziku, tako da zaposleni

budu obučeni za implementaciju nove strukture računovodstva. 11.5 Objavljivanje vremenskih serija prihoda i troškova celokupne Vlade, 11.6 Objavljivanje Prijateljskog Budžeta (Citizen Friendly Budget). Pošto pravilno i sistematsko

informisanje građana u vezi sa politikama i budžetskim projektima je ključan, Objavljivanje

Prijateljskog Budžeta je ocenjen kao dobra mogućnost informisanja običnog građana u vezi sa budžetskim politikama. Dokumenat Prijateljskog Budžeta, biće dodatni dokumenat u odnosu na Zakon o Budžetu i budžetskih tabela. To će biti prost opis gde će se izbegavati prevelika

upotreba profesionalnog žargona i brojeva sa ciljem da bude lak i razumljiv za građane.

Prioritet 12: Uspostavljanje održivih kapaciteta u UJF

Cilj reforme - Da bi se postigao sistematski, dosledan i integrisan način izgradnje kapaciteta državnih

službenika u Upravljanju javnim finansijama koristeći domaću i spoljnu ekspertizu javne administracije.

Opis problema - Kapaciteti ljudskih resursa su među preduslove za uspešno poslovanje u oblasti

Upravljanja javnim finansijama. Spoljne procene (PEFA, SIGMA) su identifikovale potrebu za uspostavljanje specifičnih znanja kao procena budžetskog uticaja inicijativa i politike novih saznanja o analizi rizika, korišćenje informacione tehnologije koja se trenutno koristi i one koji će biti instalirana po prvi put (BDMS, Balance, PIP,

Balance, PAK, KC, itd), uspostavljanje struktura za implementaciju decentralizovanih projekata (DIS) EU za implementaciju revidiranog plana računovodstva, itd U različitim oblastima kao što su revizije, kontrole i finansijsko upravljanje (obuke i sertifikacije), javne

nabavke (isticanje e-nabavka), PAK (modernizacija sistema informativne tehnologije, itd), kontinuirani rast znanja sada je već definisan zakonom. Zbog toga, svi prioriteti sadržani u ovoj Strategiji za reforme u upravljanju javnim finansijama, počevši od makro - ekonomskih prognoza, planiranje javnih investicija, nabavke, interne kontrole, itd zahtevaju

odgovarajuće ljudske resurse u pogledu kvantiteta i kvaliteta. Koreniti razlozi - Sada, jačanje kapaciteta u oblasti Upravljanja javnim finansijama je fragmentirano jer ne postoji sistematski način kojim Ministarstvo finansija može organizovati napore za izgradnju

kapaciteta. Najznačajniji mehanizam za transfer znanja je prošao kroz projekte tehničke pomoći i

programe zbratimljenja sa sličnim organizacijama u EU. Trenutna ekspertiza koja je usvojena od strane iskusnih državnih službenika da ih predstave kolegama kroz "obuku trenera" se ne koristi.

Pošto će u budućnosti biti manje koncentracije prema projektima tehničke pomoći i svakako više ka budžetskoj podršci, postoji potreba za organizovanje i napredak sistematskok i održivog kapaciteta u oblasti Upravljanja javnim finansijama.

Do sada, Kosovski institut za javnu administraciju nije uspeo da ponudi dovoljno programa u oblasti Upravljanja javnim finansijama.

Predložene aktivnosti - Tretiranje potrebe za sistematiku i održivu obuku u oblasti UJF, predlažu se dve mogućnosti:

I. Kao prva moguća opcija bila bi primena najbolje prakse iz zemalja u regionu, ali i EU, koje

pokazuju da je organizacija obuke u oblasti Upravljanja javnim finansijama - odgovornost


Stranica 36

Ministarstva finansija u nekoj školi za stručnost u UJF. Ova škola će raditi sa malim brojem

zaposlenih za logističke zadatke, dok za svaki trening treneri će biti izabrani početno iz redova civilnih službenika, a u slučaju nedostatka angažovala bi se vanjska ekspertiza.

II. Druga opcija bi bila da se koristi Kosovski institut za javnu administraciju. Trenutno mnogi

programi koji su priznati kao neophodni da se poveća znanje u oblasti Upravljanja javnim finansijama nisu pruženi od KIJA. Korišćenje KIJA će zahtevati koordinaciju rada KIJA sa Ministarstvom finansija u cilju jednog programa i plan program za povećanje znanja u oblasti

upravljanja javnim finansijama.

III. Treća opcija bi se zasnovala na trendove i prakse gde obuka i certifikacija civilnih službenika se

obavlja od profesionalnih, akreditiranih i funkcionalno nezavisnih institucija. To bi

podrazumevalo korišćenje stručnosti dotičnih institucija. Predlažu se sledeće aktivnosti:

12.1 Priprema jednog plan programa (kurikula) za Upravljanje javnih finansija: Da se razvije jedan plan program na osnovu postojećih programa obuke u oblasti Upravljanja javnim finansijama i novih zahteva;

12.2 Priprema analize troškova / koristi: analiza troškova i koristi bi uporedila Opciju 1 (specijalnoj školi za UJF u okviru Ministarstva finansija), Opciju 2 (organizovanje obuke za UJF u okviru KIJA) i doneće se pravilna odluka, kao i opcije 3 (organizovanje obuke i certifikacija civilnih

službenika od profesionalnih, akreditiranih i funkcionalno nezavisnih institucija). 12.3 Sprovođenje opcije 1, 2 ili opcije 3.

Poglavlje 4 Institucionalno organizovanje

4.1 Reforma Javne Uprave

Pošto Upravljanje Javnih Finansija je jedna od tri stubova Reforme Javne Uprave (RJA), institucionalne

strukture za sprovođenje strategije reforme u UJF će biti u istoj liniji sa strukturama za reformu RJU.

Ključni elementi strukture upravljanja i institucionalne organizacije za reformu javne uprave (RJU) su utvrđeni od Vlade kroz Odluke Vlade 05.09 i 09.13. Na temelju tih odluka, glavni politički/ministarski

mehanizam upravljanja i nadzora za opštu reformu javne uprave na Kosovu je Savet Ministara za Reformu Javne Uprave. Ovaj Savet je predsjedavao ministar za javnu upravu i sastoji se od ministra financija, ministra europskih integracija, ministra lokalne uprave, ministra trgovine i industrije i jedan politički predstavnik iz Kancelarije premijera.

Savet je odgovoran za usmjeravanje i nadzor svih procesa vezanih za proces sprovođenja reforme javne uprave

On ispituje periodična izvješća o provedbi RJU.

Predlaže Vladi pregled strateških dokumenata RJU-a

On se bavi provedbom strateških dokumenata.


Stranica 37

Drugi nivo, ili administrativno praćenje, koordinaciju i odgovornost za osiguravanje provedbe je podelen

između tri institucije:

1. Kancelarija premijera je odgovorna za reforme vezane uz razvoj i koordinaciju politika i zakonodavstva koji su koordinirane od strane Generalnog sekretara KP-a.

2. Ministarstvo javne uprave odgovoran za državnu službu, pružanje usluga, odgovornosti i

organizaciju javne uprave; koji se koordiniraju od generalnog sekretara Ministarstva uprave.

3. Ministarstvo financija je odgovorno za reforme vezane za upravljanje javnim financijama, koje koordinira generalni sekretar MF-a.

Odeljenje za upravljanje reforme javne uprave je odgovorno za praćenje i izvještavanje o provedbi svih

strateških dokumenata vezanih za reformu javne uprave. Ono pruža informacije ministru MJU/ prededavajućem SMJUU za provedbu RJU, priprema izvješća za koordinatore RJU, predlaže dnevni red za SMJU, formulira zaključke i djeluje kao tajništvo SMJU-a. Međutim, odgovornost za provedbu i

izvješćivanje u poljima / stupaca relevantnim za SM i MF će ostati unutar generalnog sekretara i dotičnih ministra. SMJU je odgovoran za osiguravanje da svi stupovi RJU-a stvaraju sisteme koherentne za nadzor i izvještavanje, što znači da su modeli i metodologije izvještavanja definirani od SMJU će se primjenjivati na sve stupove i sve institucije u istim rokovima izvješćivanja.

4.2 Monitoring i izveštavanje Strategije za reforme UJF

U skladu sa Odlukama Vlade 05/09 i 09/13, Ministarstvo Finansija je odgovornaza reforme koje se tiču Upravljanja Javnih Finansija.

Za monitoring sprovođenja Strategije UJF će se osnovati Koordinaciona Grupa za UJF koja je među-institucionalna administrativna struktura za reforme u UJF sa Jedinicama ili/i Odeljenjima kao članovi

Koordinacione Grupe.

Za monitoring sprovođenje Strategije UJF-a osnovaće se jedna koordinacijska skupina za UJF, koja je pod-institucionalna administrativna struktura na čelu s generalnim sekretarom MF. Tabela u nastavku se

nadovezuje sa reformama u UJF sa Jedinicama ili/i Odeljenjima kao članovi Koordinacione Grupe.

Prioritet 1.- Tačnost prognoze indikatora i prihoda Ministarstvo Finansija, Departman za Ekonomske i Fiskalne Politike

Prioritet 2.- Efikasna kontrola obaveza

Ministarstvo Finansija, Departman Trezora

Prioritet 3.- Održivo prikupljanje prihoda

Poreska Administracija Kosova

Prioritet 4.- Razvoj Srednjoročnog okvira rashoda (SOR)

Ministarstvo Finansija, Departman Budžeta

Prioritet 5.- Pouzdanost i kontrola izvršenja godišnjeg budžeta


Prioritet 6.- Kvalitet informacija kapitalnog budžeta



Stranica 38

Prioritet 7.- Javne nabavke

Regulativna Komisija Javne Nabavke na Kosovu

Prioritet 8.- Jačanje interne revizije

Ministarstvo Finansija, Centralni Departman Usaglašavanja

Prioritet 9.- Jačanje eksterne revizije

Kancelarija Generalnog Revizora

Prioritet 10.- Poboljšanje sistema IT-e

Ministarstvo Finansija, Departman IT-a

Prioritet 11.- Transparentnost o budžetu

Ministarstvo Finansija, Departman Trezora

Prioritet 12.- Uspostavljanje održivih kapaciteta u UJF

Ministarstvo Finansija, Departman za Evropske Integracije i Koordiniranje Politika

Ova grupa će nadgledati i koordinirati sprovođenje ove Strategije i Akcionog plana. Grupa će izvijestiti o progresu svakih šest mjeseci i godišnje Savetu za RJU, dok će Savet izvijestiti Vladi o progresu godišnje.

Godišnje izvješće o provedbi reforme će se objaviti nakon njegovog usvajanja od strane Vlade.

Figura 1: Struktura za upravljanje i monitoring RJU

Monitoring o napretku će se zasnovati na pokazatelje. Akcioni Plan sadrži pokazatelje za 12 prioritetnih ciljeva i dostignuća za aktivnosti. Specifična definicija i metoda merenja će se dalje razraditi u "Pasošu Pokazatelja". Pasoš pokazatelja će takođe uključiti procenu rizika za ispunjenje cilja za svaki pokazatelj/dostignuće. Monitoring i izveštavanje treba da se koordinira i monitoringom i izveštavanjem Strategije Unutrašnje Kontrole Javnih Finansija pošto mnogo elemenata ovih dveju strategija se nadovezuju i dopunjuju. Koordinaciona Grupa će voditi politički Dijalog politika za UJF sa spoljnim akterima interesa. Dijalog politia UJF će služiti kao strateški i koordinacioni mehanizam RJU.-a.


Stranica 39

4.3 Razmatranje Srednjoročne Strategije za UJF

Akcioni Plan 2016-2018 će se ažurirati na godišnjim osnovama. Strategija UJF će imati srednjoročnu evaluaciju i konačnu procjenu. Na ovaj način, zajedno sa izvještajem za 2018, MF će poduzeti

srednjoročni pregled ciljeva i pokazatelja.

Srednjoročna procena i konačna procjena Strategije će se usredotočiti na sljedeće aspekte:

Provedba Strategije i Akcijskog plana (učinkovitost);

Adekvatnost intervencija kako bi se postigli željeni rezultati i ciljevi (relevantnost);

Adekvatnosti i djelotvornosti upravljačke strukture RJU-a (efikasnost).

Proces evaluacije i revizije Strateškog okvira za reformu javne uprave će povezati i sa vanjskim

procenama RJU-a od, kao što su FOJR, PPVU i evaluacije drugih organizacija.

Poglavlje 5 Finansijski uticaj Strategije

5.1 Ukupna procena troškova aktivnosti

Procjena financijskog učinka provedbe strategije, temelji se na procjeni troškova provedbe Akcijskog plana Strategije za razdoblje 2016-2018. Ovakav pristup je sleđen kako bi se uskladili potrebe planiranja i predviđanja resursa u okviru srednjoročnog razdoblja, rashoda 2016-2018, s ciljem osiguranja realnije

pokrivenosti strategije sa fondovima vezano za strateško planiranje financija i budžetom u sklopu reforme javnih financija.

Procjena troškova aktivnosti provedena je kroz detaljan proces evaluacije mogućih troškova za sve pod-aktivnosti koje su potrebne da se uradi provedba svake aktivnosti. Ova procjena se provodi od svake

institucije koja ima primarnu odgovornost za provedbu planiranih aktivnosti.

Ukupna procijenjena sredstva potrebna za provedbu akcija Strategije u razdoblju od 2016. - 2018. godine se očekuje oko 19.9 miliona Evra.

Tabela 1: Finansijska procena

Stub za politike Približi trošak (Evro

Stub 1 Fisklana disciplina 13,162,200.05

Stub 2: Alocirana efikasnost 632,595.40

Stub 3: Operacionana efikasnost 1,668,881.37

Stub 4: Vezana pitanja RJU-a 4,406,230.00

Sveukupno 19,869,906.82

Treba da se istakne da iako obračunati troškovi strategije idu na oko 19.9 miliona evra, njena realizacija

tokom godina može da ima malo veći finansijski uticaj od predviđenog. To iz razloga jer neke od


Stranica 40

predviđenih aktivnosti u trenutku izrade strategije je bilo nemoguće da se izračuna tačan iznos njihovog

sprovođenja, pošto je potrebno da se obavljaju procene ili prethodne studije sa ciljem njihovog daljeg sprovođenja. Takve aktivnosti se pretežno nadovezuju sa nekoliko investicija u sistemima informativne tehnologije, programima obuke, ili pregledom sistema gradiranja nove administracije koja se stvara od ujedinjenja Carine i Poreza.

Reforma na polju poreza i carine, bit će jedan od najvažnijih reformi koje će se poduzeti u narednim godinama. Ove politike Vlade ogledaju u sebi potrebne troškove za provedbu određenih reformi i konkretnih aktivnosti u okviru Strategije. Tako kako je predstavljeno u gore navedenim informacijama glavnina financiranja je potrebna za provedbu u Stup 1: Fiskalna disciplina, koja se procjenjuje na oko

63,8% svih potrebnih sredstva za strategiju u periodu od tri godine.

Također, kao što je spomenuto u prethodnim poglavljima, najveći deo finansiranja će biti potrebno da se obavlja u Stubu 1: Fiskalna Disciplina, koja se izračunava da bude oko 66.24% svih potreba za

finansiranje strategije za trogodišnji period.

Grafikon1 : Specifična težina troškova prema Stubovima u %

Takođe, kao što je pomenuto u gornjim poglavljima, Vlada cilja da poveća efikasnost, efektivnost i transparentnost u pravcu upravljanja javnih finansija, kao i kroz poboljšanje sistema upravljanja ali i

kroz investicija za modernizaciju sadašnjih sistema Informativne Tehnologije.

Shtylla 1 Disiplina Fiskale66.24%

Shtylla 2: Efikasiteti alokues 3.18%

Shtylla 3: Efikasiteti operacional

8.40%

Shtylla 4: Çështjet e ndërlidhura të MFP

22.18%


Stranica 41

Grafikon2 : Specifična težina troškova prema Prioritetima u %

Strategija predviđa da reforme za upravljanje javnih finansija se ostvaruju kroz 12 prioritetnih strategija.

Među dvanaest prioriteta, najveću specifičnu težinu u finansiranju strategije zauzima Prioritet 3: "Održivo prikupljanje prihoda " čiji troškovi realizacije ukupno zauzimaju 63% svih finansiranja strategije, ili izračunato u meri 12.5 miliona evra. Velika količina finansiranja za ovaj prioritet se povezuje sa dveju veoma velikih investicija koja se predviđa da se obavlja od vlade, a koja se povezuju

sa izgradnjom novih sistema Informativne Tehnologije.

Tabela 2 u nastavku prikazuje predviđene potrebe za finansiranje reformi prema svakom prioritetu kao i odvojene prema prirodi troškova.

1% 2%

63%1%

2%0%

4%

1%4%

21%

0%1% Prioritet 1: Saktësia e parashikimit të të hyrave

Prioriteti 2: Kontrollet efektive të zotimeve

Prioriteti 3: Mbledhja e qëndrueshme e të hyrave

Prioriteti 4: Zhvillimi i kornizës afatmesme tëshpenzimeve (KASH)

Prioriteti 5: Besueshmëria e Buxhetit Vjetor

Prioriteti 6: Cilësia e informatave të buxhetit kapitalPrioriteti 6: Cilësia e informatave të buxhetit kapital

Prioriteti 7: Prokurimi Publik

Prioriteti 8: Fuqizimi i auditimit të brendshëm

Prioriteti 9: Fuqizimi i auditimit të jashtëm

Prioriteti 10: Përmirësimi i sistemeve të TI

Prioriteti 11: Transparenca e informatave për buxhetin

Prioriteti 12: Ngritja e qëndrueshme e kapaciteteve nëMFP


Stranica 42

Tabela 2: Troškovi prema Prioritetima i prema prirodi troškova (ekonomske klasifikacije u EUR)

Prioriteti

Plate I Osiguranja

Obuka, Radionice

Tehnička pomoć

Kancelarijska Oprema

Objavljivanja

Ulaganja u ITK Ostali troškovi Total

% svakog prioriteta u odnosu na total

Prioritet 1.- Tačnost prognoze

indikatora i prihoda

96,000

-

108,000

-

-

- -

204,000 1.0%

Prioritet 2.- Efikasna kontrola obaveza

21,600

35,600

105,000

-

-

240,000 -

402,200 2.0%

Prioritet 3.- Održivo prikupljanje

prihoda

1,000,000

19,000

387,000

-

-

11,150,000 -

12,556,000 63.2%

Prioritet 4.- Razvoj Srednjoročnog okvira rashoda (SOR)

-

111,433

60,250

-

-

-

6,000

177,683

0.9%

Prioritet 5.- Pouzdanost i kontrola

izvršenja godišnjeg budžeta

-

-

276,000

-

-

-

100,000

376,000 1.9%

Prioritet 6.- Kvalitet informacija

kapitalnog budžeta

57,600

11,812

-

2,500

-

-

7,000

78,912 0.4%

Prioritet 7.- Javne nabavke 309,000

301,490

240,000

17,850

-

-

- 868,340

4.4%

Prioritet 8.- Jačanje interne revizije -

59,662

40,000

-

2,000

-

500

102,162

0.5%

Prioritet 9.- Jačanje eksterne revizije 105,000

139,880

451,500

-

-

-

2,000

698,380

3.5%

Prioritet 10.- Poboljšanje sistema IT-e -

-

-

240,000

-

3,955,900

- 4,195,900

21.1%

Prioritet 11.- Transparentnost o budžetu -

1,830

70,000

5,000

-

- 76,830

0.4%

Prioritet 12.- Uspostavljanje održivih kapaciteta u UJF

-

-

125,500

-

-

-

8,000

133,500

0.7%

ukupno 1,589,200.00

680,706.82

1,863,250.00

260,350.00

7,000.00

15,345,900.00

123,500.00

19,869,906.82

% svakog troška u odnosu na total 8.0% 3.4% 9.4% 1.3% 0.0% 77.2% 0.6% 100.0%


Stranica 43

Grafikon 3: Specifična težina troškova prema ekonomskoj klasifikaciji (%)

Kao što je već gore navedeno, najveće investicije će biti ulaganja u modernizaciju informacijske tehnologije koje čine oko 77.2% ukupnih rashoda. Investicije u informativnu tehnologiju koje će specifično biti investicije za razvoj modula sistema e-računa za velike porezne obveznike (s

procijenjenim troškom od oko 800.000 eura), razvoj modula rizika od PUK-a (uz procijenjeni trošak od 350.000 eura), modernizacija IT za poreze i carine (procjenjuje se na 10 milijuna eura) i integracija IT sistema u MF i ovisnim agencijama (u vrijednosti od oko 3,9 milijuna eura).

5.2 Izvori finansiranja Strategije

Treba napomenuti da, iako je ukupna procijenjena cijena za provedbu aktivnosti izračunata za srednji rok

2016-2018, 34.2% potreba financiranja tog razdoblja će proći taj period i proširiti se i nakon 2018. No, ta potreba će se samo odnositi na dva velika ulaganja IT, koje po svojoj prirodi zahtijevaju period tenderiranja, razvoj i testiranje koji prelazi razdoblje od tri godine Akcijskog plana Strategije 2016-2018 (vidi grafikon 3). To podrazumeva na mogući financijski utjecaj koji prelazi razdoblje Srednjoročnoga

okvira rashoda 2016-2018, i koja tokom faze planiranja SOR-a 2017-2019 će se uzeti u obzir.

Paga 8.0% Trajnime, Puntori

3.4%

Asistence Teknike 9.4%

Pajisje zyre 1.3%

Investime ICT 77.2%

kosto te tjera0.6%


Stranica 44

Grafikon 3: Finansijske potrebe prema godinama

Odgovarajuće strukture će planirati potrebe za budžetska finansiranja putem programa i relevantnim proračunskim linijama, kao dio procesa planiranja Srednjoročnog okvira rashoda i godišnji budžet,

uzimajući u obzir raspodjelu potreba po godinama32.

Optimalno i precizno izračunavanje potrebe za finansiranja, uzimajući u obzir postupke potrebne za

tenderiranje ili zapošljavanje u slučaju predviđenih potreba za dodatne kadrove, pomoći će svim

agencijama uključene u strategiji kako bi mogli planirati bolje i njihove budžete prema godinama. Ova aktivnost se očekuje da se razvija tokom ažuriranja na godišnjim osnovama, kao i srednjoročne i završne procene.

Grafikon 4: Izvori finansiranja strategije UJF-a -

Kao što je prikazano na predasnjem grafikonu 4, Vlada Kosova trenutno će finansirati 40.58% troškova Strategije. Trenutno u budžetu Kosova su predviđeni oko 8 milijuna eura, sredstva za provedbu aktivnosti. Dok drugi financijer ostaje Europska unija koji izravno pridonosi financiranju određenih

aktivnosti kroz IPA, te u narednim godinama će biti neizravni suradnik koji će pomoći Vladi u provedbi strategije kroz potporu budžeta koji se očekuje dati Vladi u okviru Programa za sektorijalnu budžetsku potporu (PSBP) za reforme u upravljanju javnim finansijama.

Vlada će također vidjeti prilike zajedno sa zajednicama donatora, da bi se koristili drugi mogući izvori za

financiranje aktivnosti koje rezultiraju financijske praznine.

2 Tabela merenja finasijskih efektata aktivnosti predviđa širenje potreba po godinama ne samo za aktivnosti nego I za nivo proizvoda ili pod-aktivnosti.

3,110,836.14

5,640,983.02

4,322,087.66

6,796,000.00

-

1,000,000.00

2,000,000.00

3,000,000.00

4,000,000.00

5,000,000.00

6,000,000.00

7,000,000.00

8,000,000.00

2016 2017 2018 pas 2018

Buxheti I QK8,063,600.00

40.58%

EU (IPA)199,500.00

1.00%

Boshlleku Financiar11,606,806.82

58.41%


Stranica 45

Valja napomenuti da se troškovi implementacije strategije temelje na detaljnoj procjeni potreba za

provedbu plana na nivou proizvoda. No, realni trošak lako može premašiti procijenjeni nivo financiranja u ovoj fazi, posto to također ovisiti o modalitetima provedbe pomoći od donatora koja se može osnivati na izravno financiranje i slanje stručnjaka za rad u institucijama Kosova, ili da se poveća pomoć na nivou projekta. U tom slučaju realna vrijednost provedbe strategije će se povećati. Kako bi pratili provedbu

aktivnosti u okviru prema pristupu na nivou projekta za neke aktivnosti, predviđena su također rezervni troškovi (pod objektom "Ostalo").

Poglavlje 6 Smanjenje rizika Strategija pokriva dvanaest prioriteta i raznolikost aktivnosti za svaki prioritet. Svaka aktivnost se

suočava sa svojim izazovima. Za adresiranje ovih izazova, obavljaće se procena rizika za sve prioritetne ciljeve i aktivnosti unutar Pasoša Pokazatelja koji će se pripremiti nakon usvajanja strategije (vidi Poglavlje 4).

Na opštem nivou strategije, tri glavna rizika mogu se identifikovati. U nastavku smo prikazali ove rizike i predloge za mere smanjenja svakog od tih rizika.

Rizik Mera za smanjenje rizika

Politička

predanost

Ova strategija je službeno odobrena od strane Vlade i odražava političku predanost

njegovo sprovođenje. Osim toga, sprovođenje strategije reforme u UJF-u je snažno uključena u strukturi Reforme Javne Uprave. To će osigurati da kašnjenja u sprovođenju će se signalizirati kod političkog vođstva i politička intervencija u vremenu je očekivana.

Finansijska ograničenja

Trošak sprovođenja ove strategije se procenjuju se na 54,9 miliona evra, ali svakako taj će se iznos biti veći na osnovu nemogućnosti preciznog izračunavanja aktivnosti, kako u području IT-a ili aktivnosti koje se očekuju da se sprovode, kao

što su analiza troškova/koristi itd. Ne očekuje se da se taj iznos može izdvajati iz budžeta Kosova. Stoga, potpuno sprovođenje strategije zahteva dodatne spoljne resurse. EU je već pokazala da je spremna pristati na jedan program sektorske

budžetske podrške (SBP II) za podršku sprovođenja strategije reforme UJF-a. Ako bi se mogla postići budžetska sektorska podrška, glavni rizik bi ostao sprovođenje uslova koji proizlaze iz sporazuma. Ako se ne postiže ili se kasni sa programom budžetske podrške za sektor UJF-a, srednjoročni pregled 2018 godine moraće

smanjiti ambicije ove strategije.

Nedostatak tehničke

ekspertize

Neke od aktivnosti reformi UJF-a će zahtevati međunarodnu ekspertizu radi usmeravanja aktivnosti na Kosovu. Takva međunarodna ekspertiza je uređena na

efektivniji način sa međunarodnim razvojnim partnerima Kosova. Osim pomoći od IPA sa projektima Tehničke Pomoći, van sektorske budžetske podrške (SBP), kao mera olakšanja predlažemo da se organizuje sastanak sredinom godine sa

partnerima koji su zainteresovani za podršku strategije UJF-a, da bi se raspravljalo o napretku. Na ovim sastancima raspravljali bi se problemi iz oblasti tehničke ekspertize sa razvojnim partnerima.

Documents

Strategija o reformi upravljanja javnim finansijama (SRUJF ... · - CCTV - Televizija sa zatvorenim krugom - JPP